SUMÁRIO

SAÚDE NO BRASIL: EVOLUÇÃO E CONCEITOS ................................................... 3

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL E A REFORMA
SANITÁRIA .................................................................................................................... 7
DO NASCIMENTO ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988 .............................................. 8
CONCEITOS QUE PERMEIAM O CAMPO DA SAÚDE .......................................... 18
REFERÊNCIAS ............................................................................................................. 25
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INTRODUÇÃO

SAÚDE NO BRASIL: EVOLUÇÃO E CONCEITOS

Os desafios impostos pela saúde pública em um país de dimensões

continentais como o Brasil requer além de organização dos sistemas de saúde, os quais
devem se adaptar a um mercado que vem se tornando competitivo e que também passa
por transformações em que a noção de cidadania vem se ampliando cotidianamente, um
tipo de gerente de saúde adequado para essa nova realidade.
Esse novo profissional deve dominar uma gama de conhecimentos e
habilidades das áreas de saúde e de administração, assim como ter uma visão geral do
contexto em que elas estão inseridas e um forte compromisso social (MALIK, 1998).
Pestana (2009) ressalta que uma das questões essenciais para a saúde pública
é capacitar pessoas e nivelar o conhecimento tendo como objetivo a formação de novos
gestores eficientes e eficazes para enfrentar os desafios logísticos, tais como a atenção
primária em cada bairro e vila.
O mesmo autor ressalta que a questão do cuidado com a saúde passa
necessariamente pela interação entre as pessoas e essa formação é fundamental para que
se alcance excelência nos serviços oferecidos.
Enfim, para que um programa tenha sucesso, necessário se faz a presença dos
gestores de saúde.
No caso do Sistema Único de Saúde (SUS) vigente no Brasil, as funções gestores
podem ser definidas como um conjunto articulado de saberes e práticas de gestão
necessários para a implementação de políticas na área da saúde, sendo elas: coordenação,
articulação, negociação, planejamento, acompanhamento, controle, avaliação e auditoria
(SOUZA, 2002 apud BRASIL, 2003, p.39).
No âmbito municipal, o Secretário Municipal de Saúde é o gestor da saúde que
precisa desenvolver habilidades e competências para que sua gestão seja eficaz e
eficiente, atingindo os objetivos de levar saúde e qualidade de vida à população.
O seu leque de funções é amplo e variado, cabendo expor aqui aquelas que vão ao
encontro com os objetivos dessa análise, ou seja, que mostram a sua responsabilidade
para consecução das ações de triagem neonatal. Segundo o Manual do Conselho Nacional
de Secretários de Saúde - CONASS (BRASIL, 2003, p. 45) tem-se:
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▪ Planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e

gerir e executar os serviços públicos de saúde;
▪ Participar do planejamento, programação e organização da rede
regionalizada e hierarquizada do Sistema único de Saúde, em articulação com sua
direção estadual;
▪ Participar da execução, controle e avaliação das ações referentes às
condições e aos ambientes de trabalho;
▪ componente RH é um fator estratégico e elemento dinâmico para
enfrentar os problemas da sua área de atuação, sendo que a formação de RH leva a uma
equipe do Programa Saúde da Família adequada e qualificada para atuação.

Essa afirmativa vem confirmar as palavras de Pestana sobre a importância da

capacitação de gestores eficientes e eficazes e mesmo sendo somente um agente, ele, em
sua área de atuação é também um gestor.
Nesse sentido Merhy (2000 apud BRASIL, 2003, p. 112) afirma que em saúde,
governa desde o porteiro de uma unidade de saúde qualquer, passando por todos os
profissionais de saúde mais específicos, até o dirigente máximo de um estabelecimento,
cabendo destacar a existência de uma relação entre usuários, trabalhadores de saúde e
gestores no processo de produção e consumo de cuidados de saúde.
Os Conselhos Municipais de Saúde também tem sua parcela de contribuição, mas
que não pode ser confundido com o papel executivo do gestor, ou seja, o conselho delibera
as diretrizes da política, acompanha as ações e fiscaliza a utilização dos recursos,
enquanto o gestor executa.
A Unidade Básica de Saúde é a porta de entrada da criança para o sistema de
saúde (BRASIL, 2007) e nesse sentido, os agentes comunitários de saúde (ACS)
devem conhecer a população da área de abrangência do seu Programa de Saúde da
Família (PSF) para programar e avaliar as ações de saúde – nesse caso voltadas para o
neonatal (consultas do calendário, acompanhamento de crescimento,
desenvolvimento, imunização, principalmente a triagem neonatal), além, é claro, de
fornecer subsídios à Secretaria Municipal de Saúde quanto ao cadastro e demais
informações que constituirão base estatística para planejamento, afinal, sem dados não há
como planejar (GOLDBECK, 2006).
A gestão pública em serviços de saúde tem chamado a atenção de
profissionais de diversas áreas por motivos variados, dentre eles porque gerir a saúde
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pública é um desafio cotidiano, envolvendo os mais variados tipos de profissionais, ou

seja, com formações e experiências diversificadas e também devido às implicações
relativas a “sua capacidade de provimento e disponibilidade de recursos financeiros, sua
funcionalidade, sua capacidade regulatória e sua responsabilidade ante às demandas
assistenciais” (BRASIL, 2005).
Até chegar ao estágio atual de descentralização dos serviços de saúde, o Brasil
percorreu um longo caminho. Pode-se demarcar o início da história da saúde pública no
Brasil, no começo do século XX com Emílio Ribas em São Paulo e Osvaldo Cruz no Rio
de Janeiro.
Adeptos de Pasteur, esses cientistas tinham como meta superar a teoria miasmática
a partir da introdução da teoria bacteriológica, considerada mais adequada para organizar
a intervenção no campo da saúde. Nesta perspectiva, tanto a saúde como a doença
passaram a ser vistas como um processo coletivo, resultado da agressão externa que o
corpo biológico (fisiologicamente harmônico) sofria de um meio social/natural insalubre.
Estudos de Merhy e Queiróz (1993, p. 178) mostram que o modelo assistencial
público tinha na campanha e na polícia sanitária seus meios principais de efetivação. Para
colocar em prática esta política, foram organizadas leis, códigos e decretos. Além disso,
foram também organizados institutos de pesquisa, laboratórios e serviços sanitários como
braços auxiliares. Os principais aspectos administrativos e programáticos situavam-se no
âmbito estadual, com alguns resíduos no nível municipal. Via de regra, os pensadores da
política de saúde eram funcionários públicos e, como tal, compartilhavam das
perspectivas que os grupos oligárquicos adotavam para as questões sociais, tendo em vista
servir ao processo agroexportador e legitimar o Estado. Os acontecimentos ou os rumos
que a saúde pública tomou no Brasil são vários e serão discutidos ao longo deste capítulo.
De todo modo, numa breve retrospectiva histórica, tem-se que na década de 1910,
prevaleceu um movimento em saúde pública chamado de “médico- sanitário”. Nos anos
trinta, viabilizou-se a construção dos serviços médicos previdenciários. Em final dos anos
40 observa-se uma inversão dos gastos públicos, e favorecimento da assistência médica
em relação à saúde pública.
Nos anos 60, a dicotomia assistência médica - saúde pública radicaliza-se no
interior de um modelo institucional que mostrava ações pontuais e desordenadas,
incapazes de conter a miséria e as péssimas condições de saúde da população
brasileira, o que levou a discutir-se, pela primeira vez no país, um modelo técnico
assistencial baseado na integração das ações coletivas e individuais de saúde, cujo
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ponto de apoio seria constituído a partir de serviços básicos de saúde permanentes,

elaborados de acordo com um planejamento governamental (MERHY E QUEIRÓZ,
1993, p. 179).
A proposta foi derrotada e o que se viu foram investimentos maciços no campo da
assistência médica e um verdadeiro sucateamento da saúde pública.
Em 1974 houve uma reorganização institucional do Ministério da Previdência e
Assistência Social, entretanto, vários foram os rombos no sistema previdenciário do País,
o que levou a se pensar numa descentralização do sistema de saúde utilizando uma “única
porta de entrada”. A partir desse momento percebeu-se que a municipalização da saúde
seria o caminho mais viável se não o único que permitiria, ao mesmo tempo, “maior
racionalização administrativa, controle financeiro e participação democrática da
comunidade no gerenciamento do sistema, em oposição à excessiva centralização do
modelo anterior” (MERHY E QUEIRÓZ, 1993, p. 180).
Não se pode deixar de registrar a relevância da VIII Conferência Nacional de
Saúde, realizada em 1986, que influenciou de forma definitiva as diretrizes para as
políticas de saúde no Brasil, grande parte delas posteriormente promulgadas na
Constituição de 5 de outubro de 1988, dando origem ao Sistema Único de Saúde
(SUS). Na nova Carta Magna foi reconhecido que a saúde é um direito de todos e que o
Estado deve garanti-la através de políticas descentralizadas e da efetiva participação da
comunidade no setor de saúde. Finalmente, em 1991, foi publicada a Lei Orgânica da
Saúde - Lei 8.080, de 19.09.90, que passou a regular as ações e serviços de saúde em todo
o território nacional, sob os princípios da universalidade, equidade e integralidade
(FUHRMANN, 1994, p. 124).
Ainda segunda a autora acima, no ano de 1994, o Ministério da Saúde lançou,
oficialmente, o Programa Saúde da Família (PSF), com o objetivo de reorganizar
o Sistema de Saúde vigente no Brasil. O PSF passou a estimular a descentralização e a
municipalização dos serviços, oferecendo aos municípios condições de definir e gerenciar
seus recursos de forma mais adequada e resolutiva através do fortalecimento da atenção
básica à saúde. Com a implantação do PSF nos municípios, o Brasil enquadrou-se numa
tendência mundial de saúde pública estimulada, principalmente, pela Organização
Mundial da Saúde, que propõe à organização dos sistemas de saúde através da criação de
sistemas locais de saúde. Os princípios norteadores desse novo modo de realizar saúde
pública se apoiam nos pilares da atenção básica à saúde, ou seja, na medicina de baixa
complexidade, na prevenção das doenças e na corresponsabilização da comunidade local.
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Na Unidade de Saúde da Família atua uma equipe multidisciplinar,

minimamente composta por um médico generalista ou médico da família, um enfermeiro,
um auxiliar de enfermagem e de quatro a seis agentes comunitários de saúde
(ACS). Outros profissionais; cirurgião-dentista, assistentes sociais, psicólogos,
nutricionistas ou farmacêuticos, poderão ser incorporados nas Unidades de Saúde da
Família ou em equipe de supervisão de acordo com as possibilidades e necessidades locais
(BUFFON E RODRIGUES, 2005).
Nesse contexto, “os gestores de saúde vêm se conscientizando da importância da
incorporação de tecnologias apropriadas para o controle de infecção biossegurança,
provendo recursos para a melhoria da assistência e promovendo a educação
permanente das equipes e da população” (BRASIL, 2006, p. 15).
Para que o profissional da saúde pública seja coerente e justo em sua atuação e
contribua para a concretização de propostas efetivas e integrais, junto com as
comunidades para solucionar suas necessidades de saúde, ele precisa não somente de
formação específica em sua área, mas também uma formação humanística, assentada em
bases éticas e sólidas.

EVOLUÇÃO HISTÓRICA DA SAÚDE PÚBLICA NO BRASIL E A

REFORMA SANITÁRIA

A história das conquistas, dos avanços, das dificuldades e dos desafios em relação
à promoção da saúde no Brasil, vem sendo construída ao longo de décadas e perpassa
por conceitos relacionados aos programas, ações, projetos, agentes comunitários de
saúde, dentre outros, os quais formam uma imensa rede interligada e ao mesmo tempo,
descentralizada.
Caso o interesse deste trabalho fosse somente analisar a trajetória da saúde no
Brasil, o correto seria remontar a 1500, quando os primeiros portugueses aportaram em
terras tupiniquins trazendo as novidades do velho continente, o que daria sem dúvida, um
belo trabalho de história da saúde, falaremos brevemente sobre os tempos da colônia
fazendo um recorte no tempo e assim remontar-se-á somente uns 50 anos atrás quando os
indicadores de saúde começaram a registrar progressos e mesmo quando iniciou-se o
processo de implementação da nova saúde pública. Ao longo desse meio século, dentre
outros elementos, encontram-se que a esperança de vida média do brasileiro aumentou
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consideravelmente e a taxa de mortalidade infantil diminuiu quase quatro vezes, o que

mostra mudanças consideráveis em termos de promoção de saúde (MÉDICI, 2009).
A municipalização da Saúde no Brasil é fruto de um longo processo, surgindo na
década de 50, pautada pelas concepções do chamado “sanitaríssimo desenvolvimentista”.
Segundo Fadul (1978) “a ideia fundamental era criar uma rede flexível, que a
nível municipal se adequasse à realidade do município e que fosse se tornando mais
complexa à medida que o próprio município se desenvolvesse [...]”, mas somente na
década de 70 surgiram, em algumas cidades, como Londrina (PR), Campinas (SP) e
Niterói (RJ), experiências de formulação de políticas locais de saúde e de organização de
redes municipais, baseadas nos princípios da atenção primária, divulgada pela
Conferência de Alma Ata/OMS, e da medicina comunitária (HEIMANN et al, 2009).
De âmbito nacional, a assistência médica previdenciária era a principal forma de
prestação de atenção à saúde, caracterizando-se pelo atendimento clínico individual, com
privilégio da atenção hospitalar e especializada, estando ausente qualquer medida de
saúde pública de promoção da saúde ou prevenção de doenças, que por sua vez, eram
executadas em serviços de saúde pública, organizados em estrutura governamental
diversa e com aporte financeiro extremamente reduzido. Os serviços de saúde pública de
responsabilidade do Ministério da Saúde e das Secretarias Estaduais de Saúde cuidavam
basicamente das doenças infecciosas de caráter endêmico e epidêmico, com alguma
ênfase na educação em saúde. A assistência médica nestes serviços era completamente
subordinada ao enfoque coletivo, sendo oferecida com o objetivo de controlar a
incidência/prevalência das doenças infecciosas, em detrimento da demanda espontânea
por assistência médica individual.
Devido às consequências do modelo econômico vigente na década de 1970 e o
endividamento do país, mais precisamente após a segunda metade da década, o modelo
previdenciário brasileiro entrou numa aguda crise financeira, que foi o primeiro passo
para a descentralização.

DO NASCIMENTO ATÉ A CONSTITUIÇÃO DE 1988

A administração portuguesa, no Brasil, não se caracterizou, pelo menos até a

metade do século XVIII, pela organização do espaço social visando a um combate às
causas das doenças. Antes do século XIX não se encontra, seja nas instituições
propriamente médicas, seja no aparelho de Estado, a relação explícita entre saúde e
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sociedade. A atuação do Estado e dos médicos tem como objetivo evitar a morte
(MACHADO, 1978).
O século XIX assinala para o Brasil o início de um processo de transformação
política e econômica que atinge igualmente o âmbito da medicina, inaugurando duas de
suas características, que têm vigorado até o presente: a penetração da medicina na
sociedade, que incorpora o meio urbano como alvo da reflexão e da prática médica, e
a situação da medicina como apoio científico indispensável ao exercício de poder
do Estado. Nasce um tipo específico de medicina que pode ser chamada de medicina
social (MACHADO, 1978).
Efetivamente, somente no século XX, iniciam-se políticas de saúde para enfrentar
o quadro sanitário existente no País.
A vinda da Corte Portuguesa para o Brasil em 1808 determinou mudanças na
administração pública colonial, até mesmo na área da saúde. Como sede provisória do
Império português e principal porto do País, a cidade do Rio de Janeiro tornou-se centro
das ações sanitárias. Era necessário, então, criar rapidamente centros de formação de
médicos, que até então eram quase inexistentes em razão, em parte, da proibição de ensino
superior nas colônias. Assim, por ordem real, foram fundadas as Academias médico-
cirúrgicas, no Rio de Janeiro e na Bahia, na primeira década do século XIX, logo
transformadas nas duas primeiras escolas de medicina do País.
Por volta de 1829, foi criada a Junta de Higiene Pública, que se mostrou pouco
eficaz e, apesar de várias reformulações, não alcançou o objetivo de cuidar da saúde da
população. No entanto, é o momento em que instâncias médicas assumem o controle
das medidas de higiene pública. Seu regulamento é editado em 20 de setembro de 1851
e a transforma em Junta Central de Higiene Pública. Tem como objetivo a inspeção da
vacinação, o controle do exercício da Medicina e a polícia sanitária da terra, que engloba
a inspeção de alimentos, farmácias, armazéns de mantimentos, restaurantes, açougues,
hospitais, colégios, cadeias, aquedutos, cemitérios, oficinas, laboratórios, fabricas e, em
geral, todos os lugares de onde possa provir danos à saúde pública (MACHADO, 1978).
Até 1850, as atividades de saúde pública estavam limitadas a: i) delegação das
atribuições sanitárias às juntas municipais; e ii) controle de navios e saúde dos portos.
Verifica-se que o interesse primordial estava limitado ao estabelecimento de um
controle sanitário mínimo da capital do Império, tendência que se alongou por quase um
século.
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A Junta não resolveu os problemas de saúde pública. Mas, embora não tenha
destruído as epidemias, ela marca uma nova etapa na organização da higiene pública no
Brasil. Essa forma é que será mantida durante o século XIX.
A fase Imperial da história brasileira encerrou-se sem que o Estado
solucionasse os graves problemas de saúde da coletividade. Tentativas foram feitas, mas
sem os efeitos desejados.
Com a proclamação da República em 1889, foi embalada a ideia de modernizar o
Brasil. A necessidade urgente de atualizar a economia e a sociedade, escravistas até pouco
antes, com o mundo capitalista mais avançado favoreceu a redefinição dos trabalhadores
brasileiros como capital humano. Essa ideia tinha por base o reconhecimento de que as
funções produtivas são as fontes geradoras da riqueza das nações. Assim, a capacitação
física e intelectual dos operários e dos camponeses seria o caminho indicado para alterar
a história do País, considerado no exterior como “região bárbara”. Nesse contexto, a
medicina assumiu o papel de guia do Estado para assuntos sanitários, comprometendo-se
a garantir a melhoria da saúde individual e coletiva e, por extensão, a defesa do projeto
de modernização do País (BERTOLLI FILHO, 2004).
País predominantemente rural, com um contingente de analfabetos estimado em
70% no censo de 1920 – analfabetos e doentes, como apregoou os que se engajaram no
movimento sanitarista da época –, este era o Brasil das três primeiras décadas do século
XX. Naquele contexto, emergia a questão social associada às primeiras manifestações
operárias urbanas, com intensos conflitos entre capital e trabalho acompanhados de
violenta repressão e ausência de canais legais de articulação de interesses.
No âmbito das políticas sociais, pela Constituição de 1891, cabia aos estados a
responsabilidade pelas ações de saúde, de saneamento e de educação.
As políticas de saúde, cujo início efetivo pode ser indicado em fins da década de
1910, encontravam-se associadas aos problemas da integração nacional e à consciência
da interdependência gerada pelas doenças transmissíveis. Foi o resultado do encontro de
um movimento sanitarista, organizado em torno da proposta de políticas de saúde e
saneamento, com a crescente consciência por parte das elites políticas sobre os efeitos
negativos do quadro sanitário existente no País (LIMA, 2005).
A falta de um modelo sanitário para o País deixava as cidades brasileiras à mercê
das epidemias. No início do século XX, a cidade do Rio de Janeiro apresentava um quadro
sanitário caótico caracterizado pela presença de diversas doenças graves que acometiam
à população, como a varíola, a malária, a febre amarela e, posteriormente, a peste. Este
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quadro acabou gerando sérias consequências, tanto para a saúde coletiva quanto para
outros setores como o do comércio exterior, visto que os navios estrangeiros não mais
queriam atracar no porto do Rio de Janeiro em razão da situação sanitária existente na
cidade.
A incorporação dos novos conhecimentos clínicos e epidemiológicos às práticas
de proteção da saúde coletiva levaram o governo republicanos, pela primeira vez na
história do País, a elaborar minuciosos pianos de combate às enfermidades que reduziam
a vida produtiva, ou útil, da população. Diferentemente dos períodos anteriores, a
participação do estado na área da saúde tornou-se global: não se limitava às épocas de
surto epidêmico, mas estendia-se por todo o tempo e a todos os setores da sociedade.
A contínua intervenção estatal nas questões relativas à saúde individual e coletiva
revela a criação de uma “política de saúde”.
A atenção para as epidemias nas cidades, como a de peste bubônica em 1899, no
porto de Santos, esteve na origem da criação, em 1900, das duas principais instituições
de pesquisa biomédica e saúde pública do País: o Instituto Soroterápico Federal –
transformado posteriormente em Instituto Oswaldo Cruz (1908) e Fundação Oswaldo
Cruz (1970), no Rio de Janeiro, e o Instituto Butantã, em São Paulo. Nessas instituições,
uma nova geração de médicos, formados segundo o paradigma da bacteriologia e
influenciados pela pesquisa científica praticada na França e na Alemanha, começaria a
exercer forte influência nas concepções sobre as doenças transmissíveis e nas propostas
de ações em saúde pública (LIMA, 2005).
Além de Oswaldo Cruz e Carlos Chagas, Adolpho Lutz, Arthur Neiva e Vital
Brasil, entre outros, destacaram-se na definição de rumos para a saúde pública e na
criação de instituições.
Um ativo movimento de Reforma Sanitária emergiu no Brasil durante a Primeira
República, sob a liderança da nova geração de médicos higienistas, que alcançou
importantes resultados. Entre as conquistas, destaca-se a criação do Departamento
Nacional de Saúde Pública (DNSP), em 1920. Durante a Primeira República, foram
estabelecidas as bases para a criação de um Sistema Nacional de Saúde, caracterizado
pela concentração e pela verticalização das ações no governo central (CONASS, 2007).
As medidas de proteção social e, em particular, a assistência médica só viriam a
ter um reconhecimento legal como política pública com a aprovação da Lei Elói Chaves,
de 1923, resultado do crescente impacto do que passou a ser definido como a questão
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social no País. Até então, muitas categorias de trabalhadores organizavam associações de

auxílio mútuo para lidar com problemas de invalidez, doença e morte.
A Lei que regulamentou a criação das Caixas de Aposentadorias e Pensões
(CAPS) tem sido indicada como o momento inicial da responsabilização do Estado pela
regulação da concessão de benefícios e serviços, especialmente da assistência médica.
Tratava-se de organizações de direito privado, criadas para grupos específicos de
servidores e organizadas segundo princípios de seguro social, ou seja, um modelo em que
os benefícios dependiam das contribuições dos segurados (ESCOREL; NASCIMENTO;
EDLER, 2005).
Surgindo na década de 1920, no bojo da industrialização incipiente, as Caixas de
Aposentadoria e Pensões (CAPS) eram organizadas pelas empresas e administradas com
a participação dos trabalhadores, regulamentadas por lei. Elas foram a primeira
participação do Estado brasileiro na assistência individual à saúde, mas a acessibilidade
e o alcance dessas CAPS eram limitados a algumas empresas ligadas ao comércio
exportador, ferroviário, marítimo e bancário (CARPINTERO E GARCIA, 2000 apud
LORA, 2004).
Na década de 30, as CAPS foram substituídas pelos Institutos de
Aposentadoria e Pensões (IAP), organizados por categoria profissional e administrados
pelo governo. Na década de 60, foram unificados para criar o Instituto Nacional de
Assistência Médica e Previdência Social. Esta situação compõe os marcos
administrativos nas políticas de saúde pública no Brasil de 1923 a 1975, período em que
é possível evidenciar a duplicidade assistência/previdência, caracterizada pelo privilégio
exercido pela prática médica curativa, individual, assistencialista e especializada, em
detrimento da
Saúde pública, bem como o desenvolvimento de um sistema que priorizava a
capitalização da medicina e a sua produção privada (o que foi visto no tópico sobre os
problemas da administração tradicional).
A Lei deveria ser aplicada a todos os trabalhadores. Para que fosse aprovada no
Congresso Nacional, dominado na sua maioria pela oligarquia rural, foi imposta à
condição de que este benefício não seria estendido aos trabalhadores rurais.
Fato que na história da previdência do Brasil perdurou até a década de 1960, quando foi
criado o Furfural. Assim foi aprovada contemplando somente o operariado urbano.
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Tratando-se de um sistema por empresa, restrito ao âmbito das grandes empresas

privadas e públicas, as CAP possuíam administração própria para os seus fundos, formada
por um conselho composto de representantes dos empregados e dos empregadores.
O Estado não participava propriamente do custeio das Caixas, que, de acordo com
o determinado pelo artigo 3° da Lei Elói Chaves, era mantido por empregados das
empresas (3% dos respectivos vencimentos); empresas (1% da renda bruta); e
consumidores dos serviços destas (CORDEIRO, 2004).
O nascimento da saúde pública no Brasil deu-se na transição do século XIX para
o século XX, no período compreendido entre o fim da monarquia e o início da “República
Velha”. Configurou-se em um processo de elaboração de normas e organizações
sanitárias e de mudança nas práticas dominantes até então. Ficaram conhecidos como
“sanitarismo campanhista”, tendo sido marcante nos estados de Rio de Janeiro e São
Paulo, visando principalmente sanear os espaços de circulação das mercadorias
exportáveis predominando até meados dos anos 60 (BRASIL, 2007).
O Ministério da Saúde esteve, desde sua origem, ligado às ações preventivas por
meio de campanhas sanitárias, assumindo, na área de assistência médica, apenas as
funções de criação e manutenção de grandes hospitais para enfermidades crônicas
(OIKAWA, 2001 apud LORA, 2004). Com o golpe militar de 1964, os institutos de
previdência foram unificados no Instituto Nacional de Previdência Social (INPS), sob
controle estatal. A criação do Fundo de Assistência e Previdência do Trabalhador Rural
(Funrural) incluiu os trabalhadores rurais no sistema previdenciário. Posteriormente,
mediante contribuição individual, os benefícios foram estendidos aos empregados
domésticos e trabalhadores autônomos.
Desta forma, ampliou-se o acesso à assistência médica da população
brasileira, porém apenas uma fração da sociedade tinha o direito ao acesso aos serviços:
aqueles que contribuíam previamente à previdência.
Desde o início da década de 1970, vários estudos e pesquisas foram sendo
publicados, demonstrando que o modelo de desenvolvimento que o Brasil tinha adotado
concentrava renda, não distribuía benefícios sociais e, portanto, tratava mal a saúde
de sua população.
Em 1975, a Lei nº. 6229 organizou o Sistema Nacional de Saúde e estabeleceu as
principais competências das distintas esferas de governo. Essa organização tinha forte
característica centralizadora no nível federal e nítida dicotomia entre as ações coletivas
(competência do Ministério da Saúde) e individuais (competência do Ministério da
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Previdência e Assistência Social), o que fazia com que não se estabelecesse um comando
único em cada esfera de governo.

No nível federal, além das competências do Ministério da Previdência e

Assistência
Social e do Ministério da Saúde, também se definiam competências para os
Ministérios da Educação, do Trabalho e do Interior. Esse sistema recebeu fortes críticas
de setores acadêmicos (Universidades, Departamentos de Medicina Preventiva e Social e
Escolas de Saúde Pública) e de setores da sociedade civil.
Já na década de 80, principalmente a partir de 1985, no interior do processo de
redemocratização do país, deu-se o nascimento de um considerável movimento
de múltiplos atores políticos, chamado Movimento da Reforma Sanitária.
O grande marco histórico nesse processo foi, sem dúvida alguma, a VIII
Conferência Nacional de Saúde, ocorrida em março de 1986, que contou com a
participação de diversos setores organizados da sociedade.
Segundo Lora (2004) houve um consenso de que para o setor da saúde no Brasil
não era suficiente uma mera reforma administrativa e financeira, mas sim uma mudança
em todo o arcabouço jurídico-institucional vigente, que contemplasse a ampliação do
conceito de saúde segundo os preceitos da reforma sanitária.
Este encontro foi importante para legitimar as propostas de unificação do sistema
no Ministério da Saúde, de garantia pelo Estado, de condições dignas de vida e de acesso
universal e igualitário às ações e serviços de promoção, proteção e recuperação da
saúde, em todos os seus níveis a todos os habitantes do território nacional (BRASIL,
1987).
O termo “Reforma Sanitária” foi usado pela primeira vez no país em função da
reforma sanitária italiana. A expressão ficou esquecida por um tempo até ser recuperada
nos debates prévios à VIII Conferência Nacional de Saúde, quando foi usada para se
referir ao conjunto de ideias que se tinha em relação às mudanças e transformações
necessárias na área da saúde. Essas mudanças não abarcavam apenas o sistema, mas todo
o setor da saúde, introduzindo uma nova ideia na qual o resultado final era entendido
como a melhoria das condições de vida da população. No início das articulações, o
movimento pela reforma sanitária não tinha uma denominação específica. Era um
conjunto de pessoas com ideias comuns para o campo da saúde. Em uma reunião na
Organização Pan-Americana da Saúde (Opas) em Brasília, esse grupo de pessoas, entre
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os quais estava Sérgio Arouca, foi chamado de forma pejorativa de “partido sanitário”
(FIOCRUZ, 2009).
Apesar disso, o grupo não se constituía como partido, sua mobilização era mais
ampla, sendo considerada uma ação social. Em uma dissertação de mestrado orientada
por Arouca em 1986, “Reviravolta na saúde: origem e articulação do movimento
sanitário”, a atuação desse grupo foi chamada pela primeira vez de movimento sanitário.
Surgiram, também, outras denominações, como “movimento pela reforma sanitária” e
“movimento da reforma sanitária”.
Considerado “o eterno guru da Reforma Sanitária”, Sérgio Arouca costumava
dizer que o movimento da reforma sanitária nasceu dentro da perspectiva da luta contra a
ditadura. Existia uma ideia clara na área da saúde de que era preciso integrar as duas
dimensões: ser médico e lutar contra a ditadura. Os departamentos de Medicina
Preventiva da Universidade de São Paulo e da Universidade de Campinas e o Instituto de
Medicina Social da Universidade do Estado do Rio de Janeiro eram os espaços adequados
para isso.
Esses locais abriram brechas para a entrada do novo pensamento sobre a saúde,
lançado pelo movimento da reforma sanitária. Essa mudança começou no final dos anos
60 e início dos 70 – o período mais repressivo do autoritarismo no Brasil – quando
se constituiu a base teórica e ideológica do pensamento médico- social, também
chamado de abordagem marxista da saúde e teoria social da medicina (FIOCRUZ,
2009).
A forma de olhar, pensar e refletir o setor saúde nessa época era muito concentrada
nas ciências biológicas e na maneira como as doenças eram transmitidas. Há uma primeira
mudança quando as teorias das ciências sociais começam a ser incorporadas. Essas
primeiras teorias, no entanto, estavam muito ligadas às correntes funcionalistas, que
olhavam para a sociedade como um lugar que tendia a viver harmonicamente e
precisava apenas aparar arestas entre diferentes interesses. A grande virada da
abordagem da saúde foi a entrada da teoria marxista, o materialismo dialético e o
materialismo histórico, que mostra que a doença está socialmente determinada.
No Brasil, duas teses são consideradas um marco divisor de águas que dá início à
teoria social da medicina: O dilema preventivista, de Sérgio Arouca, e Medicina e
sociedade, de Cecília Donnangelo, ambas de 1975. A partir daí, pode-se dizer que foi
fundada uma teoria médico-social para análise de como as coisas se processam no campo
 16

da saúde no país. Essa nova abordagem se torna conhecimento relevante, reconhecido

academicamente, difundido e propagado (FIOCRUZ, 2009).
Durante todo o processo de modificação da abordagem da saúde, várias correntes
se juntam como protagonistas. O movimento estudantil teve um papel fundamental na
propagação das ideias e fez com que diversos jovens estudantes começassem a se
incorporar nessa nova maneira de ver a saúde. As Semanas de Estudos sobre Saúde
Comunitária, realizadas pela primeira vez em 1974, e os Encontros Científicos dos
Estudantes de Medicina, em especial os realizados entre 1976 e 1978, foram importantes
nesse sentido, por serem espaços praticamente ignorados pela repressão militar, que não
identificava o caráter político de suas discussões.
Entre esses diversos atores do movimento sanitário, destacam-se ainda os médicos
residentes, que na época trabalhavam sem carteira assinada e com uma carga horária
excessiva; as primeiras greves realizadas depois de 1968; e os sindicatos médicos, que
também estavam em fase de transformação. Esse movimento entra também nos conselhos
regionais, no Conselho Nacional de Medicina e na Associação Médica Brasileira – as
entidades médicas começam a ser renovadas. A criação do Centro Brasileiro de Estudos
de Saúde (Cebes), em 1976, também é importante na luta pela reforma sanitária. A
entidade surge com o propósito de lutar pela democracia, de ser um espaço de divulgação
do movimento sanitário, e reúne pessoas que já pensavam dessa forma e realizavam
projetos inovadores (FIOCRUZ, 2009).
Entre 1974 e 1979, diversas experiências institucionais tentam colocar em prática
algumas diretrizes da reforma sanitária, como descentralização, participação e
organização. É nesse momento que a Escola Nacional de Saúde Pública (ENSP) da
Fundação Oswaldo Cruz se incorpora como espaço de atuação da abordagem
marxista da saúde. Vários projetos de saúde comunitária, como clínica de
família e pesquisas comunitárias, começaram a ser elaborados e pessoas que faziam
política em todo Brasil foram treinadas.
Quando a ditadura chegou ao seu esgotamento, o movimento já tinha
propostas. Assim, esse movimento conseguiu se articular em um documento chamado
Saúde e Democracia, que foi um grande marco, e enviá-lo para aprovação do Legislativo.
Uma das coisas mais importantes, segundo Arouca, era transferir o Instituto
Nacional de Assistência Médica e Previdência Social (Inamps) para o Ministério da
Saúde.
 17

A ideia era fazer isso pelas conferências de saúde (que na época eram
espaços burocráticos) convidando a sociedade para discutir e participar. A VIII
Conferência Nacional de Saúde reuniu, pela primeira vez, mais de quatro mil pessoas, das
quais 50% eram usuários da saúde. A partir da conferência, saiu o movimento pela
emenda popular, a primeira emenda constitucional que nasceu do movimento social.
Esse é considerado o maior sucesso da reforma sanitária.
Entre os resultados do movimento pela reforma sanitária, tem-se a conquista da
universalização na saúde (o principio constitucional que estabelece que todo brasileiro
tenhamos direito à saúde), definindo com clareza o dever do Estado e a função
complementar da saúde privada; a ideia de que a saúde deve ser planejada com base nas
conferências; a formalização dos Conselhos de Saúde como parte do SUS, tendo 50% de
usuários; e a formação da Comissão Nacional da Reforma Sanitária, que transformou o
texto da constituinte na Lei Orgânica 8080 (FIOCRUZ, 2009).
Vinte anos depois de iniciado o movimento da reforma sanitária, vários autores,
entre eles Cohn (2009) coloca em debate a necessidade de uma reforma da reforma
sanitária ou contrarreforma por inúmeros motivos, dentre eles o fato de que embora seja
propagado em discurso o desenvolvimento com dimensão social, há enorme dificuldade
de se reconhecer investimentos na área social como geradores de dinâmicas econômicas
virtuosas, quer do ponto de vista de geração de empregos, quer do ponto de vista de
geração de novos circuitos econômicos que não aqueles circunscritos ao grande capital,
em particular ao capital financeiro.
Outro ponto que merece debate são os novos conceitos que surgem naturalmente
no decorrer dos anos como, por exemplo, o conceito de SUS dependente que remete à
exclusão social, uma vez que se refere àqueles sujeitos sociais que não têm acesso à
atenção à saúde que não seja por meio dos serviços públicos de saúde, quando o SUS se
propõe a ser universal e equânime (COHN, 2009).
Para Fleury (2009) as opções pelo fortalecimento das políticas públicas e
construção das bases de um Estado do Bem-estar Social foram vistas como prioritárias,
unificando as demandas dos setores mais progressistas, assim, a construção de um projeto
de reforma sanitária foi parte das lutas de resistência à ditadura e ao seu modelo de
privatização dos serviços de saúde da Previdência Social e pela construção de um Estado
democrático social.
Embora necessite de reflexões e debates no contexto da atualidade, não há dúvidas
dos benefícios e conquistas da reforma sanitária para a população de maneira geral.
 18

CONCEITOS QUE PERMEIAM O CAMPO DA SAÚDE

SAÚDE: A Organização Mundial de Saúde (OMS, 1983) definiu o conceito de
saúde não apenas como a ausência de doença, mas como a situação de perfeito
bem-estar físico, mental e social. Entretanto, há uma discussão atual que alega que esta
definição está ultrapassada, uma vez que não é possível separar com nitidez o físico, o
mental e o social. Realmente temos observado que a continuidade entre psíquico e
somático tem sido objeto de vários estudos, pois não há uma divisão nítida entre ambos
(BRASIL, 2007).
A ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DE SAÚDE: A OMS foi criada em 7 de abril
de 1948, após a II Guerra Mundial, com o objetivo de fornecer as melhores condições de
saúde para as pessoas. A agência é administrada pelos 192 países integrantes da
ONU, possuindo em sua assembleia, representantes capacitados nas diferentes áreas
relativas à saúde, que buscam a discussão, o estabelecimento de metas e criação de
programas mundiais e específicos no que concerne a erradicação de doenças e na
promoção da saúde (BRASIL, 2007).

ORGANIZAÇÃO PAN-AMERICANA DE SAÚDE: A OPAS que era

de controle das endemias, passou a englobar também o acesso às ferramentas necessárias
à promoção e à recuperação da saúde. Ela foi criada em função do aumento do comércio
entre os países das Américas, do desenvolvimento científico e do espírito humanitário.
Entretanto, foi o primeiro fator que realmente atuou como elemento determinante
para a criação desta organização. O intercâmbio comercial promovia entre outros
aspectos, um meio de propagação para doenças, o que deixou as populações pan-
americanas vulneráveis. Em meados do século XIX uma epidemia de febre amarela se
alastrou pelas Américas, causando cerca de 20 mil óbitos. O intercâmbio entre os
países requeria intervenções, pois a transmissão da febre amarela era extremamente
perniciosa ao desenvolvimento desse comércio. Os países da América organizaram-se
para encontrar maneiras de estabelecer um processo de notificação e mecanismos de
quarentena, além da identificação do vetor da doença (BRASIL, 2007).
O comércio, a absorção de avanços do conhecimento científico e a filantropia
levaram à criação da Organização Pan-Americana de Saúde no dia cinco de dezembro de
1902, tendo como objetivos implementar o saneamento dos portos marítimos,
incluindo melhorias sanitárias das docas, esgotamento, drenagem do solo, pavimentação,
eliminação de infecção dos prédios e destruição de mosquitos e outras pragas.
 19

PROMOÇÃO EM SAÚDE: é como uma combinação de apoios educacionais e

ambientais que visam a atingir ações e condições de vida conducentes à
saúde.
Combinação refere-se à necessidade de mesclar os múltiplos determinantes da
saúde (fatores genéticos, ambiente, serviços de saúde e estilo de vida) com múltiplas
intervenções ou fontes de apoio. Educacional refere-se à educação em saúde. Ambiental
refere-se a circunstâncias sociais, políticas, econômicas, organizacionais e reguladoras,
relacionadas ao comportamento humano, assim como a todas as políticas de ação mais
diretamente relacionadas à saúde (BRASIL, 2007).
EDUCAÇÃO EM SAÚDE: engloba quaisquer combinações de experiências de
aprendizagem delineadas com vistas a facilitar ações voluntárias conducentes à saúde. A
palavra combinação enfatiza a importância de combinar múltiplos determinantes do
comportamento humano com múltiplas experiências de aprendizagem e de intervenções
educativas. A palavra delineada distingue o processo de educação de saúde de
quaisquer outros processos que contenham experiências acidentais de aprendizagem,
apresentando-o como uma atividade sistematicamente planejada. Facilitar significa
predispor, possibilitar e reforçar.
Voluntariedade significa sem coerção e com plena compreensão e aceitação dos
objetivos educativos implícitos e explícitos nas ações desenvolvidas e recomendadas.
Ação diz respeito a medidas comportamentais adotadas por uma pessoa, grupo ou
comunidade para alcançar um efeito intencional sobre a própria saúde (BRASIL, 2007).
Promoção em saúde são estratégias que enfatizam a transformação das condições
de vida e de trabalho que conformam a estrutura subjacente aos problemas da saúde,
demandando uma abordagem intersetorial. Possui sete princípios que devem ser
considerados na elaboração de políticas e programas de saúde: concepção holística
(saúde física, mental, social e espiritual); intersetorialidade; empoderamento;
participação social; equidade; ações multiestratégicas e sustentabilidade.
Do ponto de vista prático a promoção da saúde engloba duas dimensões: a
conceitual (princípios, premissas e conceitos que sustentam o discurso da promoção de
saúde); e a metodológica (que se refere às práticas, planos de ação, estratégias, formas de
intervenção e instrumental metodológico). A promoção ganha destaque no campo da
saúde pública uma vez que resgata a concepção da saúde como produção social e busca
desenvolver políticas públicas e ações de âmbito coletivo que extrapolem inclusive o
enfoque de risco (campo da prevenção) (BRASIL, 2007).
 20

A educação em saúde busca as mudanças de comportamento individual, enquanto

a promoção em saúde visa mudanças de comportamento organizacional, capazes de
beneficiar a saúde de camadas mais amplas da população. A educação em saúde está
incluída nesse último processo. Para tal ela utiliza no diagnóstico administrativo modelos
que englobam os conhecimentos, atitudes, habilidades e práticas da população-alvo, bem
como crenças em saúde, oportunidades de aprendizagem, entre outros, podendo ser
realizado tanto em ambientes formais de ensino (creches, escolas, universidades), como
em espaços não formais (hospitais, ONGs, museus e outros) (BRASIL, 2007).
SAÚDE COLETIVA: Os movimentos sociais e os debates acerca do direito
constitucional à saúde faz com que o país repense as práticas de saúde. Em inúmeros
espaços, elaboram-se propostas de reorientação da assistência médica, geradoras de
projetos que resultariam em políticas de extensão de serviços de atenção primária,
visando à nova organização das práticas mediante a busca de integração da assistência
médica individual às ações de saúde pública como a saúde da mulher, a saúde mental e a
saúde do trabalhador –, frutos de processos nos quais tiveram (e ainda têm) um papel
decisivo o movimento feminista, a luta antimanicomial e a luta sindical, exemplos
de um fenômeno mais amplo de participação da sociedade civil na formulação de
propostas para a saúde, abrindo novas possibilidades para além da medicina.
Segundo Brasil (2007) vários são os fatores que contribuem para a construção
da Saúde coletiva, entre eles elencaremos alguns que se relacionam às Políticas
Públicas Saudáveis.
As PPS se definem como aquelas que têm uma grande repercussão nas condições
de saúde das populações. Segundo a Carta de Adelaide de 1988, caracterizam-se pelo
interesse e preocupação explícitos de todas as áreas das políticas públicas em relação à
saúde e a equidade e pelo compromisso com o impacto de tais políticas sobre a saúde da
população, criando um ambiente favorável para que as pessoas possam viver vidas
saudáveis e facilitando opções saudáveis de vida para os cidadãos. Desta forma,
pretendem criar ambientes sociais e físicos que promovam a saúde. Para formular
políticas públicas saudáveis, os setores da agricultura, comércio, educação, indústria e
comunicação devem levar em consideração a saúde como um fator essencial,
responsabilizando-se pelas consequências de suas decisões políticas sobre saúde da
população.
Um outro fato a ser pensado dentro da saúde coletiva e das PPS é a discussão
sobre desenvolvimento humano, que expande o diálogo sobre o desenvolvimento, pois
 21

trata-se de uma ampliação de um debate e questiona em torno das finalidades do

crescimento econômico mais além do que os seus meios (crescimento do Produto Interno
Bruto - PIB). Sob esta ótica interessa tanto os ingressos econômicos quanto sua
distribuição, tanto as necessidades básicas como o espectro total das aspirações humanas
dos países. O conceito de desenvolvimento não começa a partir de um modelo pré-
determinado; ele se inspira nas metas de longo prazo de uma sociedade posto que diz
respeito ao desenvolvimento em torno das pessoas e não das pessoas em torno do
desenvolvimento.
Para o estudo do desenvolvimento já se dispõe de um indicador, o IDH (Índice
de Desenvolvimento Humano), que combina os diferentes indicadores à esperança de
vida, à educação, e à renda. O IDH representa na atualidade uma medida útil para enfocar
os problemas do desenvolvimento de uma perspectiva mais humana, social e sustentável.
Para a OPAS/OMS, a situação das condições do meio ambiente físico-biológico e suas
repercussões sobre a saúde humana é preocupante.
O enfoque da promoção da saúde nos serviços de saúde implica o resgate da
perspectiva integral na abordagem da atenção. Essa integralidade se reflete em mudanças
em diversos campos:
• Gestão intersetorial: promoção da saúde como uma estratégia mais
ampla de intervenção para o enfrentamento dos problemas sociais que incidem sobre a
saúde das populações e que desafiam os diferentes setores a uma ação compartilhada,
visando a construção coletiva de uma nova forma de compreender e abordar saúde,
tendo a qualidade e a melhoria das condições de vida e saúde da população como seu eixo
norteador.
• Intersetorialidade: ação que se materializa nas potencialidades do
trabalho no território de atuação que guarda a possibilidade da definição conjunta do
problema de saúde. Este processo, por sua vez, requer a identificação e
corresponsabilização dos parceiros, utilizando-se de instrumentais epidemiológicos e
narrativos para construir com a comunidade o diagnóstico de saúde, base para a
intervenção intersetorial local (BRASIL, 2007).
• Autonomia: uma perspectiva de qualificação da atenção que reconheça a
autonomia enquanto uma capacidade que se tem de governar a si próprio. Esta autonomia
se aplica ao indivíduo, à comunidade e à sociedade. Ela implica reflexão e tomada de
decisão. Ela se manifesta na forma como se lida com necessidades e potencialidades, com
 22

as impressões, sentidos e significados que vão sendo dados ao mundo, de uma maneira
mais geral, e às condições materiais que se dispõe, de uma forma mais específica.
• Cura e cuidado: o cuidado implica na compreensão do ser humano nos seus
direitos, na sua especificidade, na sua integralidade. Orientar-se pelo cuidado é romper
com a lógica de formação excessivamente baseada na hegemonia biomédica, no
autoritarismo das relações, no poder construído a partir de um saber que silencia outros e
coisifica os sujeitos.
Mobilização da comunidade: uma estratégia de promoção da saúde que vise a
mobilização e o incremento da ação comunitária precisa considerar este imaginário e
trabalhar as representações sociais sobre saúde e doença da população de forma a
minimizar a distância entre os saberes populares e os científicos, entre as concepções
leiga e técnica sobre saúde. Ela precisa partir da construção de um projeto que se volta
para a melhoria das condições materiais de vida e de saúde das comunidades, que se
implementará cotidianamente, concretamente, na organização e no fortalecimento
dos setores populares, governamentais e da sociedade civil e no fortalecimento da relação
participativa da comunidade com o serviço de saúde A promoção da saúde visa trabalhar
através de ações comunitárias concretas e efetivas no desenvolvimento de prioridades, na
tomada de decisão, na definição de estratégias e na sua implementação, visando a
melhoria das condições de saúde.
Segundo Brasil (2007) um dos fatos da promoção da saúde está relacionado a
sustentabilidade das cidades, o maior desafio de saúde ambiental que os países das
Américas terão que enfrentar no próximo século, o que faz com que a saúde da população
e a qualidade ambiental do planeta, sejam vistos e abordados de maneira indissociável.
A estratégia é a de valorizar os esforços de cidadania e orientar o desenvolvimento
de uma nova cultura que reconheça os direitos ambientais e da saúde como reivindicações
sociais e necessárias para melhorar o bem estar da população. Cidades e comunidades
saudáveis permitem fortalecer a execução das atividades de promoção da saúde como a
mais alta prioridade dentro de uma agenda política local. Uma cidade saudável, na
definição da OMS, “... é aquela que coloca em prática de modo contínuo a melhoria de
seu meio ambiente físico e social utilizando todos os recursos de sua comunidade”.
Portanto, considera-se uma cidade ou município saudável aquele em que os seus
dirigentes municipais enfatizam a saúde de seus cidadãos dento de uma ótica ampliada
de qualidade de vida. Os principais pilares de uma iniciativa de municípios/ cidades
saudáveis são a ação intersetorial e a participação social.
 23

INDICADORES BÁSICOS PARA A SAÚDE NO BRASIL: Em termos gerais,

os indicadores são medidas-síntese que contêm informação relevante sobre determinados
atributos e dimensões do estado de saúde, bem como do desempenho do sistema de
saúde. Vistos em conjunto, devem refletir a situação sanitária de uma população e
servir para a vigilância das condições de saúde. A construção de um indicador é um
processo cuja complexidade pode variar desde a simples contagem direta de casos de
determinada doença, até o cálculo de proporções, razões, taxas ou índices mais
sofisticados, como a esperança de vida ao nascer.
A qualidade de um indicador depende das propriedades dos componentes
utilizados em sua formulação (frequência de casos, tamanho da população em risco etc.)
e da precisão dos sistemas de informação empregados (registro, coleta, transmissão dos
dados etc.). O grau de excelência de um indicador deve ser definido por sua validade
(capacidade de medir o que se pretende) e confiabilidade (reproduzir os mesmos
resultados quando aplicado em condições similares). Em geral, a validade de um
indicador é determinada pelas características de sensibilidade (medir as alterações desse
fenômeno) e especificidade (medir somente o fenômeno analisado).
Outros atributos de qualidade de um indicador são sua mensurabilidade
(basearse em dados disponíveis ou fáceis de conseguir), relevância (responder
a prioridades de saúde) e custo-efetividade (os resultados justificam o
investimento
de tempo e recursos). É desejável que os indicadores possam ser analisados e
interpretados com facilidade, e que sejam compreensíveis pelos usuários da
informação, especialmente gerentes, gestores e os que atuam no controle social do
sistema de saúde.
Para um conjunto de indicadores, são atributos de qualidade importantes a
integridade (dados completos) e a consistência interna (valores coerentes e não
contraditórios) (RIPSA, 2002).
A qualidade e a comparabilidade dos indicadores de saúde podem ser asseguradas
pela aplicação sistemática de definições operacionais e de procedimentos padronizados
de medição e cálculo. A seleção do conjunto básico de indicadores – e de seus níveis
de desagregação – pode variar em função da disponibilidade de sistemas de
informação, fontes de dados, recursos, prioridades e necessidades específicas em cada
região ou país. A manutenção desse conjunto depende também da simplicidade dos
instrumentos e métodos utilizados, de modo a facilitar a operação regular dos sistemas de
 24

informação. Também é necessário monitorar a qualidade dos indicadores, para manter a

confiança dos usuários na informação produzida. O mesmo com relação à política de
disseminação da informação, para assegurar a oportunidade e frequência da compilação
dos dados.
Se forem gerados de forma regular e manejados em um sistema dinâmico, os
indicadores de saúde constituem ferramenta fundamental para a gestão e avaliação da
situação de saúde, em todos os níveis. Um conjunto de indicadores de saúde tem
como propósito produzir evidência sobre a situação saúde. Essa evidência deve servir de
base empírica para determinar grupos humanos com maiores necessidades de saúde,
estratificar o risco epidemiológico e identificar áreas críticas. Constitui, assim, insumo
para o estabelecimento de políticas e prioridades melhor ajustadas às necessidades de
saúde da população (RIPSA, 2002).
Além de prover matéria prima essencial para a análise de saúde, a disponibilidade
de um conjunto básico de indicadores tende a facilitar o monitoramento de objetivos e
metas em saúde, estimular o fortalecimento da capacidade analítica das equipes de saúde
e promover o desenvolvimento de sistemas de informação de saúde
intercomunicados (RIPSA, 2002).
Esperamos que tenha fica bem claro como é importante o gestor conhecer os
indicadores e como funcionam, pois dependendo deles, o município, estado e União terão
maiores possibilidade de controlar, prevenir epidemias e oferecer saúde de qualidade à
população.
Abaixo estão elencados os indicadores utilizados no Brasil, mas sugerimos que
leiam o material elaborado pela Rede Interagencial de Informações para a Saúde - RIPSA
(2002) o qual apresenta detalhadamente a composição dos indicadores.
Indicadores demográficos: Livro com os indicadores demográficos como
referência de Leitura complementar.
 25

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