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NOÇÕES BÁSICAS
DE SAÚDE
PROFESSOR (A): COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA

INE EAD – INSTITUTO NACIONAL DE ENSINO
NOÇÕES BÁSICAS DE SAÚDE
SUMÁRIO
1 SAÚDE NO BRASIL: evolução e conceitos ............................................... 03
1.1 Evolução histórica da saúde pública no Brasil e a reforma sanitária .......... 08
1.2 Do nascimento até a Constituição de 1988 ................................................ 10
2 CONCEITOS QUE PERMEIAM O CAMPO DA SAÚDE ............................... 21
REFERÊNCIAS CONSULTADAS E UTILIZADAS .......................................... 35
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1 SAÚDE NO BRASIL: EVOLUÇÃO E CONCEITOS
Os desafios impostos pela saúde pública em um país de dimensões

continentais como o Brasil requer além de organização dos sistemas de saúde,
os quais devem se adaptar a um mercado que vem se tornando competitivo e
que também passa por transformações em que a noção de cidadania vem se
ampliando cotidianamente, um tipo de gerente de saúde adequado para essa
nova realidade.
Esse novo profissional deve dominar uma gama de conhecimentos e

habilidades das áreas de saúde e de administração, assim como ter uma visão
geral do contexto em que elas estão inseridas e um forte compromisso social
(MALIK, 1998).
Pestana (2009) ressalta que uma das questões essenciais para a saúde
pública é capacitar pessoas e nivelar o conhecimento tendo como objetivo a
formação de novos gestores eficientes e eficazes para enfrentar os desafios
logísticos, tais como a atenção primária em cada bairro e vila.
O mesmo autor ressalta que a questão do cuidado com a saúde passa

necessariamente pela interação entre as pessoas e essa formação é
fundamental para que se alcance excelência nos serviços oferecidos.
Enfim, para que um programa tenha sucesso, necessário se faz a

presença dos gestores de saúde.
No caso do Sistema Único de Saúde (SUS) vigente no Brasil, as funções

gestores podem ser definidas como um conjunto articulado de saberes e
práticas de gestão necessários para a implementação de políticas na área da
saúde, sendo elas: coordenação, articulação, negociação, planejamento,
acompanhamento, controle, avaliação e auditoria (SOUZA, 2002 apud BRASIL,
2003, p.39).
No âmbito municipal, o Secretário Municipal de Saúde é o gestor da

saúde que precisa desenvolver habilidades e competências para que sua
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gestão seja eficaz e eficiente, atingindo os objetivos de levar saúde e qualidade

de vida à população.
O seu leque de funções é amplo e variado, cabendo expor aqui aquelas

que vão ao encontro com os objetivos dessa análise, ou seja, que mostram a
sua responsabilidade para consecução das ações de triagem neonatal.
Segundo o Manual do Conselho Nacional de Secretários de Saúde -

CONASS (BRASIL, 2003, p. 45) tem-se:
 Planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de

saúde e gerir e executar os serviços públicos de saúde;
 Participar do planejamento, programação e organização da rede

regionalizada e hierarquizada do Sistema Único de Saúde, em
articulação com sua direção estadual;
 Participar da execução, controle e avaliação das ações referentes

às condições e aos ambientes de trabalho;
 O componente RH é um fator estratégico e elemento dinâmico

para enfrentar os problemas da sua área de atuação, sendo que a
formação de RH leva a uma equipe do Programa Saúde da Família
adequada e qualificada para atuação.
Essa afirmativa vem confirmar as palavras de Pestana sobre a

importância da capacitação de gestores eficientes e eficazes e mesmo sendo
somente um agente, ele, em sua área de atuação é também um gestor.
Nesse sentido Merhy (2000 apud BRASIL, 2003, p. 112) afirma que em
saúde, governa desde o porteiro de uma unidade de saúde qualquer, passando
por todos os profissionais de saúde mais específicos, até o dirigente máximo
de um estabelecimento, cabendo destacar a existência de uma relação entre
usuários, trabalhadores de saúde e gestores no processo de produção e
consumo de cuidados de saúde.
Os Conselhos Municipais de Saúde também tem sua parcela de

contribuição, mas que não pode ser confundido com o papel executivo do
gestor, ou seja, o conselho delibera as diretrizes da política, acompanha as
ações e fiscaliza a utilização dos recursos, enquanto o gestor executa.
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A Unidade Básica de Saúde é a porta de entrada da criança para o

sistema de saúde (BRASIL, 2007) e nesse sentido, os agentes comunitários de
saúde (ACS) devem conhecer a população da área de abrangência do seu
Programa de Saúde da Família (PSF) para programar e avaliar as ações de
saúde – nesse caso voltadas para o neonatal (consultas do calendário,
acompanhamento de crescimento, desenvolvimento, imunização,
principalmente a triagem neonatal), além, é claro, de fornecer subsídios à
Secretaria Municipal de Saúde quanto ao cadastro e demais informações que
constituirão base estatística para planejamento, afinal, sem dados não há como
planejar (GOLDBECK, 2006).
A gestão pública em serviços de saúde tem chamado a atenção de

profissionais de diversas áreas por motivos variados, dentre eles porque gerir a
saúde pública é um desafio cotidiano, envolvendo os mais variados tipos de
profissionais, ou seja, com formações e experiências diversificadas e também
devido às implicações relativas à “sua capacidade de provimento e
disponibilidade de recursos financeiros, sua funcionalidade, sua capacidade
regulatória e sua responsabilidade ante às demandas assistenciais” (BRASIL,
2005).
Até chegar ao estágio atual de descentralização dos serviços de saúde,

o Brasil percorreu um longo caminho. Pode-se demarcar o início da história da
saúde pública no Brasil, no começo do século XX com Emílio Ribas em São
Paulo e Osvaldo Cruz no Rio de Janeiro.
Adeptos de Pasteur, esses cientistas tinham como meta superar a teoria

miasmática a partir da introdução da teoria bacteriológica, considerada mais
adequada para organizar a intervenção no campo da saúde. Nesta perspectiva,
tanto a saúde como a doença passaram a ser vistas como um processo
coletivo, resultado da agressão externa que o corpo biológico (fisiologicamente
harmônico) sofria de um meio social/natural insalubre.
Estudos de Merhy e Queiróz (1993, p. 178) mostram que o modelo

assistencial público tinha na campanha e na polícia sanitária seus meios
principais de efetivação. Para colocar em prática esta política, foram
organizadas leis, códigos e decretos. Além disso, foram também organizados
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institutos de pesquisa, laboratórios e serviços sanitários como braços

auxiliares. Os principais aspectos administrativos e programáticos situavam-se
no âmbito estadual, com alguns resíduos no nível municipal. Via de regra, os
pensadores da política de saúde eram funcionários públicos e, como tal,
compartilhavam das perspectivas que os grupos oligárquicos adotavam para as
questões sociais, tendo em vista servir ao processo agroexportador e legitimar
o Estado.
Os acontecimentos ou os rumos que a saúde pública tomou no Brasil

são vários e serão discutidos ao longo deste capítulo.
De todo modo, numa breve retrospectiva histórica, tem-se que na

década de 1910, prevaleceu um movimento em saúde pública chamado de
“médico-sanitário”. Nos anos trinta, viabilizou-se a construção dos serviços
médicos previdenciários. Em final dos anos 40 observa-se uma inversão dos
gastos públicos, e favorecimento da assistência médica em relação à saúde
pública.
Nos anos 60, a dicotomia assistência médica - saúde pública radicaliza-

se no interior de um modelo institucional que mostrava ações pontuais e
desordenadas, incapazes de conter a miséria e as péssimas condições de
saúde da população brasileira, o que levou a discutir-se, pela primeira vez no
país, um modelo técnico assistencial baseado na integração das ações
coletivas e individuais de saúde, cujo ponto de apoio seria constituído a partir
de serviços básicos de saúde permanentes, elaborados de acordo com um
planejamento governamental (MERHY E QUEIRÓZ, 1993, p. 179).
A proposta foi derrotada e o que se viu foram investimentos maciços no

campo da assistência médica e um verdadeiro sucateamento da saúde pública.
Em 1974 houve uma reorganização institucional do Ministério da

Previdência e Assistência Social, entretanto vários foram os rombos no sistema
previdenciário do Pais, o que levou a se pensar numa descentralização do
sistema de saúde utilizando uma “única porta de entrada”. A partir desse
momento percebeu-se que a municipalização da saúde seria o caminho mais
viável se não o único que permitiria, ao mesmo tempo, “maior racionalização
administrativa, controle financeiro e participação democrática da comunidade
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no gerenciamento do sistema, em oposição à excessiva centralização do

modelo anterior” (MERHY E QUEIRÓZ, 1993, p. 180).
Não se pode deixar de registrar a relevância da VIII Conferência

Nacional de Saúde, realizada em 1986, que influenciou de forma definitiva as
diretrizes para as políticas de saúde no Brasil, grande parte delas
posteriormente promulgadas na Constituição de 5 de outubro de 1988, dando
origem ao Sistema Único de Saúde (SUS). Na nova Carta Magna foi
reconhecido que a saúde é um direito de todos e que o Estado deve garanti-la
através de políticas descentralizadas e da efetiva participação da comunidade
no setor de saúde. Finalmente, em 1991, foi publicada a Lei Orgânica da
Saúde - Lei 8.080, de 19.09.90, que passou a regular as ações e serviços de
saúde em todo o território nacional, sob os princípios da universalidade,
equidade e integralidade (FUHRMANN, 1994, p. 124).
Ainda segunda a autora acima, no ano de 1994, o Ministério da Saúde

lançou, oficialmente, o Programa Saúde da Família (PSF), com o objetivo de
reorganizar o Sistema de Saúde vigente no Brasil. O PSF passou a estimular a
descentralização e a municipalização dos serviços, oferecendo aos municípios
condições de definir e gerenciar seus recursos de forma mais adequada e
resolutiva através do fortalecimento da atenção básica à saúde. Com a
implantação do PSF nos municípios, o Brasil enquadrou-se numa tendência
mundial de saúde pública estimulada, principalmente, pela Organização
Mundial da Saúde, que propõe à organização dos sistemas de saúde através
da criação de sistemas locais de saúde. Os princípios norteadores desse novo
modo de realizar saúde pública se apoiam nos pilares da atenção básica à
saúde, ou seja, na medicina de baixa complexidade, na prevenção das
doenças e na co-responsabilização da comunidade local.
Na Unidade de Saúde da Família atua uma equipe multidisciplinar,

minimamente composta por um médico generalista ou médico da família, um
enfermeiro, um auxiliar de enfermagem e de quatro a seis agentes
comunitários de saúde (ACS). Outros profissionais; cirurgião-dentista,
assistentes sociais, psicólogos, nutricionistas ou farmacêuticos, poderão ser
incorporados nas Unidades de Saúde da Família ou em equipe de supervisão
7
de acordo com as possibilidades e necessidades locais (BUFFON E

RODRIGUES, 2005).
Nesse contexto, “os gestores de saúde vêm se conscientizando da

importância da incorporação de tecnologias apropriadas para o controle de
infecção e biossegurança, provendo recursos para a melhoria da assistência e
promovendo a educação permanente das equipes e da população” (BRASIL,
2006, p. 15).
Para que o profissional da saúde pública seja coerente e justo em sua

atuação e contribua para a concretização de propostas efetivas e integrais,
junto com as comunidades para solucionar suas necessidades de saúde, ele
precisa não somente de formação específica em sua área, mas também uma
formação humanística, assentada em bases éticas e sólidas.
1.1 Evoluções histórica da saúde pública no Brasil e a reforma sanitária
A história das conquistas, dos avanços, das dificuldades e dos desafios

em relação à promoção da saúde no Brasil, vem sendo construída ao longo de
décadas e perpassa por conceitos relacionados aos programas, ações,
projetos, agentes comunitários de saúde, dentre outros, os quais formam uma
imensa rede interligada e ao mesmo tempo, descentralizada.
Caso o interesse deste trabalho fosse somente analisar a trajetória da

saúde no Brasil, o correto seria remontar a 1500, quando os primeiros
portugueses aportaram em terras tupiniquins trazendo as novidades do velho
continente, o que daria sem dúvida, um belo trabalho de história da saúde,
falaremos brevemente sobre os tempos da colônia fazendo um recorte no
tempo e assim remontarão somente uns 50 anos atrás quando os indicadores
de saúde começaram a registrar progressos e mesmo quando se iniciou o
processo de implementação da nova saúde pública. Ao longo desse meio
século, dentre outros elementos, encontram-se que a esperança de vida média
do brasileiro aumentou consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil
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diminuiu quase quatro vezes, o que mostra mudanças consideráveis em termos

de promoção de saúde (MÉDICI, 2009).
A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de um longo processo,

surgindo na década de 50, pautada pelas concepções do chamado
“sanitarismo desenvolvimentista”.
Segundo Fadul (1978) “a ideia fundamental era criar uma rede flexível,
que a nível municipal se adequasse à realidade do município e que fosse se
tornando mais complexa à medida que o próprio município se desenvolvesse
[...]”, mas somente na década de 70 surgiram, em algumas cidades, como
Londrina (PR), Campinas (SP) e Niterói (RJ), experiências de formulação de
políticas locais de saúde e de organização de redes municipais, baseadas nos
princípios da atenção primária, divulgada pela Conferência de Alma Ata/OMS,
e da medicina comunitária (HEIMANN et al, 2009).
De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal

forma de prestação de atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento
clínico individual, com privilégio da atenção hospitalar e especializada, estando
ausente qualquer medida de saúde pública de promoção da saúde ou
prevenção de doenças, que por sua vez, eram executadas em serviços de
saúde pública, organizados em estrutura governamental diversa e com aporte
financeiro extremamente reduzido. Os serviços de saúde pública de
responsabilidade do Ministério da Saúde e das Secretarias Estaduais de
Saúde, cuidavam basicamente das doenças infecciosas de caráter endêmico e
epidêmico, com alguma ênfase na educação em saúde. A assistência médica
nestes serviços era completamente subordinada ao enfoque coletivo, sendo
oferecida com o objetivo de controlar a incidência/prevalência das doenças
infecciosas, em detrimento da demanda espontânea por assistência médica
individual.
Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de

1970 e o endividamento do país, mais precisamente após a segunda metade
da década, o modelo previdenciário brasileiro entrou numa aguda crise
financeira, que foi o primeiro passo para a descentralização.
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1.2 Do nascimento até a Constituição de 1988
A administração portuguesa, no Brasil, não se caracterizou, pelo menos

até a metade do século XVIII, pela organização do espaço social visando a um
combate às causas das doenças. Antes do século XIX não se encontra, seja
nas instituições propriamente médicas, seja no aparelho de Estado, a relação
explícita entre saúde e sociedade. A atuação do Estado e dos médicos tem
como objetivo evitar a morte (MACHADO, 1978).
O século XIX assinala para o Brasil o início de um processo de

transformação política e econômica que atinge igualmente o âmbito da
medicina, inaugurando duas de suas características, que têm vigorado até o
presente: a penetração da medicina na sociedade, que incorpora o meio
urbano como alvo da reflexão e da prática médica, e a situação da medicina
como apoio científico indispensável ao exercício de poder do Estado. Nasce
um tipo específico de medicina que pode ser chamada de medicina social
(MACHADO, 1978).
Efetivamente, somente no século XX, iniciam-se políticas de saúde para

enfrentar o quadro sanitário existente no País.
A vinda da Corte Portuguesa para o Brasil em 1808 determinou

mudanças na administração pública colonial, até mesmo na área da saúde.
Como sede provisória do Império português e principal porto do País, a cidade
do Rio de Janeiro tornou-se centro das ações sanitárias. Era necessário, então,
criar rapidamente centros de formação de médicos, que até então eram quase
inexistentes em razão, em parte, da proibição de ensino superior nas colônias.
Assim, por ordem real, foram fundadas as Academias médico-cirúrgicas, no Rio
de Janeiro e na Bahia, na primeira década do século XIX, logo transformadas
nas duas primeiras escolas de medicina do País.
Por volta de 1829, foi criada a Junta de Higiene Pública, que se mostrou
pouco eficaz e, apesar de várias reformulações, não alcançou o objetivo de
cuidar da saúde da população. No entanto, é o momento em que instâncias
médicas assumem o controle das medidas de higiene pública. Seu
regulamento é editado em 20 de setembro de 1851 e a transforma em Junta
10
Central de Higiene Pública. Tem como objetivo a inspeção da vacinação, o

controle do exercício da Medicina e a polícia sanitária da terra, que engloba a
inspeção de alimentos, farmácias, armazéns de mantimentos, restaurantes,
açougues, hospitais, colégios, cadeias, aquedutos, cemitérios, oficinas,
laboratórios, fabricas e, em geral, todos os lugares de onde possa provir dano à
saúde pública (MACHADO, 1978).
Até 1850, as atividades de saúde pública estavam limitadas a: i)

delegação das atribuições sanitárias às juntas municipais; e ii) controle de
navios e saúde dos portos.
Verifica-se que o interesse primordial estava limitado ao estabelecimento

de um controle sanitário mínimo da capital do Império, tendência que se
alongou por quase um século.
A Junta não resolveu os problemas de saúde pública. Mas, embora não

tenha destruído as epidemias, ela marca uma nova etapa na organização da
higiene pública no Brasil. Essa forma é que será mantida durante o século XIX.
A fase Imperial da história brasileira encerrou-se sem que o Estado

solucionasse os graves problemas de saúde da coletividade. Tentativas foram
feitas, mas sem os efeitos desejados.
Com a proclamação da República em 1889, foi embalada a ideia de

modernizar o Brasil. A necessidade urgente de atualizar a economia e a
sociedade, escravistas até pouco antes, com o mundo capitalista mais
avançado favoreceu a redefinição dos trabalhadores brasileiros como capital
humano. Essa ideia tinha por base o reconhecimento de que as funções
produtivas são as fontes geradoras da riqueza das nações. Assim, a
capacitação física e intelectual dos operários e dos camponeses seria o
caminho indicado para alterar a história do País, considerado no exterior como
“região bárbara”. Nesse contexto, a medicina assumiu o papel de guia do
Estado para assuntos sanitários, comprometendo-se a garantir a melhoria da
saúde individual e coletiva e, por extensão, a defesa do projeto de
modernização do País (BERTOLLI FILHO, 2004).
País predominantemente rural, com um contingente de analfabetos

estimado em 70% no censo de 1920 – analfabetos e doentes, como apregoou
11
os que se engajaram no movimento sanitarista da época –, este era o Brasil

das três primeiras décadas do século XX. Naquele contexto, emergia a questão
social associada às primeiras manifestações operárias urbanas, com intensos
conflitos entre capital e trabalho acompanhados de violenta repressão e
ausência de canais legais de articulação de interesses.
No âmbito das políticas sociais, pela Constituição de 1891, cabia aos

estados a responsabilidade pelas ações de saúde, de saneamento e de
educação.
As políticas de saúde, cujo início efetivo pode ser indicado em fins da

década de 1910, encontravam-se associadas aos problemas da integração
nacional e à consciência da interdependência gerada pelas doenças
transmissíveis. Foi o resultado do encontro de um movimento sanitarista,
organizado em torno da proposta de políticas de saúde e saneamento, com a
crescente consciência por parte das elites políticas sobre os efeitos negativos
do quadro sanitário existente no País (LIMA, 2005).
A falta de um modelo sanitário para o País deixava as cidades

brasileiras à mercê das epidemias. No início do século XX, a cidade do Rio de
Janeiro apresentava um quadro sanitário caótico caracterizado pela presença
de diversas doenças graves que acometiam à população, como a varíola, a
malária, a febre amarela e, posteriormente, a peste. Este quadro acabou
gerando sérias consequências, tanto para a saúde coletiva quanto para outros
setores como o do comércio exterior, visto que os navios estrangeiros não mais
queriam atracar no porto do Rio de Janeiro em razão da situação sanitária
existente na cidade.
A incorporação dos novos conhecimentos clínicos e epidemiológicos às

práticas de proteção da saúde coletiva levaram os governo republicanos, pela
primeira vez na história do País, a elaborar minuciosos pIanos de combate às
enfermidades que reduziam a vida produtiva, ou útil, da população.
Diferentemente dos períodos anteriores, a participação do estado na área da
saúde tornou-se global: não se limitava às épocas de surto epidêmico, mas
estendia-se por todo o tempo e a todos os setores da sociedade.
12
A contínua intervenção estatal nas questões relativas à saúde individual

e coletiva revela a criação de uma “política de saúde”.
A atenção para as epidemias nas cidades, como a de peste bubônica

em 1899, no porto de Santos, esteve na origem da criação, em 1900, das duas
principais instituições de pesquisa biomédica e saúde pública do País: o
Instituto Soroterápico Federal – transformado posteriormente em Instituto
Oswaldo Cruz (1908) e Fundação Oswaldo Cruz (1970), no Rio de Janeiro, e o
Instituto Butantã, em São Paulo. Nessas instituições, uma nova geração de
médicos, formados segundo o paradigma da bacteriologia e influenciados pela
pesquisa científica praticada na França e na Alemanha, começaria a exercer
forte influência nas concepções sobre as doenças transmissíveis e nas
propostas de ações em saúde pública (LIMA, 2005).
Além de Oswaldo Cruz e Carlos Chagas, Adolpho Lutz, Arthur Neiva e

Vital Brasil, entre outros, destacaram-se na definição de rumos para a saúde
pública e na criação de instituições.
Um ativo movimento de Reforma Sanitária emergiu no Brasil durante a

Primeira República, sob a liderança da nova geração de médicos higienistas,
que alcançou importantes resultados. Entre as conquistas, destaca-se a
criação do Departamento Nacional de Saúde Pública (DNSP), em 1920.
Durante a Primeira República, foram estabelecidas as bases para a criação de
um Sistema Nacional de Saúde, caracterizado pela concentração e pela
verticalização das ações no governo central (CONASS, 2007).
As medidas de proteção social e, em particular, a assistência médica só

viriam a ter um reconhecimento legal como política pública com a aprovação da
Lei Eloi Chaves, de 1923, resultado do crescente impacto do que passou a ser
definido como a questão social no País. Até então, muitas categorias de
trabalhadores organizavam associações de auxílio mútuo para lidar com
problemas de invalidez, doença e morte.
A Lei que regulamentou a criação das Caixas de Aposentadorias e

Pensões (CAPs) tem sido indicada como o momento inicial da
responsabilização do Estado pela regulação da concessão de benefícios e
serviços, especialmente da assistência médica. Tratava-se de organizações de
13
direito privado, criadas para grupos específicos de servidores e organizadas

segundo princípios de seguro social, ou seja, um modelo em que os benefícios
dependiam das contribuições dos segurados (ESCOREL; NASCIMENTO;
EDLER, 2005).
Surgindo na década de 1920, no bojo da industrialização incipiente, as

Caixas de Aposentadoria e Pensões (CAPs) eram organizadas pelas empresas
e administradas com a participação dos trabalhadores, regulamentadas por lei.
Elas foram a primeira participação do Estado brasileiro na assistência individual
à saúde, mas a acessibilidade e o alcance dessas CAPs era limitado a algumas
empresas ligadas ao comércio exportador, ferroviário, marítimo e bancário
(CARPINTERO E GARCIA, 2000 apud LORA, 2004).
Na década de 30, as CAPs foram substituídas pelos Institutos de

Aposentadoria e Pensões (IAP), organizados por categoria profissional e
administrados pelo governo. Na década de 60, foram unificados para criar o
Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social. Esta situação
compõe os marcos administrativos nas políticas de saúde pública no Brasil de
1923 a 1975, período em que é possível evidenciar a duplicidade
assistência/previdência, caracterizada pelo privilégio exercido pela prática
médica curativa, individual, assistencialista e especializada, em detrimento da
saúde pública, bem como o desenvolvimento de um sistema que priorizava a
capitalização da medicina e a sua produção privada (o que foi visto no tópico
sobre os problemas da administração tradicional).
A Lei deveria ser aplicada a todos os trabalhadores. Para que fosse

aprovada no Congresso Nacional, dominado na sua maioria pela oligarquia
rural, foi imposta à condição de que este benefício não seria estendido aos
trabalhadores rurais. Fato que na história da previdência do Brasil perdurou até
a década de 1960, quando foi criado o Funrural. Assim foi aprovada
contemplando somente o operariado urbano.
Tratando-se de um sistema por empresa, restrito ao âmbito das grandes

empresas privadas e públicas, as CAP possuíam administração própria para os
seus fundos, formada por um conselho composto de representantes dos
empregados e dos empregadores.
14
O Estado não participava propriamente do custeio das Caixas, que, de

acordo com o determinado pelo artigo 3° da Lei Eloi Chaves, era mantido por
empregados das empresas (3% dos respectivos vencimentos); empresas (1%
da renda bruta); e consumidores dos serviços destas (CORDEIRO, 2004).
O nascimento da saúde pública no Brasil deu-se na transição do século

XIX para o século XX, no período compreendido entre o fim da monarquia e o
início da “República Velha”. Configurou-se em um processo de elaboração de
normas e organizações sanitárias e de mudança nas práticas dominantes até
então. Ficou conhecido como “sanitarismo campanhista”, tendo sido marcante
nos estados de Rio de Janeiro e São Paulo, visando principalmente sanear os
espaços de circulação das mercadorias exportáveis predominando até meados
dos anos 60 (BRASIL, 2007).
O Ministério da Saúde esteve, desde sua origem, ligado às ações

preventivas por meio de campanhas sanitárias, assumindo, na área de
assistência médica, apenas as funções de criação e manutenção de grandes
hospitais para enfermidades crônicas (OIKAWA, 2001 apud LORA, 2004). Com
o golpe militar de 1964, os institutos de previdência foram unificados no
Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), sob controle estatal. A criação
do Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural (Funrural) incluiu
os trabalhadores rurais no sistema previdenciário. Posteriormente, mediante
contribuição individual, os benefícios foram estendidos aos empregados
domésticos e trabalhadores autônomos.
Desta forma, ampliou-se o acesso à assistência médica da população

brasileira, porém apenas uma fração da sociedade tinha o direito ao acesso
aos serviços: aqueles que contribuíam previamente à previdência.
Desde o início da década de 1970, vários estudos e pesquisas foram

sendo publicados, demonstrando que o modelo de desenvolvimento que o
Brasil tinha adotado concentrava renda, não distribuía benefícios sociais e,
portanto, tratava mal a saúde de sua população.
Em 1975, a Lei nº. 6229 organizou o Sistema Nacional de Saúde e

estabeleceu as principais competências das distintas esferas de governo. Essa
organização tinha forte característica centralizadora no nível federal e nítida
15
dicotomia entre as ações coletivas (competência do Ministério da Saúde) e

individuais (competência do Ministério da Previdência e Assistência Social), o
que fazia com que não se estabelecesse um comando único em cada esfera de
governo.
No nível federal, além das competências do Ministério da Previdência e

Assistência Social e do Ministério da Saúde, também se definiam competências
para os Ministérios da Educação, do Trabalho e do Interior.
Esse sistema recebeu fortes críticas de setores acadêmicos

(Universidades, Departamentos de Medicina Preventiva e Social e Escolas de
Saúde Pública) e de setores da sociedade civil.
Já na década de 80, principalmente a partir de 1985, no interior do

processo de redemocratização do país, deu-se o nascimento de um
considerável movimento de múltiplos atores políticos, chamado Movimento da
Reforma Sanitária.
O grande marco histórico nesse processo foi, sem dúvida alguma, a VIII
Conferência Nacional de Saúde, ocorrida em março de 1986, que contou com a
participação de diversos setores organizados da sociedade.
Segundo Lora (2004) houve um consenso de que para o setor da saúde

no Brasil não era suficiente uma mera reforma administrativa e financeira, mas
sim uma mudança em todo o arcabouço jurídico-institucional vigente, que
contemplasse a ampliação do conceito de saúde segundo os preceitos da
reforma sanitária.
Este encontro foi importante para legitimar as propostas de unificação do

sistema no Ministério da Saúde, de garantia pelo Estado, de condições dignas
de vida e de acesso universal e igualitário às ações e serviços de promoção,
proteção e recuperação da saúde, em todos os seus níveis a todos os
habitantes do território nacional (BRASIL, 1987).
O termo “Reforma Sanitária” foi usado pela primeira vez no país em

função da reforma sanitária italiana. A expressão ficou esquecida por um tempo
até ser recuperada nos debates prévios à VIII Conferência Nacional de Saúde,
quando foi usada para se referir ao conjunto de ideias que se tinha em relação
16
às mudanças e transformações necessárias na área da saúde. Essas

mudanças não abarcavam apenas o sistema, mas todo o setor da saúde,
introduzindo uma nova ideia na qual o resultado final era entendido como a
melhoria das condições de vida da população. No início das articulações, o
movimento pela reforma sanitária não tinha uma denominação específica. Era
um conjunto de pessoas com ideias comuns para o campo da saúde. Em uma
reunião na Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) em Brasília, esse
grupo de pessoas, entre os quais estava Sérgio Arouca1, foi chamado de forma
pejorativa de “partido sanitário” (FIOCRUZ, 2009).
Apesar disso, o grupo não se constituía como partido, sua mobilização

era mais ampla, sendo considerada uma ação social. Em uma dissertação de
mestrado orientada por Arouca em 1986, “Reviravolta na saúde: origem e
articulação do movimento sanitário”, a atuação desse grupo foi chamada pela
primeira vez de movimento sanitário. Surgiram, também, outras denominações,
como “movimento pela reforma sanitária” e “movimento da reforma sanitária”.
Considerado “o eterno guru da Reforma Sanitária”, Sérgio Arouca

costumava dizer que o movimento da reforma sanitária nasceu dentro da
perspectiva da luta contra a ditadura. Existia uma ideia clara na área da saúde
de que era preciso integrar as duas dimensões: ser médico e lutar contra a
ditadura. Os departamentos de Medicina Preventiva da Universidade de São
Paulo e da Universidade de Campinas e o Instituto de Medicina Social da
Universidade do Estado do Rio de Janeiro eram os espaços adequados para
isso.
Esses locais abriram brechas para a entrada do novo pensamento sobre

a saúde, lançado pelo movimento da reforma sanitária. Essa mudança
começou no final dos anos 60 e início dos 70 – o período mais repressivo do
autoritarismo no Brasil – quando se constituiu a base teórica e ideológica do
pensamento médico-social, também chamado de abordagem marxista da
saúde e teoria social da medicina (FIOCRUZ, 2009).
1 Médico e doutor em Saúde Pública, foi um dos líderes da reforma sanitária brasileira e um
ativista pela criação de um sistema de saúde coletivo e democrático no país.
17
A forma de olhar, pensar e refletir o setor saúde nessa época era muito
concentrada nas ciências biológicas e na maneira como as doenças eram
transmitidas. Há uma primeira mudança quando as teorias das ciências sociais
começam a ser incorporadas. Essas primeiras teorias, no entanto, estavam
muito ligadas às correntes funcionalistas, que olhavam para a sociedade como
um lugar que tendia a viver harmonicamente e precisava apenas aparar
arestas entre diferentes interesses. A grande virada da abordagem da saúde foi
a entrada da teoria marxista, o materialismo dialético e o materialismo histórico,
que mostra que a doença está socialmente determinada.
No Brasil, duas teses são consideradas um marco divisor de águas que

dá início à teoria social da medicina: O dilema preventivista, de Sérgio Arouca,
e Medicina e sociedade, de Cecília Donnangelo, ambas de 1975. A partir daí,
pode-se dizer que foi fundada uma teoria médico-social para análise de como
as coisas se processam no campo da saúde no país. Essa nova abordagem se
torna conhecimento relevante, reconhecido academicamente, difundido e
propagado (FIOCRUZ, 2009).
Durante todo o processo de modificação da abordagem da saúde, várias

correntes se juntam como protagonistas. O movimento estudantil teve um papel
fundamental na propagação das ideias e fez com que diversos jovens
estudantes começassem a se incorporar nessa nova maneira de ver a saúde.
As Semanas de Estudos sobre Saúde Comunitária, realizadas pela primeira
vez em 1974, e os Encontros Científicos dos Estudantes de Medicina, em
especial os realizados entre 1976 e 1978, foram importantes nesse sentido, por
serem espaços praticamente ignorados pela repressão militar, que não
identificava o caráter político de suas discussões.
Entre esses diversos atores do movimento sanitário, destacam-se ainda

os médicos residentes, que na época trabalhavam sem carteira assinada e com
uma carga horária excessiva; as primeiras greves realizadas depois de 1968; e
os sindicatos médicos, que também estavam em fase de transformação. Esse
movimento entra também nos conselhos regionais, no Conselho Nacional de
Medicina e na Associação Médica Brasileira – as entidades médicas começam
a ser renovadas. A criação do Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes),
18
em 1976, também é importante na luta pela reforma sanitária. A entidade surge

com o propósito de lutar pela democracia, de ser um espaço de divulgação do
movimento sanitário, e reúne pessoas que já pensavam dessa forma e
realizavam projetos inovadores (FIOCRUZ, 2009).
Entre 1974 e 1979, diversas experiências institucionais tentam colocar

em prática algumas diretrizes da reforma sanitária, como descentralização,
participação e organização. É nesse momento que a Escola Nacional de Saúde
Pública (ENSP) da Fundação Oswaldo Cruz se incorpora como espaço de
atuação da abordagem marxista da saúde. Vários projetos de saúde
comunitária, como clínica de família e pesquisas comunitárias, começaram a
ser elaborados e pessoas que faziam política em todo Brasil foram treinadas.
Quando a ditadura chegou ao seu esgotamento, o movimento já tinha

propostas. Assim, esse movimento conseguiu se articular em um documento
chamado Saúde e Democracia, que foi um grande marco, e enviá-lo para
aprovação do Legislativo. Uma das coisas mais importantes, segundo Arouca,
era transferir o Instituto Nacional de Assistência Médica e Previdência Social
(Inamps) para o Ministério da Saúde.
A ideia era fazer isso pelas conferências de saúde (que na época eram
espaços burocráticos) convidando a sociedade para discutir e participar. A VIII
Conferência Nacional de Saúde reuniu, pela primeira vez, mais de quatro mil
pessoas, das quais 50% eram usuários da saúde. A partir da conferência, saiu
o movimento pela emenda popular, a primeira emenda constitucional que
nasceu do movimento social. Esse é considerado o maior sucesso da reforma
sanitária.
Entre os resultados do movimento pela reforma sanitária, tem-se a

conquista da universalização na saúde (o principio constitucional que
estabelece que todo brasileiro tem direito à saúde), definindo com clareza o
dever do Estado e a função complementar da saúde privada; a ideia de que a
saúde deve ser planejada com base nas conferências; a formalização dos
Conselhos de Saúde como parte do SUS, tendo 50% de usuários; e a
formação da Comissão Nacional da Reforma Sanitária, que transformou o texto
da constituinte na Lei Orgânica 8080 (FIOCRUZ, 2009).
19
Vinte anos depois de iniciado o movimento da reforma sanitária, vários

autores, entre eles Cohn (2009) coloca em debate a necessidade de uma
reforma da reforma sanitária ou contrarreforma por inúmeros motivos, dentre
eles o fato de que embora seja propagado em discurso o desenvolvimento com
dimensão social, há enorme dificuldade de se reconhecer investimentos na
área social como geradores de dinâmicas econômicas virtuosas, quer do ponto
de vista de geração de empregos, quer do ponto de vista de geração de novos
circuitos econômicos que não aqueles circunscritos ao grande capital, em
particular ao capital financeiro.
Outro ponto que merece debate são os novos conceitos que surgem
naturalmente no decorrer dos anos como, por exemplo, o conceito de SUS
dependente que remete à exclusão social, uma vez que se refere àqueles
sujeitos sociais que não têm acesso à atenção à saúde que não seja por meio
dos serviços públicos de saúde, quando o SUS se propõe a ser universal e
equânime (COHN, 2009).
Para Fleury (2009) as opções pelo fortalecimento das políticas públicas

e construção das bases de um Estado do Bem-estar Social foram vistas como
prioritárias, unificando as demandas dos setores mais progressistas, assim, a
construção de um projeto de reforma sanitária foi parte das lutas de resistência
à ditadura e ao seu modelo de privatização dos serviços de saúde da
Previdência Social e pela construção de um Estado democrático social.
Embora necessite de reflexões e debates no contexto da atualidade, não

há dúvidas dos benefícios e conquistas da reforma sanitária para a população
de maneira geral.
20
2 CONCEITOS QUE PERMEIAM O CAMPO DA SAÚDE
SAÚDE: A Organização Mundial de Saúde (OMS, 1983) definiu o

conceito de saúde não apenas como a ausência de doença, mas como a
situação de perfeito bem-estar físico, mental e social. Entretanto, há uma
discussão atual que alega que esta definição está ultrapassada, uma vez que
não é possível separar com nitidez o físico, o mental e o social. Realmente
temos observado que a continuidade entre psíquico e somático tem sido objeto
de vários estudos, pois não há uma divisão nítida entre ambos (BRASIL, 2007).
A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE SAÚDE: A OMS foi criada em 7 de

abril de 1948, após a II Guerra Mundial, com o objetivo de fornecer as melhores
condições de saúde para as pessoas. A agência é administrada pelos 192
países integrantes da ONU, possuindo em sua assembleia, representantes
capacitados nas diferentes áreas relativas à saúde, que buscam a discussão, o
estabelecimento de metas e criação de programas mundiais e específicos no
que concerne a erradicação de doenças e na promoção da saúde (BRASIL,
2007).
ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE: A OPAS que era de

controle das endemias, passou a englobar também o acesso às ferramentas
necessárias à promoção e à recuperação da saúde. Ela foi criada em função
do aumento do comércio entre os países das Américas, do desenvolvimento
científico e do espírito humanitário. Entretanto, foi o primeiro fator que
realmente atuou como elemento determinante para a criação desta
organização. O intercâmbio comercial promovia entre outros aspectos, um
meio de propagação para doenças, o que deixou as populações pan-
americanas vulneráveis. Em meados do século XIX uma epidemia de febre
amarela se alastrou pelas Américas, causando cerca de 20 mil óbitos. O
intercâmbio entre os países requeria intervenções, pois a transmissão da febre
amarela era extremamente perniciosa ao desenvolvimento desse comércio. Os
países da América organizaram-se para encontrar maneiras de estabelecer um
processo de notificação e mecanismos de quarentena, além da identificação do
vetor da doença (BRASIL, 2007).
21
O comércio, a absorção de avanços do conhecimento científico e a

filantropia levaram à criação da Organização Pan-Americana de Saúde no dia
cinco de dezembro de 1902, tendo como objetivos implementar o saneamento
dos portos marítimos, incluindo melhorias sanitárias das docas, esgotamento,
drenagem do solo, pavimentação, eliminação de infecção dos prédios e
destruição de mosquitos e outras pragas.
PROMOÇÃO EM SAÚDE: é como uma combinação de apoios

educacionais e ambientais que visam a atingir ações e condições de vida
conducentes à saúde. Combinação refere-se à necessidade de mesclar os
múltiplos determinantes da saúde (fatores genéticos, ambiente, serviços de
saúde e estilo de vida) com múltiplas intervenções ou fontes de apoio.
Educacional refere-se à educação em saúde. Ambiental refere-se a
circunstâncias sociais, políticas, econômicas, organizacionais e reguladoras,
relacionadas ao comportamento humano, assim como a todas as políticas de
ação mais diretamente relacionadas à saúde (BRASIL, 2007).
EDUCAÇÃO EM SAÚDE: engloba quaisquer combinações de

experiências de aprendizagem delineadas com vistas a facilitar ações
voluntárias conducentes à saúde. A palavra combinação enfatiza a importância
de combinar múltiplos determinantes do comportamento humano com múltiplas
experiências de aprendizagem e de intervenções educativas. A palavra
delineada distingue o processo de educação de saúde de quaisquer outros
processos que contenham experiências acidentais de aprendizagem,
apresentando-o como uma atividade sistematicamente planejada. Facilitar
significa predispor, possibilitar e reforçar.
Voluntariedade significa sem coerção e com plena compreensão e

aceitação dos objetivos educativos implícitos e explícitos nas ações
desenvolvidas e recomendadas. Ação diz respeito a medidas comportamentais
adotadas por uma pessoa, grupo ou comunidade para alcançar um efeito
intencional sobre a própria saúde (BRASIL, 2007).
Promoção em saúde são estratégias que enfatizam a transformação das

condições de vida e de trabalho que conformam a estrutura subjacente aos
problemas da saúde, demandando uma abordagem intersetorial. Possui sete
22
princípios que devem ser considerados na elaboração de políticas e programas

de saúde: concepção holística (saúde física, mental, social e espiritual);
intersetorialidade; empoderamento; participação social; equidade; ações
multiestratégicas e sustentabilidade.
Do ponto de vista prático a promoção da saúde engloba duas

dimensões: a conceitual (princípios, premissas e conceitos que sustentam o
discurso da promoção de saúde); e a metodológica (que se referem às
práticas, planos de ação, estratégias, formas de intervenção e instrumental
metodológico). A promoção ganha destaque no campo da saúde pública uma
vez que resgata a concepção da saúde como produção social e busca
desenvolver políticas públicas e ações de âmbito coletivo que extrapolem
inclusive o enfoque de risco (campo da prevenção) (BRASIL, 2007).
A educação em saúde busca as mudanças de comportamento individual,

enquanto a promoção em saúde visa mudanças de comportamento
organizacional, capazes de beneficiar a saúde de camadas mais amplas da
população. A educação em saúde está incluída nesse último processo. Para tal
ela utiliza no diagnóstico administrativo modelos que englobam os
conhecimentos, atitudes, habilidades e práticas da população-alvo, bem como
crenças em saúde, oportunidades de aprendizagem, entre outros, podendo ser
realizado tanto em ambientes formais de ensino (creches, escolas,
universidades), como em espaços não formais (hospitais, ONGs, museus e
outros) (BRASIL, 2007).
SAÚDE COLETIVA: Os movimentos sociais e os debates acerca do

direito constitucional à saúde faz com que o país repense as práticas de saúde.
Em inúmeros espaços, elaboram-se propostas de reorientação da assistência
médica, geradoras de projetos que resultariam em políticas de extensão de
serviços de atenção primária, visando à nova organização das práticas
mediante a busca de integração da assistência médica individual às ações de
saúde pública como a saúde da mulher, a saúde mental e a saúde do
trabalhador –, frutos de processos nos quais tiveram (e ainda têm) um papel
decisivo o movimento feminista, a luta antimanicomial e a luta sindical,
exemplos de um fenômeno mais amplo de participação da sociedade civil na
23
formulação de propostas para a saúde, abrindo novas possibilidades para além

da medicina. Segundo Brasil (2007) vários são os fatores que contribuem para
a construção da Saúde coletiva, entre eles elencaremos alguns que se
relacionam às Políticas Públicas Saudáveis.
As PPS se definem como aquelas que têm uma grande repercussão nas
condições de saúde das populações. Segundo a Carta de Adelaide de 1988,
caracterizam-se pelo interesse e preocupação explícitos de todas as áreas das
políticas públicas em relação à saúde e a equidade e pelo compromisso com o
impacto de tais políticas sobre a saúde da população, criando um ambiente
favorável para que as pessoas possam viver vidas saudáveis e facilitando
opções saudáveis de vida para os cidadãos. Desta forma, pretendem criar
ambientes sociais e físicos que promovam a saúde. Para formular políticas
públicas saudáveis, os setores da agricultura, comércio, educação, indústria e
comunicação devem levar em consideração a saúde como um fator essencial,
responsabilizando-se pelas consequências de suas decisões políticas sobre
saúde da população.
Outro fato a ser pensado dentro da saúde coletiva e das PPS é a

discussão sobre desenvolvimento humano, que expande o diálogo sobre o
desenvolvimento, pois trata-se de uma ampliação de um debate e questiona
em torno das finalidades do crescimento econômico mais além do que os seus
meios (crescimento do Produto Interno Bruto - PIB). Sob esta ótica interessa
tanto os ingressos econômicos quanto sua distribuição, tanto as necessidades
básicas como o espectro total das aspirações humanas dos países. O conceito
de desenvolvimento não começa a partir de um modelo pré-determinado; ele
se inspira nas metas de longo prazo de uma sociedade posto que diz respeito
ao desenvolvimento em torno das pessoas e não das pessoas em torno do
desenvolvimento.
Para o estudo do desenvolvimento já se dispõe de um indicador, o IDH

(Índice de Desenvolvimento Humano), que combina os diferentes
indicadores à esperança de vida, à educação, e à renda. O IDH representa na
atualidade uma medida útil para enfocar os problemas do desenvolvimento de
uma perspectiva mais humana, social e sustentável. Para a OPAS/OMS, a
24
situação das condições do meio ambiente físico-biológico e suas repercussões

sobre a saúde humana é preocupante.
O enfoque da promoção da saúde nos serviços de saúde implica o

resgate da perspectiva integral na abordagem da atenção. Essa integralidade
se reflete em mudanças em diversos campos:
- Gestão intersetorial: promoção da saúde como uma estratégia mais

ampla de intervenção para o enfrentamento dos problemas sociais que incidem
sobre a saúde das populações e que desafiam os diferentes setores a uma
ação compartilhada, visando a construção coletiva de uma nova forma de
compreender e abordar saúde, tendo a qualidade e a melhoria das condições
de vida e saúde da população como seu eixo norteador.
- Intersetorialidade: ação que se materializa nas potencialidades do

trabalho no território de atuação que guarda a possibilidade da definição
conjunta do problema de saúde. Este processo, por sua vez, requer a
identificação e co-responsabilização dos parceiros, utilizando-se de
instrumentais epidemiológicos e narrativos para construir com a comunidade o
diagnóstico de saúde, base para a intervenção intersetorial local (BRASIL,
2007).
- Autonomia: uma perspectiva de qualificação da atenção que reconheça

a autonomia enquanto uma capacidade que se tem de governar a si próprio.
Esta autonomia se aplica ao indivíduo, à comunidade e à sociedade. Ela
implica reflexão e tomada de decisão. Ela se manifesta na forma como se lida
com necessidades e potencialidades, com as impressões, sentidos e
significados que vão sendo dados ao mundo, de uma maneira mais geral, e às
condições materiais que se dispõe, de uma forma mais específica.
- Cura e cuidado: o cuidado implica na compreensão do ser humano nos

seus direitos, na sua especificidade, na sua integralidade. Orientar-se pelo
cuidado é romper com a lógica de formação excessivamente baseada na
hegemonia biomédica, no autoritarismo das relações, no poder construído a
partir de um saber que silencia outros e coisifica os sujeitos.
- Mobilização da comunidade: uma estratégia de promoção da saúde

que vise a mobilização e o incremento da ação comunitária precisa considerar
25
este imaginário e trabalhar as representações sociais sobre saúde e doença da

população de forma a minimizar a distância entre os saberes populares e os
científicos, entre as concepções leiga e técnica sobre saúde. Ela precisa partir
da construção de um projeto que se volta para a melhoria das condições
materiais de vida e de saúde das comunidades, que se implementará
cotidianamente, concretamente, na organização e no fortalecimento dos
setores populares, governamentais e da sociedade civil e no fortalecimento da
relação participativa da comunidade com o serviço de saúde A promoção da
saúde visa trabalhar através de ações comunitárias concretas e efetivas no
desenvolvimento de prioridades, na tomada de decisão, na definição de
estratégias e na sua implementação, visando a melhoria das condições de
saúde.
Segundo Brasil (2007) um dos fatos da promoção da saúde está

relacionado a sustentabilidade das cidades, o maior desafio de saúde
ambiental que os países das Américas terão que enfrentar no próximo século,
o que faz com que a saúde da população e a qualidade ambiental do planeta,
sejam vistos e abordados de maneira indissociável.
A estratégia é a de valorizar os esforços de cidadania e orientar o

desenvolvimento de uma nova cultura que reconheça os direitos ambientais e
da saúde como reivindicações sociais e necessárias para melhorar o bem estar
da população. Cidades e comunidades saudáveis permitem fortalecer a
execução das atividades de promoção da saúde como a mais alta prioridade
dentro de uma agenda política local. Uma cidade saudável, na definição da
OMS, “... é aquela que coloca em prática de modo contínuo a melhoria de seu
meio ambiente físico e social utilizando todos os recursos de sua comunidade”.
Portanto, considera-se uma cidade ou município saudável aquele em que os
seus dirigentes municipais enfatizam a saúde de seus cidadãos dento de uma
ótica ampliada de qualidade de vida. Os principais pilares de uma iniciativa de
municípios/ cidades saudáveis são a ação intersetorial e a participação social.
INDICADORES BÁSICOS PARA A SAÚDE NO BRASIL: Em termos

gerais, os indicadores são medidas-síntese que contêm informação relevante
26
sobre determinados atributos e dimensões do estado de saúde, bem como do

desempenho do sistema de saúde. Vistos em conjunto, devem refletir a
situação sanitária de uma população e servir para a vigilância das condições de
saúde. A construção de um indicador é um processo cuja complexidade pode
variar desde a simples contagem direta de casos de determinada doença, até o
cálculo de proporções, razões, taxas ou índices mais sofisticados, como a
esperança de vida ao nascer.
A qualidade de um indicador depende das propriedades dos

componentes utilizados em sua formulação (frequência de casos, tamanho da
população em risco etc.) e da precisão dos sistemas de informação
empregados (registro, coleta, transmissão dos dados etc.). O grau de
excelência de um indicador deve ser definido por sua validade (capacidade de
medir o que se pretende) e confiabilidade (reproduzir os mesmos resultados
quando aplicado em condições similares). Em geral, a validade de um indicador
é determinada pelas características de sensibilidade (medir as alterações
desse fenômeno) e especificidade (medir somente o fenômeno analisado).
Outros atributos de qualidade de um indicador são sua

mensurabilidade (basear-se em dados disponíveis ou fáceis de conseguir),
relevância (responder a prioridades de saúde) e custo-efetividade (os
resultados justificam o investimento de tempo e recursos). É desejável que os
indicadores possam ser analisados e interpretados com facilidade, e que sejam
compreensíveis pelos usuários da informação, especialmente gerentes,
gestores e os que atuam no controle social do sistema de saúde.
Para um conjunto de indicadores, são atributos de qualidade importantes

a integridade (dados completos) e a consistência interna (valores coerentes
e não contraditórios) (RIPSA, 2002).
A qualidade e a comparabilidade dos indicadores de saúde podem ser

asseguradas pela aplicação sistemática de definições operacionais e de
procedimentos padronizados de medição e cálculo. A seleção do conjunto
básico de indicadores – e de seus níveis de desagregação – pode variar em
função da disponibilidade de sistemas de informação, fontes de dados,
recursos, prioridades e necessidades específicas em cada região ou país. A
27
manutenção desse conjunto depende também da simplicidade dos

instrumentos e métodos utilizados, de modo a facilitar a operação regular dos
sistemas de informação. Também é necessário monitorar a qualidade dos
indicadores, para manter a confiança dos usuários na informação produzida. O
mesmo com relação à política de disseminação da informação, para assegurar
a oportunidade e frequência da compilação dos dados.
Se forem gerados de forma regular e manejados em um sistema

dinâmico, os indicadores de saúde constituem ferramenta fundamental para a
gestão e avaliação da situação de saúde, em todos os níveis. Um conjunto de
indicadores de saúde tem como propósito produzir evidência sobre a situação
sanitária e suas tendências, inclusive documentando as desigualdades em
saúde. Essa evidência deve servir de base empírica para determinar grupos
humanos com maiores necessidades de saúde, estratificar o risco
epidemiológico e identificar áreas críticas. Constitui, assim, insumo para o
estabelecimento de políticas e prioridades melhor ajustadas às necessidades
de saúde da população (RIPSA, 2002).
Além de prover matéria prima essencial para a análise de saúde, a

disponibilidade de um conjunto básico de indicadores tende a facilitar o
monitoramento de objetivos e metas em saúde, estimular o fortalecimento da
capacidade analítica das equipes de saúde e promover o desenvolvimento de
sistemas de informação de saúde intercomunicados (RIPSA, 2002).
Esperamos que tenha fica bem claro como é importante o gestor

conhecer os indicadores e como funcionam, pois dependendo deles, o
município, estado e União terão maiores possibilidade de controlar, prevenir
epidemias e oferecer saúde de qualidade à população.
Abaixo estão elencados os indicadores utilizados no Brasil, mas

sugerimos que leiam o material elaborado pela Rede Interagencial de
Informações para a Saúde - RIPSA (2002)2 o qual apresenta detalhadamente a
composição dos indicadores.
2 Indicadores básicos de saúde no Brasil: conceitos e aplicações disponível no site:

www.opas.org.br/sistema/arquivos/matriz.pdf.
28
Indicadores demográficos:
População total
Razão de sexos
Taxa de crescimento da população
Grau de urbanização
Taxa de fecundidade total
Taxa específica de fecundidade
Taxa bruta de natalidade
Mortalidade proporcional por idade
Mortalidade proporcional por idade, em menores de um ano
Taxa bruta de mortalidade
Esperança de vida ao nascer
Esperança de vida aos 60 anos de idade
Proporção de menores de cinco anos de idade na população
Proporção de idosos na população
Índice de envelhecimento
Razão de dependência
Indicadores socioeconômicos
Taxa de analfabetismo
Níveis de escolaridade
Produto Interno Bruto (PIB) per capita
Razão de renda
29
Proporção de pobres
Taxa de desemprego
Taxa de trabalho infantil
Indicadores de mortalidade
Taxa de mortalidade infantil
Taxa de mortalidade neonatal precoce
Taxa de mortalidade neonatal tardia
Taxa de mortalidade pós-neonatal
Taxa de mortalidade perinatal
Taxa de mortalidade materna
Mortalidade proporcional por grupos de causas
Mortalidade proporcional por causas mal definidas
Mortalidade proporcional por doença diarreica aguda em menores de cinco

anos de idade
Mortalidade proporcional por infecção respiratória aguda em menores de cinco

anos de idade
Taxa de mortalidade por doenças do aparelho circulatório
Taxa de mortalidade por causas externas
Taxa de mortalidade por neoplasias malignas
Taxa de mortalidade por acidente de trabalho
Taxa de mortalidade por diabete mellito
Taxa de mortalidade por cirrose hepática
30
Taxa de mortalidade por AIDS
Taxa de mortalidade por afecções originadas no período perinatal
Indicadores de morbidade e fatores de risco
Incidência de sarampo
Incidência de difteria
Incidência de coqueluche
Incidência de tétano neonatal
Incidência de tétano (exceto o neonatal)
Incidência de febre amarela
Incidência de raiva humana
Incidência de hepatite B
Incidência de cólera
Incidência de febre hemorrágica do dengue
Incidência de sífilis congênita
Taxa de incidência de AIDS
Taxa de incidência de tuberculose
Taxa de incidência de dengue
Taxa de detecção de hanseníase
Índice parasitário anual (IPA) de malária
Taxa de incidência de neoplasias malignas
Taxa de incidência de doenças relacionada ao trabalho
Taxa de incidência de acidentes de trabalho (típicos)
31
Taxa de incidência de acidentes de trabalho (de trajeto)
Taxa de prevalência de hanseníase
Taxa de prevalência de diabete mellito
Índice CPO-D aos 12 anos de idade
Proporção de internações hospitalares (SUS) por grupos de causas
Proporção de internações hospitalares (SUS) por causas externas
Proporção de nascidos vivos por idade materna
Proporção de nascidos vivos de baixo peso ao nascer
Prevalência de déficit ponderal para a idade em crianças menores de cinco

anos de idade
Prevalência de aleitamento materno
Prevalência de aleitamento materno exclusivo
Prevalência de pacientes em diálise (SUS)
Indicadores de recursos
Número de profissionais de saúde por habitante
Número de leitos hospitalares por habitante
Número de leitos hospitalares (SUS) por habitante
Gasto público com saúde, como proporção do PIB
Gasto federal com saúde, como proporção do PIB
Gasto federal com saúde, como proporção do gasto federal total
Despesa familiar com saúde, como proporção da renda familiar
Gasto médio (SUS) por atendimento ambulatorial
Gasto médio (SUS) por internação hospitalar

32
Gasto público com saneamento, como proporção do PIB
Gasto federal com saneamento, como proporção do PIB
Gasto federal com saneamento, como proporção do gasto federal total
Indicadores de cobertura
Número de consultas médicas (SUS) por habitante
Número de procedimentos complementares por consulta médica (SUS)
Número de internações hospitalares (SUS) por habitante
Proporção de internações hospitalares (SUS) por especialidade
Proporção gestantes com acompanhamento pré-natal
Proporção de partos hospitalares
Proporção de partos cesáreos
Proporção de partos cesáreos (SUS)
Razão entre nascidos vivos informados e estimados
Razão entre óbitos informados e estimados
Cobertura vacinal no primeiro ano de vida
Proporção da população feminina em uso de métodos anticonceptivos
Cobertura do setor de saúde suplementar
Cobertura de planos e seguros privados de saúde suplementar
Cobertura de redes de abastecimento de água
Cobertura de esgotamento sanitário
Cobertura de serviços de coleta de lixo
Fonte: RIPSA (2002).

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NOÇÕES BÁSICAS

PROFESSOR (A): COORDENAÇÃO PEDAGÓGICA

1 SAÚDE NO BRASIL: evolução e conceitos ............................................... 03

1.1 Evolução histórica da saúde pública no Brasil e a reforma sanitária .......... 08

1.2 Do nascimento até a Constituição de 1988 ................................................ 10

2 CONCEITOS QUE PERMEIAM O CAMPO DA SAÚDE ............................... 21

REFERÊNCIAS CONSULTADAS E UTILIZADAS .......................................... 35

1 SAÚDE NO BRASIL: EVOLUÇÃO E CONCEITOS

Os desafios impostos pela saúde pública em um país de dimensões

Esse novo profissional deve dominar uma gama de conhecimentos e

O mesmo autor ressalta que a questão do cuidado com a saúde passa

Enfim, para que um programa tenha sucesso, necessário se faz a

No caso do Sistema Único de Saúde (SUS) vigente no Brasil, as funções

No âmbito municipal, o Secretário Municipal de Saúde é o gestor da

gestão seja eficaz e eficiente, atingindo os objetivos de levar saúde e qualidade

O seu leque de funções é amplo e variado, cabendo expor aqui aquelas

Segundo o Manual do Conselho Nacional de Secretários de Saúde -

 Planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de

 Participar do planejamento, programação e organização da rede

 Participar da execução, controle e avaliação das ações referentes

 O componente RH é um fator estratégico e elemento dinâmico

Essa afirmativa vem confirmar as palavras de Pestana sobre a

Os Conselhos Municipais de Saúde também tem sua parcela de

A Unidade Básica de Saúde é a porta de entrada da criança para o

A gestão pública em serviços de saúde tem chamado a atenção de

Até chegar ao estágio atual de descentralização dos serviços de saúde,

Adeptos de Pasteur, esses cientistas tinham como meta superar a teoria

Estudos de Merhy e Queiróz (1993, p. 178) mostram que o modelo

institutos de pesquisa, laboratórios e serviços sanitários como braços

Os acontecimentos ou os rumos que a saúde pública tomou no Brasil

De todo modo, numa breve retrospectiva histórica, tem-se que na

Nos anos 60, a dicotomia assistência médica - saúde pública radicaliza-

A proposta foi derrotada e o que se viu foram investimentos maciços no

Em 1974 houve uma reorganização institucional do Ministério da

no gerenciamento do sistema, em oposição à excessiva centralização do

Não se pode deixar de registrar a relevância da VIII Conferência

Ainda segunda a autora acima, no ano de 1994, o Ministério da Saúde

Na Unidade de Saúde da Família atua uma equipe multidisciplinar,

de acordo com as possibilidades e necessidades locais (BUFFON E

Nesse contexto, “os gestores de saúde vêm se conscientizando da

Para que o profissional da saúde pública seja coerente e justo em sua

1.1 Evoluções histórica da saúde pública no Brasil e a reforma sanitária

A história das conquistas, dos avanços, das dificuldades e dos desafios

Caso o interesse deste trabalho fosse somente analisar a trajetória da

diminuiu quase quatro vezes, o que mostra mudanças consideráveis em termos

A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de um longo processo,

De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal

Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de

1.2 Do nascimento até a Constituição de 1988

A administração portuguesa, no Brasil, não se caracterizou, pelo menos

O século XIX assinala para o Brasil o início de um processo de

Efetivamente, somente no século XX, iniciam-se políticas de saúde para

A vinda da Corte Portuguesa para o Brasil em 1808 determinou

Central de Higiene Pública. Tem como objetivo a inspeção da vacinação, o

Até 1850, as atividades de saúde pública estavam limitadas a: i)

Verifica-se que o interesse primordial estava limitado ao estabelecimento

A Junta não resolveu os problemas de saúde pública. Mas, embora não

A fase Imperial da história brasileira encerrou-se sem que o Estado

Com a proclamação da República em 1889, foi embalada a ideia de

País predominantemente rural, com um contingente de analfabetos

os que se engajaram no movimento sanitarista da época –, este era o Brasil

No âmbito das políticas sociais, pela Constituição de 1891, cabia aos

As políticas de saúde, cujo início efetivo pode ser indicado em fins da