PARTICIPAÇÃO POPULAR NAS AÇÕES DE SAÚDE: A importância

da coletividade, na proteção da saúde pública no processo de

implementação do SUS e da Vigilância Sanitária.

RESUMO
1

O presente trabalho tem como enfoque a importância da participação popular nas ações de
saúde. Destacando práticas voltadas por melhores condições de saúde, exigindo
assistência, acessibilidade, integralidade e universalidade de qualidade a todos. A
participação popular faz-se importante pois contribui para o melhor funcionamento da
saúde à medida que possibilita a otimização do planejamento das ações, promoção do auto
cuidado, fortalecimento dos princípios e diretrizes do SUS, da Vigilância Sanitária e
outros. Assim, temos a possibilidade de colocar em prática a assistência de saúde de
qualidade e promover uma vida coletiva saudável, procurando por fatores que são
essências para a saúde, bem como a forma de atuar sobre eles. O desenvolvimento do
estudo proposto foi realizado através da construção de artigos que se complementam em
função do problema em foco. Tendo por objetivo propor fazer uma reflexão da importância
da organização coletiva dentro dos preceitos do SUS e da Vigilância Sanitária,
identificando aportes teóricos para o desenvolvimento de instrumentos que facilitem a
efetividade da realidade em serviços de saúde.

Palavras chave: Vigilância Sanitária. Saúde. Cidadania. SUS.

INTRODUÇÃO

O processo de criação do SUS (Sistema Único de Saúde) teve início a partir

das definições legais estabelecidas pela nova Constituição Federal do Brasil de 1988,
sendo consolidado e regulamentado com as Leis Orgânicas da Saúde (LOA), n° 8080/90 e
n° 8.142/90, sendo estabelecidas nestas as diretrizes e normas que direcionam o novo
sistema de saúde, bem como aspectos relacionados a sua organização e funcionamento,
critérios de repasses para os estados e municípios além de disciplinar o controle social no
SUS em conformidade com as representações dos critérios estaduais e municipais de saúde
(FINKELMAN, 2002; FARIA, 2003; SOUZA, 2003).

1
Pós-Graduando do Curso de Saúde Pública do Instituto Pedagógico Brasileiro.

1
 O SUS nos trouxe a ampliação da assistência à saúde para a coletividade,
possibilitando, com isso, um novo olhar às ações, serviços e práticas assistenciais. Sendo
estas norteadas pelos princípios e diretrizes: Universalidade de acesso aos serviços de
saúde; Integralidade da assistência; Equidade; Descentralização Político-administrativa;
Participação da comunidade; regionalização e hierarquização (REIS, 2003). A participação
popular e o controle social em saúde, dentre os princípios do Sistema Único de Saúde
(SUS), destacam-se como de grande relevância social e política, pois se constituem na
garantia de que a população participará do processo de formulação e controle das políticas
públicas de saúde.
A Lei Orgânica da Saúde – Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990,
estabeleceu em seu art. 6º, que estão incluídas, no campo de atuação do SUS, a vigilância
epidemiológica, a vigilância sanitária, a saúde do trabalhador e a assistência terapêutica
integral, inclusive farmacêutica (BRASIL, 1990). Onde os deveres de proteção a serem
concretizados encontram-se embutidos no leque de ações do campo da saúde. Sua
concretude se dá por normas penais de tutela de bens jurídicos conexos como vida,
integridade física, ambiente, Saúde Pública e por normas administrativas. Nesta nova
ordem conceitual, a principal função da VISA é atuar no sentido de eliminar ou minimizar
o risco sanitário envolvido na produção, circulação e consumo de certos produtos,
processos e serviços.
O reconhecimento da relevância da função social da vigilância sanitária, junto
ao SUS, potencializa a efetividade das práticas sanitárias e incrementa a consciência
sanitária da população, da existência dos múltiplos conflitos que a permeiam, implicando o
direito de cidadania e necessita da atuação dos Estados Nacionais na garantia do seu
acesso, de forma universal, e a regulação daquilo que interfere na saúde da população.
Os pressupostos que orientaram a elaboração deste trabalho tiveram como base
cientifica, artigos acadêmicos que tem como abordagem a problemática do presente artigo.
Contribuindo para a reflexão sobre as dificuldades de consolidação do Sistema Nacional de
Vigilância Sanitária junto ao SUS no contexto da saúde brasileira junto a população, como
parte integral coletiva.
Desta forma, pretendemos como objetivos, promover uma reflexão acerca de
como tem sido o papel da vigilância sanitária no contexto da saúde pública brasileira,
disponibilizando meios para que reconheçam a importância da participação e controle
social em Vigilância Sanitária da população.

2
DESENVOLVIMENTO

O direito mundial da saúde costuma ser definido transversalmente, como o

conjunto de regras jurídicas destinadas à proteção ativa da saúde das pessoas,
interconectando as regras elaboradas pelas organizações internacionais competentes – o
que corresponde ao direito internacional da saúde – e as estabelecidas pelos Estados em
seus direitos sanitários nacionais (BÉLANGER, 2009).
A Constituição Federal de 1988 foi o primeiro documento a colocar o direito à
saúde definitivamente no ordenamento jurídico brasileiro. A saúde passa a ser um direito
do cidadão e um dever do Estado. A Constituição ainda determina que o sistema de saúde
pública deva ser gratuito, de qualidade e universal, isto é, acessível a todos os brasileiros
e/ou residentes no Brasil.

Art. 196. A saúde é direito de todos e dever do Estado, garantido mediante

políticas sociais e econômicas que visem à redução do risco de doença e de
outros agravos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção e recuperação.
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabendo ao
Poder Público dispor, nos termos da lei, sobre sua regulamentação, fiscalização e
controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou através de terceiros e,
também, por pessoa física ou jurídica de direito privado. (BRASIL, 1988)

Ainda na seção II, da saúde, na constituição de 1988, (BRASIL,1988, p.83)

ficam especificados: Artigo 198: ”as ações e serviços públicos de saúde integram uma rede
regionalizada e hierarquizada e constituem Sistema Único de Saúde, organizado de acordo
com as seguintes diretrizes: descentralização, integralidade e participação popular”.
Portanto, a partir de lutas e reinvindicações por melhores condições de saúde
começa a configurar um novo modelo de saúde vigente, em que esta não é vista apenas
como acesso ao médico, mas sim como uma assistência integralizada, em que a população
tem direito a promoção, proteção e recuperação a saúde. Todo esse processo, é resultado
concreto das lutas sociais, que envolve uma dialética entre a realidade e o desejado, uma
substituição do velho para o novo, consequentemente, exercendo os direitos e melhorando
a qualidade de vida. Após esta conquista constitucional, o Sistema Único de Saúde
começou sua implantação de forma gradual, organizando e moldando uma nova ideia da
saúde.

3
 [...] o SUS representa a materialização de uma nova concepção acerca da saúde
em nosso país. Antes a saúde era entendida como “estado de não doença” o que
fazia com que toda a lógica girasse em torno da cura a agravos a saúde. Essa
lógica que significava apenas remediar os efeitos com menos ênfase nas causas,
deu lugar a uma nova noção centrada na prevenção dos agravos e na promoção à
saúde. Portanto a saúde passa a ser relacionada com a qualidade de vida da
população[....] (BRASIL, 200, p. 5)

O Governo Federal, através do Decreto nº 99.438, de 07/08/90, criou o

Conselho Nacional de Saúde e definiu suas competências, atribuições e composição:
entidades representativas dos usuários, dos trabalhadores de saúde, representantes do
governo e dos prestadores de serviços (BRASIL, 1990). As Constituições Estaduais
estabelecem em seus textos, como instrumento de participação da comunidade, os
Conselhos Estaduais de Saúde. Estes são criados por ato próprio, com a definição de
competências, atribuições e composição, obedecendo-se os critérios de representatividade
legalmente estabelecidos (BRASIL, 2011).
Em cada município deste país reúnem-se representantes da sociedade civil,
pessoas interessadas nas questões relativas à saúde e a qualidade de vida, para decidir o
que o povo quer recomendar aos gestores do SUS e às esferas de governo sobre a política
de saúde. É um privilégio democrático que nosso país possibilite essa expressiva
participação do povo na formulação e controle da política pública de saúde.
É preciso sempre valorizar esse espaço e é responsabilidade do gestor
municipal do SUS garantir que a discussão se dê em seu Município de forma ampla,
transparente e ascendente, ou seja, a partir de pré-conferências em bairros, regiões ou
distritos, e que dessas reflexões surjam avaliações e propostas consistentes que se traduzam
em políticas públicas de saúde. Importante frisar que devem fazer parte destas reflexões
uma apreciação das decisões aprovadas em Conferências anteriores, analisando-se em
separado o que foi cumprido e o que não foi, revendo no atual cenário se as demandas
levantadas anteriormente permanecem ou não, tendo o cuidado de descartar questões que
não respeitem princípios legais na aprovação das propostas apontadas.
Quanto aos Municípios, ao elaborarem as Leis Orgânicas Municipais,
contemplaram no Capítulo Saúde os mesmos mecanismos de controle social: Conferências
e Conselhos. A regulamentação da participação da comunidade na gestão do Sistema
Único de Saúde efetivou-se através da Lei Federal nº 8.142, de 28/12/90, que, entre outras
medidas, estabelece a necessidade da instituição do Conselho de Saúde como requisito

4
para Estados e Municípios integrarem o SUS e receberem os recursos financeiros
destinados à saúde (BRASIL, 1990).
Por se tratar de uma instância colegiada de caráter permanente e deliberativo,
que consubstancia a participação da sociedade organizada na administração do Sistema de
Saúde, o Conselho pode ser utilizado como um instrumento fundamental de transformação
das práticas tradicionalmente verificadas nos serviços de saúde, e sua consequente
adequação aos interesses e necessidades coletivas (BRASIL, 2011).
Ao Conselho de Saúde compete (BRASIL, 1990):

Atuar na formulação e controle da execução da política de saúde, incluídos seus

aspectos econômicos, financeiros e de gerência técnico – administrativa.
2. Estabelecer estratégias e mecanismo de coordenação e gestão do SUS,
articulando-se com os demais colegiados em nível nacional, estadual e
municipal.
3. Traçar diretrizes de elaboração e aprovar os planos de saúde, adequando-se às
diversas realidades epidemiológicas e à capacidade organizacional dos serviços.
4. Propor medidas para o aperfeiçoamento da organização e do funcionamento
do SUS.
5. Examinar propostas e denúncias, responder a consultas sobre assuntos
pertinentes à ações e serviços de saúde.
6. Fiscalizar e acompanhar o desenvolvimento das ações e serviços de saúde,
bem como a movimentação de recursos financeiros repassados à Secretaria de
Saúde e/ou Fundo de Saúde.
7. Propor critérios para a programação e para a execução financeira e
orçamentária dos Fundos de Saúde, acompanhando a movimentação e destinação
dos recursos.

A Conferência de Saúde é outra instância colegiada de participação da

comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde e sua função principal é a definição de
diretrizes gerais da política de saúde, podendo compreender outros temas. É um
instrumento de participação de natureza diferente do conselho: tem maior amplitude e seus
efeitos se prolongam no decorrer do tempo (BRASIL, 2011).
Enfim, a relação entre a concepção ampliada de saúde introduzida pelo SUS e
participação popular, trazem como elemento unificador o entendimento e o
reconhecimento de um sujeito capaz de se colocar em espaços políticos e de se sentir autor
das políticas produzidas. Tanto a produção de sujeitos, como de saúde, se dá nos encontros,
nas relações e na possibilidade de inventar novos modos de viver a vida. Nessa
perspectiva, o Conselho de Saúde configura-se como espaço de participação, de controle
ou de elaboração de políticas de saúde e, principalmente, como lugar de produção da
própria saúde.

5
 Neste contexto, a Vigilância Sanitária de Serviços de Saúde compreende um
vasto campo da Saúde Pública, cujas ações objetivam garantir a qualidade técnica da
prestação dos serviços de saúde, evitando danos à saúde e as iatrogênicas relacionadas ao
cuidado assistencial.
A vigilância sanitária foi definida no § 1º do Art. 6º da Lei nº 8.080/90 como
um conjunto de ações capaz de eliminar, diminuir ou prevenir riscos à saúde e de intervir
nos problemas sanitários decorrentes do meio ambiente, da produção e circulação de bens e
da prestação de serviços de interesse da saúde, abrangendo: I - o controle de bens de
consumo que, direta ou indiretamente, se relacionem com a saúde, compreendidas todas as
etapas e processos, da produção ao consumo; e II - o controle da prestação de serviços que
se relacionam direta ou indiretamente com a saúde (DE SETA, et al.,2017).
Dessa forma, as práticas de vigilância sanitária se ancoram nos riscos ou
ameaças de agravos relacionados aos seus objetos de atuação, cujo conceito
epidemiológico clássico de risco é fundamental, mas não suficiente; outros conceitos são
fundamentais, como atributos intrínsecos requeridos dos objetos de cuidado, tais como
qualidade, segurança, eficácia. Considerando a complexidade das ações que envolvem as
práticas de vigilância sanitária na atualidade, deve-se ampliar a concepção de risco como
algo a ser medido, para compreender os fatores de risco, grau de risco, potencial de risco,
gerenciamento de risco (COSTA, 2000). Assim, ao lado de legislações e normas que
tratam dos conceitos de vigilância sanitária, buscamos outros conceitos importantes para a
área de vigilância em saúde pública, que são os de promoção, prevenção e proteção.
O Sistema Nacional de Vigilância Sanitária instituiu-se com a mesma lei que
criou a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), a quem cabe coordená-lo. Na
sua estruturação há desafios decorrentes da natureza das suas chamadas “ações típicas”; da
complexidade do regime federativo brasileiro; e da necessidade que tem de, integrando o
campo da saúde, intervir sobre tecnologias e atividades econômicas, consubstanciando-se
como uma prática também de caráter regulatório, que, embora considerada regulação
social – uma vez que protege o interesse público da saúde –, tem forte repercussão
econômica.
De 1997 a 2006, predominou uma concepção de Vigilância em Saúde como
Vigilância em Saúde Pública, que não incluía a Vigilância Sanitária, ou seja, a regulação
dos riscos à saúde relacionados à prestação de serviços e ao consumo, produção e
circulação de bens e produtos de interesse da saúde. Após 2007, a concepção de Vigilância

6
em Saúde que inclui a Vigilância Sanitária, principalmente integrada à atenção básica e,
posteriormente, às redes de atenção. Caracterizando-se por ser uma área de promoção e,
sobretudo, de proteção à saúde, cujas ações, realizadas desde o século XIX, mudam de
forma a se adequar às alterações dos modelos econômicos e com o desenvolvimento social.
Consideram-se quatro funções principais dos sistemas de saúde, o financiamento, a
prestação de serviços, a gestão e a regulação, as quais têm seu desenvolvimento
influenciado pelas relações políticas e econômicas, manifestas pelos interesses dos atores
envolvidos com os sistemas de saúde.
Assim, o controle social tem como objeto o SUS como um todo, entretanto, nos
conselhos de saúde, são priorizadas as questões relativas à atenção médico-hospitalar
prestadas às pessoas, deixando à margem outros temas, dentre os quais a vigilância
sanitária.
A participação popular e o controle social, enquanto princípios fundamentais
do exercício dos valores democráticos, ainda não tiveram definidos os mecanismos e
instrumentos para o pleno exercício do controle social sobre a vigilância sanitária nas três
esferas de governo. Os benefícios produzidos pela vigilância sanitária são de caráter
coletivo e o controle social sobre essa área tem sido mediado por movimentos de defesa
dos consumidores, apesar desses movimentos continuarem numa posição subordinada em
relação aos produtores de bens e serviços relacionados à saúde.
Entretanto, com a criação da ANVISA, novos canais de comunicação com a
sociedade foram instituídos: o funcionamento do Conselho Consultivo e das Câmaras
Setoriais, que contam com a participação de representantes do setor regulado e de
movimentos sociais de defesa do consumidor. Ainda foram instituídas as consultas
públicas para a edição de normas sanitárias, e a criação da Ouvidoria, com serviço de
acolhimento de denúncias e queixas técnicas relativas aos objetos sujeitos à vigilância
sanitária (BRASIL, 2011).
De acordo com Pinheiro (2003),

o exercício democrático é recente em nosso país [...] e a ideia de participação

política no âmbito da saúde foi reduzida a espaços institucionalizados dos
Conselhos[...] (p. 10).

A I Conferência Nacional de Vigilância Sanitária (CONAVISA), em 2001,

contou com a realização de etapas estaduais, constituindo-se na primeira grande

7
oportunidade de colocar esse serviço em debate com a população. O relatório da
Conferência tem sido o referencial para as grandes mudanças promovidas nos processos de
trabalho da vigilância sanitária, bem como na intensificação das ações de comunicação e
de educação popular em saúde.
Apesar da relevância do trabalho dos Conselhos de Saúde como instrumentos
de participação da população na formulação e fiscalização das políticas de saúde, estudos
como os de Wendhausen e Caponi (2002); e Coelho, Jorge e Guimarães (2009),
demonstram que estes espaços ‘democráticos’ acabam por se tornar cenários de disputa de
poder e ‘trampolim’ político; que a participação do segmento de usuários é limitada em
detrimento da participação de gestores e profissionais do SUS que têm a ‘fala competente’
nas discussões; e que há falta de respeito às deliberações dos conselhos. Estas, dentre
outras dificuldades, acabam por impedir que os objetivos dos Conselhos de Saúde sejam
atingidos.
Porém, a superação destas dificuldades encontra um terreno fértil no trabalho
da Atenção Básica da Saúde. Coelho, Jorge e Guimarães (2009) colocam que as equipes de
ABS têm um papel fundamental no fomento da participação social, pois estão próximas da
população, tendo melhores condições para identificar seus problemas de saúde, planejando
e priorizando as ações em conjunto.
Em muitos municípios brasileiros, além dos conselhos gestores da política de
saúde foram criados Conselhos Locais de Saúde, com vistas a promover a participação da
comunidade na construção da saúde junto ao território de sua adstrição à unidade de saúde.
O Conselho Local de Saúde difere dos Conselhos de Saúde institucionalizados e
constituídos nas três esferas legislativas, por ser um órgão consultivo e não deliberativo,
que tem como objetivo aproximar a comunidade da unidade de saúde local. Além de
garantir acesso às informações sobre o funcionamento dos serviços, bem como sobre
atividades da administração municipal, os Conselhos Locais de Saúde intensificam o
vínculo entre unidade de saúde e comunidade na busca de resolução para os problemas
identificados pela própria população, na mobilização e no fortalecimento de
potencialidades.
De forma geral, os conselhos se constituem espaços de exercício da cidadania,
quando incluem a voz e os interesses dos usuários, mas também em espaços de
aprendizagem, seja sobre conteúdos como saúde, funcionamento dos serviços e da gestão
pública, seja de habilidades como argumentar e assumir corresponsabilidades. Cotta, Cazal

8
e Martins salientam o caráter da participação como um processo que se constrói
participando; “não é um conteúdo que se possa transmitir, tampouco uma destreza que se
possa adquirir pelo mero treinamento, mas outrossim, uma mentalidade e um
comportamento a ser construído pela reflexão crítica e pelo amadurecimento do cidadão.”
Práticas democráticas efetivas, que possam fortalecer a participação e o
controle social requerem uma nova cultura política democrática, que institua processos
efetivos de comunicação entre os gestores da política, conselheiros e a sociedade de
forma geral. Nesse sentido, vários autores ressaltam dificuldades relativas ao exercício
da participação social, na forma preconizada pela legislação e pelas políticas norteadoras
da organização do SUS.
A regulação da Vigilância Sanitária é, em última instância, um dever de
proteção à saúde, por meio da intervenção estatal, que visa impedir possíveis danos,
agravos ou riscos à saúde da população e proporcionar maior segurança a esta, produzidos
efeitos no desenvolvimento social e econômico do país, por meio de regulamentações,
controle e fiscalização.
As agências reguladoras, no Brasil, foram criadas com autonomia
administrativa, financeira e técnica e além da correção das falhas de mercado, objetivam o
monitoramento dos agentes econômicos relevantes, a garantia da efetividade de políticas
públicas de Estado, edição e monitoramento do cumprimento de normas de caráter técnico,
por distintas ações.
Assim, segundo Freitas (2008),

o modo de se perceber a realidade e de se organizar os fatos a ela pertinentes tem

implicações, embora nem sempre visíveis, tanto nas avaliações de riscos como
nos aspectos das políticas públicas e de justiça social: quem se deve proteger de
determinados riscos, a que custo e deixando de lado que alternativas [...].

Desta forma, o principal foco do trabalho da vigilância sanitária é garantir a

promoção da saúde à população, contando com ações capazes de eliminar, diminuir ou
prevenir riscos à saúde, intervindo em todo tipo de problema sanitário que possa afetar a
relação entre meio ambiente, produção e circulação de bens e prestação de serviços à
comunidade.
O interesse da área da saúde é garantir o bem estar físico e moral de todo ser
humano, dando condições de vida a todos para que possam usufruir o dia a dia com total
integridade e segurança.

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CONCLUSÃO

A legislação brasileira, desde as leis orgânicas das diferentes políticas

públicas, incorporou valores, conceitos e diretrizes que buscam fortalecer a
descentralização do Estado, a participação social e a integralidade de atendimento na
saúde. Essa área de política pública é complexa tanto no que se refere às ações
desenvolvidas nas diferentes modalidades, a fim de atender as demandas de indivíduos e
grupos, quanto no que se refere aos processos de gestão pública.
Os conselhos de políticas públicas, instâncias de controle social do Estado por
parte sociedade, devem estimular a participação social, fortalecendo a relação entre
governo e sociedade na gestão das ações de caráter público. Há que se criar estratégias para
capacitar os conselheiros, democratizar as informações, promover a troca de
experiências e discussão dos limites e possibilidades da representação. Para isto é
preciso ativar o processo de educação permanente junto aos Conselheiros de Saúde,
possibilitando reflexões sobre temas relevantes que contribuirão para o melhor
entendimento do seu papel e suas atribuições, especialmente no que se refere a gestão do
controle social do SUS.

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