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Mundo Rural
Mundo Rural
O mundo rural no
Brasil do sculo 21
A formao de um novo padro agrrio e agrcola
Embrapa
Braslia, DF
2014
Autores
Ademar Ribeiro Romeiro
Economista, doutor em Economia, professor da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Adriana Bin
Engenheira de alimentos, doutora em Poltica Cientfica e Tecnolgica, professora da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Arilson Favareto
Socilogo, doutor em Cincia Ambiental, professor
da Universidade Federal do ABC (UFABC) e pesquisador colaborador do Centro Brasileiro de Anlise e
Planejamento (Cebrap), So Paulo, SP
Eliseu Alves
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia Rural,
pesquisador da Embrapa, Braslia, DF
Elsio Contini
Economista-agrcola, doutor em Economia Pblica,
pesquisador da Embrapa Estudos e Capacitao,
Braslia, DF
Norma Kiyota
Engenheira-agrnoma, doutora em Desenvolvimento Rural, pesquisadora do Instituto Agronmico do
Paran (Iapar), Pato Branco, PR
Pedro Loyola
Economista, mestrando na Pontifcia Universidade
Catlica do Paran (PUC-PR), coordenador do Departamento Tcnico e Econmico da Federao da
Agricultura do Estado do Paran (Faep), Curitiba, PR
Pedro Ramos
Economista, doutor em Economia Aplicada Administrao, professor da Universidade Estadual de
Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Rodrigo Lanna Franco da Silveira
Economista, doutor em Economia Aplicada, professor da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Sergio Salles-Filho
Engenheiro-agrnomo, doutor em Economia, professor da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), Campinas, SP
Silvia Kanadani Campos
Mdica-veterinria, doutora em Economia Aplicada,
pesquisadora da Embrapa Estudos e Capacitao,
Braslia, DF
Steven M. Helfand
Economista, doutor em Economia Agrcola, professor da
Universidade da Califrnia, Riverside, Estados Unidos
Agradecimentos
Como organizadores desta iniciativa multi-institucional de colaborao cientfica,
desejamos registrar nossos sinceros agradecimentos a uma srie de colegas e instituies,
os quais foram decisivos para viabilizar um esforo que foi timidamente iniciado, mas, ao
final, se tornou de complexa administrao geral, pois se expandiu de forma inusitada.
Agradecemos profundamente aos colegas pesquisadores que se engajaram na iniciativa. Todos concordaram imediatamente em reservar parte de seu precioso tempo para
elaborar captulos inditos que dialogassem com as sete teses. De extrema importncia
como registro, nesses tempos de crescente mercantilizao da vida acadmica, foram participaes voluntrias, generosas e desprendidas, embora totalmente comprometidas e
rigorosas (como facilmente se depreender da leitura dos captulos a seguir). A atitude dos
colegas participantes no nos surpreendeu, como claro, pois so profissionais de slida
reputao que conhecemos da vida acadmica. Entretanto, fato que precisa ser realado,
pois vivemos tempos de corroso tica e eroso dos valores mais caros e fundamentais
da vida universitria e do mundo da cincia. Em um perodo sob o qual nem mesmo os
mais estabelecidos e tradicionais cnones conseguem impor-se nas prticas da pesquisa e
da vida universitria, pois abafados por um hiper-relativismo associado a impressionante
rebaixamento das exigncias cientficas, a experincia deste livro sugere que ainda existem
sopros de esperana. A todos os colegas, registramos os nossos mais sinceros agradecimentos lidar com todos foi experincia de profunda gratificao acadmica e intelectual.
Aos dirigentes das instituies que nos apoiaram irrestritamente desde o primeiro
esboo do projeto a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e o Instituto
de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) , registramos sensibilizados os nossos agradecimentos. Mencionamos tambm o Instituto Interamericano de
Cooperao para a Agricultura (IICA), atravs de seu escritrio no Brasil, o qual igualmente
aderiu, com entusiasmo, proposta apresentada, aportando recursos financeiros que contriburam para viabilizar esta publicao.
Tambm desejamos registrar o apoio competente e profissional, mas tambm
generoso e irrestrito, da equipe da Embrapa Informao Tecnolgica, dirigida por Selma
Lcia Lira Beltro. Essa uma Unidade que, sem dvida, orgulha imensamente a Empresa.
A equipe editorial, coordenada por Lucilene Maria de Andrade, e supervisionada por Nilda
Maria da Cunha Sette, composta por Juliana Meireles Fortaleza (editora), Ana Maranho
Nogueira, Carlos Eduardo Felice Barbeiro, Corina Barra Soares, Iara Del Fiaco Rocha, Letcia
Ludwig Loder, Mrcia Maria Pereira de Souza, Maria Cristina Ramos Jub e Sabrina Dde
de Castro Leite Degaut Pontes. Formam um grupo especial de colegas, cujo trabalho foi
irrepreensvel em seu extremado zelo e rigor na produo do livro. Outros colegas daquela
Unidade estiveram envolvidos, e somos gratos a todos por suas contribuies especficas
para a materializao final do livro.
Instituto Interamericano de
Cooperao para a Agricultura
50 anos de uma trajetria exemplar no Brasil
Como organizadores deste livro, desejamos manifestar a nossa alegria de poder contar com o apoio do Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA), o que
viabilizou a preparao e produo desta publicao e que nos honrou profundamente.
Esse fato sobretudo motivo de satisfao por estabelecer uma parceria de trabalho exatamente no ano em que o instituto comemora meio sculo de inmeras realizaes a favor
do Brasil e, em especial, a favor do desenvolvimento de suas regies rurais.
O IICA chegou ao Brasil em meados dos anos 1960, pouco antes de um perodo
histrico em que o Pas iniciou fortemente a integrao econmica do mundo rural. Havia
ento uma ntida carncia de recursos humanos qualificados para atender s novas demandas associadas deciso estratgica de desenvolver um setor da economia brasileira que,
mais tarde, se tornaria um dos maiores players do mercado de commodities internacional
e modelo de polticas pblicas inclusivas no campo. A partir da admisso do Brasil como
pas-membro, o IICA colaborou substantivamente para a extenso agrcola, a pesquisa
agropecuria, os planos de desenvolvimento regional e os diversos programas e atividades
destinados formao de pessoal para a academia e para o campo.
Na dcada seguinte, o processo de modernizao produtiva exigiu diversas iniciativas inovadoras do Estado brasileiro, entre as quais o estabelecimento, em 1973, da
Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa). Foram, assim, lanadas as razes
que posteriormente garantiram competitividade e eficincia produtiva em diversos setores da produo agropecuria. O ento representante do IICA no Brasil, Jos Irineu Cabral,
manteve ativa atuao no grupo destacado pelo ministro da Agricultura da poca, Luiz
Fernando Cirne Lima, para elaborar a proposta de organizao institucional da pesquisa
agropecuria nacional. Entre as proposies do grupo, estava a criao de uma empresa pblica federal para realizar e promover a pesquisa agrcola, como parte do Sistema
Nacional de Cincia e Tecnologia. Estabelecida a Embrapa, Jos Irineu Cabral foi cedido
pelo diretor geral do IICA, Jos Emlio Arajo, ao governo brasileiro e se tornou o primeiro
presidente da Embrapa.
Ao longo de seus 50 anos de profcua presena no Brasil, o IICA tem contribudo em
diversas iniciativas estratgicas e relevantes para o desenvolvimento rural brasileiro. Sistemas de irrigao em diversas regies, por exemplo, contaram com a cooperao tcnica
do instituto para sua implantao e consolidao. O instituto tambm tem historicamente
desenvolvido projetos que ultrapassam as fronteiras agrcolas para, a partir delas, gerar
bem-estar para toda a sociedade. Na dcada de 1980, por exemplo, o IICA cooperou diretamente com as secretarias de Educao do Amazonas, Cear, Esprito Santo, Pernambuco,
Apresentao
A histria da agricultura mundial no ltimo meio sculo tem sido, sobretudo, a histria de transformaes produtivas, impulsionadas pela cincia e pela intensificao tecnolgica, e a resultante expanso da capacidade produtiva, pari passu com o crescimento
da demanda de alimentos. Nesse perodo, afirmou-se um arranjo tecnolgico que atendeu
aos interesses dos produtores e dos demais atores envolvidos, e que a literatura, a seu
tempo, intitulou de agricultura moderna, padro que gradualmente foi disseminado nas
regies agrcolas do mundo, inicialmente na Europa e posteriormente em outras regies.
Esse pioneiro impulso tecnolgico transformou radicalmente as agriculturas de diversos
pases, inclusive as de muitas regies agrcolas do Brasil, fomentando a modernizao da
atividade a partir do final dos anos 1960. A prpria Embrapa, que viria a ter um papel central
nesse processo, foi criada como parte desse esforo, em 1973. Promoveu-se, desde ento,
uma transformao tecnolgica e organizacional que lanou as sementes formadoras de
impressionantes competncias entre os produtores e alicerou as capacidades produtivas
que viabilizaram a expanso econmica e comercial da agricultura nas dcadas seguintes.
Essa seria a marca da agricultura brasileira na virada do sculo 21, colocando-a como o
motor mais dinmico da economia brasileira.
Esse processo foi certamente desigual e heterogneo, como seria inevitvel em face
da profundidade, do escopo e da abrangncia territorial das mudanas socioeconmicas
desencadeadas no meio rural brasileiro. Tampouco foi linear, e no caminho foram (e tm
sido) encontrados diversos obstculos, decorrentes da crescente integrao econmica
entre a agropecuria, a indstria e os setores de servios associados s nascentes cadeias
produtivas, dificuldades que nem sempre foram enfrentadas com base em uma viso estratgica clara da importncia e do papel da agricultura para o desenvolvimento brasileiro.
A densidade financeira e a complexidade das estruturas chamadas de cadeias agroalimentares no se formariam sem tenses, inmeras contradies e at mesmo conflitos.
Em perodo mais recente, que data provavelmente da segunda metade da dcada
de 1990, a agropecuria brasileira passou a vivenciar outro momento de sua histria.
A dimenso financeira tornou-se ainda mais significativa, tanto para os produtores diretos
quanto para todos os atores sua volta, dos fornecedores de insumos aos processadores
das mercadorias agrcolas, e tambm para o Estado, e suas polticas, e ainda para as novas
instituies que foram nascendo. Animados pela extraordinria expanso produtiva e pelo
papel destacado que o Brasil assumiu no plano internacional, os produtores, protagonistas dessas transformaes, intensificaram os investimentos e esto se preparando para
transformar o Brasil no maior produtor mundial de alimentos e matrias-primas de origem
agropecuria. Os obstculos no so pequenos e envolvem mltiplas frentes de ao
como infraestrutura da logstica, tecnologia e marco institucional , para manter a sustentao do padro tcnico que atualmente se consolida com robustas razes no Brasil, e que
est na base do crescimento da agricultura brasileira. Nenhum fator to importante como
facetas produtivas; rene especialistas em temas muito particulares e que tratam a nova
agricultura e seu padro produtivo por ngulos variados, assim como vrios economistas,
socilogos, engenheiros, agrnomos, cientistas polticos e juristas. Ademais, a publicao,
repercutindo uma atividade econmica que se tornou grandiosa em sua magnitude econmica e financeira, oferece contribuies de profissionais ligados s empresas privadas,
talvez sugerindo uma atitude nova, que seria saudvel para o Brasil o dilogo mais frequente e aberto entre setor pblico e agentes privados participantes das cadeias agroalimentares, entre universidade e instituies de pesquisas e entre setor produtivo e empresas. O livro , portanto, resultado de um esforo plural, no mais abrangente e generoso
sentido que se pode atribuir a esse atributo, to essencial da democracia.
Eis o livro, disposio de todos os interessados. Que a sua publicao cumpra a
promessa potencial estimular fortemente o debate, multifacetado e rigoroso, sobre
o momento atualmente vivido pela produo agropecuria e seus atores, sobretudo as
famlias rurais que perseveram na atividade. O Brasil precisa de uma agropecuria que seja
economicamente slida, mas tambm requer regies rurais prsperas e mais justas no
tocante distribuio da riqueza gerada. Que este livro possa tambm contribuir para que
o Brasil trilhe esse caminho virtuoso.
Fernando Sarti
Manuel Otero
Presidente da Embrapa
Diretor do Instituto de
Economia da Unicamp
Representante do
Escritrio do IICA no Brasil
Prolegmenos
O passado no presente: a viso do economista
A agropecuria brasileira um sucesso
A produo agropecuria brasileira vem crescendo de forma extraordinria. Em
1975, a colheita de gros foi de 45 milhes de toneladas, expandiu-se para 58 milhes em
1990 e, finalmente, atingiu 187 milhes em 2013.
Mais importante do que isso, os preos relativos de alimentos reduziram-se drasticamente: utilizando os dados do ndice de custo de vida da Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (Fipe), o custo de alimentao em So Paulo caiu mais que 5% ao ano, entre
1975 e 2007, ficando relativamente estvel de l para c. A populao beneficia-se, assim,
de um melhor padro alimentar, o que eleva seu bem-estar. Os programas de transferncia
de renda no teriam tido o sucesso que tiveram, nem o mesmo impacto sobre o consumo
de bens industriais, se os preos de alimentos no tivessem mostrado esse comportamento.
Simultaneamente, a agropecuria brasileira sempre trabalhou num contexto de
abertura ao resto do mundo, operando de forma concorrencial. Nesse contexto, o Pas
transformou-se num grande player global, cada vez mais relevante. Em 1990, o saldo da
balana agrcola, medido em dlares, foi de US$ 7 bilhes (dados da World Trade Organization WTO), nmero que, at 2011, cresceu dez vezes, atingindo US$ 73 bilhes, expanso
muito maior do que a de qualquer outra nao. Isso tambm tem efeito macroeconmico
destacado, uma vez que a balana comercial agrcola em 2013 foi de 83 bilhes de dlares,
enquanto o saldo total foi de apenas 3 bilhes. O Pas um dos quatro maiores exportadores de acar, soja, milho, suco de laranja, caf, algodo, sunos, aves e bovinos.
Do jogo global dos produtos agropecurios participam quatro grandes naes: China e ndia, representando os maiores acrscimos no consumo (e, no caso da China, na importao), e Brasil e Estados Unidos, que disputam, palmo a palmo, a condio de grandes
supridores globais. Acreditamos que essa tendncia s se reforar at 2020, considerando
as grandes dificuldades pelas quais passa o setor do agronegcio, na Argentina, na Austrlia, na Rssia e na Ucrnia, seja por razes de instabilidade poltica, seja por efeito do clima.
Como bastante conhecido, esse crescimento s foi possvel pela persistente
ampliao da produtividade, resultado de fatores que discutiremos adiante.
Aqui, chamamos a ateno para o fato fundamental de que o agronegcio o nico
segmento relevante da economia brasileira, e que tem, no progresso tcnico, o centro de
seu modelo de negcios. E sua importncia tanto maior quanto mais comparada com a
baixa produtividade da economia brasileira, em geral, que vem crescendo timidamente
nos ltimos anos.
Esse crescimento, da produo e da produtividade, resultou em um grande alongamento da cadeia produtiva agrcola, com a expanso de vnculos com as indstrias de
fornecimento e de processamento, e com a crescente ligao com servios sofisticados,
de pesquisa, experimentao e difuso, e de consultorias em reas da tecnologia da informao, gentica animal, agricultura de preciso, e de todos os demais tipos de servios
relacionados propriedade e s indstrias da cadeia de produo. Infelizmente, ainda est
por ser reconhecida toda a importncia e os efeitos positivos da expanso da agropecuria
no bojo da economia brasileira.
As razes desse sucesso so vrias. Naturalmente, vem em primeiro lugar a farta (mas
no ilimitada) disponibilidade de terra, de sol e de gua. No caso da terra, a disponibilidade
de reas tal que a agricultura poder crescer muito, sem depender da tradicional derrubada de floresta nativa. Apenas as reas degradadas de pasto permitem essa expanso. Esses
excedentes so estimados em 90 milhes de hectares e comparam-se com uma rea total
utilizada para lavouras de 60 milhes de hectares.
A chave do sucesso, como j amplamente reconhecido, veio do desenvolvimento de
um importante sistema de pesquisa, composto pela Embrapa, por instituies estaduais,
pelas universidades e, mais recentemente, por instituies privadas. Chamamos a ateno
para a forte interao entre as instituies pblicas e o setor produtivo, um caso quase
nico no panorama acadmico brasileiro. Naturalmente, essa interao afina as questes
postas para a pesquisa e facilita a obteno de resultados positivos, coisa pouco relevante
no caso da indstria, que, em geral, busca na importao a soluo de suas questes tecnolgicas. O esforo de pesquisa assentado sobre as caractersticas especficas do territrio
brasileiro acabou por produzir pacotes tecnolgicos adaptados e responsveis pela grande
tropicalizao da agricultura brasileira, que em pouco tempo saiu das reas temperadas do
Sul do Brasil e chegou ao sul do Piau e do Maranho.
A adaptao ao Cerrado, como se sabe, abriu amplas reas ao cultivo. Ademais, o
sistema de plantio direto, muito ajustado ao solo brasileiro, permitiu duas e at mesmo trs
safras em uma mesma rea, otimizando a produo e o uso de insumos, e elevando a produtividade por rea. Alm disso, o recente desenvolvimento do programa de integrao
lavoura-pecuria-floresta permite tambm a recuperao de reas degradadas e de baixa
produtividade. Essas tecnologias so vlidas para qualquer tamanho de propriedade, mas
so particularmente efetivas para grandes escalas de produo, especialmente quando
ajustadas a reas novas.
O conjunto dessas atividades produziu efeitos ambientalmente positivos. Fixao
biolgica do nitrognio, controle biolgico e integrado de pragas, utilizao de biodigestores para tratamento de resduos animais e plantio direto so exemplos de tecnologias
amigveis ao meio ambiente. A utilizao de defensivos foi largamente racionalizada,
reduzindo o excesso na sua utilizao e o nmero de acidentes do trabalho decorrentes
da atividade. O Pas tem o mais amplo sistema do mundo de reciclagem de embalagens
rios, que podero, eventualmente, custar bastante no futuro. Basta pensar nas dificuldades
inerentes erradicao da febre aftosa.
Nos ltimos dois anos, a seca no Nordeste no foi dramtica: no houve registros de
fome generalizada entre a populao ou a necessidade de recorrer a frentes emergenciais
de trabalho. Entretanto, a fragilidade do sistema produtivo mostrou-se praticamente igual
do passado, implicando um custo gigante. Por exemplo, estima-se que 40% dos plantis
tenham morrido ou tenham sido sacrificados apressadamente. Os mecanismos de transferncia de gros no funcionaram a contento, e a perda de capital dos agricultores foi
enorme.
O adequado manejo de gua no Pas ainda limitado. O caso do rio So Francisco
revelador: o rio est definhando, os prometidos programas de revitalizao no ocorreram,
e o projeto de transposio est inconcluso. Alm disso, possvel que as outorgas de gua
para irrigao tenham ido alm do razovel, o que estaria impedindo a recomposio dos
reservatrios na regio e reduzindo a produo de energia eltrica. O Pas simplesmente
no tem ainda um bom programa de manejo integrado de gua, algo que est se tornando
um problema global.
Uma questo antiga as relaes de trabalho na agricultura ainda permanece
tumultuada, a despeito do fato de o documento legal que estatui normas para o trabalho
no campo ser datado de 1973. Questes ligadas jornada de trabalho, ao transporte e
alimentao de trabalhadores no residentes na propriedade vm sendo objeto de disputa
judicial, com alguma regularidade. Esse tambm o caso dos trabalhadores migrantes,
aqueles provenientes de outras regies, que so contratados temporariamente para perodos de colheita (os chamados safristas). At hoje no existe uma regulamentao adequada para o trabalho temporrio, atividade rural obrigatria no mundo inteiro, em pocas de
colheita. Ademais, aqui e ali emergem denncias de trabalho escravo nessas regies, onde
os trabalhadores so invariavelmente submetidos a situaes degradantes de alimentao,
habitao, sade, higiene e segurana.
Finalmente, uma questo tipicamente urbana inseriu-se no contexto rural: a disputa
sobre terceirizao de atividades. J antiga a acusao feita por sindicatos, e aceita pelo
Ministrio Pblico e pela Justia do Trabalho, de que a terceirizao de atividades, da forma
como tratada, sinnimo de precarizao de servios, o que leva as autoridades a no
aceitar a terceirizao de servios se a julgarem como atividade-fim da empresa. Como,
porm, no h uma definio que discrimine, com clareza, a atividade-meio da atividade-fim, prevalece a interpretao do juiz, o que vira objeto de inmeras contestaes por
parte dos empresrios. Esses, por sua vez, argumentam, com alguma razo, que no mundo
moderno muitas atividades so exercidas em grupos de empresas. O exemplo mais comum so as atividades de informtica: para a maior parte das empresas, a contratao de
terceiros decisiva, pois no tm nem porte nem capacidade financeira para manter uma
equipe prpria. No caso da agricultura, existe uma ao antiga que busca evitar a atividade
medida que a rea cultivada eleva-se. Por exemplo, estima-se que o custo de uma saca de
caf produzida em uma situao de mecanizao 20% menor do que o custo da mesma saca utilizando-se tratos e colheitas manuais e tradicionais. Isso tende a colocar em
desvantagem as propriedades menores, particularmente aquelas que esto em reas no
mecanizveis.
Refora esse movimento a tendncia crescente de elevao do custo de trabalho,
tanto no que se refere ao salrio direto, quanto no que diz respeito aos custos indiretos.
Como resultado, a concentrao da produo na rea de gros, por exemplo, crescente.
Essa concentrao no inexorvel, considerando que estruturas organizacionais, como
cooperativas, podem reduzir, e muito, a desvantagem de propriedades menores, desde
que bem administradas. Esse especialmente o caso dos trs estados do Sul do Pas, regies de larga tradio cooperativista. Em segmentos especficos, como frutas e flores, a
diferenciao por tamanho menor, dadas as dificuldades de mecanizao da colheita.
Nesse caso, o fator de competitividade est mesmo na produo por rea. Ainda assim,
bastante claro que, para produtos como cana-de-acar e laranja, a vantagem da grande
produo inequvoca.
O aumento recorrente dos salrios vai continuar, pois que a reduo das taxas de
crescimento da oferta da mo de obra e a situao de quase pleno emprego em vrios
locais no Pas fizeram crescer a taxa de salrios nas cidades, principalmente dos salrios
puxados pelo setor de servios, o que provoca impacto direto sobre o custo da mo de
obra rural. Com isso, os estmulos migrao e mecanizao no param de se elevar. Alm
das pequenas propriedades, tambm as mdias tm sido continuamente afetadas.
O desempenho da agropecuria nos ltimos anos foi um sucesso. A energia que
empurra esse processo para diante continua muito forte. A despeito dos novos desafios a
serem enfrentados, acreditamos que a integrao do setor com a indstria e com os servios continuar, tanto quanto o avano da produtividade. No ocioso relembrar que o
Pas j um dos dois mais destacados ofertantes de produtos agropecurios no mercado
mundial.
Est cada vez mais claro que o bloco de atividades, inovaes e investimentos comandados pelo setor continuar a ser uma alavanca para o crescimento brasileiro. Entretanto,
do ponto de vista regional, existem situaes bastante diversas, que devem ser entendidas
adequadamente. Alm disso, as propriedades menores tm sofrido bastante, em razo da
sua fragilidade ante os desafios dos custos e da comercializao, e diante das dificuldades
de mecanizao. Formular polticas pblicas que possam lidar com a situao exige, antes
de tudo, um esforo de pesquisa e reflexo. o que este volume busca.
O fato de que um grupo social, uma comunidade, um bairro rural permanea organizado com base em valores comunitrios e tradicionais no o torna avesso necessariamente
tecnologia moderna nem o torna personagem do passado, avesso aos deslumbramentos
do futuro. Torna-o, sim, crtico em relao s imensas irracionalidades que podem atravessar o uso dessa tecnologia. A tradio a grande referncia social de pensamento crtico
das populaes rsticas em relao aos riscos corrosivos da modernizao antagnica aos
costumes, e at socialmente destrutiva.
Certo abuso interpretativo atribuiu s persistncias sociais e s resistncias mudana um carter anmico e patolgico. Na verdade, a anlise durkheimiana da anomia pode
ser compreendida tambm em relao ao que propriamente novo e moderno. A anomia
durkheimiana tanto diz respeito a valores de orientao da conduta ainda referidos estrutura social ultrapassada, quanto diz respeito estrutura social referida a uma nova diviso
do trabalho social que no disseminou valores e regras de conduta com ela compatveis.
Portanto, o anmico tanto diz respeito norma sem estrutura social de referncia quanto
estrutura social que ainda no se constitui em referncia de valores e normas.
A inovao tcnica no se legitima socialmente nos impactos que causa, pois esses
impactos podem ser negativos, desorganizadores e penosos. Portanto, no um valor
social positivo em si, mas um valor relacional. A inovao depende amplamente do modo
como a trama de relaes sociais em que ocorre define sua funo e as contradies sociais
que alimenta. O agrnomo e o extensionista tm condies de avaliar, primeira vista, o
impacto econmico e agronmico de uma inovao agrcola. Mas no tm a menor condio de avaliar seus desdobramentos sociais negativos, contrrios, portanto, sua ideologia
profissional modernizante.
A desorganizao social oriunda da modernizao econmica pode ser perfeitamente compreendida como fator de anomia e crise social, e de fato assim . O que econmico
e momentaneamente lucrativo no , necessariamente, o que melhor expressa os valores
sociais relativos constituio do humano, humanizao do homem, e superao de
suas carncias e no propriamente nem primariamente carncias econmicas e materiais.
Temos carncia de liberdade, de alegria, de esperana, de saber, de beleza, de msica, de
poesia, de sonho e de tantas outras possibilidades do esprito humano. A modernizao
econmica no as prov nem as supre. No h nenhuma poesia num novo modelo de
trator ou numa nova variedade de semente selecionada de feijo. Mas pode haver muita
poesia, como testemunhei e vivi, no cuidado de um milharal ou no cultivo de coloridas
znias ou tagetes nos disfarados jardins ao p do terreiro de rsticas casas de roa, como
vi durante extensa pesquisa no Alto e no Mdio Paraba, em 1970. As flores do entorno dos
terreiros, os pastos e as plantaes no estavam separados na esttica de uma harmnica
concepo do mundo e da vida dos pequenos e mdios produtores daquela regio. Pode
haver delicada poesia num cafezal, como me relatou idoso e rico fazendeiro paulista, grande empresrio, que se compraz muito mais na brancura da florao de suas plantaes na
Bahia do que no lucro cinzento do caf que colhe e exporta. Para ele, produzir e lucrar
apenas um momento da prpria produo.
Avassaladores programas de modernizao econmica na agricultura tm suprimido
a liberdade poltica da sociedade tanto em pases capitalistas quanto em pases socialistas.
A modernizao econmica foi responsvel por graves episdios de fome em pases como
a Unio Sovitica nos anos 1920. Aqui mesmo no Brasil, a modernizao agrcola, com a erradicao do caf, a partir dos anos 1950, destruiu o colonato, desenraizou os agricultores
que foram transformados em boias-frias e temporrios, favelizou as cidades, degradou suas
vtimas. No Rio Grande do Sul, a disseminao da soja corroeu a economia autrquica da
agricultura familiar na opo absoluta pela agricultura mercantil de exportao. Quebrou
o equilbrio e a lgica prprios da economia camponesa de excedentes e mergulhou as
populaes rurais nas vicissitudes da tirania do mercado que as empobreceu. Outros exemplos poderiam ser arrolados. E so muitos.
A autarquia da agricultura familiar deve ser compreendida na peculiaridade de sua
insero na diviso social do trabalho. No exclui a insero no mercado. Muito ao contrrio, diz respeito forma equilibrada dessa insero, assegurada, em graus variveis, a
produo direta dos meios de vida pelo agricultor e sua famlia. Ou, ento, pela diversificao agrcola, em que um produto se torna, em termos lgicos, excedente de outro. Mesmo
quando a produo mercantil dominante e at decisiva organiza-se como economia de
excedentes. No porque o que se destina ao mercado seja a sobra da agricultura familiar,
mas porque o que se destina ao mercado produzido na lgica e no imaginrio da recusa e
do temor dos efeitos corrosivos e socialmente desorganizadores da dependncia absoluta
do produtor em relao ao mercado.
Um extenso retrocesso social vivido pelo Pas h meio sculo em consequncia de
uma modernizao agrcola de prancheta, sem fundamentos sociolgicos e antropolgicos. A ditadura ideolgica do econmico devasta, no s desorganizando as sociedades
tradicionais. Devasta, tambm, na destruio do capital social representado por um saber
centenrio, de relativamente pouca eficincia econmica e de grande eficincia social.
Todo um imenso saber agrcola e ambiental est desaparecendo, engolido por um saber
agronmico direcionado exclusivamente para o curto prazo do lucro. O que lucrativo
neste ano agrcola pode trazer grandes prejuzos econmicos em anos posteriores, o que
no entra no clculo moderno.
As escolas superiores de agronomia no deveriam perder de vista o conhecimento
que vem sendo recuperado, sistematizado e analisado nas novas disciplinas cientficas voltadas para a memria: a etnoagronomia, a etnomedicina, a etnoveterinria, a etnoecologia,
a etnoclimatologia, a etnobotnica, etc. Isso ajudaria a atenuar a arrogncia acadmica e a
reinventar a agronomia, dando-lhe um fundamento antropolgico e criativo. A agronomia
ficaria mais agronmica se de fato dialogasse com o saber que quer confrontar e at involuntariamente destruir.
As populaes camponesas so, em todas as partes, capazes de reinventar suas sociedades, at radicalmente, quando alcanadas por alguma crise. Coisa que as sociedades
urbanas e modernas no logram. Anomia expresso patolgica de um fenmeno caracteristicamente urbano e moderno, a ausncia de normas porque suprimidas pelas mudanas
sociais. As sociedades rsticas e tradicionais, historicamente, mais do que sociedades desenvolvidas, tm demonstrado mais capacidade de ajustamento dinmico a crises e rupturas.
isso que, equivocadamente, os socilogos tm definido como resistncia mudana. So
sociologicamente mais autorregenerativas do que as sociedades modernas e urbanas.
Refiro-me centralidade dos valores da famlia extensa, que mesmo dispersa tende
a resistir renncia a suas referncias tradicionais de sociabilidade. O retorno cclico dos
parentes, no calendrio festivo das comunidades rurais, especialmente o religioso, ao lugar da famlia, mostra o quanto, mesmo espacialmente invisveis, os valores agregativos da
tradio comunitria e familstica no sucumbem ao poder de disperso e de desagregao
do urbano, do industrial e mesmo do moderno.
O estudo de Margarida Maria Moura sobre essa funo social da festa do Rosrio,
no interior de Minas Gerais, uma boa indicao de persistncia e resistncia.1 Do mesmo modo que a estratgia das migraes do campo para a cidade, como mostrou Eunice
Durham, segue uma pauta de preservao e reforo da estrutura da famlia extensa, cuja
mudana visvel, da concentrao espacial disperso espacial, a menos indicativa do
contedo sociolgico e antropolgico dos efeitos desagregadores das crises econmicas
na agricultura.2 No mnimo, deve-se levar em conta o ritmo da mudana e sua maior lentido em relao a populaes socializadas no marco, propriamente, da sociedade moderna.
sempre prudente levar em conta que os estados de anomia no so permanentes nem
absolutos e que uma sociabilidade compensatria se desenvolve numa espcie de anomia
de compensao, sem o que a vida social seria impossvel.
Cito um caso, mais especfico, de criatividade social continuamente autorregenerativa em face de uma adversidade extrema. o da comunidade de Noiva do Cordeiro, em
Minas Gerais, no muito longe de Belo Horizonte.3 H cerca de 120 anos, uma moa da roa,
casada de casamento arranjado e forado pela famlia, como era costume, acabou tendo
um relacionamento com outro homem, solteiro, engravidou e decidiu deixar o marido para
viver com o homem que amava. O casal foi excomungado pelo padre do lugar e amaldioado at a quarta gerao. O casal teve vrios filhos, todos estigmatizados pela sociedade
local, inclusive os vizinhos da roa, e estigmatizados tambm os que se casavam com os
membros dessa famlia comunal extensa. O problema persistiu durante as vrias geraes
1
Moura, M. M. Festa no serto. Travessia: Revista do Migrante, So Paulo, v. 15, n. 6, p. 22-25, 1993.
Noiva do Cordeiro. Direo: Alfredo Alves. Produo: Regina Santiago. Noiva do Cordeiro, MG: BemVinda
Filmes, [2008?]. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=gv0zQQ8NPmY>.
Cf. o documentrio antropolgico de Wagner Morales, Preto contra Branco (2004). Direo: Wagner Morales.
Produo: Malu Viana Batista. So Paulo, 2004. Disponvel em: <https://www.youtube.com/watch?v=dyO5fnPvzUk>.
Sumrio
Introduo....................................................................................................................................... 35
Zander Navarro, Antnio Mrcio Buainain, Eliseu Alves e Jos Maria da Silveira
Anexo........................................................................................................................................... 1157
Sete teses sobre o mundo rural brasileiro..................................................................................................... 1159
Antnio Mrcio Buainain, Eliseu Alves, Jos Maria da Silveira e Zander Navarro
Zander Navarro
Antnio Mrcio Buainain
Eliseu Alves
Jos Maria da Silveira
Introduo
Introduo
37
[] Voltando s condies sociais dos agricultores, faz-se necessrio lembrar que difcil
conseguir a melhoria dessas condies quando a produtividade e o salrio so baixos.
Alm disso, a obteno dessa melhoria se revela difcil, de forma acentuada, quando se
toma em considerao o que foi dito a respeito da modernizao agrcola (que permitiria
esse aumento da produtividade), isto , que a modernizao, aps alcanar o que foi chamado de grau adequado de modernizao, fica na dependncia do crescimento do setor
no agrcola. E como este setor no agrcola no consegue se desenvolver a taxas muito
rpidas, conclui-se que atravs do aumento da produtividade muito improvvel que se
possa vir a ter um aumento de salrio e desse modo uma melhoria nas condies de vida
do trabalhador [] (PAIVA et al., 1973, p. 95).
Entender os tempos! esse mote, afirmado assim com simplicidade, deveria ser o
lema, imodesto, mas primordial, das Cincias Sociais. Os campos disciplinares que foram
chamados de cincias do esprito por Max Weber tm diante de si essa tarefa, cujas
mltiplas dimenses analticas elaboram perguntas sem fim, pois instadas a interpretar as
manifestaes da vida social e econmica em suas ilimitadas combinaes e possibilidades
objetivas. Implicam tambm demonstrar a inteligibilidade do passado como o pressuposto
lgico para decifrar o presente e, quem sabe, divisar o futuro. Mas seria aquele um motto
razovel e, especialmente, seria alcanvel? Haveria, de fato, alguma chance de resoluo
cientfica que iluminasse convincentemente as sociedades e assegurasse algum dia o pleno
desvendamento dos comportamentos sociais? E tambm explicasse simultaneamente as
escolhas dos cidados, a formao e o desenvolvimento da cultura, a estrutura e a gigan-
38
tesca complexidade da esfera econmica, a arquitetura sociopoltica das naes, ou, enfim,
o prprio significado da ao dos indivduos? Esses so alguns dos inmeros desafios que
incentivaram o nascimento e o desenvolvimento dos campos cientficos que constituram
historicamente as Cincias Sociais, motivando seus estudiosos a procurar respostas para
aquelas perguntas, ampliadas pelo rosrio infindvel de indagaes sobre os mistrios da
vida humana e suas estruturaes sociais.1
Quarenta anos depois, a citao-prembulo desta Introduo, inspirada no entendimento do mundo concebido por um dos mais brilhantes economistas agrcolas
brasileiros, Ruy Miller Paiva, demonstra com cristalina nitidez os formidveis bloqueios
que a aventura humana impe aos seus interpretadores, mesmo para aqueles especialistas mais reconhecidos e reputados. Embora tenha sido o mais competente estudioso
do tema em sua gerao, considerado que foi o pai da Economia Agrcola brasileira, um
lendrio pioneiro, cujos escritos principais so das dcadas de 1960 e 1970, dificilmente
Miller Paiva teria imaginado, nos primrdios da modernizao agrcola daqueles anos,
que sua viso, relativamente ctica acerca das possibilidades aparentes da transformao
produtiva agropecuria, mostrar-se-ia vencida pela histria ao longo dos anos seguintes.
2
Menos ainda poderia antever que no apenas os obstculos aos quais se referia seriam removidos em larga extenso, mas at mesmo a agricultura brasileira, no espao
de tempo de pouco mais de uma gerao, apresentar-se-ia como aquela que disputaria
a posio de mais importante do mundo. Como interpretar essa reviravolta histrica?
Quais foram os mecanismos sociais e econmicos (ou os institucionais e tecnolgicos)
decisivos para impulsionar tal transformao? Como conseguimos saltar de um tempo
em que era a questo agrria que ocupava as mentes e as aes polticas, para os dias
atuais, em que o setor apresenta-se como o mais dinmico da economia brasileira? Como
esquecer que, quase no mesmo perodo em que Miller Paiva escreveu (em coautoria)
o livro cujo excerto est aqui reproduzido, setores influentes de nossa intelectualidade
debatiam a natureza das relaes sociais predominantes no campo brasileiro e disputavam acidamente se ainda estaramos observando alguma feio feudal nas formas
sociais vigentes nas regies rurais, ou se, contrariamente, sinais de uma sociabilidade
capitalista estariam finalmente surgindo como a marca principal da atividade econmica
1
Seria interminvel o debate sobre o poder heurstico e ontolgico das diversas disciplinas que integram as Cincias
Sociais. Ainda que um socilogo faa parte do grupo que organizou este livro, os que assinam a Introduo
concordam, em significativa proporo, com a observao de Michael Piore, quando alertou que [...] o que me
atraiu para a Economia foi a sua oferta de uma teoria coerente e sua orientao s polticas. Ela tenta se dirigir
aos problemas da sociedade e o faz sob uma forma disciplinada e razovel. Nenhuma das demais cincias sociais
parece oferecer nada parecido com a coerncia e a relevncia da Economia (PIORE, 2002, p. 292).
Alguns de seus trabalhos so considerados clssicos na literatura (PAIVA, 1968, 1971). Ruy Miller Paiva aposentouse em 1986, como servidor estadual, em So Paulo, e faleceu em 1998.
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So inmeros os pontos de convergncia analtica e as analogias entre a argumentao geral (discutida pelo autor ao longo do livro) e o caso brasileiro nos ltimos tempos, seja
em termos gerais, seja em termos especficos, no tocante aos focos relacionados ao mundo
rural, objeto precpuo deste livro. Entre as convergncias, por exemplo, persistem as caractersticas socioculturais de tempos idos, no apenas em sua reiterao nas formas sociais
do presente, tanto no campo quanto na cidade, mas at mesmo no amplo imaginrio coletivo da sociedade brasileira. Continuidade do passado que, curiosamente, e com alguma
surpresa, at mesmo se estende nas interpretaes de parte significativa da produo dos
cientistas sociais. Tudo isso dispensa registro, tanto por serem interpretaes sabidamente
conhecidas, quanto por escaparem aos objetivos deste comentrio introdutrio.
Felizmente, remetendo-se diretamente aos dilemas de explicao sugeridos na citao acima, dois dos mais notveis cientistas sociais brasileiros abriram a presente obra com
elucidativos ensaios que tratam das antinomias citadas. As contribuies de Jos Roberto
Mendona de Barros e de Jos de Souza Martins, nomes consagrados e referenciais na
literatura de um lado, da Economia, e, de outro, da Sociologia , representam, para os
demais autores deste livro, uma homenagem a esses colegas cuja produo cientfica orgulha profundamente as Cincias Sociais brasileiras. Por essa razo, abrem separadamente
o livro com ensaios especiais que discutem em particular o presente, mas lanam as lentes
da anlise no passado e em nossa histria, seno a mais remota, pelo menos a contempor-
41
42
matriz viesada de nosso entendimento do que moderno (Jos de Souza Martins, p. 22,
neste livro). Ecoando sua reconhecida acuidade sociolgica, estabelecida notoriamente
nos mais de 30 livros publicados sob sua autoria, Martins adverte, por exemplo, sobre a
errnea viso entusistica, muitas vezes associada inovao, da parte de alguns estudiosos que menosprezam os efeitos sociais perversos de sua disseminao. Alerta que
o processo de inovao no , necessariamente, um valor social positivo em si, mas um
valor relacional (p. 23, neste livro), observao que remete diretamente a alguns captulos
deste livro, quando se analisa a extraordinria dinamizao econmica em curso em muitas regies de produo agropecuria, a qual, contudo, est associada a correspondentes
processos de seletividade social, que marginalizam social e economicamente milhares de
produtores incapazes de integrar-se multiplicidade de mercados gerados pela expanso
da produo. So advertncias decisivas que os autores do livro, movidos pelas respectivas
competncias tcnicas, mas igualmente por suas sensibilidades sociopolticas, sabero
analisar em futuras reflexes sobre o desenvolvimento agrrio.
Embora questes socioculturais no sejam o principal foco deste livro, ainda assim
importante destacar o apelo do socilogo aos esforos mais cuidadosos de pesquisa
sobre a passagem de uma fase, que seria do passado, a uma nova fase, que a modernidade
capitalista estaria desenvolvendo em muitas regies agrcolas. Embora sucinto, o ensaio de
Jos de Souza Martins, que abre o livro, faz um alerta de importantssima relevncia para os
cientistas sociais que se debruam no estudo das regies rurais. Conforme destaca,
[...] O retardamento do rural em relao ao moderno ou a persistncia do tradicional
em face do moderno no , portanto, nessa perspectiva, propriamente passado [...] Esse
passado s resiste porque reproduzido pelos processos sociais do atual, do presente,
do moderno [...] O mundo rural pode ser cada vez mais moderno sendo ao mesmo tempo
cada vez mais tradicional, isto , reconstituindo e atualizando sua diferena como fonte de
identidade e instrumento de afirmao e sobrevivncia [...] ( p. 28-29, neste livro).
luz das reflexes acima, trs premissas devem ser explicitadas pelos organizadores.
Primeiramente, este livro assume como sendo verdadeira, diante de incontveis evidncias
empricas, que as faces de continuidade social e cultural, assim como as formas sociais de
produo no campo brasileiro, estariam observando atualmente um daqueles perodos
picos de ssmicas transformaes, uma das implicaes imediatas de um fenmeno que
ocorre no mundo das ideias, das imagens e das percepes acadmicas ou sociais. Gradualmente se descolam da realidade as interpretaes e as vises antes vigentes, mesmo que
insistam em apresentar-se como adequadas para explicar os processos em curso naquelas
regies. Em consequncia, este comentrio introdutrio pressupe que a dupla antinomia
referida por Raymond Williams tambm est em curso na sociedade brasileira, representando uma visvel ruptura com o passado. Abre-se uma fase indita e desafiadoramente
nova, tanto em relao s configuraes societrias mais tradicionais do campo brasileiro,
43
em seus aspectos mais variados, quanto no tocante s relaes entre o campo e a cidade
ainda que essa passagem no aceite separar abruptamente, como se estanques fossem, o
passado do presente, o tradicional do moderno. Na atual transio, pelo contrrio, ainda
mais desafiador para os cientistas sociais aferir empiricamente no apenas a reiterao do
passado no presente, mas tambm a ressignificao de ingredientes de outros tempos
luz das determinaes de um novo tempo. E tambm assumimos, por fim, que, se for aceito
que tais leituras sobre o perodo emergente so pelo menos parcialmente corretas, ser
preciso um esforo de interpretao mais ambicioso, plural e multidisciplinar, e tambm
mais ousado e criativo, para propiciar a construo de anlises reveladoras desse novo
tempo que vem revolucionando a economia agropecuria e a vida social rural no Brasil.
No parecem necessrias muitas provas factuais para demonstrar o surgimento e a plena
operao atual dessa profunda transformao em curso pois so inmeras as evidncias
registradas nos captulos que se seguem a esta Introduo.4
Uma ilustrao curiosssima do novo padro decorre das relaes comerciais entre o Brasil e a China. No final
da dcada de 1980, um quarto de sculo atrs, a China importava irrisrias 12 mil toneladas de soja do Brasil e
devolvia na forma de carne suna para o Brasil (pois, inacreditavelmente, importvamos esse produto). Em 1996,
foram 52 mil toneladas e, ento, a importao disparou, chegando a 20,5 milhes de toneladas compradas pelo
gigante chins em 2011 (400 vezes mais no interstcio de 15 anos). Enquanto isso, a produo brasileira de sunos
(como tambm na avicultura, no ramo dos pequenos animais) tornou-se no menos do que espetacular, tornando
o Pas exportador. Considerados todos os produtos, a soma das exportaes agropecurias brasileiras neste
ltimo quarto de sculo j atingiu aproximadamente US$ 1 trilho (em termos nominais).
44
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O artigo que submeteu originalmente as sete teses contm um argumento preliminar, e decisivo, sobre a atividade econmica agropecuria, alm da sugesto sobre qual
seria o condutor central da grande transformao. Ambos os aspectos formam as duas
teses primeiras e principais, enquanto as cinco teses adicionais decorrem daquelas duas
proposies (BUAINAIN et al., 2013). Neste livro, contudo, a discusso especfica sobre o
conjunto das teses foi antecedida por quatro captulos, agrupados no bloco que abre a
publicao, os quais se propuseram analisar aspectos mais contextuais ou histricos. Sobre
cada um dos captulos da coletnea estaremos apenas sugerindo, nesta Introduo, uma
sinalizao extremamente sucinta, no mais do que algum aspecto saliente que o captulo
prope e discute.
O primeiro dos captulos da Parte 1 (Contextos e perspectivas), de Geraldo SantAna
de Camargo Barros, sintetiza a viso do autor no tocante s relaes entre a agricultura
e a indstria ao longo do ltimo meio sculo de nossa histria. Trata-se de uma reveladora anlise sobre a quase sempre conflituosa relao entre os dois setores, em face das
polticas do Estado brasileiro. Segundo comenta o autor, uma poca durante a qual a
agricultura foi por um longo tempo um [setor] perdedor lquido, transferindo recursos
para o restante da economia. Depois de analisar as diversas fases, que mostravam como
nossa marcha rumo ao desenvolvimento tem sido errtica, Geraldo Barros acentua a
permanncia de facetas estruturais que, assim argumenta, os historiadores vinculam aos
perodos colonial e imperial (p. 110, neste livro), em especial a pobreza e os padres de
desigualdade social que tipificam a sociedade brasileira. Enfatiza, sobretudo, o eterno
adiamento de reformas cruciais, como o acesso aos meios de produo (por exemplo,
a reforma agrria nunca realizada) e a qualificao da fora de trabalho ou, mais amplamente, os padres educacionais insuficientes. O captulo conclui apresentando um
impasse que no parece ter resoluo, que tem sido a opo de modernizar-se apenas
parcialmente, valendo-se de mecanismos de produo de receitas pblicas que, por sua
vez, so transferidas s famlias, em grandes propores. O autor ressalta que, de 2001
a 2010, mais de 70% do aumento dos gastos primrios do governo federal foi destinado
a transferncias para as famlias (p. 111, neste livro), na prtica criando uma armadilha
macroeconmica, pois, se se aumenta o consumo, pode-se encolher a poupana e podem ser reduzidos os investimentos e, ao fim e ao cabo, podem-se produzir taxas de
crescimento mais baixas. As sadas exigiriam reformas, nunca realizadas, mas cada vez
mais urgentes.
Os dois captulos seguintes so relevantes para examinar o futuro, mas por ngulos
distintos. O de autoria de Antonio Carlos Guedes, Danielle Alencar Parente Torres e Silvia
Kanadani Campos a sntese de uma ambiciosa iniciativa do Centro de Gesto e Estudos
Estratgicos (CGEE), organizao social supervisionada pelo Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao, a qual ficou conhecida como Projeto Alimentos.
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Embora sendo forado a condensar os argumentos em espao relativamente reduzido (como todos os demais captulos da coletnea), o autor divide o captulo em cinco
partes, procurando responder necessidade analtica de abrir o novo padro, apontando
suas caractersticas principais. Primeiramente, discute a lenta constituio de uma nova
institucionalidade, que precisa nascer para dar concretude a esse novo padro de acumulao, sugerindo quatro condicionantes principais: 1) a insero, agora definitiva, de um
contexto schumpeteriano que introduz a concorrncia no funcionamento dos mercados
de produtos agropecurios; 2) a situao curiosa de um novo regramento definido por um
sem-nmero de convenes e tratados que vm sendo impostos, em contraposio a um
contexto liberalizante nascido na dcada de 1990; 3) crescentes exigncias mandatrias
sobre a sanidade e a segurana dos alimentos; e 4) preceitos imperativos no campo ambiental, que foram o reposicionamento das atividades produtivas e do setor em geral. Na
segunda metade do captulo, Buainain discute quatro outros focos essenciais relacionados
a esse novo perodo. O primeiro deles a ntida diminuio em curso no tocante oferta
de trabalho nas regies rurais, um processo irreversvel em face da precariedade das condies de vida naquelas regies. A crescente escassez de fora de trabalho vem induzindo
fortemente a intensificao tecnolgica nos sistemas de produo. Tambm discute a financeirizao em seu funcionamento concreto um processo que, o autor acentua, no
passa de uma radicalizao do processo de mercantilizao da produo (p. 227, neste livro). O terceiro fator diz respeito necessidade de ocorrncia de uma verdadeira revoluo
da gesto, em face da complexidade que apenas se aprofunda ante tais desenvolvimentos.
Finalmente, em sua parte final, so discutidas as principais facetas que emergem da intensificao produtiva e tecnolgica de um setor econmico que historicamente se organizou
extensivamente. Para Buainain, esse conjunto de foras e condicionantes empurram parte
51
52
dos sistemas para entender suas formas de coordenao e governana. De certa forma,
o captulo, extremamente didtico, questiona o prprio modo como a agricultura tem
sido examinada pela Economia e pela Sociologia, analisada ainda isoladamente dos
demais setores e agentes com os quais se articula, ou a eles vinculados fundamentalmente pelo mercado, e introduz diversos focos analticos relevantes para o conjunto da
discusso empreendida pelos autores do livro. Nesse contexto, discute a importncia da
abordagem centrada nos sistemas agroindustriais, ressaltando a sua utilidade para o
estudo do desenvolvimento da agricultura e das suas relaes com outros setores e com
a sociedade (p. 269, neste livro), assim como decifra diversos aspectos relacionados ao
tema da governana, definida como a capacidade de coordenao e comando de sistemas complexos de produo (p. 270, neste livro). Sobre este ltimo conceito, aspectos
concretos emergentes e de urgente definio prtica podero ser equacionados adequadamente, pois os estudos de governana permitem abordar temas relativos estratgia
das organizaes, integrao vertical e horizontal, ao estudo dos contratos e de forma
mais ampla alocao dos direitos de propriedade (p. 270, neste livro). O captulo de
Zylbersztajn soma-se, portanto, a recentes esforos de ampliar o escopo da Economia
para alm das teorias neoclssicas a firma, por exemplo, deixa de ser uma funo de
produo para ser analisada como um arranjo institucional ou um nexo de contratos.
por essa razo que tais esforos tericos tambm permitem uma aproximao entre os
estudos econmicos e as demais disciplinas das Cincias Sociais. O captulo utiliza alguns
exemplos ilustrativos de sistemas agroindustriais do caso brasileiro para discutir o que foi
apresentado sob um foco mais conceitual.
Maria Sylvia Macchione Saes e Rodrigo Lanna Franco da Silveira (Captulo 4 da
Parte 2), por sua vez, assinam o Captulo 4 da publicao, no qual tambm discutem o
tema das cadeias agrcolas e suas novas formas de organizao, enfatizando, porm, as
ltimas tendncias de seu desenvolvimento. Embora o captulo sugira, brevemente, um
arcabouo terico que fundamenta a anlise, o texto dedica-se especialmente a explicar
as mudanas no ambiente institucional ocorridas na dcada de 1990, as quais foram
essenciais para concretizar o novo padro agrrio e agrcola apontado no livro. Foram
mudanas que permitiram o desenvolvimento de formas mais competitivas, pois cabendo ao setor privado assumir progressivamente funes que eram realizadas pelo Estado
(p. 300, neste livro). Instala-se, assim, um novo padro de concorrncia, pois foram implantados mecanismos novos de financiamento da produo agrcola, com um papel
relevante da indstria de insumos e dos compradores de commodities (p. 298, neste
livro). Diante dessa crescente complexidade (enfatizada por diversos autores), passou a
ser urgente entender o funcionamento e as estratgias empresariais, e a organizao
das cadeias produtivas agrcolas. Como diversos autores dos textos ressaltaram, um dos
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maiores desafios, especialmente para os produtores, ser perceber que a nova complexidade um meio de criao de valor. Assim, a identificao dos pontos de valorizao e
dos seus apropriadores principais tornou-se uma das perguntas mais importantes para
todos os agentes envolvidos nas cadeias (ou sistemas) agroindustriais, salientando-se,
igualmente, como um dos argumentos mais relevantes dos autores, que o segmento
agrcola tradicionalmente um receptor de estratgias concebidas nos segmentos a
montante (incorporao de tecnologia por meio de insumos agrcolas) e a jusante (produo de produtos diferenciados), o que o caracterizaria como um tomador de governana, p. 306, neste livro). Seria possvel alterar substantivamente esse papel subalterno
do setor agrcola na estruturao das cadeias produtivas? uma pergunta que poder
animar pesquisas posteriores.
O captulo seguinte de Hildo Meirelles de Souza Filho (Captulo 5 da Parte 2), pesquisador com experincia consolidada, especialmente no estudo de alguns atores sociais
e agentes econmicos que comumente participam de cadeias agroindustriais. No texto, o
autor oferece uma anlise sobre o funcionamento dos mercados de produtos agropecurios naquelas cadeias, destacando um aspecto central das transformaes recentes, o qual
acarreta vrias consequncias econmicas e sociais. Em suas palavras,
[...] mercados, em sua maioria, no se comportam como um modelo de concorrncia
perfeita, as polticas agrcolas devam considerar esse fato. No h como omitir a enorme
assimetria de poder de mercado entre produtores rurais, ou suas organizaes, e a maioria
dos compradores, bem como entre processadores e varejistas. O crescente controle dos
mercados por poucas grandes empresas processadoras, intermedirios e varejistas tem o
potencial de aumentar a competitividade e gerar ganhos para o conjunto dos agentes das
cadeias, inclusive para produtores rurais e consumidores. Entretanto, a centralizao das
decises e o aumento das assimetrias no interior de cadeias geram problemas distributivos,
com implicaes para as atuais polticas pblicas e para o prprio desenvolvimento econmico [...] (p. 335, neste livro).
Um dos grandes temas estudados pelo autor a estrutura de governana das cadeias
agroindustriais, assunto igualmente analisado (por enfoques distintos) nos dois captulos
anteriores, principalmente as estruturas de mercado. So discutidas mudanas recentes
que tm concentrado o poder de alguns agentes participantes das cadeias, o que muda
a estrutura de poder decisrio em seu interior e, assim, poucas e grandes empresas possuem maior capacidade de impor condies em suas transaes (p. 319, neste livro). Um
dos aspectos mais delicados (social e produtivamente) entre os discutidos por Souza Filho
um fato da vida real, que encurrala as chances, em especial a dos pequenos produtores,
que no conseguiro se organizar ou desenvolver estratgias adequadas, pois
[...] no se pode esperar que os ganhos de eficincia que conferem competitividade s
cadeias agroindustriais sejam distribudos entre os agentes (produtores rurais, processa-
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O captulo tambm discute com detalhes as insuficincias atuais dos marcos regulatrios correspondentes s necessidades logsticas. Posteriormente, o texto analisa
minuciosamente as principais facetas dos vrios tipos de transporte e, ao final, o tema do
armazenamento, indicando, sobre este ltimo, que a capacidade de ampliao esttica
da armazenagem tem permanecido atrasada em relao ao dinamismo produtivo, o que
amplia as deficincias do setor.
55
preciso solicitar a tolerante compreenso daqueles que honrarem os autores desta Introduo com a sua
leitura. Por que insistir, com frequncia, nesta parte e em outros captulos, sobre uma obviedade que tratar a
agropecuria como uma atividade econmica? A razo prosaica, mas precisa ser explicitada: vivemos em tempos
inacreditveis, no qual autoridades, lideranas sindicais e, ainda mais surpreendentemente, cientistas sociais
e pesquisadores de outras reas disciplinares parecem ser ablicos, pois abrem mo de qualquer capacidade
crtica sobre a realidade. A reiterao que fazem sobre a existncia de formatos tecnolgicos alternativos (sob
a expresso da agroecologia), de povos tradicionais (alm das comunidades e dos povos indgenas), de uma
essencialidade social que seria a marca da agricultura familiar (que inexiste, alm da forma de administrao)
e, sobre tudo isso, o que causa enorme perplexidade, o uso crescente do termo campesinato (desenterrado do
passado remoto) so narrativas que desmoralizam os brasileiros que estudam e interagem com a vida social rural.
Como so expresses que pretendem resgatar a existncia de uma vida idlica que jamais existiu, sugerindo a
existncia de um paraso rural, ocupado por indivduos virtuosos, portadores de alguma pureza social, essa nota de
rodap torna-se necessria. Para os organizadores desta coleo, a agropecuria especialmente uma atividade
econmica, operada por famlias (principalmente) rurais, atividade imersa em uma economia mais abrangente,
hoje internacionalizada. Esquecer esse fato nos coloca no mundo das nuvens e dos contos de carochinha.
A expresso doena holandesa foi popularizada pela revista de economia inglesa The economist, no final da
dcada de 1970, para identificar os desajustes macroeconmicos da economia da Holanda em decorrncia da
riqueza gerada pela descoberta de gs natural naquele pas, no final dos anos 1950. Seria uma doena porque
decorre de preos elevados de alguma commodity de exportao, que acarreta apreciao da moeda local,
elevao dos gastos governamentais, das transferncias de insumos entre setores e, ao fim e a cabo, dos dficits
contnuos em conta corrente.
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nacionais. A explicao demonstra que a gestao desse complexo sistema base do chamado novo padro no foi uma simples opo do capital e, ante os desafios crescentes,
est propondo incisivamente uma pergunta central sobre o futuro: implantado sob uma
combinao virtuosa, o moderno sistema agroindustrial de produo de alimentos no
Brasil estaria gerando situaes que garantem a sua permanncia a longo prazo?
O prximo captulo, que tem a autoria de Jos Eustquio Ribeiro Vieira Filho
(Captulo 2 da Parte 3), mostra os esforos recentes de pesquisa do autor sobre padres
tecnolgicos e suas evidenciaes empricas na agricultura brasileira. texto que agrega
novas facetas em relao ao tema geral, pois que usa intensamente dados censitrios,
mencionando at mesmo diversas diferenas regionais, que so essenciais para os formuladores de polticas pblicas. Como ilustrao, o autor analisa em profundidade as
caractersticas principais da marcante heterogeneidade estrutural da agropecuria brasileira, sugerindo que a complexidade instituda ao longo dos anos exige que seja ampliada
a capacidade de absoro de conhecimento externo dos agentes, aumentando, assim, a
incluso produtiva (p. 419, neste livro), observao que analisada por outros autores, nos
respectivos captulos. Essa capacidade de absoro de conhecimentos correlacionada
com nveis de escolaridade, o que ameaa um grande nmero de produtores, pois, no
Brasil, 29,8% das pessoas que dirigem os estabelecimentos so analfabetas. No Nordeste,
esse percentual de analfabetos de 46,4% (p. 415, neste livro). Depois de analisar o atual
histrico do desenvolvimento agrrio brasileiro, Vieira Filho concentra-se no tema da heterogeneidade produtiva e dos processos de aprendizado, para explicar a nova organizao
do setor e a dinmica diferenciada entre produtores e regies. O captulo sintetiza as principais transformaes ocorridas no perodo contemporneo (dos anos 1960 em diante) e
comenta que um resultado (positivo), pouco percebido pela sociedade brasileira, vai alm
do meramente produtivo ou das elevadas taxas de produtividade total, pois o maior benefcio dessa transformao tem sido redistribuir renda, diminuindo o impacto dos preos
dos alimentos na cesta de consumo das famlias (p. 407, neste livro).
Segue-se o Captulo 3 da Parte 3, de Sergio Salles-Filho e Adriana Bin, que analisa
criticamente o corao da segunda tese, pois sugere que grande parte de nosso atraso
analtico sobre o tema deve-se ao
[...] isolacionismo da produo intelectual da economia agrcola, sociologia rural e
geografia agrria (para ficar nas mais evidentes), que no tomou conhecimento do mais
importante debate vivenciado no mundo nos ltimos 25 anos sobre o papel da cincia,
tecnologia e inovao no desenvolvimento das naes e regies. (p. 427, neste livro).
57
naram mudanas prticas em torno do tema da inovao, sobretudo no que diz respeito
s instituies de pesquisa pblicas. O texto, assim como todos os demais captulos desta
coleo, rico em vrios subtemas e focos analticos e, lidando com o tema da inovao,
est diretamente relacionado s facetas do novo padro, sendo a inovao um pressuposto
do nascimento e da continuidade dessa fase que ora se abre no mundo rural brasileiro. Os
autores analisam as mudanas em operao, que vo alterando (profundamente) as instituies de pesquisa agrcola, mas adiantam que no existem modelos predominantes para
oferecer em substituio. Ressaltam que existe em marcha uma juno do poder de P&D
com o poder de mercado. Ambos alimentam-se e ajudam a definir trajetrias tecnolgicas
(p. 429, neste livro), o que vem produzindo transformaes profundas no significado do
que seria a inovao no tocante aos sistemas agroindustriais.
Anderson Galvo o autor do texto seguinte (Captulo 4 da Parte 3). Sua contribuio tem uma importncia adicional, por nascer de um profissional e especialista que dirige
uma empresa privada de consultoria ligada aos temas da agricultura empresarial brasileira.
Quando o conjunto das teses indica uma revoluo econmica e financeira conduzida por
processos de inovao que tm sido virtuosos, entre outros efeitos, essa transformao
assinala a crescente presena de agentes privados nas cadeias produtivas, em todos os elos
das cadeias. So agentes que no apenas exercem funes especficas e convencionais, mas
tambm (particularmente as grandes empresas) desempenham outras tantas tarefas, entre
as quais o desenvolvimento de pesquisas e o financiamento dos produtores. O captulo
de autoria de Galvo repercute essa experincia emprica, ampla e diversificada (inclusive
internacionalmente), e reflete sobre o papel dos agentes privados nessa nova etapa do
desenvolvimento agrrio. O texto discute alguns focos de maior relevncia relacionados
ao desenvolvimento das empresas articuladas aos sistemas agroindustriais, inclusive os
processos de verticalizao que tm favorecido a concentrao em diversos subsetores
e ramos de atividade. Analisa tambm operaes antes patrocinadas pelo Estado e que,
gradualmente, vm sendo transferidas iniciativa privada, como as relaes entre o crdito
rural estatal e as operaes de financiamento, que passaram a ser disseminadas por agentes privados. Conclui que [...] no se pode mais falar em agricultura no Brasil como setor
subjugado indstria, mas sim em grandes complexos agroindustriais que constituem
significativa parcela do PIB nacional e que determinam o rumo de mercados diversos.
(p. 475, neste livro).
Seus argumentos reforam, assim, as reflexes apresentadas nos captulos de Zylbersztajn e Souza Filho.
Os dois captulos que completam essa parte do livro (Captulos 5 e 6) tratam do
tema geral que informa o bloco, mas sob ticas bem especficas: uma est relacionada a
uma tradicional organizao das regies rurais e a outra tema emergente. O Captulo 5,
de Andrei Cechin, analisa o papel das cooperativas na recente expanso da agropecuria
58
brasileira, cuja importncia vai alm de indicadores como os empregos gerados por sua
estrutura nacional. As cooperativas agropecurias, por exemplo, respondem por quase
a metade da comercializao da produo total do setor e, dessa forma, imediatamente
surge a pergunta: essas organizaes tm capacidade de se integrarem com sucesso
nova fase do desenvolvimento da agropecuria no Brasil? O captulo de Cechin analisa
os impactos da exacerbao competitiva no funcionamento e nas chances de sucesso de
modelos cooperativos no mundo, sugerindo que so formas organizacionais que adotam
novas estratgias e novas estruturas de direitos de propriedade e deciso, mas sem ainda
produzirem um modelo ideal e mais generalizvel. Sua anlise emprica mais diretamente
centrada nas cooperativas agroindustriais da regio Sul, cuja experincia evidencia inmeros caminhos com alguma viabilidade para as demais cooperativas brasileiras vinculadas
agropecuria. As cooperativas analisadas desenvolveram novas formas de gesto, agregao de valor e mecanismos de coordenao mais estritos de transao com os associados,
de certa forma ecoando o funcionamento das empresas privadas. Mas o autor adianta
tambm que as experincias sulistas de cooperativas no sero facilmente replicadas, pois
o novo ambiente produtivo est exigindo capacidades administrativas slidas e competentes, alm de coordenao eficiente da base de fornecedores, e um alto nvel de confiana
entre os produtores (p. 503, neste livro). Essas so algumas das exigncias de sucesso que,
confrontadas com a histria do cooperativismo agrcola no Brasil, pontilhado de casos de
fracasso em inmeras regies, encontraro obstculos para viabilizar-se com o tempo, o
que poder agravar sobretudo a situao dos pequenos produtores rurais.
O captulo conclusivo dessa seo (Captulo 6) tem a autoria de Ademar Ribeiro
Romeiro e analisa um foco emergente, relativamente recente, porm permanente e desafiador. Trata-se de tema que, no passado recente, parecia apenas objeto de preocupao
e de debate geral, mas que hoje faz parte das realidades produtivas e do cotidiano no
apenas dos produtores, mas tambm dos demais agentes participantes das cadeias agroindustriais: o meio ambiente. Romeiro discute, portanto, um tema atualssimo e deixa a pergunta: os imperativos normativos foraro a agricultura moderna a se tornar ecolgica?
O cerne de sua argumentao a tendncia, aparentemente irremovvel, de a agricultura
moderna instituir principalmente sistemas de produo monocultores. Em suas palavras, o
argumento geral que:
[...] A trajetria de modernizao agrcola pode ser sumarizada como a histria da viabilizao da difuso em larga escala da monocultura. A monocultura moderna permitiu
conciliar at certo ponto um forte aumento no rendimento da terra com um ainda mais
forte aumento na produtividade do trabalho agrcola, levando a uma espetacular reduo
dos preos dos alimentos. No entanto, trata-se de sistemas produtivos de eficincia mxima e resilincia mnima: absolutamente insustentveis num horizonte de tempo para
alm de dcadas, quando esse horizonte deveria ser multimilenar [...] (p. 527, neste livro).
59
Por essa razo que, ao fim e ao cabo, o agronegcio [forosamente] ser ecolgico,
conforme o ttulo de seu trabalho. O Captulo de Romeiro combina, portanto, duas discusses
maiores para chegar concluso sobre a inevitabilidade de transformao das atividades
agropecurias mais modernizadas em ecolgicas: de um lado, a tendncia da agricultura
moderna a popularizar a monocultura entre os agricultores e, de outro, a discusso sobre
o conceito de resilincia. Segundo o autor, a monocultura provoca um profundo desequilbrio no funcionamento dos solos, sobretudo em funo de uma viso reducionista e irreal
dos ecossistemas que lhe do suporte a viso do solo como um simples reservatrio de
nutrientes e suporte para as plantas (p. 518, neste livro). O resultado histrico desses dois
aspectos principais, adianta o autor, forar a ecologizao da agricultura moderna, pois a
evoluo do padro tecnolgico que caracteriza as prticas agrcolas modernas foi condicionada, em grande medida, pela necessidade de contornar os impactos ecolgicos da monocultura. Mas essa capacidade est quase esgotada e, assim, vai se tornando compulsria a
necessidade de adoo de pelo menos alguns princpios ecolgicos nas prticas agrcolas.
(p. 521, neste livro).
60
os quatro captulos da parte relativa quarta tese (Parte 5) ousam discutir essa que poderia
ser uma passagem histrica tambm em relao aos desafios brevemente discutidos nas
primeiras pginas desta Introduo: como interpretar as antinomias entre o presente e o
passado e entre o campo e a cidade?
Antes, porm, os quatro captulos que discutem (direta ou indiretamente) a tese do
desenvolvimento bifronte so sucintamente apresentados a seguir. So textos que analisam as mudanas que estariam afetando os pequenos produtores rurais ante as caractersticas do novo padro e s vicissitudes do mundo do trabalho e suas inmeras facetas,
confrontando-as com as transformaes tecnolgicas e econmico-financeiras. Steven M.
Helfand, Vanessa da Fonseca Pereira e Wagner Lopes Soares (Captulo 1 da Parte 4) realizam esforo de anlise destinado a dialogar diretamente com a terceira tese originalmente
proposta aquela que sugere existir uma tendncia de encurralamento econmico dos
estabelecimentos rurais de menor porte. So apontados diversos argumentos (tericos
e empricos) contrrios a um desaparecimento dos pequenos produtores embora essa
condenao social, de fato, no tenha sido defendida, sob tal radicalidade, na tese referida,
pois realou somente um crescente acirramento concorrencial que poder reduzir em
proporo significativa (e talvez rapidamente) o nmero de famlias rurais moradoras nos
estabelecimentos de menor porte econmico. Esse captulo de clara importncia, pois os
autores se valem de microdados censitrios para examinar diversas situaes das pequenas
unidades produtivas em termos de variaes de tamanho de rea total e de outros parmetros que revelam a variabilidade em termos de escala, nesse caso discutindo os resultados
econmicos nos diversos estratos escala, objetivamente falando, seria uma medida de
resultados. Os autores demonstram que o tamanho dos estabelecimentos e a escala produtiva esto correlacionados, mas com muitas diferenas concretas, pois para cada tamanho,
havia estabelecimentos de todas as escalas e, para cada escala, havia estabelecimentos de
todos os tamanhos (p. 554, neste livro). O captulo tambm discute as razes pelas quais
os pequenos produtores rurais apresentam resilincia social acima do limite que s vezes
se supe. Um dos argumentos nesse sentido, de grande importncia, diz respeito capacidade competitiva de uma parcela significativa dos pequenos e mdios proprietrios. So
tambm analisadas diversas distines observadas entre os estabelecimentos e os aspectos
socioculturais de seus responsveis e conclui-se que as diferenas entre estabelecimentos
de pequena e de grande escala estavam mais relacionadas a decises sobre tecnologia e
insumos, e menos a caractersticas observveis dos produtores. (p. 556, neste livro).
Os demais captulos que integram a Parte 4 do livro se dedicam ao mundo do trabalho
em face das transformaes nos anos recentes. Junior Ruiz Garcia, em seu Captulo 2, discute,
em especial, o mercado de trabalho rural ou, mais genericamente, o tema das ocupaes
rurais e suas variadas manifestaes, incluindo modos de informalizao. O captulo comenta
sobre um longo perodo histrico e concatena com maestria um grande nmero de pro-
61
cessos sociais e econmicos (ou at institucionais) para explicar as relaes entre as transformaes mais gerais do setor agropecurio e seus impactos sobre o mercado de trabalho
e as ocupaes rurais. As luzes analticas do autor se concentram no perodo mais recente,
com o aprofundamento da modernizao e as mudanas que afetam mais incisivamente as
condies e a dinmica do mercado de trabalho, marcado pela forte reduo da populao
rural e pela reduo da demanda de mo de obra permanente e temporria, pelo menos nos
segmentos mais dinmicos do agronegcio (p. 584, neste livro). Em aguda percepo que
aponta para novos esforos de pesquisa, o autor insiste que a rigor, no se pode falar em
mercado de trabalho rural, mas sim em mercados de trabalho (p. 584, neste livro), em face
da heterogeneidade estrutural atual do mundo rural e das atividades econmicas agropecurias, aspectos tambm discutidos por outros autores do livro. Ruiz Garcia faz, assim, coro
necessidade de perceber essas regies, em nossos dias, marcadas por enorme diferenciao
econmica e social. Portanto, muitas das categorias analticas que seriam pretensamente
universais e aplicveis ao territrio como um todo, to corriqueiras na literatura no passado,
no so mais apropriadas para as interpretaes propostas. O captulo multifacetado em
seus subtemas e esforos explicativos, e o autor oferece um amplo panorama das principais
transformaes no perodo contemporneo, salientando que o Estado brasileiro praticamente abandonou o mundo do trabalho ao longo do sculo 20, eximindo-se de qualquer ao
regulatria consistente, inclusive porque antes se aceitava que seria um mercado com oferta
de trabalho ilimitada, o que os fatos tm demonstrado no ser mais verdadeiro.
Alexandre Gori Maia e Camila Strobl Sakamoto, por sua vez, examinam o trabalho
rural no Captulo 3 (Parte 4) a partir das sries oferecidas pela Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD), auscultando as mudanas e tendncias desde a primeira delas
(1992) at mais recente, apurada em 2012. Como todos os demais captulos que formam
esta coletnea, tambm esse captulo que merece ser lido com lupa e extrema ateno, pois so inmeras as concluses decisivas sobre o futuro da agropecuria brasileira.
captulo rico em estatsticas relevantes e reveladoras sobre o mercado de trabalho rural,
com diversos focos de discusso (da distribuio de rendimentos insero ocupacional
dos diferentes grupos de trabalhadores, passando pelas importantes revelaes sobre as
profundas diferenas regionais no tocante s ofertas de trabalho e s ocupaes em geral,
assim como revelaes sobre a magnitude do emprego associada aos diferentes ramos da
produo).
So inmeros os detalhes empricos merecedores de meno no trabalho. Citam-se,
como ilustrao, dois aspectos. De um lado, a verificao sugerida pelas sries estatsticas
de que a populao ocupada sofreu [...] uma forte reduo a partir da segunda metade dos
anos 2000 (p. 617, neste livro), exigindo pesquisas explicativas a respeito. De outro lado, a
necessidade de se debruar cuidadosamente sobre o exame da regio Nordeste, [...] onde
so observadas as menores taxas de produtividade, os menores rendimentos mdios e
62
63
geral com que Raymond Williams defrontou-se quatro dcadas atrs: como interpretar o
passado e suas recorrncias no presente, se essas existirem? A complexidade adicional
reside exatamente no fato de no poder ser essa pergunta respondida imediatamente
com dados estritamente factuais e quantificveis, mas exigir percepes em campos simblicos e da cultura que, como consequncias, sempre sero interpretaes, em alguma
proporo, sujeitas a argumentaes divergentes. A combinao entre, de um lado, um
campo de disciplinas (as Cincias Sociais) onde prevalece o dissenso terico e, de outro,
a necessidade, nesta parte, de examinar processos sociais e culturais que so, sobretudo,
qualitativos e no oferecem indicadores empricos substantivamente irrefutveis (os quais
seriam mais visveis na realidade e sujeitos a aferies quantitativas) produzir, sempre e
inevitavelmente, a controvrsia como resultante.
O primeiro dos captulos dessa parte do livro de Pedro Ramos, autor que reafirma a
continuidade da questo agrria entre ns como uma histria sem fim, assim opondo-se
ao que fora proposto pelos autores do artigo original de 2013, os quais sugeriram que estariam sendo solapadas as bases histricas do que enfaticamente foi entendido no passado
como sendo a questo agrria brasileira. Afortunadamente, o captulo anima o debate e
assegura uma viso plural sobre o tema. Ramos se vale, por um lado, de formatos tericos
usuais da tradio marxista, mas recorre, por outro lado, aos dados empricos atualizados
e ampla literatura disponvel. Como o captulo se articula s anlises mais convencionais
da esquerda agrria, leitores do livro podero comparar as diferenas interpretativas. Por
exemplo, nesse captulo, as mudanas institucionais que, na dcada de 1990, teriam sido
decisivas para criar uma institucionalidade apropriada ao novo padro, para Ramos representaram, pelo contrrio, o desmonte de alguns instrumentos de poltica de alcance geral
(p. 661, neste livro). Alm de recusar a sugesto de que est sendo concretizada uma nova
fase do desenvolvimento agrrio, menos ainda um novo padro de acumulao, o autor
do Captulo aponta diversos argumentos (tericos ou concretos) que estariam associados
no ao passamento da questo agrria brasileira, mas ao seu aprofundamento. Um de seus
focos a ao estatal que, especialmente a partir dos anos 1990, teria diluindo recursos
pblicos tanto no apoio/sustentao dos latifndios [...] como na criao e ampliao
de produes parcelrias, da agricultura familiar e das famlias alocadas nos projetos de
assentamento (p. 661, neste livro), fatos que, em si mesmos, segundo insiste, bastariam
para caracterizar a persistncia de uma questo agrria no Brasil (p. 661, neste livro). Parte
significativa do captulo dedicada a expor os principais aspectos que estariam imbricados
na permanncia (ou at mesmo na exacerbao) da questo agrria, tais como a diminuio da populao ocupada, os conflitos fundirios em diversas regies, a expulso de
populaes rurais concomitantemente expanso produtiva agropecuria, os problemas
de regularizao fundiria e os avanos do capital externo na apropriao de novas terras,
entre outros argumentos.
64
65
mais esparsamente, o que valoriza ainda mais o captulo. O autor discute a questo agrria
sob definio pouco convencional, enfatizada no captulo como
[...] um dos principais gargalos da realidade brasileira, tanto urbana quanto rural. [...] Continua havendo sem-terra querendo terras, grandes proprietrios apossando-se de terras
devolutas, desmatamento ocorrendo na Amaznia, inmeros posseiros sem garantia de
suas terras, cartrios registrando imveis inexistentes, estrangeiros adquirindo terras, sem
controle [...] (p. 753-754, neste livro)
66
consequentes (p. 768, neste livro) a favor da maioria dos estabelecimentos rurais de menor
porte econmico.
Um aspecto decisivo: a ao
governamental e as polticas pblicas
Os captulos da Parte 6 reagem quinta tese, que apresenta uma hiptese um tanto
ousada sobre o desenvolvimento agrrio brasileiro, pois sugere que o Estado brasileiro e a
ao governamental lato sensu estariam gradualmente deixando a agropecuria desenvolver-se de forma mais autnoma, reduzindo as interferncias que foram tpicas, por exemplo, durante os anos de modernizao da dcada de 1970. A tese tem alguma coragem,
se for verdadeira, quando confrontada com as condies de profunda heterogeneidade
estrutural e os aspectos sociais das regies rurais. Se ainda existe uma dimenso expressiva
de pobreza rural, por exemplo, poderia o Estado se distanciar de tais grupos sociais? Ainda
que vencida a reforma agrria, conforme alguns captulos discutiram na parte anterior, a
ao governamental se manter indiferente ao atual processo de concentrao tambm
da produo agropecuria? O grupo de autores que primeiramente se dedicou ao exame
da tese luz da histria contempornea do Brasil, identificando as aes do Estado e suas
marcas principais no ltimo meio sculo, entendeu que poderia existir comprovao factual, mas apenas parcial, da proposio geral sobre a ao governamental voltada para
as atividades agropecurias. Esses autores (Antnio Mrcio Buainain, Carlos A. M. Santana,
Felipe Prince Silva, Junior Ruiz Garcia e Pedro Loyola) produziram os dois captulos iniciais
da Parte 6.
No Captulo 1, os autores se dedicaram a oferecer uma breve reflexo sobre a
trajetria da poltica agrcola nos ltimos 55 anos (p. 798, neste livro), indicando avanos
e retrocessos. Nesses anos, sugerem que houve uma passagem da interveno planejada
para a interveno sem plano que caracteriza a poltica contempornea (p. 798, neste livro).
A nfase da anlise, contudo, est no perodo dos anos 1990 aos nossos dias, indicando que, na
dcada de 1990, ocorreu uma reorientao de natureza mais liberal destinada a recompor as
funes bsicas do mercado como sinalizador para a alocao de recursos. Como resultado, especialmente o crdito rural foi fortemente modificado, com uma reduo da participao das
fontes pblicas (Tesouro) e reguladas (exigibilidades bancrias) de financiamento do crdito rural(p. 804, neste livro) . Mas os autores advertem que a reduo da ao governamental naqueles anos resultou, em especial, da restrio de recursos e no de decises polticas e estratgicas.
O captulo apresenta e descreve novos mecanismos e iniciativas (como a Cdula de Produto
Rural e o Programa de Securitizao, entre outros), os quais contriburam para o posterior
aprofundamento da financeirizao do setor agrcola. Na parte final do captulo, discutida
67
a fase mais recente, a partir de 2003, em que ainda h uma busca de rumo, pois vivemos
anos de transio da velha para a nova poltica agrcola; a vigncia dos velhos tempos
revelada, em especial, por serem quase todas as polticas especialmente de financiamento,
ainda que propondo uma tica nova, como o Programa Agricultura de Baixo Carbono. Com
tudo somado, alertam os autores, a evoluo das polticas parece refletir mais as presses de
sucessivas conjunturas do que uma viso estratgica clara do papel da agricultura no desenvolvimento nacional (p. 820, neste livro).
No Captulo 2, igualmente assinado pelos mesmos autores, o foco mais especfico
e centrado em trs polticas agrcolas principais: o crdito rural, o seguro agrcola e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ). Essa nfase especfica,
alertam os autores, reflete uma das principais limitaes da poltica agrcola brasileira, ou
seja, o fato de se manter voltada quase inteiramente para a esfera do financiamento da
produo (p. 830, neste livro), ignorando outros temas cruciais que emergiram no perodo
contemporneo, da governana rural aos temas ambientais, entre muitos outros que poderiam ser citados. O captulo analisa, com riqueza de detalhes, as trs polticas citadas, indicando diversos desafios de urgente resoluo. Sobre o crdito rural, por exemplo, bastaria
apontar que apenas um quinto dos estabelecimentos teria acesso a contratos de custeio,
mesmo que essa seja uma estimativa provavelmente exagerada. Sobre o seguro agrcola,
indica-se que somente 14% da rea ocupada com cultivos temporrios e permanentes
tem cobertura, uma demonstrao da fragilidade de tal poltica. Sobre o Pronaf, os autores
salientam que sua principal insuficincia o foco quase exclusivo no crdito, quando
abissal a heterogeneidade do grande grupo de pequenos produtores que constitui o alvo
privilegiado desse programa.
O Captulo 3, que integra essa parte, tem a autoria de Jos Garcia Gasques e Eliana
Teles Bastos e examina os gastos pblicos aplicados nas funes principais que alocam
recursos financeiros para as atividades agropecurias, isso , as funes agricultura e organizao agrria. O estudo ilumina os gastos da Unio (70% dos gastos pblicos totais),
sinalizando as prioridades estatais estabelecidas e suas variaes ao longo dos anos. Uma
das verificaes mais impressionantes o registro de uma reduo de aproximados R$ 100
bilhes nos gastos pblicos executados naquelas duas funes, quando comparados os
gastos nos anos 1990 com os do perodo seguinte (2000-2009). Em observao paralela, os
autores tambm mencionam que o total do gasto da Unio com aquelas funes em 2013
atingiu apenas 1,43% do total, quando o percentual j chegou a 12% na dcada de 1980.
O captulo adiciona diversas informaes e explicaes relevantes aos dois captulos anteriores, inclusive relatando fatos ilustrativos que permitem refletir sobre desenvolvimentos
recentes. Por exemplo, a funo agricultura, relacionada especialmente s atividades do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), tem a metade de seus gastos
administrada, de fato, pelo Ministrio da Fazenda, o que talvez explique o gradual esvazia-
68
mento do Mapa. Outra tendncia significativa que tem sido observada na evoluo dos
gastos pblicos a crescente dependncia dos recursos do Tesouro, alm de prioridades que
provavelmente necessitariam maior discusso pblica. Por exemplo, no mbito da funo
organizao agrria, usualmente associada ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, a
prioridade tem sido o Pronaf (que absorveu quase 20% do total dos recursos em 2013), mas
os gastos com o Programa de Defesa Sanitria corresponderam ao valor inexpressivo de apenas 1,4% do total, no mesmo ano. Outra curiosa revelao a reduo observada no nmero
de assentamentos formados e de famlias beneficiadas, enquanto as despesas na mesma
alocao, contrariamente, continuaram a subir em termos reais nos anos mais recentes.
Os captulos 4 e 5 (os dois ltimos dessa parte do livro) discutem amplamente uma
proposta recente do Estado brasileiro, j aprovada no Congresso Nacional: a criao da
Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Anater). Marcus Peixoto oferece,
em seu Captulo 4, uma viso abrangente e panormica sobre aspectos internacionais
da extenso rural na histria contempornea, tambm reservando parte da anlise para
refletir sobre a experincia brasileira. O autor enfatiza serem legtimas as reivindicaes
de ampliao dos servios de assistncia tcnica e extenso rural, que sempre foram insuficientes ou inexistentes para a grande maioria dos pequenos produtores, pois tem sido
[...] incontestveis a lentido e a incapacidade financeira e gerencial do Estado brasileiro
para a promoo, a curto prazo, da universalizao (p. 893, neste livro) de tais servios.
O captulo sistematiza as mudanas recentes no desenho de polticas para as regies
rurais, que passaram a ser mais descentralizadas, plurais e participativas, compartilhando
custos com os beneficirios. Alm disso, incorporam crescentemente mais atores privados,
produzindo redes multi-institucionais de assistncia tcnica. O tema do financiamento
tambm analisado em profundidade, e o autor sugere a urgncia de debates mais amplos
sobre o assunto no Brasil, pois o tabu da Ater paga sentencia o pequeno produtor espera de um servio pblico que nunca chega (p. 904, neste livro). Na segunda metade do
texto, o autor discute tendncias recentes entre os servios de extenso rural no mundo e,
especificamente, as caractersticas recentes desses servios no Brasil, especialmente aps
a grande crise gerada com a extino da Embrater, em 1990. So recolhidos dados estatsticos que demonstram as insuficincias antes apontadas, assim realando a necessidade
de mudanas abrangentes e urgentes para prover mais acesso a esses servios para, pelo
menos, a maior parte dos produtores de menor porte econmico. O captulo conclui com
um histrico recente sobre as idas-e-vindas da ao governamental em relao ao tema,
talvez indicativas das hesitaes de diferentes governos na definio da melhor estratgia
de prover tais servios aos produtores.
Eliseu Alves e Geraldo da Silva e Souza, por sua vez, discutem o tema sob um ngulo
de decisiva importncia estratgica: delimitar o pblico potencial que formaria os beneficirios da Anater. No Captulo 5 (Parte 6), os autores lidam com os nmeros mais atuais retira-
69
dos do Censo Agropecurio de 2006 e discutem uma pergunta urgente e essencial: qual o
pblico que deveria ser o alvo prioritrio da nova agncia que dever fomentar a extenso
rural no Brasil? Antes, contudo, os autores ponderam sobre temas correlacionados, a partir
de seu diagnstico, que indica que [...] a soluo agrcola do problema de pobreza implica
necessariamente no aumento do valor da produo de cada estabelecimento, aumento
esse muito dependente da tecnologia, portanto, de sua difuso para os que ficaram margem da modernizao. (p. 928, neste livro)
Tambm destacam um tema relativamente ainda no pesquisado e que requer
urgentes anlises: o entorno dos estabelecimentos rurais, pois o entorno define a lucratividade da tecnologia e, sem essa lucratividade, no h adoo. O entorno favorvel d
igualdade de oportunidades pequena e grande produo. O captulo tambm discute (com exemplos empricos) as vantagens da especializao da produo e o papel do
conhecimento coletivo em regies de produo agropecuria modernizada, onde, no
cotidiano, os produtores interagem mais intensamente com os polos urbanos. Finalmente,
sobre o tema prioritrio da nova agncia, os autores insistem que alguma escolha ter
que ser feita e, grosso modo, delimitam um gigantesco pblico, estimado em torno de
2 milhes de estabelecimentos rurais, o qual seria o alvo principal das aes da organizao
pblica dedicada a disseminar mais amplamente o progresso tcnico nas regies rurais. Esses estabelecimentos deveriam ser os beneficirios, porque suas caratersticas mais gerais
(via diversos indicadores) revelam que o conjunto teria mais chances de sucesso em sua
integrao econmica e tecnolgica moderna agricultura brasileira.
70
sem que o estado social da vasta maioria dos pequenos produtores dessa regio especfica
observasse algum progresso visvel e promissor. No geral, conforme os autores,
[...] As solues postas em prtica, historicamente, para sua adaptao s condies adversas do meio, ao mesmo tempo em que foram responsveis pela sua permanncia, apenas
reproduziram condies de subsistncia prximas dos limites da sobrevivncia humana,
transformando a pobreza numa regra e no na exceo [...] a maioria tem terra insuficiente, a dotao de capital insignificante, o capital humano baixo, o nvel de organizao
produtiva incipiente, os indicadores de progresso tecnolgico revelam atraso (CAMPOS;
NAVARRO, 2013, p. 67) [...] Essas caractersticas conformam um ambiente inadequado
produo (por ser agricolamente invivel) nesses estabelecimentos agrcolas de menor
porte [...] (p. 948-949, neste livro).
71
72
dos filhos, pois a presso moral dos pais sobre os filhos para garantir a reproduo social da
famlia menos eficaz nos dias de hoje. (p. 1020, neste livro).
As famlias rurais foram agrupadas em trs grupos, de acordo com as possibilidades
de sucesso e verificou-se que aproximadamente um tero delas no tem um descendente
que possa assumir futuramente a propriedade, proporo que parece ser similar de diversas outras regies rurais brasileiras.
A Parte 8 do livro constituda de quatro captulos. No primeiro deles, Flavio Bolliger
oferece aos leitores um texto de incomum atratividade, aparentemente mais descritivo do
que analtico, mas a sua leitura mostra um fascinante quadro emprico comparativo que
permite um sem-nmero de reflexes acerca da histria rural brasileira. O autor compara
dois momentos daquela trajetria, situando lado a lado alguns indicadores do Censo Agrcola de 1960 e aqueles extrados do mais recente Censo Agropecurio de 2006. Portanto,
o que meio sculo de transformaes poderia evidenciar mais enfaticamente? O captulo
tambm visualmente atrativo, pois o nico dos textos que incorpora um conjunto de
26 fotografias comparando situaes tecnolgicas e sociais tpicas daqueles dois momentos referidos. Um de seus comentrios confirma o argumento sugerido no artigo original
de 2013, sobre as responsabilidades sociais do recente processo de expanso; Bolliger
(p. 1058, neste livro) escreve que
Em 2006, 55% da produo nacional foi realizada por sulistas, sendo 13% fora das fronteiras de seus estados de origem. Mais da metade (54%) da produo do Centro-Oeste
realizada por produtores sulistas. Em Mato Grosso, a cifra chega a 70%, sendo que 27%
correspondem a produtores gachos. Em Mato Grosso do Sul, predominam os paulistas,
com 26,4% [...]
O captulo tambm introduz mapas. Um deles, por exemplo, choca em sua visualizao: segundo o autor, em 2006, cerca de 30% dos estabelecimentos agropecurios valiam-se de fora mecnica para os trabalhos agrrios, enquanto, em 1960, esse percentual mal
passava de 1% (p. 1072, neste livro). O mapa correspondente, que compara os dois perodos, parece indicar que somente existiam tratores no Estado de So Paulo naqueles anos
do passado. Em linhas gerais, so evidncias censitrias que, em boa medida, mostram as
profundas alteraes na composio da produo (a soja sequer foi computada em 1960) e
as concomitantes mudanas na estrutura de despesas, alm dos impressionantes aumentos na produo, entre outras interessantes comparaes realizadas no Captulo.
Uma reveladora e crucial anlise demogrfica do Brasil rural contemporneo
encontra-se no Captulo 2 (Parte 8), de Alexandre Gori Maia. O texto sintetiza as principais
concluses retiradas dos censos demogrficos de 1991, 2000 e 2010 e tenta explicar porque, Entre 1981 e 2009, quase dobrou o valor agregado da produo agrcola por hora de
trabalho, enquanto o percentual de ocupados em atividades agrcolas caiu de 27% para
73
12% (p. 1083, neste livro). No ltimo meio sculo, ocorreu acelerado processo de reduo
da populao rural (15,6% em 2010), e o texto sintetiza diversos processos de mudana
demogrfica, os quais se associam nova distribuio espacial da populao brasileira.
So fatores endgenos (como a queda da fecundidade e a fragmentao das famlias)
ou exgenos (como a prpria modernizao tecnolgica da agropecuria, a qual, como
ilustrao, elimina postos de trabalho e emprega majoritariamente a mo de obra masculina, discriminando as mulheres moradoras do meio rural). So de grande importncia
prtica diversas concluses do autor: o processo de envelhecimento do meio rural e as
novas razes de gneros (um indicador concreto de fuga de mulheres para as cidades), o
que evidencia a migrao seletiva, que refora ainda mais o processo de esvaziamento do
campo e das pequenas comunidades do interior. So inmeras as revelaes censitrias
no apenas interessantes ou curiosas, mas extremamente relevantes para definir o futuro
do campo brasileiro. Exemplos so a queda do nmero de membros por domiclio nas
reas rurais (de 4,7 em 1991 para 3,6 em 2010), o aumento da participao de casais sem
filhos nas mesmas reas (de 4% para 12% no ltimo ano) e a reduo nas faixas etrias mais
jovens, se comparadas com as trs faixas do topo da pirmide (as nicas com crescimento
no nmero absoluto de pessoas entre 1991 e 2010). O texto igualmente aponta uma nova
desigualdade no universo rural, cada vez mais concentrado no Nordeste (48% do total da
populao rural do Pas), enquanto a regio Sul apresentou a maior queda entre os anos
citados e encontra-se no estgio mais avanado de transio demogrfica.
O Captulo 3 (Parte 8), de Arilson Favareto, se prope a examinar diversos aspectos
em torno da stima tese proposta originalmente, sobre a qual o autor discorda, analisandoa criticamente. Segundo enfatiza, a tese da argentinizao do desenvolvimento agrrio no
Brasil conteria uma
[...] dupla imperfeio: conceitual e emprica. O equvoco conceitual consiste em tomar
em conta que o desenvolvimento rural s ocorre como objeto de poltica governamental.
[...] Eis o equvoco emprico: ver uma dinmica homognea num pas cuja configurao
dos espaos rurais marcada justamente por uma forte heterogeneidade. (p. 1104, neste
livro).
O texto apresenta diversas facetas tericas e sustenta que o futuro dos espaos
rurais depende cada vez menos do que acontece na agricultura e, por essa razo, no se
pode inferir o sentido do desenvolvimento rural daquilo que se passa exclusivamente no
mbito do desenvolvimento agrrio, nem tampouco entend-lo como exclusivo reflexo das
polticas pblicas (p. 1105, neste livro). O autor prossegue com uma discusso conceitual
importante ao introduzir os novos componentes da ruralidade. Esses anteriormente eram
especialmente trs: a proximidade com a natureza, a ligao com as cidades e as relaes
interpessoais derivadas da baixa densidade populacional. Todos mudaram, argumenta
Favareto, na nova etapa, alterando-se o contedo social e a qualidade da articulao entre
74
essas instncias. Forma-se, assim, uma nova ruralidade. O captulo, em sua segunda metade,
sintetiza as principais concluses do Programa Dinmicas Territoriais Rurais, desenvolvido
em anos recentes em 11 pases latino-americanos, o qual permitiu desenvolver uma nova
abordagem relacional do desenvolvimento rural. O autor conclui listando e comentando
brevemente sobre uma nova gerao de polticas (destinadas a valorizar as regies rurais)
assentadas em duas premissas iniciais: superar os limites de uma poltica setorial e reconhecer a profunda heterogeneidade daquelas regies no caso brasileiro.
Concluindo o livro, o Captulo 4 (Parte 8) tem a autoria de Pedro Abel Vieira Jnior,
Eliana Valria Covolan Figueiredo e Jlio Csar dos Reis, os quais analisam uma situao
estadual que atualmente de clara relevncia no panorama da agropecuria brasileira:
o desenvolvimento experimentado nos ltimos anos pelo Estado do Mato Grosso. Tratase do estado destinado a ocupar a primazia agrcola no Brasil, com 23% do total da rea
plantada. Seu dinamismo produtivo decorre da recente expanso do novo padro agrrio
e agrcola, quando o estado disparou como a nova potncia agropecuria, vis--vis os
demais estados. Em decorrncia, tornou-se um caso emprico importante para avaliar a
possvel validade das teses propostas, pois a desenvoltura econmico-financeira e produtivo-tecnolgica do setor no estado analisado permite estudar a concretude das inovaes
e seus impactos organizacionais (a segunda tese), o desenvolvimento de situaes inditas
como processos sociais (a quarta tese), as redefinies sobre o papel do Estado (a quinta
tese) e testar, da mesma forma, algum vislumbre da chamada via argentina (a stima tese).
So transformaes que podem ser englobadas a partir da primeira tese, que prope a
existncia de uma nova via (ou padro) de desenvolvimento agrrio. Os autores salientam,
contudo, que, se o saldo socioeconmico provavelmente positivo, o quadro concreto
ainda mutvel e marcado pelo aprofundamento das diferenas entre as reas do estado,
com mudanas intensas nas regies Sudoeste, Metropolitana de Cuiab e Meio Norte e
forte atraso nas demais. No se trata de um desenvolvimento dual, no qual as duas partes
se alimentam reciprocamente, mas sim de um processo em que alguns espaos territoriais
ainda permanecem margem do processo de modernizao da agropecuria. Examinados
em maior profundidade, portanto, diversos aspectos do conjunto das teses, aplicados a
um caso concreto como o mato-grossense, requerem anlises mais nuanadas e poderiam
at sofrer inflexes analticas, talvez modificando a direo das proposies originalmente
publicadas.
Consideraes finais
Como se percebe, ainda que superficialmente, em face dos breves comentrios anteriores, esto reunidas neste livro contribuies variadas (em termos do ponto de vista temtico e das escolhas tericas) dos diversos autores participantes. Os textos permitem concretizar
75
a pluralidade analtica que foi reivindicada pelos autores do artigo provocador original e, sem
dvida, tambm estimulam novos e promissores debates sobre o estado atual e o futuro das
regies rurais, da atividade econmica agropecuria e da vida social rural, em sua abrangncia
mais ampla. Alguns captulos foram motivados diretamente pelos argumentos do artigo das
sete teses de 2013; outros captulos preferiram oferecer anlises que esto alm do previsto,
agregando argumentos e reflexes inovadoras ou propondo temas ainda pouco estudados
entre os cientistas sociais brasileiros que se dedicam ao assunto.
A publicao, como claro, no esgotar o leque de problemas e temas que pedem
estudo e respostas apropriadas e correspondentes s realidades agrrias; pelo contrrio,
incentivar, sem dvida, novas agendas de pesquisa, plurais e abrangentes, que tenham
a coragem de enfrentar os desafios da produo de conhecimento relevante sobre essa
parte da sociedade brasileira. Se assim for, os inmeros bloqueios, tenses e conflitos,
existentes ou potenciais, do mundo rural e os processos sociais ainda sem interpretao
adequada, igualmente associados face virtuosa da expanso agropecuria recente, podero encontrar suas formas de resoluo ou de enraizamento democrticos, introduzindo
aquela atividade e as populaes a ela associadas em um novo momento histrico de
pleno desenvolvimento social.
Referncias
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PAIVA, R. M. Modernizao e dualismo tecnolgico na agricultura. Pesquisa e Planejamento Econmico, Rio
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WILLIAMS, R. The country and the city. Londres: Chatto & Windus, 1973. 335 p.
Contextos e perspectivas
PARTE 1
PARTE 1
Agricultura e indstria no
desenvolvimento brasileiro
Captulo 1
Captulo 1
81
Introduo
Estas notas contm um relato necessariamente incompleto da longa histria de
busca de desenvolvimento pelo Brasil. Desenvolvimento tem sido sinnimo de industrializao, numa narrativa escrita e dirigida pelo Estado. Industrializao confunde-se com
modernizao, e o moderno muda continuamente. A indstria sempre desempenha o
papel principal nessa narrativa, mas est sempre atrasada. A agricultura quase sempre
escalada como coadjuvante. No decorrer do processo, uma parte dos figurantes servios
acaba roubando a cena e assumindo importncia que no estava no roteiro. Os papis
confundem-se: a agricultura acaba se industrializando, enquanto a indstria no se sustenta. O diretor sempre utiliza, com sucesso apenas parcial, os mesmos incentivos para induzir
o comportamento dos atores, o que levaria ao final feliz. J se trocaram diretores vrias
vezes, mas a frustrao repete-se. No se do conta de que o cenrio no adequado para
o desenrolar do roteiro escolhido.
Essa uma interpretao anedtica do processo de desenvolvimento brasileiro, que,
na verso do Estado, seria alcanado quando o Pas se tornasse industrializado e tomasse o
bonde da modernidade. As diversas etapas do esforo de industrializao do Pas, desde
o perodo do Imprio, so resumidas a seguir, sempre procurando cotejar as polticas industriais adotadas com os resultados alcanados. Em paralelo, faz-se o mesmo em relao
82
agricultura. No final, o setor de servios absorve todos os setores que ficam fora do processo de modernizao.
S possvel favorecer um setor se for em detrimento de outros. A agricultura tem
sido o setor sacrificado na maior parte das vezes. Concretamente, isso quer dizer que a
sociedade deixa de usufruir uma parte da produo agrcola e, portanto, do emprego e
da renda para ter mais da produo industrial. A expectativa que o ganho em produtos
industriais para a sociedade portanto, em emprego e renda industriais e, logo, em bemestar, resultante dessa estratgia, seja suficiente para compensar o sacrifcio. Entretanto,
o final feliz uma indstria moderna e eficiente continua, no presente, apenas como
um objetivo distante, mesmo porque as ltimas discusses sobre o tema tratam de uma
suposta desindustrializao. A indstria teria encolhido antes de ter amadurecido, sem dar
todos os frutos que lderes e tomadores de deciso prometeram para a sociedade. Debate-se agora o que fazer para revitaliz-la. O mnimo que se espera que simplesmente no se
repitam as mesmas estratgias fracassadas que so apontadas a seguir. Na ltima seo,
oferecida uma interpretao do ainda fracassado projeto de desenvolvimento por meio da
industrializao do Pas.
83
impunidade dos crimes, ou da incerteza da reta distribuio da justia, como pelos abalos
repetidos que a tranquilidade pblica tem sofrido. (LUZ, 1978, p.36)
A proteo indstria era limitada pela importncia das tarifas aduaneiras nas receitas pblicas e pelos conflitos de interesse com o setor agrcola.
O destaque econmico no perodo imperial , sem dvida, o empreendedorismo do
Baro de Mau, desde suas primeiras iniciativas no ramo da fundio em 1845, passando
pelas reas de ferrovia, construo naval e financeira, at sua falncia em 1875, no mbito de uma crise internacional, que resultou em profunda reduo da proteo tarifria.
A partir dos anos 1870, intensificou-se a implantao de ferrovias, sempre tendo como foco
a exportao do caf.
Bonelli (2006) mostra que, na virada para o sculo 20, a agropecuria ainda representava 45% do PIB nacional, enquanto a indstria responsabilizava-se por 11,6%1. De acordo
com Suzigan (1971), So Paulo j acelerava suas industrializao e urbanizao, tendo
por fundamento as economias proporcionadas pelo caf (SAES, 1995), a forte imigrao
e o capital estrangeiro. Os investimentos em energia foram estratgicos. Pesada proteo
alfandegria quase sempre por razo fiscalista foi outro fator de alta relevncia. Como
era uma indstria muito dependente de importaes, tanto de matrias-primas quanto de
maquinrio, as receitas da exportao do caf foram fundamentais. Em 1920, o Estado de
So Paulo j suplantava o ento Distrito Federal em termos de atividade industrial.
Suzigan (1988) considera que at 1920 o papel do Estado na industrializao foi praticamente insignificante. Mesmo assim, a indstria j representava 16% do PIB, enquanto a
agricultura, 38% (BONELLI, 2006). Conforme mostram Versiani e Suzigan (1990), at os anos
1920, predominavam os gneros industriais mais simples e unidades produtoras de pequeno porte, como alimentares e txteis, alm de vesturios, calados e bebidas. Segundo esses
autores, na dcada de 1920, passa-se a produzir ferro-gusa, cimento, ferramentas eltricas,
motores eltricos, mquinas txteis, equipamentos para o refino do acar, implementos
agrcolas, aparelhos de gs, relgios e instrumentos de medio. Muitas dessas iniciativas
eram expanses de pequenos empreendimentos, como oficinas de reparo.
No tocante agricultura, antes de 1930, o governo a via como uma fonte de receita
e divisas. Afora o caf, no havia praticamente interveno direta nos preos agrcolas
(BRANDO; CARVALHO, 1991).
1
A indstria, aqui e nas menes seguintes, compe-se das seguintes atividades: transformao, extrativa mineral,
construo e servios industriais de utilidade pblica. Oportunamente, examina-se esse conjunto de atividades,
excluda a construo. O setor de servios abrange: comrcio, transporte, comunicaes, instituies financeiras,
administraes pblicas, aluguis e outros servios.
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A Instruo n 204, de 1962, da Sumoc criaria a cota de contribuio do caf em lugar do confisco, que deixa de
existir com o fim do sistema de taxas mltiplas de cmbio em 1961.
88
o potencial da demanda interna pelos bens durveis de consumo. Horie (2012) apresenta
o debate em torno dessa questo, em que economistas brasileiros como Tavares e Serra
(1971) buscam justificar a estratgia utilizada, mostrando que o avano da industrializao, inclusive de bens de capital, dinamizava provavelmente numa perspectiva keynesiana a economia e gerava empregos.
De fato, de 1950 a 1970, a taxa anual mdia de crescimento da economia foi de 6,8%.
A agricultura, especificamente, havia crescido a uma taxa de 4,1% ao ano. Nesse perodo, a
indstria pesada avanou, assim como as de bens de consumo durveis e de capital, alm
da de insumos bsicos. Depois do baixo crescimento, acompanhado das reformas de 1963
a 19673, a economia retomou seu mpeto. Em 1964, havia sido criado o Conselho de Desenvolvimento Industrial (CDI) que, no lugar dos antigos Grupos Executivos Setoriais, passou
a se responsabilizar pela poltica industrial, administrando os incentivos, especialmente as
isenes de impostos de importao (VERSIANI; SUZIGAN, 1990). Foi importante a forte
acelerao na construo imobiliria, promovida com a criao, em 1964, do Sistema
Financeiro da Habitao (SFH) e do Banco Nacional da Habitao (BNH). No sistema financeiro privado, desenvolvia-se o segmento de crdito direto ao consumidor, impulsionando
o consumo de bens durveis (SUZIGAN, 1988).
A partir de 1968, para reforar a demanda industrial, implementou-se uma estratgia de promoo das exportaes industriais, aproveitando o forte crescimento mundial.
Incluram-se a a forte desvalorizao cambial, em 1968, e a adoo da poltica de minidesvalorizaes cambiais, mais incentivos fiscais e financeiros.
Versiani e Suzigan (1990) mostram que, em 1970, a capacidade ociosa industrial
reduziu-se o suficiente para induzir um novo surto de investimentos privados, que se dariam mediante uma nova onda de polticas tarifrias e fiscais, e financiamentos subsidiados
do BNDE. Ademais, o Estado teve um papel crucial ao assumir um vasto programa de investimentos, financiados com recursos externos, em infraestrutura e nas indstrias estatais
(petrleo e petroqumica, siderurgia, qumica, fertilizantes, armamentos e aeronutica).
Todo o aparato de estmulos fiscais e financeiros foi alocado, em 1972, na Comisso de
Concesso de Benefcios Fiscais a Programas Especiais de Exportao (Befiex).
O amplo conjunto de medidas pr-industrializao trazia um custo para os demais
setores da economia, especialmente a agricultura, na forma de renda potencial que deixava de ser auferida. Para o perodo que se seguiu a 1950, Oliveira (1984a, 1984b) avaliou
que, em razo das distores do ps-guerra, a agricultura havia transferido ao restante da
sociedade montantes crescentes de sua renda, chegando a um mximo de 48% em 1964.
3
Esse menor crescimento tem sido atribudo tambm desmontagem do sistema cambial mltiplo (em 1961) e da
Lei da Remessa de Lucros (em 1962). No mesmo sentido teriam atuado a instituio da correo monetria da
dvida pblica e a criao do Banco Central e do Conselho Monetrio Nacional, em 1964.
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Pela Lei Delegada n 6, do mesmo ano, criava-se, na Sunab, a Companhia Brasileira de Alimentos (Cobal), para
executar os programa de alimentos do governo. A Lei Delegada n 7 criava a Companhia Brasileira de Armazenamento
(Cibrazem), para executar programas do governo relativos ao armazenamento e regulao de mercado.
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Em 1962, havia sido criada a Superintendncia de Poltica Agrria (Supra); em 1964, criaram-se o Instituto
de Reforma Agrria (Ibra) e o Instituto de Nacional de Desenvolvimento Rural (Inda). A criao do Instituto de
Colonizao e Reforma Agrria (Incra), absorvendo as atribuies do Ibra e do Inda, se deu em 1970. A misso do
Incra era a de realizar a reforma agrria, manter cadastro de imveis rurais e administrar terras pblicas da Unio.
(INCRA, 2011).
A Comisso de Financiamento da Produo (CFP), criada em 1943, passou a ter uma atuao mais ativa em
meados dos anos 1960.
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essa disponibilidade havia cado. Analisando a evoluo dos custos da alimentao, aquele
autor verificou que as famlias mais pobres foram as mais severamente atingidas.
Olhando para um cenrio de mais longo prazo, o servio de assistncia tcnica e
extenso que, durante muito tempo, no havia sido bem inserido foi atribudo Empresa Brasileira de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Embrater), j em 1974. A Lei n
6.126, que a criava, tambm promovia sua integrao Empresa Brasileira de Pesquisa
Agropecuria (Embrapa), criada em 1973. A Embrapa, juntamente com os programas de
desenvolvimento regionais, dedicou-se ao processo de utilizao do solo do Cerrado. Com
a inaugurao da nova capital e com a construo de rodovias na regio, enceta-se uma
srie de programas para a colonizao e a ocupao do Centro-Oeste, envolvendo tanto o
setor pblico que entrou com infraestrutura e incentivos fiscais, de crdito e de preos
quanto o setor privado, nacional e internacional, os quais montariam os empreendimentos
agropecurios (DINIZ, 2006; SILVA, 2000).
Os princpios da Revoluo Verde, intensiva no uso de mecanizao e de produtos
qumicos por variedades para esse fim desenvolvidas, entraram firme na agricultura brasileira. A soja, vinda do Sul do Pas, logo se destacaria, ao assumir o papel de liderana no
complexo agroindustrial brasileiro.
Valendo-se da disponibilidade dos chamados petrodlares, o Estado recorreu
poupana externa obtida nos bancos comerciais a taxa de juros flutuantes. De acordo com
Veloso e Ferreira (2013), um perodo prolongado de elevada poupana externa estendeuse da dcada de 1970 at os primeiros anos da dcada de 1980. Em 1974, ela chegou a
7% do PIB. Desenvolvia-se, ento, o II PND, uma nova onda de investimentos estatais e
privados (em insumos bsicos, infraestrutura e bens de capital), que visava a completar
e a diversificar a estrutura industrial brasileira (SUZIGAN, 1988). Dessa forma, em fins da
dcada de setenta e princpios dos anos oitenta, a estrutura da indstria brasileira j estava
praticamente completa (VERSIANI; SUZIGAN, 1990, p.20).
Num balano feito por Bacha e Bonelli (2004), o crescimento da economia brasileira
de 1950 a 1980 lastreara-se numa crescente poupana, que avanara de menos de 14% a
quase 24% nesse perodo, contando com substancial poupana externa, em especial na dcada de 1970. Como fator negativo do processo de industrializao, os autores registraram
que, ao longo desses 30 anos, o preo real dos bens de capital no Brasil havia crescido perto
de 66%, o que se deveu em grande parte reduo das importaes e consequente
produo interna desses bens, como parte da poltica de substituio de importaes.
Segundo Bacha e Bonelli (2004), quase toda a taxa de crescimento econmico deveuse, nos limites da poupana e do preo dos bens de capital, ao crescimento da relao
capital por trabalhador (capital deepening), devendo-se entender que a produtividade do
trabalhador teria aumentado, em grande parte, pelo processo conhecido como learning by
93
doing (aprender fazendo). Esse fator substituiu em elevada medida a capacitao formal da
fora de trabalho, que, como sabido, no foi significativa no perodo.
Angus Madison, Statistics on World Population, GDP and Per Capita GDP, citado por Fernandes etal. (2011).
Indigncia refere-se renda insuficiente para o consumo calrico mnimo. Pobreza considera os gastos
mnimos com alimentao, transporte, vesturio e habitao. Ver Barros etal. (2001).
Clculos feitos com base nos dados Comunicaes Ipea, n 104. Natureza e dinmica das mudanas recentes na
renda e na estrutura ocupacional brasileiras, agosto, 2011. (IPEA, 2011b)
94
9,4 milhes de pessoas) em 1980. O aumento relativo mais expressivo se dera entre os trabalhadores na rea de gesto, a que se seguiram aqueles em atividades sociais e tcnicas10.
Conforme apontado por Horie (2012), essas observaes esto em consonncia
com o ponto de vista de Mills (1979), para quem o progresso tcnico reduz a importncia
relativa dos trabalhadores ligados diretamente produo e aumenta a daqueles ligados
administrao, a qual tende a se profissionalizar e a criar novos cargos na hierarquia de tomada de decises. Ademais, por causa do avano da produo e do mercado consumidor,
observava-se aumento do emprego em atividades relacionadas distribuio (transporte,
comrcio, finanas, etc.). O aumento do papel do Estado, inerente estratgia de promoo
da industrializao, levava a ocupaes no setor pblico de servios. Por sua vez, a massa
trabalhadora sem qualificao ou formao profissional caa em importncia, podendo
perder remunerao relativa.
Pastore (1993 citado por SOMAGLINO, 1994), examinando os dados da Pnad de 1973,
constatou que 58,1% da populao havia experimentado mobilidade social intrageracional11, dos quais 93% tinham ascendido em termos de status. Verificou tambm que 58,4%
haviam experimentado mobilidade intergeracional, 71% dos quais em sentido ascendente.
J para o ano de 1982, aps um perodo de menor dinamismo econmico, Pastore verificou
que a mobilidade intrageracional havia cado para 30,6% dos quais 85% eram ascendentes , e a intergeracional para 67,5% dos quais, 59% ascendentes.
Pastore e Zylberstajn (1992) tratam a situao observada no perodo como um falso
paradoxo. A significativa mobilidade ascendente deveria, primeira vista, ter reduzido a
desigualdade na distribuio de renda, o que, entretanto, no aconteceu. Isso no se tratava de um paradoxo. Na verdade, a mobilidade observada teria sido do tipo estrutural,
decorrente do prprio crescimento econmico, qual se associava a abertura de novas
oportunidades de emprego. O aumento na desigualdade teria ocorrido em razo de, apesar de ter havido mobilidade ascendente intensa, as distncias percorridas pelos indivduos
dos estratos inferiores tinham sido menores do que as percorridas pelos ocupantes de
estratos mdios e superiores. Trabalhadores rurais que migravam para a rea urbana experimentaram a ascenso ocupacional, apesar de passarem a ocupar atividades de baixas
qualificao e remunerao. Ao mesmo tempo, os ocupantes de estratos mdios com
maior grau de educao e qualificao galgavam posies de maiores especializao
10
Na rea de gesto, esto includos: administradores, gerentes, chefes, auxiliares de escritrio, economistas,
contadores, tcnicos de contabilidade, mestres e contramestres. Em atividades sociais, esto: mdicos, dentistas,
enfermeiros diplomados, auxiliares em sade, professores primrios, secundrios e superiores, e inspetores de
ensino. Em ocupaes tcnicas, esto: engenheiros, arquitetos e auxiliares, e outros de nveis superior e mdio.
11
Mobilidade intrageracional aquela experimentada pelo indivduo a partir do status de sua ocupao inicial at
ao da atual (ou seja, ao longo de sua carreira). A intergeracional refere-se quela que compara o status da atual
ocupao do indivduo ao da ocupao de seus pais.
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As estatsticas apresentadas foram calculadas com base nos dados de preos ao produtor da FGV, ao consumidor
da Fipe e, no mercado internacional, do FMI (World Economic Outlook).
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renegociao da dvida agrcola, que acabou sendo eliminada graas fixao da taxa de
juros em valores muito abaixo da inflao.
A continuidade da expanso agrcola em tais condies explicava-se, em grande parte, pelo crescimento da produtividade setorial, a 2,4% ao ano, que j era possvel observar
(GASQUES etal., 2011), mesmo num quadro de baixos preos e pouco crdito.
Em 1990, a agricultura representava 10,5% do PIB nacional, enquanto a indstria cara
para 30% (BONELLI, 2006). O ndice de Gini de desigualdade de renda alcanara o recorde dos
ltimos 30 anos: 0,6091 (NERI, 2012). O analfabetismo ainda era de 19,7%. Mas a caracterstica marcante desse perodo foi a de que o Brasil passara por 10 anos de crescimento muito
baixo (1% ao ano), que ficaram conhecidos como a dcada perdida, fato que Bacha e Bonelli
(2004) associam reduo da poupana externa e elevao dos preos dos bens de capital,
com baixa participao da produtividade. A indstria crescera apenas 0,2% ano, os servios,
2,7%, e a agricultura, 2,4%. Com isso, 63,2 milhes de pessoas (43,8% do total do Pas) tinham
rendimento inferior a meio salrio mnimo real de 1981 (eram, ento, consideradas pobres).
Somente no meio rural a parcela subiu para 73,1% (HOFFMANN, 1995).
Nesse perodo, tambm ganhou projeo um conjunto de reformas de liberalizao da economia, que ficou conhecido como o Consenso de Washington13. O modelo
de poltica comercial fundado na estreita relao entre governo e empresariado, voltado fundamentalmente para o protecionismo, passa a ser desmontado a partir de 1988,
acenando-se, ademais, para a ativao de acordos regionais e a participao na Rodada
Uruguai do Gatt, lanada em 1986 (CASTELAN, 2010). Segundo Averbug (2000), comeava
a haver mudanas favorveis abertura comercial, conferindo-se maior transparncia
estrutura de proteo, eliminando-se boa parte das redundncias e dos regimes especiais,
e unificando-se e reduzindo-se tributos e tarifas.
Segundo Williamson (2003, p. 1), o Consenso constava de dez reformas especficas: disciplina fiscal; uma
mudana nas prioridades para despesas pblicas; reforma tributria; liberalizao do sistema financeiro; uma taxa
de cmbio competitiva; liberalizao comercial; liberalizao da entrada do investimento direto; privatizao das
empresas estatais; desregulamentao; direitos da propriedade assegurados.
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em diversos segmentos. Esses aumentos, entretanto, no teriam sido suficientes para elevar a
competitividade da indstria brasileira, que, ao contrrio, vinha caindo (com perda de participao no mercado internacional). Uma das razes para explicar essa fragilidade seria o fato de
que o Brasil ficava para trs nos segmentos industriais de maior grau de tecnologia (tecnologia
de informao, biotecnologia, frmacos, alguns bens de capital e segmento eletrnico), os
quais vinham tendo, eles sim, uma crescente participao nas importaes.
Essa defasagem tecnolgica levou os Fundos Setoriais, criados em 1999, que vinham,
com financiamento federal (por intermdio da Finep), a criar um ambiente institucional,
cujo objetivo era fomentar a gerao de novos produtos e processos nas empresas nacionais, o que levaria a aumentos de competitividade (MILANEZ, 2007). Havia tambm a expectativa de que, por esse meio, houvesse uma induo a investimentos privados como
contrapartida em pesquisa e desenvolvimento.
No que toca estabilizao interna, os efeitos do Plano Real sobre a inflao foram
rpidos: os preos, que vinham subindo em torno de 30% a 40% ao ms, passaram a crescer
na faixa de um dgito, j nos meses seguintes. Entretanto, o crescimento econmico com
reduo da desigualdade parecia alvo inatingvel. No Brasil e na Amrica Latina, passaram,
ento, a receber nfase os chamados programas de transferncia de renda (SOARES etal.,
2006): Benefcio de Prestao Continuada (BPC/LOAS, aos idosos de baixa renda) e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti), ambos em 1996. Ademais, desde o Plano
Real, o salrio mnimo vinha sofrendo aumentos reais: de 1995 a 1998, esse aumento tinha
sido de 29,5% (AFONSO etal., 2011). O ndice de Gini de desigualdade de renda passou a
apresentar tendncia de queda de 0,603 para 0,584, de 1993 a 1998 (IBGE, 2004).
A pobreza no Brasil concentrava-se na rea rural, onde, segundo Neri, alcanava uma
porcentagem de quase 56% o dobro da cifra para o Pas como um todo. Ali se concentrariam os esforos distributivos, mesmo porque a questo agrria pouco evolura: o ndice
de Gini de concentrao da posse da terra permanecia praticamente o mesmo daquele
de 15 anos atrs 0,857, de acordo com o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea)
(SOUZA; SILVA, 2012).
De um lado, a predominncia numrica da pequena produo e a inadequao dos
instrumentos de poltica agrcola disponveis para atend-la vieram a justificar a criao do
Programa de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), que foi assumindo maiores
propores14. De outro lado, ficava marcante a importncia da produtividade da agricultura, que crescera a 3,7% ao ano na dcada, fator importante por ajudar no controle da
inflao e na gerao de divisas num perodo turbulento que o mundo ento vivia. Mesmo
assim, o perodo de 1991 a 1999 foi de continuada crise da dvida agrcola. Em 1995, o
14
Para o contexto da criao do Pronaf e a anlise conceitual da agricultura familiar, ver Navarro (2010).
101
Bonana, transferncias e
nova classe mdia anos 2000
Em 2000, a agricultura representava 11%, e a indstria, 28% do PIB brasileiro, com
esta ltima perdendo, em comparao a 1990, 2% de sua participao para o setor de
102
103
a meta de avanar nos segmentos industriais de maior valor agregado e modernos, focava
a inovao sob o novo cenrio econmico e a tendncia liberalizante na economia global.
Teria havido um esforo especial em prol da inovao tecnolgica na primeira metade dos
anos 2000. Havia, porm, uma disputa com a poltica industrial tradicional.
O incentivo do crdito subsidiado era dirigido a grupos selecionados, especialmente
companhias j competitivas em segmentos de commodities, com foco na especializao.
Era a concepo da figura dos campees nacionais, que deveriam se expandir no exterior.
Para Almeida e Schneider (2012), esse enfoque difere da experincia bem-sucedida da Coreia do Sul e de Taiwan, por exemplo, em que grandes grupos diversificaram-se, envolvendo-se numa multiplicidade de negcios. Ademais, essa poltica de seleo de vencedores
no tinha mecanismos eficientes de monitoramento das companhias que ajudassem a
descontinuar os incentivos em caso de inviabilidade do empreendimento, identificando
oportunamente os perdedores. Outra caracterstica era em vista dos sistemas poltico
e eleitoral vigentes dar apoio preferencial s indstrias j existentes, e no a novas iniciativas, considerando igualmente as organizaes de trabalhadores envolvidos. O BNDES
desempenhou funo de realce.
Na frente externa, dados do FMI e do Banco Central do Brasil indicavam que o mercado internacional tinha entrado num processo de rpido crescimento, especialmente desde
o final da dcada de 1990, com a forte retomada da economia da China, cujos reflexos
foram importantes para um conjunto de pases emergentes, a includo o Brasil. O mundo
como um todo crescia a taxas anuais entre 3% e 5% ao ano.
No setor agrcola, a produo seguia em franco crescimento, mas as questes de sua
dvida prosseguiam na pauta das tratativas com o governo. Em 2001, nova renegociao
realizada.
Na Rodada de Doha da OMC, focada nas negociaes multilaterais, iniciada em
2001, assistiu-se a esforos considerveis durante toda a dcada de 2000 para que as negociaes no fracassassem por completo. A reforma da poltica agrcola encabeava os
contenciosos. Em 2007, a rodada foi suspensa, diante da falta de entendimento entre seus
membros. Anderson (2009) mostra que, apesar desse fracasso, a maior parte dos pases em
desenvolvimento havia se engajado na reduo das distores de suas polticas setoriais e
comerciais, enquanto os pases desenvolvidos comeavam a executar suas reformas.
Os preos de commodities em geral, depois do declnio acentuado desde a dcada
de 1970, sofrem, a partir de 2003, uma reverso para cima, puxados predominantemente
pelas importaes chinesas. O Brasil tirou proveito disso, aumentando espetacularmente
suas exportaes, as quais cresceram a 4,6% ao ano de 1994 a 2003, e passaram a crescer
a 10,2% de 2004 a 2013. No caso especfico do agronegcio (agropecuria mais agroindstria), suas exportaes cresceram 270% de 2000 a 2010 (MAPA). Ajudou muito o fato
104
105
fora de trabalho nacional, o setor secundrio (indstria mais construo), 22,7%, e o setor
de servios, 62,6%. Desde 1995, o salrio mnimo real havia mais do que dobrado.
Diante dessas melhoras nos ndices de desigualdade e pobreza, segundo Horie (2012,
p.1), observou-se no Pas, desde 2004, uma mudana caracterizada pela mobilidade social
ascendente de milhes de pessoas para o que se condicionou qualificar genericamente de
classe mdia. Comparando o ano de 1981 com o de 2009 (tendo-se em conta que o nmero
de ocupados praticamente dobrou nesse perodo, de 45,3 milhes para 89,4 milhes), Horie
(2012) constata, estudando microdados da Pnad/IBGE, que, entre a populao ocupada
brasileira, houve a seguinte mudana de composio: miserveis (de 38,5% para 23,9%),
massa trabalhadora (de 27,4% para 32,7%), baixa classe mdia (de 21,1% para 30,6%), mdia
classe mdia (de 9,2% para 8,5%) e alta classe mdia (de 3,8% para 4,4%)15. Houve, portanto,
reduo na proporo dos trabalhadores ocupados classificados como miserveis, os quais
migraram para a massa trabalhadora, e desta, para a baixa classe mdia. Esses dados podem
ser associados distribuio setorial do emprego, que, no setor primrio, caiu de 29% para
16%, na indstria de transformao pouco variou (passando de 15% para 14%), o mesmo se
dando com a construo civil (de 8,1% para 7,5%), significando que uma parcela equivalente
que pertencia ao setor primrio foi ter ao setor de servios. Deve-se ter em mente, ademais,
que, na indstria de transformao, a ocupao que cresceu foi a da faixa correspondente ao
segmento de baixa e mdia-baixa tecnologia (de 65,7% para 79,9%), com correspondente
encolhimento na importncia da ocupao nos segmentos de mdia-alta e alta tecnologia,
onde se ocupam predominantemente as classes de mais alta renda. Sabe-se ainda que 45%
dos miserveis encontravam-se entre os trabalhadores agrcolas em 2009, enquanto 48%, no
setor de servios que no demandam qualificao.
Nota-se, portanto, uma flagrante diferena qualitativa entre a nova classe mdia
gerada pelo processo de industrializao ocorrido entre 1950 a 1980 e a nova classe
mdia que emergiu desde ento, particularmente desde o ano 2004. Na primeira leva de
classe mdia, o que se expandira foram as ocupaes tpicas de classe mdia, ou seja,
aquelas que envolviam a formao mdia ou superior, como identificou Quadros (1991).
Na segunda leva, foram os estratos da massa trabalhadora e da classe mdia baixa que
se expandiram. H um salto socioeconmico marcante da tpica classe mdia em relao
no somente massa trabalhadora como tambm em relao baixa classe mdia.
15
Segundo Horie (2012), cada estrato social inclui as seguintes ocupaes: Miserveis (trabalhadores domsticos,
no remunerados, agrcolas sem propriedade, ajudantes, autnomos); Massa Trabalhadora (contnuos, ajudantes
de obras, vendedores em domiclio, garons, cozinheiros, trabalhadores em manuteno e asseio); Baixa Classe
Mdia (vendedores, secretrias, escriturrios, tcnicos no em superviso, operadores de mquinas, motoristas,
funcionrios pblicos sem nvel superior, prestadores de servios pessoais); Mdia Classe Mdia (gerentes de
produo, supervisores administrativos, tcnicos de nvel mdio em superviso, funcionrios pblicos de nvel
superior, prestadores de servios de nvel superior, professores de ensino mdio); Classe Mdia Alta (professor de
ensino superior, mdicos, dentistas, profissionais de nvel superior na rea de tecnologia e consultoria, dirigentes
de empresas).
106
107
O autor agradece ao professor Alexandre Nunes de Almeida, da USP, pela ajuda na obteno e na anlise desses
dados.
108
109
Tabela 1. Percentual da populao total ocupada por setor e estrato de rendimentos em salrios
mnimos.
Agrcola
(%)
Indstria
(%)
Construo
(%)
Servios
(%)
Total
(%)
>9
0,1
0,4
0,1
2,2
2,8
7a9
0,2
0,6
0,2
3,6
4,6
5a7
0,2
1,0
0,3
5,6
7,1
3a5
0,7
2,6
1,2
12,9
17,4
2a3
1,1
4,6
2,5
20,4
28,6
1a2
3,4
10,6
6,4
43,3
63,6
1/2 a 1
6,2
12,9
8,2
56,7
84,0
1/4 a 1/2
7,7
13,4
8,5
59,9
89,5
14,8
14,0
8,7
62,6
100,0
Categoria
<1/4
110
Consideraes finais
J se foram mais de dois sculos nessa caminhada insistente em direo industrializao se bem que, com redobrado esforo e determinao, a partir de 1950. Ainda hoje,
no entanto, o Brasil apresenta caractersticas estruturais que os historiadores vinculam aos
perodos colonial e imperial.
A pobreza e a desigualdade da distribuio de renda, que ainda marcam fortemente
a sociedade brasileira, so relacionadas ao processo extremamente concentrador de distribuio da posse da terra, cujas razes esto nas capitanias hereditrias e nas sesmarias, o que
foi reforado pela a Lei das Terras, de 1850. O perodo extremamente longo de escravido de
indgenas e africanos tambm marca profundamente a sociedade dos dias de hoje. O grande
influxo de mo de obra imigrante veio somar-se a esse contingente, formando uma fora de
trabalho heterognea que, a partir dos anos 1930, passou a crescer a taxas elevadas, sem que
nela fossem feitos os investimentos que um projeto de desenvolvimento exigia.
A pobreza e a desigualdade no Brasil devem-se igualmente, ou, quem sabe, em
maior grau, falta de reformas apropriadas e eficazes para corrigir os efeitos deletrios
dessas marcas do passado: no se corrigiu efetivamente o acesso aos meios de produo
(inclusive terra), nem se cuidou da qualificao da fora de trabalho. No se pode falar, assim, em igualdade ou algo minimamente prximo a isso de oportunidades de
progresso socioeconmico da populao brasileira em nenhum momento de sua histria.
As reformas, hoje necessrias para corrigir essa falha fundamental, no so as mesmas que
se faziam necessrias em diferentes momentos do passado. H que sempre partir-se do
ponto aonde j se chegou. Quais reformas seriam oportunas atualmente? eis a questo.
Passando por cima do acesso aos meios de produo e da qualificao da fora de
trabalho, as propostas implementadas de desenvolvimento nacional consistiam em forar
a modernizao da agricultura e a industrializao por meio das quais a produtividade e,
consequentemente, a remunerao do trabalho seriam maiores e mais bem distribudas.
Porm, o alcance dessa estratgia tem sido muito limitado em termos de progresso socioeconmico significativo da sociedade brasileira, principalmente quando comparado a
experincias de outros pases.
De um lado, h uma crnica deficincia de recursos (poupana) para os investimentos necessrios, e de outro, no h compatibilidade entre o aprofundamento da formao
de capital associada modernizao e a qualificao da fora de trabalho brasileira. Quanto
ao primeiro ponto a busca pela poupana , os limites so a capacidade de endividamento externo e, domesticamente, as possibilidades de transferncias intersetoriais. Nesse
processo, a agricultura foi, por um longo tempo, um perdedor lquido. Quanto ao segundo,
o limite tem sido a baixa prioridade dada aos investimentos em educao, em capital
111
humano, em seu sentido amplo. Uma lgica simplificadora parece perpetuar-se no Brasil:
o prprio aprofundamento da formao de capital a estratgia do capital deepening,
implcita na modernizao seria um substituto para a educao no que tange ao aumento
da produtividade. Evidentemente, h um limite tecnolgico at o qual essa substituio,
por meio do learning by doing, possvel.
A forma de manter em p a indstria no Pas tem sido escor-la num amontoado de
medidas intervencionistas do Estado, de forma que mascarem deficincias e ineficincias
de toda sorte, as quais, ao fim e ao cabo, mais atrapalham do que ajudam. O argumento
da indstria nascente e carente de proteo custa dos demais setores econmicos
tem sido usado exausto, mas com eficcia muita baixa. A agricultura, no mais das vezes
prejudicada em favor da indstria, quando aliviada ou parcialmente compensada por essas
perdas, conseguiu incorporar a tecnologia gerada no Pas e, explorando economias de escala, transformou-se, ela prpria (ou melhor, sua maior parte, do ponto de vista produtivo),
numa indstria (fbricas a cu aberto), com elevada relao capital/trabalho. Entretanto, os
segmentos mais modernos dos trs setores da economia empregam muito pouco trabalho.
O Brasil no conseguiu modernizar-se e crescer incorporando grande parte de sua
fora de trabalho ao processo produtivo modernizado. Em virtude dessa limitao estrutural, a estratgia de melhora do bem-estar social tem sido seguir com essa modernizao
parcial de empreendimentos agrcolas, industriais e de servios para, paliativamente, extrair
desse processo os recursos fiscais para uma redistribuio de renda por meio de diversos
mecanismos de transferncia, como o Bolsa Famlia. O Brasil constituiu o que tem sido mais
apropriadamente chamado de Estado transferidor, mais do que Estado gastador. De
2001 a 2010, mais de 70% do aumento dos gastos primrios do governo federal foi destinado a transferncias para as famlias. Como essa estratgia induz o aumento do consumo
e encolhe a capacidade de poupana pblica, ela resulta em nvel de investimento fsico
menor, problemas de balano de pagamentos e, em consequncia, menor crescimento
econmico.
Configura-se, assim, uma armadilha da qual a economia brasileira no conseguir
livrar-se em curto e mdio prazos. Em longo prazo, a sada desejada s ser possvel se as
reformas necessrias forem feitas sem mais demora. A maior parte da populao est mal
capacitada e mal empregada. Como inclu-la nos processos produtivos tecnologicamente
mais avanados motivo para um debate que no pode mais ser adiado.
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Sustentabilidade e
sustentao da produo
de alimentos e o papel do
Brasil no contexto global
Captulo 2
Captulo 2
119
Introduo
No perodo de 2011 a 2013, o Centro de Gesto e Estudos Estratgicos (CGEE), em
parceria com a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), desenvolveu uma
ao voltada para o estudo da produo de alimentos no Brasil, com foco na sustentao e
na sustentabilidade futuras dessa produo.
Essa ao, que tomou o nome de Sustentabilidade e sustentao da produo de
alimentos: o papel do Brasil no cenrio global (ou Projeto Alimentos), foi proposta ao CGEE
pelo ex-ministro e professor Alysson Paolinelli, membro do Conselho Diretor do centro,
com o propsito de estudar os condicionantes do sistema agroalimentar brasileiro, visando
propiciar subsdios para polticas pblicas e programas que possam garantir a sustentabilidade e a sustentao da produo de alimentos no Brasil, alm de gerar excedentes para o
suprimento de parte da crescente demanda global. Este captulo constitui, portanto, uma
sntese do Projeto Alimentos.
A produo de alimentos, tema estratgico para o Brasil e para o mundo, requer um
processo de constante reflexo, que considere os elementos necessrios para a sustentao
da produo (conjunto de conhecimentos, tecnologias e polticas) a longo prazo e que promova a sua sustentabilidade, ou seja, o atendimento das demandas de ordem econmica,
ambiental e social da gerao presente, sem afetar o suprimento das geraes futuras. Isso
120
vlido para qualquer pas, mas assume maior importncia quando se trata de um pas como o
Brasil, hoje grande produtor e exportador de alimentos, e com grande potencial de se tornar
um dos principais responsveis pelo suprimento alimentar da populao global no futuro.
A elevao, em mbito global, dos preos dos alimentos, associada s projees
de aumento da populao e da sua renda, ampliou os debates sobre a necessidade de
aumento de produo e ganhos de produtividade, como forma de subsidiar o processo de
construo da segurana alimentar mundial.
Alm dos fatores j mencionados, a agricultura mundial ter de enfrentar uma crescente taxa de urbanizao, com as consequentes mudanas comportamentais no consumo,
a diminuio da disponibilidade dos recursos terra e gua, o aumento da produtividade de
alguns cultivos a taxas cada vez menores em pases desenvolvidos, bem como a relao
cada vez mais estreita entre agricultura e produo de energia limpa (RODRIGUES etal.,
2012). Somam-se a esses elementos as preocupaes com as mudanas climticas, com a
governana global e com a sustentabilidade da produo.
Como parte do processo de reflexo, tornou-se fundamental identificar e analisar a
influncia que drivers de mudanas (elementos que impactam diretamente seu ambiente
de influncia) podero exercer sobre o desempenho do sistema agroalimentar domstico
e global nos prximos anos. Os drivers analisados neste estudo so classificados em dois
grupos: consolidados e sinais fracos (weak signals).
Drivers consolidados so aqueles j conhecidos na literatura e que apresentam grande potencial de ocasionar impactos substanciais. No sistema agroalimentar, destacam-se
trs: o aumento populacional, a crescente urbanizao e a expanso da renda per capita
(RODRIGUES etal., 2012).
Com relao ao primeiro driver, a populao mundial deve aumentar dos atuais
7 bilhes para mais de 9 bilhes at a metade deste sculo. Tudo indica que parte substancial do aumento populacional se dar no mundo em desenvolvimento, e que, na
segunda metade do sculo, haver estabilizao no tamanho da populao e incio de
um decrscimo populacional (LUTZ etal., 2001).
As projees indicam que o Brasil apresentar crescimento populacional at 2042,
quando se espera que a populao atinja o chamado crescimento zero. A partir daquele
ano, sero registradas taxas de crescimento negativas. Dada essa evoluo, a populao
brasileira dever alcanar um total de 226 milhes de habitantes em 2050 (IBGE, 2013).
Com relao urbanizao, a populao urbana mundial passar dos atuais 50% da
populao total para quase 70% em 2050 (FAO, 2013). Esse crescimento da urbanizao certamente trar implicaes importantes em termos da demanda futura de produtos agrcolas
e agroenergticos. No Brasil, o Censo Populacional do IBGE de 2010 apontou que 86% de
121
uma populao de quase 200 milhes de brasileiros vive nas cidades. As projees de populao para 2030 indicam que essa participao deve se elevar para mais de 90%, chegando a
94% em 2050 (IBGE, 2013). Alm de ser influenciado por drivers demogrficos, o desempenho
do sistema agroalimentar impactado tambm por drivers de natureza econmica, entre
os quais se destaca o aumento da renda per capita, principalmente em pases emergentes
e em desenvolvimento (HAWKSWORTH; CHAN, 2013). Espera-se que, de um modo geral, os
aumentos na renda per capita acarretem mudanas significativas nos padres de consumo,
resultando na expanso da demanda de carnes, frutas e vegetais e, em menor quantidade,
de alimentos bsicos. Essa elevao deve motivar tambm alguns grupos de consumidores a
procurar por produtos de maior qualidade, alimentos pr-cozidos e processados.
No caso da oferta, os drivers que mais se destacaram foram: a tendncia de reduo
da disponibilidade dos recursos gua e terra agricultvel; os avanos da cincia, da tecnologia e da inovao agropecuria; e os avanos das reas de tecnologia da informao e da
comunicao. Isso dever ainda ser agravado por outros fatores, nos prximos anos, como:
mudanas climticas, degradao dos solos, crescente urbanizao, uso industrial da gua
e utilizao da terra para a produo de biocombustveis.
Entre os principais weak signals que podero causar impacto significativo no sistema
agroalimentar brasileiro nos prximos anos, destacam-se: a mudana na composio do setor
produtivo agropecurio, que est sendo formado principalmente pela pequena produo e
pela grande empresa agrcola; a nova tendncia de financiamento de investimentos agrcolas e agroindustriais, realizados por investidores internacionais e/ou empresas privadas de
capital estrangeiro; e a reduo da disponibilidade de mo de obra qualificada na agricultura.
Nesse contexto de drivers influenciando oferta e demanda, os principais desafios
que afetaro a produo sustentvel de alimentos nos pases referem-se necessidade de
garantir segurana alimentar e nutricional s populaes, por meio da expanso e da intensificao da produo de alimentos em mbito global, minimizando os efeitos negativos
para as geraes futuras.
Este captulo est dividido em quatro partes, incluindo esta introduo. Na segunda
seo, ser apresentada a metodologia; na terceira, os principais resultados; e, por fim, na
quarta, as consideraes finais.
Metodologia
Para uma anlise integrada dos condicionantes estratgicos e dos desafios da oferta e
demanda de alimentos no Brasil, tomou-se por base um modelo conceitual fundamentado
em condicionantes do sistema agroalimentar. Para melhor anlise e entendimento da natureza e da atuao desses condicionantes, bem como das sinergias existentes entre eles, os con-
122
a) tendncia: perspectiva de futuro, cuja direo suficientemente visvel para se admitir sua permanncia ou
avano no perodo considerado; b) fato portador de futuro: sinal fraco hoje, porm de impacto potencial muito
alto para alterar trajetrias e cenrios, se ocorrer no horizonte de tempo considerado; c) referencial de futuro:
constatao de um fato que dever ocorrer em uma data ou horizonte de tempo futuro definido; e d) recomendaes:
aes necessrias para dar suporte sustentao e sustentabilidade da produo de alimentos.
123
polticas para o setor, foram realizadas, no CGEE, seis oficinas temticas, uma para cada
pilar, com especialistas convidados.
As etapas de desenvolvimento do projeto podem assim ser resumidas:
1) Anlise do panorama externo, visando identificar, com base nos cenrios globais,
os principais drivers e desafios externos ao sistema agroalimentar que impactam
esse sistema.
2) Planejamento e proposio de termos de referncia para a conduo dos estudos e das notas tcnicas, e contratao de especialistas para a elaborao de
estudos e notas tcnicas.
3) Anlise detalhada de cada estudo, para a identificao de elementos indicadores de futuro (fatos portadores de futuro, tendncias, referenciais de futuro e
recomendaes).
4) Formao de infogrficos tomando por referncia as palavras-chave definidas
com base nos elementos indicadores de futuro identificados na anlise da cada
estudo.
5) Definio dos grandes desafios para o sistema agroalimentar, com base na
anlise individualizada de nuvens formadas no infogrfico de cada estudo e na
nuvem formada no infogrfico do conjunto de estudos.
6) Definio, tomando por referncia os grandes desafios, dos pilares, das aes
imprescindveis (must wins) e das iniciativas necessrias sustentao e sustentabilidade da produo de alimentos.
7) Realizao de seis oficinas com especialistas, uma para cada pilar, para a validao das aes imprescindveis e das iniciativas identificadas, e de outras aes e
polticas sugeridas pelos especialistas como importantes para a sustentao e a
sustentabilidade da produo de alimentos.
Resultados
Grandes desafios e pilares para o sistema agroalimentar
Conforme mencionado, a anlise dos estudos e das notas tcnicas gerou uma srie
de desafios, que foram agrupados em blocos (de I a VI), os quais, por sua vez, deram origem
proposio de seis pilares (Figura 1) para o sistema agroalimentar, conforme segue:
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Pilar IV Promoo do empreendedorismo que visa dotar o Brasil de um ambiente de negcios estvel e incentivador da inovao e do empreendedorismo
na produo de alimentos.
125
126
derado como a base dos demais pilares, uma vez que, para garantir a insero do Brasil no
fluxo de avanos cientficos e tecnolgicos que vm sendo registrados em vrios campos
do conhecimento, ser fundamental:
Treinar e capacitar pessoas para as novas oportunidades de trabalho e para atender demanda por mo de obra qualificada.
O Brasil j conta com iniciativas exitosas e portadoras de futuro que podem trazer
grandes contribuies ao enfrentamento desses desafios; todavia, para atender proposta
deste pilar, necessrio fomentar a cultura da inovao e promov-la no mbito institucional, buscando estabelecer processos de inteligncia nas tomadas de deciso, identificar
reas estratgicas, fortalecer parcerias com pases e instituies internacionais e mobilizar
a cincia para a construo de polticas pblicas.
A seguir, sero apresentadas as reas estratgicas de CT&I identificadas no Projeto
Alimentos. Entre elas esto a genmica, a tecnologia da informao e o melhoramento
gentico.
A combinao do progresso em curso, tanto na genmica quanto em computao,
permite a gerao e a anlise de enormes conjuntos de dados, que mudam os mtodos
de anlise cientfica e impactam o desenvolvimento de tecnologias, alm de facilitarem o
desenvolvimento de novos conhecimentos.
Espera-se que, em torno do ano 2025, os avanos contnuos em sequenciamento de
genes e a reduo de seu custo, junto com o rpido avano na habilidade de entender e
manipular informaes biolgicas, possam criar grandes oportunidades para provedores
de tecnologias, empreendedores e a sociedade em geral (MANYIKA etal., 2013). Assim sendo, necessrio entender o forte impacto que poder ser ocasionado pela biologia sinttica, pela nutrigentica e pela nutrigenmica2. Tecnologias disruptivas, como as impressoras
3D, e a prxima gerao da genmica so citadas como capazes de mudar drasticamente a
produo e o acesso a produtos, inclusive a alimentos.
Alm disso, estratgico aproveitar as oportunidades advindas da vasta biodiversidade brasileira para a descoberta de novas fontes de alimentos ou ingredientes, capitali2
A nutrigenmica estuda como os alimentos e os nutrientes afetam o genoma. A nutrigentica analisa como a
constituio gentica do indivduo afeta sua resposta dieta, considerando tambm a interao entre dieta e
doenas (FUJII etal., 2010).
127
zando o conhecimento local sobre as propriedades dos alimentos e promovendo o desenvolvimento regional, com suporte cientfico e tecnolgico. De acordo com Azevedo (2012),
muito ainda precisa ser feito para o aproveitamento da nossa biodiversidade, em especial
a microbiana. Para isso, ele recomenda a formulao de um programa bem estruturado de
coleta de microrganismos no Brasil, juntamente com o estabelecimento de centros, bancos
ou colees de preservao do material coletado, e a formao de grupos de pesquisa, preferencialmente associados a empresas, para a utilizao prtica dos processos e produtos.
Com o uso cada vez maior de plantas e animais geneticamente modificados, o Brasil
apresenta potencial para se tornar um player de destaque na produo e na exportao
mundial de alimentos biotecnolgicos. Desde 2010, o Pas ocupa, no mundo, a segunda
posio em rea cultivada com culturas biotecnolgicas, ficando atrs apenas dos Estados
Unidos (FARIA, 2013).
Entre as fragilidades apontadas est a qualificao da mo de obra necessria para a
utilizao das novas tecnologias que esto presentes na maioria dos segmentos industriais
do setor de alimentos no Brasil, setor no qual a produtividade na mo de obra tem sido
apontada como um dos principais gargalos para a competitividade nacional (MADI, 2013).
Torna-se, portanto, fundamental o treinamento de recursos humanos para o desenvolvimento de conhecimentos e habilidades especficas, exigidas pelas novas tecnologias, especialmente aquelas relativas automao dos trabalhos e gesto de empreendimentos.
Pelos desafios apresentados e pelas aes de pases competidores, possvel concluir que, para atender ao aumento da demanda por alimentos de maior valor agregado e
exigncia quanto qualidade dos alimentos no Brasil e no mundo, fundamental tornar o
Brasil um centro inovador, reconhecido pela qualidade dos seus produtos, pela qualificao
e treinamento de sua mo de obra e pela sua contribuio produo agropecuria em
regies tropicais e subtropicais. Para que o Brasil participe com soberania do crescimento
do comrcio internacional e da globalizao de mercados, alm de treinar e capacitar mo
de obra, ter de acompanhar o crescente avano cientfico e tecnolgico mundial que d
sustentao produo de alimentos.
128
Palestra O mundo rural brasileiro: quais so os desafios (problemas) sociais na atualidade?, proferida por
Z. Navarro, na Embrapa Recursos Genticos e Biotecnologia, em Braslia, DF, em fevereiro de 2014.
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132
rentes pocas. Os exemplos apresentados so: o trigo uma cultura de inverno, o feijo tem
trs colheitas, e o milho possui uma segunda safra. Portanto, necessrio considerar a capacidade dinmica, ou seja, a rotao de estoques. Uma forma que os autores definiram para
considerar essa capacidade dinmica foi utilizando a razo entre a produo agrcola e a capacidade esttica. Ao analisarem essa razo para cada um dos estados brasileiros, concluram
que a regio de Mapitoba (Maranho, Piau, Tocantins e Bahia) e os estados de Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul e Gois apresentam menor capacidade dinmica de armazenamento.
So tambm esses estados que apresentam os maiores custos de armazenagem; portanto,
essas so as regies com maior necessidade de expanso de infraestrutura.
preciso mencionar que no Plano Agrcola e Pecurio 2013/2014 foram disponibilizadas linhas de crdito oficial para o financiamento da armazenagem. Os recursos programados para o Programa de Construo e Ampliao de Armazns (PCA) em 2013/2014
de R$ 3,5 bilhes, enquanto, para o Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem
(Moderinfra), de R$ 550 milhes (BRASIL, 2013b).
A precariedade dos fluxos de transporte e a da logstica, somadas falta de plataformas logsticas, so apontadas como fragilidades, em razo de seus impactos sobre os custos
de produo, a qualidade dos produtos, o acesso a mercados e o desenvolvimento regional
do Pas (PROTSIO, 2013). Plataformas logsticas so plataformas locais, geralmente instaladas no interior do pas, onde os operadores exercem as atividades relativas ao transporte,
logstica e distribuio de mercadorias (DIAS, 2005). Os centros de integrao logstica,
alm de possibilitarem transferncias intermodais de cargas, oferecem uma gama de servios
aduaneiros e de apoio s empresas (grandes corporaes e operadores) (BRAGA, 2008).
O zoneamento territorial indica os principais pontos para se investir em concentrao
de cargas e no aperfeioamento de servios de logstica e de transportes inter e multimodal,
especialmente a hidrovia e a ferrovia, considerando o conjunto de produtos que ofeream
maiores benefcios em termos de reduo dos custos de movimentao, e que promovam
maior contribuio econmica, viabilizando, assim, os investimentos (PROTSIO, 2013).
As tecnologias de informao e comunicao (TICs) que promovem a conectividade
tornaram-se um driver de cincia e tecnologia de grande importncia para o sistema agroalimentar. As TICs impactam as cadeias produtivas, tanto do lado da demanda quanto do
lado da oferta, permitindo reduzir os custos, aumentar a produo, ajustar os insumos s
necessidades do solo e das culturas, aumentar os rendimentos e reduzir os impactos ambientais, utilizando a agricultura de preciso. As TICs possibilitam tambm desenvolverestratgias de marketing direto dos produtos agrcolas e explorar oportunidades variadas,
como o comrcio eletrnico, os leiles, as vendas de servios e o ensino a distncia.
As novas TICs vm sendo adotadas de maneira cada vez mais rpida por empresas que
prestam servios para agricultores e pelos prprios agricultores que usam tablets, smart-
133
phones, redes sociais, internet, entre outros, para se manterem informados sobre o mundo
e as questes que envolvem o agro[negcio] (cotaes internacionais de commodities,
quebras de safras em grandes produtores, legislaes, etc.) (RODRIGUES etal., 2012, p.33).
Em suma, facilitam a integrao e a automatizao dos processos de negcio a montante
(fornecedores) e a jusante (clientes).
Alm desses avanos, tecnologias de monitoramento por satlites, zoneamento de
riscos, modelagem, sensoriamento, entre outras, devero ter papel decisivo no ordenamento territorial e no planejamento do uso sustentvel dos recursos naturais do Pas.
Em suma, essa fora norteadora (TIC) do lado da oferta um elemento-chave no
desempenho futuro do sistema agroalimentar nacional e global.
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Tabela 1. Percentuais de participao relativa da populao por grupos de idade, em 2013, e projees
para 2030 e 2050.
Idade
2013
(%)
2030
(%)
2050
(%)
At 14 anos
24,1
17,6
14,1
De 15 a 24 anos
17,0
13,6
10,6
De 24 a 64 anos
51,4
55,4
52,6
De 15 a 64 anos
68,4
70,0
63,2
7,4
13,4
22,6
De 65 anos ou mais
Fonte: IBGE (2013).
O Brasil estar diante de uma excelente chance de atingir o rol dos pases ricos se
souber aproveitar essa oportunidade. Para isso, necessrio preparo em termos educacionais e de qualificao profissional para um mercado de trabalho cada vez mais competitivo, no somente em mbito nacional, mas tambm em escala global. Em suma, a
Organizao Internacional do Trabalho (2013) sugere a promoo do emprego dos jovens
e o fomento ao processo de aprendizagem e de qualificao ao longo da vida. De acordo
com Moreira (2013), [...] o Brasil precisa investir basicamente em dois eixos fundamentais: educao dos jovens e qualificao da populao em idade adulta, que constitui a
[principal] fora de trabalho [...].
No campo, a qualificao profissional, no entanto, dever avanar para alm dos treinamentos pontuais ou formais, procurando despertar, nos trabalhadores e nos empregadores, a cultura do empreendedorismo, para o aproveitamento das novas oportunidades
que surgirem na produo e na transformao de alimentos. A julgar pelo desenvolvimento tecnolgico nas atividades agrcolas, os produtores demandaro, cada vez mais, mo
de obra com alta competncia para trabalhar com mecanizao, automao, robtica,
instrumentao avanada, sensoriamento remoto e tecnologias de preciso aplicadas a
condies especficas de manejo nas propriedades rurais.
As oportunidades para empreendedores no campo e na agroindstria vo desde a
criao de novos empreendimentos como o desenvolvimento de mquinas e equipamentos de menor escala, que se adaptem melhor s caractersticas das pequenas e mdias propriedades at a prestao de servios terceirizados que desonerem o produtor
(treinamento de trabalhadores, fornecimento de mo de obra especializada em carter
temporrio, servio mvel de refeies, etc.).
As condies para a formao de cultura empreendedora e de empreendedores dependem de vrios fatores: a) ambiente favorvel, com CLT para agro; b) segurana no campo;
136
Esta seo baseia-se principalmente na nota tcnica Polticas e legislao como instrumentos de apoio de
direcionamento de normatizao da produo agropecuria brasileira em um contexto global, elaborada pela
equipe da GVAgro (GURGEL etal., 2013), como parte do Estudo 11 Polticas e legislao do Projeto Alimentos.
137
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Proliferam tambm, nos mbitos regional e internacional, iniciativas sem fora vinculante, que buscam estabelecer prticas e condies para a execuo de certas condies,
como, por exemplo, a iniciativa Princpios do Equador, que visa garantir a sustentabilidade, prevenindo riscos ambientais e sociais em projetos industriais e de infraestrutura.
Muitos pases exigem a emisso de certificados de exportao a produtos importados. Tais certificados s vezes requerem garantias relacionadas a padres SPS internos,
requisito que, muitas vezes, restringe a importao ou incompatvel com as diretrizes
estabelecidas pelas organizaes internacionais de padronizao Codex Alimentarius
Commission, World Organisation for Animal Health (OIE) e International Plant Protection
Convention (IPPC). Essas exigncias podem causar dificuldades significativas ao comrcio
internacional. A soluo desses problemas depende de uma simbiose entre a atuao da
poltica comercial e a promoo da qualidade dos produtos brasileiros. Para enfrentar a
questo, vrios pases mantm programas de suporte. A Unio Europeia, por exemplo,
utiliza o programa European Technology Platform on Food for Life (ETP), por meio do qual
promove a produo de alimentos com qualidade garantida, na qual os consumidores
podem acreditar, e, com o programa Reach (que regulamenta o registro, a avaliao e a
autorizao de qumicos), que procura impedir danos sade e ao meio ambiente, sem
prejudicar a competio da indstria europeia (GURGEL etal., 2013).
Para ganhar melhor posicionamento no contexto internacional, o Brasil precisa adotar um papel dinmico que no se restrinja a acompanhar os critrios e as medidas tcnicas
sanitrias e fitossanitrias aplicadas por seus parceiros comerciais; precisa tornar-se membro atuante na definio desses critrios nos fruns pertinentes, principalmente aqueles
mais recentes, relacionados a aspectos como segurana alimentar, sustentabilidade e
adequao ambiental, alm de acompanhar cuidadosamente os processos e as discusses
do rgo de soluo de controvrsias da OMC.
139
Saudabilidade
A saudabilidade vem ganhando importncia entre os consumidores que desejam
viver mais e com melhor qualidade de vida. Para tanto, buscam, na alimentao, solues
para resolver ou amenizar o envelhecimento, o estresse, a obesidade, e tambm para prevenir as doenas crnicas no transmissveis (DCNT), bem como melhorar o desempenho
fsico e mental. Essa tendncia sinaliza para o crescimento do mercado de alimentos mais
nutritivos, de produtos funcionais, de produtos naturais e orgnicos.
Para as pequenas empresas, surgiro oportunidades para a oferta regional de produtos frescos, naturais, orgnicos e minimamente processados, e produtos elaborados com
matrias-primas locais, classificados como superalimentos (MADI etal., 2010).
Praticidade e convenincia
Praticidade e convenincia surgem como uma consequncia do processo acelerado
de urbanizao e do aumento de domiclios com apenas uma pessoa, associados a ritmos
impostos pela vida moderna. O resultado o fortalecimento do mercado de produtos in-
140
dustrializados e do hbito de refeies fora de casa. Essa tendncia continuar a exigir inovaes nas reas de processamento, acondicionamento e embalagem (MADI etal., 2010).
As novas tecnologias de processamento para a elaborao de pratos prontos e semiprontos, produtos minimamente processados, alimentos de fcil preparo, produtos para
forno e micro-ondas, produtos adequados para comer em trnsito (on-the-go) e produtos
para delivery, entre outros, direcionam para a produo de embalagens de maior praticidade, confiabilidade e de fcil abertura, fechamento e descarte (MADI etal., 2010).
No Brasil, o e-commerce apresenta tendncia de crescimento (mdia de 25% ao ano),
e os segmentos de alimentos e bebidas ainda tm grande potencial de expanso nessa
modalidade de servio ao consumidor.
Consumo consciente
H um grupo crescente de consumidores que valorizam produtos que foram elaborados de forma preferencialmente sustentvel (sistema Fair Trade, com menor pegada
de carbono, de baixo impacto ambiental, associados ao bem-estar animal, com rotulagem
ambiental e social, etc.).
A produo de alimentos em urban gardens e a busca por alimentos produzidos
localmente, de forma orgnica ou com o uso racional de agroqumicos, so reflexos dessa
tendncia. As pequenas empresas podero aproveitar as oportunidades para ofertar produtos locais, valorizados pelos consumidores em virtude de seu menor impacto ambiental
e dos benefcios diretos para a comunidade.
Digital cooking
Com o surgimento e a adaptao das impressoras 3D ao setor de alimentos, a tendncia home made ganhar novos contornos: as pessoas deixaro de ser apenas consumidores
para se tornarem inventores, coprodutores e financiadores de novos produtos. O rpido
desenvolvimento de manufaturas aditivas (por exemplo, impressoras 3D), com aplicaes
industriais e domsticas, sinaliza para o desenvolvimento de algoritmos que substituiro
modelos de servios ao consumidor.
As manufaturas aditivas podero ser teis ao desenvolvimento de produtos fakes,
como carnes elaboradas de protenas de insetos. Essa tendncia poder, por exemplo, abrir
novas demandas de pesquisa na rea de ultraconservao/preservao de alimentos, da
desconstruo e da reconstruo de alimentos.
141
Consumo gourmet
Para o atendimento da tendncia de consumo gourmet, as empresas precisaro
desenvolver/absorver tecnologias para elevar seus padres de qualidade. Nessa rea, existiro oportunidades para a atuao em nichos de mercado, pequenos, porm lucrativos.
Vegetarianismo
Representa o hbito de alimentao que exclui a ingesto de produtos de origem
animal. Essa tendncia sugere a produo industrial de substitutos (fake meat). Embora
esse tipo de dieta esteja em ascenso, pouco provvel que, em curto prazo, haja uma
revoluo dos hbitos alimentares (CONTRERAS; GRACIA, 2011). Uma verso mais radical
dessa tendncia representada pelo veganismo, dieta que exclui completamente a ingesto de protena animal, dos produtos dela derivados ou dela oriundos.
Consideraes finais
A superao dos desafios da produo sustentvel de alimentos requer o abandono
de abordagens tradicionais e a adoo de vises sistmicas, que considerem o funcionamento especfico e a integrao dos diferentes elementos da cadeia agroalimentar.
O fsico Srgio Mascarenhas soube ilustrar o desafio de analisar o agronegcio e, portanto,
a produo de alimentos, afirmando que (MASCARENHAS, 2013 citado por FRAGALLE,
2013, p.10-11):
A cincia uma coisa dinmica e o modo de se entender essa dinmica via sistemas
complexos. O agronegcio [...] certamente um sistema complexo. H a logstica para
transportar as commodities, a compreenso sobre a sade dos clones, das sementes, etc.
H uma interao forte tambm com o clima. [...]. Um sistema como o agronegcio precisa
de qumica, bioqumica, fsica, bioinformtica [...], equipamentos, hardwares, softwares.
Esse foi, portanto, um grande desafio ao Projeto Alimentos, cujo grande diferencial
foi organizar informaes e analisar, de maneira integrada, a produo de alimentos, identificando os principais desafios e as recomendaes para cada agente da cadeia de valor.
142
143
144
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Exportaes na dinmica
do agronegcio brasileiro
Oportunidades econmicas e
responsabilidade mundial
Elsio Contini
Captulo 3
Captulo 3
149
Introduo
A teoria econmica1 tem tratado o comrcio internacional como importante instrumento para o desenvolvimento econmico. Na segunda metade do sculo 18, Adam Smith
defendeu o liberalismo econmico, que combate o protecionismo, os subsdios, os incentivos a produtos no essenciais e os tratados de comrcio puramente polticos (SMITH, 2010).
Deve-se a David Ricardo a primeira formulao terica mais consistente, segundo a qual o
comrcio internacional um importante instrumento de desenvolvimento dos pases e
de melhoria do bem-estar dos cidados, com base no princpio das vantagens comparativas. Posteriormente, economistas clssicos propuseram que os pases se especializassem
na produo dos bens com vantagens comparativas em termos de disponibilidade de
recursos naturais e capacidade para produzi-los. Como consequncia, a poltica econmica
devia orientar-se para um comrcio internacional livre, sem barreiras alfandegrias e sem
restrio importao e exportao (SOEDERSTEN; REED, 1994).
Neoclssicos, como o modelo de Heckscher-Ohlin-Samuelson, explicam o comrcio
internacional pela diferena da dotao de fatores de produo (capital e trabalho) entre
1
Para mais detalhes sobre teoria de comrcio internacional, com foco em implicaes para a agricultura, ver livro no
prelo, a ser editado pela FGV Agro Agro Brasil no mundo Insero internacional do agronegcio brasileiro ,
de autoria de Elisio Contini e Ricardo Cotta.
150
151
suprir de alimentos e outros produtos agropecurios os pases com dificuldade de abastecimento de seus mercados.
Figura 1. Evoluo anual da balana comercial brasileira e do agronegcio no perodo de 1989 a 2013
(em US$ bilhes).
Fonte: AgroStat (2014).
At o ano 2004, o Brasil era um pas fechado ao comrcio internacional. O valor das
exportaes, em valores nominais, foi de apenas US$ 34,4 bilhes em 1989, apenas superando os US$ 100 bilhes em 2005 e atingindo a US$ 200 em 2010. O recorde foi em 2011,
com US$ 256 bilhes. Nos ltimos dois anos (2012 e 2013), as exportaes totais brasileiras
situaram-se em posio levemente superior a US$ 242 bilhes.
Desempenho melhor ocorreu com as exportaes dos setores do agronegcio. No
ano de 1989, suas exportaes atingiram a apenas US$ 13,9 bilhes, fechando em 2013 em
valor muito prximo de US$ 100 bilhes. A participao das exportaes do agronegcio
em comparao com as exportaes totais situou-se prximo dos 40%, e indicando certa
152
153
Figura 3. Produo, exportaes e consumo interno dos principais gros (em milhes de toneladas).
Fonte: AgroStat (2014).
154
Figura 4. Os dez maiores compradores do agronegcio brasileiro em 1997 e seus volumes de compra
em 1997, 2000 e 2013 (em milhes de dlares).
Fonte: AgroStat (2014).
155
facilmente a potenciais crises nas contas externas, quando a economia do pas est baseada em produtos primrios. Exemplo tpico disso so as crises do caf, no final do sculo 19,
e a de 1929, to bem descritas por Furtado (1971).
No final do sculo 20 e, com mais destaque, no incio do sculo 21, o agronegcio
brasileiro diversificou sua agricultura, criou agroindstrias para agregar valor e ampliou
suas exportaes com novos produtos e para novos mercados. Com a diversificao, o risco
de crises recorrentes por queda de preos internacionais diminuiu, tornando mais estvel
at mesmo as contas externas. Mesmo assim, os cinco principais produtos de exportao
situam-se entre 70% e 80%, em comparao com o valor total das exportaes, o que caracteriza certa concentrao. Isso significa que os demais produtos do agronegcio tiveram
participao menor do que 30%.
De 1997 a 2013, o crescimento relativo maior foi do complexo soja, que passou de
24% para 31% do valor das exportaes (Figura 5). O complexo carnes tambm cresceu,
de 7% para 17%, no perodo analisado, com um ganho de 10% em 17 anos. O caf perdeu
importncia relativa, decaindo de 13% para 5%. O complexo sucroalcooleiro ganhou 6%,
enquanto os produtos florestais perderam 5%. Isso indica que as exportaes brasileiras do
agronegcio no esto estabilizadas, mas que h produtos ganhando importncia relativa
maior do que outros, ou seja, so mais dinmicos. o caso dos complexos soja e carnes.
Neste item, cabe analisar ainda o grau de abertura da economia em geral e do agronegcio em particular. O grau de abertura total definido como a relao entre as exportaes totais e o valor do Produto Interno Bruto (PIB); o grau de abertura do agronegcio a
relao entre as exportaes do agronegcio e o PIB desse setor.
O que se observa na Tabela 1, comparando as mdias do perodo 19911995 com as
do perodo 20062010, um grau de abertura crescente, da economia brasileira em geral,
mas principalmente do agronegcio. O grau de abertura total da economia passou de 8,2%
para 14%, enquanto o do agronegcio evoluiu de 3,4% para 17,5%. Esses dados retratam
um crescimento bem mais rpido das exportaes do agronegcio em comparao com
as exportaes totais. Ter o Brasil encontrado, no agronegcio, competitividade global,
mesmo com deficincias de infraestrutura e do chamado Custo Brasil?
156
Figura 5. Evoluo da participao de produtos selecionados sobre o total das exportaes do agronegcio brasileiro, de 1997 a 2013 (em percentual do total em US$).
Fonte: AgroStat (2014).
157
1996 a 2000
2001 a 2005
2006 a 2010
39.674
50.996
81.290
170.195
494.239
701.988
575.424
1.509.085
Exportaes do agronegcio
(US$ milhes)
16.555
21.450
32.384
64.175
8,2
7,5
14,0
11,9
3,4
6,3
16,5
17,5
615.277
360.756
195.939
373.053
Drivers demogrficos
O primeiro fator que determina as necessidades de produo de alimentos e outros produtos da agricultura e do agronegcio para o futuro a evoluo da populao.
A Tabela 2 apresenta as projees da evoluo da populao mundial, em nmeros absolutos, com base em estimativas das Naes Unidas, para os anos de 2030, 2050 e 2100.
Apresenta-se tambm a populao observada no ano de 2010 (NAES UNIDAS, 2013).
Os pases so classificados em grupos, em desenvolvidos e em desenvolvimento, segundo critrios das Naes Unidas. Os dados so apresentados para todos os continentes
(frica, sia, Europa, Amrica Latina e Caribe, Amrica do Norte e Oceania). Os dois pases
mais populosos do mundo, China e ndia, destacam-se pela importncia futura que representaro no consumo de alimentos e de outros produtos de origem agrcola.
Nos pases desenvolvidos, o crescimento populacional deve se dar at 2050, mas
em nmeros muito modestos, passando a diminuir levemente em 2100. Portanto, no se
158
Tabela 2. Variante mdia da populao mundial por regio, em 2010, 2030, 2050 e 2100 (em milhes).
Variante mdia da populao mundial
(em milhes)
Pas/Regio
2010
2030
2050
2100
frica
1.031
1.634
2.393
4.185
sia
4.165
4.887
5.164
4.712
China
1.359
1.688
1.605
1.261
ndia
1.206
1.476
1.620
1.547
Europa
740
737
709
638
596
717
782
736
Amrica do Norte
346
403
446
513
37
47
57
70
1.241
1.294
1.303
1.284
5.675
7.131
8.248
9.570
Total
6.916
8.425
9.551
10.853
Oceania
159
A populao dos dois pases mais populosos (China e ndia) j estar estabilizada, em
comparao com 2010. Embora dotado de um grande territrio, no se sabe se o continente africano ser capaz de suprir, com alimentos, sua crescente populao, no perodo de
2050 a 2100. Mas, para efeito deste trabalho, o ano de 2100 foi desprezado porque remoto.
A estratgia do agronegcio brasileiro deve se concentrar at o perodo de 2030 a 2050.
Tabela 3. Acrscimos na populao mundial e regional em relao populao de 2010 (em milhes).
Acrscimos na populao
(em milhes)
Pas/Regio
2010
2030
2050
2100
frica
1.031
603
1.362
3.154
205,9
sia
4.165
722
999
547
13,1
China
1.359
329
246
-98
-0,7
ndia
1.206
270
414
341
2,8
Europa
740
-3
-31
-102
-13,8
596
121
186
140
23,5
Amrica do Norte
346
57
100
167
48,3
37
10
20
33
89,2
1.241
1.509
2.635
43
5.675
53
62
3.895
68,6
Total
6.916
1.456
2.573
3.937
56,9
Oceania
21002010 (%)
0,35
Drivers econmicos
Alm do aumento populacional, uma forte fora motriz para o aumento no consumo
de produtos do agronegcio so os drivers econmicos. Neles esto includos a evoluo
da renda per capita, a crescente inter-relao dos mercados, o comrcio internacional e a
criao de novos mercados, como os propostos pela nova bioeconomia.
Este trabalho concentrar-se- na anlise da questo da renda per capita, principal
fora que pode alterar a demanda por alimentos e por outros produtos oriundos da agropecuria. Em situao de populaes com dficit nutricional, principalmente por ingesto
menor de alimentos do que o recomendado, ou seja, populaes que passam fome, um
160
aumento da renda vai implicar maior consumo. Incluem-se neste grupo 881 milhes de
pessoas, conforme dados de 2005 (ROSEGRANT etal., 2014).
Em situaes de abastecimento adequado, em termos de quantidade, a elevao de
renda per capita leva os consumidores a mudar a dieta, preferindo produtos de maiores
qualidade e valor nutricional, e tambm de fcil preparo, como alimentos pr-cozidos e
mais processados. Carnes, frutas e hortigranjeiros esto nas listas de produtos que passam
a ser mais demandados pela populao.
As transformaes decorrentes da elevao da renda per capita devero ocorrer nos
pases emergentes e, em prazo mais longo, em todos os pases em desenvolvimento. Partese do pressuposto de que o processo de desenvolvimento ser mundial, no havendo
populaes totalmente excludas. E alimentos sero prioritrios para todas as sociedades.
A Tabela 4 apresenta estimativas de crescimento da renda per capita, com mdias
anuais da base 19952011 e com estimativas para outros dois perodos: 20112030 e
20302060. Para os pases da Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
OCDE (rgo internacional e intergovernamental que rene os pases mais industrializados e tambm alguns emergentes, como Mxico, Chile e Turquia), as taxas de crescimento
da renda per capita esto estimadas abaixo de 2% ao ano, enquanto, para os pases no
membros da OCDE, as taxas de crescimento no primeiro perodo (20112030) de 4% e,
no segundo perodo, de 2,4%, prevendo-se uma aterrissagem suave das economias no
desenvolvidas. O que chama a ateno so os crescimentos acentuados da China, de 6,4% ao
ano no primeiro perodo, e de 2,8% no segundo, o que daria uma mdia para todo o perodo
Tabela 4. Taxas anuais de crescimento da renda per capita em poder de compra (PPP)(1).
Pas/Regio
20112030
20302060
20112060
2,1
1,8
1,7
1,7
3,1
2,4
China
9,3
6,4
2,8
4,2
ndia
5,8
5,6
3,6
4,4
Indonsia
3,1
4,5
3,3
3,8
Rssia
5,4
3,2
1,7
2,3
frica do Sul
2,1
3,4
2,3
2,7
Clculos estimados pela OCDE, adotando mdias ponderadas (weighted), com base no poder de compra em 1995.
Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) OECD em ingls.
Fonte: Johansson etal. (2012).
(1)
(2)
161
de 4,2%. O mesmo pode-se dizer da ndia, que manteria, mesmo no segundo perodo, taxas
mais elevadas do que a China, e, no perodo como um todo, uma mdia de 4,4% ao ano. Estimativas para a Indonsia, a Rssia e a frica do Sul so menores, mas superiores a 2% ao ano.
Dados do Fundo Monetrio Internacional (FMI), citados por Rodrigues etal. (2012), corroboram as informaes acima. Entre 2010 e 2016, a renda per capita na Rssia deve duplicar,
na China deve aumentar 85%, na Indonsia, 75%, na ndia, 67%, e na frica do Sul, 30%.
Drivers regulatrios
No h dvidas de que o processo regulatrio, que estabelece regras e procedimentos
para as exportaes brasileiras, complexo. Progressos considerveis foram feitos quando
da Rodada do Uruguai (19861994), em que, pela primeira vez, discutiram-se questes de
reduo de subsdios produo e s exportaes e acesso a mercados. Entre os principais
resultados, destacam-se o compromisso de reduo dos subsdios produo interna e
s exportaes, e uma maior abertura dos mercados internos a terceiros pases, alm da
criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC). Quanto Rodada de Doha, iniciada
em 2001, e que vem se arrastando h 10 anos, em dezembro de 2013, em reunio em Bali,
Indonsia, destravaram-se, finalmente, as negociaes multilaterais.
Segundo a OMC (ORGANIZAO MUNDIAL DO COMRCIO, 2006), as principais distores no mercado internacional de produtos agrcolas classificam-se em: a) subsdios
produo domstica ou medidas de apoio interno, que distorcem os preos internacionais
ou elevam a renda dos produtores; b) dificuldades em acessar o mercado de pases via
cotas, impostos de importao e trmites burocrticos em alfndegas; e c) subsdios s
exportaes, tornando-as artificialmente competitivas em comparao com as de outros
pases. Essa a classificao adotada na Rodada do Uruguai e que tambm serve de base
para as discusses na atual Rodada de Doha.
Em relao proteo efetiva agricultura, o Brasil apresenta baixos ndices. O PSE,
medido pela OCDE, em 2010, da ordem de 5% (subsdios em relao ao valor bruto da
produo), enquanto a mdia dos pases da OCDE de 18% (US$ 227 bilhes), com altos
percentuais da Unio Europeia (22%) (ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION
AND DEVELOPMENT, 2014). Embora organizaes internacionais reconheam que o apoio
domstico agricultura no Brasil no seja alto, h questionamentos quanto a diversos
programas de poltica agrcola, como subsdios ao crdito e comercializao, ainda que
sejam para atenuar deficincias de infraestrutura.
O volume de recursos transferidos aos produtores rurais pelos pases da OCDE (PSE)
alcanou, em 2010, US$ 227 bilhes, ou seja, 18% da receita bruta do setor agrcola; em
2009, esse valor representava 22%, e em 2008, 20%. A Unio Europeia reduziu sua trans-
162
ferncia de recursos aos produtores, mas ela permanece alta (22%), enquanto os Estados
Unidos atingem 9%, a China, 17%, e a Rssia, 22%. Os pases com mais baixo PSE so a
Nova Zelndia (1%), a Austrlia (3%) e o Chile (4%). Os principais pases fornecedores de
subsdios aos seus agricultores so os Estados Unidos e a Unio Europeia (Figura 6).
Os dados relativos a 2011 e 2012 (ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION
AND DEVELOPMENT, 2014) indicam que as transferncias fiscais ao setor agrcola nos pases da OCDE permaneceram estveis em comparao com o ano anterior. Observa-se que a
crise financeira na maioria dos pases no levou a uma diminuio ou ao aumento dos subsdios. Onde houve queda, isso foi mais resultado do aumento dos preos das commodities
no mercado internacional do que de reorientao de polticas. Nas economias emergentes,
as transferncias aos produtores so relativamente mais baixas, mas esto em crescimento.
163
164
165
Tabela 5. Projees dos principais pases exportadores de produtos agrcolas, nos perodos 2011/2012
(observado) e 2022/2023 (projeo), segundo o Usda.
Projees de produtos agrcolas
Pas
2011/2012
2022/2023
Participao em
2022/2023
9,8
7,9
5,70
Argentina
16
19,9
14,35
Brasil
21
18,6
13,41
Estados Unidos
39,2
63,5
45,78
Outros
24,8
28,9
20,84
110,8
138,7
100,00
Total
7,4
17,5
12,13
Brasil
36,3
63,3
43,87
Estados Unidos
36,1
43,8
30,35
4,7
11,3
7,83
Outros
4,8
8,4
5,82
89,3
144,3
100,00
Total
4,2
4,7
12,18
Austrlia
4,6
4,5
11,66
Brasil
4,8
4,1
10,62
ndia
10,5
2,5
6,48
Estados Unidos
11,7
13,3
34,46
9,5
9,5
24,61
45,3
38,6
100,00
Outros
Total
1,41
1,44
15,16
Brasil
1,34
1,89
19,89
Estados Unidos
1,26
1,48
15,58
ndia
1,29
2,87
30,21
Outros
2,00
1,82
19,16
Maiores exportadores
7,03
9,50
100,00
Continua...
166
Tabela 5. Continuao.
Projees de produtos agrcolas
Pas
2011/2012
2022/2023
Participao em
2022/2023
3,58
4,77
41,77
Estados Unidos
1,48
3,90
34,15
Unio Europeia
1,18
1,35
11,82
Outros
1,29
1,4
12,26
Maiores exportadores
9,14
11,42
100,00
As exportaes de algodo so menos concentradas, sendo os cinco maiores exportadores responsveis por 75% do mercado mundial. O destaque so os Estados Unidos, com
crescimento de 13,7% nas suas exportaes, e detendo quase 35% do mercado mundial.
Prev-se que o Brasil tenha pequena queda nas exportaes de 4,8 milhes de fardos em
2011/2012, para 4,1 milhes em 2022/2023.
No comrcio internacional de carne bovina, os quatro maiores exportadores tambm
detero mais de 80% do mercado mundial. Em 2022/2023, o maior exportador passar a
ser a ndia, com 2,87 milhes de toneladas de carcaas, provenientes em grande parte da
produo de bfalos. O crescimento das exportaes do Brasil nesses 10 anos ser de 41%,
sendo responsvel por 20% do comrcio mundial.
Na carne de frango, os trs maiores exportadores detero, em 2022, quase 90% do
mercado mundial. Os destaques so o Brasil, com exportao de 4,77 milhes de toneladas
de carcaas, atingindo 42% do mercado mundial, e os Estados Unidos, com 34%.
Em relao s projees da OCDE-FAO, foram escolhidos (Tabela 6) os seguintes
produtos para alimentao animal (coarse grain): milho, oleaginosas, carne bovina e de
frango. So apresentados dados e projees para o mundo, para os principais pases exportadores, para os pases da OCDE e para os Brics. Parte-se do volume mdio exportado
em 20102012, das projees para 2022 e das taxas anuais de crescimento no perodo de
2013 a 2022 (OECD-FAO..., 2013).
Para os coarse grain, as projees indicam um crescimento de 124,6 milhes de toneladas para 160,1 milhes, em 2022, a uma taxa anual de crescimento de 2,32%. Os Estados
Unidos sero o grande supridor do mercado internacional, com 63,5 milhes de toneladas,
167
Tabela 6. Projees dos principais pases exportadores de produtos agrcolas, em 2010/2012 (observado) e em 2022 (projeo), e das taxas anuais de crescimento, em 20132022, segundo a OCDE-FAO.
Projees de produtos agrcolas
Pas/Regio
20102012
2022
Crescimento em
20132022
160,1
2,32
Estados Unidos
Mundo
38,8
63,5
4,27
Ucrnia
13,9
21,5
2,9
Argentina
18,6
25,6
3,4
Brasil
12,5
11,4
-2,81
Pases da OCDE
60,3
81,7
3,08
Brics
21,2
19,9
-1,27
Mundo
110,4
140,2
1,83
Estados Unidos
38,8
45,5
0,73
Argentina
11,4
17,5
2,22
Brasil
34,1
41,6
2,38
Pases da OCDE
52,0
62,8
1,06
Brics
35,9
43,2
2,27
7,9
9,4
1,87
Estados Unidos
1,1
1,6
3,26
Austrlia
1,2
1,4
0,95
Brasil
1,3
1,6
2,65
ndia
1,2
1,6
1,88
Pases da OCDE
3,9
4,2
1,19
Brics
2,6
3,3
2,21
12,0
14,8
2,09
Estados Unidos
3,5
4,4
2,76
Europa
1,5
1,8
0,9
Brasil
3,8
4,9
2,20
Pases da OCDE
5,4
6,6
1,95
Brics
4,5
5,6
2,02
(1)
(2)
168
169
Variao (%)
1.020
1.720 a 2.362
68,6 a 131,5
20.500
24.742 a 38.780
20,7 a 89,2
32.600
43.823 a 53.713
34,4 a 64,8
14.805
16.662 a 23.087
12,5 a 55,9
1.796
1.981 a 4.038
10,3 a 124,8
3.985
4.981 a 7.141
25,0 a 79,2
1.425
1.835 a 3.480
28,8 a 144,2
496
663 a 1.007
33,6 a 103,1
23
27 a 43
16,1 a 87,8
24.946
39.419 a 46.724
55,5 a 84,3
2.007
2644 a 3.198
31,8 a 59,4
115
159 a 1.404
38,3 a 1.120,9
Produto
Algodo (mil toneladas)
Estimativa para
2012/2013
2.050
2.209 a 3.015
7,8 a 47,1
8.400
11,482 a 14,703
36,7 a 75,0
Em carnes, o Usda estima exportaes brasileiras da ordem de 1,89 milho de toneladas de carcaas, a OCDE-FAO em 1,6 milho de toneladas, e a AGE/Mapa entre 1,8 milho
e 3,5 milhes de toneladas. As estimativas de rgos externos so conservadoras, haja vista
as mais recentes exportaes brasileiras, que cresceram rapidamente. O mesmo observa-se
quanto carne de frango. As estimativas da AGE/Mapa so bastante superiores. (BRASIL,
2013).
A Tabela 7 apresenta valores tambm para outros produtos: algodo, carne suna,
caf, acar, leite como produto em potencial, papel e celulose. Mais do que os nmeros
em si, o importante observar as tendncias de crescimento das exportaes dos principais produtos. difcil imaginar uma estagnao de exportaes brasileiras nos prximos
10 anos, tendo em vista a demanda mundial crescente e o potencial do Brasil em suprir os
principais produtos do agronegcio.
Nos ltimos anos, o setor privado (OUTLOOK..., 2013) tambm vem realizando
projees da produo, do consumo interno e das exportaes dos principais produtos
do agronegcio. Na Tabela 8, so estimadas as exportaes dos principais produtos: caf,
170
acar, lcool, milho, soja em gro e as trs principais carnes (bovina, suna e de frango). As
projees de exportao de milho da Fiesp esto dentro da faixa das estimativas da AGE/
Mapa, mas tambm esto superiores aos valores estimados pelo Usda e pela OCDE-FAO.
Em relao soja em gro, essas projees esto acima tanto das projees de entidades
internacionais quanto das da AGE/Mapa (BRASIL, 2013). As discrepncias em relao a
carnes so pequenas, mas acima das projees daquelas duas entidades internacionais:
dentro dos limites para a carne bovina e abaixo para a carne de frango em relao s projees da AGE/Mapa.
Tabela 8. Projees (da Fiesp) de produo e exportao do Brasil, em 2023.
Produo
Exportao
Exportao/Produo
(%)
57,2
42,5
74,30
44,8
32,4
72,32
45,4
4,9
10,79
92,7
28,5
30,74
119,6
68,2
57,02
12,1
2,2
18,18
15,7
4,2
26,75
0,826
19,21
Produto
4,3
Consideraes finais
a) Neste captulo, destacou-se o desempenho recente (dos ltimos 10 anos) das
exportaes do agronegcio, sua contribuio gerao de divisas, a relao
dos produtos que mais cresceram e a dos mercados internacionais conquistados. As exportaes brasileiras tm forte concentrao em poucos produtos,
mas que esto presentes em muitos mercados. Destaque nas exportaes se d
China, nos ltimos anos. Produtos tradicionais perdem participao, como o
caf, e novos produtos ganham em volume e valor, como soja, carnes, complexo
sucroalcooleiro e produtos florestais.
171
b) Analisou-se a importncia das foras motrizes que devero impulsionar as exportaes brasileiras num futuro, a mdio e longo prazos. Trs tipos de drivers
foram estudados: demogrficos, econmicos e regulatrios. Em demogrficos,
apresentaram-se tabelas e anlises das projees da populao mundial, destacando-se regies e pases. O crescimento dos atuais 7 bilhes de habitantes para
mais de 9 bilhes em 2100 um fator a requerer mais alimentos e outros produtos do agronegcio. Nos drivers econmicos, focou-se no aumento de renda per
capita. Nos drivers regulatrios, apresentaram-se informaes sobre restries ao
livre comrcio, como subsdios que distorcem o mercado.
c) Observaram-se discrepncias entre as instituies, em projees de 10 anos,
o que pode ser considerado normal, porque cada instituio utiliza modelos
especficos. No caso do Brasil, seu agronegcio est evoluindo rapidamente,
diversificando-se, produzindo em novas reas, como nos cerrados, e introduzindo novos produtos. Veja-se o caso, a ttulo de exemplo, da exploso na produo
de soja, fato relativamente recente, bem como o das carnes de frango e bovina.
O mundo poder se surpreender se, nos prximos 10 anos, o Brasil vier a ocupar
a condio de importante exportador de produtos no tradicionais, como o leite
e o peixe. Para tanto, existem recursos naturais e humanos.
d) O mais importante e conclusivo: a dinmica do agronegcio brasileiro do presente
e do futuro est relacionada ao aumento substancial nas exportaes. O mercado domstico, ainda que importante e em crescimento, no tem capacidade de
absorver a produo quando se deseja aumentar a produo e ainda incorporar
pelo menos 1 milho de pequenos produtores ao mercado.
e) Recursos naturais e humanos do agronegcio representam oportunidades de
negcios e tambm um termo de responsabilidade mundial, no que respeita ao
suprimento de alimentos para outros pases. So imprescindveis polticas pblicas e aes privadas para melhorar a competitividade das cadeias produtivas do
agronegcio e para a abertura de novos mercados no exterior.
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173
Captulo 4
Captulo 4
177
Introduo
Um produtor rural, exercendo suas atividades durante um perodo de crescimento
expressivo da agropecuria, experimentar os mesmos riscos que sempre caracterizaram a
economia agrcola de seu pas ou, pelo contrrio, o rol de riscos incidentes sobre a atividade
poder ampliar-se?
O senso comum provavelmente indicaria que os riscos seriam reduzidos, uma vez
que, do lado subjetivo, o crescimento, especialmente nas fases de expanso, gera euforia
e confiana, o que reduz a percepo de risco. Do lado objetivo, nessas fases so geradas
maiores possibilidades de acomodao e compensaes em relao a eventos adversos
que possam afetar a produo e a comercializao. Mas tambm possvel sustentar a
hiptese contrria os riscos aumentam com o crescimento, uma vez que a atividade
mobiliza maior volume de recursos, torna-se mais complexa e passa a ser sujeita ao de
um maior nmero de agentes econmicos e fatores que ampliam os riscos existentes na
atividade. Perodos expansivos aumentam a densidade monetria do setor, e isso, por si
s, j indicaria novos riscos potenciais, pois sero muito mais elevados os ativos de capital
nas propriedades rurais, as exigncias financeiras e os requerimentos de lucratividade em
cada ano agrcola, para se poder manter o negcio em nveis compatveis com a crescente
competio entre os produtores. A agropecuria, sob o efeito de um longo perodo de altas
178
179
face financeira bem mais significativa, ento, os riscos associados atividade agropecuria
tambm se ampliam e precisam ser tratados como parte do novo padro.
A agricultura uma atividade econmica que envolve riscos elevados. Wedekin (2011,
p. 49) caracteriza-a como [...] um ilha cercada de riscos por todos os lados, e menciona [...]
os quatro grandes riscos: risco da produo; (ii) risco de preo; (iii) risco de crdito; e (iv) risco de contrato, os quais, embora inter-relacionados, devem ser tratados com mecanismos
prprios. (WEDEKIN, 2011, p. 51).
O risco da produo sem dvida o mais bvio da atividade, e embora o resultado
final seja multideterminado, tal risco em geral associado s variaes climticas. O risco
de preo tambm bastante conhecido, em particular em mercados de commodities sujeitos s intensas oscilaes associadas ao movimento dos fluxos financeiros em busca de
valorizao. O risco de crdito tem dois lados, que abrangem o acesso ao financiamento e
a liquidao da dvida, e est vinculado aos demais riscos. Finalmente, o risco de contrato
refere-se possibilidade de rompimento dos contratos que regulam o funcionamento da
agricultura contempornea. Neste captulo, esses riscos sero abordados e discutidos no
contexto de cinco grandes riscos e ameaas enfrentados pela agricultura brasileira na atualidade: o risco poltico e institucional; o risco financeiro; o risco sanitrio; o risco tecnolgico;
e o risco social. Tambm ser feita uma breve referncia ao risco em curso decorrente do
chamado apago logstico.
180
longe de ser eliminado, como bem exemplificam os efeitos da poltica agrcola americana
sobre o mercado mundial de algodo, as restries sanitrias ad hoc e at mesmo o caso
singular do veto chins a um carregamento de soja brasileira sob o pretexto de que continha gros transgnicos.
Aqui ser mais relevante refletir sobre outra dimenso do risco poltico e institucional que atinge diretamente a agricultura brasileira, que nitidamente visvel pela simples
observao da gesto da poltica agrcola brasileira. So trs ministrios que fazem a sua
gesto direta: o Ministrio da Agricultura Pecuria e Abastecimento, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio e o Ministrio da Pesca e Aquicultura. H outros ministrios que atuam
indiretamente, e que tm funes importantssimas para o desempenho do setor, como
o Ministrio do Desenvolvimento Social, o Ministrio de Indstria e Comrcio Exterior,
o Ministrio do Meio Ambiente, o Ministrio dos Transportes, o Ministrio da Sade e o
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao. Somam-se a esse conjunto de ministrios as
agncias reguladoras (como as de Transportes e a de gua), os conselhos superiores (como
o de Segurana Alimentar, o de Desenvolvimento Rural Sustentvel e o de Meio Ambiente),
assim como diversas comisses (por exemplo, a Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana, CTNBio). Todas essas instncias emitem portarias, resolues e normas, apresentam
projetos de lei e interferem nas respectivas regulamentaes legais. Esses fatores causam
sobreposio de aes e desencadeiam uma enorme confuso de regras. Consequentemente, cria-se um grande desafio, que a interpretao pelos diferentes atores da agricultura
brasileira. Se a mera coordenao no interior de um ministrio j uma meta problemtica,
coordenar as aes de vrios ministrios e agncias, com mandatos, prioridades, vises e
estratgias distintos, praticamente impossvel no atual contexto brasileiro.
Como se no bastasse a quantidade de instncias de discusso e deciso sobre a
atividade econmica agricultura, h outro grave problema que transparece de maneira
muito clara e afeta dramaticamente as relaes entre o Estado e suas polticas, e os setores
privados da agropecuria: o uso especialmente poltico dos ministrios e demais instncias
estatais. O Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento vem promovendo constantes trocas de ministros e, respectivamente, de secretrios, causando, com isso, mudanas
sucessivas na atuao de suas superintendncias estaduais, muitas vezes afetando imediatamente as cruciais atividades de fiscalizao de insumos (como o uso de agroqumicos) e
alimentos, e de registro de produtos (como novos agroqumicos ou sementes melhoradas
que so lanadas). Essa dana de cadeiras tambm se reflete nas suas vinculadas, entre as
quais a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que teve quatro presidentes
nos ltimos 10 anos, rotatividade claramente inadequada para uma instituio de P&D que
trabalha com projetos de mdio e longo prazos na grande rea das cincias agronmicas.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, por sua vez, caracterizado pelo elevado nmero de funcionrios posicionados em cargos comissionados em suas secretarias e
181
182
uma prolongada e desnecessria indefinio sobre matrias do dia a dia que, em muitos
casos, provocam paralisia e atraso. O longo processo at a aprovao do Cdigo Florestal
um exemplo emblemtico do que aqui est sendo caracterizado como risco poltico e
institucional: trs anos depois da aprovao do novo Cdigo, os produtores no sabem
com segurana o que, de fato, em todos os seus detalhes, a nova lei permite ou probe.
A disputa por terras entre agricultores e comunidades indgenas outro exemplo; o tema
da aquisio de terras por estrangeiros permanece ainda obscuro e, mais recentemente, os
desacordos sobre propriedade intelectual e biotecnologia. A incerteza no se refere apenas
a algumas proposies (e seus marcos legislativos) para o setor pblico agrcola, pois
mais do que isso so desencontros que revelam o desconhecimento da realidade das
regies rurais e da vivncia de suas populaes, alm de ntido preconceito em relao
agricultura, a atividade econmica que tem sido o sustentculo mais vibrante da estrutura
econmica brasileira, especialmente nas ltimas dcadas, salvando continuamente o
saldo comercial.
Sendo este um curto captulo, sem o espao necessrio para analisar em profundidade os vrios riscos atualmente incidentes sobre a agricultura, os autores usaro, como
ilustrao para especificar o risco poltico-institucional, o caso aqui reconhecido como um
dos mais emblemticos. Trata-se de uma forma de risco relacionado com a biotecnologia e
ainda sem soluo: o caso do feijo transgnico da Embrapa. O Pas pagou um preo elevado pelos anos em que a pesquisa na rea de biotecnologia foi virtualmente paralisada pela
polmica sobre os transgnicos, e corre o risco de perder ou atrasar investimentos em infraestrutura, logstica e P&D em virtude dasindefiniespoltico-institucionais. So muitos
os casos de tecnologias que foram adotadas tardiamente pelos agricultores brasileiros em
comparao com agricultores de outros pases exportadores de alimentos competidores,
como a Argentina, o Canad, a China e os Estados Unidos.
Pesquisadores da Embrapa enfrentam uma incontvel malha de normas, regulamentos e outros bloqueios para conseguir disponibilizar, para os agricultores, um produto
tecnolgico importantssimo para o Brasil, neste caso uma variedade de feijo transgnica
resistente ao ataque de um vrus que transmite uma das principais doenas da planta: o
mosaico-dourado. Um dos maiores problemas enfrentados pelos pesquisadores envolvidos
na produo dessa variedade foi a obrigao, que constava na legislao antiga, de os experimentos em campo (ainda que em reas muito reduzidas) serem antecedidos de estudos
de impacto ambiental e respectivos relatrios de impacto no meio ambiente os mesmos
que so requeridos, como comparao, para a construo de uma gigantesca hidreltrica.
Se, por um lado, a nova Lei de Biossegurana retirou, felizmente, essa obrigao em caso
de pesquisa, introduzindo algum nvel mnimo de sensatez e razoabilidade, por outro lado,
a nova lei remodelou a composio da CTNBio, a qual conta agora com representantes
de reas ligadas s Cincias Sociais, os quais geralmente no possuem conhecimentos
183
tcnicos consistentes com a complexa discusso cientfica que envolve os temas tratados.
Depois de muita polmica ideolgica, o feijo transgnico foi aprovado pela CTNBio, mas
ainda enfrenta a burocracia interna da Embrapa, espera da liberao para o uso comercial.
Enquanto isso, produtores de feijo (a maioria deles pequenos produtores) utilizam muitas
vezes quantidades absurdas de inseticida e amargam enormes perdas na lavoura.
184
Tabela 1. Comportamento da variao dos ndices de preos de commodities entre as dcadas de 1960
e 2010.
ndice
1970
1980
1990
2000
2010
-25,5
605,3
-56,5
-15,2
67,0
20,1
No energia
-0,4
-2,8
-25,3
-10,4
52,5
-4,1
Metais e minerais
24,5
-16,3
-1,5
-23,6
47,5
-14,4
-37,8
74,3
-46,7
-9,2
143,0
7,2
-6,2
0,6
-31,6
-5,3
50,7
0,2
-6,6
41,9
-48,9
6,5
64,8
-21,5
1,2
-7,5
-32,3
-9,5
62,9
9,0
-11,9
-4,0
-34,1
2,4
77,0
9,3
8,9
-8,2
-29,5
-11,5
75,0
20,9
14,6
-12,0
-32,7
-19,0
38,7
-2,0
Energia
Fertilizantes
Agricultura
Bebida
Alimentos
leos/gorduras vegetais
Gros
Outros alimentos
Fonte: Banco Mundial (2014).
entre 2000 e 2009, de 50,7%, o que equivale a aproximadamente 4,7% ao ano (Tabela 1)1.
Uma sobreposio de fatores explica tal quadro, no ficando limitado a fatores estruturais
associados oferta e demanda. De um lado, verifica-se uma oferta com restrio para sua
expanso, em razo de mudanas climticas, questes ambientais e aumento do uso de
gros (como milho e soja) para a obteno de biocombustvel. De outro lado, o crescimento da populao e a maior dinmica da economia dos pases emergentes (em especial a
China) tm levado expanso da demanda por alimentos.
Alm de tais fatores, a alta dos preos do petrleo vem induzindo o aumento dos
custos de produo da atividade agrcola, em decorrncia do encarecimento dos transportes e dos insumos, alm da elevao do custo de oportunidade de gerar produtos na
forma de alimentos em face da possibilidade de produzir combustvel renovvel. Por fim,
ainda se apresenta a controversa existncia de um processo de financeirizao do mercado
de commodities, no qual agentes financeiros passam a negociar derivativos com vista
diversificao de risco das carteiras de investimento. Nesse cenrio, argumenta-se que
operaes especulativas so intensificadas, o que acaba por contribuir para o aumento
das cotaes das commodities e da respectiva volatilidade (BLACK, 2013; BRANDO, 2011;
1
Os segmentos gros e leos/gorduras vegetais, em que milho e soja esto inseridos, tiveram destaque, com
aumentos reais nos ndices de preo, prximos a 75% no perodo citado. J o grupo dos fertilizantes teve alta de
143% nos preos entre 2000 e 2013 aumento mdio real de 10,4% a.a.
185
Figura 1. Evoluo dos ndices de preos de commodities agrcolas e de fertilizantes e das respectivas
volatilidades(1) entre 1960 e 2013.
Volatilidade calculada com base no desvio-padro dos retornos dos ltimos 5 anos.
Fonte: Banco Mundial (2014).
(1)
CUNHA et al., 2011; DANIEL et al., 2011; GILBERT, 2010; UNITED NATIONS CONFERENCE ON
TRADE AND DEVELOPMENT, 2009)2.
Dois outros aspectos devem ser igualmente considerados na anlise do risco financeiro da atividade agropecuria. A primeira a perecibilidade de boa parte dos produtos,
o que restringe o tempo para a comercializao do bem, aumentando o risco de preo.
A segunda, por sua vez, est estritamente relacionada forma como o negcio financiado. Ao intensificar o uso de capital de terceiros na estrutura do negcio, mediante a
captao de emprstimos bancrios, o risco relativo alavancagem financeira da atividade
se faz presente, sendo esse associado s oscilaes no desejveis das taxas de juros e de
cmbio (no caso de captao externa) e possibilidade da no renovao dos emprstimos
(HARDAKER et al., 2004).
Verifica-se, assim, que a atividade agropecuria , de fato, uma ilha em um mar de riscos (BUAINAIN et al., 2011). De forma a fazer frente aos riscos ressaltados anteriormente, vrias ferramentas de gesto podem ser utilizadas. Essas podem ser divididas, conforme aponta
estudo da Organizao Econmica para Cooperao e Desenvolvimento OECD (2009), em
estratgias de preveno, de mitigao e de enfrentamento. Enquanto as aes de preveno
visam reduzir a probabilidade de ocorrncia de um evento adverso, as tcnicas de mitigao
2
Vale observar que aspectos conjunturais tambm se apresentam entre as razes do aumento dos preos das
commodities na dcada de 2000, sendo esses associados depreciao da moeda norte-americana no perodo
de anlise, o que elevou a demanda por commodities cotadas em dlares.
186
Nesse grupo de variveis, aquelas relativas s caractersticas do produtor incluem: idade do produtor, escolaridade,
experincia na atividade, associativismo a uma cooperativa, grau de acesso informao, alm de questes
comportamentais, como propenso e percepo do risco do negcio, excesso de confiana, entre outras. Em
relao s especificidades negcio, fatores como localizao, tamanho da produo e endividamento devem ser
levados em conta.
Contratos futuros de boi gordo e de milho possuem os maiores volumes de transaes na Bolsa brasileira:
em 2013, foram responsveis por aproximadamente 49,7% e 36,6% do volume geral de negcios do mercado
agropecurio, respectivamente (BM&FBOVESPA, 2013).
187
Nvel institucional
Fazenda/Comunidade
Mercado
Treinamento em tcnicas de
gesto de risco
Governo
Preveno
Escolha tecnolgica
Mitigao
Enfrentamento
Emprstimo tomado de
familiares, amigos e da
comunidade
Assistncia social;
programa de suporte ao
agricultor
Polticas
macroeconmicas;
preveno contra
desastres; preveno de
doenas em animais
Figura 2. Evoluo do nmero de contratos negociados (em milhes) e do volume financeiro gerado
(em R$ bilhes) no mercado de derivativos agropecurios da BM&FBovespa entre 2000 e 2013.
Fonte: BM&FBOVESPA (2013).
188
Em relao ao uso do seguro de produo, como destacam Vieira Junior et al. (2008),
as experincias brasileiras so modestas diante da importncia do setor agropecurio nacional, restringindo-se ao Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro), ao
Programa de Subveno ao Prmio do Seguro Rural (PSR), a programas especficos para a
agricultura familiar Seguro Agrcola para a Agricultura Familiar (Seaf ) e Garantia Safra (GS)
e aos fundos mtuos (Tabela 3). Desses, destaca-se o avano do PSR, criado em 2003 pelo
governo federal, que comeou a operar no final de 2005, tendo como principal objetivo
garantir o acesso ao seguro rural, de forma a propiciar estabilidade de renda ao agricultor.
A viabilidade do seguro agrcola privado depende de subveno pblica para reduzir
o custo da aplice, como ocorre em vrios pases que utilizam tal instrumento. Evidncias
comprovam que muito mais barato para a sociedade arcar com a subveno do que com
as consequncias econmicas e sociais provocadas por eventos climticos, que no podem
ser evitados. O problema do seguro , fundamentalmente, a incerteza ou risco instituTabela 3. Caractersticas dos programas brasileiros de seguro de produo.
Programa
Objetivo
Abrangncia
Proagro
Seaf
(Proagro Mais)
Garantia Safra
(GS)
Programa de
Subveno
ao Prmio do
Seguro Rural
(PSR)
Fundos mtuos
(1)
Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar; (2) Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural; (3) Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste.
Fonte: Geser (2013) e Vieira Junior et al. (2008).
189
A partir de 2014, o seguro ser compulsrio para financiamentos de at R$ 300 mil. A obrigatoriedade do seguro
rural permitir a diluio do risco das seguradoras e do custo de transao, com efeitos positivos sobre o custo
efetivo do seguro, tanto para o produtor quanto para o governo, que poder subvencionar mais aplices.
190
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
61,0
114,0
158,0
272,0
460,0
526,4
717,3
Oramento aprovado
(R$ mi)
10,0
61,0
100,0
160,0
272,0
328,0
406,4
328,5
10,0
61,0
100,0
160,0
172,0
238,0
255,0
328,5
2,3
31,1
61,0
157,5
259,6
198,3
253,5
318,2
127
2.869
2.706
7.209
9.684
6.542
7.339
8.782
0,07
1,56
2,28
4,76
6,67
4,79
5,58
5,24
N de produtores
atendidos (unidade)
849
16.653
27.846
43.642
56.306
38.211
40.109
43.538
2.709
1.867
2.187
3.608
4.610
5.189
6.319
7.307
A expresso mudana climtica refere-se variao de fatores, a exemplo de temperatura, precipitao pluvial e
outros fenmenos climticos, em relao s mdias histricas em escala global, ou dos climas regionais da Terra
ao longo do tempo. Essas variaes podem ser consequncia de processos internos ao sistema Terra-atmosfera,
ou podem ser causadas por foras externas, a exemplo de variaes na atividade solar, ou, nas ltimas dcadas,
como resultado da atividade humana. Ou seja, a mudana climtica tanto pode ser um efeito de processos naturais
quanto da ao humana, e, portanto, qualquer discusso sobre mudana climtica deve ser bem qualificada
(PELLEGRINO et al., 2007).
191
Figura 3. rea colhida (algodo e laranja, 105 ha; demais, 106 ha), para as culturas de algodo, arroz,
cana-de-acar, feijo, laranja, milho, soja e trigo, no perodo de 1970 a 2012.
Fonte: elaborada com dados de Ipea (2014).
Figura 4. Rendimento biolgico da terra (cana-de-acar e laranja: 104 kg ha-1; demais, 103 kg ha-1), para
as culturas de algodo, arroz, cana-de-acar, feijo, laranja, milho, soja e trigo, no perodo de 1970 a
2012.
Fonte: elaborada com dados de Ipea (2014).
192
Figura 6. Preos (cana-de-acar e laranja, R$ de 2.000 104 kg-1; demais, R$ de 2.000 103 kg-1), para
as culturas de algodo, arroz, cana-de-acar, feijo, laranja, milho, soja e trigo, no perodo de 1970 a
2012.
Fonte: elaborada com dados de Ipea (2014).
193
de rea foi sendo paulatinamente substitudo pela elevao da produtividade total dos fatores, calcada no uso intensivo de tecnologia7. A dinmica de expanso de rea em direo
regio do Cerrado inicialmente comprometeu os ganhos de produtividade da terra. Mas
foi o crescimento que gerou um acumulado tecnolgico, a exemplo da tcnica de construo do solo do Cerrado8, o que possibilitou a retomada dos ganhos de produtividade na
dcada de 1980 (VIEIRA JUNIOR et al., 2006).
O deslocamento da fronteira agrcola brasileira, principalmente para a regio do
Cerrado, com gros, e em menor proporo para a regio do Semirido, com fruticultura,
foi um importante fator para a definio do Brasil como potencial celeiro do mundo. Esse
deslocamento, intensivo em tecnologia e capital, tornou mais complexa a configurao e
as exigncias tecnolgicas, pois a oferta ambiental est longe de ser homognea, mesmo
quando apresentada sob o manto geral de Cerrado, e seu aproveitamento exige adaptao
e integrao de muitas tcnicas. O novo padro de acumulao, alm de exigir mecanismos
mais complexos de tecnologia e, consequentemente, de gesto, ilumina a questo da produtividade da agricultura, comumente referenciada pela expresso produtividade da terra,
quando, na verdade, a competitividade e a sustentabilidade esto associadas produtividade total dos fatores, a qual reflete as interaes entre os trs fatores terra, capital e trabalho ,
o que exige capacidade de gesto cada vez mais especializada (Figura 7).
Se a dinmica produtiva baseada no uso intensivo de tecnologia possibilitou, de um
lado, aumentos expressivos de produo agrcola, de outro lado requereu a continuidade
do processo de inovao, seja para responder aos problemas criados pela prpria tecnologia, desde a resistncia s pragas at a queda da produtividade, seja para assegurar novos
ganhos de produtividade e rentabilidade. Essa uma das dimenses do risco tecnolgico.
Existem outros e, inclusive, algumas das tecnologias que contriburam para o sucesso da
agricultura brasileira, a exemplo dos eventos transgnicos9, apresentam contornos inde7
Enquanto a rea agrcola das lavouras temporrias e permanentes cresceu 1,39% a.a. entre 1970 e 2011, a
respectiva produo agrcola cresceu 4,48% a.a. no mesmo perodo (IPEA, 2014).
Tcnica desenvolvida por grupos de pesquisa interdisciplinar, coordenados pela Embrapa, entre as dcadas de
1960 e 1980. Essa tcnica consiste na adequao da fertilidade dos solos de Cerrado para a produo agrcola,
seguindo uma sucesso de espcies pouco exigentes, a exemplo do cultivo do arroz, seguido por espcies mais
exigentes, a exemplo da soja, at o cultivo de espcies bastante exigentes, a exemplo de algodo e fruteiras
(MIYASAKA, 1986).
O uso indiscriminado de variedades transgnicas resistentes a herbicidas e insetos levou seleo tanto de plantas
daninhas quanto de pragas resistentes. Em 2012, havia 403 casos de plantas daninhas resistentes a herbicidas no
mundo, com 218 espcies, sendo 131 bitipos resistentes nos EUA, 51 no Canad, 22 no Brasil, 54 na Austrlia,
32 na Espanha, 24 no Reino Unido, 24 na Alemanha e 32 na Frana. As plantas daninhas desenvolveram resistncia
a 21 dos 25 princpios ativos herbicidas conhecidos. Plantas daninhas resistentes a herbicidas so encontradas
em 66 culturas, em 61 pases (HEAP, 2014). Para Christoffoleti e Lopez-Ovejero (2008), essa situao agravada
com a resistncia cruzada (bitipos de plantas daninhas ou insetos so resistentes a dois ou mais princpios ativos
em razo de um s mecanismo de ao; portanto, resistentes a todos os princpios ativos que apresentam um
mesmo mecanismo de ao) e a resistncia mltipla (quando um indivduo possui um ou mais mecanismos de
resistncia que conferem o comportamento resistente a princpios ativos com mecanismo de ao diferenciado).
194
finidos. No bastasse a dificuldade inerente ao uso indiscriminado das cultivares transgnicas, nas ltimas duas dcadas os investimentos das indstrias de defensivos agrcolas
em pesquisa foram deslocados das molculas para o gene. Esse deslocamento, associado
ao aumento no custo para a obteno de um novo princpio ativo, estimado em US$ 256
bilhes em 2010, limitou as opes para o controle qumico de pragas e plantas daninhas
resistentes. Como resultado, prticas agrcolas mais complexas, a exemplo da rotao de
culturas e dos controles biolgico e mecnico, devero ser usadas intensamente na prxima
dcada (GLARE et al., 2012). Por sua vez, o tema das pragas e das plantas daninhas no se
resume resistncia decorrente de eventos transgnicos, pois o crescimento do mercado e
das redes de pesquisa incorporou uma nova fonte de risco, e a defesa sanitria ficou aqum
do que seria apropriado. Um exemplo recente do descompasso do crescimento da agricultura e do comrcio agrcola global com a defesa sanitria foi a lagarta Helicoverpa armigera,
praga introduzida no Brasil recentemente, que encontrou ambiente propcio para o seu
desenvolvimento, causando prejuzos significativos produo agrcola brasileira.
O sucesso da agricultura brasileira depender de avanos contnuos na tecnologia de
produo. Aumentar a eficincia no uso da gua, ampliar a tolerncia das plantas cultivadas
a temperaturas extremas, usar transgnicos, a agricultura de preciso e a automao so
novos processos e tcnicas que impem desafios que vo desde a engenharia gentica, que
facultar plantas mais eficientes no uso da gua e/ou mais tolerantes ao estresse hdrico e a
temperaturas extremas, at a melhoria da eficincia dos sistemas agrcolas sobretudo dos
195
sistemas irrigados onde a eficincia no uso da gua muito baixa (FUGLIE, 2012). Essa no
uma questo de fcil soluo, pois, alm do aporte considervel das novas tecnologias, a
exemplo da nanotecnologia, da engenharia gentica, da microeletrnica, da automao e da
tecnologia da informao, entre outras desenvolvidas em mltiplos e emergentes campos
disciplinares (ou multidisciplinares), tambm requer a integrao da nova tecnologia com
a boa e velha fito/zootecnia, alm de uma abordagem sistmica da produo agrcola, que
se estende da pesquisa ao consumidor. A dificuldade que os modelos atuais de pesquisa e,
sobretudo, de inovao no parecem estar preparados para lidar com as inmeras variveis
e suas interaes requeridas. Nesse cenrio complexo, o aumento do custo da pesquisa
inevitvel e requer um sistema de inovao em rede global e capitalizado, sendo esse mais
um grande risco agricultura brasileira, pois a dinmica da inovao ainda depende do setor
pblico10.
Desafios da inovao remetem a mais um risco que confronta a agricultura brasileira a adaptao e a transferncia de tecnologia. Nesse caso, considerando que tanto a
expanso da rea agrcola quanto o aumento da produtividade da terra so limitados, a
produo agrcola pode ser aumentada significativamente pela reduo das defasagens de
produtividade regionais, o chamado yield gap11. evidente que as condies para superar
o yield gap no se resumem tecnologia, que em parte est disponvel, mas vem sendo
subutilizada, e envolve fatores de natureza econmica, social e institucional.
Outra importante fonte de risco deriva do prprio desenvolvimento, o qual afeta
a oferta ambiental, notadamente a previsibilidade climtica. A convivncia da produo
agrcola com a crescente imprevisibilidade da oferta ambiental foi, em grande medida,
mitigada pelo uso intensivo de tecnologia, variando do uso de informaes via satlite
nanopartcula, e passando por manipulaes de gene. Mas as projees para o clima global
no futuro indicam mais processos dinmicos que esto ocorrendo na atmosfera, de modo
que eventos extremos podem ocorrer com mais frequncia e intensidade, alterando, alm
da temperatura e da precipitao pluvial, outros parmetros climticos importantes para
agricultura, a exemplo do escorrimento superficial da gua e da evaporao.
10
11
A expresso yield gap refere-se diferena entre o rendimento potencial da terra e os rendimentos efetivamente
obtidos. Em muitas das principais culturas irrigadas (trigo, soja, milho e arroz), os rendimentos ainda se limitam a
80% do rendimento potencial (LOBELL et al., 2009 ).
196
Estudos sobre o clima futuro no Brasil indicam mudanas significativas. Cita-se como
exemplo a possibilidade de maior precipitao na regio Sul em detrimento das regies
Nordeste e Centro-Oeste (MARENGO et al., 2012). Na mesma direo, Zullo Junior et al.
(2006) estimam que, com exceo da Amaznia, o possvel aumento dos perodos de
estiagem dever causar problemas de produtividade em praticamente todas as culturas
anuais e perenes. A soja perder condies de cultivo no Sul e sofrer com as estiagens no
Centro-Oeste; a cana-de-acar dever aumentar a demanda pela chamada irrigao de
salvamento; o trigo sofrer com o excesso de chuvas no Sul; o milho sofrer tanto com as
estiagens no Centro-Oeste quanto com o excesso de chuvas no Sul; e certas culturas, como
feijo e mandioca, devero sofrer queda acentuada da produtividade nas reas nordestinas.
Alguns estados do Nordeste, como o Cear e o Piau, devero perder entre 70% e 80% das
terras agricultveis, pelo aumento das estiagens no perodo de 2010 a 2050.
Assad (2002, 2011) e Zullo Junior et al. (2006), ao mesmo tempo que indicam que
as mudanas climticas podem prejudicar a produo agrcola, sugerem que as mesmas
mudanas tambm abrem opes de produo antes impensveis, como a cana-de-acar
em regies temperadas. Mas alertam que enfrentar os efeitos das mudanas climticas sobre a geografia agrcola do Brasil reclama um aparato tecnolgico mais sofisticado do que
aquele hoje disponvel. Isso inclui maiores investimentos em projetos cientficos para aprofundar o conhecimento sobre os impactos especficos no territrio brasileiro, interaes
com grupos de pesquisadores internacionais, desenvolvimento de novos e mais potentes
modelos de clima, alm da criao de massa crtica para transformar novos conhecimentos
em tecnologia e inovao. (ASSAD, 2002; ZULLO JUNIOR et al., 2006).
Os alertas de Assad (2002) e Zullo Junior et al. (2006), embora dedicados ao clima, so
verdadeiros para todo o complexo agrcola do Brasil, ou seja, o risco tecnolgico, embora
pouco percebido, tem grande potencial tanto para garantir um futuro brilhante quanto um
futuro terrvel ao sistema agrcola do Brasil, a deciso nossa.
Para a elaborao desta seo, foram consultados os pesquisadores Alice Kazuko Inoue Nagata, Francisco
Adriano de Souza, Francisco Jos Lima Arago e Miguel Michereff Filho, bem como o fiscal federal agropecurio
Andr Luiz Bispo Oliveira.
197
da no aprendeu com a lio dos fatos passados (ou, menos ainda, preparou-se para lidar
com o tema). Duas das cadeias mais importantes e mais dinmicas do agronegcio brasileiro a do gado de corte e a do gado de leite sofreram recentemente graves problemas
relacionados com a falta de rigor na fiscalizao, que poderia garantir padres mnimos de
qualidade sanitria aos produtos. Esses dois exemplos esto diretamente relacionados com
a segurana alimentar em termos nutritivos ou no tocante contaminao microbiolgica
dos alimentos ingeridos. Ou seja, um sensvel problema para os consumidores, em especial
quando se trata de produtos de origem animal, cuja qualidade sanitria pe em risco a
sade do consumidor. Esse um risco no somente de ordem sanitria, pois tem graves
implicaes econmicas, por afetar diretamente os produtores, seja em razo da imposio
de barreiras no tarifrias por parte de um pas importador, seja por causa da necessidade
de sacrificar o rebanho atingido, exterminar as plantaes contaminadas, ou, ainda, o que
mais comum, resultar em queda de produtividade e elevao dos custos associados s
exigncias de natureza sanitria.
H outros exemplos que demonstrariam a fragilidade brasileira diante dos riscos
sanitrios. Provavelmente ser relevante ressaltar aqueles relacionados incidncia de
pragas e doenas no mbito dos processos produtivos. O risco de ataque de pragas em lavouras no novidade na histria da humanidade, tampouco o na histria nacional, mas
ainda no se traduziu consistentemente na formulao e na execuo de polticas pblicas
adequadas, com o objetivo de lidar com essa grave ameaa. O bicudo-do-algodoeiro, por
exemplo, destruiu em poucos anos o sistema produtivo gado-policultura-algodo, que
ocupou praticamente todo o Semirido nordestino durante vrios sculos. Os efeitos sociais foram dramticos, com a expulso de milhares de famlias de pequenos agricultores,
que ficaram ainda mais pobres, e cuja sobrevivncia tornou-se impossvel sem a principal
fonte de renda agrcola disponvel, seja como produtor, seja como trabalhador temporrio.
Essa praga chegou tambm regio Sudeste, causando enorme prejuzo econmico e
quase eliminando o algodoeiro do territrio paulista. Mas, neste ltimo estado, tratava-se
de uma cultura conduzida por mdios e grandes agricultores, que conseguiram se reestruturar, alterando a atividade econmica. Porm, o rastro negativo foi evidente: muitas
cidades perderam dinamismo, e a populao at ento ocupada na colheita engrossou as
periferias das cidades mdias e grandes. Foi necessria a adoo do vazio sanitrio do algodoeiro para amenizar os problemas causados pelo bicudo. Outro caso histrico a doena
vassoura-de-bruxa, que arrasou plantaes de cacau, tendo, com isso, afetado fortemente
toda a economia do sul da Bahia.
Dois exemplos atuais so a superlagarta Helicoverpa armigera e a mosca-branca
(Bemisia tabaci bitipo B). O primeiro um inseto extico fauna brasileira e que ataca
severamente culturas agrcolas, como soja, milho, feijo-comum, feijo-caupi, citros e
hortalias, entre outras. Segundo entomologistas da Embrapa, essa lagarta apresenta
198
grande potencial destrutivo de lavouras, e seu controle vai implicar mais gastos, maior uso
de inseticidas e mais perdas na produo. A exploso da ocorrncia dessa lagarta foi vista
em 2012 e, em poucos meses, ouvia-se a comunidade de agricultores em pnico em vrias
unidades da Federao. As primeiras exploses populacionais da lagarta foram registradas
j nas safras agrcolas de 2012/2013 e, em pouco menos de dois anos, j tinha se difundido
em vrios estados.
No caso da mosca-branca, o histrico mais abrangente. A mosca-branca (B. tabaci)
uma espcie de inseto relatado no Brasil desde a dcada de 1920, cujos prejuzos concentravam-se na cultura do feijoeiro-comum. Posteriormente, descobriu-se que, na realidade,
tnhamos a presena de um bitipo (raa) dessa praga que causava prejuzos em apenas
algumas culturas agrcolas. No entanto, houve a introduo de outro bitipo (conhecido
entre os entomologistas como bitipo B. tabaci B), muito mais agressivo, detectado no
incio da dcada de 1990. Em poucos anos de sua introduo, causou enorme impacto
sobre as cadeias produtivas de vrias culturas agrcolas, at mesmo com reflexos sobre o
parque agroindustrial de tomateiro na regio do Semirido nordestino, cujas indstrias
migraram para Gois e Minas Gerais, causando uma crise socioeconmica na regio de
Petrolina e Juazeiro. O bitipo B da mosca-branca possui grande capacidade de adaptao,
alta taxa reprodutiva e um inseto vetor de muitos vrus que causam doenas em plantas,
que podem dizimar plantaes inteiras de tomateiro e feijoeiro-comum. Em 2014, tambm
foi detectada a entrada do bitipo Q da mosca-branca no Rio Grande do Sul, que tem tima
adaptao ao clima subtropical, e seu histrico de praga severa em cultivos de hortalias
em estufas de boa parte da Europa. Contudo, no foi feito um dimensionamento do seu
potencial destrutivo para as nossas condies.
A ao combinada da Helicoverpa com a mosca-branca na agricultura brasileira j
tem contabilizado prejuzos financeiros diretos, em valores significativos, e poder deixar
sem ocupao centenas de milhares de pessoas que hoje dependem, direta e indiretamente, do dinamismo e da competitividade das cadeias produtivas agrcolas. Em muitos
casos, o recurso (e a opo) de combater com mais inseticidas sintticos no vivel, pois
a produo de alimentos, inclusive de commodities, cujo principal uso para o processamento para consumo animal, cada vez mais controlada, e os mercados, principalmente
externos, so cada vez mais exigentes em produtos agrcolas limpos, isto , alimentos que
no contenham resduos txicos de defensivos agrcolas.
Como o Brasil, sendo um pas com forte economia agrcola, ainda no aprendeu a lidar
com os riscos sanitrios? Trata-se, sem dvida, de mais um exemplo de falta de viso poltica
estratgica que vem caracterizando a abordagem do setor pblico em relao agricultura.
Seria um grande equvoco e uma ao governamental superficial produzir alimentos como
se fossem apenas commodities, sem levar em conta os riscos sanitrios e as crescentes exigncias das regulamentaes sanitrias, alm das mudanas nas exigncias dos consumido-
199
200
(Mapa). O resultado que o agricultor brasileiro paga custos muito elevados decorrentes
da burocracia, nem sempre tem acesso aos processos administrativos mais aperfeioados e
ainda usa produtos cujo contedo relativamente desconhecido, como o caso de diversos defensivos agrcolas. J no caso do controle do risco sanitrio, o resultado da burocracia
excessiva potencialmente ainda mais desastroso.
Conclui-se que, para o Brasil dar conta de superar o desafio de ser um dos maiores
competidores econmicos no cenrio de comrcio agrcola, de forma permanente e slida,
ser preciso fazer reformas em profundidade. Algumas mudanas parecem j estar em curso,
mas sofrem em razo da instabilidade poltica, de trocas frequentes de comando, de cortes
oramentrios, alm da ausncia de planejamento e de identificao dos agentes responsveis pela qualidade dos alimentos. Infelizmente, ainda carecemos de estratgia, de curto ou
longo prazo, para o desenvolvimento da agricultura brasileira, tanto para o suprimento das
necessidades internas quanto para a manuteno e a ampliao das exportaes.
O indicador considera o desempenho nas seguintes reas: procedimentos alfandegrios, infraestrutura, entregas
internacionais, qualidade dos servios de logstica, rastreamento e cumprimento de prazos. Em nenhum item, o
Brasil posicionou-se abaixo do 50 lugar, entre 160 pases examinados.
201
R$ 320,00/t em maro daquele ano, no pico do escoamento da safra. Quem paga esse custo
o produtor, e no as tradings, que descontam do frete o preo pago ao produtor. A inquietante pergunta que fica a seguinte: ser que a agricultura de Mato Grosso, de Mato
Grosso do Sul, de Gois, da Bahia e de partes do Piau, que hoje aparecem como as mais
produtivas e promissoras, so de fato competitivas em condies do mercado internacional
ligeiramente menos favorveis do que as vigentes nos ltimos anos? O risco logstico existe
na medida em que se torna cada vez mais difcil precificar os custos do frete no perodo da
safra e seus efeitos sobre os preos, tanto do produto final quanto dos insumos.
Neste captulo, se far apenas esta breve referncia ao risco associado precria
logstica existente no Brasil, pois este livro tem a fortuna de contar com um captulo
especfico sobre o assunto o Captulo 6, Parte 2 , de Andra Leda Ramos de Oliveira.
Segundo a autora, as commodities agrcolas produzidas no Brasil enfrentam desvantagens
competitivas, em virtude do elevado custo de transporte, que acaba consumindo parte
dos ganhos decorrentes da maior eficincia na esfera da produo, e, dessa forma, assim
enfatiza Oliveira, so desperdiados ao longo da comercializao pelo impacto dos custos
de transporte. (ver Captulo 6, Parte 2). As consequncias desse apago logsticoso enormes, indo alm do custo de produo. Nas regies do Centro-Oeste, as vendas antecipadas
vmfuncionandocomo mecanismo de financiamento e gesto de risco. As tradings, com
razo,reduziram o financiamento em virtude da incerteza em relao ao frete. Como elas
podem fechar um preo se no fazem ideia de quanto tero de pagar de frete no ano que
vem, com tanta ineficincia e incerteza?
202
discutidos nas sees anteriores.14 Neste captulo, se tomar risco social por um ngulo
mais limitado e at prximo do senso comum: seriam os riscos que produzem ameaas
a grupos de indivduos em razo de desequilbrios ou circunstncias atpicas de ordens
diversas, todas sociais, por implicarem consequncias sobre aquele agrupamento social
especfico, mas excludos os riscos de natureza econmica, financeira, poltica, entre outros
(alguns analisados em outras sees deste captulo). Dessa forma, a obteno de renda, a
existncia e a ocupao de postos de trabalho, ou at mesmo a integridade fsica podem
sofrer algum tipo de ameaa em face da ocorrncia de tais desequilbrios ou processos
distorcidos ou anormais. Esse sentido mais restrito , portanto, o significado atribudo
expresso riscos sociais nesta seo. Em sntese, so riscos incidentes sobre os indivduos
ou grupos de indivduos, capazes de comprometer as suas possibilidades de reproduo
social e, como seria inevitvel, so riscos que podem representar ameaas, em especial aos
segmentos sociais mais pobres e com estoques de recursos mais limitados. Atualmente,
quais seriam tais riscos, e seriam relevantes nas regies rurais?
Este captulo sustenta que, na maior parte das regies rurais brasileiras, apenas dois
tipos de riscos podem assumir essa feio e com potencial de afetar negativamente os
grupos sociais pauperizados que as habitam. O primeiro deles diz respeito ao emprego
rural e s caractersticas de sua oferta nas regies de produo agrcola. E o segundo risco
social gira em torno dos produtores e das famlias rurais moradoras nos estabelecimentos
de menor porte econmico, a chamada pequena produo. E o risco social, neste ltimo
caso, teria origem nas dificuldades de esses produtores confrontarem o crescente acirramento concorrencial de uma agricultura que se modernizou notavelmente e, assim, oferece
maiores condies de sobrevivncia e sucesso aos produtores detentores de maior escala
de produo, integrao aos mercados e comando tecnolgico mais avanado. Se assim
for, modificadas a natureza e a abrangncia dos riscos sociais, estaria sendo observada uma
radical mudana em relao ao passado recente, pois seriam inmeros os riscos sociais que
ou desapareceram ou foram reduzidos, se comparados os nossos dias com um perodo
histrico no to distante, digamos 1980, ou seja, tomando-se como ponto de partida a
passagem aproximada de uma gerao.
Naquele ano citado, por exemplo, um observador atento ao mundo rural, se perguntado sobre os riscos sociais, ainda que sob a definio estreita acima referida, certamente
ofereceria uma longa lista de ameaas vasta maioria dos moradores dos ambientes rurais
de menor renda. No apenas sobre suas propriedades, quando as circunstncias assim
14
Similar a essa distino a crtica desenvolvida por Ben Fine, quando rechaa a noo de capital social, que se
tornou to corriqueira em discusses recentes nas Cincias Sociais. Para aquele autor, existiria aqui um trusmo
(levando a um erro), pois todo capital seria, necessariamente, social, ao implicar a necessria ao humana
para concretizar-se. Entender capital sem uma implicao social, ainda que no necessariamente explicitada,
representaria um exemplo paradigmtico de abstrao da forma capital de suas condies propriamente sociais,
o que reifica as anlises decorrentes. Ver Fine (2001).
203
mostrassem, pois em muitas regies grandes proprietrios podiam mobilizar, com alto
grau de impunidade, jagunos que desenvolviam aes de violncia em diversas regies,
intimidando ocupantes, posseiros e mesmo pequenos proprietrios, e forando-os ao
abandono de suas terras. Para isso, seria suficiente examinar, sobretudo a partir de 1985
(quando comearam a ser publicados), os relatrios de conflitos no campo organizados
com zelo factual pela Comisso Pastoral da Terra, os nicos registros do gnero existentes
em nossa histria rural. So documentos que registram, especialmente durante a segunda
metade daquela dcada, um volume inaudito de diversas formas de violncia perpetradas
contra os mais pobres do campo, mas tambm se estendendo sobre aqueles que fossem
solidrios a esses grupos, como dirigentes sindicais, religiosos ou advogados. Esse seria,
portanto, um dos focos possveis dos riscos sociais ento existentes, mas muitos outros
seriam includos, como a quase inexistncia de legislao trabalhista no campo ou mesmo
de direitos bsicos de cidadania. Por ser ano anterior Constituinte, em 1980 os direitos
previdencirios no existiam, e mesmo o instituto da aposentadoria discriminava os trabalhadores rurais, que seriam apenas meios cidados, pois recebiam meio salrio mnimo,
ao se aposentarem. Somente nos anos 1990 essa situao anmala seria corrigida, quando
os direitos previdencirios estendidos aos trabalhadores rurais foram regulamentados, e as
aposentadorias comearam a chegar s regies rurais brasileiras sem a citada discriminao.
Em sntese, durante esse perodo de mais de trs dcadas, a lista de riscos sociais que
poderia ser mencionada alterou-se profundamente, riscos que foram diminudos em decorrncia da modernizao econmica geral do Pas, e tambm como resultado da democratizao poltica que passou a assegurar novos direitos s populaes rurais. Por essa razo
que riscos sociais, tal como acima definido, atualmente se restringem, concretamente, s
duas situaes antes referidas. Ainda existem possibilidades de repetio de antigos riscos
sociais, como a existncia do chamado trabalho escravo, mas so possibilidades que vo
sendo reduzidas com o passar do tempo.
A modernizao tecnolgica e produtiva do campo brasileiro, dessa forma, vai produzindo um forte efeito nas oportunidades de ocupao e trabalho. Diminuram as formas
antigas de relaes de trabalho, como o arrendamento pobre ou os variveis arranjos
regionais de parceria. E o assalariamento rural, da mesma forma, tem diminudo, em razo do avano da mecanizao e tambm como resultado da atratividade do emprego
urbano, adensando, assim, as migraes rurais. Lembrando tambm que os tempos atuais
facilitaram enormemente a mobilidade das famlias que decidem migrar para as cidades,
pois ampliou-se significativamente a malha viria e tambm a estrutura de comunicaes.
Paralelamente ao aumento dos salrios rurais em termos reais, aumentaram as exigncias
dos empregadores em relao a um fator que parte expressiva dos assalariados rurais
tem tido dificuldade de atender , que de maior qualificao profissional para o desempenho das atividades de trabalho em uma agropecuria que se modernizou fortemente
204
em muitas regies. Dessa forma, sem o adequado treinamento para a execuo das tarefas
de trabalho rural, que se tornam cada vez mais sofisticadas (especialmente em termos de
operao das mquinas e equipamentos agrcolas), os trabalhadores so forados a deixar
o campo e tangidos para as cidades, em busca de ocupaes urbanas.
Finalmente, nos nossos tempos, um risco social, talvez o mais visvel e desafiador
entre todos, vai crescendo paulatinamente, a afetar um sem-nmero de famlias rurais.
de difcil mensurao quantitativa, pois a heterogeneidade produtiva da agropecuria
brasileira torna esse um exerccio complexo. Trata-se da deciso de abandono da atividade,
primeiramente por parte dos membros mais jovens das famlias rurais, acarretando a gradual reduo da atividade agrcola (sem implicar, porm, mudana do local de moradia). No
caso extremo, a deciso de abandono das regies rurais se faz por parte dos seus habitantes
mais velhos, geralmente o casal de agricultores. Isso ocorre porque o acirramento concorrencial em curso nas regies de produo agrcola vai afastando as chances de insero e
permanncia no mercado de parte desses produtores, que encontram crescentes dificuldades de comercializao de seus produtos e integrao aos mercados. Sua arquitetura tecnolgica deficiente, a produtividade baixa e a dificuldade de obter informaes comerciais
adequadas, tudo isso, somado a uma estrutura de custos que pode ser comparativamente
mais alta (em relao aos mesmos produtos, mas oriundos de outros estabelecimentos
mais modernizados), acaba condenando, em movimento gradual e inescapvel, as famlias
rurais que no tm condies de aperfeioar produtivamente a sua atividade.
Em todo o Brasil rural h registros dessa evaso, e com as diferenas esperadas. Nas
regies de maior modernizao tecnolgica, o risco social da desistncia dos produtores
de menor porte econmico ocorre nas entranhas tecnolgicas de sua atividade, expressas
nas exigncias de aumentar a escala de produo, de ter especializao e com a crescente
rigidez tecnolgica da produo dos ramos produtivos. Nas regies mais pobres, o fator
mais comum, a desagregar as chances de produo e que tambm reduz as possibilidades
de ocupao e emprego nessas propriedades, exatamente a pobreza rural e o alto custo
de oportunidade que a permanncia rural enfrenta em comparao com as novas chances
de ocupao nas cidades.
Consideraes finais
No h dvidas que a agricultura brasileira est cercada de riscos e ameaas que
podem comprometer o seu desenvolvimento sustentvel e sua solidez futura. O dinamismo da agricultura e o enfrentamento de boa parte dos riscos e das ameaas mencionados
passam pelas inovaes, o que coloca o risco tecnolgico em plano de destaque quando se
projeta o futuro. Apesar da forte presena da Embrapa e da rede de universidades e demais
205
instituies pblicas e privadas de pesquisa, o Pas no parece estar organizado para concretizar com eficcia as inovaes necessrias, para a atualidade e para o futuro. H sinais de
alerta, como a reduo do ritmo de crescimento da produtividade e, em algumas culturas,
como a cana-de-acar, a queda da produtividade mdia em vrias safras sucessivas, desde
2009. Claro que sempre possvel atribuir esses movimentos ao clima ou s condies
econmicas, mas a identificao das causas no resolve os problemas de competitividade e
sustentabilidade decorrentes da queda de produtividade; tampouco contribui para mitigar
o risco financeiro e suas consequncias sobre toda a cadeia produtiva. A impresso mais
geral que o potencial do atual pacote tecnolgico pode estar se esgotando, e que estariam em curso mudanas no paradigma que orientou parte das inovaes que sustentaram
o padro vigente de crescimento da agricultura brasileira, baseado no melhoramento das
sementes e cultivares em grande medida utilizando tcnicas tradicionais de seleo e
melhoramento , no uso intensivo de insumos, na mecanizao e em algumas prticas
inovadoras, como o cultivo mnimo.
O novo paradigma, que j apresenta resultados, tem como base a biotecnologia
avanada, a aplicao da TI e de novos materiais, a nanotecnologia, a gesto de produo
sofisticada, entre outros processos recentes em desenvolvimento. No resta dvida de que
o Pas construiu uma capacidade para lidar com o modelo anterior, mas a pergunta-chave
se estaria preparado para lidar com essa nova etapa, na profundidade e na dimenso
exigidas pela agricultura do futuro.
Ademais, os riscos que hoje envolvem a agricultura so mais complexos, porque envolvem uma relao apropriada com o meio ambiente e os comportamentos dos prprios
consumidores. A inovao precisar responder s crescentes exigncias dos consumidores
e da sociedade em geral, que condicionam a produo agropecuria, sendo esses fatores
que se refletem nos mtodos e na organizao da produo. Cabe, mais uma vez, a pergunta: o Pas est preparado para enfrentar esses desafios, que vo sendo aprofundados?
E as novas pragas, exticas e locais, cuja preveno e combate exigem novos mtodos?
E o que dizer das mudanas climticas, que h apenas 15 anos eram tratadas como fico,
ou evento que poderia ocorrer em um futuro incerto e distante, e hoje j uma realidade?
Onde estariam os programas de P&D correspondentes a esse conjunto crescente e ameaador de necessidades de conhecimento? Que recursos financeiros e humanos esto sendo
alocados para essas reas? E a causa no apenas a crescente instabilidade do clima, que j
vem provocando muitas incertezas, exigindo acompanhamento e ajuste tecnolgico muito
mais sofisticado do que no passado. possvel que o prazo de validade das sementes, por
exemplo, seja muito mais curto do que no passado, em virtude das alteraes climticas
em curso. Por ltimo, no se pode esquecer os fenmenos nacionais, com profundas implicaes sociais, como a seca recente no Nordeste, que destruiu boa parte dos investimentos
dos produtores do Semirido, a regio rural mais pobre do Pas. Ficou patente que, depois
206
de dcadas de pesquisas, as tecnologias que poderiam ter mitigado os efeitos da seca sobre
a agropecuria regional no se transformaram em inovaes, o que remete complexidade
dos problemas a serem enfrentados para diminuir os riscos mencionados acima.
Nesse contexto, onde os riscos tecnolgicos no so diminutos, h uma tendncia
a negligenci-los, na medida em que se assume que a Embrapa poderia resolver todos
os problemas e enfrentar todos os desafios. atitude que cria o risco adicional de cair na
armadilha do sucesso. A Embrapa, que parte do Sistema de Inovao na Agropecuria,
um ativo estratgico do Pas, mas est ainda distante de poder enfrentar todos esses desafios. E no uma mera questo de dotao oramentria; muito mais: enfrentar tantos
riscos no tarefa de uma instituio isolada; ela exige a participao de muitos outros
atores, que operam ou deveriam operar um verdadeiro sistema nacional de inovao em
um pas como o Brasil. O setor privado tem tido um papel to estratgico quanto a Embrapa, mas nem sempre reconhecido, e s vezes at desestimulado. Universidades e institutos
estaduais de pesquisa so tambm atores relevantes, mas trabalham separadamente, sem
maiores articulaes entre si, mesmo quando respondem diretamente demanda dos
prprios produtores. Finalmente, a heterogeneidade da agricultura brasileira est a cobrar
mecanismos mais eficazes de transferncia de tecnologia e de promoo da inovao para
os milhes de retardatrios. Essa fragmentao estratgica, de certa forma, compromete as
chances futuras da agropecuria brasileira e de todos os demais agentes participantes dos
sistemas agroindustriais.
Referncias
ASSAD, E. D. Aquecimento global e cenrios para a agricultura brasileira. In: BUAINAIN, A. M.; VIEIRA, P. A.;
CURY, W. J. M. (Org.). Gesto do risco e seguro na agricultura brasileira. Rio de Janeiro: Funenseg, 2011.
p. 151-162.
ASSAD, E. D. Zoneamento agrcola do Brasil: anlise de riscos climticos e atualizao. Braslia, DF: Embrapa,
2002. Projeto Macroprograma 1.
BANCO MUNDIAL. Commodity Markets Outlook. Washington, D. C., 2014. Global Economic Prospects.
Disponvel em: <http://www.worldbank.org/content/dam/Worldbank/GEP/GEP2014a/Commodity_Markets_
Outlook_April_2014.pdf>. Acesso em: 23 maio 2014.
BLACK, C. Eventos relacionados ao superciclo de preos das commodities no sculo XXI. Indicadores
Econmicos FEE, Porto Alegre, v. 40, n. 2, p. 67-78, 2013.
BRANDO, A. S. P. Preos elevados de commodities, Revista de Poltica Agrcola, Braslia, DF, ano 20, n. 1,
p. 117-118, jan./mar. 2011.
BRASIL. Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Programa de Subveno ao Prmio do
Seguro Rural - PSR 2013. Disponvel em: <http://www.agricultura.gov.br/arq_editor/file/camaras_tematicas/
Agricultura_sustentavel_e_irrigacao/20RO/Apresenta%C3%A7%C3%A3o_seguro_rural.pdf>. Acesso em: 7
jun. 2104.
207
208
PARTE 2
PARTE 2
Alguns condicionantes do
novo padro de acumulao
da agricultura brasileira
Captulo 1
Captulo 1
213
Introduo
No artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro (BUAINAIN etal., 2013), os autores
sustentaram uma obviedade em formato de tese: o padro de acumulao da agricultura
sofreu uma mudana radical nas ltimas dcadas. Segundo essa tese, a terra, que no passado era a principal fonte de gerao de riqueza no campo, vai aos poucos cedendo lugar
aos capitais, at mesmo o fundirio, produto de investimentos na terra necessrios para
sustentar a produo moderna. Segundo essa tese,
[...] o novo padro introduz o capital em todas as suas modalidades no centro do desenvolvimento agrcola e agrrio. Rebaixa o papel da terra, pois a produo e as rendas agropecurias passam a depender, crescentemente, dos investimentos em infraestrutura, mquinas,
tecnologia e na qualidade da prpria terra, alm de investimentos em recursos ambientais
e no treinamento do capital humano. Cada vez mais preciso capital de giro para introduzir
no sistema produtivo os insumos que viabilizam as inovaes para manter-se rentvel em
ambientes de crescente tensionamento concorrencial. (BUAINAIN et al., 2013, p. 110).
O protagonismo do capital suficiente para impor mudanas na dinmica de acumulao que historicamente se baseou na incorporao de terras e mo de obra.
A afirmao de que o desenvolvimento agrcola e agrrio passou a experimentar
uma nova, indita e irreversvel dinmica produtiva e econmico-social no Brasil [e de que
estamos diante] de radical mudana no padro de acumulao da agricultura (BUAINAIN,
214
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217
218
poucos animais em lactao , embora tambm produzido por produtores de maior porte,
de forma intensiva em capital, e at mesmo com capital imobilizado em animais.
O ambiente institucional no qual est inserida a cadeia do leite passou por muitas
mudanas desde o incio dos anos 1990, que
[...] incluem a desregulamentao dos preos, a abertura comercial e facilidade de importao de leite e derivados dos pases do Mercosul, a restruturao da indstria lctea
(concentrao e centralizao do processamento), a diversificao do consumo de lcteos
e as exigncias sanitrias determinadas pela Instruo Normativa n 51 (IN n 5/2002, do
Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento). (SOUZA; BUAINAIN, 2013, p.309).
219
dimento dos recursos naturais disponveis, resultado da intensificao do uso dos capitais,
tanto o plasmado nos investimentos em mquinas, equipamentos e infraestrutura fsica e
tambm em melhoria gentica dos animais, quanto o capital humano e social envolvido.
Ademais, as inovaes tecnolgicas que os produtores tiveram de adotar para se ajustar
s mudanas institucionais responderam a duas dimenses/obstculos a falta de mo
de obra e as condies penosas de trabalho cuja importncia tende a ser reduzida na
literatura sobre o meio rural, ainda impregnada dos contextos j superados, nos quais o
trabalho era abundante e as condies de trabalho no tinham grande importncia.
No h dvidas, portanto, de que o marco institucional atua como forte condicionante dos padres produtivos da agricultura moderna, e que sobreviver como agricultor
depende, cada vez mais, da capacidade para se adequar s crescentes exigncias derivadas
dessas regras, o que exige a intensificao do uso de capital, que aos poucos vai determinando o novo padro de acumulao.
220
221
O novo consumidor
Alm da demanda por alimentos mais seguros e de qualidade, cresce, em todo o
mundo, a busca por produtos agropecurios mais associados natureza, em uma reao
ao que muitos consideram uma excessiva industrializao do alimento. Nesse contexto,
atributos pouco valorizados no passado, como a produo orgnica, ganham importncia
e passam a ser fator de agregao de valor aos produtos. Mas a preocupao com o meio
ambiente tem implicaes muito mais abrangentes do que a sugerida pela expanso da
produo orgnica: a tecnologia em geral vai se esverdeando, e os crivos ambientais so
cada vez mais determinantes para a viabilidade das inovaes.
Se, de um lado, o consumidor coletivo pede mais natureza, e os agricultores e as
cadeias do agronegcio respondem positivamente, colocando no mercado produtos
mais naturais, frescos e saudveis, do outro lado, o crescimento, a complexidade e a segmentao da demanda acarretam um distanciamento da agricultura daqueles processos
produtivos mais tradicionais, que o senso comum identifica como naturais e saudveis, em
contraposio ideia de que o uso da tecnologia sempre artificial e menos saudvel
o que no corresponde necessariamente ao que ocorre na realidade. De fato, ao mesmo
222
tempo que reagem comida de isopor, os consumidores buscam tambm maior diversidade e intensidade de sabores, reagem sazonalidade que sempre marcou o comrcio
agropecurio e exigem um fluxo regular de abastecimento ao longo do ano. Tudo isso tem
impacto sobre a produo agropecuria, sobre o processo produtivo, sobre a organizao
das cadeias produtivas e sobre o funcionamento dos mercados agrcolas, locais, nacional
e mundial. Implica, mais uma vez, a adoo de pacotes tecnolgicos determinados, que
viabilizam o cultivo fora das estaes naturais ou com as caractersticas do produto demandado pelo consumidor da colorao ao teor nutricional, da tecnologia empregada
ao respeito a algumas convenes sociais , assim como a produo em volume suficiente
para atender a uma demanda macia por determinados produtos. Ainda que esses pacotes
sejam cada vez mais verdes1, no sentido de incorporarem um nmero maior de restries
para reduzir o impacto ambiental negativo, eles no significam uma volta ao tradicional,
me natureza, ao uso menos intensivo de capitais; ao contrrio, a maioria das respostas
preocupao ambiental exige mais investimentos do que seria necessrio em sistemas produtivos mais predatrios ao meio ambiente, o que tambm refora o que aqui est sendo
chamado de novo padro de acumulao: mais capital, mais conhecimento, mais gesto,
mais inter-relao com mercados e instituies em geral.
No Brasil, a mecanizao foi mais induzida pela poltica pblica e pela necessidade de viabilizar o aumento da
escala de produo do que pela escassez e pela elevao do custo da mo de obra, fatores primrios de induo
da mecanizao em pases como os EUA, a Austrlia e o continente europeu.
223
ponvel para a agricultura. De fato, at pelo menos o incio da dcada de 1990, os principais
sistemas produtivos intensivos em mo de obra cana-de-acar, laranja, caf, algodo
e caju no Nordeste, frutas nos permetros de irrigao, hortalias e flores continuaram
contando com oferta regular e segura de mo de obra sazonal e ocasional, suficiente para
manter baixa a remunerao da fora de trabalho.
A dinmica do mercado de trabalho rural vem se modificando rapidamente desde a
dcada de 1990, e a oferta ilimitada de mo de obra j se transformou, em algumas reas, em
escassez, com efeitos relevantes sobre vrios sistemas produtivos. No o caso de analisar
aqui o conjunto de fatores demogrficos, econmicos e institucionais que explicam a reduo da mo de obra rural (BUAINAIN; DEDECCA, 2008; KREIN; STRAVINSKI, 2008; SAKAMOTO;
MAIA, 2012; SOARES, 2008), mas apenas indicar que se trata de um processo irreversvel,
associado, fundamentalmente, s disparidades entre as condies de vida no meio rural e
no urbano. Uma parte dos jovens do meio rural, em contato com o mundo urbano, aspira
mudar de vida, buscar novas oportunidades, correr riscos. No mais se trata de falta de terra
e de oportunidade de trabalho; tampouco de suposta acomodao melhora de situao
decorrente das transferncias do Bolsa Famlia e da aposentadoria rural, mas de uma rejeio
ao processo de trabalho na agricultura, que, independentemente de ser formalizado em
contrato, com direitos trabalhistas assegurados, visto como pesado e embrutecedor.3
Os efeitos sobre sistemas produtivos, estabelecimentos e produtores heterogneo
e varivel, segundo a intensidade da escassez, a disponibilidade de alternativa tecnolgica
para substituir mo de obra e a viabilidade econmico-financeira para realizar os investimentos necessrios. De um lado, a escassez de mo de obra passou a operar como um
indutor adicional da intensificao de capital, por meio, por exemplo, da mecanizao,
de insumos e de prticas agropecurias que reduzem a demanda sazonal de trabalho e
o custo de gesto da mo de obra. De outro, sistemas produtivos e estabelecimentos que
tm maiores dificuldades para adotar prticas compatveis com a disponibilidade reduzida de mo de obra esto enfrentando srias dificuldades para sobreviver. Essa situao
bastante abrangente, e inclui tanto produtores familiares quanto os no familiares de porte
pequeno e mdio que exploram sistemas ao mesmo tempo intensivos em capital e mo de
obra, em geral em reas mais prximas a metrpoles e cidades de porte mdio.
crescente escassez relativa de mo de obra somam-se mudanas institucionais
relevantes (FERREIRA, 2008; MORELLO, 2008), que contriburam para elevar tanto a remunerao do trabalho rural quanto o custo de transao da gesto da mo de obra, que
3
Essas afirmaes, sem a apresentao de devida evidncia emprica, esto alinhadas viso de Marx e Engels
(1986), que, no Manifesto Comunista, declararam o embrutecimento da vida rural, refutando a viso idealizada
no meio urbano do rural como um espao de vida fcil. Refletem, ademais, evidncias colhidas pelo autor em
quase uma dezena de pesquisas de campo envolvendo centenas de famlias rurais, realizadas ao longo dos ltimos
15 anos, em cinco estados do Nordeste, em So Paulo, em Mato Grosso do Sul e no Rio Grande do Sul.
224
225
226
227
mais gerais, pela poltica econmica). Buainain et al. (2014) exemplificam a exacerbao
dos riscos associados financeirizao tomando como exemplo a renda da produo de
soja no municpio brasileiro de Campo Novo do Parecis, MS. A Figura 1 mostra a evoluo do
custo, a receita e a taxa de cmbio entre setembro de 2006 e janeiro de 2012. As despesas,
em sua maioria, so efetuadas durante o ms de setembro, enquanto a receita realizada
durante o ms de abril do ano seguinte. A renda negativa obtida na safra 2006/2007 resultou da valorizao do real em relao ao dlar americano, entre setembro de 2006 e abril
de 2007, e a renda positiva obtida na safra 2008/2009 foi influenciada pela desvalorizao
do real durante o perodo da safra. Isso significa que a poltica macroeconmica representa
uma nova fonte de risco para a agricultura financeirizada. (BUAINAIN etal., 2014, p.25).
Esse processo de financeirizao, que no passa de uma radicalizao do processo de
mercantilizao da produo, submete os produtores, de forma mais intensa, s regras e ao
funcionamento dos mercados, reduzindo a autonomia para fugir aos padres tecnolgicos
e organizacionais dominantes.
Figura 1. Taxa de cmbio mensal (cmbio, R$ US$-1) e preos internacionais de soja (soja, US$ t-1) e
fertilizante (fertilizantes, US$ t-1) entre setembro de 1996 e abril de 2012, custo de produo total no ms
de setembro (custo, R$ t-1) e receita da produo no ms de abril (receita, R$ t-1) por tonelada de soja
produzida em Campo Novo dos Parecis, MT, nas safras 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009, 2009/2010,
2010/2011 e 2011/2012.
Fonte: dados da Associao das Indstrias de leos Vegetais (2013), Banco Mundial (2013), ICIS (2013) e International Survey of
Herbicide Resistant Weeds (2013).
228
A revoluo da gesto4
Fala-se muito em tecnologia agrcola e no seu papel para o aumento da produtividade que est na base da evoluo da agricultura nos ltimos 50 anos, em particular aps
a Revoluo Verde. E fala-se muito pouco, ou quase nada, das implicaes das mudanas
tecnolgicas sobre a organizao e a gesto do negcio agrcola.5
Todas as mudanas mencionadas acima ampliam o escopo e introduzem complexidades no processo produtivo agrcola moderno, que se distancia, de maneira radical, da
agricultura tradicional, cuja prtica era transmitida no dia a dia da atividade, de pai para
filho. O agricultor contemporneo, mesmo o pequeno, precisa ter informao e conhecimento sobre as tecnologias disponveis, e discernimento para escolher a mais adequada
ao seu perfil e a sua dotao de recursos; precisa saber comprar e vender, realizar contratos
e execut-los; precisa gerenciar os recursos humanos, at mesmo a mo de obra familiar,
a parte financeira da atividade, o uso dos instrumentos de poltica agrcola e de gesto
de risco disponveis. preciso coordenar mltiplas atividades e alinhar os incentivos dos
participantes, alocar o tempo disponvel entre as vrias atividades, organiz-las e gerenciar
todo o processo produtivo. A gesto da agricultura exige capacidade de deciso tempestiva sobre esse vasto campo de fatores que afetam direta e indiretamente os resultados que
se pretende alcanar. Nesse contexto, a gesto uma capacidade estratgica do agricultor
inserido no novo padro, cujo domnio de fato essencial para obter e manter bons resultados na prtica da agropecuria intensiva. Pequenos ganhos de produtividade, que a
partir de certo nvel tm custos crescentes, podem ser facilmente anulados por pequenas
falhas de gesto, da mesma maneira que uma boa gesto pode compensar problemas
enfrentados no processo de produo e assegurar uma rentabilidade adequada.
Buainain, Contini e Vieira6 apontam quatro exemplos para ressaltar a importncia da
gesto: o risco das pragas e plantas daninhas; os riscos sanitrios na produo animal; as
4
Esta seo tem como base o artigo Revoluo da gesto ou gesto da revoluo na agropecuria?, de Buainain,
Contini e Vieira, em fase de edio para publicao.
A gesto uma rea do conhecimento fundamentada em um conjunto de princpios, normas e funes elaboradas
para disciplinar os fatores de produo, tendo em vista alcanar determinados fins, como a maximizao de
lucros ou a adequada prestao de servios pblicos e privados. A gesto mobiliza mtodos e conhecimentos de
diversas cincias, como Contabilidade, Direito, Economia, Filosofia, Psicologia, Sociologia, etc. A gesto moderna
tem por princpios planejar, organizar, dirigir e controlar e, portanto, requer a elaborao de planos, pareceres,
relatrios, projetos, arbitragens e laudos, entre outros. (CHIAVENATO, 2003)
Artigo Revoluo da gesto ou gesto da revoluo na agropecuria?, de Buainain, Contini e Vieira, em fase de
edio para publicao.
229
A expresso agricultura de preciso refere-se a prticas que permitem gerenciar o sistema de produo agrcola,
considerando que o ambiente no uniforme. uma filosofia de gerenciamento que leva em considerao a
variabilidade espacial da produo, buscando tirar proveito dessas desuniformidades sempre que forem
relevantes. Para tanto, a tcnica faz uso intensivo da geotecnologia, do sistema Global Precision System (GPS) e
da eletrnica, principalmente sensores (MOLIN, 2001).
Helicoverpa armigera uma lagarta quarentenria identificada recentemente no Brasil, que surpreendeu produtores
e pesquisadores pelo seu elevado poder de destruio, causando prejuzos, principalmente, s lavouras de milho,
soja e algodo (EMBRAPA, 2013).
230
cujos conhecimentos e experincias eram transmitidos de gerao para gerao. E a capacidade de gesto, ao mesmo tempo que se coloca como condio de sustentabilidade
da produo agropecuria, atua tambm como fator adicional de clivagem entre os produtores, j que uma parte deles apresenta evidente desvantagem para dominar as novas
prticas envolvidas na agricultura intensiva em capitais.
A Figura 2 apresenta o conjunto de riscos da atividade agrcola que exigem gesto.
231
232
Entre 1950 e 1970, a rea total da agropecuria cresceu quase 2,5 vezes, passando
de 2 milhes de hectares ocupados para 5 milhes, tendo a metade de estabelecimentos
menos de 10 ha (contra 35% em 1950). Desde ento, a fronteira no parou de crescer.
O Centro-Oeste foi ocupado pela agricultura nos ltimos 35 a 40 anos; a partir da dcada
de 1980, o Nordeste agrcola comeou a se alargar com a incorporao dos cerrados da
Bahia, do Piau e do Maranho; na regio Norte, a floresta continuou sendo desmatada e
incorporada produo pecuria e agrcola. Ou seja, manteve-se a dimenso extensiva
da expanso da agricultura, ou seja, novas terras foram incorporadas produo do setor.
Ainda assim, entre 1970 e 2006, a rea dos estabelecimentos cresceu apenas 0,05%, passando de 4,93 milhes de hectares para 5,17 milhes de hectares, um acrscimo de apenas
240 mil hectares em 35 anos. Nesse mesmo perodo, a produo agropecuria brasileira
multiplicou-se por 6: a produo de soja multiplicou-se por 24,5, saltando de 1,8 milho
de toneladas para 46,1 milhes; a de milho, por 3,3 (de 12,7 milhes de toneladas para
41,4 milhes); a de cana-de-acar cresceu seis vezes, atingindo 407,4 milhes de toneladas em 2006; e a produo de laranja aumentou cinco vezes. O nmero de cabeas de gado
bovino tambm cresceu, passando 78,5 milhes para 176 milhes de cabeas entre 1970
e 2006. Tambm foi espetacular o crescimento do plantel de aves, que se multiplicou por
5,4, alcanando 1,14 bilho de cabeas em 2006, conforme Censos Agropecurios do IBGE,
de vrios anos.
Esses nmeros, por si ss, so suficientes para indicar a intensificao da produo
agropecuria e confirmar o uso mais intensivo do recurso terra. Essa intensificao no
excluiu, no entanto, a ocupao de novas reas nas fronteiras, ocupao que pode ser desdobrada em dois processos. De um lado, uma melhor utilizao de terras que j estavam
ocupadas, e que eram exploradas de forma extensiva, ou em pastagens degradadas ou
at mesmo em pastagens abandonadas processo que hoje valorizado por permitir
a recomposio parcial da vegetao nativa , que foram reincorporadas produo dos
estabelecimentos em novas bases tcnicas. Essa fronteira interna foi reocupada com pastagens plantadas, com reflorestamento para fins industriais e com a implantao de novos
cultivos, em particular a cana-de-acar e a soja, mas tambm caf, laranja, borracha e,
em menor escala e de forma mais localizada, frutas. De outro lado, a intensificao deu-se
tambm pela incorporao de reas novas nas fronteiras, tendo como base um padro
tcnico e sistemas produtivos que representaram uma ruptura com o padro produtivo
do modelo tradicional de ocupao das fronteiras. O melhor exemplo desse processo a
ocupao do Cerrado na regio Centro-Oeste, com base na produo em larga escala e no
uso intensivo da terra, processos estes apoiados em tcnicas agronmicas e tecnologias
agropecurias de ponta, como maquinrio, sementes e gesto.
233
preciso ter claro que o novo padro no significa que a terra tenha perdido
importncia,9 mas apenas que a acumulao passou a depender, cada vez mais, dos investimentos necessrios para montar e fazer operar o novo padro. A terra transformou-se,
dessa forma, em capital fundirio, que se valoriza graas aos investimentos produtivos
realizados e prpria valorizao desse ativo, limitado em razo tanto do dinamismo da
agricultura quanto de inseguranas associadas insegurana institucional e a falhas de
mercado, notadamente do mercado financeiro, que mantm a atratividade da terra como
aplicao patrimonial de longo prazo (REYDON; ROMEIRO, 1994).
O novo padro no exclui, portanto, a ocupao de novas terras movimento que
persiste, impulsionado pelas oportunidades de investimentos criadas pelo prprio dinamismo do agronegcio e pela institucionalidade fundiria fraca, que premia a ocupao
pioneira e o desmatamento, no lugar de coibir e penalizar, quando indevido. Mas implica a
intensificao do uso da terra baseado na intensificao do uso de capital.
Se, durante certo perodo, o uso intensivo convive com o extensivo e propicia rendas diferenciais para os que operam com produtividade mais elevada, a concorrncia e o
marco institucional, mencionados acima, tm erodido a competitividade dos produtores
marginais, daqueles que mantm o uso extensivo dos recursos produtivos, e imposto,
com rapidez e eficcia crescentes, nveis mais elevados de produtividade e eficincia, que
exigem investimentos e uso mais intensivo dos recursos, o que coloca os produtores sob a
lgica do novo padro de acumulao. De fato, a porcentagem da rea destinada s lavouras cresceu nas ltimas dcadas e, em 2006, alcanou 18,14% da rea total.
Os trabalhos coordenados por Jos Garcia Gasques sobre transformaes da agricultura brasileira e determinantes do crescimento da produo (GASQUES; CONCEIO, 2000;
2001; GASQUES etal., 2009, 2010) apresentam fartas evidncias sobre as transformaes
estruturais da agricultura nos ltimos 30 anos, que justificam falar em um novo padro.
As transformaes no se referem tanto ao tamanho ou distribuio dos estabelecimentos
agropecurios, mas s respostas dadas s perguntas bsicas da Economia: o que produzir,
como produzir e para quem produzir. Os autores mostram (GASQUES etal., 2010) que a
utilizao das terras (o que produzir) modificou-se de forma significativa entre os censos
agropecurios de 1970 e 2006: a rea de lavouras passou de 34 milhes de hectares para
60 milhes, enquanto a de pastagem e a de matas cresceram pouco, de 154 milhes para
158 milhes de hectares no caso da pastagem, e de 91 milhes para 98 milhes de hectares
no de matas. interessante notar que as trajetrias so distintas, pois, enquanto a rea
9
A participao das terras no patrimnio (valor dos bens) dos estabelecimentos agropecurios mantm-se elevada
e crescente nas ltimas dcadas, tendo subido de 53% em 1970, para 70,5% em 2006, seguidas de prdios
e construes (14,3% em 1970 e 9,2% em 2006), animais (26% e 8,1%, em 1970 e 2006, respectivamente),
mquinas e equipamentos em geral (5% e 6,4%, em 1970 e 2006, respectivamente), lavouras permanentes e
matas plantadas.
234
A produo de algumas culturas arroz, feijo, uva e algodo cresceu pouco (entre 50% e menos de 100% entre
1970 e 2006); outras (como trigo) ficaram estagnadas (cresceram at 50%); e algumas, como o cacau, caram.
235
Segundo as estimativas de Gasques etal. (2010), 65% do crescimento da produo no perodo 19702006
explicado pelo aumento da PTF, enquanto, no perodo 19952006, o crescimento da PTF justifica 68% do aumento
do produto.
236
Consideraes finais
Os elementos discutidos acima so suficientes para indicar que a dinmica da
agricultura hoje condicionada por fatores distintos daqueles que marcaram o padro
de crescimento extensivo, caracterstico das primeiras sete dcadas do sculo passado, e
sugerem a necessidade de se aprofundar o conhecimento sobre a trajetria da produo
agrcola e suas perspectivas futuras. A agricultura contempornea sujeita a um conjunto
de regras que impem restries mais fortes ao uso da tecnologia. A inovao torna-se
mais complexa e custosa, o que indica mais dificuldades para promover a atualizao dos
produtores que ficaram para trs, margem dos aspectos positivos das transformaes da
base tcnica e do padro de acumulao, e que vm empobrecendo em decorrncia da
brecha cada vez maior da produtividade total dos fatores mobilizados.
Vale a pena enfatizar alguns aspectos que esto no cerne das reflexes relacionadas
a duas das teses: a que se refere ao desenvolvimento agrrio bifronte e aquela que, talvez
12
As nicas excees so os estados de Mato Grosso do Sul e Gois, nos quais a agricultura apresentou elevado
dinamismo, e a PTF ficou abaixo da mdia nacional. No caso de Mato Grosso do Sul, o resultado pode ser
explicado pela presena da regio do Pantanal, onde o crescimento extensivo um imperativo ambiental.
237
238
nesse processo; nenhum grupo est condenado ex-ante, da mesma maneira que nenhum
tem sucesso garantido. Mas inevitvel examinar, com ateno, as exigncias impostas
pelo que estamos chamando de novo padro de acumulao, e lev-las em conta na formulao de estratgias de desenvolvimento e de incluso produtiva e social. No faz-lo
implica formular polticas de apelo popular, mas que no conseguiram evitar o processo de
desenvolvimento agrrio bifronte, que, por sua vez, refora o esvaziamento do campo, seja
pelo aumento da escala de produo, seja pela sada dos jovens, os quais, cada vez mais,
recusam-se a viver nas condies degradadas que caracterizam o meio rural brasileiro.
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240
Captulo 2
Captulo 2
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
243
Introduo
Em um pas de desenvolvimento capitalista tardio como o Brasil, em que a maioria
da populao no tinha uma conta bancria at alguns anos atrs e a grande massa dos
produtores rurais ainda hoje tem um escasso uso de servios financeiros, a financeirizao (entendida como acesso ao crdito e ao moderno sistema financeiro) representaria
um avano no desenvolvimento econmico e social. Em um pas que ainda no logrou
superar as formas de organizao pr-capitalistas em sua agricultura, a introduo mais
pervasiva da moeda facilitaria as relaes entre produo, comercializao, transformao
e consumo da produo agrcola. Alm do mais, seria muito bem-vinda a entrada de novos
atores na agricultura brasileira interessados em financiar a produo, a comercializao e
as atividades de transformao agroindustrial tendo em vista as particularidades regionais
e as crescentes restries ao financiamento pblico diante do endividamento do Estado.
O fluxo de recursos financeiros advindo de outras fontes que no as governamentais
seria bem-vindo em um pas com elevado contingente de terra agricultvel disponvel, com
enorme potencial de bons retornos para investimentos em tecnologia e dotado de uma infraestrutura bastante razovel de conhecimento em pesquisa e desenvolvimento que envolve
atores pblicos e privados. Nesse contexto, a expanso do crdito privado e a entrada de investidores estrangeiros e nacionais com enormes apetites por retorno financeiro a curto e mdio
prazos so fatores considerados positivos, pois, ao que tudo indica, o agronegcio brasileiro
244
possui os fundamentos econmicos para receber essa massa de investimentos financeiros que
se desloca para as commodities agrcolas, especialmente a partir da crise de 2008.
Nesse cenrio, tambm importante destacar que a entrada de grandes empresas
transnacionais em setores antes dominados por empresas familiares (como a produo
de etanol em usinas) e a quase completa dominao da cadeia de valor de insumos (implementos e equipamentos agrcolas, fertilizantes, defensivos agrcolas e sementes) por
empresas transnacionais contribuem para a competitividade do agronegcio brasileiro,
pois tais empresas tendem a investir mais em pesquisa e desenvolvimento do que suas
contrapartes nacionais e oferecem tecnologia de ponta aos produtores rurais, contribuindo para o aumento da produtividade agrcola.
Outro elemento relevante seria a maior abertura de capital, no mercado de aes,
dos grandes grupos econmicos brasileiros, que se tornaram multinacionais importantes em produo de carne processada (entre os casos emblemticos, citam-se a JBS e a
BR Foods). Em funo de suas estratgias, essas empresas foram consideradas campes
nacionais pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), poltica
que foi deixada de lado em 2013 pelo banco e pelo prprio governo1. A forte presena
dessas empresas no mercado de capitais e a elevada concentrao do varejo de alimentos
de grandes redes, com abertura de capital e forte alavancagem de recursos financeiros
para aquisies hostis e transferncia de controle acionrio2, so partes importantes do
processo de financeirizao.
Diante de tais fatos sobre o agronegcio brasileiro, a financeirizao seria um fenmeno positivo para o avano da produo agrcola e pecuria do Brasil, aportando mais
capital e mais tecnologia para um pas carente de ambos, porm com forte potencial em
termos de seus recursos naturais. Com a financeirizao, estariam presentes os elementos
de um crculo virtuoso do agronegcio brasileiro; capital, tecnologia, mais produtividade,
mais produo e demanda ainda crescente dos grandes importadores de alimentos.
No entanto, essa viso simplificada da financeirizao, que poderia ser defendida
por muitos economistas neoclssicos e arautos do mercado financeiro, no captura vrios
elementos do fenmeno. A financeirizao, que se acentuou no capitalismo ao longo dos
ltimos 30 anos, com a lgica de gerao de valor ao acionista (FLIGSTEIN, 2001), talvez
1
Os autores referem-se ao acordo entre Casino e Grupo Po de Acar (GPA), que foi matria de arbitragem na
Cmara de Comrcio Internacional por conflito de interesse na sobreposio de funes na administrao da BRF.
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
245
a principal mudana estrutural nas economias capitalistas avanadas desde os anos dourados do keynesianismo do ps-guerra. Para que se tenha uma ideia da relevncia numrica do
fenmeno, vale citar o dado da empresa de consultoria McKinsey sobre o aumento do volume de ativos financeiros globais: passou de US$ 12 trilhes (em 1980) para US$ 167 trilhes
(em 2006). Tais ativos representavam 119% do produto interno bruto (PIB) mundial em 1980
e passaram a representar 346% em 2006 (MLLER, 2013).
O fenmeno complexo, e suas anlises mais consistentes por economistas, cientistas polticos e socilogos comearam a surgir nos ltimos 10 anos. No contexto brasileiro,
a financeirizao , muitas vezes, definida como a volatilidade dos preos das commodities
causada pela entrada de investidores financeiros, especialmente no mercado de derivativos agropecurios. No entanto, essa definio demasiado limitada em seu escopo para
apreender os vrios atores, ideias, interesses e instituies envolvidos na financeirizao.
Nesse sentido, pretende-se que estas notas sobre a financeirizao do agronegcio
brasileiro ajudem a entender episdios relevantes, como as perdas financeiras da Sadia em
2008 (que acarretou a perda de mais de R$ 4 bilhes em funo da elevada exposio aos
derivativos cambiais), o aumento do nmero de contratos financeiros em entrega fsica na
Bolsa de Mercadorias e Futuros Bovespa (BM&FBovespa), o aumento do valor mdio dos
contratos de Cdula de Produto Rural (CPR) de R$ 74 mil em 2005 para R$ 312 mil em 2013,
o aumento do nmero de contratos de pessoas fsicas em operaes com derivativos do
mercado de futuros (que passou de 46,7 mil em janeiro de 2009 para 94 mil em janeiro de
2010) e a crescente disciplina imposta pelo mercado de aes s estratgias e governana
corporativa das grandes empresas agroindustriais e de varejo do agronegcio brasileiro.
Este captulo est organizado em quatro sees. A primeira apresenta uma reviso
das contribuies interdisciplinares mais recentes sobre o fenmeno da financeirizao.
A segunda seo lana um olhar sobre como o fenmeno se apresenta no agronegcio. Na
terceira, dados do agronegcio brasileiro mostram a presena de atores financeiros junto s
grandes empresas das cadeias produtivas agroindustriais. Ao final, so feitas consideraes
sobre as implicaes e os riscos da financeirizao. Em resumo, neste Captulo, que se situa
na esteira do debate sobre as grandes transformaes do mundo rural brasileiro, buscase contribuir com a tese de que as reformas liberalizantes dos anos 1990 nas agriculturas
brasileira e mundial resultaram em menor espao para a ao do Estado e ensejaram um
novo padro de organizao produtiva e de acumulao (BUAINAIN etal., 2013).
Entendendo a financeirizao
Aglietta e Rbrioux (2004) consideram que a ascenso ao poder do mercado financeiro desde a metade dos anos 1970 alterou radicalmente as caractersticas do capitalismo
246
contemporneo. Segundo eles, houve dois vetores para esse processo de financeirizao.
O primeiro vetor envolve a fragmentao do risco em fatores elementares e a sua quantificao com mtodos estatsticos, de modo que tais riscos possam ser transferidos para
instrumentos de mercado (derivativos). A ampliao da securitizao de uma grande gama
de ativos da economia real foi decisiva para a criao de produtos financeiros, muitos dos
quais so, atualmente, utilizados nos instrumentos de crdito privados para o agronegcio.
O segundo vetor a ascenso dos investidores institucionais, que renem a poupana
domstica na forma de penses e diversificam seus investimentos para obter retornos
corrigidos pelo risco que no podem ser obtidos pela intermediao dos bancos.
Em larga medida, a financeirizao consiste em um processo de concentrao de
poder em torno do capital financeiro. A origem desse grande poder das finanas passa
pelo progressivo deslocamento de um sistema de financiamento baseado em bancos para
um sistema baseado em mercado de capitais. No elo da produo do agronegcio brasileiro, poderiam ser acrescidas as grandes empresas fornecedoras de insumo e as trading
companies.
Isso teve como consequncia uma relativa desconexo entre o investimento produtivo e as finanas. A liquidez do mercado de aes incentivou uma viso de curto prazo no
mbito das corporaes (com foco na reduo de custos) e um aumento do valor das aes
e aquisies de empresas em progressivo detrimento de investimentos de longo prazo na
criao de capacidades organizacionais e tecnolgicas com o crescimento orgnico das
firmas. Por outro lado, a maior fora exercida pelo mercado de capitais sobre as grandes
empresas fez com que a lgica do mercado financeiro se tornasse dominante na gesto
dessas empresas (BOYER, 2013).
As mudanas estruturais na economia que criaram as condies econmicas e polticas para a financeirizao foram a crise fiscal e a produtividade declinante do trabalho
desde o final dos anos 1960, chamada pelos autores da escola da regulao de crise do
regime de acumulao fordista. Nessa abordagem mais ampla da financeirizao, ocupa
lugar de destaque a lucratividade declinante das atividades industriais e o crescimento das
atividades financeiras de empresas no financeiras (ZWAN, 2013). Uma indicao da financeirizao a medida em que as firmas no financeiras obtm rendas com investimentos
financeiros em oposio a atividades produtivas (KRIPPNER, 2005), como pde ser visto
na crise dos derivativos cambiais que afetou grandes empresas do agronegcio brasileiro
como Sadia e Aracruz Celulose.
No mbito da firma, a financeirizao se revela com a emergncia do valor ao acionista como o princpio orientador do comportamento corporativo (ZWAN, 2013). A maximizao do valor ao acionista passou a ser a justificativa para a disseminao de prticas
que favorecem os dividendos aos acionistas e o valor das aes em detrimento de outros
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
247
fatores de competitividade das empresas. bom lembrar que a gnese intelectual dessa
ideologia data dos anos 1930 com o trabalho de Berle e Means, que deu origem Teoria
da Agncia (AGLIETTA; REBRIOUX, 2005). Entretanto, no caso dos Estados Unidos, essa
ideologia passou a ganhar fora no momento em que a funo financeira das empresas
comeou sua hegemonia no controle corporativo j nos anos 1950, como bem revela o
trabalho de Fligstein (1990). Cabe registrar que tais transformaes da esfera financeira
tiveram profundos impactos na estratgia corporativa, tais como a concentrao em core
competences da corporao, a reduo do nmero de empregos e a elevao dos preos
das aes da empresa.
Aglietta e Rbrioux (2005) explicam um novo indicador de desempenho, isto , um
valor econmico agregado, que a diferena entre o resultado lquido e o valor patrimonial
potencializado a uma taxa de retorno determinada por modelos de precificao de ativos
financeiros. Assim, a gerao de riqueza se d apenas quando o resultado lquido (resultado operacional menos o servio da dvida) exceder o preo de mercado da ao mais um
prmio de risco.
Assim, o empoderamento da lgica do mercado de capitais no mbito das empresas
incentivou os executivos a buscar resultados a curto prazo, prejudiciais competitividade
a longo prazo. Essa estrutura de incentivos deriva da Teoria da Agncia, que coloca como
objetivo maior da firma maximizar a utilidade benfica aos acionistas. Os executivos da
firma so agentes que devem conduzir processos e atividades que possam maximizar essa
utilidade. Entretanto, diante da propenso ao comportamento oportunista desses agentes,
que se traduz na busca da maximizao dos seus interesses em detrimento dos interesses
dos acionistas, necessrio que o principal (acionista) busque uma combinao de incentivos e monitoramento para disciplinar o comportamento dos executivos da firma. Isso
feito para reduzir os conflitos de interesse.
Com a disseminao da ideologia de maximizao do valor ao acionista, cria-se um
ambiente institucional favorvel emergncia de um modelo de governana corporativa
em que os preos das aes e o controle dos investidores sejam mais importantes do que
o controle organizacional. Como consequncia, quando a firma enfrenta uma situao de
trade-off entre os preos de suas aes e o crescimento, isso se traduz em menor atividade
de investimento, que afeta negativamente a taxa de inovao (STOCKHAMMER, 2004).
Um estmulo importante para a financeirizao foi a internacionalizao dos mercados globais a partir de uma nova diviso do trabalho das firmas num mbito global. Em
essncia, trata-se de um processo de diviso das etapas de produo em distintos pases, o
chamado outsourcing. Com a maior presena das empresas norte-americanas no mercado
de capitais e a consequente presso para maximizar o valor ao acionista, muitas empresas
industriais aumentaram a produo em pases e regies em que os custos de produo
248
so mais baixos, contribuindo para a desindustrializao de regies manufatureiras tradicionais. Por sua vez, uma parte crescente dos lucros foi distribuda na forma de dividendos
e utilizada para a compra de produtos financeiros. Assim, h uma relao estreita entre a
financeirizao e a globalizao (ZWAN, 2013).
No caso da economia norte-americana, a financeirizao tem um antecedente
macroeconmico e poltico que pode ser identificado no final dos anos 1970. A desregulamentao dos fluxos de capital estrangeiro e as mudanas nas polticas monetrias foram
uma resposta do governo dos Estados Unidos crise fiscal que o pas atravessava na poca.
No plano poltico, a adeso ao fundamentalismo de mercado foi reforada pela descrena
da populao na capacidade de o Estado resolver muitos problemas econmicos, como
assinala Krippner (2011).
A autora enxerga uma relao entre a incapacidade de a economia norte-americana
recuperar sua competitividade industrial frente de pases como Alemanha e Japo nos
anos 1970 e comeo dos 1980 e o afastamento do capital da economia real. possvel
identificar uma afinidade entre desindustrializao e financeirizao. A recuperao econmica baseada em expanso do crdito ao consumidor, diminuio da massa salarial e
reduo do investimento produtivo teve na financeirizao uma de suas consequncias,
possivelmente no pretendida por polticos e policymakers.
Ao expandir o crdito para o consumo com maior flexibilizao e desregulamentao,
os policymakers no estariam mais em uma posio de ter que decidir quais grupos sociais
deveriam receber acesso preferencial ao crdito e tampouco deveriam se confrontar com
escolhas polticas de prioridades sociais para financiamento na medida em que as finanas
pblicas j estariam deterioradas (KRIPPNER, 2010). Vale lembrar que tal fenmeno se apresenta de maneira paulatinamente crescente com o aumento do crdito pblico destinado
agricultura brasileira. A partir da instituio do real em 1994, o crdito rural passa a ter um
lento e regular crescimento, estabilizando-se em patamar de R$ 100 bilhes na segunda
dcada do sculo 21. Antes disso, observavam-se at valores deflacionados superiores
em crdito rural oficial, porm de trajetria errtica. Da mesma forma, at 1994, o volume
de crdito rural privado era desconhecido e concentrado em clientes das grandes trading
companies do setor.
A popularizao do mercado de aes, algo que tambm passou a ter lugar no Brasil
para as classes mdias mais abastadas ao longo da ltima dcada por meio de fundos de
investimentos emitidos por bancos pblicos e privados, fez com que o discurso da maximizao do valor ao acionista tivesse mais apoio poltico e legitimidade. No caso brasileiro,
foi paradigmtico o maior ativismo dos fundos de penses de grandes empresas estatais
como a Petros (mantida pela Petrobras) e a Previ (mantida pelo Banco do Brasil). Nesse
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
249
250
porativa. Em outros termos, a alta gerncia se distancia dos demais trabalhadores e nveis
gerenciais. A cooperao e o aprendizado no interior da firma so minados pela instabilidade nas relaes de trabalho e pela constante ameaa de demisso e reduo dos ganhos
dos trabalhadores. Alm disso, h reduo do comprometimento financeiro em projetos
de inovao a longo prazo. Em resumo: a estrutura de incentivos baseada na ideologia da
maximizao do valor ao acionista gera instabilidade, maior desigualdade salarial e menos
investimentos em inovao (LAZONICK, 2010). Apesar disso, o autor destaca que h poucos
sinais de que essa ideologia tenha perdido fora no interior das grandes corporaes.
Ao apresentar a relao entre financeirizao e crescimento econmico, Mller
(2013) destaca alguns pontos que permitem um aprofundamento emprico:
Ao reduzir o escopo para o consumo privado financiado pela dvida e pelo deficit
domstico e ao priorizar a recuperao do sistema financeiro em detrimento de
polticas de incentivo demanda agregada, a atual crise e as polticas dominantes aumentam a tenso entre, de um lado, o crescimento e a acumulao e, de
outro, a financeirizao.
H uma dissociao crescente entre desenvolvimento socioeconmico e crescimento econmico. H menos incluso social com o crescimento econmico
em um regime de acumulao baseado nas finanas. Tal regime tem implicaes
relevantes para os policymakers.
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
251
A financeirizao no agronegcio
Entre os anos 1940 e 1970, a produo agrcola, os preos e o comrcio eram extremamente regulados. Em essncia, a regulao consistia no controle das atividades dos
operadores no comerciais a fim de reduzir a volatilidade de preo e a excessiva especulao. As mudanas no comrcio de produtos agrcolas podem ser atribudas ao processo
de desregulamentao, ocorrido no final dos anos 1970, que coincidiu com o incio da
financeirizao de um modo geral. Os mercados de futuros, fortemente regulados pelo
Commodity Exchange Act de 1936, tambm foram desregulados.
A desregulamentao teve razes de ordem cognitiva, ideacional e poltica. Em
termos cognitivos, os derivativos de commodities so demasiado complexos para os reguladores, uma vez que os agentes dos mercados operam com variveis desconhecidas
e indeterminadas. No plano ideolgico, h crenas em mercados autorregulados que, por
apresentarem solues privadas, por convenincia e por viso de mundo, tornaram-se
hegemnicas. Por fim, no plano poltico, a financeirizao naturalizada como resultado
de um consenso.
No agronegcio, ela vai bastante alm de uma relao linear (seja de correlao ou
de causalidade economtrica) entre ativos financeiros e preos de commodities. As abordagens da economia poltica e da sociologia esto centradas nas foras e processos polticos
por trs da financeirizao (FUCHS etal., 2013). A ela, esto tambm vinculadas as ideias de
eficincia econmica e de parmetros de funcionamento do mercado e da economia que
levam s escolhas sobre as melhores formas de alocar os recursos financeiros da empresa
ou dos grupos de investimento.
Com os limites estruturais impostos ao crescimento da produo e do consumo
(seja por questes ambientais ou questes de mercado), h uma fuga pelo uso crescente
de derivativos nos sistemas agroalimentares em que o foco no desempenho no mercado
financeiro se tornou mais importante do que o no mercado real. Desprovidos de um limite
fsico, os derivativos de commodities chegam a superar em 20 a 30 vezes a produo fsica
das commodities.
252
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
253
Importante citar que estudos empricos de Gorton e Rouwenhorst (2004 citado por VALIANTE; EGENHOFER,
2013) mostraram alguns atributos das commodities, como a baixa correlao de seus preos com aqueles das
aes e ttulos, o que significa tratar-se de uma proteo contra movimentos de inflao e servir de investimento
contracclico nos ciclos econmicos (VALIANTE; EGENHOFER, 2013).
254
de 0,064 para 0,24. A maior variao no preo desta commodity guarda relao com a maior
atividade dos atores do mercado financeiro nos mercados de futuros.
Destaca-se que a comercializao ocorre de forma bastante concentrada. H apenas
sete infraestruturas de mercado globais: uma europeia, quatro so chinesas (cuja participao de mercado de 50%) e duas so norte-americanas. O processo de consolidao
dessas empresas est em curso e poder haver ainda maior concentrao, o que remete ao
problema da oligopolizao do mercado de futuros global de commodities.
De acordo com uma pesquisa realizada pela HighQuest Partners dos Estados Unidos
para a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (HIGHQUEST PARTNERS, 2010), a maioria dos fundos de investimento em commodities e terras iniciaram
os seus investimentos dentro da ltima dcada em seus mercados de origem e mercados
considerados maduros. Nos ltimos 9 anos, tem havido um crescente deslocamento para
os mercados emergentes. Os focos geogrficos tm sido Amrica do Sul (com destaque
para o Brasil) e frica.
Fundos de capital aberto tm fornecido aos investidores oportunidade para obter
participao em operaes de larga escala de produo de gado de corte e de leite, de
vinhedos e de lavouras permanentes. Na ltima dcada, ocorreu a expanso desses fundos
tambm no Leste Europeu. Em geral, as corporaes privadas levantam fundos com famlias e indivduos ricos e instituies financeiras para adquirir e gerir terras.
A separao entre gesto e controle tambm se verifica nas operaes dos investidores institucionais. O motivo que a gesto e a escala das operaes podem ser executadas
de maneira mais eficaz em uma plataforma mais ampla de ativos geridos por terceiros.
O Brasil, segundo os fundos pesquisados, possui um sistema legal que facilita o investimento estrangeiro em terras e um ambiente regulatrio relativamente claro. Ambas as
condies tm atrado o investimento estrangeiro em terras no Pas, onde se estima que um
tero dos fundos que operam globalmente tenham investimentos (HIGHQUEST PARTNERS,
2010). Em uma espcie de globalizao sul-sul, os gestores de fundos tm alavancado o
know-how brasileiro no cone sul da frica, onde existem oportunidades de produo agrcola de grande escala com um custo de aquisio da terra muito mais baixo.
Quando so considerados os diferentes aspectos da financeirizao como um todo,
especialmente no caso do agronegcio, certos riscos so revelados. De um lado, h o argumento do seu efeito positivo sobre a maior quantidade de capital-dinheiro disponvel para
o investimento. De outro, identifica-se um risco de maior assimetria na distribuio dos
4
O coeficiente de variao (desvio padro dividido pela mdia) foi calculado a partir dos preos mensais da soja no
perodo de 1990 a 2000 com base no World Bank Databank.
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
255
Figura 1. Evoluo mensal do preo internacional da tonelada mtrica de soja no perodo de 2001 a
2013.
Fonte: Banco Mundial (2014).
256
Tabela 1. Participao de empresas de capital aberto dos diferentes setores nas bolsas de valores
brasileiras (BM&FBovespa).
Setor
Agronegcio
21,2
Servios de TI
19,2
Construo civil
13,5
Mquinas e equipamentos
9,6
5,8
Telecomunicao
5,8
Siderurgia e metalurgia
3,8
Produtos de consumo
3,8
Demais atividades
Total
Fonte: Rumo... (2013).
17,3
100
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
257
Mesmo entre os grandes produtores rurais, chama ateno o aumento do financiamento das grandes trading companies que, por sua vez, so empresas bastante atuantes
em produtos financeiros, como revelam suas posies em derivativos de commodities. Os
grandes produtores atuam diretamente no mercado financeiro em operaes de hedge do
investimento em suas commodities (boi gordo, caf, milho e soja, na ordem de importncia
por volume de contratos) na forma de um crescente nmero de contratos de derivativos5.
5
A escolha pelos autores do movimento de derivativos como um tipo emprico para evidenciar o conceito de
financeirizao no setor agropecurio no Brasil segue o mtodo de anlise usado por Lazonick (2012), que
escolheu a prtica de stock buyback pela qual empresas nos Estados Unidos manipularam os preos de suas
prprias aes. Segundo o IBGE (2006), o nmero de estabelecimentos agropecurios em 2006 foi de 5.175.636.
Nesse grupo, a classe A/B de produtores rurais chegaria a 300 mil estabelecimentos (5,8% do total).
258
Tal comportamento pode surpreender ao se considerar que o mercado de futuros no Brasil tem uma histria ainda recente (a Bolsa Mercantil de Futuros em So Paulo foi criada
em 1985), ao contrrio do perfil dos concorrentes no Meio-Oeste norte-americano, onde
o acompanhamento do mercado futuro (em funcionamento na Chicago Board of Trade
desde 1865) est consolidado no meio produtor h diversas geraes.
Indivduos e famlias de produtores participantes do mercado de futuros e opes de
commodities agrcolas podem compor um microuniverso associado ao segmento de alta
renda da populao, conforme a metodologia da Pesquisa Nacional por Amostragem de
Domiclios do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (PNAD/IBGE)6. Contudo, alm do
nmero de pessoas fsicas (os novos entrantes nos mercados de derivativos, na qualidade
de atores decisivos), cresceu o nmero de instituies financeiras, como os investidores
institucionais brasileiros ou no (fundos de investimento, fundos de penso e hedge funds),
e de pessoas jurdicas no financeiras (caso particular de trading companies, empresas da
indstria agroqumica e cooperativas).
Durante a recesso nos Estados Unidos entre 2007 e 2009, as trading companies
deixaram de apoiar os produtores no Brasil, mas isso no significou que elas recorressem
aos bancos federais ou privados. Os fornecedores de insumo continuaram a financiar seus
clientes, e parte da produo foi custeada com recursos dos prprios produtores rurais. Essa
situao aparentemente confortvel merece ser cautelosamente estudada, mas refletir toda
uma evoluo do acesso do produtor rural ao mercado financeiro. Mesmo sem dispor de um
conjunto de ferramentas estatsticas transparente, que inclua derivativos contratados no exterior, por exemplo, alguns elementos podem dar indicaes sobre a financeirizao do setor.
A financeirizao do setor agropecurio no Brasil tem uma de suas origens na evoluo dos ttulos circulados no mercado interno para gerar liquidez atravs de adiantamentos
em recursos financeiros ou em insumos que culminaram com a CPR, criada por lei em 1994.
Com base na prtica de comprometer parte da produo que ser colhida na safra do ano
seguinte, constituram-se os chamados contratos de soja verde (REZENDE; ZYLBERSZTAJN,
2008). Tal princpio foi incorporado na forma da CPR, um ttulo cambial, negocivel e passvel
de execuo judicial que inverteu a lgica dominante do plantar primeiro, vender depois.
Nesse contexto da necessidade de garantir a entrega fsica de commodities demandadas pelos esmagadores e traders de gros estruturados para transform-los industrialmente,
conflitos surgiram quando, sobre os produtores rurais do Sul, pesaram os resultados de
estiagens e secas (na safra 1994/1995 no Paran e na safra 1998/1999 em todo o Sul) e as
6
A referncia aqui uma analogia ao estudo de Pochmann etal. (2005) e a sua anlise das famlias localizadas no
topo da distribuio de renda no Brasil o chamado 1% da populao. Tal faixa social, o top 1% (cuja faixa de
renda, nos Estados Unidos, situou-se acima de US$ 380 mil anuais), referncia constante em estudos sobre a
desigualdade social norte-americana causada pelo fenmeno da financeirizao.
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
259
variaes cambiais (entre 1994 e 1998) advindas de um longo perodo sob cmbio administrado, inclusive com apreciao do real para estabilizar preos ao consumidor.
A partir da aprovao da Lei n 10.200 de 2001, foi autorizada a liquidao fsica da
cdula em liquidao financeira. A caracterizao financeira do setor, a qual j se acentuava com a portabilidade de um ttulo executvel (sinalizando oportunidades de trocas de
obrigaes e alternativas de negcios), ficou definitivamente atrelada a toda sorte de intermediaes com a CPR financeira, que , por isso, considerada um marco da financeirizao.
A CPR atendeu s bases das cadeias produtivas agropecurias; faltava estimular os
demais atores do agronegcio. O surgimento de modelos de integrao entre criadores de
animais de pequeno porte na regio Sul e o crescimento da participao de cooperativas
impuseram solues de assuno conjunta de risco de crdito entre bancos e processadores
por meio de operaes conhecidas no Banco do Brasil, por exemplo, como conveniadas.
De fato, dentro do limite de crdito atribudo pelo banco a um tradicional frigorfico de carnes
sunas e de aves, estabelecia-se um teto operacional para incorporar todos os fornecedores
ou cooperados com aval da indstria, em termos generalizados. A partir desse dispositivo,
um leque mais amplo de operaes bancrias amparadas por recebveis pde ser institucionalizado atravs de contratos de mdio prazo conhecidos por operaes estruturadas.
Igualmente, os recebveis ou direitos creditrios, isso , compromissos futuros de
entrada de caixa a um nvel de risco conhecido, passaram a servir de lastro para diversos
outros segmentos, como produtores de insumos agroqumicos, sementes, mquinas e
equipamentos. Em 30 de dezembro de 2004, a Lei n 11.076 criou seis modalidades de novos ttulos do agronegcio nominativos, com renda fixa, negociveis em bolsa e balco,
que permitiam estender liquidez e margens de ganho de intermediao a todos os partcipes organizados da cadeia produtiva, capazes de emitir certificados empregando seus
recebveis como garantia (mecanismos de autoliquidez). Trata-se de uma efetiva entrada
dos instrumentos financeiros no funcionamento dos sistemas agroindustriais.
Armazns foram habilitados a emitir certificados intitulados de Warrant Agropecurio (WA), uma promessa do depositrio, ou aceitar um Certificado de Depsito do
Agronegcio (CDA), uma promessa do depositante. As instituies financeiras passaram
a estar autorizadas a emitir Letras de Crdito do Agronegcio (LCAs) lastreadas em suas
respectivas carteiras de crdito rural, enquanto os Certificados de Direitos Creditrios do
Agronegcio (CDCA) eram papis comerciais emitidos exclusivamente por cooperativas e
pelas corporaes do setor (indstrias, trading companies, etc.). O ttulo Certificado de Recebveis do Agronegcio (CRA) tinha sua emisso limitada a companhias securitizadoras7.
7
Em 2005, foram criadas pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM) as notas de crdito do agronegcio (NCAs)
ou agrinotes, que so notas promissrias de valores especficos, garantidas no por recebveis, mas por seguro
de crdito.
260
O desempenho desses papis foi frustrante at que os juros comeassem a baixar, entre
2009 e 2010.
Diferentemente da contnua ascendncia da emisso de novos ttulos, as CPRs custodiadas em bolsa de valores mostraram maior regularidade. notvel a queda em nmero
de contratos, que veio acompanhada de um ininterrupto aumento do valor mdio de cada
contrato, o que sinalizou maior aceitao do papel e maiores limites de crdito para seus
emissores. Os valores de registro indicaram uma estabilidade no valor de captao, situado
na faixa entre R$ 1,3 bilho em 2008 a R$ 1 bilho em 2011. A partir da, a CPR retomou o
aumento do valor de registro mdio a um nvel sem precedentes (superior a R$ 472 mil).
No mbito das grandes empresas agroindustriais, 13 fizeram ofertas iniciais de aes
desde 2005, em larga medida influenciadas pelas avaliaes positivas do mercado financeiro em torno de commodities agrcolas e biocombustveis. Muitas empresas abriram o seu
capital em um perodo de euforia com o agronegcio e criaram expectativas exageradas
em relao ao retorno financeiro das suas aes. O excesso de liquidez no mercado internacional incentivou a entrada de atores do mercado financeiro na produo e explorao de
recursos naturais. No entanto, das 13 empresas que abriram o seu capital, apenas 3 tiveram
um retorno positivo para as suas aes.
Embora muito distante da situao dos pases de economia liberal de mercado e
mesmo das economias coordenadas de mercado em processo de liberalizao (como o
caso alemo), h fatos estilizados que apontam para uma financeirizao do agronegcio
brasileiro. Em sntese, h trs elementos que configuram o fortalecimento de um regime de
acumulao financeirizado no agronegcio brasileiro:
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
261
Consideraes finais
O propsito maior deste Captulo foi, como consta no ttulo, lanar elementos para
discutir, dentro do esprito das sete teses lanadas pelos pesquisadores Zander Navarro,
Antnio Buainain, Eliseu Alves e Jos Maria da Silveira, as grandes transformaes da agricultura e do agronegcio brasileiros (BUAINAIN et al., 2013). Pode-se considerar que os
elementos tericos e conceituais levantados, assim como os fatos estilizados baseados em
dados recentes do aumento da importncia dos atores financeiros e seus ativos, podem
contribuir para o entendimento dos riscos desse fenmeno no agronegcio brasileiro.
Embora distante de um processo de financeirizao similar ao da economia norteamericana e de algumas economias europeias, o Brasil tem indcios desse processo, para
os quais preciso atentar. Desde sua formao industrial com um processo de acumulao
de capital impulsionado pelo Estado, o Brasil no logrou, ao contrrio dos pases do Leste
Asitico, formar elites empreendedoras e inovadoras que colocassem o desenvolvimento
tecnolgico no centro de suas estratgias. Como revelado em diversos estudos da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) e dos economistas brasileiros que
se dedicam ao estudo da inovao no Pas, h ainda um longo processo para o upgrading
industrial brasileiro permitir uma pauta de exportaes com maior contedo tecnolgico,
at mesmo no agronegcio. H o risco de que a tradio rentista de parte das elites econmicas brasileiras encontre poderosos aliados: o capital financeiro portador de juros e todas
as atividades especulativas associadas financeirizao.
A postura eufrica em relao ao aumento da produtividade agrcola, ao aumento
das exportaes e ao aumento dos investimentos em tecnologia do agronegcio brasileiro
muitas vezes ofusca uma realidade crucial: quase todos os pases que lograram uma transformao produtiva com upgrading industrial, mesmo em setores industriais vinculados a
recursos naturais, o fizeram com uma maior participao em bens intermedirios (aqueles
que servem de insumo para produtos finais). A cadeia de valor do agronegcio brasileiro
est fortemente concentrada em grupos e grandes empresas transnacionais, em que pese
a importncia das multinacionais brasileiras da indstria de alimentos e de importantes
excees na fabricao de insumos. Resta saber se a entrada de investidores institucionais
estrangeiros e o avano do capital financeiro internacional na aquisio empresas nacionais iro aprofundar esse processo.
A proporo do estoque de ativos financeiros no monetrios em relao ao estoque
de capital produtivo no Brasil aumentou de 4% em 1991 para 40% em 2010 (PALMA, 2012).
A financeirizao pode ter um efeito negativo para a superao do rentismo das elites
brasileiras que se configura em momentos de euforias com booms econmicos, sejam
eles em torno dos preos de commodities ou do mercado imobilirio. Como dito antes, a
262
Captulo 2 Notas para uma anlise da financeirizao do agronegcio: alm da volatilidade dos preos das commodities
263
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Coordenao e governana
de sistemas agroindustriais
Decio Zylbersztajn
Captulo 3
Captulo 3
269
Introduo
Uma pergunta elaborada por Oliver Williamson influente economista contemporneo e ganhador do Prmio Nobel de Economia em 2009 serve de mote para o que
ser explorado neste captulo: qual a razo que levou os economistas a ignorarem, por
tantos anos, as aplicaes da teoria econmica ao funcionamento das organizaes? De
modo particular ao interesse da presente obra, a pergunta pode ser adaptada para: quais
so as razes que motivaram os economistas agrcolas a ignorar as aplicaes da anlise
econmica aos estudos das organizaes de base agrcola?
O presente captulo parte da pergunta apresentada acima para explorar dois elementos. O primeiro a introduo da abordagem de sistemas agroindustriais (SAGs) ressaltando a sua utilidade para o estudo do desenvolvimento da agricultura e das suas relaes
com outros setores e com a sociedade. De incio, prope-se que a leitura do conceito de
SAG associado ao que se convencionou chamar de agribusiness nada tem a ver com as
dicotomias pequena versus grande agricultura ou ainda agricultura empresarial versus
familiar, conceitos que nada adicionam ao estudo da economia aplicada agricultura.
A demonizao do conceito de agribusiness foi introduzida no Brasil a partir de uma leitura
equivocada ou da falta de conhecimento da literatura que originou o enfoque.
270
271
das organizaes e dos arranjos contratuais entre organizaes e contribui para os estudos
de mercados nascentes, como so os casos dos mercados de crditos de carbono e de
servios ambientais). A abordagem permite tambm a anlise dos efeitos das mudanas
institucionais sobre os incentivos que movem os atores envolvidos na produo. O tema da
alocao de direitos de propriedade, como exemplifica o estudo dos direitos das terceiras
partes, permite a aproximao da economia agrcola com a sociologia econmica para
explorar problemas novos ou nem to novos como so as relaes entre as empresas e
as comunidades do entorno.
A abordagem da governana rompe com o conceito tradicional da firma vista como
uma funo de produo e passa a consider-la um nexo de contratos ou, como sugere
Ronald Coase ganhador do Prmio Nobel de 1991 , um arranjo institucional (COASE,
1991). Aplicar a governana aos SAGs significa reconhecer que a gerao de valor fruto
de cooperao entre agentes econmicos que atuam em setores diferentes da economia.
Caso os incentivos para a cooperao visando gerao de valor resultem em sucesso,
ainda fica posto um segundo desafio, qual seja, o de definir mecanismos para compartilhar
o valor gerado entre aqueles que cooperaram para a sua produo. Caso os atores falhem
em definir os incentivos para a cooperao ou em elaborar mecanismos para compartilhar
o valor gerado, todo o esforo pode ser intil1.
O debate a respeito da mudana do padro agrrio brasileiro ganha uma dimenso
pouco tratada, que refora a tese do envelhecimento do debate embasado em dicotomias
como agricultura familiar versus empresarial, agricultura para exportao versus para consumo interno. A nova dimenso pode ser a base da estrutura de governana que coordena
a relao entre a agricultura e o SAG. Essa estrutura pode ser foco de anlise, pode ser
aprimorada, pode ser transplantada e pode sofrer processo de inovao organizacional.
Exemplos ilustrativos da abordagem podem ser vistos nos estudos de coordenao contratual e de suas falhas aplicados ao caso dos sistemas de pecuria especializada latentes
nos SAGs do boi precoce e do boi orgnico. Diferentes estudos do SAG do caf exploraram
a inovao observada nas relaes contratuais entre processadores e cafeicultores, que
afloraram a partir da desregulamentao do setor cafeeiro (houve a criao de subsistemas
especializados envolvendo produtores, indstrias e distribuidores e de sistemas especializados com base na legislao de denominao de origem, como foi o caso do caf do
Cerrado mineiro). No faltam exemplos de novos mecanismos de governana dedicados
(alguns com xito, outros com falhas) que sugerem a utilidade da abordagem.
Os estudos de governana de SAGs ganharam relevncia medida que esses sistemas tornaram-se mais complexos, o que se demonstra em pelo menos quatro dimenses.
1
O estudo de falhas organizacionais se soma ao tradicional tema das falhas de mercado. Para uma aplicao aos
SAGs, ver Caleman e Zylbersztajn (2011).
272
A primeira a internacionalizao dos sistemas, que passaram a operar com base em etapas desenvolvidas em pases diferentes. Um exemplo negativo a falha de mecanismos de
governana observada no sistema de ctrus, que envolveu perda de valor pela adoo de
tecnologia de produo banida no mercado-alvo. Um exemplo positivo a exportao de
carne bovina para pases muulmanos, seguindo preceitos religiosos definidos contratualmente. A segunda dimenso a relao dos SAGs com a sociedade, o que gera tenses e
envolve atores que so indiretamente afetados pelo sistema (as chamadas terceiras partes).
O setor de produo florestal tem empresas certificadas pelo sistema Forest Stewardship
Council (FSC). Ao mesmo tempo em que a certificao confere um prmio de preo, cria
a necessidade de setores especializados nas empresas para lidarem com as comunidades
do entorno nas reas de produo. O mesmo se aplica aos bancos, que criaram estruturas
internas para monitorar o alinhamento dos pecuaristas ao regramento socioambiental. Ou
seja, as organizaes sofrem mudanas nas suas estruturas internas a partir das necessidades de coordenao. A terceira dimenso envolve as diferentes formas de regulao a
que se submetem os SAGs globais voltadas seja para o uso sustentvel dos recursos, para
os desequilbrios de poder entre agentes no sistema ou para a soluo de problemas de
assimetria informacional sobre a qualidade dos produtos alimentares. Finalmente, a quarta
dimenso que gera complexidade o avano dos pases que experimentaram uma fase
de crescimento de renda, com reflexos imediatos sobre o consumo de alimentos e, consequentemente, sobre o uso dos recursos finitos. Essa ltima questo afeta as relaes entre
geraes e retoma o debate travado no assim chamado Clube de Roma, nos anos 19602.
Outras justificativas para a relevncia do tema poderiam ser tratadas; entretanto,
as apresentadas so suficientes. Para elaborar o tema da governana de SAGs, o presente
texto est estruturado em 5 partes (alm desta introduo): na primeira, introduzida a
economia das organizaes vista como uma evoluo da economia da produo agrcola
com base na funo de produo at a firma coasiana; na segunda, introduzido e elaborado o conceito de SAGs, vistos como arranjos institucionais complexos compostos por
produtores, organizaes de apoio e instituies que geram a estrutura de incentivos; na
terceira, o modelo simplificado de estudo de SAGs apresentado; na quarta, os temas de
governana e coordenao so apresentados, explorando as diferentes formas de coordenao dentro dos SAGs, como exemplo das estratgias compartilhadas; e, na quinta
e conclusiva parte, so exploradas as lacunas para a pesquisa e o uso do conceito para
polticas pblicas e estratgias privadas. Para compor a estrutura do presente Captulo, em
cada subitem, ser apresentado, a ttulo de ilustrao, pelo menos um estudo emprico e
um exemplo na forma de um minicaso ilustrativo.
2
O tema da retomada do debate do Clube de Roma e de uma economia com crescimento zero comea a ganhar
relevncia quando o otimismo tecnolgico contestado e quando o cenrio de presso sobre o uso dos recursos
ganha dimenso nunca outrora experimentada.
273
274
fatores de produo) e a demanda derivada por fatores, entre outros. Outras ferramentas
que se mostraram teis foram o clculo da produtividade dos fatores e os estudos de relaes intersetoriais com base no conceito de funo de produo.
Se, por um lado, a profuso de estudos indica a evoluo do conhecimento na rea
da economia da produo, por outro lado, a firma vista como uma funo de produo
distancia-se da realidade e no captura os diferentes elementos que fazem parte daquilo
que se pode chamar de mundo real, onde a produo tem lugar. Na verdade, Demsetz
(1983) capturou, de modo claro, a natureza da representao da funo de produo ao
afirmar que essa no foi desenhada para representar a firma do mundo real, mas sim a
relao tecnolgica subjacente ao uso dos fatores de produo. Sob tal tica, a anlise
neoclssica da firma est correta e no pode ser cobrada por um uso para o qual ela no
foi desenhada.
A relevncia desse breve relato para o tema da governana em SAGs a de pautar a
contribuio de Ronald Coase encapsulada no artigo The Nature of the Firm (COASE, 1937),
que desafiou a concepo da funo de produo como representativa daquilo que ocorre
no mundo real onde os tomadores de deciso atuam. Coase (1937) apresentou uma explicao alternativa, que no rompeu, mas sim ampliou a viso da firma neoclssica. Considerou Coase (1937) que a firma do mundo real est longe de ser uma relao entre fatores
de produo e um vetor de produtos. A relao de produo deve ser vista como uma
estrutura de coordenao de um conjunto de transaes entre agentes especializados. A
produo agrcola pode ser caracterizada como uma relao entre agentes que tm direitos de propriedade sobre diferentes fatores de produo, cuja interao ser governada
de modo a gerar valor. Os donos dos fatores de produo demandaro incentivos para
cooperar na produo e utilizaro regras para compartilhar o valor gerado na produo.
Portanto, Coase (1937) trata a firma neoclssica como um caso-limite, no qual os custos de
transao so nulos, situao essa que confere ao sistema de preos o papel de provedor
dos incentivos suficientes para a gerao de valor. Entretanto, o mundo real pontilhado
de imperfeies que atrapalham o funcionamento do sistema de preos na sua forma
pura, exigindo outros mecanismos de natureza contratual para conectar os agentes
especializados.
Em 1960, quando Coase publicou outro dos seus artigos de impacto The Problem of
Social Cost (COASE, 1960) , o primeiro artigo ficou eclipsado. Predominou o paradigma da
firma vista como funo de produo, e os economistas em geral e os economistas agrcolas em particular distanciaram-se do mundo real. Essa preferncia refletiu a concepo de
que os mercados aqui entendidos como o mecanismo de preos seriam suficientes para
resolver os problemas de alocao de recursos. O apogeu da abordagem revelava a ideia
de que os economistas no estavam interessados no arranjo interno das organizaes, e
sim no que ocorre nos mercados, o que corrobora a viso de Demsetz (1983) de que
275
um erro considerar que a firma da teoria econmica seja uma representao da firma do
mundo real. Ela no foi concebida com essa finalidade.
A relevncia da concepo da firma como um nexo de contratos ganhou evidncia
nos anos subsequentes, em especial a partir dos trabalhos de Williamson (1996a, 1996b,
2005) e de outros economistas das organizaes, como Barzel (1982) e Menard (2004),
que sem serem economistas dedicados ao tema agrcola produziram alguns estudos
voltados para a economia agrcola. Para que se pudesse estudar as organizaes do mundo
real, seria necessria uma teoria da firma (ou uma famlia de teorias da firma) que abrisse a
caixa-preta da firma neoclssica, estudasse as atividades realizadas dentro da firma e, talvez
mais relevante, permitisse estudar as relaes contratuais entre as firmas.
O avano da economia das organizaes (cujo mrito mais importante aproximar
a teoria econmica do estudo das organizaes que governam a produo) resultou das
contribuies observadas desde os anos 1930, primeiro advindas do trabalho de Chester
Barnard e, depois, da viso integradora de Oliver Williamson, motivada pela sua passagem
pela Universidade de Carnegie Mellon3. Williamson (1996a, 1996b) afirma ter sido muito relevante o seu convvio com cientistas sociais de diferentes abordagens para construir uma
teoria que trouxesse ou recuperasse o comportamento humano como elemento central da
atividade econmica, de modo particular os elementos comportamentais de racionalidade
limitada e oportunismo, ausentes da anlise neoclssica tradicional. A relao entre economistas e outros cientistas sociais permitiu trazer um elemento fundamental que faltava ao
estudo das firmas e organizaes: o comportamento humano que ultrapassasse o homo
economicus neoclssico. Assim, a economia das organizaes avanou a partir dos anos
1970 com base nas caractersticas cognitivas e de autointeresse dos atores econmicos.
Nos anos 1980, faltava trazer essa preocupao para o mbito dos estudos da economia agrcola. Isso ocorreu, de modo natural, em parte das escolas de administrao e
entre economistas agrcolas, com base nos trabalhos de Oliver Williamson (que traduziam
os avanos tericos e empricos da economia dos custos de transao) e nos trabalhos aplicados de Ray Goldberg em Harvard que, desde os anos 1960, passou a tratar a agricultura
como parte integrante dos SAGs.
Os trabalhos de King etal. (2010), Menard e Klein (2004) e Zylbersztajn (1996) foram
relevantes no sentido de apontar para a necessidade de estruturar o estudo das organizaes que atuam nos SAGs. A abordagem contratual da agricultura ganhou fora com os
trabalhos de MacDonald etal. (2004), no Departamento de Agricultura dos Estados Unidos
(USDA), e os dos pesquisadores do centro de estudos de contratos agrcolas dirigido por
3
Oliver Williamson agradece, em vrios dos seus artigos, ao ambiente acadmico desafiante encontrado em
Carnegie Mellon, que ele chama de conexo Carnegie Mellon.
276
Carlos Arthur B. da Silva na Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e Alimentao (FAO). Ou seja, os estudos das organizaes agrcolas passaram a fazer parte da agenda
da pesquisa dos economistas agrcolas.
Estudos tericos
Os artigos de Ronald Coase foram centrais para a compreenso da abordagem de
governana. O primeiro (COASE, 1937), j citado, introduz a viso da firma como um nexo
de contratos. No discurso proferido ao receber o Prmio Nobel em 1991 (posteriormente
publicado em forma de artigo4), o autor expressa, de modo claro, a importncia dessa abordagem. O primeiro artigo, denominado The Nature of the firm, foi objeto de uma releitura
importante aplicada ao tema da agricultura, o que gerou o livro denominado The Nature
of the farm escrito por Allen e Lueck (2002), em que os autores exploram a viso contratual
da firma agrcola apresentando estudos de contratos de aluguel de terra e equipamentos.
Esse estudo teve real impacto na anlise das organizaes agrcolas, ainda que ignorasse a
sua insero nos SAGs.
Exemplos aplicados
A literatura econmica que passou a observar as relaes de produo da agricultura
com as lentes da economia das organizaes muito vasta. Os estudos de Cook (1995)
sobre as cooperativas agrcolas que adotam a abordagem da nova economia institucional
e os estudos de caso que descrevem a natureza contratual das relaes entre a agricultura
e a sociedade podem ser vistos na anlise sobre a Illy Caf (ZYLBERSZTAJN; NEVES, 1977),
que aborda a estratgia dessa empresa de reorganizar o SAG no qual ela opera. Sries de
estudos de contratos na rea de sunos e aves foram produzidas por Martinez e Reed (1996).
Os estudos que abordam os SAGs ou organizaes especficas surgiram em todo o
mundo. Na Europa, a incidncia do mal da vaca louca induziu autores da rea da economia
das organizaes a focalizar arranjos institucionais desenhados para garantir a sanidade
dos alimentos. No Brasil, estudos descritivos ou que adotaram enfoque positivo surgiram
em grupos especializados nas universidades federais de Lavras, Rio Grande do Sul e So
Carlos e no Centro de Conhecimento em Agronegcios (Pensa) e, mais recentemente, no
Center for Organization Studies (Cors), ambos na Universidade de So Paulo. O fato relevante que, na primeira dcada dos anos 2000, a economia das organizaes passou a incluir
definitivamente o tema da agricultura.
4
O artigo, que recebeu o ttulo de The institutional structure of production, apresenta o resumo da evoluo do
pensamento econmico sobre a firma, mostrando a relevncia dos custos de transao e dos contratos como
mecanismos de governana (COASE, 1991).
277
Concluso
A agricultura representa um exemplo da adoo de mecanismos complexos de
coordenao. A firma agrcola brasileira que, no incio da colonizao, era uma empresa
totalmente integrada verticalmente por produzir quase todos os insumos de que necessitava e por exportar o acar para a metrpole, passou por um processo de desintegrao,
que a caracteriza, nos dias de hoje, como uma empresa que compra servios de extenso
rural, de plantio e colheita, mantm relaes de coordenao horizontal por meio de cooperativas e recebe a influncia direta da indstria para a qual eventualmente fornece o seu
produto. Cabe analisar como a firma contratual agrcola se insere nos SAGs, o que motiva a
discusso a seguir.
Sistemas agroindustriais:
conceito e abordagem
Duas influncias totalmente independentes embasaram os estudos sobre SAGs
a partir dos anos 1960: os trabalhos de Ray Goldberg em Harvard (DAVIS; GOLDBERG,
1957; GOLDBERG, 1968), que desenvolveu a abordagem denominada agribusiness systems
approach; e o trabalho com base no conceito de firma como um nexo de contratos (descrito no item anterior), influenciado por Ronald Coase e pela literatura da economia das
organizaes e da nova economia institucional.
A contribuio de Goldberg tem trs caractersticas fundamentais. A primeira, e a
mais relevante, a ampliao do foco do estudo sobre a firma agrcola. Na sua abordagem,
o foco se desloca da unidade agrcola e passa a abranger todo o sistema de produo,
incluindo o consumidor final. Entretanto, diferentemente dos estudos clssicos das reas da administrao e engenharia da produo sobre cadeias produtivas, o trabalho de
Goldberg ancorado na teoria de organizao industrial e no estudo dos setores produtivos. A segunda caracterstica o fato de a Escola de Harvard ter dado destaque para o
tema das relaes intersetoriais, enfocando todos os setores relevantes que compem
os SAGs (a agricultura em particular) e reconhecendo e dando destaque s suas relaes
econmicas de interdependncia luz da abordagem de Leontieff e dos estudos de matriz insumo-produto, embora adotando um perfil descritivo. A terceira caracterstica, que
reflete elementos conclusivos de resultados dos estudos baseados no agribusiness systems
approach, o alerta para a diminuio da importncia relativa do setor agrcola no total do
valor gerado nas atividades produtivas dos SAGs.
Essa ltima evidncia gerou um alerta reconhecido pelos estudiosos de economia
agrcola e pelas lideranas empresariais da agricultura: observou-se que o setor agrcola
278
disputa margens com setores mais concentrados no fornecimento de insumos e nas fases
de processamento e distribuio, o que resulta na captura de valor por parte dos setores
mais concentrados. Decorre disso a observao de que, do total do valor gerado por determinado SAG, a parcela apropriada pelo setor agrcola menor do que aquela que vai para
os demais setores.
O trabalho de Ray Goldberg nasceu em uma escola de negcios nos anos 1960, diferentemente da vertente dominante entre os economistas agrcolas, que tem sua raiz nos
departamentos outrora de economia agrcola mais recentemente de economia aplicada
ou de recursos , cuja agenda era voltada para o desenho e a implantao de polticas
pblicas, como preos de suporte, subsdios e tarifas. Harvard j havia contribudo para os
estudos de organizao industrial, entre outras reas da economia aplicada, como atestam os trabalhos de Alfred Chandler, importante nome tanto para a economia como para
outras reas aplicadas (a exemplo dos estudos de business history). O alerta dado a partir
do estudo de Goldberg (1968) foi de que a industrializao da agricultura um fenmeno
inevitvel, caracterizado por significativos ganhos de escala e comoditizao da produo
do setor. O valor gerado pelos sistemas de base agrcola tende a ser capturado pelo setor
de insumos globalmente concentrado e de capital intensivo, caractersticas potencializadas pelo advento da biotecnologia e pelos setores de transformao, processamento
e distribuio da produo. Ou seja, o valor gerado passou a ser disputado entre setores
intensivos em capital e tecnologia, e a agricultura passou a ser geograficamente dispersa e
ter elevados custos de coordenao horizontal.
O agribusiness systems approach tambm colocou ateno sobre as mudanas observadas nos consumidores finais e sua influncia sobre as estratgias das empresas atuantes
nos SAGs. Os consumidores passaram a exercer um papel de transformao na agricultura,
o que redundou em inovaes tecnolgicas e organizacionais. O surgimento do mercado
de servios de certificao exemplifica tal efeito, caracterizado pelas formas de organizao
que monitoram a introduo ou a eliminao de atributos especficos nos alimentos, que
exigem a adoo de mecanismos especializados de cooperao, controles e, eventualmente, de excluso de produtores que no apresentem grau aceitvel de conformidade.
A lio do enfoque centrado no sistema produtivo de que cabe ao setor agrcola
melhorar a sua competncia tecnolgica com o intuito de controlar custos de produo
e a sua competncia gerencial, que envolve rotinas e conhecimento, para o estabelecimento
de relaes horizontais leia-se, mecanismos de cooperao e, principalmente, aperfeioar
os mecanismos contratuais verticais nas transaes que envolvem a produo da agricultura.
Cabe destacar que, de um modo geral, os avanos tecnolgicos tiveram maior evidncia do
que os avanos gerenciais, que foram quase ignorados pelos economistas agrcolas at os
anos 1970-1980.
279
Um exemplo de mudanas nos mecanismos de coordenao vertical pode ser observado no debate sobre a mudana do sistema de precificao da cana-de-acar entregue
na usina. No passado, o produtor recebia o pagamento por tonelada entregue. Tal sistema
foi substitudo pelo pagamento com base em slidos solveis. O mesmo tema, ou seja,
a mudana da forma de pagamento pelo produto, representa elemento de disputa em
outros SAGs. No caso da laranja, persiste o pagamento por caixa; no caso da carne bovina,
os produtores reclamam dos descontos recebidos pela carcaa; e, no caso da horticultura,
o mecanismo de classificao de tomates praticado na Companhia de Entrepostos e Armazns Gerais de So Paulo (Ceagesp) pode ser chamado de ilusrio, pois seus padres
variam a cada dia. Nesses casos ilustrativos, observa-se que os mecanismos de precificao
dentro dos SAGs, supostamente conhecidos e amplamente adotados, representam uma
das necessidades de aperfeioamento de governana.
Em termos de mtodo, os estudos iniciais produzidos por Goldberg, j citados no
presente captulo, replicaram as anlises setoriais e pouco penetraram nos aspectos organizacionais das empresas. Tal caracterstica ficou evidente nos estudos considerados
clssicos Davis e Goldberg (1957) e Goldberg (1968) , que tanto definiram o termo
agribusiness como o conceito de anlise dos sistemas de agronegcios. Goldberg aproximou seu trabalho ao universo das empresas ao replicar, no programa de agribusiness de
Harvard, o mtodo de estudos de caso, que gerou mais de 1.000 estudos at o incio dos
anos 2010 e que serviu e ainda serve de plataforma para a educao continuada de
empresrios e agentes pblicos atuantes nos agronegcios em todo o mundo. Assim, a
evoluo do trabalho de Goldberg (1968) teve como suporte metodolgico o desenvolvimento de estudos de caso, de cunho descritivo e sem a preocupao de realizar anlise
positiva, refletindo a abordagem da escola de negcios de Harvard, menos preocupada
com os elementos explicativos dos fenmenos e mais voltada para a utilizao prtica dos
estudos em termos do debate de estratgias das organizaes.
O conceito de agribusiness, termo cunhado por Davis e Goldberg (1957), em nenhum
momento se limitou produo em larga escala, muito embora, no Brasil, o termo tenha
sido adotado com o significado da agricultura de grande escala e capital intensivo. No presente estudo, o termo agribusiness sinnimo de agricultura empresarial de mercado, um
recorte que tambm incorpora a agricultura familiar. Em oposio a essa viso, existe outra,
em que a agricultura no se basearia no mercado e seria parte do agro-no-negcio,
sendo, portanto, mantida por meio de polticas pblicas de transferncias de renda, cuja
viabilidade a longo prazo seria questionvel.
Se, por um lado, os estudos de Harvard contriburam para a anlise da agricultura
como parte de um sistema produtivo, por outro lado, essa abordagem no era amigvel
para o desenvolvimento de estudos de natureza positiva. Assim, a perspectiva da economia
dos custos de transao surgiu como uma resposta natural consolidada por uma vertente
280
de estudos5 publicados por Ray Goldberg em Harvard. Assim, Goldberg no apenas trouxe
ao debate a necessidade do uso de uma teoria que permitisse a anlise positiva aplicada
ao estudo dos SAGs, como tambm motivou uma srie de estudos aplicados a partir dos
anos 1980.
As proposies centrais dos trabalhos de Zylbersztajn (1995, 1996) e Zylbersztajn e
Farina (1999) so:
Os estudos organizacionais aplicados produo agrcola so relevantes e representam uma lacuna a ser trabalhada e preenchida pelos pesquisadores da
economia agrcola ou economia aplicada.
O enfoque de SAGs pode contribuir para o conhecimento da realidade da agricultura e suas relaes com a sociedade.
Os SAGs podem ser vistos como firmas coasianas ampliadas. Ou seja, pode-se
estudar as relaes contratuais entre atores especficos da agricultura e indstria.
Diferentes agentes interagem e, com base nos incentivos existentes, cooperam
para a gerao de valor.
Os SAGs podem ser estudados sob diferentes graus de detalhamento, tal como
sugere o conceito de subsistemas estritamente coordenados, proposto por
Zylbersztajn e Farina (1999).
Essas consideraes, alm de permitirem tratar os SAGs sob a tica da economia das
organizaes, sugerem o teste de hipteses com base no construto terico da economia
dos custos de transao ou de uma famlia de teorias da firma que derivaram dos trabalhos
de Coase e outros autores como Penrose (1959). O ambiente institucional, tal como tratado
por North (1991), passa a representar um fundamento para os estudos dos SAGs por afetar
o padro dos incentivos para os agentes econmicos. A observao factual de que existem
diferentes estratgias adotadas por empresas em um mesmo SAG deixou de causar espan5
281
to e passou a ser explicada e estudada com base na teoria, o que abriu caminho para um
grande volume de estudos nos principais centros voltados para os SAGs no mundo.
O uso aplicado do conceito de coordenao especializada (ou de subsistema estritamente coordenado) por demais conhecido pelas empresas processadoras, que adotam
mecanismos inovadores para tentar reorganizar o sistema de produo de modo diferente
(e supostamente mais eficiente) do que a sua concorrente. Ou seja, as estratgias observadas podem manifestar-se na forma de inovaes de governana.
O processo de desintegrao vertical (ou, de modo mais geral, de mudanas nos padres de coordenao) observado na atividade agrcola pde ser estudado luz da teoria.
A pluralidade dos arranjos institucionais observados passou a interessar, configurando um
salto conceitual entre os estudos descritivos de Harvard e os estudos baseados na metodologia de anlise positiva e motivados pela economia das organizaes.
O considervel volume de estudos que se desenvolveram sobre os SAGs explora
exatamente a perspectiva que foi negligenciada pelos economistas. Ou seja, foi adotada
uma lente analtica que focaliza a economia das organizaes e as relaes entre os atores
e aborda os arranjos institucionais, de modo especial a sua complexidade e variabilidade.
Se um mesmo SAG apresenta diferentes subsistemas com caractersticas tecnolgicas e
organizacionais prprias, importante conhecer as razes dessas diferentes formas de organizar a produo, de modo a contribuir para a elaborao de estratgias compartilhadas
pelas empresas, permitir o desenho de polticas pblicas robustas e fundamentar o ensino
e a pesquisa voltados para a produo agrcola.
Sistemas agroindustriais:
um modelo simplificado
A abordagem dos SAGs serve de suporte e facilita a anlise dos arranjos institucionais que so as estruturas contratuais de produo de base agrcola. Embora tais estruturas
sejam complexas e tenham diferentes desenhos, a Figura 1 representa um SAG genrico
agregado, que tem quatro elementos fundamentais, a saber: os setores produtivos, o ambiente institucional, o ambiente organizacional e as transaes que conectam os agentes
produtivos. Cada elemento passar a ser descrito de forma breve.
Setores produtivos: adotando a perspectiva introduzida por Goldberg (1968), um
dos pilares para a anlise dos SAGs a descrio dos setores envolvidos nas fases de produo e distribuio. Os fundamentos da teoria da organizao industrial, tais como tratados
por Farina etal. (1997), so teis para identificar e descrever os setores envolvidos, as estruturas de mercado observadas e os aspectos especficos, como: grau de concentrao,
282
283
sugere que se observe como o poder se manifesta no apenas via alteraes nos preos
recebidos ou pagos, como tambm nas diferentes dimenses dos contratos existentes
entre produtores e indstria.
Ambiente institucional: a nova economia institucional tem o seu fundamento na
relevncia das instituies e no seu papel definidor da matriz de incentivos para os agentes
econmicos. As instituies, definidas por North (1991) como sendo as regras do jogo adotadas por determinada sociedade, so representadas pelas normas legais formalizadas e
pelas normas informais que pautam as relaes entre os agentes. Espera-se que os agentes
produtivos atuem no sentido de alterar as regras do jogo, buscando criar ou proteger rendas; entretanto, o aspecto mais relevante da aplicao da anlise institucional a influncia
que as normas exercem sobre os arranjos contratuais observados.
A anlise econmica das instituies na sociedade ganhou relevncia a partir dos
trabalhos de Douglass North (que recebeu o Prmio Nobel de Economia em 1993). Destacase esse aspecto, pois, exatamente no momento atual do desenvolvimento da economia em
geral e da economia agrcola em particular, se evidencia a necessidade de aprofundar o relacionamento entre as reas diferentes das cincias sociais, de modo particular a economia e a
sociologia. Parece contraproducente o movimento que se v no Brasil em sentido contrrio,
como se fosse possvel compartimentalizar a economia e a sociologia, sem prejuzo analtico.
Exemplos simples podem ilustrar a relevncia da anlise institucional:
A adoo da legislao de proteo de cultivares no Brasil deu incentivos para investimentos privados na rea da gentica vegetal. O reflexo nos arranjos de produo foi imediato, com a adoo de padres contratuais que antes no existiam, como exemplificam
os contratos de licenciamento do uso de germoplasma, as formas inusitadas de cobrana
pelo uso de sementes estudadas por Monteiro e Zylbersztajn, (2013) e a atuao do
setor privado em mercados de variedades, que antes eram de domnio pblico. Estudo
sobre os contratos de licenciamento de germoplasma vegetal entre a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (Embrapa) e agricultores pode ser visto em Zylbersztajn e Lazzarini
(2005). Outro exemplo do impacto de mudanas institucionais pode ser observado na reorganizao do setor financeiro em face das responsabilidades legais advindas do Cdigo
Ambiental, tema ainda pouco estudado. A existncia de responsabilidades compartilhadas
obriga o concedente do crdito a certificar-se de que o receptor no fere as normas legais.
Para tanto, novos departamentos especializados surgiram nos bancos para monitorar os
agentes envolvidos nos contratos de crdito para a agricultura. Os exemplos ressaltam a
relevncia das instituies que afetam os arranjos de governana observados, ou seja, as
formas contratuais de produo. Essa relao causal entre mudana institucional e alterao nos arranjos contratuais ou mecanismos de governana abre um fascinante campo
para anlise emprica na economia agrcola.
284
Alm do estudo da organizao industrial dos setores envolvidos, a anlise institucional trouxe dimenses importantes para os formuladores de estratgias privadas e de
polticas pblicas relacionadas agricultura. No se trata apenas de definir e identificar
as instituies relevantes, mas tambm de estudar os mecanismos de imposio dessas
normas, que fazem valer as regras sociais formais e informais. Boa parte dos problemas
de coordenao que sero discutidos a seguir so oriundos de imperfeies institucionais,
seja pelo seu desenho inadequado que gera desincentivos para os agentes , seja pelas
falhas de fazer valer as regras do jogo.
Existem exemplos que ilustram essas relaes e a importncia da abordagem institucional para as organizaes que atuam na agricultura. O estudo de Avelhan (2013) trata das
normas legais que no so adotadas as leis que no pegam na agricultura brasileira. O
efeito do sistema de propriedade da terra, que outra dimenso institucional com grande
variabilidade entre pases, explorado por North (1991) para explicar as instituies perversas que promovem desincentivos para a gerao de valor envolvendo a produo agrcola.
A relevncia da anlise institucional fica marcada quando se observa a agenda do
Banco Mundial, que, nas suas intervenes em diferentes pases, focaliza, de modo predominante, as reformas institucionais como mecanismo de incentivo da produo agrcola
e do desenvolvimento. Parafraseando Coase, as instituies importam e so passveis de
anlise, o que convida os economistas agrcolas a dedicarem algum esforo de pesquisa
nessa direo.
Ambiente organizacional: alm dos setores e das instituies, os SAGs incluem diferentes organizaes (estruturas de representao dos setores ou dos sistemas de produtos
organizadas com base no territrio onde atuam) que do suporte ao seu funcionamento.
Tais organizaes podem ter carter de ao coletiva (como cooperativas, instituies de
pesquisa, agentes certificadores especializados ou agentes financeiros) e existem para gerar
margens ou defender as margens dos seus membros, atuando na forma de lobby setorial
(existe um histrico de atuao dessas organizaes na interlocuo com o governo e com
outros setores)6. A abordagem dos SAGs no ignora que a sua operao e a sua eficincia
so afetadas por essas organizaes que atuam margem do sistema.
Estudo de Nassar e Zylbersztajn (2004) focalizou as diferentes associaes e entidades de representao atuantes nos SAGs brasileiros. O papel e a evoluo das entidades de
representao um aspecto espera de maior esforo de pesquisa.
Outros tipos de organizao surgiram, como as assim chamadas organizaes no
governamentais, que atuam como terceiras partes, no envolvidas diretamente na atividade produtiva, mas por essa afetadas. Estudo de Zylbersztajn (2010) focaliza um modelo
6
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286
A realidade observada nos SAGs demonstra que existem iniciativas inovadoras por
parte dos agentes privados no desenho de mecanismos contratuais complexos. Se tais
arranjos podem ser transplantados ou no ou se representam estratgias restritas a casos
particulares so questes que devem ser consideradas em cada caso. A literatura especializada em economia de organizaes rica em estudos que utilizam a base da economia
dos custos de transao aplicada agricultura, trazendo uma contribuio para o estudo
da governana dos SAGs.
Coordenao e governana
As declaraes de uma das importantes lideranas da agricultura brasileira sugerem
a relevncia do tema da governana de SAGs: Roberto Rodrigues afirma que o Brasil carece
de uma grande plataforma de planejamento da agricultura que propicie a tomada de decises integradas, promova a gerao de valor e sirva de base para a negociao em caso
de conflitos. Por um lado, essa vontade, expressa pela inconteste liderana, reflete o desejo
de quem percebe que ajustes orquestrados seriam capazes de evitar custos e promover
a gerao de valor. Por outro lado, a anlise do funcionamento da economia real sugere
que tal mecanismo no existe, nem mesmo em pases de planejamento centralizado, ou
seja, seria impossvel reger SAGs complexos como se fossem uma orquestra. Cabe reduzir
o pleito ao universo das alternativas factveis, ou seja, buscar aprimorar os mecanismos de
governana dos SAGs, seja no seu conjunto, seja nos casos particulares que caracterizam
cada produto da agricultura.
Os economistas esto acostumados a tratar o tema das falhas de mercado, embora
nem sempre com sucesso. O problema das falhas organizacionais, por sua vez, bem menos
cuidado. Se se considerar o conceito de SAG, a questo da governana traduz-se em dois
passos: 1) criao de incentivos para a cooperao entre os setores, visando gerao de
valor; e 2) desenho de mecanismos quase sempre contratuais para o compartilhamento
do valor gerado. Quaisquer falhas nos dois passos afetam o mecanismo, deixando o valor
latente (no disponvel, portanto).
Tanto a oferta de incentivos para produzir como a garantia de direitos sobre parte do
valor gerado na produo sugerem a necessidade da construo de instituies eficientes,
que ofeream aos atores incentivos adequados para o engajamento na atividade produtiva. Do lado das organizaes, a construo de arranjos institucionais adequados leiam-se
mecanismos de governana cabe aos agentes engajados na produo, cuja comunicao
e formulao conjunta de estratgias tm papel fundamental.
Governar SAGs, complexos por natureza, no tarefa simples. A teoria econmica
nos sugere que as falhas organizacionais se originam, por um lado, da matriz institucional
287
ineficiente e, por outro lado, das organizaes inadequadas para controlar os custos de
transao. Se as instituies regras do jogo que prevalecem na sociedade no criam
incentivos para a cooperao, no deve surpreender a existncia de valor latente e de
SAGs que se desorganizam, perdendo competitividade. Exemplos na agricultura em que
no so dados incentivos adequados para o engajamento em investimentos com elevada
especificidade e risco podem ser vistos em abundncia: a precariedade da qualidade dos
ttulos de propriedade da terra que vigora em partes do Brasil, a ineficincia para garantir
os direitos de propriedade constitucionais e a insegurana jurdica expressa nas decises
no convergentes do judicirio que no sinalizam como a sociedade deve se comportar.
A existncia de mecanismos eivados de corrupo na estrutura pblica, a merecer uma
anlise mais bem focalizada por parte da academia, complementa um quadro institucional
que demanda mudanas e aprimoramento. A existncia de instituies ineficientes e que
perduram no tempo leva ao problema das instituies desenhadas para no funcionar
(inefficient by design) ou, como afirma Williamson (1996a), propositalmente ineficientes.
A existncia de rendas capturadas por grupos na sociedade explica mas no justifica
as instituies subeficientes.
Do lado das organizaes, o desenho contratual inapropriado pode gerar estruturas
pouco estveis e que tendem a no se instalar conforme planejado ou a ter vida curta. Em
outros casos, os padres contratuais adotados penalizam uma das partes, levando s necessidades de ampliar o estudo do poder de mercado e refletir sobre os padres contratuais
observados. Exemplos dessas situaes (apresentados anteriormente) so os mecanismos
de pagamento por caixa ou por slidos solveis no SAG da laranja, os padres de qualidade adotados na comercializao de frutas, verduras e legumes, cuja justificativa tcnica
no se sustenta, e as relaes tensas entre pecuaristas e frigorficos no SAG da carne bovina.
O aperfeioamento da governana dos SAGs exige que sejam identificadas as falhas
institucionais e as falhas organizacionais, seja compreendida a sua natureza e sejam implementadas aes para a sua eventual correo. Para utilizar o termo cunhado por Olson
(1965), deseja-se construir market augmenting institutions. Para que agentes independentes
possam transacionar e realizar investimentos compartilhados em condies de risco, so
necessrios mecanismos (providos pelas instituies formais, por normas privadas ou por
relaes informais entre as partes que transacionam) que controlem os custos de transao.
Ou seja, as empresas podem desenhar mecanismos de governana privados com base em
elementos relacionais, to bem tratados pela teoria do direito (MACNEIL, 1978), e podem
desenvolver estruturas de governana com base em normas acordadas entre as partes.
Se, por um lado, a orquestrao perfeita sonhada por Roberto Rodrigues utpica
sem negar que, por vezes, as utopias so necessrias , por outro, preciso reconhecer que
existem mecanismos factveis que podem ser arquitetados.
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289
A cooperao, por no ocorrer de forma espontnea, exige monitoramento especializado e incentivos apropriados. Est, portanto, sujeita a falhas, quebras contratuais e aes
oportunsticas.
Falhas de governana: a cooperao espontnea entre mltiplos agentes, espacialmente dispersos, com graus diferentes de informao e de comprometimento com ativos
especficos que perdem valor em caso de quebra contratual um processo complexo.
Alm dos incentivos que colocam em marcha um plano conjunto, exige-se monitoramento e adoo de salvaguardas que inibam os comportamentos oportunsticos. Existem
mecanismos privados, de natureza reputacional, como penalidades em caso de quebras
contratuais, e mecanismos de controle e de excluso como se observa nas reas de denominao de origem e na atribuio dos selos de certificao. Diferentes arranjos contratuais
emergem com o intuito de controlar as possibilidades de captura de valor, tais como os
estudados por Monteiro e Zylbersztajn (2013), que serviram para os debates na suprema
corte nos Estados Unidos no caso do litgio entre agricultores produtores de soja e uma
empresa de gentica vegetal. Ou seja, a governana quase se confunde com mecanismos
de incentivos para a gerao de valor e de controle da captura de valor por uma das partes.
Existem padres contratuais identificveis, que predominam em determinados SAGs,
como os da avicultura e da suinocultura. Tais padres difundem-se, sugerindo serem mecanismos eficientes e facilmente copiveis. Ao mesmo tempo, pode-se observar a existncia
de mais de um padro em determinados sistemas. Tal ocorrncia foi estudada por Caleman
e Zylbersztajn (2011), gerando o conceito de tolerncia organizacional. Alguns sistemas so
mais tolerantes, ou seja, apresentam mais padres do que outros.
Trs elementos merecem destaque ao se discutir a governana privada em SAGs. O
primeiro o surgimento de plataformas de negociao continuada em alguns SAGs, que
representam mecanismos especializados nos quais a informao relevante transmitida
entre os participantes e os aspectos distributivos so negociados de maneira continuada.
Para serem estabelecidas, essas plataformas (que no representam solues automticas,
mas permitem a criao e evoluo de mecanismos relacionais) impem certas exigncias.
O Conselho dos Produtores de Cana-de-Acar, Acar e lcool (Consecana) e vrias cmaras setoriais organizadas pelo Estado so exemplos dessas iniciativas.
Plataformas de negociao cuja implantao se mostra difcil, como a do Conselho
de Produtores e Exportadores de Suco de Laranja (Consecitrus), sugerem a necessidade
de pesquisas sobre essas formas organizacionais complexas. Outras iniciativas vm sendo
tentadas em sistemas como os da carne bovina e do leite em diferentes regies brasileiras.
Um dos erros mais comuns ocorre quando uma parte leva o desenho contratual pronto
para a mesa de negociao, ignorando a essncia do processo participativo, negocial e de
construo de confiana, que leva tempo e exige perfis adequados de negociadores.
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O segundo elemento relevante o aparecimento de uma nova gerao de intermedirios, cujo papel ganha importncia em alguns SAGs. Empresas processadoras podem
preferir delegar a atividade de aquisies (supply-chain procurement) a agentes especializados, externos empresa. Exemplos de clearing houses em fruticultura, compradores na
pecuria de corte, agentes especializados em cana-de-acar e empresas especializadas na
originao de leite que atuam de maneira exclusiva com empresas processadoras sugerem
a necessidade de melhor estudar as novas formas de organizao nos SAGs. O intermedirio no desapareceu, mas mudou a sua caracterstica.
O terceiro elemento relevante na governana privada em SAGs so as cooperativas
agropecurias, que tanto podem fazer o papel de organizadores da produo ( semelhana do que faz o intermedirio) como podem exercer papel de coordenadoras de partes dos
SAGs, especialmente no que diz respeito coordenao horizontal. Causa certa estranheza
que uma forma de organizao to relevante no agronegcio brasileiro receba ateno to
limitada por parte da academia.
Governana e papel do Estado: a atuao do Estado afeta os custos de produo
e de transao em uma economia. O primeiro item reconhecido e pode ser traduzido
no problema de subinvestimento do setor pblico na infraestrutura necessria para o
funcionamento dos SAGs. Nesse item, cabem os temas da logstica e infraestrutura, da
defesa agropecuria, da pesquisa e da estrutura de conectividade nas reas de produo.
O segundo item (o papel do Estado como controlador dos custos de transao) tem mais
relao com a governana dos SAGs. As regras institucionais em uma sociedade democrtica so definidas pelo seu poder legislativo, as disputas so resolvidas pelo poder judicirio,
e o poder executivo tem o papel de garantir a sua implementao. Os SAGs no Brasil esto
sujeitos s mesmas imperfeies que os demais sistemas produtivos, com algumas particularidades. O sistema de titulao das reas agrcolas precrio em vastas reas do Pas.
Os ttulos, quando existem, so de qualidade duvidosa e no raras vezes sujeitos a disputas.
A ao do Estado no processo de regularizao das reas indgenas e quilombolas passa,
por vezes, perto da ingenuidade ou pela simples captura do Estado por grupos sociais, que
tratam as partes envolvidas de maneira no equilibrada. Alm do direito de propriedade da
terra, outros elementos afetam o ambiente de negcio: a corrupo endmica dos agentes
que operam na ponta e a necessidade de agilizar os mecanismos de contratao, que so
redutores de custos, como exemplifica a contratao de servios para a agricultura que
esbarra em interpretaes discutveis sobre seus impactos nas relaes de trabalho. Falhas
do Estado, como exemplifica a insegurana jurdica, geram desincentivos para a produo,
geram valor no explorado, dificultam a realizao de contratos, etc.; em suma, aumentam
os custos de transao na sociedade.
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Consideraes finais
O debate aberto pela introduo deste livro instiga a repensar os modelos que
tm servido de base para o estudo da agricultura brasileira, o que leva a explorar, nesta
concluso, em que medida a abordagem de SAGs pode contribuir para o debate. A tese
que focaliza a nova fase do desenvolvimento agrrio levanta a indagao: qual o novo
padro do agronegcio brasileiro? Entende-se que uma forma de avaliar as diferenas
entre regies e as mudanas observadas ao longo do tempo observar as alteraes nos
padres de insero da agricultura nos SAGs estruturados. O avano das formas de coordenao tem implicaes para a competitividade do SAG. Tal insero, para ser geradora de
valor, no raro vem acompanhada por mudanas institucionais e pelo aperfeioamento do
Estado para cumprir o seu papel. O papel do Estado outra tese ressaltada pelos autores
citados. Na maior parte dos casos brasileiros, o Estado tem ficado a dever no que diz respeito ao provimento de bens pblicos geradores de valor. Qualquer que seja o debate que
predomine a respeito da nova fase, certamente, ele no passa pelo desgastado tema da
propriedade da terra ou pelas formas primitivas de organizao da sociedade rural. Passa,
sim, pelo aperfeioamento da insero do agronegcio nos SAGs e pela transformao do
agro-no-negcio em agronegcio.
A tese que explora o tema das inovaes na agricultura traz importante elemento
para a anlise dos SAGs. Sob a tica das relaes intersetoriais, emergem novos modelos de
coinovao, nos quais a gerao de valor reside e depende do fluxo de informaes entre os
atores dos SAGs. A avaliao correta dos novos papis da agricultura (geradora de servios
ambientais, de preservao e de explorao do capital cultural com impactos nas sociedades
locais) e o aprofundamento das relaes contratuais entre o setor pblico e as empresas,
ao sabor das experincias j exercitadas pela Embrapa, podem ser elementos centrais. Os
processos de inovao so caracterizados pela elevada incerteza sobre seus resultados, o que
exige escala para lidar com os eventos negativos e o aperfeioamento institucional.
A tese que se apoia na exausto do modelo com base na viso sonhadora de que a
agricultura familiar a geradora da produo do alimento no Brasil a mais relevante entre
todas, posto que vai contra o que se tornou o senso comum. Se se compreender que existe
uma fase de transio para que a sociedade brasileira possa acomodar a populao que
no poder sobreviver com a renda gerada pela atividade agrcola, mais uma vez, a abordagem de SAGs pode servir de apoio. Quais so os SAGs que podem acomodar e incorporar
um contingente de agricultores hoje fora do mercado e vivendo na dependncia de transferncias de renda? Como as corporaes agroindustriais podem servir de vetores para
polticas pblicas inclusivas? Exemplos como o dos contratos de fomento florestal existem
para servir de modelo. Solues com base em territrios particulares podem somar-se ao
esforo de facilitar uma transio para uma agricultura que, em boa parte do Pas, j convive
292
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294
Novas formas de
organizao das cadeias
agrcolas brasileiras
Tendncias recentes
Captulo 4
Captulo 4
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
297
Introduo
A partir do final da dcada de 1980, as cadeias agrcolas brasileiras sofreram profundas transformaes, decorrentes particularmente da desregulamentao do mercado
nacional. A mais significativa e abrangente mudana ocorreu na organizao dos sistemas
agroindustriais, com reflexos, por um lado, nos mecanismos de distribuio dos insumos e,
por outro, nos mecanismos de coordenao entre a agricultura e a indstria de processamento e a de varejo.
Do lado da indstria de insumos, a concentrao do mercado, a internacionalizao
das empresas e o desenvolvimento de pacotes tecnolgicos integrados e associados com a
biotecnologia induziram a construo de relaes mais prximas entre fornecedores e seus
usurios. Imbricado nesse processo, sobressai o novo papel das revendas de insumos e dos
servios adicionados aos produtos comercializados.
Do lado do segmento processador, a crescente desnacionalizao e a concentrao
da indstria de alimentos puseram fim, de forma explcita, lgica arquitetada no incio
da industrializao brasileira, da diviso de papis entre empresas nacionais e transnacionais. O mercado de consumo de bens leves de baixa capacidade tecnolgica, no qual se
inseria a indstria de alimentos, ficava de uma forma geral restrito s empresas nacionais,
enquanto o de bens durveis, s multinacionais (EVANS, 1980). O fim das restries ao in-
298
Veja, por exemplo, no caso da indstria brasileira de caf torrado e modo, somente com o fim da regulamentao
do setor, em 1990, foi possvel o ingresso de firmas sem a autorizao do Estado. Vale observar que, at 1978, o
Estado impedia o acesso de empresas internacionais a esse mercado (SAES, 1997).
De acordo com Eggertsson (1990), h trs categorias de direitos de propriedade sobre um recurso: de usar
(ou consumir), de obter rendimentos e de alien-lo. Barzel (1997) divide os direitos de propriedade em duas
categorias: direito legal (garantido pelo Estado) e direito econmico (capacidade de o agente se apropriar da renda
dos atributos do recurso). Essa definio deixa implcitos os custos de se fazer cumprir os tais direitos, j que
pressupe a excluso de outros da renda do recurso.
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
299
Figura 1. Quadro terico sobre as novas formas de organizao das cadeias agrcolas.
Na literatura de estratgia, a consagrada viso de Porter (1985), que defende que as firmas obtm vantagens
competitivas sustentveis (VCS) ao criarem rendas monopolistas da diferenciao, contrape-se dos
autores Barney (1991) e Wernerfelt (1984), os quais argumentam que as empresas adquirem e mantm VCS
ao identificarem e desenvolverem recursos internos, de forma que seus competidores no possam imit-las.
O argumento desenvolvido aqui de que as duas teorias podem ser integradas, j que no se tem recurso valioso
se no h demanda no mercado de produto para esse bem, e no se tem demanda inelstica se no se possuem
recursos valiosos. Por exemplo, a marca um recurso que pertence firma e uma diferenciao de um bem/
servio que os consumidores valorizam e que capacita a firma a usufruir de ganhos monopolsticos [sobre essa
discusso, ver Saes (2009)].
300
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
Conforme os autores, a concentrao no mercado de defensivos fruto das estratgias dos principais
grupos do setor, que tm como objetivos reduzir riscos e incertezas no mercado de agrotxicos, pois uma
descoberta na rea de biotecnologia pode inviabilizar uma linha completa de produtos do setor ou como
alternativa para ampliar economias de escala e escopo em P&D (GONALVES; LEMOS, 2011, p. 2).
301
302
Vale observar que ambas as estratgias podem ser combinadas4, como tambm podem ser
desenvolvidas no interior da firma ou por meio do estabelecimento de relaes com outros
agentes, ao longo da cadeia produtiva.
Ressalta-se, dessa forma, que a grande diversidade de configuraes de estruturas
de governana existentes no mundo real, inclusive no interior de uma mesma cadeia produtiva5, est relacionada estratgia adotada pelas firmas que as compem e s condies
determinadas pelos ambientes institucional e competitivo.
4
Para Porter (1980), as firmas que tentam combinar as duas estratgias custo e diferenciao ficam stuck in
the middle, ou seja, a meio termo. No entanto, no caso das cadeias agrcolas, observa-se que a estratgia de
diferenciao, para ter sucesso, tem sido combinada com a estratgia de ganhos de produtividade.
A constatao da existncia de diferentes configuraes em uma mesma cadeia produtiva deu origem ao conceito
sistemas produtivos estritamente coordenados, por Zylbersztajn e Farina (1999), que mostram a existncia de
vrias formas de coordenao em um mesmo sistema, as quais, por sua vez, dependem das estratgias utilizadas
pelas firmas.
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
303
Mnard (2004), tambm pela tica da Economia dos Custos de Transao, explica as formas hbridas do modelo
de Williamson (1985), buscando destacar o papel das relaes de confiana, das redes relacionais, da liderana e
da governana formalizada.
Vale observar que, na viso dominante da Economia dos Custos de Transao, cujo expoente o Prmio Nobel
Oliver Williamson (1985, 1991, 1996), a estrutura de governana justifica-se para proteger valor.
Sustainability of competitive advantage depends not only on controlling capture in the form of competitive imitation
and substitution, but also on other kinds of capture such as moral hazard, adverse selection and hold-up. Estimating
sustainability must take such capture and the costs of controlling it into account. (FOSS; FOSS, 2004, p.16).
304
Pelos motivos arrolados acima, o custo de transao a varivel que define o espao relevante de oportunidades de criao, assim como de apropriao. Ademais, a
estrutura de governana que definir a quem pertencer os resduos da renda criada9 (KIM;
MAHONEY, 2007). Pode-se, ento, deduzir que tanto a criao quanto a apropriao de valor sero determinadas conjuntamente, com base na elaborao de uma estratgia nica,
de forma a permitir ganhos de valor do investimento a ser empreendido.
Nesse sentido, a estrutura de governana definida pela firma que arquiteta a estratgia; seno, no haveria interesse em adot-la. Considerando, portanto, as cadeias produtivas, a ligao das solues estratgicas com as estruturas de governana poderia ser
esquematicamente pensada utilizando-se o conceito de interdependncia, originalmente
desenvolvido por Thompson (1967), autor clssico da Teoria das Organizaes10.
Thompson identifica trs formas de interdependncia (Tabela 1):
Interdependncia sequencial, em que as tarefas so estruturadas sequencialmente, ou seja, uma atividade da firma ou de um agente precede outra, gerando coespecializao. A coespecializada significa que o recurso gera valor em
combinao com outro recurso. Um exemplo a estratgia de diferenciao do
produto rural aliada marca da empresa processadora11.
Interdependncia recproca, quando envolve relaes entre as partes, e o insumo de um agente depende do insumo do outro e vice-versa. A relao entre
produtores rurais de orgnicos ou de origem e firma processadora um exemplo
desse caso. Essa interdependncia afeta a relao subsequente, uma vez que ela
alia-se interdependncia sequencial com os segmentos a jusante e a montante
da cadeia. Por se tratar de uma relao que produz sinergias, a interdependncia
recproca possibilita a coespecializao.
A coespecializao leva impossibilidade de valorar a contribuio marginal de cada parte, de forma que a
estrutura de governana, ao definir os direitos de propriedade, determina a apropriao de valor.
10
Esse conceito foi resgatado por Lazzarini etal. (2001), com o objetivo de introduzir o conceito de netchains. Esse
conceito refere-se a um conjunto de redes que abrange laos horizontais entre as firmas dentro de uma mesma
indstria, que so sequencialmente organizadas com base nos laos verticais.
11
Para Teece (2009), os ativos de uma empresa so coespecializados quando so excepcionalmente valiosos em
combinao, ao possibilitarem a combinao sinrgica de ativos complementares. Tais ativos coespecializados
so mais valiosos em combinao do que isoladamente, e trazem vantagem competitiva para firma que os possui.
Quando a coespecializao decorre de uma relao entre firmas, aquela que detm os direitos residuais de
propriedade a que se apropria da maior parte do valor gerado.
Contratos relacionais
(confiana) horizontais entre produtores
e contratos de longo
prazo (relacionais ou
formais) com firmas
mediadas por terceira parte (certificao)
Aquisio de
Interdependncia
produtos de
recproca aliada
qualidade
sequencial
especfica que
pressupe aes
coletivas entre os
produtores
Diferentes formas
de contratos de
longo prazo (relacionais ou formais) de
fornecimento entre
produtores e firmas
visando garantir a
marca e/ou a oferta
de produto
Interdependncia sequencial
Aquisio de
produtos de
qualidade
especfico
e/ou em local
especfico
Preo definido
pela firma (igual ou
acima do mercado) e
autoridade da firma
que possui direitos
residuais de deciso
Contratos de curto
Preo de mercado
prazo entre produtores e firmas a jusante e a montante
Aquisio/venda
de commodities
Instrumento de
governana
Formas de
interdependncia
Perfil do recurso
Estrutura de
governana
dominante
Caractersticas da relao
Tabela 1. Relao da governana da produo rural com seus segmentos, de acordo com o perfil dos recursos.
Exemplos
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
305
306
Com base nesse quadro terico, pode-se entender a lgica da formatao dos arranjos de governana nas cadeias produtivas agrcolas. Como se sabe, o segmento agrcola
tradicionalmente um receptor de estratgias concebidas nos segmentos a montante
(incorporao de tecnologia por meio de insumos agrcolas) e a jusante (produo de produtos diferenciados), o que o caracterizaria como um tomador de governana12.
Cada tipo de recurso requerido para a concepo da estratgia dos segmentos ao segmento agrcola relaciona-se a uma forma de interdependncia que se associa a uma escolha
organizacional (Tabela 1). Dessa forma, observa-se, nessa mesma tabela, uma taxonomia
das estruturas de governana entre produtor rural e segmentos a jusante e a montante, de
acordo com o perfil do recurso-chave requerido para a estratgia. No caso de o recurso ser
uma commodity, em que as relaes de curto prazo so balizadas pelo preo de mercado,
a estrutura de governana que traz maiores ganhos de eficincia. Quando se faz necessrio
o uso de recursos diferenciados e coespecializao, estruturas mais complexas, tais como
contratos formais, so necessrias para resguardar a criao de valor.
Com base nessa taxionomia, pode-se pensar nas tendncias em termos da organizao das cadeias com a desregulamentao do mercado brasileiro. Como sabido, o
mais significativo efeito da desregulamentao foi proporcionar autonomia s cadeias
produtivas (e s suas firmas) para definir suas estratgias. Aliado a esse fato, o crescimento
da concorrncia dos mercados em decorrncia da internacionalizao do setor gerou um
movimento de adoo de diferenciao do produto, que implicou a necessidade de investimentos coespecializados entre os segmentos rural e processador. Um exemplo bem
12
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
307
308
Fair Trade um conceito que prega estabelecer contato direto entre o produtor e o comprador, visando a maior
transparncia e equidade nas relaes comerciais.
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
309
15
Aproximadamente 95% dos bois advm da compra de terceiros, enquanto 5% dos bois so oriundos de fazendas
prprias.
310
O uso de formas plurais para garantir o suprimento do boi garante a flexibilidade necessria companhia para
atender aos diferentes tipos de demandas nos mercados interno e externo. Enquanto o uso de integrao vertical
pode atender a um nicho especfico que consome produto de alta qualidade no mercado interno, o modelo
de parceria garante o abastecimento de animais rastreados, que serviro de insumo para o atendimento dos
mercados europeus.
17
So exemplos de novos instrumentos de financiamento: Cdulas de Produto Rural (CPR), Certificados de Depsito
Agropecurio (CDA), Warrant Agropecurio (WA), Letras de Crdito do Agronegcio (LCA), Certificados de Direitos
Creditrios do Agronegcio (CDCA), Certificados de Recebveis do Agronegcio (CRA), entre outros. Para mais
informaes a respeito das caractersticas de cada um desses papis, consultar Souza e Bacha (2009).
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
311
ADM, Bunge, Cargill e Dreyfus (conhecidas no mercado como ABCD). Nessas empresas,
vrias atividades so realizadas, incluindo o processamento e a comercializao dos gros.
Diante de tais questes, uma modalidade de financiamento da produo tem se
disseminado, especialmente no mercado de gros do Centro-Oeste do Pas, para custeio da
soja e do milho safrinha, denominada de barter. Ela consiste em uma operao triangular
(Figura 3) entre produtor, empresa de insumos e trading (agroindstria ou exportador),
na qual o produtor recebe do fornecedor/empresa o insumo (pacote tecnolgico) antes
do plantio, tendo o compromisso de entregar, na ps-colheita, parcela de sua produo
a uma trading, como forma de pagamento. Este ltimo agente, ao vender o gro, realiza o
pagamento empresa de insumos.
O mecanismo acima descrito ilustra uma forma organizacional mais complexa, em
que se faz necessria uma coordenao entre diferentes agentes da cadeia. Essa coordenao configura uma interdependncia sequencial.
Por um lado, as operaes de troca permitem o gerenciamento do risco de falta de
recursos para custeio da atividade por parte do agricultor. Como menciona Silva (2012,
p.69), o produtor recebe o insumo e comercializa sua produo sem necessidade de desembolso financeiro. Oliveira e Santana (2012) apontam um exemplo claro desse processo
ao analisarem um arranjo produtivo local (APL) de gros no Estado do Par. Conforme os
autores, uma significativa parcela do financiamento de custeio dos produtores feita pela
Cargill, por meio de operaes de barter e de contrato de soja verde. Neste ltimo, tradings
adiantam recursos para o custeio da produo ao agricultor, e este, por sua vez, entrega
312
Posio
Empresa
Atua com
fertilizantes
Financia os
produtores
Capacidade de
esmagamento
(t dia-1)
Bunge
Sim
Sim
29.020
Cargill
Sim
Sim
12.700
ADM
Sim
Sim
11.600
Coimbra
No
Sim
9.300
Imcopa
No
Sim
7.000
Granol
No
No
6.100
Coamo
Sim
Sim
5.710
Avipal
No
No
4.100
Bianchini
n.d.
n.d.
4.000
10
Caramuru
No
No
3.950
n.d. = no disponvel.
Fonte: Souza (2007).
parcela de sua produo depois da colheita. Com isso, os produtores de tais localidades
diminuem os riscos financeiros em relao ao custeio da produo e possuem incentivos
para a manuteno da atividade. Bertrand etal. (2005) observam que cerca de 50% da rea
plantada de gros de Mato Grosso utiliza esse tipo de financiamento baseado na troca (de
insumos ou de antecipao de recursos).
Por outro lado, como algumas grandes empresas atuam simultaneamente no setor de
insumos (especialmente na rea de fertilizantes) e como compradoras de gros (Tabela 2), tal
operao representa uma forma de apropriar de margem dos dois lados da cadeia produtiva,
alm de constituir uma forma de aumentar o market-share (SILVA, 2012).
Consideraes finais
O captulo teve como objetivo discutir as novas formas de organizao dos mercados
agrcolas brasileiros. Ao longo do texto, foi possvel destacar que, ao buscar entender a
lgica da relao entre a estratgia empresarial e a organizao das cadeias produtivas
agrcolas, devem ser levados em conta os ambientes institucional e competitivo que os
cercam, particularmente no que se refere desregulamentao dos mercados brasileiros e
ao aumento da concentrao industrial.
Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
313
Constatou-se que as mudanas nos dois ambientes ocorridas ao longo dos ltimos
20 anos resultaram na adoo de estruturas de governana mais complexas entre os segmentos das cadeias produtivas agrcolas, tendo em vista a necessidade de obteno de fornecimento de matria-prima em quantidade e em qualidade requeridas pelas estratgias
dos segmentos a jusante do segmento agrcola.
A crescente preocupao do consumidor com a qualidade do alimento e com a sustentabilidade socioambiental resulta em diversas maneiras de diferenciao da produo
rural. De uma forma geral, observa-se que, quanto maior a demanda por diferenciao do
fornecimento, maior ser a complexidade da relao ou a dependncia entre os agentes
(interdependncia sequencial/recproca), ao passo que a questo da segurana alimentar
demanda capacidade de fornecimento. Sendo assim, os perfis dos recursos que sero utilizados para dar conta das decises estratgicas dependero da complexidade do problema
a ser solucionado, requerendo diferentes estruturas de governana.
Extenses dessa anlise podem abranger estudos que avaliem como a complexidade das relaes entre os diferentes agentes das cadeias expressa-se no que se denomina de
formas plurais de relacionamento, em que a obteno da matria-prima ocorre por intermdio de diversos arranjos de governana. Ademais, essa questo remete problemtica
de como a renda se divide nessas relaes, j que a diferenciao leva coespecializao,
sendo difcil definir a contribuio marginal de cada um na relao. Um caminho para isso
entender como tais estruturas definem a alocao de direitos residuais de controle.
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Captulo 4 Novas formas de organizao das cadeias agrcolas brasileiras: tendncias recentes
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Gerao e distribuio
de excedente em cadeias
agroindustriais
Implicaes para a poltica agrcola
Captulo 5
Captulo 5
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
319
Introduo
As cadeias agroindustriais no Brasil tm sido largamente estudadas em diversos
aspectos. Estudos sobre competitividade, por exemplo, procuram analisar fatores que
influenciam a capacidade de uma cadeia sustentar, ou aumentar, sua participao no mercado e gerar ganhos para seus agentes. Entre esses fatores esto: a tecnologia, a gesto
das empresas, os insumos utilizados, a infraestrutura, a tributao, a legislao sanitria, as
condies macroeconmicas, as polticas setoriais, a estrutura de mercado e a estrutura de
governana da cadeia. Os dois ltimos fatores so de particular interesse para este captulo.
A anlise do papel das estruturas de mercado vincula-se s contribuies tericas da organizao industrial, enquanto a anlise das estruturas de governana est associada nova
economia institucional, especialmente economia de custos de transao.
A anlise da estrutura de mercado permite identificar o nvel de competio horizontal e vertical existente entre os agentes das cadeias, o qual influencia a conduta das
empresas nos mercados de que participam. Em mercados concentrados, poucas e grandes
empresas possuem maior capacidade de impor condies em suas transaes. Em mercados de oligoplio, h poucos vendedores capazes de influenciar os preos e as quantidades
vendidas, enquanto, em mercados de oligopsnio, h poucos compradores que tambm
possuem a mesma capacidade. Portanto, h implicaes para a determinao dos preos
320
cobrados de clientes e pagos aos fornecedores, afetando, assim, a distribuio do excedente entre os agentes das cadeias produtivas.
A existncia de grandes firmas vendedoras e/ou compradoras pode gerar tambm
ganhos de eficincia propiciados pela escala das operaes e por uma melhor coordenao
das atividades dos agentes. Em vrias cadeias agroindustriais, a concentrao de mercado
observada nas ltimas dcadas, notadamente nos elos de processamento e no varejo,
gerou ganhos de eficincia, tanto nas atividades diretamente controladas pelas firmas
dominantes, quanto nas atividades desenvolvidas por seus fornecedores. Esses ganhos
permitem ampliar o excedente gerado nas cadeias produtivas e so objeto de disputa entre
os agentes. Nessa disputa, grandes empresas, em oligoplio e/ou oligopsnio, tm capacidade de capturar parte significativa do excedente gerado. Ou seja, no se pode esperar que
os ganhos de eficincia que conferem competitividade s cadeias agroindustriais sejam
distribudos entre os agentes (produtores rurais, processadores, varejistas e consumidores)
na mesma proporo de sua participao na gerao do excedente.
A estrutura de governana, que no deixa de estar relacionada com a estrutura de
mercado, diz respeito difuso de novas formas de coordenao das transaes entre
os elos das cadeias. A coordenao vertical tem especial interesse no estudo de cadeias
agroindustriais. Empresas varejistas e processadoras procuram, cada vez mais, coordenar
seus fornecedores por meio de arranjos contratuais, formais ou informais, estabelecendo
sistemas de integrao. Nesse escopo, tem crescido tambm a internalizao da produo, que ocorre notadamente quando empresas processadoras passam a produzir, total
ou parcialmente, suas necessidades de matria-prima agropecuria. O mercado spot,
que tambm uma forma de coordenao das transaes entre os agentes, parece estar
perdendo o papel que tinha no passado, na determinao dos preos e das quantidades
transacionadas.
A princpio, entende-se que a adoo de formas de integrao vertical justificada
pelos ganhos de eficincia e de competitividade nas cadeias agroindustriais. Empresas
e fornecedores integrados, tais como produtores rurais com empresas processadoras e
empresas processadoras com grandes varejistas, gerariam eficincia na produo rural, no
processamento e na distribuio de produtos agropecurios. Entretanto, em mercados de
oligopsnio e/ou oligoplio, as firmas dominantes procurariam apropriar-se do excedente
gerado, desfavorecendo outros agentes, inclusive consumidores.
O processo de concentrao e as mudanas nas estruturas de governana nas cadeias agropecurias no so temas novos, mas suas implicaes para a gerao e, especialmente, para a distribuio do excedente entre os agentes tm sido pouco exploradas.
Um dos aspectos menos estudados e compreendidos o efeito dessas mudanas nas
polticas agrcolas, em particular quando essas polticas transferem recursos pblicos para
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
321
agentes das cadeias, como ocorre com o crdito rural, na garantia de preos mnimos, na
formao de estoques, na extenso rural e at mesmo no apoio pesquisa. Europeus e
americanos, que concedem farto subsdio por meio de suas polticas, manifestaram preocupao com essa questo quando os preos recebidos pelos produtores caram, sem
que isso beneficiasse os consumidores (COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
2009; ESTADOS UNIDOS, 2012; EUROPEAN COMMISSION, 2010; EUROPEAN COMPETITION
NETWORK, 2012; SEXTON, 2000; WEISER, 2009). Observaram-se problemas na transmisso
de preos ao longo das cadeias, bem como aumento das margens de processadores, intermedirios e varejistas. Isso ocorreu em um contexto de aumento na concentrao de
mercado e mudanas na governana das transaes, o que apontou para estudos sobre o
uso de poder de mercado e suas implicaes para as polticas agrcolas. Nos ltimos anos,
nos EUA e na Comunidade Europeia, os respectivos rgos de defesa da concorrncia e os
rgos de apoio agricultura, equivalentes aos nossos Conselho Administrativo de Defesa
Econmica (Cade) e Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa), juntaram
esforos para examinar esse novo cenrio.
As polticas agrcolas, e mais explicitamente as polticas de preos e comercializao,
foram concebidas sob um marco terico que pressupe mercados em concorrncia perfeita e operaes no mercado spot. Pressupe-se a existncia de um grande nmero de
vendedores e compradores que, individualmente ou em cooperao, sejam incapazes de
afetar as condies relevantes que determinam os preos e as quantidades. Pressupe-se
ainda que os produtos sejam homogneos e que as informaes relevantes sobre preos e
produtos estejam disponveis para todos os compradores e vendedores. Nesse modelo, a
escassez ou o excesso de produtos agropecurios so resultantes de mudanas exgenas,
no antecipadas, na oferta e na demanda. Nenhum agente teria capacidade, individualmente ou em cooperao, de exercer controle sobre a oferta e a demanda, e menos ainda
exercer poder de mercado para se apropriar de uma parcela maior do excedente.1 De fato,
na concorrncia perfeita, o lucro puro zero, e todos os ganhos de eficincia so apropriados pelos consumidores finais.
A concesso de subsdios para socorrer agentes, estabilizar preos e garantir o
abastecimento seria justificvel a partir do pressuposto de que o mercado concorrencial. Entretanto, os mercados agropecurios no so, necessariamente, concorrenciais.
Os produtores rurais, receptores de primeira instncia das transferncias pblicas, no so
inteiramente independentes em suas relaes com os compradores. Como h possibilida1
Uma empresa (ou um grupo de empresas) possui poder de mercado se for capaz de manter seus preos
sistematicamente acima do nvel competitivo de mercado sem com isso perder todos os seus clientes (CONSELHO
ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA, 2007, p.24). Essa definio restringe-se ao poder de mercado de
vendedores. O poder de mercado pode tambm ser exercido por uma empresa (ou grupo de empresas) vendedora.
Nesse caso, o poder de mercado exercido para manter preos abaixo do nvel competitivo.
322
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
323
de mercado. Todos, sem exceo, esto cada vez mais exigentes em termos de qualidade
dos produtos, segurana dos alimentos e logstica.
Grandes redes varejistas tm ampliado significativamente o seu papel na distribuio
de produtos alimentares em todo o mundo. A elevada concentrao nas mos de poucas
empresas foi acompanhada pelo estreitamento das relaes diretas com fornecedores de
produtos agropecurios, notadamente de produtos frescos (frutas, legumes e verduras).
Ademais, estreitaram-se as relaes de mercado dos grandes varejistas em suas transaes
com fornecedores de produtos processados (agroindstrias). Para sustentar sua competitividade, as grandes empresas do varejo de alimentos tm criado programas de desenvolvimento de fornecedores, seja para solucionar problemas de irregularidade na qualidade e na
entrega de produtos, seja para consolidar marcas. Nesse contexto, seu poder de mercado
tende a se ampliar, bem como os incentivos para exerc-lo com o objetivo de apropriar-se
dos ganhos de eficincia da resultantes.
Apesar de as grandes redes varejistas procurarem ampliar a compra feita diretamente dos produtores rurais e eliminar intermedirios, o papel dos atacadistas no se tornou
menos relevante. Na verdade, de meros especuladores e provedores de alguns servios
logsticos, como transporte e armazenagem, esses agentes passaram a adotar funes de
controle de qualidade, rastreabilidade e certificao. Grandes atacadistas/intermedirios
continuam como importantes fornecedores de produtos alimentares de pequenas e mdias redes de varejo, bem como de agroindstrias processadoras. Para atender demanda
cada vez mais sofisticada de seus compradores, muitos atacadistas transformaram-se em
coordenadores de redes de fornecimento, constitudas por produtores rurais de todos os
tamanhos. Exercendo novas funes de coordenao, esses agentes so tambm capazes
de gerar ganhos de eficincia para a cadeia, mas sua capacidade de apropriar-se desses
ganhos depende obviamente de seu poder de barganha perante seus compradores (varejistas e processadores).
As agroindstrias processadoras so tradicionais compradoras dos produtores rurais.
Sua importncia aumenta proporo que os mercados aumentam a absoro de produtos
com maior valor agregado e mais diversificados. Agroindstrias processadoras possuem
complexidade tecnolgica e nveis de exigncias muito variados, podendo compreender
diversas fases do processamento e atender a mercados internacionais e domsticos, com
diversos tipos de produtos, para variados tipos de consumidores. medida que se elevam
os nveis de exigncias por parte dos compradores de seus produtos (varejistas e outros processadores), as agroindstrias assumem funes cada vez mais complexas de coordenao
de seus fornecedores (produtores rurais), com o objetivo de manterem-se competitivas.
Nesse contexto, elas tambm estabelecem relaes mais estreitas com produtores rurais.
324
Assim como no varejo, o processo de concentrao no elo de processamento de produtos agropecurios tem levado ao acmulo de poder de mercado, que pode ser exercido
nas transaes com produtores rurais, com o objetivo de capturar o excedente gerado por
ganhos de eficincia. A identificao da real capacidade de as agroindstrias processadoras capturarem excedente no uma tarefa trivial. Por um lado, empresas processadoras
podem ser simultaneamente oligopolistas e oligopsonistas, o que confere enorme capacidade de capturar excedente. Por outro lado, elas podem se encontrar diante do poder de
mercado de seus compradores (atacadistas, varejistas e outras agroindstrias), o que reduz
sua capacidade de reter excedente. Mais raramente, podem tambm estar diante de fornecedores (produtores rurais), grandes ou organizados, que podem estabelecer condies de
oferta. As mltiplas configuraes que vo definir sua capacidade de capturar excedente.
Em resumo, processadores e varejistas procuram gerar e capturar excedente formando arranjos verticais. Considerando que h uma grande concentrao nos mercados dos
quais esses agentes participam, a capacidade de os produtores rurais e de os consumidores
capturar parte do excedente gerado tende a se reduzir. Nesse cenrio, observa-se a reduo do papel do mercado spot enquanto meio de realizao das transaes. Observa-se
tambm que a concorrncia perfeita nos mercados agropecurios muito mais um mito
do que uma realidade (SEXTON, 2013).
Os ganhos de eficincia obtidos nas cadeias agroindustriais a partir de uma maior
concentrao dos mercados e da adoo de novas governanas das transaes certamente
aumentam a competitividade. Geram-se economias de escala na agricultura, no processamento, no transporte e na distribuio de produtos. Observam-se ganhos logsticos com
a instalao de centros de distribuio privados e de sistemas de armazenagem, com a
racionalizao do transporte e com a melhoria da transmisso de informaes entre os
agentes, fazendo chegar, por exemplo, informaes aos consumidores. Os produtos possuem melhor qualidade e so mais diversificados. Ademais, novos sistemas de classificao
do melhor padronizao aos lotes de produtos, com ganhos de produtividade e agregao de valor.
A transmisso da informao sobre os atributos dos produtos comercializados entre
os elos das cadeias produtivas, a includa a transmisso aos consumidores, tem aumentado
graas adoo da rastreabilidade e da certificao. Entre os benefcios da rastreabilidade
est a melhoria na eficincia dos processos produtivos no campo e no processamento, bem
como na logstica de distribuio. A difuso da rastreabilidade tem dupla consequncia
para pequenos e mdios produtores. Ao mesmo tempo que cria barreiras sua insero,
traz novas oportunidades de adio de valor, pois produtos rastreados podem alcanar
mercados mais exigentes e obter maiores preos.
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
325
326
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
327
[...] um mercado relevante definido com sendo um produto ou grupo de produtos e uma rea geogrfica em
que tal(is) produto(s) (so) produzido(s) ou vendido(s) de forma que uma firma monopolista poderia impor um
pequeno, mas significativo e no transitrio aumento de preos, sem que com isso os consumidores migrassem
para o consumo de outro produto ou o comprassem em outra regio. Esse chamado teste do monopolista
hipottico, e o mercado relevante definido como sendo o menor mercado possvel em que tal critrio satisfeito
(CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONMICA, 2007, p.23).
328
Assimetria de informao ocorre quando agentes econmicos estabelecem entre si uma transao econmica
com uma das partes envolvidas, detendo informaes qualitativa e/ou quantitativamente superiores s da outra
parte (AKERLOF, 1970).
Eu entendo formas plurais como sendo aqueles arranjos organizacionais em que, para uma classe de transaes
que lidam com a mesma atividade e no mesmo ambiente institucional e competitivo, uma das partes utiliza
simultaneamente diferentes modos de governana ou apoia-se simultaneamente em um nmero substancial de
tipos diferentes de contratos (MNARD, 2013, p.125, traduo nossa).
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
329
ano, receberiam um preo maior do que aqueles que deixaram para negociar no mercado
spot no segundo ano. Os preos baixos do spot sero conhecidos, mas os preos pagos nos
contratos podem no ser claramente conhecidos pelo conjunto do mercado, exceto por
poucas e grandes empresas. Nesse caso, a informao assimtrica coloca os produtores
que decidiram vender no spot em posio de desvantagem no processo de barganha.
Alm dos preos e quantidades transacionados, h pouca informao sobre os estoques que se encontram em poder de processadores, intermedirios e varejistas no Pas,
no exterior e nos modais de transporte. Informaes sobre estoques, em conjunto com
estimativas de safra, so fundamentais para fazer previses de preos futuros. Portanto,
trata-se de informao necessria para que os agentes formem suas expectativas e tomem
decises de produo. Na ausncia de informaes, ou de posse de informaes equivocadas sobre estoques, aumenta-se a incerteza para uma das partes, ou geram-se falsas expectativas, que resultam em decises equivocadas, que geram, por sua vez, perdas unilaterais.
A informao incompleta obtida por uma das partes reduz sua capacidade de barganha
nas negociaes. O prprio Ministrio da Agricultura tem dificuldade de antecipar o comportamento dos preos e formular adequadamente uma poltica de comercializao.
No se deve desprezar informaes assimtricas sobre outras variveis que permitem
fazer a previso de safra, tais como rea plantada e condies que determinam a evoluo
dos cultivos (clima, difuso de tecnologias, florescncia, etc.). Muitas dessas informaes so
obtidas com maior preciso quando observadas in loco por intermedirios, compradores
locais e pelas equipes da extenso rural contratadas pelas grandes empresas. Com maior
grau de sofisticao, possvel acompanhar a evoluo por meio de imagens de satlite,
cujo acesso , porm, caro para a maioria dos produtores rurais. Mesmo o acesso por meio
de empresas de consultoria pode ter custo elevado para um produtor individualmente.
O Ministrio da Agricultura e o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) realizam
e divulgam, amplamente, levantamentos de dados durante o ano-safra, o que reduz a
assimetria de informao nos mercados, embora no seja capaz de elimin-la. Enfim, a assimetria de informao continua presente em cadeias agroindustriais a despeito de ser esta
uma era de rpida difuso de tecnologias da informao. De um lado, h grandes empresas
que detm informaes sobre estoques, preos, previso de clima, acompanhamento da
safra, tais que lhes permitem fazer uma boa previso de safra e conduzir favoravelmente
suas transaes com os fornecedores. De outro, h produtores rurais pouco organizados
e o prprio governo, que se colocam em posio diametralmente oposta, com pouca e
difusa informao.
A assimetria de informao no est dissociada da assimetria do poder de barganha
entre produtores rurais e seus compradores, bem como entre processadores, atacadistas
e varejistas. A maioria das organizaes de produtores frgil, e raramente observam-se
comportamentos cooperativos, o que dificulta o equilbrio de foras nas transaes com
330
oligopsnios e monopsnios, locais ou com amplo domnio regional. Os produtores rurais dificilmente conseguem se contrapor imposio de clusulas contratuais adversas.
Sujeitam-se aos pedidos de renegociao dos compradores quando os preos nos contratos esto acima do spot. A quebra contratual tacitamente aceita em condies de
assimetria de poder de mercado.
A avaliao de qualidade dos produtos transacionados muito utilizada no estabelecimento dos preos. Em geral, lotes de produtos que no atendem ou atendem parcialmente a determinadas especificaes so desclassificados, ou tm seus preos reduzidos
pelo comprador. A qualidade de um produto agrcola pode ser determinada por meio de
uma combinao de atributos subjetivos, tais como sabor, aparncia, embalagem, tamanho, textura e esttica. Como a avaliao nesses casos tem elevado grau de subjetividade,
o classificador, geralmente um funcionrio do comprador, ou o prprio comprador, tem
grande poder discricionrio. Em um mercado oligopsnico ou monopsnico, esse agente
poder tentar unilateralmente subclassificar lotes e, portanto, impor a reduo de preos
aos vendedores. H tambm atributos de qualidade que se encontram ocultos, tais como
a presena de substncias valorizadas pelos consumidores ou pelo seu rendimento industrial, ou a ausncia de resduos indesejveis. Nesses casos, a identificao dos atributos
desejveis pode depender de laboratrios e equipamentos que, na maioria dos casos,
somente o comprador possui. Geralmente, o produtor tem acesso ao resultado final, mas
sem qualquer controle sobre o processo de anlise, tal que lhe possa garantir a lisura do
processo. Os mecanismos de contestao podem tambm ser de difcil operacionalidade
para o produtor, deixando-o refm do poder discricionrio do comprador.
Em contratos com preos travados, compradores com poder de compra podem
adotar pelo menos duas estratgias para minimizar suas perdas quando os preos no spot
caem abaixo dos preos contratados. A primeira forar uma renegociao dos termos dos
contratos, que poder ser aceita pelos produtores em posio frgil. A segunda forar
uma baixa ainda maior nos preos do mercado spot, onde ele ainda obtm uma parcela de
seu suprimento. Nesta ltima estratgia, preos exageradamente deprimidos sero pagos
aos produtores sem contrato do spot, para compensar, total ou parcialmente, as perdas
com preos mais elevados pagos aos produtores com contrato.
A capacidade dos compradores de discriminar preos pagos aos produtores tender
a ser maior quando o produto transacionado for perecvel e/ou for de difcil estocagem.
Em tais condies, o oligopsonista ou o monopsonista poder atrasar a compra, com o
objetivo de obter vantagens na negociao. Sem condies tcnicas de estocar e aguardar
por uma negociao com outro comprador, o produtor ter de aceitar preos mais baixos.
Isso pode ocorrer tambm quando, mesmo havendo condies tcnicas para estocagem,
o produtor tornar-se refm do sistema de estocagem dos poucos, algumas vezes do nico,
compradores de sua regio. Nessas condies, o comprador tem condies no apenas
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
331
de impor preos mais baixos, mas tambm de discriminar os preos pagos de acordo com
o poder de barganha de cada um. Por exemplo, pequenos produtores receberiam preos
mais baixos, pois possuem menor poder de barganha, seja decorrente de sua dificuldade
de estocar, seja decorrente do baixo volume transacionado. Preos resultantes de tal tipo
de discriminao no so divulgados, pois resultam do uso do poder de mercado dos compradores, aumentando, assim, a assimetria de informao nas transaes. Alm disso, os
produtores com preos discriminados comprometem sua capacidade de investimento, o
que resulta em sua sada do mercado, a longo prazo.
O exerccio do poder de mercado permite capturar o excedente e resulta em assimetria na transmisso de preos ao longo da cadeia. Estudos de transmisso de preos
investigam trs questes principais. A primeira consiste em identificar em que elo da cadeia
as variaes dos preos so originadas e em que sentido essas variaes so transmitidas
para os outros elos. Em cadeias agroindustriais, h forte predominncia de variaes originadas no atacado e na indstria processadora. A segunda consiste em medir a intensidade e
identificar o perodo de ocorrncia da transmisso. Para medir a intensidade da transmisso,
estima-se a elasticidade de transmisso de preos, ou seja, o impacto de uma variao do
preo em um elo da cadeia sobre o preo de outro elo. A terceira questo procura identificar
se as transmisses dos aumentos de preos so diferentes das transmisses das quedas de
preos. Se houver diferena significativa, ter-se- o que se chama de assimetria na transmisso de preos. Essa assimetria indicada pela ocorrncia de duas diferentes elasticidades de
transmisso: uma para aumento e outra para reduo de preos. Entre as razes para essa
diferena est o exerccio de poder de mercado. Por exemplo, se o preo de um produto
agrcola processado aumentar, o seu processador poder ampliar sua margem de lucro, desde que no repasse esse aumento para os seus fornecedores de matria-prima. Ou seja, ele
no poder transmitir todo o aumento do preo obtido para o segmento abaixo da cadeia
de produo. Entretanto, se o preo do produto processado cair, ele dever transmitir toda
a queda para os seus fornecedores. Agindo assim, o processador captura excedente quando
os preos aumentam e repassa ao mximo as perdas quando os preos caem.
A assimetria na transmisso de preos comum no apenas nas transaes entre
produtores rurais e seus compradores (processadores, intermedirios e varejistas), mas
tambm nas transaes entre outros agentes das cadeias agroindustriais. Quando os preos pagos aos produtores caem, mas os preos pagos pelos consumidores no caem de
forma proporcional, h, ento, problemas na transmisso e, portanto, indcio de uso de
poder de mercado em um ou mais elos da cadeia. possvel argumentar que o descolamento entre os preos praticados em cadeias agroindustriais seja uma consequncia de
maior agregao de valor. Certamente, essa questo deve ser considerada, notadamente
em um cenrio de rpidas mudanas tecnolgicas e intensa diferenciao de produto. Entretanto, luz de mercados cada vez mais concentrados, tambm plausvel sustentar que
332
as margens podem aumentar sem que haja qualquer relao com mudanas tecnolgicas
ou diferenciao de produto.
As anlises de transmisso de preos so dificultadas pela prpria assimetria de informao sobre preos. Preos pagos pelos consumidores so fceis de obter. Preos recebidos
pelos produtores no mercado spot so tambm obtidos com certa facilidade, ao contrrio
dos preos recebidos em contratos a termo no mercado fsico, conforme j comentado.
Os preos e as quantidades praticados nas transaes entre processadores, varejistas e
intermedirios so de difcil acesso e raramente se encontram publicamente disponveis.
Em grande medida, essa dificuldade se deve ao alegado carter sigiloso e estratgico dos
negcios. Entretanto, a divulgao de preos mdios, mximos, mnimos e outros, bem
como a de dados sobre as quantidades transacionadas, garantidos os direitos individuais
ao sigilo, poderiam ser colocadas disposio dos agentes, tal como fazem as bolsas de
mercadorias para transaes com contratos futuros. Isso pode ser feito de forma voluntria,
ou por meio de acordos entre os agentes das cadeias, ou, ento, por meio de regulao que
crie enforcements. difcil imaginar que oligoplios e oligopsnios abram voluntariamente
a caixa-preta de seus registros a inspetores do Estado ou de organizaes da cadeia para
que possam coletar informaes sobre preos e quantidades de produtos transacionados.
Nesse caso, a regulao governamental necessria. Nos Estados Unidos da Amrica, por
exemplo, na cadeia citrcola, processadores devem fornecer periodicamente ao Departamento de Agricultura informaes sobre preos e quantidades transacionadas (FLORIDA,
2013). O Departamento de Agricultura, ou seus agentes devidamente autorizados, tem
o direito de inspecionar todas as contas, registros e memorandos de agentes da cadeia,
dentro de uma regulao previamente definida. Diante de recusa ou falha na manuteno
dos registros, o Departamento de Agricultura pode suspender licenas e aplicar multas.
No Brasil, o acesso do Estado aos registros dos processadores est circunscrito
poltica de segurana dos alimentos, em que apenas dados relacionados com a inspeo
sanitria so obrigatoriamente monitorados e informados; em algumas circunstncias, isso
ocorre com a presena permanente de fiscais em unidades de processamento. Entretanto,
preos e quantidades transacionados no so compulsoriamente revelados, exceto por
questes fiscais justificadas. Quando os produtos so exportados, possvel obter preos
mdios de exportao por meio dos dados divulgados pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (Mdic). Mesmo esses dados so limitados e podem estar
subestimados, pois existe a possibilidade de que os valores apresentados nas declaraes
das empresas no Sistema Integrado de Comrcio Exterior (Siscomex) sejam subestimados,
com o objetivo de obterem-se ganhos fiscais.
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
333
Prmio Equalizador Pago ao Produtor (Pepro): uma subveno econmica concedida ao produtor rural e/ou sua
cooperativa que se disponha a vender seu produto pela diferena entre o Preo Mnimo estabelecido pelo Governo
Federal e o valor do Prmio Equalizador arrematado em leilo, obedecida a legislao do ICMS vigente em cada
estado da Federao, e esco-lo nas condies e abrangncias previstas no aviso especfico. (CONAB, 2014, p.1).
334
arrendamentos, parcerias) sobre o funcionamento dos mercados e na distribuio do excedente deve ser examinado.
Tornou-se fundamental construir sistemas mais transparentes de informaes sobre
estoques, preos e volumes transacionados nos vrios elos das cadeias. Outros pases fazem isso sem que haja conflito com o carter privado das informaes individuais. No
se pode esperar que agentes revelem, voluntariamente, informaes. H resistncia, seja
por razes de estratgia de mercado, seja por razes fiscais. Americanos e europeus, que
distribuem fartos subsdios agricultura, possuem leis que obrigam agentes em cadeias
agroindustriais a informar preos, volumes e estoques. O objetivo monitorar o exerccio
de poder de mercado e reduzir a informalidade nas decises de poltica agrcola.
O fortalecimento de organizaes de produtores para reduzir as assimetrias de
informao e de poder de barganha parece ser fundamental, mas tambm um desafio
fenomenal. A maioria encontra-se tecnicamente despreparada, no possui acesso a informaes relevantes para avaliar os mercados e tampouco sistemas de coleta. O corpo
tcnico das organizaes, quando existe, limitado. Raramente conseguem recursos para
sustentar custosos processos judiciais antitruste. Mesmo nos Estados Unidos da Amrica, a
capacidade legal que os produtores possuem para agir coletivamente parece no estar sendo muito utilizada, por diversas razes, entre as quais est a habilidade dos processadores,
por vrios meios, de persuadir produtores, bem como o comportamento no cooperativo
dos prprios produtores (SEXTON, 2000).
H espao para o Ministrio da Agricultura e o Cade adotarem aes conjuntas na
busca de informao sobre o funcionamento dos mercados agrcolas e na mitigao de
atos contra a concorrncia, que prejudiquem tanto os produtores rurais, em uma ponta
da cadeia, quanto os consumidores, na outra ponta. Nas respectivas competncias, ambos
tm mandato para impor propostas de aes, regulaes e formulaes de polticas de
interveno nos mercados. Isso no significa reproduzir o carter intervencionista das polticas agrcolas do passado, mas aperfeioar as polticas existentes, de forma a adapt-las ao
contexto de mercados concentrados e de mltiplas governanas das transaes.
As experincias de autorregulao em cadeias agroindustriais tais como as
do Conselho dos Produtores de Cana-de-Acar, Acar e lcool do Estado de S. Paulo
(Consecana), do Conseleite (no Paran e no RioGrandedoSul), do tabaco e da borracha
natural oferecem lies a serem examinadas. No arriscado dizer que elas esto um passo frente das cmaras setoriais, criadas em mbitos nacional e regional, para solucionar
conflitos e propor aes. Nas cmaras setoriais, muitos conflitos no resolvidos entre os
agentes terminam por originar presses sobre o setor pblico e concesses desnecessrias
por parte do Estado. Portanto, necessrio examinar quais foram os resultados alcanados
por aquelas experincias. Em que condies foi possvel estabelecer acordos? Quais so as
Captulo 5 Gerao e distribuio de excedente em cadeias agroindustriais: implicaes para a poltica agrcola
335
zonas de conflito e de cooperao? O que possvel copiar e o que no possvel reproduzir em outras cadeias? Qual o papel do Estado? Que polticas seriam mais eficazes na
sustentao de renda e no estmulo produo e ao investimento? Qual a real necessidade
de conceder subsdios em mercados concentrados?
Consideraes finais
Este captulo procurou chamar a ateno para a necessidade de compreender o
real funcionamento dos mercados de produtos agropecurios em cadeias agroindustriais.
Sugere-se que, como os mercados, em sua maioria, no se comportam como um modelo
de concorrncia perfeita, as polticas agrcolas devam considerar esse fato. No h como
omitir a enorme assimetria de poder de mercado entre produtores rurais, ou suas organizaes, e a maioria dos compradores, bem como entre processadores e varejistas. O crescente
controle dos mercados por poucas grandes empresas processadoras, intermedirios e
varejistas tem o potencial de aumentar a competitividade e gerar ganhos para o conjunto
dos agentes das cadeias, inclusive para produtores rurais e consumidores. Entretanto, a
centralizao das decises e o aumento das assimetrias no interior de cadeias geram problemas distributivos, com implicaes para as atuais polticas pblicas e para o prprio
desenvolvimento econmico.
As organizaes de produtores podem ter papel decisivo na reduo dessas assimetrias e, assim, podem reduzir os conflitos distributivos. As organizaes de consumidores
podem tambm cumprir um papel importante nessa tarefa. Entretanto, suas limitaes so
conhecidas no contexto brasileiro. No se trata apenas de carncia de recursos financeiros,
mas, e principalmente, de ausncia de comportamento cooperativo. H aqui justificativa
para a interveno do Estado na sustentao de polticas de proteo renda dos produtores rurais e dos consumidores. A questo da distribuio do excedente em cadeias
agroindustriais apresenta-se, na atualidade, como uma questo agrria to importante
quanto uma questo agrcola, pois tem implicaes para toda a sociedade.
Referncias
AKERLOF, G. The market for lemons: quality uncertainty and the market mechanism. The Quarterly Journal of
Economics, Cambridge, v.84, n.3, p.488-500, 1970.
AZEVEDO, P. F. Integrao vertical e barganha. 1996. 220f. Tese (Doutorado em Economia) -- Faculdade de
Economia Administrao e Contabilidade, Departamento de Economia, USP, So Paulo.
COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES. Competition in the food supply chain: accompanying
document to the Communication from the Commission to the European Parliament, the Coucil, the European
Economic and Social Committee and the Committee of the Regions: a better functioning food supply chain in
Europe. Brussels, 2009. (Commission Staff Working Document).
336
A logstica do agronegcio
Para alm do apago logstico
Captulo 6
Captulo 6
339
Introduo
Discusses sobre como aumentar a competitividade do agronegcio brasileiro tm
permeado o ambiente pblico e o privado. As vrias linhas de ao propostas apontam
sadas para a superao de entraves relacionados ao Custo Brasil. Em especial para o
agronegcio, as proposies sempre indicam a necessidade de redirecionar a matriz de
transportes, a fim de corrigir a distoro da predominncia do modal rodovirio, o qual
implica altos custos logsticos e reduo da competitividade dos produtos agropecurios.
A expresso apago logstico vem sendo utilizada no tratamento de questes relacionadas a transporte, portos e armazenagem no Brasil. A despeito de persistirem as dificuldades de escoamento dos produtos agropecurios, avanos vm ocorrendo a logstica
ultrapassou o paradigma da simples movimentao de mercadorias e passou a imprimir
um papel estratgico nos diferentes segmentos do agronegcio.
Assim, convm investigar at que ponto o uso indiscriminado daquela expresso e a
simples comparao entre os custos de diferentes modais refletem o panorama da logstica
brasileira, empenhada em conferir maior competitividade e lucratividade ao agronegcio
brasileiro.
fato que o recente desenvolvimento da agricultura vem conseguindo contornar
as ineficincias associadas logstica, mas at quando esse modelo ser sustentado? Os
340
341
342
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso,
sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I - o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu
contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou
permisso;
II - os direitos dos usurios;
III - poltica tarifria;
IV - a obrigao de manter servio adequado. (BRASIL, 1988)
343
Alm disso, outro fator que ilustra a falha do Estado em regular o setor, por intermdio de uma agncia autnoma, o fato de que, no incio, a ANTT no teve nem poder nem
independncia suficientes para fazer cumprir suas decises, porque outros rgos, como
o Judicirio, o Ministrio Pblico e aqueles ligados s questes ambientais, interferiam na
gesto e inibiam a autonomia da agncia.
Ocorre que, naquele momento, o modelo de privatizao adotado no deu conta,
entre outros aspectos, do estabelecimento de metas e do acompanhamento do setor, principalmente nos primeiros anos de concesso. Na verdade, ao invs de a privatizao das
ferrovias promover uma transformao estrutural do setor, acabou apenas por contribuir
para que o Estado transferisse, para outros setores, os gastos destinados quele setor.
Alm disso, o setor de transportes tem de se submeter a trs agncias reguladoras,
no tratamento de questes de um nico setor: a Agncia Nacional de Transportes Terrestre
(ANTT), a Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) e a Agncia Nacional de
Aviao Civil (Anac). A ideia inicial, que, porm, no prevaleceu, era a de que a regulao
dos transportes fosse feita de forma nica, por meio de apenas uma agncia, que seria a
Agncia Nacional de Transportes (ANT). Mas isso no se deu, j que, em 2001, foram criadas
a ANTT e a Antaq, e, em 2005, a Anac. Essa configurao comprometeu o pleno desenvolvimento da intermodalidade.
Em 2007, o resgate dos projetos em logstica foi retomado por meio da iniciativa do
governo federal. Depois de duas dcadas de absoluta ausncia do governo no setor de
transportes e da falta de um sistema de planejamento estratgico com viso de mdio e
longo prazos, baseado em estudos consistentes de demanda, o Ministrio dos Transportes,
em parceria com o Ministrio da Defesa, lanou o Plano Nacional de Logstica e Transportes
(PNLT). O objetivo era formalizar e perenizar instrumentos de anlise, sob a tica da logstica, para dar suporte ao planejamento de intervenes pblicas e privadas na infraestrutura
e na organizao dos transportes.
O PNLT passou a considerar a questo da territorialidade e dos impactos da infraestrutura no desenvolvimento das diversas regies do Pas. Para tanto, o territrio brasileiro
foi dividido em vetores logsticos, compostos por microrregies agregadas: Amaznica,
Centro-Norte, Nordeste Setentrional, Nordeste Meridional, Leste, Centro-Sudeste e Sul.
Para cada vetor, foram atribudos planos e projetos de transportes, nos horizontes temporais de 2007, 2015 e 20222023, visando gerar subsdios para os Planos Plurianuais (PPAs)
20082011 e 20122015, e diretrizes para os PPAs 20162019 e 20202023 (BRASIL, 2013d).
Em paralelo, tambm em 2007, e subsidiado pelo PNLT, teve incio o Plano de
Acelerao do Crescimento (PAC), e, em 2011, o PAC-2. Com durao prevista de 4 anos
(20072010), o PAC-1 props-se a estimular o investimento privado em obras de infraestrutura, impulsionado pelo aporte financeiro concedido pelo Estado, especialmente por meio
344
345
346
347
348
EUA
(Minepolis/Minesota)
Brasil
(Sorriso, MT)
527,88
405,29
85,94
166,22
Frete rodovirio
11,27
118,77
Frete hidrovirio
26,37
Tarifa porturia
4,0
7,0
44,30
40,45
613,82
571,51
14%
29%
Mdia dos trs primeiros trimestres de 2013, de acordo com a disponibilidade dos dados.
Fonte: Estados Unidos (2013).
(1)
349
350
cial terminal privativo hidrovirio no distrito de Miritituba, em Itaituba, oeste do Par, para
a movimentao pela hidrovia do Tapajs, com destino ao Porto de Santarm (Figura 2).
Sul: nessa regio, onde esto localizadas as reas tradicionais de produo de gros,
as rodovias implantadas interligam os diversos centros produtores s indstrias e aos portos de exportao. No Estado do Paran, tem-se a BR-376 e a BR-277, que ligam os centros
produtores aos consumidores e ao Porto de Paranagu.
J o Rio Grande do Sul conta com a BR-386 e a BR-153 para escoar os produtos at
o Porto (martimo) de Rio Grande. Existe ainda a opo rodo-hidroviria garantida pela
hidrovia do JacuLagoa dos Patos, RS, que interliga os centros produtores ao terminal
hidrovirio de Porto Estrela, que segue at o Porto de Rio Grande, pela Lagoa dos Patos.
Nessa regio, existe tambm a opo pela ALL malha sul, uma das principais rotas
praticadas no escoamento da safra agrcola do norte do Estado do Paran ao Porto de Paranagu, mas tambm capta produtos provenientes da regio Centro-Sul, em especial do
Estado de Mato Grosso do Sul, usando o transporte rodoferrovirio (Figura 2).
O principal projeto que atender a essa regio so as obras de ampliao dos portos
de Paranagu e So Francisco do Sul.
Sudeste: a regio conta com diversos investimentos para a melhoria das rodovias j
implantadas. O modal rodovirio predomina no escoamento dos produtos agropecurios.
Mas tambm podem ser transportados pela hidrovia do TietParan, utilizada principalmente para o transporte de gros do Estado de Gois, com destino ao terminal hidrovirio
de Pederneiras, e, a partir da, seguem pela ferrovia at o Porto de Santos, ou, ento, podem
desembarcar no terminal hidrovirio de Panorama, SP, chegando at o Porto de Santos por
caminho. Outras opes so a Ferrovia Centro-Atlntica e a Estrada de Ferro VitriaMinas,
de propriedade da Companhia Vale do Rio Doce (CVRD), que atuam nos estados de Minas
Gerais, So Paulo e Gois. Nesse caso, o principal porto de destino o de Vitria, ES.
Uma demanda relevante para essa regio a movimentao de etanol. Um projeto
liderado pela Transpetro prev a movimentao pela Bacia Hidrogrfica do TietParan.
Em 2011, foi iniciado o projeto Promef Hidrovia, que prev a construo de um estaleiro em
Araatuba, para colocar em operao, em 2015, 20 comboios fluviais, formados cada um
por quatro barcaas e um empurrador.
Segundo informaes da Transpetro (2013), cada comboio tem a mesma capacidade
de carga de 172 carretas ou 86 vages ferrovirios. A opo pelo modal hidrovirio vai viabilizar o escoamento de etanol do Centro-Oeste e do Sudeste do Pas, com custo logstico
reduzido, alm de diminuir a emisso de gs carbnico em 75%, em comparao com o
modal rodovirio.
351
Nordeste: a produo do Estado da Bahia pode ser escoada pelas rodovias de ligao BR-430 e BR-415, que se interligam com rodovias federais at o Porto de Ilhus, e a
BR-135, at o Porto (martimo) de Itaqui, MA. Nos estados do Piau e do Maranho, utiliza-se
a Rodovia BR-230 at Estreito, MA, onde a opo seria seguir pela Ferrovia Norte-Sul at o
Porto de Itaqui. A Ferrovia Norte-Sul e a Estrada de Ferro Carajs atuam ainda nos estados
do Tocantins, do Par e do Piau, sendo uma opo rodoferroviria. Destaca-se ainda o projeto de ampliao da Ferrovia Norte-Sul, que ligar Goinia a Itaqui (Figura 2).
A principal iniciativa para essa regio a concluso da Ferrovia Norte-Sul at Estrela
dOeste, SP, e as obras porturias em Itaqui, MA, Pecm, CE, e Ilhus, BA.
Norte: uma das principais regies produtoras o Estado de Rondnia, e sua principal
rodovia a BR-364, que interliga o estado ao municpio de Porto Velho.
Ainda em fase experimental, o escoamento da produo do Estado de Roraima at
Manaus vem sendo feito pela BR-174. Outra opo rodo-hidroviria a hidrovia do Madeira,
utilizada, a priori, para o transporte de gros provenientes dessa regio, incluindo o norte
do Estado de Mato Grosso, cujos produtos chegam por rodovia no terminal hidrovirio de
Porto Velho, RO, e seguem pela hidrovia at o terminal de Santarm, PA (Figura 2).
Como j mencionado, um impacto sobre a produo agrcola da regio est na
dependncia da concluso da pavimentao da BR-163, do potencial terminal privativo
em Miritituba, das melhorias no Porto de Santarm, com a construo de um novo terminal, e da ampliao da profundidade da hidrovia do Madeira, por meio de operaes de
dragagem.
Transporte rodovirio
No Brasil, a partir da segunda metade da dcada de 1950, os investimentos em infraestrutura de transporte foram direcionados ao desenvolvimento e expanso do modal
rodovirio. As justificativas eram as de que investimentos na construo de rodovias eram
menores em comparao com investimentos em ferrovias, alm da maior flexibilidade do
transporte rodovirio (servio de porta a porta). Some-se a isso a forte presso das montadoras automobilsticas que estavam se instalando no Brasil (OLIVEIRA, 2011b).
De acordo com os dados do Banco Mundial (BANCO MUNDIAL, 2013), a despeito de
o Brasil possuir a maior extenso rodoviria da Amrica Latina, o Pas ocupou o 19 lugar
em porcentagem de rodovias pavimentadas, ficando atrs da Guatemala, da Argentina e
do Chile.
Tambm conforme dados da CNT (CONFEDERAO DO TRANSPORTE NACIONAL,
2013a), dos 1,58 milho de quilmetros de rodovias, apenas 14% eram pavimentadas.
Alm disso, as limitaes do sistema rodovirio brasileiro no se resumem reduzida ex-
352
tenso de estradas pavimentadas. Quase 60% dos trechos avaliados foram considerados
em mau estado e com problemas, sobretudo na geometria da via e na sinalizao, alm da
m conservao da pavimentao. Esse cenrio implica maior desgaste dos caminhes que
trafegam nas vias, o que leva ao aumento nos custos de transporte.
A contrapartida para assegurar melhor qualidade s rodovias o pagamento de
pedgio para a circulao de veculos, servio esse muitas vezes considerado elevado. Aqui
importa mencionar os dois modelos que subsidiaram as primeiras concesses, fato que
influenciou o valor dos pedgios vigentes.
No Estado de So Paulo, o modelo adotado atribua a concesso ao licitante que
se propusesse a pagar o maior valor pelo direito de explorao das rodovias, ou seja, o
maior valor de outorga. Esse modelo resultou em um maior valor da tarifa a ser praticada
pelas concessionrias. Diferentes desse modelo foram as concesses do governo federal. O
vencedor da licitao foi escolhido pelo critrio de menor tarifa de pedgio.
Outro fator a ser mencionado que os valores de pedgios das primeiras rodadas de
concesso eram, em geral, reajustados pelo IGP-M, o que poderia refletir em um descolamento em relao evoluo real do poder de compra dos consumidores.
Ademais, as tarifas de pedgio foram definidas em um ambiente no qual as taxas de
juros eram mais elevadas, assim como a percepo do risco por parte da iniciativa privada.
Nos programas de concesso de rodovias mais recentes, a maioria dos contratos utiliza a
indexao pelo IPCA, um ndice mais aproximado da estrutura de custos dos consumidores.
Alm disso, a queda do patamar da taxa bsica de juros tambm promoveu a reduo das
tarifas praticadas (MARCHETTI; FERREIRA, 2012).
Para o Estado, o desafio atual assegurar a manuteno da qualidade ao restante da
malha pavimentada e promover um ambiente capaz de atrair o investimento privado para
o novo ciclo de concesses rodovirias desenhadas pelo PAC-2 e pelo PIL.
Com relao aos investimentos em equipamentos, a movimentao de produtos
agrcolas, sobretudo gros e biocombustvel, pode ser avaliada pela Tabela 2. A despeito
de os ativos movimentarem produtos de outra natureza, a aproximao com o agronegcio pertinente. Atualmente, observa-se um aumento no licenciamento de caminhes
(11% entre 2012 e 2013). Da mesma forma, o licenciamento de implementos destinados
movimentao de etanol, reboques e semirreboques de ao carbono principais equipamentos rodovirios utilizados nos fluxos primrios teve um acrscimo de 80%, enquanto
os equipamentos destinados movimentao de gros, 42%.
Os investimentos em equipamentos rodovirios destinados movimentao dos
produtos agrcolas, em razo da mobilidade dos ativos, podem suprir o aumento da demanda por transporte. Entretanto, a retomada do crescimento pode induzir a manuteno
353
2010
2011
2012
2013
157.696
172.868
139.143
154.549
18.723
18.389
15.909
22.576
4.108
3.224
2.510
4.520
Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de Implementos Rodovirios (2013) e Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos
Automotores (2013).
de uma estrutura logstica inadequada para grandes volumes, uma vez que a matriz de
transporte evolui de forma insensata quando os produtos agrcolas transportados por
caminho substituem as outras modalidades de transporte.
O aumento das distncias a serem percorridas e a crescente produo da agricultura
brasileira podem contribuir para a viabilidade dos projetos de investimentos destinados
criao de um sistema logstico intermodal mais competitivo e eficiente.
Transporte ferrovirio
Da dcada de 1950 at esta ltima dcada, a extenso da malha ferroviria foi reduzida. Passou de aproximadamente 38 mil quilmetros para 28,2 mil quilmetros em 2013.
Isso revela a falta de priorizao e de investimento no setor. Na tentativa de fortalecer as
ferrovias por meio do PAC-2, o montante disponibilizado para projetos de infraestrutura
ferroviria passou a ser da ordem de R$ 46 bilhes (44% dos recursos), para a construo
de pouco mais de 5 mil quilmetros de ferrovia, o que ainda insuficiente para a logstica
brasileira (BRASIL, 2013c).
A desestatizao do setor, gestada durante a crise dos anos de 1980, foi marcada
pelo Decreto n 473, de 1992, que inclui a RFFSA no Programa Nacional de Desestatizao
e teve como marco fundamental a Lei n 8.987/1995 (BRASIL, 1995).
O processo de privatizao da RFFSA deu-se mediante leilo, que previa o arrendamento, por 30 anos, da malha e da operao ferroviria, por meio de contrato de concesso
firmado com o governo brasileiro. O modelo de explorao adotado foi o vertical, em que a
empresa vencedora ficava responsvel pela infraestrutura, pela operao, pelo controle de
trfego, pelo marketing e pelas finanas da malha (PIRES, 2002), ou seja, uma nica empresa seria responsvel por explorar a infraestrutura e operar os trens.
Nos ltimos anos, as discusses quanto ao modelo adotado continuam em pauta,
motivadas pelos novos projetos de expanso da malha. Assim, um esforo regulatrio para
354
Tabela 3. Produo de vages e locomotivas (por unidade) e volume de investimento (em milhes de
reais), no perodo de 2009 a 2013.
Ativo ferrovirio
2009
2010
2011
2012
2013(1)
Vago
1.022
3.261
5.616
2.918
3.000
Locomotiva
22
68
113
70
100
Investimento
1.898,0
3.234,9
4.926,7
4.877,4
3.811,0
Previso.
Fonte: Associao Brasileira da Indstria Ferroviria (2014).
(1)
355
2010
Minrio de ferro
2011
2012
Participao em 2012
(%)
204.312
218.014
222.880
73,95
Milho
10.119
7.743
15.370
5,10
Soja
13.649
16.382
15.173
5,03
Produtos siderrgicos
8.802
8.510
8.249
2,74
5.742
6.142
6.496
2,16
Acar
5.266
6.415
5.833
1,94
Granis minerais
6.186
6.712
5.759
1,91
Farelo de soja
6.934
6.950
5.647
1,87
Adubos fertilizantes
3.977
4.246
4.098
1,36
Outros agrcolas
1.646
1.523
1.374
0,46
11.296
10.584
10.524
3,49
277.929
293.221
301.403
100,00
42.067
42.986
48.158
15,98
Outros
Total
Subtotal agronegcio
(2)
(1)
(2)
O Brasil est entre os maiores produtores de soja e milho do mundo, tendo produzido
66,4 milhes de toneladas de soja e 72,9 milhes de toneladas de milho na safra 2011/2012.
As principais regies produtoras localizam-se no Centro-Oeste, no Sudeste e no Sul do Pas.
Em 2012, cerca de 12,7 milhes de TU de soja foram transportados por ferrovias, ou seja,
cerca de 19% da produo total foi transportada pelo modal ferrovirio.
Se a totalidade da movimentao ferroviria da soja fosse destinada aos portos, a
participao do modal nas exportaes do gro chegaria a 38% (considerando que o volu-
356
me exportado em 2012 foi de 32,9 milhes de toneladas), o que implicaria uma significativa
reduo nos custos logsticos. O caso do milho similar: aproximadamente 12,9 milhes de
TU de milho foram movimentados pelo modal ferrovirio (18% a safra nacional).
Em relao ao acar, a sua produo ocorre nas mesmas regies de plantao da
cana, basicamente no Centro-Sul e no Nordeste do Brasil. Na safra de 2011/2012, foram
produzidos 35,9 milhes de toneladas de acar, sendo 69% desse total (24 milhes de
toneladas) destinado exportao. Em 2012, o transporte ferrovirio do produto alcanou
9,1 milhes de TU (participao de 25% na movimentao da produo), sendo a maior
parte do produto embarcada nas estaes ferrovirias de So Paulo.
Espera-se, com a revitalizao do transporte ferrovirio, por meio da ampliao da
malha e dos terminais de transbordo nos terminais ferrovirios, que haja uma evoluo da
movimentao ferroviria, trazendo reduo de custo de transporte para os produtos do
agronegcio.
Transporte hidrovirio
O Brasil apresenta um imenso potencial de explorao da navegao fluvial, graas a
mais de 40 mil quilmetros de hidrovias nacionais potencialmente navegveis. No entanto,
a navegao comercial ocorre em pouco mais de 13 mil quilmetros, com significativa concentrao na Amaznia. Soma-se a isso a baixa capacidade de intermodalidade e comboio,
e a pouca atratividade para investimentos, em virtude das barreiras ambientais, o que gera
um quadro que restringe o desempenho desse modal (OLIVEIRA, 2006).
Os trechos hidrovirios mais importantes, do ponto de vista econmico, esto no
Sudeste e no Norte do Pas (Tabela 5). Para Scandiffio e Leal (2008), o pleno aproveitamento de outras vias navegveis depende da construo de eclusas, que so pequenas
obras de dragagem, e, principalmente, de portos que possibilitem a integrao intermodal.
Conforme a Antaq (AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS, 2012), entre as
principais hidrovias brasileiras, destacam-se:
Hidrovia do TietParan: considerada a mais desenvolvida do Pas, essa hidrovia integra as regies produtoras de gros, cana-de-acar e etanol ao Alto
Tiet. Possui importncia econmica diferenciada, por permitir o transporte de
produtos de cinco estados: Paran, Mato Grosso do Sul, So Paulo, Minas Gerais
357
Tabela 5. Principais produtos movimentados pela hidrovia (em mil toneladas), no perodo de 2010 a
2012.
Participao em 2012
(%)
Mercadoria
2010
2011
2012
5.162
5.160
4.855
19,27
Minrio de ferro
3.836
5.323
4.273
16,96
Adubos fertilizantes
3.178
3.516
4.066
16,13
Milho e trigo
1.278
1.568
2.342
9,29
Combustveis
2.955
1.951
2.099
8,33
644
594
714
2,83
6.778
7.032
6.851
27,19
23.832
25.144
25.201
100,00
9.618
10.244
11.263
44,69
Madeira e celulose
Outros
Total
Subtotal agronegcio(1)
(1)
358
o transporte de milho aumentou 67%, chegando a atingir 802 mil toneladas (AGNCIA
NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS, 2012).
Um aspecto relevante so as limitaes de algumas hidrovias brasileiras em razo
do mltiplo uso das suas guas, ou seja, alm do transporte de bens e mercadorias, a hidrovia tambm utilizada para a gerao de energia. Nesse caso, o transit time (tempo de
percurso) entre a origem e o destino das movimentaes pode limitar as potencialidades
de transporte.
Isso fica bem claro na hidrovia do ParanTiet, que possui oito barramentos construdos para a gerao de energia eltrica, equipados com eclusas: seis no Rio Tiet (Barra
Bonita, Bariri, Ibitinga, Promisso, Nova Avanhandava e Trs Irmos) e duas no Paran (Jupi e Porto Primavera). Em perodos de pico de demanda eltrica, os reservatrios tendem
a baixar o nvel, aumentando as restries de baixo calado para a navegao comercial
(OLIVEIRA, 2011b).
O tempo de operao das eclusas relativamente curto 20 minutos , mas a necessidade de desmembrar e recompor os comboios demora 3 horas. Considerando a viagem
entre So Simo, GO, e Anhembi, SP, o percurso dura de 5 a 7 dias. A baixa velocidade mdia
de 7 km/h tambm influenciada pela travessia das pontes, que restringem o fluxo de
comboios duplos (OLIVEIRA, 2011b).
Em termos de investimento, a Bacia Hidrogrfica do TietParan um projeto liderado pela Transpetro. Em 2011, o projeto Promef Hidrovia comeou a ser colocado em ao.
Ele prev a construo de um estaleiro em Araatuba, para colocar em operao, em 2015,
20 comboios fluviais, formados, cada um, por quatro barcaas e um empurrador. Segundo
informaes da Transpetro (2013), cada comboio tem a mesma capacidade de carga de 172
carretas ou 86 vages ferrovirios. A opo pelo modal hidrovirio pode viabilizar o escoamento de diversos produtos agrcolas do Centro-Oeste e do Sudeste do Pas, com custo
logstico reduzido e diminuio da emisso de gs carbnico em 75%, em comparao
com o modal rodovirio.
Na regio Norte, com a aproximao das obras de pavimentao da BR-163 de Itaituba, PA, empresas privadas comearam a planejar uma nova rota logstica para escoar a
produo de gros, especialmente os provenientes de Mato Grosso, pelos portos da Bacia
Amaznica. Os investimentos previstos sero direcionados construo de estaes de
transbordo, armazns e terminais hidrovirios.
A multinacional americana Bunge e a Amaggi (uma das empresas do Grupo Andr
Maggi) criaram, em 2013, uma joint-venture de navegao fluvial no Pas. A Navegaes
Unidas Tapajs Ltda. (Unitapajs) ser responsvel pelo escoamento de gros provenientes
359
Sistema porturio
O crescimento das exportaes do agronegcio impulsionou a expanso de investimentos em criao, adaptao e ampliao dos terminais porturios. Com a implementao da Nova Lei dos Portos (Lei n 12.815/2013), a tendncia que a estrutura de
funcionamento do setor passe a ser mais produtiva e exercida, majoritariamente, pelo
setor privado. Uma importante contribuio da nova lei permitir que terminais privativos
possam operar cargas de terceiros. Com a otimizao dos terminais porturios, espera-se
aumentar a competitividade, alm de facilitar a exportao e a importao de diversos
produtos, sobretudo os agrcolas.
Conforme dados da Antaq (AGNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES AQUAVIRIOS,
2014), o crescimento da movimentao porturia nos ltimos 10 anos aumentou 58%2,
impulsionada principalmente pela exportao de commodities e de carga geral. Essa acelerao deveu-se ao crescimento da corrente de comrcio brasileiro, inclusive da importao
de bens.
As movimentaes concentram-se nos portos localizados nas regies Sudeste e Sul,
com destaque para o Porto de Santos, responsvel por 28,7% do total transacionado nos
portos pblicos, seguido pelos portos de Itagua, Paranagu e Rio Grande (Tabela 6).
Em razo de investimentos na superestrutura porturia, na aquisio de equipamentos mais produtivos para a movimentao da carga e na extenso da infraestrutura de
beros de atracao de navios, houve uma readequao entre o crescimento da demanda
e a capacidade de oferta porturia, que chegou, atualmente, a uma situao prxima do
limite de capacidade (MARCHETTI; FERREIRA, 2012).
O Brasil dispe de 34 portos pblicos e de 129 terminais de uso privativo. Em 2012,
alm da intensa movimentao de minrio de ferro, as movimentaes de embarque e
desembarque tiveram como destaque os produtos do agronegcio, com participao de
cerca de 20% nas exportaes e importaes realizadas pelos portos pblicos e terminais
privativos (Tabela 7).
O principal destino da safra agrcola so os portos de Santos e de Paranagu. A ausncia de rotas intermodais para os demais portos, a incapacidade de recebimento de navios
2
O crescimento da movimentao porturia entre 2003 e 2012 foi de 4,7% a. a., enquanto, no perodo de 1993 a
2002, foi de 3,9% a. a.
360
UF
2010
2011
2012
Porto de Santos
SP
85,40
86,00
90,74
28,7
Porto de Itagua
RJ
52,77
58,13
57,08
18,1
Porto de Paranagu
PR
34,35
37,42
40,44
12,8
RS
16,25
17,93
17,07
5,4
Porto de Itaqui
MA
12,57
13,91
15,70
5,0
PA
16,55
16,61
15,15
4,8
Porto de Suape
PE
8,99
11,00
11,00
3,5
SC
9,53
10,09
10,93
3,5
RJ
6,95
7,71
7,76
2,5
Porto de Vitria
ES
6,57
8,11
6,83
2,2
Porto de Aratu
BA
5,63
5,19
5,81
1,8
33,23
36,90
37,67
11,9
288,78
309,01
316,19
100,0
Outros
Total
Tabela 7. Movimentao porturia(1) de mercadoria por sentido (em milhes de toneladas), em 2012.
Desembarque
Mercadoria
Volume
Embarque
Partic. (%) Mercadoria
Volume
Partic. (%)
324.355
65,7
Combustveis
36.093
27,1
Minrio de ferro
Contineres
34.261
25,8
Contineres
36.909
7,5
Fertilizantes e adubos
20.777
15,6
Soja
33.851
6,9
Carvo mineral
18.587
14,0
Acar
22.115
4,5
Coque
5.870
4,4
Milho
21.148
4,3
Trigo
5.535
4,2
Combustveis
20.793
4,2
3.998
3,0
Farelo de soja
12.109
2,5
Soda custica
2.915
2,2
Produtos siderrgicos
8.703
1,8
Produtos qumicos
2.674
2,0
Alumina
7.027
1,4
Produtos siderrgicos
2.263
1,7
Bauxita
6.748
1,4
132.973
100,0
493.757
100,0
26.313
19,8
89.223
18,1
Total
Subtotal agronegcio
(1)
Total
Subtotal agronegcio
361
Tabela 8. Exportao de soja por porto (em mil toneladas), no perodo de 2010 a 2013.
Porto de exportao
2010
2011
2012
2013
Santos, SP
8.227,0
9.230,5
10.396,3
12.893,1
30,1
Paranagu, PR
5.334,0
6.924,4
6.954,3
7.735,1
18,1
Rio Grande, RS
4.564,1
5.755,7
3.540,7
8.206,1
19,2
So Francisco do Sul, SC
3.044,3
2.609,4
2.880,5
4.032,3
9,4
So Lus, MA
2.063,2
2.514,4
2.750,7
2.974,6
7,0
Vitria, ES
2.379,2
2.452,9
2.392,1
2.823,2
6,6
Salvador, BA
1.232,2
1.525,9
1.721,0
1.778,6
4,2
Manaus, AM
1.283,0
1.086,2
1.364,6
1.279,0
3,0
Santarm, PA
809,6
789,6
873,0
996,9
2,3
Outros
136,7
96,6
43,1
77,2
0,2
29.073,2
32.985,6
32.916,4
42.796,1
100,0
Total
Fonte: Brasil (2014b).
362
Armazenagem
Quando se analisa a questo logstica brasileira, percebe-se que, alm do sistema
de transporte, a infraestrutura de armazenagem no Brasil tambm no tem acompanhado
o ritmo de crescimento da produo agrcola. Dessa forma, analisar a capacidade esttica
e a destruio da rede de armazenamento um dos elementos necessrios para avaliar a
dinmica da armazenagem no Brasil.
A capacidade de armazenar adequadamente a safra agrcola de fundamental importncia para a cadeia logstica. No agronegcio, mesmo as funes clssicas do armazenamento, especialmente no que concerne preservao da qualidade das matrias-primas,
merecem muita ateno. Uma rede adequada capaz de promover a venda do produto
nas melhores pocas do ano (com melhores preos e menores custos com transporte), evitando o chamado rush de vendas e impedindo o congestionamento durante o escoamento
da produo em perodos de safra, especialmente nos portos.
Apesar dos crescentes investimentos em armazenagem no Brasil, eles no tm
conseguido acompanhar o dinamismo do setor agrcola. De acordo com dados da Conab
(2014b), na safra 2012/2013, a capacidade esttica da rede de armazns foi de 145,6 milhes
de toneladas crescimento de apenas 2,1% , no tendo superado a produo de gros,
que foi de 186,9 milhes de toneladas (aumento de 12,5%), mantendo, assim, o deficit da
armazenagem em 22,1% (Figura 3).
A perspectiva de uma capacidade esttica compatvel com a demanda agrcola faz
que o armazm adquira a funo de criar utilidade de tempo, o que aumenta as margens
do produtor e reduz a variao de preos das commodities, alm de prolongar o perodo
de comercializao.
363
Tipo
Total
Fazenda
Rural
Urbana
Porturia
16,14
45,55
47,91
7,27
116,87
3,29
6,47
14,30
1,63
25,69
Total
19,43
52,02
62,21
8,90
142,56
Participao
13,6
36,5
43,6
6,2
100,0
Granel
Convencional
364
bilidade dos produtores rurais, mas o que se observa uma concentrao de armazns fora
da propriedade rural, aumentando, assim, o custo de transporte e obrigando o produtor a
comercializar a sua safra em curto espao de tempo. Isso afasta a possibilidade de ganhos
nas variaes de preo do produto nos perodos de entressafra. Segundo a Conab (2006),
o ideal seria que pelo menos 25% da capacidade de armazenagem estivesse nas fazendas.
Ainda consoante a Conab (2006), o percentual de armazns instalados nas propriedades rurais de outros pases superior ao verificado no Brasil. Na Argentina, esse ndice
de 40%, nos Estados Unidos atinge 85%, na Austrlia e no Canad, a participao dessas
unidades de 35% e 65%, respectivamente.
A expanso da capacidade nacional no se faz de forma uniforme. Assim, o deficit de
armazenagem ainda existe em determinadas regies. Em termos regionais, as maiores necessidades de expanso esto concentradas na regio de mais recente expanso agrcola,
o Centro-Oeste, enquanto, no Sul-Sudeste, a necessidade est mais voltada adequao
das unidades armazenagem de granis, no se descartando a possibilidade de novas
unidades tambm nessas regies. O deficit de armazenamento de gros em Mato Grosso
chega a 16,3 milhes de toneladas, ou seja, cerca de 35,5% da safra estadual no consegue
ser armazenada (Tabela 10).
Ainda que o deficit de armazenagem tenha persistido nos ltimos anos, preciso
mencionar alguns avanos no segmento. Existem diversas linhas de crdito oficial para
financiamento da armazenagem. No Plano Agrcola e Pecurio 2013/2014, o governo federal lanou o Programa de Construo e Ampliao de Armazns (PCA), ao qual foram
destinados R$ 3,5 bilhes. O programa tem por objetivo o fortalecimento da capacidade
de armazenagem da produo rural, por meio do incentivo expanso da capacidade de
armazenagem na fazenda. O PCA permite tambm o financiamento de unidades armazenadoras localizadas em reas urbanas, caso as condies de logstica e de transporte sejam
favorveis a essa localizao (BRASIL, 2014a).
A armazenagem pblica tambm ser ampliada mediante investimentos na modernizao das unidades e na construo de novas unidades. Alm disso, ao Programa de Incentivo Irrigao e Armazenagem (Moderinfra) foram destinados R$ 550 milhes, alm
da reduo de 36% na taxa de juros e do aumento de prazo de reembolso nos investimentos.
Com vista ampliao da capacidade de armazenagem de curto prazo nas propriedades rurais, a aquisio de silos-bolsa foi includa entre os itens de financiamento do
governo federal nas linhas de crdito de custeio. Aquele equipamento, de amplo uso na
Argentina e de custo relativamente menor, em comparao com as construes fixas, ainda
de uso limitado no Brasil, pelas exigncias de termometria e aerao.
365
Tabela 10. Capacidade esttica e produo de gros por estado (em mil toneladas), em 2013.
UF/Regio
Capacidade em 2013
Convencional
Graneleiro
Total
Safra de gros
(2012/2013)
ES
632,5
810,3
1.442,8
76,6
MG
2.990,1
5.813,2
8.803,3
12.054,5
105,4
79,1
184,5
20,5
RJ
SP
4.192,9
7.460,0
11.653,0
8.080,9
Sudeste
7.921,0
14.162,5
22.083,5
20.232,5
PR
4.655,6
23.022,1
27.677,7
36.910,3
RS
2.868,7
24.537,5
27.406,2
28.269,4
SC
778,6
4.401,7
5.180,4
6.247,5
Sul
8.302,9
51.961,4
60.264,3
71.427,2
DF
150,7
313,6
464,2
750,8
GO
1.315,2
11.845,9
13.161,0
17.051,8
MS
642,9
7.128,8
7.771,6
13.930,3
MT
2.201,1
27.388,2
29.589,3
45.907,9
Centro-Oeste
4.309,8
46.676,4
50.986,2
77.640,8
AL
201,9
348,9
550,7
57,6
BA
869,9
3.162,4
4.032,2
5.381,9
CE
216,6
168,0
384,6
223,6
MA
135,3
1.727,7
1.863,0
3.594,5
PB
53,7
41,3
95,0
46,2
PE
395,1
582,6
977,7
94,6
PI
94,8
869,0
963,8
1.601,1
RN
58,2
5,3
63,5
13,1
SE
3,2
0,0
3,2
1.028,2
2.028,6
6.905,2
8.933,8
12.040,8
Nordeste
AC
28,3
1,0
29,3
136,2
AM
69,4
314,9
384,3
42,0
AP
3,5
0,0
3,5
5,0
PA
209,2
432,2
641,4
1.349,0
RO
207,6
480,3
687,9
1.204,7
RR
35,4
112,1
147,5
157,6
TO
325,5
1.086,7
1.412,2
2.628,3
Norte
878,9
2.427,1
3.306,1
5.522,8
Total
23.441,2
122.132,7
145.573,9
186.864,1
366
Outra importante medida, coordenada pelo Ministrio da Agricultura e Abastecimento, foi a implementao do Sistema Nacional de Certificao das Unidades Armazenadoras. O sistema, estabelecido em 2010, conta com regras e procedimentos de gesto
para a qualificao e a habilitao de armazns. O objetivo da certificao das unidades
de armazenamento promover a adequao das instalaes, com benefcios para a preservao da qualidade e para a reduo de perdas dos produtos, de forma a tornar o setor
armazenador mais eficiente, moderno e com credibilidade.
Consideraes finais
O surgimento de um ambiente altamente competitivo, decorrente da globalizao
dos mercados, fez o Brasil tentar estabelecer o papel do agronegcio como uma estratgia
de insero na economia mundial, tarefa que envolveu no s aumentar a competitividade das firmas e das cadeias produtivas, mas tambm aquela determinada por fatores
estruturais infraestrutura e qualificao da mo de obra e sistmicos, como o papel das
instituies, o reconhecimento dos direitos de propriedade e a organizao dos contratos
e dos mercados.
As ltimas duas dcadas marcaram um momento de mudanas e de transio da
economia nacional. A estabilidade monetria e a maior abertura econmica suscitaram um
ambiente de novas oportunidades de investimentos e maior competitividade dos produtos
brasileiros no mercado internacional. Ao mesmo tempo, com a retirada dos instrumentos
tradicionais de apoio, os quais nortearam o desempenho do setor agropecurio at a dcada de 1980, intensificou-se um movimento de presso econmica sobre os produtores
agropecurios, uma vez que a reduo dos preos dos produtos finais do setor foi, em
certos momentos, mais marcante do que a dos respectivos custos observados a montante,
ou seja, custos de produo relacionados aos insumos produtivos.
Os avanos do agronegcio esto sendo acompanhados com sincronia por alguns
segmentos da economia, a exemplo da cincia & tecnologia. Entretanto, o setor logstico
no tem imprimido o mesmo desenvolvimento, deixando que persistam algumas fragilidades, seja pela falta de infraestrutura para escoar a produo, seja pela incapacidade de
armazenar adequadamente a safra nacional.
O sistema logstico atual s faz acentuar e promover a via argentina de desenvolvimento agrcola. As cadeias agrcolas organizadas e de relevncia internacional, com produo em
escala, so as nicas capazes de superar o alto custo logstico na margem de comercializao.
Aos pequenos agricultores resta a busca de novas estratgias, seja por meio da agregao de valor, seja pela atuao em nichos de mercado, para fazerem frente s limitaes
de acesso aos canais de comercializao. Caso contrrio, o esvaziamento no campo imi-
367
nente para muitas cadeias agrcolas, as quais daro espao a novos usos de ocupao do
solo que no os agrcolas.
Nesse sentido, o planejamento logstico deve caminhar de forma a promover rotas
intermodais que atendam aos interesses da pluralidade do setor agrcola. A consolidao de
uma logstica integrada de transportes e a utilizao dos modais de transporte baseados na
sua vocao econmica e na sua racionalidade operacional tm a capacidade de promover a
reduo dos custos de escoamento e de elevar a competitividade do agronegcio nacional.
No que se refere armazenagem, as polticas pblicas devem ser direcionadas
ampliao da rede atual, devendo incentivar a construo de armazns nas propriedades
rurais. E tambm devem aumentar a participao dos investimentos privados em infraestrutura. O estabelecimento de mecanismos de apoio ao financiamento para esses agentes
apresenta-se como aspectos fundamentais para impulsionar o setor. Para tanto, o Estado
deve imprimir sua funo pblica de regulao, a fim de garantir harmonizao ao setor.
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368
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369
Inovaes na agricultura
O maior de todos os desafios
PARTE 3
Tese: O processo de produo e difuso de inovaes na agropecuria mudou completamente a sua natureza, quando comparado com algumas dcadas passadas. hoje um
desafio gigantesco, pois ope distintos interesses sociais e econmicos (rurais e no rurais).
Sob o tema das mudanas climticas, ultrapassa inclusive as fronteiras nacionais.
PARTE 3
Agricultura brasileira
O papel da inovao tecnolgica
Captulo 1
Captulo 1
375
Introduo
A agricultura brasileira passou por transformaes desde os anos 1970 que a puseram em destaque no cenrio econmico brasileiro. Poderia ser dado um ttulo ao processo,
da estagnao doena holandesa, para destacar a mudana radical de uma situao que
comprometia o abastecimento e a segurana alimentar em sentido amplo para o papel
de protagonista no cenrio mundial de oferta de alimentos, com supostos efeitos sobre a
macroeconomia (relao cmbio-salrios).
Exageros parte (principalmente em relao ao efeito das exportaes de commodities sobre o desempenho de outros setores da economia), atribuem-se a esta transformao uma combinao de processos de agroindustrializao, expanso e ocupao da
fronteira agrcola e, principalmente, o aumento da Produtividade Total dos Fatores (PTF) de
vrios cultivos, conforme atestam vrios estudos recentes. Tambm cabe chamar ateno
s profundas transformaes na estrutura de demanda dos produtos agrcolas e agroindustriais, seja para a mudana do padro de consumo em alimentao e no uso de insumos
originados da agricultura (uns dos pontos para discusso, frente).
O texto procura fazer uma combinao de fatos estilizados da agricultura brasileira
e o uso da teoria econmica da inovao tecnolgica para localizar as transformaes da
376
agricultura brasileira no cenrio internacional e traar suas perspectivas, tudo isso de forma
sinttica. Duas ideias centrais guiam o trabalho:
a) A constituio de um Sistema Nacional de Pesquisa Agrcola, complexo e diversificado, mas com importante foco inicial no complexo gros-carnes, foi fundamental nas transformaes da agricultura brasileira.
b) O novo cenrio para definio da pesquisa e inovao da agricultura centra-se
no papel crescente da integrao das tecnologias; com isso, as unidades de
negcio agrcola assumem um papel de grande importncia, gerando tenses
entre padres empresariais e objetivos sociais.
O texto que se segue est organizado em cinco sees, incluindo esta introduo.
Na seo 2, a seguir, discute-se o falso dilema que sempre marcou o debate sobre o desenvolvimento brasileiro, que ope o processo de industrializao ao modelo de agroindustrializao e agrcola-exportador, como se de fato a criao de uma agricultura dinmica
fosse um freio e um desestmulo ao crescimento da indstria. O debate, presente nos dias
de hoje, retomado nessa seo com o objetivo de evidenciar como o dilema, naquilo que
era real, foi de fato superado pelas transformaes que ocorreram a partir dos anos 1980,
tanto na agricultura como na indstria. A seo 3 dedicada discusso das crticas ao
agronegcio, fundadas pela demanda por equidade e repartio dos ganhos econmicos,
e que assumem, de forma antecipada, que o modelo brasileiro de agricultura excludente
e refora a desigualdade. A maneira com que essas crticas vo se conformando gera um
dilema social e tecnolgico que emerge e se plasma nas ideias de territrio de identidade e de agricultura familiar, assumido pela poltica pblica como espaos e atores com
potencial para superar essas contradies geradas pelo dinamismo do agronegcio. A
seo 4 um desdobramento da seo anterior; e o objetivo explicar como foi gestado
um sistema complexo no qual a gerao e difuso de inovaes se integram s variadas
configuraes assumidas pelo agronegcio, desde a produo em larga escala at os sistemas de produo integrados envolvendo indstrias e agricultores, incluindo os pequenos.
Finalmente, ainda que breve, na seo 5 so apresentados alguns desafios para o futuro.
Pergunta-se: um sistema que se implanta de forma virtuosa gera situaes que perduram,
estados estacionrios, ou equilbrios dinmicos? Ou ao contrrio, a despeito dos benefcios
sociais e econmicos (e at ambientais, elevando o grau de provocao), a continuidade
desse sistema demanda solues com crescente complexidade ou uma redefinio de
seus elementos dinmicos? Os pontos levantados so todos de natureza especulativa. Mais
pesquisa necessria para compreender a trajetria da agricultura brasileira, em particular
para viabilizar intervenes com o objetivo de ampliar horizontal e verticalmente os
elementos hoje identificados como de xito e neutralizar, ou pelo menos mitigar, a fora
dos elementos e impactos negativos, como j vem ocorrendo na rea ambiental. Em que
pese o sucesso da agricultura brasileira, o futuro sempre incerto, e os fatores de sucesso
377
Vieira Filho e Silveira (2012), discutindo os trabalhos dos autores citados no texto, chamam a ateno para o
potencial de diferenciao produtiva e de especializao regional que atenuam o efeito treadmill. Alm disso,
os autores enfatizam, como ser discutido frente, a inovao tecnolgica na agricultura como um processo de
integrao de tecnologias e de formas organizacionais.
378
depois) deveria estar combinada estratgia da Revoluo Verde: foco em poucos cultivos
com grande potencial de aumento de produtividade pela via do progresso tcnico. Um
cenrio desfavorvel inovao tecnolgica no Brasil poderia ser projetado, tanto pelas
consideraes terico-estruturais, quanto pela ao efetiva de importar, no a Revoluo
Verde, mas seus resultados, ou seja, abundncia de alimentos em outros pases.3
O Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCA), at 1982, vinculava a concesso de
crdito formulao de um projeto tcnico que, em sntese, seria elaborado em conformidade com um pacote tecnolgico intensivo no uso dos chamados insumos modernos:
intensificar capital se confundia com inovar, permitindo aos agricultores sair da agricultura
tradicional e ir para a agricultura moderna em um pas com elevada populao ainda vivendo nas zonas rurais e fundamentalmente pobre (BANCO MUNDIAL 2008)4. O fato de maior
destaque, ressaltado na literatura (BUAINAIN; SOUZA FILHO, 1997), era a m distribuio
na aplicao de recursos, com elevada concentrao dos recursos captados na parcela dos
grandes agricultores com baixa eficincia e eficcia, dada a estagnao da agricultura.
A drstica mudana ocorrida em 1982, desburocratizando o acesso ao crdito e o
corte no volume de crdito disponvel com mudanas significativas no tipo de crdito disponvel ao agricultor, dando maior nfase s modalidades voltadas para a comercializao
do produto (Aquisies do Governo Federal AGF; Emprstimos do Governo Federal EGF)
em detrimento ao crdito de custeio gerou um porrete com potencial desagregador
sobre uma agricultura pouco dinmica.
Foi acompanhado pelo virtuoso desmonte do aparato intervencionista que aprisionava importantes cadeias produtivas como do complexo sucroalcooleiro (Instituto
do Acar e do lcool IAA), do algodo (no caso, a vinculao da pesquisa ao Instituto
Agronmico de Campinas IAC; e ao Instituto Agronmico do Paran Iapar), e do caf
(Instituto Brasileiro do Caf IBC). Os processos de privatizao tambm caminharam na
mesma direo, um exemplo o da progressiva perda de importncia da Companhia Nacional de Abastecimento (Conab).
Segue um resumo dos pontos at aqui, referentes ao perodo em que a preocupao
com o abastecimento gerou obstculos s exportaes da agricultura:
a) H, na poca, uma agricultura tradicional, frgil, principalmente no complexo
carnes-gros, que gera graves problemas de segurana alimentar e na balana
comercial do Pas; a fragilidade se manifestava na forma de enormes hiatos de
3
Como no caso do cultivo de arroz na sia, principalmente na Indochina. Nessa poca, as polticas protecionistas
de vrios pases da Europa geravam abundncia e com isso desestimulavam as agriculturas mais frgeis em
virtude de doaes de alimentos decorrentes de acordos de cooperao entre pases, principalmente da frica
Sahariana.
Para localizar a posio do Brasil na atualidade em relao situao dos pases em desenvolvimento.
379
rendimentos em relao fronteira tecnolgica (agricultura dos EUA, principalmente) e no caso da pecuria, na forma de ndices de rendimento absurdamente
baixos, refletindo a estratgia dominante de combinar pecuria extensiva e baixa
intensidade de capital e do trabalho.
b) Os complexos agroindustriais referiam-se a cadeias tradicionais, com configuraes produtivas e societrias coligadas a um desenho institucional marcado por
baixos incentivos produtividade e com mecanismos de proteo a grupos de
interesses que contribuam para reforar a crtica corrente poca ao latifndio,
crtica que se transfere, posteriormente, a todo agronegcio e seu sistema de
representao poltica.
O dilema da agricultura agroindustrializada e de exportao tambm assumiu a forma de conflito distributivo, de crtica aos efeitos perversos da alocao de fundos pblicos
(crdito subsidiado para grandes produtores), de uma constitution que d peso ao poder
agrrio, tido como conservador e tradicional. As transformaes associadas intensificao
de capital e mudana nos processos produtivos na agricultura comercial ganharam o epteto de modernizao dolorosa (SILVA, 1982) em tom de crtica, a dizer que tal coisa no
poderia funcionar bem.
Dessa forma, os enfoques dualistas (GRIFFIN, 1974) que ressaltavam as virtudes do
uso intensivo da terra pelos pequenos agricultores vis--vis elevada intensidade do capital e maior produtividade do trabalho pareciam fazer sentido de forma que, apesar de
seu excessivo esquematismo e elevado nvel de generalidade, pudessem guiar debates e
formulaes de polticas 5. Um desdobramento desse novo perodo de corte no crdito
de custeio para agricultura ps-1982, foi a criao, j nos anos 1990, de todo um aparato
institucional, (conceitos gerando normas at procedimentos efetivos, gerando despesas e
criando novas estruturas de poder) relacionado ao crdito direcionado, na forma do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) e, depois, na forma de
um ministrio dedicado ao problema fundirio e da agricultura familiar.
A crise do estado e da economia, os processos de privatizao e de redefinio do
aparato institucional da agricultura, somados expanso dos distintos elementos que passaram a compor as cadeias agroindustriais, transformaram a agricultura em agronegcio e
a agricultura familiar em expresso da ocupao do espao rural6 (SILVA, 1997), redefinindo
a viso dualista e superando o dilema entre agricultura para mercado interno (agroindus5
A pequena agricultura utilizaria melhor os fatores que lhes eram escassos em virtude da brutal concentrao
fundiria, gerada por processos histricos e por polticas discricionrias (principalmente no regime militar) em
nome da suposta eficincia dos grandes.
380
Para uma discusso sobre a importncia de descentralizar a pesquisa agrcola em pases continentais.
A pesquisa agrcola, no Brasil, tinha no Instituto Agronmico de Campinas a sua principal expresso, no caf,
algodo, mas tambm no milho e numa variedade de cultivos que at hoje se beneficiam com os resultados da
pesquisa (MENDES; ALBUQUERQUE, 2007). H tambm outros centros regionais de pesquisa que contriburam,
anos depois, para o sucesso da combinao virtuosa do Cerrado brasileiro, como pesquisas com calcrio. Alguns
produtos regionais, como arroz irrigado, motivaram centros locais de pesquisa, como Instituto Rio Grandense de
Arroz (Irga).
381
Desde o incio do sculo 21, a produo do complexo gros-carnes e de outros complexos (sucos de frutas, sucroalcooleiro) dirige parcela substantiva da produo para pases
emergentes, conquistando espao no mercado internacional, evitando que a balana
comercial brasileira se deteriorasse em funo da progressiva perda de competitividade da
indstria de manufaturados brasileira. O agronegcio torna-se essencial para a economia
do Pas, o que tem desdobramentos tanto em termos da reconfigurao das economias
regionais quanto no reforo a um sistema de representao poltica desbalanceado contra
os grandes centros populacionais e urbanizados.
382
383
O paradoxo estaria no fato de que em algumas regies a produo agrcola apresente ganhos de produtividade do
trabalho e total de fatores persistentes e superiores aos ganhos do setor industrial. Ao mesmo tempo, seus produtos,
apesar de commodities, escapam do treadmill, uma vez que a demanda internacional por certas matrias-primas
agrcolas vem se mantendo aquecida h anos, o que para alguns autores constitui um ciclo que se esgota com a
perda de dinamismo de certas economias, notadamente, a da China. (LEVINS, COCHRANE, 1996).
384
filhos limitada, tendo um peso grande a tradio cultural e o capital social e humano j
acumulado em certas regies e comunidades.
Dentro da porteira, as tarefas ocorrem em etapas, gerando certo grau de rigidez de
oferta o que se manifesta na volatilidade dos preos a choques exgenos, que por seu
turno so frequentes e introduzindo fenmenos de modularidade nos processos de inovao (FRENKEN, 2006), tornando o uso dos clculos do resduo de Solow e as econometrias
que explicam os ganhos de Produtividade Total dos Fatores (PTF) muito pouco explicativos
das causas da melhoria ou piora observada. Com isso, a vinculao entre firma e inovao
torna-se borrada. Tudo conspira para que a intensificao de capital no seja vivel (o que
ocorre at hoje, por exemplo, na pecuria de vrias regies do mundo), e que com isso a
PTF fique estagnada.
Wrigth (2012) faz excelente reviso das polticas de cincia, tecnologia e inovao
na agricultura, mostrando como os setores pblico e privado coevoluram em elementos
essenciais, como o melhoramento gentico, a partir de intervenes deliberadas do setor
pblico em certos momentos da histria, da Inglaterra s Filipinas. A essa ao deliberada
de certos governos e organismos internacionais soma-se o efeito das transformaes da
economia mundial.10
Polticas que do certo demandam um conjunto de fatores externos, exgenos, que
favorecem sua operacionalizao. O cluster schumpeteriano, fundado nas novas fontes de
energia eltrica, nos avanos da metal mecnica e nos transportes, somado industrializao crescente em quase todos os pases do mundo (BANCO MUNDIAL, 2008), afetou profundamente a agricultura. Tambm a libertou dos grilhes do regionalismo e dos mercados
locais. A dimenso internacional das polticas (como as que criaram o Consultive Group
of International Agricultural Research Cgiar e os centros internacionais de pesquisa
agrcola) ressalta a percepo de que a segurana alimentar no pode ser obtida se um
jogo cooperativo entre pases no funcionar.
consolidao de algumas importantes cadeias produtivas correspondeu um processo de especializao produtiva regional cujos resultados persistiram no tempo, gerando
configuraes estveis que reforaram as interaes entre investimento produtivo, formulao de problemas de pesquisa (os fatores direcionadores da pesquisa, que podem ou no
estar relacionados aos sinais dos preos relativos, mas fundamentalmente so determinados por reas problema, como, por exemplo, fitossanidade no cultivo da laranja). S que
preciso mais para explicar o sucesso do agronegcio.
10
Para uma viso crtica, ver Paradyl (1992). Esse tipo de crtica forma de penetrao do capitalismo no campo
bastante comum na literatura da rea.
385
Nas cadeias agroindustriais, o processo de inovao fortemente condicionado pelas etapas que compem a produo na fase agrcola do produto, da estrutura contratual
que delas deriva, dos fatores modulares que interligam essas etapas e da interao entre
inovao e ambiente.11 um processo que exige mais coordenao que a simples diviso
do trabalho: o setor privado pesquisa produtos com apropriabilidade e perto do mercado,
e o setor pblico cumpre as tarefas de pesquisa bsica (sic).
Seguindo a linha proposta por Vieira Filho e Silveira (2013), cabe evocar o que Malerba (2002) denomina regime tcnico-econmico Schumpeter Mark-II, em que o esprito
empreendedor de uma corporao e no precisamente o animal spirits do agente individual, a firma inovadora, o elemento central.12 Configura-se o que Vieira Filho e Silveira
(2013) conceituaram como uma trajetria tecnolgica ampliada (TTA): combinam vrias
trajetrias tecnolgicas de indstrias, algumas delas fortemente baseadas em cincia e
experimentao (defensivos agrcolas, indstria de sementes) at indstrias caracterizadas pela importncia da escala de produo, com produtos pouco diferenciados, como
os fertilizantes, passando por indstria de montagem (tratores, mquinas e implementos)
com graus distintos de especificidade de ativos, relaes contratuais e, o mais importante,
configurando distintos padres de modularidade (FRENKEN , 2006).13
Cada trajetria poderia ser interpretada como caracterizada por tecnologias de propsito amplo, como a biologia molecular ou a tecnologia de informao, cujos desdobramentos e aplicaes vo da medicina agricultura, passando pela veterinria, pela indstria
de alimentos, bioenergia e diagnsticos. Todavia, h particularidades muito relevantes, que
definem subtrajetrias e especializaes, algumas respondendo aos efeitos de induo
tecnolgica (tratores de pequeno porte no Japo e tambm no Rio Grande do Sul), outras
forte interao com o ambiente e com as presses ambientais. Essas subtrajetrias so, de
alguma forma, moldadas pela configurao das cadeias produtivas (at o consumidor), de
11
de pouca utilidade diferenciar agricultura de indstria alegando a maior importncia do ambiente. Allen e Lueck
(1998) avanam ao detalhar os efeitos do estreito vnculo com o ambiente e a estrutura contratual da agricultura e as
limitaes que se impem agricultura familiar vis a vis empresarial. Barret (1996) e tambm Suri (2006) apontam
os problemas relacionados importncia dos fatores no observveis para os clculos de eficincia da agricultura
que esto relacionados a esses processos de interao com o ambiente. Futino e Silveira (1991) e Cowan e Gunby
(1996) mostraram que a dinmica da inovao tecnolgica na indstria de defensivos agrcolas condicionada
pelo aparecimento de fenmenos de resistncia a pragas e doenas, que criam o que Goeschl e Swanson (2003)
chamaram destruio adaptativa e que isso governa as oportunidades para inovar, mais que reduzir a rentabilidade
das inovaes, por encurtar seu tempo de vida, gerando rivalidade entre os oligoplios competidores.
12
Professora Ana Clia Castro, em recente debate organizado no Instituto de Economia da Unicamp, sugere o uso
do conceito de indstria Science Based II, para enfatizar o papel do conhecimento em rede e suas implicaes
(ANTONELLI, 2011).
13
Aplicando-se o conceito diretamente produo agrcola, entende-se por modularidade a interface que permite
compatibilizar ao menos duas estruturas indecomponveis que correspondem a subconjuntos das etapas (e
tarefas) que constituem a produo agrcola. Essas interfaces tornam-se necessrias ao longo das mudanas
tecnolgicas e so construdas por agentes integradores do sistema (ALLEN; LUECK, 1998; FRENKEN, 2006).
386
distintas caractersticas regionais, por normas e regras que regulam externalidades e bens
pblicos, que por seu turno afetam as polticas de crdito de investimento, armazenamento, de produo e de pesquisa.
A competncia para combinar essas subtrajetrias criando padres tecnolgicos
mais amplos, que viabilizem a comercializao dessas tecnologias embarcadas (em insumos, mquinas e equipamentos, em dispositivos de informao, como redes e nuvens)
geralmente no est em uma s empresa ou organizao, e, fundamentalmente, para alm
da compreenso da poltica atual do Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e
Social (BNDES), no pode estar contida em um grande conglomerado Chandleriano, pois
os custos de governana so quase infinitos. Quem faz isso? Como, em linhas gerais, esse
processo de gerao e difuso de inovaes modulado para gerar uma agricultura
competitiva e como ele estaria associado a ganhos persistentes decorrentes da inovao?
Como essa inovao, diluda na combinao das trajetrias, seria valorada, escapando ao
estigma de bem pblico e, portanto, abrindo espao para a competio das firmas inovadoras Schumpeter Mark I, (MALERBA, 2002) que persistem na forma de pequenas empresas
de tecnologia da informao, de biotecnologia e na combinao dessas novas tecnologias
(nanobio, bioinformtica, sistemas de informao em nuvem)?
Tendncias e determinantes gerais, assim como as polticas globais, no necessariamente funcionam em todos os pases e em todas as regies. O que aconteceu no caso
brasileiro? Como samos da armadilha de baixa produtividade para um sistema agroindustrial mais complexo e, em alguns aspectos, competitivo, como o que conhecemos na atualidade? Uma pista parte em observar que ocorreu a consolidao de cadeias produtivas
agroindustriais14. O conceito de cadeias agroindustriais ressaltado por Kageyama et al.
(1987) como um elemento novo.15
Em primeiro lugar, logrou-se manter e ampliar um Sistema Nacional de Pesquisa
Agropecuria, com falhas e desequilbrios, mas presente, visvel, na forma de centros de
excelncia em pesquisa, universidades e institutos pblicos de pesquisa, principalmente
pela criao da Embrapa, em 1973. Foi possvel ampliar o oramento dessas instituies,
14
Um crtico ao agronegcio poderia argumentar que sistemas de plantation existem h muito tempo e configuram
cadeias produtivas marcadas pela explorao excessiva da mo de obra pouco qualificada e a formao de
enclaves produtivos com pouco efeito sobre o resto da economia, argumento utilizado por Giovanni Dosi, em
debate com Carlota Perez na seo final da Conferncia da International Schumpeter Society, ocorrida em Auborg,
Dinamarca, em 2010.
15
Reforada pela perspectiva de anlise de Sistemas Agroindustriais (SAG) contida nas formulaes do Centro de
Conhecimento em Agronegcio (grupo Pensa), liderado pelo professor Dcio Zylberstajn.
387
mantendo seus quadros e incentivando-os a participar de redes internacionais de pesquisa, via atividades de publicao e de assessoria ao setor privado.16
Esse sistema encontra no melhoramento gentico e nos conhecimentos de biologia
avanada seu ponto focal, o integrador do sistema, o que permite combinar as distintas
subtrajetrias evitando descompassos e viabilizando a difuso e adoo de outras tecnologias. Os exemplos so vrios, cabendo citar alguns deles: a) variedades melhoradas
e adensamento produtivo em cultivos de gros e tambm em cultivos permanentes
(caf adensado), ambas aumentando o retorno da aplicao de fertilizantes; b) tcnicas
de ambincia e reduo do perodo de produo de aves; c) sistemas de identificao de
avaliao de reprodutores e controle de monta em sistemas rotacionados de pastoreio;
d) melhoramento de raas de microrganismos para fixao de nitrognio; e) criao de
bancos genticos e prestao de servios para empresas produtoras de inoculantes para
variedades de soja e feijo.
A despeito da organizao de mercados de insumos com tecnologia embarcada
que crescentemente vai selecionando as grandes empresas de cincias da vida como vencedoras o sistema funciona de forma integrada.
Um parntese: curiosa a apreenso recente, derivada da fora do processo de difuso de variedades geneticamente modificadas de soja, milho e algodo, de que o mercado
est dominando a pesquisa pblica por parte de pesquisadores, produtores de sementes e
mesmo agricultores. Silveira (1985), tratando da indstria de sementes no perodo de sua
conformao no Brasil, mostra como o setor pblico, j na dcada de 1980, est intimamente articulado com o setor privado, ora competindo, ora cooperando, contribuindo de forma
decisiva para a consolidao de um ambiente institucional favorvel para a configurao
de um padro de propriedade intelectual que contribuiu para a situao de hegemonia
do setor privado na atualidade. Mais que uma deciso neoliberal do perodo de Fernando
Henrique Cardoso, a lei de cultivares e o registro de cultivares, configurando um sistema
sui generis de propriedade no campo das obtenes vegetais (BUAINAIN et al., 2004; DAL
POZ et al., 2004), refletem a incorporao do processo de interao pesquisa, lanamento
de variedades e comercializao de sementes nas rotinas do setor agroindustrial brasileiro.
A integrao do sistema mantida por variados sistemas de incentivo, nem sempre monetrios, mas originados de vrias fontes: da presso de grupos organizados, na
forma de legtimas e reconhecidas organizaes de produtores de determinadas regies
que definem reas problemas com clareza (como de nematoides na agricultura da regio
Centro-Oeste), pela presena de organizaes cooperativas (inclusive com instituies de
16
Dada a generalidade no tratamento dos temas deste artigo, no cabe detalhar os processos de configurao do
Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA). Sugere-se a leitura de Bin et al. (2011), Chaves (2010),
Crestana e Souza (2008), Fuck e Bonacelli (2007), Silveira et al. (2004) e Mendes e Albuquerque (2007).
388
interessante que, dentro da ideia de agricultura de baixo carbono, capitaneada pela Embrapa, o sistema produtivo
de agricultura/pecuria traga, para o campo, os elementos de uma cadeia em que os atores produtivos do setor
rural mantiveram-se distantes, inclusive por razes culturais.
389
controle biolgico (ainda muito limitado em relao ampla gama de aplicaes), tcnicas
de processamento de gros e tratamento de cultivares, o uso de cultivares geneticamente
modificadas combina-se ao processo, ainda em curso, de tropicalizao de variedades (soja
tropical, soja resistente seca; milho safrinha, resistente seca; variedades adaptadas a inoculantes para gramneas; inseres mais baixas de espigas; arquitetura foliar).
Como apontou Ruttan (1997), processos de inovao tecnolgica induzidos seriam
determinados pela percepo de mudana dos preos relativos dos fatores, mas essa percepo deve ocorrer 20 anos antes, por organizaes adequadas (e no pelo mercado, vale
completar, a ttulo de provocao).
Instituies certas, no lugar certo: a enorme expanso por protena animal no mundo intensificou o mercado de fontes proteicas e energticas para todas as modalidades de
pecuria, gerando um quadro de especializao produtiva na agricultura mundial (FAO,
2000), cujos beneficirios foram os pases capazes de captar os incentivos determinados
por esse cenrio internacional favorvel, entre eles o Brasil, e um pouco tardiamente e
prejudicado pela confuso poltica, a Argentina.
O processo no seu deu de forma uniforme e distribuda, no tempo, no espao e
nas cadeias produtivas. Santos e Vieira Filho (2012) demonstram, com dados do Censo
Agropecurio de 2006, a forte heterogeneidade da agricultura brasileira e que os processos
de ganhos de produtividade no necessariamente se concentram nos maiores estabelecimentos, o que refora o argumento utilizado neste trabalho. Pode-se at falar em cultivos
negligenciados, como mandioca, feijo e at arroz, passando pela cultura smbolo do Brasil,
a banana. Ao mesmo tempo, consolidam-se polos produtivos de frutas com resultados
surpreendentes com base na introduo de variedades realizadas por produtores agroindustriais, com pouca ou nenhuma participao do setor pblico no incio do processo. Mas,
no fundamental, a pesquisa pblica e seus vnculos com o setor privado e com as organizaes de produtores (cuja importncia vem crescendo nos ltimos 20 anos) configuram o
corao do processo de consolidao do agronegcio brasileiro.
Finalmente, no se mencionou a aproximao da agricultura (de baixo carbono) com
a questo energtica e ambiental. Em algum momento no tempo, a carne bovina brasileira
(que no era exportada, diga-se) era divulgada como verde. Em seguida, o boi, com suas
emisses de metano, virou um dos viles do aquecimento global. Logrou-se considerar o
etanol como advanced fuel, combustvel que contribui para reduo das emisses de gases
que contribuem para o aquecimento global, abrindo as portas para a exportao internacional, mas o setor sucroalcooleiro entrou em crise, que parece profunda, e as expectativas
de fundar uma ampla cadeia de produtos na matria prima cana-de-acar (planta pouco
afetada pelo aumento de temperatura de certas regies do Brasil, processo que manifesta
de forma cada vez mais frequente) esmaeceu, perdendo fora s custas de mudanas de
390
391
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RUTTAN, V. W. Induced innovation, evolutionary theory and path dependence: sources of technical change.
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394
Transformao histrica
e padres tecnolgicos
da agricultura brasileira
Captulo 2
Captulo 2
397
Introduo
A agricultura1 brasileira apresenta-se como um bom estudo de caso para o entendimento da moderna agricultura no mundo. O Brasil foi um dos poucos pases a realizar uma
transio bem-sucedida de transformao da produo agrcola, passando de importador
lquido de alimentos, na dcada de 1960, para autossuficiente, ou mesmo para exportador
de alimentos, a partir da dcada de 1980. A partir de meados da dcada de 1990, enquanto
a produo mundial apresentou uma estagnao produtiva, os ndices de crescimento da
agricultura brasileira mostraram-se em expanso.
O presente captulo busca fazer algumas consideraes em relao seguinte tese:
a inovao tecnolgica na agricultura brasileira e os desafios ainda existentes. fato que
a gerao e a difuso de tecnologia na agricultura mudaram sua natureza, quando comparada com dcadas passadas. De um lado, o Brasil tornou-se uma regio produtora de
conhecimento, particularmente em relao produo em regies tropicais. De outro, os
desafios de incluso produtiva e de adaptao s mudanas climticas continuam, porm,
a atuar como barreiras estruturais completa modernizao.
1
As expresses agricultura e setor agropecurio sero aqui tratadas como sinnimos. Mesmo que no texto seja
feita meno ao setor agropecurio, a agricultura refere-se ao conjunto da produo agrcola e pecuria, no
sendo especificamente uma parte da produo agropecuria.
398
Para um estudo da abordagem terica da inovao tecnolgica na agricultura, consultar Vieira Filho e Silveira
(2012).
399
Momento
Continua...
Com o aumento da escala produtiva no Centro-Oeste, promoveu-se a mecanizao, facilitada pela caracterstica do
terreno (planaltos) e pelo baixo custo da terra
Na dcada de 1980, em pesquisa desenvolvida pela Embrapa, a inoculao de bactrias (que captam o nitrognio do
solo) na semente de soja permitiu o crescimento da produo com um menor uso de fertilizantes, contribuindo para o
aumento da escala produtiva, com maior produtividade por rea plantada
Realizao de pesquisas para adaptar mudas e sementes resistentes ao clima mais seco e quente dos cerrados (ou das
savanas brasileiras) com latitudes mais baixas. Tais pesquisas foram essenciais para a primeira expanso da fronteira
agrcola no Brasil em direo ao Centro-Oeste
Criao do Programa Nacional do lcool (Pr-lcool), em 1975, em consequncia do primeiro choque do petrleo, em
1973, que se agravou depois do segundo choque do petrleo, associado ao aumento dos juros internacionais, em 1979.
O programa tinha como intuito a substituio de combustvel fssil, derivado do petrleo, por lcool
Criao da Embrapa Soja, em 1975, no Estado do Paran, regio pioneira no cultivo de gros
Criao da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), em 1973. Deve-se ressaltar que a Embrapa no foi
a nica instituio promotora do conhecimento e do desenvolvimento tecnolgico no Brasil; entretanto, foi uma instituio
fundamental para a organizao de uma estratgia nacional de pesquisa agropecuria. O Brasil era importador lquido
de alimentos
Criao do Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR), institudo pelo governo federal, em 1965
Em 1965, a produo de sunos e aves cria demanda por farelo de soja, importante fonte de protena vegetal na alimentao animal
Em 1960, a produo da soja alcana a importncia da produo de trigo na regio Sul do Pas
Tabela 1. Descrio dos fatos relevantes em quase meio sculo de anlise histrica do desenvolvimento da agricultura brasileira.
400
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 3
(1)
Adoo de prticas agrcolas de preciso, no intuito de aumentar a eficincia no uso dos recursos produtivos
Segunda expanso da fronteira agrcola em direo regio do Matopiba (Maranho, Tocantins, Piau e Bahia)
Em 1997, verificou-se o primeiro plantio de soja geneticamente modificada. A legalizao do plantio de cultivares geneticamente modificadas se dar posteriormente, sendo a soja em 2003, o algodo em 2005 e o milho em 2008. O plantio
de organismos geneticamente modificados simplifica o manejo e as prticas agrcolas, reduzindo o uso de herbicidas e
pragas, e aumentando a renda disponvel dos produtores
A partir de 2002, houve forte crescimento da economia internacional, puxada pelo crescimento das economias emergentes, o que demandou maior consumo de alimentos
O marco regulatrio brasileiro referente propriedade intelectual passou por transformaes em 1995, com a assinatura
do acordo internacional Trade Related Aspects of Intellectual Rights Including Trade in Counterfeit Goods (Trips). Em
1997, criou-se a Lei de Proteo de Cultivares (LPC)(1)
Em 1995, foi criada a Medida Provisria de Biossegurana, que foi promulgada e atualizada em 2005
Criao de programas de financiamento e de investimento na segunda metade da dcada de 1990. Em 1996, instituiu-se
o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e, posteriormente, o Programa de Modernizao
da Frota de Tratores Agrcolas e Implementos Associados e Colheitadeiras (Moderfrota). Tais programas foram importantes na renovao da frota de tratores e colheitadeiras na agricultura brasileira, com o aumento do volume de crdito
ao longo dos ltimos 15 anos
Forte transformao institucional da economia brasileira, abertura de mercado e estabilizao monetria (Plano Real)
Vieira Filho e Vieira (2013) fazem uma anlise emprica dos certificados de proteo de cultivares no Brasil depois de 1997.
Momento
Tabela 1. Continuao.
ha (em
milhes)
rea
(0,1 Gr/
animal)
kg animal
kg ha
t (em
milhes)
Produtividade
Brasil
-1
-1
Escala de
medida
Produo
Varivel
Regio
3.779,2
191,7
Leguminosas
Carne de boi
1.755,1
1990
4.584,5
2012
293,3
492,6
67,0
187,6
84,0
182,9
96,3
231,5
225,9
0,54
Leguminosas
0,1
Carne de frango
3,18
0,5
Carne de porco
leos vegetais
1,4
Carne de boi
0,56
2,1
Leguminosas
Frutas
0,6
leos vegetais
11,17
6,9
Frutas
Cereais
15,0
0,41
10,63
1,08
19,31
0,5
0,8
2,2
3,1
2,4
13,6
26,2
0,40
14,09
2,30
18,51
2,4
1,1
4,1
5,6
4,1
29,8
32,5
0,48
27,06
2,33
19,61
11,5
3,5
9,3
11,1
13,3
38,4
89,9
Cereais
Carne de frango
66,7
178,2
Carne de porco
1.358,8
1975
Ano
1.346,3
1961
leos vegetais
Frutas
Cereais
Item
-1,8
8,4
4,5
3,7
10,3
2,4
3,1
2,9
10,1
4,7
3,8
0,6
0,0
-0,1
4,8
1,6
0,1
0,1
-0,1
1,8
4,8
-0,3
9,7
2,0
4,1
3,7
3,5
5,0
1,3
1,3
1,4
-0,2
3,9
1,6
0,2
1,6
Continua...
0,7
2,9
0,1
0,3
7,1
5,3
3,6
3,0
5,2
1,1
4,5
2,2
0,6
1,0
2,2
2,3
1,1
4,3
Taxa de crescimento
Tabela 2. Comparativo de indicadores da produo agrcola (cereais, frutas, leos vegetais e leguminosas), da produo de carnes (bovina, suna
e de frangos) e da populao do Brasil e do mundo, de 1961 a 2012.
402
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 3
Mundo
(exceto Brasil)
Brasil
Populao
ha (em
milhes)
rea
(exceto Brasil)
t (em
milhes)
Produo
Mundo
Bilhes
Milhes
(0,1 Gr/
animal)
kg animal
kg ha-1
Produtividade
Mundo
-1
Escala de
medida
Varivel
Regio
Tabela 2. Continuao.
292,0
8.568,0
1.907,0
1975
Ano
3.619,2
2012
407,3
632,9
8.584,3 11.252,2
2.753,1
1990
66,4
187,8
75,8
208,5
78,3
213,6
23,2
Leguminosas
3,0
75,0
110,4
leos vegetais
7,4
Carne de frango
24,1
24,2
Carne de porco
Frutas
26,3
Carne de boi
636,8
220,5
Leguminosas
Cereais
25,2
168,2
Frutas
leos vegetais
858,0
3,6
108,2
23,8
131,9
30,0
691,6
15,9
40,9
41,6
286,4
39,2
252,9
1.329,5
5,2
149,6
31,4
171,4
38,8
689,7
33,1
68,4
48,9
461,0
71,4
323,3
1.917,3
6,9
198,7
56,8
253,5
54,2
683,6
81,3
105,7
54,0
1.095,1
164,2
598,2
2.455,1
65,8
160,1
Cereais
Carne de frango
Carne de porco
Carne de boi
Leguminosas
226,7
7.104,8
Frutas
leos vegetais
1.347,3
1961
Cereais
Item
1,2
2,5
0,2
1,2
1,5
0,6
5,2
3,6
3,1
1,8
3,0
2,8
3,0
0,4
0,1
1,1
1,6
1,7
1,3
2,3
2,3
2,0
1,8
1,7
1,6
0,0
4,7
3,3
1,0
3,0
3,8
1,5
2,3
0,4
0,8
0,7
1,3
2,1
0,0
2,3
1,2
1,2
2,6
1,7
1,5
0,0
4,0
1,9
0,4
3,8
3,7
2,7
1,1
0,8
0,1
0,1
1,2
1,9
1,2
1,2
Taxa de crescimento
404
Melo (1983a, 1983b) alertava para a melhoria da infraestrutura de importao de gros (trigo, principalmente), no
intuito de evitar o desabastecimento interno. Esse caso seria inimaginvel se fosse previsto o progresso alcanado
pela agricultura brasileira no ltimo perodo aqui estudado. Para indicadores sobre o crescimento da produtividade
total dos fatores no Brasil, consultar Fornazier e Vieira Filho (2013) e Gasques etal. (2010a).
Para entender melhor o exemplo da tecnologia e da escala produtiva do setor produtor de trator, ver Sahal (1981,
1985).
405
Figura 1. Evoluo da poltica de crdito rural no Brasil, de 1969 a 2012 (valores constantes em bilhes
de reais).
Fonte: Bacen (2013).
Figura 2. Nmero de tratores em estabelecimentos agropecurios e rea mdia de lavoura por trator
srie histrica (19602006).
Fonte: IBGE - Censo Agropecurio (vrios anos).
406
Figura 3. Curvas de difuso de soja, milho e algodo (GMs) (A), e percentual de adoo, em 2012, de
cultivares GMs de soja, milho e algodo (B), no Brasil.
Fonte: Vieira Filho (2014).
407
408
Figura 5. Queda dos preos dos alimentos na economia brasileira, de 1974 a 2012.
Nota: dez./1974 = 1.
Fonte: Barros (2013).
Heterogeneidade produtiva e
tecnolgica: a capacidade de absoro
de novos conhecimentos no Brasil
O papel cumprido pelas inovaes tecnolgicas e pelos processos de aprendizado em
redefinir a organizao da agricultura (e das cadeias agroindustriais) gerou uma dinmica
diferenciada entre produtores e regies. Essa diferenciao resultou em heterogeneidade
regional, que permitiu a apropriao de ganhos de inovao sem que necessariamente
ocorressem mecanismos caracterizados por Cochrane (1958) como treadmill5.
Segundo Cochrane (1958), a explicao para a contnua introduo de inovaes na agricultura estaria no
mecanismo competitivo, que faria que os ganhos de inovao fossem transferidos quase que integralmente
aos consumidores, reduzindo preos e demandando introduo de inovaes. O fato de uma tonelada de soja
ter um preo prximo mesma quantidade de circuitos integrados revela que tal mecanismo tambm poderia
descrever a indstria de informtica, sem mesmo invalidar o trabalho seminal de Dosi (1984) sobre a indstria dos
semicondutores.
409
A heterogeneidade estrutural, como visto por Cepal (2010), Cimoli (2005), Cimoli
etal. (2006), Fornazier e Vieira Filho (2012), Katz (2000), Nohlen e Sturm (1982), Pinto (1970),
Sunkel e Infante (2009) e Vieira Filho etal. (2013), inviabiliza, porm, o processo competitivo e gerador de tecnologia, por entender que o crescimento sustentvel com equidade
associa-se superao do elevado diferencial de produtividade intra e intersetoriais. Vale
destacar que parte da heterogeneidade fruto do processo de competio e de busca tecnolgica (VIEIRA FILHO etal., 2005); porm, a partir do momento que a heterogeneidade
torna-se estrutural, o desenvolvimento inclusivo compromete-se, o que reduz o acesso de
grupos de produtores de baixa tecnologia dinmica competitiva.
Conforme estudo elaborado por Alves etal. (2012), a agricultura brasileira intensiva
em tecnologia. Pela Figura 6, ao considerar uma funo de produo, um aumento na renda
bruta de 100% pode ser explicado por 68% dos insumos tecnolgicos, por 9% da terra e por
23% do trabalho. Esse resultado relevante na medida em que mostra a importncia da gerao e da utilizao de novos conhecimentos nos ganhos produtivos da moderna agricultura.
A gerao e a difuso tecnolgica so processos relativamente bem-sucedidos em
uma parcela restrita dos produtores agropecurios no Brasil. O problema de desenvolver
conhecimento e tecnologia aplicada ao caso brasileiro ficou bem solucionado desde a criao da Embrapa, em 1973. Entretanto, a capacidade de aprendizado e a difuso tecnolgica
mostraram-se como um desafio para um grupo significativo de agentes.
410
Segundo Cohen e Levinthal (1989), Esposti (2002), Evenson e Kislev (1973) e Vieira
Filho e Silveira (2011), tanto os processos de aprendizado quanto os de difuso esto associados capacidade de absoro tecnolgica. Esta seo busca, de acordo com o Censo
Agropecurio de 2006, aprofundar as anlises no entendimento da heterogeneidade
produtiva e tecnolgica, bem como dos diferenciais de capacidade de absoro de novos
conhecimentos6. Quando houver baixo investimento pelos agentes na ampliao da capacidade de absoro, menor ser a incluso produtiva.
De acordo com os dados apresentados por Vieira Filho (2013) e Vieira Filho et al.
(2013), a Tabela 3 resume, por indicadores econmicos7, o setor agropecurio (comercial e
familiar), subdividido em grupos tecnolgicos. Quanto renda bruta, a agricultura comercial de produtividade total dos fatores (PTF) menor do que 1 e de baixo contedo tecnolgico (BT) possui renda menor do que a mdia nacional. De maneira anloga, na agricultura
familiar, verifica-se que os estabelecimentos de PTF acima de 1 e de alto contedo tecnolgico (AT) possuem renda bruta superior mdia do Brasil. Em termos de rea mdia por
estabelecimento, a agricultura comercial possui reas superiores s da mdia nacional, bem
como maiores quando comparadas s extenses de terra da agricultura familiar. Nota-se
que h forte concentrao da renda nos estabelecimentos de alta intensidade tecnolgica.
Resultado semelhante foi encontrado por Alves etal. (2012), que mostraram que o ndice
de Gini8 muito elevado, mas com pouca divergncia entre os estabelecimentos de at
100 ha de terra e aqueles com mais de 100 ha respectivamente, 0,85 e 0,87.
Quanto s tecnologias poupa-terra e poupa-trabalho, os estabelecimentos comerciais de PTF maior do que 1 e de baixo contedo tecnolgico possuem gastos inferiores
mdia do Pas. Com baixos custos e produtividade elevada, esse grupo de 2% dos estabelecimentos beneficia-se de uma renda lquida positiva. No geral, os estabelecimentos
comerciais investem mais em tecnologia do que os familiares, e geram maior valor agregado por populao ocupada quando a PTF superior a 1. Porm, a agricultura familiar de
renda lquida positiva extremamente eficiente do ponto de vista da PTF, representando
35% dos estabelecimentos totais. Os agricultores familiares lucrativos e de baixo contedo
6
Gasques etal. (2010b) organizaram extenso e completo estudo sobre o Censo Agropecurio de 2006.
A produtividade total dos fatores dada pela diviso entre renda bruta e custo total, enquanto a renda lquida
determinada pela subtrao da renda bruta pelo custo total.
8,4
42,2
146
39
2,6
252,4
PTF
rea (ha)
7,8
62,3
182,9
298,4
481,3
Alta
AT
115
18,9
15
2,8
185,3
3,6
64,8
0,7
4,6
35,8
100,6
Mdia
BT
PTF > 1
253
-19,3
40
0,3
284,9
6,6
-209,8
9,4
108,8
298,1
88,4
Baixa
BT
Total
comercial
Alta
AT
Mdia
313,3
5,2
-26,2
5,2
50,2
162,9
136,6
15,5
3,2
27,9
0,6
3,8
11,8
39,7
295
-12,9
16
0,2
16
809
2,6
34
0,8
16
837
8,9
37
3,4
Variveis derivadas
417,9
3,5
-65,6
1,6
12,0
86,9
21,2
BT
19
993
3,9
14
5,5
12,6
2,9
11,1
0,0
0,3
2,5
13,6
20
1.022
-2,3
34
0,4
19,1
2,9
-8,3
0,8
4,3
14,9
6,6
AT
29
1.515
-1,0
11
0,3
23,1
2,5
-4,0
0,1
0,5
5,7
1,7
Baixa
BT
PTF < 1
Familiar
PTF > 1
AT
PTF < 1
Comercial
84
4.366
2,0
28
1,5
18,3
2,8
4,5
0,4
2,0
8,3
12,8
Total
familiar
100
5.176
2,1
33
64,5
3,2
-0,3
1,1
9,5
32,5
32,2
Brasil
Tabela 3. Comparao entre a agricultura comercial e a familiar, por grupos de intensidade tecnolgica e por indicadores econmicos selecionados
(2006).
412
Alves e Rocha (2010) foram os primeiros autores a atentar para a concentrao produtiva no Brasil, utilizando os
dados do Censo Agropecurio 2006.
87,2
52,3
56,5
45,3
69,8
Nordeste
Centro-Oeste
Sudeste
Sul
Brasil
3,9
2,9
2,1
1,3
9,9
8,7
Produo
bruta (%)
20,7
37,9
27,9
28,1
9,5
23,0
Estabelecim.
(%)
11,0
16,1
8,1
4,9
12,6
17,4
Produo
bruta (%)
Baixa renda
(2 a 10] SME
(1)
Salrio Mnimo Equivalente (SME) = Valor bruto da produo mensal/Salrio mnimo mensal.
Fonte: IBGE (2006).
69,3
Estabelecim.
(%)
Extrema pobreza
(0 a 2] SME
Norte
Regio
9,0
16,2
14,7
17,4
3,2
7,4
Estabelecim.
(%)
35,9
47,6
32,2
29,6
29
43,1
Produo
bruta (%)
Renda mdia
(10 a 200] SME
Estratificao de renda
Tabela 4. Estratificao percentual de renda dos estabelecimentos, por produo e por regio brasileira (2006).
0,5
0,6
0,9
2,2
0,1
0,3
Estabelecim.
(%)
49,2
33,4
57,6
64,2
48,5
30,9
Produo
bruta (%)
Renda elevada
> 200 SME
Estabelecimentos
por regio (%)
9,2
476
Ensino superior
Total
25
262
45
138
100,0
1,2
5,2
55,1
9,4
29,0
Norte
Nmero
(mil)
Ensino mdio
Ensino fundamental
No analfabetos
Analfabetos
Nvel de instruo
47,4
2.454
23
111
872
307
1.138
Nmero
(mil)
100,0
0,9
4,5
35,5
12,5
46,4
Nordeste
6,1
317
20
42
189
20
47
Nmero
(mil)
100,0
6,4
13,2
59,6
6,1
14,7
Centro-Oeste
17,8
922
60
106
543
68
145
100,0
6,5
11,5
58,8
7,4
15,8
Sudeste
Nmero
(mil)
Regio
19,4
1.006
34
96
763
38
76
Nmero
(mil)
3,4
9,5
75,8
3,8
7,5
100,0
Sul
Tabela 5. Pessoas que dirigem os estabelecimentos agropecurios, por nvel de instruo e por regio brasileira (2006).
100,0
5.176
146
379
2.629
479
1.543
Nmero
(mil)
100,0
2,8
7,3
50,8
9,2
29,8
Brasil
414
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 3
415
veis para o Brasil em geral, mas fundamentalmente piores nas regies Nordeste e Norte. No
Brasil, 29,8% das pessoas que dirigem os estabelecimentos so analfabetas. No Nordeste,
esse percentual de analfabetos de 46,4%. A regio com o menor ndice de analfabetismo
o Sul, com 7,4% do total dos dirigentes daquela regio. No outro extremo, ao avaliar o
percentual de dirigentes com ensino superior, os nmeros so muito baixos, no tendo
nenhuma regio que se destaque. No Centro-Oeste, 6,5% dos dirigentes possuem nvel
superior, enquanto, no Sul, 3,4% apenas.
Quanto ao recebimento de orientao tcnica no decorrer do processo produtivo, a
Tabela 6 examina em parte a extenso rural. Os dados mostram que o Nordeste foi a regio
menos assistida: mais de 90% dos estabelecimentos agropecurios no receberam orientao tcnica. No outro extremo, a regio em que os estabelecimentos mais receberam
algum tipo de orientao tcnica, ocasional ou regular, foi o Sul, com pouco menos de 50%
dos estabelecimentos. Porm, 51,6% dos estabelecimentos agropecurios no Sul do Pas
no receberam qualquer tipo de orientao tcnica. No Centro-Oeste, apenas 11,6% receberam orientao tcnica regularmente na produo. Em relao extenso rural, fica claro
que preciso expandir a orientao tcnica em muitas regies brasileiras e, certamente,
devem-se criar polticas que incorporem as regies mais carentes, bem como polticas que
repensem a extenso e a educao rural.
Percebe-se, pela Tabela 7, no que se refere ao tipo de apoio da orientao tcnica
recebida, que grande parte vem do setor pblico, particularmente de rgos dos governos
federal, estadual e municipal. Em segundo lugar, o financiamento prprio bastante significativo. O atendimento de cooperativas, que pode dar uma dimenso do grau de associativismo dos produtores, maior no Sul (com 31,1%) e menor no Nordeste (3,6%). Quanto
s empresas integradoras, o Sul tem um percentual expressivo cerca de 26,5%. No que
se refere s empresas privadas de planejamento, o destaque est no Centro-Oeste, com
15,1%. Quanto ao Norte e ao Nordeste, cooperativas, empresas integradoras e empresas
privadas de planejamento, que podem explicar o nvel de desenvolvimento institucional
da regio, representam percentuais muito baixos.
Por fim, apenas para fechar as anlises em relao ao desafio de ampliar a capacidade
de absoro tecnolgica no Brasil, constata-se o problema do envelhecimento das pessoas
que dirigem os estabelecimentos agropecurios. Esse dado j uma preocupao em
pases desenvolvidos (como nos casos norte-americano e europeu), mas vem se tornando
crtico no Brasil por no existir renovao da mo de obra no campo. Com o processo de
urbanizao e desenvolvimento, alcanado com o aumento da classe mdia, menos jovens
buscam alternativas de vida no meio rural nas regies mais desenvolvidas. A infraestrutura
no meio rural precria. De acordo com a Tabela 8, para dirigentes com menos de 35 anos,
nas regies mais dinmicas (Sul, Sudeste e Centro-Oeste), h menores percentuais quando
comparados s regies mais atrasadas (Norte e Nordeste). De maneira oposta, para os diri-
476
24
Regularmente
Total
49
402
Nmero
(mil)
Norte
Ocasionalmente
No recebeu
Orientao
tcnica
100,0
5,1
10,3
84,5
2.454
76
129
2.248
Nmero
(mil)
100,0
3,1
5,3
91,6
Nordeste
317
37
58
222
Nmero
(mil)
100,0
11,6
18,4
70,0
Centro-Oeste
922
112
171
639
Nmero
(mil)
%
100,0
12,1
18,6
69,3
Sudeste
Estabelecimentos agropecurios
1.006
233
254
519
Nmero
(mil)
Sul
100,0
23,2
25,3
51,6
5.176
482
663
4.031
Nmero
(mil)
9,3
12,8
77,9
100,0
Brasil
Tabela 6. Responsveis pelos estabelecimentos agropecurios em relao ao recebimento de orientao tcnica e por regio brasileira (2006).
416
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 3
Empresas integradoras
Empresas (privadas)
de planejamento
Organizao no
governamental (ONG)
Outra
74
13
Prpria ou do prprio
produtor
Cooperativas
54
Receberam orientao
tcnica (ocasional ou
regular)
0,8
0,5
2,9
1,6
6,0
18,3
72,9
100,0
Norte
Nmero
(mil)
Governo (federal,
estadual ou municipal)
Origem
206
53
127
Nmero
(mil)
100,0
2,8
1,8
4,2
2,6
3,6
25,7
61,9
Nordeste
95
14
36
34
Nmero
(mil)
100,0
2,5
0,4
15,1
5,5
9,6
37,7
36,0
Centro-Oeste
283
12
19
13
53
87
119
Nmero
(mil)
%
100,0
4,1
0,4
6,8
4,7
18,7
30,8
42,0
Sudeste
Orientao tcnica
488
10
41
129
152
61
157
Nmero
(mil)
Sul
Tabela 7. Origem da orientao tcnica recebida pelos estabelecimentos agropecurios e por regio brasileira (2006).
100,0
2,0
0,3
8,4
26,5
31,1
12,5
32,3
1.145
30
85
154
226
250
492
Nmero
(mil)
2,7
0,6
7,4
13,4
19,7
21,9
42,9
100,0
Brasil
88
117
110
82
55
De 25 a menos de
35 anos
De 35 a menos de
45 anos
De 45 a menos de
55 anos
De 55 a menos de
65 anos
De 65 anos e mais
476
23
Total
11,6
17,2
23,1
24,6
18,6
4,8
100,0
Norte
Nmero
(mil)
At 25 anos
Classe de idade
2.454
454
482
515
524
377
103
Nmero
(mil)
100,0
18,5
19,7
21,0
21,3
15,4
4,2
Nordeste
317
49
66
83
74
38
Nmero
(mil)
100,0
15,5
20,8
26,3
23,2
11,9
2,4
Centro-Oeste
922
190
205
233
188
90
17
Nmero
(mil)
9,7
1,8
100,0
20,6
22,2
25,2
20,4
Sudeste
Sul
1.006
158
218
268
233
109
21
Nmero
(mil)
Tabela 8. Classe de idade da pessoa responsvel pelo estabelecimento agropecurio, por regio brasileira (2006).
100,0
15,7
21,7
26,6
23,1
10,8
2,1
5.176
907
1.053
1.208
1.135
702
171
Nmero
(mil)
17,5
20,4
23,3
21,9
13,6
3,3
100,0
Brasil
418
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 3
419
gentes com mais de 45 anos de idade, as regies mais dinmicas possuem um contingente
mais envelhecido do que as regies mais atrasadas.
Consideraes finais
O setor agropecurio brasileiro modernizou-se ao longo dos ltimos 50 anos. O Brasil
realizou uma transio bem-sucedida de transformao da produo agrcola, passando
de importador lquido de alimentos, na dcada de 1960, para produtor estratgico, em
2014. Desde a dcada de 1990, enquanto a produo mundial apresentava estagnao
produtiva, a agricultura brasileira mostrava-se dinmica e em crescimento.
Procurou-se discutir a tese da inovao tecnolgica na agricultura brasileira e os desafios ainda existentes. O desenvolvimento de tecnologia somado a conhecimentos foram
fundamentais para a transformao da agricultura brasileira. Entretanto, o Pas defronta-se
com alguns desafios no contnuo da trajetria tecnolgica. O principal deles , sem dvida,
ampliar a capacidade de absoro de conhecimento externo dos agentes, aumentando,
assim, a incluso produtiva. O segundo desafio, que est indiretamente associado ao primeiro, o de criar ambientes alternativos mo de obra dos jovens, que possam fazer, sem
quebra, a sucesso geracional dos negcios.
De nada adianta desenvolver a melhor tecnologia se, na ponta da cadeia, o produtor
agrcola no est apto a incorporar e a assimilar os novos conhecimentos, ou mesmo no tem
disposio de atuar no meio rural diante das facilidades da vida urbana (educao, melhores
oportunidades de emprego, sade e entretenimento). Por um lado, a tecnologia contribuiu
para o crescimento da produo e da produtividade. Por outro, h uma parcela grande de
agentes que est excluda da dinmica de mercado ou do estado da arte na produo.
A trajetria tecnolgica da agricultura brasileira mostra que a agricultura do passado
no deve ser comparada com a agricultura do presente. A moderna agricultura sem dvida knowledge-based e conectada a vrios setores da economia. Polticas pblicas voltadas
ao fomento do setor agropecurio devem entender que o investimento necessrio no
apenas para gerar novas tecnologias, mas, especialmente, para integrar conhecimento a
toda cadeia de produo, e oferecer insumos tecnolgicos baratos e acessveis aos agentes
produtivos que demandam infraestrutura de servios no espao rural, at a distribuio
dos produtos no mercado.
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Sergio Salles-Filho
Adriana Bin
Captulo 3
Captulo 3
425
Introduo
De fato, como argumenta-se neste livro, o Brasil entrou em uma nova fase do desenvolvimento agrrio a partir dos anos 1990, com forte expanso da produo e produtividade
agrcola; deparou-se com o tema da inovao sem saber muito como lidar com isso e acabou
seguindo, incontinente, o caminho da modernizao tecnolgica; separou drasticamente,
como j havia ocorrido em outros pases, a commodity de larga escala dos demais produtos,
polarizando portes e sortes; tentou deslocar o eixo do debate de causas e efeitos da realidade
rural e agrria criando hbridos ideolgicos to esquisitos quanto influentes; provocou uma
espcie de crowding-out s avessas, deslocando o setor pblico de tarefas histricas; viu a ligao das famlias com a terra virar coisa de antepassados, pois sem perspectivas de um futuro
melhor, a mobilidade social e espacial imperou; e, finalmente, testemunhou regies imensas
virarem territrios das colheitadeiras, das picapes do ano seguinte e dos rasantes dos Ipanemas.
O objetivo do presente captulo a discusso da pesquisa agrcola no passado, presente e futuro, interligando-a a todas as sete teses deste livro, que so faces de um mesmo
objeto irregular que afeta forma e contedo da produo e uso de conhecimento, seja para
a agricultura, para o mundo rural e suas adjacncias.
Bens e servios renovam-se e rompem tradies, formas de produzir, gerar riqueza
e, principalmente, capturar valor. Muito mudou nesse mundo agrrio brasileiro e as insti-
426
O captulo ento estrutura-se da seguinte forma: o prximo item discute como as organizaes privadas de pesquisa assumiram o protagonismo no mundo em temas tpicos
da pesquisa pblica, especialmente melhoramento, variedades, raas e a gentica em geral.
Mostra-se evidncias desse deslocamento, alm da discusso sobre crowding-out (desloca-
427
428
oscila entre primeiro e segundo lugares nos volumes de produo e nos nveis de produtividade global. Um feito importante para uma cultura que entrou com restries muito
rgidas de cultivo (latitudes altas) e em pouco tempo passou para zonas tropicais e, atualmente, cultiva-se at em latitude zero. Fruto de exaustivo trabalho de cincia, tecnologia,
melhoramento e gerao de variedades. Em pouco mais de 30 anos a soja pde ser vista do
Rio Grande do Sul ao Par.
No passado, desde o final do sculo 19, fenmeno semelhante (no pela latitude,
mas por adaptaes edafoclimticas) j havia ocorrido com a cana-de-acar, o algodo e,
obviamente, o caf. Esses so exemplos tpicos de como a pesquisa pblica agrcola foi o
elo de ligao entre cincia e desenvolvimento durante o sculo 20. Instituies atinadas
na produo, cientistas de altssimo quilate, desenvoltos em seu trabalho e recursos financeiros (seno abundantes, pelo menos razoveis).
Esse modelo vem lenta e progressivamente sendo transformado em todo o mundo.
As linhagens elite feitas por melhoristas de elite sempre sero necessrias, mas o modelo
de se fazer j no mais o mesmo.
Uma primeira e contundente evidncia disso o aumento da participao de empresas de sementes em domnios outrora tpicos das organizaes pblicas de pesquisa (doravante, OPPs). A segunda evidncia, logicamente complementar primeira, a reduo
da participao de cultivares oriundas de OPPs na produo agrcola mundial (e brasileira).
A questo principal para as organizaes de pesquisa agrcola que seus papeis
no so mais o que foram nos ltimos 50 anos. Particularmente, essa a realidade que as
organizaes pblicas de pesquisa agrcola vm testemunhando. Isso vale para organizaes nacionais e internacionais, tais como os Centros Internacionais de Pesquisa Agrcola,
outrora verdadeiros templos da pesquisa.
Complementando esse quadro, a noo de que s OPPs cabe produzir e difundir
bens pblicos tampouco se sustenta, por uma razo simples: com excees de menor importncia econmica, os bens gerados pela pesquisa agrcola no cumprem mais o perfil
de bens pblicos. So bens ditos clube, pois sempre h possibilidade de apropriao:
acessam apenas os scios. Esse um fenmeno generalizado, no apenas brasileiro e tampouco exclusivo da agricultura.
Esse fenmeno vem sendo descrito e analisado por diversos autores. Para Fuglie e
Toole (2014) e Hall (2006), entre outros citados mais adiante, h uma mudana importante
em curso nos sistemas de pesquisa agropecuria em todo o mundo. Fuglie e Toole (2014),
discutindo o caso dos EUA, apontam trs sinais de mudana importantes: a) a estagnao
do suporte de recursos pesquisa pblica; b) o aumento dos esforos privados em pesquisa; c) a emergncia de novos modelos institucionais, tanto em organizaes pblicas como
429
privadas. Nos EUA, o investimento privado em pesquisa mais que triplicou em valores reais
entre 1960 e 2010, concentrando o esforo de pesquisa especialmente em sementes e
biotecnologia.
Esses autores mostram que o investimento privado em insumos biolgicos passou de
menos de 5% no incio dos anos 1980 para mais de 50% do total dos investimentos desde o
incio dos anos 2000. Essa uma mudana importante, pois se antes a diviso de tarefas entre
organizaes pblicas e privadas de pesquisa agrcola tinha na gentica, particularmente na
gerao de variedades, um divisor de guas, hoje a realidade muito diferente.
Em conjunto com o movimento de entrada da pesquisa privada em temas antes
atribudos s OPPs, vem ocorrendo um processo de concentrao econmica. Fuglie etal.
(2011) mostram que em 2009 as quatro maiores empresas do setor de insumos respondiam
por mais de 50% de mercados globais de sementes de grandes cultivos, agroqumicos,
produtos de sade animal, maquinrio agrcola e gentica animal.
Esse nvel de concentrao desconcertante para qualquer setor da economia. Isso
foi alcanado em um perodo curto de tempo, entre 19942009. De cerca de 20% dos gastos com biotecnologia aplicada ao desenvolvimento e produo de sementes em 1994,
as quatro maiores empresas somaram 54% do mercado global em 2009. Com relao ao
mercado de sade animal, essa participao saltou de 32% para 50% no mesmo perodo.
Esses mesmos autores mostram que ao aumento da concentrao econmica na produo e comercializao de tecnologia agropecuria seguiu-se um aumento absoluto dos
gastos em pesquisa e desenvolvimento (P&D), embora no relativo. Natural, posto que o processo de concentrao deu-se em grande parte por meio de fuses e aquisies, mantendose o nvel relativo do esforo de pesquisa (FUGLIE etal., 2011; FUGLIE; TOOLE, 2014).
Poderia ter ocorrido reduo dos nveis relativos (situao comum em processos de
fuses e aquisies), mas no aconteceu, o que um indicativo de que mesmo com nveis
agudos de concentrao, as empresas seguem investindo em P&D. Obviamente, houve
maior concentrao de recursos em um conjunto menor de projetos, trazendo, possivelmente, ganhos de escala e de escopo P&D. A consequncia a juno do poder de P&D
com o poder de mercado. Ambos alimentam-se e ajudam a definir trajetrias tecnolgicas.
Autores como Atkinson etal. (2003) atribuem esse crescimento da pesquisa privada
nas cincias da vida s mudanas nas condies de propriedade intelectual (PI) das tecnologias. Tanto o setor pblico como o setor privado podem, e lanam mo, de instrumentos
de proteo para conduzir, de alguma forma, o processo de apropriao das tecnologias.
Entretanto, enquanto as empresas so explicitamente preparadas no apenas para garantir
a apropriabilidade, mas sobretudo para explor-la, as OPPs so, no mximo, preparadas
para ter a propriedade.
430
431
Talvez hoje no mais, pelo menos no em mbito de pases desenvolvidos, at porque como mostram diversos
autores (FUGLIE etal., 2011; HALL, 2006; KING etal., 2012) as OPPs nesses pases vm se reposicionando e
buscando novos papeis.
Toma-se emprestado o termo Keynesiano de Demanda Efetiva para uma analogia com a produo de
conhecimento no sentido de que o que importa investir na produo de conhecimento, independente de um fator
utilitrio especfico ou de um clculo de racionalidade alocativa maximizadora. Tal como na dinmica capitalista,
na produo de conhecimento o que importaria seria a demanda agregada gerada pelo investimento em novo
conhecimento, nem que seja para estudar temas esdrxulos ou sem finalidade aparente.
432
cluses de outros estudos apontam que nada justifica o uso de recursos dos contribuintes
para atividades que, justamente por seu alto retorno esperado, seriam feitas pelo setor
privado.3
Na reviso feita por David etal. (2000), uma concluso em particular til para o que
est sendo discutido. Apesar dos autores conclurem no haver uma resposta definitiva, eles
apontam para algo bem interessante: os estudos que se reportam a dados micro, referentes
ao mbito da firma ou mais desagregado, apontam muito mais efeitos de crowding-out
do que estudos que reportam dados macro, no mbito setorial ou ainda mais agregados,
reforando a tese de que haveria um tipo de demanda efetiva da pesquisa. Em outras palavras, quando se atenta aos efeitos agregados dos investimentos pblicos e privados em
pesquisa, parece haver efeitos complementares que no mbito micro no so detectados.
A noo de falhas de mercado est por trs da ideia de crowding-out e faz pouco,
se algum, sentido em estruturas globalizadas, concentradas e centralizadas de pesquisa e
desenvolvimento. Em pases e regies fora do eixo principal onde nascem e desenvolvemse os esforos de P&D e de inovao seria, no mnimo, inapropriado falar em substituio,
simplesmente por que a o setor privado pouco ou nada faz.
A assuno da pesquisa privada nas chamadas cincias de vida aplicadas agricultura e pecuria, especialmente em melhoramento, gerao de variedades, atropelou, sem a
menor cerimnia, mais de um sculo de tradio da pesquisa pblica.
A noo de que o setor privado deixaria de fazer algo porque o setor pblico j o
faz ignora mecanismos bsicos de funcionamento da economia capitalista. uma viso
utilitarista que pode ocorrer em casos excepcionais.4
bem provvel que estudos que apontem complementaridades ajustveis entre
pesquisa pblica e privada, como os de Fuglie etal. (2011) reflitam mesmo uma certa realidade. Os EUA nunca foram pas de polticas prioritrias de cincia e tecnologia (C&T),
sempre atuaram mais no fomento horizontal que no vertical. Ademais, so o pas lder do
modelo produtivista. Foi l que, a partir da dcada de 1930, consolidou-se o chamado pacote tecnolgico cruzando insumos qumicos, mecnicos e biolgicos. Pas onde os investimentos em biotecnologia agrcola foram e tm sido maiores. J alguns pases da Europa
poderiam falar em crowding-out. Entretanto, para pases tradicionalmente tomadores de
3
No se refere aqui a formas de subsdio de P&D vindas do setor pblico, tais como contratos de desenvolvimento
do tipo encomenda pblica. Refere-se ao investimento feito autonomamente por organizaes pblicas de
pesquisa. Para o assunto dos subsdios via contrato de P&D ver David etal. (2000).
De fato, quando o setor privado no faz, porque no precisa ou est impedido de fazer. No curto prazo, o
crowding-out pode at ocorrer, mas no mdio e longo prazos, sob condies de competio (inclusive oligoplica) e
de valorizao de capitais, o investimento privado em novos desenvolvimentos entrar quando lhe for conveniente,
independente do que o setor pblico faz em um determinado segmento de interesse.
433
434
Research and Development Agreement (Crada)6 (alm da legislao sobre PI) teriam permitido um ajuste virtuoso entre pesquisa pblica e privada. Entretanto, deve-se considerar
que os dois principais programas citados pelos autores so fortemente focados em resultados tecnolgicos.
Embora seja bvio que complementaridades existam e devam ser exploradas, o
sucesso das iniciativas de cooperao depende de vrios fatores e no apenas da competncia dos pesquisadores de lado a lado. Como mostrado por Hal (2006), esse caminho
no virou um novo modelo para as OPPS em funo de diferenas crticas de velocidades,
compromissos, marcos legais e modelos gerenciais entre organizaes pblicas e privadas.
Nunca houve um movimento realmente srio de coordenar expectativas mtuas
de diviso de tarefas no sentido de desenvolvimentos simultneos e complementares
entre pesquisa pblica e privada. O modelo de parcerias como nova trajetria da pesquisa
pblica foi um modelo que durou menos de uma dcada no papel de uma suposta fora
mobilizadora e transformadora, um novo paradigma da pesquisa agrcola, no como eventos que, em alguns casos, evidentemente ocorrem e que apresentam, em determinados
contextos, impactos positivos.
Como mostram David etal. (2000), muito mais se conseguiu pela via das encomendas e contratos feitos diretamente pelas agncias governamentais s empresas que pela
intermediao de OPPs.
O isolacionismo intelectual:
variaes sobre o mesmo tema
Uma pergunta que naturalmente vem mente a de por que algumas OPPs reagiram mais rapidamente e com mais sucesso que outras. Por certo, trata-se de uma situao
com causas variadas. Sem intenso de encontrar uma explicao generalizante, at porque
possivelmente no deva existir, no presente item levanta-se um tema essencial para entender o que est ocorrendo com a pesquisa agrcola em muitas organizaes nacionais
de pesquisa agrcola e nas organizaes internacionais, como os International Agricultural
Research Centers (Iarc) e seu grupo consultivo, o Consultative Group on International
Agricultural Research (Cgiar). tambm um tema que ajuda a refletir sobre os futuros da
pesquisa agrcola, no Brasil e no mundo.
6
SBIR a sigla do principal programa americano de fomento inovao em pequenas empresas de base
tecnolgica. Small Business Innovative Research (SBIR) representa investimentos de mais de US$ 3 bilhes
em vrias reas de conhecimento. Cooperative Research and Development Agreement (Crada) representam
programas cooperativos de pesquisa norteamericanos entre agncias governamentais e empresas.
435
AKIS foi definido por Rling (1990, p. 1), como um conjunto de organizaes e/ou pessoas, assim como as
ligaes entre elas, engajadas em processos de gerao, transformao, transmisso, estocagem, recuperao,
integrao, difuso e utilizao de conhecimento e informao.
436
Pode-se discordar da definio da OCDE sobre inovao e pode-se no gostar do Manual de Oslo como referncia,
mas no se poderia, no ano de 2009, 17 anos aps a primeira edio do Manual, j ento consolidado como
referncia internacional e traduzido para vrios idiomas, ignor-lo em um trabalho sobre inovao e pesquisa
agrcola. Tampouco h aluso ao Manual de Frascati, que desde 1963 referncia global em matria de pesquisa
e desenvolvimento, cincia e tecnologia. Mais uma vez o debate sobre futuro da pesquisa agrcola e da produo
de conhecimento cientfico e tecnolgico seguiu em um mundo parte.
437
ao tratar de pesquisa e inovao agropecuria, pelo menos olhasse para o que estava ocorrendo ao seu redor, nem que fosse para debater e criticar, porm ignorar, nunca. A agricultura
continua sendo tratada como um captulo parte do capitalismo em pleno sculo 21. como
se o processo de desenvolvimento cientfico e tecnolgico e a inovao na agricultura nada
tivesse a ver com o desenvolvimento cientfico e tecnolgico e a inovao alhures.
Outro exemplo remete s recentes transformaes do Consultative Group on International Agriculture Research (Cgiar)9. Desde 2008 at 2011, quando completou 40 anos,
esse, que foi o centro de referncia em pesquisa agrcola do mundo durante os anos 1970
e 1980, vem reconhecendo necessidade de mudana em seu papel. Sempre pautado pela
herana da Revoluo Verde e pelos ganhos de produtividade alcanados em vrias culturas bsicas, o Cgiar, que comandou esse processo por trs dcadas, viu sua importncia
ser erodida nos anos 1990 e 2000. A gentica que se havia originado nos seus centros
internacionais, passou a ser crescentemente desenvolvida nas organizaes nacionais de
pesquisa, depois nas universidades e, finalmente, nas empresas.
Em seu principal documento estratgico, intitulado Strategy and results framework,
publicado em 2011, embora se reconhea que o ambiente da pesquisa agrcola no mais
aquele da Revoluo Verde (hoje existe uma grande diversidade de atores nesse domnio
e as questes tecnolgicas no so as essenciais para os problemas de desenvolvimento),
o documento reafirma que o Cgiar deve seguir produzindo bens pblicos internacionais
para erradicar a pobreza e a fome no mundo (CONSULTATIVE GROUP ON INTERNATIONAL
AGRICULTURAL RESEARCH, 2011a). Textualmente, o documento afirma: este o papel contnuo e crtico do Cgiar, como a nica instituio no sistema com o mandato de pesquisa
cientfica para prover bens pblicos internacionais (SIC) para a erradicao da pobreza e
da fome em mbito global (CONSULTATIVE GROUP ON INTERNATIONAL AGRICULTURAL
RESEARCH, 2011a, p.31).
Sem desmerecer o que por natureza meritrio, erradicar a pobreza e a fome em
mbito global o mandato declarado do Cgiar desde sua criao, h 40 anos. O sucesso
alcanado pela Revoluo Verde em criar um padro produtivista da agricultura, no sentido dos ganhos de produtividade alcanados para cultivos bsicos, continua pautando a
agenda de trabalho dos Centros Internacionais, embora esse no seja mais um problema
tecnolgico, pelo menos no apenas tecnolgico. Para essa organizao, o eixo dos programas de pesquisa continua sendo o da busca por produtividade, assim como a pobreza
9
O Consultative Group on International Agriculture Research um consrcio criado em 1971 para dar governana
aos Institutos Internacionais de Pesquisa Agrcola (Iarcs na sigla em ingls), como os conhecidos Centro
Internacional de Mejoramiento de Maz y Trigo (Cimmyt) no Mxico, International Rice Research Institute (Irri) nas
Filipinas e Centro Internacional de Agricultura Tropical (Ciat) na Colmbia. Fruto da assim chamada Revoluo
Verde, o Cgiar foi, por dcadas, a referncia mxima para a pesquisa agrcola mundial, especialmente aquela
baseada em recursos genticos para gerao de variedades em pases menos desenvolvidos. De certa forma, as
organizaes nacionais de pesquisa agrcola construram seus modelos baseados nos modelos dos Iarcs.
438
e a fome continuam sendo um problema tecnolgico, que se resolve pela gerao de bens
pblicos voltados produo agrcola.
Uma ltima observao sobre a mudana do sistema internacional de pesquisa agrcola comandado pelo CGIAR merece registro. Das mais de 50 referncias bibliogrficas do
documento estratgico de 2011, apenas duas no so agrocentradas (referidas ao mundo
agrcola ou rural). No h uma referncia sequer aos assim chamados estudos sociais da
cincia e da tecnologia, incluindo sociologia da cincia e da inovao, economia da tecnologia e da inovao e nem mesmo poltica cientfica e tecnolgica. O autodeclarado novo
Cgiar (CONSULTATIVE GROUP ON INTERNATIONAL AGRICULTURAL RESEARCH, 2011b) no
conseguiu desvencilhar-se de trs vcios de origem. O primeiro buscar nos resultados
da pesquisa agrcola as solues para os problemas scio-econmicos do meio rural e da
alimentao; o segundo a perspectiva agrocentrista, uma fora que dificulta, ou impede,
que a pesquisa agrcola entre no debate das polticas de C&T e inovao; o terceiro vcio
refere-se a considerar que a pesquisa agrcola feita nos Centros Internacionais de Pesquisa
ligados ao Cgiar (Iarcs) serve para produzir bens pblicos. De fato, o Cgiar mudou sem sair
do lugar. E esse o mesmo erro que vm incorrendo vrias das OPPs de pases que construram uma forte base de competncias em melhoramento gentico: seu principal ativo vem,
gradativamente, perdendo importncia.
A essa altura, preciso pontuar sobre o que exatamente o isolacionismo prejudica a
evoluo do pensamento e sobre a emergncia de novos modelos organizacionais da pesquisa agrcola. Porque essa espcie de autismo da produo intelectual que lida com esse
tema prejudicou mais que ajudou as organizaes nacionais e internacionais de pesquisa
agrcola. Evitando uma detalhada discusso dos conceitos e desdobramentos da viso e
dos sistemas de inovao (para ficar em apenas dois conceitos importantes do ponto de
vista das polticas), que tm pautado as agendas das polticas de CTI de diversos pases nos
ltimos 25 anos (at porque isso seria tarefa para mais de um livro) sero destacados aqui
trs pontos crticos que teriam ajudado a posicionar o debate do futuro e da efetividade da
pesquisa agrcola em um patamar bem mais avanado: a) um projeto de pesquisa no um
projeto de inovao; b) a pesquisa precisa mais da inovao que a inovao da pesquisa;
c) a inovao um jogo coletivo que no se resume clssica dobradinha gerao/difuso.
Quando diz-se que um projeto de pesquisa no um projeto de inovao significa
dizer que a transformao do conhecimento resultante da pesquisa em valor e a transformao desse valor em riqueza aproprivel so aes e competncias que nada tm a ver
com a prtica da pesquisa. Uma das atitudes que tem sido vista mais frequentemente em
dezenas de organizaes e em publicaes do mundo agrcola a de incluir justificativas
de demanda nos projetos de pesquisa, numa tentativa de demonstrar que um projeto de
pesquisa que contenha elementos de demanda transforma-se automaticamente em um
projeto de inovao. Nesses casos, quase sempre a emenda pior que o soneto.
439
440
A cincia tem uma natureza perdulria. preciso investir muito em vrias linhas
simultneas, convergentes ou divergentes, s vezes redundantes, para fazer avanar o
conhecimento. Embora se tente, praticamente uma contradio torn-la uma atividade
eficiente do ponto de vista econmico. No entanto, preciso tornar a apropriao de seus
resultados mais eficiente, gastando-se menos para obter-se mais. Essas lgicas quase irreconciliveis convivem cada vez uma com a outra. Essa uma das angstias por que passam
as organizaes de pesquisa, em todas as reas do conhecimento, inclusive na agricultura.
H um extenso debate e um at excessivo conjunto de literatura, manuais e ferramentas
para lidar com essa questo. Porm, nada disso aparece na produo intelectual dos formadores de opinio sobre economia, geografia, sociologia agrcola, agrria, rural.
Assim, a inovao um jogo coletivo no qual os jogadores no so todos do mesmo
time. Os ativos e competncias necessrios para transformar resultado de pesquisa em inovao so particularmente variados e encontram-se longe dos laboratrios e at mesmo
do campo.
441
Caso de sucesso, sem dvida, exceto pelo fato de que a renda dos produtores pouco
havia melhorado, pois vendendo mais, tiveram os preos reduzidos.
No se trocou seis por meia dzia, como algum poderia sugerir. Nada disso, houve
capacitao e melhoria das condies produtivas, houve aprendizado e progresso tecnolgico. O retorno financeiro que deixou a desejar... e isso no bom.
A carne de pato, melhor e mais barata, passou a frequentar com assiduidade os cardpios dos restaurantes de Lima. Na cadeia produtiva, que comeava no assentamento e
terminava nos pratos da conceituada culinria peruana, algum ganhou. Esse algum no
foi o produtor.
O que faltou no programa de inovao agrria que alcanou esses produtores no
foi a inovao tecnolgica. Foi aquilo que Teece (1986) em seu seminal artigo chamou de
ativos complementares, justamente os meios pelos quais se pode capturar os benefcios
da introduo de uma inovao no mercado. Sem esses ativos as vantagens do inovador
sero transferidas para algum mais.
A soluo foi a criao de um selo socioambiental, uma certificao de qualidade e
de produo sustentvel em pequenas comunidades de produtores. Mas essa inovao institucional sozinha no capaz de transformar a realidade econmica. preciso apropriar-se
do valor que isso tem. Essa carne, certificada e com procedncia socioambiental, precisa ser
vendida no ponto da cadeia no qual o valor da inovao era apropriado em sua maior fatia:
os restaurantes de Lima.
No cardpio, alm da descrio do prato, havia uma indicao ao cliente da procedncia. Preos maiores, maior apropriao do valor agregado. Renda dos produtores
triplicada por conta de inovaes comerciais e institucionais. A inovao tecnolgica na
pequena produo sem inovaes organizacionais, comerciais e institucionais tem efeitos
muito pequenos, s vezes perversos.
Outra histria sobre o mesmo tema.
Final de 2013, reunio em um importante centro da pesquisa agrcola francesa, Agroparistech. O tema era qualidade e certificao na pequena produo agrcola. Como se
sabe, a Frana uma referncia nesse assunto e desenvolveu, como nenhum outro pas na
Europa, centenas de certificaes (indicaes geogrficas, selos ambientais e sociais, prmios de qualidade etc.). Hoje, em qualquer regio do pas possvel encontrar produo
dos mais variados produtos agrcolas e agroindustriais com algum tipo de certificao e
de valor agregado pela sua especificidade. um movimento antigo que visa justamente
capturar valor no nvel do produtor. Qualidade associada a marcas e direitos de propriedade, ou se preferirem, ativos complementares.
442
12
O Brasil tem programas de agregao de valor pequena produo e produo familiar. Do selo do biodiesel
ao Selo de Identificao da Participao da Agricultura Familiar (Sipaf), passando pelos programas de agricultura
orgnica, h iniciativas nessa direo, mas embora importantes, so secundrias dentro das polticas de fomento,
alm de desatualizadas.
443
No que diz respeito ao papel da pesquisa pblica agrcola nesta histria, o fogo
intenso e cruzado: ou acusada de favorecer apenas o grande agronegcio (excluindo o
pequeno produtor, especialmente o familiar), ou acusada de atuar contra a sustentabilidade, ou, ainda, de pesquisar assuntos que ignoram a realidade do campo. So esteretipos
que serviram mais ao debate ideolgico e que no refletem a complexidade dessas organizaes. Elas so mesmo mltiplas assim como a sociedade, devendo continuar assim.
De fato, hoje o grande agronegcio depende cada vez menos da pesquisa pblica agrcola.
Tampouco o produtor pequeno e familiar precisa apenas de tecnologias eficientes e mais
produtivas, pois ele precisa aprender a inovar para realmente apropriar o valor que agrega
quando incorpora uma tecnologia vinda da pesquisa.
Por definio, o que precisa de escala no deve ser produzido sem escala. Transferir
tecnologia de produtividade de soja, trigo, arroz, milho, algodo, pato, frango, boi, peixe
para o pequeno produtor s faz sentido se acompanhada de inovaes que lhes permitam
apropriar-se do valor adicionado, ou de parte substantiva dele. Caso contrrio, melhor
mudar a pauta, porque continuaro gerando riqueza para outros. De certa forma, h um
legado de preconceitos que faz com que a pequena produo sofra com as solues que
lhe so oferecidas: seja pela orientao da eficincia econmica produtiva para produtos
que s tero eficincia em larga escala de produo; seja pela orientao da tecnologia
apropriada incapaz de superar condies de renda familiar pouco acima da pobreza, seno
dentro dela. Enquanto as orientaes tidas direita insistem em solues de eficincia
alocativa, as esquerda insistem em construir uma economia de pobreza limiar. Nenhuma
dessas orientaes fez melhorar as condies da produo familiar no Brasil (e em nenhum
outro lugar), pois o mundo da pesquisa agrcola ainda restringe-se inovao tecnolgica,
boa parte dela tributria do produtivismo da Revoluo Verde.
444
O mesmo ocorre com a Embrapa, que um exemplo de prestao de contas sociedade, produzindo balano social desde 1997. Examinando o balano de 2012, a Embrapa
registrou um lucro social de cerca de R$ 17,7 bilhes. Mais de 96% desse lucro social vm dos
impactos econmicos mensurados (por volta de R$ 17,2 bilhes). Um valor extraordinrio
para uma empresa que tem oramento de cerca de R$ 2,2 bilhes, o que representa um
retorno para a sociedade de aproximadamente R$ 7,8 para cada R$ 1 investido (EMBRAPA,
2013). Esses nmeros so calculados com base na metodologia de excedente econmico,
largamente utilizada na literatura de economia agrcola. Ela mede o excedente gerado pela
adoo de uma certa tecnologia/variedade com base na diferena de rendimento com a
tecnologia/variedade substituda. Faz estimativas (ou mesmo acompanhamento) de adoo e difuso e de tempo de uso e, com base em uma dada taxa de desconto (normalmente
o custo mdio do dinheiro numa economia) calcula uma taxa interna mdia de retorno,
que no ano de 2012 foi de cerca de 45%.
As taxas elevadas de retorno da pesquisa agrcola so uma constante na literatura.
Economistas desenvolveram e aplicaram metodologias de avaliao de taxas de retorno
da pesquisa agrcola, normalmente muito altas. Alston etal. (2000) analisaram 289 estudos
de retorno do investimento em pesquisa e mostraram uma mdia de 65% de retorno. O
mesmo comportamento pode ser visto no exaustivo estudo de Pardey etal. (2012), que
olharam tendncias de produo, produtividade e investimento em pesquisa agrcola em
todo o mundo. Sempre encontram valores substantivos e positivos de impacto, o que no
seria diferente no caso brasileiro.
Permanece a dvida, normalmente postergada, sobre os motivos pelos quais as
empresas privadas demoraram tanto para entrar nesse mercado, se os retornos so to
elevados para uma economia normal. Trs alternativas podem ser levantadas: a) os investimentos iniciais eram, de fato, pesados, de longo prazo e de alto risco; b) as condies
de apropriabilidade eram insuficientes para capturar fatias expressivas e compensadoras
desse retorno; c) a pesquisa pblica exerceu crowding out sobre as empresas.
Como comentado anteriormente, dificilmente taxas to elevadas teriam mantido o
setor privado fora desse tipo de pesquisa pela ao da pesquisa pblica. O crowding-out
pode ocorrer at um certo ponto, mas definitivamente, com tais taxas, s uma economia
do tipo sovitico evitaria seu ingresso em mercado to rentvel.
As alternativas fazem sentido, especialmente se combinadas: por um certo perodo
de tempo, os nveis de investimento requeridos, os riscos e as dificuldades de apropriabilidade foram de tal ordem que no atraram o setor privado. No entanto, como mostrado nos
primeiros itens deste captulo, esse panorama vem mudando drasticamente. As empresas
entraram, definitivamente, gerando tecnologias agropecurias as mais variadas. A categoria de bens pblicos que guiou toda a lgica de organizao da pesquisa pblica agrcola
445
Ver sobre esse assunto o texto de Dedrick et al. (2010) sobre apropriao de valor em cadeias produtivas.
446
Consideraes finais
Em geral, a pesquisa agrcola, como a conhecemos nos ltimos cem anos, psgentica mendeliana e ps-revoluo agrcola americana (ocorrida entre as dcadas de
1930 e 1970), no est mais estruturada no modelo dos centros internacionais de pesquisa
agrcola ou dos grandes institutos nacionais de pesquisa agrcola. Isso significa que essas
organizaes vm cumprindo novos papeis, compartilhando espaos com outros atores
e convivendo em um ambiente muito mais complexo e diverso do que aquele no qual
emergiram.
Em vrios pases e em vrias reas do conhecimento (no apenas na pesquisa agrcola), s OPPs colocou-se a diretriz da sobrevivncia dando-lhes a tarefa de autossustentao.
A consequncia foi uma transformao de muitas delas em prestadoras de servios e caadoras de contratos. Isso foi particularmente forte em OPPs de aplicao industrial. Autores
como Coccia e Rolfo (2008) mostram que em vrios pases da Europa as OPPs caminharam
em direo venda de servios, busca de financiamento e a uma estratgia de sobrevivncia que teria jogado por terra qualquer inciativa mais importante de papeis realmente
estratgicos para essas organizaes.
Entretanto, e afortunadamente, as estratgias de busca por novos papeis e por
reposicionamento das OPPs no se limitaram a esses caminhos. Em um amplo estudo
publicado em 2011, compreendendo dados primrios e secundrios de mais de 400 organizaes pblicas de pesquisa, a OCDE apontou para um panorama muito diversificado. Constata-se primeiramente uma grande variedade de tipos de organizaes pblicas
de pesquisa. Segundo o estudo,
[...] algumas conduzem blue sky research, enquanto outras focam em projetos orientados
para o mercado, de mais curto prazo. Outras ainda dedicam-se a educao e treinamento,
transferncia de tecnologia, proviso de infraestrutura de pesquisa e suporte a polticas
pblicas. (ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO,
2011, p.1, grifo nosso).
As evidncias coletadas mostram um quadro de diversidade e de mudanas em curso
[...] Transformaes nas atividades, assim como novos desafios de polticas e de desenvolvimento econmico e poltico tm alterado misses e mandatos. Em muitos casos a
excelncia e a maior conectividade tornaram-se pontos focais. (ORGANIZAO PARA A
COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2011, p.2).
447
como uma tendncia para a maioria das organizaes. Seno como tendncia, mas como
desejo explcito de muitas OPPs, aparecem em seus planejamentos os temas de ampliao
de impacto cientfico; aumento efetivo do grau de internacionalizao; recrutamento e
reteno de pessoal altamente qualificado e aumento de contratos de pesquisa.
No caso da pesquisa agrcola, como enfatizado neste captulo, no h muito cruzamento de estudos com outras reas do conhecimento, como com o estudo da OCDE.
Entretanto, no difcil de supor que as tendncias e movimentos encontrados para o
amplo conjunto de OPPs apresentado no relatrio da OCDE (ORGANIZAO PARA A COOPERAO E DESENVOLVIMENTO ECONMICO, 2011) valha para as OPPs agrcolas.14 Embora
ainda difcil de precisar, possvel, na literatura, encontrar, alm das vias de prestao de
servios e de contratos de pesquisa, trs outras vias mais frequentes de OPPs agrcolas (BIN
etal., 2013). A primeira seria a da aproximao com os segmentos produtivos agrcolas e
agroindustriais, pensando as agendas conjuntas de forma a responder diretamente s demandas de produtores, esse o caso do Uruguai, como mostram Bin etal. (2013) e de vrias
outras organizaes que descentralizaram para trabalhar diretamente com demandas da
pequena produo, como apontavam Ashby e Sperling (1995).
Outra via seria a da organizao de dupla funo: pesquisa acadmica de excelncia
(blue sky research) com atendimento de demandas de produtores em nvel local, um exemplo seria o do Inra francs, como sugerem Colinet etal. (2013) e Lardo e Mustar (2004).
Uma ltima via seria a de organizaes que passaram a priorizar a transferncia e difuso
de tecnologia para a pequena produo e para segmentos produtivos vulnerveis no alcanados pelas empresas, como o caso do Instituto Nacional de Tecnologa Agropecuaria
(Inta) na Argentina.15
Partindo ento do fato de que h mltiplos modelos e que esta multiplicidade decorre de realidades prprias de pases e regies e de reas de conhecimento, finaliza-se este
captulo oferecendo elementos para se pensar o futuro da pesquisa agrcola no Brasil. Assim, no ser discutido aqui o papel de uma ou outra organizao em especial. bvio que
a Embrapa continua sendo a principal instituio de pesquisa agrcola do Pas. uma das
maiores e mais bem sucedidas do mundo. bvio tambm que ela cada vez mais comparte
seu espao de atuao com outras organizaes, pblicas e privadas, incluindo-se a, alm
das tradicionais Organizaes Estaduais de Pesquisa Agrcola (OEPAs), as universidades, os
centros privados sem fins lucrativos e as empresas nacionais e multinacionais.
14
No estudo da OCDE h referncia a um estudo de impactos de 2008 do CRRDCC Council of Rural Research
and Development Corporations Chairs da Autrlia.
15
O Inta define-se hoje por uma forte ao em extenso e desenvolvimento rural. Alm de estudos feitos recentemente
pelos autores deste captulo, na prpria pgina eletrnica do Inta pode-se constatar essa diretriz. O sistema conta com
mais de 330 unidades de extenso espalhadas pelo pas direcionados competitividade dos pequenos produtores.
Disponvel em: <http://inta.gob.ar/sobre-el-inta/extension-y-desarrollo-rural>. Acesso em: 24 maio 2014.
448
Tampouco sero enumerados aqui os desafios temticos da pesquisa, tais como, nanotecnologia, biotecnologia e biologia sinttica, sustentabilidade, agricultura de preciso,
dentre outros mais bem descritos em textos especializados.
Essa proposio simples. A partir da constatao que se faz neste livro e das teses
aqui defendidas, o futuro da pesquisa agrcola no Brasil passa pela consolidao de trs
frentes simultneas: a) desenvolvimento de tecnologias para a sustentabilidade e a consolidao da produo agrcola de grande escala; b) desenvolvimento de tecnologia e de
competncias de inovao no tecnolgica para incorporar e apropriar valor pequena
produo e produo familiar, apoiando os estratos econmicos mais diversificados e
populosos do Pas; c) participao direta na expanso do conhecimento cientfico de
excelncia.
O Brasil tem todas as condies geogrficas, edafoclimticas e principalmente humanas e sociais (e na prtica j faz isto) para consolidar um modelo com essas trs frentes. A
primeira frente a da pesquisa, visando ao crescimento sustentado da produo agrcola
de grande escala. O Brasil vem incorporando fatias substantivas de terra antes pouco cultivadas ou deixadas para produo extensiva de gado. A expanso da regio do Matopiba
(composta pelos estados Maranho, Tocantins, Piau e Bahia) foi rpida e anuncia que o
mesmo deve ocorrer em outras regies dentro da fronteira agrcola e mal ocupadas. Segundo os dados do Censo Agrcola de 2006 Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica,
(IBGE, 2006), so mais de 170 milhes de hectares de pastagens (boa parte com pastos
degradados), contra cerca de 67 milhes de hectares de agricultura vegetal cultivada.
uma fronteira dentro da fronteira agrcola. O Brasil dos poucos pases de agricultura relativamente avanada que hoje pode mais que duplicar sua rea de produo sem
derrubar rvores, apenas cultivando apropriadamente terras j incorporadas fronteira,
mas ainda incultas ou cultivadas e aproveitadas de forma precria. Tem tecnologia disponvel para isso. Os desafios dessa frente so grandes: ocupao planejada e sustentvel
do espao, reduo dos impactos negativos e dos passivos ambientais e sociais, eficincia
produtiva, exigncias crescentes de qualidade, atendimento de demandas variadas em
diferentes mercados internacionais, etc.
A pauta de prioridades de pesquisa e servios especializados, alm, claro, do desenvolvimento de novo conhecimento para atender a essa frente, ampla. Se para isso ser
preciso continuar investindo no desenvolvimento de novas variedades de grandes cultivos
(soja, arroz, algodo, milho) ou no essa uma questo para as prprias organizaes avaliarem. O monitoramento de si prprio e dos concorrentes ajuda nesse quesito sobre que
atitude tomar.
A segunda frente a do fomento inovao para a pequena produo. bem verdade que h grande heterogeneidade na pequena produo e que seus nveis de insero
449
econmica, educacionais e de especializao so tremendamente variados. Sem desconsiderar esse fato, que de resto est bem detalhado e analisado em outros captulos deste
livro, a pesquisa precisa urgentemente ampliar sua atuao na incorporao de inovaes
no tecnolgicas, alm, claro, das tecnolgicas.
O tema dos ativos complementares para a captura de valor pelo pequeno produtor
absolutamente crtico em qualquer trabalho relacionado inovao para a produo de
pequeno porte, familiar ou no. H uma fora permanente na pequena agricultura que
dilui os efeitos positivos da inovao tecnolgica justamente pela falta de mecanismos de
captura de valor. Marcas individuais e coletivas, selos, indicaes geogrficas de vrias naturezas, acesso e uso de informao tcnica, comercial, gerencial, dentre outras que poderamos chamar de inovaes no tecnolgicas (marketing, organizacionais, institucionais)
so to ou mais importantes que as tecnologias ditas duras.
O Brasil est consideravelmente atrasado nesse assunto, ainda que haja vrias inciativas
no Pas, como comentado. As instituies de pesquisa precisam ampliar suas competncias e
suas aes nessa temtica. Trata-se de competncias diferentes das da pesquisa tradicional,
parte delas deve ser internalizada, parte deve ser obtida em redes com outras organizaes.
Dificilmente internaliza-se tudo, assim como dificilmente consegue-se fazer algo sem internalizar parte dessas competncias. Esse , de todos os desafios, talvez o mais complexo
para as organizaes de pesquisa. A pesquisa agrcola sempre foi dirigida para ganhos de
produtividade, gerao e transferncia e o foi particularmente para cultivos bsicos.
A terceira frente a da produo de conhecimento novo, ou seja, pesquisa (bsica
ou fundamental, com ou sem objetivos imediatos). Isso no contradiz o que foi falado neste
captulo. Reduzir o esforo de pesquisa original para um pas como o Brasil, com o nvel de
desenvolvimento cientfico e tecnolgico existente, seria um erro. Nesse assunto, preciso
correr para frente, certamente de forma mais dirigida e organizada, ampliando o impacto
da produo cientfica, inclusive para gerao de tecnologias.
Ocorre que boa parte das organizaes brasileiras de pesquisa agrcola, orientadas
por misso, j est numa trajetria para ampliar sua produo cientfica. Parte dos critrios
de avaliao dos pesquisadores est justamente na chamada produtividade cientfica.
O mesmo ocorre nas universidades, em cujos departamentos faz-se cada vez mais pesquisa e, portanto, produzem-se mais artigos. Assim, no Brasil hoje h duas fontes locais
importantes de produo cientfica: as OPPs e as universidades (principalmente, mas no
apenas, as pblicas). Logo, se as organizaes orientadas por misso, como so os centros
de pesquisa, vm se dedicando pesquisa bsica, ento h uma combinao interessante
de papeis com as universidades.
Cincia, como visto ao longo do captulo, tem escala e , por natureza, um tanto perdulria: h redundncias e a objetividade no a mesma de outras atividades. Um pas como o
450
Brasil, que hoje produz cerca de 6% das publicaes de cincias agrrias em revistas indexadas na Web of Science, precisa comear a gerenciar isso melhor para obter maior retorno, seja
esse retorno nos campos cientfico, tecnolgico ou da produo agrcola. nesse ponto que
esta terceira frente, alm de independente, fundamental para as duas primeiras.
Uma questo ainda carente de discusso no Pas se os centros de pesquisa orientados por misso devem ou no construir modelos de ensino associados sua pesquisa. Essa
uma tendncia global e j ocorre no Pas em vrias reas do conhecimento, como sade,
aeroespacial, tecnologia industrial bsica e mesmo em algumas organizaes de pesquisa agrcola. Entre pesquisa e ensino (especialmente de ps-graduao) h vrios efeitos
sinrgicos importantes. Pesquisa e ensino, embora no sejam indissociveis, tm efeitos
sinrgicos que, em um mundo competitivo da pesquisa, no podem ser desprezados.
Finalmente, do ponto de vista organizacional, ficam os seguintes pontos para uma
agenda:
a) A pesquisa pblica agrcola precisa de nova governana, cujo eixo principal seu
posicionamento relativo nos sistemas de cincia, tecnologia e inovao. Ela no
mais a espinha dorsal, pois cumpriu bem sua misso e fortaleceu sistemas que
agora contam com outros atores, muitos deles complementares, outros concorrentes. As demandas se complexificaram e as respostas so variadas.
b) O foco da nova accountability e do novo planejamento tem que ser o da posio
relativa, no absoluta. A posio absoluta indicar que o Pas est indo muito
bem na produo (mas no no uso) de pesquisa agrcola, por tempo suficiente
para perder a noo de sua posio relativa. Por isso, os mecanismos de avaliao
devem ser ampliados e com vistas no sistema e devem ser definitivamente acoplados aos processos de prospeco e planejamento.
c) A abertura aos stakeholders deve igualmente ser ampliada. Conselhos administrativos, conselhos cientficos, comits de programas, comits de avaliao e outros
similares devem ser fortalecidos e ganhar poder. O inbreeding gera pontos-cegos
para quem quer enxergar o futuro. A abertura aos stakeholders uma urgncia.
d) Operar em sistemas de inovao significa operar com competncias especficas
que esto alm da pesquisa. A pesquisa precisa mais da inovao do que esta
daquela. Esse desafio no se resolve com a criao de departamentos ou reas
de inovao em conjunto com os tradicionais departamentos de pesquisa e extenso. No se trata de um novo nome para coisas conhecidas. Trata-se de uma
nova dinmica de produo e uso de conhecimento que tem implicaes sobre
os modelos de organizao, gesto e governana da pesquisa.
451
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A nova etapa do
desenvolvimento agrrio e o
papel dos agentes privados
na inovao agropecuria
Anderson Galvo
Captulo 4
Captulo 4
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
455
Introduo
O setor agropecurio brasileiro representa, como parte componente da economia domstica, uma das mais relevantes e rentveis fontes de desenvolvimento para o Pas. Quando
inserido no contexto macroeconmico, esse setor tem sido responsvel por diversas e decisivas mudanas na dinmica mundial de comrcio, atingindo no s a esfera de commodities
agrcolas, como todo o ambiente socioeconmico que engloba tais mudanas.
Em especial nos ltimos 20 anos, observou-se, no Brasil, um salto do perfil de autossuficiente e mesmo de importador lquido de vrios produtos como milho e algodo para
a condio de net exporter, reconfigurando a dinmica antes estabelecida no eixo de superpotncias como Estados Unidos e Unio Europeia. De 1993 a 2013, a produo nacional de
gros evoluiu de 68,0 milhes de toneladas para 186,9 milhes de toneladas, enquanto o
saldo de exportao de produtos agropecurios apresentou um crescimento mdio anual
de 13%, totalizando US$ 100,61 bilhes em 2013, vindo a conquistar um market share mundial de 34% (BRASIL, 2014a; COMPANHIA NACIONAL DE ABASTECIMENTO, 2014).
Em relao protena animal, a produo brasileira corresponde, atualmente, a: 19%
de toda a carne bovina exportada mundialmente, 35% da carne de frango e 9% da carne
suna, acompanhando no s variveis, como crescimento populacional e de renda per
capita dos pases que apresentam um histrico de comrcio com a economia domstica,
456
como tambm expandindo sua influncia para atender a novos demandantes, que anteriormente eram abastecidos por outras fontes ou mesmo no possuam um perfil consumidor de carnes relevante.
O intervalo das duas ltimas dcadas crucial para entender a relevncia do Brasil
no trading global, em razo de fatores como a expanso da fronteira agrcola e o estabelecimento do novo paradigma tecnolgico adotado na agricultura, principalmente pela
indstria de sementes. Esses e demais eventos exerceram influncia direta na tecnificao
agrcola, na elevao da produtividade mdia e, em ltima instncia, no crescimento do
Produto Interno Bruto (PIB) do Agronegcio (de R$ 648 bilhes h 20 anos para cerca de R$
1 trilho em 2013) (CENTRO DE ESTUDOS AVANADOS EM ECONOMIA APLICADA, 2013).
Num movimento que teve origem na dcada de 1930 com o processo de substituio de importaes, a interdependncia entre indstria e agricultura brasileiras permitiu
vnculos que tornassem a agricultura absorvedora de progresso tcnico, o que retrata a
presente eficincia produtiva do agronegcio brasileiro. Essa histria vem sendo traada
numa fora conjunta de planos governamentais voltados ao desenvolvimento agrcola e
de esforos da iniciativa privada em elevar o plano domstico ao patamar competitivo das
economias predominantes internacionalmente.
O presente Captulo traz luz um enfoque no papel dos agentes privados na inovao agropecuria brasileira, como tambm um retrato do atual desenvolvimento agrrio
liderado por tais agentes. Em um primeiro momento, sero tratadas as reestruturaes
recentes que ditaram novo ritmo agricultura do Brasil, sob uma abordagem tecnolgica
e uma chamada no tecnolgica, ou de gesto, ilustrando-as com estudos de caso. O
prximo tpico ser dedicado a especficos questionamentos dos impedimentos ao pleno
desenvolvimento do agronegcio brasileiro. Por fim, ter-se- a diviso conclusiva englobando ambas as partes numa viso do todo investigado.
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
457
Parte significativa do excedente resultante das transformaes tecnolgicas implementadas foi direcionada ao mercado externo. Os principais responsveis pelo desenvolvimento da produo brasileira de gros foram as tcnicas utilizadas para melhorar tanto
produtos quanto manejo, alm da gesto das empresas no processo criativo.
Segundo Dosi (1988), a trajetria tecnolgica de uma empresa ou de uma indstria
definida a partir do paradigma tecnolgico adotado. Na busca por inovao, a companhia
investe em conhecimento e em bases de pesquisa sobre a tecnologia ento vigente, alm
da dinmica mercadolgica que a circunda. O autor pontua trs fatores que, combinados,
promovem a mudana de padres nas corporaes. A primeira, demand pull, define a necessidade do consumidor como incentivo primordial. As mudanas no perfil da demanda
determinam as diretrizes e o ponto de partida do mercado. Inovaes voltadas ao produtor
rural, segundo Yokoyama (2014), atendem basicamente necessidade de elevao de produtividade via melhoria na qualidade de sementes e melhoramento de solo, alm de reduo de custos e maior eficincia no manejo de culturas. O segundo fator, technological push,
refere-se combinao de um conhecimento j internalizado a um indito, promovendo
a criao de tecnologia diferenciada. Tal manobra, no entanto, limita as oportunidades de
progresso em respeito a determinados elementos, tais como regras, imperativos tcnicos e
o escopo de avano de cada cincia (YOKOYAMA, 2014).
Para a rea de melhoramento gentico, essa restrio imperativa. A pesquisa e o
lanamento de um novo produto, principalmente no campo da biotecnologia, estendemse por um prazo de, no mnimo, uma dcada, onerando os agentes envolvidos. De acordo
com Yokoyama (2014, p. 5), como consequncia, os investimentos das empresas tendem a
ter uma alta especificidade no que diz respeito ao direcionamento de trabalhos de desenvolvimento de novos produtos. Principalmente por esse motivo, a passagem para um novo
paradigma envolve, tambm, a condio de apropriao, que resume o terceiro fator descrito por Dosi (1988). Essa diz respeito ao grau de comprometimento da iniciativa privada
com o processo de inovao. As variveis so diretamente proporcionais: quanto maior a
certeza de proteo ao conhecimento gerado, maior a motivao das empresas em inovar.
1
458
Schumpeter, citado por Belleflame e Peitz (2010), argumentava que algum grau de
monoplio prefervel competio perfeita no estmulo ao processo de inovaes, priorizando-as busca pelo bem-estar econmico, as leis em defesa propriedade intelectual
corroboram com tal raciocnio. A patente assegura ao inventor a rentabilidade via explorao comercial exclusiva por perodo determinado. As seguintes discusses embasaro a
anlise sobre a sustentao ou a refutao de tal princpio no ambiente agrcola nacional.
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
459
J na dcada de 1990, observou-se a intensificao das aberturas comercial e financeira brasileiras, transformando de maneira definitiva a participao do Estado no
financiamento do desenvolvimento de diversos setores, como na oferta de crdito rural.
A Figura 1 apresenta a progresso da disponibilidade de recursos pblicos ao agronegcio para o intervalo 19691999.
A condio monetria restritiva nacional nos anos 1980 fez com que o fornecimento
de crdito rural casse vertiginosamente no perodo seguinte, com recuperaes pontuais,
como em 1985 e em 1986. A evoluo do capital pblico direcionado ao agronegcio apresentou queda mdia de 7,5% ao ano para o intervalo 19801999.
Alm da retrao observada, atentaram, como principal mudana no sistema creditcio, para a relao deste com as fontes de recursos.
Houve uma alterao profunda na forma de atuao do governo, que se apoiava pesadamente nos recursos do Tesouro Nacional. A mudana nos padres da atuao governamental fica extremamente clara quando se analisa o aumento na participao das fontes alternativas de financiamento. (GASQUES e CONCEIO, 1999 citado por SOLOGUREN, 2004, p. 48).
460
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
461
462
material gentico para contnuo lanamento de novas cultivares, e para ditar o parmetro
tecnolgico que deveria ser seguido dali em diante.
Alm de promover a produo de sementes em larga escala por meio do modelo
de negcio baseado em multiplicadores licenciados, levando-as a todas as regies de
cultivo brasileiras, principalmente as de fronteira agrcola, a iniciativa privada foi pioneira
na gesto do trip inovador. Observava-se no Brasil, sobretudo por setores vinculados
a agricultura familiar, uma viso distorcida em relao ao uso de tecnologia no ambiente
agrcola, atribuindo ao corporativo a soluo per se para o sucesso das inovaes lanadas.
A realidade ultrapassa a dicotomia compra e uso de pacotes tecnolgicos. Havia na
dcada de 1990, e adentrando o sculo 21, hiatos de organizao importantes para a efetiva-
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
463
(1)
o da inovao produtiva no Brasil. O capital garante o novo, a mudana, porm no a aplicabilidade. As empresas produtoras de sementes e que, estima-se, dominam aproximadamente
80% (CLERES, 2013)2 do registro de cultivares de soja do Pas, no s so responsveis pelos
produtos mais sofisticados lanados, como tambm estabeleceram maneiras sustentveis e
inteligentes de legitim-los na agricultura brasileira, por meio de uma extensa e profunda capilaridade juntamente aos usurios: o produtor rural. A Cleres estimou, em 2013, o cenrio
de registros de cultivares de soja das dez maiores organizaes brasileiras em percentual
de lanamentos num intervalo de 15 anos. A Figura 4 resume essa distribuio e o histrico
quantitativo do registro de eventos de soja geneticamente modificada (GM) para o mesmo
perodo.
Observa-se que, dentre o grupo das dez principais empresas nacionais com registro
de cultivares, apenas duas so pblicas (UFV e Embrapa) e ambas possuem percentual
superior de lanamentos dedicados a variedades convencionais. As multinacionais detm
o maior nmero de registros de transgnicos, com uma taxa de inscrio mnima de 60%.
Ressalta-se que, afora o predomnio de gros GM entre os agentes analisados, ainda assim,
o registro de tipos de soja convencional perdurou, sempre atribuindo ao agricultor o poder
de escolha da tecnologia a ser utilizada no campo.
A transgenia de primeira gerao inovou no desenvolvimento de plantas resistentes
a insetos, doenas e tolerantes a herbicidas (permitindo um maior controle fitossanitrio
nas lavouras), reduzindo a necessidade de assistncia tcnica, de uso de mo de obra e de
defensivos agrcolas. A segunda gerao, por sua vez, investe em aspectos que visam o
464
Figura 4. Registro percentual de cultivares de soja no Brasil e registro quantitativo de cultivares de soja
GM para o perodo 19982013.
Fonte: CLERES: projees de longo prazo 2013 (PLP2013). Uberlndia, 2013. No publicado.
aumento de produtividade agrcola, por meio da melhor utilizao dos genes das plantas
e tambm por adaptar as plantas s limitaes edafoclimticas, como tolerncia seca,
aos solos salinos, entre outras. Investe tambm em atributos qualitativos, com caractersticas nutricionais diferenciadas. A segunda gerao de transgenia chegou ao mercado
estadunidense em 2013, com o milho tolerante seca e uma variedade de soja com teor
e caracterstica especial de leo (Vistive Gold Soybeans). O incremento de qualidade dos
gros, a facilitao no manejo e a reduo de custos resultam em ganhos de margem ao
produtor, independente de sua escala de produo, o que, em longo prazo, capitaliza-o e o
possibilita desenvolver seu negcio.
A Cleres sumarizou que, entre os anos de 1997 e 2013, com a efetiva adoo de
soja GM, o agricultor brasileiro recebeu o benefcio econmico de R$ 10,1 bilhes, num potencial de R$ 16,3 bilhes. Para o intervalo 20142023, com as perspectivas de lanamento
da terceira gerao de transgnicos, capazes de intervir diretamente em tratamentos de
sade, com propriedades medicinais, dentre outras tecnologias ainda por vir, o ganho
potencial estimado pela consultoria dever ultrapassar os US$ 51,3 bilhes.
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
465
A partir de 2003, sob normativa do os Decreto n 4.680, de 24 de abril, e das Leis 10.688,
de 13 de junho, e 10.814, de 15 de dezembro, que configuraram a nova Lei de Biossegurana,
estabelecendo diretrizes de segurana e mecanismos de fiscalizao de atividades que envolvam organismos GM (COMISSO TCNICA NACIONAL DE BIOSSEGURANA, 2014), o lanamento de variedades de soja transgnica evoluiu mdia de 23% ao ano no Brasil, sendo
2013 o ano recordista, com 160 variedades GM inseridas no mercado. Concomitantemente, o
registro de cultivares convencionais apresentou queda de 8% ao ano.
O decreto de tais leis foi fundamental para o avano das pesquisas em transgenia
no Brasil, pois o respaldo jurdico estabelecido permitiu aos agentes envolvidos dar continuidade aos estudos concernentes, sem o temor da perda de grande capital investido
em P&D. Desde 1999, a produo comercial de soja GM no Brasil estava impedida, sob
contestaes iniciadas pelo Instituto de Defesa do Consumidor (Idec) e pelo Greenpeace
(EMBRAPA, 2003). Com as mudanas legais em 2003, cientistas de organizaes privadas e
pblicas obtiveram a segurana de que necessitavam para concentrar esforos na mudana definitiva do paradigma tecnolgico adotado na indstria.
A Figura 5 retrata a evoluo do registro de novos cultivares de soja no Brasil para o
intervalo 19982013.
O ganho dos registros de milho transgnico sobre os de convencional comportouse de maneira semelhante ao da soja, com a aprovao da Comisso Tcnica Nacional de
Biossegurana (CTNBio) em 2007 da primeira variedade GM do cereal, o milho Bt11, da
multinacional Syngenta. A Figura 6 ilustra o registro nacional de hbridos de milho para o
perodo 19982013.
466
Figura 6. Evoluo do nmero de registros de cultivares de milho no Brasil para o perodo 19982013.
Fonte: CLERES: projees de longo prazo 2013 (PLP2013). Uberlndia, 2013. No publicado.
Uma vez aprovado, o milho transgnico apresentou rpido crescimento em lanamento de novas variedades no mercado domstico. Desde 2007, este nmero elevou-se
mdia de 14% ao ano, enquanto o nmero de registros de cultivares convencionais decaiu
de 78 em 2008 para 50 em 2013 (CLERES, 2013)3. Mesmo o Brasil tendo sido o 13 Estado a aprovar o milho GM, sua rpida adoo somada expanso de rea e evoluo da
produo de milho inverno projetaram o Pas segunda colocao no ranking mundial de
produo e de exportao, posicionando-o atrs apenas dos Estados Unidos. Atualmente,
ambos disputam o primeiro lugar nas exportaes mundiais do cereal.
Por trs desse crescimento h significativos e pesados investimentos em P&D, que,
sem a liderana de agentes privados, certamente no seriam arcados pelo Estado somente.
Numa ao conjunta de agentes privados e pblicos, as inovaes que embasaram tal progresso elevaram o Brasil ao ncleo de principais economias que determinam a produo e
a distribuio de commodities agrcolas no mundo.
Fonte: CLERES: projees de longo prazo 2013 (PLP2013). Uberlndia, 2013. No publicado.
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
467
A dcada de 1980 no Brasil foi marcada no s pelo avano tecnolgico, mas principalmente pela evoluo na gesto de recursos do agronegcio. At ento, o Estado, que
agiu como grande financiador do setor, viu-se em meio a uma crise fiscal que acarretou em
restrio da capacidade de crdito para atender s crescentes demandas da agricultura,
especialmente na regio Centro-Oeste, que vivia a expanso da cultura da soja (SILVA;
LAPO, 2012; YOKOYAMA, 2014). A Figura 7 apresenta a evoluo da distribuio do crdito
agrcola nas regies brasileiras para o perodo 20002007 segundo dados do Banco Central
(Bacen) (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2008).
Figura 7. Evoluo da distribuio do crdito agrcola nas regies brasileiras para o perodo 20002012.
Fonte: Banco Central do Brasil (2008).
Embora a produo de soja no Estado do Mato Grosso tenha se elevado de virtualmente zero para 23,5 milhes de toneladas nas ltimas dcadas, o percentual de capital
disponibilizado para a regio decai mdia de 0,2% no perodo de dez anos. Numa anlise
geral, observa-se pouca alterao na distribuio de crdito rural no Pas, regalia das
transformaes ocorridas nos eixos de produo, em particular com o surgimento de novas
fronteiras agrcolas. O fornecimento de crdito tem se mostrado incoerente representatividade das lavouras dos principais estados produtores da agricultura domstica.
Por meio da iniciativa privada, foram criados, portanto, mecanismos adjacentes de
financiamento que garantissem a continuidade de fornecimento de crdito ao produtor
brasileiro. O contrato de soja verde, um dos mais importantes poca, buscou impulsionar
a produo domstica via adiantamento de recursos aos sojicultores e entrega da colheita
agroindstria. J as Cdulas de Produto Rural (CPR), criadas em 1994, consistem em ttulos
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Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
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Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), conclui-se que mais de 60% das propriedades
rurais da regio (para todas as culturas) so de extenso de at dez hectares, sendo que
20% dessas se caracterizam por menos de um hectare.
Atualmente, a fronteira agrcola com o maior potencial expansivo do Brasil est situada ao Norte e Nordeste e constituda pelos estados da Bahia, do Maranho, do Piau e
do Tocantins, representados pelo acrnimo Bamapito. As regies receberam as primeiras
instalaes de empresas produtoras de gros na dcada de 1980 (MIRANDA; GOMES, 2011).
Essas, em sua maioria, venderam terras na regio Centro-Sul do Pas para a compra de reas
em solo nordestino de preo equivalente, porm at dez vezes maiores.
A grande rea regional de soja justificada pelos focos de desenvolvimento: sul
maranhense (mdia de 2.661,9 ha por estabelecimento rural), extremo oeste baiano (mdia de 2.396,0 ha por estabelecimento rural) e sudoeste piauiense (mdia de 4.058,3 ha
por estabelecimento rural) (IBGE, 2013). Com extensas dimenses de terra, necessidade
470
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
471
O agronegcio brasileiro
e os gargalos decenais
Os ltimos 20 anos foram decisivos na mudana de paradigma tecnolgico do
agronegcio brasileiro, numa juno tripla de melhorias na administrao dos recursos
naturais, de emprego de engenharia gentica nas plantas e de evoluo das tcnicas de
gesto. O potencial produtivo do Pas seria insuficiente para o desenvolvimento micro e
macroeconmico do setor no fosse a capacidade dos agentes em elevar a competitividade dos produtos domsticos e em desenvolver bons mecanismos de gesto de riscos.
O salto tecnolgico da agricultura brasileira, a datar da dcada de 1990, a transformou
na autoridade que, hoje, responsvel por 35% dos empregos do Pas aproximadamente
20 milhes de postos de trabalho , alm de abranger cerca de 40% das exportaes totais
nacionais, movimentar mais de 500 indstrias fornecedoras de insumos, constituir de 4
milhes de propriedades rurais e contar com 400 cooperativas agrcolas (DEPARTAMENTO
NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES, 2012).
O visado estado da arte, entretanto, ainda apresenta-se distante da realidade dos
agricultores brasileiros, e diversos so os fatores que atravancam a evoluo da indstria.
Entre os mais significativos esto a infraestrutura e logstica do Pas, a carga tributria, barreiras comerciais, questes ambientais, crdito rural e outros.
A questo logstica evidencia-se como o maior entrave ao avano agrcola. O modal
rodovirio representa, atualmente, mais de 60% das opes de escoamento de safra anual, sendo economicamente invivel perante outras modalidades, como a ferroviria ou a
aquaviria. Por essa razo, o impacto do frete no preo da soja domstica gera um desgio
de 30,6% para o produtor, contra 16,5% no comparativo com a Argentina e de 13,3% para
472
Figura 9. Comparativo da participao dos modais de transporte no Brasil e nos Estados Unidos em
2013.
Nota: Os totais ultrapassam os 100% em funo de dupla contagem em casos especficos.
Fonte: Banco Mundial (2014).
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
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pases cujo prprio agronegcio est em expanso, e estudos acerca da dinmica domstica so financiados para que haja absoro de tecnologias locais e de know how e sua
implementao nos pases de origem. Esses so candidatos a tornarem-se, futuramente,
potenciais competidores do Brasil no share internacional de commodities. Por fim, tal manobra de apropriao de conhecimento respaldada e reforada pelo frgil amparo legal
que envolve a propriedade intelectual e pela dificuldade interna em proteger segredos
industriais.
Outro problema enfrentado por agricultores est relacionado baixa cobertura oferecida pelo seguro rural no Brasil. Os riscos climticos agem diferentemente no solo brasileiro,
a depender da regio, sendo um exemplo o elevado grau de incerteza no Sul e baixo no
Centro-Oeste. Apesar de obrigatrio, o seguro atua numa parcela mnima do total produtivo.
De acordo com dados divulgados pelo Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Mapa), apenas 18% da rea nacional plantada de soja na safra 2009/2010 foi garantida com
o seguro rural (BRASIL, 2014b). Produtores direcionam as crticas adoo de uma baixa
produtividade, cujos parmetros de anlise so definidos pelo IBGE. Em reas de grande
desenvolvimento da oleaginosa, como no Estado do Mato Grosso, sojicultores afirmam ser a
contratao obrigatria do seguro apenas um nus aplicado no custo de produo da safra,
e cujo benefcio muito baixo ou nulo (SILVA; LAPO, 2012; YOKOYAMA, (2014).
O timing dos melhores anos de atuao dos agentes pblico e privado em assistncia e contribuio para o crescimento do setor de agronegcio coincidiu poucas vezes na
histria do Brasil. O presente cenrio configura-se por diversos projetos iniciados e amparados pelo Estado, assumidos por produtores rurais e que, quando prsperos, tornaram-se
grandes demais e onerosos para ambas as partes, gerando defasagem de investimentos e
obras inacabadas. O sucesso de um setor agrcola inovador exige aplicaes de capital, de
tecnologia e inovaes administrativas proporcionais sua expanso e, para isso, preciso
que iniciativas trabalhem em sincronia, complementando-se em suas fragilidades.
As consequncias da ineficincia de aes conjuntas so observadas na organizao
poltico-econmica vivenciada no Pas. Quando uma empresa no amparada por leis e
polticas que incentivem o seu crescimento de maneira sustentvel e favorvel economia
domstica, ocorre o chamado desenvolvimento transnacional indivdual. O mercado vai
sendo, portanto, desenhado liderana de grandes e influentes corporaes que sucederam apoiadas em incentivos externos, em outras empresas ou mesmo em bancos privados
que atestaram a extenso do potencial que ainda poderia ser trabalhado na agricultura. As
relaes comerciais, as sociedades e os ncleos de conhecimento so constitudos, dessa
forma, de grupos de produtores brasileiros e estrangeiros, ou fundos internacionais, ou
entidades de pesquisa estrangeiras com disponibilidade de recursos para aplicao em
pesquisa agrcola, ora envolvendo o Estado brasileiro, ora no.
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
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Consideraes finais
A crescente relevncia da iniciativa privada na agricultura brasileira resulta dos
esforos na implementao de inovaes tecnolgicas em todos os elos da cadeia produtiva. As multinacionais hoje desenvolvem as sementes, produzem os insumos, absorvem
a produo de milhares de agricultores e exportam as commodities, de maneira articulada, sustentvel e competitiva. Por essa e por outras razes, no se pode mais falar em
agricultura no Brasil como setor subjugado indstria, mas sim em grandes complexos
agroindustriais que constituem significativa parcela do PIB nacional e que determinam o
rumo de mercados diversos.
O agronegcio brasileiro, ao contrrio de outros setores domsticos, componente
ativo de uma cadeia global de suprimentos. A esfera nacional conta com o desenvolvimento
de tecnologias e de insumos no exterior e os manipula internamente, transformando-os e
agregando valor mediante vantagens comparativas naturais, reexportando os excedentes
posteriormente.
Toda a reestruturao fsica, entretanto, no teria sido possvel sem as inovaes de
natureza administrativa ou no tecnolgicas. Havia, no ambiente pblico, grandes espaos
de organizao, ou um elo consistente que vinculasse tecnologia, processos produtivos
e agricultores permanentemente. No mesmo momento, o setor privado desempenhou a
tarefa de preencher tais lacunas, aproveitando as oportunidades geradas pelo Estado e
desenvolvendo-as em escala nacional, atingindo vrias esferas econmicas. As inovaes
que tiveram acontecimento na agricultura brasileira resumem-se, dessa forma, combinao de recursos com oportunidades, sejam elas regionais ou setoriais.
Atenta-se ao fato de que, no entanto, embora a iniciativa privada tenha protagonizado o progresso do agronegcio nacional nas ltimas dcadas, o mrito no nico e nem
deve ser. O Brasil passa por grande carncia de coletivismo entre as partes, de organizao
e de articulao no melhor emprego dos recursos disponveis e das tecnologias desenvolvidas. O Pas encontra-se em tima fase de conquista dos mercados de commodities
agrcolas, mas esta condio poderia estar muito melhor, cumprindo os agentes as responsabilidades atribudas a cada qual.
Lida-se, hoje, com graves problemas logsticos, que minam a vantagem competitiva
do produtor brasileiro, encarregando-o dos prejuzos sofridos e consequentes de uma ineficincia estrutural. A legislao desatualizada e por vezes contraditria no condiz com
a dinmica ou com as propores assumidas pelo agronegcio, desmotivando a indstria
a agregar valor, o que potencialmente geraria maior riqueza aos envolvidos. O sistema
judicirio condena o capital externo direcionado ao mercado domstico com anlises
processuais morosas e conflitantes, que praticamente impedem seu acesso economia. O
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Referncias
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em: <http://cepea.esalq.usp.br/pib/>. Acesso em: 20 jan. 2014.
Captulo 4 A nova etapa do desenvolvimento agrrio e o papel dos agentes privados na inovao agropecuria
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Andrei Cechin
Captulo 5
Captulo 5
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Introduo
Mudanas estruturais no setor agroalimentar, como a homogeneizao dos hbitos
de consumo, o aumento da demanda dos consumidores por convenincia, a desregulamentao dos mercados, a liberalizao do comrcio internacional e a preponderncia de
padres de qualidade privados (HENSON, REARDON; 2005), implicam padres de consumo
extremamente exigentes. Acontecimentos recentes nesse setor aumentaram tanto a exigncia de garantias de produtos saudveis e seguros, como de prticas agrcolas sustentveis
(GRUNERT, 2005). Os atributos de qualidade ligados s caractersticas do processo de produo de alimentos tm se tornado cada vez mais importantes (LUNING; MARCELIS, 2006).
Assim, a interdependncia das transaes entre os agricultores, comerciantes, processadores,
varejistas e consumidores finais representa um desafio para que se atendam tais exigncias
de qualidade. comum que diferentes arranjos institucionais, para coordenar tais interdependncias, coexistam nos mercados agrcolas em todo o mundo (HENDRIKSE, 2007).
Uma relativa concentrao nos mercados pode exigir a organizao dos produtores
rurais em cooperativas. Historicamente, as principais funes das cooperativas agropecurias para os produtores rurais so: a) barganha por melhores preos; b) possibilidade de
agregar valor ao produto; c) acesso a mercados, inclusive internacionais; d) possibilidade
de acesso e adoo de tecnologia. Alm disso, as cooperativas agropecurias geram e
distribuem de maneira equitativa a renda, numa dada regio, em decorrncia de sua es-
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Em ingls, comum fazer a distino entre cooperativas e empresas cujos donos so investidores (investor-owned
firms) e, logo, cuja orientao voltada ao investidor. Neste captulo, empresa privada tem esse significado.
483
mente nos produtos: acar refinado, soja em gro, carne de frango, farelo de soja, caf em
gro e etanol, que, em conjunto, responderam por 87% das exportaes das cooperativas
do agronegcio brasileiro. No entanto, quando comparada participao das cooperativas
na produo agropecuria do Pas, estimada em pouco mais de 40%, suas exportaes
diretas ainda so incipientes, uma vez que corresponderam a apenas 6,6% do total em
2009 no Brasil (BRASIL, 2014).
A diferena que ainda h entre participao das cooperativas na produo e nas exportaes do agronegcio brasileiro indica uma necessidade de maior profissionalizao e
capacitao da gesto, para lidar com a necessidade maior de coordenao vertical exigida
pelos clientes internacionais. As cooperativas agropecurias no Brasil, no entanto, continuam sendo tradicionais em sua estrutura de direitos de propriedade e de controle, que
definida pela Lei Federal n 5.764/1971 (BRASIL, 1971) seguindo os princpios doutrinrios
da Aliana Cooperativa Internacional (ICA) (COSTA et al., 2013).
Levando em conta as transformaes estruturais da agricultura brasileira nas ltimas
duas dcadas, este captulo se prope a esboar respostas para as seguintes perguntas:
em que medida os princpios cooperativistas tradicionais que regem as cooperativas no
Brasil se adquam realidade dos mercados agroalimentares contemporneos? Como
as cooperativas agropecurias brasileiras tm respondido aos desafios de coordenao e
inovao colocados pelos mercados agroalimentares contemporneos? Em que medida
existe um modelo de cooperativas que possa ser extrapolado para todas as cadeias agroalimentares e, principalmente, regies do Pas?
O captulo foi dividido em seis sees. Na seo Princpios cooperativistas, governana
e desempenho, os princpios cooperativistas so relacionados estrutura de governana e
gesto da cooperativa, e aos problemas clssicos de desempenho resultantes da estrutura
tradicional. Em Inovao, coordenao e cooperao, discute-se algumas inovaes na arquitetura organizacional da cooperativa em outros pases e posiciona o Brasil nessa tendncia.
Argumenta-se que, mesmo a estrutura de direitos de propriedade e deciso permanecendo
tradicional, muitas cooperativas tiveram que imitar mecanismos de coordenao usados
por empresas privadas, para tornarem-se competitivas. A avicultura de corte serve como
exemplo, uma vez que diferentes arranjos coexistem nessa indstria. Finalmente, ainda
nesta seo, so exploradas algumas possveis vantagens da forma cooperativa. A seo
Extrapolar o modelo discute como outros pases e alguns estados brasileiros extrapolam
moldes tradicionais e como poderiam aplicar-se ao Brasil. Por fim, so apresentadas, em
Condies de sobrevivncia e desafios no sculo 21, as condies e os principais desafios a
serem enfrentados pelas cooperativas agropecurias brasileiras se quiserem sobreviver e
prosperar no sculo 21.
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Princpios cooperativistas,
governana e desempenho
Em que medida os princpios cooperativistas tradicionais que regem as cooperativas no Brasil se adquam realidade dos mercados agroalimentares contemporneos?
Problemas clssicos
Nas sociedades cooperativas, o associado assume, ao mesmo tempo, as funes de
usurio ou cliente da empresa e de seu proprietrio/gestor. Os empreendimentos cooperativos que seguem os princpios doutrinrios que regem as cooperativas desde 1844, estabelecidos pela Aliana Cooperativa Internacional (ICA), enfrentam problemas estruturais de
desempenho em sua gesto. Um dos problemas deve-se ao fato da cooperativa necessitar
de capital para o seu funcionamento (BIALOSKORSKI NETO, 2000), enquanto a formao do
capital social por meio da integralizao de quotas partes dos associados sofre srias limitaes. As cooperativas enfrentam dificuldades para se financiar, pois, alm da dificuldade
que muitos produtores rurais enfrentam para disponibilizar recursos cooperativa, no h
incentivo para tal, j que as quotas-parte no so remuneradas e no h possibilidade de
transferi-las.
A no diviso entre uso, propriedade e controle da empresa cooperativa outro fator
que gera problemas estruturais de desempenho. Os associados so, ao mesmo tempo, proprietrios da empresa cooperativa, usurios de seus servios e controladores da empresa.
Um dos problemas deve-se ao fato de que, na maioria das vezes, o produtor rural no possui o devido preparo e experincia para administrar um empreendimento agroindustrial. O
fator mais importante, no entanto, o conflito existente entre a maximizao do valor da
empresa cooperativa e a maximizao do valor da empresa agrcola do produtor individual
associado. Por um lado, o associado aporta capital para a cooperativa, mas o valor de suas
quotas-parte no varia de acordo com o valor da empresa. O associado (que tambm
gestor), portanto, no tem incentivos para maximizar o valor da empresa, pois isso no
lhe aufere vantagens. Por outro lado, existe um incentivo para que o produtor maximize
o valor de sua empresa agrcola via mecanismo de preos favorveis, comprando insumos
da cooperativa a preos baixos e vendendo produtos para a cooperativa a preos altos
(BIALOSKORSKI NETO, 2000).
Nos anos 1990, em decorrncia de ajustes macroeconmicos, como a abertura do
mercado para a competio externa, as empresas de todos os setores da economia, incluindo as agroindustriais, apresentaram estratgias, como o controle de custos, a modernizao da gesto e a racionalizao de atividades de produo. Em qualquer empresa, a
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Numa empresa privada, a pessoa se associa para participar dos lucros na proporo do capital investido,
configurando-se como proprietrio ou acionista. Na empresa cooperativa, o cooperado visa ampliar seus lucros
particulares apropriando-se do lucro da cooperativa, maximizando os servios por ela oferecidos. Mesmo no
sendo uma empresa que visa ao lucro, ter que fazer investimentos. Para isso, foram criados mecanismos de
captao interna sem remunerao (PANZUTTI, 1999).
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Inovaes organizacionais
Em todo o mundo, nos diversos setores da economia, os associados de uma cooperativa formam a Assembleia Geral (AG), que se rene pelo menos uma vez por ano para tomar
decises importantes. Na AG, rgo mximo de decises, os associados da cooperativa
elegem os membros do Conselho de Administrao (CA), que tm a atribuio de gerir o
empreendimento cooperativo, e do Conselho Fiscal (CF), que tem a atribuio de fiscalizao da execuo oramentria da cooperativa (HENRIJ, 2005). Tradicionalmente, os votos
na AG so alocados com base em um voto por associado e o presidente do CA tambm o
Diretor Executivo da empresa cooperativa.
Ao longo das duas ltimas dcadas, muitas cooperativas agropecurias em pases do
norte da Europa, nos EUA e Oceania introduziram inovaes na sua arquitetura organizacional. No modelo tradicional, os associados, via AG, delegam autoridade formal (tanto de
gesto de decises quanto de direitos de controle) para o CA nas decises operacionais e
estratgicas, mas mantm os direitos de controle de deciso sobre algumas decises importantes (fuses, aquisies, dissoluo, etc.) e direitos ex post de validao. Nesse modelo
de governana tradicional, o CA integralmente responsvel pelo controle de deciso,
mas apenas um subconjunto dos membros do CA responsvel pela gesto da deciso.
As variaes do modelo tradicional podem ser agrupadas principalmente em tradicional
estendido e modelo empresarial (CHADDAD; ILIOPOULOS, 2013).
No Norte da Europa, o modelo tradicional de governana no mais adotado por
cooperativas agropecurias, isto , as variaes do modelo tradicional so mais comuns
(BIJMAN et al., 2013). O modelo tradicional estendido se caracteriza pela delegao da
autoridade formal para o CA. Os membros do CA, por sua vez, delegam autoridade real
equipe de gesto. H uma clara separao entre a autoridade formal e real, e entre funes
de controle de decises e gerenciamento de decises. Nos EUA, assim como na Oceania, o
modelo de governana dominante seguido por cooperativas agropecurias o tradicional
estendido.
Em algumas cooperativas do Norte da Europa, adota-se o modelo de governana
empresarial. Os associados delegam a autoridade formal e autoridade real para o CA, mas
retm os direitos de controle ex post da deciso no Conselho Fiscal. No modelo empresarial, apenas participam do CA profissionais de fora, ou seja, no associados cooperativa,
responsveis pela funo de gesto da deciso.
No Sul da Europa, os modelos de governana cooperativa dominantes so o tradicional e o tradicional estendido (BIJMAN et al., 2013; CHADDAD; ILIOPOULOS, 2013). O
modelo tradicional de governana adotado pela grande maioria das pequenas cooperativas agropecurias, locais em todos os pases mediterrnicos da Unio Europeia (UE).
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A amostra de Costa et al. (2013) incluiu 77 cooperativas agropecurias sediadas em cinco estados diferentes no
Sul e Sudeste do Brasil: Minas Gerais, Paran, Rio Grande do Sul, Santa Catarina, e So Paulo, de tamanhos
diferentes (variando de 1 a 6.490 funcionrios) e operando em diferentes indstrias.
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Relao associado/cooperativa
Num estudo que comparou a qualidade da produo de frango de corte4 entre associados de uma cooperativa e fornecedores integrados a uma empresa privada, ambas no
Paran, Cechin et al. (2013a) encontraram que os associados da cooperativa tinham melhor
desempenho que os integrados da empresa privada. O estudo procurou explorar algumas
caractersticas da relao fornecedor/processador que poderiam explicar a diferena na
qualidade.
Apesar do sistema de controle de qualidade na cooperativa visar padronizao da
qualidade, a ausncia de tecnologia especfica nos avirios mais tolerada pela cooperativa do que pela integradora privada. Por um lado, o controle de qualidade da cooperativa
mais suscetvel de ser influenciado pela relao entre os agricultores e assistentes tcnicos/
extensores rurais da cooperativa, gerentes de qualidade e gerentes de produo. Por outro
lado, os integrados cooperativa recebem mais suporte tcnico da empresa para adaptar-se
a requisitos de qualidade especficos (CECHIN et al., 2013a). Tal suporte tcnico pode contrabalanar a seleo adversa, um problema tradicional em cooperativas agropecurias.
As cooperativas agroindustriais, via de regra, foram a inovao de acordo com seus
interesses econmicos e financeiros, at mesmo independentemente da opinio dos associados, ou seja, os mercados determinam a inovao, no os associados ou as caractersticas
produtivas dos produtores e, menos ainda, suas preferncias. As cooperativas tm, assim, o
papel de difundir inovaes entre produtores associados por meio de sua assistncia tcnica. A diferena est na maior tolerncia da cooperativa heterogeneidade tecnolgica dos
4
O indicador de desempenho de qualidade usado por Cechin et al. (2013a) a proporo de lotes que tiveram
desconto em razo de calos nas patas dos frangos. A proporo definida como o nmero de lotes entregues com
desconto dividido pelo nmero total de lotes entregues. A medida para o desempenho de qualidade , portanto,
uma razo de zero a um. Quanto mais baixa a razo, maior a qualidade.
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fornecedores. Se, por um lado, a base de fornecedores da cooperativa apresenta uma maior
heterogeneidade relativa a capacidade tecnolgica e a produo eficiente e alta qualidade,
podendo comprometer a eficcia da empresa, por outro lado, a cooperativa pode decidir
alocar recursos para treinar e capacitar aqueles produtores com menor capacidade tecnolgica (CECHIN et al., 2013a).
O plantio direto integra tcnicas que buscam melhorar as condies ambientais, relativas gua, ao solo e
ao clima, para explorar da melhor forma possvel o potencial gentico de produo das culturas. Possibilita a
minimizao de custos por unidade produzida a partir da maximizao da produtividade de insumos e de mo de
obra (HERNANI, 2014).
496
por alqueires. Nmero que saltou para 54% na safra 2010/2011. A estao de pesquisa da
cooperativa fundamental no processo de transferncia de tecnologia. Foram realizadas
correes de acidez e, principalmente, de fsforo, que melhoraram o solo. A rotao de
culturas, o plantio direto e o sistema integrao lavoura pecuria modificaram os componentes fsico-qumicos e biolgicos do solo, permitindo esse aumento de produtividade
(COOPERATIVA AGROINDUSTRIAL MOUROENSE, 2014).
Queiroz et al. (2012) encontraram que a associao de produtores de acerola a uma
cooperativa levava maior induo de inovaes de processo, de produto e de gesto. Os
produtores de acerola associados foram induzidos pela cooperativa, enquanto os produtores no associados tinham variadas fontes de induo, tais como a iniciativa do prprio
produtor, do fornecedor de insumo e, principalmente, com a experincia de outro produtor. Em relao disseminao das melhorias, na colheita, por exemplo, enquanto as boas
prticas agrcolas passaram a ser adotadas por todos do grupo associado cooperativa, no
outro grupo, a prtica foi adotada por um nico produtor, no caso, o produtor lder.
Alm do papel importante na difuso de tecnologias, existem algumas iniciativas
de P&D agrcola partindo de cooperativas brasileiras. A liderana nacional na produo de
variedades de soja e trigo no Brasil , na verdade, uma intercooperao de cooperativas,
principalmente do Paran6. A Cooperativa Central Agropecuria de Desenvolvimento
Tecnolgico e Econmico (Coodetec) uma geradora de inovaes na agricultura, a qual
nasceu da preocupao dos agricultores em desenvolver estrategicamente suas prprias
tecnologias e cultivares de soja, trigo, algodo e hbridos de milho.
Extrapolar o modelo
Em que medida existe um modelo de cooperativa que possa ser extrapolado para
todas as cadeias agroalimentares e, principalmente, regies do Pas?
As exigncias em torno da competitividade levaram cooperativas dos Estados Unidos, do Norte da Europa e da Oceania a adotarem novas estratgias e novas estruturas de
direitos de propriedade e deciso, como mostrado anteriormente neste Captulo. Mesmo
assim, no h um modelo em comum a essas cooperativas, e sim uma diversidade de modelos de governana corporativa, estrutura de direitos de propriedade e deciso (BIJMAN
et al. 2013, CHADDAD; ILIOPOULOS, 2013; HANISH et al., 2012). Nos EUA, as cooperativas
de nova gerao permitem que as quotas-parte sejam transferveis entre os membros do
quadro de associados, fazendo assim com que possuam um valor de mercado que pode
6
A Coodetec formada por 26 cooperativas do Paran, seis do Rio Grande do Sul, duas de Santa Catarina, uma
de So Paulo, uma de Gois e uma de Mato Grosso do Sul.
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aumentar ou diminuir, conforme o desempenho da organizao. O investimento inicial individual mais alto e o associado tem direito a receber dividendos dos resultados obtidos
pela cooperativa, proporcionalmente ao capital investido, alm da sua movimentao. Surge, assim, a possibilidade de o associado beneficiar-se como investidor (CHADDAD; COOK,
2004). As Cooperativas de nova gerao tm limite de associados, ou seja, no so abertas
como as cooperativas tradicionais.
No Brasil, ao contrrio, o quadro de associados aberto, o investimento inicial individual relativamente baixo, cada associado tem um voto e as quotas-parte so intransferveis. O Brasil uma sociedade de caractersticas culturais de comportamento social
mais coletivista (HOFSTEDE, 2001). A organizao cooperativa percebida como um bem
pblico, comum comunidade, em um senso de propriedade comum ou bem pblico
(BIALOSKORSKI NETO, 2004). A tese de Bialoskorski Neto (2004) de que as cooperativas no
Brasil no assumem uma definio mais clara dos direitos de propriedade privados sobre o
capital por estratgia ligada ao ambiente institucional e ao padro cultural no Pas. Haveria
uma lgica organizacional particular em que a no definio de direitos de propriedade
gera comportamentos informais que permitem uma maior flexibilidade de relaes. Tal
flexibilidade, por sua vez, permite ao associado que participa ativamente obter maiores
benefcios das organizaes cooperativas.
Embora o modelo de governana e de estrutura de direitos de propriedade e deciso seja predominantemente o tradicional em todo o Pas, difcil exportar modelos tidos
como de sucesso para outras regies. A funo de uma cooperativa, e mesmo a necessidade de sua existncia, varia com a concentrao de mercado, com o perfil socioeconmico e
cultural dos agricultores e muito entre as regies do Pas.
O modelo de cooperativismo da regio Sul, em especial do Estado do Paran, tido
como de sucesso econmico. Cerca de um tero dos produtores rurais do Estado do Paran
so associados. So 80 cooperativas agropecurias, que respondem por 55% do PIB agrcola
e 38% da capacidade industrial do estado. As cooperativas participam com 77% da produo de cevada, 74% da soja, 64 % do trigo, 61% do milho, 40% do leite para beneficiamento
e 28% das aves para corte, no estado (ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS
NO ESTADO DO PARAN, 2012). Assim, as cooperativas so, em muitos municpios desse
estado, as mais importantes empresas, maiores empregadoras e geradoras de receitas. As
cooperativas do Paran participam de forma intensa em todo o processo de produo,
beneficiamento, armazenamento e industrializao. De toda matria-prima recebida pelas
cooperativas, 43% industrializada (ORGANIZAO DAS COOPERATIVAS BRASILEIRAS NO
ESTADO DO PARAN, 2012). Alm disso, tm sido importantes instrumentos de difuso de
tecnologias e do crdito rural, de prticas de manejo e conservao de solos e de manejo
integrado de pragas.
498
499
500
Condies de sobrevivncia e
desafios no sculo 21
Embora o perfil de cooperativa agroindustrial da regio Sul esteja longe de ser a
realidade das cooperativas pelo Pas, suas estratgias (e dificuldades) de modernizao
da gesto, agregao de valor e coordenao estrita (ZYLBERSZTAJN; FARINA, 1999) da
transao com os associados, servem de base para elencar as condies de sobrevivncia e sucesso das cooperativas agropecurias brasileiras nos mercados agroalimentares
contemporneos.
Condies de sobrevivncia
Os diferentes perfis de cooperativas agropecurias brasileiras devero atender s
seguintes condies para que sobrevivam de maneira autnoma no sculo 21:
1) Gesto e governana parcialmente orientadas para o mercado, visando satisfazer seus consumidores (CHADDAD, 2006). A fim de atender as exigncias dos
compradores, uma coordenao vertical eficiente fundamental, por exemplo,
definindo padres de qualidade de maneira mais centralizada e implementando
um controle de qualidade rigoroso (BIJMAN, 2010).
2) Investimento em capital humano, por meio de treinamento e capacitao dos
dirigentes e gestores, tornando-os mais especializados e competentes nos negcios do setor agroalimentar.
3) Investimento em capital social e em educao cooperativa (DAVIS; BIALOSKORSKI NETO, 2010) para contrabalancear a governana orientada para o mercado,
de modo a incentivar o envolvimento dos produtores associados e a relao de
confiana entre eles e deles com os membros do Conselho de Administrao.
Isso significa no perder de vista o ativo mais importante da cooperativa seus
associados por meio de esforos de comunicao e fidelizao. Isso particularmente importante para as cooperativas cujo quadro social cresceu demasiadamente, como aquelas da regio Sul. O crescimento da cooperativa em nmero
de associados combinado com uma governana orientada para o mercado pode
gerar falta de comprometimento, uma vez que o associado tenha dificuldade
de perceber as necessidades da organizao, ou no enxergue suas prprias
demandas expressas na estratgia da cooperativa (CECHIN et al., 2013b).
4) Engajamento em intercooperao. Se a competio com grandes empresas nos
mercados agroalimentares implicar dificuldades para cooperativas individuais,
tais dificuldades podem ser minimizadas com a intercooperao, como fizeram
501
A Conagro, consrcio criado em 2008 por 21 cooperativas do Paran, e o Consrcio Cooperativo Agropecurio
Basileiro (CCAB), criado em 2006 por 14 importantes cooperativas produtoras de soja e algodo dos estados
de Santa Catarina, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Mato Grosso, Bahia e Gois, tornaram-se modelos de
intercooperao.
CECHIN, A. Sustentabilidade. In: ZYLBERSZTAJN, D.; CALEMAN, S. Q.; NEVES, M. F. Economia e gesto e
sistemas agroindustriais. So Paulo: Atlas, 2014. No publicada.
502
2) Fomentar um conjunto de tecnologias e praticas agricolas pos-Revoluao Verde que diminuam a dependncia de insumos de origem fossil e de compostos
quimicos que contaminam solo e gua, nocivos a sade dos agricultores e consumidores finais.
3) Adequar-se crescente harmonizao internacional de normas e padroes ambientais. A atual tendncia dos pases desenvolvidos de intensificar a aplicao
internacional de normas e padroes ambientais, fitossanitarios e zoossanitarios,
aumenta o risco dos paises em desenvolvimento se confrontarem com medidas
restritivas ao seu comercio agricola (ALMEIDA et al., 2010).
4) Adequar-se ao crescimento do chamado consumo consciente, aquele que incorpora valores eticos, sociais e ambientais como parte dos criterios de escolha.
Campanhas que defendem a produo local, o consumo de alimentos orgnicos,
o comercio justo, que se preocupam com a saude (obesidade e incerteza ligada
aos alimentos geneticamente modificados) e com a biodiversidade podem significar apenas oportunidades para nichos de mercado, mas tambem podem alterar
os padroes de qualidade de todo o sistema agroalimentar.
Consideraes finais
Num mundo de fornecedores pulverizados e consumidores mais criticos, as cooperativas agropecurias, assim como outras empresas do setor agroalimentar, para durarem
e prosperarem, tero que ser economicamente eficientes na gesto e na coordenao da
base de fornecedores e eficientes do ponto vista ecolgico. A, talvez, resida a maior vantagem das cooperativas quando comparadas s empresas privadas no setor agroalimentar
brasileiro: seu potencial para influenciar os processos produtivos da base de fornecedores,
seus associados e seu papel de difusor de tecnologias. So arranjos que permitem o restabelecimento de relaes mais diretas entre a produo e o mercado consumidor.
Embora muitas cooperativas e empresas privadas estejam inseridas no mesmo
ambiente econmico, e, portanto, necessitem da mesma estratgia de posicionamento
competitivo, a avaliao de desempenho de cooperativas no pode ser baseada somente
em indicadores econmicos. So organizaes que tm como um dos seus objetivos o
fornecimento de servios de qualidade para seus associados. Suas vantagens tm origem
no relacionamento estreito com os agricultores associados, e as caractersticas desse relacionamento no so captadas por indicadores econmicos da empresa cooperativa.
Por um lado, as cooperativas agropecurias brasileiras devero ser competitivas
no mercado, como muitas j o so. Para isso, valem-se de estratgias de mercado como
a diferenciao do produto, a agregao de valor, a diversificao, a poltica de preos ou
503
o estabelecimento de uma marca (KYRIAKOPOULOS et al., 2004). Por outro lado, se uma
cooperativa no tende a apresentar sobras significativas pela maximizao de servios e
preos oferecidos a seus associados, a evoluo da organizao estaria sendo expressa
pela evoluo da atividade econmica de seus associados. Dada a sua funo social, outros
indicadores como o crescimento do quadro social, a participao em assembleias, o crescimento da produtividade de uma rea de influncia da cooperativa devem ser considerados
juntamente com os ndices de desempenho econmico (BIALOSKORSKI NETO, 2002).
Finalmente, podem as cooperativas ser um instrumento relevante para viabilizar a
pequena produo atomizada, tal como tantas vezes proposto no Brasil? Se existe uma
funo carro-chefe para a cooperativa, ela essa, seja no Brasil ou em outros pases onde
o cooperativismo agropecurio est bem consolidado. No entanto, a mera criao de cooperativas no garante sua viabilizao e o acesso de pequenos agricultores aos mercados
de maior valor. Isso exige, alm de uma orientao voltada para o consumidor final, uma
gesto competente, a coordenao eficiente da base de fornecedores, e um alto nvel de
confiana entre os produtores.
Competncia e confiana no se criam de uma hora para outra. Por isso, algumas
das condies objetivas que permitiram a viabilizao de pequenos produtores por meio
de cooperativas, na regio Sul, so muito difceis de serem replicadas. No mnimo, so
necessrios grandes esforos em educao e capacitao na zona rural, principalmente
das regies Norte e Nordeste, que aumentem a probabilidade de envolvimento poltico na
vida da comunidade e que possam dar um retorno a longo prazo para as organizaes de
produtores rurais.
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Captulo 6
Captulo 6
511
Introduo
Este captulo apresenta uma resposta segunda das Sete teses sobre o mundo rural
brasileiro, proposta por Buainain et al. (2013), de que o processo de produo e difuso
de inovaes na agropecuria mudou completamente sua natureza, na medida em que,
agora, ter de dar respostas tecnocientficas a distintos (e conflitantes) interesses socioeconmicos, rurais e no rurais, principalmente em torno da problemtica ambiental.
Anteriormente, os responsveis pelo desenvolvimento cientfico e tecnolgico tinham basicamente de dar respostas s demandas dos agricultores por aumento do rendimento da
terra e do trabalho, reduzindo custos. O autor deste captulo considera que essa tese est
correta em linhas gerais, e acrescenta apenas que os questionamentos que fundamentam
as demandas socioambientais atuais j estavam presentes desde o incio do processo de
modernizao da agricultura, mas confinados a atores sociais com menor poder de presso.
Esse poder de presso foi aumentando, impulsionado por dois fatores fundamentais
e interligados: o primeiro, que pode ser considerado como endgeno, pois resulta do melhor conhecimento dos custos socioambientais que esse tipo de modernizao tem provocado; o segundo, de carter exgeno, resulta do aumento da conscincia ecolgica em
geral e da capacidade de mobilizao social (em especial como resultado do surgimento de
organizaes no governamentais ONGs).
512
At certo momento desse processo histrico de modernizao da agricultura, a produo agrcola mundial poderia ser classificada em trs tipos bsicos: 1) a produo moderna (familiar ou no), de origem euro-americana; 2) a produo tradicional (basicamente
familiar), que permanece em pases e/ou regies onde a modernizao da agricultura ainda
no ocorreu ou ocorreu de modo incompleto; e 3) a produo rotulada como ecolgica
(familiar ou no) de algum tipo (agroecolgica, orgnica, biodinmica, permacultura, etc.),
confinada a nichos de mercado.
A difuso mundial do modelo euro-americano de modernizao agrcola sob o signo
da chamada Revoluo Verde (RV), a partir da dcada de 1960, ainda no se completou, no
s porque suas exigncias em capital no eram alcanveis em vrias regies1, mas tambm
porque essa tecnologia no se mostrou adequada para reas considerveis de terras relativamente marginais do ponto de vista de aptido de uso. Essas barreiras adoo das prticas
agrcolas, consideradas modernas por contingentes ainda expressivos de produtores rurais,
deu origem a dois movimentos similares nas suas proposies, mas distintos nas intenes.
O primeiro, partindo das prprias instituies de pesquisa internacionais (Consultative Group on International Agricultural Research Cgiar), props inverter a lgica da
Revoluo Verde: em vez de adequar o meio (fertilizao qumica, pesticidas, herbicidas e
irrigao) ao aproveitamento mximo do potencial produtivo de variedades selecionadas
por sua alta capacidade de resposta a essas condies, fazer o contrrio, desenvolvendo
meios (variedades resistentes ao estresse hdrico, a pragas e doenas, ao baixo teor de
nutrientes no solo) e tcnicas (mais intensivas em trabalho) mais compatveis com a disponibilidade relativa de fatores de produo e com as condies pedoclimticas encontradas
nessas regies. A partir do momento, entretanto, em que essas populaes camponesas
atingissem um nvel de capitalizao suficiente, esperava-se que essa opo fosse abandonada, para dar lugar introduo das tecnologias modernas mais produtivas. Em algumas
regies, essas solues efetivamente melhoraram as condies de produo, aumentando
os rendimentos e a segurana alimentar.
O segundo movimento props solues similares, podendo ser rotuladas genericamente como agroecolgicas, mas no como um caminho alternativo provisrio. Ao contrrio, a lgica dessas prticas vista como o caminho de modernizao agrcola a ser seguido
por todos, pois seria perfeitamente capaz de dar as respostas necessrias em termos de
aumento de rendimento da terra. O caminho anterior de modernizao seria o resultado
de uma imposio do capital, e no simplesmente o resultado da aplicao de cincia e
tecnologia, como se apregoava. Desse modo, o campesinato poderia sair da pobreza mantendo as caractersticas de sua organizao comunitria tradicional, preservando, assim,
1
Uma vasta literatura crtica sobre as consequncias socioambientais negativas de sua difuso em vrias regies
desenvolveu-se, sobretudo a partir do trabalho pioneiro de Pearse (1980).
513
sua identidade sociocultural.2 Essa proposta considerada, com razo, quimrica pelos
autores das sete teses, mas h que se notar no tanto pela impossibilidade de aumento dos
rendimentos por hectare, mas, sim, pelas limitaes em termos do aumento da produtividade do trabalho.
Em paralelo a esses movimentos, surgiu e foi se consolidando, basicamente no Ocidente, um movimento por prticas agrcolas que seriam mais naturais, em especial pela
rejeio radical do uso intensivo de insumos qumicos, como fertilizantes e pesticidas.
Apesar de ter consolidado sua presena no mercado (e continuar aumentando), esse tipo
de produo ainda atende a um nicho de consumidores com nvel de informao e poder
aquisitivo mais altos. Seus preos so mais elevados, em virtude, principalmente, da menor
produtividade do trabalho. Em termos do rendimento da terra, em muitos casos essas
prticas tm se mostrado to produtivas quanto, ou mesmo mais produtivas do que as prticas modernas convencionais. Entretanto, quando se trata da produtividade do trabalho,
os nveis alcanados so muito baixos, reduzindo a produtividade total dos fatores, mesmo
quando o fator terra apresenta produtividade superior mdia.
Evidentemente, esse quadro no esttico. E no esttico somente no sentido de
que h mudanas nos pesos relativos de cada um dos trs tipos bsicos (pelo declnio do
tipo 2 e pela expanso do tipo 3). Vem ocorrendo tambm uma mudana qualitativa notvel do prprio tipo 1: a produo agrcola moderna comeou a evoluir mais rapidamente
em direo ao que pode ser considerado como prticas agroecolgicas, entendidas essas
no seu sentido apenas cientfico de sustentabilidade ecolgica. Prticas multisseculares,
como a rotao de culturas, que atendem a um princpio bsico de manejo ecolgico, vm
sendo reintroduzidas em razo do reconhecimento de que inovaes qumico-mecnicas
no somente so incapazes de evitar a degradao provocada pela monocultura, como
tambm tm, elas prprias, impactos degradantes.
Em muitos pases, uma opinio pblica com crescente sensibilidade ecolgica chocase com o quadro de verdadeiros desertos verdes nas regies onde a lgica da monocultura foi levada a seus extremos: uma paisagem com ausncia quase completa de fauna e flora
nativas, lenis freticos contaminados com nitratos, zonas estuarinas mortas por falta de
oxignio na gua, contaminao por resduos de pesticidas, etc. Em razo desses fatores
de presso, desde longa data, os rgos pblicos responsveis pela pesquisa agropecuria,
em todos os pases, vm ampliando sua agenda, abrindo espao cada vez maior para a pesquisa que visa reduzir os impactos ambientais negativos das prticas agrcolas modernas
com base em princpios agroecolgicos. No Brasil, essa trajetria patente em sua principal
instituio de pesquisa, a Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), que at
2
O conceito de agroecologia adotado por esse movimento vai alm de consideraes cientficas sobre
sustentabilidade ecolgica, para incluir o que seria a sustentabilidade social. Ver Altieri (1998).
514
O modelo de modernizao
agrcola euro-americano3
A principal caracterstica do processo histrico de modernizao da agricultura foi a
generalizao da monocultura, como forma predominante de produo. Por sua vez, suas
consequncias ecolgicas condicionaram boa parte do esforo cientfico e tecnolgico responsvel por essa modernizao. Para o agricultor, a monocultura significa plantar apenas
o que oferece maior perspectiva de ganho. Alm disso, simplifica o processo produtivo, reduzindo as necessidades de mo de obra. No entanto, antes da Revoluo Industrial tornar
possvel a produo em larga escala de fertilizantes qumicos e demais agroqumicos, sua
prtica era restrita a solos excepcionalmente frteis e/ou resistentes, como os Chernozems,
na Ucrnia. Na maior parte dos solos, sua prtica levava degradao progressiva do solo,
como se observou na bacia mediterrnea ocupada pelos romanos.
3
515
Restava o problema da degradao da estrutura fsica do solo. Examinando os resultados dessas experincias de
Rothamsted, Prout e Voelcker (1905), em Sowbridgeworth, chegaram concluso de que seria necessrio quebrar
a sequncia de cereais, de tempos em tempos, com uma cultura de leguminosas, para tornar a monocultura vivel.
No entanto, segundo Watson (1953), os solos de Rothamsted e Sawbridgeworth eram excepcionais. Mc Connell
(1908) lamenta o abandono das rotaes de cultura e prev, acertadamente, que os solos se degradariam, apesar
dos trabalhos mecnicos de reestruturao que poderiam ser utilizados.
Daubeny (1841) comenta as notcias que chegavam sobre a enorme fertilidade das terras na Amrica e a
capacidade que tinham de suportar a monocultura durante longos perodos, para advertir que, apesar disso, essa
fertilidade no era inesgotvel, sendo perigoso abandonar a prtica da rotao de culturas.
516
procurava mostrar a necessidade de sua criao para garantir o desenvolvimento de tcnicas agrcolas eficazes e, sobretudo, rentveis. Para os fazendeiros e jornalistas militantes
desse movimento, o papel que essas estaes deveriam cumprir era claro: elas deveriam
realizar os experimentos que cada agricultor isoladamente no tinha condies de fazer.
Deveriam operar como fazendas-modelo, onde a preocupao maior fosse com a rentabilidade. Para se qualificar ao cargo de pesquisador, somente no que concerne qumica
agrcola os membros do staff de uma estao experimental deveriam possuir uma qualificao especial. Mesmo assim, apenas o suficiente para permitir a realizao de testes com
fertilizantes qumicos, visando avaliar, sobretudo, sua qualidade, em razo das frequentes
fraudes cometidas pelos fabricantes, e estabelecer a receita adequada para recuperar a
fertilidade dos solos. O problema da fertilizao qumica era um dos principais argumentos
nas campanhas para a criao das estaes.
Range (1954) descreve a esperana suscitada com a chegada do guano peruano
nas reas de produo de algodo, quando ainda era insuficiente a produo industrial
de fertilizantes qumicos. Isso porque a degradao provocada pela monocultura do
algodo havia forado a adoo, por muitos agricultores, de prticas de conservao de
solo recomendadas, com insistncia cada vez maior, pelos agrnomos do Departamento
de Agricultura. Tais recomendaes incluam tcnicas de arao apropriadas, rotaes de
cultura, mulch protetor, terraceamento, etc. Com a chegada dos fertilizantes, os agricultores esperavam poder abandonar essas prticas de conservao e concentrar-se apenas na
monocultura do algodo.
Especialmente os sistemas de rotao de culturas trazidos por imigrantes europeus
e praticados na costa leste no tinham como competir com a agricultura extensiva e predatria, mas de altssima produtividade do trabalho, que se expandiu com a abertura das
grandes plancies no Oeste. Cada regio especializava-se na produo do que se revelasse
mais rentvel corn belt, wheat belt, dairy belt, cotton belt. Esse processo de especializao
ocorreu, apesar das campanhas seguidas de prmios realizadas pelo Departamento de
Agricultura, por meio de seu servio de conservao de solos, com o propsito de estimular uma diversificao relativa da produo, introduzindo sistemas de rotao de culturas
simplificados (como, por exemplo, uma alternncia simples entre cereal e leguminosa, para
ser utilizada como adubo verde).
Em seu relatrio de viagem, o eminente agrnomo Dumond (1949), enviado pelo
governo francs, observava que a oeste do Estado de Iowa, o corao do corn belt, os solos
frgeis degradados pela monocultura do milho precisavam ser recuperados por meio de
rotaes de culturas, entre outras medidas de conservao de solo. No entanto, a maioria
dos agricultores continuava a plantar milho, mesmo sabendo dos problemas, especialmente os jovens agricultores preocupados em se ver livres das dvidas de instalao. Nas reas
piores, os agricultores consentiam em introduzir uma cultura de leguminosa (meliot) num
517
ano em cada sete dedicados monocultura de cereais, como uma concesso da qual no
era mais possvel escapar.
A eroso era o principal problema de degradao a ser enfrentado sobretudo a
elica, que produzia as famosas tempestades de poeira (dust bowls). Como soluo, foram
adotadas prticas como a incorporao superficial de palha, alinhando os monturos, de
modo a servir de barreira contra o vento, rente ao cho. A semeadura era feita atrs dessas
barreiras. Quando as plantas cresciam o suficiente, essas barreiras eram desfeitas por trs
ou quatro araes, mas sem pulverizar o solo. Para muitos agricultores, esse mtodo dava a
impresso de um trabalho malfeito, mas era um mtodo eficaz. O solo arado grosseiramente e misturado com palha retm eficazmente a umidade e diminui a velocidade do vento.
Alm disso, apareceram as curvas de nvel, traadas de modo a formar uma barreira
contra o vento, as barreiras arbreas e outros mtodos, como o strip cropping, desenvolvido
no Canad em 1920, que consistia em dispor as culturas e as terras em pousio em faixas estreitas, alternadas, dispostas perpendicularmente em direo ao vento. Entretanto, a maior
parte dessas medidas de controle de eroso consistia em meios mecnicos de reduo do
impacto dos fatores erosivos, sem dvida indispensveis, mas no suficientes. A eroso
continuaria a degradar esses solos, mas num ritmo suficientemente pequeno para que o
uso de fertilizantes qumicos fosse eficaz por algumas dcadas ainda.
A Frana, ainda largamente camponesa de Dumond, olhava com receio e fascinao essas prticas agrcolas na Amrica, altamente predatrias, porm responsveis por
um espetacular barateamento da produo. Progressivamente, as prticas agrcolas nos
dois lados do Atlntico convergiram para um modelo similar, baseado na monocultura:
nos EUA, as medidas de conservao de solo adotadas acrescentaram algumas dcadas no
horizonte de sustentabilidade; na Europa, o abandono das prticas camponesas de manejo
reduziu para algumas dcadas o horizonte de sustentabilidade multissecular anterior.
Resilincia ecossistmica e
dinmica de inovaes6
A resilincia uma das principais propriedades dos ecossistemas. Trata-se de uma
propriedade que permite que o ecossistema resista a impactos negativos, reequilibrandose sem perder sua integridade ecossistmica. Graas a essa propriedade, os impactos
resultantes das atividades humanas podem ser at certo ponto absorvidos pelos ecossistemas. Essa capacidade de absoro pode ser considerada como um servio ecossistmico.
6
518
519
De acordo com Pimentel etal. (1981), a baixa do teor de matria orgnica no solo pode at importar em dobrar a
quantidade de energia necessria para arar em profundidade.
520
521
522
Para um estudo de caso no Vale do Ariranha, em Santa Catarina, ver Romeiro etal. (2011).
10
Tal sucesso deveu-se principalmente ao trabalho pioneiro de Johanna Dbereiner, que teve incio ainda nos anos
1950, no Laboratrio de Microbiologia de Solos do antigo DNPEA, do Ministrio da Agricultura, e completou-se na
Embrapa Agrobiologia, cuja criao est ligada ao seu trabalho.
523
524
dos impactos ambientais de longo prazo11. A contaminao por pesticidas pode resultar
da disperso das pulverizaes, da volatilizao, do escorrimento superficial e da lixiviao.
As trajetrias dos pesticidas (e, portanto, o risco ambiental) so governadas por presso
de vapor, caractersticas de adsoro, solubilidade na gua e persistncia ambiental.
A presso de vapor governa a tendncia a volatizar dos pesticidas, enquanto as propriedades de adsoro determinam sua reteno pelas superfcies orgnicas e inorgnicas dos
solos. As propriedades de adsoro limitam a mobilidade dos pesticidas no meio ambiente
e so influenciadas por fatores como o pH e o contedo de matria orgnica e argila do
solo. Pesticidas com maior solubilidade na gua frequentemente apresentam um menor
comportamento de adsoro, o que os torna mais mveis no meio ambiente e, portanto,
mais suscetveis de lixiviao para os corpos dgua.
A persistncia dos pesticidas no meio ambiente varia muito e depende de fatores
como sua suscetibilidade ao ataque por microrganismos e enzimas, a temperatura e o
contedo de gua do solo. Portanto, no existe uma relao linear entre a carga de princpios ativos e seu potencial de danos sade dos seres humanos e animais; ademais, os
valores relativos aos princpios ativos no fazem discriminao entre aqueles que tm
efeitos transitrios e aqueles que so mais persistentes no meio ambiente. Portanto, os
valores das cargas dos princpios ativos representam um indicador no muito seguro dos
riscos associados ao uso de pesticidas12. Em razo disso, indicadores de adoo de prticas
agroecolgicas tambm ganham relevncia.
A eroso outro fator degradante que preocupa. Estima-se que cerca de 15% do
territrio da Unio Europeia afetado de forma substantiva por esse problema, o qual atinge especialmente os pases do Sul, com um custo enorme para eles, tanto por seus efeitos
on-site, isto , na reduo da fertilidade fsico-qumica dos solos agrcolas, quanto por seus
efeitos off-site, ou seja, os impactos de sedimentos carreados pela gua. O parmetro de
sustentabilidade para a perda de solos calculado tendo em conta a provvel taxa de sua
formao natural. Estima-se que esse parmetro de uma tonelada de solo por hectare ao
ano, acima de cujo valor as perdas so consideradas como irreversveis.
As estimativas das taxas de eroso, por sua vez, num amplo cenrio de situaes de
solo e culturas, so tecnicamente difceis. Considera-se que o caminho mais vivel por
11
No Brasil, o segundo maior mercado de pesticidas do mundo, um experimento projetado para seguir o decaimento
dos princpios ativos de dois pesticidas (ametrina e tebutyron), muito usados na produo de cana-de-acar,
mostrou padres de decaimento em outras substncias, que explicam por que os esperados resduos no tm sido
encontrados pela agncia estatal responsvel pelo controle da poluio da gua. Ver Projeto EcoAgri (ROMEIRO,
2007).
12
No Brasil, mtodos de controle integrado de pragas tm sido propostos. Para a soja, foi desenvolvido um mtodo
de controle muito efetivo para uma das suas principais pragas, baseado no vrus que a ataca naturalmente. De
modo geral, entretanto, o montante total de princpios ativos em uso por hectare ao ano, no Pas, continua muito
alto para as principais culturas.
525
meio da modelagem, j em uso, mas que precisa ser aperfeioada. H, disponvel, uma
grande variedade de modelos. A escolha depender principalmente do objetivo perseguido e da disponibilidade de dados. Alguns modelos so construdos para estimar a eroso
causada por tempestades, enquanto outros preveem efeitos de longo prazo. O mais usado
aquele projetado para estimar a eroso laminar, a principal forma de eroso decorrente
das prticas agrcolas. Dois indicadores de eroso tm sido produzidos com base em modelos computacionais empricos: um indicador principal de nveis de eroso por unidades
territoriais, e outro indicador sobre as taxas de eroso causada pela gua em toneladas por
hectare ao ano para clulas de rea de 1 km2. So indicadores derivados de uma verso
revisada da equao universal de perda de solos (RUSLE).
Em pases tropicais, a eroso representa um problema ambiental muito mais grave
em virtude das fortes chuvas caractersticas da regio e da ausncia de um perodo em que
o solo fique protegido pela neve. Historicamente, no Brasil, a eroso severa praticamente
destruiu o solo em grandes reas. Chegaram a ser registradas taxas de eroso de cerca
de 100 toneladas de solo por hectare ao ano! A difuso do sistema de plantio direto vem
contribuindo decisivamente para reduzir as taxas de eroso em culturas de gros, mais
erosivas. No entanto, ainda no existe no Pas um sistema permanente, como o europeu,
de estimativa de eroso para as diferentes regies e culturas, que seja baseado em modelagem, embora a equao universal de perdas de solo j tenha sido adaptada para o Pas
desde longa data, pelo Instituto Agronmico de Campinas (IAC).
No conjunto, um grande nmero de indicadores de presso encontra-se em uso ou
em desenvolvimento na Unio Europeia, mas no so suficientes para dar conta de todos
os problemas de degradao provocados pelas atuais prticas agrcolas. Isso se deve em
grande medida s trajetrias no lineares de impactos associadas ao uso de determinados insumos e/ou procedimentos. Em razo dessa dificuldade, observa-se um esforo no
desenvolvimento de indicadores de estado para os diversos tipos de prticas agrcolas
predominantes, classificadas segundo sua proximidade, maior ou menor, do que seria ideal
do ponto de vista ecolgico. Entre esses esto indicadores como o HNV (high nature value),
que um indicador de biodiversidade, e indicadores que mostram o grau de especializao
(monocultura), o tipo de prticas de arao do solo, o padro de criao animal, etc. H
tambm o indicador de compromisso (committing indicator), com a adoo de prticas
mais sustentveis, que indica a proporo da rea agrcola comprometida com medidas
agroecolgicas no total da rea agrcola utilizada (UAA).
O HNV um indicador que reflete claramente a preocupao em atender ao clamor
pblico por uma paisagem agrcola menos agressiva e com maior biodiversidade. Ele
considerado um indicador-chave para a avaliao dos impactos das polticas de interveno relativas preservao e melhoria da biodiversidade, a habitats e a ecossistemas,
conjuntamente com atividades agropecurias. Seu conceito refere-se causalidade entre
526
certos tipos de atividades agropecurias e os resultados ambientais decorrentes, em termos do nvel de biodiversidade, da presena de espcies e de habitats ambientalmente
valiosos. O principal indicador a proporo do HNV estimado numa dada rea agrcola.
O HNV mais importante o indicador que mede a extenso do agroecossistema chamado
de pecuria de baixa intensidade sobre vegetao no melhorada (low intensity cattle
breeding on unimproved vegetation). Considerando-se que, na Europa, a vegetao nativa
original praticamente desapareceu, a extenso desse tipo de paisagem agropecuria
considerada um bom indicador de biodiversidade.
instigante imaginar como seria esse indicador para o caso do Brasil. Aqui a situao
muito distinta daquela, pois, embora existam casos semelhantes em que a pecuria extensiva com pastagens no melhoradas enquadre-se no conceito de HNV como a pecuria extensiva tradicional no Pantanal , na maior parte do Pas, a pecuria extensiva provoca
eroso e desflorestamento, sendo um poderoso fator de reduo da biodiversidade. Aqui,
proteger e/ou recuperar a biodiversidade significa, sobretudo, proteger e/ou recuperar a
cobertura florestal nativa, dependendo da regio. No caso da Regio Amaznica, trata-se
principalmente de impedir a continuidade do avano da fronteira agrcola sobre a floresta.
Na regio do bioma Mata Atlntica, ao contrrio, o esforo deve ser feito na recuperao da
floresta nativa, at um nvel mnimo de resilincia, tendo como base legal o Cdigo Florestal.
O custo de oportunidade dessa recuperao florestal no muito elevado, considerandose a existncia de uma quantidade relativamente grande de terras com baixa aptido de
uso, seja naturalmente, seja em virtude da degradao sofrida historicamente por prticas
predatrias. Geralmente, essas terras encontram-se ocupadas com pecuria extensiva de
baixssimo rendimento por hectare, o que no somente impede a recuperao da floresta,
como tambm continua a degradar o solo, na medida em que essas pastagens deterioradas
no oferecem suficiente proteo contra a eroso.
A partir de um certo grau de inclinao, somente a cobertura florestal nativa oferece
a proteo adequada. Para nveis intermedirios de inclinao, a silvicultura seria uma opo sustentvel. A pecuria poderia ser simultaneamente mais intensiva e sustentvel nas
reas menos inclinadas, se baseada em pastagens melhoradas e manejo de pastos. Assim,
possvel aplicar o conceito do HNV nessas regies com base num modelo agroecossistmico composto de trs tipos de uso do solo: florestas nativas nas reas mais vulnerveis,
silvicultura nas reas intermedirias, e pecuria sustentvel mais intensiva nas reas mais
favorveis um modelo agroecossistmico que poderia ser chamado de floresta com leite.
Outro indicador de estado importante em desenvolvimento o indicador de estado
da paisagem e da diversidade (landscape state and diversity indicator). Ele engloba mais ou
menos os demais indicadores de estado, e com ele assume-se que os agricultores tm um
papel crucial na transformao, no manejo e na manuteno da paisagem. Esse indicador
possui trs componentes:
527
A estrutura fsica da paisagem agrcola, isto , a cobertura do solo e sua organizao espacial como produto do manejo da terra.
Espera-se que o monitoramento desses trs componentes venha a indicar se a tendncia observada na evoluo da estrutura da paisagem est indo em direo a uma maior
homogeneidade ou diversidade; que tambm v indicar como as tendncias das prticas
agrcolas influenciam o ndice hemeroby; e, finalmente, se a sociedade est se tornando
mais consciente dos servios que podem ser providos pela paisagem agropecuria. Parece
claro que a estrutura desse indicador composto reflete uma viso pr-analtica da produo
agropecuria situada num contexto mais amplo, onde a biodiversidade o valor-chave,
condio necessria para a resilincia do agroecossistema.
Consideraes finais
A trajetria de modernizao agrcola pode ser sumarizada como a histria da viabilizao da difuso em larga escala da monocultura. A monocultura moderna permitiu
conciliar at certo ponto um forte aumento no rendimento da terra com um ainda mais
forte aumento na produtividade do trabalho agrcola, levando a uma espetacular reduo
dos preos dos alimentos. No entanto, trata-se de sistemas produtivos de eficincia mxima e resilincia mnima: absolutamente insustentveis num horizonte de tempo para alm
de dcadas, quando esse horizonte deveria ser multimilenar.
Essa forte agressividade ambiental das prticas agrcolas consideradas como modernas vem provocando reaes crticas praticamente desde seus primrdios, incluindo reaes de pesquisadores que trabalham nas principais instituies de pesquisa agronmica
do mundo. Esses pesquisadores observaram claramente as consequncias da degradao
do agroecossistema em termos dos seus impactos sobre o prprio esforo de pesquisa.
Foi se tornando cada vez mais difcil e custoso manter rendimentos elevados em sistemas
ultrassimplificados cada vez mais instveis e vulnerveis, o que se tornou um poderoso
fator endgeno de mudana.
13
Hemeroby uma medida para avaliar a influncia humana sobre os ecossistemas. O nvel hemeroby de uma dada
rea descreve a intensidade do uso do solo.
528
Por seu turno, o aumento em geral da conscincia ecolgica da populao chocase com a paisagem agropecuria ambientalmente desoladora das chamadas regies de
grandes culturas. Esse vem sendo um fator exgeno de mudana cada vez mais forte.
O quadro idlico de uma produo agropecuria realizada em meio a uma paisagem florida,
entremeada de bosques, com muitos animais silvestres, tornou-se um desejo de consumo
crescente em muitos pases.
O esforo para melhorar e monitorar as chamadas reas agrcolas de alto valor natural
(HNV) na Europa responde a esse desejo. Nas reas de maior aptido agrcola, que respondem pela maior parte da produo agropecuria, a paisagem no ser to idlica. Porm
ser, e j comea a s-lo, cada vez mais agroecolgica. Essas reas se transformaro em
paisagens mais biodiversas, com a presena generalizada de espaos mais naturais, como
bosques, cercas vivas, matas ciliares, mas tambm com o prprio espao diretamente produtivo biodiversificando-se graas a rotaes de culturas, integrao agricultura-pecuria
e a associaes de culturas (pastagens com silvicultura, agroflorestas, etc.). A condio necessria a de manter um nvel de produtividade do trabalho que permita preos agrcolas
aceitveis para consumidores e agricultores, em que estes ltimos adquiram cada vez mais
o status de gestores da paisagem. Em resumo, as estatsticas agrcolas da Unio Europeia
refletem, e pretendem influenciar, uma realidade em que o agronegcio torna-se cada vez
mais ecolgico.
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O desenvolvimento
agrrio bifronte
PARTE 4
Tese: A nova fase vem concretizando uma dupla face - a dinmica econmica concentra
a produo cada vez mais e, de outro lado, aprofunda a diferenciao social, promovendo
intensa seletividade entre os produtores rurais. Em nenhum outro momento da histria
agrria os estabelecimentos rurais de menor porte econmico estiveram to prximos da
fronteira da marginalizao.
PARTE 4
Steven M. Helfand
Vanessa da Fonseca Pereira
Wagner Lopes Soares
Captulo 1
Captulo 1
535
Introduo
Debates sobre o iminente desaparecimento dos camponeses ocorrem h pelo menos
um sculo, desde a poca de Lenin e Chayanov (BERNSTEIN, 2009). J em dcadas mais recentes, o foco de ateno e a terminologia deslocaram-se para a viabilidade dos pequenos
produtores. Por exemplo, Hazel et al. (2007, p. 2, traduo nossa) escrevem: [...] apesar de
previses recorrentes de que os pequenos produtores desaparecero em breve, eles tm se
mostrado notavelmente persistentes. Grande parte de sua resilincia est ligada relao
inversa, amplamente observada, entre tamanho da propriedade e produtividade da terra
(BINSWANGER; ROSENZWEIG, 1986; EASTWOOD et al., 2010) e ao fato de que, a no ser que
existam oportunidades suficientes fora da agricultura, eles possuem poucas escolhas que no
sejam explorar a si mesmos como parte de uma estratgia de sobrevivncia. medida que a
importncia da tecnologia e do capital cresce, reduzindo, portanto, a contribuio relativa do
trabalho como um insumo na produo agrcola, possvel que a vantagem de produtividade dos pequenos produtores tenha diminudo ou, at mesmo, desaparecido (MOREIRA et al.,
2007). Portanto, razovel levantar a questo de sobrevivncia mais uma vez.
Buainain et al. (2013), em sua terceira tese, O desenvolvimento agrrio bifronte, sugerem que tendncias recentes na agricultura brasileira tornaram as perspectivas dos pequenos produtores bastante sombrias. Eles escrevem: Em nenhum outro momento da histria
agrria os estabelecimentos rurais de menor porte econmico estiveram to prximos da
536
fronteira da marginalizao (BUAINAIN et al., 2013, p. 114), e que o processo de desenvolvimento tornar redundantes (e rapidamente) a vasta maioria dos estabelecimentos rurais,
de tamanho pequeno e at mdio (BUAINAIN et al., 2013, p. 115). Com relao aos debates
recorrentes sobre o futuro dos pequenos produtores, interessante observar que vises
similares foram expressas no Brasil nos anos 1980 e 1990. Alguns exemplos so suficientes.
Silva (2002), escrevendo nos anos 1990, observou o seguinte:
A segunda tendncia seria, a reduo do papel da pequena produo nesse processo de
desenvolvimento capitalista. A pequena produo, seja produo familiar ou produo
camponesa, como vocs quiserem chamar, vem perdendo a partir dos anos 1970 rapidamente seu espao. (SILVA, 2002, p. 140).
Todavia, mesmo nos anos 1970, a desigualdade e a marginalizao j eram extremamente elevadas. Abramovay (2002) fornece evidncia a partir de uma discusso de
um estudo feito por Silva (1984). Com base no Censo Agropecurio de 1975, Silva (1984)
mostrou que 63% de todos os estabelecimentos eram responsveis por somente 10% do
valor da produo no Brasil. Dessa forma, embora a situao dos pequenos e mdios produtores certamente possa ter se deteriorado nas dcadas recentes, o grau de desigualdade
j era bastante alto nos anos 1970. importante avaliar cuidadosamente as evidncias
sobre a marginalizao desses produtores e investigar at que ponto alguns deles esto
prosperando.
Essa preocupao com a competitividade dos pequenos produtores e a crescente
importncia dos grandes estabelecimentos em todo o mundo levou ao ressurgimento
do interesse na questo do tamanho das propriedades destinadas agricultura. Mundlak
(2001), refletindo a viso dominante na economia agrcola, argumenta que os retornos
escala na agricultura so aproximadamente constantes. Ele afirma:
Existem muitos estabelecimentos de diferentes tamanhos e, portanto, no h nada na
estrutura da agricultura que sugira economias de escala. O tamanho timo depende da
tecnologia usada e do nvel de administrao do estabelecimento. Mudanas na tecnologia afetam o tamanho timo. (MUNDLAK, 2001, p. 15, traduo nossa)
537
538
agricultura brasileira. A seo referente distribuio de estabelecimentos em 2006 mostra que aproximadamente 9,5% dos estabelecimentos foram responsveis por mais que
86% do valor bruto da produo agropecuria no Brasil em 2006. Esses estabelecimentos
produziram pelo menos 10 salrios mnimos ao ms. Surpreendentemente, 89% desses
estabelecimentos eram pequenos e mdios, definidos aqui como os que tm menos de
500 ha. Esses quase 435.000 estabelecimentos grandes em escala (valor da produo em
reais), mas pequenos e mdios em tamanho (ha), produziram cerca de metade de toda a
produo agrcola no Brasil.
Na seo seguinte, os estabelecimentos menores de 5 ha e maiores que 500 ha no
Brasil no foram includos, e restringe-se a ateno queles entre 5 ha e 500 ha de rea.
Essa parte do Captulo busca explicar o que diferencia os produtores de grande escala (com
mais de 10 salrios mnimos por ms) dos demais. Exploram-se diferenas de acordo com
diversas dimenses, incluindo-se regies, atividades, uso de insumos e de servios, nvel
de instruo, etc. Acredita-se que esse tipo de anlise descritiva pode lanar luz sobre os
fatores que contribuem para o sucesso dos pequenos e mdios produtores, e destacar
questes que poderiam ser exploradas em pesquisas futuras.
A categoria produtor sem rea foi excluda em 2006 porque no existia em Censos Agropecurios anteriores.
Havia 255.019 produtores sem rea em 2006. Incluindo-se esse grupo, o Censo contava com um total de 5.175.636
estabelecimentos em 2006.
539
540
A distribuio de estabelecimentos,
em 2006, por escala (R$) e tamanho (ha)
Nesta seo, analisam-se os dados sobre o nmero e o valor da produo de estabelecimentos classificados de acordo com sua escala (R$) e seu tamanho (ha). Todos os dados
so do Censo Agropecurio de 2006. A presente anlise parte dos trabalhos de Alves e
Rocha (2010) e Alves et al. (2012). Assim como nesses trabalhos, classificam-se, aqui, os produtores em grupos de acordo com o valor de sua produo. A ideia comum por trs dessa
escolha que diferenciar os produtores de acordo com o quanto eles produzem, focando
nos resultados do processo produtivo, extremamente importante. A principal diferena,
contudo, que aqui, alm do valor da produo, tambm se classificam os produtores
por tamanho do estabelecimento em hectares. Essa classificao feita por uma srie
de razes: a) debates sobre pobreza, desigualdade e poder no Brasil rural quase sempre
tm sido conduzidos com relao a terra um ativo chave e componente importante da
riqueza no escala produtiva. b) estatsticas oficiais no Brasil so sempre apresentadas
por tamanho da rea, no por escala produtiva, e isso tem influncia na forma como as
pessoas refletem sobre a questo. c) categorias conceituais e legais de pequenos, mdios e
541
importante destacar, entretanto, que a produo usada para definir o tamanho de um mdulo fiscal, adotado em
algumas definies legais de tamanho do estabelecimento. A definio legal de um estabelecimento de agricultura
familiar, por exemplo, depende dos mdulos fiscais.
542
e os demais 9,5% (491.857) produziram mais do que 10 SM.3 Foco da presente anlise,
o grupo com VBP acima de 10 SM ser chamado de grande escala, enquanto os demais
estabelecimentos sero chamados de pequena escala. Logo, alm dos quase 500 mil estabelecimentos de grande escala, identificam-se quase um milho de estabelecimentos
que produziram entre 2 SM e 10 SM, e mais de 3,5 milhes que produziram zero ou muito
pouco. Embora os produtores de grande escala sejam o foco deste captulo, o grupo que
produziu entre 2 SM e 10 SM tem uma parcela significativa de sua renda gerada na agricultura e poderia se beneficiar de polticas pblicas eficazes. Alves e Rocha (2010, p. 276)
argumentaram que esses produtores so candidatos s polticas especficas, que se assentam na hiptese de que h solues, na agricultura, para o problema da renda. Muitos,
seno a maioria, desses estabelecimentos vo sobreviver e, com o tempo, possvel que
uma parcela desse grupo aumente sua produtividade e competitividade e passe a fazer
parte do grupo de grande escala.
A anlise entre classes de rea dos estabelecimentos de grande escala mostra que
89% deles tinham menos de 500 ha de terra. Esse um resultado surpreendente, pois
sugere que existe um grupo expressivo de pequenos e mdios estabelecimentos que
produzem muito e parecem ser altamente competitivos. Dos produtores de grande escala,
37% tinham uma distribuio simtrica por tamanho em torno da classe modal de 20 ha a
100 ha; e 79% de 5 ha e 500 ha.
Embora a maioria dos produtores de grande escala tenha produzido entre 10 SM
e 100 SM por ms, os pequenos e mdios tambm estavam bem representados entre os
estabelecimentos que produziram acima de 100 SM. Por exemplo, 0,6% dos estabelecimentos (30.259) produziram entre 100 SM e 200 SM por ms. Dos estabelecimentos nesse
grupo, 35% tinham entre 100 ha e 500 ha (a classe modal) e 72% tinham menos de 500 ha.
Mesmo entre os 0,5% dos estabelecimentos (27.222) que produziram mais de 200 SM por
ms, 47% tinham menos de 500 ha. A classe modal era de 500 ha a 2.500 ha, com 36% dos
estabelecimentos.
A Tabela 2 mostra o valor bruto da produo (VBP) de acordo com as classes de rea e
de VBP. Embora os produtores de grande escala representassem somente 9,5% de todos os
estabelecimentos, eles eram responsveis por 86,5% (R$ 141 bilhes) do valor da produo
agrcola no Pas. Os 19,2% dos produtores com produo entre 2 SM e 10 SM responderam
3
Com o objetivo de manter a comparabilidade com Alves e Rocha (2010), usa-se o valor do salrio mnimo vigente
nos trs primeiros meses de 2006, correspondendo a R$ 300 por ms. Logo, 10 SM equivaliam a R$ 3.000 por
ms, ou R$ 36.000 por ano. Observam-se pequenas diferenas entre os dados apesentados neste Captulo e os
apresentados por aqueles autores. Acredita-se que isso decorre do uso de microdados revisados, liberados pelo
IBGE em 2012. Embora a variao no nmero de estabelecimentos tenha sido de apenas 147, o valor da produo
aumentou 14% aps a reviso. Isso provavelmente explica porque Alves e Rocha (2010) encontraram 8,2% de
estabelecimentos com mais de 10 SM, ao passo que no presente Captulo trabalha-se com 9,5% acima desse
valor.
543
Tabela 1. Nmero e parcela de estabelecimentos de acordo com os grupos de rea e de valor bruto da
produo no Brasil.
Classes de valor bruto da produo (VBP)
0 SM
02 SM
210 SM
> 10 SM
Total de
estabelecimentos
Igual a zero
0,03
0,07
0,02
0,01
255.019
De 0 ha a 5 ha
0,35
0,49
0,17
0,09
1.939.390
De 5 ha a 20 ha
0,27
0,23
0,36
0,20
1.338.717
De 20 ha a 100 ha
0,26
0,17
0,34
0,37
1.205.950
De 100 ha a 500 ha
0,07
0,03
0,10
0,22
338.969
De 500 ha a 2.500 ha
0,02
0,00
0,01
0,09
82.677
Mais de 2.500 ha
0,00
0,00
0,00
0,02
14.914
Total
1,00
1,00
1,00
1,00
536.761
3.155.373
991.645
491.857
Classes de rea
Total de estabelecimentos
5.175.636
SM = salrio mnimo.
Fonte: adaptado de IBGE (2009).
por outros 10,1% (R$ 16,6 bilhes) do VBP. Os restantes 71,3% dos estabelecimentos produziram somente 3,4% do VBP. Esses resultados confirmam o elevado grau de concentrao
da produo agrcola no Brasil.
O que surpreendente na Tabela 2, todavia, a parcela de VBP referente aos pequenos e mdios estabelecimentos. Entre os estabelecimentos de grande escala (produo
acima de 10 SM), 59% do VPB foi gerado por estabelecimentos com menos de 500 ha. Estabelecimentos com rea entre 20 ha e 500 ha produziram tanto quanto os estabelecimentos
com mais de 500 ha (41%). Essa concluso de que pequenos e mdios estabelecimentos
so responsveis por uma parcela importante da produo no se altera quando o grupo de
grandes estabelecimentos desagregado em categorias menores. Estabelecimentos com
menos de 500 ha foram responsveis por 89% do VBP gerado nos estabelecimentos com
10 SM a 100 SM, por 71% do que foi produzido nos estabelecimentos com 100 SM a 200
SM, e por 41% do que foi produzido nos estabelecimentos com mais de 200 SM de VBP por
ms. Claramente, havia estabelecimentos de todos diferentes tamanhos bem-sucedidos na
gerao de uma quantidade significativa de produo.
A Tabela 3 mostra o nmero de estabelecimentos e VBP agrupados por macrorregio e escala dos estabelecimentos. Aqui, tambm se encontram alguns resultados muito
interessantes. A maioria dos estabelecimentos com produo superior a 10 SM estava localizada no Sul (37%) e Sudeste (28%), e a maior parte da produo dos estabelecimentos de
544
Tabela 2. Valor bruto da produo, e suas parcelas, de acordo com os grupos de rea e de valor bruto
da produo no Brasil.
Classes de valor bruto da produo (VBP)
02 SM
210 SM
> 10 SM
VBP
(R$ 1.000)
Igual a zero
0,05
0,01
0,00
1.039.387
De 0 ha a 5 ha
0,36
0,16
0,06
12.536.767
De 5 ha a 20 ha
0,30
0,35
0,11
23.508.296
De 20 ha a 100 ha
0,24
0,35
0,20
35.940.110
De 100 ha a 500 ha
0,04
0,11
0,21
31.900.816
De 500 ha a 2.500 ha
0,01
0,02
0,20
28.642.661
Mais de 2.500 ha
0,00
0,00
0,21
30.418.256
Total
1,00
1,00
1,00
5.647.162
16.571.998
141.767.135
Classes de rea
163.986.294
SM = salrios mnimos.
Fonte: adaptado de IBGE (2009).
grande escala estava tambm nessas duas regies 34% no Sudeste e 26% no Sul. Talvez
mais surpreendente seja o fato de que havia mais produtores de grande escala no Nordeste
(17% do total nacional) do que no Centro-Oeste (12%). Entretanto, na mdia os produtores
de grande escala no Centro-Oeste eram maiores e, portanto, respondiam por 19% do VBP
de todos os estabelecimentos de grande escala, contra somente 16% no Nordeste.
As parcelas de estabelecimentos e de VBP dentro de cada regio contam uma histria
um tanto diferente. Esses dados no so apresentados na Tabela 3, mas sero brevemente
comentados. Conforme mostrado (Tabela 3), 9,5% dos estabelecimentos no Brasil produziram acima de 10 SM. Dentro das regies, os produtores de grande escala representavam
entre 15% e 18% de todos os estabelecimentos no Sudeste, Sul e Centro-Oeste, ao passo
que eles eram apenas 7,3% no Norte e 3,3% no Nordeste. Embora os estabelecimentos
de grande escala tenham gerado 86,5% do VBP no Brasil, no Norte eles responderam por
somente 76,2%, mas no Centro-Oeste, por 94,4%. A dominncia de estabelecimentos
produzindo acima de 200 SM foi muito mais pronunciada no Centro-Oeste do que nas
outras regies. No Brasil, 51% do valor da produo originou-se em estabelecimentos que
produziram mais de 200 SM, sendo 67% da produo no Centro-Oeste proveniente de
estabelecimentos dessa escala. Essa parcela era de aproximadamente 35% no Norte e no
Sul, 50% no Nordeste e 60% no Sudeste.
545
Tabela 3. Nmero de estabelecimentos e VBP agrupados por macrorregio e escala dos estabelecimentos.
Estabelecimentos
Brasil
Parcela do Brasil
010 SM
> 10 SM
010 SM
> 10 SM
5.175.636
4.683.779
491.857
163.986.294
22.219.160
141.767.135
0,905
0,095
0,135
0,865
Regies
Parcela
Parcela
Norte
0,09
0,09
0,07
0,06
0,10
0,05
Nordeste
0,47
0,51
0,17
0,18
0,28
0,16
Sudeste
0,18
0,17
0,28
0,32
0,22
0,34
Sul
0,19
0,18
0,37
0,27
0,33
0,26
Centro-Oeste
0,06
0,06
0,12
0,18
0,07
0,19
Total
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
1,00
SM = salrios mnimos.
Excluem-se os estabelecimentos com VBP = 0.
Fonte: adaptado de IBGE (2009).
546
belecimento, a renda total por estabelecimento cai para aproximadamente 39,4 SM e 2,0
SM por estabelecimento, de grande e pequena escala, respectivamente. Com uma mdia
aproximada de 2,5 trabalhadores da famlia em cada estabelecimento, isso se traduz em
aproximadamente 15,1 SM e 0,8 SM por trabalhador da famlia. Podem-se comparar esses
valores com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad) de 2012. A Pnad
mostra que somente 7,3% de todos os domiclios brasileiros tinham renda domiciliar maior
do que 10 SM ao ms e somente 2% excediam 20 SM. importante questionar, portanto,
quais so as caractersticas que permitem que os estabelecimentos pequenos e mdios em
tamanho, mas de grande escala sejam to bem-sucedidos.
Conforme mostra a Tabela 4, os estabelecimentos de grande escala eram muito mais
propensos a usar tratores e outras mquinas na produo em comparao com seus correspondentes de pequena escala: 72% dos estabelecimentos de grande escala usavam fora de
trao mecnica, mas somente 35% dos de pequena escala o faziam. Estabelecimentos de
grande escala tambm eram mais propensos a usar fertilizantes (73%), agrotxicos (62%) e
assistncia tcnica (63%) do que os de pequena escala (37%, 31% e 27%, respectivamente).
Embora seja possvel pensar que essas diferenas refletissem uma especializao dos estabelecimentos de grande escala em produtos de lavoura temporria, maior desagregao
dos dados revela que essas diferenas entre estabelecimentos de grande e pequena escala
apareciam entre muitas atividades diferentes.
Uma parcela menor de estabelecimentos de grande escala era associada a cooperativas (39%), utilizava trabalho contratado (35%) ou crdito (39%). Contudo, em relao aos
estabelecimentos de pequena escala, houve diferenas significativas para cada varivel.
A probabilidade de estabelecimentos de grande escala pertencer a cooperativas, contratar trabalho ou usar crdito era, respectivamente, 26, 25 e 18 pontos percentuais maior.
Similarmente, enquanto somente 13% dos estabelecimentos de grande escala eram integrados a indstrias, essa parcela era mais do que o triplo da parcela dos estabelecimentos
de pequena escala (4%). Por fim, a Tabela 4 mostra que, aproximadamente, metade dos
estabelecimentos de grande escala tinham somente 20 ha a 100 ha de terra. Cerca de um
quarto tinham entre 100 ha e 500 ha e um quarto tinha entre 5 ha e 20 ha. Apesar de os
produtores de pequena escala serem mais propensos a ter entre 5 ha e 20 ha de terra, essas
duas distribuies de rea se sobrepunham consideravelmente. No parece ser o caso de
que diferenas nas distribuies de terra entre esses dois grupos fossem o principal fator
que explique o sucesso dos produtores de grande escala. Diferenas em tecnologia, em uso
de servios e outros fatores pareciam ser mais importantes.
Em contraste com a Tabela 4, que mostrou as caractersticas dos estabelecimentos,
a Tabela 5 descreve caractersticas dos produtores. Nvel de instruo a nica caracterstica do produtor que mostra diferenas considerveis entre produtores de grande e de
pequena escala. Entre 46% e 48% dos dois grupos tinham ensino fundamental incompleto.
547
Caractersticas
Uso de fora de
trao
010 SM
> 10 SM
Composio vertical
Total
010 SM
> 10 SM
No usa
733.770
50.722
784.492
0,34
0,13
Animal
671.692
55.829
727.521
0,31
0,14
Mecnica
762.235
279.775
1.042.010
0,35
0,72
Uso de adubao No
em 2006
Sim
1.371.430
104.667
1.476.097
0,63
0,27
796.267
281.659
1.077.926
0,37
0,73
Uso de
agrotxicos em
2006
No
1.501.477
144.996
1.646.473
0,69
0,38
Sim
666.220
241.330
907.550
0,31
0,62
No
1.593.848
142.507
1.736.355
0,74
0,37
Sim,
ocasionalmente
359.451
109.779
469.230
0,17
0,28
Sim,
regularmente
214.398
134.040
348.438
0,10
0,35
No
1.961.376
250.804
2.212.180
0,90
0,65
Sim
206.321
135.522
341.843
0,10
0,35
No
1.882.552
236.198
2.118.750
0,87
0,61
Sim
285.145
150.128
435.273
0,13
0,39
Crdito
No
1.705.170
235.519
1.940.689
0,79
0,61
Sim
462.527
150.807
613.334
0,21
0,39
rea total do
estabelecimento
520 ha
1.096.688
97.224
1.193.912
0,51
0,25
20100 ha
882.059
181.940
1.063.999
0,41
0,47
100500 ha
188.950
107.162
296.112
0,09
0,28
No
2.077.295
336.334
2.413.629
0,96
0,87
Sim
90.402
49.992
140.394
0,04
0,13
2.167.697
386.326
2.554.023
Orientao
tcnica
Contratou
trabalho
Associado
cooperativa
Integrado
indstria
Total
As semelhanas terminam ali. Dos produtores de pequena escala, 36% eram analfabetos,
foram alfabetizados aps adultos, ou no tinham nenhum nvel de instruo, mas sabiam
ler. Somente 13% dos produtores de grande escala estavam nessa categoria. Tanto a probabilidade de ter ensino fundamental completo quanto a de ter ensino mdio completo,
548
eram seis pontos percentuais maior entre os produtores de grande escala, assim como a
probabilidade conjunta de ter formao de tcnico agrcola ou ensino superior era oito
pontos percentuais maior. Existe ampla pesquisa internacional que mostra a importncia
da educao para se adotar tecnologias e aumentar a produtividade na agricultura (HELFAND; PEREIRA, 2012).
Com a exceo de educao, as diferenas entre os estabelecimentos de grande e
pequena escala eram muito menos significativos do que as diferenas nas prticas agrcolas dos estabelecimentos, descritas na Tabela 4. A Tabela 5 mostra que os produtores
na direo dos estabelecimentos de grande e de pequena escala eram majoritariamente
proprietrios (89% e 87%), embora a probabilidade de ser arrendatrio fosse cinco pontos
percentuais maior entre os produtores de grande escala. Os produtores de grande escala
tinham sete pontos percentuais a mais de probabilidade de ter entre 35 e 55 anos de idade,
e cinco pontos percentuais a menos de ter 65 anos ou mais. Enquanto mais de 90% dos dois
grupos de produtores eram proprietrios individuais e do sexo masculino, produtores de
grande escala eram seis pontos percentuais mais propensos a pertencer a um condomnio,
consrcio ou parceria e a ser do sexo masculino. Como reflexo dos diferentes perfis de idade, a propenso a receber penso ou aposentadoria dos produtores de grande escala era
seis pontos percentuais menor. Por fim, enquanto 12% dos estabelecimentos de pequena
escala eram beneficirios de programas sociais (como o Bolsa Famlia), esse percentual era
de apenas 3% para os estabelecimentos de grande escala. As diferenas entre os dois grupos eram ainda menores para diversas variveis no mostradas na Tabela 5. Essas incluem
anos na direo do estabelecimento, na qual entre 67% e 70% de ambos os grupos tinham
mais de 10 anos de experincia, e trabalho fora do estabelecimento, em que cerca de um
quarto de ambos os grupos respondeu afirmativamente.
A Tabela 6 contrasta a especializao dos estabelecimentos de pequena e de grande
escala com base em suas atividades principais. til examinar as parcelas por coluna o
que ajuda a descrever os estabelecimentos de grande escala como um grupo bem como
as parcelas por linha da Tabela 6, que identifica quais atividades tendem a ser dominadas
por uma escala particular. A terceira coluna da Tabela 6 mostra que a criao de bovinos
era a principal atividade de 27% dos produtores de grande escala. Embora essa seja uma
parcela significativa do grupo de produtores de grande escala, criao de bovinos, como
uma atividade, no era dominada por produtores de grande escala. A quarta coluna mostra
que somente 10% dos estabelecimentos que tinham bovinos como atividade principal
produziam mais do que 10 SM ao ms. uma parcela menor do que a mdia de 15% para
todos os estabelecimentos entre 5 ha e 500 ha (mostrada na ltima coluna da Tabela 6).
Na sequncia, soja, cereais e lavouras temporrias no especificadas eram as trs atividades mais importantes entre os produtores de grande escala. Todas essas so lavouras
temporrias que, em conjunto, respondiam por quase um tero dos produtores de grande
549
Tabela 5. Caractersticas dos produtores com rea entre 5 ha e 500 ha segundo a escala de produco.
Estabelecimentos
Caractersticas
Condio do
produtor em
relao s
terras
Classe de
idade
Condio legal
do produtor
Nvel de
instruo
Sexo
Composio vertical
010 SM
> 10 SM
Total
010 SM
> 10 SM
1.893.574
344.380
2.237.954
0,87
0,89
Assentado
sem titulao
definitiva
115.687
5.432
121.119
0,05
0,01
Arrendatrio
53.256
25.911
79.167
0,02
0,07
Parceiro
20.782
4.471
25.253
0,01
0,01
Ocupante
84.398
6.132
90.530
0,04
0,02
< 35
259.303
45.244
304.547
0,12
0,12
3555
969.056
202.327
1.171.383
0,45
0,52
5565
496.473
81.893
578.366
0,23
0,21
> 65
442.865
56.862
499.727
0,20
0,15
2.087.012
348.262
2.435.274
0,96
0,90
Condomnio,
consrcio ou
sociedade(1)
64.355
32.952
97.307
0,03
0,09
Outra condio
16.330
5.112
21.442
0,01
0,01
No sabe ler
e escrever(2)
780.120
50.909
831.029
0,36
0,13
Ensino
fudamental
(Incompleto)
1.001.560
185.661
1.187.221
0,46
0,48
Ensino
fudamental
(Completo)
182.584
54.683
237.267
0,08
0,14
Ensino mdio
(Completo)
124.027
47.465
171.492
0,06
0,12
Formao
agrcola ou
superior(3)
79.406
47.608
127.014
0,04
0,12
Masculino
1.958.663
369.103
2.327.766
0,90
0,96
209.034
17.223
226.257
0,10
0,04
Proprietrio
Proprietrio
individual
Feminino
Continua...
550
Tabela 5. Continuao.
Estabelecimentos
Caractersticas
Beneficirio
de penso ou
aposentadorias
Beneficirio
de programas
sociais
Total
Composio vertical
010 SM
> 10 SM
Total
010 SM
> 10 SM
No
1.755.545
336.421
2.091.966
0,81
0,87
Sim
412.152
49.905
462.057
0,19
0,13
No
1.915.790
374.266
2.290.056
0,88
0,97
Sim
251.907
12.060
263.967
0,12
0,03
2.167.697
386.326
2.554.023
escala. Com 40% dos produtores de soja classificados como de grande escala, essa era uma
atividade bastante diferente das duas outras. Nesse sentido, produtores de cana-de-acar
e laranja assemelhavam-se aos produtores de soja, pois tinham, respectivamente, 37% e
43% de produtores de grande escala. Contudo, de acordo com a coluna 3 da Tabela 6, essas
atividades representavam somente 4% e 2% de todos os produtores de grande escala que
tinham entre 5 ha e 500 ha. Caf (28%), produo de sunos (26%), e fumo (25%) tambm
eram atividades com uma parcela de produtores de grande escala maior do que a mdia.
Essas atividades responderam por 9%, 6% e 3%, respectivamente de todos os estabelecimentos de grande escala.
A parcela de produtores de grande escala de aves (7%) era ainda menor que a parcela
de produtores de bovinos. Portanto, como um grupo, essa no era uma atividade dominada por produtores de grande escala. Mas se definies mais restritas de atividades forem
usadas, so encontradas subcategorias altamente concentradas. Por exemplo, 93% dos
1.460 produtores de ovos eram de grande escala, assim como 78% dos 185 produtores de
pintos de um dia e 73% dos 11.874 produtores de frango para corte. Logo, dentro do grupo
mais amplo de produtores de aves, h algumas subcategorias altamente especializadas
que eram dominadas por estabelecimentos de grande escala.
As Tabelas 7 e 8 complementam as Tabelas 4, 5 e 6. Primeiramente, classificando os
estabelecimentos em cinco grandes grupos com base em sua atividade principal lavouras permanentes, temporrias, bovinos, aves e sunos e, ento, avaliando as caractersticas desses estabelecimentos e produtores. Para reduzir a quantidade de informao
nas tabelas, somente so apresentados os produtores de grande escala e as parcelas de
produtores que responderam sim a cada item. Portanto, o foco no mais a comparao
551
Tabela 6. Nmero e parcela de estabelecimentos de grande escala por classe de atividade econmica
principal estabelecimentos com rea entre 5 ha e 500 ha.
Total de
estabelecimentos
Estabelecimentos
> 10 SM
1.011.927
Soja
Atividade principal
Parcela de estabelecimentos
> 10 SM
Na Coluna
Na Linha
105.616
0,27
0,10
116.621
46.332
0,12
0,40
Cereais
267.609
42.196
0,11
0,16
Lavouras temporrias
no especificadas
304.555
35.874
0,09
0,12
Caf
123.835
34.975
0,09
0,28
Outros
209.400
23.704
0,06
0,11
Fumo
86.597
21.840
0,06
0,25
Cana-de-acar
42.979
15.974
0,04
0,37
89.327
15.108
0,04
0,17
Sunos
49.248
13.026
0,03
0,26
166.287
12.463
0,03
0,07
Horticultura
66.969
11.213
0,03
0,17
Laranja
18.669
8.005
0,02
0,43
2.554.023
386.326
1,00
0,15
Bovinos
Aves
Total
entre produtores de pequena e grande escala, mas, sim, o que comum (ou no) a todos
os produtores de grande escala.
Em qualquer atividade econmica principal, pelo menos 65% dos produtores de
grande escala usavam fora de trao mecnica em suas operaes. Adubao e agrotxicos foram usados, respectivamente, por mais de 71% e de 58% dos produtores em todas
atividades, exceto criao de bovinos. Contratao de trabalho, por outro lado, era muito
menos comum entre produtores de grande escala. Dependendo da atividade, entre 22%
(lavouras temporrias) e 50% (lavouras permanentes) dos produtores de grande escala
contrataram trabalho. Logo, os produtores de grande escala pareciam depender de mquinas e tecnologias bem mais do que de trabalho contratado.
552
Tabela 7. Caractersticas de estabelecimentos de grande escala e com rea entre 5 ha e 500 ha segundo a atividade econmica principal.
Atividade econmica principal
Caractersticas
Lavouras
temporrias
Lavouras
permanentes
Bovinos
Aves
Sunos
0,79
0,67
0,65
0,75
0,83
Uso de
adubao
Sim
0,80
0,84
0,53
0,71
0,88
Uso de
agrotxicos
Sim
0,75
0,69
0,38
0,58
0,78
Contratou
trabalho
Sim
0,22
0,50
0,46
0,33
0,24
Associado
cooperativa
Sim
0,43
0,36
0,35
0,47
0,65
Uso de crdito
Sim
0,47
0,32
0,30
0,46
0,66
Orientao
tcnica
Sim,
ocasionalmente
0,28
0,29
0,31
0,18
0,25
Sim,
regularmente
0,38
0,33
0,25
0,69
0,64
0,25
0,34
0,10
0,49
0,44
0,52
0,49
0,40
0,43
0,51
100500 ha
0,23
0,17
0,50
0,07
0,05
Sim
0,16
0,01
0,03
0,58
0,50
rea total do
520 ha
estabelecimento
20100 ha
Integrado
indstria
553
Tabela 8. Caractersticas dos produtores de grande escala com rea entre 5 ha e 500 ha, segundo a
atividade econmica principal.
Atividade Econmica Principal
Caractersticas
Lavouras
temporrias
Lavouras
permanentes
Bovinos
Aves
Sunos
0,83
0,95
0,94
0,95
0,96
0,12
0,02
0,03
0,03
0,02
Outros
0,05
0,04
0,02
0,02
0,02
< 35
0,12
0,10
0,12
0,11
0,10
3555
0,53
0,50
0,50
0,58
0,62
5565
0,21
0,22
0,21
0,20
0,19
> 65
0,13
0,18
0,16
0,11
0,08
No sabe ler e
escrever(1)
0,15
0,14
0,12
0,06
0,04
Ensino
fudamental
incompleto
0,50
0,45
0,44
0,52
0,63
Ensino
fudamental
completo
0,14
0,14
0,14
0,15
0,16
Ensino mdio
completo
0,11
0,13
0,14
0,14
0,10
Formao
agrcola ou
superior(2)
0,10
0,14
0,15
0,13
0,08
Teve atividades
fora do
estabelecimento
Sim
0,23
0,30
0,20
0,19
0,16
Beneficirio
de penso ou
aposentadorias
Sim
0,14
0,11
0,12
0,17
0,24
Condio do
Proprietrio
produtor em
relao s terras Arrendatrio
Classe de idade
Nvel de
instruo
interessante observar que a participao em cooperativas parece ser correlacionada com a integrao. Embora seja comum pensar em integrao e cooperativas como
mecanismos institucionais alternativos pelos quais os pequenos produtores podem eliminar desvantagens causadas pelos custos de transao, no caso de aves e sunos, essas
554
instituies pareciam ser complementares. Nas outras atividades, as cooperativas desempenhariam esse papel para aproximadamente um tero a metade dos produtores de grande escala que eram associados. Com relao a tamanho do estabelecimento, uma parcela
muito pequena de produtores de aves e sunos tinha mais do que 100 ha, enquanto uma
parcela muito pequena de produtores de bovinos tinham menos de 20 ha. Os produtores
de lavouras temporrias e permanentes concentravam-se nas classes de 20 ha a 100 ha.
A Tabela 8 mostra as caractersticas dos produtores de grande escala classificados
por atividade econmica. Conforme mostrado nas Tabelas 4 e 5, as diferenas entre
produtores so muito menos marcantes do que as diferenas entre estabelecimentos.
Aproximadamente 95% dos estabelecimentos de grande escala eram proprietrios, com
a exceo do caso de lavouras temporrias, cuja parcela de arrendatrios era de 12%. Em
todas atividades, entre 50% e 62% dos produtores de grande escala tinham entre 35 e 55
anos de idade. Produtores de aves e sunos eram um pouco mais novos que os demais,
mas curiosamente tinham uma parcela significativamente maior recebendo benefcios de
aposentadoria. Entre 56% e 67% de todos os produtores de grande escala tinham ensino
fundamental incompleto ou menor nvel de escolarizao. Logo, embora os produtores de
grande escala tivessem mais escolarizao do que os de pequena escala, somente um tero
deles tinha pelo menos o ensino fundamental completo. Por fim, pelo menos 70% dos produtores em cada atividade econmica principal no tinham atividade econmica fora do
estabelecimento. A maior parcela de trabalho fora do estabelecimento (30%) ocorreu entre
produtores cujas atividades principais eram lavouras permanentes.
Consideraes finais
Neste Captulo, analisamos os estabelecimentos agropecurios no Brasil atravs
de duas pticas: tamanho (ha) e escala (R$). Tamanho relevante, porque terra um
importante componente de riqueza e um determinante significativo de renda e pobreza.
Porm, terra somente um dos muitos insumos usados no processo de produo. O nvel
de tecnologia, o uso de outros insumos e a tomada de decises tambm so elementos
importantes na determinao da renda. Escala, por outro lado, uma medida de resultados. Demonstra-se que tamanho e escala esto correlacionados, mas que essa relao
est longe de ser perfeita. Para cada tamanho, havia estabelecimentos de todas as escalas
e, para cada escala, havia estabelecimentos de todos os tamanhos. No futuro, provvel
que o nmero de estabelecimentos caia ao longo do tempo. Tambm plausvel que o
tamanho mdio aumente ao longo do tempo, em parte para que a renda dos produtores
possa aumentar de modo a tornar a permanncia no setor atrativa com relao ao custo
de oportunidade determinado pelos outros setores da economia. O improvvel que os
estabelecimentos pequenos e mdios desapaream a curto ou mdio prazo.
555
Trs so as razes por trs da improbabilidade de que pequenos e mdios estabelecimentos desapaream: a) uma minoria significativa de pequenos e mdios produtores
competitiva; b) a maioria, que tem mais dificuldades para gerar renda, provavelmente tem
poucas alternativas fora da agricultura. Para sobreviver, iro continuar a produzir o que
podem; c) h uma ampla variedade de polticas pblicas que possibilitam que as famlias
fiquem na agricultura mesmo se no obtiverem seu sustento pleno a partir da atividade
agrcola. Essas polticas incluem aposentadoria rural, Bolsa Famlia, Pronaf e outros.
Neste Captulo, as tendncias de longo prazo do nmero de estabelecimentos por
classe de tamanho desde a dcada de 1970 foram revisadas. Apesar do xodo das pessoas
das reas rurais, o nmero de estabelecimentos agrcolas em 2006 era quase idntico ao
de 1970. A distribuio de estabelecimentos por tamanho foi notavelmente estvel nesse
perodo. A parcela de estabelecimentos com menos de 100 ha caiu somente de 90,8% para
90,4% e a parcela acima de 1.000 ha aumentou somente de 0,8% para 1,0%. Foi na parcela
de valor da produo que os estabelecimentos com mais de 1.000 ha ganharam mais importncia. Como resultado da expanso da fronteira agrcola para a regio do Cerrado, o
valor de produo dos estabelecimentos com mais de 1.000 ha aumentou de 14% para 28%
do total, entre 1975 e 2006. Portanto, no h dvida de que os grandes estabelecimentos
aumentaram em importncia. Mas isso no implica, necessariamente, no desaparecimento
iminente dos pequenos e mdios estabelecimentos.
A base principal para o argumento deste trabalho foi derivada de uma anlise indita dos microdados do Censo Agropecurio de 2006. Mostra-se que o valor da produo
agrcola extremamente concentrado e que 9,5% de todos os estabelecimentos geraram
mais de 86% da produo de 2006. Mas, quando examinado o grupo de 491 mil produtores
de grande escala definidos como aqueles que produziram mais do que 10 SM por ms
percebe-se que 89% deles tinham menos de 500 ha de terra. So estabelecimentos que
parecem modernos, produtivos e altamente competitivos. No h, portanto, razo para
que esse grupo de mais de 400 mil pequenos e mdios estabelecimentos desaparea.
Havia um segundo grupo de aproximadamente um milho de produtores que geravam entre 2 SM e 10 SM de produo por ms. Embora esse grupo no fosse o foco deste
Captulo, polticas pblicas eficazes poderiam ajudar uma parte desse grupo a aumentar
sua produtividade e ganhar competitividade. A maioria no era necessariamente pobre
e tende a permanecer no setor. Um terceiro grupo, que respondia por aproximadamente
60% de todos os estabelecimentos, produzia mais de zero, mas menos de 2 SM por ms.
Esse grupo era formado por produtores mais velhos e com menor nvel de educao e,
provavelmente, tinha poucas oportunidades fora da agricultura. Eles podem estar marginalizados, mas no tm outras perspectivas.
556
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Trabalho rural
Tendncias em face das
transformaes em curso
Captulo 2
Captulo 2
561
Introduo
O mercado de trabalho rural no Brasil tem sofrido profundas alteraes a partir da
segunda metade dos anos 1990, que de certa forma correspondem s mudanas iniciadas
nas dcadas de 1970 e 1980 (DIAS; AMARAL, 2001; SILVA, 2002; VEIGA, 2004). As transformaes esto fortemente associadas modernizao tecnolgica da agropecuria brasileira,
que vai alm da mecanizao stricto sensu e que se espraiou por todo o processo produtivo,
resultando em crescente empresarializao e profissionalizao do setor. Esse processo
levou ao estreitamento dos relacionamentos entre as atividades a montante e a jusante da
produo agrcola, a uma nova organizao estrutural que, de forma imprecisa, pode ser
sintetizada na expresso Agronegcio1. Desse modo, o mercado de trabalho rural vem se
transformando em resposta a um conjunto de mudanas institucionais, que se aceleram
com o processo de democratizao e com a estabilizao monetria, econmica e poltica
a partir do Plano Real de 1994.
Nas ltimas dcadas, a produo agropecuria cresceu de forma consistente, mais
em razo dos ganhos de produtividade decorrentes da nova organizao do que da ocupa1
A denominao imprecisa porque a agricultura uma forma de negcio que existe h milnios, desde os mais
remotos tempos. A prpria colonizao do Brasil teve como base a produo do acar, montada como uma
viso de negcio para abastecer o mercado mundial, que se caracterizava pela profunda integrao do sistema
produtivo.
562
563
lecimento familiar, ou seja, uma pessoa ocupada para cada 18,35 ha (IBGE, 2014c). Cabe
destacar, ainda, que 11 milhes das pessoas ocupadas na agricultura familiar tinham algum
lao de parentesco com o produtor (IBGE, 2014c). O nvel de produtividade do trabalho
desse segmento baixo, e o nmero de ocupados por estabelecimento familiar tambm
caiu, tendo como possveis causas: a) reduo do tamanho mdio das famlias rurais; b) envelhecimento dos agricultores familiares; c) migrao dos jovens para os centros urbanos
(ABRAMOVAY, 1999; CAMARANO; ABRAMOVAY, 1998; FERRARI et al., 2004), que aportam
mais oportunidades de emprego, renda e qualidade de vida do que a rea rural. Desse
modo, parte da mo de obra excedente no segmento da agricultura familiar no est se
transformando em oferta de mo de obra no mercado de trabalho agropecurio, como
ocorria no passado nos perodos de entressafra do ciclo produtivo da pequena produo.
Pelo menos no com a mesma intensidade, como fica evidente pelas repetidas notcias de
dificuldades para contratar mo de obra sazonal para a agricultura.
No entanto, as profundas transformaes tecnolgicas que esto sendo incorporadas
na produo agropecuria tm contribudo para o aumento da produtividade dos fatores
totais de produo (GASQUES et al., 2004, 2007, 2011) e exercem fortes presses sobre
o mercado de trabalho agrcola brasileiro, que ainda no se reestruturou para responder
ao novo contexto. Alm da escassez relativa de mo de obra verificada na rea rural, o
setor tem convivido com a carncia de trabalhadores qualificados para atender aos novos
critrios de produo, baseados no intensivo grau tecnolgico dos processos, no apenas
relacionados mecanizao da produo, mas tambm capacidade de tomada de deciso e autonomia dos trabalhadores, que agora devem agir no apenas como operadores
do sistema produtivo, mas como gestores de processos do sistema.
Um dos aspectos dessas mudanas a transferncia de trabalhadores rurais para as
cidades. Com efeito, os dados do Censo Demogrfico 2010 revelaram que, apesar da migrao e reduo relativa do pessoal ocupado na agricultura, quase 9 milhes de pessoas
obtm seu rendimento da atividade agrcola, nmero que no inclui a parcela de produtores rurais; revelaram tambm que metade dos ocupados em atividades agrcolas, estimados
em pouco mais de 16 milhes, segundo os dados do Censo Agropecurio de 2006, tinham
residncia na rea urbana (IBGE, 2014b, 2014c). Finalmente, esses dados confirmaram
ainda a crescente importncia da parcela da populao rural ocupada em atividades no
agrcolas (3,74 milhes de pessoas) (IBGE, 2014b).
Buainain e Dedecca (2008), ao analisarem a dinmica do mercado de trabalho rural
nas ltimas dcadas, chamam ateno para o fato de que, apesar das transformaes em
curso, nos anos 1990 e maior parte da primeira dcada do sculo 21, o mercado de trabalho
agrcola foi praticamente ignorado pelas polticas pblicas e at mesmo pela academia. Os
focos de ateno foram a reforma agrria, a agricultura familiar e o chamado novo rural,
que enfatizava a dimenso no agrcola do rural. Recentemente, medida que as falhas no
564
mercado de trabalho rural foram tornando-se mais visveis, o cenrio comeou a mudar e o
mercado de trabalho passou a ser objeto de preocupao e reflexo.
Este captulo insere-se nesse contexto, e tem como principal objetivo identificar e
discutir as tendncias do mercado de trabalho agrcola em face das transformaes em
curso no Pas. O Captulo est organizado em cinco sees, incluindo essa breve introduo
e as consideraes finais. Na segunda seo so apresentadas as grandes tendncias e
transformaes em curso no Brasil, as quais tm influenciado de maneira direta e indireta
o mercado de trabalho rural. Na terceira seo apresentado um quadro geral do mercado
de trabalho rural no Brasil, cujo objetivo revelar sociedade suas principais caractersticas. A partir desses elementos constri-se a quarta seo, cujo objetivo central analisar o
impacto das grandes transformaes em curso no Brasil em seu mercado de trabalho rural.
Tendncias e transformaes
em curso no Brasil
O setor agrcola tem exercido um importante papel na dinmica econmica do
Pas, seja assumindo um papel anticclico, como elemento da estrutura produtiva que tem
estimulado a economia brasileira desde a dcada de 1980, seja na promoo do desenvolvimento econmico, na gerao de emprego e de renda e no controle do xodo rural (BUAINAIN; GARCIA, 2010). Alm disso, de um modo geral, a agricultura brasileira vista como
uma atividade moderna e altamente dinmica. De fato, a estrutura produtiva agropecuria
abriga estabelecimentos rurais vinculados s mais modernas cadeias produtivas instaladas
no Pas, caracterizados pela elevada eficincia na gesto da propriedade e no uso de tecnologias. Mas abriga tambm um grande nmero de produtores rurais que apresentam baixa
eficincia na gesto da produo e ausncia de uso de tecnologias (ALVES, 2006; ALVES
et al., 2006, 2012 ALVES; MARRA, 2009; ALVES; ROCHA, 2010; BUAINAIN; GARCIA, 2010).
Esses aspectos revelam parte da profunda heterogeneidade que pode ser encontrada na
estrutura produtiva da agricultura brasileira (VIEIRA FILHO, 2013), que se reflete direta e
indiretamente no mercado de trabalho agrcola.
Acrescenta-se, ainda, o cenrio adverso vivenciado pela agricultura brasileira desde
a dcada de 1980 em funo das inmeras crises econmico-financeiras ocorridas no Pas,
as quais debilitaram a capacidade estatal, levando sada ou reduo do apoio governamental s atividades econmicas, inclusive para o setor agrcola. Por exemplo, conforme
destaca Balsadi (2008), a primeira metade da dcada de 1990 inicia-se com alteraes em
importantes instrumentos da poltica agrcola, tais como garantia de preos mnimos,
estoques reguladores e reduo do crdito, alm da reduo de investimentos pblicos
em infraestrutura, pesquisa e assistncia tcnica, com impacto direto na atividade agrcola.
565
Nesse mesmo perodo, o setor agrcola passa a conviver com a concorrncia internacional,
caracterizada pelos elevados subsdios dos pases desenvolvidos.
Na segunda metade da dcada de 1990, embora com a estabilidade da economia
brasileira e a obteno de safras recordes, muitos problemas ainda permaneciam ou assombravam o setor agropecurio. Segundo Balsadi (2008), a euforia proporcionada pela
estabilidade perdeu espao para os efeitos deletrios da apreciao cambial do Plano
Real, mantida at 1998, elevando a concorrncia externa e a perda de competitividade da
produo nacional no mercado internacional. Por conseguinte, essa dinmica econmica e
mudanas na poltica agrcola tiveram impactos sobre a rea plantada e a renda agrcola, o
que, por sua vez, afetaria o mercado de trabalho agrcola. No entanto, esse cenrio adverso
vivenciado pelo setor entre as dcadas de 1980 e 1990, contribuiu para que parcela dos
produtores rurais modernizasse a gesto da produo, elevando de maneira significativa o
grau de profissionalizao da atividade, a produtividade e a produo, com reflexos diretos
na rentabilidade da atividade. Esse processo tambm foi estimulado pela entrada da China
como importante demandante de produtos agropecurios para sustentar seu processo de
desenvolvimento.
O papel de destaque que a agricultura tem hoje na economia brasileira resultado
de um longo e rico processo de transformao, do qual se ressaltam alguns aspectos relevantes para a compreenso da dinmica do mercado de trabalho agrcola.
Um primeiro aspecto diz respeito modernizao tecnolgica, que se acelerou a
partir da dcada de 1960 e teve como base a concepo da chamada Revoluo Verde, que
pode ser caracterizada, lato sensu, como um processo de mudana no sistema de produo
agrcola, baseado no melhoramento gentico dos cultivares, uso intensivo de fertilizantes
e agroqumicos, fatores que, em geral, requerem novas tcnicas de cultivo e refletem-se
na organizao de todo o sistema produtivo (gesto).2 Naturalmente, a incorporao de
novas tecnologias, a chamada modernizao da agricultura, tem fortes impactos sobre o
mercado de trabalho rural, em razo da liberao de mo de obra com a mecanizao e das
mudanas na sazonalidade da produo e da demanda de mo de obra nas diferentes fases de cultivo (at mesmo por mudanas no ciclo biolgico dos cultivos). Em resumo, esse
processo impactou de maneira direta a ocupao na agricultura, no apenas alterando a
quantidade de mo de obra ocupada, mas a sua qualidade.
2
Para alguns autores (ANDRADES; GANIMI, 2007; ROSS; SANCHES, 2001), a Revoluo Verde transformava
os ciclos biolgicos naturais em uma linha de produo controlada, similar aos processos industriais, e a prpria
inovao tecnolgica na agricultura tinha esta meta: industrializar a agricultura, reduzir a importncia e a ditadura
dos ciclos biolgicos naturais. Apesar dos notveis progressos em todas as reas, com a reduo do tempo de
maturao de plantas, adaptaes a vrios climas, poca de plantio, tamanho das rvores, contedo de nutrientes,
fibras, etc., o processo na agricultura continua marcado pelo ciclo biolgico e sofre fortes influncias da natureza.
566
Como se sabe, o processo de difuso e incorporao tecnolgica nem sempre linear ou neutro em relao aos produtos, regio, tipo e tamanho dos produtores. O primeiro
momento da modernizao, que teve como principal veculo o crdito, esteve praticamente restrito aos mdios e grandes produtores rurais, que tinham acesso rede bancria e
aos programas especiais de promoo do desenvolvimento rural, tais como os programas
de ocupao agrcola do espao brasileiro (Polonoroeste, Polocentro, Prodecer etc.)3. Esse
processo foi, em certo sentido, compulsrio, tal como caracterizado por Buainain e Souza
Filho (1999). De um lado, o acesso ao crdito (extremamente vantajoso e rentvel para os
produtores) foi condicionado, na maior parte dos casos, adoo do pacote modernizador. De outro, a modernizao, ainda que desigual e profundamente heterognea, vai aos
poucos redefinindo as condies bsicas da concorrncia, de rentabilidade e viabilidade
dos sistemas produtivos, o que tende a eliminar ou marginalizar os produtores que no
conseguem acompanhar o progresso tecnolgico. No opera a viso ricardiana da terra
marginal, a no ser por interveno do Estado, que garante a sobrevivncia de atividades e
grupos marginais que se atrasam e/ou produzem com custos mais elevados do que o dos
produtores que incorporam a tecnologia e elevam a produtividade.
Em diferentes ritmos e intensidades, determinados pelos ciclos da economia, da
agricultura e pelas polticas agrcolas, o processo de modernizao tecnolgica persistiu
nos anos 1990 e ganhou novo impulso no final da dcada, aps a adoo da Lei Kandir e a
primeira etapa de renegociao da dvida dos agricultores (SILVA et al., 2006). Na primeira
dcada do sculo 21, aps oscilaes, o processo ganhou um impulso ainda maior, em
razo tanto da conjuntura excepcional dos mercados de commodities agropecurias, aos
novos estmulos da poltica agrcola (principalmente o crdito para investimento), como
da prpria maturidade alcanada por cadeias produtivas relevantes, aps fortes reestruturaes ocorridas nos anos 1990. No h dvida que o ciclo recente de crescimento do
setor agrcola contou com forte apoio do Estado, mas o fator novo foi, certamente, o papel
ativo assumido pelo setor privado, na proviso de crdito, assistncia tcnica, abertura de
mercados e organizao do negcio.
A partir dos anos 1980, as manchas de modernidade foram se espraiando, conquistaram os cerrados, inicialmente do Centro-Oeste, subiram para o oeste baiano e, no perodo
3
A modernizao foi estimulada e viabilizada pelo crdito subsidiado, que barateava o custo do capital em relao
ao da mo de obra, e promovia a incorporao dos pacotes tecnolgicos que incluam a mecanizao, sementes
melhoradas, fertilizantes, defensivos qumicos e irrigao, em alguns casos; para a pecuria, o pacote inclua
pastagem plantada, reduo do tamanho das invernadas e melhoramento do rebanho. O principal veculo de
incentivo e propagao da difuso tecnolgica o crdito carrega um forte vis a favor dos produtores com
garantias, j inseridos no mercado financeiro e bons clientes dos bancos. A incluso de incentivos para favorecer os
pequenos, como maior percentual de financiamento, menores taxas, melhores prazos e a obrigao de emprestar
um percentual a essa categoria, no foram suficientes nem para induzir os bancos a operar com os pequenos e
nem para atrair os pequenos aos bancos. O resultado conhecido: a modernizao, em um primeiro momento, foi
fortemente excludente e concentrada em um nmero pequeno de produtores e produtos (BALSAN, 2006).
567
568
569
Em 1964, o governo brasileiro criou a denominao empresa rural por meio da edio do Estatuto da Terra (Lei n
4.504/1964).
A discusso sobre a constituio dos complexos agroindustriais foi objeto de controvrsias, com destaque para o
debate entre Mller e Szmrecsnyi. Para Mller o desenvolvimento dos complexos agroindustriais na economia
brasileira era algo recente, enquanto que para Szmrecsnyi alguns complexos j existiam no Pas, alm de
apresentarem dimenses produtivas e institucionais especficas (RAMOS, 2007).
Mller (1989) sintetizada a evoluo da agricultura brasileira em trs padres: i) compreende o perodo entre 1870
e 1930, caracterizado pelo predomnio do latifndio/minifndio; ii) entre 1930 e 1960, quando ocorreu a dissoluo
daquele padro, dando lugar ao surgimento de conexes acentuadas entre a atividade agrcola e a agroindstria;
iii) entre 1960 e 1980, caracterizado pelo predomnio do padro agrrio industrializado. Este ltimo padro culmina
no uso generalizado e irrestrito do termo agronegcio.
570
O termo modernizao conservadora foi apresentado por Barrington Moore Jnior. O objetivo era investigar as
revolues burguesas ocorridas na Alemanha e no Japo no perodo de transio das economias pr-industriais
para capitalistas e industriais. No Brasil, o termo foi apresentado por Alberto Passos Guimares para expressar a
mudana que estava passando o setor agrcola brasileiro. Para Guimares, a modernizao conservadora tinha
por objetivo o aumento da produo agrcola levado a cabo pela renovao tecnolgica do sistema de produo,
porm sem que fossem impingidas alteraes na estrutura agrria brasileira (PIRES, 2008).
571
postura convergente com a industrializao vivenciada pelo Pas, que precisava organizar o
mercado de trabalho urbano-industrial, embora o agrcola tambm fosse importante para
esse processo. Por um lado, o mercado de trabalho agrcola brasileiro marcado por relaes de trabalho precrias e, por outro, por trabalhadores vinculados s modernas cadeias
produtivas do agronegcio, amparado por um conjunto de normas e regulamentaes em
vigor para a rea urbana.
Alm disso, em linhas gerais, o mercado de trabalho rural caracterizado por uma
falsa percepo de que existe oferta abundante e at mesmo ilimitada, de mo de obra
tanto para a produo agrcola como para as atividades urbano-industriais, como havia
sido no passado. Essa percepo tem sido influenciada basicamente pela profunda heterogeneidade da agricultura brasileira, na qual convivem setores estrangulados pela falta
de mo de obra e outros com parcela de sua populao em situao de subocupao. No
entanto, a dinmica verificada no perodo recente tem alterado de maneira significativa a
disponibilidade de mo de obra para o setor agropecurio brasileiro. Essa mudana tem
sido conduzida principalmente pela forte introjeo tecnolgica no sistema de produo
agrcola, e pela proximidade das vantagens da sociedade urbana moderna, que eleva o
custo de oportunidade de permanncia do trabalhador agrcola na rea rural.
A percepo de abundncia tem sido fortemente influenciada por mudanas na
relativa sincronizao de ciclos produtivos entre os demandantes e ofertantes de mo de
obra. O calendrio agrcola permite que, em determinados perodos do ano, a mo de obra
no tenha acesso ao trabalho. Como os trabalhadores rurais no tinham outros meios de
sobrevivncia, pois at recentemente no havia no Pas um sistema de proteo social para a
populao rural, a falta de trabalho tornava mais evidentes os efeitos sociais desse movimento sazonal caracterstico da agricultura. Acrescenta-se que no havia uma extensa regulao
do mercado de trabalho agrcola, embora mesmo com a extenso recente da legislao ainda
tem se mostrado deficiente. O mercado de trabalho acaba configurando-se por uma relao
interregional dos mercados de trabalho agrcola, caracterizados por fluxos regionais de mo
de obra, centrados basicamente no eixo NE/CO/SE (Nordeste/Centro-Oeste/Sudeste).
Por fim, outro aspecto que tem sido relacionado ao mercado de trabalho agrcola a
relativa escassez de terras para absorver a chamada mo de obra autnoma, trabalhadores
rurais que no tem vnculo empregatcio formal e nem permanente, exacerbado pela deficiente regulao do mercado de trabalho agrcola, mas que se ocupam de trabalhos sazonais ou pontuais para continuarem na rea agrcola. Em muitos casos, esses trabalhadores
autnomos engrossam os movimentos por acesso terra no Pas, tidos como alternativas
para aliviar a pobreza rural, o que nem sempre verdade. Nesse cenrio, o mercado sazonal
e ocasional chamado bico a ocupao da mo de obra local em atividades como capinas, construo de cercas, diaristas, etc., tm sido a principal fonte de ocupao de parcela
dos trabalhadores rurais. Como esse mercado caracterizado pela forte sazonalidade, lo-
572
O Censo Demogrfico 2010 investiga a ocupao da pessoa no trabalho principal na semana de referncia, que
corresponde a semana de 25 a 31 de julho de 2010. J o Censo Agropecurio 2006 considera todas as pessoas
que trabalharam em atividades agropecurias ou no agropecurias de apoio s atividades agropecurias,
juntamente com as pessoas que tinham laos de parentesco com os produtores e estiveram trabalhando na
propriedade rural no perodo de referncia, correspondente a 1 de janeiro a 31 de dezembro de 2006, logo, mais
amplo que aquele adotado pelo Censo Demogrfico 2010 (IBGE, 2006). A Pnad (Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios) define as pessoas ocupadas a partir do perodo de referncia, que pode ser a semana de referncia
ou 365 dias, como aquelas que tinham trabalho durante todo o perodo ou parte do perodo (IBGE, 2013). Assim,
as diferenas metodolgicas na definio dos perodos de referncia e no caso especfico da PNAD, que uma
pesquisa amostral, explicam as diferenas no nmero de ocupadas.
10
MAIA, A. G.; SAKAMOTO, C. Evoluo e transformao do mercado de trabalho agrcola nos anos 2000.
2014. No publicado.
573
parcela da populao rural ocupada em atividades no agrcolas, que em 2010 correspondia a 3,74 milhes de pessoas (IBGE, 2010, 2014a).
Figura 1. Evoluo da populao rural e da populao ocupada na rea rural brasileira (19922012).
Fonte: dados obtidos do Ipeadata (2014b).
preciso reconhecer que parte desse movimento envolve no apenas a influncia de mudanas estruturais, mas
tambm diferenas metodolgicas entre as diversas pesquisas sobre populao ocupada no Pas.
574
Figura 2. Evoluo da populao ocupada na rea rural brasileira de acordo com os Censos Demogrficos (19702000).
Fonte: dados obtidos do Ipeadata (2014b).
575
Figura 3. Evoluo da populao economicamente ativa (PEA) e populao em idade ativa (PIA) rurais
(19922012).
Fonte: dados obtidos do Ipeadata (2014b).
576
577
As transformaes recentes
no mercado de trabalho rural
As transformaes introduzidas no sistema de produo agropecurio afetaram diretamente o mercado de trabalho rural, no apenas em termos quantitativos, mas tambm
qualitativos, colocando novos desafios para as polticas pblicas. De um lado, como se indicou na segunda seo, a modernizao, fortemente baseada na mecanizao e na elevao
da escala de produo, rompeu o funcionamento tradicional dos mercados de trabalho
sazonais, caractersticos da atividade agrcola, que asseguravam ocupao sequencial para
trabalhadores braais e ocupao ocasional em vrias atividades para trabalhadores por
tarefas, diaristas no especializados e para empreiteiros para atividades mais especializadas (tais como cerqueiros, tratoristas, colhedores de caf, frutas e horticultura, cortadores
de cana-de-acar entre outros servios vinculados atividade agropecuria) (BALSADI;
SILVA, 2009). Por outro, tambm se registrou reduo na demanda de mo de obra e uma
mudana no prprio perfil da demanda, com o aumento da procura por mo de obra mais
qualificada e mais especializada.
Segundo Buainain e Dedecca (2008), a dinmica do mercado de trabalho, no meio
rural e na agricultura propriamente dita, fortemente condicionada pela presena de uma
parcela importante de ocupaes no remuneradas, associadas a uma estrutura caracterizada basicamente pela produo para subsistncia ou autoconsumo. Essa dinmica
contribui para que parcela das atividades agrcolas abrigue um contingente significativo de
ocupaes com reduzida produtividade, que se reflete na remunerao dos trabalhadores
e dos produtores rurais (ALVES; ROCHA, 2010). Por conseguinte, a heterogeneidade encontrada no setor agropecurio brasileiro, seja em grau de capitalizao seja em diferenciais de
produtividade, reflete-se na estrutura do mercado de trabalho agrcola e acabam determinando a dinmica das ocupaes remuneradas e no remuneradas no meio rural brasileiro.
Em muitas atividades agrcolas caracterizadas pelo maior dinamismo (tais como
o cultivo de soja, milho, algodo, cana-de-acar, etc.), verifica-se que h uma elevao
da demanda por mo de obra qualificada, o que exclui os trabalhadores manuais menos
qualificados, os quais, segundo Buainain e Dedecca, 2008, enfrentaro cada vez mais dificuldades para manter ocupao na agricultura e em outras atividades no meio urbano.
Em relao oferta, como j indicado na seo anterior, a dinmica demogrfica aponta
para uma reduo, mesmo da mo de obra no qualificada, o que no deixa de significar
problemas, uma vez que o ritmo, intensidade e profundidade dos processos de moderniza-
578
O surgimento dessa modalidade de trabalho est relacionado modernizao da agropecuria e das mudanas
no mbito da regulao do mercado de trabalho agrcola (STADUTO et al., 2004).
13
Segundo Staduto et al. (2004, p. 651), A Lei n. 5.764/1971 instituiu o regime jurdico das sociedades cooperativas,
proporcionando total liberdade de escolha do objeto das cooperativas por meio do artigo 5[...].
579
Pblico na criao e contratao de cooperativas, as aes de fiscalizao acabaram por reduzir a utilizao dessa modalidade de contratao de trabalho temporrio na agricultura
(STADUTO et al., 2004).
Alm das mudanas no sistema produtivo, verifica-se que est em curso no Brasil
um processo de aprimoramento dos mecanismos de proteo social, com destaque para a
formalizao do trabalho agrcola. Tradicionalmente, o trabalhador rural foi mantido margem do sistema de regulao e proteo social adequado s especificidades da atividade.
Por exemplo, at as dcadas de 1960/1970, aplicava-se a regulamentao disposta pelo
Cdigo Civil (KREIN; STRAVINSKI, 2008) e os direitos trabalhistas previstos na Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT) no alcanavam os trabalhadores rurais. Nesse aspecto, no
possvel compreender o mercado de trabalho agrcola to somente luz das mudanas
tcnicas e organizacionais associadas dinmica de modernizao da agricultura. preciso
ir alm e examinar as mudanas institucionais que, de certa forma, explicam at mesmo
parte das transformaes na base tcnica da agricultura e dos processos observados nos
mercados de trabalho no meio rural. Isso necessrio, uma vez que o mercado de trabalho
agrcola brasileiro tem sido sustentado basicamente a partir de relaes de trabalho precrias e informais, mas que j do claros sinais de esgotamento.
Pode-se afirmar que o progresso nas relaes de trabalho na rea rural no acompanhou, pari pasu, as profundas transformaes na dinmica econmica. Durante todo
o processo de industrializao, os trabalhadores rurais assumiam o papel de fonte inesgotvel de mo de obra barata para sustentar as mudanas na rea urbana e no avano
da industrializao brasileira (MORELLO, 2008), e a prpria modernizao tcnica da agricultura. Nesse sentido, os sinais de mudanas no aparato institucional que regulamenta o
mercado de trabalho agrcola no Brasil podem estar relacionados, ao papel que a atividade
agropecuria tem exercido no perodo recente na economia nacional e s discusses sobre
a defasagem da legislao trabalhista para a rea rural e da agenda do trabalho decente
levada adiante pela Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
No Brasil, a legislao trabalhista tratava basicamente das relaes de trabalho na
rea urbana, deixando as relaes trabalhistas na rea rural margem dos mecanismos
de proteo trabalhista. Por exemplo, a CLT, instituda em 1943, destinava-se aos trabalhadores da rea urbana, cujo objetivo era assegurar a formao e a regulao do mercado
de trabalho urbano para fins da industrializao. Dessa maneira, o aparato de regulao e
proteo do trabalhador rural esteve margem da ao do Estado Brasileiro at a dcada
de 1980. Embora nas dcadas de 1950/1960, com a instituio do Estatuto do Trabalhador
Rural (Lei n 4.214/1963), as relaes trabalhistas na rea rural comearam, aos poucos, a serem respeitadas. No entanto, o Estatuto foi revogado pela Lei n 5.889/1973 (BRASIL, 1973),
que estendeu algumas das normas da CLT aos trabalhadores rurais, processo conhecido
como ruralizao da CLT (KREIN; STRAVINSKI, 2008).
580
581
Krein e Stravinski (2008, p. 362) indicam que as normas que regulamentam a relao do emprego podem ser
formais e informais, gerais ou especficas, genricas ou precisas, e so estabelecidas por meio de contratao
coletiva, legislao, pelo Poder Judicirio e/ou pelo Ministrio do Trabalho e Emprego. Segundo os autores, h no
Brasil trs espaos de regulamentao das relaes de trabalho em geral: Estado e suas instituies, negociao
coletiva e poder discricionrio do empregador.
582
2012). Embora o crescimento mais acentuado tenha sido na agricultura familiar, observa-se
que tambm h um aumento entre os trabalhadores temporrios e permanentes (KREIN;
STRAVINSKI, 2008). A importncia dos sindicatos verificada no mbito das negociaes
coletivas, cuja tendncia, segundo os autores, de fortalecimento da negociao coletiva,
em decorrncia do fim do poder normativo da Justia do Trabalho, ditada pela Emenda 45
(BRASIL, 2004), e pelo avano do agronegcio a partir da consolidao de cadeias produtivas, que intensificar as relaes capitalistas de produo no mercado de trabalho rural.
Entretanto, essa dinmica verificada no avano do agronegcio tambm poder contribuir
para a descentralizao das negociaes coletivas, que podero ser realizadas por empresa
agroindustrial ou mesmo por cadeia produtiva. Por fim, o acesso aos novos direitos passa
pela mudana de comportamento dos agentes nas relaes formais de trabalho, ou seja,
pela expanso do vnculo formal de trabalho na rea rural por parte dos contratantes, e a
exigncia desse vnculo por parte dos contratados, o que no se mostra uma tarefa fcil no
Pas, diante da grande heterogeneidade encontrada na rea rural.
Outro elemento importante que est influenciando a dinmica do mercado de trabalho rural no Brasil a expanso do sistema de proteo social. O aprimoramento do sistema
de proteo social, proporciona maior segurana ao trabalhador em relao garantia de
renda ou mesmo complemento de renda e de acesso aos direitos trabalhistas bsicos e
pode contribuir para elevar o salrio ou o rendimento do trabalho na rea rural, uma vez
que h um aumento do custo de oportunidade do trabalho em funo dessa proteo. No
entanto, historicamente, segundo Morello (2008), o trabalhador rural esteve margem e/
ou completamente excludo do sistema de proteo social no Brasil, com destaque para
os assalariados, embora j existisse um amplo sistema de proteo social ao trabalhador
urbano-industrial que deveria ser aplicado tambm ao trabalhador rural. Nesse sentido,
apenas com a promulgao da Constituio Federal de 1988 tem-se um novo momento na
incluso dos trabalhadores rurais no sistema de proteo social. No obstante, cabe destacar que ainda esto em construo seus mecanismos para a rea rural, e que a Constituio
de 1988 considere os trabalhadores rurais como se fossem uma classe ou segmento da
populao homogneo, sobretudo para fins de poltica (MORELLO, 2008).
O autor destaca que o modelo tem apresentado sinais de esgotamento, na medida
em que h indicaes do reconhecimento da necessidade de regras especficas para os
trabalhadores da rea rural. Assim, a partir da promulgao da Constituio de 1988, as
aes de proteo social destinadas rea rural deixaram de ter a caracterstica precria
dos benefcios para alinhar-se a aes mais amplas, no sentido da universalizao dos
direitos. A principal transformao foi a instituio da poltica de previdncia social que
reconhece o direito de acesso ao sistema do trabalhador rural a partir da comprovao do
exerccio da atividade rural, de maneira independente da realizao de contribuio prvia
ao sistema. Contudo, para os trabalhadores assalariados, as regras de participao da pre-
583
584
Consideraes finais
A modernizao da agricultura provocou uma profunda reestruturao do setor, que
teve fortes impactos sobre o mercado de trabalho agrcola. Em um primeiro momento,
reduziu a participao dos trabalhadores permanentes e elevou a sazonalidade da demanda por trabalho, sem provocar mudanas significativas e positivas na remunerao e nas
condies de trabalho. Em um segundo momento, com o aprofundamento da modernizao levada a cabo no contexto da redemocratizao do Pas e de construo de uma nova
institucionalidade definida na Constituio de 1988, as mudanas comearam a refletir-se
tambm nas condies e na dinmica do mercado de trabalho, hoje marcado pela forte
reduo da populao rural e pela reduo da demanda de mo de obra permanente e
temporria, pelo menos nos segmentos mais dinmicos do agronegcio, em funo da
transio de atividades antes caracterizadas como intensivas em trabalho no qualificado
para intensivas em capital e trabalho qualificado.
A rigor, no se pode falar em mercado de trabalho rural, mas sim em mercados de
trabalho, que assumem configuraes e dinmicas bastante diferenciadas segundo as
regies e sistemas produtivos. Em grande parte da regio Nordeste, o mercado de trabalho
continua fortemente marcado pela presena do minifndio e dos pequenos estabelecimentos agrcolas, que se mantm como local de moradia e como reserva de mo de obra
para trabalhos ocasionais e sazonais. No entanto, mesmo esse mercado, que aparentemente ainda remonta o mesmo das dcadas anteriores, foi impactado pelas mudanas
recentes no quadro institucional e de polticas pblicas e mesmo pela modernizao de
alguns territrios na regio, por exemplo, os polos de irrigao e o cerrado nordestino. No
caso do Nordeste, ainda que faltem evidncias acadmicas, perceptvel que o acesso da
populao rural pobre aos programas de transferncia de renda e aposentadoria universal impactou o mercado de trabalho de forma positiva quando se pensa nas condies
de superexplorao dominantes at dcadas recentes. Elevou-se o custo do trabalho, pois
parte dos idosos, que eram compelidos a seguir trabalhando apesar da idade avanada,
retirou-se do mercado de trabalho. Esse movimento interpretado, por segmentos mais
atrasados do patronato rural, como negativo e indutor da vadiagem, quando apenas revela
uma nova dinmica do mercado de trabalho, na qual parte dos trabalhadores tem a opo
de recusar remuneraes e condies de trabalho aviltantes.
Uma outra situao que tem fortes impactos sobre o mercado de trabalho a opo
dos jovens rurais de migrar para as sedes dos municpios o que vem contribuindo para
aumentar a proporo de residentes urbanos com ocupao principal no meio rural. Nesse
processo, parte dos jovens optou por trabalhar no meio urbano, o que vem contribuindo
para reduzir a oferta de trabalho rural, com importantes efeitos em alguns setores e/ou
atividades mais intensivas em trabalho, como a colheita de caf, laranja e outras frutas. No
585
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589
A nova configurao do
mercado de trabalho
agrcola brasileiro
Captulo 3
Captulo 3
593
Introduo
Em sua anlise sobre a transformao do mundo rural brasileiro, Buainain et al. (2013)
destacam como a dinmica da produo agrcola brasileira tem se apoiado em substanciais
ganhos de produtividade. No entanto, a intensificao e concentrao da produo estariam promovendo intensa seletividade dos produtores e aprofundando a diferenciao
social no campo. O fato que a dinmica da agricultura afeta de diversas formas o mercado
de trabalho, seja sobre a distribuio dos rendimentos, seja sobre a insero ocupacional
dos diferentes grupos sociais. Da mesma forma, o crescimento sustentado da agricultura
depende da qualidade e quantidade da oferta de mo de obra para o trabalho agrcola.
O setor agrcola cumpre um papel importante na gerao de renda e emprego no
Brasil. Embora respondesse por apenas 6% do valor adicionado total gerado pela economia
em 2009, era responsvel por 38% do total das exportaes brasileiras1. No mercado de
trabalho, eram 13,8 milhes de pessoas ocupadas nas atividades agrcolas em 2012 (15%
do total de ocupados). Mas, apesar do dinamismo da atividade agrcola brasileira nos anos
2000, o contingente empregado em atividades agrcolas apresentou expressiva reduo.
1
As informaes sobre o valor agregado das atividades agropecurias foram obtidas do Sistema de Contas
Nacionais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Essas no consideram o valor da indstria
agropecuria. As informaes sobre as exportaes foram obtidas por meio da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC).
594
Entre 2001 e 2012, houve uma reduo de 1,8 milho de ocupaes nas atividades agrcolas. Resultado que reflete o crescimento da produo baseado em substanciais ganhos de
produtividade, sobretudo na nova fronteira de produo agrcola do Pas.
De acordo com Gasques et al. (2010), 68% do crescimento agrcola brasileiro entre
1995 a 2006 deveram-se ao crescimento da produtividade e o restante ao aumento da
quantidade de insumo. Em outro estudo, Gasques et al. (2008) sugerem ainda que a produtividade da mo de obra teria apresentado ritmo mais acelerado de crescimento que a
produtividade do uso de terra ou de capital. Entretanto, apesar do expressivo crescimento
da produtividade total dos fatores na agropecuria brasileira nas ltimas dcadas, a capacidade de absoro tecnolgica do setor produtivo ainda extremamente baixa.
O intenso dinamismo da produo agrcola tambm modificou o padro do mercado
de trabalho agrcola no Brasil. A expanso da produtividade observada nas ltimas dcadas
no foi homognea entre os produtores agrcolas, sendo marcada por fortes diferenciais
relacionados com a regio, tamanho e tipo de estabelecimento. Ainda existe uma parcela
representativa de estabelecimentos agrcolas com baixos nveis de produtividade, que
representam parcela expressiva da populao agrcola, mas com participao reduzida
no total da produo desse setor. Segundo Alves et al. (2012), 88% do valor da produo
agrcola brasileira em 2006 originaram-se de apenas 11% dos estabelecimentos rurais.
Diferentes estgios de tecnificao, de uso do capital fsico e humano na agropecuria tambm repercutem na dinmica dos mercados de trabalho e das desigualdades entre
as regies brasileiras. Por exemplo, enquanto as regies Norte e Nordeste tm se caracterizado pelo trabalho informal, no remunerado e aquele associado pequena produo
para o autoconsumo, as regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste desenvolvem atividades
agropecurias modernas, de alta produtividade, com relaes mais formais de contratao
da mo de obra.
O processo de concentrao e tecnificao da produo agrcola, ao mesmo tempo
em que ameaa a sustentabilidade econmica da pequena produo agrcola, tambm
aumenta a demanda por mo de obra assalariada mais qualificada nas reas rurais. O problema que essa mo de obra disponvel para o trabalho ainda predominantemente
pouco qualificada e tem se tornado cada vez mais escassa, pressionada pelo processo de
migrao dos jovens, sobretudo os mais escolarizados, para as atividades da economia
urbana. Por outro lado, h uma parcela expressiva dos ocupados agrcolas que reproduz
relaes no remuneradas de auxlio pequena produo familiar de baixa produtividade
e atividades orientadas produo para o prprio consumo.
Essas diferentes formas de relaes ocupacionais refletem a grande heterogeneidade
do desenvolvimento do setor e do mercado de trabalho agrcola brasileiro. Como consequncia, observam-se nveis elevados de desigualdade na distribuio dos rendimentos e
595
no acesso aos direitos sociais garantidos pela legislao trabalhista. No mercado de trabalho,
diversos fatores podem ser apontados como determinantes da desigualdade de renda e da
forma de insero no mercado de trabalho, seja do produtor conta-prpria, seja do assalariado
agrcola. Um determinante comum aos dois grupos a educao e, de maneira mais ampla,
o capital humano. Esses fatores contribuem para elevar a produtividade, por meio tanto da
adoo de novas tecnologias como do uso mais eficiente dessas tecnologias e dos insumos
pelos produtores. No caso do assalariado agrcola, o capital humano tambm fundamental
para a obteno de um emprego no agrcola, que apresenta rendimentos superiores nas
famlias rurais. Para o produtor conta-prpria, tambm so fatores essenciais para aumentar
a produtividade e gerar renda a posse de terra e o capital fsico (HELFAND; PEREIRA, 2012).
De maneira geral, pode-se afirmar que, aps um longo perodo de atraso produtivo, o setor agrcola brasileiro passou por profundas transformaes nas ltimas dcadas.
Passaram a conviver relaes capitalistas modernas de trabalho, cada vez mais presentes
na agricultura de alta tecnologia, com formas persistentes de ocupaes agrcolas pouco
Mtodos de Anlise
Os dados utilizados nas anlises provm da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (Pnad) fornecidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), de 1992 a 2012. importante destacar que as Pnad anteriores a 2004 no
continham informaes das reas rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas,
Roraima, Par e Amap. Assim, as anlises para a regio Norte devem ser realizadas
com cautela, j que no consideram parcela significativa da populao agrcola
ocupada antes de 2004. Alm disso, para as anlises que observam o total da populao brasileira, foram excludos esses residentes rurais do Norte (exceto Tocantins).
Dentre os procedimentos metodolgicos adotados neste estudo, merece destaque
a diferenciao dos tipos de empreendimento agrcola. Em 2002, a Pnad passou
a adotar uma nova metodologia de classificao das atividades, a Classificao
Nacional de Atividades Econmicas (Cnae). Essa mudana gerou um pequeno
diferencial na compatibilizao das atividades: as atividades ligadas produo de
carvo, antes consideradas como do grande grupo da agricultura, passaram para
outra categoria. Buscando uma comparao fiel da populao ocupada agrcola
durante o perodo de anlise, os ocupados no empreendimento agrcola com
atividade principal na produo de carvo foram excludos entre os anos de 1992
e 2001. Em 2001, por exemplo, pouco mais de 61 mil ocupados na produo de
carvo que deixaram ser classificados como agrcolas.
Os valores dos rendimentos referem-se ao trabalho principal da populao ocupada
(PO) agrcola e foram deflacionados, pelo ndice Nacional de Preos ao Consumidor
(INPC), para o ano de 2012 (especificamente no primeiro dia do ms de outubro
desse ano), conforme a metodologia proposta por Corseuil e Foguel (2002).
596
qualificadas e outras associadas pequena produo familiar. Neste contexto, esse trabalho analisa de que forma a expanso da produo engrenada, sobretudo pelo ganho
de produtividade, afetou o mercado de trabalho agrcola. Verifica ainda se as mudanas
ocorreram de maneira homognea no espao, nos diferentes tipos de produo e formas
de contratao. As anlises baseiam-se nos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclios (Pnad), de 1992 e 2012.
Exclusive os residentes rurais dos estados Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
597
Figura 1. Populao ocupada agrcola por regio. Brasil 19922012 (em milhes).
Nota: Os anos 1992 a 2003 no consideram os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
598
599
Figura 2. Rendimento mdio mensal entre os ocupados agrcolas na posio de remunerados por
regio, em 20012012, em Reais.
Notas: i) Exclusive os ocupados sem declarao de rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
ii) Os anos de 1992 a 2003 no consideram os ocupados residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima,
Par e Amap.
mdio dos ocupados da regio Sul e Nordeste, passou de 2,5 para 2,8 no mesmo perodo, e
a relao entre o Sudeste e o Nordeste passou de 2,0 para 2,2.
tambm importante destacar o elevado grau de desigualdade regional existente.
O baixo rendimento mdio do trabalhador agrcola no Brasil acaba sendo fortemente
influenciado pelo comportamento observado na regio Nordeste. Nessa regio, que
concentra a maior parcela da PO agrcola do Pas, o rendimento mdio agrcola substancialmente inferior aos das demais regies. Esse resultado refletiria, entre outros fatores, a
concentrao de atividades conta-prpria de baixa produtividade e o emprego informal de
baixa remunerao.
Por sua vez, o rendimento mdio agrcola da regio Sudeste se conforma em um
quadro extremamente heterogneo. O setor produtivo agrcola dessa regio configurado
pela importante presena de remunerados com emprego em estabelecimentos mais estruturados da agricultura moderna e outros remunerados em condies mais vulnerveis,
incluindo a presena de produtores agrcolas conta-prpria de baixa produtividade. Para
600
1992
N (1.000)
2004
%
N (1.000)
2012
%
N (1.000)
1.070
5,8
1.182
7,2
1.395
11,1
1.760
9,6
1.169
7,1
1.216
9,7
169
0,9
339
2,1
225
1,8
2.001
10,9
2.031
12,3
1.110
8,8
Conta-prpria
4.491
24,5
4.239
25,7
3.469
27,6
570
3,1
515
3,1
296
2,4
No remunerado
5.089
27,7
3.835
23,3
1.426
11,3
Autoconsumo
3.198
17,4
3.182
19,3
3.438
27,3
Empregador
Total
18.350
100
16.493
100
Exclusive os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
12.576
100
601
Tabela 2. Populao ocupada (PO) agrcola segundo posio na ocupao, por regio1. Brasil, 1992,
2004 e 2012.
Populao ocupada
Posio na ocupao
1992
Centro-Oeste
Nordeste
Norte
2004
N (1.000)
2012
N (1.000)
N (1.000)
1,9
52
2,7
73
4,2
55
11,7
113
5,8
167
9,6
0,0
0,3
0,1
56
12,0
202
10,3
111
6,4
126
26,9
586
29,9
641
36,9
Empregador
20
4,2
75
3,8
29
1,7
No remunerado
91
19,4
542
27,6
334
19,2
Autoconsumo
113
24,0
385
19,6
379
21,8
Total
470
217
2,7
265
3,2
249
4,1
698
8,6
462
5,7
550
9,0
42
0,5
80
1,0
96
1,6
899
11,1
1.051
12,9
625
10,3
2.471
30,5
2.420
29,6
1.661
27,3
167
2,1
184
2,3
98
1,6
No remunerado
2.484
30,6
2.244
27,5
749
12,3
Autoconsumo
1.127
13,9
1.456
17,8
2.053
33,8
Total
8.106
Conta-prpria
Conta-prpria
Empregador
100
100
1.962
8.162
100
100
1.735
6.081
100
100
96
7,6
169
15,7
257
29,3
206
16,4
143
13,2
132
15,0
0,5
10
0,9
12
1,4
160
12,7
133
12,3
46
5,2
Conta-prpria
222
17,7
239
22,2
194
22,1
70
5,6
46
4,2
47
5,4
No remunerado
233
18,5
152
14,1
48
5,5
Autoconsumo
266
21,1
186
17,3
141
16,1
Empregador
Total
1.260
100
1.077
100
877
100
Continua...
602
Tabela 2. Continuao.
Populao ocupada
Posio na ocupao
1992
Sul
Sudeste
2004
N (1.000)
2012
N (1.000)
N (1.000)
540
11,6
532
15,1
619
20,9
625
13,4
376
10,7
347
11,7
103
2,2
239
6,8
103
3,5
619
13,3
533
15,1
269
9,1
Conta-prpria
715
15,4
559
15,9
674
22,8
Empregador
210
4,5
147
4,2
96
3,2
No remunerado
816
17,5
386
11,0
231
7,8
Autoconsumo
1.023
22,0
746
21,2
620
20,9
Total
4.652
100
3.518
100
2.958
100
208
5,4
193
6,1
229
10,8
176
4,6
143
4,5
122
5,7
18
0,5
0,2
12
0,6
267
6,9
208
6,6
117
5,5
Conta-prpria
957
24,8
883
27,9
757
35,5
Empregador
102
2,6
105
3,3
42
2,0
1.465
37,9
981
31,0
350
16,4
670
17,4
641
20,3
502
23,6
No remunerado
Autoconsumo
Total
3.863
100
3.161
100
2.131
100
O ano de 1992 no contm informaes sobre os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.
603
elevado ndice de formalizao em 2012, 50,2% dos empregados. Por sua vez, nas regies
menos desenvolvidas, Norte e Nordeste, os empregados no superavam 25% e menos de
um quarto desses possuam carteira de trabalho assinada.
Tambm chama a ateno as dinmicas opostas observadas para os ocupados no
remunerados e na produo para o autoconsumo. Enquanto a participao dos ocupados
no remunerados caiu 16 pontos percentuais entre 1992 e 2012 (de 28% para 11%), a dos
ocupados na produo para o autoconsumo cresceu 10 pontos percentuais (de 17% para
27%). No conjunto, esses dois grupos representavam 45,2% da PO agrcola em 1992 e caram para 38,7% em 2012.
A participao dos no remunerados caiu expressivamente em todas as regies3 e
pode estar associada maior participao dos integrantes familiares no mercado agrcola
assalariado, ou mesmo a importantes mudanas na estrutura das famlias. Por exemplo, a
migrao para as reas urbanas dos jovens que antes colaboravam para a pequena produo agrcola familiar.
Por sua vez, a dinmica dos trabalhadores na produo para o autoconsumo foi
notadamente influenciada pelo comportamento observado na regio Nordeste. Embora
a participao desses ocupados tambm tenha crescido no Sul (crescimento de 6 pontos
percentuais), foi na regio Nordeste onde se observou a dinmica mais favorvel. Nessa
regio, aumentou em quase 1 milho o nmero de trabalhadores na produo para o autoconsumo entre 1992 e 2012, crescimento de 20 pontos percentuais (de 13,9% para 33,8%).
Praticamente 60% dos trabalhadores em atividades para o autoconsumo residiam nessa
regio em 2012. Seu crescimento pode estar associado aos intensivos esforos do governo
em estmulos agricultura familiar, embora a eficcia e eficincia dessas polticas ainda
sejam alvo de muita polmica (NAVARRO, 2014).
Acompanhando, em grande medida, a trajetria de queda da PO agrcola, caiu em
pouco mais de 1 milho o nmero de trabalhadores agrcolas por conta-prpria entre 1992
e 2012, embora sua participao relativa na estrutura de ocupaes tenha crescido ligeiramente (de 24,5% para 27,6%). A maior participao desses trabalhadores observada na
regio Sul (35,5% em 2012), onde tambm se observou o maior crescimento da participao dos conta-prpria na estrutura ocupacional entre 1992 e 2012 (11 pontos percentuais).
Entretanto, deve-se destacar que, tambm nessa regio, o crescimento da participao dos
conta-prpria ocorreu em um contexto de reduo de sua populao em termos absolutos
(reduo de 200 mil pessoas), o que seria resultados da intensificao e concentrao da
produo em muitas cadeias produtivas dessa regio at ento caracterizada pela pequena
produo familiar.
3
As informaes para a regio Norte s permitem a comparao dos anos de 2004 e 2012.
604
O rendimento mdio no trabalho principal dos ocupados agrcolas se valorizou substancialmente em todas as categorias ocupacionais (Figura 3). No conjunto da PO agrcola
com rendimentos declarados, a renda mdia passou de R$ 556,00 para R$ 965,00 entre
1992 e 2012, crescimento de 73,4%. O crescimento foi mais intenso a partir da segunda
metade dos anos 2000. Entre 1992 e 2004, o rendimento mdio cresceu apenas 10,8% e,
entre 2004 e 2012, cresceu 56,5% (desconsiderando os residentes rurais da regio Norte,
exceto o Estado de Tocantins).
Para todo o perodo de anlise, no h uma tendncia evidente de quais grupos
foram especialmente beneficiados pela valorizao dos rendimentos mdios. At 2011, a
dinmica apontava para uma ligeira atenuao da desigualdade entre os grupos, ou seja,
crescimento mais intenso do rendimento mdio para os grupos de renda mais baixa: empregados sem carteira de trabalho. Por exemplo, entre 1992 e 2011, a razo entre o rendi-
Figura 3. Rendimento mdio no trabalho principal dos ocupados remunerados com rendimentos declarados. Brasil, 1992 a 20121.
Exclusive os residentes rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de
rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
605
mento mdio dos empregados permanentes com carteira e dos temporrios sem carteira
passou de 2,47 para 2,27. Entretanto, entre 2011 e 2012, h um intenso crescimento das
diferenas em favor dos grupos ocupacionais de maior renda (empregadores, empregados
com carteira e trabalhadores conta-prpria), sinalizando para uma maior polarizao entre
esses ocupados e aqueles dos grupos de menor renda (empregados sem carteira). Por
exemplo, a razo entre os rendimentos mdios dos empregados permanentes com carteira
e temporrios sem carteira passou de 2,27 para 2,43.
A valorizao do salrio mnimo cumpriu um importante papel na dinmica dos
rendimentos mdios entre e dentro dos grupos ocupacionais. Entre 1992 e 2012, o salrio
mnimo valorizou 82% (IPEADATA, 2012), muito prximo ao crescimento da renda dos grupos ocupacionais. Embora o salrio mnimo seja um importante sinalizador para os rendimentos de todas as categorias ocupacionais (SABOIA, 2010), seus efeitos so mais intensos
para os empregados com carteira de trabalho e os demais empregados com rendimentos
prximos ao valor de um salrio mnimo (OLIVEIRA; HOFFMANN, 2013). Usualmente, esses
trabalhadores pertencem ao extremo superior da distribuio de rendimentos agrcolas.
Como consequncia, h uma tendncia de dinmica do salrio mnimo contribuir para
aumentar a desigualdade entre os empregados agrcolas caso sua valorizao no seja
acompanhada de uma maior formalizao das ocupaes mais vulnerveis.
H, ainda, expressivas diferenas de rendimentos mdios dos grupos ocupacionais
entre as regies (Tabela 3). Por exemplo, na regio Centro-Oeste, onde o rendimento mdio
maior para praticamente todos os grupos, o rendimento mdio dos empregados permanentes temporrios era 65% superior ao do Nordeste em 2012, regio que apresenta
rendimentos mdios inferiores para praticamente todos os grupos.
A dinmica dos rendimentos mdios dos ocupados conta-prpria nessas regies
tambm reflete o antagonismo do desenvolvimento agrcola brasileiro. Enquanto o rendimento mdio dos conta-prpria na regio Nordeste permaneceu praticamente estagnado
entre 1992 e 2012 (crescimento de apenas 16%, com valor igual a R$ 372,00 em 2012),
na regio Centro-Oeste o rendimento mdio mais que dobrou, passando de R$ 588,00
em 1992 para R$ 1.366,00 em 2012. Podem ajudar a explicar essa dinmica tanto os ganhos de produtividade quanto a maior integrao dos conta-prpria agroindstria no
Centro-Oeste.
606
Tabela 3. Rendimento no trabalho principal da populao ocupada (PO) agrcola segundo posio na
ocupao, por regio1. Brasil, 1992, 2004 e 2012 (em R$).
Posio na ocupao
Empregado permanente com carteira
Norte
Nordeste
Centro-Oeste
2012
984,00
576,00
648,00
400,00
430,00
780,00
335,00
395,00
450,00
Conta-prpria
433,00
574,00
646,00
2.184,00
2.079,00
2.309,00
Total
541,00
652,00
696,00
430,00
544,00
761,00
242,00
317,00
408,00
414,00
505,00
732,00
182,00
228,00
302,00
Conta-prpria
320,00
271,00
372,00
1.277,00
1.238,00
3.137,00
Total
318,00
324,00
491,00
742,00
893,00
1.258,00
463,00
655,00
925,00
550,00
680,00
960,00
366,00
463,00
622,00
Conta-prpria
588,00
873,00
1.366,00
Empregador
Sudestes
2004
658,00
Empregador
Empregador
5.147,00
5.644,00
7.747,00
Total
944,00
1.051,00
1.597,00
622,00
622,00
1.035,00
377,00
473,00
677,00
571,00
618,00
964,00
283,00
345,00
582,00
Conta-prpria
673,00
739,00
1.057,00
2.552,00
3.838,00
4.591,00
Total
644,00
751,00
1.080,00
696,00
736,00
1.047,00
514,00
576,00
739,00
324,00
613,00
853,00
289,00
350,00
590,00
Conta-prpria
807,00
985,00
1.391,00
3.000,00
3.717,00
6.587,00
808,00
1.014,00
1.351,00
Empregador
Sul
1992
684,00
Empregador
Total
(1)
O ano de 1992 no contm informaes sobre os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
607
analisadas no seguem a diviso exata da Cnae (incorporada na Pnad apenas aps 2001),
sendo necessria juno de algumas classes econmicas para possibilitar a comparao
entre os anos selecionados 4.
Em 2012, mais da metade dos ocupados agrcolas concentravam-se em quatro grupos de atividade (Tabela 4). Essas atividades mais frequentes eram a criao de bovinos
e outros animais (2,2 milhes de ocupados em 2012, ou 18% da PO agrcola), o cultivo
de milho (1,7 milhes de ocupados, ou 14% da PO agrcola), o cultivo de cereais e outros
produtos de lavoura (1,6 milho de ocupados, ou 12% da PO agrcola) e a criao de aves
(1,1 milho de ocupados, ou 9% da PO agrcola). Entre essas atividades, a criao de bovinos e outros animais foi a nica que aumentou a participao na estrutura de atividades
entre 1992 e 2012 (dois pontos percentuais), embora, em termos absolutos, tambm tenha
reduzido o nmero de ocupados (reduo de 600 mil ocupados). Por sinal, entre as dez
atividades mais frequentes, a nica com crescimento absoluto no nmero de ocupados no
perodo foi a produo mista lavoura e pecuria, provavelmente associada ao crescimento
do nmero de trabalhadores na produo para o autoconsumo.
H, ainda, evidentes padres de associao da distribuio dos ramos de atividade
nas grandes regies (Tabela 5). Por exemplo, a regio Centro-Oeste est associada, sobretudo, participao dos ocupados na criao de bovinos e outros animais, que representavam 44% da PO agrcola em 2012. No Sudeste, a participao dos ocupados na criao
de bovinos e outros animais tambm elevada (18% da PO agrcola em 2012), mas nessa
regio destacam-se, sobretudo, as participaes dos ocupados no cultivo de caf (17%), e
cultivo de horalias, legumes, flores, etc. (14%). No Sul, destacam-se os ocupados no cultivo
da soja (10% da PO agrcola em 2012) e cultivo de fumo (9%), que representavam, em 2012,
63% e 90% dos ocupados nos respectivos ramos de atividade do conjunto da PO agrcola
brasileira. No Nordeste, destacam-se as atividades voltadas para a produo para o autoconsumo, como o cultivo do milho (20% da PO agrcola) e o cultivo de mandioca (14%).
Segundo Balsadi (2008), aproximadamente 80% dos ocupados no cultivo de mandioca
estariam associados agricultura familiar. Esses ocupados no Nordeste representavam 79%
4
Este trabalho segue orientaes de correspondncia das classes econmicas de ocupao propostas pela
Comisso Nacional de Classificao (Concla) entidade do IBGE. Para melhor descrio, cabe especificar
detalhadamente alguns grupos utilizados nas anlises do presente trabalho que incorporam dois ou mais grupos
da Cnae. O grande grupo cultivo de outros cereais e outros produtos de lavoura unifica sete grupos da Cnae,
so eles: cultivo de outros cereais para gros; cultivo de outros produtos de lavoura temporria; cultivo de frutas
ctricas; cultivo de uva; cultivo de outros produtos de lavoura permanente; cultivos agrcolas mal especificados; e
atividades de servios relacionados com a agricultura. J para o grupo descrito como criao de bovinos e outros
animais, considerou-se a criao de: bovinos, outros animais de grande porte, ovinos, sunos e de outros animais,
aquicultura e servios relacionados. Por fim, ressalta-se que o grupo cultivo de hortalias, legumes, flores e outros
de horticultura incorpora duas classes: cultivo de hortalias, legumes e outros produtos da horticultura e cultivo de
flores, plantas ornamentais e produtos de viveiro.
608
Tabela 4. Populao ocupada (PO) agrcola por grupamento da atividade do empreendimento no trabalho principal. Brasil, 1992 a 2012.
Populao ocupada
Ramos de atividade
1992
N (1.000)
2004
%
N (1.000)
2012
%
N (1.000)
2.812
15,3
2.698
16,4
2.220
17,7
Cultivo de milho
2.663
14,5
1.699
10,3
1.717
13,6
2.829
15,4
2.875
17,4
1.554
12,4
Criao de aves
1.900
10,4
1.488
9,0
1.110
8,8
Cultivo de mandioca
1.559
8,5
1.595
9,7
1.072
8,5
1.143
6,2
1.796
10,9
1.025
8,2
110
0,6
34
0,2
968
7,7
Cultivo de caf
787
4,3
778
4,7
558
4,4
Cultivo de cana-de-acar
769
4,2
579
3,5
495
3,9
Cultivo de arroz
1.142
6,2
802
4,9
379
3,0
Outras atividades
2.634
14,4
2.148
13,0
1.478
11,8
18.350
100,0
16.493
100,0
12.576
100,0
Total
de todos aqueles que declararam ser o cultivo de mandioca a principal atividade exercida
no perodo de referncia.
Importante tambm destacar que, embora algumas culturas tradicionalmente extensivas como o cultivo de soja e cana-de-acar representem parcela expressiva do
valor adicionado na agricultura, no se destacam entre as dez atividades mais frequentes
da estrutura de atividades agrcolas5. A participao dos trabalhadores no cultivo de soja
j era baixa na primeira metade dos anos 2000 e reduziu em 180 mil ocupados entre 2004
e 2012, em razo, provavelmente, da concentrao e mecanizao da produo. A cultura
da cana-de-acar, segunda maior lavoura em termos de valor de produo agrcola no
Brasil, tambm tem baixa participao no total de ocupados, menos de 500 mil ocupados
em 2012.
5
De acordo com Santos e Vieira Filho (2012), em 2009, do total do valor da produo das lavouras brasileiras, cerca
de R$ 140,84 bilhes, a soja foi responsvel por 27%, seguida pela cana-de-acar (17%), milho (11%) e caf (6%).
609
Tabela 5. Populao ocupada (PO) agrcola segundo grupamento de atividade agrcola, por regio1.
Brasil, 1992, 2004 e 2012.
Grupos
Norte
2012
N (1.000)
N (1.000)
N (1.000)
86
18,4
542
27,6
404
23,3
115
24,5
367
18,7
364
21,0
49
10,4
66
3,4
186
10,7
13
2,8
259
13,2
182
10,5
Criao de aves
77
16,4
220
11,2
167
9,6
0,6
0,0
116
6,7
Outras atividades
126
26,9
507
25,8
316
18,2
Total
470
Nordeste
2004
Cultivo de mandioca
100
1.962
100
1.735
100
Cultivo de milho
1.076
13,3
974
11,9
1.216
20,0
Cultivo de mandioca
1.195
14,7
1.284
15,7
848
13,9
1.773
21,9
1.839
22,5
844
13,9
758
9,4
817
10,0
790
13,0
Criao de aves
776
9,6
756
9,3
597
9,8
30
0,4
10
0,1
485
8,0
Outras atividades
2.498
30,8
2.481
30,4
1.302
21,4
Total
8.106
100
8.162
100
6.081
100
518
41,1
468
43,5
386
44,0
Criao de aves
197
15,7
154
14,3
86
9,8
0,3
0,0
74
8,4
Cultivo de soja
53
4,2
114
10,6
71
8,1
47
3,7
70
6,5
70
8,0
Cultivo de cana-de-acar
18
1,5
19
1,7
50
5,7
423
33,6
251
23,4
141
16,1
1992
Outras atividades
Total
1.260
100
1.077
100
877
100
Continua...
610
Tabela 5. Continuao.
Sudeste
Grupos
2004
N (1.000)
2012
N (1.000)
N (1.000)
21,5
740
21,0
529
17,9
Cultivo de caf
552
11,9
576
16,4
507
17,1
473
10,2
492
14,0
427
14,4
559
12,0
511
14,5
411
13,9
Cultivo de milho
589
12,7
341
9,7
257
8,7
Criao de aves
615
13,2
326
9,3
221
7,5
Outras atividades
861
18,5
532
15,1
606
20,5
Total
Sul
1992
4.652
100
3.518
100
2.958
100
419
10,8
521
16,5
402
18,8
394
10,2
543
17,2
305
14,3
Cultivo de soja
503
13,0
346
10,9
207
9,7
23
0,6
0,2
197
9,2
Cultivo de milho
861
22,3
327
10,4
194
9,1
Cultivo de fumo
334
8,7
463
14,6
194
9,1
Outras atividades
1.329
34,4
954
30,2
632
29,7
Total
3.863
100
3.161
100
2.131
100
O ano de 1992 no contm informaes sobre os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap.
611
Assim como observado para o conjunto da PO agrcola, o crescimento do rendimento mdio da maioria dos grupos de atividade agrcola foi mais intenso a partir da segunda
metade dos anos 2000 (Tabela 6). Algumas das mais frequentes atividades chegaram at a
apresentar variaes negativas do rendimento mdio entre 1992 e 2004, como a criao de
aves (reduo de 24%) e o cultivo de arroz (reduo de 13%), o que pode ajudar a explicar
a reduo na participao dessas atividades no perodo. Por sua vez, essas atividades apresentaram as maiores variaes positivas do rendimento mdio no perodo seguinte: 107%
e 69% entre 2004 e 2012, respectivamente.
Apesar da variao negativa de 3% no rendimento mdio entre 1992 e 2004, a
pecuria apresentou ganho de 39% no rendimento mdio entre 2004 e 2012 e continua
apresentando a remunerao mdia mais atrativa da agropecuria brasileira: 27% superior
media da PO agrcola em 2012. O cultivo de cana-de-acar a segunda atividade que
melhor remunerava seus ocupados. A renda nesse setor cresceu, sobretudo, entre 2004 e
Tabela 6. Populao ocupada (PO) agrcola remunerada e rendimento no trabalho principal por grupamento da atividade do empreendimento no trabalho principal1. Brasil 1992 a 2012.
Populao ocupada
Ramos de atividade
1992
2004
2012
N (100)
R$
N (100)
R$
N (100)
R$
2.010
856,00
2.038
833,00
1.662
1.158,00
Cultivo de milho
1.261
339,00
858
343,00
755
541,00
1.544
455,00
1.726
493,00
1.142
820,00
Criao de aves
155
678,00
165
518,00
203
1.074,00
Cultivo de mandioca
655
313,00
757
347,00
510
372,00
316
496,00
653
510,00
424
793,00
71
582,00
28
803,00
513
814,00
Cultivo de caf
558
447,00
583
590,00
437
985,00
Cultivo de cana-de-acar
716
513,00
531
662,00
475
1.021,00
Cultivo de arroz
495
490,00
432
425,00
166
717,00
Outras atividades
1.683
622,00
1.457
867,00
1.141
1.147,00
Total
9.464
556,00
9.227
617,00
7.429
912,00
Exclusive os residentes rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de
rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
612
2012 (crescimento de 54%), associada ao bom desempenho econmico do setor sucroalcooleiro e aos ganhos de produtividade observados nesse setor de atividade (VIEIRA FILHO
et al., 2011). No entanto, atividades predominantemente associadas pequena produo
familiar e autoconsumo, como cultivo do milho e cultivo de mandioca permaneceram
com rendimentos mdios substancialmente baixos, mesmo inferiores ao valor do salrio
mnimo em 2012.
A dinmica dos rendimentos mdios dos ramos de atividade no Brasil esconde importantes particularidades entre as regies (Tabela 7). Por exemplo, a variao positiva de
60% observada para o rendimento mdio no cultivo de milho no Brasil foi determinada, em
grande medida, pelos ganhos obtidos na regio Sul, onde o rendimento mdio mais que
dobrou entre 1992 e 2012. Por outro lado, o rendimento mdio do cultivo de milho pouco
tecnificado na regio Nordeste cresceu apenas 26% no perodo e representava pouco mais
de um tero do rendimento mdio obtido pelos mesmos ocupados no Sul em 2012. O crescimento do rendimento mdio dos ocupados na criao de aves tambm esteve associado
aos ganhos observados nas regies mais intensivas e produtivas: Sudeste (crescimento de
102% entre 1992 e 2012) e Centro-Oeste (crescimento de 87%). Na regio Nordeste, onde o
rendimento mdio dos ocupados nessa atividade representava apenas 24% do observado
no Sudeste em 2012, houve uma variao negativa de 42%.
Embora a atividade criao de aves represente uma parcela expressiva dos ocupados
no Brasil, apresentam proporo baixa de ocupados remunerados. Por exemplo, entre
Tabela 7. Rendimento mdio segundo o grupamento de atividade agrcola, por regio1. Brasil, 1992,
2004 e 2012.
1992
Norte
Ramos de atividade
2004
2012
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
Cultivo de mandioca
43
455,00
236
411,00
197
437,00
93
691,00
294
963,00
276
1.027,00
36
536,00
39
501,00
133
549,00
569,00
189
522,00
150
645,00
Criao de aves
348,00
17
516,00
17
429,00
1.103,00
615,00
59
719,00
76
392,00
244
654,00
174
636,00
262
541,00
1.020
652,00
1.007
696,00
Outras atividades
Total
R$
Continua...
613
Tabela 7. Continuao.
1992
Nordeste
Ramos de atividade
R$
N
(1.000)
R$
N
(1.000)
Cultivo de milho
484
211,00
475
203,00
500
265,00
Cultivo de mandioca
477
272,00
608
303,00
394
319,00
890
330,00
963
292,00
522
499,00
514
473,00
585
464,00
534
616,00
Criao de aves
35
536,00
64
256,00
55
309,00
19
319,00
264,00
238
387,00
Outras atividades
1.572
302,00
1.589
339,00
852
660,00
Total
3.992
318,00
4.290
324,00
3.095
491,00
402
1.267,00
386
1.108,00
324
1.629,00
12
496,00
10
517,00
23
929,00
705,00
15.063,00
42
1.316,00
Cultivo de soja
50
1.136,00
105
1.651,00
66
2.636,00
35
632,00
57
854,00
68
1.375,00
Cultivo de cana-de-acar
17
537,00
18
721,00
49
1.160,00
Outras atividades
228
437,00
158
625,00
102
1.448,00
Total
747
944,00
735
1.051,00
674
1.597,00
762
913,00
628
900,00
432
1.257,00
Cultivo de caf
406
465,00
442
627,00
400
1.008,00
142
610,00
181
672,00
202
933,00
390
635,00
411
785,00
371
1.059,00
Cultivo de milho
355
344,00
187
371,00
113
726,00
Criao de aves
65
630,00
44
582,00
45
1.270,00
Outras atividades
658
617,00
451
839,00
503
1.123,00
2.777
644,00
2.345
751,00
2.065
1.080,00
Criao de aves
Centro-Oeste
2012
N
(1.000)
Sudeste
2004
Total
R$
Continua...
614
Tabela 7. Continuao.
1992
Ramos de atividade
R$
N
(1.000)
2012
R$
N
(1.000)
R$
238
866,00
306
1.049,00
273
1.508,00
49
568,00
101
755,00
59
860,00
252
1.355,00
198
1.769,00
158
2.228,00
17
358,00
486,00
92
1.258,00
Cultivo de milho
339
497,00
157
698,00
111
1.199,00
Cultivo de fumo
124
960,00
202
1.096,00
119
1.028,00
Outras atividades
666
738,00
544
835,00
432
1.146,00
808,00 1.516
1.014,00
1.244
1.351,00
Cultivo de soja
Sul
N
(1.000)
2004
Total
1.684
O ano de 1992 no contm informaes sobre os residentes rurais dos estados de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e
Amap. Exclusive os ocupados sem declarao de rendimento no trabalho principal. Valores reais em 1 de outubro de 2012.
615
Em que pese o crescimento do assalariamento formal no perodo, setores importantes na gerao de emprego na agricultura ainda so predominantemente informais. Por
Figura 4. Populao ocupada (PO) agrcola segundo posio na ocupao e grupamento de atividade
(%)1. Brasil, 1992, 2004 e 2012.
Exclusive os residentes rurais de Rondnia, Acre, Amazonas, Roraima, Par e Amap.
616
exemplo, no setor da pecuria (criao de bovinos e outros animais), que apresenta a maior
populao de empregados na agricultura, apenas 39% dos empregados tinham carteira de
trabalho assinada em 2012. Outro setor com expressivo nmero de empregados, o cultivo
de outros cereais e outros produtos de lavoura, apresentou forte aumento da proporo de
empregados formais, embora a taxa de formalizao ainda fosse de 47% em 2012.
Consideraes finais
Apesar da expressiva reduo do nmero de ocupados na segunda metade dos
anos 2000, a PO agrcola brasileira continua representando um contingente expressivo de
pessoas: aproximadamente 14 milhes de trabalhadores em 2012. Praticamente metade
dessa populao concentrava-se na regio Nordeste, onde so observadas as menores
taxas de produtividade, os menores rendimentos mdios e um mercado de trabalho com
forte presena do trabalho no remunerado e em auxlio pequena produo familiar para
o autoconsumo.
A PO agrcola no Brasil tambm se caracteriza por elevados ndices de desigualdade
na distribuio dos rendimentos e nas formas de insero no mercado de trabalho. Boa
parte dessa desigualdade associa-se s diferenas regionais dos estgios de desenvolvimento da agricultura. Alguns setores mais dinmicos da economia agrcola nacional, como
o cultivo de soja e cana-de-acar, que se desenvolvem nas regies Sul, Sudeste e CentroOeste, caracterizam-se por relaes formais de contratao da mo de obra e rendimentos
mdios mais elevados. Porm, parcela representativa dos ocupados ainda concentra-se em
atividades caracterizadas pela produo para o autoconsumo, como o cultivo de hortalias
e de mandioca, ou mesmo a criao de aves.
Apesar dos rendimentos mdios ainda serem muito baixos, houve ganhos substanciais nos anos 2000 em todas as regies. Alguns fatores fundamentais para compreender
essa dinmica so: a) a valorizao do salrio mnimo; b) os ganhos de produtividade na
produo agrcola; c) a melhor qualificao dos ocupados agrcolas; d) reduo do excedente de mo de obra nas reas rurais. Entretanto, a dinmica da renda agrcola manteve
e, at certo ponto acentuou, o quadro de extremas diferenas entre a regio mais pobre,
Nordeste, e as demais reas produtivas do Pas. Esse contraste deve-se tanto ao contexto
histrico de configurao do trabalho agrcola como desigual difuso da modernizao
agrcola. De um lado, o Nordeste representa regio de antiga ocupao, que retrata um
mercado de trabalho com dinmica ainda incipiente, apesar de alguns locais de desenvolvimento da agricultura moderna. Por outro lado, o Centro-Oeste uma regio de ocupao
territorial recente da agropecuria, com forte introduo da moderna agricultura, de acelerado processo de mecanizao, que contribui para os elevados nveis de produtividade,
617
618
de agricultura mais desenvolvida e nos setores mais dinmicos, evidente que isso foi
verdade. Os empregados assalariados foram especialmente beneficiados pela poltica de
valorizao do salrio mnimo e pelo aumento da formalizao nas relaes de trabalho.
Mas parcela expressiva dos produtores agrcolas ainda encontra-se longe do eixo mais
produtivo e rentvel da agricultura brasileira. Esses continuam dependendo, sobretudo, de
aes governamentais de financiamento e assistncia produo. A expressiva reduo da
populao rural nas ltimas dcadas, associada ao baixo padro tecnolgico e baixa produtividade de muitos setores da agricultura brasileira, um problema a ser diretamente enfrentado para permitir o crescimento sustentado e mais igualitrio da agricultura brasileira.
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Trabalho e pobreza
rural no Brasil
Captulo 4
Captulo 4
623
Introduo
Neste captulo, pretende-se identificar as principais relaes existentes entre a
pobreza rural e a forma como a populao rural incorpora-se ao mercado de trabalho no
Brasil. A principal hiptese deste trabalho que a atual estrutura produtiva (baseada em
um processo de especializao e concentrao da produo em atividades e regies mais
dinmicas) vem absorvendo relativamente cada vez menos mo de obra e tem se mostrado pouco inclusiva, gerando uma forte polarizao social no meio rural. Assim, a estrutura
produtiva atual tende a excluir ou absorver marginalmente trabalhadores assalariados e
pequenos produtores, no contribuindo significativamente para melhorar os indicadores
sociais e para reduzir a pobreza rural.
Outra hiptese fundamental, a ser tratada no presente captulo, que a especializao e a concentrao produtiva esto discriminando a fora de trabalho rural agrcola,
tendendo a reduzir o nmero de unidades produtivas familiares. Nesse sentido, ao estudar
as relaes existentes entre esse movimento econmico no meio rural e suas implicaes
sociais, deve-se levar em considerao o esvaziamento populacional no campo, o qual
pode ser observado nas regies em que ocorre maior adensamento de tal padro produtivo e, consequentemente, uma reduo da pobreza (expulsando-a para as reas urbanas e/
ou outras regies rurais). Outro possvel movimento a ser observado o das duas principais
atividades agrcolas em crescimento no Brasil (cana-de-acar e soja), que podem estar se
624
dirigindo a regies de fronteira agrcola e pouco densamente povoadas e ocupadas, favorecendo, assim, a deteco de uma correlao negativa entre a incidncia dessas culturas
e a pobreza.
Alm disso, a nova configurao da estrutura produtiva rural tambm pode estar
contribuindo para aumentar a subutilizao da fora de trabalho rural, ou seja, o aumento
do tempo mdio em que os trabalhadores do meio rural passam sem ocupao, o que pode
estar se constituindo como um entrave reduo da pobreza rural pela reduo do efeito
do crescimento da produo. Portanto, acredita-se que um processo de homogeneizao
e especializao da produo em torno de poucos produtos agropecurios mais intensivos
em capital (e cada vez mais pouco intensivos em trabalho e mais extensivos em reas de
ocupao) est aprofundando a polarizao social, marginalizando os estabelecimentos
rurais de menor porte econmico e criando uma grande quantidade de domiclios rurais
que ficam completamente aparte do processo produtivo agrcola moderno.
O captulo foi dividido em quatro sees, sendo esta a primeira. Na segunda seo,
foi estabelecido um quadro demogrfico da populao ocupada no meio rural. Na terceira
seo, busca-se entender as relaes existentes entre insero produtiva e pobreza rural,
visando identificar quais so as formas produtivas que mais se relacionam com a pobreza
em um sentido descritivo. Na mesma seo, tenta-se construir alguns modelos que relacionam as principais atividades agrcolas e indicadores sociais. Na quarta e ltima seo, as
principais concluses foram estabelecidas e aponta-se para um conjunto de questes que
se relacionam com o tema tratado.
625
com uma pequena contrao a uma taxa mdia anual de -0,69%. A populao economicamente ativa (PEA) rural tambm sofre uma contrao, mas a uma taxa menor de 0,03% ao
ano, passando de 13,076 milhes para 13,030 milhes no perodo. J a populao ocupada
rural teve um pequeno acrscimo no perodo, de 12,153 milhes de pessoas em 2000 para
12,410 milhes em 2010, com uma taxa anual de crescimento de 0,21% ao ano.
626
Na da Tabela 1, possvel verificar que a populao ocupada em diversas atividades agropecurias apresenta muita variao na proporo de pobres1. Os ocupados em
culturas tradicionais tais como arroz, mandioca e milho so os que tm maiores valores
para essa proporo, sendo respectivamente 29,2%, 26% e 24,5%. No entanto, os ocupados
com atividades mais dinmicas, tais como a soja, cana-de-acar, caf e frutas so os que
tm menores taxas de pobreza, com valores 2,4%, 4,5%, 4,6% e 6,3%. A proporo mdia
para todos os ocupados em atividades agropecurias de 14,6%. Havia, em 2010, quase
2 milhes de pessoas ocupadas em atividades da agropecuria (residindo tanto em reas
rurais como em reas urbanas), fazendo parte de domiclios cujo rendimento per capita
era inferior linha de pobreza. Na Tabela 2, observa-se que a proporo de pobres bem
mais elevada para os ocupados em atividades agropecurias e que residem em reas rurais
(16,0%) quando comparados aos ocupados nessas atividades e que residem em reas urbanas (11,7%). Temos um total de 1.786.952 pessoas pobres e ocupadas em alguma atividade
no meio rural, sendo 473.148 residentes em reas urbanas e 1.313.804 em reas rurais.
Na Tabela 3, indica-se como ocorre a distribuio das atividades entre os domiclios
rurais e urbanos. Para as atividades especficas, a proporo de ocupados que residem em
reas urbanas bastante diferenciada. Cultivos com a cana-de-acar, algodo e frutas tm
elevadas propores de seus ocupados residindo em reas urbanas (60,7%, 51,6% e 45,1%,
respectivamente) ao passo que fumo, cacau, milho e arroz tm uma menor participao
de ocupados com atividades agrcolas residindo em reas urbanas (6,5%, 22,4%, 24,5%
e 29,2%, respectivamente). O elevado percentual para as duas ltimas atividades (milho
e arroz) um indcio de contratao assalariada para as atividades. Ao mesmo tempo,
atividades que apresentam elevados percentuais de populao ocupada urbana podem
estar exigindo maior qualificao do trabalho. A quantidade de ocupados em cultivo de
cana-de-acar menos do que a metade dos ocupados em horticultura, sem considerar
as culturas de milho e mandioca que ocupam respectivamente 516 mil e 508 mil trabalhadores, tambm superando a quantidade de ocupados em soja e cana-de-acar. Mas a
atividade que mais absorve mo de obra a pecuria, ocupando 1,76 milhes de pessoas.
No entanto, considerando toda a atividade da agricultura, essa ocupa 8,61 milhes de pessoas (considerando a categoria outros cultivos e sem considerar os eventuais ocupados em
agricultura na categoria outros agropecuria).
Para a construo das tabelas 4 a 8, utilizou-se um procedimento de repartir (categorizar) a populao de ocupados em faixas de populao em 2010 para os municpios. Para
garantir um equilbrio no nmero de ocupados em cada faixa de populao, essas faixas
foram definidas como intervalos entre percentis da populao dos municpios para a popu1
A linha de pobreza utilizada para a estimativa da proporo de pobres foi obtida por meio do site do IETS, disponvel
em: <http://www.iets.org.br/dado/pobreza-e-indigencia> (elaborada por Snia Rocha), tendo valores diferenciados
para reas rurais e urbanas e para cada Unidade da Federao.
627
Tabela 1. Distribuio dos ocupados em atividades agropecurias por condio de pobreza (2010).
Atividade agropecuria
No pobre
Pobre
Pobres
(%)
Total
Arroz
137.325
56.589
29,2
193.914
Milho
389.402
126.624
24,5
516.026
7.322
579
7,3
7.901
Cana-de-acar
214.497
10.189
4,5
224.686
Fumo
215.365
16.116
7,0
231.481
Soja
96.235
2.387
2,4
98.622
Mandioca
376.239
132.050
26,0
508.288
Horticultura
522.745
72.322
12,2
595.067
Frutas
236.742
15.809
6,3
252.550
Caf
552.738
26.757
4,6
579.496
67.809
6.670
9,0
74.479
Pecuria
1.611.624
149.626
8,5
1.761.250
Outros cultivos
4.389.749
942.358
17,7
5.332.108
Outros agropecuria
1.609.597
226.670
12,3
1.836.267
10.427.388
1.784.746
14,6
12.212.134
Algodo
Cacau
Total
Situao domiclio
No pobre
Pobre
Total
Urbano
3.566.792
473.148
11,7
4.039.940
Rural
6.904.264
1.313.804
16,0
8.218.067
Total
10.471.056
1.786.952
14,6
12.258.008
lao de ocupados. Por exemplo, temos cinco faixas populacionais na Tabela 4, cada uma
contendo um nmero aproximadamente equivalente de ocupados na coluna Total. As faixas populacionais encontram-se na primeira coluna da Tabela 4. Essas faixas foram obtidas
calculando-se (para o conjunto de 15.995.805 observaes ocupados expandidos, sendo
os valores expandidos para universo, ou seja, ponderados) os percentis 20, 40, 60 e 80 para
628
Rural
Urbano
(%)
Total
Arroz
63.133
130.781
32,6
193.914
Milho
114.798
401.228
22,2
516.026
4.075
3.826
51,6
7.901
136.484
88.202
60,7
224.686
Fumo
15.105
216.376
6,5
231.481
Soja
32.958
65.664
33,4
98.622
Mandioca
86.628
421.660
17,0
508.288
Horticultura
233.989
361.078
39,3
595.067
Frutas
113.813
138.738
45,1
252.550
Caf
213.751
365.744
36,9
579.496
16.683
57.796
22,4
74.479
466.018
1.295.232
26,5
1.761.250
1.625.626
3.706.482
30,5
5.332.108
889.452
946.815
48,4
1.836.267
Atividade
Algodo
Cana-de-acar
Cacau
Pecuria
Outros cultivos
Outros agropecuria
Para a construo de todas essas tabelas, alm de desconsiderar-se os ocupados urbanos em atividades no
agrcolas, foram desconsideradas tambm as chamadas atividades no definidas, de acordo com o sistema
classificao de atividades (Classificao Nacional de Atividades Econmicas Cnae) empregado pelo IBGE. As
tabulaes dos microdados foram realizadas com o emprego do comando tabulate do Stata e utilizando-se como
tipo de peso os importance weights, para reduzir o tempo de processamento. Verificou-se que, por meio do uso
desse tipo de peso, obtm-se os mesmos resultados expandidos com os comandos survey do Stata.
629
Tabela 4. Situao do domiclio e faixa populacional do municpio dos ocupados em atividades agropecurias (2010).
Faixa populacional do
municpio (nmero de
habitantes)
Urbano
0 a 10.287
708.141
2.491.698
22,1
3.199.839
10.287 a 18.138
731.494
2.467.914
22,9
3.199.407
18.138 a 31.057
763.879
2.437.161
23,9
3.201.040
31.057 a 63.611
795.690
2.402.392
24,9
3.198.083
Mais de 63.611
1.040.737
2.156.700
32,5
3.197.437
Total
4.039.940
11.955.865
25,3
15.995.805
Rural
Total
Esse crescimento da populao urbana ocupada em atividades agropecurias, medida que cresce o tamanho da
populao dos municpios, pode ser, em parte, efeito do aumento da taxa de urbanizao para municpios maiores.
De qualquer forma, indica uma maior concentrao desses ocupados em municpios maiores.
630
Tabela 5. Nmero de trabalhadores com atividades agrcolas domiciliados em reas rurais por atividade
e faixa populacional do municpio em 2010.
Faixa populacional dos municpios (habitantes)
Atividade
Total
0 a 10.214
10.214 a
17.526
17.526 a
29.504
29.504 a
57.981
mais de
57.981
Arroz
20.923
32.190
21.161
34.981
21.526
130.781
Milho
104.911
93.856
82.070
86.063
34.328
401.228
515
1.682
754
564
311
3.826
Cana-de-acar
16.857
20.501
16.616
24.110
10.117
88.202
Fumo
89.655
51.416
23.629
29.522
22.154
216.376
Soja
33.171
11.432
8.234
5.465
7.362
65.664
Mandioca
51.848
82.596
110.677
109.124
67.415
421.660
Horticultura
77.392
76.116
67.696
74.734
65.141
361.078
Frutas
27.521
27.468
27.705
30.363
25.681
138.738
Caf
82.044
94.574
101.721
52.784
34.621
365.744
5.607
8.865
25.066
8.588
9.670
57.796
Pecuria
441.651
269.031
220.574
193.064
170.913
1.295.232
Outros cultivos
629.269
764.220
826.365
825.054
661.574
3.706.482
Outros agropecuria
168.816
186.348
208.638
211.456
171.559
946.815
Indstria
307.026
325.466
319.791
356.716
559.306
1.868.306
Servios
332.120
341.075
327.734
347.709
520.854
1.869.492
2.389.326
2.386.837
2.388.431
2.390.296
2.382.530
11.937.420
Algodo
Cacau
Total
631
Tabela 6. Nmero de trabalhadores com atividades agrcolas domiciliados em reas urbanas por atividade e faixa populacional do municpio em 2010.
Faixa populacional dos municpios (habitantes)
Atividade
0 a 10.991
20.426 a
36.628
36.628 a
84.215
Arroz
12.971
12.976
11.682
17.894
7.610
63.133
Milho
29.858
31.173
25.544
20.550
7.673
114.798
985
1.123
711
799
457
4.075
42.061
33.381
28.485
22.637
9.921
136.484
Fumo
4.385
2.689
2.919
2.339
2.771
15.105
Soja
11.061
6.702
6.343
4.704
4.149
32.958
Mandioca
17.791
21.125
23.928
16.914
6.870
86.628
Horticultura
47.494
39.892
40.204
45.118
61.281
233.989
Frutas
29.237
23.944
20.618
23.878
16.135
113.813
Caf
59.951
61.227
46.402
33.136
13.035
213.751
3.235
3.262
6.222
1.031
2.933
16.683
Pecuria
101.458
78.652
82.299
87.046
116.561
466.018
Outros cultivos
308.558
337.049
339.490
341.344
299.186
1.625.626
Outros agropecuria
136.928
152.802
169.491
184.875
245.357
889.452
Total
805.972
805.997
804.338
802.266
793.939
4.012.511
Algodo
Cana-de-acar
Cacau
mais de
84.215
Rendimento
mdio total
(R$)
10.991 a
20.426
632
Tabela 7. Nmero de trabalhadores por posio na ocupao e faixa populacional do municpio 2010
(para domiclios rurais).
Faixa populacional dos municpios (habitantes)
0 a 10.214
10.214 a
17.526
17.526 a
29.504
29.504 a
57.981
mais de
57.981
Rendimento
mdio total
(R$)
404.400
379.596
359.216
381.427
666.548
2.191.187
63.938
51.344
47.845
47.052
52.520
262.698
Empregados sem
registro em carteira
de trabalho
511.778
574.019
577.324
550.532
532.206
2.745.859
Conta-prpria
806.684
721.824
712.361
734.838
696.370
3.672.077
11.885
10.464
11.634
10.336
17.286
61.606
Trabalhadores no
remunerados
103.052
96.715
99.426
104.273
65.230
468.696
Trabalhadores na
produo para o
prprio consumo
490.365
556.282
584.281
565.325
357.489
2.553.741
2.392.102
2.390.245
2.392.086
2.393.783
Posio na
ocupao
Empregados com
registro em carteira
de trabalho
Militares e
funcionrios pblicos
estatutrios
Empregadores
Total
2.387.650 11.955.865
2) No parece existir qualquer relao entre rendimento mdio das atividades dos
ocupados residentes no meio rural e tamanho dos municpios (linha Total da
Tabela 9). Essa observao parece predominar para a maior parte das atividades.
3) Ao contrrio, para os trabalhadores com atividades agrcolas domiciliados em reas
urbanas, o rendimento mdio cresce medida que aumenta a faixa populacional
(linha Total da Tabela 10). Podemos observar que isso ocorre para a maior parte das
culturas: por exemplo, para a soja, em um municpio na primeira faixa populacional
os trabalhadores ocupados nessa atividade ganham em mdia R$ 1.318,49, ao passo que nos municpios da maior faixa populacional ganham R$ 3.389,41.
4) Para as atividades tradicionais, tais como mandioca, arroz, milho e horticultura
no existe relao entre tamanho populacional dos municpios e rendimento
mdio, mesmo para os trabalhadores domiciliados em reas urbanas.
633
Tabela 8. Rendimento mdio mensal em reais do trabalho principal por situao do domiclio e atividades (2010).
Urbano
Rural
Rendimento
mdio total
(R$)
Arroz
449,32
221,35
295,57
Milho
219,55
161,01
174,04
Algodo
871,38
416,55
651,12
Cana-de-acar
927,78
558,13
782,67
Fumo
657,24
563,19
569,33
1.960,40
1.142,96
1.416,14
Mandioca
194,53
120,97
133,51
Horticultura
274,15
261,14
266,26
Frutas
692,66
486,11
579,19
Caf
648,42
487,04
546,57
Cacau
573,41
382,18
425,01
Pecuria
990,74
599,42
702,96
Outros cultivos
624,70
289,21
391,49
Outros agropecuria
947,46
403,76
667,12
Indstria
726,05
726,05
Servios
718,67
718,67
719,31
476,22
537,38
Atividade
Soja
Total
634
Tabela 9. Rendimento mdio mensal (em reais) do trabalho principal por atividades e faixa populacional
populao rural (2010).
Faixa populacional dos municpios (habitantes)
0 a 10.827
10.287 a
18.138
18.138 a
31.057
31.057 a
63.611
acima de
63.611
Rendimento
mdio total
(R$)
Arroz
271,82
215,14
215,97
166,85
304,79
221,35
Milho
205,88
140,18
142,81
119,29
240,80
161,01
Algodo
271,02
361,26
376,53
773,96
446,88
416,55
Cana-de-acar
637,80
534,44
570,46
485,86
634,11
558,13
Fumo
573,44
575,05
422,49
612,12
625,83
563,19
1.035,66
1.024,06
1.301,34
1.219,37
1.584,63
1.142,96
Mandioca
141,19
115,28
113,11
106,63
153,17
120,97
Horticultura
243,54
232,13
236,19
242,25
373,84
261,14
Frutas
607,68
492,85
362,85
431,11
555,23
486,11
Caf
489,16
475,19
485,86
450,97
573,59
487,04
Cacau
431,50
336,46
392,86
375,37
370,28
382,18
Pecuria
662,28
589,74
541,65
489,65
649,85
599,42
Outros cultivos
377,38
267,35
236,55
248,67
352,15
289,21
Outros
agropecuria
495,91
364,50
358,31
345,97
491,62
403,76
Indstria
728,49
680,29
643,50
660,34
852,58
726,05
Servios
692,73
640,49
645,29
651,71
892,49
718,67
Total
533,63
429,65
400,52
400,81
632,87
476,22
Atividade
Soja
lao rural mais pobre e da crescente subocupao (ou ocupao precria) da fora de
trabalho no meio rural.
A anlise foi feita a partir da hiptese de que sistemas produtivos baseados em monoculturas tendem a criar problemas sociais, que so consequncias de uma polarizao e
de um processo de excluso produtiva das populaes mais pobres. Para tratar essa questo, fez-se uso de uma tipologia dos domiclios rurais, os quais sero classificados em sete
categorias. A primeira categoria, domiclios conta-prpria, composta pelos domiclios
rurais que tm pelo menos um de seus ocupados na condio de ocupao denominada
conta-prpria e dedicados a atividades agrcolas ou no agrcolas. Essa primeira categoria
635
Tabela 10. Rendimento mdio mensal em reais do trabalho principal por atividades e faixa populacional
populao urbana (2010).
Faixa populacional (habitantes)
Atividade
0 a 10.287
18.138 a
31.057
31.057 a
63.611
Arroz
334,88
362,37
397,23
400,40
771,04
449,32
Milho
222,26
201,35
187,05
206,66
341,31
219,55
Algodo
778,10
818,69
693,55
1.019,44
1.004,16
871,38
Cana-de-acar
892,28
877,89
841,78
948,43
1.295,92
927,78
Fumo
668,24
636,91
412,37
857,12
753,09
657,24
1.318,49
1.479,26
1.914,23
2.012,45
3.389,41
1.960,40
Mandioca
248,69
189,95
178,86
141,72
252,13
194,53
Horticultura
235,63
267,44
282,85
243,73
309,82
274,15
Frutas
656,62
665,71
617,22
643,76
850,03
692,66
Caf
546,14
596,19
572,10
735,20
1.008,77
648,42
Cacau
379,60
398,55
442,92
675,66
1.152,51
573,41
Pecuria
712,14
696,91
837,63
923,27
1.425,95
990,74
Outros cultivos
509,50
451,82
485,00
567,29
994,70
624,70
Outros agropecuria
692,87
668,30
703,76
830,91
1.383,55
947,46
Total
572,74
535,46
567,08
654,91
Soja
Acima de
63.611
Rendimento
mdio total
(R$)
10.287 a
18.138
1.113.33
719,31
de domiclios representa aproximadamente o agricultor familiar puro que exerce atividades exclusivamente dentro de sua propriedade agrcola. Em seguida, uma segunda
categoria foi definida, domiclios conta-prpria pluriativos agrcolas, de domiclios rurais
que tm entre seus componentes ocupados pelo menos um conta-prpria que no precisa
ser necessariamente agrcola, mas que tambm contm ocupados assalariados agrcolas
na unidade domiciliar. A terceira categoria, domiclios conta-prpria pluriativos no agrcolas, formada pelos domiclios que tm pelo menos um conta-prpria e um trabalhador
assalariado no agrcola, podendo ter tambm assalariados agrcolas.
Em seguida, apresentam-se duas categorias de domiclios de assalariados. Esses so
domiclios que tm como seus ocupados apenas trabalhadores assalariados, no possuindo
ocupados conta-prpria. Presume-se que esses domiclios so formados por trabalhadores
destitudos de terra (dado que no tm entre seus componentes ocupados conta-prpria) e
que residem em domiclios rurais. A quarta categoria de domiclios constituda por aque-
636
les domiclios que no tm nenhum conta-prpria mas apresentam, entre seus ocupados,
trabalhadores assalariados agrcolas. A quinta categoria tambm formada por domiclios
de assalariados, mas no exclusivamente agrcolas, podendo tambm conter assalariados
no agrcolas.
As duas ltimas categorias so formadas por domiclios que no esto inseridos no
sistema produtivo mais moderno da economia rural. A sexta categoria de domiclios formada por aposentados e sem membros ocupados. Finalmente, a stima categoria, denominada domiclios de desocupados, constituda apenas por ocupados no assalariados,
sem ocupados conta-prpria e sem a participao de aposentados. Essa ltima categoria
de domiclios possui apenas trabalhadores ocupados em produo para autoconsumo
(quando apresenta alguma pessoa ocupada entre seus componentes) e outros membros
no remunerados. provavelmente o foco principal de polticas sociais e sobrevive custa
de transferncias governamentais e outras polticas sociais. Pode-se dizer que esse o
grupo de domiclios mais marginalizado pelo sistema produtivo rural atual.
Na Tabela 11, so apresentadas as quantidades de domiclios pobres e no pobres
para cada uma das categorias de domiclios anteriormente mencionadas. Verifica-se, por
exemplo, que a proporo de domiclios pobres dentro da categoria de domiclios conta-prpria reduz-se de 39,4% para 20,3% de 2000 a 2010. Existiam 355.037 domiclios pobres
conta-prpria em 2010, 270.784 domiclios pobres de assalariados agrcolas e 1.238.311
domiclios pobres de desocupados. Observa-se que a proporo de pobres entre essa
ltima categoria de 68,9% e o grupo de domiclios que mais concentra a pobreza rural.
Observa-se tambm que as categorias de domiclios conta-prpria pluriativos apresentam
taxas de pobreza mais reduzidas e as categorias de domiclios de assalariados tm propores de pobres mais elevadas do que os domiclios conta-prpria. Isso parece ser um
indcio de que a combinao do uso da prpria terra com trabalho assalariado est sendo
mais eficaz do que o simples assalariamento puro nos domiclios como forma de insero produtiva que contribui para a reduo da pobreza rural. Em 2010, havia um total de
8.286.411 domiclios rurais, sendo 2.197.208 domiclios pobres, o que corresponde a uma
proporo geral de 26,5%. Desses domiclios pobres, 56,3% so domiclios de desocupados,
ou seja, mais da metade dos domiclios pobres rurais esto praticamente fora do sistema
produtivo mais moderno da economia rural, com baixo nvel de ocupao e, praticamente,
ocupados em atividades de subsistncia. Aproximadamente 22% dos domiclios pobres
rurais so constitudos de domiclios de assalariados, o que pode estar indicando que
mesmo o setor mais dinmico da economia rural no est contribuindo suficientemente
para a reduo da pobreza. Em outras palavras, nessa parcela do mercado de trabalho rural
existem considerveis possibilidades de formulao de polticas pblicas para reduo da
pobreza rural, como por exemplo, o combate a formas atrasadas e informais de vnculos de
assalariamento.
637
Tabela 11. Nmero e porcentagem de domiclios pobres e no pobres por categoria ocupacional de
domiclio rural em 2000 e 2010.
Categoria ocupacional
No pobre
Nmero
Percentual
Pobre
Nmero
Percentual
Total
2000
Conta-prpria
1.373.898
60,6
893.409
39,46
125.099
74,2
43.407
25,8
168.506
Conta-prpria pluriativo
no agrcola
378.149
80,2
93.334
19,8
471.483
Assalariado agrcola
765.887
58,8
536.395
41,2
1.302.282
Assalariado no agrcola
936.340
66,6
468.868
33,4
1.405.209
Aposentados
618.903
80,6
149.405
19,5
768.308
Desocupados
268.614
22,3
935.124
77,7
1.203.737
41
7.586.831
Total
4.466.889
59
3.119.942
2.267.307
2010
Conta-prpria
1.391.445
79,7
355.037
20,3
1.746.481
131.924
81,5
29.872
18,5
161.796
Conta-prpria pluriativo
no agrcola
446.568
93,8
29.402
6,2
475.970
Assalariado agrcola
965.511
78,1
270.784
21,9
1.236.295
Assalariado no agrcola
1.490.659
88,3
198.359
11,7
1.689.018
Aposentados
1.103.600
93,6
75.444
6,4
1.179.044
Desocupados
559.497
31,1
1.238.311
68,9
1.797.808
6.089.204
73,5
2.197.208
26,5
8.286.411
Total
Fonte: IBGE (2000, 2010).
236.273
272.582
355.021
Outros
agropecuria
Indstria
Servios
Total
4.209.867
17.239
798.649
Outros
cultivos
Mal definida
442.221
20.209
Cacau
Pecuria
258.272
166.802
Horticultura
Caf
393.341
Mandioca
78.249
103.423
Soja
Frutas
206.486
Fumo
17.137
Cana-deacar
574.397
Milho
21.123
248.445
Arroz
Algodo
Contaprpria
Atividade
497.698
1.765
30.105
21.025
39.702
100.327
84.165
6.393
49.402
11.896
25.350
33.105
6.623
11.801
6.771
3.455
48.207
17.605
1.413.871
5.360
586.561
227.824
43.001
140.515
95.704
3.090
34.758
16.500
31.945
52.562
14.990
22.163
5.516
4.334
96.119
32.927
Conta-prpria Conta-prpria
pluriativo
pluriativo no
agrcola
agrcola
1.941.267
8.302
1.976
2.820
122.386
380.159
568.653
42.556
291.493
62.864
76.958
71.959
24.538
19.780
73.308
8.770
148.087
36.657
Assalariados
agrcolas
2.525.091
18.258
1.274.758
630.516
41.134
165.800
131.726
4.209
43.262
13.337
27.135
40.338
5.241
5.088
15.808
2.481
83.868
22.132
Assalariados
no agrcolas
249.007
4.725
2.336
2.490
9.038
92.847
15.896
382
5.506
1.808
7.019
25.851
409
837
919
794
62.195
15.953
Aposentados
Tabela 12. Nmero de pessoas ocupadas por atividade principal da pessoa ocupada e tipo de domiclio (2000).
1.184.845
37.221
18.626
16.190
52.440
445.701
60.502
1.890
27.253
9.004
31.803
140.879
2.710
5.101
4.168
3.698
237.465
90.195
Desocupados
12.021.644
92.870
2.269.383
1.173.447
543.975
2.123.998
1.398.868
78.728
709.945
193.657
367.011
758.036
157.934
271.256
123.627
44.655
1.250.339
463.916
Total
638
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 4
639
Se compararmos os dados da Tabela 12 e da Tabela 14, observa-se uma forte contrao do nmero de ocupados para as atividades de soja, cana-de-acar, caf, arroz e
milho. Destaca-se o caso do milho que decaiu de uma situao de 1.250.339 ocupados em
2000 para 401.228 em 2010, ou seja, contrai-se para praticamente um tero do nmero de
ocupados no perodo anterior. Os grandes benfeitores em aumento do grau de ocupao
foram os setores da pecuria, incluindo algumas atividades classificadas como outros agropecuria e os setores da indstria e servios na zona rural. Aumenta substancialmente o nmero de ocupados em domiclios assalariados de forma geral, passando de 4,466,358 para
5,117,319 de 2000 a 2010 e particularmente de 2,525,091 para 3,129,999 considerando-se
apenas os ocupados em domiclios assalariados no agrcolas.
A partir da Tabela 15, pode-se verificar que existe certa polarizao da pobreza rural
que se concentra mais nas atividades tradicionais, tais como arroz (com 45% de seus ocupantes em situao de pobreza), da mandioca com 41% e do milho com 38%. Entretanto,
os ocupados em atividades correspondentes a setores mais dinmicos da economia rural,
tais como soja, cana-de-acar e servios, apresentam taxas de pobreza mais reduzidas.
No entanto, esse perfil bastante diferenciado quando se consideram as distintas categorias de domiclios. Em 2010, os ocupados em domiclios de assalariados agrcolas tinham
22,3% de pobreza, enquanto que os ocupados pertencentes a domiclios conta-prpria
pluriativos no agrcolas apresentavam uma taxa bem mais reduzida (16,4%). Constata-se,
portanto, que no apenas a atividade em que o ocupado est inserido, mas tambm a
forma de insero conjunta dos ocupados dentro do contexto domiciliar que determina
simultaneamente o seu status de pobreza ou no pobreza.
As tabelas 16, 17 e 18 mostram a estrutura de relacionamento entre diversos indicadores. Para a construo dessas tabelas, os valores desses indicadores foram agregados em
microrregies homogneas, a partir dos microdados dos Censos Demogrficos de 2000 e
2010. As variveis CANA e SOJA representam as reas plantadas para essas culturas obtidas
a partir dos dados da pesquisa Produo da Agricultura Municipal do IBGE. As variveis
PCANA e PSOJA representam as participaes relativas das culturas de cana-de-acar e
de soja em relao ao total da rea plantada de todas as culturas agrcolas. A varivel gini
o valor do ndice de concentrao de rendimentos per capita das pessoas residentes em
reas rurais das microrregies. A varivel FGT0 o valor da proporo de domiclios pobres
rurais em cada microrregio. A varivel POBRE representa o nmero total de domiclios
pobres em cada microrregio. As demais variveis referem-se ao nmero de domiclios em
determinadas categorias. A varivel CATDOM1 o nmero de domiclios conta-prpria,
CATDOM7 o nmero de domiclios de desocupados, NUMDOM o nmero total de
domiclios rurais na microrregio e PCATDOM1 e PCATDOM7 so as propores relativas
de domiclios conta-prpria e domiclios de desocupados, respectivamente, no total de
domiclios rurais da microrregio.
0,441
0,490
0,380
0,288
0,188
0,595
0,333
0,335
0,215
0,337
0,204
0,473
0,526
0,390
0,303
0,281
0,402
Milho
Algodo
Cana-de-acar
Fumo
Soja
Mandioca
Horticultura
Frutas
Caf
Cacau
Pecuria
Outros cultivos
Outros agropecuria
Indstria
Servios
Mal definida
Total
0,627
Arroz
Atividade
Contaprpria
0,264
0,247
0,235
0,279
0,363
0,316
0,162
0,250
0,108
0,261
0,245
0,428
0,061
0,168
0,277
0,295
0,317
0,404
Contaprpria
pluriativo
agrcola
0,202
0,145
0,187
0,205
0,281
0,271
0,090
0,187
0,059
0,180
0,185
0,343
0,038
0,127
0,152
0,308
0,237
0,351
Contaprpria
pluriativo no
agrcola
0,402
0,288
0,275
0,481
0,440
0,524
0,318
0,464
0,226
0,391
0,440
0,594
0,205
0,461
0,469
0,575
0,577
0,472
Assalariados
agrcolas
0,315
0,201
0,299
0,313
0,336
0,455
0,190
0,287
0,119
0,260
0,310
0,522
0,090
0,282
0,267
0,454
0,488
0,505
Assalariados
no agrcolas
0,374
0,215
0,173
0,309
0,457
0,395
0,229
0,319
0,294
0,415
0,290
0,448
0,179
0,289
0,292
0,415
0,367
0,415
Aposentados
Tabela 13. Proporo de ocupados pobres por atividade principal da pessoa ocupada e tipo de domiclio (2000).
0,781
0,443
0,280
0,457
0,862
0,827
0,543
0,629
0,666
0,682
0,679
0,857
0,319
0,651
0,772
0,799
0,814
0,866
Desocupados
0,391
0,319
0,270
0,312
0,492
0,531
0,254
0,397
0,217
0,347
0,364
0,610
0,170
0,289
0,415
0,496
0,507
0,620
Total
640
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 4
21.520
Cacau
218.843
277.276
Indstria
Servios
Total
3.400.656
85.474
329.242
Outros
agropecuria
Mal definida
1.225.738
Outros cultivos
419.221
130.650
Caf
Pecuria
50.151
128.290
Horticultura
Frutas
154.688
34.767
Soja
Mandioca
148.377
9.683
Fumo
Cana-de-acar
350
125.079
Milho
Algodo
41.306
Arroz
Atividade
Contaprpria
493.936
6.998
16.435
12.610
51.895
209.147
62.252
4.060
23.609
8.855
20.455
27.311
3.901
12.603
4.530
269
20.195
8.812
Contaprpria
pluriativo
agrcola
1.390.058
29.531
595.029
235.947
68.827
229.160
91.543
2.932
19.979
10.325
25.768
22.583
6.125
17.176
4.005
105
22.505
8.518
1.987.320
42.819
1.890
876
262.026
803.523
382.296
21.400
143.767
45.356
72.831
47.463
13.729
15.342
49.289
2.134
62.293
20.287
3.129.999
108.811
1.566.330
788.742
82.701
302.933
121.137
2.418
21.854
10.823
33.951
27.391
3.041
4.282
12.436
584
33.428
9.138
Conta-prpria
Assalariados Assalariados
pluriativo no
agrcolas
no agrcolas
agrcola
291.619
21.772
1.602
1.017
23.471
136.226
38.824
583
3.481
2.019
12.005
16.401
740
1.921
1.310
81
23.567
6.598
Aposentados
Tabela 14. Nmero de pessoas ocupadas por atividade principal da pessoa ocupada e tipo de domiclio (2010).
1.698.223
158.985
12.415
8.786
128.652
799.755
179.959
4.884
22.404
11.209
67.780
125.823
3.361
16.674
6.950
303
114.162
36.122
Desocupados
12.391.811
454.391
2.470.976
1.266.821
946.815
3.706.482
1.295.232
57.796
365.744
138.738
361.078
421.660
65.664
216.376
88.202
3.826
401.228
130.781
Total
0,366
0,264
0,405
0,199
0,058
0,027
0,325
0,156
0,142
0,076
0,164
0,072
0,233
0,274
0,181
0,147
0,133
0,191
Atividade
Arroz
Milho
Algodo
Cana-de-acar
Fumo
Soja
Mandioca
Horticultura
Frutas
Caf
Cacau
Pecuria
Outros cultivos
Outros
agropecuria
Indstria
Servios
Mal definida
Total
Contaprpria
0,190
0,117
0,110
0,170
0,206
0,234
0,067
0,173
0,078
0,130
0,152
0,322
0,022
0,052
0,097
0,423
0,264
0,341
Contaprpria
pluriativo
agrcola
0,064
0,063
0,058
0,066
0,104
0,080
0,027
0,033
0,018
0,036
0,055
0,131
0,008
0,014
0,108
0,000
0,089
0,124
Contaprpria
pluriativo
no agrcola
0,223
0,173
0,214
0,281
0,216
0,277
0,115
0,189
0,110
0,172
0,248
0,424
0,047
0,190
0,158
0,183
0,426
0,374
Assalariados
agrcolas
0,109
0,077
0,101
0,103
0,137
0,157
0,093
0,068
0,048
0,086
0,128
0,215
0,064
0,108
0,079
0,102
0,197
0,236
Assalariados
no agrcolas
0,129
0,044
0,026
0,081
0,181
0,143
0,080
0,173
0,098
0,154
0,103
0,191
0,153
0,128
0,174
0,000
0,123
0,160
Aposentados
Tabela 15. Proporo de ocupados pobres por atividade principal da pessoa ocupada e tipo de domiclio (2010).
0,600
0,193
0,178
0,350
0,704
0,666
0,538
0,682
0,638
0,567
0,523
0,656
0,389
0,703
0,630
0,685
0,653
0,795
Desocupados
0,216
0,135
0,096
0,112
0,286
0,317
0,148
0,207
0,119
0,173
0,232
0,412
0,051
0,115
0,183
0,239
0,376
0,449
Total
642
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 4
0.751
0.032
-0.018
-0.333 -0.151
-0.208 -0.136
-0.175 -0.107
-0.187 -0.093
-0.134 -0.090
-0.248 -0.078
-0.240 -0.023
PCANA
PSOJA
GINI
FGT0
POBRE
CATDOM1
CATDOM7
NUMDOM
PCATDOM1
PCATDOM7
-0.259
-0.320
-0.197
-0.248
-0.258
-0.275
-0.367
-0.151
-0.114
1.000
0.016
-0.085
-0.226
-0.206
-0.234
-0.257
-0.195
0.470
1.000
0.353
-0.100
-0.150
0.006
-0.139
-0.114
0.118
1.000
GINI
0.691
0.291
0.362
0.565
0.433
0.611
1.000
0.356
0.288
0.903
0.922
0.847
1.000
0.157
0.567
0.785
0.731
1.000
0.523
0.150
0.879
1.000
CATDOM7
0.161
0.151
1.000
NUMDOM
0.038
1.000
1.000
PCATDOM1 PCATDOM7
Obs.: os coeficientes de correlao foram calculados a partir de dados agregados para microrregies homogneas (496) sendo CANA = rea plantada de cana-de-acar, SOJA = rea
plantada de soja, PCANA= proporo da rea plantada com cana-de-acar em relao a todas as culturas agrcolas,PSOJA= proporo da rea plantada com soja em relao a todas
as culturas agrcolas, GINI = ndice de dos rendimentos per capita das pessoas, POBRE = nmero de domiclios pobres rurais, FGT0 = proporo de domiclios pobres rurais, CATDOM1
= nmero de domiclios conta-prpria, CATDOM7 = nmero de domiclio de desocupados, NUMDOM = total de domiclios rurais, PCATDOM1 = proporo de domiclios conta-prpria,
PCATDOM7 = proporo de domiclio de desocupados. Para o clculo dos coeficientes foram considerados os Estados de Tocantins, Piau, Maranho, Bahia, Minas Gerais, Mato Grosso
do Sul, Mato Grosso, Gois e So Paulo
0.371
0.650
-0.088
0.069
SOJA
1.000
1.000
CANA
Tabela 16. Matriz de correlao entre variveis: produo de cana-de-acar, soja, ndice de Gini, proporo de pobres, nmero de domiclios
conta-prpria, nmero de domiclios e proporo de domiclios conta-prpria - ano 2000.
-0.328
-0.149
-0.159
-0.149
-0.385 -0.064
-0.287 -0.114
-0.209 -0.085
-0.188 -0.088
-0.204 -0.077
GINI
FGT0
POBRE
CATDOM1
CATDOM7
NUMDOM
-0.292
-0.336
-0.388
-0.479
-0.294
0.062
-0.001
-0.265
-0.218
-0.237
-0.204
-0.008
0.260
1.000
0.470
-0.064
0.150
0.298
0.128
0.341
0.585
1.000
GINI
0.682
-0.189
0.462
0.629
0.370
0.727
1.000
0.461
-0.003
0.833
0.912
0.765
1.000
0.124
0.377
0.918
0.795
1.000
0.554
-0.072
0.908
1.000
CATDOM7
0.258
0.072
1.000
NUMDOM
-0.392
1.000
1.000
PCATDOM1 PCATDOM7
Obs.: os coeficientes de correlao foram calculados a partir de dados agregados para microrregies homogneas (496) sendo CANA = rea plantada de cana-de-acar, SOJA = rea
plantada de soja, PCANA= proporo da rea plantada com cana-de-acar em relao a todas as culturas agrcolas,PSOJA= proporo da rea plantada com soja em relao a todas
as culturas agrcolas, GINI = ndice de dos rendimentos per capita das pessoas, POBRE = nmero de domiclios pobres rurais, FGT0 = proporo de domiclios pobres rurais, CATDOM1
= nmero de domiclios conta-prpria, CATDOM7 = nmero de domiclio de desocupados, NUMDOM = total de domiclios rurais, PCATDOM1 = proporo de domiclios conta-prpria,
PCATDOM7 = proporo de domiclio de desocupados. Para o clculo dos coeficientes foram considerados os Estados de Tocantins, Piau, Maranho, Bahia, Minas Gerais, Mato Grosso
do Sul, Mato Grosso, Gois e So Paulo.
0.099
0.540
-0.239
-0.046
PSOJA
1.000
0.730
PCANA
-0.134
0.083
SOJA
1.000
1.000
CANA
Tabela 17. Matriz de correlao entre variveis: produo de cana-de-acar, soja, ndice de Gini, proporo de pobres, nmero de domiclios
conta-prpria, nmero de domiclios e proporo de domiclios conta-prpria - ano 2010
644
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 4
0.036
0.609
-0.245
-0.147
0.161
0.150
0.136
-0.042
-0.154
0.163
0.185
DSOJA
DPCANA
DPSOJA
DGINI
DFGT0
DPOBRE
DCATDOM1
DCATDOM7
DNUMDOM
DPCATDOM1
DPCATDOM7
-0.059
-0.007
0.111
-0.049
0.092
0.107
0.080
-0.208
0.201
-0.131
1.000
0.127
0.138
-0.230
-0.124
0.150
0.184
0.084
-0.075
-0.301
1.000
0.002
-0.137
0.000
-0.059
0.031
0.126
-0.020
0.035
1.000
0.193
-0.381
0.113
0.264
-0.310
-0.109
0.057
1.000
0.104
0.040
-0.211
-0.071
0.068
0.530
1.000
0.093
0.014
-0.259
-0.255
0.247
1.000
-0.320
0.738
-0.512
-0.799
1.000
0.612
-0.616
0.734
1.000
DCATDOM7
0.264
-0.425
1.000
DNUMDOM
-0.531
1.000
DPCATDOM1
1.000
DPCATDOM7
Obs.: os coeficientes de correlao foram calculados a partir de dados agregados para microrregies homogneas (496) sendo CANA = rea plantada de cana-de-acar, SOJA = rea
plantada de soja, PCANA= proporo da rea plantada com cana-de-acar em relao a todas as culturas agrcolas,PSOJA= proporo da rea plantada com soja em relao a todas
as culturas agrcolas, GINI = ndice de dos rendimentos per capita das pessoas, POBRE = nmero de domiclios pobres rurais, FGT0 = proporo de domiclios pobres rurais, CATDOM1
= nmero de domiclios conta-prpria, CATDOM7 = nmero de domiclio de desocupados, NUMDOM = total de domiclios rurais, PCATDOM1 = proporo de domiclios conta-prpria,
PCATDOM7 = proporo de domiclio de desocupados. Para o clculo dos coeficientes foram considerados os Estados de Tocantins, Piau, Maranho, Bahia, Minas Gerais, Mato Grosso
do Sul, Mato Grosso, Gois e So Paulo
1.000
DCANA
Tabela 18. Matriz de correlao entre diferena de valores das variveis: produo de cana-de-acar, soja, ndice de Gini, proporo de pobres,
nmero de domiclios conta-prpria, nmero de domiclios e proporo de domiclios conta-prpria.
646
Na Tabela 16, so apresentados os valores da matriz de correlao para esses indicadores referentes ao ano 2000. De acordo com a primeira coluna dessa matriz, possvel
observar que a rea plantada de cana-de-acar (CANA) relaciona-se negativamente com a
proporo de pobres (FGT0), o nmero de pobres (POBRE), o nmero de domiclios contaprpria (CATDOM1), o nmero de domiclios de aposentados (CATDOM7) e as respectivas
propores para essas categorias de domiclios (PCATDOM1 e PCATDOM7). Os coeficientes
de correlao entre a rea plantada de cana-de-acar e esses indicadores so respectivamente, -0,333 (FGT0), -0,208 (POBRE), -0,175 (CATDOM1) e -0,187 (CATDOM7). A produo
de soja tambm apresenta correlao negativa com esses indicadores, porm de uma forma um pouco mais branda. Um valor de correlao negativa entre a produo de cana-de-acar e o indicador que representa o nmero de pessoas pobres pode ser interpretado
como uma tendncia de microrregies com valores mais elevados de rea plantada de
cana-de-acar a estarem mais associados a valores mais reduzidos de pobreza rural. Da
mesma forma, igual efeito inverso pode ser presenciado (e com mesma interpretao) para
a relao entre rea plantada de cana-de-acar, de um lado, e o nmero de domiclios
conta-prpria, assim como o nmero de domiclios de desempregados, de outro lado.
Na Tabela 17, so apresentados os mesmos indicadores de correlao para o ano de
2010. Os valores de correlao entre rea plantada de cana-de-acar e os indicadores de
pobreza e participao relativa de domiclios conta-prpria e domiclios de desempregados
permanecem em nveis praticamente semelhantes aos do ano 2000. Os coeficientes de correlao entre a rea plantada de cana-de-acar e estes indicadores so, respectivamente,
-0,385 (FGT0), -0,287 (POBRE), -0,209 (CATDOM1) e -0,188 (CATDOM7). importante destacar a ocorrncia de valores de correlao negativos e mais elevados entre a rea plantada de
cana-de-acar e o nmero de domiclios conta-prpria e domiclios de desocupados. Alm
disso, deve-se tambm destacar os elevados valores de correlao positiva entre a proporo de pobres (FGT0) de um lado e o nmero de domiclios de desocupados (CATDOM7),
assim como a participao relativa desses domiclios (PCATDOM7) no total de domiclios
rurais, de outro lado. Esses valores de correlao so respectivamente 0,629 e 0,682.
Apesar das relaes entre os indicadores serem tratadas aqui de uma forma inteiramente descritiva e sem qualquer conotao de causalidade entre elas, pode-se apontar
para alguns indcios. A cultura de cana-de-acar tende a situar-se em regies de menor
incidncia de pobreza rural, ao passo que para a soja esse fenmeno no to recorrente.
Nota-se tambm que a ocorrncia de cultura de cana-de-acar est mais evidente em
regies de menor densidade de agricultura familiar e de domiclios de desocupados. Isso
pode ser uma pista para a constatao de um processo de desagregao da agricultura
familiar, assim como de marginalizao dos domiclios rurais nas microrregies em que esta
atividade de monocultura est mais intensamente presente.
647
648
outras especificaes so apresentados na Tabela 19 e na Tabela 204. As tabelas 19 e 20 contm as estimativas para as variveis em diferena, utilizando as vantagens de uma formulao de painel curto5. Para o caso da cana-de-acar (Tabela 19) vemos que o coeficiente
correspondente diferena do logaritmo da rea de cana-de-acar negativo e significativo (-0,105) para a equao que explica a diferena do logaritmo do nmero de domiclios
pobres, para o primeiro sistema de equaes. Para o caso da soja (Tabela 20), verifica-se
que o coeficiente correspondente diferena do logaritmo da rea plantada dessa cultura
(D.LSOJA) positivo e significativo (1,052) para o primeiro sistema de equaes e para a
equao que explica a diferena do logaritmo do nmero de domiclios pobres. Alm disso,
verifica-se que o impacto da variao de rea sobre o nmero de domiclios conta-prpria e
o nmero de domiclios de desocupados negativo e positivo, respectivamente, indicando
um possvel efeito perverso do ponto de vista social.
Consideraes finais
O estudo conduzido neste Captulo apontou, principalmente, para duas hipteses: a
de que a mudana recente na estrutura produtiva da agropecuria no sentido da ampliao da atividade de monocultura da cana-de-acar e soja poderia estar impactando negativamente os indicadores sociais no meio rural e, ao mesmo tempo, produzindo efeitos
de desestruturao da pequena produo familiar, incluindo rebatimentos de tendncia a
esvaziamento da populao rural. Pode-se dizer que, em um sentido puramente analtico4
Os sistemas de equaes foram estimados por meio do Stata com o comando reg3 e utilizando-se a mesma
amostra de microrregies utilizada para o clculo das matrizes de correlao.
Essas duas estimativas tm a vantagem em relao s duas primeiras, dado que reduz parte da inconsistncia nas
estimativas das primeiras em razo da omisso de variveis nas equaes do sistema.
233
(0,169)
(0,0858)
233
0,155
233
(0,0350)
0,306***
(0,169)
(0,868)
-0,946***
1,418***
(0,596)
(0,170)
(0,0211)
0,0693***
2,461***
-1,562***
(0,0497)
(0,0312)
0,887***
0,103**
(0,211)
(0,308)
-0,105***
0,538**
(3)
D_LCATDOM7
0,624**
(2)
D_LCATDOM1
Erros padres em parnteses: *** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,1
Observaes
Constante
D.LCATDOM1
D.LNUMDOM
D.LCATDOM7
D.LCANA
D.LGINI
Variveis
(1)
Sistema 1
D_LPOBRE
233
(0,664)
0,270
(1,191)
-1,470
(0,975)
0,763
(4)
Sistema 2
D_LPOBRE
233
(0,146)
-1,193***
(0,367)
1,375***
(0,224)
1,378***
(5)
D_LCATDOM1
233
(0,114)
0,886***
(0,269)
0,664**
(0,173)
-0,851***
(6)
D_LCATDOM7
233
(0,191)
0,878***
(0,399)
-0,637
(7)
D_LCANA
233
(0,251)
1,434***
(0,506)
-3,725***
(1,467)
-1,833
(8)
Sistema 3
D_LPOBRE
233
(0,368)
-1,014***
(0,545)
0,401
(0,521)
1,223**
(9)
D_LCATDOM1
233
(0,265)
0,746***
(0,400)
1,313***
(0,380)
-0,712*
(10)
D_LCATDOM7
233
(0,194)
0,758***
(0,735)
0,640
(11)
D_LCANA
Tabela 19. Resultados das estimaes para o sistema de equaes (estimao em trs estgios) efeitos da rea de cana-de-acar sobre a
pobreza, sobre o nmero de domiclios conta-prpria e sobre o nmero de domiclios de desocupados.
122
(0,473)
(0,282)
122
1,247***
-1,810***
122
(0,442)
-0,903**
(1,175)
(1,281)
(0,496)
-0,646
(0,532)
(0,208)
1,331***
2,726**
-1,583***
1,052***
122
(0,269)
1,266***
122
(0,115)
122
(0,0714)
-0,195***
122
(2,105)
1,030
(0,270)
122
(0,175)
1,308***
(0,487)
(8)
Sistema 3
D_LPOBRE
(1,091)
-0,221
(0,342)
1,329***
(7)
D_LCANA
1,151**
(0,203)
0,777***
(0,0691)
-0,0758
(6)
D_LCATDOM7
0,950
-1,412***
(0,0851)
0,647***
(0,296)
(5)
D_LCATDOM1
(0,625)
(4)
Sistema 2
D_LPOBRE
-0,0431
(3)
D_LCATDOM7
0,299
(2)
D_LCATDOM1
Erros padres em parnteses: *** p < 0,01, ** p < 0,05, * p < 0,1
Observations
Constant
LNUMDOM
D.LCATDOM1
D.LNUMDOM
D.LSOJA
D.LGINI
Variveis
(1)
Sistema 1
D_LPOBRE
122
(0,282)
-1,810***
(0,208)
1,052***
(0,625)
0,299
(9)
D_LCATDOM1
122
(0,473)
1,247***
(1,281)
2,726**
(0,532)
-1,583***
(10)
D_LCATDOM7
122
(0,442)
-0,903**
(1,175)
-0,646
(0,496)
1,331***
(11)
D_LCANA
Tabela 20. Resultados das estimaes para o sistema de equaes (estimao em trs estgios) efeitos da rea de soja sobre a pobreza, sobre
o nmero de domiclios conta-prpria e sobre o nmero de domiclios de desocupados.
650
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 4
651
descritivo, existem alguns indcios de que tais impactos estejam efetivamente ocorrendo.
No entanto, quando emprega-se uma anlise mais rigorosa em causalidade, esses efeitos
no ficam to patentes.
O que se pode afirmar aqui que a ampliao das reas de cultivo de cana-de-acar
est aumentando a proporo de domiclios marginalizados do sistema produtivo rural,
paradoxalmente reduzindo a proporo de domiclios pobres. J a cultura de soja aparentemente est tendo um efeito perverso do ponto de vista social, no sentido de um impacto
positivo sobre a proporo e o nmero de pobres no meio rural assim como a ampliao
do nmero de domiclios desocupados e reduo de domiclios da agricultura familiar. No
entanto, trata-se de um estudo preliminar em fase de desenvolvimento e considera-se a
necessidade de aperfeioamento dos mtodos de anlises para a investigao das hipteses propostas.
Pode-se dizer que o estudo tambm apontou para outras evidncias especficas:
1) O elevado crescimento da fora de trabalho agrcola (ocupada) residente em
reas urbanas, o que reflete uma mudana forte no padro de qualificao ocupacional. Isso tambm fica patente em razo dos elevados diferenciais entre os
rendimentos entre os trabalhadores urbanos e rurais.
A concentrao de trabalhadores mais bem remunerados volta-se para municpios
de maior porte populacional, o que reflete uma maior precarizao da ocupao agrcola
na medida em que se interioriza a atividade.
2) Ocorre uma forte ampliao do nmero de domiclios com ocupao exclusivamente fundamentada no assalariamento agrcola ou no agrcola. Mas a ampliao dessa categoria no tem se revelado plenamente eficaz para a reduo da
pobreza rural. Isso aponta para um grande espao de possibilidades de atuao
de polticas pblicas de combate pobreza rural dirigidas para o estmulo ao
crescimento das ocupaes formais.
Referncias
IBGE. Censo demogrfico 2000: resultados gerais da amostra. Rio de Janeiro, 2000. Disponvel em: <http://loja.
ibge.gov.br/censo-demografico-2000-amostra-de-uso-publico-microdados.html>. Acesso em: 15 fev. 2014.
IBGE. Censo demogrfico 2010: resultados gerais da amostra. Rio de Janeiro, 2010. Disponvel em: <http://
www.ibge.gov.br/home/estatistica/populacao/censo2010/resultados_gerais_amostra/resultados_gerais_
amostra_tab_uf_microdados.shtm. Acesso em: 15 fev. 2014.
NEDER, H. D.Estrutura do mercado de trabalho agrcola no Brasil: uma anlise descritiva da evoluo de suas
categorias entre 1995 e 2006.In: MIRANDA, C.; TIBURCIO, B.; BUAINAIN, A. M.; DEDECCA, C. (Org.). Emprego e
trabalho na agricultura brasileira. Braslia, DF: IICA, 2009. 509 p.
652
Literatura recomendada
GREENE, W. H. Econometric analysis. 7th edition. Upper Saddle River: Prentice Hall, 2012.
STATACORP. Stata: release 12. Statistical software. College Station, TX: StataCorp LP, 2011.
A histria no terminou,
mas o passado vai se
apagando
PARTE 5
PARTE 5
Pedro Ramos
Captulo 1
Captulo 1
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
657
Introduo
O que e quais so as dimenses
e implicaes da questo agrria
A questo agrria ganhou destaque como questo poltica no cenrio mundial a
partir do incio do sculo 20: tratou-se do debate no interior do partido social-democrata
alemo sobre como lidar com a situao poca e com o futuro da pequena produo
camponesa. Segundo Georgescu-Roegen (1973, p. 386), tal debate gerou uma crise interna
que quase destruiu a unidade do partido1. Dessa forma, suas implicaes econmicas e
sociais ficaro explicitadas a seguir.
Os marxistas entendiam que a produo agropecuria iria igualar-se produo
industrial, beneficiando-se das economias de escala e aniquilando as pequenas exploraes e/ou propriedades: somente as grandes exploraes agropecurias, semelhana das
1
A questo deu origem a um debate que se estendeu de 1895, na assemblia do partido em Breslau, quando
uma comisso apresentou um programa agrrio no qual havia discordncia da idia de que era inevitvel o
desaparecimento dos pequenos lavradores, a 1927, na assemblia realizada em Kiel, quando finalmente o partido
adotou uma posio aceitando que, no capitalismo, havia diferenas entre a indstria e a agricultura em relao
s magnitudes das empresas e da propriedade (WEBER, 1940, p. 80). O personagem principal do debate foi Karl
Kautsky.
658
Tais especificidades encontram-se tratadas em Ramos (2007). Do lado da demanda, ocorre que os bens agropecurios
tm, geralmente, menores elasticidades de preo e renda, o que confere uma estreiteza a seus mercados.
A referncia aqui a interpretao de Lenin relacionada existncia de dois tipos de evoluo agrria burguesa:
o tipo prussiano (modernizao do latifndio) e o tipo norte-americano ou democrtico (LENIN, 1980, p. 29-33).
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
659
A anlise de Rangel (2000) inspirou a contribuio de Silva (1994b, p. 11): a questo agrcola diz respeito aos
aspectos ligados s mudanas na produo em si mesma: o que se produz, onde se produz e quanto se produz. J a
questo agrria est ligada s transformaes nas relaes de produo: como se produz, de que forma se produz.
O que tambm foi destacado por Veiga (1985, p. 8), para quem uma reforma agrria no surge nunca de uma
deciso repentina de um general, de um partido, de uma equipe governamental, ou mesmo de uma classe social. Ela
sempre o resultado de presses sociais contrrias e, ao mesmo tempo, limitada por essas mesmas presses.
660
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
661
A palavra latifndio empregada aqui no seu sentido original: o de ser uma grande extenso (ou domnio) de
terra. Alguns dicionrios acrescentam qualificativos do tipo com explorao extensiva; explorada de maneira
arcaica; sem uso de tcnicas, etc. Embora este acrscimo possa ser atribudo ao que se tornou costumeiro no
Brasil, bvio que dispensvel face ao significado estrito do termo. a isso que se relaciona a idia de que a
propriedade produtiva, seja ou no latifundiria, est imune desapropriao. Cabe insistir: o que as reformas
agrrias geralmente fazem acabar com o latifndio e no apenas com os improdutivos.
662
cador de que parte dos recursos pblicos a eles concedidos a baixos custos financeiros,
desde meados de 1970, eram desnecessrios e, assim, acabaram desviados principalmente
para aquisio de outros imveis rurais. Isso de fato aconteceu (como mostraram alguns
estudiosos), e contribuiu para agravar a concentrao fundiria no Pas.
Outra associao tornou-se tambm mais explcita. amplamente sabido que a aquisio e manuteno de posse de imveis rurais e urbanos sempre foi uma proteo contra
a corroso inflacionria no Brasil. Isso no mudou com a criao da correo monetria
aplicada aos ttulos financeiros aps 1965, mas era de se esperar que as imobilizaes deixassem de ser usadas com reserva de valor e passassem a ser apenas um ativo produtivo,
tal como as mquinas e equipamentos. Igualmente esperava-se que o fim dos altos ndices
inflacionrios aps 1994 abrisse um significativo espao para desapropriaes, facilitadas
pela queda dos preos da terra, o que de fato ocorreu em alguma medida, mas no facilitou
as desapropriaes e a reforma agrria. Assim, cabe deduzir que a propriedade fundiria
no Brasil continua atrelada ao domnio econmico-social e poltico exercido em mbitos
locais, regionais ou mesmo nacional, por mais que alguns queiram negar. Constitui uma
evidncia incontestvel disso a formao e atuao da bancada ruralista no Congresso
Nacional, a qual capaz de impor, redirecionar e inviabilizar iniciativas e aes do Poder
Executivo, o que ser abordado na ltima parte.
Outro enorme obstculo criado reforma agrria decorre da ao do Poder Judicirio:
geralmente as sentenas finais relacionadas s desapropriaes terminam impondo preos
muito superiores aos de mercado, porque embutem exageradas correes dos valores da
terra nua e das benfeitorias (REYDON; PLATA, 2000). Em outro trabalho, Reydon (2011, p. 1314) atenta para os preos das terras rurais no Brasil, que continuam vinculados aos ganhos
especulativos, tendo como um dos principais o lucro decorrente da mudana de uso de
terra rural para terra urbana, com a formao de condomnios (geralmente de alto luxo) nas
periferias das cidades, os quais podem gerar um retorno de mais 100 vezes para o loteador.
No obstante, alguns analistas passaram a matizar a necessidade de reforma agrria
nesse perodo, seja porque consideraram que pouco restava do latifndio improdutivo no
Pas, dada a (nova) modernizao conservadora7 que se fez presente na sociedade brasileira, seja porque o processo de urbanizao e industrializao da economia parecia ter
esvaziado, em muito, o campo. Assim, atrelaram a necessidade de aspectos parciais, tais
como a criao de empregos, convenincia de maior produo de alimentos voltados ao
mercado interno, soluo de conflitos localizados e aos problemas de algumas reas ou
7
Expresso geralmente utilizada sem o devido significado e implicaes, constantes da obra de quem a formulou (o
socilogo Barrington Moore Jr.). Ela refere-se s relaes entre todas as classes sociais de um pas e no apenas
s classes envolvidas com a propriedade de terras e muito menos restringe-se modernizao das tcnicas de
produo agropecuria. (PIRES; RAMOS, 2009).
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
663
mesmo regies, etc. Poucos deles8 chegaram a negar abertamente a persistncia da questo agrria, outros reconheciam o poder do atraso na sociedade brasileira e chamaram a
ateno para o fato de que as grandes mudanas sociais e econmicas do Brasil contemporneo no esto relacionadas com o surgimento de novos protagonistas sociais e polticos, portadores de um novo e radical projeto poltico e econmico (MARTINS, 1994, p. 58).
Finalmente, alguns outros ainda defendiam as aes voltadas luta pela reforma agrria:
a agenda de lutas sociais implementada pelo Movimento (dos Trabalhadores Rurais Sem
Terra), se essas forem tomadas de forma ampla, extremamente variada e diversificada e
[...], em sua maior parte, no fere nenhum preceito legal. (NAVARRO, 1997, p. 87).
Tais posicionamentos foram considerados no trabalho de Silva (2012). Aqui cabe meno a apenas um: a
reforma agrria do ponto de vista do desenvolvimento capitalista, do ponto de vista do desenvolvimento das foras
produtivas no campo no mais uma necessidade, seja para a burguesia, seja para as classes produtoras [...] a
Reforma Agrria hoje, na dcada de 1980, uma necessidade dos trabalhadores rurais, no mais do patronato
brasileiro (SILVA, 1994a, p. 142). Lembrando Caio Prado: quando foi que o patronato brasileiro realmente desejou
tal reforma e em que tipo de desenvolvimento capitalista ela se faz necessria?
Os argumentos de (suposta) falta de pblico e de (suposto) alto custo da poltica de assentamentos no sero
abordados, em decorrncia da limitao de tamanho imposta a este texto. Silva e Ramos (2013).
10
Uma anlise dos problemas enfrentados pelas famlias assentadas e a considerao das principais polticas
necessrias viabilizao dos projetos podem ser encontradas em Ramos (2009).
664
muitos aspectos da realidade fundiria e agrria que so contemporneos e que se assemelham situao do passado distante ou prximo no Brasil. Nas quatro partes a seguir
so agrupados alguns de tais aspectos e apontado que a questo agrria brasileira pode
ser agravada no futuro prximo.
Como se sabe, o uso de tratores pelos proprietrios de estabelecimentos agropecurios acelerou-se e no foi
iniciado aps a dcada de 1960, o que contribuiu para o fato de que foi nessa dcada que se aprofundou a
mudana no uso de trabalhadores agrcolas de permanentes para temporrios. Diversos trabalhos j mostraram
o elo disso com o advento do Estatuto do Trabalhador Rural em 1963, muito reformulado em 1973.
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
665
Tabela 1. Nmero e distribuio do pessoal ocupado na agropecuria por trs estratos de rea 1985,
1995 e 2006 no Brasil.(1)
Pessoal ocupado e
composio
Pequenos produtores
(menos de 50 ha)
1985
2006
Grandes produtores
(igual ou maior que
500 ha )
1985
1995
2006
1985
1995
2006
5,281
3,883
3,093
1,687
1,232
1,127
Responsveis
e membros no
remunerados da
famlia (%)
88,31
87,10
85,80
54,14
57,03
60,85
16,56
18,40
24,26
Empregados
permanentes (%)
2,71
3,23
3,0
18,04
20,14
15,69
46,91
52,26
46,46
Empregados
temporrios (%)
7,15
7,27
10,66
20,81
16,02
21,93
29,17
23,00
27,80
Parceiros (%)
1,15
1,20
0,39
4,35
2,94
0,93
3,00
1,81
0,63
0,68
1,20
0,12
2,66
3,87
0,60
4,36
4,53
0,82
(1)
1995
Mdios produtores
(de 50 ha a 500 ha)
A lavoura de cana-de-acar, considerada temporria nos censos, , na verdade, semipermanente, pois renovada (h um novo plantio a cada quatro ou mais anos) e merece
consideraes adicionais, porque vem passando por significativa alterao em etapas de
seu processo produtivo aps 200612. Uma das mudanas no setor ocorre nas aposentadorias
por invalidez (DELGADO, 2012, p. 124). Houve ampliaes dos gastos com auxlios-doena
e auxlios-acidente (apontando inclusive suas causas) inseridos na seguridade social (INSS),
em decorrncia da maior formalizao do trabalho no meio rural brasileiro. O autor destaca
desse contexto o caso do setor sucroalcooleiro, cuja morbidade tornou-se, contraditoriamente, mais divulgada, exatamente porque diminuiu o grau de informalidade nesse setor.
Mas convm acrescentar que no apenas isso que se constitui em evidncia da
ampliao da superexplorao pela qual passou o trabalho no setor sucroalcooleiro nos
ltimos anos. No caso dos trabalhadores que conseguiram e conseguem manter-se saudveis e produtivos, ocorreu uma maior extrao de mais-valia absoluta. Ramos, (2008, p. 312)
12
Entre as lavouras permanentes, cabe destaque para a do caf, cuja colheita aps a dcada de 1980 tambm
tornou-se totalmente mecanizada, principalmente nas propriedades maiores (o que no pode ser aqui tratado). As
colheitas de laranja, limo e tangerina (importantes em So Paulo) continuam sendo manuais, assim como a do
cacau. Outra cultura temporria que teve sua colheita mecanizada foi o amendoim. bom lembrar que os dados
dos censos agropecurios trazem apenas os nmeros dos trabalhadores temporrios contratados diretamente
pelos proprietrios e no os por meio de intermedirios (assunto ser abordado a seguir). Como sabe-se, tais
trabalhadores no apresentam qualificao alguma e geralmente so analfabetos ou pouco alfabetizados.
2,95
4,84
1,81
3,54
5,83
5,44
Arroz
Cana-de-acar
Feijo
Milho
Soja
Trigo
38,21
72,45
5,78
2,86
28,92
6,08
59,22
2006
2.055,3
2.159,1
9.813,7
3.715,0
1.675,8
2.955,1
1.397,7
1970
2.363,7
6.987,8
10.554,7
5.475,7
3.650,4
3.024,9
1.923,8
1985
1.268,1
8.865,0
9.045,7
4.040,5
4.951,7
1.831,1
291,3
2006
2,6
26,7
856,5
366,9
19,5
1.357,1
87,6
1970
154,4
2.446,8
1.485,7
512,3
147,7
2.148,4
124,9
1985
31,9
6.782,0
2.678,6
287,2
626,0
578,5
495,7
2006
-7,23
4,97
2,85
-2,72
7,12
-6,06
6,78
Taxa anual de
crescimento
da rea colhida
(19852006)
1,52
1,77
1,48
0,38
60,5
1,74
1,06
1985
1,74
2,60
3,61
0,72
71,71
3,92
2,99
2006
Rendimento Brasil
(t/ha)
(2)
(1)
4,15
1970
Algodo
Cultura
Brasil(2)
Tabela 2. Evolues das reas colhidas com gros, algodo e cana-de-acar em duas grandes regies em 1970, 1985 e 2006 no Brasil (em mil
hectares).(1)
666
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 5
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
667
apresenta dados que mostram que o rendimento mdio do corte de cana foi elevado da
mdia de 3 t dia-1 em 19691971 para 8 t dia-1 em 20042006, enquanto que a remunerao
mdia diria (t cana/dia cortada x pagamento em R$/t) caiu da mdia de R$ 7,27 para a de
R$ 6,86 nos mesmos anos. Isso ocorreu (e tem ocorrido) concomitantemente significativa
queda no nmero de bias-frias, principalmente porque legislaes ambientais (notadamente estaduais) vm proibindo ou limitando a prtica de corte manual de cana queimada, que est sendo substituda, com apoio de financiamentos subsidiados do BNDES
(no mbito do Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas e Implementos
Associados e Colheitadeiras Moderfrota) pela mecanizao integral da colheita que, s
vezes, feita com cana queimada e no crua13. A isso vem sendo associado o advento e
desenvolvimento de mquinas que enfardam e facilitam o aproveitamento da palha e que
se associam mecanizao integral do plantio de cana, o qual at recentemente tambm
era parcialmente mecanizado. Assim, possvel nivelar o uso de trabalhadores ao longo de
todo o ciclo produtivo. 14
Convm mencionar os dados das duas ltimas colunas da Tabela 2, os rendimentos
por rea que mais se elevaram no Brasil entre 1985 e 2006 foram os do algodo, arroz, feijo
e milho.
Dois outros aspectos relacionados situao dos trabalhadores empregados em
atividades agropecurias, temporrios ou no, merecem destaque, o que foi feito com base
na Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (Pnad), tambm do IBGE15.
13
H indicaes de que a arregimentao de trabalhadores do Nordeste e do norte de Minas Gerais por intermedirios
dos produtores paulistas deixa de fora aqueles que no conseguem cortar, no mnimo, 10 t/dia. Outras indicaes
so de que as mortes, entre 2004 e 2009, de duas dezenas de cortadores em canaviais ou em alojamentos paulistas
esto associadas ao esforo fsico exigido para tanto ou para nmeros, inclusive bem maiores, o que permite a
obteno de ganhos pecunirios que justificam o abandono do lar e o distanciamento do local de moradia por um
tempo que se aproxima de meio ano. Sobre esses e outros aspectos da explorao do trabalhador temporrio
na cana, ver Silva (2006). Tal tema foi discutido em So Paulo e demandou a ao do Ministrio Pblico, do
Ministrio do Trabalho; enfim, ensejou o advento, em 2009, de um pacto voluntrio (Compromisso Nacional para
aperfeioar as condies de trabalho na cana-de-acar) entre as entidades setoriais (principalmente nica/
Unio da Indstria da Cana-de-acar) e o governo federal. Isso tem sido alardeado com algo muito positivo j
que originou a realizao de cursos de capacitao de trabalhadores para serem operadores das colhedoras e
de outras mquinas que compem o comboio de colheita mecanizada integral. Contudo, muitos esquecem-se
de mencionar que ele ocupa ou emprega, em mdia, apenas um quinto do nmero de cortadores que no mais
encontraro ocupao. Tais comentrios no implicam, bvio, defesa do penoso trabalho de corte manual de
cana queimada, j que a no queima o inviabiliza.
14
Antes do advento e/ou intensificao de tais iniciativas, um trabalho sobre o caso da agricultura paulista mostrou
que a populao nela ocupada teve uma queda de 38,6% entre 1971 e 2004 (quase 700 mil pessoas); a residente
nas unidades de produo agropecuria caiu 66,9% e a no residente elevou-se em 50,5%. O autor obsevou que
a principal atividade que a isso relacionou-se foi a do setor sucroalcooleiro. (CAMARGO, 2007, p. 39 e 138-139).
15
Uma comparao dos dados da Pnad de 2006 com os do censo agropecurio do mesmo ano revela uma diferena
significativa no caso dos empregados permanentes: 2.277.101 para 1.359.086, respectivamente, e no no caso dos
temporrios (2.188.788 e 2.235.943, idem). Tal diferena relaciona-se, provavelmente, s divergncias entre o que
considerado trabalhador permanente na agricultura nas duas fontes e s diferentes datas de coleta dos dados.
668
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
669
1992
2002
4.995.938
4.361.260
Permanentes (%)
56,41
53,20
50,99
64,37
Temporrios (%)
43,59
46,80
49,01
35,63
1.962.610
1.891.762
39,28
43,38
43,40
47,52
48,60
48,13
48,46
64,36
51,40
51,87
51,54
35,64
34,11
39,24
41,25
47,51
46,70
48,08
45,64
47,53
2006
2011
4.465.889 3.800.358
1.938.197 1.805.947
(1)
Os dados excluem a rea rural da regio Norte (RO, AC, AM, RR, PA e AP). Empregados permanentes ou temporrios em empreendimentos agrcolas, com rendimentos de todos os trabalhos positivos e tempos semanais de trabalho de 15 a 98 horas, exclusive
militares, funcionrios pblicos estatutrios e empregados domsticos. Calculados com os fatores de expanso da Pnad de 2001 a
2009 divulgados com a Pnad de 2011. Considera-se aqui que as alteraes na delimitao das reas urbanas em 2000 e em 2010
no alteram significativamente as propores.
(2)
Dados processados por Rodolfo Hoffmann.
O segundo conjunto de dados indica que os proprietrios dos grandes estabelecimentos tm recorrido mais s pessoas jurdicas do que s fsicas, cabendo aos pequenos
e mdios a grande predominncia da contratao via pessoas fsicas.16 Esse fato, provavelmente, tambm se associa ao evitamento dos custos envolvidos nas transaes e nas
formalidades (legais, etc.) das relaes com pessoas jurdicas. Mas, proporcionalmente, a
maior participao no caso dos pequenos cabe s cooperativas.
Outros dados relevantes que constam dos censos relacionam-se ao pessoal residente nos estabelecimentos. Conforme os dados da Tabela 5, em 1985 e em 1995, 94,5% do
pessoal residia nos estabelecimentos menores que 500 ha, participao que caiu para 91%
em 2006, resultado que pode ser atribudo em razo do grande nmero de residentes em
estabelecimentos/produtores que no declararam rea (do total, 543.018 refere-se a pessoal ocupado nos estabelecimentos em 31 de dezembro de 2006 com lao de parentesco
com o produtor, inclusive o prprio). O nmero de hectares por pessoa ocupada e residen16
O fato de que os grandes proprietrios e usineiros passaram a recorrer mais s pessoas jurdicas deveu-se
a que, depois de meados da dcada de 1980, juzes do Ministrio do Trabalho passaram a atribuir eles os
nus indenizatrios referentes contratao e uso ilegal de trabalhadores temporrios arregimentados pelos
gatos. poca, ocorreram greves de tais trabalhadores em reas canavieiras paulistas (e um pouco antes em
Pernambuco). Adicione-se a isso o apoio e ao de entidades, entre as quais a Pastoral do Migrante da Igreja
Catlica e organizaes no governamentais.
670
Tabela 4. Nmero de estabelecimentos(1) com contratao direta e por meio de intermedirios de trabalhadores temporrios no Brasil em 2006.(2)
Estabelecimentos com contratao direta de
temporrios
841.520
251.627
68,64%
94,91%
37,08%
Via cooperativas
1,82%
Para colheita
48,15%
28,68%
3,58%
68,89%
63,74%
Para colheita
74,56%
Via cooperativa
67,78%
Para plantio ou
semeadura
69,60%
Via empresa
(pessoa jurdica)
58,95%
25,02%
29,14%
Para colheita
20,43%
Via cooperativa
27,32%
Para plantio ou
semeadura
23,76%
Via empresa
(pessoa jurdica)
28,84%
4,40%
6,09%
Para colheita
3,23%
Via cooperativa
4,18%
Para plantio ou
semeadura
4,76%
Via empresa
(pessoa jurdica)
11,76%
(1)
No nmero total de estabelecimentos esto inclusos os sem declarao de rea, que, em quaisquer das especificaes no maior
do que 1,78%.
(2)
Adaptado do Censo Agropecurio de 2006.
Todos os trs grupos tiveram queda nos nmeros de estabelecimentos entre 1985 e 1995 (respectivamente, de
4.787.332 para 3.918.486; de 895.592 para 811.932 e de 110.080 para 107.765). De 1995 a 2006 apenas o nmero
de pequenos cresceu (para 4.057.774), o nmero de mdios caiu para 761.988 e o de grandes para 100.703.
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
671
12.773,9
(74%)
3.500,0
(20%)
937,0
(5%)
11,26
(0,1%)
17.222,1
At 50 ha
De 50 ha a
500 ha
500 ha ou
mais
Sem rea
declarada
Total
374.924,9
(?)
204.898,8
120.614,7
49.411,5
rea total
(em mil
ha)
21,77
(?)
218,67
34,46
3,87
Relao
rea total
por pessoa
residente
12.660,80
16,70
(0,1%)
645,80
(5%)
2.575,63
(20%)
9.422,67
(74%)
Pessoal
residente
(em mil
unidades)
353.611,25
(?)
199.680,25
110.810,97
43.120,03
rea total
(em mil ha)
1995/1996(3)
27,93
(?)
309,20
43,02
4,58
Relao
rea total
por pessoa
residente
11.107,16
550,87
(5%)
458,07
(4%)
1.785,79
(16%)
8.312,44
(75%)
Pessoal
residente
(em mil
unidades)
329.941,4
(?)
183.511,4
102.221,1
44.208,9
rea total
(em mil
ha)
2006
29,71
(?)
400,62
57,24
5,32
Relao
rea total
por pessoa
residente
O Censo de 1995/1996 no abrangeu todos os estabelecimentos, deixando de fora os de natureza precria, ou seja, aqueles que se encontravam fechados no momento da pesquisa.
(2)
(3)
(1)
reas mdias por grupos de rea total eram: em 1985: 10,32 ha, 134,68 ha e 1.861,36 ha; em 1995: 11,00 ha, 136,48 ha e 1.852,92 ha; em 2006 10,89 ha, 134,15 ha e 1.822,30 ha
(reas mdias totais: 64,62 ha, 72,76 ha e 67,09 ha).
Pessoal
residente
(em mil
unidades)
Grupos de
rea total
1985
Tabela 5. Pessoal residente nos estabelecimentos agropecurios distribudos por grupos de rea total em 1985, 1995/1996 e 2006.(1,2)
672
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 5
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
673
Conforme dados do Anurio Estatstico do IBGE apresentados em Ramos (2013, p. 103), o nmero de pessoal
ocupado pela indstria de transformao+indstria extrativa e mineral cresceu em 2,66 milhes entre 1985 e 2010.
Para efeito comparativo, entre 1980 e 2000, a migrao rural-urbana envolveu mais de 18 milhes de brasileiros.
amplamente reconhecido que a maior contribuio para a criao de empregos no qualificados nas atividades
urbanas vem da construo civil. em razo disso, entre outros fatores, que ela tem sido destaque como atividade
urbana que desrespeita a legislao trabalhista, o que cabe, no meio rural, lavoura canavieira e s carvoarias.
19
Um trabalho do Instituto de Pesquisa de Economia Aplicada (2012), baseado em dados do Censo de 2006, ao
abordar a relao entre questo fundiria e o perfil dos pobres no campo constatou que o valor bruto da produo
(VBP) dos pequenos estabelecimentos de rea inferior a 10 ha mesmo considerando os que no declararam
VBP geram um VBP anual total de R$ 2.700 por hectare, ao passo que todos os estabelecimentos de extenso
superior a 500 ha geram um VBP anual de R$ 247 por hectare. Tal discrepncia denota no s a permanncia
secular no meio rural brasileiro dos latifndios improdutivos como ainda mostra que o pequeno agricultor tem
produtividade, por hectare, superior ao grande e que as diferenas de VBP se explicam pelo tamanho da terra ou
que o problema do pequeno agricultor menos de capacidade produtiva que de acesso terra (INSTITUTO DE
PESQUISA DE ECONOMIA APLICADA, 2012, p. 306).
20
Os casos da cana-de-acar e da soja so os mais ilustrativos em relao idia de que necessrio ser muito
grande para ser economicamente vivel na agropecuria brasileira. Os estabelecimentos com mil e mais ha
elevaram suas participaes nas reas colhidas totais: no caso da cana de 44,3% em 1996 para 62,7% em 2006;
no da soja de 33,7% para 45,2% (WILKINSON et al., 2012).
674
Uma das manifestaes da questo agrria no Brasil ilustrada pela concluso a que
chegou o autor de um criterioso trabalho que estudou os determinantes da eficincia tcnica no Centro-Oeste brasileiro, mas que pode ser estendida agropecuria brasileira em
geral. Buscando evitar medidas parciais de produtividade, tais como o rendimento, que se
mostram tendenciosas em favor dos pequenos produtores (HELFAND, 2003, p. 331,) ele,
como no constatou uma relao inversa entre tamanho do estabelecimento agropecurio
e eficincia tcnica, escreveu que:
Os principais motivos pelos quais a relao inversa no ocorreu esto relacionados ao
acesso preferencial dos grandes estabelecimentos s instituies e servios que ajudam
a reduzir a ineficincia (crdito, assistncia tcnica e eletricidade rural), assim como o
uso mais intensivo de tecnologias e insumos que aumentam a produtividade. Se fosse
possvel criar um ambiente tal que os estabelecimentos pequenos e mdios (20200 ha,
por exemplo) tivessem o mesmo acesso s instituies que aumentam a produtividade, e
acesso facilitado a modernas tecnologias e insumos, ento esses estabelecimentos poderiam produzir de forma mais eficiente que os estabelecimentos no intervalo 2.00020.000
ha. Portanto, mesmo no Centro-Oeste do Brasil, uma regio caracterizada por imensas
propriedades e nveis relativamente altos de tecnologia, a reforma agrria continua
oferecendo uma possibilidade de aumentar ao mesmo tempo a equidade e a eficincia. Seu sucesso, porm, fortemente condicionado pelas instituies complementares,
investimentos, e servios que permitem que os estabelecimentos pequenos e mdios
possam competir com as mesmas condies (HELFAND, 2003, p. 352, grifo nosso).
Cabe lembrar que as tecnologias desenvolvidas no Brasil relacionam-se com a institucionalidade mencionada pelo autor. Assim, a secular estrutura agrria que determinou
a estratgia, invertendo a ordem consagrada por Alfred Chandler.21
Rezende (2002, p. 6) tambm chamou a ateno para o fato de que a mecanizao, e no a presena de
economias de escala [...] que explica a predominncia da produo em grande escala no Cerrado.
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
675
23
Em maio de 2012, a Cmara dos Deputados aprovou um projeto de lei de emenda constitucional (que tramitava
desde 2001), o qual permite ao governo federal desapropriar imvel, para fim de reforma agrria, no qual se
constatar explorao de trabalho escravo. O projeto foi finalmente aprovado pelo Senado em 27 de maio de
2014, sendo que o Relator do projeto, o senador Romero Juc (PMDB-RR) flexibilizou o texto para atender parte
das reivindicaes dos ruralistas e para viabilizar a aprovao da proposta, senadores fecharam acordo para
votar, nos prximos dias, projeto que defina o trabalho escravo e o modelo de desapropriao de terras onde
for identificada essa prtica, ademais, o projeto no caracteriza, por exemplo, jornada exaustiva como trabalho
escravo nem trabalho degradante (GUERREIRO, 2014). Convm lembrar que a desapropriao j possvel
no caso de imveis onde so encontrados cultivos de plantas psicotrpicas.
676
Para no estender os comentrios, sugere-se a leitura da parte O Ambiente da obra de Castilho (a seguir utilizada),
na qual o autor lembra que Muitos polticos brasileiros so tambm madeireiros (CASTILHO, 2012, p. 157).
25
A tramitao das alteraes legais encontra-se atualmente (maro de 2014) em um imbrglio jurdico e, embora a
Comisso de Agricultura da Cmara de Deputados tenha aprovado o relatrio de um deputado o qual acaba com
as restries que limitam as aquisies e arrendamentos de terras por empresas brasileiras controladas por capital
estrangeiro, o fato que institucionalmente o problema no est resolvido. Um trabalho constatou que, em 2007,
os estados da Amaznia Legal concentravam [...] 37% da rea total das propriedades de estrangeiros, com rea
mdia de 387 hectares (HAGE et al., 2012, p. 107). Em relao aos dados da Amrica Latina, consultar Baquero
e Gmez (2012). Segundo dados do Incra de 2011, divulgados recentemente em matria jornalstica (FERRAZ,
2014), no Brasil a rea total de terras em nome de estrangeiros era de 4,5 milhes de hectares, equivalente rea
do Estado do Esprito Santo, mas em Mato Grosso onde possuem a maior rea (895,3 mil ha).
26
Cabe meno ainda a uma nova corrida internacional: a da busca pelas terras raras, denominao dada s reas
que contm um grupo de 17 elementos qumicos metlicos de ampla distribuio na crosta terrestre, mas a baixas
concentraes (ROCIO et al., 2012, p. 370).
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
677
Convm relembrar o apoio do Estado para que empresas ou capitais nacionais formassem ou adquirissem imveis rurais em reas que nas dcadas de 1960 e 1970 eram
fronteira no contexto do agronegcio brasileiro de ento. Para tanto, foram criados diversos
programas de financiamento que passaram a conceder subsdios fiscais e creditcios. Entre
as reas que foram pioneiramente beneficiadas cabe destaque para o cerrado mineiro ou
municpios localizados, ou prximos, no Tringulo Mineiro: alguns programas (Programa
de Cooperao Nipo-Brasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados Prodecer, Padap,
Programa de Desenvolvimento do Cerrado Polocentro) provocaram profundas transformaes no agrrio local, inclusive porque contaram com financiamento japons e envolveram uma colonizao marginal baseada na agricultura familiar27. Outros programas (tais
como os da Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste Sudene e Sudam) foram
operados em outras reas, principalmente aps 1971 (BANDEIRA, 1993; MONTEIRO, 2002).
Outra particularidade est associada ao deslocamento da cultura de algodo para o
Estado do Mato Grosso (e para outros da regio Centro-Oeste). O trabalho de Faria (2012)
analisou os programas estaduais que, igualmente lanaram mo de subsdios e muito
ajudaram os latifndios desse estado a tornarem-se os maiores produtores nacionais aps
meados da dcada de 1990. O principal de tais programas (o Programa de Incentivo ao
Algodo de Mato Grosso Proalmat) concedeu reduo de at 75% do ICMS mas no
elaborou mecanismos redistribuidores com objetivo de fortalecer os segmentos sociais
que sofreriam perdas no regime de competio pelo uso intensivo de tecnologia (FARIA,
2012, p. 126), algo previsto em outro programa. A seguir, o autor, em uma nota de rodap,
destacou que da produo total de Mato Grosso, apenas 2% transformada e consumida
regionalmente por indstrias de fiao, tecelagem e confeces. Aproximadamente 43%
dos fardos so exportados para o mercado externo. Os demais 55% so exportados para
outros estados da federao (FARIA, 2012, p. 163).
Mais recentemente, a rea conhecida como Matopiba (polo agrcola que compreende os estados Maranho, Tocantins, Piau e Bahia) tem merecido ateno como a nova
fronteira agrcola e vem sendo objeto de preocupao de estudiosos da Geografia Agrria.
O trabalho de um deles (ALVES, 2009) e uma coletnea de textos (BERNARDES; BRANDO
FILHO, 2009), ambos devidamente fundamentados em informaes e dados coletados
em pesquisas de campo e referentes aos ltimos 30 anos, revelam: a) a grilagem de terras
pblicas em municpios do Piau, estado cuja rea territorial ainda era marcada por 42% de
terras devolutas; b) o envolvimento de rgos e agentes pblicos (principalmente locais,
como juzes de comarca, etc.) e privados (cartrios de registro de imveis) nesses atos ou
aes; c) os impactos sobre as estruturas agrrias locais, com expulso e/ou deslocamento
27
Este processo foi devidamente estudado por Pessa (1988), no caso de diversos municpios. Ver tambm Romeiro
e Reydon (1994), sobre os impactos na estrutura fundiria e no mercado de terras do Tringulo Mineiro.
678
O autor lembra o fato de que a Interpol foi acionada para investigar a suspeita da possvel existncia de uma mfia
estrangeira interessada em se apropriar de terras devolutas dos cerrados piauienses (ALVES, 2009, p. 94). O texto
citado e a tese de doutoramento (ALVES, 2006) trazem muitas outras evidncias sobre a grilagem e a formao de
grandes imveis rurais em municpios do sul do Piau. Matria publicada na Folha de So Paulo por Freitas ( 2012,
p. B6) destaca que a chegada de gachos na rea comeou nos anos 1980 e 1990, sendo que o Estado de
Tocantins foi o ltimo a se desenvolver na agricultura, e que grandes grupos devem dominar a produo. Outra
matria da mesma jornalista (FREITAS, 2013, p. B10) e publicada no mesmo jornal sob o ttulo Megafazendas
lideram crescimento no Cerrado destacou: A onda de investimentos ganhou fora a partir de 2000, com a alta das
commodities, principalmente na nova fronteira agrcola brasileira; Apesar do baixo valor agregado dos produtos
vendidos, esse modelo de negcios proporciona boas margens de lucro; Alm do lucro na operao, as empresas
ganham coma valorizao da terra [...] em Uruu (PI), uma das principais reas do Mapitoba, (o preo da terra)
subiu 256% de 2003 a 2013; O baixo nvel de utilizao da mo de obra local pelas `megafazendas visto com
desvantagem. Na p. B11, outra matria informa que cinco grupos empresariais (formados por fundos, investidores
ou grandes produtores) pretendem cultivar, na safra 2013/14, 1,077 milhes de hectares com soja, milho, algodo
cana e arroz em 2013/14, sendo que dezessete grupos projetam 3 milhes de hectares.
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
679
ha em 2006; sua populao rural passou dos 9,6% em 1991 (6.512/68.162) para apenas
4,6% em 2010 (4.722/101.791).29
A grilagem de terras na Amaznia Legal brasileira foi tambm objeto de pesquisa
do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia (Ipam), rgo do Ministrio do Meio
Ambiente. A transcrio de alguns trechos do relatrio, divulgado em 2006, por si s
esclarecedora:
Alm dos empreendedores e dos prepostos, um terceiro grupo de atores se destaca na
cadeia da grilagem: o dos cartorrios. Estes indivduos so funcionrios de cartrios e de
rgos de regularizao fundiria (tanto estaduais quanto federais), ou ainda advogados
ou proprietrios de escritrios de topografia que, mediante pagamento, fornecem informaes privilegiadas sobre cadastros de reas pblicas, informam sobre zonas passveis
de serem ocupadas, delimitam essas zonas e as registram fraudulentamente ou intermediam a obteno de registro fraudulento de pretenses fundirias (em cartrios, a
partir, por exemplo, de documentos de compra e venda; ou fornecendo Certificados de
Cadastro de Imvel Rural, provenientes dos rgos oficiais, de maneira irregular usando
laranjas). (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZNIA, 2006, p. 28)
A concentrao fundiria produto da grilagem acompanhava no apenas as zonas que
recebiam investimentos em infraestrutura, como tambm financiamentos para a produo. Dados apontando nessa direo podem ser obtidos na literatura [], que mostra a
relao entre violncia e incentivos fiscais, entre outros, e tambm alguns casos recentes,
como o de Anapu, no qual a lgica de retomada de controle de antigas reas de Contrato
de Alienao de Terras Pblicas CATP, o desmatamento e a grilagem recrudesceram
com a obteno de financiamentos da Sudam. (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA
AMAZNIA, 2006, p. 31)
Os exemplos (de subordinao dos dispositivos institucionais e de seu funcionamento aos
interesses dos donos de terra) so mltiplos, a comear pelas prefeituras, cujos recursos
so sistematicamente canalizados no para projetos de utilidade pblica, e sim diretamente para a consolidao dos propsitos dos grileiros, s vezes sob a irnica designao
de parcerias pblico-privadas. No obstante se fazerem diretamente e apenas em
decorrncia de seus interesses, e em detrimento de qualquer redistribuio social organizada democraticamente, a abertura de estradas, bem como as atividades madeireiras
ou agropecurias (na forma predatria como so implementadas), so apresentadas
pelos donos de terras como benefcios que suas aes trazem para a regio e para o
seu desenvolvimento. Encabeando dispositivos de reteno-redistribuio das riquezas
de que se apropriam, eles administram a seu favor a dependncia social de populaes
carentes de terras, de alternativas produtivas, de emprego e de acesso aos servios de
sade, educao, etc. (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZNIA, 2006, p. 40)
29
O Prodecer III, iniciado em 1993, foi desenvolvido nos estados do Maranho e Tocantins, respondendo pela
ocupao de 40 mil hectares em cada um dos projetos (SCHLESINGER, 2013, p. 32). Este trabalho contm
uma anlise dos impactos ambientais e sociais da penetrao e expanso das lavouras de cana-de-acar e de
soja, respectivamente, nos municpios de Lucas do Rio Verde e Barra do Bugres, ambos no Mato Grosso. O caso
do Maranho tratado na obra de Carneiro (2013). Ver principalmente a parte denominada Estrutura agrria e
relao de trabalho no campo maranhense: balano dos ltimos 40 anos.
680
O elo entre essa atual apropriao fraudulenta de terras pblicas com seu passado
foi ressaltado em outro trabalho (RODRIGUEZ, 2012). Mas aqui cabe apenas observar que o
texto lembra que, dado o artigo n 188 da Constituio de 1988 (BRASIL, 1988), ao preceituar que A destinao de terras pblicas e devolutas ser compatibilizada com a poltica
agrcola e com o plano nacional de reforma agrria com base no Decreto n 91.766/1985
(BRASIL 1985), acabou estimulando uma nova estratgia (que) passou a ser montada
para continuar favorecendo os grileiros. Parte dos funcionrios do Incra passou a oferecer
e reservar ilegalmente, as terras pblicas para os grileiros e indicar o caminho legal para
obt-las (RODRIGUEZ, 2012, p. 27). Outras observaes do trabalho: quase um quarto do
territrio brasileiro ainda so terras devolutas, ou seja, terras pblicas no discriminadas
(RODRIGUEZ, 2012, p. 30); o Incra possui sob seu controle 67,8 milhes de hectares de terras pblicas (na Amaznia) passveis de serem destinadas reforma agrria (RODRIGUEZ,
2012, p. 33). Pesquisas de campo sobre a discriminao de terras pblicas foram feitas em
duas grandes reas: no Pontal do Paranapanema (SP) e no municpio de So Flix do Xingu
(PA). O trabalho tambm se reportou ao Livro Branco da Grilagem de Terras, divulgado pelo
Incra em 1999 e ao problema da duplicidade (intil) do cadastro desse rgo com o da
Receita Federal. Finalmente, duas citaes so muito ilustrativas. Na primeira delas, depois
de lembrar que uma das disposies transitrias da Constituio de 1988 determinou que
todas as doaes, vendas e concesses de terras pblicas com rea superior a trs mil
hectares, realizadas no perodo de 1 de janeiro de 1962 a 31 de dezembro de 1987 fossem
revistas, os autores observaram que at hoje o Congresso nada fez para providenciar esta
reviso (RODRIGUEZ, 2012, p. 26). Na segunda, escreveram que A situao de caos fundirio se agravou ulteriormente nas ltimas quatro dcadas devido progressiva expanso da
fronteira (RODRIGUEZ, 2012, p. 49).30
Em So Paulo, a Lei no 11.600/2003 (SO PAULO, 2003), modificada pela Lei
no 14.750/2012, permite a regularizao de imveis formados sobre terras devolutas no
Pontal do Paranapanema cujas reas no ultrapassem 500 ha. Quanto aos maiores, tramita
na Assemblia Legislativa um Projeto de Lei no 578/2007 cujo objetivo a regularizao
e destinao apenas parcial a projetos de assentamentos nas seguintes propores: de
500 ha a 1.000 ha, 15%; de 1.000 ha a 2.000 ha, 20% e de mais de 2.000 ha, 25%.
30
Uma CPI da Cmara dos Deputados realizada em 2002 identificou 100 milhes de hectares de terra grilada no
Brasil, a maioria na Amaznia, sendo os principais estados o Amazonas (55 milhes) e o Par (31 milhes). Alm
disso, a comisso apurou que recursos pblicos financiaram a grilagem e propiciaram o aumento dos conflitos
(TRECANI, 2014, p. 18/19). O autor tambm destaca a no interao entre os cadastros do Incra e Receita Federal
e a falsidade dos dados de registros cartoriais. A propsito, cabe mencionar que foram realizadas quatro CPIs
entre 1976 (RELATRIO CPI, 1979) e final de 2003. Essa ltima (mista) concluiu o relatrio em novembro de 2005
e nele os parlamentares buscaram criminalizar a luta pela reforma agrria (SAUER et al., 2006).
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
681
O autor parece reconhecer os conflitos decorrentes do problema fundirio brasileiro: Se considerado apenas o
fator terra, teoricamente uma situao geradora de conflitos sociais (a alta concentrao fundiria) permanece
como a marca principal das regies rurais, mas essa no mais contradio que tem a mesma dimenso do
passado, e gradualmente nos acostumamos com esse padro fundirio (NAVARRO, 2011, p. 100). Teoricamente?
Quem se acostumou?
32
Ver tambm matria de Talento (2012) no jornal Folha de So Paulo , cuja chamada 1 em 4 cidades registra rea
rural maior que territrio, o que acontece inclusive no municpio de Cabo Frio, RJ. Durante a elaborao do Plano
de Reforma Agrria liderada por Plnio de Arruda Sampaio em 2003 constatou-se a existncia (com base nos dados
fornecidos pelo Incra) de 173 milhes de hectares de terras devolutas no Brasil (DELGADO, 2010, p. 101).
682
A primeira delas, a LandCo, pertencente SLC Agrcola, planeja chegar em 2013, com
240 mil ha, em fazendas em reas do ecossistema do Cerrado no Centro-Oeste e Mapitoba
(MA, PI, TO e BA), sendo que Com base no histrico de negociao de terras da SLC Agrcola nos ltimos 10 a 15 anos [...] o potencial que os ativos ofeream uma rentabilidade
anual da ordem de 19% a 20% (OLIVEIRA, 2010, p. 8586). Matria recente na Revista
Dinheiro Rural, informa que a empresa ultrapassou aquele objetivo, tendo atingido na safra
de 2013/2014 um total de 340,2 mil hectares cultivados, sendo 128 mil hectares prprios,
29 mil hectares da SLC LandCo, 95 mil hectares arrendados, 31 mil hectares em operaes
conjuntas e 57 mil hectares na segunda safra. A matria ainda observa que a empresa
pretende chegar aos 700 mil hectares em 2020/2021 e que ela sempre foi uma empresa
compradora de terras baratas, que ao longo dos anos se transformaram em fazendas altamente valorizadas pelo mercado, no s do ponto de vista produtivo, mas tambm pelo
lado socioambiental (ONDEI, 2014, p. 42 e 44). Outra empresa listada a Radar, pertencente ao Grupo Cosan, que atua na agroindstria canavieira, via Razen. A terceira empresa da
lista a Adecoagro, que tem entre seus scios o Sr. George Soros, dedica-se produo de
bens agropecurios e atualmente possui mais de 270.000 ha na Argentina, no Brasil e no
Uruguai (ONDEI, 2014, p. 87).33
Constata-se assim, uma novidade: a internacionalizao do mercado de imveis
rurais, j que ele se caracterizava por ser espao de atuao de imobilirias geralmente de
propriedade de pessoas fsicas e de alcance local ou, quando muito, regional. Tal novidade
vem acirrando a concorrncia pela apropriao/propriedade fundiria, especialmente
as terras de solos frteis e bem localizadas (dotadas de infraestrutura, etc.), no sentido
da busca pela renda diferencial ricardiana ou renda diferencial de tipo I, na perspectiva
marxista. bvio que a isso se associa a necessidade e importncia de investimentos em
capital fsico, para gerar e/ou ampliar a renda diferencial de tipo II e a contratao de fora
de trabalho qualificada. Mas deduzir disso uma perda de importncia da terra forar o
argumento para defender uma suposta nova fase do desenvolvimento agrrio no Pas,
33
O jornal Folha de S. Paulo, trouxe matria de (FREITAS, 2013, p. B10) sob o ttulo Megafazendas lideram
crescimento no Cerrado e nela possvel ler os seguintes trechos : A onda de investimentos ganhou fora a partir
de 2000, com a alta das commodities, principalmente na nova fronteira agrcola brasileira; Apesar do baixo valor
agregado dos produtos vendidos, esse modelo de negcios proporciona boas margens de lucro; Alm do lucro
na operao, as empresas ganham coma valorizao da terra [...] em Uruu (PI), uma das principais reas do
Mapitoba, (o preo da terra) subiu 256% de 2003 a 2013; O baixo nvel de utilizao da mo de obra local pelas
megafazendas visto com desvantagem. (FREITAS, 2013, p. B11), em outra matria informa que cinco grupos
empresariais (formados por fundos, investidores ou grandes produtores) pretendem cultivar, na safra 2013/2014,
1.077 milhes de hectares com soja, milho, algodo cana e arroz em 2013/2014, sendo que dezessete grupos
projetam 3 milhes de hectares.
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
683
Trechos extrados do texto publicado na Revista de Poltica Agrcola, intitulado Sete teses sobre o mundo rural
brasileiro (BUAINAIN et al., 2013). A ele cabe contrapor o texto de De Schutter (2010a), intitulado La destruccin
`responsable del campesinato del mundo: La cruda realidad del acaparamiento de tierras, no qual o autor apresenta
sete teses, ou melhor, sete desafios para que possa ser evitado o que est indicado no ttulo. O enunciado da
primeira tese afirma: Las polticas pblicas orientadas a guiar la inversin no deben priorizar el aumento de la
produccin, sino la necessidad urgente de contribuir al desarrollo rural y al incremento de los ingresos em las
zonas rurales. Em outro texto o autor destaca que as reformas agrrias tm sido dificultadas pelo fato de que a
terra tornou-se um objeto de especulao de grandes fundos privados de investimentos cujas atuaes de alcance
mundial contam com o apoio de governos e com a participao de fundos pblicos(DE SCHUTTER, 2010b, p. 69).
Como observado por outra fonte, trata-se de um processo que est desplazando y destruyendo al campesinato
y a otros habitantes rurales y est tomando el control de los recursos naturales. Os atores privados principais
de tal processo so os fundos de inverso (principalmente fundos de penses) e a indstria. As inverses ou
imobilizaes visam majoritariamente a produo de alimentos bsicos e a de agrocombustveis (GRAIN, 2011).
35
O trabalho foi encomendado ao IBRE/FGV-RJ pela Confederao Nacional da Agricultura/CNA. Ver matria sobre
ele na revista Dinheiro Rural (edio 106, agosto-2013, pgs. 36-42). No publicado.
1.359.739
139.476
386.486
953.789
451.214
944.839
934.576
365.986
138.286
851,5
milhes
Chapado do Cu, GO
Sapezal, MT
Alto Taquari, MT
So Gabriel do Oeste, MS
Nova Mutum, MT
Uberaba, MG
Sorriso, MT
Telmaco Borba, PR
Brasil
190,7
milhes
69.872
45.556
66.521
27.577
295.988
31.649
22.203
8.072
18.094
7.001
Populao
total em
2010
235.482
Municpio/Estado
(1)
rea
territorial
(ha)
22,40
50,53
12,43
7,13
2,92
65,43
3,31
5,75
5,70
1,33
3,20
Densidade
demogrfica
(hab./km2)
329,9
milhes
249.580
257.413
751.613
556.314
305.796
606.383
319.886
93.569
471.993
131.092
63,75
1.981
799
756
1.836
277
788
497
828
5.303
1.102
0,856
0,982
0,736
0,763
0,681
0,781
0,847
0,676
0,616
0,590
0,710
30,5
milhes
1.397
3.098
8.182
1.986
6.512
5.792
2.909
751
2.967
1.120
9,25
0,56
1,20
1,09
0,36
2,13
0,96
0,91
0,80
0,63
0,85
Tabela 6. Alguns indicadores dos dez municpios com maiores ndices de desenvolvimento rural no Brasil.(1)
19,91
740,59
125,75
131,01
193,64
60,14
191,53
109,33
136,60
266,06
136,55
Hectare
por
pessoa
ocupada
684
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 5
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
685
Desse contexto, cabe destacar o caso do Imposto Territorial Rural (ITR), de responsabilidade da Receita Federal. Sua arrecadao continua sendo extremamente baixa ou
insignificante: no quinqunio 20002004, sua participao mdia na carga tributria bruta
foi de 0,05%, enquanto que a do IPTU foi de 1,35% (BRASIL, 2006, p. 189). Nos ltimos anos,
36
Como se percebe, a rea dos estabelecimentos de Telmaco Borba, PR, supera a rea territorial do municpio.
O gerente do Censo Agropecurio, Sr. Antonio Carlos S. Florido explicou que isso decorre do conceito de
estabelecimento agropecurio: o estabelecimento () contado onde estiver a sede [] dificilmente conseguimos
a informao por unidade, geralmente a empresa d a informao agregada na sede. Ele constatou, no
endereo eletrnico da empresa que as reas de florestas da Klabin no Paran somavam, em dezembro de
2012, 275.590 hectares, [] Suas atividades florestais distribuem-se por vinte e trs municpios da regio
(conforme comunicao pessoal ao autor).
37
A `perda de vitalidade do rural, ou a `ampliao dos espaos socialmente vazios que segue caracterizando
a questo agrria do pas, no decorre, pois, da prpria definio do `rural em oposio de `urbano, mas
se explica pela dinmica constitutiva do latifndio, improdutivo ou produtivo, em oposio a uma dinmica de
desenvolvimento rural fundada na democratizao do acesso terra (VALADARES, 2014, p. 7).
38
Segundo Instituto de Pesquisa de Economia Aplicada (2010, p. 133), a carga tributria sobre os que ganhavam
at dois salrios mnimos foi de 54% da renda, em 2008, enquanto que os que ganharam acima de trinta salrios
mnimos tiveram uma carga de 29%.
686
isso no foi alterado e, a propsito, uma ampla reforma do sistema tributrio brasileiro tem
sido postergada e, quando muitos polticos e acadmicos mencionam tal fato, costumam
afirmar que a relao tributos/PIB no Brasil uma das mais altas do mundo, esquecendose de mencionar a participao do ITR, embora alguns lembrem-se de referir-se alta
participao dos impostos indiretos, o que se relaciona com as chamadas desoneraes,
no tratadas aqui por falta de espao. A questo do ITR fundamental, porque de sua
arrecadao que se esperaria recursos para a realizao da reforma agrria e sua incidncia
poderia servir de punio aos proprietrios de latifndios improdutivos.39
O texto de Tolentino Filho (2011, p. 20) contm indicao de que alguns aspectos
relacionados iniquidade do sistema tributrio brasileiro tornaram-se mais graves aps
1996, j que alteraes na legislao sepultaram a isonomia tributria no Brasil com o
favorecimento da renda do capital em detrimento da renda do trabalho. So apresentadas
algumas propostas de mudanas entre as quais cabe mencionar a de se por fim possibilidade de remunerar com juros o capital prprio das empresas, reduzindo o IR e a CSLL
(TOLENTINO FILHO, 2011, p. 20).
Outra aberrao est relacionada mais diretamente com a questo agrria. A Lei
Agrria no 8.629 de 1993 (BRASIL, 1993) especificou o critrio que deve servir de base para a
apurao da (im)produtividade de um imvel ou propriedade rural, no contexto do mandato constitucional da funo social da propriedade fundiria. Ele decorre da combinao de
dois indicadores: o primeiro visa evitar um uso parcial e concentrado das terras (da Grau de
Utilizao da Terra, GUT); o segundo visa evitar uma explorao pouco eficiente das terras
usadas nas lavouras e nas criaes de animais, para o que o Incra deve estabelecer ndices
mnimos de eficincia (da Grau de Eficincia da Explorao, GEE), abrangendo as principais
lavouras do Pas e, no caso das pecurias, so especificados os ndices mnimos de lotao,
ambos regionalizados.
Ficam evidentes os dois problemas decorrentes do GEE: o primeiro deles est relacionado quantidade (em tonelada, etc.) de bens que se exige para que a explorao
seja considerada eficiente; o segundo deles inclui a variao ou no dessas quantidades no
tempo, dada a dinmica tcnica, econmica e social que a isso se sobrepe. Foi em decorrncia desse segundo problema que a Lei Agrria no 8.629/1993 (BRASIL, 1993) estabeleceu
em seu Artigo 11:
Os parmetros, ndices e indicadores que informam o conceito de produtividade sero
ajustados, periodicamente, de modo a levar em conta o progresso cientfico e tecnolgico
da agricultura e o desenvolvimento regional, pelo Ministrio da Agricultura e Reforma
Agrria, ouvido o Conselho Nacional de Poltica Agrcola.
39
Em 2009, a arrecadao do ITR situou-se em 0,04% do total da carga tributria, em 0,01% do PIB, somando
apenas R$ 0,41 bilho (INSTITUTO DE PESQUISA DE ECONOMIA APLICADA, 2012, p. 467).
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
687
Os obstculos que os proprietrios fundirios, seus representantes e porta-vozes, dentro e fora do Congresso Nacional, tm colocado desapropriao de terras no Brasil esto
relacionados aos dois problemas. Com isso, eles tm conseguido (poltica e/ou judicialmente)
impedir a atualizao dos indicadores, alegando que so indevidos, apresentam imperfeies, inadequaes, etc. e, portanto, no podem prestar-se ao fim a que se destinam.40
A decorrncia disto que a Lei Agrria tem sido desrespeitada. Assim, pressionados,
os governos desde ento no convocaram, como tambm nela especificado, o Conselho
Nacional de Poltica Agrcola para apreciar propostas de atualizao dos ndices. A imprensa, vez por outra nos ltimos anos, abordou esse assunto e em algumas matrias foi
possvel ler que alguns parlamentares defenderam a idia de que tal matria deveria passar
a ser atribuio do Congresso Nacional.
Isso nos leva ao ltimo e no menos importante aspecto do problema da persistncia
da questo agrria no Brasil. Trata-se da formao e atuao da bancada ruralista, a qual j
foi e vem sendo devidamente estudada por cientistas polticos, socilogos e mesmo economistas, o que dispensa uma anlise pormenorizada aqui. Para a estudiosa Bruno (2009), o
parlamentar que a compe aquele que mesmo no sendo proprietrio rural ou da rea de
agronegcio, assuma sem constrangimento a defesa dos pleitos da bancada, no apenas em
plenrios e nas comisses, mas em entrevistas a imprensa e nas manifestaes de plenrio
(BRUNO, 2009, p. 17). A atuao da bancada defende a primazia da poltica agrcola e ope-se,
recorrentemente, s iniciativas em prol da poltica agrria. Na eleio de 2010, ela passou a ser
de 140 deputados e 18 senadores (26,6% do nmero total de parlamentares).
Mas h outro problema mais grave, porque ultrapassa qualquer dimenso setorial
e se associa ao tratado anteriormente e que tambm tem sido mencionado por rgos de
imprensa, sem que at agora seja devidamente enfrentado: trata-se da forma como se d
o financiamento de campanhas polticas nos tristes trpicos. Para tambm no estender
os comentrios, basta mencionar que ele foi abordado no livro do jornalista Alceu Castilho,
que analisou quase 13 mil declaraes de bens de polticos eleitos (ou no) entregues ao
Tribunal Superior Eleitoral (TSE), tendo reunido evidncias ou indicadores de aspectos relacionados atuao de parte majoritria de nossos polticos, seja no tocante importncia
da posse ou apropriao de terras (rurais e urbanas), seja no tocante aos financiamentos de
campanhas, etc., tanto no mbito federal como local. A obra traa um:
40
Uma detalhada anlise sobre o assunto e uma discusso sobre os argumentos favorveis e contrrios ao uso dos
ndices de rendimento da agropecuria brasileira encontra-se feita em Ramos (2005). Contraditoriamente, contudo,
parece haver muda concordncia por parte do patronato rural quanto ao uso dos ndices que esto em vigor, os do
Incra baseados no Censo Agropecurio de 1975, apurados bem antes dos propalados resultados da intensificao
do processo de modernizao de nossa agropecuria. Sobre a no obedincia ao artigo da Lei Agrria, cabe lembrar
que no Brasil h leis que no pegam ou que Para os amigos tudo; para os inimigos a lei (MARTINS, 1994, p. 70).
688
[...] fio condutor numrico [...] recheado de histrias de um Brasil ainda rural e arcaico.
As histrias foram reunidas em mais de trs anos de pesquisa jornalstica. Ao longo desse perodo o mundo dos polticos com terra revelou-se microcosmo de boa parte dos
problemas do Pas: desigualdade, violncia, coronelismo, corrupo, agresso ao meio
ambiente. (CASTILHO, 2012, p. 10).
Consideraes finais
Uma das concluses a que este texto permite chegar que as posies e as anlises
de diversos autores sobre a questo agrria e a necessidade de reforma agrria no Brasil
mudaram muito mais do que a realidade brasileira na passagem do sculo 20 para o 21.
Embora a reforma agrria decorra da questo agrria, bvio que a sua no realizao
no extingue tal questo. Convm tambm explicitar que a atenuao da luta pela terra
por parte dos movimentos organizados nos ltimos anos dada a deciso poltica de seus
lderes tambm no pode ser tomado como evidncia de tal extino.
O trabalho privilegiou a anlise dos principais aspectos da realidade brasileira contempornea que manifestam a persistncia da questo agrria: a) a perda de postos de trabalho
(no qualificado) ou ocupao nas atividades agropecurias (cuja atual principal expresso
a mecanizao integral do plantio e colheita de cana), o que intensifica a urbanizao precria
e nivela por baixo os salrios; b) a disputa pelos espaos (supostamente) vazios do territrio
nacional, com destaque para as regies de fronteira e algumas reas, cujas expresses envolvem a formao de grandes latifndios de propriedade de nacionais e de estrangeiros,
geralmente com apoio estatal e grilagem de terras; c) expulso de moradores e de trabalhadores de tais espaos e de suas circunvizinhanas; d) o aberto desrespeito Lei Agrria e
Constituio, que determinaram o princpio da funo social da propriedade fundiria; e) o
caos fundirio ainda existente e que se expressa em diferentes reas do territrio nacional;
f) em decorrncia, a existncia de uma grande quantidade de conflitos agrrios e fundirios
(tais como os atrelados ao uso da gua e das matas para extrativismo, etc.).
41
Quando da finalizao deste trabalho ouviu-se a notcia de que o Tribunal Superior do Trabalho condenou o Deputado
Federal por So Paulo, Sr. Beto Mansur, pela prtica de uso de trabalho escravo em sua fazenda de Gois.
Captulo 1 Uma histria sem fim: a persistncia da questo agrria no Brasil contemporneo
689
Mas cabe reconhecer que a persistncia da questo agrria no Brasil tem sido
escamoteada ou atenuada por outros aspectos: a) pelo grande crescimento de algumas
produes nas regies de fronteira, mesmo que criando nmeros pequenos de empregos
ou ocupaes; b) a criao de projetos de assentamentos de trabalhadores sem terra em
tais regies; c) o grande crescimento de empregos (precrios ou no) na construo civil; d)
a criao e aprimoramento das polticas assistencialistas ou compensatrias (previdncia
rural, Bolsa Famlia, etc.); finalmente, como aspecto estrutural, e) a continuidade da queda
de natalidade/fecundidade na populao brasileira aps 1960.
O Executivo Federal costuma alegar que faltam recursos para a ampliao dos projetos de assentamento, afirmando que prefere destinar os que consegue arrecadar para
melhorar as condies dos que j foram criados, para evitar as favelas rurais. Em consonncia com isto est a atuao do Legislativo, no qual a bancada ruralista ope-se (entre outras
coisas) efetiva cobrana do Imposto Territorial Rural, o que tem a ver com a questo do
financiamento de campanhas.
Assim, lamentvel que alguns estudiosos limitem a importncia da questo agrria
apenas aos nmeros da migrao campo/cidade. Suas implicaes sociais vo muito alm
e exatamente em razo disso que no se pode negar que no Brasil contemporneo h
enorme dificuldade para mudar o carter patrimonialista, to bem tratado na obra de Raimundo Faoro. Enfim, negar a Questo Agrria negar que a terra ainda uma das bases do
poder e dominao econmica, poltica e social no Pas.
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Zander Navarro
Captulo 2
Captulo 2
697
Introduo
Em dezembro de 1971, o boletim da Associao Brasileira de Reforma Agrria (Abra)
publicou um sucinto comentrio que analisava os primeiros 7 anos do Estatuto da Terra, a
famosa Lei Federal n 4.504, promulgada em 30 de novembro de 1964, logo aps a assuno ao poder do regime militar. Segundo o relato da autointitulada equipe redatorial que
assinou a avaliao,
[...] Foram extremamente pobres os resultados dos sete anos iniciais de vigncia da primeira lei brasileira de Reforma Agrria [...] apenas 4.327 camponeses foram beneficiados pela
ao direta do organismo executor da Reforma [...] Afora a redistribuio de terras, teria
sido feita alguma coisa para ajudar a desencadear a Reforma? No muito, somos forados
a reconhecer. O Cadastro de Imveis Rurais e a montagem de um ultra-sofisticado sistema
de tributao progressiva foram de reduzida eficcia [...] a abertura da Transamaznica
e da rodovia Cuiab-Santarm, j sob o comando do Incra, inaugurou o mais arrojado
projeto de colonizao dirigida de que se tem notcia em nosso pas [...] representa fabuloso potencial de absoro de colonizadores cuja ambio de terra prpria seja suficientemente forte para vencer os percalos da ocupao da terra tropical [...] [que] a decantada
estrada se povoe, ainda nesta gerao, de agricultores prsperos e felizes (ASSOCIAO
BRASILEIRA DE REFORMA AGRRIA, 1971, passim).
O texto enfatizou ainda um aspecto que viria a ser cada vez mais relevante na futura
histria rural do Pas, ao afirmar que as medidas de poltica agrcola previstas no estatuto
698
produziram significativos dividendos, ressaltando as altas taxas de crescimento da produo agropecuria. Curiosamente, a avaliao tambm destacou que [...] o crdito rural
deixou de ser um privilgio para transformar-se num instrumento de produo e tecnificao ao alcance de quase todos os agricultores (ASSOCIAO BRASILEIRA DE REFORMA
AGRRIA, 1971, p. 5), concluindo com um lamento, pois a euforia desenvolvimentista
tpica daqueles anos no sinalizava a implantao das reformas estruturais como a reforma
agrria, que permitiriam incorporar o campesinato nossa economia de consumo (ASSOCIAO BRASILEIRA DE REFORMA AGRRIA, 1971, p.6).
Onze anos depois, no final de 1982, o editorial da revista, assinado por Jos Graziano
da Silva, intitulado A urgncia da reforma agrria, destacou os sinais da profunda crise econmica que se abatera sobre o Brasil durante o trinio 19811983, apontando em particular
o inevitvel crescimento do desemprego. E conclua que
[...] A recesso econmica que devemos enfrentar nos anos 1980 impe a urgncia de
uma reforma agrria como nica soluo vivel para a crise agrria (reduzir o desemprego
e o xodo rural), bem como para a crise agrcola (aumentar a produo de alimentos) que
se prenuncia (ASSOCIAO BRASILEIRA DE REFORMA AGRRIA, 1982, p.2).
Mais de trs dcadas depois desta ltima meno, ocorrendo mais uma edio do
Grito da Terra Brasil, ao realizada em 2014, com certa surpresa, o documento, tornado
pblico pela Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), ainda insistia
na reforma agrria e na sua indispensvel implantao (CONFEDERAO NACIONAL DOS
TRABALHADORES NA AGRICULTURA, 2014). A pauta final aprovada para esse evento poltico
props a elaborao de um III Plano Nacional de Reforma Agrria, o qual deveria se comprometer com o assentamento de 150 mil famlias naquele ano. O documento causou certa
perplexidade, no apenas porque contrariava frontalmente as profundas transformaes
estruturais experimentadas pelas regies rurais do Pas as quais tornaram irrelevantes os
argumentos comumente associados reforma agrria e a sua oportunidade , mas tambm
por ser um documento descabido, j que aparentava esquecer que os dois planos anteriores
sequer deixaram a platitude das promessas e, alm disso, as condies objetivas para materializar a ambiciosa meta no existiriam mais em sua factibilidade operacional, e menos
ainda em termos de demanda social (CONFEDERAO NACIONAL DOS TRABALHADORES NA
AGRICULTURA, 2014). uma reivindicao (a primeira de uma longa lista) que, na realidade,
indica a evidente fragilidade atual das organizaes sindicais que deveriam representar os
mais pobres do campo, pois sequer se habilitam a interpretar as mudanas sociais e econmicas em curso nas regies rurais.
Causa pasmo esse distanciamento e desinformao da maior representao sindical
do campo brasileiro, quando confrontadas as suas demandas com as realidades agrrias
e os contextos vividos pelas famlias rurais, sobretudo se examinadas com ateno as
699
700
agenda da vida poltica e social, mas sem se preocuparem com a sustentao factual da
apregoada urgncia da reforma agrria?
Este captulo, assumindo postura ctica em relao a esse aparente consenso sobre a
poltica de reforma agrria e sua sugerida necessidade, rema na contramo dessa teimosa
vaga que se pretende analtica, mas sobretudo ideolgica, e prope um debate crtico e
emprico sobre temas bastante incrustados em nossa memria social, o que inclui as anlises de alguns cientistas sociais que repetem monotonamente aquela urgncia, como se
ela ainda fosse sobreveniente em nossos dias.
O texto divide-se em trs sees. A primeira argumenta, seguindo a proposio
inicial e a mais crucialmente determinante das sete teses que animam os captulos deste
livro, que as mudanas econmicas e produtivas correspondentes nova fase de nossa
histria agrcola sepultaram a questo agrria brasileira, e dificilmente esse ser tema que
ressurgir. J a parte mais visvel e pblica dessa verificao social e poltica mais ampla (o
esgotamento da questo agrria em nossa histria social), que a reforma agrria, afirmada cruamente e sem meias palavras, poltica pblica que tambm acabou, no existindo
mais razes, de nenhuma natureza, que a justifiquem (NAVARRO, 2013a).
A primeira seo aponta sucintamente o significado conceitual de questo agrria
na histria do pensamento social (especialmente nas tradies polticas esquerda) e,
posteriormente, define a reforma agrria, para concluir que, sob esse ngulo analtico e rigorosamente conceitual, jamais existiu reforma agrria no Brasil. De fato, temos observado,
especialmente nos ltimos anos (sobretudo a partir da segunda metade dos anos 1990),
programas de aquisio de terras pelo Estado para posterior redistribuio s famlias despossudas. Por essa mesma razo, no ocorrendo redistribuio de direitos de propriedade,
no obstante a expressiva magnitude dos nmeros apurados nesses anos em decorrncia
de tal programa, ainda assim a distribuio de terras no tem causado nenhum impacto
significativo sobre os ndices de concentrao e, em termos prticos, seja qual for o indicador utilizado, esse um programa que fracassou quase completamente.
A segunda seo do captulo introduz brevemente alguns aspectos relativos evoluo das transformaes produtivas, assim como a acelerao de processos sociais especficos, os quais feriram mortalmente a questo agrria do passado e, da mesma forma, seu
complemento, a prpria reforma agrria. Ultimamente, avultam-se os desafios de mobilizar
interessados na facilitao ao acesso terra, pois desabou a demanda social em torno dessa
poltica federal, que teria sido significativa no passado, mas foi definhando em estreita correlao com os processos de urbanizao do Brasil e o dinamismo econmico produtor de
postos de trabalho mais atraentes nas cidades (ou, como contrapartida que age como fator
de expulso e que tambm precisa ser enfatizada, a extrema precariedade das regies rurais
brasileiras). Esta seo apenas sintetiza os principais aspectos contextuais dos ltimos anos,
701
sobretudo em relao ao nico momento histrico em que realmente vem ocorrendo a redistribuio de terras a partir da segunda metade da dcada de 1990. Sob esse pano de fundo
econmico-estrutural, a seo oferece um primeiro olhar sobre as chances de ocorrncia da
reforma agrria no futuro prximo.
Finalmente, a terceira seo do captulo prope e analisa um argumento raramente
discutido entre os cientistas sociais brasileiros e aqueles interessados no tema da reforma
agrria. Ao contrrio da frase retrica, repetida acriticamente por tantos e durante muitos
anos, segundo a qual no haver democracia no Brasil sem reforma agrria, nessa seo
assevera-se exatamente o oposto como sendo a verdadeira relao entre democracia e
reforma agrria.1 Em sntese, o que essa parte prope e tenta demonstrar que a relao de
causalidade, nesse caso, a inversa, pois, em experincias internacionais, a reforma agrria
somente ocorreu no passado em conjunturas polticas de regimes fortes e autoritrios. Dessa forma, a consolidao de sociedades democrticas, pelo contrrio, desenvolve muitas
impossibilidades polticas de viabilizar uma ao do Estado que transfira irrecorrivelmente
direitos de propriedade entre grupos sociais em um determinado pas.2
Este captulo integra-se queles que provavelmente enfrentam a tarefa mais desafiadora do projeto sete teses (BUAINAIN etal., 2013). A proposio geral que anima o
conjunto de artigos deste bloco aponta o fenecimento de um passado que marcou a nossa
histria agrria e, em face do peso econmico e social do rural, caracterizou tambm o
imaginrio coletivo da sociedade, inclusive as manifestaes culturais e at a linguagem.
A tese geral proposta para este bloco representa um desafio analtico extremamente
complexo, decorrente de uma razo de relativa obviedade, que seria identificar com preciso (sobretudo emprica) a demarcao de uma fronteira entre as expresses de um passado que ficou realmente para trs e deixou de existir naqueles mbitos acima referidos,
e outra situao, de mais problemtica percepo. Qual seja, por essa alternativa, a ressignificao experimentada pelos temas do passado, mas as suas permanncia e atualidade
em novos contextos sociais e econmicos. Um exemplo banal, como ilustrao, seria citar
1
Em uma entrevista marcada por inmeras falsidades factuais e a mais absurda demagogia, o experimentado lder
do MST, Joo Pedro Stdile, envolvido desde meados da dcada de 1970 com os temas rurais e conhecedor
das diversas regies rurais do Pas, no parece ter ficado corado ao afirmar que [...] A reforma agrria est na
ordem do dia como necessidade para construirmos uma sociedade democrtica e ter o desenvolvimento social
[...] O Brasil nunca ser democrtico se no democratizar o acesso terra, para que as pessoas tenham trabalho,
renda e dignidade (STDILE, 2014 citado por ARRUDA, 2014). Em um mundo rural que se esvazia rapidamente,
caberia perguntar, entre outras falcias da entrevista, sobre quais pessoas o lder dessa organizao poltica
estaria se referindo.
O captulo vale-se da longa experincia do autor como estudioso do tema, mas tambm como ativista da reforma
agrria no Brasil. Durante praticamente toda a dcada de 1980, este autor foi coordenador estadual da Associao
Brasileira de Reforma Agrria no Rio Grande do Sul, tendo participado ou animado aproximadamente 500 eventos,
naquele decnio, em torno dos problemas sociais das regies rurais, incluindo a reforma agrria. O captulo
sintetiza os argumentos principais de alguns dos textos escritos pelo autor, nos quais focos especficos foram
analisados (NAVARRO, 2002, 2009, 2011a, 2011b, 2012, 2013a, 2013b).
702
a indstria da msica sertaneja: qual seria, de fato, os vnculos dessa atividade econmica
no campo cultural com o passado agrrio brasileiro? Em face de uma sociedade que manteve fortemente seus vnculos rurais at um perodo histrico muito recente, esse passado
est presente na linguagem, nas mentalidades e em alguns comportamentos sociais. Est
presente na cultura e nas artes e, em alguma proporo, tambm nas evidncias de certa
nostalgia social, as quais idealizam a vivncia rural e as prticas sociais de tais ambientes.
Mas, em termos dos mecanismos econmicos que garantem a reproduo social, seria
tambm assim quando a vasta maioria da populao se orienta para a vivncia urbana?
Ante a rapidez desses processos sociais que mudaram espacialmente o local de reproduo
da maior parte da populao, mesmo que aspectos culturais e at simblicos mantenham-se no presente, transportando o passado para o cotidiano do presente dos brasileiros,
importante verificar que a reforma agrria, anteriormente entendida como mecanismo
essencial para solucionar as sugeridas crises agrria e agrcola, conforme o documento da
Abra de 1982, no pertence mais s expectativas dos brasileiros (ASSOCIAO BRASILEIRA
DE REFORMA AGRRIA, 1982). Por essas razes, analisar a permanncia do passado no
presente, conforme a tese deste bloco desafia os autores, exerccio de relativa densidade analtica. Este captulo no se aventurar nessa busca em suas implicaes culturais,
restringindo-se a analisar a questo agrria e, em seu escopo mais amplo, as vicissitudes
contemporneas da reforma agrria no Brasil.
703
do pensamento socialista e suas diversas tradies, pois pretende contribuir para a crtica
geral ao capitalismo.
Fora desse campo poltico, outras menes questo agrria no tm esse contedo
histrico, nem se vinculam s tradies do pensamento social, sendo apenas demonstraes conjunturais de descontentamento em relao s vicissitudes da ordem social, s
demandas populares e suas formas de expresso poltica (como as invases de terra), ou
outros aspectos, de diversas naturezas, que limitam a expanso capitalista no campo.
Definida a fronteira (social e poltica) onde a expresso questo agrria encontra
fundaes argumentativas mais desenvoltas, h outro aspecto a ser ressaltado. Ele nos
informa que a formulao geral sobre o seu significado e sua demarcao, no entanto, padece de um pecado original e, em virtude desse erro de nascena, seus desdobramentos
posteriores, na tradio do pensamento marxista (ou socialista, lato sensu), incorreram na
construo de uma srie de desdobramentos equivocados, os quais apenas se acentuaram
at os nossos dias. Posto de forma mais simples: a questo agrria, na tradio socialista
inspirada em Marx, como seu autor principal e fundador, contm um defeito de fabricao, ancorado nos prprios escritos de Marx. Esse problema fundacional, no tendo sido
corrigido, jamais, pelos principais tericos que discutiram o tema posteriormente, desenvolveu uma leitura interpretativa deformada, marcada por erros contnuos. Apenas a partir
da dcada de 1970, quando o prprio marxismo, como teoria geral da sociedade, comeou
a sofrer fissuras oriundas de diversas crticas, e, mais recentemente, quando o imprio
sovitico deixou de existir, a questo agrria, em sua forma original cristalizada, cannica
e quase religiosa, passou a ser analisada mais criticamente, sem as peias to fortemente
ideolgicas abraadas por diversos autores, assim reconstruindo, lentamente, um velho
debate, mas tonificado com olhares novos e renovadores.
Geralmente, a literatura reconhece que foi Karl Kautsky quem definiu explicitamente, em sua formulao clssica, a questo agrria, no seu livro do mesmo ttulo (KAUTSKY,
1988). Como se sabe, foi o autor que, algo pretensiosamente, pretendeu escrever o quarto
volume de O capital, dedicado questo agrria, pois essa teria sido a inteno de Marx,
jamais concretizada. Em seu livro, originalmente publicado em 1899, Kautsky, que foi o
mais famoso intelectual marxista na virada do sculo 19, descreveu a questo agrria como
sendo o processo pelo qual o capital est tomando conta da agricultura, revolucionando-a,
fazendo insustentveis as velhas formas de produo e de propriedade e criando a necessidade de novas formas (KAUTSKY, 1988, p.12). Sendo essa, no entanto, uma formulao
demasiadamente genrica, inmeros autores redefiniram-na nas dcadas seguintes, quase
sempre a adaptando s suas particularidades nacionais. No Brasil, por exemplo, em face
do padro extremamente desigual de acesso terra, a questo agrria tem sido invariavelmente tomada como sinnimo de reforma agrria, pois esta ltima seria prioritria na
ao estatal destinada a revolucionar o campo. Dessa forma, em tempos mais recentes,
704
tem sido frequente igualar a questo agrria identificao dos bloqueios para a expanso
capitalista no campo. Como ilustrao, uma definio atual adianta, ainda que permanea
como uma proposio geral, que a questo agrria a persistente existncia no campo, no
sentido substantivo, de obstculos para desencadear a acumulao [de capital], tanto no
campo como mais genericamente, em particular a acumulao associada industrializao
capitalista (BYRES, 1996, p.19, traduo nossa).
Os autores clssicos dessa tradio foram insuficientemente discutidos entre os
agraristas brasileiros incluindo Marx. Uma das razes foi o relativo desconhecimento
sobre a obra desse autor. De fato, apenas na dcada de 1960 que lentamente viria a
ser publicada a totalidade de seus textos, como diversos fragmentos no concludos, os
rascunhos de suas obras inacabadas, alm de muitas de suas cartas ainda desconhecidas.
Por exemplo, o livro seminal dos Grundrisse (MARX, 1973), monumental contribuio que
conecta o Marx jovem, apaixonadamente dialtico, ainda motivado por suas categorias
mais filosficas, e o Marx economista, que surgiria to nitidamente no primeiro volume
de O capital, publicado em 1867. So apontamentos que antecederam a publicao do
primeiro volume de seu livro mais famoso, embora publicados na forma de livro apenas em
1939, e somente em alemo, permanecendo praticamente no oblvio. Sua leitura, depois
de ser difundida amplamente nos anos 1970, nos aponta, por exemplo, um autor bem mais
nuanado do que aquele que est presente no esquematismo de sua obra mais conhecida.
Os Grundrisse demonstraram tambm um autor que no aceitaria, certamente, a estreita
leitura estruturalista e determinista que a tradio marxista, posteriormente, imporia como
a nica leitura correta ao longo do sculo passado.
Uma segunda ilustrao de um desconhecido Marx, que ressurgiu apenas na dcada
de 1960, embora mais pontual, mas igualmente sintomtica e reveladora, foi a correspondncia trocada por Marx com os idelogos do movimento populista russo, intercmbio
ocorrido, em especial, na dcada de 1870. So cartas de grande relevncia poltica, pois
iluminam um autor muito mais hesitante sobre a sua teoria, pois essa no seria, segundo
suas prprias palavras, dotada da universalidade que a tradio marxista depois transformaria em ato de f. Em sua ltima carta (de maro de 1881) dirigida a Vera Zasulich, ento
uma das principais idelogas dos narodniks, Marx seria explcito sobre seu modelo de
interpretao, sugerindo que sua anlise de O capital, de fato, se aplicaria apenas Europa
Ocidental. Enquanto destaca, citando a si prprio, que
O sistema capitalista , portanto, baseado na radical separao do produtor dos meios de
produo [...] a base deste desenvolvimento a expropriao do produtor agrcola [adverte, no entanto, para a provvel surpresa de Zasulich, que] consequentemente, a histrica
inevitabilidade deste processo expressamente limitada aos pases da Europa Ocidental
(MARX, 1975, p.319, grifo do autor).
705
Outro aspecto que explica a insuficiente recepo de Marx nos estudos sobre o
mundo rural brasileiro ainda mais surpreendente. E nos informa que, de fato, Marx jamais
discutiu, com esse deliberado propsito, as implicaes e a natureza do desenvolvimento
do capitalismo no campo. Era sua inteno, sabemos, mas ele no chegou nunca a concluir
tal projeto. Suas observaes, espalhadas erraticamente em diversas partes de sua copiosa
obra, so insuficientes para construir uma teorizao adequada para interpretar o mundo
rural sob a ao de uma nova sociabilidade que ento se delineava mais claramente na
Europa Ocidental. O assim chamado modelo terico sobre o desenvolvimento do capitalismo no campo (e, portanto, o significado da questo agrria e tambm da reforma
agrria), que fincou suas razes no sculo 20, nasceu, de fato, de uma transposio mecnica da lgica do capital que Marx analisou em relao s transformaes produtivas e
sociais da expanso do capitalismo industrial na Inglaterra (especialmente em O capital) e,
posteriormente, das contribuies de Lnin e de Kautsky, associadas vulgata produzida
por partidos comunistas em diversos pases.
Dessa forma, acabamos aplicando o que parecia ser uma contribuio de Marx para
a interpretao do desenvolvimento do capitalismo na agricultura, quando, de fato, aquele
autor sequer se dedicou diretamente a esse estudo. Nem mesmo o famoso captulo sobre
acumulao primitiva, que conclui o terceiro volume de O capital, poderia ser transformado em modelo para interpretar as facetas principais de um processo de expanso capitalista no campo. Aquele captulo, descrevendo a expropriao camponesa destinada a formar
um exrcito de reserva de trabalhadores despossudos, mas ofertantes de trabalho para o
nascente capitalismo industrial urbano, aplicado agricultura, nunca foi um modelo com
possibilidades universais, mas foi, em especial, um caso nico a formao do capitalismo
ingls.
curioso (ou alarmante) que, para parte considervel dos pesquisadores brasileiros
ancorados nas tradies do pensamento marxista (a esquerda agrria), segundo as evidncias de nossa literatura, provavelmente esse no seria, de fato, um problema terico, pois
aquela sugerida transposio das mudanas urbano-industriais, descrita por Marx para os
mbitos rurais (os quais, esclarea-se, Marx no analisou), no seria analiticamente problemtica, pois os processos econmicos e sociais seriam necessariamente similares onde a
lgica capitalista se torna determinante assim sugere a argumentao corriqueira entre
marxistas brasileiros. Em outras palavras, mais sinteticamente, a agricultura, como atividade
produtiva, no apresentaria nenhuma especificidade e, portanto, obedeceria lgica geral,
lentamente formando uma polarizao de classe no campo, devida crescente concentrao da terra. Seria assim, contudo, se essa analogia com o desenvolvimento capitalista
706
A partir do final da dcada de 1970 e, especialmente durante a dcada seguinte, a literatura internacional
(especialmente aquela de lngua inglesa) elaborou uma verdadeira revoluo terica sobre o significado de
processos de expanso econmica capitalista e suas repercusses nas atividades produtivas agropecurias,
debates, contudo, quase completamente ignorados no Brasil. O autor deste captulo realizou modesto esforo
de divulgao dessa renovao terica, quando traduziu um artigo referencial, escrito por Susan Mann e Charles
Dickinson, originalmente publicado em 1978 (NAVARRO, 1987), e ignorado pela comunidade de pesquisadores,
quando tal artigo, de fato, a base para a reorganizao do pensamento social sobre o desenvolvimento do
capitalismo na agricultura.
Lembrando, contudo, que o delineamento geral desta crtica j era conhecido nos anos 1970 (DUGGETT, 1975).
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os nveis de renda, o uso da terra, a insero mercantil ou o estado geral das famlias rurais
assentadas.
luz dessa sinttica histria da questo agrria e, em seu mbito, a poltica de redistribuio de terras, por que no teria ocorrido reforma agrria no Brasil? A resposta
simples: reforma agrria, tecnicamente falando, supe necessariamente um ato irrecorrvel
de transferncia de direitos de propriedade incidentes sobre as terras privadas. Por ser
irrecorrvel, apenas o Estado pode realiz-lo, sendo esse o motivo pelo qual tentativas de
realizar a reforma agrria em nveis subnacionais nunca produziram resultados dignos de
meno. E somente ser reforma agrria se aqueles direitos de propriedade forem compulsoriamente transferidos de proprietrios privados para um conjunto de produtores rurais
sem terra, interessados no acesso terra. Se assim no for, estar se falando de iniciativas
governamentais de colonizao (ou seja, exercidas em terras pblicas).
No caso brasileiro, o fundamento jurdico que daria origem ao programa supostamente de reforma agrria o Estatuto da Terra definiu, como ponto de partida, no a
transferncia irrecorrvel daqueles direitos sem pagamento (a ttulo de indenizao), mas, de
fato, a compra das terras, por meio de ttulos da dvida pblica (os chamados Ttulos da Dvida Agrria). Ainda que esses ttulos experimentassem forte desgio em sua venda durante
muitos anos, de qualquer forma simbolizaram a expresso de um ato de compra das terras
pelo Estado, exercido apenas parcialmente de forma irrecorrvel, ou seja, quando o imvel
objeto da deciso estatal atendia a certos requisitos previstos na lei, que permitiam a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria. ilustrativo ressaltar, contudo,
que, quando o processo de busca de terras por parte do Instituto Nacional de Colonizao
e Reforma Agrria (Incra) foi efetivamente acelerado, a partir da segunda metade dos anos
1990, aquele desgio caiu fortemente e, no final daquela dcada, seus valores de venda no
mercado de ttulos chegaram quase a ser os mesmos dos valores nominais de face.
Por essas razes, sucintamente apontadas, em termos estritamente conceituais,
jamais existiu, de fato, qualquer processo de reforma agrria no Brasil. Tivemos em nossa
histria agrria apenas programas governamentais de aquisio de terras para a posterior
redistribuio a grupos de famlias rurais pobres e interessadas nos novos assentamentos
formados. Ademais, em face do extraordinrio processo de modernizao tecnolgica das
regies de produo agrcola, os preceitos legais que permitiam a desapropriao de imveis rurais, como no passado, deixaram de ter validade operacional para a instalao dos
processos confiscatrios correspondentes. Dessa forma, com o passar do tempo, o Estado
brasileiro passou a ser meramente um comprador de imveis rurais destinados a formar
novos assentamentos rurais e, em decorrncia dessa mudana, nem mesmo a superficial
aparncia de reforma agrria que existiu em anos anteriores permaneceu. Por tudo isso,
reitera-se, nunca houve reforma agrria no Brasil.
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mundo). Se considerado apenas o fator terra, teoricamente uma situao geradora de conflitos sociais permaneceria como a marca principal das regies rurais, mas essa no mais
contradio que tenha a mesma dimenso do passado e gradualmente nos acostumamos
com esse padro fundirio. E por que seria assim?
A resposta relativamente simples, necessitando apenas que se observem as mudanas operadas no Brasil no perodo contemporneo, bem como diversas tendncias j
em andamento, internamente e nos mercados internacionais. Basicamente, trata-se da
combinao de algumas delas, as quais indicam claramente o futuro do mundo rural brasileiro e das atividades agropecurias e, como resultado, a marginalizao, seno uma radical
mutao, da outrora famosa questo agrria. So as seguintes tendncias:
Urbanizao: com dados bem recentes, apurou-se que apenas 15,6% dos brasileiros vivem em regies consideradas rurais, movimento de rarefao demogrfica
que deve se manter nos prximos anos, embora em velocidade menor. No improcedente sugerir que em 2020 os residentes rurais sero talvez a metade dessa
proporo (especialmente se forem mantidas as taxas anuais de crescimento do
PIB de 3% ou mais, capazes de criar novos postos de trabalho que atraiam os
migrantes do campo).
Especialmente em face da observao anterior, nenhum processo de redistribuio de terras, seja qual for, conseguir alterar mais a realidade de uma estrutura
fundiria concentrada e o seu atual padro bimodal, aspectos estruturais que
permanecero como uma marca distintiva do mundo rural nas dcadas vindouras. A razo: inexiste demanda social para exigir sua mudana. O atual programa
nacional de reforma agrria teria assentado pouco mais de 1 milho de famlias,
sem que o ndice de Gini para medir a concentrao fundiria sequer tenha se
alterado (ainda que minimamente) em qualquer das regies rurais brasileiras.
Alm disso, as perspectivas para a agricultura comercial brasileira mantm-se extremamente alvissareiras no futuro prximo. Os preos das mercadorias
agrcolas no comrcio internacional j subiram para patamares mais altos, e a
demanda externa por alimentos certamente crescer ainda mais, com a elevao
da renda mdia em todas as partes do mundo, inclusive na maior parte da frica.
713
Em consequncia, o crescimento da agricultura comercial ser ainda mais robusto, e o espraiamento de uma sociabilidade capitalista, um fato incontornvel. Da
mesma forma, a manuteno de um padro agrrio bimodal, com a ampla dominao da agricultura comercial de maior escala em diversas regies, sobretudo
no Centro-Oeste, que deve se tornar a mais importante regio agrcola do Brasil,
qui do mundo. A agricultura comercial de menor porte deve continuar mais
forte nos trs estados sulinos. Devem especialmente aprofundar-se a ampliao
e a grande complexidade das cadeias produtivas, as quais passaro, cada vez
mais, a comandar a agropecuria brasileira o que seria mais uma prova emprica da minimizao da questo agrria, pois a matriz de eventuais conflitos
distributivos passaria a ter o seu epicentro nas regies urbanas.
714
Em sntese, a questo social brasileira, nos ltimos 30 anos, deixou o campo e foi para
as cidades. E a questo agrria tradicional comea a entrar nos livros de histria como uma
pgina do passado, retirando a reforma agrria, para sempre, da agenda poltica do Brasil.
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excepcionalmente as formas organizativas dos setores sociais mais pobres do mundo rural,
em face de tais transformaes, conseguem inscrever seus interesses na agenda poltica de
um determinado pas (como foi o caso do MST, especialmente no Brasil, no final dos anos
1990 e em alguns anos da dcada seguinte).
A democracia teria o mesmo significado para todos? provvel que no, principalmente porque o significado geral do termo tem variado ao longo do tempo. Esta seo,
em consequncia, tenta apresentar uma simplificada histria da democracia. Ainda que
abreviada, a sntese sobre a evoluo do chamado ideal democrtico registra inicialmente
a existncia de dois captulos desenvolvidos durante a histria longa, os quais parecem
estar separados por um grande distanciamento temporal, conforme a diviso proposta
por Norberto Bobbio a democracia dos antigos e a democracia moderna, esta ltima
ativada inicialmente por eventos como a Revoluo Francesa e a Guerra da Independncia
Norte-Americana (BOBBIO, 2000). J a primeira materializou-se h mais de dois milnios, na
curta e curiosa experincia ateniense.
Para o notvel pensador italiano, quando comparados aqueles dois momentos, so
de ordem prtica e moral as principais diferenas entre a pioneira manifestao social e
poltica, circunscrita a um pequeno rinco geogrfico do Mediterrneo, e a riqueza das
experincias democrticas do perodo moderno. Distines prticas porque a autoridade
poltica derivava, ento, de um corpo coletivo indivisvel, e por esse princpio se justificava
at mesmo a excluso da maioria da populao (representada pelas mulheres, pelos escravos e pelos estrangeiros), entendida como no apta para o exerccio da deciso coletiva. Ou
seja, o governo democrtico ateniense equivalia concretamente soberania do povo exercida sem mediadores, em assembleias regulares (BOBBIO, 2000). Enquanto isso, no perodo
moderno, consoante a emergncia dos Estados que substituram os modelos absolutistas
do perodo feudal, alguns dos pensadores que fundaram a Filosofia Poltica (como Locke,
Hobbes e Rousseau) substituram o coletivo popular e propuseram uma viso atomstica
da unidade de deciso poltica, ou seja, o indivduo. Essa foi uma dramtica mudana que
gradualmente acarretou desafios gigantescos concretizao dos arranjos institucionais
democrticos, especialmente nas sociedades contemporneas. Decorrente dessa dificuldade prtica emergiu um problema de escala, de alta complexidade, quando, com o passar
do tempo, a administrao democrtica passou a supor alguma forma de consulta e redistribuio de poder aos integrantes de comunidades polticas cada vez maiores.
As razes morais, por sua vez, decorrem da mudana de unidade decisria, pois os
regimes centrados na soberania no mais do povo como um todo coletivo indivisvel e indefinvel (ou definvel segundo critrios estreitos), mas no indivduo e no seu livre arbtrio,
vm enfrentando sucessivos dilemas morais que, no perodo contemporneo, acabaram
se tornando extremamente desafiadores e, por vezes, de insanvel complexidade. A afirmao definitiva dessa travessia entre os imperativos coletivos da democracia dos antigos
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pelo ideal democrtico no ltimo decnio no impedem a percepo sobre um fato inusitado o retorno progressivo da democracia moderna a algumas dimenses da democracia dos antigos, no no sentido de instituir expresses concretas de democracia direta,
e a reiterao do assemblesmo, mas um conjunto de tentativas que reestabeleam canais
efetivos de participao poltica dos cidados nos processos decisrios. Para tanto, mecanismos de manifestao social fundados nos modernos meios de comunicao sugerem a
possibilidade de estar nascendo uma nova concepo democrtica, por enquanto intitulada de democracia monitorada. Estaria, assim, emergindo um modelo novo de democracia
(KEANE, 2009).
O ressurgimento do debate sobre a democracia, no sculo 20, tem a contribuio
de Weber (1991) como ponto de partida, especialmente os ensaios contidos na sua obra
principal, Economia e sociedade. Inspirado pela experincia de formao do Estado alemo,
esse notvel autor-fundador da Sociologia (mas tambm um erudito economista e historiador) props, de fato, uma interpretao sobre a modernidade capitalista que tambm
retomou o tema da democracia (WEBER, 1991). Para Weber, a chave para a compreenso
das sociedades industriais que ento emergiam na Europa Ocidental estava no seu singular
processo de racionalizao, para ele associado ao protestantismo asctico, conforme a tese
central de seu livro mais conhecido, A tica protestante e o esprito do capitalismo (WEBER,
2005) (uma srie de ensaios escritos entre 1904 e 1905).
Para esse cientista social, a compreenso do Estado moderno supe a constituio
de um aparato burocrtico e institucional impessoal, cuja funo ltima a estruturao do
poder poltico ao longo do tempo, o qual, sem sofrer interferncias indevidas, possa ser resguardado de mudanas particularistas. Para isso, precisa contar com o monoplio da fora
que atribudo ao Estado. Esse teria sido o resultado de mudanas histricas tendentes a
reforar a secularizao da sociedade, ainda que fossem processos iniciados em mbitos
tico-religiosos, estes ltimos tendo sido exaustivamente analisados por Weber em seus
estudos sobre a religio. Assim, a sada encontrada naquelas sociedades, no intuito de gerir
o Estado e implantar a administrao pblica, foi um arranjo poltico essencialmente no
democrtico, pois inacessvel maioria dos cidados. por essa razo que Weber (1991)
distanciou-se claramente das teorias clssicas da democracia e foi, de certa forma, o fundador do realismo poltico, o que viria a ser um trao fundamental das teorias elitistas sobre a
democracia. Em sntese, para o pensador alemo, a viso de mundo subjetiva, sistematizada em sistemas religiosos que prevaleceram no passado, teria sido substituda, no mundo
moderno, por acelerados processos de burocratizao da sociedade. A identificao (e a
escolha) das condies sob as quais a democracia, como meio, poderia operar foi uma consequncia natural da perspectiva weberiana, o que deu origem, portanto, ao debate sobre
os procedimentos requeridos para o exerccio de governos democrticos. Com Weber
(1991), em consequncia, nasceu igualmente a viso procedimental da democracia um
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Subsequentemente, Dahl (1998), um dos tericos mais destacados dos estudos sobre a democracia, insatisfeito com as limitaes das teorias elitistas, props importantes
rediscusses, quando introduziu uma viso que percebia os arranjos democrticos como
sendo o resultado de disputas de diferentes grupos e classes sociais. A dinmica democrtica, conforme argumentou Dahl (1998), seria a concretizao, primeiramente, do processo poltico em sociedades abertas e livres, assim introduzindo um elemento analtico
importante, que lentamente passou a ser valorizado por estudiosos posteriores quando
se percebeu a importncia da qualidade da democracia (e, por extenso, a democracia
como um processo em constante mutao).5
Finalmente, especialmente nas ltimas trs dcadas, emergiram novas teorias que
vm sendo especialmente contestadoras da ainda dominante viso elitista da democracia,
ou de suas caudatrias verses pluralistas. So especialmente dois modelos principais: a
democracia participativa e a democracia deliberativa. Nesta seo, apenas se esboam
alguns aspectos sumarssimos relativos a esses dois modelos, pois so propostas ainda em
construo e sujeitas a debates intensos sobre sua viabilidade prtica, particularmente a
verso deliberativa.
As ncoras da verso participativa e sua sucessora mais ambiciosa, a democracia deliberativa, foram lanadas nas dcadas de 1960 e 1970 e, sem dvida, repercutem as intensas
transformaes sociais e econmicas ocorridas naqueles anos em especial o esgotamento dos anos dourados de expanso econmica do ps-guerra, os quais foram estancados
nos anos 1970. Esses processos econmicos, associados emergncia de movimentos
sociais de contestao ordem, e a emergncia de demandas por novos direitos (como os
movimentos feministas e sua agenda de reivindicaes, entre outros) estimularam diversas
contribuies tericas inovadoras e questionadoras da ordem social. Em especial, deve ser
ressaltada a formao de uma onda democratizante, cujo incio sinalizado na literatura
pela Revoluo dos Cravos portuguesa, processos de democratizao que posteriormente
se estenderam Amrica Latina, os quais, uma vez operados, desenvolveram percepes
negativas sobre uma ordem poltica definida como democrtica, mas incapaz de produzir
impactos reais em termos de bem-estar para a maioria dos cidados em sntese, seria
apenas uma democracia eleitoral. Foram percepes que lentamente minaram a forte presena do modelo elitista e passaram a exigir uma ressignificao da democracia, abrindo as
chances de elaborao de vises inovadoras no perodo citado.
5
So fascinantes os estudos de Dahl sobre a democracia, pois evoluiu de uma viso suavizada sobre a dominao
das elites para as interpretaes mais recentes, as quais o aproximam das perspectivas contra-hegemnicas.
impossvel, neste breve comentrio, discorrer com justia sobre um autor to denso e com contribuies analticas
to extraordinrias (DAHL, 1998; TILLY, 2007).
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grupos sociais rurais poderiam contestar a tirania urbana, a qual minimiza a alocao de
fundos pblicos destinados ao mundo rural.
O outro aspecto enfatiza a centralidade de um processo social, a deliberao pelos
membros da comunidade poltica, o que no elimina a necessidade de representao, mas
(pelo menos teoricamente) representa um avano poltico potencial extraordinrio fundamentalmente porque espaos deliberativos, quando concretizados, permitem a igual
concretizao dos mecanismos efetivos de responsabilizao dos agentes estatais, o que
gradualmente empresta mais transparncia aos processos polticos e, em sua essncia, permite democratiz-los radicalmente. A democracia, dessa forma, encontra em nossos dias,
finalmente, a sua justificao moral sob um manto de legitimidade social, pois essa seria
construda por meio de um debate entre iguais, transparente e assentado em argumentos
racionais enfim, pela deliberao em seu significado conceitual mais amplo. Mas um processo argumentativo que, nas sociedades modernas e urbanizadas atende cada vez mais
aos interesses dos diversos coletivos sociais que vivem nas cidades, e cada vez menos aos
interesses (e necessidades) do territrio rural e suas populaes.
Em relao tese principal deste captulo, o que pode produzir essa linha de
evoluo do ideal democrtico quando transformado em prticas sociais, deliberaes
polticas e sistemas de governo? Muito provavelmente, como demonstram as histrias
sociais e polticas de muitos pases, a rpida perda de visibilidade social e de capacidade
de influncia do mundo rural sobre os destinos de uma dada sociedade. Com a reduo drstica da populao mais diretamente relacionada s regies rurais e produo
agrcola, sobretudo quando so computados os efeitos da transformao econmica e
tecnolgica das atividades agropecurias (como esboado na seo anterior), o rural
torna-se marginal nos debates principais da sociedade, e as decises polticas, cada vez
mais, centram-se nas demandas sociais tipicamente urbanas. Sem fora poltica, improvvel que grupos sociais rurais possam, assim, manter qualquer capacidade de alterar a
ordem vigente nas regies rurais, inclusive a estrutura fundiria. Por tal razo, democracia
e reforma agrria so, de fato, incompatveis.
Processos de redistribuio de terra, como antes esboado, refletem tempos de
governos autoritrios e, assim, capazes de impor mecanismos de transferncia de propriedade para alterar a estrutura fundiria do Pas. Sob regimes democrticos, e com o jogo da
poltica inclinado na direo das cidades e dos interesses sociais urbanos, quase impossvel que qualquer processo de reforma agrria possa ser conduzido com sucesso. Ainda
que sob a situao ideal da democracia deliberativa, os argumentos em disputa sempre
devero privilegiar as maiorias urbanas, especialmente se a manuteno de estruturas de
propriedade da terra, mesmo que altamente concentradas, no representarem ameaas
reais a essa ordem democrtica.
722
Consideraes finais
Este captulo procurou analisar a trajetria brasileira de um tema do passado, a
questo agrria, e, em seu bojo, a reforma agrria. Argumentou-se que essa poltica governamental sequer foi realizada em tempos anteriores, por meio de uma definio conceitual
precisa; mais ainda, jamais ser realizada em algum tempo futuro, fundamentalmente por
falta de interesse social. Dessa forma, embora os reclamos por sua concretizao estejam
presentes nas manifestaes de diversas personalidades, autoridades, lderes e estudiosos,
a reforma agrria poder ser, provavelmente, o mais vistoso tema ligado ao passado agrrio
do Pas a perder a sua visibilidade pblica e interesse social nos anos vindouros. E, se assim
for, tambm estar desaparecendo, por extenso lgica, a prpria questo agrria brasileira, pois esta ltima esteve, no caso brasileiro, quase sempre relacionada aos conflitos
decorrentes da concentrada distribuio fundiria, a origem da desigualdade social no
campo.
O captulo discutiu inicialmente o significado da expresso questo agrria, sugerindo ser esse um tema exclusivo das tradies intelectuais e polticas da esquerda.
Argumentou-se que o registro dessa expresso no Brasil tem sido marcado por uma
sucesso de equvocos, devidos especialmente ao desconhecimento da prpria obra
de Marx, um autor que, na realidade, manteve pouco interesse sobre as transformaes
operadas no mundo rural em decorrncia de processos de expanso capitalista. Posteriormente, o captulo discutiu, ainda nessa seo, a expresso imediatamente associada,
a reforma agrria. Nesse caso, enfatizou-se ter sido esse um assunto candente no plano
internacional apenas no ps-guerra e at a dcada de 1970, tendo se esmaecido politicamente nas dcadas posteriores, quando sua aparente necessidade social foi deixando
de ser manifesta. O caso brasileiro, portanto, ao promover um processo de redistribuio
de terras nos ltimos tempos, uma exceo mundial. E foi comentado que, de acordo
com o rigor conceitual, no houve, de fato, nenhum processo de reforma agrria no
Pas, mas apenas processos de redistribuio de terras adquiridas pelo Estado. Se antes
ainda existia algum laivo de reforma agrria, pois a lei atribui ao Estado a prerrogativa
da desapropriao do imvel rural, posteriormente (e em decorrncia da modernizao
tecnolgica das atividades produtivas agropecurias), at mesmo esse aspecto foi sendo
abandonado e, nos ltimos 10 anos, a poltica de redistribuio de terras tornou-se exclusivamente uma poltica de aquisio ou de arrecadao de terras destinadas formao
de novos assentamentos rurais.
As duas sees seguintes do captulo dedicaram-se a analisar focos distintos do tema
geral. A segunda parte indicou que as transformaes econmicas e tecnolgicas dos ltimos 15 a 20 anos, na prtica, sepultaram definitivamente a questo agrria brasileira, especialmente se os processos sociais forem adicionados ao quadro de anlise. E a seo final
723
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Governana de terras e a
questo agrria no Brasil
Captulo 3
Captulo 3
727
Introduo
Neste incio de sculo, o Brasil apresenta o seguinte quadro: de um lado, crescimento
econmico, instituies slidas em vrias reas e melhora na situao social, e, de outro,
precria situao fundiria, rural e urbana, no tendo ainda sido resolvidas questes elementares, que a maioria dos pases desenvolvidos enfrentou ainda nos sculos 18 e 19.
No mundo rural, a grande concentrao da propriedade da terra e a elevada ociosidade da terra, associadas a vrios tipos de conflitos rurais derivados da disputa pela posse
ou pelo uso da terra, demonstram que a questo agrria brasileira ainda precisa ser enfrentada. Os constantes conflitos, que muitas vezes resultam em vtimas, a existncia de posses
e de apossamentos1, a grande possibilidade de fraude nos processos de registro de terras,
a completa ausncia de controle sobre as compras de terras por parte de estrangeiros e a
constante necessidade de atualizar cadastros para impedir o desmatamento na Amaznia
so, todos eles, sintomas de que uma faceta da questo agrria est associada insegurana jurdica relativa propriedade da terra.
Na rea urbana, por sua vez, verifica-se que quase 40% da populao brasileira vive
de forma precria em favelas, cortios e loteamentos clandestinos. O que est por trs
1
Estima-se que, apenas no Piau, 2,2 milhes de hectares do cerrado, dos 8 milhes de terras devolutas, foram
ocupados de forma ilcita nos ltimos anos.
728
desses fatos a possibilidade de especulao com terras, que uma das atividades mais
rentveis e com menor risco do Pas. Esses processos s sero combatidos de forma efetiva
se a sociedade, em conjunto com os rgos competentes, assumir a governana dos mercados de terra.
O crtico problema agrrio brasileiro no sculo 21 tem suas origens no padro de
ocupao e de desenvolvimento do Pas. As solues legais e institucionais, por mais que
tentassem enfrentar o problema, no mais das vezes agravavam-nos. Historicamente, a realidade fundiria brasileira foi marcada pela existncia de regulao formal, mas, no tendo
sido aplicada integralmente, as regras do acesso terra tornaram-se frgeis e incipientes.
A Lei de Terras de 1850 j tinha os seguintes objetivos que regularizavam a propriedade: ordenar a apropriao territorial no Brasil; acabar com a posse; fazer um cadastro
de terras; e tornar a terra uma garantia confivel para emprstimos. No foi isso, porm, o
que aconteceu: a terra, rural ou urbana, permanece at o presente momento apenas com
controles que procuram garantir a propriedade, mas que nem regulam a propriedade nem
seu uso. Se, at agora, no h nem cadastro dos imveis privados, nem das terras pblicas
(devolutas ou outras), quanto mais alguma forma de regulao social adequada! Portanto,
com esse quadro, a terra passvel de qualquer tipo de utilizao pelos proprietrios, desde
a especulativa, passando pela produtiva, at a predatria. At hoje, o Estado no tem noo
de quanta terra lhe pertence; alis, nem mesmo as terras devolutas, definidas na Lei de
Terras de 1850, foram discriminadas.
As consequncias desse processo so bastante abrangentes: desde gerar uma das
maiores concentraes de propriedade de terras no mundo, at um dos mais expressivos
processos de excluso do acesso terra, tanto rural quanto urbana. Alm disso, essa forma
de ocupao sem regras explcitas fez que a grande propriedade prevalecesse nos vrios
segmentos do agronegcio, e nem sempre da forma mais produtiva ou eficiente. Esse mesmo padro de ocupao acabou por estabelecer fronteiras entre ricos e pobres, determinar
o desenvolvimento tecnolgico setorial e a organizao da produo, e at mesmo definir
regies urbanas mais ou menos valorizadas e/ou preservadas.
Da vir a primeira questo que o presente captulo quer responder: que papel o
tipo de propriedade da terra prevalecente exerce no desenvolvimento econmico? Essa
discusso ser efetuada no item A propriedade da terra e o desenvolvimento. A principal
concluso desse item de que o grau de concentrao da propriedade da terra exerce um
papel decisivo na forma de desenvolvimento, mas essa historicamente determinada.
Na medida em que o momento histrico brasileiro de fazer a ruptura na direo de
uma propriedade da terra menos concentrada j passou, preciso que se criem mecanismos que estanquem o processo de ocupao especulativa e predatria das terras no Pas e,
talvez no futuro, colocar limites ocupao de reas por um agente econmico.
729
Neste texto, o ltimo de Tams Szmrecsnyi, publicado postumamente, ele apresenta uma sntese da viso de
Furtado sobre o papel da estrutura fundiria no desenvolvimento do Pas.
730
O livro-texto Agricultura e desenvolvimento econmico, de Ghatak e Ingersent (1984), merece ser citado, pois
coloca a questo da concentrao da propriedade da terra como um dos determinantes do desenvolvimento
dos pases. Alm daqueles, cabem ser citados: Deininger e Feder (2009), World Bank Report 2008 (BANCO
MUNDIAL, 2007), entre outros.
731
econmico, pela maior ou menor renda da terra (decorrente do poder de seu monoplio)
obtida. Para Ricardo, o aumento da renda da terra vis--vis os lucros poderia causar problemas ao crescimento econmico, em razo dos menores nveis de investimento por parte
dos capitalistas.
Foi Marx, porm, na sua obra O capital, quem mostrou o fundamental papel exercido pela criao da propriedade privada da terra no surgimento do capitalismo. Ou seja,
na acumulao primitiva, o processo de expropriar as terras comunais e da igreja foi um
mecanismo para a constituio da moderna propriedade da terra, no qual, porm, a luta
732
de classes acabou por estabelecer uma dada forma de organizao do campo e da propriedade da terra.
Por seu turno, Lnin, na sua obra clssica Capitalismo e agricultura nos Estados Unidos,
visando identificar o melhor caminho para o desenvolvimento da Rssia, mostrou que a
estrutura fundiria surgida em decorrncia da forma da transio para o capitalismo exerceria um papel crucial nas duas principais vias de desenvolvimento: a) a prussiana, baseada
em grandes propriedades voltadas ao mercado externo e com trabalhadores contratados,
gerando um desenvolvimento desigual e excludente; e b) a americana, ancorada em
pequenas propriedades e mo de obra familiar, com agricultura para o mercado interno,
ocasionando um desenvolvimento participativo e inclusivo.
Moore Junior (1966) foi quem melhor mostrou o papel da propriedade e das classes agrrias na transio dos pases de sociedades feudais para o mundo moderno, entre
os sculos 16 e 20, processo por ele chamado de modernizao. Segundo Moore Junior
(1966), as principais caractersticas agrrias que, combinadas, determinaram as vias de
desenvolvimento foram:
a) Desenvolvimento da agricultura comercial e do poder da aristocracia proprietria de terras.
b) Poder poltico da burguesia nascente e dos trabalhadores urbanos.
c) Participao dos camponeses no processo de modernizao.
Trs foram os caminhos bsicos que os pases trilharam para a modernidade: a) as
revolues burguesas, ocorridas ao longo dos sculos 16, 17 e 18, na Gr-Bretanha, na
Frana e nos Estados Unidos; b) as revolues vindas de cima, ocorridas nos sculos 19 e
20, na Alemanha, na Itlia e no Japo; e c) as revolues camponesas, todas ocorridas no
sculo 20, na Rssia e na China.
Nas primeiras as revolues burguesas , o crescimento da produo mercantil fez
surgirem as classes burguesas (burguesia em si, trabalhadores urbanos e produtores rurais
modernos), que eram suficientemente fortes para, em conjunto, enfrentar, frequentemente
de forma violenta, o poder da velha aristocracia e o poder real, e, assim, estabelecer uma
nova ordem poltica e econmica, assim como uma nova agricultura. Nessa, a aristocracia
e os proprietrios de terras, ao perderam poder e privilgios, perderam, tambm, partes
significativas de suas propriedades. Esse processo passou a gerar simultaneamente a regulao fundiria, como parte do novo pacto.
Nas sociedades em que a produo mercantil teve maior dificuldade de se generalizar, e as classes burguesas no tiveram fora suciente para enfrentar os interesses retrgrados dos proprietrios e seus aliados, elas negociaram com os militares e impuseram aos
primeiros, sem enfrent-los, a transio para o mundo moderno. Nesses pases, tambm os
733
Nessas vias de desenvolvimento, quando as foras polticas permitiram, nas revolues burguesas e nas camponesas, ocorreram processos generalizados de redistribuio
de terras, que permitiram um novo caminho de desenvolvimento, baseado nessa forma de
democratizao da terra. Mais tarde, ainda no sculo 20, outros tantos pases passaram por
reformas agrrias, que tinham, entre outros objetivos, romper com a fora das aristocracias
agrrias e com os limites que elas colocavam ao desenvolvimento econmico. Coreia do
Sul, Japo e Taiwan experimentaram essas reformas, que se deram em uma situao de
exceo, sob o domnio poltico e econmico dos EUA, praticamente ditatorial, aps as
derrotas sofridas pelos pases do Eixo na Segunda Grande Guerra.
Isso mostra uma vez mais que inegvel que a forma de acesso terra (tipo de propriedade preponderante) exerce um papel decisivo no tipo de desenvolvimento do pas, e
que isso historicamente determinado.
No h indcios de que, no Brasil, no horizonte visvel, venha a ocorrer um processo
radical que permita uma mudana na estrutura da propriedade da terra. Apresentam-se
aqui evidncias de duas ordens:
a) Entre 1995 e 2009, foi executada uma reforma agrria significativa, que assentou quase 1 milho de famlias em aproximadamente 75 milhes de hectares.
Essa reforma agrria, baseada na legislao vigente, ocorreu em decorrncia
de movimentos sociais, particularmente do MST, cujos membros, na forma de
acampamentos, instalaram-se em terras ociosas, pressionando o governo a
executar a reforma. Os antigos proprietrios, em razo dos mecanismos de compensao, no foram penalizados no processo de reforma agrria. No houve,
porm, nenhuma alterao no ndice de Gini, nem se modificou a fora poltica
dos proprietrios de terras.
4
734
b) Os acampamentos e as ocupaes dos sem-terra, que eram os principais mecanismos de presso dos movimentos sociais, diminuram significativamente
desde seu auge, no incio dos anos 2000, como se atesta pela Tabela 1.
Acampamentos
Ocupaes
Nmero
Famlias
Nmero
Famlias
1995
n.d.
n.d.
146
30.746
2000
n.d.
n.d.
390
64.497
2005
90
17.233
437
54.247
2010
36
3.579
180
16.858
2012
13
857
238
22.063
n.d. = no disponvel
Fonte: Conflitos no campo Brasil (2014).
Portanto, no horizonte visvel, uma reforma agrria que modifique drstica e efetivamente a distribuio da propriedade da terra, gerando sua democratizao, que, alm de
benfica do ponto de vista social, geraria maior eficincia econmica, no deve ocorrer no
Brasil. A situao agrria continua, porm, crtica no Pas, como se mostrar no item subsequente, nas suas vrias dimenses, requerendo efetiva interveno do Estado, mas numa
direo diferente: da efetiva governana e/ou da regulao da propriedade da terra. Num
contexto de maior governana do Estado, vrias polticas so utilizadas, sendo a reforma
agrria apenas uma das polticas de gesto fundiria.
735
Conflitos agrrios
A Tabela 2, mostra que, ao longo da primeira dcada deste sculo, os conflitos originados na disputa pela terra persistem em valores bastante elevados. Observa-se, pela mesma
tabela, que h em torno de mil ocorrncias por ano, que o nmero de pessoas envolvidas,
nos ltimos trs anos, foi de mais de 300 mil, e que os episdios culminaram, muitas vezes, em dezenas de mortes. Portanto, inegvel a existncia de uma questo agrria na
dimenso de que existe violncia no campo, mas esse conflito decorre fundamentalmente
da ausncia de mecanismos que garantam os direitos posse ou propriedade da terra no
Pas. Considerando o padro de ocupao da terra no Pas5 e o quadro institucional criado
para garantir os direitos de propriedade, constata-se que aos detentores desse direito no
dada segurana suficiente, causa da maior parte dos conflitos.
Nmero de
conflitos
Pessoas
envolvidas
Nmero de
assassinatos
2004
1.801
965.710
5.069.399
39
2005
1.881
803.850
11.487.072
38
2006
1.657
703.250
5.051.348
39
2007
1.538
612.000
8.420.083
28
2008
1.170
354.225
6.568.755
28
2009
1.184
415.290
15.116.590
25
2010
1.186
315.935
13.312.343
34
2011
1.363
600.905
14.410.626
29
2012
1.364
648.515
13.181.570
36
Vide Reydon (2007) e Silva (1997), entre outros, que mostram que o padro de ocupao da terra no Pas deu-se
por meio da posse, que, para os menos poderosos, nem sempre apresentava garantias.
736
1975
1985
1995/1996
2006
5,0
5,7
4,8
4,9
323,9
369,6
353,6
294,0
64,9
71,7
72,8
67,1
ndice de Gini
0,855
0,859
0,857
0,856
2,5
2,4
2,3
2,3
68,7
69,7
68,8
69,3
Deininger (2003) e Lipton (2009), com base em inmeras experincias internacionais, mostram, com argumentos
distintos, que a democratizao do acesso terra a principal poltica para minimizar a pobreza rural e gerar um
modelo de desenvolvimento mais inclusivo e participativo.
737
Reydon e Guedes (2006) mostram como o conjunto da estratgia da empresa sucroalcooleira Cosan baseado
no seu processo de aquisio de terras, inclusive as ligadas a inovaes tecnolgicas. E no h qualquer incentivo
ao uso mais racional do solo.
Reydon (2011b) mostra que o principal motor da pecuarizao a existncia de muita terra devoluta passvel
de ser apropriada, associada possibilidade de, a baixos custos, instalar a pecuria, tornando o desmatamento
uma estratgia de valorizao do capital imbatvel. Em levantamento recente, o Instituto Nacional de Pesquisas
Espaciais (Inpe) mostrou que 62,2% dos quase 720 mil de quilmetros quadrados desmatados foram ocupados
por pastagens.
738
terras ou permanecem com pecuria mais intensiva, ou, se existir demanda, so convertidas para gros ou outra atividade econmica.
O que importa, porm, que existe a expectativa de que haver demanda por essa
terra , para ser utilizada em algum momento do futuro, fazendo seus preos elevarem-se
significativamente. E quanto mais prxima da utilizao produtiva, maior a valorizao
dessas terras.
10
Essa decorrente do aumento de preos da arroba do boi gordo, da soja ou at mesmo do anncio que o
Pas ser o maior produtor de lcool do mundo. Em perodo recente, esses fatores convergiram, fazendo que a
demanda por terras crescesse ainda mais, e seus preos tambm, pressionando o desmatamento.
739
Especular aqui entendido como o processo no qual o agente econmico percebe a possibilidade de obter
ganhos no futuro com a aquisio ou a obteno de um ativo. Deve-se deixar claro que nem sempre a especulao
gera os resultados esperados. Para o caso da terra, importante frisar que, como h poucos custos associados
sua manuteno no portflio, essas perdas so mnimas, pois com frequncia h ou a urbanizao ou surtos
de ganhos produtivos com a terra. Portanto, a manuteno de terras no portflio depende mais da liquidez do
agente econmico. Essa, por sua vez, decorre da capacidade de prescindir da riqueza aplicada na terra ao longo
do tempo. A necessidade de utilizar a riqueza aplicada na terra, ou a real possibilidade de realizar os ganhos
especulativos, que determina o momento de venda e, consequentemente, se a especulao foi bem-sucedida.
740
A metodologia do AgraFNP coleta preos mdios em regies homogneas dos estados citados, usando uma
terminologia no homognea. Para as matas, foram agregadas as chamadas matas, as matas de fcil acesso
e as de difcil acesso. Para as pastagens, foram utilizadas as pastagens formadas (de fcil e difcil acesso), as
pastagens formadas de alto suporte e as pastagens formadas de baixo suporte.
13
14
Estimativas de Shiki (2007) indicam que 42% das terras da Amaznia so devolutas.
15
Talvez algumas despesas com capangas, armas, advogados e os custos lcitos e ilcitos de regularizao da rea.
741
Tabela 4. Preos mdios de terras de matas e de pastagens no Estado do Amazonas (em R$/ha
correntes de 2012).
Estado
Mata
Pastagem
(R$ ha )
-1
Variao
(%)
Acre
214,50
2.075,80
967,4
Amap
360,00
1.579,00
438,6
Amazonas
148,75
971,33
653,0
Par
526,00
2.710,38
528,2
Rondnia
605,67
3.657,44
603,9
Mato Grosso
968,69
4.200,00
433,6
Mdia Norte
513,67
2.564,5
499,3
742
existe uma srie de custos transacionais que so impostos pelos rgos pblicos, alm das
normas de planejamento e urbanismo, que devem ser obedecidas para que o loteamento
seja aceito como regular perante o poder municipal.
Schlgl (2004) analisou o processo de ocupao clandestina nas reas de mananciais,
em um estudo da formao e consolidao de trs loteamentos clandestinos no distrito de
Parelheiros, na Bacia do Guarapiranga, So Paulo, entre os 68 cadastrados na Subprefeitura de Parelheiros. Na comparao dos preos de aquisio das glebas com os preos de
venda dos lotes urbanos, Schlgl (2004) chegou a resultados bastante semelhantes aos de
Gonalves (2002), com valorizaes da ordem de 288 vezes no Jardim Almeida e de mais 60
vezes nos outros dois loteamentos.
Uma vez mais se percebe que o Estado brasileiro no tem mecanismos para regular
os mercados de terras e, em razo disso, a questo agrria torna-se mais aguda, e os conflitos avolumam-se tambm no espao urbano.
743
N de imveis
rea
(ha)
Brasil
1.438
100,0
46.156.619,4
100,0
Norte
128
8,9
5.477.825,1
11,9
Nordeste
152
10,6
4.247.183,1
9,2
Sudeste
187
13,0
7.208.982,5
15,6
29
2,0
690.607,9
1,5
Centro-Oeste
661
46,0
17.382.403,7
37,7
Endereo no informado
281
19,5
11.149.617,1
24,2
Sul
O mesmo relatrio do Incra (1999, p.15) aponta, de forma preliminar, as causas desse
problema, ao afirmar que:
A fraude foi historicamente facilitada por algumas brechas institucionais como, por exemplo, a inexistncia de um cadastro nico. Os rgos fundirios, nos trs nveis (federal,
estadual e municipal), no so articulados entre si. Ao contrrio do que ocorre em outros
pases, no Brasil no existem registros especiais especficos para grandes reas. Os dados
dos cadastros federal e estaduais no esto cruzados e o cadastro federal, pela atual legislao, declaratrio. A correio (fiscalizao) sobre os cartrios deixa a desejar.
744
745
A situao , porm, mais complexa e incerta do que esses nmeros indicam. Muitas
das reas protegidas esto fisicamente ocupadas por usurios privados, cujas reivindicaes
de ocupao podem ou no ter validade, de acordo com a legislao complexa a ser apresentada. Pairam tambm dvidas sobre a grande rea descrita como privada pelo sistema
cadastral, j que, dos 178 milhes de hectares declarados como propriedades privadas,
100 milhes de hectares podem estar baseados em documentao fraudulenta. Outros
42 milhes de hectares dessa rea so classificados, com base em declaraes cadastrais,
como posse, que podem ou no ser passveis de regularizao fundiria, novamente dependendo das suas circunstncias de tamanho, histria e localizao17. Dessa forma, 30%
da rea pode ser legalmente incerta e/ou contestada.
Esse o contexto de contradies em torno da propriedade da terra, com o agravante de que sempre existir a possibilidade de qualquer pessoa poder se apossar de terras
pblicas e registr-las como sua propriedade.
H todos os tipos de tamanho de posseiros no cadastro do Incra: tanto pequenos, com menos de 200 ha, quanto
grandes, com mais de 1.000 ha.
18
Qualquer bem adquirido com o fim de produzir rendas ou para o qual exista a expectativa de que seu valor se eleve
em relao ao seu preo de aquisio considerado um ativo. Nesse sentido, todos os bens podem ser tratados
como ativos [vide Reydon (1992) e Reydon e Cornlio (2006) para mais detalhes].
746
A terra, quer rural quer urbana, passvel de ser utilizada para fins especulativos.
H necessidade que o Estado regule o mercado de terras, pois ele no um mercado autorregulado.
19
Internacionalmente, tambm h evidncias de que esse tipo de processo ocorre, mas com algum tipo de regulao
para que no se inviabilize a prpria especulao, conforme Hobsbawm (1995, p.257): Mesmo no Ocidente, o
velho lema do homem de negcios do sculo XIX Onde tem lama, tem grana (ou seja, poluio quer dizer dinheiro)
ainda era convincente, sobretudo para construtores de estradas e incorporadores imobilirios, que descobriram
os incrveis lucros a serem obtidos numa era de boom secular de especulao que no podia dar errado. Tudo o
que se precisava fazer era esperar que o valor do terreno certo subisse at a estratosfera. Um nico prdio bem
situado podia fazer do sujeito um multimilionrio praticamente sem custo, pois ele podia tomar emprstimos sob
a garantia da futura construo, e mais emprstimos ainda quando o valor desta (construda ou no, ocupada ou
no) continuasse a crescer. Acabou, como sempre, havendo um crash a Era de Ouro acabou, como os booms
anteriores, num colapso de imveis e bancos , mas at ento os centros das cidades, grandes e pequenos, foram
postos abaixo e incorporados por todo o mundo, incidentalmente destruindo catedrais medievais em cidades tais
como Worcester, na Gr-Bretanha, ou capitais coloniais espanholas como Lima, no Peru.
20
Por ambiente institucional entendem-se as regras do jogo que definem o contexto no qual a atividade econmica
acontece (WILLIAMSON, 1996, p.378).
747
21
Reydon (2007, 2011a) descreve a evoluo institucional e legal para se chegar situao presente, bastante
influenciado por Silva (1996).
22
748
c) conceder o Certificado de Cadastro do Imvel Rural (CCIR) aos imveis georreferenciados e certificados pelos cartrios. Atualizar o Sistema Nacional de
Cadastro Rural (SCNR), cadastro autodeclarado, criado na dcada de 1970,
para fins de Imposto Territorial Rural (ITR23);
23
A cobrana do ITR atribuio da Receita Federal (Lei n 9.393, de 19/12/1996), mas, desde 2006, com base
na Instruo Normativa SRF n 643, de 12 de abril de 2006, a Receita Federal pode repassar a atribuio aos
municpios, por meio de convnios.
749
Institutos estaduais de terras responsveis pela gesto das terras pblicas pertencentes aos estados da Federao.
24
Em estudo de Oliveira (2010), estimou-se, para o municpio de Jaboticabal, o aumento de arrecadao de ITR da
ordem de 300%.
750
Impactos econmicos da
adequada governana fundiria
Uma adequada governana fundiria que gere o desenvolvimento sustentvel deve
contar com eficientes mercados de terras e, igualmente, eficiente gesto do uso da terra
num pas ou regio. Na Figura 6, Williamson etal. (2010) apresentam um esquema de uma
adequada governana fundiria, que se inicia com informaes sobre a propriedade da
terra, seu mapeamento e todas as informaes necessrias. com base nesse conjunto de
informaes que so feitas as seguintes gestes: da propriedade, do valor da terra, do uso
da terra e do desenvolvimento sobre a terra. Todas essas esferas s quais as polticas pblicas
esto relacionadas dependem de um adequado conjunto de informaes. esse mesmo
conjunto de informaes que, estando os mercados funcionando corretamente, e por meio
de uma gesto adequada do uso do solo, permitir o desenvolvimento sustentvel.
H claras evidncias em pesquisas internacionais, principalmente as organizadas por
Deininger (2003), Payne etal. (2007) e Stanfield e Bloch (2002), de que, quando os direitos
de propriedade no so claramente definidos, isto , quando a regulao ou a governana
fundiria so falhas, surgem os seguintes problemas:
a) O custo de transao elevado nos mercados de terras, diminuindo sua eficincia e consequentemente seus preos.
b) Os proprietrios necessitam despender recursos valiosos na proteo de seu
patrimnio imobilirio.
25
Reydon etal. (2006) mostram que h subdeclarao tanto do valor da terra quanto do volume de terra tributvel. O
valor da terra para fins de ITR poderia ser resolvido pela Receita Federal, se a instituio tivesse interesse, a qual
poderia cruzar as informaes do valor da terra no ITR com o valor declarado no Imposto de Renda Pessoa Fsica.
751
Conforme mostra Silva (2012), os mecanismos que tm garantido o financiamento do crdito agrcola pelos bancos
privados e/ou agroindstrias so a produo, por meio da Cdula do Produtor Rural (CPR), entre outros, pelo fato
de haver um alto custo de transao na utilizao da propriedade como colateral, pois os direitos de propriedade
no so garantidos.
752
Em Reydon (1992), essa questo foi tratada com base em Keynes, na noo de que quanto maior a garantia da
propriedade, maior a sua liquidez no mercado.
753
Consideraes finais
Aps quase 20 anos de governos democrticos, comprometidos com as populaes
menos favorecidas, os quais executaram uma das maiores reformas agrrias do mundo, a
questo agrria continua sendo um dos principais gargalos da realidade brasileira, tanto
urbana quanto rural.
754
FAO (2009, p.9) trabalha com uma definio adequada de governana fundiria:
Adotaremos como ponto de partida a definio conceitual proposta pela FAO em sua recente anlise desta
questo: A Governana o sistema de valores, polticas e instituies pelas quais a sociedade administra seus
assuntos econmicos, polticos e sociais por meio de interaes dentro e entre o Estado, a sociedade civil e o
setor privado. A governana da terra refere-se s regras, processos e organizaes, e atravs delas se tomam as
decises sobre o acesso terra e seu uso, a forma em que se implementam essas decises, e a maneira que se
administram os conflitos de interesse sobre a terra.
29
As inovaes tecnolgicas de captao de informaes por meio de satlite, segundo Deininger e Burns (2010),
permitem avanos que podem revolucionar o sistema de registro de imveis existentes.
30
Com base em estudo de DiGessa (2008), que prope que o mapeamento participativo um importante instrumento
para assegurar direitos de propriedade e criar empoderamento das populaes no privilegiadas.
755
756
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759
Experincias internacionais
com a agricultura familiar
e o caso brasileiro
O desafio da nomeao
e suas implicaes prticas
Captulo 4
Captulo 4
763
Introduo
Se examinada a literatura a respeito, como notrio e seria esperado, existe um
copioso acervo de estudos que analisa as decises governamentais que enfocam especificamente um determinado grupo social, visando implantar uma poltica estatal destinada
quele segmento previamente definido. Essa forma de agir usual dos governos, sendo
lgica e justificvel, alm de abranger diversos setores sociais em diferentes conjunturas
e perodos histricos. So decises e iniciativas que refletem motivaes diversas, desde
aquelas inesperadas, como segmentar um pblico beneficirio em funo de alguma
catstrofe natural ou, ento, polticas mais duradouras e de largo espectro (social e geogrfico), como seria o caso, por exemplo, de polticas de sade ou de educao destinadas a
grupos sociais em situaes de pobreza.
Necessariamente, um exerccio anterior adequada formulao de tais polticas pblicas ser delimitar claramente o grupo social alvo da ao governamental, em qualquer
um dos trs nveis que organizam o regime federativo no Brasil. Para tanto, os indicadores
precisaro ser empiricamente consistentes, mas tambm iro requerer robusta legitimao
social, para que seus limites sejam aceitos por todos, pelos gestores e pelos beneficirios,
mas igualmente pelos no beneficirios e a poltica pblica possa funcionar plenamente,
ser monitorada e continuamente aprimorada. A segmentao decorrente, como exerccio
tcnico das polticas pblicas, portanto, no representa novidade, nem nas prticas estatais
764
e nem na bibliografia sobre o assunto. Nessa ltima, tais estudos so englobados pelos
chamados policy studies e em alguns pases so reas disciplinares tradicionais e academicamente consolidadas. Analisar cientificamente os critrios que identificam e nomeiam
empiricamente um determinado grupo social, beneficirio de uma determinada poltica
pblica, portanto, prtica habitual nos pases onde a Cincia Poltica est madura como
disciplina de investigao social, assim como realizar estudos cientficos de monitoramento
de polticas pblicas, com seu amplo e variado repertrio de metodologias.
Exposto esse primeiro comentrio geral, tambm seria esperado que a diversidade
das classes sociais e grupos moradores nas regies rurais fosse o alvo de polticas pblicas
igualmente diferenciadas ao longo da histria. Assim tem sido em muitos pases, nos quais
existem registros de aes, polticas e projetos que visaram promover transformaes sociais,
cujos beneficirios foram previamente identificados, em funo de diferentes objetivos a
serem alcanados. A histria mundial demonstra que desde o sculo 19 h iniciativas nesse
sentido, relacionadas ora com a modernizao tecnolgica da agricultura, ora com a ampliao da oferta de servios pblicos, ora destinadas reduo da pobreza rural, entre inmeras
outras metas que poderiam ser indicadas. E em decorrncia da anlise cientfica de tais aes
governamentais, h uma vasta bibliografia internacional acumulada, a qual investigou tais
interferncias governamentais nas regies rurais e seus impactos e resultados.
O caso brasileiro, contudo, mais limitado em suas possibilidades analticas, por
diversas razes histricas. Ainda que a estrutura social no campo sempre tenha apresentado visvel heterogeneidade estrutural, com diferentes classes e grupos sociais inseridos
em atividades produtivas de intensidade econmica varivel, nas diferentes regies, dois
aspectos foram ausentes at um perodo relativamente recente. Primeiramente, a inexistncia de uma estratgia governamental de transformao das regies rurais por meio de
um projeto nacional de desenvolvimento rural ou, mais modestamente, de modernizao
tecnolgica, situao que persistiu at o momento pioneiro de interveno da ao estatal
mais forte e planejada no campo, que foi a poltica de modernizao impulsionada a partir
do final da dcada de 1960, por deciso imperativa dos governos militares daquele perodo.
Assim, o esforo de desenvolver a produo agropecuria em nome da intensificao tecnolgica, no caso brasileiro, muito recente, abrangendo concretamente um
perodo de menos de meio sculo. Foram apenas naqueles anos que os governos viram-se impelidos a desenvolver exerccios de segmentao dos produtores e grupos sociais
rurais, identificando-os e nomeando-os e, dessa forma, viabilizando a implantao das
polticas governamentais. Bastaria relembrar que a expanso da poltica de crdito rural,
especificamente a partir da constituio do Sistema Nacional de Crdito Rural (1965),
obrigatoriamente implicou na delimitao de diferentes tipos de produtores e os respectivos indicadores para a sua identificao emprica. Em segundo lugar, tambm deve ser
destacada a relativa pobreza analtica que vem caracterizando os estudos sobre as polticas
765
pblicas incidentes nas regies rurais, em muitos dos seus aspectos, inclusive as pesquisas que deveriam examinar com profundidade as diversas aes e polticas dos distintos
governos, no perodo citado, desde a sua justificativa tcnica aos resultados obtidos. Em
sntese, nossa tradio de pesquisa em polticas pblicas ainda rarefeita e relativamente
pobre em seus resultados. A literatura brasileira sobre o assunto pequena, limitada, insuficiente, e escasseia os estudos de maior flego sobre o desenvolvimento agrrio brasileiro
e as aes governamentais.
Caso esses comentrios sejam recebidos com ceticismo, bastaria uma pergunta que
desnuda a referida insuficincia: onde estariam os estudos dos cientistas sociais (especialmente da Sociologia) sobre a estrutura social no campo brasileiro? Pelo menos, estudar esse
tema deveria ter sido foco bsico na maior parte das pesquisas sobre as regies rurais. Era (e
ainda ) imprescindvel que se conhea com riqueza emprica a estrutura social no campo,
em todos os seus detalhes, inclusive os histricos, e com a diversidade geogrfica exigida pela
vastido territorial brasileira. Quando no se conhecem os padres dos comportamentos sociais e as facetas econmicas e socioculturais das classes sociais no campo, o conhecimento
torna-se incompleto. Tampouco, quando proliferam estudos que analisam aspectos estruturais da economia, opes tecnolgicas, tendncias mercantis e outros fatores diretamente
relacionados dinmica econmica sem o correspondente conhecimento oriundo de outros
estudos (sociolgicos, antropolgicos) sobre os operadores de tais processos, que so os
indivduos e grupos sociais que, de fato, ativam aqueles processos econmicos. Desse modo,
como possvel crer que tanto a definio de beneficirios das polticas pblicas como as
suas aes programadas possam ter aderncia perfeita s diversas realidades?
H, portanto, muitas lacunas de conhecimento que afetam os debates cientficos
que deveriam constar na pesquisa social. Agricultura familiar um exemplo paradigmtico,
pois tema que nitidamente reflete os descaminhos, os desencontros e as insuficincias
decorrentes dessa fragilidade histrica, seja pela ao governamental incompleta e muito
recente, seja pelo escasso conhecimento cientfico acumulado sobre o assunto. Sob essas
limitaes analticas e histricas, a expresso surgiu inesperadamente em determinada
conjuntura, como um raio em cu azul, na primeira metade da dcada de 1990, sem nunca antes ter observado qualquer estudo aprofundado ou discusso prvia, ou tampouco
existiu em algum momento na historiografia brasileira sobre as regies rurais.
A expresso foi cunhada no perodo citado e tornou-se posteriormente consagrada
no Brasil, no obstante suas razes conceituais problemticas. Atualmente, encontra-se
solidamente institucionalizada, no sendo necessrios exemplos para demonstrar essa
situao. Sua recepo ocorre praticamente em todos os meios com alguma ligao com
as atividades agropecurias e abastecimento alimentar. Seu significado, no senso comum,
tambm parece no transparecer dvidas: no obstante a existncia de uma lei que estabelece critrios, alguns exticos (como ser discutido), para delimitar o conjunto social dos
766
familiares, a expresso designa, sem dvida alguma, o vasto conjunto de pequenos produtores rurais, aqueles estabelecimentos que detm menores reas e comandam recursos
escassos de equipamentos, terra e capital. So, geralmente, as famlias rurais mais pobres.
Se o entendimento corriqueiro e mais geral de agricultura familiar, de fato, corresponde noo de pequena produo rural, ento por que no se manteve esta ltima
expresso, que vinha sendo a mais comum em nossa literatura sobre o mundo rural, antes
da atribuio da expresso substituta? Provavelmente, foram trs as razes principais para
explicar a substituio de expresses. Primeiramente, com o aprofundamento da democratizao ps-Constituinte e a disseminao do uso politicamente correto de diversas expresses e palavras, tambm a designao pequena produo passou a incomodar os setores
situados esquerda do espectro poltico, os quais sugeriram que essa noo implicava
em rebaixamento social e preconceito, pois implicitamente indicaria uma incapacidade
(de crescimento, de progresso e de transformao produtiva) dos produtores de menor
porte. Essa insatisfao foi vencida com a expresso agricultura familiar nos primeiros
anos da dcada de 1990. A segunda razo pela qual o uso anterior foi sendo substitudo, ao nomear-se o conjunto desses produtores rurais foi, provavelmente, a qualificao
derivada do termo familiar na expresso. Pois famlia, evidentemente, recebe a simpatia
social e at a religiosa quase unnime e, dessa forma, essa foi nomeao que rapidamente
foi difundida e aceita. O terceiro fator, que talvez tenha sido igualmente importante, foi a
possibilidade de estabelecer critrios objetivos, supostamente apropriados, para delimitar
o conjunto daqueles estabelecimentos rurais de menor porte econmico e, assim, permitir
que o Estado formulasse polticas especficas destinadas ao conjunto dos familiares. E foi
exatamente o que ocorreu, com o nascimento do Programa Nacional de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf ), em 1995 e, posteriormente, com a sano presidencial da Lei
da Agricultura Familiar (Lei n 11.326/2006).
O presente captulo discute a expresso agricultura familiar e suas implicaes prticas (no Brasil e internacionalmente) e atende a dois objetivos principais: primeiramente,
indicar as facetas principais do desenvolvimento agrrio, nos Estados Unidos e na Europa,
sobretudo em perodos de expanso econmica, buscando extrair lies aplicveis ao caso
brasileiro. A Europa e os EUA so duas regies onde a expresso tambm se institucionalizou e, em consequncia, analisar as vicissitudes de seu nascimento e desenvolvimento ao
longo do tempo permitir explicar a situao brasileira, particularmente as consequncias
que podero ser experimentadas pelos agricultores chamados de familiares, luz daquelas
situaes internacionais. Em segundo lugar, sugerir medidas de ao governamental que
possam superar os erros de nomenclatura relacionados agricultura familiar no Brasil e
tambm permitir avanos destinados a esse grande grupo de produtores a partir de um
conjunto de medidas que poderiam ser implantadas.
767
O captulo divide-se em duas sees principais. A primeira delas insiste, sinteticamente, que a objetividade pretendida com a expresso e sua institucionalizao mantiveram erros surpreendentes. Embora a crtica tenha sido j veiculada em outros trabalhos da
autora,1 preciso insistir que a Lei da Agricultura Familiar brasileira est fundamentalmente
errada, requerendo correo para apontar com propriedade a segmentao que agregaria
corretamente do ponto de vista emprico os beneficirios-alvo da ao governamental.
Essa seo inicial apenas sintetiza este pecado original que compromete em termos
operacionais a expresso que foi tornada (acriticamente) consagrada no Brasil, sugerindo
a necessidade de seu aperfeioamento, para ampliar a eficcia prtica das polticas realizadas em seu nome.
A segunda seo a mais longa e a mais substantiva, inclusive porque est diretamente relacionada s sete teses que incentivaram este artigo e o conjunto de artigos deste
livro. Portanto, a autora aceita o pressuposto sugerido pelos autores das teses (BUAINAIN
etal., 2013), os quais apontaram a existncia de um novo momento no desenvolvimento
agrrio brasileiro, significativamente mais dinmico do ponto de vista econmico-financeiro e sujeito a intenso processo de adensamento tecnolgico. Aceita essa premissa, provavelmente se tornar ainda mais urgente e necessrio ultimar a comparao entre o padro
de desenvolvimento nas regies rurais do Brasil e o modelo que historicamente conformou
essa transformao produtiva, que foi a experincia de expanso produtiva da agricultura
dos Estados Unidos a partir dos anos 1940. A histria agrria estadunidense, nesse sentido,
conhecimento no apenas relevante, mas crucial para permitir que o caso brasileiro seja
interpretado mais corretamente embora esta seja comparao que, infelizmente, recebe
rara ateno entre os cientistas sociais brasileiros, muito provavelmente por manter-se uma
difusa postura anticapitalista em inmeros estudos. Nesse sentido, a seo sintetiza relatrios de pesquisa que mostram que o significativo processo expansivo recente, ancorado
internacionalmente na elevao da demanda por alimentos e matrias-primas de origem
agropecuria (e preos elevados), mas igualmente estimulado por um quadro de juros
baixos e custos financeiros reduzidos, produziu intensas mudanas nas regies rurais dos
Estados Unidos.
J o caso europeu muito mais nuanado, por razes de sua diversidade, pois se
trata de um conjunto de pases abrigados sob a Unio Europeia (UE), o qual tambm ser
analisado nessa seo. O objetivo dessa parte, portanto, sumariar essas transformaes
recentes, nos dois casos (pois so relativamente similares) e assim sugerir que tais caminhos tambm so, provavelmente, aqueles que esto sendo observados no caso brasileiro.
O pressuposto aqui, portanto, de relativa obviedade, mesmo que nem sempre aceito:
ainda que existam inmeras diferenas institucionais, histricas ou socioculturais, nos trs
1
768
casos Brasil, Estados Unidos e Unio Europeia foi desenvolvido um padro tecnolgico
na agricultura que essencialmente similar, intitulado genericamente de agricultura moderna. Esse modelo, em regimes capitalistas, segue (ou impulsiona) aproximadamente o
mesmo padro de transformaes sociais e econmicas, no obstante formas de regulao
distintas ou mesmo estruturas polticas e institucionais que tambm possam ser expressivamente diferentes.2
Finalmente, antes da seo conclusiva do artigo discute algumas possibilidades de
ao governamental em face do conjunto de mudanas indicadas. Como houve um erro
de nomenclatura original, o Estado brasileiro tem sido incapaz de prover polticas correspondentes e aderentes diversidade produtiva das regies rurais. E um problema que vem
se intensificando ainda mais diante de um contexto de condensao de uma nova fase, caracterizada por altas taxas de crescimento da agropecuria brasileira. Portanto, so muitas
(e urgentes) as mudanas necessrias para tornar o padro de desenvolvimento agrcola e
agrrio mais equilibrado e justo, abrindo novas portas para a transformao produtiva dos
estabelecimentos chamados de familiares, inserindo-os com mais solidez nos mercados e
nas cadeias produtivas e, assim, ampliando as chances de formao de renda agrcola. Essa
seo aponta cinco mudanas principais que deveriam ser objeto da ao governamental
destinada s atividades de produo agropecuria que, somadas, certamente produziriam
resultados mais consequentes.
Por fim, o artigo tambm pretende examinar a ironia histrica representada pelo
esforo de setores politizados situados esquerda (organizaes sindicais, movimentos
sociais rurais, alguns campos partidrios), os quais substituram a velha expresso pequena produo, usada no passado, pela novidade agricultura familiar, como se a mera
nomenclatura pudesse contrapor-se fora dos processos econmicos e financeiros. Duas
dcadas depois do surgimento e a implantao do Pronaf, verifica-se que o conjunto dos
estabelecimentos rurais de menor porte econmico jamais esteve to ameaado pelos
processos de concentrao da produo agropecuria e sujeitos a um conjunto de foras
que podem reduzi-los em nmero e em possibilidades de integrao aos mercados. Dessa
forma, aqueles produtores continuaram como eram antes pequenos em relao a seu
porte econmico, relativamente marginalizados do processo expansivo recente e agora
confrontados por novos processos econmicos, muito mais poderosos do que no passado.
2
Um caminho analtico indireto para comprovar esse argumento verificar a crescente homogeneidade na oferta
mundial de alimentos. convergncia que necessariamente implica em igual homogeneidade nos sistemas
produtivos nacionais e suas respectivas estruturaes tecnolgicas. Segundo recente estudo, [...] no mundo
inteiro, a oferta nacional de alimentos tornou-se mais convergente e parecida em composio, correlacionada
particularmente com uma oferta crescente de um dado nmero de cereais e oleaginosas globalmente relevantes,
ao mesmo tempo em que ocorre um declnio em outros cereais e outras espcies de oleaginosas ou tubrculos.
A elevao mundial da homogeneidade adianta o estabelecimento de uma oferta padronizada de alimentos, na
qual relativamente diversificada em relao aos produtos considerados no plano nacional, mas pobre em
diversidade, se analisada globalmente [...] (KHOURY etal., 2014, p.4001, traduonossa).
769
So verificaes empricas que demonstram, portanto, que a expresso, mesmo que exaltada apologicamente em sua retrica, poucos resultados prticos produziu para contrapor-se
lgica econmica geral que vem imperando nas regies rurais brasileiras.
770
Uma categoria analtica especfica nos debates acadmicos e nas disputas tericas
sobre o capitalismo agrrio, a qual persistiu at o final dos anos 1980, foi a noo de produtor
simples de mercadorias usada para designar tanto os camponeses quanto os agricultores
familiares. Essa categoria, oriunda do modelo marxista, permeou por um longo perodo
as disputas analticas entre os estudiosos, at que fosse paulatinamente esquecida. Talvez
como brevssima ilustrao, uma sntese sobre os debates europeus, repercutindo os anos
1970 e parte dos anos 1980, foi oferecida por Norman Long. No foi publicao amplamente referenciada, mas emblemtica, por refletir o estado das discusses que prevaleceram
at a dcada de 1980 (LONG, 1984). O livro que organizou, Family and work in rural societies.
Perspectives on non-wage labour (LONG, 1984), registra as interpretaes ento dominantes
na literatura, as quais eram ento basicamente divididas em dois grandes campos. De um
lado, aqueles autores que insistiram que as formas de produo camponesas (tambm
chamadas poca de familiares, como se fossem sinnimos) seriam apenas transicionais,
destinadas a desaparecer com o aprofundamento capitalista. No outro campo de anlises, os estudiosos que apontaram a existncia de um campesinato que evidenciava uma
estrutura com sua prpria lgica (uma clara influncia chayanoviana), a qual resistiria s
investidas da expanso econmica, especialmente por ser funcional ou conveniente aos
ditames mais gerais da acumulao capitalista.
Nos anos 1990, um fato histrico introduziu uma caracterstica especfica narrativa europeia sobre a agricultura familiar. Nessa dcada, a antiga Comunidade Econmica
Europeia (CEE) se ampliou, e nasceu em fevereiro de 1992 a Unio Europeia (UE). Entre
tantas consequncias dessa ousada reformulao poltica, foram reforadas as polticas
para o meio rural, especialmente aquelas chamadas de reestruturao ou de reconverso
produtiva, visando nivelar as diferenas produtivas existentes entre os pases integrantes.
Sob focos gerais, ao longo da dcada de 1990, foram sendo implantadas diversas polticas dirigidas ao meio rural como um todo ou, mais especificamente, aos agricultores
que mantinham a gesto familiar de seus estabelecimentos. Mas a expresso agricultura
familiar foi usada apenas superficialmente afinal, a vastssima maioria dos imveis rurais
no continente era de pequeno porte e dirigida pela famlia proprietria e, portanto, no
existiriam razes, de qualquer ordem, para inspirar a sugesto de uma categoria nova para
caracterizar esse grande conjunto.
Em sntese, o caso europeu apresenta duas lies principais, comparativamente ao
caso brasileiro. Primeiramente, agricultura familiar se restringe, exclusivamente, forma de
gesto. Como se apontar na seo seguinte, sendo a vasta maioria dos operadores dos
estabelecimentos rurais os membros da famlia, no existe, nesse caso, nenhuma especificidade digna de meno e, portanto, a expresso usada de forma solta e no conceitual,
quase sempre sugerindo, de fato, apenas pequenos produtores rurais. Em segundo lugar,
as polticas da UE destinadas a esse grande grupo de aproximadamente 12 milhes de
771
produtores (nos atuais 27 pases que formam o agrupamento) tambm seguem o preceito:
agricultura atividade econmica e, portanto, todas as aes se destinam a atender imperativos que so, principalmente, econmico-financeiros e comerciais.
Entretanto, a expresso agricultura familiar (e suas relaes com o desenvolvimento
da agricultura) tem existido principalmente na tradio dos estudos sociolgicos estadunidenses. Contudo, jamais fora um conceito, mas apenas uma noo descritiva das situaes
concretas rurais daquele pas. Nos Estados Unidos, no ltimo meio sculo, os critrios, por
exemplo, para definir o que vem a ser agricultura familiar j foram alterados mais de vinte
vezes. Lembrando sempre que tambm no caso dos EUA, o pressuposto que agricultura
uma atividade econmica e comercial e, portanto, o indicador classificatrio decisivo
(atualmente) o volume de vendas, normalmente usado para classificar os estratos de produtores e seu desempenho e, ato contnuo, estabelecer um menu diferenciado de polticas
para cada segmento especfico (HOPPE; MACDONALD, 2013).
J no final do sculo 19, quando a expresso nasceu e comeou a se institucionalizar e
a economia estadunidense experimentava altas taxas de crescimento, as aes governamentais definiram, poca, os agricultores familiares a partir de dois focos principais a forma
de gesto (familiares) e os objetivos econmicos da atividade, espelhados por indicadores
monetrios. Nos EUA, h a percepo de que a expanso produtiva resulta em diferenciao social e, dessa forma, a ao governamental tenta entender essa segmentao, para
poder agir adequadamente, procurando evitar a excessiva concentrao da produo e a
decorrente desigualdade social no campo. A definio de familiar nos EUA determinada
apenas pela gesto e nada mais por isso, em 2011, 96% do total dos estabelecimentos
rurais estadunidenses eram considerados familiares (HOPPE; BANKER, 2010; MACDONALD
etal., 2013).
O critrio estadunidense para definir agricultura familiar completamente diverso
daqueles que constam da Lei da Agricultura Familiar brasileira, os quais so utilizados
tambm para fins de polticas pblicas. Os critrios brasileiros so estranhos lgica de
funcionamento de economias agrcolas capitalistas e, portanto, a institucionalizao da expresso agricultura familiar (em 1995) no Brasil ignorou ser a agricultura uma atividade que
primordialmente econmica, por mais inacreditvel que esta afirmao possa parecer.
Essa a diferena fundamental entre o contexto brasileiro e as situaes estadunidense
e europeia. A Lei da Agricultura Familiar brasileira estabelece que para ser considerada
agricultura familiar, o estabelecimento rural deve utilizar predominantemente a mo de
obra da famlia nas atividades agrcolas e a renda da famlia deve ser tambm predominantemente de origem agrcola, dois critrios que so estranhos lgica de funcionamento de
economias agrcolas capitalistas.
772
Uma detalhada discusso sobre o tema, incluindo a sustentao bibliogrfica correspondente, poder ser encontrada
em Navarro e Pedroso (2011).
773
-se significativamente indicam, pelo contrrio, que as famlias rurais ampliaram as suas
chances de prosperidade exatamente quando alguns de seus membros diversificaram
suas atividades, seja o trabalho rural no agrcola ou aquele fora das regies rurais, embora
continuassem residindo com a famlia no estabelecimento.4
Em concluso a esta breve seo inicial, necessrio ressaltar, entretanto, que foi a
partir da instituio do Pronaf, em 1995, que o Estado brasileiro dedicou-se a atuar sob a
orientao de programas e projetos diferenciados a favor dos produtores de menor porte
econmico e os mais pobres em geral. Nesse sentido, esta tem sido uma delimitao de
parte dos produtores rurais que crucial para o segmento circunscrito pela denominao
de familiares no Brasil. Ainda que tenha existido na dcada de 1970, como antes citado,
a primeira segmentao relevante entre o conjunto de produtores, poca, os recursos
aportados foram escassos para os estratos de menor renda e menor comando de recursos de terra e capital. Com o Pronaf, contudo, as dotaes oramentrias para esse setor
vm crescendo continuamente e, assim, o grande conjunto desses produtores tem tido
acesso cada vez mais expressivo s diferentes formas de financiamento. No entanto, dada
a extrema heterogeneidade estrutural da pequena produo rural, a ao governamental
voltada a esse grupo logo encontrou seus limites e vem exigindo mais anlise emprica e
um esforo de renomeao para corresponder diversidade produtiva existente.
Feita a ressalva sobre o uso distinto da expresso agricultura familiar entre os trs
casos referidos, este captulo parte do princpio de que a primeira tese do conjunto de
teses que deu origem a este exerccio coletivo correta em alguma proporo. A primeira tese afirma que a partir do final da dcada de 1990, o desenvolvimento agrrio
cruzou um divisor de guas no Brasil, tornando-se essencialmente diferente do passado
(BUAINAIN etal., 2013). Desse modo, o Pas entrou em uma nova e vigorosa fase de expanso e crescimento, instituindo um novo padro de acumulao de capital, sem comparao
com as experincias do passado. Portanto, se essa tese verdadeira, ento existe um processo similar com o caso estadunidense e seu processo desenvolvido a partir da dcada de
1940. Pela mesma razo, a comparao entre os padres agrrios nos dois pases torna-se
mais relevante. E, da mesma forma, o exame das tendncias de transformao, analisadas
comparativamente, nos casos dos Estados Unidos e da Unio Europeia, sobretudo depois
da crise de 2008, igualmente torna-se relevante para calibrar as possibilidades potenciais
do desenvolvimento agrrio brasileiro. Esse o objetivo da seo seguinte deste captulo.
4
No caso estadunidense, Hoppe etal. (2010) verificou que a renda mdia domiciliar dos pequenos estabelecimentos
rurais compara-se com a renda mdia de todos os domiclios estadunidenses, em funo da renda obtida fora
do ambiente agrcola. Isso demonstra que os estabelecimentos rurais pequenos dos Estados Unidos dependem
fortemente da renda externa e da economia no agrcola.
774
Como seria esperado, as Cincias Sociais oferecem uma abundante literatura cientfica a respeito desses
exerccios comparativos sobre os padres de desenvolvimento agrrio, sintetizando suas lies e o aprendizado
mais generalizante. Este captulo, contudo, no se preocupou em ser estritamente acadmico, oferecendo sempre
as fontes bibliogrficas correspondentes aos argumentos apresentados. Foi texto organizado com o propsito de
oferecer argumentos sobre um dos subtemas decorrentes da quarta tese do artigo original (BUAINAIN etal., 2013)
e discuti-los luz das situaes concretas experimentadas pelos processos de desenvolvimento agrrio, no Brasil
e em outros contextos internacionais.
775
776
Dessa forma, luz desses casos, poder se comprovar a provvel correo das teses
que deram origem a este livro, pois, de fato, parece estar sendo constitudo um novo padro que caracteriza a atividade agropecuria nas regies mais modernizadas do mundo e,
concomitantemente, o escopo econmico e a densidade financeira dessa nova fase passam
a ser fortemente evidenciados. Modifica-se, portanto, no apenas a face produtiva, mas
tambm os comportamentos dos agentes envolvidos e at mesmo as dimenses sociais e
culturais, sugerindo a correo da tese proposta que sugere que o passado vai deixando
de existir pelo menos como era antes conhecido. E, no caso especfico do tema discutido
neste captulo, vai sendo constitudo um contexto inteiramente novo, alm de ameaador,
para um grande conjunto de agentes privados que so produtores nesse admirvel mundo novo da agropecuria mundial os produtores rurais de pequeno porte econmico, ou
os chamados agricultores familiares.
777
5.737
6.096
5.648
3.955
2.944
2.428
2.191
Ano
1900
1940
1950
1960
1970
1980
1999
Nmero de
estabelecimentos
rurais (1.000)
1,8
2,7
4,7
8,7
15,2
23,1
34,7
Populao rural
(% do total da
populao)
176,4
172,8
150,9
119,8
70,4
70,4
55,9
55.238,00
67.167,00
40.849,00
27.831,00
21.084,00
10.577,00
10.817,00 (1910)
255.496,00
366.861,00
173.810,00
111.974,00
57.322,00
40.769,00
63.651,00 (1910)
Valores da terra e
Vendas brutas por
benfeitorias por
estabelecimento
estabelecimentos
(US$ em preos
(US$ em preos
constantes de
constantes de
1982)
1982)
Tabela 1. Indicadores diversos relativos ao desenvolvimento agrrio nos Estados Unidos (19001999).
2,27
1,84
2,85
2,74
3,26
3,10
3,00 (1910)
Nmero de trabalhadores
familiares (ou os no
remunerados) por
nmero de trabalhadores
contratados
778
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 5
779
780
781
782
dos ltimos quinze anos e seus preos reais crescentes, a agropecuria estadunidense
parece estar sofrendo uma guinada estrutural impressionante. Em uma ponta, conforme
salientado, a agricultura de larga escala vem ampliando sua proporo nos volumes produzidos e, igualmente, na riqueza criada: [...] as propriedades maiores (pelo menos 2 mil
acres, ou aproximadamente 810 ha de rea plantada) responderam por 34,3% da rea cultivada em 2011, crescendo 24,1% em 2001 (MACDONALD etal., 2013, p.5, traduo nossa),
enquanto as propriedades de reduzido tamanho tambm aumentaram nos ltimos anos,
aps quedas brutais em dcadas passadas, sugerindo comportamentos sociais inditos na
histria rural dos Estados Unidos. De acordo com os mesmos autores:
[...] 872 mil propriedades cultivaram entre 1 a 49 acres de rea plantada em 1974, um
declnio de 70% em relao s 2,9 milhes de propriedades nesse estrato em 1950. Se
a tendncia de 1950 a 1970 tivesse continuado, existiriam menos de 150 mil propriedades entre aqueles tamanhos em 2011. Contudo, essa tendncia no se manteve, e o
nmero de pequenas propriedades, se medidas pelas vendas ou pelo tamanho da rea,
diminuiu menos rapidamente depois de 1975, e comeou a aumentar depois de 2000.
Em parte, a sobrevivncia e a expanso das pequenas propriedades podem refletir oportunidades de atividades agrcolas, assim como escolhas de estilos de vida de pessoas que
preferem combinar um estilo de vida rural modesto com a produo agrcola ou animal
(MACDONALD etal., 2013, p.6, traduo nossa).
783
2) O nmero de propriedades rurais vem caindo sistematicamente em todos os pases integrantes da Unio Europeia. Naqueles que entraram mais recentemente,
normalmente os pases do Leste Europeu, a queda mais acentuada, enquanto
entre os pases que originalmente estiveram na fundao do agrupamento,
a queda mais lenta, indicando algum tipo de consolidao. importante salientar que os pases do Mediterrneo, fortemente afetados pela crise financeira
de 2008, mostraram a menor queda no nmero de propriedades rurais, assim
demonstrando serem os ambientes rurais um refgio em pocas de crise social.
3) Uma tendncia que parece ser universal em processos de expanso econmica
o aumento do tamanho da propriedade, o que tambm vem ocorrendo na UE
nos ltimos anos, seja qual for o indicador utilizado (o fsico, em hectares, ou
algum indicador econmico indireto). Entretanto, essa tendncia que precisaria ser analisada com extremo cuidado, pois as reas mdias, entre os diferentes
784
5) A agropecuria europeia oferece cada vez menos postos de trabalho. Consideradas as citadas 25 milhes de pessoas envolvidas com a agricultura e a produo
animal, isso no significa tempo integral. Quando convertida tal participao em
unidades de trabalho, o total cai para apenas 10 milhes o que significa menos
de um posto de trabalho por propriedade. Alm disso, como seria esperado, com
a intensificao tecnolgica, a produtividade do trabalho aumenta. Considerandose os 27 pases (mas, lembrando a grande heterogeneidade entre eles), a produtividade do trabalho cresceu 6,8% ao ano entre 2005 e 2010. improvvel que taxa
similar tenha sido encontrada em qualquer outro pas de importncia na produo
mundial de alimentos e matrias primas de origem agrcola.
6) Finalmente, os dados revelados por esse amplo estudo tambm confirmam outras tendncias que se repetem em outras regies rurais, incluindo a brasileira.
Entre os pases da UE, h uma relao inversa entre o tamanho da propriedade
e o trabalho no agrcola fora da propriedade (a pluriatividade), sugerindo, claramente, a insuficincia monetria da atividade realizada. Da mesma forma, as
famlias rurais tendem a diminuir seu tamanho e envelhecer. E tambm obede-
785
Consideraes finais
Esta seo final prope um conjunto de aes governamentais que poderiam
contribuir com maior probabilidade para a viabilizao econmica do vasto conjunto de
pequenos produtores intitulados atualmente de familiares no Brasil. Seriam muitas as
aes possveis de serem identificadas, variando daquelas mais convencionais e sempre
apontadas em debates sobre o assunto, como por exemplo, formas de seguro agrcola especficas para as condies produtivas desse grupo de produtores, as quais assegurassem
seus nveis de renda, at outras iniciativas que seriam inovadoras e correspondentes ao
novo padro agrcola e agrrio. No discutindo o contedo de polticas mais particulares e
conhecidas, entende-se, no entanto, que seriam cinco as principais aes governamentais
preliminares que, conjuntamente, poderiam colaborar mais fortemente para criar cenrios
mais favorveis a esse conjunto de produtores. So as aes apresentadas a seguir.
1) A primeira mudana necessria aquela destinada a caracterizar corretamente o
pblico beneficirio desse conjunto de polticas, mudando a atual definio do
que se entende por agricultores familiares. Nos termos deste captulo, redefinir
a nomeao dos familiares. Seria preciso inicialmente a consensual aceitao de
um fato de relativa obviedade e objeto de insistncia neste artigo, mas ainda visto
com reticncia em muitos setores sociais e algumas instituies ligadas s atividades rurais aceitar que agricultura uma atividade econmica e, dessa forma,
precisa atender s injunes de mercados, guiar-se pela apropriao tecnolgica
e a produo de renda ou demonstrar resultados financeiros positivos em cada
ano agrcola. Aceita essa premissa, os indicadores que definiriam as fronteiras
786
787
tante para a percepo social que precisa ser urgentemente enraizada em nosso
Pas isto , que os pequenos produtores rurais desenvolvem uma atividade
econmica e produtiva, a qual deveria ter crescente relevncia para os brasileiros. No imaginrio urbano que se torna dominante a cada dia, o mundo rural vai
perdendo visibilidade na cultura geral e, dessa forma, tornar mais importante a
responsabilidade econmica desse setor contribuir tambm para a valorizao
do rural, inclusive justificando mais amplamente investimentos nessas regies.
2) A segunda ao prtica, e de efeito imediato, que precisa ser claramente difundida como propsito governamental, atuar diferenciadamente, de acordo com
os diversos subgrupos do conjunto maior, definido de acordo com a sugesto
apontada no item 1 e, tambm, em relao s distintas situaes produtivas, os
biomas existentes e as regies agrcolas e suas caractersticas principais (distncia aos mercados, condies de logstica, nveis de informao, etc.). A principal
poltica de financiamento para a agricultura familiar, o Pronaf, implicitamente
aceita essa diversidade, ao estipular diversos tipos de linhas de crdito, desde
a sua instituio na dcada de 1990. Mas tem permanecido uma ambiguidade,
que um discurso oficial de igual apoio a todos os produtores familiares, em
todo o Pas, movido por imperativos polticos e eleitorais, o qual deveria deixar
de existir e, concretamente, afirmar irrestritamente as variaes das polticas
governamentais que assumem que as regies e as famlias rurais experimentam
situaes muito variadas. Assim, o que esta segunda iniciativa prope que,
sendo diferentes, tambm devem ser diferenciadas as formas de ao governamental e sob explcito reconhecimento governamental. Para tratar desiguais,
preciso polticas desiguais, com o objetivo de, ao final, reduzir essas diferenas.
Se aceito explicitamente esse princpio de ao, facilita-se o desenho de polticas regionais e setoriais especficas, para regies variadas ou para os diferentes
subgrupos familiares. Poder-se-ia identificar e definir muito mais corretamente,
por exemplo, metodologias de servios de assistncia tcnica e extenso rural,
prioridades de acesso tecnolgico, enfoques nas distores de mercados especficos, necessidades financeiras (e de que tipo), entre muitas outras intervenes
pblicas diferenciadas. A manuteno de um discurso universalista (a favor dos
pobres, mas meramente genrico), em sntese, prejudica fortemente a eficcia
das polticas pblicas destinadas aos produtores de menor porte econmico.
Ultrapassada a falsa polaridade entre classes sociais (repetida ad nauseam por
meio da falsa polaridade agronegcio versus agricultura familiar), que ainda
move o discurso governamental e as manifestaes de tantos outros atores
sociais (inclusive, com surpresa, de cientistas sociais), seriam ampliadas notavelmente as chances de maior efetividade da ao estatal destinada aos produtores
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789
790
nova agncia nacional desse setor (Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural Anater), deve ser comemorada com entusiasmo, desde que a nova
organizao atue com aderncia realidade atual experimentada pelos agricultores brasileiros. A mera repetio do passado, ampliando os servios estatais de
Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Ater), como na dcada de 1970, dificilmente
produzir os resultados esperados. Esta quinta recomendao, portanto, pode ser
formulada de forma simples e direta: sem a tecnologia moderna, que permitir
mais (e melhor) integrao aos mercados, a grande maioria dos pequenos produtores rurais brasileiros estar condenada ao rpido desaparecimento, no sendo
capaz de competir nas atuais condies, de maior intensidade concorrencial.
Talvez seja conveniente sintetizar o conjunto de sugestes acima apresentado
no mbito de uma mudana de postura e interpretao sobre as regies rurais e o desenvolvimento da agropecuria que atualmente domina a orientao governamental.
Examinadas as diretrizes do Estado brasileiro para as regies rurais, uma parte importante
reflete leituras equivocadas e que ignoram, em grande proporo, as notveis mudanas e
os urgentes desafios que atualmente so to ntidos nas diferentes regies rurais. So em
nmero demasiado as situaes, fatos, eventos, decises e situaes demonstrativas sobre
os erros atuais da ao governamental, indicativas pelo menos de uma interpretao dominante que no se coaduna com o processo recente de profundas transformaes sociais e
econmicas operando nas diversas reas de produo agropecuria. A poltica de reforma
agrria traduz-se num caro programa de redistribuio de terras que no tem nenhuma
justificativa para ser mantido (de qualquer ordem), de um lado e, de outro, as evidncias
que se avolumam sobre uma lenta condenao do enorme conjunto de pequenos produtores rurais. Segundo as estatsticas, aproximadamente trs milhes de estabelecimentos
rurais, do total de 5,1 milhes existentes segundo os dados censitrios apurados, estariam
sendo empurrados para a desistncia ou o abandono, em funo de seus nveis baixssimos
de renda e da precariedade geral das condies de vida e de produo.
Por fim, para concluir o presente captulo, importante afirmar que, sem a percepo
de que foram deixadas para trs as facetas principais de um perodo passado nas regies
rurais brasileiras, conforme a tese discutida, muito provvel que as decises governamentais permaneam atirando no escuro, sem nenhuma estratgia a ser seguida. Portanto,
nunca ser exagero reafirmar a necessidade de abrir mais os debates sobre o desenvolvimento agrrio brasileiro no perodo contemporneo e tentar interpretar com mais colagem
aos dados empricos e s tendncias principais e seus desdobramentos no futuro prximo.
Apenas a partir de um debate claro e sem interdies ideolgicas apriorsticas, poderemos
avistar algum futuro promissor para os agricultores familiares brasileiros. Caso contrrio,
essas famlias continuaro envelhecendo, empobrecendo e diminuindo em relao populao rural total.
791
Referncias
BENGS, C.; SCHMIDT-THOM, K. (Org.). Urban-rural relations in Europe. Helsinki: Centre for Urban and
Regional Studies-Helsinki University of Technology, 2005.
BRASIL. Lei n11.326, de 24 de julho de 2006. Estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional
da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. 2006. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.
br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11326.htm>. Acesso em: 3 mar. 2014.
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Disponvel em: <http://www.horticulturabrasileira.com.br/index.php?option=com_content&view=article&id=
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792
Literatura recomendada
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O Estado
PARTE 6
Tese: Durante o perodo inicial de modernizao esgotou-se um conjunto de primeiras tarefas de transformaes rurais induzidas pelo Estado, combinando crdito rural, pesquisa
agrcola e servios de Ater estatais. Foi fase que constituiu diversos agentes privados que
passaram a se dedicar produo de pesquisa e difundir inovaes, alm de disputarem
o bolo da riqueza. Paralelamente, o Estado foi saindo francesa, o que comprovado
pelos gastos pblicos na agricultura. Abre-se assim uma nova fase, sob as quais os agentes
privados sero os principais atores do desenvolvimento.
PARTE 6
Poltica agrcola
Avanos e retrocessos ao longo
de uma trajetria positiva
Carlos A. M. Santana
Antnio Mrcio Buainain
Felipe Prince Silva
Junior Ruiz Garcia
Pedro Loyola
Captulo 1
Captulo 1
797
Introduo
A agricultura brasileira, com o seu extraordinrio desempenho, vista por vrios
analistas, governos, instituies e parte da sociedade como uma referncia de sucesso
para outros pases. Durante o perodo 19762013, a produo nacional de gros expandiu
substancialmente, aumentando de 47 milhes para 191 milhes de toneladas (CONAB,
2014). A rea cultivada apresentou uma evoluo relativamente modesta, incrementando
de 37 milhes para 56 milhes de hectares. O rendimento mdio da produo de gros, por
sua vez, saltou de 1.258 toneladas para 3.380 toneladas por hectare, destacando-se como
principal fator responsvel pela expanso da produo.
Como resultado desse desempenho, o Brasil deixou de recorrer com frequncia
importao para atender a necessidades domsticas e tornou-se um dos maiores exportadores mundiais. Atualmente, o Pas o maior exportador de caf, acar, suco de laranja,
lcool, carne bovina e de frango, o segundo provedor internacional de soja e milho, e o
quarto mais importante comercializador mundial de carne suna (BRASIL, 2014a, 2014b).
Vrios fatores contriburam para esse marcante dinamismo da agricultura brasileira, entre
eles, as polticas pblicas adotadas pelo governo.
A poltica agrcola nacional vem se transformando continuamente em resposta ao
conjunto de presses econmicas, polticas, sociais, internacionais e ambientais. A esse
respeito, a quinta tese proposta por Buainain et al. (2013, p. 116) estabelece que,
798
[...] o Estado tem lido incorretamente os diversos sinais das transformaes em curso, o
que tem resultado em iniciativas errticas, usualmente resultantes da confuso de racionalidades: de um lado, refletindo a persistncia de polticas herdadas do projeto de modernizao na dcada de 1960, e de outro, introduzindo novas vises e instrumentos de
regulao por meio de mercados. Esses ltimos respondem s novas realidades agrrias e
produtivas do perodo recente.
A tese sustenta que o papel do Estado mudou (ou deveria mudar), seja porque sua
ao j no to necessria, seja porque os desafios atuais so mais complexos e transcendem as possibilidades do Estado (BUAINAIN et al., 2013, p. 116). A tese argumenta,
tambm, que o Estado foi saindo francesa, o que comprovado pelos gastos pblicos na
agricultura. Abre-se assim uma nova fase, na qual os agentes privados sero os principais
atores do desenvolvimento (BUAINAIN et al., 2013, p. 116).
Este captulo no tem flego suficiente para enfrentar o debate completo da quinta
tese, porm procurar contribuir de duas maneiras: realizando uma breve reflexo sobre a
trajetria da poltica agrcola brasileira nos ltimos 55 anos e, em particular, sublinhando
os seus avanos e retrocessos; levantando novas teses que poderiam orientar reflexes
adicionais sobre o assunto.
Para perseguir esses objetivos, o captulo esta organizado em quatro sees alm
desta introduo. Inicialmente apresenta uma reflexo sobre a evoluo da orientao
geral da poltica agrcola desde o incio dos anos 1960 at o final da dcada de 1980, ou
seja, examina a passagem da interveno planejada para a interveno sem plano que
caracteriza a poltica contempornea. Posteriormente analisa, nas duas sees seguintes,
a orientao da poltica agrcola no perodo 19902003 e seus principais elementos no perodo mais recente (20032014). Por fim, a ttulo de concluso, apresenta na ltima seo
alguns argumentos a respeito da quinta tese sugerida por Buainain et al. (2013).
Da interveno planejada
interveno catica (19601980)
At meados dos anos 1950 o setor agropecurio contribuiu positivamente para a
acumulao urbano-industrial sem passar por maiores transformaes estruturais, tendo
como base a incorporao de novas terras nas zonas de fronteiras e da mo de obra barata
que caracterizava o padro de crescimento horizontal ou extensivo. O baixo custo monetrio da mo de obra e a fertilidade natural das novas terras, mesmo quando transitria,
compensavam a baixa produtividade dos fatores, a distncia dos mercados consumidores
e anulavam o movimento ricardiano de elevao dos preos agrcolas.
799
Os diagnsticos e vises estratgicas eram de fato bastante divergentes. De um lado, uma corrente colocava a
estrutura de propriedade e as relaes sociais vigentes a estrutura agrria como o principal obstculo ao processo
de modernizao da agricultura. Uma ampla reforma agrria, redistribuindo as terras dos grandes latifndios entre os
minifundistas e agricultores sem terra, romperia com o gargalo da rigidez da oferta de alimentos e matrias-primas de
origem agropecuria. Alm disso, ao incorporar ao mercado milhes de famlias at ento marginalizadas, a Reforma
Agrria dinamizaria a vida econmica rural, ampliaria o mercado domstico para a indstria nacional e criaria as
pr-condies para a superao do modelo de crescimento excludente. De outro lado, outra corrente advogava que
o problema central residia no atraso tecnolgico da agricultura, decorrente de variveis de mercado estreiteza do
mercado, risco elevado, incentivos insuficientes devido prpria poltica de promoo da indstria, falta de apoio
governamental e no da estrutura de propriedade fundiria. A recomendao poltica derivada deste diagnstico
era a de promover a modernizao da base tcnica da agricultura, a integrao agro-industrial e a modernizao
dos canais de comercializao. (BUAINAIN, 1999, p. 88). Ver Gonalves (1997) e Leite (1998), para uma reviso
detalhada deste debate e das suas implicaes polticas e para a poltica agrcola.
Em relao ao aumento da produo e produtividade, Kageyama (1990) refere ao esforo requerido como
modernizao compulsria, pois se tratava de impor, por cima dos mercados, mudanas na composio de
fatores e na organizao produtiva que no eram consistentes com a sinalizao dos mercados agrcolas.
800
de interveno planejado, pois se caracterizou por intervenes organizadas cujo principal objetivo era promover as mudanas estruturais na base tcnica, econmica e social,
identificadas como necessrias para deslanchar o crescimento funcional da agricultura,
articulado agroindstria montante e jusante do setor.
Ainda segundo Buainain (1999), do ponto de vista institucional, essa interveno
ancorava-se em quatro grandes sistemas e em um conjunto amplo de instrumentos de
poltica agrcola: o Sistema Nacional de Planejamento Agropecurio (SNPA), cuja funo era
conceber e articular a interveno pblica na agricultura3; o Sistema Nacional de Crdito
Rural (SNRC), cujo papel era operar a poltica de crdito rural, principal instrumento de induo da modernizao tecnolgica; o Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (Embrapa
e empresas estaduais), responsvel pelo desenvolvimento de tecnologias adequadas para
as condies do Pas; e o Sistema Nacional de Extenso Rural (Embrater e empresas estaduais), dedicado a promover a difuso tecnolgica entre os pequenos, mdios e grandes
produtores.
Dentre os instrumentos de poltica, o mais importante foi sem dvida o crdito rural.
As polticas de garantia de preos mnimos (PGPM) e de comercializao, ainda que, de
forma menos abrangente, tambm tiveram um papel relevante. A utilizao desses instrumentos favoreceu e acelerou, significativamente, o processo de modernizao que j vinha
ocorrendo de forma mais localizada e lenta desde meados/final dos anos 1950.
Como se sabe, este processo foi seletivo e favoreceu os mdios e grandes produtores
rurais (ALVES,1993; PINTO, 1980; SANTOS, 1986). Nesse sentido, o resultado foi a modernizao do latifndio, que desde ento vem perdendo o sentido de estabelecimento improdutivo que o caracterizava at o final dos anos 1960, e se transformando em grandes
estabelecimentos produtivos que formam um dos quatro pilares do moderno agronegcio
brasileiro4.
Esse modelo de interveno ancorou-se em disponibilidade quase ilimitada de
recursos para financiar o crdito rural com elevado subsdio5, e em uma poltica fiscal e
3
Embora a montagem do SNPA nunca tenha se completado, e sua marginalizao tenha antecedido sua
desmontagem, a concepo do Sistema de Planejamento e o esforo institucional dedicado sua montagem so
elementos marcantes do padro de interveno planejada dos anos 1970 e incio dos 1980.
Os trs outros so: os estabelecimentos de menor porte que se modernizaram e esto, em sua maioria, integrados
s cadeias dinmicas do agronegcio, em vrios setores: leite, gros, tabaco, frutas, sunos e aves e caf; as
indstrias de insumos, mquinas e equipamentos, juntamente com a indstria de processamento; e, por ltimo, o
cada vez mais abrangente setor de servios de apoio para a agropecuria, que inclui assistncia tcnica, servios
financeiros e comercializao.
O Banco do Brasil era (e continua sendo, agora ao lado do BNDES) o banco de fomento da agricultura, da mesma
maneira que o BNDES sempre foi o banco de fomento da indstria. O BB operava a chamada Conta Movimento,
que representava um cheque em branco do Tesouro para cobrir as operaes de crdito rural realizadas pelo
banco. Na prtica, a Conta Movimento dava ao BB ou melhor, a cada gerente das agncias do BB poder de
emisso de moeda, que s foi suprimido em 1985, com a extino da Conta Movimento.
801
Ver Carneiro (2002) e Carneiro e Buainain (1989) para uma anlise da poltica econmica nos anos 1980, e
Rezende (2003) e Buainain e Souza (2011) para uma anlise das relaes entre a evoluo da poltica agrcola e
econmica neste perodo.
Os preos de alimentos cuja oferta precisava ser estimulada passaram a ser sistematicamente congelados e
administrados; a PGPM passou a ser mais instrumento de controle de preos do que de garantia de preo e
renda para o produtor; o crdito, at ento abundante e barato, na expresso que se popularizou nos artigos
sobre o tema, passou a ser racionado e, ao ser indexado inflao, fonte de incerteza e de inadimplncia; as
muitas exportaes voltaram a ser contingenciadas; o governo deixou de garantir o preo mnimo e as perdas de
produo por motivos climticos.
Boa parte dessas medidas no exigem investimentos relevantes, mas apenas capacidade de gesto e organizao.
802
transformou, segundo Buainain (1999), em uma interveno catica (Quadro 1). Nesse modelo, os efeitos positivos perdem rapidamente a eficcia, e ficam as contradies, os efeitos
colaterais negativos, que no raramente so mais fortes do que os positivos.
No final dos anos 1980 e incio da dcada de 1990, a instabilidade provocada pela
evoluo da conjuntura econmica foi de fato agravada pela prpria interveno da poltica econmica e setorial, marcada pelos sucessivos congelamentos de preos, mudanas de
regras e rupturas de contratos.
803
804
805
gibilidades. Em 1995, o Tesouro ainda participou com praticamente 20%. Esse percentual
caiu para 3,5% em 1996 e praticamente a zero em 2000, e aumentou a participao do setor
com a recuperao dos recursos obrigatrios.
A participao do Tesouro permaneceu baixa durante toda a 1a dcada do sculo 21
(variando entre 3,8% em 2004, e 0,6% em 2009), o que motivou a tese da fuga do Estado,
sugerida tanto pelo crescimento vigoroso do financiamento agricultura sem a necessidade de aportes diretos do Tesouro Nacional (BUAINAIN et al., 2013, p.116) como pela queda
da participao dos gastos pblicos totais com a agricultura (BUAINAIN et al., 2013, p. 116).
Ao mesmo tempo, observa-se a expanso do financiamento direto do setor privado, no
bancrio, realizado principalmente nas reas de fronteira agrcola e nas cadeias com grau
mais elevado de integrao.
Aparentemente mais condicionada pela restrio de recursos do que por um consenso em relao ao papel do Estado no apoio ao desenvolvimento da agricultura, a retirada do Estado foi apenas transitria. De fato, com o relaxamento das restries fiscais e a
mudana do governo em janeiro de 2003, a participao das fontes oficiais voltou a crescer
a partir de 2003, e cresceu ao longo de toda a dcada de 2000.
O papel ativo da velha poltica agrcola foi consideravelmente reduzido e tornou-se
quase nulo durante a dcada de 1990. O crdito oficial foi cortado, os preos mnimos perderam relevncia e capacidade de dar suporte renda agrcola em conjunturas de mercado
desfavorveis, o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria (Proagro) entrou em colapso, e a extenso rural ficou inerte. A partir de 1995, comearam a emergir os elementos da
nova poltica agrcola, que aos poucos foi se consolidando sem no entanto chegar a superar
inteiramente a velha, que tambm se recomps parcialmente nos ltimos anos.
A nova poltica buscou reduzir a interveno do governo nos mercados agrcolas,
e fortalecer o mercado como mecanismo de sinalizao para a alocao e proviso de
recursos na agricultura, o que engloba o financiamento e a comercializao da produo.
Novos instrumentos foram lanados, a maioria seguindo essa lgica de reduzir a participao do Estado no financiamento e o apoio aos setores j incorporados ao processo de
modernizao. A nova poltica se caracterizou tambm por favorecer o fortalecimento dos
segmentos que haviam ficado de fora, em particular os pequenos produtores familiares,
cuja incluso requeria mais do que crdito. Nesse sentido, em 1995 foi criado o Programa
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ) (Figura 1).
O crdito do Pronaf operacionalizado pelos agentes financeiros que compem o
Sistema Nacional de Crdito Rural (SNCR) e, ao longo dos anos, se consolidou como uma
poltica pblica de fortalecimento das unidades familiares de produo, mediante o apoio
tcnico e financeiro, visando estimular a gerao de renda e melhorar o uso da mo de
obra familiar, por meio do financiamento de atividades e servios rurais agropecurios e
806
807
GASQUES, J. G.; CONCEIAO, J. C. Financiamento da agricultura. Brasilia, DF: IPEA, 1998. No publicado.
10
Deve-se destacar que, alm de eventos climticos e conjunturas adversas de mercado, parte da inadimplncia
renegociada naquele perodo foi provocada pelas inconsistncias e rupturas das polticas econmicas e
setoriais, o que reforou a presso dos agricultores pela renegociao abrangente que beneficiasse a todos,
independentemente da razo e justificativa para a inadimplncia. O processo de renegociao das dvidas dos
agricultores evidencia a incapacidade do governo para implementar suas prprias polticas, mesmo quando
plenamente justificadas, sempre que enfrenta reaes de grupos de interesse com fora poltica.
808
809
A evoluo da subveno foi errtica, embora ascendente. O PSR comeou a funcionar em 2005, com subveno
de apenas R$ 2,3 milhes; em 2006, foram R$ 31 milhes; em 2007, R$ 60,9 milhes; e, em 2009, alcanou
R$ 259 milhes. Caiu dois anos sucessivos e, em 2012, subiu para R$ 318,2 milhes, atingindo, em 2013,
R$ 557,8 milhes.
12
Em 1994, a abrangncia do Proagro foi reduzida, e mecanismos de controle, supostamente mais eficazes,
introduzidos. Tambm se procurou introduzir o princpio da responsabilidade compartida entre os participantes, a
fim de interessar os agentes financeiros em atuar no sentido de reduzir eventuais fraudes. Os prmios passaram a
refletir a performance recente dos produtores, punindo os que receberam indenizaes recentes e bonificando os
que comprovarem bom desempenho nas safras anteriores. Foram introduzidas novas diferenciaes nos prmios
cobrados com a finalidade de refletir melhor as diferenas de risco. Em 1996, a operao do Proagro foi vinculada
ao zoneamento agrcola, que desde ento vem se aperfeioando, e hoje uma das ferramentas mais importantes
da poltica agrcola brasileira.
13
i) Certificado de Depsito Agropecurio (CDA); ii) Warrant Agropecurio (WA); iii) Letra de Crdito do Agronegcio
(LCA); d) Certificado de Recebveis do Agronegcio (CRA); e iv) Certificado de Direitos Creditrios do Agronegcio
(CDCA).
810
com as instituies financeiras, e um dos fundamentos do sistema de financiamento direto utilizado pelas empresas tanto para contornar a oferta insuficiente de recursos pblicos
como para amarrar os produtores s suas cadeias de suprimento e negcios.
Segundo dados do Plano Agrcola e Pecurio 2012/2013 (BRASIL, 2012), o volume
dos novos ttulos do agronegcio em aberto em 31/3/2012 era de 22,3 mil contratos, com
o valor de R$ 30,4 bilhes. Vale lembrar que, exceo do Certificado de Depsito Agropecurio (CDA)/Warrant Agropecurio (WA), todos os ttulos listados acima (ver nota de
rodap 13) so, obrigatoriamente, escriturados eletronicamente e, ao contrrio das CPRs,
no existe a verso de gaveta.
Segundo Buranello e Winter (2011), esses ttulos, junto com a CPR, representaram
grande avano poltica agrcola nacional, na medida em que aumentaram e diversificaram o rol de opes de financiamento do agronegcio, tanto no que tange variedade de
papis como no que concerne amplitude dos agentes que podem fornecer crdito para
as operaes de produo, processamento e comercializao da cadeia do agronegcio.
(BRASIL, 2012).
811
812
Segundo dados da Agrosecurity, na safra 2010/2011, enquanto as taxas de juros controladas eram contratadas ao
valor nominal de 6,75% a.a., as taxas livres praticadas no mercado nas operaes de crdito agrcola comercial
privado variaram, em geral, entre 12% e 20% a.a.
15
Alm disso, um instrumento importante para os grandes produtores, j que o volume de crdito limitado por
CPF, e no por unidade de rea.
16
813
Tabela 1. Principais instrumentos da poltica agrcola brasileira, segundo o Plano Safra do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Plano Agrcola e Pecurio (PAP) do Mapa, 2013 e 2014.
Instrumento
Descrio
Valor
(R$ bilhes)
39,00
4,10
Plano Agrcola e Pecurio Apoio ao produtor rural a partir da oferta de crdito pelo
Mapa
136,00
Custeio e
comercializao
97,60
Investimentos
38,40
Programa ABC
4,55
Moderagro
0,55
Moderinfra
0,55
Prodecoop
0,35
Procap-Agro
3,24
PCA
3,50
Inovagro
1,00
Prorenova
4,00
Apoio ao Mdio
Produtor: Pronamp
Programa de
Subveno ao Prmio
do Seguro Rural
0,70
Programa de
Garantia da Atividade
Agropecuria(1)
0,30
Total
(1)
13,2
181,3
O Proagro no tem seus dados divulgados no PAP ou Plano Safra, mas conforme auditoria do TCU, divulgada em maro de 2014, o
nmero de operaes enquadradas no Proagro atingiu, em 2012, o volume de mais de 504 mil operaes, num valor coberto superior
a R$ 10 bilhes, das quais 79,2 mil foram indenizadas, com um valor de R$ 1,08 bilho. Conforme o TCU, o Proagro apresenta deficits
sistemticos anuais, numa mdia de 342 milhes entre as safras de 2004/2005 e 2011/2012 (837,6 milhes na safra 2004/2005; 597,6
milhes na safra 2005/2006; e a 793,2 milhes na safra 2011/2012 e R$ 1,08 bilho para a safra 2012/2013). Vale ainda ressaltar que
essa situao j ocorreu no passado, conforme o relatrio do Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada (Ipea) intitulado Anlise do
Seguro Agrcola do Brasil no perodo 20062011. O Proagro sofreu com descontinuidades, falta de fundos de cobertura aos grandes
deficits, registrando sinistralidade (total de indenizaes pagas divididas pelo montante de prmios arrecadados) maior que um, e por
vezes passando de 3, em 18 dos 27 anos decorridos de 1974 a 2005.
Fonte: Brasil (2014a, 2014b, 2014c).
814
No h informaes precisas sobre esse ponto, mas praticamente todas as anlises da evoluo do PSR indicam
a dificuldade de atrair capital de resseguro como um entrave srio para o crescimento sustentvel do programa. A
dificuldade no est associada ao risco de produo que objeto da aplice e nem ao risco cambial, mas sim ao
risco associado aos compromissos financeiros assumidos pelo governo federal com o pagamento da subveno.
Deve-se destacar que as resseguradoras assumem em mdia 90% do risco, e que a restrio de resseguro se
transfere para a oferta de seguro.
815
816
817
cultura entre 1985 e 2011 e da participao dos recursos destinados s funes rurais no
Oramento Geral da Unio (OGU) no suficiente para sustentar que o Estado tenha sado
francesa, conforme sugere a tese. Apesar da queda na participao relativa, o montante
de recursos pblicos alocados para a agricultura mantm-se expressivo e provavelmente
tenha um papel e importncia maior do que sugere o simples valor absoluto.
certo que o financiamento pblico principalmente o crdito rural foi fortemente
reduzido entre os anos de 1986 e 1996, quando se aproximou do valor do crdito concedido em 1969. No entanto, em um primeiro momento, essa contrao foi uma imposio da
conjuntura e s depois poderia ser atribuda opo de tentar reorientar a poltica agrcola.
Nesse sentido, dificilmente poderia ser interpretada como uma sada francesa, j que o
que poderia ser chamado de nova poltica agrcola jamais assumiu, de forma explcita, que
o Estado deveria se retirar de algumas funes para se dedicar a outras.
Esse movimento nunca ocorreu: os prprios produtores e seus representantes reclamam da presena do Estado sempre que esta presena percebida como um obstculo,
mas em seguida reclamam tambm da ausncia do Estado, da falta de apoio, das limitaes
de recursos pblicos alocados para a agricultura e assim por diante.
Cabe observar, entretanto, que no se pode afirmar que as reclamaes, ainda que
legtimas do ponto de vista do interesse corporativo e do setor, sejam sempre procedentes,
uma vez que, no raramente, o Estado percebido como obstculo quando tenta exercer
o seu papel regulatrio que implica, quase sempre, impor limites s aes privadas. E, por
outro lado, tampouco se podem sancionar todas as reclamaes de falta de apoio e da restrio de recursos, uma vez que em muitas ocasies o racionamento se justifica plenamente
desde o ponto de vista da sociedade. provvel que o cotejamento das reinvindicaes e
reclamaes dos principais stakeholders da agricultura revelasse um quadro contraditrio,
e que demandaria um marco institucional ainda mais complexo e contraditrio do que o
vigente, no qual atuam simultaneamente trs ministrios (Mapa, MDA e MPA).
A contraprova de que o Estado no se retirou o crescimento significativo dos recursos destinados ao financiamento a partir de 1996, e ainda de forma mais significativa a
partir de 2003. Em 2013/2014, os Planos Safra disponibilizaram 179,1 bilhes para as duas
agriculturas, e R$ 4,1 bilhes para a pesca e aquicultura (BRASIL, 2014a, 2014b, 2014c).
Na rea da inovao o movimento foi semelhante: o oramento anual da Embrapa
cresceu, em termo reais, at 1982, quando atingiu o primeiro pico da ordem de R$ 1,6
bilho. Flutuou intensamente na dcada de 1980, com dois anos crticos (1984 e 1992);
voltou a crescer e, em 1996, superou o pico anterior, alcanando um segundo teto de
R$1,83 bilho, que s seria superado mais de uma dcada depois, em 2009 (R$1,95 bilho).
A queda contnua do oramento no perodo 19962003 no pode ser atribuda a uma sada
do Estado por causa da emergncia de atores privados, mas s restries impostas pelo
818
programa de estabilizao monetria. O Plano Real exigiu e imps severos controles fiscais
que atingiram fortemente o oramento da maioria das autarquias e empresas estatais. No
perodo 20052010, a dotao oramentria, em valores reais, foi crescente, resultado tanto
da expanso horizontal, com a criao de novas unidades e contratao de pesquisadores
e funcionrios, como dos investimentos realizados no mbito do PAC-Embrapa. No perodo
mais recente, o oramento voltou a oscilar em torno do teto de 2010.
A evoluo do oramento da Embrapa pode questionar a ideia de que o Estado esteja se retirando, mas no invalida, de nenhuma forma, a constatao de que novos agentes
privados passaram a se dedicar oferta de crdito e pesquisa e ganharam papel de destaque na gerao de tecnologias e na difuso das inovaes que so, hoje, o principal drive
do crescimento da produo agropecuria, cujos ganhos tm permitido ao setor manter-se
competitivo mesmo enfrentando um quadro domstico claramente desfavorvel.
De fato, inegvel o crescimento do papel das grandes e mdias empresas na gerao e difuso da tecnologia. Na rea de mquinas, a pesquisa pblica nunca teve um
papel relevante no que se refere s inovaes. Tal como a automobilstica, trata-se de uma
indstria internacionalizada, que mantm os centros de pesquisa e desenvolvimento (P&D)
em suas matrizes e em alguns pases selecionados, onde so desenhados e desenvolvidos
os modelos comercializados em todo o mundo. Mas, ao contrrio dos automveis, cuja
tropicalizao exige pouca adaptao, as mquinas agrcolas exigem adaptaes para
corresponder s especificidades locais. O conhecimento e know how gerados pelas instituies pblicas de pesquisa, incluindo as universidades, Embrapa e empresas estaduais, so
importantes mesmo na dinmica de inovao desse setor.
Em outras reas, como a de sementes, o papel das empresas pblicas vem modificando. Tempos atrs as sementes eram tratadas como bens quase pblicos, de apropriabilidade mais difcil, o que afastava os investimentos das empresas privadas. Entretanto, a partir
dos ltimos anos da dcada de 1990, essa situao mudou. De um lado, como parte das
reformas estruturais implementadas na segunda metade dos anos 1990, o Pas modernizou
as legislaes e marcos regulatrios referentes propriedade intelectual (PI), ver Vieira e
Buainain (2012), para uma anlise das mudanas institucionais na PI. De outro, a agricultura
voltou a crescer desde a Lei Kandir e da renegociao das dvidas agrrias a partir de 1997,
alargando o mercado relevante para as empresas globais da indstria de sementes.
Desde ento, a importncia do setor privado na oferta de sementes vem crescendo.
Em 2012, o papel da prpria Embrapa foi questionado a partir da constatao, verdadeira,
da queda da sua participao nos mercados de sementes dos segmentos mais dinmicos
do agronegcio, ver Ming (2012). Para uma instituio pblica de pesquisa, o ponto central,
como bem colocou o ex-ministro Delfim Netto (2012), no a parcela de mercado que ocu-
819
pa, mas sim a capacidade de inovar, criar e transmitir conhecimentos, usando as empresas
privadas para dissemin-las.
Independente das posies dos articuladores, essa polmica em torno do papel da
Embrapa revela, de qualquer forma, as profundas transformaes ocorridas nos ltimos 40
anos, e indica que o papel do Estado no pode ser o mesmo do passado, no que a quinta
tese tem razo.
No incio dos anos 1970, diante do diagnstico do atraso tecnolgico da agricultura
brasileira e da impossibilidade de importar ou copiar tecnologia para a agricultura como
se fazia na indstria, a interveno do Estado se colocava como imperativa: montou-se o
Sistema Nacional de Pesquisa Agropecuria (SNPA), tendo a Embrapa como cabea.
No era suficiente fazer pesquisa e desenvolver tecnologia. Era necessrio tambm
produzir a tecnologia e difundir seu uso entre os agricultores. Naquele contexto, as empresas de pesquisa do SNPA, alm de desenvolverem as sementes melhoradas, eram tambm
responsveis pela sua multiplicao e colocao no mercado (a distribuio gratuita era
feita pelas empresas de extenso e secretarias estaduais de agricultura). Havia poucos
canais privados para multiplicar as sementes e distribu-las aos agricultores.
Quarenta anos depois, as empresas pblicas continuam sendo necessrias para gerar conhecimentos e inovaes, mas j no precisam, necessariamente, produzir e distribuir
as sementes ou equipamento desenvolvido. Isso pode ser feito por uma extensa rede de
empresas privadas e outras que se desenvolveram e consolidaram nas ltimas dcadas. Em
geral, elas esto melhor estruturadas para exercer essas funes do que as empresas pblicas de pesquisa, cujo negcio e capacitao central so P&D. Ademais, em todo o mundo
a prpria indstria de sementes se transformou a partir das possibilidades abertas pela
biotecnologia, a aplicao mais forte da engenharia gentica que culminou nos organismos geneticamente modificados (OGMs) e principalmente da mudana institucional no
campo da propriedade intelectual.
O papel das grandes corporaes cresceu, em particular na proviso de bens e
servios demandados pelos segmentos mais dinmicos com potencial para absorver tecnologia gerada no modelo plataforma, que tem utilizao bsica em muitos pases a partir
de adaptaes locais. o caso da tecnologia GM, que pode ser utilizada de forma indistinta
no Brasil ou nos EUA, em condies ambientais bastante diferentes, desde que aplicada a
variedades adaptadas s condies locais, cujo desenvolvimento continua contando com
relevante contribuio das instituies pblicas.
Seria, portanto, no mnimo raro que as empresas pblicas continuassem dominando os mercados de sementes como ocorria no passado. Se assim fosse, elas certamente
abafariam o desenvolvimento da indstria de semente do Brasil que no significa ter
820
A quinta tese considera que o Estado tem lido incorretamente os diversos sinais
das transformaes em curso, o que tem resultado em iniciativas errticas, usualmente
resultantes da confuso de racionalidades de um lado, refletindo a persistncia de polticas herdadas do projeto de modernizao iniciado na dcada de 1960 e, de outro lado,
a introduo de novas vises e instrumentos de regulao via mercados. Esses ltimos
respondem s novas realidades agrrias e produtivas do perodo recente.
De fato, essa viso consistente com a anlise da trajetria da poltica pblica realizada
nas sees anteriores. Conforme ilustrado, a evoluo das polticas parece refletir mais as
presses das sucessivas conjunturas do que uma viso estratgica clara do papel da agricultura no desenvolvimento nacional, da estratgia adotada para viabilizar o cenrio desejado
e das medidas e instrumentos para coordenar e estimular o movimento na direo desejada.
Neste campo, a atuao do Estado sempre foi, e em certa medida continua sendo,
contraditria, e no raramente inconsistente e at catica, nos termos indicados por
Buainain (1999) (Quadro 1). Ao mesmo tempo em que estimula a expanso da produo
por meio do financiamento pblico, o governo introduz inseguranas institucionais ao
patrocinar vises de mundo diferentes e conflitos entre o MDA e o Mapa; ou ao lavar, temporariamente, as mos no que se refere s disputas em torno da liberao dos OGMs, como
ocorreu no incio da dcada passada; ou ainda pela dificuldade de arbitrar as disputas em
torno da legislao florestal e manter-se passivo s ocupaes ilegais de terras privadas
pelos movimentos sociais.
Esses exemplos revelam a dificuldade que o Estado enfrenta para lidar com problemas
complexos, que j no podem ser decididos nos gabinetes, e que pressupem a participao dos atores sociais, consultas tcnicas e polticas, compromissos crveis e duradouros.
No fundo, o Estado e a estrutura institucional ficaram velhos para lidar com a nova
agricultura: a organizao dos ministrios, funcional e poltica, j no representa a realidade de hoje. O Mapa se mantm enraizado no setor, enquanto o setor se move de forma
821
822
traa um rpido panorama da trajetria recente da poltica agrcola, indicando que neste
incio de sculo ainda no superamos o anterior, e que a poltica agrcola continua em busca de um rumo sustentvel.
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O trip da poltica
agrcola brasileira
Crdito rural, seguro e Pronaf
Captulo 2
Captulo 2
829
Introduo
A poltica agrcola brasileira vem sendo ampliada e conceitualmente aperfeioada ao
longo das ltimas dcadas. No entanto, apesar da importncia da agricultura, a execuo
dessa poltica revela que o Estado no a tem priorizado no oramento nem capacitado e
qualificado o Ministrio de Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) para operar como
reitor de uma estratgia sustentvel de desenvolvimento rural e agrcola. Observa-se um
descompasso entre objetivos, concepo e execuo das polticas, assim como falhas na
gesto dos instrumentos e programas que comprometem o alcance de resultados efetivos.
Ademais, a poltica agrcola nacional no parece refletir o papel que o Estado deveria
ter face nova dinmica econmica do redesenho geopoltico do comrcio internacional
da ltima dcada. O momento requer inovaes radicais com o objetivo de potencializar
as vantagens competitivas do agronegcio e minimizar os riscos e gargalos da atividade.
Construda para auxiliar a agricultura no planejamento, financiamento, apoio comercializao e seguro da produo, a poltica agrcola brasileira foi, como se ver a seguir,
colocada num espectro menor pelos governos nos ltimos anos. Esse fato, quando somado
s limitaes observadas nas reas de infraestrutura e logstica, sanidade agropecuria,
segurana jurdica, meio ambiente e educao, dentre outras, indica que se corre o risco
de colocar a perder tudo o que foi conquistado a duras penas. Tendo em vista essa ameaa,
830
831
Figura 1. Crdito rural: evoluo dos recursos a valores constantes, em bilhes de reais.
Nota: elaborao prpria, a partir de dados do Anurio Estatstico de Crdito Rural do Banco Central.
832
privadas apresentaram queda na participao do total de crdito rural oficial ao longo daquele perodo. A maior participao observada (43%) ocorreu no ano de 2000, e a menor
em 2012 (32,5%). A participao das cooperativas de crdito, em grande medida alavancadas por recursos pblicos, aumentou ao longo do perodo de 2000 a 2012, passando de 5%
para aproximadamente 10%. Os bancos oficiais estaduais apresentaram uma participao
pequena durante os 12 anos analisados.
Figura 2. Evoluo da participao dos tipos de instituio na concesso de crdito rural oficial por
valor, de 2000 a 2012.
Nota: elaborao prpria, a partir de dados do Anurio Estatstico de Crdito Rural do Banco Central.
833
para que isso ocorra so a menor capacidade de pulverizao geogrfica dos bancos privados e o alto custo de transao em todo o processo de anlise de crdito, documentao
de garantias e acompanhamento da safra. Isso onera as operaes e cria um incentivo
para que os bancos privados tenham a preferncia para realizar operaes de crdito com
tickets mais elevados, a fim de diminuir os custos da operao.
Figura 3. Financiamento oficial concedido a produtores e cooperativas, por tipo de instituio, pelo critrio de nmero de contratos e valor contratado, em 2012.
Nota: elaborao prpria, a partir de dados do Anurio Estatstico de Crdito Rural do Banco Central.
834
Figura 4. Crdito rural: aplicao dos recursos para investimento rural R$ mil.
(1)
2013/14: programado.
Nota: elaborao prpria, a partir de dados do Mapa/SPA-Secretaria de Poltica Agrcola e Departamento de Economia Agrcola do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Deagri).
Programa Agricultura de Baixo Carbono, para produtores que possuam prticas de baixa emisso de gases de
efeito estufa no processo de produo.
O Programa de Sustentao do Investimento, para aquisio de Bens de Capital (PSI-BK) uma linha de crdito
com a finalidade de financiar mquinas e equipamentos agrcolas novos aos produtores rurais. O programa tem
carncia de 3 a 24 meses, prazo de pagamento de at 120 meses e juros de 3,0% a 3,5% ao ano.
Segundo dados da Anfavea, a venda de tratores passou de 53,3 mil no ano de 2011 para 66,1 mil unidades em
2013. J a venda de colheitadeiras passou de 5,3 mil unidades em 2011 para 7,5 mil unidades em 2013.
572.059
403.906
49.144
Prodecoop
Produsa
Propflora
14.356.572
15.857.537
8.855.280
19.412.204
6.040.177
7.000.000
20.936.000
6.426.000
5.160.000
4.500.000
3.240.000
160.000
29.226.381
12.670.656
36.436.000
15.500.000
(1)
2013/2014: programado.
Nota: elaborao prpria, a partir de dados do Mapa/Secretaria de Poltica Agrcola (SPA) e Departamento de Economia Agrcola do Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento
(Deagri).
Total
8.881.544
Subtotal
1.075.467
11.595.189
16.555.725
6.554.200
3.011.300
2.993.143
712.207
759
9.374
350.000
550.000
550.000
2013/2014(1)
4.000.000
4.361.954
Procer
3.014.137
6.040.177
13.372.027
4.755.300
2.108.354
1.516.345
2.463.942
6.595
7.221
1.873.171
596.047
246.328
559.196
2012/2013
Prorenova
5.841.143
7.002.257
1.302.125
418.480
2.521.866
6.610
11.509
1.364.396
410.063
227.717
512.094
2011/2012
1.000.000
4.519.590
5.475.028
839.095
698.276
69.952
199.631
1.275.372
1.040.673
84.930
340.692
2010/2011
Inovagro
5.393.617
5.393.617
259.424
464.671
1.903.244
1.000.250
53.723
475.294
1.616.434
136.799
385.574
2009/2010
3.500.000
4.517.976
4.517.976
268.064
5.503
2.025.672
810.563
81.647
160.952
939.079
261.742
512.295
2008/2009
PCA
PSI/BK
Subtotal
Outras fontes
Pronamp
Finame/linha especial
Programa ABC
Procap-Agro
Moderfrota Pronamp
Moderfrota
444.562
174.872
PronafBNDES
574.194
Moderinfra
2007/2008
Moderagro
Fontes de recursos
Tabela 1. Crdito rural no Brasil: aplicao de recursos para investimentos por ano-safra (desembolsos), em mil reais.
836
837
Podem chegar a ser de duas a trs vezes mais elevadas do que as taxas cobradas na concesso do crdito oficial.
838
839
Modelo de financiamento
Crdito agrcola
comercial privado
ou no oficial
Agentes participantes
Moeda de
pagamento
Bancos comerciais
R$
Cooperativas de crdito
Cooperativas de crdito
R$
Fornecedores e distribuidores
(revendas e cooperativas
agropecurias)
R$ ou US$
Venda antecipada da
produo
Tradings, agroindstrias e
exportadores
R$ ou US$
Fornecedores e distribuidores
(revendas e cooperativas
agropecurias) + tradings,
agroindstrias e exportadores
Gro
Figura 5. Percentual de financiamento de custeio da soja nas regies Sul e Centro-Oeste, dados da
safra 2009/2010.
Fonte: Silva (2012).
Como se pode, portanto, observar dos dados acima, na regio Sul, onde os produtores so caracterizados por mdulos agropecurios menores, existe maior dependncia
financeira do Banco do Brasil e das cooperativas de crdito. No Centro-Oeste, onde os
produtores so maiores, h maior dependncia de recursos privados, oriundos de tradings,
agroindstrias e fornecedores de insumos. Nessa regio, o financiamento da safra est
840
Figura 6. Distribuio mdia da condio de financiamento ao produtor rural por grupo de insumos nas
regies Sul e Centro-Oeste.
Fonte: Silva (2012).
O grau de concesso de crdito das empresas de defensivos, fertilizantes e sementes analisado aqui em funo
dos dados referentes s vendas a prazo safra (aquisio do insumo pelo produtor com pagamento aps o perodo
de colheita da safra) e operaes de troca (aquisio do insumo pelo produtor com a contrapartida da entrega do
produto a uma trading aps a colheita).
841
existem 5,18 milhes de estabelecimentos agropecurios no Pas. Conforme o Banco Central, o nmero de contratos de crdito de custeio e de investimento efetuados em 2012 foi,
respectivamente, de 1,16 milhes e 1,44 milhes. Portanto, assumindo irrealisticamente
que cada estabelecimento agropecurio tenha realizado no mximo um contrato de custeio
e um de investimento no ano, resultaria que apenas 22% do total teria acessado o crdito
de custeio em 2012, e 28% o de investimento7.
Outro indicador de que ainda existe um deficit de financiamento ao setor rural brasileiro dado pela porcentagem da rea cultivada que obteve financiamento. Segundo
dados do IBGE (rea total de plantio no Brasil de culturas temporrias e perenes) e do
Banco Central (total de rea que obteve financiamento de custeio agrcola), em 2012,
aproximadamente 61% da rea total de plantio no foram atendidos pelo financiamento
oficial (Tabela 3). Provavelmente o cultivo nesta rea, ou em parte dela, foi financiado por
mecanismos privados de crdito, como a Cdula de Produto Rural (CPR), e/ou por agentes
comerciais (fornecedores de insumos e agroindstrias), ou mesmo com recursos prprios
dos produtores.
Como o agronegcio vem apresentando elevadas taxas de crescimento na economia
brasileira, h um interesse crescente dos bancos privados em aumentar a participao de
suas carteiras no setor. No entanto, existem falhas institucionais que impedem uma maior
contribuio de instituies privadas no financiamento da agricultura brasileira. Essas
falhas incluem as seguintes: assimetria de informao entre o financiador e o produtor, o
que gera o problema do risco moral (moral hazard); e insuficincia de dados estatsticos
confiveis, que impacta negativamente no clculo atuarial das seguradoras e, portanto,
reduz a taxa de adeso ao seguro rural, que um mitigador fundamental de risco para os
financiadores.
O desafio para aperfeioar o sistema de financiamento agrcola, entretanto, maior
do que indicado acima. Em um contexto no qual os financiadores tornam-se mais exigentes e seletivos na concesso de crdito, principalmente com as implementaes de Basileia
III8 que exigem dos bancos melhoras na qualidade dos ativos para prevenir crises globais e
tornar o sistema financeiro mais resistente a problemas, cada vez mais o setor agropecurio
7
Essa hiptese no realista, visto que muito comum que o mesmo estabelecimento agropecurio realize mais
de um contrato de crdito no mesmo ano agrcola. Porm, dado que o Banco Central no discrimina o nmero
de produtores contratantes dos crditos e sim o nmero de contratos total, a opo encontrada foi utilizar essa
hiptese.Faz falta um banco de dados oficial, completo e confivel, para monitorar o acesso dos produtores s
polticas pblicas e avaliar seus impactos e resultados.
Segundo dados do Banco Central, a implantao no Brasil da nova estrutura de capital de Basileia III iniciou em
1 de outubro de 2013 e segue o cronograma internacional acordado at a concluso do processo, em 1 de
janeiro de 2022. Disponvel em: <http://www.bcb.gov.br/pt-br/paginas/banco-central-implanta-recomendacoes-debasileia-iii-1-3-2013.aspx>.
842
Tabela 3. Proporo de reas de cultivo agrcola e rea financiada pelo crdito rural oficial em 2012,
no Brasil.
Item
Hectare (milho)
Participao (%)
rea total (A + B)
69,2
100,0
63,0
91,1
6,2
8,9
27,2
39,4
42,0
60,6
Fonte: elaborao prpria baseada em dados do IBGE (2006) e Banco Central do Brasil (2012).
ser exigido na melhoria do ambiente institucional, para que possa concorrer pelos recursos privados com os demais setores da economia.
Aps a dcada de 1990, torna-se mais visvel um novo padro de acumulao e dinmica do setor agropecurio brasileiro, com reflexos para os setores industrial e de servios.
Esse novo padro exige do Estado no apenas a concesso de recursos subsidiados que,
apesar de importantes, so insuficientes para atender demanda do setor, conforme mostrado na Tabela 3 mas tambm uma participao mltipla, no sentido de desenvolver um
ambiente institucional favorvel para que os agentes do setor privado tanto na esfera
financeira, quanto na comercial possam suprir as demandas crescentes do agronegcio
e contribuir para a modernizao e aumento da produtividade do agronegcio brasileiro.
necessrio o desenvolvimento de um ambiente institucional que possa mitigar os
riscos assumidos pelos financiadores. O setor agropecurio possui grande heterogeneidade no Brasil, no s em funo dos diferentes complexos agroindustriais (gros, carnes,
leite, caf, sucroalcooleiro, hortifrti, etc.)9, mas tambm em virtude das grandes discrepncias regionais. Portanto, visto como de alto risco pelos financiadores privados. Isso
provoca certo distanciamento dos agentes, em funo da averso s perdas patrimoniais
por inadimplncia.
A atuao do Estado tambm importante para direcionar recursos para crdito de
maturao mais longa, por exemplo, para a compra de mquinas, equipamentos e construo de armazns. No entanto, para que o setor cresa de maneira mais vigorosa e sem
onerar as contas pblicas, necessria a entrada de um maior nmero de agentes.
9
As cmaras setoriais, no Brasil, so uma forma de identificao das principais demandas das cadeias mais
importantes; atualmente, existem 28 cmaras setoriais no agronegcio.
843
Os problemas de infraestrutura, como logstica de transporte e capacidade de armazenagem10, precisam ser enfrentados, visto que afetam, de forma indireta, os fornecedores
de crdito. Com o atual deficit que o Brasil apresenta nessas reas, os custos e os riscos
tornam-se maiores para toda a cadeia, especialmente para aquelas voltadas para a exportao, como os gros, algodo, acar e carnes. A extenso rural e a assistncia tcnica
tambm so fundamentais para que o crdito possa ser aplicado de forma eficiente pelos
produtores.
Em 2013, o BNDES lanou o Programa para Construo e Ampliao de Armazns (PCA), com taxa de juros de
3,5% a.a.
844
pelas seguintes caractersticas: seleciona de forma adversa (procurado por clientes com
risco certo); no um produto massificado; enfrenta elevados custos administrativos;
passvel de eventos climticos catastrficos; e no dispe de dados estatsticos confiveis
e informaes completas.
As complexas caractersticas do mercado de seguro rural fazem com que as seguradoras no entrem nesse segmento sem as resseguradoras, que assumem parte desses
riscos11. Geralmente, as companhias resseguradoras so responsveis por 90% do risco, e
as seguradoras por 10%. Logo, a resseguradora alavanca a participao das seguradoras
nesse mercado e, obviamente, determina quais produtos ofertar e em quais condies,
pois ela quem corre o maior risco ao dar lastro para as companhias de seguros12.
O governo federal reconheceu as caractersticas peculiares do mercado de seguro
rural quando, em 19 de dezembro de 2003, criou o Programa de Subveno ao Prmio do
Seguro Rural (PSR) (Lei n 10.823) (BRASIL, 2003), visando promover o acesso do produtor
ao seguro13. A concesso da subveno foi autorizada com o objetivo de diminuir o prmio
pago pelo produtor e, com isso, desenvolver e massificar o seguro rural no Pas. O governo
arca com determinado percentual do prmio (taxa de aquisio do seguro rural), e o produtor paga a outra parte restante.
O programa j nasceu com atrasos e, entre a edio da lei e a efetiva implantao,
levou-se dois anos para que as primeiras quatro companhias comeassem a ofertar seguro
agrcola no mbito do PSR. De fato, nos anos seguintes, entre 2006 e 2009, o seguro rural
cresceu de forma expressiva (Tabela 4), gerando otimismo no mercado quanto ao desenvolvimento do PSR, que em 2009 chegou a beneficiar 11% de rea segurada no Pas (o
equivalente a 6,6 milhes de hectares). No entanto, a partir de 2009, o programa passou a
ser submetido a contingenciamentos do oramento, que causaram frequentes atrasos nos
pagamentos da subveno devidos pelo governo federal, e desde ento sua consolidao
vem sendo prejudicada.
11
O resseguro uma forma de pulverizao do risco, em que o segurador transfere a outra empresa, total ou
parcialmente, o risco assumido. Em resumo um seguro do seguro.
12
At 2007 o Brasil mantinha o mercado de resseguros em regime de monoplio por meio da estatal IRB-Brasil
RE. A abertura do mercado de resseguros, inclusive para empresas estrangeiras, foi possvel com a publicao
da Lei Complementar n 126/07. Essa abertura ocorreu de forma gradual e paulatina. Em 2014, 12 empresas
resseguradoras e 9 companhias de seguros estavam habilitadas para operar no PSR.
13
A primeira tentativa do governo federal de fomentar o seguro agrcola ocorreu em 1954, com a criao da
Companhia Nacional de Seguro Agrcola (CNSA) e a instituio do Fundo de Estabilidade do Seguro Agrrio,
que visava dar garantias ao sistema. No entanto, a estruturao dos produtos, isto , a criao dos seguros
agropecurios ficou a cargo do Instituto de Resseguros do Brasil (IRB), j que, at aquela data, apenas o Estado
de So Paulo era atuante no setor. Em 1966, com a promulgao da denominada Lei de Seguros (Decreto-Lei n
73, de 21-11-1966), a CNSA foi dissolvida, tendo sido criado o Fundo de Estabilidade do Seguro Rural (FESR).
Tal fundo, ainda em vigor, gerido atualmente pelo IRB-Brasil RE S/A e tem como objetivo oferecer cobertura
suplementar s seguradoras na eventualidade de uma catstrofe (MAIA, 2011, p. 1-2).
845
Importncia
segurada
(R$)
rea
segurada
(ha)
Aplice
(Unidade)
Nmero de
produtores
Prmio de
seguro
(R$)
Subveno
(R$)
2005
126.637.756
68.148
849
849
8.684.371
2.314.919
2006
2.869.325.774
1.560.349
21.779
16.653
71.119.010
31.121.861
2007
2.706.036.105
2.276.245
31.637
27.846
127.741.170
60.961.993
2008
7.209.176.951
4.762.902
60.120
43.642
324.744.319
157.544.956
2009
9.684.244.863
6.669.296
72.737
56.306
477.785.800
259.610.965
2010
6.541.634.782
4.787.641
52.880
38.211
368.169.101
198.277.600
2011
7.339.468.652
5.582.137
57.885
40.109
466.393.330
253.451.980
2012
8.782.214.959
5.243.272
63.328
43.538
571.375.578
318.167.934
2013
16.843.679.547
9.603.429
101.850
65.556
1.001.347.383
557.852.228
Numa retrospectiva mais recente sobre o contingenciamento de recursos, a subveno devida pelo governo federal, em 2010, na ordem de R$ 162 milhes, foi paga com atraso, em julho de 2011. O ano de 2011 foi marcado tambm pela liberao tardia (novembro)
dos R$ 154 milhes em recursos para a safra de vero 2011/2012. Portanto, as seguradoras
tiveram menos de 2 meses para ofertar os seguros aos produtores, pois o oramento do
PSR deve ser utilizado no ano civil.
Em 2012, o governo federal liberou com atrasos em torno de R$ 318 milhes, que
cobriu uma rea de 5,24 milhes de hectares com capitais segurados na ordem de R$ 8,78
bilhes e prmio (taxa de aquisio do seguro) arrecadado de R$ 571 milhes. Em 2013, a
contratao de seguro agrcola da safra de vero ficou muito aqum da meta preconizada
pelo governo federal no lanamento do Plano Agrcola e Pecurio 2013/2014, quando foram prometidos R$ 700 milhes ao PSR sem que houvesse oramento para viabilizar essa
meta.
Apesar do conhecimento do problema e da necessidade da liberao em carter de
urgncia de R$ 230 milhes em crdito suplementar para o PSR, esse valor foi aprovado
tardiamente no Projeto de Lei do Congresso Nacional PLN n 4/2013, publicado apenas
em 21 de novembro de 2013 no Dirio do Senado, no Congresso Nacional. Novamente
foi necessrio um trabalho de afogadilho no final de dezembro, que adentrou ao ms de
janeiro de 2014, para alcanar a marca de R$ 557 milhes em subveno para um programa
que finalmente atingiu R$1 bilho em prmios de seguro.
846
O feito nem pode ser comemorado, pois, at abril de 2014, o governo federal bateu
novo recorde em atrasos, R$ 403 milhes. Alm disso, dos 69,2 milhes de hectares de rea
plantada com as culturas permanentes e temporrias, a rea segurada de apenas 14%
do total. Portanto, grande parte das lavouras permanece merc do clima e, consequentemente, expostas ao risco de excessivas perdas de produo. Mesmo considerando os outros mecanismos de proteo de riscos da produo, como o Proagro, Seaf (Proagro-mais),
Garantia Safra e fundos de mutualidade de produtores, a rea protegida alcana somente
20% a 25% da rea total, ou seja, uma cobertura relativamente pequena.
A demanda por contrataes de seguro foi reforada pelas resolues do Banco Central (Bacen)14 que condicionaram a concesso do crdito de custeio agrcola ao enquadramento da atividade financiada ao Zoneamento Agrcola de Risco Climtico (Zarc) e o seguro
rural, seja por meio do Proagro ou do PSR. O problema, no entanto, que o oramento do
PSR no prev recursos suficientes para segurar as operaes de crdito contratadas, o que
produz a situao conhecida pela poltica agrcola: a boa regra no cumprida e torna-se
mera fico, ou cumprida e causa mais dano do que benefcio15.
A obrigatoriedade pode estimular a contratao de Proagro, instrumento que, alm
de mais oneroso para o prprio governo, tampouco atende plenamente aos produtores,
seja pela cobertura limitada, seja em razo da excessiva demora nos julgamentos de processos administrativos dos produtores quando os processos de indenizao so encaminhados a Comisso Especial de Recursos (CER).
A CER no est conseguindo julgar os processos por diversos fatores, mas o principal
o pequeno quadro de profissionais para realizar as anlises dos processos. A morosidade
dos trabalhos da CER prejudicam os agricultores, porquanto o julgamento dos processos
ultrapassa os 120 dias em que a operao de crdito fica prorrogada. Isso quer dizer que
produtores, que tm o direito de serem ressarcidos, podem levar mais de seis meses para
ter uma resposta do processo, havendo registro de casos que ultrapassaram mais de 5 anos.
Ou seja, nesses casos o Proagro no tem cumprido a funo de liquidar os financiamentos
bancrios.
Outra questo que merece aperfeioamento o planejamento de longo prazo do PSR.
De acordo com os planos trienais do governo, a previso de recursos destinados subveno
14
Resoluo Bacen n 4.121, de 1/11/2012, e Resoluo Bacen n 4.235, de 18 de junho de 2013. Confirmando
a falta de planejamento no seguro rural, durante o lanamento do PAP 2014/2015, em 19 de maio de 2014, o
governo federal anuncia a postergao da Resoluo Bacen n 4.235 para 1 de julho de 2015.
15
Em estudo recente, o Dr. Vitor Ozaki desenvolveu uma metodologia para calcular qual deve ser o valor oramentrio
mdio do PSR para cobrir 100% do custeio das lavouras. Para 2011, os resultados sugerem que o volume de
recursos deveria ter sido quatro vezes maior do que o valor empenhado (R$ 253 milhes). Considerando-se o
mesmo percentual de 2011 (quase 55%), o oramento do PSR para 2012 e 2013 deveria ser aproximadamente
igual a R$ 1 bilho (OZAKI, 2013). No entanto, uma atualizao dos valores indica que o crdito rural de custeio
entre 2011 e 2013 apresenta crescimento em torno de 35%.
847
difere consideravelmente do valor orado e, mais ainda, do liberado (Figura 7). O Decreto
n 5.121, de 29 de junho de 2004 (BRASIL, 2004), estabeleceu que o Comit Gestor Interministerial do Seguro Rural tem como uma de suas atribuies a definio das diretrizes e
prioridades da poltica de subveno ao seguro rural para o Plano Trienal do Seguro Rural e
seus ajustes anuais. No entanto, desde o comeo dos contingenciamentos, os planos trienais
do PSR no so cumpridos.
Figura 7. Comparao entre o plano trienal, valor orado e valor pago no PSR, de 2005 a 2015.(1)
(1)
Valor orado o oramento no comeo de cada ano civil na Lei Oramentria Anual (LOA), no considerando os crditos suplementares ao longo do ano civil. O governo ainda no havia efetuado pagamentos at abril de 2014.
Fonte: Federao da Agricultura do Estado do Paran (2014).
O seguro rural no novo no Brasil. Em 1878, se tem notcia de que em Recife, durante o 1 Congresso Agrcola, os produtores rurais pleitearam apoio ao setor para assistncia
tcnica, crdito rural e seguro agrcola. Passados 136 anos do encontro de Recife e 10 anos
da lei que criou o PSR, o seguro rural brasileiro ainda est em fase inicial de construo. H
muitos desafios a vencer: planejamento de longo prazo; programao e garantia dos recursos; adequao de produtos; construo de banco de dados; criao de novas modalidades
de seguro rural para atender s expectativas e demandas de todas as regies; transparncia
dos dados e informaes; e aperfeioamento do Zarc, dentre tantos outros.
O principal desafio, porm, o convencimento dos governos e dos produtores de todas as regies do Brasil de que prevenir melhor do que remediar. Ao governo federal cabe
cumprir as leis e dar previsibilidade e estabilidade ao programa de seguro rural, por meio
do estabelecimento de poltica de longo prazo com a garantia de aplicao dos recursos
estimados no plano trienal e de um cronograma de liberao de recursos considerando o
calendrio agrcola.
848
O zoneamento em risco
A gesto do risco rural no mbito da poltica agrcola realizada tambm por meio
do Zoneamento Agrcola de Risco Climtico (Zarc), seguro da produo e mecanismos
de proteo de preos. O Zarc um instrumento fundamental para minimizar as perdas
por risco climtico e essencial para acessar o crdito rural e contratar as ferramentas de
mitigao de riscos de produo, como o Programa de Garantia da Atividade Agropecuria
(Proagro), o Seguro da Agricultura Familiar (Seaf ) (Proagro Mais) e o seguro rural.
Trs fatores fundamentais clima, tipo de solo e cultura so utilizados para quantificar o risco de perda das lavouras em decorrncia de eventos climticos adversos. O
zoneamento inclui tambm um pacote tecnolgico, e, por isso, as portarias do Mapa que
o divulgam indicam as cultivares que constam do Registro Nacional de Cultivares (RNC) do
Ministrio da Agricultura. O trabalho operacionalizado por uma equipe multidisciplinar
de cerca de 50 especialistas, por meio de um contrato firmado entre o Mapa e uma empresa privada, e utiliza parmetros de solo, de climatologia e da planta, alm de funes
matemticas e estatsticas para clculo de frequncia e probabilidade, e tem como objetivo
quantificar o risco de perda das lavouras em virtude da ocorrncia de eventos climticos
adversos (BRASIL, 2007; MITIDIERI; MEDEIROS, 2008).
Apesar da importncia do instrumento, a contratao da empresa privada que presta
a consultoria para o estabelecimento do zoneamento e o trabalho da pesquisa do Zarc,
coordenado pelo Mapa, foi descontinuado em 2013/2014, e desde ento no atualizado.
As portarias publicadas so apenas repeties da safra anterior com pequenas correes
que no incorporam as ocorrncias climticas e seus efeitos sobre o risco agrcola. As novas
tecnologias no so incorporadas aos pacotes, e produtores, profissionais da assistncia
tcnica, extensionistas e pesquisadores questionam os resultados dessa ausncia de estudos em funo da defasagem que j se verifica entre os perodos determinados pelo zoneamento para implantao de culturas como soja, milho, feijo e trigo e as respostas positivas
de produo de novas cultivares implantadas em pocas diversas das recomendadas.
A descontinuidade nos estudos do zoneamento tem, portanto, consequncias em
todas as polticas inter-relacionadas com o Zarc. O produtor tem dificuldades em acessar
crdito rural, e quando acessa no tem direito a contratar os mecanismos de proteo de
perdas na produo por adversidades climticas, como o Programa de Garantia da Atividade Rural (Proagro) ou o seguro agrcola no mbito do Programa de Subveno ao Prmio
do Seguro Rural.
Alm disso, o Zarc um instrumento que ainda no abrange todas as culturas nas
diferentes regies do Pas, o que no deixa de ser inexplicvel em um pas cujo sistema produtivo sujeito a risco climtico elevado e que se coloca na liderana mundial na produo
849
Figura 8. Total de culturas contempladas com estudos de zoneamento agrcola de risco climtico.
Fonte: Brasil (2014d).
850
O Pronaf foi criado em 1995, inicialmente como uma linha de crdito de custeio para ser disponibilizada para a
agricultura familiar. Nessa fase, as regras de financiamento foram estabelecidas pelo voto n 103, do Conselho
Monetrio Nacional e pela Resoluo do Banco Central n 2.191/95. O Pronaf definia o agricultor familiar como
agricultores que exploram e dirijam estabelecimentos rurais na condio de proprietrios, posseiros, arrendatrios,
parceiros e comodatrios, e atendam simultaneamente aos seguintes requisitos: i) no possua, a qualquer ttulo,
rea superior a quatro mdulos fiscais, quantificados na legislao em vigor; ii) utilize predominantemente mo
de obra familiar; iii) obtenha renda familiar originria, mnima, de atividades vinculadas ao estabelecimento; e iv)
resida no prprio estabelecimento ou em local prximo (BRASIL, 1996). Esses critrios foram institucionalizados
a partir da Lei Federal n 11.326/2006, que estabeleceu as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da
Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais (BRASIL, 2006).
17
Ver Navarro (2010) e Navarro e Pedroso (2011) para uma anlise detalhada do processo de institucionalizao da
agricultura familiar no Brasil.
851
852
853
19
Presidncia da Repblica. Mensagem ao Congresso Nacional 2014 Captulo II: Desenvolvimento Inclusivo e
Erradicao da Pobreza Extrema. Disponvel em: <http://www.congressonacional.leg.br/portal/docs/Mensagem
PresidencialCongresso2014.pdf>. Acesso em: 28 maio 2014.
854
casos, esse limite no permite sequer garantir um nvel de renda acima da linha de pobreza
para os muito pobres. Isso restringe um crescimento mais dinmico da produo familiar, o
que poderia estimular um processo de acumulao local entre os pequenos agricultores.
855
A doena de um familiar pode consumir todos os bens da famlia. Uma ligeira queda de
preos pode afetar de maneira significativa a gesto da propriedade. Desse modo, a adoo de redes de proteo e de segurana importante para manter a relativa estabilidade
da produo e renda familiar, embora talvez no seja suficiente para evitar e mesmo reduzir
de maneira significativa os efeitos negativos de eventos climticos, econmicos e sociais
adversos.
Nesse sentido, os programas de seguro da safra, garantia de preo e escoamento da
produo podem contribuir para a relativa estabilidade na gerao de renda na agricultura
familiar (Tabela 5). Contudo, a superao das deficincias histricas que regem a dinmica
do agricultor familiar deveria ser considerada a principal ao do Estado para promover o
aumento da renda desses produtores. Isso exige um esforo de desenho e gesto de profundas mudanas estruturais no ambiente de produo e de comercializao (BUAINAIN;
GARCIA, 2013).
Tabela 5. Instrumentos do Plano Safra da Agricultura Familiar, 2013/2014.
Programa Pronaf
Descrio
Valor (R$)
Crdito Pronaf
21 bilhes
Assistncia Tcnica e
Extenso Rural (Ater)
830 milhes
Garantia-Safra
980,3 milhes
Seguro da Agricultura
Familiar
400 milhes
Programa Garantia de
Preo da Agricultura
Familiar (PGPAF)
33 milhes
1,2 bilho
Programa Nacional de
Alimentao Escolar
(Pnae)
1,1 bilho
Outras aes
Total
Fonte: adaptao dos autores com base em Brasil (2014a).
200 milhes
13,3 bilhes
39,04 bilhes
856
Talvez as mudanas estruturais necessrias somente sejam alcanadas com investimentos e aes do Estado que alterem o ambiente em que o produtor esteja inserido e
que reforcem a sua capacidade de gesto da propriedade. Especial ateno deve ser dada
introduo de novas tecnologias de produo, pois elas podem elevar a produtividade
dos fatores, especialmente da terra e da mo de obra familiar (BUAINAIN; GARCIA, 2013).
necessrio ainda intervir diretamente na base tecnolgica para aumentar a produtividade
total dos fatores de produo, que no caso da agricultura familiar so bastante limitados
(DI SABBATO et al., 2011). Talvez esse seja o grande desafio para a ao do Estado, como
promover de maneira adequada mudanas no ambiente do agricultor familiar diante da
nova realidade produtiva e de mercado.
857
equvoco segmentar e tratar a agricultura como se fossem dois setores distintos e diferentes. Em primeiro lugar, independente da denominao, se agricultor familiar ou pequeno
agricultor, o fato que uma parte desse grupo est inserida nas mesmas cadeias de valor
que os no familiares, os patronais, dos quais esto muito mais prximos do que dos familiares minifundistas pobres.
Um pequeno agricultor paranaense ou gacho, produtor de gros, por exemplo,
utiliza basicamente as mesmas tecnologias, sementes e prticas agronmicas que os no
familiares. Vende no mesmo circuito que os demais, provavelmente para as mesmas firmas
que atuam na sua regio. O diferencial o equipamento e a composio da mo de obra
empregada, o que no os transforma em diferentes a ponto de precisarem da ateno de
um ministrio prprio.
Em segundo lugar, os agricultores familiares/pequenos agricultores produzem no
mesmo ambiente que os no familiares e so influenciados, negativa ou positivamente,
pelos mesmos fatores, ainda que com intensidade diferente. Deficit de infraestrutura,
problemas sanitrios, regras de comrcio, exigncias ambientais, conjuntura da economia
nacional e mundial so fatores e condicionantes comuns aos dois grupos, que dificilmente
podem ser tratados por ministrios distintos. Ser possvel pensar em sanidade animal ou
defesa vegetal para o agricultor familiar e outra para o no familiar?
Na verdade, o setor agrcola abriga diversos sistemas produtivos que utilizam tecnologias distintas, seja no mbito dos chamados familiares seja entre os demais. Mas a
diversidade de sistemas produtivos no divide a agricultura em vrios setores como est
implcito na manuteno dos dois ministrios e na prpria ao recente do Estado. O Mapa
tem sido responsvel pelas polticas agrcolas destinadas aos agricultores qualificados
como no familiares ou patronais, isto , aqueles pertencentes ao agronegcio, e o MDA
responsvel pelos familiares, que no pertencem ao agronegcio. No pertencem? Os
suinocultores, avicultores e fumicultores, que produzem articulados a grandes empresas
de processamento, que operam em escala global, no esto inseridos no agronegcio?
Essa organizao institucional da poltica agrcola brasileira reflete, na verdade, uma
segmentao e interesses mais de natureza poltica e ideolgica que uma necessidade prtica ou operacional. Nesse embate, o MDA acabou assumindo um papel que vai bem alm
da promoo da agricultura familiar e do desenvolvimento rural, de combater a industrializao do campo, contrapor-se ao agronegcio como se fosse prejudicial aos pequenos
agricultores e mesmo ao Pas. Portanto, apoia modelos alternativos de agricultura da
agroecologia agricultura orgnica, passando por indstria familiar, empreendimentos
comunitrios e produo associativa no mbito dos assentamentos de reforma agrria.
Esse papel, cuja essncia contrapor a agricultura familiar ao modelo dominante do
agronegcio, coloca o MDA aqum de desempenhar bem a funo para a qual foi criado:
858
promover o desenvolvimento rural. Como se ambos os tipos de produtores rurais familiares e no familiares estivessem em uma luta constante entre o bem e o mal. Talvez esse
tenha sido um importante desdobramento negativo, de algo muito necessrio na dcada
de 1990 reconhecimento da heterogeneidade da agricultura brasileira e do papel de um
conjunto de produtores que estava margem da dinmica agrcola e da agenda poltica
, mas que no perodo recente est proporcionando um grande prejuzo promoo do
desenvolvimento rural brasileiro.
Por fim, vale destacar que a criao do MDA era muito importante na dcada de
1990, mas ser que a manuteno de dois ministrios para o setor agrcola ainda aporta benefcios para o setor agropecurio brasileiro? Se por um lado a institucionalizao da agricultura familiar e a criao do MDA contriburam para colocar em evidncia na sociedade
o papel dos pequenos produtores no setor agropecurio brasileiro, por outro, esse quadro
institucional, agora em um novo contexto histrico, tambm trouxe tona um conjunto de
condies e elementos que esto alimentando um embate interno no setor agropecurio
e na prpria sociedade, e, consequentemente, gerando profundas distores nas polticas
agrcolas e pulverizao das aes do Estado e dos recursos pblicos.
O embate entre o papel da agricultura tradicional pequena, familiar, agroecolgica,
etc. e a patronal empresarial, agronegcio, etc. tem colocado em posies extremas os
principais agentes da dinmica agrcola brasileira, como se eles fossem excludentes e no
complementares (RAMOS, 2007; SOUZA FILHO; BATALHA, 2005). At que ponto interessante para o Brasil promover o desenvolvimento de duas ou mais agriculturas como tem
sido observado a partir dos anos 1990? Quais so os benefcios dessa ao para a dinmica
agrcola e o desenvolvimento da economia brasileira? O Estado no deveria centrar suas
aes na complementariedade da estrutura agropecuria instalada no Pas, reconhecendo
sua heterogeneidade, ao invs de criar um campo de batalha?
Consideraes finais
A anlise sumria das polticas de financiamento da agricultura, seguro rural e promoo da agricultura familiar confirma a concluso do captulo anterior, no qual se argumenta
que a poltica agrcola oscila em torno de uma trajetria positiva. So inmeros e inegveis
os progressos nessas trs reas estratgicas. O financiamento pblico cresceu, tanto em
volume como na amplitude da cobertura. Ao lado do custeio, retomou-se um slido financiamento de um leque ampliado de investimentos, que inclui mquinas, armazenagem e
implantao de agricultura de baixo carbono. Tambm foi consideravelmente reduzida a
marginalizao dos pequenos agricultores, que por intermdio do Pronaf contam, hoje,
com acesso facilitado ao financiamento de custeio e de investimento, a programas de
859
860
fundo de reserva que permita equilibrar anos adversos nos quais os eventos climticos
penalizam amplas reas agrcolas (MB AGRO, 2012).
O TCU apresentou tambm relatrio de auditoria do Proagro e do Zarc em maro de
2013. Os auditores constataram que os trs ministrios, Agricultura, Desenvolvimento Agrrio e Fazenda, encarregados da operacionalizao desses instrumentos, agem de maneira
desarticulada, dando margem sobreposio de esforos e lacunas de competncias em sua
gesto. O nmero de operaes enquadradas no Proagro atingiu, em 2012, mais de 504 mil
operaes, num valor coberto superior a R$ 10 bilhes, das quais 79,2 mil foram indenizadas,
com um valor de mais de R$ 1 bilho. A auditoria verificou que as alquotas de equilbrio
reportadas pelo Bacen tm sido maiores que as taxas de adicional cobradas no Proagro para
praticamente todos os anos reportados pela instituio, sendo que a mdia geral dos anos
safra de 2004/2005 a 2012/2013 foi de 6,98%, enquanto a alquota mdia de adicional foi de
2,54%. Alm disso, constatou-se a apresentao de deficits sistemticos anuais do programa,
numa mdia de 342 milhes entre as safras de 2004/2005 e 2011/2012 (BRASIL, 2014b).
Como resultado da pulverizao dos recursos insuficientes, sem dvida , em mltiplas aes, observam-se lacunas importantes na poltica agrcola brasileira, entre as quais
se destaca a fragilidade da atuao da defesa sanitria, uma fonte de risco e uma ameaa
permanente sustentabilidade da agropecuria brasileira.
So inmeros os riscos de doenas e pragas exticas, emergentes e reemergentes
que ameaam as principais cadeias produtivas de alimentos do Pas, tanto na rea animal
(leite, carne e mel) como vegetal (gros, fruticultura e olericultura).
A centralizao das aes de defesa agropecuria, a burocracia, o legalismo, a falta
de poltica de educao e comunicao em sanidade agropecuria, o corporativismo institucional, a morosidade dos processos, a falta de integrao com instituies de pesquisa
na coordenao de programas sanitrios, tudo isso aliado falta de recursos caracteriza o
sistema de defesa agropecurio de um dos principais pases responsveis pelo abastecimento nutricional do planeta, o Brasil.
Nos ltimos anos, os recursos dirigidos Secretaria de Defesa Agropecuria no tm
sido suficientes para acompanhar a evoluo do agronegcio brasileiro. Portanto, estabelecer uma dotao oramentria maior que a existente hoje, distribuda nas trs esferas
da gesto pblica (federal, estadual e municipal) e com a participao da sociedade na
priorizao e gesto de sua aplicao o mnimo que se espera das autoridades para dar
competitividade agroindstria nacional.
A aplicao urgente da definio de competncias/atribuies preconizada pelo Sistema Unificado de Ateno Sanidade Agropecuria (Suasa), institudo pelo Decreto n 5.741,
de 30 de maro de 2006 (BRASIL, 2004), e a garantia por meio de legislaes complementares
861
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Gastos pblicos e o
desenvolvimento da
agropecuria brasileira
Captulo 3
Captulo 3
867
Introduo
Este captulo analisa os gastos pblicos direcionados ao desenvolvimento agrcola e
rural no Brasil. A anlise concentra-se no gasto da Unio, pois no demonstrativo das despesas por funo, o governo federal ocupa posio predominante em relao aos governos
estaduais e municipais. Tomando-se as despesas referentes s aes de desenvolvimento
agrcola e rural, tem-se que a Unio participa com 71,3%, os estados, 20,1% e os municpios,
8,5% (MF/STN Portaria n 433), (BRASIL, 2011).
O presente captulo concentra-se no estudo das principais informaes de dois grandes
agregados, os quais cobrem a maior parte dos gastos agrcolas: funo agricultura e funo
organizao agrria. A primeira rene as despesas realizadas pela Unio nos programas e aes
tpicas da agropecuria, como os gastos com polticas de comercializao, crdito rural, pesquisa
agropecuria, defesa sanitria, defesa vegetal, entre outros. Em organizao agrria, so computadas as despesas realizadas com a poltica fundiria, na qual esto envolvidas a reforma agrria,
os assentamentos de famlias e os gastos com colonizao. No entanto, essas duas funes no
cobrem a totalidade dos gastos dirigidos s reas rurais, pois alguns gastos so eventualmente
registrados em outras funes, o que ser retomado mais adiante neste captulo.
A importncia de analisar os gastos pblicos deve-se possibilidade de verificar os
montantes aplicados para o desenvolvimento agrrio como tambm visualizar as priori-
868
dades do gasto pblico. Sabe-se que as mudanas ocorridas ao longo do tempo foram
enormes na forma e na utilizao dos recursos pblicos. Assim, o foco do trabalho no
compreende um perodo muito longo, tomando, especialmente, o perodo a partir do ano
2000 at 2013. Muitos eventos importantes ocorreram nesse perodo e o trabalho procura destacar alguns desses pontos. No entanto, toda a base das mudanas ocorridas mais
recentemente foi estruturada em anos anteriores (principalmente a partir dos anos 1990),
dessa forma, alguns desses pontos sero comentados brevemente.1
A anlise dos gastos pblicos tem sido, tambm, objeto de acompanhamento de algumas instituies internacionais como a Organizao das Naes Unidas para Agricultura
e Alimentao (FAO), que realizou alguns estudos sobre o tema. Entre esses esto os de
2001 e de 2004, referentes a 12 pases da Amrica Latina e Caribe, inclusive Brasil (BAQUERO et al., 2006). Depois disso, a FAO realizou uma conferncia eletrnica com o propsito
de atualizar e classificar a base de dados do gasto pblico rural. Da mesma forma, a Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE) tratou do gasto pblico
na agricultura brasileira em seu relatrio sobre a reviso das polticas agrcolas (MORAES,
2007; ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, 2009).
A fonte de informaes utilizada neste captulo a Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), do Ministrio da Fazenda. Os dados so extrados do Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi), que tem parte de suas informaes publicadas no Balano Geral
da Unio. Grande parte das informaes foi extrada desses balanos e outra parte obtida
por solicitao a tcnicos da STN e mais recentemente ao Departamento Financeiro do
Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa). Outra fonte de consulta foi
a Coordenao Geral das Operaes de Crdito do Tesouro Nacional (Copec), a qual apresenta, entre suas atribuies, a gesto das contas relacionadas execuo das polticas de
comercializao e de crdito rural.
Utiliza-se, na literatura especializada, o conceito de despesa executada, a qual corresponde s despesas efetivamente assumidas e pagas pela Unio. Em sua formao, equivale
no apenas s despesas que foram oradas, mas tambm quelas aprovadas ao longo do
exerccio, por meio de instrumentos legais pertinentes (como transferncias e contingenciamentos de recursos).
Este captulo divide-se em trs partes: a primeira apresenta um panorama geral
das mudanas ocorridas ao longo do tempo, porm focando-se nos anos mais recentes.
Na segunda parte, so mostradas as fontes de recursos para financiamento dos gastos.
E, finalmente, na terceira parte, so apontadas as prioridades dos principais programas e
1
Para informaes mais aprofundadas a esse respeito, consultar trabalhos como: Gasques (2004), Gasques et al.
(2006a, 2010), Gasques e Villa Verde (1991, 2003).
869
os gastos com a poltica agrcola, destacando os gastos com as polticas de crdito rural,
comercializao, assentamentos rurais e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ).
Esta parte est bem descrita em Gasques (2004), Gasques et al. (2010) e Rezende (2000).
870
Tabela 1. Despesas da Unio, agricultura e organizao agrria, em milhes de reais (preos de 2013).
Despesa
Ano
Unio
Agricultura(1)
Organizao
agrria
Agricultura +
organizao agrria
1990
1.788.129,45
33.248,03
1.438,56
34.686,59
1991
738.672,42
30.260,04
2.115,74
32.375,78
1992
928.888,93
22.000,43
1.298,41
23.298,84
1993
1.074.910,42
25.212,80
2.044,21
27.257,01
1994
778.701,00
26.017,33
2.697,93
28.715,26
1995
677.179,41
30.704,46
5.119,80
35.824,26
1996
707.764,97
19.737,80
5.151,00
24.888,80
1997
936.412,53
26.750,02
5.187,62
31.937,64
1998
1.068.390,19
18.222,18
5.418,54
23.640,72
1999
1.009.888,08
22.050,46
3.236,54
25.287,00
2000
876.878,01
14.128,93
3.039,59
17.168,52
2001
965.768,65
13.808,22
3.350,14
17.158,36
2002
974.497,74
12.207,17
3.064,01
15.271,18
2003
891.656,54
11.757,79
2.583,57
14.341,37
2004
898.283,45
12.614,15
4.324,28
16.938,44
2005
946.198,87
13.153,71
5.656,69
18.810,40
2006
1.222.720,64
15.222,13
6.420,32
21.642,45
2007
1.699.795,90
16.264,89
6.973,40
23.238,29
2008
1.634.882,73
12.424,02
5.826,84
18.250,86
2009
1.834.093,14
18.266,80
6.131,91
24.398,71
2010
1.816.656,69
17.267,94
5.104,95
22.372,89
2011
1.865.108,45
17.089,81
4.666,74
21.756,54
2012
1.929.166,54
16.733,74
6.094,75
22.828,49
2013
1.899.168,59
19.730,58
7.467,33
27.197,91
(1)
871
Despesa
1990 a 2013
Unio
Agricultura
Organizao agrria
Agricultura + organizao agrria
2000 a 2013
3,48
7,76
-2,82
3,11
5,37
6,52
-1,61
3,86
e R$ 500 milhes destinados ao Programa de Seguro Rural (Proagro). Isso eleva parcialmente o total de despesas executadas apresentado anteriormente.
Ocorreram vrias mudanas em razo de fatores que foraram essas transformaes
altamente acentuadas nos gastos pblicos, porm as mais decisivas foram: a) o corte nos
subsdios agrcolas; b) a criao de novas fontes de crdito rural e a mudana na forma de
atuao do governo; c) a criao de novos instrumentos de comercializao. O corte nos
subsdios agrcolas ocorreu sobre os subsdios ao crdito rural e tambm sobre produtos
como acar, lcool e trigo. Vrios trabalhos mostram o montante de dispndios com essa
poltica e a economia de recursos pblicos que ela trouxe. Mas, alm da reduo das despesas em razo dos subsdios, duas outras mudanas ocorreram no crdito rural. Uma delas
foi a ampliao de fontes de financiamento e tambm a criao de ttulos lastreados em
operaes agropecurias. Nessas novas fontes de financiamento podem ser includas, da
mesma forma, a indstria de insumos e as tradings.
A criao de diversos programas de investimento com taxas de juros favorecidas
adquiriram, tambm, importncia no suprimento de recursos para a agricultura, os quais
fazem parte de um programa de operaes de crdito rural de investimento rural e agroindustrial. Entre esses incluem-se o Programa de Modernizao da Frota de Tratores Agrcolas e Implementos Associados e Colheitadeiras (Moderfrota), o Programa de Incentivo
Irrigao e Armazenagem (Moderinfra), o Finame (financiamento por intermdio de
instituies financeiras credenciadas, para produo e aquisio de mquinas e equipamentos novos e de fabricao nacional) e mais recentemente o Programa Agricultura de
Baixo Carbono (ABC) e o Programa Nacional de Apoio ao Mdio Produtor Rural (Pronamp).
Outra mudana expressiva ocorreu no crdito rural com a Lei n 8.427 de 27 de
maio de 1992 (BRASIL, 1992). Essa lei definiu parmetros para o financiamento a partir dos
anos 1990 e, em razo dela, o governo passou a atuar por meio de equalizaes de taxas.
872
873
las e das carnes (bovina, suna e de frango). O resultado trouxe vrios incentivos para novos
investimentos e para a adoo de processos com maior contedo de tecnologia.
Os dados do Departamento de Agricultura dos Estados Unidos (USDA, 2014) mostram que em 2000 a participao do Brasil nas exportaes mundiais de carne bovina era
de 8,2%. Esse percentual passou para 20,2% em 2013 e previso de 21% em 2014. Existe
a outro forte estmulo de crescimento. Como reflexo da demanda mundial para produtos
agrcolas, as exportaes do agronegcio no Pas, aumentaram em valor em mais de quatro
vezes no perodo analisado, tendo passado de US$ 20,59 bilhes em 2000, para US$ 100
bilhes em 2013 (BRASIL, 2014b).
Outro aspecto essencial foi o aumento dos recursos financeiros mobilizados para
a agropecuria. Depois de um longo perodo de reduo do volume de crdito rural, do
ano 2000 em diante, h uma forte retomada nos financiamentos. Os crditos concedidos a
produtores, cooperativas e agricultura familiar totalizaram R$ 131 bilhes em 2012, sendo
que em 2000 era de R$ 36,8 bilhes. Parte expressiva desse montante de recursos foi destinada ao investimento, por meio de programas criados no Brasil a partir de 2000, como
mencionado anteriormente (BRASIL, 2014a). O efeito dessa poltica foi significativo sobre
as vendas internas de mquinas agrcolas (ASSOCIAO NACIONAL DOS FABRICANTES DE
VECULOS AUTOMOTORES, 2013).
Finalmente, entre as grandes mudanas que impulsionaram a agricultura, destacam-se
os investimentos em pesquisa. Vrios trabalhos realizados tm mostrado que juntamente com
o crdito rural e com as exportaes, a pesquisa tem forte impacto no aumento da produtividade agropecuria. Seus impactos tm sido considerados um dos fatores determinantes do
crescimento do agronegcio no Brasil (GASQUES et al., 2004). No perodo de 2000 a 2013, os
dispndios da Embrapa com pesquisa e desenvolvimento passaram de R$ 1,32 bilho para
R$ 2,5 bilhes. Embora a Embrapa lidere as pesquisas no Pas, h grande quantidade de estudos sendo realizados por outras instituies de pesquisa, universidades e setor privado.
Desse modo, os gastos pblicos nestes ltimos anos ocorreram com base nesse
panorama geral de transformaes da agropecuria e os instrumentos de polticas esto
fortemente relacionados a essas mudanas.
874
Figura 1. Participao dos principais ministrios nos gastos em agricultura e organizao agrria.
Fonte: dados obtidos por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
Esse panorama foi sendo estruturado ao longo do tempo, pois h alguns anos toda a
responsabilidade incidia sobre o Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento. Com
o aumento da complexidade da agricultura e das aes a serem desenvolvidas nas reas
rurais, novos atores foram sendo envolvidos para exercer diferentes funes (GASQUES et
al., 2010).
875
As fontes de financiamento
Esta seo refere-se origem dos recursos financeiros aplicados pela Unio nas
funes agricultura e organizao agrria. A Tabela 3 resume as principais fontes de recursos para ambas as funes de 2010 a 2013. Escolheu-se 2010 por ser um perodo no
qual j estava implantada a nova metodologia das contas (introduzida a partir de 2000)
e o ano de 2013 por ser a informao mais recente disponvel. Alm disso, a escolha dos
anos deve-se ao interesse em destacar mudanas na forma de financiamento do gasto
pblico.
Como se pode perceber, a principal fonte so os recursos ordinrios. Esses so obtidos por meio de receitas do Tesouro Nacional, sem destinao especfica, isto , no esto
vinculados a nenhum rgo ou programao e nem passveis de transferncia para estados
e municpios. Constituem recursos disponveis para livre programao (BRASIL,1997).
Ambas as funes constituem a principal fonte de financiamento do gasto pblico.
O que se observa que a tendncia foi aumentar a dependncia dos gastos em relao aos
recursos do Tesouro Nacional, portanto, houve um aumento da dependncia em relao
aos recursos pblicos. Em 2001, 44,17% das despesas da funo agricultura foram executadas por meio de recursos do Tesouro Nacional e em 2013 esse percentual saltou para
77,55%. Mas em 1999, a fonte Tesouro representava apenas 15,47% dos gastos. Isso significa que a possibilidade de autofinanciamento de parte expressiva dos recursos dispendidos
foi reduzida ao longo do tempo.
Outro ponto a ser destacado reduo da participao da fonte chamada operaes
oficiais de crdito. Resumidamente, essa fonte formada por recursos obtidos do retorno
das operaes de crdito provenientes da venda de produtos agropecurios adquiridos,
rendimentos de operaes de emprstimos e outras fontes. A reduo da participao
dessa fonte (de 28,7% para 6,2% entre 2001 e 2013) foi outra importante mudana na
concepo da forma de financiamento, a qual aumenta a dependncia da agricultura dos
recursos pblicos. Em organizao agrria, a dependncia da fonte Tesouro Nacional
ainda maior. Em 2013 foi de 79%. Destes, 54% so provenientes dos recursos ordinrios, e
46% de receitas provenientes dos depsitos da Unio no Banco Central, Banco do Brasil e
Caixa Econmica Federal.
O financiamento das reas agrrias perdeu uma importante fonte de recursos que
eram os ttulos da dvida agrria. Esses representavam 13,5% dos gastos em 2001 e caram
para 6,4% em 2013. Essa fonte possibilitava o autofinanciamento de parte expressiva dos
gastos em reforma agrria e outros programas.
876
Tabela 3. Fontes de recursos para financiar o gasto pblico em agricultura e organizao agrria (2001
e 2013).
2001
Agricultura
Fonte SOF
Percentual
Execuo
da despesa
Percentual
Execuo
da despesa
2.421.182.291
44,17
14.831.373.876
77,55
4,6
100
Recursos ordinrios
144
Ttulos de responsabilidade
do Tesouro Nacional
160
1.574.233.456
28,72
1.176.520.813
380
Recursos financeiros
diretamente arrecadados
50.966.000
0,93
3.117.862.912
Outras fontes
1.233.798.813
22,51
604.824.964
Total agricultura
Organizao agrria
2013
100
Recursos ordinrios
148
Operaes de crdito
externas em moeda
150
Recursos no financeiros
diretamente arrecadados
164
252.351.286
5.532.531.846
100
19.730.582.566
6,15
16,3
3,16
100
764.644.361
57,49
4.027.632.993
53,94
94.856.863
7,13
190.765
0,01
178.900.941
13,45
250
Recursos no financeiros
diretamente arrecadados
235.399.467
17,7
280
Recursos financeiros
diretamente arrecadados
70.000
650
Recursos no financeiros
diretamente arrecadados
1100
476.195.675
6,38
0,01
1.531.046
0,12
Recursos ordinrios
48.452.000
3,64
2100
Recursos ordinrios
2.242.848
0,17
3100
Recursos ordinrios
3.644.000
0,27
Outras fontes
2.963.501.840
39,69
100
7.467.330.507
1.329.932.290
100
877
878
Tabela 4. Despesas executadas na funo agricultura, por programa (no exerccio 2013).
Despesas executadas
N de
identificao
Programa
Agricultura
Dotao
atualizada
Despesas
executadas
Participao
(%)
4.409.378.555
3.692.456.887
18,71
568.015.746
441.414.782
2,24
13.578.862.813
10.695.291.200
54,21
451.952.793
280.651.295
1,42
195.986
123.116
0,00
2012
Programa Nacional
de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf)
2013
2014
Agropecuria Sustentvel,
Abastecimento e
Comercializao
2028
Defesa Agropecuria
2029
Desenvolvimento Regional,
Territorial Sustentvel e
Economia Solidria
2042
Inovaes para a
Agropecuria
617.869.707
443.653.812
2,25
2052
Pesca e Aquicultura
523.702.105
192.153.793
0,97
2069
Segurana Alimentar e
Nutricional
2105
Programa de Gesto e
Manuteno do Ministrio
da Agricultura, Pecuria e
Abastecimento
3.960.532.413
3.890.946.798
19,72
2113
Programa de Gesto e
Manuteno do Ministrio
da Pesca e Aquicultura
97.702.358
93.890.884
0,48
24.226.092.477
19.730.582.566
Total
17.880.000
100
volume de recursos aqueles voltados para a execuo das polticas de crdito rural
e comercializao. V-se que do total das despesas executadas na funo agricultura (R$ 19,73 bilhes), o montante de R$ 3,69 bilhes foram destinados ao Pronaf.
Porm, esse programa tem ainda uma parte considervel de recursos registrados
em organizao agrria, que em 2013, representou R$ 1,58 bilho (Tabela 5). Dessa
forma, os dispndios da Unio com a manuteno do Pronaf em 2013 foram de
R$ 5,3 bilhes. Esse valor representa 19,4% das despesas executadas pela Unio com
agricultura e organizao agrria.
879
Tabela 5. Despesas executadas na funo organizao agrria, por programa (no exerccio 2013).
Despesas executadas
N de
identificao
Programa
Organizaco agrria
Dotao
atualizada
Despesas
executadas
Participao
(%)
2012
Programa Nacional
de Fortalecimento da
Agricultura Familiar (Pronaf )
2.394.398.623
1.584.771.658
21,22
2029
Desenvolvimento Regional,
Territorial Sustentvel e
Economia Solidria
4.097.857.638
3.805.524.863
50,96
2034
Enfrentamento ao Racismo
e Promoo da Igualdade
Racial
50.840.446
46.838.473
0,63
2066
Reforma Agrria e
Ordenamento da Estrutura
Fundiria
2.519.433.469
1.276.181.218
17,09
2069
Segurana Alimentar e
Nutricional
86.515.750
20.213.364
0,27
2120
Programa de Gesto e
Manuteno do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio
780.836.094
733.800.931
9,83
9.929.882.019
7.467.330.507
100,00
Total:
Fonte: Brasil (2014c).
O segundo programa chama-se Agricultura Sustentvel, Abastecimento e Comercializao e representou 54,2% das despesas em Agricultura em 2013. Nesse programa esto
contidas, em essncia, as despesas do Governo com as equalizaes do crdito rural e as
despesas realizadas com comercializao, principalmente formao de estoques reguladores e o funcionamento dos mecanismos de comercializao como opes e Programa de
Escoamento do Produto (PEP). Mas pesam muito nesse programa, as despesas realizadas
pela Unio com financiamentos ao agronegcio do caf (Lei no 8.427 de 1992), que em
2013, representaram 16% dos gastos da Unio na funo agricultura.
O terceiro programa mais importante, encontra-se em organizao agrria. Denomina-se Desenvolvimento Regional, Territorial Sustentvel e Economia Solidria. Esse programa representou 51,0% das despesas com Organizao Agrria em 2013. Seus principais
componentes so aquisio de mquinas e equipamentos para recuperao de estradas
vicinais em pequenos municpios e o crdito para apoio a projetos de infraestrutura e servios. At 2012, Reforma Agrria era o principal programa e representava a primeira priori-
880
dade dos gastos com a poltica fundiria. Esse programa foi perdendo posio e em 2013
passou a ter uma posio de menor destaque. Mas, mesmo assim, ainda recebeu 17,0% das
despesas realizadas com organizao agrria em 2013.
importante destacar ainda em agricultura, o Programa de Defesa Agropecuria.
Nesse esto contidas as aes de vigilncia sanitria animal e vegetal e as aes de fiscalizao (atividades agropecurias, promoo da defesa agropecuria) do Ministrio da
Agricultura, Pecuria e Abastecimento (Mapa) para manter a qualidade dos produtos da
agropecuria. Esse programa teve uma execuo de despesa correspondente a 1,4% dos
gastos da funo agricultura, que um valor inexpressivo diante da sua importncia para
o Pas. V-se pelos dados apresentados, que foi executado, em 2013, 62% dos recursos que
estavam programados para utilizao nesse ano.
Em fevereiro de 2014, uma grande manifestao do Movimento dos Trabalhadores
Rurais sem Terra (MST) ocorreu em Braslia reivindicando o assentamento de mais famlias.
Nesse sentido, importante fazer uma relao entre o nmero de famlias assentadas e as
despesas realizadas. Um levantamento sobre os projetos de reforma agrria em execuo
mostra que at o ms de junho de 2013, havia 8.989 projetos de reforma agrria no Pas e
uma rea correspondente a 88,12 milhes de hectares (IPEA, 20134) (Tabela 6).
Entre 19952012, o nmero mdio de famlias assentadas por ano foi de 43.519. Os
anos de 1999 e 2005 foram os de maior nmero de assentamentos realizados, 83.953 e
103.671 famlias, respectivamente. Entre 19992005, os assentamentos passaram por um
vale, sendo que a parte mais baixa corresponde a 25.725 famlias assentadas (Figura 3).
A partir de 2005 at 2012, houve forte decrscimo do nmero de assentamentos de
famlias realizados, com o ponto mais baixo em 2012. Apesar dessa reduo do nmero
de famlias assentadas, os recursos para organizao agrria alcanaram nesses cinco anos
os maiores valores numa srie desde 1990 (Tabela 1). No houve tendncia de reduo de
recursos, que, ao contrrio, tiveram uma tendncia crescente. Olhando os dados de despesas executadas com reforma agrria (Figura 4), v-se que no ano de 2009, ocorreu o maior
valor, R$ 3,79 bilhes numa srie desde 2000. Os gastos de 2000 a 2012 ficaram acima de
R$ 2 bilhes anuais, mas caram a R$ 1 bilho em 2013.
No possvel concluir que essa reduo possa ter afetado o nmero de famlias
assentadas, pois os recursos foram supostamente deslocados para obras de infraestrutura
dos assentamentos que tm impacto favorvel nas possibilidades de assentamento. A Figura 4 ilustra o deslocamento de recursos de reforma agrria para o programa de aquisio
de mquinas e equipamentos para recuperao de estradas vicinais em municpios com
at 50 mil habitantes.
4
IPEA. Coordenao de Desenvolvimento Rural. Projetos de Reforma Agrria em Execuo. BPS_22_RA Anexo
Estatstico de 8 jul. 2013. Dados cedidos por Brancolina Ferreira. No publicado.
881
Tabela 6. Projetos de reforma agrria em execuo(1), segundo o ano de criao de (1900 at 1 semestre de 2013).(2)
Ano de
criao dos
projetos
Nmero de
projetos
[A]
rea (ha)
[B]
Nmero
de famlias
assentadas
[D]
Famlias
assentadas
(%)
1900 a 1994
931
16.376.228,56
159.993
102,36
17,0
1995
392
2.683.768,62
54.580
49,17
5,8
1996
670
2.303.719,23
51.054
45,12
5,4
1997
761
3.025.917,30
71.882
42,10
7,6
1998
465
2.511.110,26
55.983
44,85
5,9
1999
714
4.153.962,40
83.953
49,48
8,9
2000
422
2.151.359,17
33.501
64,22
3,6
2001
476
1.831.172,09
33.149
55,24
3,5
2002
381
2.403.659,35
25.725
93,44
2,7
2003
321
4.526.592,90
30.716
147,37
3,3
2004
456
4.700.840,79
36.739
127,95
3,9
2005
863
13.459.174,22
103.671
129,83
11,0
2006
671
9.335.286,60
92.071
101,39
9,8
2007
389
5.760.152,26
30.760
187,26
3,3
2008
327
4.134.248,78
28.575
144,68
3,0
2009
299
4.633.008,46
26.015
178,09
2,8
2010
212
1.890.665,74
12.529
150,90
1,3
2011
111
1.906.542,53
6.927
275,23
0,7
2012
120
328.450,32
5.507
59,64
0,6
12.611,70
204
61,82
0,0
8.989
88.128.471,28
943.534
93,40
100,0
2013(1)
Total
(1)
(2)
882
883
Despesas da Unio
2010
2011
2012
2013
Comercializao
Formao de estoques pblicos
(aquisies do governo federal
AGF)
1.528.793.247
1.386.172.039
795.871.675
1.169.983.813
Financiamento e equalizao
nas operaes de emprstimo
do governo federal (EGF)
141.316.172
175.158.575
183.118.797
87.195.400
Financiamento e equalizao de
preos na aquisio e formao
de estoques (AGF)
366.013.070
528.391.999
419.024.012
771.651.570
2.401.174.348
568.835.782
446.163.360
550.000.000
Garantia e sustentao de
preos na comercializao
Contribuio ao Fundo Garantia
Safra (Lei no 10.420/2002)
(BRASIL, 2002a)
134.276.470
Programa de Aquisio de
Alimentos (PAA) da agricultura
familiar
69.826.291
2.658.558.395
1.844.177.844
Subtotal
4.641.399.598
2.578.830.785
Continua...
884
Tabela 7. Continuao.
Especificao
Despesas da Unio
2010
2011
2012
2013
Crdito rural
Financiamento e equalizao de 1.225.517.245
juros para a agricultura familiar
(Pronaf)
3.614.537.223
3.094.581.438
3.685.919.887
1.280.754.751
1.275.650.182
1.273.672.674
311.458.752
480.192.530
939.979.063
1.710.623.000
9.638.344
10.641.227
10.747.000
Financiamento e equalizao
de juros nas operaes
de investimento rural e
agroindustrial
Equalizao de juros e bnus de
adimplncia
Equalizao de juros nos
financiamentos ao caf (Lei
n 8.427/1992) (BRASIL, 1992)
78.793.547
94.894.999
Concesso de subveno
econmica ao prmio do seguro
rural (Lei n 10.823/ 2003)
(BRASIL, 2003)
361.587.722
286.756.736
58.345.116
583.671.288
Equalizao de juros do
alongamento de dvida do
crdito rural (Lei n 9.866/1999)
(BRASIL, 1999) (Programa
Especial de Saneamento de
Ativos Pesa)
303.424.835
328.657.575
171.425.293
563.603.555
Subtotal
3.992.764.044
6.001.540.042
5.629.521.639
7.912.385.403
Total
8.634.163.641
8.660.098.437
7.473.699.483 10.491.216.188
O que de mais importante ocorreu a partir de 2000, foi o aumento das aplicaes de
recursos para investimentos. Isso pode ser mais bem observado na Figura 6, cujos nmeros
foram retirados da Tabela 7, na parte referente s despesas com crdito rural. Com a estabilizao econmica obtida pelo Plano Real em 1994, foram criadas condies favorveis ao
investimento agropecurio a longo prazo, por meio de programas amparados em recursos
do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). Esses programas ti-
885
Figura 6. Despesas da Unio com financiamento e equalizao de juros nas operaes de investimento
rural e agroindustrial.
Fonte: dados obtidos por meio da Secretaria do Tesouro Nacional (STN).
veram vrios atrativos referentes s taxas de juros, prazos, abrangncia de itens financiados
e montante de recursos.
Desse modo, vrios programas foram criados e o volume de recursos passou de
R$ 1,82 bilho em 2000 para R$ 19,42 bilhes em 2011/2012. Os novos programas destinaram-se a diversas finalidades, desde infraestrutura, melhoria das condies de produo,
886
Despesas executadas
Equalizaes totais
Equalizaes do Pronaf
2008
2.461,50
869,3
2009
3.708,40
1.574,70
2010
4.249,20
1.276,80
2011
6.576,40
3.439,90
2012
6.523,00
3.094,60
2013
9.134,60
3.480,60
Total
32.653,20
13.735,90
887
nmica os gastos pblicos com crdito rural, que em 2013 totalizaram R$ 7,91 bilhes,
conforme a Tabela 7. Este valor representa menos de 2% do valor bruto da produo
agropecuria em 2013 (RAMOS, 2011).
As despesas realizadas pela Unio com a renegociao de dvidas dos agricultores,
contabilizada pela Secretaria do Tesouro Nacional como dvida agrcola, envolvem os gastos
com vrios programas e fundos. Os custos para a Unio decorrem dos encargos assumidos
no ato das renegociaes, nas prorrogaes dos prazos e pelas mudanas realizadas nos
encargos assumidos pela Unio ao longo dos contratos. Na Tabela 7, essa despesa aparece
em equalizao de juros do alongamento de dvidas do crdito rural, Lei no 9.866 de 1999
(BRASIL, 1999) Programa Especial de Saneamento de Ativos (PESA ). Em 2013, essa despesa foi de R$ 563,6 milhes. At outubro de 2007, uma parte das despesas da Unio com
as renegociaes era contabilizada na funo encargos especiais da Unio, assim, nesse
ms, o gasto realizado foi de R$ 443,35 milhes. Segundo tcnicos do Tesouro Nacional,
consultados no ano de 2014, a Unio no efetuou outros pagamentos referentes dvida
agrcola depois de 2007.
Consideraes finais
Este captulo mostrou as principais mudanas dos gastos pblicos nos ltimos anos,
que ocorreram nas polticas de financiamento e de comercializao dos produtos agropecurios. Inicialmente, a maior mudana foi a introduo de mecanismos que buscaram
manter o sistema bancrio, de um modo geral, no sistema de financiamento por meio do
mecanismo de equalizao, que passou a vigorar a partir de 1991. Por esse novo sistema,
o governo federal comeou a ter uma participao muito pequena no financiamento da
agricultura, passando de participante majoritrio no financiamento para uma posio de
gestor da poltica. Na comercializao, as transformaes foram, da mesma forma, enormes
e iniciaram-se tambm nos anos 1990. A direo principal foi a transferncia para o setor
privado de funes antes executadas pelo poder pblico, como carregamento de estoques
e compra de produtos. O trabalho mostrou que, com o corte dos principais subsdios,
houve uma reduo acentuada dos gastos pblicos, estimada em R$ 100 bilhes entre as
dcadas de 1990 e de 2000.
Os gastos totais da Unio com todas as funes, para todos os perodos analisados,
crescem a taxa bem mais elevada que os gastos para as reas rurais. A taxa mdia anual de
aumento das despesas da Unio no perodo 20002013, foi de 7,76%, enquanto as despesas para as reas rurais cresceram 3,86%. Em agricultura, os gastos pblicos cresceram
3,11% ao ano, e em organizao agrria cresceram 6,52%.
888
Os gastos pblicos com as polticas de comercializao mantiveram o comportamento tradicional de atuao, de modo a garantir a estabilidade de preos e renda dos
produtores e reduzir possveis efeitos no abastecimento. Os mecanismos utilizados para
a formao de estoques e para escoamento ou transferncia de produtos, mantiveram-se
operantes diante de oscilaes provocadas por variaes climticas ou mudanas nas condies de mercado. A criao de programas de investimento, a partir dos anos 2000, possibilitou um grande avano da modernizao da agricultura. Sem dvida, um dos fatores
que viabilizaram essa expanso dos investimentos foram as equalizaes de taxas de juros.
O Pronaf tem sido o programa mais relevante. Em 2013 as despesas da Unio com a
manuteno do Pronaf totalizaram R$ 5,3 bilhes. Esse valor representa 19,4% das despesas da Unio com agricultura e organizao agrria. Enquanto que o Programa de Reforma
Agrria perdeu espao nos gastos pblicos. Nos ltimos cinco anos, os recursos para esse
programa diminuram 68,8% em valores reais.
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foram reescalonadas no exerccio de 1997, das operaes de custeio e colheita da safra 1997/1998, luz
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889
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890
Mudanas e desafios
da extenso rural no Brasil
e no mundo
Marcus Peixoto
Captulo baseado na tese de doutorado defendida pelo autor em 2009 e em outras fontes.
Captulo 4
Captulo 4
893
Introduo
Os servios de assistncia tcnica e extenso rural (Ater) no Brasil voltados para a
agricultura familiar vm recebendo ateno crescente por parte do governo federal, tendo
havido, desde 2010, um aumento significativo dos recursos do oramento da Unio destinados proviso desses servios, a instituio de uma Lei Geral de Ater e a criao de uma
agncia de fomento.
Tais aes resultaram de presses polticas sobre o governo, iniciadas h mais de
20 anos e exercidas sobretudo por movimentos e organizaes vinculados agricultura
familiar e por entidades estaduais integrantes do sistema pblico de servios de Ater.
As reivindicaes para as aes de reestruturao do sistema pblico de Ater se baseiam na constatao de que tais servios so e sempre foram insuficientes ou inexistentes
para a grande maioria dos agricultores familiares, que no dependem apenas de acesso a
crdito para aquisio de insumos, para investimento em benfeitorias e equipamentos e
para comercializao, mas tambm de acesso a conhecimento sobre como implementar
as inovaes tecnolgicas e como gerir suas atividades. Embora tais reivindicaes sociais
sejam legtimas e as aes governamentais louvveis, so incontestveis a lentido e a
incapacidade financeira e gerencial do Estado brasileiro para a promoo, a curto prazo, da
894
895
desenvolvimento, porque, ainda nos anos 1950, suas universidades rurais eram frgeis ou
inexistentes. Por essa razo, muitos servios de extenso rural1 comearam suas atividades
atrelados aos ministrios da agricultura, mas pouco coordenados com a pesquisa agrcola.
Desde os anos 1960, a percepo da informao agrcola como um bem pblico e
sujeito a falhas de mercado foi o principal argumento para a continuidade da oferta de
servios pblicos de extenso. Todavia, a industrializao crescente da agricultura, com
um consequente aumento no potencial para a proviso comercial desses servios, levou
ao questionamento da natureza de bem pblico de grande parte da informao agrcola
(MARSH; PANNELL, 2000).
Embora, desde meados dos anos 1970, j comeassem a emergir os servios consultivos de mercado (primeiramente nos Estados Unidos), foi nos anos 1980 que a extenso
pblica foi mais severamente atacada por no ter relevncia ou impacto suficiente, por
no ser adequadamente eficaz e, s vezes, por no levar a cabo os programas que visavam
promover a equidade (RIVERA; CARY, 1997). Havia ainda um sentimento geral de que a
extenso pblica estendeu-se alm dos limites da sua capacidade de ao. Ademais, a escassez de recursos financeiros para a extenso, a falta, em alguns casos, de mo de obra habilitada e a deficincia da capacidade organizacional conduziram a mudanas importantes
nas perspectivas ideolgica, econmica e tcnica dos servios de extenso rural (BANCO
MUNDIAL, 1981 citado por RIVERA; QAMAR, 2003).
Ao mesmo tempo, a ideologia da extenso afastou-se do modelo linear de transferncia de tecnologia e da abordagem de cima para baixo (top down), caracterizados pelo fluxo
de informaes geradas e determinadas pela cincia (science push) e direcionadas aos produtores rurais. O novo paradigma passou, ento, a ser voltado para os mtodos da extenso2 que
enfatizam fluxos de informao de baixo para cima, determinados pela demanda (demand
driven), por princpios de educao de adultos e por participao das partes interessadas
(stakeholders). O trabalho crescente da extenso rural com as organizaes dos produtores
rurais e com o uso de mtodos grupais foi outra mudana importante associada a esse novo
paradigma (MARSH; PANNELL, 2000). Sob esse novo vis, os produtores rurais devem ter mais
controle sobre a informao de que efetivamente precisam ou desejam e sobre como a informao lhes fornecida. Na dcada de 1980, ganharam nfase as abordagens participativas,
1
Neste captulo, no h preocupao em apresentar uma delimitao conceitual precisa do termo extenso rural,
sendo ele utilizado em diversos sentidos possveis, tais como: assessoria rural, assistncia tcnica agrcola,
processo de educao rural informal, transferncia de tecnologia agropecuria, comunicao rural.
A metodologia de extenso rural trata dos processos pedaggicos destinados a proporcionar as melhores condies
de aprendizado e a adoo de inovaes pelos produtores rurais. Os mtodos de extenso tradicionalmente so
agrupados segundo seu alcance (individuais, grupais ou de massa) e aplicados conforme as caractersticas da
tecnologia e as estratgias de sua comunicao para adoo e inovao.
896
897
Assim, os governos procuraram concentrar as mudanas da extenso do setor pblico na criao de polticas e de um ambiente regulatrio que catalisassem a iniciativa
do setor privado e melhorassem a qualidade de servios que somente os governos ainda
podem oferecer e que no representam um nicho de mercado atraente para os provedores
privados (FAO, 2000). Entre as estratgias de mudana esto os processos de descentralizao e privatizao, o pluralismo, a partilha e a recuperao de custos e a participao
das partes interessadas (stakeholders) em iniciativas do desenvolvimento e em decises
sobre a alocao dos recursos que as afetam. So processos que, na maioria das vezes, tm
ocorrido simultaneamente, com diferenas na sua implantao, a seguir resumidas3.
Na descentralizao, o governo central transfere a autoridade e a responsabilidade aos
governos estaduais e municipais e, frequentemente, a associaes comunitrias e de produtores ou mesmo ao setor privado. Essa estratgia serve melhor s necessidades de gruposalvo especficos, notadamente os produtores rurais mais pobres, contribuindo para a
democratizao do processo decisrio das polticas pblicas e combinando formas mais
avanadas de participao social (MUSSOI 1998; NAGEL, 1997). Para ser eficaz, a descentralizao tem que coordenar e frequentemente integrar os demais servios destinados
implantao das demais polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento em mbito
local (CONOLLY, 2004). A descentralizao e delegao podem tambm ser associadas
com a contratao (outsourcing) de provedores privados de servios de extenso e ONGs
(ANDERSON, 2007). Entretanto, a descentralizao no implica, necessariamente, privatizao das atividades de extenso.
Se a descentralizao ocorrer no mbito dos municpios, h os riscos de esses no
possurem os recursos necessrios para implementar servios de extenso, no considerlos prioritrios ou interferirem nas diretrizes do servio, o que compromete sua eficincia
(QAMAR, 2005). No Brasil, o sistema de Ater, oficializado em meados dos anos 1970, j nasceu
descentralizado no mbito dos estados pela constituio de empresas estaduais de Ater (as
empresas de assistncia tcnica e extenso rural Ematers), embora cofinanciadas pelo
governo federal. No obstante, as reformas liberais e as restries fiscais implementadas no
fim dos anos 1980, sob a gide da nova Constituio, conduziram a um processo chamado
de municipalizao da agricultura, em que os municpios assumiriam muitas das tarefas
antes de responsabilidade apenas dos governos federal ou estaduais. Em muitos estados,
a responsabilidade pela manuteno dos escritrios locais das Ematers (aluguel, gua,
energia, telefones e at combustvel para os veculos) passou s prefeituras. O resultado
foi que, em muitos casos, por falta de interesse poltico de prefeitos, os escritrios locais
3
Destaque-se que, paralelamente aos processos citados, as tecnologias de informao e comunicao (TIC) tm
evoludo rapidamente, e as mdias de massa, como rdio e jornais (mais tradicionais), televiso, internet e telefonia
celular etc. esto se tornando fontes de informao importantes e crescentemente utilizadas pelos provedores
privados de servios de Ater e pelos produtores (ALEX etal., 2002; GARFORTH etal., 2003).
898
899
A partir do proposto por Alex etal. (2002), possvel organizar, conforme apresentado
na Tabela 14, uma lista de sistemas ou modelos de servios de extenso rural incluindo suas
caractersticas ou origem. A lista apresentada, todavia, no esgota todas as possibilidades
de configurao de sistemas, sendo apenas uma proposio para o debate.
Origem ou caractersticas
Servio de extenso
nacional geral
Comeou no final dos anos 1960 como parte de uma reforma dos servios de extenso agrcola geral ineficientes
Campanha de extenso
estratgica (SEC)
adotada especialmente por universidades agrcolas; pode ser a abordagem dominante para uma extenso nacional
Servio de extenso
dirigido
Extenso especializada
D nfase a tipos especficos de produtores, normalmente grupos desfavorecidos, como pequenos agricultores, mulheres, minorias ou grupos tnicos
Servio de extenso de
produtores
Abordagem que envolve produtores no trabalho de extenso, utilizando seu conhecimento e seus recursos
Foi introduzida na frica francfona, sendo uma estratgia para interromper o padro verticalizado prevalente na maior parte dos programas de desenvolvimento
Continua...
Para conhecer uma apresentao mais detida dos sistemas e modelos de extenso rural, assim como exemplos
adotados em diversos pases, sugere-se consultar Peixoto (2009).
900
Tabela 1. Continuao.
Tipo de servio
Origem ou caractersticas
Extenso participativa
Aproveita as prprias capacidades dos produtores para organizar encontros grupais, identificar necessidades e prioridades e planejar atividades de extenso e utiliza o conhecimento indgena para melhorar os
sistemas de produo
Extenso para
desenvolvimento de
sistemas de produo
Servio de extenso
comercializado
Extenso de custo
compartilhado
Extenso e assistncia
comercial
Extenso no agronegcio
Servio de extenso de
mdia de massa
Mdia de massa
Tecnologias de comunicao Permitem s pessoas nas reas rurais interagirem com especialistas
ou fontes especializadas de informao atravs de telefone rural ou
servios de internet, possivelmente institucionalizados em telecentros
para acesso comunitrio
Fonte: adaptado de Alex etal. (2002)
901
Os custos da extenso precisam ser (mais bem) avaliados, face aos retornos econmicos e sociais associados com o seu sucesso. O objetivo dos debates sobre descentralizao
e privatizao dos servios de extenso fazer o investimento pblico em extenso ser
mais eficiente, e no elimin-lo. Embora mais estudos sejam necessrios para medir o retorno econmico dos investimentos em servios de extenso pblica, as pesquisas realizadas
indicaram, em contraste com algumas desaprovaes constatadas, que a extenso, em
muitos casos, fornece taxas de retorno elevadas e , consequentemente, um investimento
pblico rentvel (RIVERA; CARY, 1997).
O investimento pblico em extenso justificado quando o pblico em geral se
beneficia mais do que o pblico da extenso, quando o governo pode prover servios mais
baratos ou melhores do que o setor privado, quando os servios de extenso diretamente
facilitam a implantao de outros programas governamentais ou quando o setor privado
no prov os servios necessrios (BAN, 2000 citado por ANDERSON; FEDER, 2003).
Os formuladores de polticas pblicas devem considerar o sistema inteiro de extenso
rural ao planejar alocar fundos ou procurar arranjos de financiamento alternativos para o setor
pblico. Tal estratgia exige formas novas de financiamento ou cofinanciamento de servios
e, principalmente, exige mecanismos (formao profissional, suporte tcnico, mdia de massa,
monitoramento e avaliao) que aumentem a qualidade dos servios proporcionados pelas
diversas instituies. Vrios pases caminharam na direo da diminuio ou da recuperao
dos custos associados proviso da extenso pblica, particularmente transferindo ao setor
privado a proviso de informao quando considerada um bem privado.
Quando os produtores rurais so confrontados com a deciso de pagar taxas comparveis pela consultoria da agncia pblica ou da iniciativa privada, tipicamente favorecem
o setor privado, que veem como sendo mais tecnicamente competente e competitivo
(MURRAY, 1999). Para Anderson e Feder (2003), a racionalidade econmica de produtores
para pagar por servios de extenso geralmente clara, e a tendncia em direo ao pagamento pelo usurio est bem estabelecida em pases-membros da Organizao para a
Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE). J em pases em desenvolvimento,
muitos produtores so incapazes ou no desejam pagar por servios, pois eles no veem
exemplos de uma extenso efetiva e responsiva. Outra limitao da extenso privada paga
que, nesses muitos pases, frequentemente h poucos provedores de servios fora do setor pblico. Ademais, poucas instituies pblicas tm incentivos e arranjos institucionais
para encorajar programas pagos.
Alguns autores (ALEX et al., 2002; RIVERA et al., 2001) j propuseram esquemas
de representao da relao entre fontes de financiamento e provedores de servios de
extenso. Porm, Anderson (2007) props uma melhor organizao dessas informaes
(Tabela 2), em que no so consideradas necessariamente as fontes primrias dos recursos.
Setor pblico
Contratos financiados
publicamente para provedores
de servios privados
Contratos financiados
publicamente para ONGs
Contratos financiados
publicamente para ORs
Setor pblico
Setor privado:
empresas
Terceiro setor:
ONGs
Terceiro setor:
organizaes
rurais (OR)
Setor privado:
empresas
ORs contratam
staff tcnico de
provedores de
servios privados
ONGs contratam
staff tcnico de
provedores de
servios privados
ONGs financiam
staff para
prestar servios
de extenso
contratado a ORs
ORs se valem
de staff prprio
de extenso e
proveem servios
gratuitos aos
seus membros
ORs contratam
staff tcnico para
prestar servios
pblicos de
extenso
Terceiro setor:
organizaes
rurais (OR1)
ONGs contratam
staff tcnico para
prestar servios
pblicos de
extenso
Terceiro setor:
ONGs
Servios de
consultoria prestados
por ORs contratadas.
Taxas so cobradas
de produtores
Servios pagos
pelos produtores e
prestados por ONGs
contratadas
Setor privado:
produtores
(1)
Por organizaes rurais entendam-se as do sistema cooperativista, os sindicatos (patronais e de trabalhadores) e as associaes de produtores ou criadores. O Servio Nacional de
Aprendizagem Rural (Senar) um bom exemplo de servio de extenso rural no Brasil, pertencente s ORs sindicais e voltado capacitao de mo de obra.
Provedor do servio
902
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 6
903
904
905
originou-se das discusses em mbito internacional travadas nos encontros anuais realizados a partir de 1995, que ficaram conhecidos como Iniciativa de Neuchtel (Neuchtel
Initiative), na Sua. No princpio, a Iniciativa envolvia 23 agncias bilaterais ou multilaterais
e organizaes europeias5, mas, em 2005, passou a trabalhar mais proximamente a outras
entidades. Em 2009, o grupo deliberou pela criao do GFRAS, que est sediado na Swiss
Association for the Development of Agriculture and Rural Areas (Agridea) em Lindau, Sua
(DIESEL, 2012).
Na agenda de desenvolvimento global, o GFRAS tem como misso proporcionar um
espao para a defesa e liderana de variados interessados em servios de consultoria rural
pluralistas e dirigidos pela demanda e desempenha um papel catalisador, promovendo e
estimulando interaes polticas nos mbitos global, regionais e nacionais. Doze entidades
regionais6 participam do GFRAS, representando todas as regies do mundo.
Para o GFRAS, atualmente, ainda existem muitos desafios para o desenvolvimento
rural e da agricultura (com os quais os servios de extenso rural tm de lidar) que incluem
as mudanas climticas, as incertezas dos mercados e a volatilidade dos preos dos alimentos, a reduo da disponibilidade dos recursos naturais e a degradao ambiental (GLOBAL
FORUM FOR RURAL ADVISORY SERVICES, 2012a).
Dentre as recomendaes do 3 Encontro Anual do GFRAS, realizado de 26 a 28 de
setembro de 2012, em Manila, Filipinas, est a de investir no desenvolvimento de capacidades em 3 nveis: 1) individual investir nos agentes de extenso em aspectos tcnicos
e gerenciais; 2) organizacional investir nas organizaes pblicas e privadas envolvidas
no desenvolvimento rural (inclusive as dos produtores) e em suas respectivas redes em
aspectos relacionados a gerenciamento estratgico, capacidade operacional, recursos humanos e financeiros e gesto do conhecimento e da informao; e 3) ambiental manter o
5
Austrian Development Agency (ADA), Agence Franaise de Dveloppement (AFD), Department for International
Development (DFID), European Commission (DG Development), Food and Agriculture Organization of the
United Nations (FAO), Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit mbH (GTZ), International Fund
for Agricultural Development (IFAD), Ministry of Foreign Affairs of Denmark, Swiss Agency for Development and
Cooperation (SDC), Swedish International Development Cooperation Agency (Sida), US Agency for International
Development (USAID), World Bank, Swiss Centre for Agricultural Extension and Rural Development (Agridea),
Centre de Coopration Internationale en Recherche Agronomique pour le Dveloppement (Cirad), Technical
Centre for Agricultural and Rural Cooperation ACP-EU (CTA), Danish Agricultural Advisory Centre, Danish Institute
for International Studies (DIIS), Institut de Recherches et dApplications des Mthodes de Dveloppement (IRAM),
International Support Group (ISG), Inter-Rseaux Dveloppement Rural, Natural Resources Institute, Overseas
Development Institute (ODI) e University of Natural Resources and Applied Life Sciences (Vienna).
As entidades regionais e os respectivos anos de fundao so: African Forum for Agricultural Advisory Services
(Afaas, 2004), Rseau des Services de Conseil Agricole et Rural dAfrique de lOuest et du Centre (Rescar-AOC,
2010), Asia Pacific Island Rural Advisory Services (Apiras, 2011), Agricultural Extension in South Asia (Aesa, 2011),
Pacific Islands Rural Advisory Services Network (Piras, 2005), Red Latinoamericana de Servicios de Extensin Rural
(Relaser, 2010), Caribbean Agricultural Extension Providers Network (CAEPNet, 2012), European Forum for Farm
and Rural Advisory Services (Eufras, 2013), Australasia-Pacific Extension Network (Apen, 1993), Central Asia and
Caucasus Countries Network for Rural Advisory Services (Cacc), International Academy for Agricultural Advisory
Services and Home Economics (IALB, 1961) e National Institute of Food and Agriculture (NIFA/USDA, 1994).
906
907
Segundo os participantes do 4 Encontro, as organizaes dos produtores so cruciais, tanto na expresso da demanda (pois participam na formulao das polticas e no
processo de monitoramento e avaliao dos servios) quanto na oferta de servios de
extenso adequados s reais necessidades (pois tanto cofinanciam quanto prestam os
servios). Recomendam-se s organizaes: 1) aumentar suas capacidades de boa governana, gesto organizacional e coordenao com as instncias federais; 2) desenvolver
mecanismos sustentveis de financiamento dos servios, como servios embutidos em
outras operaes, cofinanciamento e cobrana de taxas; 3) considerar a importncia do
seu papel na prestao dos servios; e 4) intensificar as parcerias com outros atores do
sistema de inovao agrcola. Para os participantes do Encontro, os prestadores de servios
privados de extenso tm as vantagens de serem rpidos e flexveis e oferecerem material
de alta qualidade, se beneficiando de recursos financeiros do setor privado em um ambiente de competitividade. Entretanto, podem negligenciar certos interesses dos produtores.
Portanto, lhes recomendado: 1) aderir a princpios de responsabilidade social corporativa;
2) engajar-se em parcerias pblico-privadas, evitando o uso exclusivo de fundos pblicos
ou de doadores privados para financiar seus servios; 3) utilizar as estruturas existentes e
apoiar as iniciativas locais; 4) aumentar a transparncia; e 5) elaborar e compartilhar estratgias de servios com boa relao custo-benefcio.
A nica vez em que dados sobre a extenso no mundo foram coletados foi em 1988
pela Organizao das Naes Unidas para a Alimentao e a Agricultura (FAO) (SWANSON
etal., 1990 citados por SWANSON; DAVIS, 2014). Mais recentemente, o International Food
Policy Research Institute (IFPRI), trabalhando em colaborao com a University of Illinois
(UIUC), a FAO e o GFRAS, desenvolveu o banco de dados para o Estudo da Extenso no Mundo (Worldwide Extension Study7) como parte do conhecimento do status da Ater mundial
no perodo 2009-2013. Foram enviados questionrios fechados a atores de extenso no
mundo todo por meio de contatos pessoais, listas de provedores de extenso e buscas na
internet. Alm da histria dos servios de Ater em cada pas, foram levantadas informaes
sobre o ambiente institucional, os maiores prestadores de servios de todos os setores, o
treinamento para a extenso e o uso de tecnologias de informao e comunicao (TIC),
recursos e referncias. Assim, construiu-se um quadro geral dos servios de extenso no
mundo dividido por regio e por pas, embora os pesquisadores tenham relatado muitos
problemas na obteno das informaes; portanto, a sua coleta para o estudo ainda est
em andamento. Entretanto, o Estudo no se prope a analisar o impacto das aes de Ater
no desenvolvimento rural e no crescimento da produo agrcola.
7
O Estudo ainda contou com a participao do Instituto Inter-Americano para Cooperao Agrcola (Iica), o Danish
Agricultural Advisory Services (Daas) e o French Agricultural Research Centre for International Development
(Cirad) e o financiamento da United States Agency for International Development (USAID). Os resultados do
Estudo podem ser acessados em: <http://www.worldwide-extension.org/>.
908
Para se ter uma ideia dos nmeros, pases da sia, particularmente das regies leste,
sudeste e sul, possuem os maiores sistemas de extenso do mundo. Os dados estatsticos
so baseados nos bancos de dados da FAO e do Banco Mundial. Segundo o Estudo, a China
tem mais de 610 mil extensionistas, a ndia tem mais de 90 mil, e a Indonsia tem aproximadamente 54 mil (SWANSON; DAVIS, 2014)8. Dividindo-se o nmero de extensionistas pela
populao rural9, tm-se 1/1.170 na China, 1/9.656 na ndia e 1/4.487 na Indonsia. Como
ser visto na prxima seo, o Brasil tem 12.435 tcnicos extensionistas que so servidores
das Ematers (PETTAN, 2010). No entanto, arriscado fazer qualquer comparao com os
pases citados, pois o nmero total de tcnicos que atuam na assistncia tcnica no Brasil
certamente muito superior, devendo ser considerados os tcnicos que trabalham em
prefeituras municipais, ONGs, empresas privadas de Ater, cooperativas de crdito ou de
produo agropecuria, instituies de ensino e pesquisa (escolas agrotcnicas e universidades), agroindstrias, revendas agropecurias, outros rgos pblicos e servios como o
Servio Nacional de Aprendizagem Rural (Senar) e o Servio Brasileiro de Apoio s Micro e
Pequenas Empresas (Sebrae). Infelizmente, ainda no existem dados que dimensionem o
contingente total de tcnicos que atuam no campo no Brasil.
Calculada com base na tabela constante do Relatrio sobre a situao da populao mundial 2011 do Fundo de
Populao das Naes Unidas (2011).
10
Antes da criao das Acars, embrio das entidades estaduais hoje ainda existentes, houve muitas tentativas de
instituio de servios de Ater ao longo da primeira metade do sculo 20, mas existem poucos relatos e registros
histricos ou oficiais dessas iniciativas (PEIXOTO, 2009; PETTAN, 2010).
909
entidades estaduais atuam por meio de escritrios locais (municipais). No modelo brasileiro, entretanto, as prefeituras no foram envolvidas no Sibrater.
O Sibrater cumpriu um papel de significativa importncia na modernizao da
agricultura brasileira pela associao do crdito rural s inovaes importadas ou geradas
pela pesquisa agropecuria. Entretanto, os servios pblicos de extenso no estiveram
imunes s mudanas conjunturais e aos problemas analisados nas duas primeiras partes
deste captulo.
Nos anos 1980, os complexos agroindustriais j estavam consolidados, e um contingente significativo de produtores, que j havia se integrado s cadeias produtivas,
recebia cada vez mais frequentemente assistncia tcnica associada venda de insumos e
equipamentos ou compra de produtos agropecurios pelas agroindstrias processadoras, sobretudo no Centro-Sul do Pas. As restries fiscais e a diminuio da participao
do crdito rural na determinao do ritmo da adoo de inovaes agrcolas agravaram
ainda mais a crise da extenso pblica, cuja capacidade de atuao, alcance e resultados j
vinham sendo duramente questionados.
Apesar de, na Constituio Federal de 1988, a assistncia tcnica e a extenso rural
terem sido previstas entre as prioridades da poltica agrcola, a Embrater foi extinta em
199011, acarretando a desarticulao do Sibrater na dcada seguinte, uma vez que as entidades estaduais, em sua maioria, dependiam fortemente de verbas federais (em alguns
casos, at 90% de seus oramentos).
Um ano depois, a Lei n 8.171, de 17 de janeiro de 1991 (Lei Agrcola), procurou
regulamentar os dispositivos constitucionais relativos ao planejamento e implantao da
poltica agrcola, entre eles a Ater. Entretanto, o captulo que trata do tema na Lei Agrcola
bem sucinto, no qual se destaca a disposio de que o Poder Pblico manter servio
oficial de assistncia tcnica e extenso rural, sem paralelismo na rea governamental
ou privada, de carter educativo, garantindo atendimento gratuito aos pequenos
produtores e suas formas associativas [...] (BRASIL, 1991, art. 17, grifo nosso). Como o
artigo no faz referncia instncia de governo, por poder pblico se poderia entender
os governos federal, estaduais ou mesmo municipais. Na prtica, subentendeu-se que a
instncia federativa responsvel pelo servio oficial mencionado na Lei Agrcola seriam os
estados. Entretanto, o termo sem paralelismo significou tambm a perda da oportunidade
de atribuir tambm aos municpios a responsabilidade pela prestao de servios de Ater
11
Na edio de 5 de abril de 1989, a Revista Veja noticiava que a Embrater era uma estatal com 350 servidores,
mas com um oramento de 186 milhes de cruzados novos que, corrigidos pelo INPC at fevereiro de 2014,
somariam 990 milhes de reais ( CUSTA..., 1989). No entanto, a Revista no informava que esses recursos
eram repassados s Ematers nos estados, dando a impresso de que a Embrater seria uma estatal com gastos
elevados e inexplicveis e, portanto, dispensvel.
910
e, assim, de forma conjugada com as Ematers, melhor atender pelo menos aos pequenos
produtores rurais. No obstante, na prtica, no havia como impedir (e foi bom que assim
tenha sido) que outras organizaes pblicas ou privadas oferecessem, paralelamente s
Ematers, servios de Ater.
Ainda no incio dos anos 1990, a criao da Associao Brasileira das Entidades
Estaduais de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Asbraer), a delegao do papel de coordenao do Sibrater Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), ainda
em 1990, e a criao do Departamento de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Dater) na
estrutura da Secretaria de Desenvolvimento Rural (SDR) do ento Ministrio da Agricultura,
Abastecimento e Reforma Agrria (Maara), em 1994, foram insuficientes para reorganizar
o Sistema, que continuou em crise, sobretudo por desinteresse poltico ou incapacidade
econmica dos governos estaduais em investir nos servios oficiais. Os resultados foram o
sucateamento das estruturas, a defasagem dos salrios e os extensionistas desestimulados.
A instituio, em 1996, do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), por privilegiar o pblico-alvo principal das Ematers, forneceu um alento s
entidades estaduais e s ONGs (que tambm prestavam servios de Ater e compuseram o
emergente terceiro setor) por sinalizar para a destinao de recursos para os agricultores
familiares12. Entretanto, os recursos destinados especificamente aos servios de Ater continuaram escassos, e o alcance dos servios manteve-se muito limitado.
No incio dos anos 2000, tanto o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA,
pelo Decreto n 3.338, de 14 de janeiro de 2000) quanto o Ministrio da Agricultura
e Abastecimento (MAA, pelo Decreto n 3.527, de 28 de junho de 2000) acumulavam
atribuies relativas Ater. Pouco depois, o Decreto n 4.629, de 21 de maro de 2003,
manteve a atribuio da Secretaria de Apoio Rural e Cooperativismo (Sarc, substituta da
SDR no agora Ministrio da Agricultura, Pecuria e Abastecimento Mapa) de coordenar
o Sibrater, atravs do Departamento de Infra-Estrutura e Extenso Rural (Dier), substituto
do Dater. Contraditoriamente, o Decreto n 4.739, de 13 de junho de 2003, transferiu as
competncias relativas Ater para o MDA, sem formalmente retir-las do Dier. Assim, o
Mapa, que, nos anos anteriores, quase nada havia feito para recuperar o Sibrater (apesar
das suas atribuies legais), foi perdendo para o MDA esse espao poltico de atuao. O
Decreto n 5.033, de 5 de abril de 2004, concluiu esse processo, com a recriao do Dater,
agora na estrutura da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF/MDA). Esse mesmo decreto
12
911
Os recursos previstos no oramento da Unio para aplicao em aes de Ater estavam dispersos em diversas aes oramentrias, de responsabilidade de rgos de vrios
ministrios16. Os recursos disponibilizados a partir da elaborao da Pnater, embora crescentes, foram ainda muito poucos para fazer frente aos enormes desafios de reestruturao
do Sibrater17. Na Figura 1, apresenta-se a evoluo dos recursos previstos para cada safra,
entre 2001 e 2010.
Esse crescimento significativo dos recursos federais destinados aos servios de
extenso observado sobretudo se se considerar que os governos estaduais despendem
anualmente valores que somados totalizam entre R$ 1,2 bilho e R$ 1,7 bilho. Pelos nme13
Substituindo o Projeto Lumiar, em maio de 2004, o Incra criou o Programa de Assessoria Tcnica, Social e
Ambiental Reforma Agrria (Ates).
14
O Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel (CNDRS), cujo funcionamento era ento regulado
pelo Decreto n 3.992, de 30 de outubro de 2001, aprovou a Poltica Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso
Rural para a Agricultura Familiar por meio da Resoluo n 26, de 28 de novembro de 2001. Essa poltica, apesar
de ser a primeira instituda por um instrumento normativo, no chegou a ser implementada (PEIXOTO, 2009).
15
Pela estratgia de implantao da Pnater, os estados deveriam elaborar planos/programas estaduais de Ater,
condio para recebimento dos recursos do Pronater. Muito poucos, no entanto, elaboraram seus documentos (o
Rio de Janeiro foi um deles, tendo elaborado o seu Programa Estadual de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
Peater-RJ), e essa condio para recebimento dos recursos no foi exigida pelo Ministrio.
16
O estudo da evoluo dos valores de execuo de aes oramentrias que preveem servios de assistncia
tcnica ou extenso rural em anos recentes ainda est por ser feito. H, no entanto, complicadores devido ao fato
de que, em algumas aes oramentrias, tais servios no so as nicas atividades financiadas, sendo difcil
separ-las das demais atividades previstas em cada ao.
17
O Sibrater no chegou a ser institudo ou regulado por lei. Inicialmente, ele apenas foi mencionado na lei que
autorizou a criao da Embrater. Quando essa foi extinta, no foi feita meno extino do Sistema, que
continuou a ser referenciado na legislao que organiza o Mapa e o MDA (PEIXOTO, 2009).
912
ros apresentados por Soares (2007)18, as associadas da Asbraer atenderam 3.687 municpios
em 2002 e 4.295 municpios19 em 2006 (Figura 2). Entretanto, se se assumir que, em 2010,
os estados gastaram R$ 1,7 bilho e o governo federal gastou R$ 626 milhes, tm-se
R$ 2,326 bilhes que, divididos pelos 4.596 municpios supostamente atendidos no mesmo ano, resultam em um montante de gasto de R$ 506 mil por ano em cada municpio.
Considerando que esse no o valor despendido na efetiva prestao do servio (pois
h gastos administrativos e com a manuteno da infraestrutura), o valor ainda muito
baixo e absolutamente insuficiente para que a Ater oficial atenda a todos os agricultores
familiares de cada municpio.
Conforme Soares (2007), o nmero de funcionrios das entidades associadas
Asbraer teria saltado de 20.599 em 2002 para 26.877 em 2006, dos quais cerca de 16 mil
seriam tcnicos. No entanto, Pettan (2010) apontou que, em junho de 2009, havia 12.435
tcnicos (sendo 6.792 de nvel superior e 5.643 de nvel mdio), poca em que, o nmero
ideal de extensionistas seria de 35 mil (ENTREVISTA, 2011), includos a profissionais de
diversas formaes.
Soares (2007) destacou ainda o problema dos baixos salrios mdios iniciais percebidos poca pelos extensionistas: R$ 989 (nvel mdio) e R$ 1.749 (nvel superior), quando
18
Nesse contexto, destaca-se a constituio, em outubro de 2007, da Frente Parlamentar Mista pela Extenso Rural,
que contou com 220 deputados e 14 senadores. Relanada em 2012, a Frente Parlamentar da Assistncia Tcnica
e Extenso Rural contava com 171 deputados integrantes.
19
Esse nmero corresponde a 77% do total de municpios brasileiros (5.570), conforme o IBGE (2014).
913
o salrio mdio dos profissionais de nvel superior era de R$ 2.188. As baixas remuneraes
so um problema crnico no sistema pblico de Ater, com resultados evidentemente negativos sobre a motivao, o tempo de permanncia na carreira e o desempenho dos tcnicos
extensionistas. certamente um desafio a ser superado pelos governantes estaduais.
Ainda conforme Soares (2007), o nmero de agricultores familiares atendidos teria
subido de 1,8 milho para 2,28 milhes entre 2002 e 2006. Adicionalmente, 208 mil mdios
e grandes produtores teriam recebido assistncia tcnica (Figura 3). Pettan (2010) contabili-
914
zou 15,79 milhes de atendimentos entre 2003 e 2009, mas destacou que, somente a partir
2010, o MDA comeou a registrar o CPF dos atendidos pelos servios de Ater. Antes disso,
os dados no eram confiveis, pois poderiam registrar como atendimentos nicos os que,
na verdade, eram repetidos.
Em geral, nessas estatsticas, considera-se atendido o produtor que recebeu visita
tcnica ou participou de alguma atividade grupal promovida pelo servio de Ater ao menos uma vez no ano. Obviamente, um nico atendimento insuficiente para que sejam
atingidos os objetivos esperados pelos produtores. Talvez, por essa razo, a anlise dos
dados do Censo Agropecurio de 2006 (divulgado somente em 2009), realizada por Vieira
Filho (2010), tenha demonstrado que, no ano do Censo, 78% dos estabelecimentos rurais
declararam no ter tido nenhum tipo de orientao tcnica e 13% declararam ter tido uma
orientao tcnica apenas ocasional (Figura 4).
O prprio Plano Safra da Agricultura Familiar 2009/2010, divulgado pelo MDA (BRASIL, 2009), sinalizava que estariam sendo atendidos pelos servios de Ater, em 2010, 1,2
milho (ou 27,4%) dos 4,36 milhes de agricultores familiares detectados pelo Censo Agropecurio de 2006. Isso mostra que, a despeito do aumento de produtividade alcanado por
alguns setores do agronegcio nas duas dcadas passadas, ainda h um amplo conjunto,
915
O prximo Censo Agropecurio est previsto para ser realizado em 2015. possvel e at provvel que o nmero
de produtores atendidos pelo Sibrater tenha aumentado em relao ao Censo de 2006. Reitera-se, no entanto,
que a frequncia e qualidade desse atendimento, assim como os resultados, so ainda desconhecidos.
21
A prpria Asbraer organizou, em 18 de outubro de 2007, um seminrio sobre indicadores de resultados de assistncia
tcnica e extenso rural durante a Conferncia Latino-Americana sobre Meio Ambiente e Responsabilidade Social
(Ecolatina).
22
Conforme o artigo 64 da Constituio Federal (BRASIL, 1988), o presidente da Repblica poder solicitar urgncia
para apreciao de projetos de sua iniciativa. Se a Cmara dos Deputados e o Senado Federal no se manifestarem
sobre a proposio, em at 45 dias, sobrestar-se-o todas as demais deliberaes legislativas da respectiva Casa,
com exceo das que tenham prazo constitucional determinado. Portanto, similarmente s medidas provisrias,
a tramitao em urgncia constitucional tambm implica menor tempo para a discusso da proposio, tanto pela
sociedade quanto pelo Congresso Nacional.
916
Reforma Agrria23 (Pronater). Foi alterada ainda a Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993,
conhecida como Lei das Licitaes, para dispensar do processo licitatrio a contratao de
instituio ou organizao, pblica ou privada, com ou sem fins lucrativos, para a prestao
de servios de assistncia tcnica e extenso rural no mbito do Pronater (BRASIL, 2004).
No lugar da licitao, a Lei passou a estabelecer critrios de credenciamento e contratao
por meio de chamada pblica das entidades executoras do Pronater.
Em seu artigo 1, a Lei Geral da Ater (BRASIL, 2010) prioriza a destinao dos recursos
financeiros do oramento federal para as entidades e os rgos pblicos e oficiais de Ater,
reforando, assim, as entidades estaduais que tradicionalmente compuseram o Sibrater
desde sua origem, nos anos 1950 e 1960. Institui ainda, como beneficirios24, os produtores rurais que se enquadram nos termos da Lei n 11.326, de 24 de julho de 2006, que
estabelece as diretrizes para a formulao da Poltica Nacional da Agricultura Familiar e
Empreendimentos Familiares Rurais (BRASIL, 2006).
Com um texto muito mais sucinto do que o da Pnater lanada em 2004, a Pnater
aprovada em 2010 tem como princpios o desenvolvimento rural sustentvel; a gratuidade,
qualidade e acessibilidade aos servios; a adoo de mtodos participativos; a adoo de
princpios da agricultura de base ecolgica; a equidade de gnero, gerao, raa e etnia;
e a segurana alimentar. Alm dos objetivos e relao de beneficirios, a Lei apresenta
um captulo sobre o Pronater, cujo texto tambm bem mais simples do que o da verso
antecessora, de 2005. Merece destaque o captulo que dispe sobre o acompanhamento,
controle, fiscalizao e avaliao dos resultados da execuo do Pronater25. Trata-se de
preocupao louvvel e raramente vista na legislao ordinria que disciplina a instituio
de polticas pblicas. A Lei Geral de Ater prev que os contratos e todas as demais aes
do Pronater sero objeto de controle e acompanhamento por sistema eletrnico. Para dar
cumprimento a essa disposio, o MDA instituiu, ento, o Sistema Informatizado de Ater
(Siater). No obstante o pargrafo nico do artigo 21 da Lei (BRASIL, 2010) determinar que
os dados e informaes contidos no sistema eletrnico devero ser plenamente acessveis
23
Em funo da aprovao do Pronater nesses novos termos, o Incra extinguiu o seu Programa de Assessoria
Tcnica, Social e Ambiental Reforma Agrria (Programa Ates) em 2010, conforme sua Portaria n 581, de 20 de
setembro de 2010.
24
Beneficirios so definidos como agricultores familiares, silvicultores, aquicultores, extrativistas e pescadores (que
no detenham rea maior do que 4 mdulos fiscais) e indgenas. Todos devem utilizar predominantemente mo
de obra da prpria famlia nas atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento, dirigir seu
estabelecimento ou empreendimento com sua famlia e ter percentual mnimo da renda familiar originada de
atividades econmicas do seu estabelecimento ou empreendimento, na forma definida pelo poder executivo.
25
Pela Lei Geral da Ater, o Pronater deve ser elaborado pelo MDA tendo por base as deliberaes da Conferncia
Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (CNATER), coordenada pelo Conselho Nacional de
Desenvolvimento Rural Sustentvel (Condraf). A 1 CNATER foi realizada entre 23 e 26 de abril de 2012, em
Braslia, DF.
917
Pouco antes da auditoria do TCU, durante a Conferncia Rio+20, em 2012, a presidente Dilma Rousseff anunciou a disposio de recriar uma entidade nacional de coordenao
da extenso rural no Brasil. Ao longo daquele ano, aps intensos debates e disputas que
envolveram o MDA, o Mapa, a Embrapa e instituies representantes de produtores e trabalhadores rurais, das entidades estaduais de Ater, dos extensionistas rurais, entre outras,
o governo federal enviou projeto de lei ao Congresso, novamente em regime de urgncia
26
918
constitucional, para a criao de uma agncia (no uma agncia reguladora) com o status
de um servio social autnomo (pessoa jurdica de direito privado sem fins lucrativos, de
interesse coletivo e de utilidade pblica) nos moldes das entidades do Sistema S (Senai,
Senar, Senac, etc.)27. A resultante Lei n 12.897, de 18 de dezembro de 2013, autorizou o Poder Executivo federal a instituir a Agncia Nacional de Assistncia Tcnica e Extenso Rural
(Anater), que ter como competncias promover, coordenar e implantar programas de Ater
voltados prioritariamente para agricultores familiares (conforme definidos na Lei n 11.326,
de 2006) e mdios produtores rurais (que seriam 810 mil, conforme o Censo Agropecurio
de 2006), em articulao com rgos pblicos e entidades privadas, governos estaduais e
consrcios municipais, monitorando e avaliando os resultados das aes (BRASIL, 2013c).
Observando os objetivos e princpios da Lei Geral de Ater, a Anater dever credenciar e
contratar entidades pblicas e privadas prestadoras de servios de Ater; promover a integrao entre o sistema de pesquisa agropecuria e o sistema de assistncia tcnica e
extenso rural; apoiar a utilizao de tecnologias sociais e o conhecimento tradicional dos
produtores rurais; e promover a qualificao de profissionais de Ater.
A Anater28 ser gerida por uma diretoria executiva, um conselho de administrao e
um conselho fiscal e assessorada por um conselho assessor nacional, tendo como base os
termos de um contrato de gesto firmado com o poder executivo federal, do qual constaro os objetivos, os prazos e as responsabilidades para execuo das aes e os critrios
para avaliao da aplicao dos recursos a serem repassados. O poder executivo federal
tambm aprovar o oramento-programa da Anater e apreciar o relatrio do contrato de
gesto, sobre ele emitindo parecer. A Lei da Anater estabelece, ainda, como obrigaes a
apresentao de relatrio circunstanciado sobre a execuo do contrato de gesto, a remessa ao TCU das contas da gesto anual aprovadas pelo conselho de administrao para
sua fiscalizao e a divulgao na internet dos dados atualizados sobre a execuo fsica
e financeira dos seus contratos e convnios. A agncia ter diferentes fontes de receitas,
entre elas, dotaes oramentrias e a venda de tecnologias, produtos e servios.
27
Outras agncias tambm criadas como servio social autnomo so a Agncia de Promoo de Exportaes do
Brasil (Apex-Brasil), criada em 2003, e a AgnciaBrasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI), criada em 2005.
28
A diretoria executiva ser composta pelo presidente e 3 diretores executivos, nomeados pelo presidente da
Repblica, com mandato de 4 anos. O conselho de administrao ser integrado (com mandatos de 2 anos) pelos
presidentes da Anater e da Embrapa e por representantes titulares e suplentes: 4 do poder executivo federal,
1 de governos estaduais, 1 da Confederao Nacional dos Trabalhadores na Agricultura (Contag), 1 da Federao
Nacional dos Trabalhadores e Trabalhadoras na Agricultura Familiar (Fetraf), 1 da Confederao Nacional da
Agricultura e Pecuria do Brasil (CNA) e 1 da Organizao das Cooperativas Brasileiras (OCB). A esse conselho
caber a aprovao do estatuto da Anater. O conselho fiscal ser composto por representantes, titulares e
suplentes, sendo 2 do poder executivo federal e 1 da sociedade civil, escolhidos conforme regulamento, com
mandato de 2 anos. O conselho assessor nacional ser composto por representantes da agncia, dos poderes
executivos federal, estadual e municipal, de universidades e centros federais de ensino agropecurio, da Comisso
Executiva do Plano da Lavoura Cacaueira (Ceplac), de entidades de classe e das categorias sociais do meio rural,
de organizaes econmicas da agricultura familiar, de representao sindical dos trabalhadores na pesquisa
agropecuria e na extenso rural, entre outras, conforme disposto em regulamento.
919
Notcia publicada no stio do MDA a respeito da Anater estima que o custo da sua
estrutura ser de aproximadamente R$ 22 milhes, com a previso inicial de 131 funcionrios. Em 2014, a agncia ter aproximadamente R$ 1,2 bilho para a prestao dos servios
de Ater em todo o Pas (BRASIL, 2013b).
O Decreto n 8.252, de 26 de maio de 2014, instituiu a Anater, sendo provvel que
suas operaes se iniciem com lanamento de chamadas pblicas, numa previso otimista,
somente no final de 2014 ou incio de 2015. Aps a edio do decreto presidencial de sua
criao e regulamentao, o conselho de administrao publicar os seus estatutos, os regulamentos para credenciamento de pessoas fsicas e jurdicas para a prestao de servios
ou execuo de projetos de Ater e para licitaes e contratos, convnios e instrumentos
congneres relativos a obras, servios (inclusive de publicidade), compras, alienaes
e locaes. Ademais, ter de ser providenciada a estrutura fsica que abrigar a agncia,
celebrado o contrato de gesto com o poder executivo federal e feita a seleo de seus
servidores (que ainda devero ser treinados) por edital pblico.
Todo esse esforo talvez pudesse ter sido evitado ou minimizado se houvesse sido
debatida a opo (e obtido consenso poltico) de dar ao Senar, por meio da alterao da
Lei n 8.315, de 23 de dezembro de 1991, que o regulamenta, as responsabilidades dadas
Anater, uma vez que o Senar j possui slida infraestrutura, tradio de atuao e presena
em todos os estados da Federao. H, hoje, pois, legalmente previstos, dois servios sociais autnomos com atribuies muito similares.
Outra alternativa, que poderia dispensar a criao da Anater, seria reforar a estrutura
do Dater. Pelo Portal da Transparncia do governo federal, o MDA possui 6.130 servidores,
dos quais 5.556 esto lotados no Incra e os demais 574 esto lotados nos demais rgos e
secretarias do prprio ministrio. Entretanto, pelo Portal, no possvel identificar quantos
servidores esto lotados no Dater. Seria perfeitamente factvel a contratao de cerca de
130 funcionrios (nmero previsto para a Anater, acima mencionado) e sua lotao no
Dater. Afinal, o Decreto n 7.255, de 4 de agosto de 2010, prev que o Dater, de forma
semelhante Anater, tem como atribuies formular, coordenar, implementar, supervisionar e promover a avaliao de polticas e programas de Ater, compatibilizando-os com a
pesquisa agropecuria.
Consideraes finais
A necessidade da oferta de servios de Ater pblicos e gratuitos para os agricultores
familiares mais pobres indiscutvel e , inclusive, garantida na legislao federal. Entretanto, embora tenham sido grandes os avanos polticos, legais e institucionais, a considerar-se
que um sistema pluralista seja o mais indicado para contemplar a diversidade de caracte-
920
rsticas dos produtores rurais, questionvel a premissa de que todos os agricultores familiares devam, necessariamente, ser gratuitamente assistidos ou ser tutelados pelo Estado
na escolha de quem lhes prestar assistncia tcnica, como previsto na Pnater. Em face das
insuficincias oramentrias e estruturais da maioria das entidades estaduais de Ater, que
ainda devem persistir ao menos a curto e mdio prazos, tais entidades deveriam restringir
seus servios aos agricultores familiares mais pobres. Nesse contexto, como sempre existiro entraves polticos e financeiros universalizao dos servios pblicos gratuitos de
Ater, ganha importncia o debate sobre mecanismos de recuperao e partilha de custos,
abordados pela literatura apresentada na segunda e terceira sees deste captulo.
A Lei n 4.829, de 5 de novembro de 1965 (Lei do Crdito Rural), nunca foi atualizada. Seu artigo 20 dispe que o Conselho Monetrio Nacional [CMN], anualmente, na
elaborao da proposta oramentria pelo Poder Executivo, incluir dotao destinada ao
custeio de assistncia tcnica e educativa aos beneficirios do crdito rural (BRASIL, 1965).
Embora algumas linhas de crdito rural de fato prevejam a possibilidade da contratao
de assistncia tcnica como parte dos itens financiveis, uma leitura atenta do Manual de
Crdito Rural (BANCO CENTRAL DO BRASIL, 2014) permite constatar que nem sempre essa
contratao obrigatria, o que seria recomendvel, na maioria dos casos, ao menos para
garantir a adoo das inovaes e gesto dos empreendimentos financiados de forma
correta, minimizando os riscos de perdas e inadimplncia. Em alguns casos, a possibilidade
de contratao de Ater nem mesmo prevista entre os itens financiveis. Portanto, deveria
haver linhas de crdito exclusivas para a contratao de servios de Ater independentemente da contratao de crditos para custeio, investimento ou comercializao da produo, uma vez que muitas das inovaes mais importantes para o desenvolvimento dos
produtores se do no mbito da gesto administrativa e social de seus empreendimentos.
Como contribuio para o debate sobre essa estratgia de financiamento e reduo
da tutela do Estado, aguardam apreciao da Comisso de Assuntos Econmicos no Senado Federal o Projeto de Lei Complementar n 318, de 2012, proposto pelo Senador Assis
Gurgacz, e o Projeto de Lei n 381, de 2012, proposto pelo Senador Cidinho Santos, que
alteram as Leis de Crdito Rural e Agrcola para dispor sobre o financiamento de servios
de Ater pela instituio de linhas de crdito especficas e subsidiadas para a contratao
de assistncia tcnica junto ao setor privado, visando a uma universalizao mais rpida
do acesso a esses servios. A regulamentao das leis eventualmente resultantes poder
mais bem definir as categorias de renda dos agricultores familiares e mdios produtores
que teriam acesso a esse tipo de financiamento e, entre outros aspectos da linha de financiamento, os limites de crdito, a taxa de juros, o prazo de pagamento e os percentuais de
rebates (descontos) no pagamento das parcelas da dvida.
Naturalmente, os agricultores familiares mais desenvolvidos, capitalizados ou mais
bem organizados (em cooperativas ou associaes) teriam melhores condies de coletivamente contratar, no mercado, os servios privados. Dificilmente um pequeno produtor teria
921
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924
Desafios da Agncia
de Extenso Rural
Eliseu Alves
Geraldo da Silva e Souza
Captulo 5
Captulo 5
927
Introduo
O artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro (BUAINAIN et al., 2013), mostra que
precisamos reformular o pensamento sobre o meio rural. Dessa reformulao, decorre a
necessidade de reorientar a poltica agrcola, focalizando os excludos da modernizao
da agricultura, visando dar-lhes acesso essa modernizao. Como a Agncia de Extenso
Rural ter tambm esse objetivo, resolveu-se analisar seus desafios.
H um problema srio de difuso de tecnologia na agricultura brasileira. Com efeito, pelo Censo Agropecurio 2006, o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE)
registrou cerca de 4,4 milhes de estabelecimentos que informaram produo e rea explorada e, desses, 500 mil (11,4% do total deles) foram responsveis por 86,6% do valor da
produo registrada pelo IBGE para 2006. No grupo de 500 mil, h 27.306 estabelecimentos
que, sozinhos, geraram 51,2% do valor da produo de 20061. O restante, ou 3,9 milhes
de estabelecimentos (88,6% do total), geraram somente 13,4% do valor da produo. E
nesse grupo h 2,9 milhes de estabelecimentos (66,0% do total), que contriburam apenas com 3,3% do valor da produo de 2006. Os dados apresentados indicam que muitos
estabelecimentos produziram muito pouco e que poucos produziram muito, ou seja, a pro1
928
duo est muito concentrada numa parcela pequena de estabelecimentos, em 11,4% dos
4,4 milhes (ALVES et al., 2013a).
Ora, a tecnologia explica a maior parte do crescimento da produo. Por um estudo
da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria (Embrapa), Alves e Silva (2013) observaram
que o trabalho correspondeu a 22,3%, a tecnologia, 68,1% e a terra, 9,6%. Baseando-se em
srie temporal do perodo 1970 a 2012, o rendimento, portanto a tecnologia, explicou a
maior parte do crescimento da produo de gros e a expanso da prtica em que a rea
agricultada de apenas uma pequena parcela (SOUZA et al., 2013).
importante analisar a disperso do valor de produo. Novamente, na explicao
da variao do ndice de Gini, com base nos municpios, terra correspondeu a 11,4% e
tecnologia 104%, visto que o coeficiente de trabalho foi negativo (ALVES et al., 2013b).
Estimou-se o ndice de Gini para os estabelecimentos de 100 ha ou menos e para os de
mais de 100 ha. Para o primeiro grupo, encontrou-se 0,85 e para o segundo 0,87, ou seja,
medida pelo ndice de Gini, a disperso praticamente a mesma, sendo pouco relevante a
influncia da rea de terra (ALVES et al., 2013a).
Assim, tanto no crescimento da produo como na sua disperso, a tecnologia tem
papel dominante. Ela beneficiou 500 mil estabelecimentos e deixou margem 3,9 milhes. Isso caracteriza um problema muito srio de difuso de tecnologia e tambm para
a sociedade brasileira, ou seja, a tecnologia alcanou uma minoria de estabelecimentos
e contribuiu para que eles fossem responsveis por grande parte da produo nacional.
A soluo agrcola do problema de pobreza implica necessariamente no aumento do valor
da produo de cada estabelecimento, aumento esse muito dependente da tecnologia,
portanto, de sua difuso para os que ficaram margem da modernizao.
H a tendncia em igualar o problema de difuso de tecnologia ao problema de extenso rural. bvio ser necessrio ampliar e aprimorar a extenso rural pblica nas vrias
vertentes, realando-se as Empresas de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater). Tambm a extenso particular precisa ter seu papel ampliado na agricultura familiar. Acreditase, contudo, ser equvoco de graves consequncias, igualarem-se os dois problemas.
preciso ressaltar o papel do entorno ao estabelecimento na adoo de tecnologia2.
O entorno define a lucratividade da tecnologia, e sem esta lucratividade no h adoo. O
entorno favorvel d igualdade de oportunidades pequena e grande produo. Quando
existe essa igualdade de oportunidade, a extenso rural tem condies de ser bem-sucedida
com a agricultura familiar. Num ambiente de sucesso, a extenso rural tem incentivos para
2
Entorno diz respeito s restries que a pequena produo enfrenta depois da porteira do estabelecimento e
escapam sua capacidade de remov-la, por si mesma. Redundam numa relao desfavorvel de preo de
produto para insumo.
929
aprimorar-se. Quando o sucesso inexiste por um longo tempo, o foco em difuso de tecnologia mudado e o pessimismo domina. H, assim, forte interao entre o entorno e a
qualidade da extenso. Num entorno desfavorvel, se a extenso limitar sua ao ao estabelecimento, certamente no ser bem-sucedida e a Agncia fracassar. Outra forma de se
referir ao mesmo assunto tratar das imperfeies de mercado (ALVES; SILVA, 2013)3.
A igualdade de oportunidade entre a pequena e grande produo traduz-se em
serem pequenas as diferenas de preos na venda de produtos, de compra de insumos, de
taxas de juros e de condies de emprstimo. Tambm em serem semelhantes a qualidade
dos servios da extenso rural pblico vis--vis privado, o acesso aos instrumentos da poltica agrcola, existncia e qualidade da eletricidade e dos servios pblicos em geral. Enfim,
a disponibilidade e o acesso ao conhecimento coletivo no discriminam a pequena produo da grande4. Nesses aspectos, o Sul e Sudeste, especialmente o Sul, so mais favorecidos
que o Norte, Nordeste e Centro-Oeste. E no por outra razo que os pequenos produtores
do Sul e Sudeste esto deixando para traz o atraso. H tambm alguns polos de sucesso nas
outras trs regies, e neles as desigualdades de oportunidades entre pequenos e grandes
no so grandes.
Antes de entrar nos desafios da Agncia, importante mostrar como est organizada
a produo da agricultura brasileira, pois essa organizao ter muito a ver com como a
Agncia operacionalizar seu trabalho.
Organizao da produo
A urbanizao, as exportaes e a escassez de trabalho e de terra mudaram a organizao da produo no territrio nacional para uma perspectiva em que se poupa terra,
trabalho e evita-se desperdcios. Na maior parte, a agricultura realiza-se em reas especializadas ou utiliza sistemas de produo que usam pouca terra para produzir. A ideia dividir
a produo em etapas, com formao de preos em cada uma. Sendo assim, o mercado
faz-se sempre presente, j que a competio produz a eficincia, no sentido de maximizar
a produo por cesta de insumos, ou dito de outra forma, de maximizar a renda lquida, em
nvel de estabelecimento.
As reas no especializadas abrigam muitos produtores, embora o nvel de produo
seja pequeno quando comparado com o das reas especializadas. Ainda, as condies fora
da porteira no favorecem a modernizao da agricultura.
3
Este artigo mostra que a pequena produo subsistir, porque parte importante dela foi capaz de remunerar todos
os fatores de produo, no sendo, nesse aspecto, muito diferente da grande.
A grande produo tem acesso ao conhecimento coletivo em nvel local, regional, nacional e internacional. No Sul
e no Sudeste, entre esses dois grupos, o diferencial de acesso no significativamente grande.
930
931
932
embalagem migraram para o meio rural, porque l custam muito menos que nas cidades.
Muitas exploraes dos cintures verdes transformam-se em commodities, como cenoura,
batata, melo, uva e manga. Nesses casos, so muito semelhantes aos gros, observandose elevada concentrao da produo.
As possibilidades de concentrao da produo em poucos estabelecimentos so
grandes nas reas especializadas, pois a muito mais fcil adotar a tecnologia, aumentando a produo por unidade de rea. Seus produtores se distanciam, em produo daqueles
das reas no especializadas, agravando a concentrao da produo no Brasil. A grande
produo leva vantagens, em funo do volume.
Desafios da Agncia
Determinar o tamanho do pblico alvo o maior desafio da Agncia, portanto,
dedica-se mais espao ao tema, dividindo-o em tpicos.
O Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e a Agncia esto juntos na difuso de tecnologia, mas, o MDA
o responsvel.
Isto no significa que a Agncia v cuidar diretamente do assunto. Como ela ir agir, em conjuno com MDA, no
discutido neste trabalho.
933
Produtores no assentados
O Censo Agropecurio 2006 permite detalhar os estabelecimentos em classes de
renda bruta, tomando como base o salrio mnimo de 2006 (R$ 300,00). Os detalhes so
apresentados na Tabela 1. A renda bruta (rb) a produo do estabelecimento no ano
2006, vendida, autoconsumo e indstria caseira (ALVES et al., 2013a). Os estabelecimentos
so aqueles que declararam renda e exploram a terra8.
A Tabela 1 divide a renda bruta de cada estabelecimento em quatro classes de salrio
mnimo mensal, sendo que o menor valor da classe no includo e o maior valor sim; (0, 2],
maior que zero e at dois salrios mnimos, inclusive, designados por muito pobre; pobre
(2, 10]; classe mdia (10, 200]; rico, > 200 salrios mnimos. Na classe muito pobre h 2,9 milhes de estabelecimentos, 66,01% do total, produziram to somente 3,27% da renda bruta
de 2006, sendo que cada estabelecimento gerou por ms 0,52 salrios mnimos, por isso,
muito pobres. Em torno de 57,2% deles esto no Nordeste, 9,4% no Norte, 5,7% no CentroOeste, 15,1% no Sudeste e 12,6% no Sul. Norte, Nordeste e Centro-Oeste acumulam 72,3%
dos estabelecimentos considerados muito pobres, exatamente as trs regies que oferecem
7
A extenso rural pblica tem tido papel importante no desenvolvimento do cooperativismo, do associativismo e
em remover obstculos inerentes ao crdito rural. Tambm ajuda os produtores rurais a serem bons cidados, a
lutarem pelos seus direitos e pela defesa do meio ambiente. importante aliada dos prefeitos.
Somente os estabelecimentos que declararam renda e exploraram terra foram considerados. Por isto, possvel
que a Tabela 1 exclua assentados da reforma agrria. E tambm no se sabe a que classe de renda pertencem os
assentados.
934
Frequncia
2.904.769
66,01
3,27
0,52
995.750
22,63
10,08
4,66
472.702
10,74
35,46
34,49
27.306
0,62
51,19
861,91
4.400.527
100,00
100,00
10,45
(1)
(2)
as piores condies de entorno. No caso das famlias assentadas, 90,9% delas pertencem s
trs regies mencionadas.
Utilizando-se os dados do Censo apurado em 2006, possvel tambm oferecer
uma outra estratificao, baseada na rea do estabelecimento rural. Dessa forma, o total
de 4.400.527 estabelecimentos seriam considerados em duas classes de rea: menores
ou iguais a 100 ha (classe 1) e maiores que 100 ha (classe 2). Assim separados, os dados
mostram que 91,2% do total dos estabelecimentos tm 100 ha ou menos e renda bruta
mdia de R$ 18.322,20 contra a renda bruta mdia de R$ 238.126,15 dos estabelecimentos
que tm mais de 100 ha.
Examinados com mais detalhe, as duas classes de rea citadas (classe 1 e classe 2)
tambm apresentam distribuies diferentes, em nmero de estabelecimentos e renda
bruta. Considerada somente a classe 1 (100 ha e menos de 100 ha), o grupo pobre e o
muito pobre, antes definidos conforme os limites de renda bruta na Tabela 1, concentram
91,69% do nmero de estabelecimentos e 26,8% da renda bruta. E os outros dois grupos,
classe mdia e rico, equivalem a 8,31% do total de estabelecimentos rurais e 73,12% da
renda bruta. Assim, muito concentrada a renda bruta nesta classe (Tabela 2). J na classe 2
(estabelecimentos maiores do que 100 ha), o grupo pobre e o muito pobre correspondem a
56,90% dos estabelecimentos e 2,53% da renda bruta. E os grupos classe mdia e rico contm 43,10% do nmero de estabelecimentos e 97,47% da renda bruta. Aqui a concentrao
bem mais elevada que na classe 1, embora, os ndices de Gini serem praticamente iguais
nas duas classes, conforme visto (ALVES et al., 2012).
Desse modo, a produo muito concentrada, pois poucos produziram muito e muitos produziram muito pouco, tanto no geral como nas duas classes de rea, classes 1 e 2.
935
Tabela 2. Distribuio dos estabelecimentos menores ou iguais a 100 ha em quatro classes de renda
bruta, em salrio mnimo mensal (SIM) de 2006.
Classe de renda bruta
(SLM(1))
Nmero de
estabelecimentos
2.795.789
69,64
6,98
885.057
22,05
19,90
326.446
8,13
45,22
7.185
0,18
27,90
4.014.477
100,00
100,00
Renda bruta
(%)
(1)
Esta uma opo. Muitas outras so possveis, porm no sero discutidas neste captulo.
10
No foi pesquisado para este captulo quantos destes estabelecimentos pertencem a classe 1 de rea.
936
Ano do Censo
Brasil
2006
11,4
2010
13,9
Estados Unidos
2007
11,1
937
Tanto na Europa como nos Estados Unidos, as condies e qualidade de vida no meio
rural e em suas comunidades so boas. Aqui no Brasil, h muitas deficincias nas estradas
rurais, em eletricidade, acesso televiso, telefonia e qualidade da infraestrutura de sade
e educao no meio rural e nas pequenas cidades. Essas condies fazem parte do entorno,
e sem elas fica difcil para a pequena produo deixar a pobreza para traz, alm de ser
muito grande o incentivo para migrar. importante que se esforce para solucionar essas
deficincias.
Reponsabilidades com o
Programa da Agricultura Familiar
A agricultura familiar um importante programa do governo. Ao dar prioridade aos
assentados da reforma agrria, aos da classe muito pobre e pobre, no se deve ignorar o
programa Agricultura Familiar. Ele deve ser considerado com muito cuidado no planejamento e aes da Agncia, para que no haja duplicaes, mas para efetivamente contribuir na soluo de problemas, no que diz respeito a suas responsabilidades.
As classes muito pobre e pobre contemplaram 88,64% dos estabelecimentos e geraram 13,35% da renda bruta. Admitindo-se que a agricultura familiar tivesse gerado 30% da
renda bruta reportada pelo Censo Agropecurio 2006, os restantes 16,65% teriam que vir
da classe mdia (10, 200] (Tabela 4), o que equivale a 221.954 estabelecimentos11. Assim,
o tamanho da agricultura familiar, admitindo-se que gere 30% da renda bruta, mostrado
na Tabela 4.
Tabela 4. Contribuio da classe (10,200] para gerao de 30% da renda bruta da agricultura familiar.
Classe de renda bruta
Frequncia
%(1)
% da renda bruta
2.904.769
66,01
3,27
Pobre (2,10]
995.750
22,63
10,08
Mdia (10,200](2)
221.954
5,04
16,65
4.122.473
93,68
30,00
(2)
11
Considere-se que, pela Tabela 1, classe mdia (10, 200), 472.702 estabelecimentos com 35,46% da rb. Aplicar a
a regra de trs.
938
Por essa opo, cerca de 94% dos estabelecimentos pertenceriam agricultura familiar que, por hiptese, gerariam 30% da renda bruta. Est claro que 4.122.473 nmero
exagerado para as possibilidades da Agncia e a escolha ter que ser feita. A proposta aqui
, como ressaltado, apenas uma das possibilidades listadas de 1 a 5.
Assim, ser um grande desafio para a Agncia engajar-se no programa da agricultura
familiar que tambm contempla os grupos definidos como prioridades. O programa da
agricultura familiar j contempla aes que visam solucionar imperfeies de mercado,
como compra antecipada de produtos e o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ), mas, muito ainda est por fazer.
Outra opo para Agncia ter como pblico alvo aquele que forma a agricultura familiar, como definida atualmente. Como visto na Tabela 4, so cerca de 4,1 milhes
de estabelecimentos, entre eles esto muitos estabelecimentos para os quais inexiste
soluo agrcola para o problema de pobreza rural. Alguma escolha ter que ser feita na
linha proposta. Alm do mais, o programa da agricultura familiar favorece as regies Sul e
Sudeste, e, porm, os excludos da modernizao da agricultura esto no Nordeste, Norte
e Centro-Oeste. No entanto, o programa procura encontrar soluo para tais regies, que
dificultada em virtude de seu entorno desfavorvel.
A Tabela 5 resume algumas das possibilidades de seleo para facilitar o entendimento. Observa-se que isso necessrio para definir o oramento da Agncia. No h
como fugir do tema. No se faz nenhuma proposta, apenas inicia-se a discusso.
Tabela 5. Pblico alvo, com a restrio de dois milhes de estabelecimentos.
Pblico alvo
Possibilidade de seleo
Agricultura familiar
Concentrar no Nordeste (limite geral Definir critrios de seleo. Articular para o resto do Brasil com
dois milhes de estabelecimentos) MDA, Mapa, prefeituras e demais agentes pblicos e privados
Assentados da reforma agrria (2
milhes de estabelecimentos)
MDA, Mapa, estados, municpios e demais agentes definem pblico alvo no limite de 2 milhes de estabelecimentos
939
Consideraes finais
Salientam-se as seguintes concluses:
1) O Brasil enfrenta um grave problema de difuso de tecnologia, porque a modernizao da agricultura somente beneficiou 11,4% dos estabelecimentos e deixou
margem a maioria deles, 88,6%.
2) Confundir a difuso da tecnologia com a extenso rural erro de diagnstico lamentvel, que far a agncia fracassar nos seus propsitos. As condies desfavorveis
do entorno do estabelecimento, em relao pequena produo, inviabilizaro a
adoo da tecnologia, aquela que faz a produo crescer por hectare, o que condio fundamental para quem tem pouca terra e para o sucesso da Agncia.
3) Nos municpios de entorno desfavorveis, a extenso rural deve estar preparada
para ajudar as comunidades e prefeituras batalharam por solues de seus problemas de entorno.
4) So milhes os estabelecimentos que ficaram margem da modernizao, e
dificilmente todos podero ser atendidos. Prope-se focar nos menos de 100 ha
e, nessa classe, as muito pobre e pobre. Obviamente, cabem outras propostas,
mas nenhuma delas pode fugir necessidade de selecionar.
5) Entre os muito pobres, restringe-se aos que, em 2006, foram capazes de remunerar todos os fatores de produo. Mesmo assim, chegou-se a 2 milhes de
estabelecimentos. Visa-se, com a proposta, chamar ateno para o fato que no
h recursos para atender a todos. Outra alternativa concentrar o trabalho direto
da Agncia no Nordeste, envolvendo o MDA e os municpios. Nas outras regies,
envolver o MDA, as prefeituras, cooperativas, firmas particulares especializadas e
Ongs tambm especializadas.
6) Por isto, necessrio envolver os rgos que administram polticas de transferncia de renda do governo, a iniciativa particular, MDA, Mapa, Embrapa, Emateres, Senar, Ongs, estados e municpios nesse esforo gigantesco. Antes preciso
orar quanto recurso ser necessrio, em adio ao existente. A alternativa
deixar o mercado resolver o problema, o que acontece com o xodo rural, que,
por sua vez, resultar em um meio rural desabitado. exceo do Nordeste, nas
outras regies estamos caminhando rapidamente para essa condio.
7) A urbanizao, a escassez de terra e trabalho e as exportaes mudaram a organizao da agricultura, sendo que grande parte dela est concentrada em
regies especializadas ou se realizam em sistemas de produo que usam, no
ambiente de produo, muita pouca terra e tecnologia designada para poupar
940
941
Referncias
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SOUZA, G. da S.; ALVES, E.; GOMES, E. G.; MAGALHAES, E.; ROCHA, D. de P. Um modelo de produo para a
agricultura brasileira e importncia da pesquisa da Embrapa. In: ALVES, E. R. de A.; SOUZA, G. da S.; GOMES, E.
G. (Ed.). Contribuio da Embrapa para o desenvolvimento da agricultura no Brasil. Braslia, DF: Embrapa,
2013, p. 47-86.
A ativao de uma
relao perversa
PARTE 7
Tese: Mesmo nas regies rurais que prosperaram em funo de alguma dinmica agrcola, acaba prevalecendo uma tendncia perversa em relao aos estabelecimentos rurais
de menor porte econmico, ainda que apenas por duas razes. Primeiramente, os filhos
migram para no mais voltar, pois existe um custo de oportunidade muito elevado.
E, segundo, porque a oferta de trabalho contratado tambm se reduz pelo abandono do
campo, o que eleva os salrios rurais.
PARTE 7
Os estabelecimentos rurais
de menor porte econmico
do Semirido nordestino
frente s novas tendncias
da agropecuria brasileira
Captulo 1
Captulo 30
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
947
Introduo
H cerca de 55 anos, a populao do Semirido, ainda sofrendo as graves consequncias da ltima grande seca de 1958, era agraciada com a mirabolante proposta salvadora
de transferir-se para o Planalto Central para construir a nova capital federal Braslia. Esse
foi o marco de referncia dos autores deste trabalho que, por serem nascidos no Nordeste,
aprenderam desde cedo a conviver de perto com a realidade do flagelo da seca, com a
crueldade da vida dos retirantes do Nordeste. Essa realidade passou a ser uma constante
na trajetria de estudos, pesquisa e docncia.
Testemunharam-se muitos diagnsticos e muitas proposies de equacionamento
da realidade de pobreza do Semirido nordestino, que teima em permanecer como uma
chaga nacional por todos esses anos. Impregnada como uma marca, a misria passou a ser
partilhada por todos os nordestinos como uma tatuagem que voc pega, esfrega, nega,
mas no lava (BUARQUE; GUERRA, 1973). Se se pensar que o combate pobreza no Semirido nordestino, durante todo esse tempo, j foi objeto de programas de governos das mais
diferentes posturas poltico-partidrias que vo de uma posio de esquerda, com Joo
Goulart e Celso Furtado, a uma de extrema direita, com a ditadura militar , j foi fruto de
ao isolada de governo e at envolveu uma tentativa de participao da sociedade civil
a partir do governo de Fernando Henrique Cardoso, fica a dvida: ser que no mesmo
verdade que ela pega e no larga?
948
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
949
950
O Semirido
Para as pretenses do presente subtpico, as expresses Semirido e Serto e,
algumas vezes, at Polgono das Secas sero tratadas como sinnimas. O ponto de convergncia ser sempre a referncia a um espao da regio Nordeste onde:
1) as condies edafoclimticas, no geral, decorrem da existncia de solos rasos e
alcalinos, alta insolao, deficincia hdrica e secas peridicas.
2) as condies sociais e econmicas da ampla maioria da populao local so
crticas, decorrentes:
a) de uma estrutura agrria altamente concentrada, de forma que a maioria dos
habitantes possui terra insuficiente ou no tem acesso mesma;
b) do baixo grau de escolaridade;
c) da quase ausncia de dotao de capital; e
d) do insignificante acesso tecnologia, que, quando existe, inapropriada.
Essas caractersticas tendem a condicionar um tipo de explorao agrcola que no
d suporte sobrevivncia de uma famlia mdia de quatro pessoas. Assim, tentativas de
sobrevivncia desse contingente populacional resultam em sria degradao ambiental
num espao de baixa resilincia, dada a fragilidade do bioma Caatinga1.
Mesmo que resumidamente, preciso esclarecer que a utilizao dessas diferentes
expresses referentes a circunstncias geogrficas (Serto, Semirido e Polgono das
Secas) sem maior preciso conceitual deve-se ao fato de que o Semirido, definido como
rea de atuao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste (Sudene2), engloba, em termos de Nordeste, tanto a sub-regio Serto como a delimitao nordestina do
Polgono das Secas, conforme pode ser observado na Figura 1. Nesse sentido, no decorrer
deste trabalho, sero feitas indistintamente referncias a essas trs delimitaes da regio
1
O bioma definido como um conjunto de mltiplos ecossistemas agrupados em um espao geogrfico contguo,
com um certo grau de homogeneidade em torno de sua vegetao e fauna. [...] Um dos fatores marcantes da
paisagem do Semi-rido a vegetao de caatinga, que, na lngua indgena, quer dizer mata branca. Trata-se
de um bioma com alta biodiversidade, no qual se destaca a formao vegetal xerfila, com folhas pequenas que
reduzem a transpirao, caules suculentos para armazenar gua e razes espalhadas para capturar o mximo de
gua durante as chuvas. Alm das cactceas, destacam-se espcies arbreas, herbceas e arbustivas, sendo
algumas endmicas. (SILVA, 2006, p. 19).
O Semirido Brasileiro foi definido pela Lei n 7.827, de 27 de dezembro de 1989, como sendo a regio inserida
na rea de atuao da Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste SUDENE , com precipitao mdia
anual igual ou inferior a 800 mm [...]. Em 2005, o Ministrio da Integrao (MI) empreendeu uma nova delimitao
para a regio do Semirido brasileiro com base em novos critrios tcnicos: i) precipitao pluviomtrica mdia
anual inferior a 800 mm; ii) ndice de acidez de at 0,5 calculado pelo balano hdrico; e iii) risco de seca maior do
que 60% (GARCIA; BUAINAIN, 2011, p. 6).
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
951
Condies socioambientais
Do ponto de vista poltico-administrativo, o Semirido abrange os estados do Piau,
Cear, Rio Grande do Norte, Paraba, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e Bahia, alm do Vale
do Jequitinhonha (no Norte de Minas Gerais), englobando 1.133 municpios e ocupando
10,5% do territrio nacional. Com relao regio Nordeste, o Semirido abrange oito dos
nove estados (apenas o Maranho fica de fora) e ocupa 54,1% do territrio nordestino, conforme se observa nos dados da Tabela 1. relevante acrescentar que as reas de Semirido
nesses estados so de diferentes tamanhos e localizaes, o que as transforma tambm
em espaos de diferentes sentidos (e relevncias) para aes do poder pblico local ou
952
Corroborando essa posio dos autores citados, deve-se acrescentar que, quanto
maior a pobreza dessas populaes rurais, mais dependentes elas so do uso intensivo de
recursos naturais, principalmente na comercializao da lenha para carvoarias, cermicas,
queijeiras e outras pequenas indstrias, no campo e nas cidades.
Essa colocao atualiza as preocupaes de Furtado (1967), quando da discusso e
formulao do Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN) e, posteriormente, da institucionalizao da Sudene, em 1959.
A partir de observaes e estudos de Furtado (1959) sobre o sistema econmico da
regio semirida, que se fundamentava no complexo gado-algodo-lavouras alimentares
(feijo, milho e mandioca consorciados com a explorao comercial do algodo e uma pecuria bovina extensiva), todas de baixo nvel tecnolgico e, consequentemente, de baixo
rendimento, esse autor enfatizava o contraste entre o meio e o homem e a incapacidade
de suporte (para ele, excessivo) de grandes contingentes populacionais. Em suas palavras,
o sistema econmico que existe na regio semi-rida do Nordeste constitui um dos casos
3
relevante essa diferenciao na medida em que a rea ocupada pelo Semirido nesses estados e o peso poltico
de que dispem do a medida da preocupao e condicionam a ateno do poder pblico para seus problemas,
muitas vezes reproduzindo prticas que apenas reforam estruturas tradicionais de dominao. Um tratamento
homogeneizador conferido ao Semirido em estados tais quais o de Alagoas (com 43% de sua rea incluindo este
bioma) e do Rio Grande do Norte (com mais de 91% de sua rea incluindo o bioma) desconsidera as diferentes
relevncias que possuem nas estratgias de desenvolvimento.
Da mesma forma, subreas de Semirido, tais quais a do Serid potiguar e a da Borborema paraibana, se
apropriam de determinadas intervenes pblicas tambm de maneira diferente daquelas onde no h tradio de
articulao poltica e mobilizao social.
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
953
Tabela 1. Brasil e Semirido brasileiro por estados, nmero de municpios e dados demogrficos, 2010.
Semirido
Populao
total no
Semirido
(%)
Taxa de
urbanizao
(%)
872.894
27,9
56,4
265
6.479.655
46,2
59,1
80,6
150
4.459.101
52,8
64,3
9,3
85
1.221.067
6,2
59,0
Paraba
86,4
170
2.068.826
54,9
68,3
Pernambuco
87,6
122
3.491.338
39,7
65,6
Piau
50,3
127
1.017.093
32,6
49,5
91,7
147
1.659.275
52,4
67,6
Sergipe
50,4
29
441.503
21,3
56,6
1.133
21.710.752
Estado
Territrio
(%)
Alagoas
43,0
38
Bahia
68,8
Cear
Minas Gerais
Semirido
Nmero de
municpios
Populao
(em nmero
de
pessoas)
62,1
Total no Nordeste
(Semirido)
54,1
1.104
20.489.685
40,5
62,3
Total no Brasil
10,5
5.565
190.721.483
11,4
79,0
mais flagrantes de divrcio entre o homem e o meio, entre o sistema de vida da populao
e as caractersticas mesolgicas e ecolgicas da regio (FURTADO, 1959, p. 30).
O acesso renda tambm se constitui numa caracterstica marcante da grande desigualdade social que permeia a populao do Semirido. Com base em dados da RedeSAN5,
Paixo (2011, p. 6) mostra que cerca de dez milhes de pessoas no possuem renda, ou, se
possuem, sua nica fonte so os benefcios do governo. Se a esse nmero forem acrescentadas as pessoas que recebem apenas um salrio mnimo, atingir-se- uma cifra prxima aos 15
milhes. Na ltima parte deste trabalho, ser feito um detalhamento dessa questo da presena marcante de polticas compensatrias na formao ou complementao da renda da
populao dos estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino.
Por conta da preocupao com a fragilidade do sistema econmico dessa regio e
principalmente da sua exposio peridica aos rigores da seca, o GTDN chegou a recomendar uma estratgia de deslocamento da fronteira agrcola nordestina, com o consequente
5
954
Basta ter em conta que, por exemplo, o mdulo fiscal na regio do Serid potiguar, em geral, varia de 30 ha a 45 ha.
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
955
Condies edafoclimticas
O Semirido nordestino tem como caractersticas fundamentais: a) o bioma Caatinga
como sua principal identidade fisionmica, constituda por uma vegetao xerfita aberta,
de aspecto agressivo devido abundncia de cactceas colunares e, tambm, pela frequncia dos arbustos e rvores com espinhos (SUASSUNA, 2002, p. 3); b) clima seco e quente, que
potencializa seus nveis de insolao, evaporao e evapotranspirao que consomem 92%
de todas as guas de chuva que caem no territrio; c) chuvas esparsas, descontnuas e mal
distribudas no tempo (concentradas na estao conhecida como vero em oposio outra
estao, tida como chuvosa7), restando apenas 8% da gua que cai para alimentao dos
rios, lagoas, audes e sistemas de drenagem dessa regio (CARVALHO; EGLER, 2003, p. 26); e
d) solos rasos, com rochas quase aflorantes, decorrentes da predominncia da sua formao
de rochas cristalinas, que diminuem sua capacidade de infiltrao, potencializando o escorrimento superficial e reduzindo sua capacidade de drenagem. Isso, segundo Suassuna (2002,
p. 2), numa comparao grosseira, como se estes solos estivessem sobre um prato, onde a
pouca quantidade de gua que consegue se infiltrar armazenada no fundo.
Cirilo (2008, p. 64) assim explica a situao da disponibilidade da gua no Semirido: No que se refere ocorrncia de guas subterrneas, como o territrio nordestino
em mais de 80% constitudo por rochas cristalinas, h predominncia de guas com teor
elevado de sais captadas em poos de baixa vazo, da ordem de 1 m/h. O professor Jos
Guimares Duque, emrito estudioso dos problemas da agricultura nordestina e autor de
vrios clssicos sobre essa questo8, ao analisar as caractersticas do Polgono das Secas,
sintetiza bem essas questes:
[...] o xerofilismo o carter dominante de todos os agrupamentos botnicos, com exceo de algumas serras; essas sociedades florsticas vivem sedentas de gua, so de porte
reduzido, de folhagem caidia, irritadas contra a avareza do cu, sobre solo ressequido em
luta constante pela umidade. O clima, absolutamente irregular, oscila de chuva anual de
7
Em linguagem bem ilustrativa, o pesquisador da Fundao Joaquim Nabuco, Joo Suassuna, assim se expressa
em relao a essa questo: No Semirido, chove pouco (as precipitaes variam entre 500 mm e 800 mm,
havendo, no entanto, bolses significativos de 400 mm) e as chuvas so mal distribudas no tempo, sendo uma
verdadeira loteria a ocorrncia de chuvas sucessivas, em pequenos intervalos (SUASSUNA, 2002, p. 1).
Dentre os muitos trabalhos elaborados pelo professor Jos Guimares Duque, frutos de suas experincias como
professor da Universidade Federal de Viosa (UFV) e da Universidade Federal do Cear (UFCE), cientista e
membro de reparties pblicas como o Departamento Nacional de Obras Contra as Secas (Dnocs), secretarias
de agricultura dos estados do Cear e da Paraba (que o transformaram num dos maiores expoentes no trato dos
problemas nordestinos dos anos 1950/1960), destacam-se Solo e gua no Polgono das Secas e Nordeste e as
lavouras xerfilas, ambos reeditados nos anos 2000 pelo Banco do Nordeste.
956
300 mm a 1.300 mm, da neblina tempestade violenta, do rio seco cheia mais repentina
(DUQUE, 2001, p. 47).
Essas questes relativas ao volume e escoamento das guas no Semirido o transformam, em geral, num territrio pobre e, principalmente, inadequado para a permanncia
de grandes aglomerados populacionais e o desenvolvimento de atividades produtivas relacionadas explorao agrcola. Isso porque, alm de as reas sedimentares serem muito
esparsas na regio9, cerca de 80% das guas so acumuladas por escoao de rochas cristalinas, que, no dizer de Suassuna (2002, p. 2), so, em sua maioria, de qualidade inferior,
normalmente servindo apenas para o consumo animal; s vezes, atendem ao consumo
humano e raramente prestam-se para irrigao.
A se envereda por um caminho de proposies bastante contraditrias, como ocorre
no caso da irrigao. Essa questo foi historicamente posta em discusso como a possvel
redeno do Nordeste em geral e da regio semirida em particular. Comprovada a grande
deficincia de gua nesse subespao regional, a que j se fez breve referncia acima, a irrigao foi sempre colocada como a alternativa capaz de viabilizar produtivamente o espao
do Semirido. Inicialmente, ela foi executada como uma poltica de acumulao de gua
em grandes reservatrios como estratgia de regularizar as grandes bacias hidrogrficas
do Nordeste10. Alm de pouco alcance graas presena limitada de grandes rios na regio,
ela foi facilmente cooptada pelas elites locais detentoras das grandes propriedades, reforando seu poder de mando tambm a partir da gua. A tentativa de democratizar o acesso
ao uso da gua atravs de uma poltica voltada para pequenos reservatrios, conhecidos
regionalmente como barreiros, tambm no teve muito sucesso por conta dos altos ndices
de evaporao, j aludidos anteriormente.
De qualquer forma, toda e qualquer poltica de irrigao que se pretenda para o
Semirido est condicionada ao fato de que apenas 2% da rea do Nordeste passvel de
irrigao. Como j lembrava Furtado (1967, p. 73), por mais importante que venha a ser a
contribuio da grande audagem e da irrigao para aumentar a resistncia econmica
da regio, perfeitamente claro que os benefcios dessas obras estaro circunscritos a
uma frao das terras semi-ridas do Nordeste. Fcil imaginar que, numa realidade em
que o acesso a terra historicamente tem sido privilgio de uma pequena elite que sempre
exerceu o poder de mando local, o insignificante percentual de terras irrigveis na regio
constitui-se num fator restritivo dessa estratgia em prol da imensa maioria da populao
rural, com nfase para os estabelecimentos rurais de menor porte econmico.
9
O Estado do Piau o que apresenta o maior percentual de reas sedimentares (praticamente todo o estado) e tem
dado exemplos de fartura hdrica, como os poos jorrantes no Municpio de Cristino Castro (SUASSUNA, 2002, p. 7).
10
Ver a esse respeito, entre outros, Carvalho (1988), Carvalho e Egler (2003), Cirilo( 2008) e Suassuna (2002).
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
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Nesse sentido, Buainain e Garcia (2013) lembram os efeitos dos investimentos em inovao tecnolgica nos
Cerrados brasileiros, nos anos 1990, que transformaram reas at ento consideradas inaptas para a agricultura
no polgono dinmico agroindustrial, incorporando o Centro-Oeste na fronteira tecnolgica de produo.
958
criao de condies mnimas para tal [... como] a floricultura, a apicultura, a carcinicultura
etc. Acrescente-se a esse leque de novas reas dinmicas de produo agropecuria no
Semirido nordestino a revitalizao da pecuria bovina e/ou caprina/ovina em mdios
e grandes estabelecimentos do Semirido nordestino. Essas propriedades ressurgem do
ps-complexo gado-algodo-lavouras alimentares, tecnicamente modernizadas no ramo
da agropecuria. o agronegcio sertanejo12 que se moderniza na (re)pecuarizao. Esse
fenmeno vem sendo estudado com muito xito pelo Grupo de Pesquisa do Laboratrio
de Sociologia Aplicada (Lasap) da Universidade Federal de Campina Grande (UFCG), sob a
coordenao dos pesquisadores Luis Henrique Cunha e Ramonildes Alves Gomes.
Contudo, bom lembrar que a ideia que se defende neste trabalho a de que esses
polos de dinamismo que foram ou esto sendo implantados no Semirido nordestino tm
muito pouco a ver com a realidade socioeconmica e ambiental da grande maioria dos
estabelecimentos rurais de menor porte econmico desse subespao regional, o que ser
detalhado nos prximos subtpicos.
Ainda dentro dessa questo fisioclimtica, caracterstica do Semirido, merece
destaque o processo de constituio dos solos. Como decorrncia da predominncia, na
sua gnese, de rochas cristalinas, os solos do Semirido, em geral, tendem a ser pedregosos e pouco profundos. Seus principais tipos so o bruno no clcico, os planossolos,
os solos litlicos e os regossolos, todos inadequados para uma agricultura convencional
(SUASSUNA, 2002, p. 3).
As consequncias dessas origens morfolgicas para a conformao da estrutura
socioeconmica do Semirido nordestino, principalmente para a populao que dela tira
o seu sustento, se constituem em ponto crucial para a consolidao desse espao da forma
como se apresenta. Ou seja, a forma de acesso e o uso do solo so determinantes para as
reais possibilidades de sobrevivncia das pessoas que habitam esse espao castigado por
grandes intempries naturais que o fragilizam. Para Guimares Duque, os problemas inerentes qualidade e localidade do solo constituem-se no principal determinante da viabilidade produtiva das regies secas. Nesse sentido, afirma que, para pensar produtivamente
regies com tamanha debilidade em suas condies edafoclimticas, preciso privilegiar e
equacionar os problemas inerentes qualidade dos solos e, consequentemente, ao acesso
a eles. Em suas palavras:
12
Agronegcio sertanejo est assim definido no trabalho de tese de doutorado de Kaliane de Freitas Maia, que tambm
faz parte do Lasap-PPGCS/UFCG: Por agronegcio sertanejo entendemos o modelo social e produtivo resultante
dos esforos de modernizao adotados nas propriedades rurais do Semirido nordestino principalmente, mas no
exclusivamente, na agricultura patronal que expressa a reorganizao do setor agropecurio regional aps a crise
do latifndio a partir de finais da dcada de 1970 (MAIA, 2013, p. 17).
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
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Estamos nos convencendo de que o solo, na Zona Seca, mais importante do que a planta
e a gua, pois aquele permanente e o vegetal transitrio. Podemos criar um tipo de
planta pela seleo e hibridao, possvel acumular gua, porm, no temos poderes
para formar solo no perodo da vida de um homem (DUQUE, 2001, p. 13, Prefcio da 2
edio, maro, 1951).
Alm disso, os dados da estrutura fundiria do Semirido13, no Censo Agropecurio de 2006, mostram uma realidade desoladora com referncia concentrao da
propriedade da terra, alm de revelar uma predominncia de minifndios. Dos cerca de
1,7 milho de estabelecimentos agropecurios do Semirido nordestino, que representam em torno de 70% do total dos estabelecimentos do Nordeste, 450 mil tm rea
inferior a 2 ha e outros 560 mil estabelecimentos tm rea entre 2 ha e 5 ha. Isso significa
que mais de 1 milho de estabelecimentos (quase 65% do total dos estabelecimentos do
Semirido) so minifndios com menos de 5 ha, que, nas condies edafoclimticas do
Semirido nordestino, tendem a ser, no geral, agricolamente insustentveis para prover
a subsistncia de uma famlia mdia de quatro pessoas, o que, no total, representa um
contingente de cerca de 4 milhes de pessoas. Segundo Garcia e Buainain (2011, p. 22),
[...] famlias que dependem principalmente destes estabelecimentos vivem em condies de pobreza e dependem das transferncias pblicas para sobreviver. Transformar
a maioria destes estabelecimentos em unidades econmicas viveis no parece ser uma
estratgia vivel nem sustentvel.
Por outro lado, as unidades com mais de 200 ha, que representam apenas 2,3% do
total dos estabelecimentos do Semirido, detm quase 50% da rea total desse subespao
nordestino.
Essa elevada concentrao fundiria j sinaliza que os pequenos estabelecimentos,
alm de terem pouca terra, em geral, ocupam as piores e mais distantes reas dos centros
consumidores, o que herana histrica de ocupao do espao nordestino. Destaque-se
ainda que mais da metade dos municpios do Semirido tem entre 30% e 60% dos estabelecimentos com reas entre 2 ha e 5 ha. Isso tudo explica por que os estabelecimentos
rurais de menor porte econmico, embora somem cerca de 65% do nmero total de estabelecimentos, contribuem apenas com 31% do valor total da produo agrcola de todo
Semirido.
As caractersticas (geo)morfolgicas singulares do Semirido nordestino e sua capacidade de produzir so reconhecidas institucionalmente e reforam a impossibilidade de
13
Os dados sobre estrutura fundiria do Censo Agropecurio de 2006, aqui apresentados, tm como fonte Garcia e
Buainain (2011, p. 20).
960
que esses estabelecimentos tenham viabilidade econmica. O mdulo fiscal14 definido por
municpio, segundo as condies anteriormente citadas, deixa claro que estabelecimentos
com rea abaixo de 30 ha raramente so economicamente viveis para as famlias que
deles dependem.
Vale lembrar ainda que essa mnima contribuio de 31% dos pequenos estabelecimentos ao valor total da produo agrcola do Semirido esconde uma concentrao
intraestrato, repetindo o que Alves e Rocha (2010) indicaram para o Brasil como um todo:
uma enorme concentrao da produo em poucos estabelecimentos. Ou seja, revela a
dinmica produtiva de um subgrupo minoritrio de agricultores, em detrimento de uma
quase no produo da grande maioria dos estabelecimentos do segmento objeto deste estudo. Isso pode ser exemplificado atravs da anlise, com base nos dados do Censo
Agropecurio de 2006, do desempenho de pequenos agricultores, tambm chamados
de agricultores familiares, que tiveram ou no acesso ao crdito do Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf ). Procurou-se identificar o comportamento
produtivo de diferentes categorias de pequenos agricultores nordestinos mediante a sua
exposio ao Pronaf. Essa anlise est apresentada no subtpico a seguir.
Heterogeneidade e desigualdade
entre os agricultores nordestinos
Conforme j pde se observar em muitos trabalhos que trataram da separao entre agricultura familiar e no familiar, no Censo Agropecurio de 200615, o segmento que
constitui a esmagadora maioria (84,4%) de estabelecimentos agropecurios classificados
como familiares guarda uma grande heterogeneidade e desigualdade. O desvendar dessas
diferenas faz-se mister diante da grande euforia que se instalou frente to expressiva
presena da agricultura familiar em apenas 24,2% da rea total dos estabelecimentos
agropecurios, ocupando 81,7% do pessoal (ou equivalente-homem de 77,3%) e tendo
participao de 52% no valor total da produo. A tudo isso se acrescentam as especificidades inter e intrarregionais desse setor, o que agua a necessidade de detalhar algumas
inferncias do que denominado de agricultura familiar no Brasil.
Nesse sentido, esse subtpico faz um recorte na regio Nordeste buscando confrontar os dados do Censo Agropecurio de 2006 referentes a essa regio. Metodologicamente,
14
Institudo pela Lei n 6.746, de 10 de dezembro de 1979. A Lei n 12.651/2012, mais conhecida como o novo
Cdigo Florestal, traz as diversas reas mnimas desses estabelecimentos rurais por municpio, considerando,
alm de critrios econmicos, de renda e de tamanho, o conceito de agricultura familiar.
15
Entre outros, citam-se: Aquino et al. (2012), Kageyama et al. (2011), Frana et al. (2009) e Bolliger e Oliveira
(2010).
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Nmero
Percentagem
acumulada
9,70
3.463.978
12,23
12,23
71,69
81,39
15.052.326
53,16
65,39
238.209
10,89
92,28
5.929.163
20,94
86,33
45.698
2,09
94,37
1.229.577
4,34
90,67
11.072
0,51
94,88
294.844
1,04
91,71
112.198
5,13
100,01
2.345.164
8,28
99,99
2.187.131
100,00
28.315.052
100,00
Nmero
Pronafiano A
212.091
9,70
1.567.863
No pronafiano
Total familiar
rea total
Percentagem
acumulada
Fonte: elaborao de Projeto do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural
2010/2011 com base em dados de IBGE e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2006).
962
Tabela 3. Nmero de pessoas ocupadas nos estabelecimentos da agricultura familiar da regio Nordeste, 2006.
Categoria
Percentagem acumulada
Pronafiano A
664.620
10,44
10,44
4.235.682
66,54
76,98
853.428
13,41
90,39
169.729
2,67
93,06
41.188
0,65
93,71
400.604
6,29
100,00
6.365.251
100,00
No pronafiano
Total familiar
Fonte: elaborao de Projeto do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural
2010/2011 com base em dados de IBGE e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2006).
Tabela 4. Participao dos distintos grupos no valor bruto da produo (VBP) da agricultura familiar
nordestina, 2006.
Tipo de
agricultura
Percentagem
acumulada
Pronafiano A
1.759.582.709
13,13
13,13
1.548.862.401
11,56
24,69
2.091.962.543
15,61
40,30
1.527.537.477
11,40
51,70
E
No pronafiano
Total familiar
734.392.749
5,48
57,18
5.740.825.563
42,83
100,01
13.403.163.443
100,00
Fonte: elaborao de Projeto do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural
2010/2011 com base em dados de IBGE e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2006).
terra (provavelmente as mais frteis), empregarem pouca mo de obra, mas serem responsveis pela maior parte do valor bruto da produo.
Destaque-se ainda, na Tabela 2, o comportamento diferenciado e proporcionalmente bem equilibrado dos agricultores familiares assentados (pronafianos A): representam
9,70% dos estabelecimentos, so detentores de 12,23% da rea total dos estabelecimentos familiares, participam com 13,13% do valor bruto da produo (Tabela 4) e ocupam
10,44% das pessoas nos estabelecimentos da agricultura familiar nordestina (Tabela 3).
Comportamento semelhante apresentam os pronafianos do grupo C: somam 10,89% dos
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
963
964
Tabela 5. Estratificao por grupos considerando a rea total dos estabelecimentos da agricultura familiar da regio Nordeste, 2006.
Receita total (R$)
(a)
Receita agropecuria
(R$)
(b)
b/a
(%)
Outras
receitas(1)
(c)
c/a
(%)
Pronafiano A
1.495.504.441
1.276.700.952
85,37
218.803.489
14,63
2.937.255.096
727.610.845
24,77
2.209.644.251
75,23
1.724.521.416
1.342.805.500
77,87
381.715.916
22,13
908.352.859
842.009.607
92,70
66.343.252
7,30
Tipo de
agricultura
E
No pronafiano
Total familiar
362.765.471
347.884.798
95,90
14.880.673
4,10
5.014.310.944
4.574.668.808
91,23
439.642.136
8,77
12.442.710.227
9.111.680.510
73,23
3.331.029.717
26,77
As outras receitas contabilizadas pelo Censo Agropecurio de 2006 so: aposentadorias e penses, salrios obtidos em atividades
fora do estabelecimento, doaes ou ajudas, programas sociais do governo e desinvestimentos.
(1)
Fonte: elaborao de Projeto do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada e Programa de Ps-Graduao em Desenvolvimento Rural
2010/2011 com base em dados de IBGE e Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (2006).
rncia a esses fatores, fazem-se necessrios estudos mais detalhados e abrangentes nessas
unidades produtivas.
Outro agravante desfavorvel aos segmentos familiares pronafianos mais pobres
considerados aqui tal qual estabelecimentos rurais de menor porte econmico que
esses so os que apresentam os menores percentuais de receita proveniente da atividade
agropecuria (Tabela 6). Enquanto os pronafianos do tipo B contabilizam da atividade
agropecuria apenas cerca de 25% da receita obtida, os segmentos D, E e os no pronafianos apresentam uma receita agropecuria acima de 90%. Como era de se esperar, o
percentual auferido pelos familiares assentados (pronafianos do tipo A) est acima dos
85%, situando-se para alm dos segmentos mais pobres e os do tipo C. De qualquer
forma, mesmo nesse segmento, o percentual da receita classificado como outras receitas
ainda bastante significativo (14,63%).
evidente que no se est tratando a de alternativas de sobrevivncia dessas famlias
fora da agricultura, o que no se constitui em objeto no presente trabalho. Essa pluriatividade
tem sido investigada por diversos grupos de pesquisa e autores. De modo geral, esses trabalhos tm demonstrado que essas ocupaes no agrcolas exercidas por diversos membros
das famlias rurais nem sempre se constituem em fator de promoo, haja vista suas condies de precariedade, principalmente no Nordeste, quase sempre fora do eixo do processo
de descentralizao a partir de ocupaes mais rentveis advindas do meio urbano e que
ensejam relaes de proximidade mais adequadas para o desenvolvimento rural.
12.394
9.387
31.326
29.794
44.807
10.264
3a4
4a5
5 a 10
10 a 20
20 a 50
50 a 100
212.091
100
21
14
15
100
94
93
88
67
53
38
34
28
22
13
Acu.
1.567.863
142.819
23.171
52.172
132.183
138.055
165.855
65.186
102.443
139.791
244.513
177.268
184.407
Mais pobre
11
16
11
12
100
100
91
89
86
78
69
58
54
48
39
23
12
Acu.
238.209
10.396
13.653
24.061
44.974
35.718
32.266
10.137
14.407
14.924
19.313
10.509
7.851
100
10
19
15
14
1.321
3.266
4.639
8.177
6.496
5.137
1.709
2.623
3.151
4.988
2.905
1.286
158
747
1.154
2.049
1.312
1.185
424
784
930
1.452
626
251
112.198
6.148
6.143
8.925
15.420
11.888
12.216
4.214
6.133
7.565
12.710
9.226
11.610
No
pronafiano
Mais rico
45.698 11.072
100
96
90
80
61
46
32
28
22
16
Acu.
Intermedirio
95,5
89,5
80,8
65,6
53,9
43,0
39,2
33,6
26,7
15,3
7,8
Acu.
4,5 100,0
6,0
8,7
15,2
11,7
11,0
3,8
5,6
6,9
11,3
7,5
7,8
168.968 100,0
7.627
10.156
14.718
25.646
19.696
18.538
6.347
9.540
11.646
19.150
12.757
13.147
D + E + No
pronafiano
Total
11.848
11.963
2a3
Produtor
sem rea
19.893
1a2
3.464
14.135
0,5 a 1
100 e
mais
12.816
At 0,5
rea
total (ha)
Estabelecimento familiar
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
965
966
Essa estratgia (proteger, interromper e inserir) est apresentada em detalhes em Garcia e Buainain (2011, p. 70-5).
17
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
967
na Bahia, no Maranho e no Piau), aos quais podem se integrar alguns poucos e pequenos
estabelecimentos agrcolas e minifndios de at 5 ha.
Nesse sentido, vale a pena mencionar uma dessas cadeias, de desenvolvimento
muito recente e que est em destaque no Semirido nordestino: trata-se da produo de
mel de abelha. Esse um tipo de produo que pode ser pensada e difundida entre os
tipos de estabelecimentos, independentemente do seu tamanho, o que inclui a potencial
participao dos minifndios de at 5 ha. claro que esses estabelecimentos ainda esto submetidos permanncia de pastos apcolas e sujeitos a perodos prolongados de
estiagem e que da sua intensificao resulta o significativo desaparecimento de espcies
apcolas ou o xodo de enxames para outras reas mais promissoras sua reproduo18.
Os dados da Tabela 7 mostram como essa atividade tem se alastrado no Nordeste,
abrangendo hoje todos os nove estados, com destaque para Piau e Cear, cujas respectivas produes ultrapassaram 4.000 t em 2011. Do que se quer chamar a ateno com os
dados da tabela e que de importncia para essa discusso que, ratificando o exposto
anteriormente, houve uma queda generalizada da produo de mel entre os anos 2011
e 2012. A anlise que acompanha a publicao desses dados tambm atribui estiagem
desse perodo a responsabilidade pela queda brutal desses dados. Apenas os municpios
do Maranho, que o estado menos vulnervel aos rigores da seca, mantiveram o mesmo
registro de produo. Mesmo dadas as especificidades da apicultura e da espacialidade sobre a qual se assenta, mais uma vez, fica exposta a questo da vulnerabilidade da produo
agrcola no Semirido, com nfase para condies mnimas de viabilidade produtiva dos
minifndios.
Destaque-se, contudo, que, por se tratar de minifndios com menos de 5 ha, essa integrao dos estabelecimentos de menor porte econmico ao agronegcio sertanejo, em
geral, tende a ser muito precria dado que esses estabelecimentos carecem de inovaes
tecnolgicas e de assistncia tcnica especfica e, consequentemente, desfrutam de baixos
nveis de produtividade. A superao dessas limitaes poder capacit-los a um aumento
de produo e a uma insero integrada nos mercados dinmicos regionais, nacionais
e/ou globais.
b) Estabelecimentos integrados aos polos dinmicos O segundo grupo seria
tambm pequeno, to minoritrio quanto o primeiro, ao qual se filiariam aqueles estabelecimentos rurais de menor porte econmico que, em decorrncia da proximidade de
18
A propsito do impacto da seca sobre a produo de abelhas, ver publicaes do Servio Brasileiro de Apoio s
Micro e Pequenas Empresas do Cear (Sebrae/CE), da Agncia Prodetec (www.agenciaprodetec.com.br), de
associaes de apicultores, alm de diversos trabalhos acadmicos, tal qual a dissertao de Solange Alencar de
Medeiros, no Programa Regional de Ps-Graduao em Desenvolvimento e Meio Ambiente (PRODEMA/RN) e
principalmente diversos estudos de Paulo Roberto Palhano da Universidade Federal da Paraba (UFPB).
968
Tabela 7. Quantidade e valor da produo de mel nos estados do Nordeste em 2011 e 2012.
Estado
Produo (t)
2011
2012
Maranho
1.107
1.108
0,00
5.499
5.853
0,06
Piau
5.108
1.563
-0,69
17.897
6.342
-0,65
Cear
4.165
2.017
-0,52
16.831
12.077
-0,28
904
406
-0,55
6.555
3.480
-0,47
Paraba
303
188
-0,38
1.873
1.428
-0,24
2.350
636
-0,73
11.851
8.058
-0,32
Alagoas
213
134
-0,37
1.102
779
-0,29
Sergipe
114
54
-0,53
1.096
735
-0,33
2.646
1.595
-0,40
10.311
8.364
-0,19
16.911
7.700
-0,54
73.016
47.116
-0,35
Total do Brasil
41.578
33.574
-0,19
247.614
238.728
-0,04
Pernambuco
Bahia
2011
2012
algum osis regional natural ou construdo, tm como fator favorvel uma mitigao dos
rigores edafoclimticos, que se soma a menores limitaes das condies de instruo e de
tamanho da terra.
Tpicos desse grupo seriam os pequenos estabelecimentos que esto no entorno
dos tradicionais polos de agricultura irrigada, com destaque para o de Petrolina-Juazeiro
(na divisa de Pernambuco e Bahia), o de Au-Mossor (no Rio Grande do Norte), o do Baixo
Acara e o do Tabuleiro de Russas (no Cear).
H tambm a possibilidade de alguma associao desses pequenos estabelecimentos em projetos de irrigao em outros estados no Semirido nordestino, mesmo que no
se constituam em polos de agricultura irrigada, como pode ser o caso dos permetros de
So Gonalo, Vrzeas de Souza ou de Sum (na Paraba) ou ainda dos permetros irrigados
do Baixo So Francisco (Betume, Cotinguiba-Pindoba e Propri) em Sergipe. Nesses casos
especficos, pode haver participao tambm de produtores que, mesmo tendo lotes
maiores do que 5 ha nos permetros irrigados, podem dedicar uma pequena rea da sua
parcela para associar sua produo de algum empreendimento agropecurio de maior
porte no entorno ou de empresas agropecurias que ocupam lotes maiores no prprio
permetro. Esse, inclusive, o caso de alguns pequenos produtores do Projeto Baixo-Au,
no Rio Grande do Norte (SILVA, 2009).
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
969
970
Sabe-se que esse tipo de feira tem sido muito divulgada e estimulada no Semirido
e que vem se multiplicando rapidamente19. O que se enfatiza aqui que, em geral, esse
tipo de atividade dirigido a programas de organizao e desenvolvimento de produtores
agrcolas em assentamento de reforma agrria ou grupos de agricultores que se situam no
entorno de cidades de porte mdio ou grande.
d) Estabelecimentos agricolamente inviveis O quarto e ltimo grupo, majoritrio e mais geral de minifndios, seria daqueles que sobrevivem em condies de permanente sujeio aos rigores edafoclimticos e amargam uma realidade de baixssimos ndices
19
Entre 2002 e 2008, foram implantadas onze novas feiras agroecolgicas, enquanto nove que j existiam por
iniciativas de ONGs parceiras foram fortalecidas (JALFIM et al., 2008, p. 24).
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
971
972
21
Os autores deste artigo foram membros ativos do Projeto Rurbano/Nordeste, inclusive exercendo a coordenao
regional e tendo sido responsveis por parte significativa da produo regional no mbito daquele projeto. Do final
dos anos 1990 primeira dcada dos anos 2000, o Grupo Rurbano identificou e analisou muitas experincias
de pluriatividade nesses termos, inclusive em realidades do Semirido nordestino, como as que podem ser
encontradas no seu site.
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
973
qualificam a uma migrao para alm dos limites territoriais. De outra forma, essa sada se
reduzir simplesmente a uma realocao dos pobres para uma zona urbana, se se quiser
insistir no corte setorial rural/urbano. bom ter em mente que, no Nordeste, 91% dos pequenos estabelecimentos so dirigidos por pessoas que apenas sabem ler e escrever ou
que possuem ensino fundamental incompleto.
dessa forma que se afirma que a migrao dos filhos para o centro administrativo
mais prximo tem a finalidade de arrefecer a migrao, porque ela evitar o deslocamento
para lugares mais distantes (onde aquelas pessoas no estariam capacitadas para se inserir
no mercado de trabalho) e o rompimento com a tradio do trabalho associado ao estabelecimento de cunho familiar. Como bem enfatizam Buainain e Garcia (2013, p. 48), uma
famlia que deixa de viver em um stio isolado para viver na sede do municpio, onde tem
melhores condies de vida, no est deixando o meio rural nem se desenraizando, mas
apenas mudando o local de moradia. Mesmo que seja um espao muito semelhante ao rural, o centro administrativo tende a concentrar as oportunidades de trabalho em atividades
no agrcolas, que facilmente podem ser desfrutadas por essa populao mais jovem que
emigrou do estabelecimento rural. Alm disso, dada a melhoria da infraestrutura principalmente do transporte intermunicipal, essa populao poder manter o estabelecimento
rural como seu local de moradia, deslocando-se diuturnamente para o trabalho no centro
administrativo mais prximo. Essa renda extra do estabelecimento, que utilizada para reproduzir o estabelecimento rural enquanto unidade familiar, que verdadeiramente pode
ser denominada de pluriatividade. Ela tanto pode ocorrer nessa combinao rural/centro
administrativo como pode se concretizar no prprio espao rural.
Consideraes finais
Falou-se, a propsito de todos os grupos, da carncia de inovaes tecnolgicas e
assistncia tcnica especficas. Sem dvida, isso foi premeditadamente pensado como uma
necessidade bsica de todos os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do
Semirido. A eleio dessa questo como fundamental para todos os pequenos estabelecimentos (minifndios) do Semirido est baseada na fragilidade edafoclimtica e ambiental
do bioma, que leva em considerao fatores tais como: fertilidade do solo, disponibilidade
de gua, clima predominante, localizao, progresso tcnico e assistncia tcnica para
expanso da agricultura. O propsito foi discutir esse tema a partir de uma fundamentao
estritamente tcnica e cientfica e evitar leituras da realidade para alm do que permite a
construo do conhecimento cientfico.
O Semirido nordestino, que abriga os quatro grupos de pequenos estabelecimentos
propostos, demandante de uma tecnologia intrinsecamente adaptada a suas condies
974
Cunha e Paulino (2014), em brilhante trabalho analtico sobre a convivncia com o Semirido, sintetizam assim
esses termos: Por conservantismo queremos significar uma tendncia a privilegiar a manuteno (no lugar da
transformao) de modos de vida e de relao com a natureza. Num sentido mais ampliado, tambm se refere ao
desejo de conservar modos de vida junto com a proteo da natureza. E eis que se revela a contradio central
do paradigma da convivncia: instaurar um novo padro civilizatrio ou garantir a continuidade de um padro
civilizatrio ameaado pelas foras modernizadoras?.
Captulo 1 Os estabelecimentos rurais de menor porte econmico do Semirido nordestino frente s novas tendncias...
975
doShow. Segundo seus organizadores, a feira representa uma oportunidade de levar aos
agricultores da regio as tecnologias desenvolvidas pela Embrapa, outras instituies de
pesquisa e desenvolvimento e organizaes no governamentais, oferecendo alternativas
e estratgias de convivncia com o Semirido, a fim de que os agricultores possam manejar
os recursos naturais locais de forma mais eficiente, mesmo em poca de seca prolongada
(informao verbal)23.
chegado o momento de subsidiar pesquisas agropecurias no Semirido que possibilitem a explorao desses espaos visando convivncia com suas caractersticas e que
apontem para uma perspectiva de aumento da produtividade total de todos os fatores de
produo (quer seja inserida nos canais de mercados oficiais, quer seja reservada apenas
ao autoconsumo). Como bem enfatiza Vidal (2003, p. 201) ao analisar a problemtica do
Semirido nordestino luz de Celso Furtado e a sua vulnerabilidade s secas, a tarefa
consiste, ento, em aumentar substancialmente a produtividade mdia desse sistema, o
que significa integr-lo ao mximo aos mercados. hora de tirar o pacote orgnico do
armrio; a referncia a pacote, embora possa remeter a experincias nada exitosas de
transferncia de tecnologia relacionadas Revoluo Verde, aqui feita apenas para lembrar que a estratgia de gerao de tecnologia do tipo orgnica para o Semirido precisa
ser pensada de forma massiva e dirigida a todos os estratos produtivos, incluindo-se os
estabelecimentos rurais de menor porte econmico que possam utiliz-la, de acordo com
as caractersticas dos quatro grupos definidos anteriormente. S assim poder-se- dizer
que esses pequenos estabelecimentos rurais de menor porte econmico esto envolvidos
numa proposta de produo sustentvel de convivncia com o Semirido nordestino, que
poder vir a ser um importante coadjuvante na conquista de segurana alimentar desse
contingente populacional.
Afinal de contas, condenar como produtivismo a necessidade de criar meios institucionais adequados ao aumento da produo (e da produtividade) jogar fora todo um
esforo coletivo de investigao e de reflexo anteriores.
Por fim, entende-se que a discusso do rural com seus problemas estruturais, frutos
da luta do homem para sobrevier s vicissitudes socioeconmicas e ambientais que se
lhes impem, no pode ignorar tambm o esforo interdisciplinar das cincias sociais para
compreender as relaes que permeiam as escolhas e as decises individuais e coletivas,
principalmente aquelas que reconhecem como relevantes as estruturas que do sentido
vida e que regulam as formas de dominao e controle dos grupos sociais (sem olvidar
nem secundarizar tambm as que partem do prprio mundo acadmico). Afinal, disso
que se est tratando: como ampliar as liberdades das pessoas (SEN, 2001) reduzindo suas
23
Texto enviado por e-mail em 5 de fevereiro de 2014, por Jos Nilton Moreira, Pesquisador A/rea de Produo
Animal, Embrapa Semirido, Petrolina, PE, um dos organizadores da edio de 2013 do evento.
976
privaes, de forma que possam colocar em prtica as oportunidades. O Estado deve criar
as condies indispensveis para tornar possveis esses funcionamentos valiosos, principalmente para aqueles que, por razes histricas, vivem excludos e sem uma lgica clara,
submetidos apenas a aes mitigadoras.
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Captulo 2
Captulo 2
981
Introduo
O objetivo deste Captulo comentar algumas caractersticas da pequena produo na Amaznia e sugerir melhorias das condies de vida de uma grande parcela da
populao rural que ainda sobrevive com baixo padro de vida (BUAINAIN et al., 2013;
CAMPOS; NAVARRO, 2013; COSTA, 2009; HURTIENNE, 2005; SOUSA, 2006). O analfabetismo,
a precariedade de apoio mdico e educacional, a carncia de infraestrutura, de assistncia
tcnica e de informaes tecnolgicas, a fragilidade de mercados e o conflito entre os prprios atores constituem fatos comuns entre os pequenos produtores na Amaznia. Esse
contingente estaria destinado a depender de contnuas transferncias governamentais
e/ou a caminhar para a sua reduo a mdio e longo prazos?
Como uma minoria de pequenos produtores na Amaznia conseguiram aumentar
suas rendas mensais, passando de menos de um para quatro salrios mnimos? Isso dependeu da melhoria de infraestrutura, da implantao de cultivos perenes, da criao de
novos mercados, da capacidade de gerenciamento, do capital natural disponvel, da assistncia tcnica ou de polticas ambientais? Essas questes ensejam desafios que, para serem
superados visando reduo da pobreza rural e urbana, exigem a cooperao, de forma
sinrgica, de todos os segmentos da sociedade. A prtica da corrupo e a ineficincia do
Estado comprovam que no a falta de recursos pblicos que prejudica a melhoria do nvel
de bem-estar da populao brasileira.
982
983
Alm disso, os recursos genticos exticos que foram introduzidos no Estado do Par
[como o caf Coffea arabica L. , em 1727, por Francisco de Melo Palheta (1670-1750); os
bfalos Bubalus bubalis , por Vicente Chermont de Miranda (1849-1907); a pimenta-doreino Piper nigrum , em 1933, por Makinossuke Ussui (1894-1993); e o mamo-hawai
Carica papaya L. , por Akihiro Shironkihara (1923?)] passaram tambm a ser cultivados
em outros estados prximos dos mercados consumidores do Sul e Sudeste do Pas.
Nessa transferncia de recursos genticos, no houve diferenciao entre plantas nativas e/ou exticas, sendo o mercado consumidor o indutor principal. O desenvolvimento
cientfico e tecnolgico decorrente da descoberta de substitutos sintticos afetou o extrativismo do pau-rosa (Aniba rosaeodora var. amazonica Ducke Syn. Aniba duckei Kostermans),
timb (Derris urucu Syn. Derris nicou), ipecacuanha (Psychotria ipecacuanha), salsaparrilha
(Smilax officinallis), muirapuama (Ptychopetalum olacoides B.) etc. e do esgotamento dos estoques naturais conduziu reduo do extrativismo dessas espcies. Foram beneficiados,
tambm nos primrdios da domesticao, o jambu (Acmella oleracea), a chicria (Eryngium
foetidum), o cupuau, etc. Entretanto, a falta de tecnologia tem impedido os pequenos
produtores de aproveitar melhor os benefcios da domesticao do tucum (Astrocaryum
aculeatum), pau-rosa, puxuri (Licaria puchury-major), cumaru (Dypteryx odorata), etc.
984
Cocos nucifera e laranja Citrus sinensis esto entre os principais). As plantas nativas mais
promissoras foram transferidas para outras regies do Pas e do mundo, e as disponveis
ainda no ocuparam parte relevante do seu mercado potencial, que pode aliar preservao
ambiental, gerao de renda e qualidade de vida para os agricultores da Amaznia. A valorizao e o crescimento do mercado para o fruto de aa (Euterpe oleracea) incentivou a
conservao de aaizeiros, ao contrrio da Lei n 6.576, de 1978 (BRASIL, 1978) [assinada pelo
presidente Ernesto Geisel (1907-1996) proibindo sua derrubada para obteno de palmito],
que no teve nenhum efeito.
Na Amaznia, os macrossistemas de produo que esto sendo utilizados e que necessitam ser aperfeioados podem ser classificados considerando combinaes de atividades extrativas, pesca, cultivos anuais e perenes, pecuria, reflorestamento, localizao em
diferentes ecossistemas, atividades no agrcolas e transferncias governamentais. Seria
possvel estabelecer um continuum envolvendo desde sistemas indgenas e tradicionais
baseados na coleta de produtos da natureza at sistemas agrcolas com utilizao de mecanizao e de outros insumos modernos.
985
Entre as variveis agregadas que compem os macrossistemas adotados pelos agricultores (populaes indgenas e tradicionais, pequenos, mdios e grandes produtores),
poderiam ser destacadas as seguintes:
Caa e pesca extrativa em rios, mar, mangues, lagos interiores, etc. ou aquicultura
em tempo parcial ou integral. A aquicultura teve desenvolvimento comercial nos
estados de Mato Grosso, Maranho, Amazonas, Roraima, Tocantins, Rondnia e
Par. A caa, a despeito de sua proibio, vem sendo praticada at o seu esgotamento completo.
Cultivo de hortalias (nativas ou exticas), sobretudo localizado nas reas urbanas e periurbanas dos principais ncleos populacionais.
Plantio de espcies florestais madeireiras em monocultivo ou em pequena escala (em muitos casos, sem nenhuma motivao econmica). O maior plantio de
reflorestamento foi implantado pela atual Companhia Jari, em 1967, localizado
entre os estados do Par e Amap.
A partir dessas nove alternativas produtivas, podem ser consideradas possibilidades desde a monoatividade at a pluriatividade. Valendo-se de operaes de Anlise
986
Combinatria, se as alternativas forem combinadas dois a dois (C9, 2), ter-se- 36 macrossistemas; se forem combinadas trs a trs (C9, 3), ter-se-, 84 macrossistemas. Se forem
considerados os subsistemas existentes para cada categoria, esse nmero tenderia ao
infinito. Naturalmente, nem todas as combinaes seriam viveis, mas esses nmeros do
ideia da complexidade do setor primrio regional quanto localizao espacial e ao tipo
de combinao. O nmero de sistemas agrcolas, na prtica, muito mais elevado considerando que, em cada um, existem diversas atividades: h variados produtos extrativos
(de seringueira, castanheira, bacurizeiro, etc.), diferentes tipos de criaes e ecossistemas
(vrzea, terra firme) e mltiplas atividades no agrcolas.
Esses sistemas agrcolas no so estticos; podem desaparecer [como ocorreu com
os sistemas envolvendo os cultivos de juta e malva (Urena lobata), algodo, fumo (Nicotiana
tabacum), extrativismo do timb e salsaparrilha] em decorrncia do surgimento de pragas,
doenas, esgotamento de recursos naturais, progresso tecnolgico, polticas pblicas e
surgimento de novos mercados, o que induz criao de novos sistemas agrcolas mais
complexos (HURTIENNE, 2005). A expanso recente do dend, dos cultivos de jambu e
cubiu (Solanum sessiliflorum) e da criao de peixe so alguns exemplos nesse sentido.
As polticas ambientais, com a criao de reservas extrativistas (onde seriam permitidos
o manejo florestal comunitrio e o de recursos da fauna, tais como pirarucu Arapaima
gigas e jacar Melanosuchus niger , e seria proibida a criao de animais de grande
porte), ampliam ou reduzem as oportunidades produtivas. O surgimento de pragas e doenas, como ocorreu com o Fusarium sp. na pimenta-do-reino (1957) e a sigatoka-negra na
bananeira (1998) e a ameaa iminente da Monilia sp. no cacaueiro, j identificada a 200 km
da fronteira acriana, constituem riscos para atividades agrcolas na Amaznia. O plantio de
culturas anuais, perenes e hortalias ou extrativas na forma orgnica ou agroecolgica tem
crescido atendendo nichos de mercado, embora seja ainda bastante tmido.
A economia amaznica baseada na exportao de recursos disponveis na natureza
negligenciou seu esgotamento e deu pouca nfase industrializao. As exportaes de
matria-prima bruta (madeira, borracha, castanha-do-par, polpa de aa, etc.) tm sido a tnica para a venda da grande maioria dos produtos da biodiversidade amaznica, restringindo
o beneficiamento ao mnimo possvel para facilitar o transporte e reduzir a perecibilidade.
No entanto, as implicaes ambientais podem ampliar o grau de industrializao local para
evitar atividades geradoras de resduos nos pases desenvolvidos que so os compradores.
A consequncia para a pequena produo o esgotamento e a depredao dos
recursos naturais, que antes eram utilizados para alimentao e que agora so fonte de
renda e insumo agrcola para as suas atividades de roa. Isso tem promovido a extrao
predatria secular, o que conduz a uma floresta sem bichos, rios sem peixes, manguezais
sem caranguejos e cursos dgua secos, realidade marcante no nordeste paraense.
987
A lista das espcies ameaadas de extino no Par composta de 181 seres, sendo
53 espcies de plantas, 37 de invertebrados, 29 de peixes, 13 de rpteis, 31 de aves, 15 de
mamferos e 3 de anfbios. No que diz respeito s categorias de ameaa, 13 espcies foram
classificadas como estando criticamente em perigo, 47 como em perigo e 121 como
vulnervel. Entre as espcies vegetais mais conhecidas, poderiam ser mencionadas ciptitica (Heteropsis spp.), pau-rosa, pau-cravo (Dicypellium caryophyllaceum), muirapuama,
angelim-pedra (Hymenolobium excelsum Ducke), jaborandi, castanheira, cedro (Cedrela
odorata), mogno-brasileiro (Swietenia macrophylla), maaranduba (Manilkara huberi) e iproxo (Tabebuia impetiginosa), entre dezenas de outras (EXTINO..., 2007). Essa extino
decorrente da destruio dos ecossistemas, da explorao dos recursos em ritmo superior
taxa de recuperao biolgica da espcie, do crescimento do mercado e da populao
local, do comrcio ilegal da fauna, da pesca predatria, etc.
988
989
990
ses problemas depender da formao de um ativo parque produtivo local e de sua consequente verticalizao. A despeito da magnitude da biodiversidade no futuro, os grandes
mercados e a sobrevivncia da populao regional ainda dependero dos atuais produtos
tradicionais, representados pela biodiversidade extica, como os rebanhos bovino e bubalino, e pelos cultivos, como caf, dend, soja, milho, algodo, pimenta-do-reino, banana,
juta/malva, coco e laranja, entre os principais. A biodiversidade nativa ainda no ocupou
parte relevante do seu mercado potencial, mas, quando ocorrer, pode aliar preservao
ambiental, renda e qualidade de vida para os agricultores da Amaznia.
A lista de plantas da biodiversidade utilizadas no passado muito maior do que a
de plantas usadas no presente, sobretudo para fins medicinais, em razo da ausncia de
medicamentos sintticos na poca. As pesquisas sobre as plantas utilizadas no passado
devem ser prioridade para a descoberta de novos princpios ativos a fim de que possam se
constituir em alternativa econmica no futuro.
Para os produtos extrativos alimentcios que apresentem conflitos entre a oferta e a
demanda, urgente promover a sua domesticao. A fabricao de fitoterpicos e cosmticos (que constitui a utopia de muitas propostas de aproveitamento da biodiversidade na
Amaznia), alm de demandar grandes custos de pesquisa e de testes, esbarra na Medida
Provisria n 2.186-16 (de 23/08/2001) (BRASIL, 2001). Essa medida provisria dispe sobre o
patrimnio gentico, a proteo e o acesso ao conhecimento tradicional associado repartio de benefcios e transferncia de tecnologia para a sua conservao e utilizao. A repartio de benefcios econmicos com comunidades nativas no estimula grandes empresas a
efetuar investimentos de alto risco. Na Amaznia, j foram feitos pesados investimentos para
a implantao do Centro de Biotecnologia da Amaznia (CBA), conforme regulamentado
pelo Decreto n 4.284, de 2002 (BRASIL, 2002), e de parques tecnolgicos. A conduo dessa
poltica, no entanto, revelou equvocos com relao biodiversidade abstrata.
A importncia da biodiversidade amaznica no se restringe ao uso direto de seus
produtos extrativos, mas inclui tambm o aproveitamento de genes, como ocorreu com
o hbrido desenvolvido pela Embrapa Amaznia Ocidental decorrente do cruzamento
do caiau (Elaeis oleifera Kunth) (fmea) com o dend-africano (Elaeis guineensis Jacq.)
(masculino) e que se mostrou resistente ao amarelecimento fatal. A enxertia de tomateiro
(Solanum lycopersicum) com a jurubeba (Solanum paniculatum) foi muito utilizada pelos
agricultores japoneses para controlar a murcha bacteriana antes da abertura da rodovia
Belm-Braslia (1960), que viabilizou a importao de tomates do Sul e Sudeste do Pas.
A criao de mercados verdes e de certificao pode prolongar a existncia da economia extrativa, mas fatalmente acarretar dificuldades de manuteno a longo prazo graas
ao crescimento do mercado. A certificao passa a ser exigida no contexto da propriedade
991
992
e velocidade de 10 m ano-1 a 100 m ano-1 1), e do aqufero Alter do Cho, com o dobro do
potencial do aqufero Guarani, chamaram ateno da comunidade cientfica mundial. O
anncio da descoberta de 15 novos pssaros no bioma amaznico em maio de 2013 foi um
evento que no ocorria desde o sculo 19 (PIVETTA, 2013).
Muitas das tecnologias desenvolvidas e dos processos utilizados na agricultura
amaznica foram motivo de premiaes nacionais e internacionais para as Unidades da
Embrapa e suas parceiras. Destacam-se, entre elas, as seguintes honrarias: Prmio Nacional
de Ecologia (1989), Prmio Arnaldo Gomes Medeiros (2000), Prmio Finep (2003, 2004, 2005
e 2006), Prmio Ford Motor Company de Conservao Ambiental (2003), Prmio Super Eco
(2004), Prmio Samuel Benchimol (2004, 2006 e 2010), Prmio Chico Mendes (2002 e 2005),
Prmio Frederico de Menezes Veiga (1975, 1976, 1978, 1979, 1980, 1982, 1990, 1992, 1997
e 2003), finalista do Prmio Cladia (2003), finalista do Prmio Fundao Banco do Brasil
(2005 e 2013), alm de premiaes concedidas por organizaes de produtores, entidades
de classe e governos estaduais e municipais.
Os resultados da pesquisa agrcola na Amaznia (independentemente de onde so
gerados) tm conseguido provocar impactos (positivos e negativos) no setor produtivo e
tm sido associados com a experincia dos produtores e das indstrias de insumos modernos. Em decorrncia dos grandes desmatamentos e queimadas que prevaleceram na
Amaznia at 2004, a opinio pblica nacional e internacional associou, de forma equivocada, o trabalho dos produtores e dos pesquisadores voltados para as atividades agrcolas
com o efeito/causa dos impactos ambientais gerados. Verifica-se que, a despeito de serem
incompletos, esses estudos resultaram em grandes conquistas. A seguir, so listadas as
tecnologias que foram consideradas as mais importantes:
Para fins de comparao, o rio Amazonas apresenta velocidade de 0,1 m s-1 a 2 m s-1.
993
Tecnologias e processos para a recuperao de pastagens degradadas formadas a partir de desmatamentos de florestas densas (DIAS FILHO, 2011). Dos 75
milhes de hectares desmatados na Amaznia Legal (2012), cerca de 51 milhes de hectares so pastagens, dos quais 34 milhes esto em bom estado e
11,9 milhes esto degradados.
Sistema de manejo de aaizais nativos em reas de vrzeas do esturio amaznico para produo de frutos (aproximadamente 100 mil hectares manejados).
Cultivo de aaizeiros para produo de frutos em reas de terra firme, com e sem
irrigao, estimulado pelo crescimento do mercado. H plantio irrigado com
mais de 1.000 ha de aaizeiros no Estado do Par.
994
Desenvolvimento de tcnicas que viabilizaram o cultivo da juta nas vrzeas amaznicas a partir de 1937 e estabelecimento de um centro produtor de sementes
no Municpio de Alenquer, PA, em 1948, que conduziu o Pas autossuficincia
de fibra em 1952.
Domesticao da malva, erva daninha que crescia nas reas degradadas de terra
firme do nordeste paraense, com garantia de produo de sementes e sua distribuio nas reas de vrzeas dos estados do Amazonas e Par.
Domesticao da seringueira a partir dos plantios da Ford Motor Company na regio de Santarm (1927) e das pesquisas iniciadas pelo Instituto Agronmico do
Norte (1939). Esses conhecimentos permitiram os plantios de seringueira em So
Paulo, Bahia, Mato Grosso, Minas Gerais, Esprito Santo e Paran, ultrapassando a
produo de borracha extrativa em 1990. Atualmente, a produo de borracha
extrativa representa apenas 1,21% do total de borracha natural produzida no
Pas. O eixo do conhecimento sobre a seringueira mudou-se da regio amaznica para o Sudeste do Pas.
995
Desenvolvimento da criao de abelhas nativas sem ferro e abelhas africanizadas, que constituem a base de muitos projetos de pequenos produtores.
Desenvolvimento de diversos sistemas de agricultura sem o uso de fogo e queima, incluindo a utilizao de tratores e implementos desde os mais inovadores
at aqueles mais simples, que operam com tecnologia convencional.
Sistemas de cultivo de hortalias regionais (jambu, chicria, cubiu, etc.) e exticas nas reas urbanas e periurbanas, fruteiras nativas (manejo de bacurizeiros,
uxizeiro Endopleura uchi , tucumanzeiro, maracujazeiro, etc.), fruteiras exticas
tradicionais (coqueiro, laranjeira, abacaxizeiro Ananas comosus L.), etc. Na produo de muitas dessas culturas (como coqueiro, abacaxizeiro, maracujazeiro e
laranjeira), o Estado do Par se destaca nacionalmente.
996
997
econmicos e a reduo dos impactos ambientais e sociais seriam mais efetivos se a oferta
tecnolgica e cientfica fosse maior, com efeitos positivos para o meio rural (EUCLIDES
FILHO et al., 2011).
Diante da escassez de informaes tecnolgicas, para ganhar tempo, enquanto
essas no estiverem disponveis, uma soluo a curto e mdio prazos seria utilizar o conhecimento gerado pela experincia dos agricultores. Verifica-se que existe uma grande
heterogeneidade tecnolgica para qualquer atividade produtiva na Amaznia; a sua
homogeneizao j traria considerveis benefcios para a sociedade. O conhecimento
desenvolvido nessas ilhas de eficincia que rene informaes geradas pelos prprios
agricultores aps diversas tentativas, transmitidas ao longo do tempo, ordinariamente de
maneira oral, e desenvolvidas margem do sistema de pesquisa formal (MERCANTE, 2013),
que esto disponveis mesmo nas atividades com baixo padro tecnolgico, se denomina
etnotecnologia. So conhecimentos dinmicos que se encontram em constante processo
de criao e adaptao, com intervenes da extenso rural, da rede bancria, dos compradores, das tecnologias utilizadas para outros produtos e em outros locais, do aparecimento
de pragas e doenas e do mercado de insumos. Esse modelo no seria vivel a longo prazo
em razo do esgotamento das inovaes.
A tecnologia mecnica (motosserras, roadeiras, picadeiras, colheitadeiras, etc.)
mais fcil de ser transferida e necessria para aumentar a produtividade da mo de obra,
especialmente considerando a tendncia reduo, em termos relativos e absolutos, da
populao rural. J a tecnologia biolgica (representada pelo desenvolvimento de plantas
com maior produtividade, tratos culturais, etc.) necessita de pesquisa adaptativa ou desenvolvida no prprio local e exige mais tempo. Muitas tecnologias biolgicas (como inseminao artificial, sementes e mudas melhoradas, tcnicas universais como poda, enxertia,
adubao, etc.) tm sido transferidas de outras regies. Os grandes empreendimentos
agrcolas na Amaznia, na sua maioria, tm sido realizados com tecnologia transferida e
adaptada de outras regies do Pas e do mundo.
Mencionam-se, a seguir, alguns fatos que devem integrar a agenda de pesquisa nas
prximas dcadas:
A mudana na estrutura da populao rural brasileira (que, a partir de 1970, passou a decrescer) est ocorrendo na Amaznia Legal desde 1991, com pequeno
crescimento da populao rural. Na Amaznia Legal, 71,74% (2010) da populao
j vivem nas cidades. Isso uma indicao de que necessrio aumentar a produtividade da terra e da mo de obra e que atividades de baixa produtividade,
como o extrativismo vegetal e muitas atividades de pequenos produtores, sero
cada vez mais inviveis (FERRO; KASSOUF, 2005; NAVARRO; PEDROSO, 2011;
REZENDE, 2005).
998
A economia do carbono (muito enfatizada como a grande opo futura) pode ser
vtima do seu prprio sucesso. Com a maior oferta de servios ambientais, que
tende a crescer ao longo do tempo (para as atividades tanto do setor agrcola
como dos setores industrial, de transportes e de servios), provavelmente o preo do carbono cair e, com isso, sero reduzidas as possibilidades econmicas de
que se mantenha o seu mercado de compra e venda. Alm disso, com a reduo
dos desmatamentos e queimadas na Amaznia, gerenciada pelas aes do governo brasileiro (se, de fato, conseguir um saldo positivo entre desmatamento
e reflorestamento), e a adoo de prticas mais amigveis com relao ao meio
ambiente, os fluxos de recursos internacionais voltados para o meio ambiente
devem se reduzir.
999
BRASILEIRA DE CINCIAS, 2008; CROSBY, 1993). Muitos acreditam que a obteno de compostos bioativos de plantas, animais ou microrganismos permitiria a
cura de diversos males contemporneos e a produo de corantes, inseticidas e
essncias aromticas naturais para substituir produtos sintticos. H uma nfase
na biodiversidade abstrata; no entanto, ficam esquecidos os reais benefcios da
biodiversidade do passado e do presente, que oferecem grandes oportunidades
de mercado (cacaueiro, seringueira, tucumnzeiro, peixes, etc.).
1000
reflete a carncia de pesquisas nas reas de melhoramento gentico, fitopatologia, entomologia, engenharia gentica, etc.
As oportunidades futuras
para a pequena produo
As transformaes espaciais na Amaznia vm ocorrendo de forma rpida, indicando atividades no consolidadas e em constante mudana; com o tempo, muitas solues
previstas para determinado local j sofreram modificaes ou se tornam inteis.
Na Amaznia, a pequena produo deve ficar restrita s atividades intensivas em
mo de obra, as quais os mdios e grandes produtores procuram evitar em funo da atual
legislao trabalhista. Os projetos visando ao aproveitamento dos recursos da natureza
(muito defendidos pelos movimentos ambientais) exigem pesados investimentos governamentais (como a instalao de fbrica de preservativos masculinos e de unidades de
beneficiamento para castanha e madeira em Xapuri, AC, etc.) e resultam em baixa remunerao aos participantes.
Em 2011, a agricultura representava 24,1% do PIB estadual de Mato Grosso, apenas
3,3% do PIB do Amap, 6,9% do Amazonas, 4,5% de Roraima, 6,1% do Par, 17,5% do
Maranho, 17,7% do Acre, 17,1% do Tocantins e 20,2% de Rondnia. Ressalte-se que a
participao da agricultura no PIB estadual do Par foi mascarada pela forte influncia do
setor mineral (HOMMA, 2014).
Os dados estatsticos oficiais afirmam que a
[...] agricultura familiar constitui o segmento responsvel por 4,3 milhes de unidades
produtivas o que representa 84% dos estabelecimentos rurais do Pas e por 33% do
PIB agropecurio, emprega 74% da mo de obra no campo e responsvel por produzir
70% dos alimentos consumidos pelos brasileiros todos os dias (PLANO..., 2013).
1001
1002
1003
1004
Plantio comercial de soja, que foi iniciado em 1977 pelo produtor holands
Leonardus Phillipsen, que efetuou o primeiro plantio de 32 ha no Municpio de
Balsas, MA.
A lista de inovaes imensa, sendo que algumas tiveram muito impacto em mbito
local, tais como:
Introduo de mudas de laranjeiras do Sergipe pelas mos do agrnomo sergipano Antnio Soares Neto, da Emater-PA. Em 1977, foram iniciados os primeiros
plantios no municpio de Capito Poo, PA.
1005
Cultivo de arroz irrigado em Cachoeira do Arari, PA, desenvolvido por Paulo Csar
Quartiero.
Ceplac, cuja instalao em 1965, em Belm, PA, viabilizou a expanso do cacaueiro na Amaznia.
1006
punheira e jambu, que foram levados para So Paulo. Nessas ocasies, a regio amaznica
perdeu oportunidades de gerao de renda e emprego.
Consideraes finais
Nas pginas anteriores, discorreu-se sobre a evoluo da agricultura da Amaznia
nesses ltimos quatro sculos. O primeiro autor deste captulo acompanhou a evoluo
da agricultura ao longo dos ltimos 44 anos ao iniciar suas atividades profissionais aps
a concluso do curso de agronomia em 1970, na Universidade Federal de Viosa. Naquela
poca, um cidado comum jamais poderia imaginar o uso de internet, celular, netbook,
ultrabook, tablets e TV de plasma, tampouco a existncia de pontes sobre os rios Guam e
Negro, torres de transmisso da altura da Torre Eiffel, etc. como realidades rotineiras na vida
diria. Analogamente, imaginar como ser, nas prximas quatro dcadas, a agricultura na
Amaznia inter-relacionada com outros setores da economia constitui um desafio intelectual sem precedentes.
Algumas sinergias merecem ser destacadas para que se possa alcanar uma utopia
amaznica daqui a 40 anos (2054), que exige a superao das atuais limitaes tecnolgicas:
No se desmatar mais na Amaznia e praticar-se-o atividades mais sustentveis. Quanto aos efeitos das mudanas climticas, difcil fazer uma previso.
Extensos plantios de castanheira-do-brasil, bacurizeiros, aaizeiros, cumaruzeiros, pau-rosa, plantas medicinais, aromticas e inseticidas, reflorestamento
com rvores nativas e exticas, etc. comporo uma nova agricultura tropical na
Amaznia Legal.
1007
A verticalizao do setor agroindustrial, com o beneficiamento de frutas, alimentos, madeira, cosmticos, frmacos, inseticidas, etc., ser comum.
O fluxo turstico de contingentes provenientes de megalpoles mundiais interessados em ter contato com a natureza (flora, fauna, rios, etc.) se intensificar
na regio.
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Sucesso geracional na
agricultura familiar
Captulo 3
Norma Kiyota
Miguel Angelo Perondi
Parte dos dados utilizados neste captulo foi apresentada nos Congressos da Sociedade Brasileira de Economia,
Administrao e Sociologia Rural (Sober) nos anos de 2012 e 2013, e parte da pesquisa foi financiada com recursos
do CNPq, da Fundao Araucria e da Embrapa. Assim, agradecemos a todos que contriburam nas vrias etapas
que culminaram neste trabalho.
Captulo 3
1013
Introduo
Em contraste com muitas outras reas na sociedade contempornea, o trabalho na
agricultura permanece sendo uma atividade herdada, isto , a transferncia do controle e
da propriedade do empreendimento ocorre entre membros da mesma famlia. Esse processo de sucesso entre duas geraes um dos estgios mais crticos no desenvolvimento
da unidade de produo.
Historicamente, os agricultores familiares procuram manter indivisvel o patrimnio
a partir da seleo de um sucessor. Entretanto, os jovens comearam a desconsiderar as
prticas tradicionais de aliana e reproduo do patrimnio. Com isso, a agricultura familiar
vem passando por um momento em que os jovens querem ver respeitados os seus projetos individuais, e os pais precisam considerar esses projetos, mesmo que no garantam
imediatamente o processo de sucesso na unidade de produo da famlia.
Assim, importante que a sucesso geracional seja compreendida como um processo e no apenas como a troca de um gestor por outro. Segundo Lobley et al. (2010, p. 50,
traduo nossa):
Sucesso no um evento nico, mas (ou deveria ser) um processo que tem lugar em
um perodo de tempo extenso. Sucesso o processo de transferncia da gesto dos recursos do empreendimento. Este pode envolver a transferncia da unidade de produo
1014
1015
As autoras tambm destacam as diferenas existentes entre os gneros, estabelecendo conexes entre a maneira como os rapazes e as moas se envolvem na diviso do
trabalho e na partilha da renda e como essa vivncia nas unidades de produo, nas comunidades rurais e nas relaes estabelecidas com o urbano se refletem em suas aspiraes
educacionais e ocupacionais.
Assim, no estudo sobre a sucesso geracional, a famlia, que quase sempre observada como uma unidade, nesse processo, observada a partir da posio dos jovens, como
pretensos sucessores, e dos pais, como aqueles que seriam sucedidos. Entre os jovens sucessores, importante a discriminao entre os gneros, pois o processo ocorre de forma
diferenciada entre homens e mulheres.
Durston (1996) aponta que, caso a preocupao principal for com o bem-estar dos
jovens, preciso admitir que a migrao, em muitos casos, a melhor opo para eles, principalmente em dois casos extremos: 1) nas comunidades mais pobres e onde a terra improdutiva foi exaurida e fragmentada entre muitos filhos. Nesse caso, para que todos possam
sobreviver, preciso que alguns saiam da unidade de produo para que outros possam
permanecer; 2) nas comunidades mais modernizadas, onde os pais investiram na educao
1016
dos filhos, que no podem ser impedidos de migrar para procurar melhores oportunidades
de trabalho ou ampliar o seu nvel educacional, com opes no existentes localmente.
Segundo Mendes e Reis (2010, p. 2), situar o papel da juventude rural no processo de
sucesso familiar requer reconhecer os jovens com condies de:
[...] se desenvolver conforme seus anseios, seus desejos, sejam eles monetrios, sociais ou
simblicos, [sendo necessrio analis-los como sujeitos, com] possibilidades de escolha,
no desinteressada ou neutra, mas consciente do seu papel no tempo e no espao que
ocupam.
Entretanto, no se pode esquecer que a famlia tambm assume um papel importante na tomada de deciso do jovem, pois o seu desejo de permanecer na unidade de
produo ter relao direta com o espao que ele conquista dentro da estrutura produtiva, que, na agricultura familiar, associa famlia, produo e trabalho (WANDERLEY, 1996).
Isso proporciona o reconhecimento simblico e material do jovem, fator que influencia
diretamente as suas escolhas (MENDES; REIS, 2010).
Este estudo realizado no Territrio Sudoeste do Paran tem dois objetivos relacionados ao tema da sucesso geracional. O primeiro compreender a dinmica da populao
rural de um municpio do Sudoeste do Paran envolvendo as diferentes faixas etrias, os
gneros e as motivaes para a migrao. O segundo identificar fatores (de dentro e de
fora da unidade de produo) que podem interferir no processo de sucesso geracional
das famlias rurais.
Metodologia
O estudo foi realizado no Municpio de Itapejara dOeste, que um dos trs municpiospolos do Territrio Sudoeste do Paran, isto , est a aproximadamente 30 km dos municpios
de Pato Branco, Francisco Beltro e Dois Vizinhos. A populao de Itapejara dOeste de 10.531
habitantes, dividida em 6.987 na rea urbana e 3.544 na rea rural (INSTITUTO PARANAENSE
DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO E SOCIAL, 2013). Segundo o Censo Agropecurio de
2006, o municpio possui 999 estabelecimentos rurais e, desses, 88% so familiares, isto ,
879 estabelecimentos. O Territrio Sudoeste do Paran tem um percentual semelhante de
estabelecimentos familiares, isto , do total de 49.934 estabelecimentos rurais, o territrio
possui 87,67% (ou 43.777) estabelecimentos familiares (IBGE, 2007).
O estudo parte de uma amostra representativa da populao de 968 famlias que
constavam no cadastro da Secretaria Municipal da Agricultura de Itapejara dOeste no ano de
2005. Sabendo que o desvio padro da distribuio fundiria de 16,09% e que a margem
1017
O somatrio das atividades agrcolas e outras fontes de renda ao quadrado corresponde ao ndice de concentrao da produo. O resultado da expresso ser um valor de
0 a 1, observando-se que o ndice quanto mais prximo de 0 significa haver uma menor
diversificao, esse ndice mede o inverso da concentrao; nesse caso, diversificao =
1 - concentrao, ou seja, quando o valor for 0, significa haver apenas uma participao).
Para calcular o ndice de diversificao da renda, foram consideradas as porcentagens das seguintes atividades em relao ao produto bruto total: produo de gros, leite,
aves, sunos, mel, peixe, fumo, frutas ou hortalias; silvicultura; transformao; subsistncia;
renda de transferncias sociais; renda de outras fontes; e outras rendas do trabalho e rendas no agrcolas.
Posteriormente, atravs de contatos com as famlias e com funcionrios da prefeitura
municipal, foram levantadas informaes sobre o destino ou a origem dos agricultores que
migraram e sobre os motivos que os levaram a isso. Algumas famlias no puderam ser
1018
A faixa de jovens, tal como definida pelo IBGE, identifica a populao dos 10 aos 14 anos como adolescente
jovem, dos 15 aos 19 anos como jovem jovem e dos 20 aos 24 anos como jovem adulto (BORGES, 2012).
1019
Tabela 1. Distribuio dos membros das famlias agrupados por faixa etria e sexo em 2005 e 2010.
Nmero de membros das famlias
Sexo
Criana
Jovem
Adulto
(0 a 9 anos) (10 a 24 anos) (25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total
2005(1)
Masculino
12
55
106
52
225
54
Feminino
50
83
46
188
46
21
105
189
98
413
100
25
46
24
100
Total
%
2010(1)
Masculino
21
39
96
40
196
54
Feminino
46
81
33
169
46
30
85
177
73
365
100
23
48
20
100
Total
%
(1)
Feminino
Feminino
Total
57
43
25
75
36
64
Nmero
Adulto
(25 a 59 anos)
31
13
18
11
74
37
37
166
75
91
45
55
11
5
55
45
42
58
23
15
35
65
82
18
50
50
Nmero
Jovem
(10 a 24 anos)
28
15
13
70
31
39
Nmero
54
46
67
33
44
56
Idoso
(60 anos ou mais)
89
40
49
41
21
20
324
148
176
Total
Nota: Os membros que permaneceram e entraram esto com as idades que tinham em 2010, e aqueles que saram so apresentados com a idade que tinham em 2005.
Masculino
16
12
Masculino
Total
14
Feminino
Total
Nmero
Criana
(0 a 9 anos)
Masculino
Sexo
45
55
51
49
46
54
Tabela 2. Sntese da movimentao dos membros das famlias (considerando os que permaneceram, entraram e saram das unidades de produo) distribudos por faixa etria e sexo entre 2005 e 2010.
1020
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 7
1021
Tabela 3. Distribuio por motivos da sada dos membros das famlias de unidades de produo por
faixa etria e sexo entre 2005 e 2010.
Nmero de membros das famlias distribudos por motivo de sada
Sexo
Total
Idoso
(60 anos ou mais)
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Masculino
45
Feminino
55
Total
11
100
Masculino
54
Feminino
46
Total
13
100
Masculino
16
70
Feminino
30
Total
13
10
23
100
Masculino
50
Feminino
50
Total
12
12
100
Masculino
Feminino
100
Total
100
Masculino
10
67
Feminino
33
Total
15
100
Falecimento
Acompanhamento(1)
Trabalho
Estudo
Casamento
Sada de famlia
Sem informao
Masculino
50
Feminino
50
Total
12
100
Total
23
28
89
(1)
31
Acompanhamento: relativo a membros que precisam do cuidado de outros e saram das unidades de produo acompanhando ou
1022
condies de zelar por sua sade ou que estavam mais prximos a postos de assistncia
mdica ou outros servios necessrios.
A oportunidade de trabalho foi o motivo que justificou a sada das unidades de
produo de 23 pessoas de um total de 89 (o que soma 26% dos casos). Desses, 70% eram
homens, que saram para trabalhos urbanos (em 75% dos casos, para trabalhar em frigorficos, metalurgia e comrcio e, em 25% dos casos, para trabalhar em outras unidades de
produo). Do total de membros que saram (89), 40 eram mulheres, o que corresponde a
45%. Dessas, 86% escolheram atuar em atividades urbanas nas reas de sade, educao e
comrcio e apenas uma delas continuou trabalhando na atividade rural em outra unidade
de produo.
A continuidade dos estudos foi o motivo que justificou a sada de 12 dos 31 jovens
das unidades de produo (ou seja, 39% dos jovens informaram essa justificativa). Nesse
caso, observou-se que esses estudantes permaneceram na mesma regio, pois puderam
dar continuidade aos estudos nos municpios prximos graas ao crescimento da diversidade de instituies de ensino superior existentes na regio.
Apenas trs mulheres saram da unidade de produo para acompanhar o marido
aps o casamento: duas continuaram a morar no meio rural e uma mudou-se para uma
cidade vizinha. Aparentemente, essas trs mulheres no foram selecionadas como sucessoras da unidade de produo original. Entretanto, em dois dos casos, s havia mulheres
que poderiam assumir a sucesso dos pais, pois ambas tinham irms menores. A terceira
mulher deveria assumir a chefia da unidade de produo aps a morte do marido, mas,
com o segundo casamento, ela deixou ao irmo a responsabilidade de assumir o estabelecimento e mudou-se para a unidade do novo marido.
Cinco famlias no foram mais encontradas em suas unidades de produo em 2010,
o que representa 17% dos membros que saram. Trs dessas famlias estavam no limite do
perodo de sucesso geracional, pois os chefes de famlia estavam com idade em torno de
70 anos, e a quarta famlia s tinha um membro, que era divorciado. Com isso, percebe-se
que essas famlias no conseguiram efetivar o seu processo de sucesso geracional, o que
culminou com a sada de toda a famlia da unidade de produo.
Em resumo, analisando as motivaes apontadas na Tabela 3, percebe-se que so as
mesmas apontadas por Lisboa (2008) como as mais comumente encontradas at a dcada
de 1980. Deveriam ter uma importncia menor nos dias de hoje; entretanto, percebe-se
que essas ainda persistem no Territrio Sudoeste do Paran. Certamente, essas no so as
nicas motivaes, pois, como j foi apontado pela mesma autora, a deciso de migrar est
associada a diversos aspectos vivenciados no local de origem, integrados com as expectativas em relao ao local de destino.
1023
Na Tabela 4, possvel verificar o destino (rural ou urbano) dos membros que saram
das unidades de produo. Percebe-se que 45% das pessoas que saram foram para o meio
urbano (13% dessas foram em busca da complementao dos estudos, o que nem sempre
pode ser considerada uma sada definitiva, e 8% eram idosos que foram morar com algum
outro membro da famlia para receber uma assistncia mais adequada). Alm disso, possvel observar a predominncia dos homens (60% dos casos) na troca do rural pelo urbano.
Salienta-se que 10 dos 89 que saram das unidades de produo (11% do total) permaneceram no meio rural, e, nesse grupo, no houve a predominncia de nenhum dos
gneros. Entretanto, houve uma concentrao desses nas faixas etrias entre 10 a 24 anos
e de 25 a 59 anos, isto , no auge da fase produtiva.
Considerando os membros que foram integrados s famlias das unidades de produo entre os anos de 2005 e 2010, segundo a Tabela 5, fica evidente que as motivaes no
Tabela 4. Destino dos membros que saram das unidades de produo em 2010.
Nmero de membros que saram das famlias distribudos por destino
Sexo
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
Adulto
Idoso
(10 a 24 anos) (25 a 59 anos) (60 anos ou mais)
Total
Rural
Masculino
Feminino
Total
10
14
24
10
16
24
40
Masculino
Feminino
Total
11
Masculino
15
Feminino
13
Total
12
28
Total
31
23
28
89
Urbano
Masculino
Feminino
Total
Falecimento
Sem informao
1024
foram estritamente econmicas, mas apresentaram forte relao com questes familiares,
como o casamento e a possibilidade de apoio da famlia aos idosos.
Nessa tabela, observa-se que 14 dos 41 (ou seja, 34%) novos membros foram oriundos do nascimento de novas geraes (filhos e netos); interessante observar que houve
maioria masculina (79% dos membros). Os nascidos somados queles que vieram acompanhando outros membros responsveis totalizaram um nmero expressivo de crianas
sendo integradas composio das famlias.
O casamento foi porta de entrada de outros 14 dos 41 (ou seja, 34%) membros na
composio das famlias; para equilibrar a balana da questo de gnero, nesse caso, 79%
dos entrantes foram do gnero feminino. Nesse sentido, esses dados e aqueles da Tabela 3 (indicando a sada de trs mulheres em virtude do casamento) corroboram com as
afirmaes de outros estudos, como Durston (1996; 1998), de que, no casamento, so as
mulheres que se deslocam para as unidades de produo dos maridos, pois so os homens
que herdam as terras de sua famlia.
O grupo motivado pelo casamento s foi destacado por representar uma via singular
de entrada do novo membro na famlia, mas, considerando que todos sero incorporados como unidade de trabalho homem (UTH) dos estabelecimentos, esse grupo pode ser
considerado como parte do grupo cujo motivo de deslocamento foi o trabalho. Assim,
somando esses dois grupos, constata-se que 20 dos 41 (ou seja, 49%) membros entraram
nas unidades de produo para trabalhar nas atividades agrcolas e no agrcolas que compem o diversificado portflio de renda das famlias.
A Tabela 6 demonstra a origem dos membros que foram includos na composio
das famlias entre 2005 e 2010. Do total de 41, 13 (ou seja, 32%) eram oriundos do prprio
meio rural, com uma destacada predominncia (77%) do gnero feminino (nesse caso,
como resultado dos casamentos; os homens trouxeram as esposas para as suas unidades
de produo, como j foi comentado anteriormente).
Do total de 41 membros, 10 (ou seja, 24%) eram oriundos do meio urbano, sendo
que, desses, 60% eram do gnero masculino (incluindo crianas nascidas no perodo, jovens retornando dos estudos, pessoas recm-casadas, pessoas retornando de experincias
de trabalho urbano e pais voltando a morar com filho).
A Tabela 7 foi elaborada para possibilitar a visualizao da escolaridade mdia dos
componentes da famlia que permaneceram, entraram e saram das unidades de produo
amostradas, considerando as faixas etrias e seu gnero. A escolaridade no meio rural seguiu a tendncia de crescimento no nmero de anos de estudo das novas geraes encontradas nas cidades; mesmo sem atingir a mesma mdia, observou-se que a escolaridade
1025
Tabela 5. Motivos da entrada de membros nas unidades de produo de Itapejara dOeste, PR, entre
2005 e 2010.
Nmero de membros das famlias distribudos por motivo de entrada
Sexo
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
Adulto
(10 a 24 anos) (25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total
Acompanhamento
Masculino
Feminino
Total
60
40
100
Nascimento
Masculino
11
11
79
Feminino
21
14
14
100
67
33
Total
Trabalho
Masculino
Feminino
Total
100
Masculino
21
Feminino
11
79
Total
14
100
Casamento
Sem informao
Masculino
Feminino
Total
Total
16
100
100
41
11
11
mdia dos jovens do meio rural foi de 9,2 anos, o que representou um aumento em relao
ao nmero de anos de estudo (3,1) da gerao dos idosos.
Outro ponto que se destaca a maior escolaridade mdia dos jovens que permaneceram nas unidades de produo; esses apresentaram a mdia de 9,6 anos de estudo quando comparados com os jovens que saram (8,6 anos). Esse dado se contrape a achados
de muitos estudos, como Abramovay et al. (1998) e Durston (1996), que afirmam que os
1026
Tabela 6. Origem dos membros que entraram nas unidades de produo em 2010 em Itapejara dOeste.
PR.
Nmero de membros que entraram nas famlias distribudos por origem
Sexo
Criana
(0 a 9 anos)
Jovem
(10 a 24 anos)
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
Total
(60 anos ou mais)
Rural
Masculino
23
Feminino
10
77
Total
13
100
60
40
10
100
Urbano
Masculino
Feminino
Total
Nascimento
Masculino
11
11
79
Feminino
21
14
14
100
25
Total
Sem informao
Masculino
Feminino
75
Total
100
11
11
41
Total
16
jovens que permanecem nos estabelecimentos rurais teriam uma preocupao menor com
a escolaridade, quando comparados com aqueles que buscam oportunidades na cidade.
Por exemplo, Durston (1996) apontou a existncia de uma crena de que, para trabalhar em
atividades agrcolas, no seria necessria a educao formal.
Chama a ateno a baixa escolaridade mdia dos jovens e adultos que entraram
no meio rural (com 8,3 e 4,8 anos de estudo, respectivamente), o que revela o carter de
refgio e a capacidade de incluso social que o meio rural apresenta.
Os dados sobre a escolaridade demonstram que as famlias rurais j perceberam que
o investimento no capital humano resulta em maiores possibilidades de diversificar a renda
com maior qualidade, minimizar os riscos, encontrar alternativas mais rentveis, agregar
1027
Tabela 7. Nmero de membros e mdia do nmero de anos de escolaridade divididos por faixa etria
e sexo dos membros que permaneceram, saram e entraram das unidades de produo entre 2005 e
2010, em Itapejara dOeste, PR.
Adulto
(25 a 59 anos)
Idoso
(60 anos ou mais)
Total
Masculino
3,2
37
9,7
91
7,0
39
3,4
176
6,6
Feminino
2,8
37
9,5
75
6,4
31
3,1
148
6,3
Total
14
3,1
74
9,6
166
6,7
70
3,3
324
6,5
Masculino
12
0,3
11,0
3,7
4,0
20
2,4
Feminino
0,5
7,7
6,3
6,0
21
5,8
16
0,4
11
8,3
12
4,8
5,3
41
4,1
Masculino
0,3
18
8,6
15
8,5
13
2,5
49
6,4
Feminino
0,8
13
8,5
10,4
15
2,4
40
5,8
Total
0,6
31
8,6
23
9,0
28
2,5
89
6,1
37
1,5
116
9,2
201
6,9
101
3,1
454
6,2
Saram
N
Permaneceram
Jovem
(10 a 24 anos)
Entraram
Sexo
Criana
(0 a 9 anos)
Total
Total
1028
mentos e sobre as dos outros nos processos de interao, formao de redes e contatos,
gerando novas bases para a compreenso e a construo do seu conhecimento.
Mesmo tendo cincia de que as informaes contidas neste estudo ainda so insuficientes para uma anlise mais completa a partir da noo da agncia dos atores sociais, na
prxima seo, ser apresentada a anlise dos fatores que permeiam o contexto vivenciado
pelas famlias rurais no processo de sucesso geracional.
1029
Na Tabela 8, somando as 24 famlias do segundo grupo e as cinco famlias do terceiro grupo, observa-se que 29% no tinham mais um descendente que pudesse assumir a
unidade de produo na prxima gerao, ou seja, eram unidades de produo que no
apresentavam, alm dos seus ento gestores, algum mais jovem com algum vnculo com
a famlia no mesmo estabelecimento2.
Quanto ao nmero de membros famlia, observa-se que a mdia foi menor entre os
estabelecimentos sem sucessor (3,3) e menor ainda entre as famlias ausentes (3), quando
comparadas mdia do nmero de membros das famlias com sucessor (4,6). Isso refora
a ideia de que a reduo do nmero de membros eleva o risco de no sucesso. Nesse
caso, a variao da mdia do nmero de membros entre os grupos com e sem potencial de
sucesso foi altamente significativa.
Esse resultado no surpreendente considerando o critrio utilizado para definir
a possibilidade de sucesso geracional ou no. Entretanto, interessante considerar que,
anteriormente minimizao da questo cultural e conquista do papel de sujeitos dos
jovens, a existncia de um jovem significava um processo de sucesso praticamente garantido. Entretanto, na atualidade, esse quadro muito diferente. Unidades familiares que
conseguem manter o maior nmero de jovens no estabelecimento rural tendem a refletir
condies que favorecem a permanncia desses e que no os impelem a buscar alternativas fora do estabelecimento, propiciando maiores possibilidades de sucesso.
Com respeito idade, observa-se que os chefes das famlias com sucessor (cuja mdia era de 48,3 anos) eram mais jovens do que os das famlias sem sucessor (cuja mdia
era de 55,8 anos), que, por sua vez, eram ainda mais jovens do que os chefes das famlias
ausentes (que, em 2005, j apresentavam mdia de 60,2 anos). Nesse caso, alm do fato de
a variao de idade do chefe de famlia ser significativa entre os grupos com e sem potencial de sucesso (o que foi favorecido pela presena de crianas que ainda no atingiram
idade suficiente para estudar ou trabalhar longe da famlia), salienta-se que, em 2005, trs
das cinco famlias que estavam ausentes recebiam transferncias sociais e, em duas delas,
o chefe da famlia tinha mais de 70 anos.
O aumento da idade dos agricultores e a relutncia em transferir a gesto da unidade
de produo prxima gerao tm sido documentados por inmeros estudos. Na amostra de 2010, das 95 famlias, 31 dessas apresentaram o chefe de famlia na faixa etria dos
idosos, com idade mdia de 67 anos. As outras 64 famlias apresentaram chefes de famlias
adultos, com idade mdia de 49 anos. Isso mostra que o processo de sucesso at pode
2
Por uma opo metodolgica, desconsiderou-se a possibilidade de haver filhos ou outros membros que pudessem
retornar ou se deslocar para a unidade de produo para assumir essa funo no futuro.
1030
Tabela 8. Caracterizao dos recursos humanos das famlias com e sem possibilidade de sucesso e
das ausentes entre 2005 e 2010.
Famlias com
sucessor em
2010 (a)
_
o
x
Famlias sem
sucessor em
2010 (b)
_
o
N
x
Famlias
ausentes em
2010 (c)
_
o
N
x
Nmero de
famlias
71
24
Nmero de
membros (em
2005)
71
4,6
1,8
24
3,3
1,2
Nmero de
membros (em
2010)
71
4,2
1,7
24
2,1
0,9
Idade do chefe
de famlia (em
2005), em anos
71
48,3
10,5
24
55,8 12,5
Idade do chefe
de famlia (em
2010), em anos
71
53,3
11,8
24
60,5 12,1
Escolaridade
do chefe de
famlia (em
2005), em anos
71
4,9
2,8
24
4,4
2,7
Escolaridade
do chefe de
famlia (em
2010), em anos
71
5,4
3,0
24
4,9
2,9
Escolaridade
mdia da
famlia (em
2005), em anos
71
6,1
2,3
24
5,9
2,2
Escolaridade
mdia da
famlia (em
2010), em anos
71
7,0
2,1
24
4,7
2,4
71
3,7
1,4
24
2,8
1,2
70
2,8
1,1
22
1,7
0,8
UTH familiar
total (em 2005)
71
3,6
1,4
24
2,7
1,2
Indicadores
5
5
Total
No
_
x
ns
100
1,6
**
100
4,2
1,8
**
95
4,0
1,8
60,2 13,7
ab+c
**
95 54,7 11,6
1,4
ns
100
4,7
2,8
ns
95
5,2
2,9
4,6
1,8
ns
100
5,9
2,2
**
95
6,4
2,4
2,7
1,3
**
100
3,5
1,4
**
92
2,6
1,2
2,4
1,2
**
100
3,3
1,4
Continua...
1031
Tabela 8. Continuao.
Famlias com
sucessor em
2010 (a)
_
x
No
Famlias sem
sucessor em
2010 (b)
_
No
x
UTH familiar
total (em 2010)
70
2,6
1,1
22
1,7
0,8
UTH agrcola
total (em 2005)
71
3,2
1,4
24
2,4
0,9
UTH agrcola
total 2010
70
2,2
0,9
22
1,4
0,7
UTH agrcola
contratada (em
2005)
28
0,4
0,5
0,4
0,7
UTH agrcola
contratada (em
2010)
27
0,5
0,6
0,3
0,2
UTH agrcola
familiar (em
2005)
71
3,0
1,4
24
2,2
0,9
UTH agrcola
familiar (em
2010)
70
2,1
0,8
22
1,4
0,7
UTH no
agrcola familiar
(em 2005)
30
1,0
0,7
11
0,9
0,5
UTH no
agrcola familiar
(em 2010)
25
1,3
1,0
0,8
0,4
Indicadores
Famlias
ausentes em
2010 (c)
_
No
x
5
3
ab+c
Total
No
_
x
**
92
2,4
1,1
2,2
1,3
**
100
3,0
1,3
**
92
2,1
0,9
0,4
0,6
ns
39
0,4
0,5
ns
31
0,4
0,5
1,9
1,1
**
100
2,8
1,3
**
92
1,9
0,9
0,5
1,0
ns
43
1,0
0,7
ns
30
1,2
0,9
**: Variao significativa a 1% de probabilidade; *: Variao significativa a 5% de probabilidade; e ns: No significativo; UTH: unidade
_trabalho homem (equivale a 8 horas de trabalho de um homem em idade adulta); N: nmero de famlias em que ocorre o indicador;
x: mdia amostral; : desvio padro; p: probabilidade de se obter uma estatstica de teste igual ou mais extrema que aquela observada em uma amostra, sob a hiptese nula.
iniciar antes, mas a troca efetiva do gestor ocorre quando o atual apresenta uma idade
bastante avanada.
Assim, verifica-se um quadro que apresenta trs situaes: 1) filhos aguardando os pais
se aposentarem; 2) filhos que no querem viver sob a tutela dos pais e buscam alternativas
fora da unidade de produo; e 3) pais que ainda esto como gestores por no haver outra
pessoa mais jovem para assumir a unidade de produo. Apesar de a aposentadoria ser parte
do processo de sucesso (o que ainda necessita de mais estudos), parte desse quadro pode
1032
ser explicada por estudos, como o realizado por Kimhi e Lopes (1999), nos quais se aponta
que a deciso da aposentadoria de muitos agricultores determinada principalmente por
razes pessoais, sendo as questes de sucesso ainda consideradas secundrias.
Entre 2005 e 2010, o aumento da escolaridade mdia da famlia no grupo das famlias
com sucessor destacou-se quando comparado ao do grupo de famlias sem sucessor. A variao foi tamanha que a comparao entre as mdias de escolaridade passou a ser altamente
significativa no ano de 2010. Nesse caso, existe uma contraposio ao senso comum, que
advoga que a escolaridade no consolida o conhecimento da agricultura, sendo, inclusive,
desnecessria para proporcionar a sucesso, como j foi discutido por Durston (1996).
Do ponto de vista da ocupao, medida em unidade de trabalho homem (UTH),
observa-se que as famlias que apresentaram perspectiva de sucesso tinham uma mdia
total de UTHs maior do que a das famlias sem perspectiva de sucessor e num valor altamente significativo. O mesmo comportamento se observou com respeito disponibilidade
de trabalho familiar e ao total de ocupao com as atividades agrcolas em 2005 e 2010.
O nmero de horas de trabalho contratado e de atividades no agrcolas em todos
os grupos no apresentou diferena significativa. Entretanto, importante salientar que a
ocupao em atividades no agrcolas aqui referida envolve os membros da famlia, sendo
diferente da ocupao agrcola que permite contratao. Assim, a utilizao de mais de
30% da UTH familiar total para atividades no agrcolas em todos os grupos e o crescimento dessa em 2010 no grupo de famlias com sucessor algo a ser salientado. Alm disso,
em outro trabalho que analisa a questo da pluriatividade na mesma amostra populacional
(VILLWOCK et al., 2013), percebeu-se que as famlias do grupo das que tm rendas no
agrcolas apresentaram manuteno do nmero de seus membros, maior escolaridade e
membros com idade mdia bem inferior dos membros dos outros grupos.
Em trabalho realizado na Irlanda em uma conjuntura de pleno emprego, Hennessy
e Rehman (2007) encontraram uma relao negativa entre alto nvel educacional e a
ocupao na agricultura em tempo integral. Apenas em propriedades mais lucrativas foi
observada maior tendncia para a agricultura em tempo integral. Entretanto, nesses casos,
os herdeiros eram menos propensos a avanar nos estudos. Assim, considerando que o
grupo com sucessores apresentou elevado nvel escolar, a tendncia de ampliao no
envolvimento dos possveis sucessores em atividades no agrcolas era bastante elevada,
como j foi observado em estudos como Gasson (1986), Schneider (2003) e Perondi (2007).
Alm disso, h trabalhos que indicam que agricultores que atuam tambm em atividades
no agrcolas declaram ter vida mais satisfatria do que aqueles que atuam apenas em
atividades agrcolas (HAUGEN; BLEKESAUNE, 2005).
A Tabela 9 apresenta alguns recursos fsicos disponveis aos diferentes grupos. Do
ponto de vista do acesso a terra, observa-se que no foi a rea prpria que determinou al-
71
16,2
8,1
7,6
ns
ns
ns
ns
ns
ab+c
19,3
25,3
22,9
24,9
_
x
24,0
32,2
24,1
32,3
95
67.019,00
107.963,00
92
99
94
98
No
Total
Nota: Os valores de 2005 foram corrigidos pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) da Fundao Getulio Vargas (FGV), disponvel no site do Banco Central (Bacen), o ndice
encontrado foi de 1,2713708.
(1)
SAU: Superfcie
agrcola til; **: Variao significativa a 1% de probabilidade; *: Variao significativa a 5% de probabilidade; ns: No significativo; N: Nmero de famlias em que ocorre
_
o indicador; x: mdia amostral; : desvio padro; p: probabilidade de se obter uma estatstica de teste igual ou mais extrema que aquela observada em uma amostra, sob a hiptese nula.
73.283,00
12,3
Capital em 2010
(R$)
24
37,2
25,9
25,5
24,8
Capital em 2005
(R$)
21,7
24
17,2
16,0
68
31,4
18,5
SAU em 2010
(ha)
26,5
24
24,8
70
26,0
22,6
SAU(1) em 2005
(ha)
24,4
24
70
35,0
rea prpria em
2010 (ha)
26,2
Famlias
ausentes em 2010 (c)
_
No
x
70
Famlias sem
sucessor em 2010 (b)
_
No
x
rea prpria em
2005 (ha)
Indicador
Famlias com
sucessor em 2010 (a)
_
x
No
Tabela 9. Caracterizao dos recursos fsicos das famlias com e sem possibilidade de sucesso e das ausentes entre 2005 e 2010.
1034
1035
Tabela 10. Caracterizao de alguns indicadores socioeconmicos das famlias com e sem possibilidade de sucesso e das ausentes entre 2005 e 2010.
Indicador
Famlias com
Famlias sem
Famlias
sucessor em 2010 sucessor em 2010 ausentes em 2010
Total
No
No
No
No
Automvel
(em 2005)
71
54
76
24
19
79
80
100
77
77
Automvel
(em 2010)
71
59
83
24
17
71
95
76
80
71
18
25
24
11
46
20
100
30
30
71
36
51
24
25
95
42
44
Mquina de lavar
roupa (em 2005)
71
69
97
24
21
87
80
100
94
94
Mquina de lavar
roupa (em 2010)
71
69
87
24
21
87
95
90
95
71
36
51
24
14
58
40
100
52
52
71
66
93
24
20
83
95
86
91
Computador
(em 2005)
71
24
100
Computador
(em 2010)
71
32
45
24
95
34
36
71
24
100
71
15
21
24
95
17
18
Na mesma tabela, observa-se que a renda total, que engloba as rendas agrcolas e
no agrcolas em conjunto, no apresentou diferena significativa entre os grupos. Entretanto, salienta-se que a recuperao mais positiva da renda total, entre uma safra difcil
(a de 2005) e uma favorvel (a de 2010), ocorreu no grupo das famlias com sucessor, que
apresentaram uma taxa de recuperao com o dobro do seu valor inicial. Esse grupo tambm apresentou uma maior contribuio de rendas no agrcolas, que ampliou a diferena
entre a renda total e a renda agrcola.
Na Tabela 11, tambm se pode observar que significativa a diferena da renda
agrcola por superfcie agrcola til no ano de 2010, quando o grupo das famlias com sucessor obteve uma recuperao da renda agrcola de 2005 superior dos outros grupos. Os
demais indicadores no apresentaram uma diferena mdia significativa entre grupos, mas
sim entre os perodos de anlise.
71
71 35.374 50.680
71 17.803 44.166
71 52.070 52.087
70
68
70
68
71
70 17.237 22.650
71
70 21.206 21.011
Indicadores
6.888
3.073
5.108
9.650
22
24
22
24
24
24
24
24
24
24
24
24
6.879
7.143
3.325
3.035
8.642
21.414 24.734
7.827
17.052 34.804
6.536 10.994
5.847
3.270
1.431
1.022
36.171 53.319
25.719 29.752
17.960 34.518
12.543 22.524
Famlias sem
sucessor em 2010
(b)
_
No
x
9.545
3.427
5.307
270
30.157
4.221
11.270
10.656
8.689
2.430
48.357
28.242
Famlias
ausentes em 2010
(c)
_
No
x
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
ns
92
100
92
100
93
99
92
99
95
100
95
100
6.991
3.153
4.560
10.311
9.587
21.256 21.815
5.230
17.193 25.856
2.135
7.017 13.098
2.873
2.171
908
48.053 52.576
20.320 41.181
30.975 47.561
6.812 31.569
_
x
No
Total
ab+c
Nota: Os valores de 2005 foram corrigidos pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) da Fundao Getulio Vargas (FGV), disponvel no site do Banco Central (Bacen), o ndice
encontrado foi de 1,2713708.
4.049
1.372 13.783
7.534 14.759
2.563
2.432
915
5.057 34.385
Famlias com
sucessor em 2010
(a)
_
No
x
Tabela 11. Caracterizao da renda das famlias com e sem sucessor e das ausentes entre 2005 e 2010.
1036
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 7
1037
Tabela 12. Proporo da renda agrcola oriunda de gros e leite das famlias com e sem possibilidade
de sucesso e das ausentes entre 2005 e 2010.
Famlias com
sucessor em
2010 (a)
_
x
No
Famlias sem
sucessor em
2010 (b)
_
No
x
Famlias
ausentes em
2010 (c)
_
No
x
Proporo de
gros/RA (em
2005)
71
0,3
0,3
24
0,4
0,3
0,2
Proporo de
gros/RA (em
2010)
71
0,3
0,3
24
0,3
0,4
Proporo de
leite/RA (em
2005)
71
0,1
0,2
24
0,2
0,2
Proporo de
leite/RA (em
2010)
71
0,2
0,3
24
0,2
ID agrcola
(em 2005)
71
0,5
0,2
24
ID agrcola
(em 2010)
71
0,4
0,2
ID total (em
2005)
71
0,6
ID total (em
2010)
71
0,6
Indicadores
ab+c
Total
No
_
x
0,3
ns
100
0,3
0,3
ns
95
0,3
0,3
0,2
0,2
ns
100
0,1
0,2
0,3
ns
95
0,2
0,3
0,4
0,2
0,5
0,2
ns
100
0,5
0,2
24
0,3
0,2
**
100
0,4
0,2
0,2
24
0,6
0,2
0,6
0,1
ns
100
0,6
0,2
0,2
24
0,5
0,2
100
0,5
0,2
Nota: Os valores de 2005 foram corrigidos pelo ndice Geral de Preos do Mercado (IGP-M) da Fundao Getulio Vargas (FGV),
disponvel no site do Banco Central (Bacen), o ndice encontrado foi de 1,2713708.
**: Variao significativa a 1% de probabilidade; *: Variao significativa a 5% de probabilidade; ns: No significativo.
_
ID: ndice de diversificao da renda; RA: renda agrcola; N: nmero de famlias em que ocorre o indicador; x: mdia amostral;
: desvio padro; p: probabilidade de se obter uma estatstica de teste igual ou mais extrema que aquela observada em uma amostra,
sob a hiptese nula.
1038
1039
de semana livres e frias, alm de a atividade agrcola ser considerada rdua, penosa e
difcil, submetendo os trabalhadores a calor, frio e posies de trabalho pouco confortveis
e gerando rendimentos baixos e irregulares:
[...] cinco dias na semana o suficiente para eles trabalharem, ns temos que trabalhar
quanto? Sete, oito? Outra coisa, eles tm que trabalhar das oito da manh s seis da tarde.
Ns trabalhamos das seis da manh at sete, oito, nove, dez da noite, conforme o dia. No
tempo do vero, as seis horas d pra fazer quanto at que escurece (D. L.)3.
No um e nem dois, talvez pensa que vai se dar mais ou menos bem, d 30 dias de sol,
se foi. Na cidade, nem v, no chove, to bom pra passear... Nem se preocupa. E a gente,
olha... Pode ter seguro, mas sempre sobra para pagar, sobrar dinheiro no. Para mim, sempre sobrou uns reais para pagar. Por isso que os jovens, se ele trabalhar, ser empregado,
ele recebe todo ms, t com o dinheirinho no bolso. No tem problema de perder (B. C.)4.
Alm da questo da renda e do trabalho, a questo da autoestima tambm apontada por alguns, mostrando que ainda persiste a viso de que o urbano referncia de
moderno (de estar na moda, de algo a ser invejado e desejado) e que o rural o antnimo
disso:
Eu acho que questo de cultura, comea l na escola... A maioria sofreu com isso. Eu sofri,
sim. Pergunta: onde voc mora? O que seu pai faz? Sou filho de agricultor... colono. No vai
ser amigo de empresrio. Usa uma roupa um pouco diferente. Eu acho que comea l, na
educao l no incio. A criana j sai pensando eu quero ser mdico, eu quero ser dono
de uma loja... outra coisa, poucos pensam eu quero continuar na lavoura, porque uma
atividade bem vista. Eu s continuei na lavoura porque eu gosto (A. M.)5.
Entretanto, Durston (1996, 1998) aponta que a globalizao das comunicaes e suas
mensagens culturais, principalmente atravs dos meios de massa como rdio, televiso, filmes e vdeos, tambm esto tendo um impacto visvel na juventude rural. O autor assume
que ainda h impactos negativos, como esses que promovem valores de consumismo e
mensagens negativas sobre a vida e cultura rural. Entretanto, ultimamente, tem havido uma
diversidade muito grande de mensagens, nem todas prejudiciais ou desorientadoras para
os jovens rurais. Quando isso se soma a agricultores com boa renda, acesso aos estudos e a
determinados bens e um sentido de pertencimento e bem-estar em relao comunidade
rural, percebe-se que a questo da autoestima pode ser bem diferente:
A liberdade, o espao, a tranquilidade. Hoje eu percebo que a sociedade nos v de uma
maneira diferente do que era uns 30 anos atrs. Ns ramos desprezados, ns amos para
aula, assim, ns ramos diferenciados por ser do interior. E aquilo humilhava a gente.
3
1040
Hoje posso dizer que meu filho no precisa se envergonhar em lugar nenhum porque
agricultor, porque mora no interior. E isso com os outros tambm. Ns temos que lembrar
que hoje diferente. Ns temos que ver tambm que ns agamos diferente. Hoje a tecnologia, a agricultura se tornou forte. Hoje um orgulho ser agricultor (A. B.)6.
O sentido de pertencimento existente nas comunidades rurais pode ser a chave para
auxiliar na explicao da migrao mais ou menos intensa dos jovens rurais, como pode ser
observado no estudo de Ulrich-Schad et al. (2013), em que os autores buscaram compreender por que algumas comunidades rurais experimentaram maiores declnios de populao
do que outras. Os autores chegaram concluso de que esse sentimento de fazer parte de
uma comunidade tem uma relao direta com a migrao.
Entretanto, no se pode idealizar as comunidades rurais, buscando compreender seu
papel nas transformaes que esto ocorrendo. Glendinning et al. (2003), ao estudar relatos
de jovens sobre a vida em comunidades rurais no norte da Esccia, analisaram como os aspectos afetivos e sociais da comunidade se relacionam com o bem-estar, com as preocupaes com o futuro, com transies da juventude rural e com migraes e concluram que as
comunidades rurais so vistas como bons lugares para a infncia, mas no necessariamente
para a juventude. Os jovens recentemente sados da infncia apontaram questes positivas
sobre as oportunidades locais, o futuro e sua permanncia e os confortos e servios locais.
Entretanto, os jovens mais velhos, quando falavam sobre vida social, famlia e redes sociais,
reconheceram a comunidade como uma rede de proximidade e cuidados, mas tambm
observaram seu aspecto intrusivo e controlador, principalmente com as jovens mulheres.
Assim, Theodori (2001) aponta que a relao e satisfao com a comunidade esto
associadas independente e positivamente com o bem-estar individual. Desse modo,
preciso concordar com Sundbland e Sapp (2011) quando afirmam que se deve considerar
a melhoria desse vnculo comunitrio quando se pensa em projetos ou polticas para o
desenvolvimento das comunidades.
Assim, a questo da renda na unidade de produo familiar vital para pensar o
processo de sucesso geracional, mas no a nica:
Mas o que faz ficar o lucro. A renda. Porque, se no tivesse renda, todo mundo ia dar um
jeito de fazer alguma outra coisa. Mesmo o A. que disse que nunca fez outra coisa na vida,
mas, se no tivesse renda, ele teria que dar um jeito na vida e dar conta de fazer outra
coisa. Ns tambm fomos e voltamos. Na poca em que a gente casou, a vida quando a
gente comeou aqui era muito difcil. Apesar de a gente plantar, a produo era muito
pequena. Ento, o que faz a gente ficar o lucro. Sem falar na qualidade de vida, que no
6
1041
tem nem comparao. Tem que trabalhar? Muito!!! Mas voc trabalha no que teu. O que
muito diferente de voc trabalhar para os outros (C. L.)7.
A importncia da autonomia de trabalhar no seu prprio empreendimento e as questes que compem a percepo dos agricultores sobre a qualidade de vida so evidentes:
Hoje um agricultor que quer trabalhar tem um pedao de terra e quer fazer alguma coisa,
tem condio de ter um carro novo igual ao que o pessoal da cidade tem. Ele tem condio de se vestir igual. Tem condies de frequentar a sociedade da mesma forma. E ainda
eu acho que ns do interior temos a vantagem para constituir uma famlia, temos mais
qualidade para oferecer para os filhos do que na cidade, mais liberdade, mais segurana. E
conseguimos, assim, fazer com que eles se eduquem de uma forma melhor, conseguimos
controlar as companhias... Ento, eu sempre olhei por esse lado e dou mais valor a isso: a
liberdade, o espao, a tranquilidade (A.B.)8.
Consideraes finais
Apesar de as evidncias sugerirem que os ndices de sucesso geracional so muito
mais elevados na agricultura familiar do que em outras ocupaes autnomas (LOBLEY,
7
10
Questes motivacionais de cunho econmico so mais bem exploradas na pesquisa de Kiyota et al. (2012), de
abordagem qualitativa, realizada num grupo de famlias que formam um condomnio.
11
1042
1043
homens. Alm disso, a educao no est sendo uma prioridade apenas para os jovens que
querem deixar a unidade de produo, mas tambm para aqueles que esto assumindo ser
possvel sua permanncia no meio rural.
A escolaridade segue a tendncia encontrada nos centros urbanos, o que demonstra
um aumento no nmero de anos de estudo das novas geraes. Alm disso, o grupo dos
membros que permaneceram nas unidades de produo apresenta a maior mdia de escolaridade em quase todas as faixas etrias e na mdia geral. Assim, esses dados demonstram
que as famlias rurais j perceberam que o investimento em capital humano amplia as
possibilidades de melhorar a produo e a renda de seus membros atravs de capacidades
que podem ser mais facilmente acessadas com maior escolaridade.
Assim, os jovens esto em busca de uma melhor formao que os prepare para os
desafios que enfrentaro no futuro, seja em sua unidade de produo familiar, em outro estabelecimento rural ou no meio urbano. Portanto, no Territrio Sudoeste do Paran, alguns
migram por no terem outras opes, mas, aparentemente, alguns migram por essa ser a
melhor opo visualizada a partir de sua vivncia e expectativa, sendo do meio rural para o
urbano, do rural para o rural ou do urbano para o rural.
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PARTE 8
Tese: Jamais ocorreu no Brasil uma poltica de desenvolvimento rural. Inexistindo tal ao
governamental, o desenvolvimento agrrio brasileiro vai impondo uma via argentina: o
esvaziamento demogrfico do campo, o predomnio da agricultura de larga escala, a alta
eficincia produtiva e tecnolgica, mas o posicionamento, no caso brasileiro, como o maior
produtor mundial de alimentos.
PARTE 8
Brasil agropecurio
Duas fotografias de
um tempo que passou
Captulo 1
Flavio Bolliger
O IBGE isenta-se de qualquer responsabilidade por opinies, informaes, dados e conceitos utilizados neste
captulo, que so da exclusiva responsabilidade do autor.
Captulo 1
1051
Introduo
Passou? Bem, as sete teses que provocaram este livro tm, subjacente, uma tese
central de que uma era do desenvolvimento de nossa agropecuria chega ao fim. Trata-se
do perodo que vai de meados do sculo 20 aos dias de hoje, durante o qual a agricultura
brasileira modernizou-se. As teses percebem que estamos em um momento de inflexo.
E o objeto do livro perscrutar o que marcar um novo tempo que se inicia.
Este captulo no participa dessa instigante empreitada. Ele comparece to somente
como uma referncia ao tempo imediatamente anterior, com a finalidade de situar as hipteses sugeridas sobre as direes das mudanas.
Sero examinadas duas fotografias da agricultura brasileira: uma obtida pelo Censo
Agrcola de 1960 e outra obtida pelo Censo Agropecurio de 2006. Um meio sculo que
transformou a cara da vida rural no Pas e do processo e das relaes de produo no setor
agropecurio da economia brasileira.
O trabalho limita-se a essas duas fontes1. Assim, lida, principalmente, com os aspectos
investigados em ambos os levantamentos. Porm, essa prpria distncia temporal fez que
1
Certos aspectos de interesse no investigados pelo Censo Agropecurio de 1960 sero tratados tendo como
referncia o Censo Agrcola de 1940 ou 1950.
1052
a mquina fotogrfica do censo no tenha sido dirigida estritamente aos mesmos pontos
da paisagem agropecuria. Assim, tambm ser feita uma meno aos aspectos enfocados
apenas num ou noutro momento, cuja diferena de abordagem denota a prpria evoluo
da atividade agropecuria no perodo.
Dentro das possibilidades, buscou-se eleger os dados censitrios que fossem mais
reveladores dos aspectos relacionados s sete teses. E so elas que orientam a exposio2.
Antes, porm, vale examinar as teses mais comuns que se formulavam nos anos 1960;
verificar os argumentos predominantes no pensamento daquele tempo e, em especial, os
fundamentos estatsticos em que se apoiavam.
Uma terceira tese enunciada que, ao contrrio do que geralmente se afirma, a diviso pura e simples da terra no aproveitada fator de progresso, e no demagogia poltica
(COUTINHO, 1963b, p. 30).
Em corroborao com a primeira tese, so analisados dados da distribuio das terras, sendo destacados dois grupos de rea: menos de 100 ha e mais de 100 ha. Meio sculo
depois, a situao assim retratada no se mostra muito alterada (Tabela 1).
O carter atrasado das relaes de produo, ditas relaes medievais, relacionado com o fato de que o dono da terra no a explora diretamente e a explorao
2
Ressalte-se que, em razo dos limites da anlise empreendida, pouca evidncia trazida quanto s teses crticas
poltica agrcola e agrria dos ltimos governos.
1053
feita por parceiros, etc., que pagam um tributo pelo uso da terra, em condies e recursos
miserveis, incompatveis como emprego de tcnicas eficientes de produo.
O Censo Agrcola de 1960 contabilizou 916 mil parceiros. O nmero absoluto dos
hoje denominados empregados-parceiros na agropecuria brasileira caiu radicalmente
desde ento, tendo somado, em 2006, 83 mil empregados-parceiros, a maior parte deles
trabalhando em regies de caf. Os ocupados na agropecuria computados na categoria
Outra condio, que abriga moradores e agregados no remunerados, somavam 456.545
em 1960, e to somente 42.823 em 2006.
Tabela 1. Percentual do nmero e da rea total dos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 1950 e
2006.
Grupo de rea
1950
2006
Estabelecimento (%)
Estabelecimento (%)
Nmero
rea
Nmero
rea
Menos de 100 ha
85
17
90
21
Mais de 100 ha
15
83
10
79
100
100
100
100
Total
Um argumento insistentemente repetido remetia superioridade da estrutura agrria e ao padro tcnico da regio fisiogrfica Sul. Essa regio abarcava os estados de So
Paulo, do Paran, de Santa Catarina e do Rio Grande do Sul. Questionava-se como uma
regio que tem apenas 34% do nmero das propriedades agrcolas brasileiras, consegue
que 22% de sua rea tenha um valor de produo agrcola maior do que todas as outras
regies do Pas: a regio Sul detinha 54% do valor, e as demais regies 46%. E a supremacia
da regio Sul era ento explicada pelo predomnio, nela, de relaes pr-capitalistas e
capitalistas3.
A Figura 1 rene algumas das evidncias da supremacia da regio, destacadas por
Coutinho, e as compara com a situao atual.
O valor da produo da regio j no supera o do restante do Pas, mas a regio
continua a dispor de mais recursos por hectare explorado e mantm-se relativamente mais
produtiva. A regio detm 24% dos estabelecimentos, 18% das reas e 43% do valor da
3
Anos mais tarde, Loureiro (1977) mostraria empiricamente a adequao e a funcionalidade da parceria na empresa
agrcola capitalista em articulao com diferentes relaes de produo.
1054
Figura 1. Participao da regio fisiogrfica Sul (So Paulo, Paran, Santa Catarina e Rio Grande do
Sul) em 1950 e 2006.
Fonte: IBGE (1956, 2009).
produo. Sua participao relativa diminuiu, demonstrando expanso maior nas demais
regies do Pas. Entretanto, sua participao nos indicadores de modernizao elencados
por Coutinho (participao em equipamentos de mecanizao) continua bem elevada em
relao participao que tem na rea e no nmero de estabelecimentos4.
A Tabela 2 mostra que, passado meio sculo, a necessidade vista por Coutinho realizou-se em grande medida. O contingente do pessoal ocupado sob a relao de parceria
e outra condio (moradores e agregados), que representava quase a metade do pessoal
4
Ser visto, mais adiante, que as variaes absolutas apresentam comportamento bem distinto e particular. Por
exemplo, havia 6.385 tratores na regio Sul em 1950, enquanto, em 2006, foram encontrados 77 vezes aquele
valor (492.354); o nmero de arados, entretanto, diminuiu: caiu de 608 mil para 516 mil. Em 1950, a maior parte
deles era de trao animal.
1055
permanente sem laos de parentesco com o produtor, caiu drasticamente. Esse conjunto,
que no passado equiparava-se ao nmero de empregados permanentes, hoje equivale a
menos de 10%.
1960
2006
Nmero
Nmero
2.801.534
100,0
1.494.957
100,0
1.428.950
51,0
1.369.074
91,6
Parceiros/Parceiros-empregados
916.039
32,7
83.060
5,6
Outra condio
456.545
16,3
42.823
2,9
Nota: vale salientar que a prevalncia do assalariamento aconteceu pela reduo de outras formas de mobilizao de mo de obra,
visto que o nmero de assalariados na agropecuria, tanto permanentes quanto temporrios, menor hoje do que foi meio sculo
atrs. O nmero de empregados permanentes apurado pelo Censo Agropecurio 2006 corresponde a 96% ao do Censo Agrcola de
1960, e o de empregados temporrios, a to somente 76%.
Fonte: IBGE (1970, 2009).
1056
Nmero de estabelecimentos
1960
2006
Diferena
3.337.769
5.175.636
1.837.867
2.234.960
3.745.528
1.510.568
...
182.671
...
327.136
221.587
-105.549
Parceiro (3)
252.833
138.125
-114.708
Ocupante
356.502
405.219
48.717
166.236
227.487
61.251
102
255.019
254.917
Arrendatrio
(2)
(4)
Administrador (5)
Produtor sem rea
(6)
do Estatuto da Terra, do PNRA5, que o que se viveu nesse campo foi uma sequncia de
frustraes (SILVA, 1996).
As frustaes revelam-se no apenas no alcance efetivo dos programas, mas tambm
no contedo final que tiveram e nos processos e contextos em que as iniciativas se deram.
Definitivamente, no se alcanou nada que se possa aproximar de justa distribuio
da terra; no entanto, no se pode afirmar que os esforos em defesa da reforma agrria e as
aes pblicas implementadas nessa direo tenham sido absolutamente incuos. Quando o Censo Agrcola de 1940 investigou a forma de obteno das terras, no se cogitava de
um setor reformado (Tabela 4). Em 2006, foram registrados, entre as formas de aquisio,
6,4% de propriedades com titulao via reforma agrria, programas de reassentamento ou
aguardando titulao, e 1% relacionado compra via crdito fundirio, correspondendo a
338 mil estabelecimentos (Tabela 5).6 Valendo-se simultaneamente de diferentes quesitos
do Censo Agropecurio 2006 relativos ao assunto, Marques et al. (2012, p. 58) estimaram
em 598 mil o nmero de estabelecimentos recenseados beneficirios da reforma agrria, o
que equivale a quase 12% do total.
5
Esta questo no foi inquirida nos Censos Agropecurios de 1950 a 1995; por essa razo, tomou-se como
referncia o Censo de 1940 (IBGE, 1950).
1057
interessante notar a proximidade entre as teses de Coutinho e os pressupostos sugeridos pelo artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro. No h mais meno a relaes
medievais ou resqucios feudais a serem superados por relaes capitalistas, mas destaca,
como primeiro elemento do contexto contemporneo, admitir ter se dado a formao de
uma economia agrcola orientada, de fato, por um modo de funcionamento essencialmente
capitalista (BUAINAIN et al., 2013, p. 108). Se, para Coutinho, o resto do Pas deveria buscar
alcanar o paradigma sulista, as sete teses salientam seu espraiamento, realizado, pessoal
e diretamente, pelos prprios sulistas, por meio de sua migrao para outras regies do
Pas. Se, nos anos 1950, havia uma fixao pelo impulso modernidade, representado pelos
acontecimentos na regio fisiogrfica Sul, especialmente em So Paulo e no Rio Grande do
Sul, atualmente, e tambm nas sete teses, uma fixao semelhante se d em relao ao que
acontece no Centro-Oeste, em especial em Mato Grosso.
A bem da verdade, a reduo da parceria e dos agregados e moradores, aliada
ampliao do uso de recursos tcnicos modernos, se deu, com maior ou menor nfase, em
todas as regies do Pas. Por sua vez, a migrao dos sulistas foi mais direcionada s reas
agrcolas do Cerrado.
Nos anos 1950, muito de positivo imputou-se, em termos de diligncia, eficincia e
modernidade, influncia do imigrante estrangeiro. Hoje, algo parecido se d com respeito
ao migrante do Sul, muitos deles seus descendentes. Observem-se os indcios a respeito da
origem dos atores responsveis pela produo agropecuria.
Em 1940, os imveis de propriedade de estrangeiros foram responsveis por 10% do
valor da produo. Estrangeiros e brasileiros naturalizados responderam por 14% da proTabela 4. Nmero de estabelecimentos segundo a forma de aquisio das terras do proprietrio do
imvel rural. Brasil, 1940.
Forma de aquisio das terras
Estabelecimento
Nmero
Compra
1.176.834
61,8
Herana
522.897
27,5
Doao
27.330
1,4
Usucapio
16.109
0,8
Execuo
5.947
0,3
155.472
8,2
1.904.589
100,0
1058
Tabela 5. Nmero de estabelecimentos segundo a forma de obteno das terras do produtor proprietrio. Brasil, 2006.
Forma de obteno das terras
Estabelecimento
Nmero
Compra de particular
2.418.339
53,4
Herana
1.526.161
33,7
122.791
2,7
Usucapio
46.730
1,0
47.493
1,0
290.242
6,4
55.409
1,2
No sabe
22.595
0,5
4.531.766
100,0
Doao de particular
Total
Fonte: IBGE (2009).
duo dos proprietrios individuais. No Sul, essa participao montava 25%, e, no Estado
de So Paulo, elevava-se a 40%. J no Nordeste, era muito inexpressiva (Tabela 6).
Em 2006, 55% da produo nacional foi realizada por sulistas, sendo 13% fora das
fronteiras de seus estados de origem. Mais da metade (54%) da produo do Centro-Oeste
realizada por produtores sulistas. Em Mato Grosso, a cifra chega a 70%, sendo que 27%
correspondem a produtores gachos. Em Mato Grosso do Sul, predominam os paulistas,
com 26,4%. Em 2006, a produo dos produtores de nacionalidade estrangeira, esmaecida,
correspondeu a apenas 1% (Tabelas 7 e 8).
Guimares (1963) via, em meados do sculo passado, a ocorrncia dos seguintes processos: concentrao latifundiria, fragmentao minifundiria, substituio das lavouras
latifundirias pela pecuria extensiva e introduo (lenta) de tcnicas adiantadas (meios
qumicos e mecnicos) e de assalariamento capitalista uma situao reflexo das crises
da primeira metade do sculo e do desenvolvimento capitalista do Pas e da nossa agricultura, que significaram a derrocada do velho sistema latifundirio e a entrada em cena
(formao) da propriedade capitalista7. So referncias emblemticas em sua obra a substituio do bangu8 pela usina central e o surgimento dos novos reis do caf, convertendo
7
Engenho rudimentar de cana-de-acar a vapor que utiliza o bagao de cana como combustvel ou movido por
fora animal.
1059
Tabela 6. Participao no valor da produo de proprietrios individuais estrangeiros e brasileiros naturalizados, segundo regies fisiogrficas e unidades da Federao selecionadas. Brasil, 1940.
Regies fisiogrficas e
unidades da Federao
Valor da produo
(%)
Participao(1) de estrangeiros
e brasileiros naturalizados
(%)
100,0
14,5
2,9
9,9
16,7
0,4
Brasil
Norte
Nordeste
Pernambuco
4,8
0,8
27,6
4,7
5,6
1,7
15,8
3,3
48,9
25,1
So Paulo
25,1
40,3
15,9
8,8
3,9
4,2
Leste
Bahia
Minas Gerais
Sul
Centro-Oeste
(1)
Tabela 7. Participao no valor da produo, por naturalidade do produtor, segundo grandes regies e
unidades da Federao selecionadas. Brasil, 2006.
Grandes regies e
unidades da
Federao
Brasil
Norte
Valor da
produo
(%)
Sulistas(1)
Outra
naturalidade
100,0
99,0
55,4
44,6
5,6
48,3
16,5
35,2
0,9
5,5
34,3
60,3
Nordeste
17,8
86,4
9,0
4,6
Bahia
5,5
66,5
18,1
15,4
Sudeste
32,2
92,7
54,4
4,3
Sul
26,8
92,1
96,3
3,7
Centro-Oeste
17,6
34,8
54,1
11,1
Mato Grosso
7,5
11,0
68,7
20,2
Gois
5,4
52,5
31,8
15,7
4,4
31,8
57,9
10,3
Rondnia
(1)
Paulistas, paranaenses, catarinenses e gachos.
Fonte: IBGE (2009).
1060
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Paraba
Rondoniense
Roraima
Natural de outra UF
Amazonas
Natural da UF
5,5
72,8
84,8
25,3
56,2
30,1
21,6
64,1
70,7
92,9
65,0
80,1
94,2
27,1
13,0
74,4
43,4
69,6
77,8
35,6
28,7
6,8
33,5
19,7
...
0,7
1,1
0,7
0,0
0,2
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
Rondnia
Naturalidade
Acre
Tabela 8. Participao no valor da produo, por naturalidade do produtor, segundo as grandes regies e as
Acreano
4,8
...
3,1
0,2
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Amazonino
0,4
2,8
...
3,5
0,2
0,3
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Roraimense
0,0
0,0
0,1
...
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
Paraense
0,1
0,1
1,2
2,2
...
9,3
0,6
0,2
0,0
0,0
0,0
0,1
Amapaense
0,1
0,0
0,1
0,0
0,1
...
0,0
0,0
0,0
0,0
Tocantinense
0,1
0,0
0,0
0,1
2,1
0,0
...
0,1
0,0
0,0
Maranhense
0,4
0,5
0,6
18,2
6,5
3,1
8,7
...
1,7
0,0
2,0
0,0
Piauiense
0,2
0,2
0,1
3,9
1,0
0,6
2,6
3,7
...
0,2
0,2
0,0
Cearense
1,7
2,9
1,2
10,0
3,3
4,3
1,8
4,2
2,9
...
2,6
0,5
Potiguar
0,2
0,3
0,0
0,3
0,7
0,3
0,3
0,2
1,5
1,1
...
2,6
Paraibano
0,7
0,2
0,1
0,4
0,6
0,3
0,3
0,6
0,7
0,7
3,6
...
Pernambucano
1,1
0,3
0,1
0,2
0,8
0,3
2,1
1,8
1,1
0,3
8,5
13,6
Alagoano
0,9
0,3
0,1
0,1
0,3
0,2
0,5
0,2
0,0
0,0
0,2
0,1
Sergipano
0,7
0,0
0,0
0,1
0,1
0,1
0,6
0,0
0,1
0,2
0,0
Baiano
5,2
1,2
0,2
1,1
2,4
0,4
1,3
0,7
0,5
0,2
8,1
0,1
Mineiro
18,6
3,7
1,0
1,6
5,8
0,2
10,1
2,6
0,5
1,8
0,1
0,0
Espiritossantense
15,9
1,2
0,5
0,6
1,8
0,6
0,2
0,4
0,0
0,0
0,1
0,0
Fluminense
0,6
0,2
0,0
0,1
0,2
0,0
0,1
0,1
0,1
0,2
0,3
1,5
Paulista
7,9
3,7
0,4
0,9
6,5
0,0
8,9
2,3
1,1
0,3
6,9
0,4
Paranaense
18,2
4,0
1,2
5,7
2,0
47,2
9,1
2,3
4,0
0,7
0,3
0,5
Catarinense
4,3
0,4
0,4
1,0
0,6
0,2
1,6
0,3
0,9
0,0
0,0
0,0
Gacho
3,8
0,3
0,3
19,6
0,9
0,1
8,0
13,0
10,4
0,2
0,2
0,0
Sul-matogrossense
2,4
1,4
0,1
0,7
0,2
0,0
0,5
0,4
0,7
0,0
0,0
0,0
Matogrossense
3,2
1,3
0,1
1,4
0,4
0,2
0,2
0,3
2,2
0,3
0,0
0,0
Goiano
2,6
1,3
0,5
1,9
6,6
1,4
20,5
1,5
0,2
0,0
0,0
0,0
Brasiliense
0,2
0,0
0,0
0,1
0,1
0,2
0,1
0,0
0,0
0,4
0,2
0,0
Estrangeiro
0,3
0,1
2,2
0,3
0,3
0,3
0,6
0,3
0,6
0,4
1,5
0,2
Total
Fonte: IBGE (2009).
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1061
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Paran
Santa Catarina
Mato Grosso
Gois
Distrito Federal
Total
92,2
85,6
91,6
66,5
83,2
89,5
83,7
91,8
65,0
84,4
97,3
31,8
11,0
52,5
7,2
...
7,1
14,4
8,3
31,3
16,5
10,3
15,5
6,5
32,7
15,4
2,5
66,6
88,1
46,7
91,7
...
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2
0,0
0,0
0,0
0,7
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,2
1,8
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
0,3
0,3
0,3
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
3,9
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,2
0,3
1,8
1,6
0,6
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,1
1,9
0,7
0,7
0,9
0,1
0,4
0,0
0,1
0,1
0,1
0,2
0,0
0,5
0,3
0,2
0,3
4,3
2,7
0,1
0,0
0,1
0,2
0,2
0,0
0,4
0,0
0,1
0,0
0,4
0,1
0,2
0,6
1,6
0,7
1,6
0,1
0,2
0,3
0,0
0,0
0,2
0,0
0,2
0,0
0,0
0,3
0,2
0,3
2,3
1,0
...
11,7
0,9
2,8
0,1
0,7
1,0
0,4
0,7
0,0
0,0
1,2
0,4
1,9
1,1
3,7
1,6
...
1,8
0,8
0,1
0,0
0,1
0,1
0,1
0,0
0,0
0,6
0,1
0,1
0,3
2,0
0,0
0,1
...
1,2
0,0
0,1
0,0
0,3
0,1
0,0
0,0
0,2
0,1
0,0
0,1
0,8
1,4
0,1
4,6
...
0,4
1,5
0,4
0,7
0,4
0,0
0,0
0,5
0,6
0,8
2,5
4,3
0,1
0,1
0,2
2,6
...
4,3
5,2
1,9
2,7
0,1
0,0
3,4
5,1
8,5
22,0
13,0
0,0
0,0
0,0
1,3
0,3
...
1,3
0,0
0,1
0,0
0,0
0,1
0,3
0,1
1,1
1,8
0,0
0,0
0,0
0,5
0,3
2,9
...
0,5
0,6
0,0
0,1
0,4
0,1
0,1
1,3
1,0
0,5
0,9
0,3
3,0
6,3
0,1
1,2
...
10,8
0,5
0,1
26,4
14,0
15,3
6,2
21,4
0,2
0,1
0,1
6,6
2,3
0,1
0,1
1,8
...
3,8
0,1
13,6
20,1
3,6
5,3
10,6
0,0
0,0
0,0
0,8
0,4
0,0
0,0
0,1
6,7
...
1,0
3,3
8,0
1,2
1,8
6,5
0,1
0,0
0,0
7,7
2,0
0,0
0,3
0,2
9,8
10,8
...
14,5
26,6
11,7
22,9
16,9
0,0
0,0
0,0
0,2
0,3
0,0
1,0
0,1
0,1
0,0
0,2
...
5,0
0,4
0,4
2,0
0,0
0,0
0,0
0,3
0,0
0,0
0,0
0,1
0,1
0,0
0,0
0,8
...
0,5
0,3
1,0
0,0
0,0
0,0
1,5
3,4
0,0
0,0
0,1
0,0
0,0
0,0
0,7
6,4
...
13,8
4,4
0,0
0,0
0,0
0,2
0,0
0,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,0
0,4
...
0,1
0,7
0,0
0,1
2,2
0,4
0,2
0,8
1,7
2,3
0,2
0,1
1,6
0,8
0,8
1,0
1,0
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
1062
Outra agropecuria
Existem muitas evidncias que ajudam a afirmar que hoje temos outra agropecuria.
Talvez os mais evidentes e notrios indicativos dessa mudana digam respeito s diferenas
de dimenso, simplesmente em razo do crescimento havido e do tamanho que alcanaram as atividades nela desenvolvidas, no decurso do ltimo meio sculo. O rebanho bovino
triplicou, a produo de leite tornou-se o sxtuplo, o efetivo de aves ficou nove vezes maior,
a produo de gros aumentou sete vezes, e a produo de cana-de-acar decuplicou.
Isso se deu com acrscimo de 33% na rea dos estabelecimentos agropecurios, 2,1% na
rea de lavouras, e 1,3 na rea de pastagens, e com quase 2 milhes de estabelecimentos
a mais, cujo nmero total passou de 3,3 milhes para 5,2 milhes. De outra parte, o con-
619.119
465.684
546.079
672.675
272.661
274.067
40.764
28.530
2.353
1.569
2 ha a menos de 5 ha
5 ha a menos de 10 ha
10 ha a menos de 20 ha
20 ha a menos de 50 ha
50 ha a menos de 100 ha
3.333.746
Total
28
276.740
1 ha a menos de 2 ha
100.000 ha e mais
133.477
Nmero
100,0
0,0
0,0
0,1
0,9
1,2
8,2
8,2
20,2
16,4
14,0
18,6
8,3
4,0
Estabelecimentos
Menos de 1 ha
1960
4.920.617
21
2.083
4.011
41.463
54.158
370.130
390.882
843.920
736.798
636.344
791.807
442.163
606.837
Nmero
100,0
0,0
0,0
0,1
0,8
1,1
7,5
7,9
17,2
15,0
12,9
16,1
9,0
12,3
Estabelecimentos
2006
Tabela 9. Nmero de estabelecimentos agropecurios segundo o grupo de rea total. Brasil, 1960 e 2006.
47,6
-25,0
32,8
70,5
45,3
32,9
35,1
43,4
25,5
34,9
36,6
27,9
59,8
354,6
Valor absoluto
...
-49,2
-10,1
15,5
-1,5
-10,0
-8,5
-2,9
-15,0
-8,6
-7,4
-13,4
8,2
208,0
Valor percentual
Variao (%)
1064
1065
Dois tempos
Diferentes formas produtivas e suas facetas, em distintas regies de produo
agrcola do Brasil, estados de origem e anos de registro(1).
O mundo do passado
1066
Mudanas e continuidades
1067
1068
1069
1070
1071
1072
1960
2006
Crescimento
438
2.900
6,6
Arroz (kg/ha)
1.275
4.007
3,1
Feijo (kg/ha)
398
733
1,8
Milho (kg/ha)
1.075
3.570
3,3
Caf (kg/ha)
1.010
1.190
1,2
Cana-de-acar (t/ha)
34
72
2,1
Mandioca (t/ha)
0,9
0,5
1,1
2,4
Produtividade
Algodo (kg/ha)
instrumentos de polticas agrcolas, como assinala o artigo Sete teses sobre o mundo rural
brasileiro, mudou a feio como percebida a agropecuria brasileira, hoje equiparada s
mais modernas do mundo.
Em 2006, cerca de 30% dos estabelecimentos agropecurios valiam-se de fora
mecnica para os trabalhos agrrios, enquanto, em 1960, esse percentual mal passava de
1%9. Os tratores, que eram contados s dezenas de milhares, hoje o so s centenas de
milhares. No Censo 1960, o limite mximo de potncia dos tratores investigados era de
50 CV e, no Censo 2006, o limite mnimo foi de 100 CV. Os tipos de equipamentos investigados diversificaram-se, e sua quantidade quase dobrou, cabendo considerar que os atuais
tm maior potncia e, em geral, usam fora mecnica. A quantidade de veculos de trao
animal permaneceu equivalente, mas hoje h 15 vezes mais veculos mecnicos em uso
na agropecuria do que havia meio sculo atrs, incluindo reboques, motocicletas, avies
agrcolas, entre outros (Tabelas 11 e 12).
O uso dos chamados insumos modernos expandiu-se decididamente. Em 1960, 157
mil estabelecimentos declararam consumir adubos qumicos, ao passo que, em 2006, nada
menos que 1,3 milho declarou fazer uso do insumo. De to pouco difundido, o Censo 1960
no chegou a informar o nmero de estabelecimentos usurios de inseticidas e fungicidas,
sendo que os estabelecimentos usurios de agrotxicos em 2006 somaram 1,4 milho.
9
Interessante notar que 45% dos estabelecimentos ainda se valem apenas de fora humana. Em 1960, essa
parcela somava mais de dos casos.
1073
Tabela 11. Fora utilizada, mquinas e implementos agrcolas, e veculos existentes nos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 1960.
Varivel
Unidade
Estab. informantes
(%)
2.556.237
76,6
734.110
22,0
Mecnica
16.945
0,5
Animal e mecnica
30.477
0,9
61.345
1,3
6.076
..
De 10 a menos de 30 CV
20.851
..
De 30 a menos de 50 CV
25.287
..
9.131
..
85.124
1,8
Pulverizadores e polvilhadeiras
169.130
3,0
Cultivadores
207.810
3,7
Grades
225.402
5,8
Arados de disco
130.397
3,0
Arados de aiveca
846.704
18,2
Animal
De 50 CV e mais
Semeadeiras
Veculos
De trao animal
838.469
21,0
Caminhes
54.088
1,6
Outros veculos
48.568
1,3
1074
ceu 20 p.p., com destaque para as despesas com adubos, corretivos e agrotxicos, os quais
representavam 12% das despesas na metade do sculo passado e hoje montam 34% das
despesas dos estabelecimentos agropecurios. Outras despesas tambm ganharam elevada expresso, como energia eltrica e combustveis, compra de animais, armazenagem e
transporte, impostos e custos financeiros.
Tabela 12. Fora utilizada, mquinas e implementos agrcolas e veculos existentes nos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 2006.
Varivel
Estab. informantes
(%)
Unidade
Humana
2.332.591
45,1
Animal
1.273.323
24,6
Mecnica
978.296
18,9
Animal e mecnica
591.422
11,4
820.718
10,2
Menos de 100 CV
570.650
8,4
De 100 e mais
250.068
3,0
Colheitadeiras
116.081
1,6
147.884
2,4
318.273
4,7
291.297
4,5
Roadeiras
402.835
5,7
743.799
10,2
Arados
844.173
12,8
Ceifadeiras
247.582
10,2
Veculos
De trao animal
843.410
13,6
Caminhes
164.938
2,4
Utilitrios
284.244
4,6
Automveis
503.850
8,7
Reboques
175.231
2,4
Motos
430.131
7,5
1.139
0,0
1075
Figura 7. Perfil das despesas dos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 1959 e 2006.
Fonte: IBGE (1970, 2009).
1076
aumento do controle e de observncia das restries ambientais aos seus uso e explorao, e a incorporao produtiva de terras mais distantes e de difcil acesso. Visto que a terra
continua a reclamar a remunerao por sua utilizao, a renda apenas reposta em novas
bases, podendo at mesmo ficarem reforadas tanto a renda absoluta quanto a diferencial.
Entre os ativos agropecurios, a terra segue sendo de longe o mais importante. E entre 1960
e 2006, malgrado toda a incorporao tecnolgica havida em maquinaria e instalaes, e a
despeito do fato de as lavouras permanentes e de as matas plantadas terem passado a ser
consideradas no valor dos bens agropecurios, a participao das terras no valor total dos
ativos aumentou (Tabela 13).
Tabela 13. Valor dos bens dos estabelecimentos agropecurios. Brasil, 1960 e 2006.
Ativos agropecurios
1960
2006
Terras
62,8
70,5
Prdios e construes
11,7
9,2
Animais
20,6
8,1
4,9
6,4
Lavouras permanentes
...
3,8
Matas plantadas
...
1,9
100,0
100,0
Total
Fonte: IBGE (1970, 2009).
Voltando ao passado, as sete teses afirmam que, dado o novo padro de acumulao,
nunca antes foram to limitadas as condies de reproduo dos menores estabelecimentos. No perodo analisado, a quantidade de estabelecimento cresceu em 55%, sendo
que sua distribuio segundo classes de tamanho no se alterou de forma significativa,
e o aumento mais forte deu-se justamente na faixa daqueles de menor porte, vendo-se
diminuda a participao relativa dos estabelecimentos grandes e mdios (Tabela 8). Vimos
tambm que diminuiu a quantidade das formas mais precrias de acesso a terra (arrendamento e parceria). Soma-se a isso o fato de que os programas de apoio a produtores de
menor escala foram muito ampliados nos ltimos anos. A avaliao das sete teses parece
no considerar a extrema diversidade de situaes, de racionalidades e de objetivos que
explicam a vigncia e a manuteno dos diferentes tipos de estabelecimentos agropecurios, nem todos dependentes ou voltados prioritariamente produo para o mercado.
O alerta prende-se mais pequena produo de carter especialmente comercial frente
s atuais condies de insero nos mercados agrcolas. No possvel examinar adequadamente essa questo com dados histricos, em que a melhor aproximao possvel de
1077
tipologia resume-se a classes de tamanho, mas, guardadas suas limitaes, vale examinar a
evoluo de alguns aspectos.
Verifica-se que a conhecida relao inversa entre a intensidade de explorao e o
tamanho do empreendimento, refletida pela produtividade da terra, bem maior, no caso
dos pequenos estabelecimentos, reiterada. A produtividade da terra dos estabelecimentos menores que 10 ha era 11 vezes maior que a daqueles com 1.000 ha e mais, em 1950,
e aparece como sendo nove vezes maior em 2006 (Tabela 14)10.A maior proximidade das
produtividades relativas entre os grupos de estabelecimentos maiores sugere, antes, a
derrocada dos grandes latifndios, como j percebia e prognosticava Alberto Passos Guimares no trabalho anteriormente comentado, com suas grandes extenses de terra mal e
subaproveitadas, do que uma queda da produtividade dos menores estabelecimentos. Os
grandes estabelecimentos de hoje parecem ser mais produtivos do que foram os do passado. Observa-se aumento de intensidade de explorao do solo em todos os grupos de
rea; entretanto, so os estabelecimentos menores que passam a dedicar maior proporo
de suas reas pecuria, enquanto os grandes estabelecimentos, s lavouras (Figura 8).
Figura 8. Utilizao das terras segundo grupos de rea total. Brasil, 1950 e 2006.
Fonte: IBGE (1956, 2009).
10
Utilizaram-se aqui os dados do Censo Agrcola de 1950 porque o Censo Agrcola de 1960 no incluiu o levantamento
de valor total da produo.
1078
Tabela 14. Produtividade da terra e do trabalho segundo os grupos de rea total. Brasil, 1950 e 2006.
Grupos de
rea total
Produtividade da terra
($/ha) 1.000 ha e mais = 1
Produtividade do trabalho
($/PO)menos de 10 ha = 1
Produtividade do
capital
($/Bens industriais)
menos de 10 ha = 1
1950
2006
1950
2006
1950
2006
11
De 10 ha a
menos de
100 ha
De 100 ha a
menos de
1.000 ha
A partir de
1.000 ha
10
20
Menos de 10 ha
Nota:
Produtividade da terra = valor total da produo/rea total.
Produtividade do trabalho = valor total da produo/pessoal ocupado.
Produtividade do capital = valor total da produo/valor dos bens industriais (mquinas, veculos, equipamentos, construes e
instalaes).
O denominador para o ano de 1950 incluiu animais de trabalho.
Fonte: IBGE (1950, 2006).
Consideraes finais
Instigado pelo artigo Sete teses sobre o mundo rural brasileiro, buscou-se aqui evidenciar os aspectos mais relevantes de mudanas e permanncias na agropecuria brasileira,
por meio da comparao dos retratos de meados do sculo passado com os dos dias atuais,
fornecidos pelos levantamentos censitrios do IBGE.
1079
Foram destacadas: a) a mudana de dimenso de nossa agropecuria, seu deslocamento geogrfico e sua modernizao; b) a disseminao do uso de insumos qumicos e da
mecanizao dos processos de produo; c) o aumento da intensidade de explorao das
terras e o crescimento da produtividade no setor; d) as mudanas na estrutura de custos,
no perfil dos produtores e nas relaes de produo e trabalho no campo; e e) a relativa
estabilidade da estrutura agrria e a concentrao da propriedade.
Tambm se buscou traar um paralelo entre as sete teses e algumas teses de 50 anos
atrs. Pode-se dizer que, naquele tempo, assim como hoje, a dinmica ou a transformao
capitalista apontada como regente do processo de desenvolvimento e determinante da
situao e do porvir dos produtores, do setor agropecurio e do mundo rural. Mas outra
a dinmica. So outros os protagonistas. So tempos nitidamente diferentes. Entretanto,
curiosamente, parecem ter uma mesma chave.
Em meados do sculo passado, dominava o latifndio assentado na parceria. O produtor proprietrio outorgante e absentesta mantinha o campo atrasado e, assim, empanava o
desenvolvimento. Embora ainda incipiente ou restrito a certas regies, antevia-se o produtor
proprietrio e dirigente do empreendimento modernizante e de relaes capitalistas mudando a face do mundo rural brasileiro. O futuro aguardava a negao da parceria.
Na atualidade, domina o produtor proprietrio moderno. Surgem novas exigncias
competitivas a exigir absoluta articulao com mercados e com a capacidade tecnolgica
e financeira. Embora ainda incipiente, vislumbra-se o protagonismo do produtor-empresa
ou do empresrio agropecurio liberto da propriedade da terra. O proprietrio outorgante agora o scio menor e, mais que absentesta, torna-se mero rentista. O proprietrio
produtor, da mesma forma, opera subordinado a padres e regras de contrato, em novas
parcerias. Nas sete teses, o fenmeno aparece representado pela emergncia de um novo
arrendatrio capitalista, uma das expresses de diferentes arranjos produtivos que se
multiplicam. Agora, o futuro aguarda a afirmao da parceria.
Referncias
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de Poltica Agrcola, Braslia, DF, ano 22, n. 2, p. 105-121, abr./jun. 2013.
COUTINHO, A. R. Contribuio ao estudo da estrutura da economia agrria brasileira segundo o censo de
1950. Guanabara: Ministrio da Agricultura, 1963a. 63 p. Servio de Economia Rural-Novembro de 1963.
COUTINHO, A. R. Contribuio ao estudo da estrutura da economia agrria brasileira segundo o censo de
1950 e 1960. Guanabara: Ministrio da Agricultura, 1963b. 192 p. Departamento Economico - Novembro de 1963.
GUIMARES, A. P. Quatro sculos de latifndio. 5. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1981. 255 p. (Estudos
brasileiros, v. 24).
GUIMARES, A. P. Quatro sculos de latifndio. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1963.
1080
IBGE. Censo agrcola de 1960: Brasil. Rio de Janeiro, 1970. 125 p. (IBGE. VII Recenseamento Geral do Brasil.
Srie Nacional, v. 2, p. 1-2).
IBGE. Censo agrcola. Rio de Janeiro, 1966-1970. (IBGE. VII Recenseamento Geral do Brasil. Srie Regional, v. 2,
t. 1-8).
IBGE. Censo agropecurio 2006: Brasil, grandes regies e unidades da Federao. Rio de Janeiro: IBGE, 2009.
IBGE. Censo demogrfico e econmico: Brasil. Rio de Janeiro, 1956. (IBGE. Brasil: Censo Agrcola. Srie
Nacional, v. 2).
IBGE. Censos econmicos: agrcola, industrial, comercial e dos servios. Rio de Janeiro: Servio Grfico do
IBGE, 1950. (IBGE. Recenseamento Geral do Brasil. Srie Nacional, v. 3).
LOUREIRO, M. R. G. Parceria e capitalismo. Rio de Janeiro: Zahar, 1977. 135 p.
MARQUES, V. P. M. de A.; DEL GROSSI, M. E.; FRANA, C. G. O censo 2006 e a reforma agrria: aspectos
metodolgicos e primeiros resultados. Braslia, DF: Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, 2012. 107 p.
MARTINS, J. S. de. A sujeio da renda da terra ao capital e o novo sentido da luta pela reforma agrria.
Encontros com a Civilizao Brasileira, Rio de Janeiro, n. 22, 1980.
PINTO, . V. Conscincia e realidade nacional. Rio de Janeiro: Iseb, 1960. 639 p. 2 v.
SILVA, J. G. da. A reforma agrria brasileira na virada do milnio. Campinas: Abra, 1996. 246 p.
O esvaziamento
demogrfico rural
Captulo 2
Captulo 2
1083
Introduo
Amparada por substanciais ganhos de produtividade, a produo agrcola brasileira
tem crescido em ritmo acelerado. Ao mesmo tempo, observam-se expressivas redues da
populao empregada em atividades agrcolas. Entre 1981 e 2009, quase dobrou o valor
agregado da produo agrcola por hora de trabalho, enquanto o percentual de ocupados
em atividades agrcolas caiu de 27% para 12% (MAIA; MENEZES, 2014). Face s contradies
entre o pujante crescimento da produo agrcola (baseado na eficincia produtiva e tecnolgica) e a rpida reduo da populao empregada em atividades agrcolas, Buainain
et al. (2013) sinalizam para a tendncia via Argentina de desenvolvimento no Brasil: o
esvaziamento demogrfico do campo, o predomnio da agricultura de grande escala e a
alta eficincia produtiva e tecnolgica. Sob a ausncia de um amplo debate sobre a poltica
de desenvolvimento rural, Navarro (2014) destaca ainda os riscos do abandono da atividade agrcola e a gradual configurao de uma nova sociedade rural.
Apesar das inerentes dificuldades e controvrsias na delimitao do que o espao
rural, estudos apontam para um acelerado processo de reduo da sua populao, sobretudo a partir dos anos 19601. Essa tendncia persistiu na virada do ltimo sculo, embora
em ritmo menos acelerado. Seguindo a definio de espao rural do Instituto Brasileiro
1
1084
1085
Meio rural
Pessoas (mil)
Domiclios
(mil)
Pessoas (mil)
Domiclios
(mil)
1991
110.423
75,6
27.248
35.714
24,4
7.633
2000
137.434
81,2
37.516
31.848
18,8
7.508
2010
160.438
84,4
49.296
29.655
15,6
8.131
(1)
(2)
Elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos de 1991, 2000 e 2010.
Exclusive residentes em domiclios coletivos.
1086
foi observado nas reas urbanas em ritmo um pouco menos acelerado: o nmero mdio
de membros por domiclio passou de 4,1 em 1991 para 3,3 em 2010, o que representa uma
queda de 20%.
A expressiva reduo do nmero de membros domiciliares pode ser associada a dois
fatores principais: 1) a recente queda da taxa de fecundidade e as mudanas ocorridas na
estrutura das famlias; e 2) o xodo seletivo de membros domiciliares. Segundo dados do
Departamento de Populao e Indicadores Socioeconmicos do IBGE, a taxa de fecundidade total brasileira, que era de aproximadamente 4 filhos por mulher em 1981, caiu para
1,71 em 2011, valor abaixo da taxa de reposio da populao brasileira (correspondente a
2,1 filhos por mulher). Sakamoto e Maia (2013) destacam ainda que, alm da reduo da taxa
de fecundidade das mulheres, ocorreram importantes mudanas na estrutura das famlias
brasileiras nas ltimas dcadas. De um lado, houve uma forte reduo da famlia nuclear
(constituda por casais com filhos) e, de outro, uma expanso das famlias formadas por
membros individuais e por casais sem filhos. Essas mudanas, que foram mais acentuadas
nas reas urbanas em funo do estgio mais avanado de desenvolvimento da estrutura
demogrfica, foram tambm expressivas nas reas rurais. Por exemplo, entre 1981 e 2011,
reduziu em 16 pontos percentuais (de 74% para 58%) a participao das famlias nucleares
e aumentou em 8 pontos percentuais (de 4% para 12%) a participao dos casais sem filhos
(SAKAMOTO; MAIA, 2013).
Alm das mudanas no interior das famlias, a migrao de residentes rurais para os
centros urbanos tambm deve ser apontada como importante determinante da reduo
do nmero de membros nos domiclios rurais. O desencontro entre o ritmo de recriao da
fora de trabalho e a disponibilidade de trabalho e ocupao no campo tem sido apontado
como o principal determinante desse fenmeno. As transformaes produtivas, que geram
ritmos diferenciados de crescimento da renda e do emprego nas reas urbanas e rurais,
tambm afetam de maneiras distintas os grupos sociais nos campos e nas cidades. Assim,
para compreender os fatores determinantes do xodo rural, antes necessrio conhecer
algumas importantes caractersticas da populao migrante, como a idade, o sexo e a
escolaridade.
Os jovens procura do primeiro emprego e de melhores oportunidades de renda
so os mais propensos a migrarem para os centros urbanos. A distribuio da populao
segundo faixas etrias (Figura 1) ilustra, por exemplo, uma brusca reduo na participao
da populao jovem de 20 a 29 anos de idade em relao s demais faixas etrias nas reas
rurais. Em 2010, a faixa de 10 a 19 anos representava 21% da populao rural, enquanto a
faixa de 20 a 29 anos representava apenas 16%. Considerando que a faixa de 20 a 29 anos
do Censo de 2010 representaria os sobreviventes da faixa de 10 a 19 anos do Censo anterior
(2000), a diferena ainda mais expressiva: de 23% para 10 a 19 anos em 2000 para 16% de
20 a 29 anos em 2010. A distribuio das populaes urbana e rural segundo faixa etria,
1087
conforme consta no Apndice A, revela que, dos 7,3 milhes de jovens de 10 a 19 anos
residentes em domiclios rurais em 2000, restaram apenas 4,7 milhes de jovens de 20 a 29
anos em 2010. Essa diferena de 2,6 milhes de pessoas revela uma ruptura intensa, que
capaz de desestruturar a reproduo tanto da pequena produo de base familiar como a
formao do mercado de trabalho baseado na oferta abundante de mo de obra.
Figura 1. Percentual da populao brasileira segundo faixa etria e local de domiclio, exclusive residentes em domiclios coletivos.
Nota: elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos de 1991, 2000 e 2010.
1088
dada pelo quociente entre as populaes masculina e feminina (Tabela 2). Nas reas rurais,
a populao masculina superior populao feminina em todas as faixas etrias (razes
superiores ao valor unitrio). Nas reas urbanas, a populao masculina superior feminina apenas na primeira faixa etria (entre 0 e 9 anos de idade). Embora, historicamente,
nasam mais homens do que mulheres, a prevalncia masculina na estrutura etria da
populao tende a reduzir-se com o passar dos anos, j que a taxa de mortalidade masculina superior da feminina em todas as faixas etrias3. Nas reas rurais, entretanto, essa
dinmica demogrfica no resulta em uma maior proporo de mulheres nas faixas mais
elevadas, j que, concomitantemente, muitas delas migram para as reas urbanas.
O processo de masculinizao da populao rural foi mais intenso nos anos 1990,
quando a razo entre sexos passou de 1,078 (em 1991) para 1,097 (em 2000). Em outras
palavras, nas reas rurais, havia 78 homens a mais para cada 1.000 mulheres em 1991 e 97
homens a mais para cada 1.000 mulheres em 2000. Nos anos 2000, esse processo foi mais
intenso em algumas faixas etrias especficas, sobretudo entre os adultos de 40 a 59 anos.
Uma hiptese para justificar essa dinmica seria a intensificao do trabalho das mulheres
rurais nos centros urbanos nessas faixas etrias, sobretudo o servio domstico. Quando
considerada a populao rural como um todo, a razo de sexos apresentou uma pequena
variao, de 1,097 (em 2000) para 1,101 (em 2010).
Diversos fatores ajudam a explicar esse processo de masculinizao da populao
rural. Em primeiro lugar, esto as transformaes das atividades agrcolas, como o uso intensivo de tecnologia e o assalariamento da mo de obra (ANJOS; CALDAS, 2005). Alm de
reduzir a exigncia de mo de obra, essas transformaes privilegiariam a contratao de
mo de obra permanente ou temporria masculina, contribuindo para aumentar a segregao de sexos nas atividades agrcolas.
Em segundo lugar, est a histrica deficincia de infraestrutura e de servios sociais
nos espaos rurais, que reduziria as oportunidades de ocupao e trabalho para as mulheres jovens e adultas. Essas dificuldades esto enraizadas no preconceito socialmente
estabelecido que atribui mulher a responsabilidade por uma srie de servios domsticos
de reproduo social, como cuidar das crianas e das atividades domsticas.
Em terceiro lugar, est o fato de os procedimentos de transmisso do patrimnio familiar entre as populaes de agricultores familiares rurais usualmente exclurem a mulher
da condio de herdeira potencial dos bens e, fundamentalmente, da terra. Com poucas
perspectivas de se estabelecerem profissionalmente no interior da unidade de produo
3
Por exemplo, segundo dados do Censo Demogrfico de 2010, a populao de recm-nascidos (idade: zero) era
de 1,390 milho de crianas do sexo masculino e 1,339 milho do sexo feminino.
1089
Tabela 2. Razo entre populaes brasileiras masculina e feminina segundo faixas etrias.(1, 2)
Faixa etria
Meio urbano
Meio rural
1991
2000
2010
1991
2000
2010
0a9
1,028
1,032
1,034
1,036
1,037
1,050
10 a 19
0,974
0,994
1,008
1,101
1,110
1,097
20 a 29
0,925
0,948
0,962
1,099
1,131
1,103
30 a 39
0,915
0,917
0,927
1,073
1,111
1,108
40 a 49
0,921
0,906
0,903
1,078
1,111
1,144
50 a 59
0,886
0,882
0,867
1,085
1,108
1,126
60 ou +
0,776
0,758
0,751
1,132
1,121
1,116
Total
0,940
0,939
0,932
1,078
1,097
1,101
(1)
(2)
Elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos de 1991, 2000 e 2010.
Exclusive residentes em domiclios coletivos.
1090
Tabela 3. Percentual de homens (H) e mulheres (M) brasileiros com 24 anos ou mais segundo grau de
escolaridade e local de domiclio.(1,2)
Meio urbano
Escolaridade
1991
Meio rural
2000
2010
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
Sem
escolaridade
17,9
18,3
21,1
20,3
8,4
1o grau
62,2
60,4
53,2
50,9
2o grau
13,3
15,1
18,6
3o grau
6,5
6,2
7,1
Total
(1)
(2)
H
(%)
1991
M
(%)
2000
2010
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
H
(%)
M
(%)
8,2
47,3
43,9
40,5
37,8
25,5
21,6
50,6
47,0
49,8
52,4
53,9
54,9
59,9
59,1
21,0
28,0
29,3
2,5
3,3
5,0
6,5
13,1
16,3
7,8
13,0
15,6
0,4
0,5
0,6
0,8
1,6
3,0
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos 1991, 2000 e 2010.
Exclusive residentes em domiclios coletivos.
o percentual de pessoas com 24 anos ou mais de idade sem qualquer tipo de escolaridade
era de aproximadamente 8% nas reas urbanas em 2010, enquanto, nas reas rurais, era
superior a 20%. Por outro lado, enquanto quase 15% dos residentes urbanos possua nvel
superior (completo ou incompleto), um percentual inexpressivo (inferior a 3%) dos residentes nas reas rurais estava enquadrado na mesma situao.
Em segundo lugar, como consequncia das expressivas diferenas de escolaridade
entre as reas urbanas e rurais, h tambm distintos estgios de evoluo dos nveis de
escolaridade em cada uma dessas reas. Por exemplo, nos anos 1990, houve um expressivo
incremento da participao de pessoas com 2 grau de escolaridade nas reas urbanas.
Nas reas rurais, a principal mudana observada nessa dcada foi a maior participao das
pessoas com 1 grau de escolaridade. J nos anos 2000, cresceu sobretudo a participao
das pessoas com 3 grau de escolaridade nas reas urbanas. Nas reas rurais, o destaque foi
o crescimento da participao das pessoas com 2 grau escolaridade. Em resumo, embora
as transformaes nos nveis de escolaridade das reas rurais acompanhem aquelas observadas nas reas urbanas, h uma expressiva defasagem temporal entre essas dinmicas.
As especificidades regionais
Outro aspecto relevante no estudo da dinmica demogrfica do meio rural brasileiro
a diferenciao regional. Os mapas apresentados na Figura 2, feitos com a utilizao do
1091
1092
associada unicamente fuga da pobreza rural, mas pode estar relacionada, por exemplo,
atrao que a dinmica socioeconmica urbana exerce sobre a populao rural.
J a populao rural na regio Centro-Oeste (exclusive o Distrito Federal), aps cair
13% nos anos 1990, permaneceu praticamente constante nos anos 2000 (somando prximo
de 1,5 milho de pessoas). Esses resultados indicam que, uma vez consolidada a expanso
do agronegcio no territrio nacional, a dinmica demogrfica da primeira dcada dos
anos 2000 apresentou uma estabilizao do fluxo migratrio e da taxa de crescimento populacional. Esses resultados tambm refletem os expressivos ganhos de produtividade na
ltima dcada, permitindo substanciais incrementos da produo agrcola em um cenrio
de estagnao na oferta de mo de obra nas reas rurais.
Figura 2. Distribuio percentual (cores) e absoluta (crculos) da populao rural nas unidades da Federao, exclusive residentes em domiclios coletivos.
Nota: elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos de 1991, 2000 e 2010.
1093
trabalha nem procura emprego); adulto economicamente ativo (de 15 anos ou mais e que
trabalha ou procura emprego); aposentado (pessoa que recebe rendimentos de aposentadorias ou penses pblicas).
Figura 3. Nmero mdio de pessoas no domiclio segundo condio econmica e local de domiclio,
exclusive residentes em domiclios coletivos.
Nota: elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos de 1991, 2000 e 2010.
1094
Consideraes finais
A primeira questo que surge na anlise da dinmica demogrfica rural a prpria
definio de espao rural. Neste Captulo, as anlises basearam-se na classificao estabelecida pelo IBGE, que considera como rurais as reas externas ao permetro urbano das sedes
1095
municipais ou distritais e externas s reas urbanas isoladas definidas por lei municipal
(IBGE, 2010). Uma limitao dessa classificao que as estimativas das populaes urbanas e rurais acabam influenciadas pela delimitao administrativa dos poderes pblicos
locais, muitas vezes dissociadas das caractersticas estruturais ou funcionais do territrio.
Critrios alternativos so propostos na literatura nacional, por exemplo, considerar como
rurais os residentes de municpios que apresentem pequena populao, baixa densidade
populacional e que no pertenam a grandes aglomeraes metropolitanas (VEIGA, 2005).
Apesar de prezar pela simplicidade analtica, essa definio tambm implicaria limitaes
na anlise da dinmica demogrfica, uma vez que inviabilizaria a captao de fluxos de
mobilidade intramunicipais.
Em que pesem as limitaes impostas pelo critrio de classificao, os resultados
apresentados neste Captulo indicam importantes mudanas no padro e na dinmica
das famlias residentes em domiclios denominados rurais e urbanos. Em primeiro lugar,
destaca-se o fato de que, embora a populao rural tenha se reduzindo em ritmo acelerado
nos anos 1990 e 2000, o nmero de domiclios rurais apresentou ligeiro crescimento no
mesmo perodo. Essas dinmicas opostas esto associadas a importantes mudanas no
interior das famlias brasileiras, que passaram a ser menores e a ter membros mais velhos.
Como destacam Sakamoto e Maia (2013), houve reduo na participao de famlias nu-
1096
cleares (constitudas por casais com filhos) e aumentou sobretudo a participao de casais
sem filhos. Embora relevante para compreender essa dinmica, a queda da fecundidade
no a nica responsvel pela reduo do nmero mdio de membros familiares. A persistncia do histrico xodo da populao rural para as reas urbanas mais desenvolvidas
um importante fator a ser considerado.
Como as informaes dos censos demogrficos no permitem um acompanhamento
direto dos fluxos entre reas urbanas e rurais, no possvel uma mensurao exata desse
saldo lquido migratrio. Entretanto, estimativas indiretas podem ser obtidas a partir das
tendncias de crescimento de determinados grupos populacionais. Por exemplo, a menor
participao relativa de jovens entre 20 e 29 anos na estrutura etria da populao rural
sugere um fluxo de jovens em busca de melhores oportunidades de emprego e renda nos
centros urbanos. H ainda uma sub-representatividade das mulheres nas reas rurais, j
que essas, por inmeros fatores, so mais propensas a migrar das reas rurais para as reas
urbanas. A escolaridade das pessoas outro importante determinante do xodo rural, j
que a obteno de um diploma de 2 ou 3 grau aumentaria as chances de a pessoa obter
melhores oportunidades ocupacionais nos centros mais desenvolvidos.
Todos os indicadores analisados neste Captulo sinalizam para a persistncia do xodo
rural, embora tambm sugiram um tnue arrefecimento dessa tendncia nos anos 2000. A
famlia rural, que, em 1991, caracterizava-se por um casal com dois filhos, agora caracterizase por um casal com um filho em idade escolar. Se persistirem as tendncias observadas
nas ltimas dcadas, h ainda a grande probabilidade de esse jovem alcanar nveis mais
elevados de escolaridade do que seus pais e obter um emprego mais bem remunerado no
setor de servios das reas urbanas. Por outro lado, tem aumentado expressivamente a participao de idosos com rendimentos de aposentadorias nas reas rurais, resultado da poltica
de garantia de direitos sociais aos trabalhadores rurais aps a Constituio Federal de 1988.
De maneira geral, os ganhos de produtividade da atividade agrcola observados nas
ltimas dcadas atenuaram os impactos da reduo da oferta de mo de obra no setor,
como a maior valorizao dos salrios na agricultura e os limites ao crescimento da produo. Entretanto, a dinmica demogrfica nas reas rurais coloca srias questes sobre
sustentabilidade da atividade agrcola a mdio e longo prazos, sobretudo para as pequenas unidades produtivas familiares, que so mais vulnerveis. A tendncia de que essa
dinmica persista, sobretudo a mdio prazo, j que mudanas na dinmica populacional
costumam levar tempo para ocorrer.
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VEIGA, J. E. da. A relao urbano/rural no desenvolvimento regional. Cadernos do CEAM, Braslia, DF, v. 17, p.
9-22, 2005.
20.308
16.324
10.895
7.205
8.096
20 a 29
30 a 39
40 a 49
50 a 59
60 ou +
(2)
(1)
100,0
7,3
6,5
9,9
14,8
18,4
21,3
21,8
137.434
11.749
10.192
16.168
21.152
24.817
27.856
25.500
Pessoas
(mil)
2000
100,0
8,5
7,4
11,8
15,4
18,1
20,3
18,6
2010
160.438
17.198
15.697
21.317
25.497
29.343
27.955
23.431
Pessoas
(mil)
Elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos de 1991, 2000 e 2010.
Exclusive residentes em domiclios coletivos.
110.423
23.480
10 a 19
Total
24.115
Pessoas
(mil)
1991
0a9
Faixa
etria
Meio urbano
100,0
10,7
9,8
13,3
15,9
18,3
17,4
14,6
35.714
2.473
2.162
3.044
4.091
5.664
8.489
9.792
Pessoas
(mil)
1991
100,0
6,9
6,1
8,5
11,5
15,9
23,8
27,4
31.848
2.662
2.279
3.045
4.042
5.025
7.379
7.416
Pessoas
(mil)
2000
100,0
8,4
7,2
9,6
12,7
15,8
23,2
23,3
Meio rural
Apndice A. Distribuio da populao residente em domiclios particulares segundo idade e local de domiclio.(1,2)
29.655
3.260
2.678
3.461
4.004
4.781
6.147
5.323
Pessoas
(mil)
2010
100,0
11,0
9,0
11,7
13,5
16,1
20,7
18,0
1098
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 8
1099
2000
2010
Pessoas
(mil)
Pessoas
(mil)
Pessoas
(mil)
Rondnia
473
41,8
495
35,9
406
26,1
Acre
158
38,0
186
33,5
200
27,3
Amazonas
598
28,5
704
25,0
728
20,9
71
33,7
74
23,0
103
23,0
2.338
47,5
2.069
33,5
2.381
31,5
55
19,0
50
10,5
68
10,2
Tocantins
387
42,3
293
25,4
292
21,2
Maranho
2.953
60,0
2.293
40,6
2.424
36,9
Piau
1.214
47,1
1.055
37,1
1.066
34,2
Cear
2.204
34,7
2.115
28,5
2.104
24,9
746
30,9
743
26,8
702
22,2
Paraba
1.149
36,0
1.000
29,1
927
24,7
Pernambuco
2.074
29,2
1.871
23,7
1.739
19,8
Alagoas
1.030
41,1
909
32,2
822
26,4
Sergipe
489
32,8
512
28,7
547
26,5
Bahia
4.849
41,0
4.313
33,0
3.910
27,9
Minas Gerais
3.944
25,2
3.240
18,2
2.870
14,7
Esprito Santo
675
26,0
634
20,5
579
16,5
Rio de Janeiro
604
4,7
569
4,0
524
3,3
So Paulo
2.246
7,2
2.414
6,6
1.598
3,9
Paran
2.244
26,7
1.776
18,6
1.522
14,6
Santa Catarina
1.330
29,4
1.138
21,3
997
16,0
2.138
23,5
1.865
18,4
1.588
14,9
363
20,5
329
15,9
349
14,3
Mato Grosso
534
26,6
503
20,3
545
18,0
Gois
766
19,2
609
12,2
580
9,7
84
5,3
88
4,3
84
3,3
Roraima
Par
Amap
Distrito Federal
(1)
(2)
Elaborao prpria com base nos Censos Demogrficos de 1991, 2000 e 2010.
Exclusive residentes em domiclios coletivos.
Um contraponto tese
da argentinizao do
desenvolvimento rural no Brasil
Arilson Favareto
Captulo 3
Captulo 3
1103
Introduo1
No incio de 2013, a Revista Poltica Agrcola publicou um polmico texto intitulado Sete
teses sobre o mundo rural brasileiro (BUAINAIN et al., 2013). Entre as proposies dos autores,
h algumas em relao s quais poucos apresentariam discordncias esse o caso, por
exemplo, da afirmao de que, desde meados dos anos 1990, o Pas assiste a uma nova etapa
da sua trajetria, tendo como uma das marcas distintivas o significativo patamar de produtividade alcanado pelo setor agropecurio. Outras teses so mais polmicas, como aquela
que associa a esse novo momento o apagar do passado e de certos temas a ele associados,
como a reforma agrria. Perpassando todas as teses, h um fio condutor que poderia ser assim resumido: a nova etapa do desenvolvimento agrcola brasileiro muda substantivamente
o contedo dos processos sociais agrrios e exige uma atualizao dos quadros cognitivos
necessrios para interpret-los. Esta a grande virtude do texto: propor um debate de enorme relevncia entre os interessados pelo mundo rural brasileiro, chamando a ateno para as
novidades que lhe do as feies contemporneas, em vez de simplesmente reprisar argu1
Este texto uma verso escrita de exposio proferida no Seminrio Sete Teses sobre o Mundo Rural Brasileiro,
realizado na Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) em 2013, e retoma trechos e ideias j apresentados
em outros artigos publicados anteriormente. Cabe registrar um agradecimento especial aos organizadores daquele
seminrio pelo convite para o evento e para a elaborao deste Captulo e pelas sugestes e crticas recebidas
naquela ocasio. A responsabilidade pelo contedo, como de praxe, cabe exclusivamente ao autor.
1104
mentos passados. Ao faz-lo, entretanto, parece ser correto afirmar que os autores, em certos
momentos, incorrem em algumas extrapolaes indutivas. Isso , formulam afirmaes que
no poderiam ser feitas como mera inferncia dos resultados alcanados pela dinmica do
setor primrio, em seu agregado, e de suas articulaes com os processos de transformao.
Tal considerao nem de longe esvazia a importncia da iniciativa intelectual dos autores das
sete teses, mas abre a porta para que sejam feitas ponderaes e tentativas de reequilibrar
argumentos. Esse o intuito das prximas pginas.
De partida, preciso dizer que, no presente Captulo, no se tem a pretenso de discutir
o conjunto das sete teses apresentadas, dada sua amplitude. O foco, aqui, bem mais modesto
e se concentra em apenas uma delas, a stima tese, que , de certo modo, formulada como um
corolrio das demais. Nela, afirmam Buainain et al. (2013, p. 119), que [...] jamais ocorreu no
Brasil uma poltica de desenvolvimento rural. Inexistindo tal ao governamental, o desenvolvimento agrrio brasileiro vai impondo uma via argentina: o esvaziamento demogrfico do
campo, o predomnio da agricultura de larga escala, a alta eficincia produtiva e tecnolgica e
o posicionamento, no caso brasileiro, como o maior produtor mundial de alimentos.
A ideia central que se pretende demonstrar que essa stima tese no se sustenta, e
isso provavelmente decorre de uma dupla imperfeio: conceitual e emprica. O equvoco
conceitual consiste em tomar em conta que o desenvolvimento rural s ocorre como objeto
de poltica governamental. verdade que o Brasil no tem (nem nunca teve) uma poltica
explcita de desenvolvimento rural. Mas, ainda assim, o Pas experimentou uma trajetria
de desenvolvimento de seus espaos rurais, em larga medida influenciada por feixes de
polticas pblicas. Essa trajetria precisa ser reconhecida, assim como seus condicionantes,
pois ela que molda no s as grandes tendncias, mas tambm os impactos diferenciados
que essas mesmas tendncias exercem sobre regies e grupos sociais especficos. Eis o
equvoco emprico: ver uma dinmica homognea num pas cuja configurao dos espaos
rurais marcada justamente por uma forte heterogeneidade. Talvez em parte expressiva
do Cerrado brasileiro esteja ocorrendo uma dinmica de desenvolvimento marcada pelas
caractersticas associadas ao que os autores denominaram modelo argentino (grandes
propriedades altamente tecnificadas e esvaziamento demogrfico dos campos). Mas
nem de longe se pode afirmar que tal configurao se faz igualmente presente em outras
regies ou espaos intrarregionais, ou mesmo que isso seja uma tendncia generalizada.
Em sntese, em vez de um padro nico, pretende-se sustentar que qualquer poltica de
desenvolvimento rural precisa, em primeiro lugar, reconhecer a diversidade rural brasileira
e os condicionantes que respondem por essa situao. Do contrrio, corre-se o risco de
fazer tbula rasa das diferenas existentes e, pois, de perder a eficincia dos investimentos
feitos e a aderncia desses aos processos que se pretende reverter ou emular.
Esse argumento central apresentado nas quatro sees que compem o Captulo. Na primeira delas, aps esta introduo, so apresentadas algumas evidncias que
1105
Evidncias
H uma enorme dificuldade, presente tanto entre leigos como entre cientistas e
gestores pblicos, em admitir que o futuro dos espaos rurais depende cada vez menos do
que acontece na agricultura exclusivamente.
De acordo com o senso comum, essa dificuldade pode ser atribuda aos fatos de que,
efetivamente, durante muito tempo, a agricultura foi a atividade econmica principal nas
reas rurais e que a maior parte das pessoas se ocupavam nesse setor. Mas isso no mais
assim; o emprego agrcola francamente minoritrio em todas as grandes regies brasileiras, e, em nenhuma delas, a agricultura responde pela parte mais expressiva do produto
bruto. claro que se pode argumentar que as demais atividades econmicas dependem
da riqueza gerada na agricultura (o comrcio e a indstria de transformao, por exemplo).
Entretanto, isso s vlido em umas poucas regies, sobretudo naquelas de ocupao
recente ou nas mais empobrecidas. Nas demais, aps o impulso inicial dado pela explorao de atividades primrias, h uma tendncia diversificao da estrutura produtiva,
com crescimento da importncia relativa dos setores secundrio e, sobretudo, tercirio.
Esse tipo de dinmica encontra forte respaldo tanto na realidade americana (GALSTON;
BAEHLER, 1995) como europeia (KAYSER, 1990; VEIGA, 2004). No caso brasileiro em particular, por conta tanto das polticas sociais como das transferncias de receitas previstas no
pacto federativo, h uma expressiva massa de recursos que circula nessas regies interioranas e que contribui para a dinamizao e para certa diversificao das economias locais.
Pode no ser um exagero dizer que h, sem negar sua importncia efetiva, uma sobrevalorizao do peso do setor primrio na vida econmica nacional, resultado de uma construo
ideolgica bem-sucedida segundo a qual o Brasil seria um pas de vocao agrcola e a se
concentraria o dinamismo da trajetria econmica recente do Pas. Sabe-se que, ao longo
da dcada de 2000, o setor primrio e seus encadeamentos cresceram em importncia na
composio da pauta de exportaes brasileira. Porm, os mapas das figuras abaixo permi-
1106
tem que se coloque ao menos um gro de sal nessa afirmao, particularmente quando se
trata de entender a manifestao territorial desses indicadores.
Sobre os empregos na agropecuria e pesca, nota-se a importncia que eles ainda
representavam para boa parte dos municpios do Norte e Nordeste em 2010, em muitos
deles com mais de 60% de participao, como mostra a Figura 1. O mapa aponta tambm
para a importncia desses empregos em parte expressiva da regio Sul e mostra que o
Sudeste era a regio com menor percentual de empregos no setor agropecurio em 2010.
O Centro-Oeste apresentava menores percentuais de emprego agrcola do que as regies
Norte e Nordeste. A Figura 2 mostra que a distribuio do PIB do setor agropecurio em
2010 no acompanhou a distribuio dos empregos. A maior parte dos municpios com
maiores percentuais de PIB agropecurio encontrava-se na regio Centro-Oeste (que no
a regio onde esto localizados os municpios com maior percentual de empregos no
setor), e pequenas manchas podiam ser observadas no Norte, Nordeste e Sudeste em municpios que apresentavam mais de 35% do PIB total composto pelo setor agropecurio.
A Figura 3 aponta que, entre 2002 e 2010, houve uma reduo importante da participao do PIB agropecurio em quase todo o Pas, principalmente em grandes manchas de
1107
municpios das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste (com reduo de mais de 20% no
perodo) e em pequenas manchas no Sul e Sudeste. O aumento expressivo da participao do PIB agropecurio pde ser observado principalmente em pequenas manchas de
municpios do Norte, Nordeste e Sudeste.
Sob o ngulo das dinmicas populacionais, a Figura 4 refora a constatao j apontada por outros trabalhos publicados durante os ltimos dez anos, como Veiga et al. (2001),
de que o Pas no passa mais por um forte movimento de xodo rural. Diferentemente
disso, h uma heterogeneizao dos fluxos populacionais com grandes manchas de adensamento demogrfico ao lado de bolses nos quais a populao vem se tornando mais
rarefeita. curioso observar que essa diferenciao parece no se explicar por um padro
regional ou relativo ao tipo de produo ou atividade econmica ali predominante. De
toda forma, pode-se dizer que no h uma correspondncia direta entre a ocorrncia de
um esvaziamento populacional e a incidncia das mais modernas e tecnificadas formas de
produo na agricultura.
Em oposio ao que evidencia o mapa anterior, algum poderia lembrar que os dados
do Censo Demogrfico de 2010 indicam uma reduo de 6% da populao rural brasileira
1108
Figura 3. Variao da participao do PIB agropecurio no PIB total entre 2002 e 2010.
Fonte: dados do IBGE e IPEA (FAVARETO et al., 2014).
no decorrer da dcada, situando-se hoje na casa dos 16%, sendo, portanto, francamente
minoritria. importante registrar que as consideraes feitas aqui no vo na direo de
contestar que a populao rural brasileira minoritria e encontra-se em declnio, e sim
concentram-se em dois aspectos: a) sua proporo atual pode ser considerada bem maior
do que a apontada nas estatsticas oficiais; b) o declnio no generalizado (h inclusive
reas rurais que atraem populao).
Quanto aos problemas existentes no mtodo oficial de classificao do que rural e
do que urbano no Brasil, j foram publicados vrios trabalhos, entre os quais cabe mencionar Veiga (2004), Wanderley e Favareto (2013) e Valadares (2014), nos quais so, inclusive, apresentadas outras formas de classificao, mais aceitas na experincia internacional.
Para os efeitos deste Captulo, vale lembrar que, nas estatsticas oficiais, difcil contemplar,
por exemplo, a situao (to presente nos dias atuais) de pessoas que residem em estabelecimentos agropecurios, mas que tm toda sua vida social e seu emprego nos ncleos
urbanos prximos, ou a situao inversa, na qual as pessoas passam a residir nos ncleos
urbanos, mas continuam a manter seus estabelecimentos agropecurios tirando deles a
renda familiar e ali ocupando a fora de trabalho de parte ou de todos os membros da
famlia. Alm disso, h as situaes em que a reduo da populao rural ou o estatuto de
1109
1110
Aplicando essa metodologia aos dados do Censo de 2000, Veiga chegou constatao de que 34% da populao brasileira poderia ser considerada residente em regies de
caractersticas rurais (os campos e suas pequenas cidades).
Favareto et al. (2014) e Valadares (2014), em diferentes trabalhos, aplicaram a mesma tipologia de Veiga aos dados do Censo de 2010 e constataram que 25% da populao
residia em regies rurais no final da dcada. Essa reduo de um tero para um quarto
da populao deve-se tanto a movimentos propriamente demogrficos como, em forte
medida, criao de novas regies metropolitanas, mudando, portanto, o estatuto de vrios municpios, sem necessariamente ter havido deslocamento populacional ou alterao
expressiva na populao dos mesmos.
Algumas crticas foram feitas tipologia de Veiga, que fortemente inspirada na classificao usada pela Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE),
mas adaptando-a e complexificando-a. Entre os objetos de crtica esto os critrios de corte
utilizados para o tamanho dos municpios ou para a densidade populacional, considerados
altos demais e inadequados. O autor responde a essas crticas e justifica as escolhas em
seus trabalhos. Independentemente disso e visando refinar essa tipologia, Valadares (2014)
adotou outros dois critrios. Uma de suas principais constataes que, estratificando os
municpios das regies rurais por um conjunto de critrios ocupacionais e demogrficos,
a faixa em que se observa maior reduo populacional aquela formada pelos municpios
com menos de 50 mil habitantes e nos quais mais de 50% das ocupaes esto no setor
agropecurio. Nesse grupo, o nmero de habitantes foi reduzido de 24 milhes em 2000
para 15 milhes em 2010. Mas, em outras faixas, houve inclusive crescimento populacional.
Isso , s se pode falar em esvaziamento demogrfico nas regies rurais de caractersticas
essencialmente agrcolas. Porm, no se pode extrapolar essa constatao para o conjunto
das regies de caractersticas essencialmente rurais.
Teorias
Na seo anterior, foram apresentadas algumas evidncias que servem de contraponto talvez menos do que uma clara refutao, portanto ideia de argentinizao
do desenvolvimento rural brasileiro. Para alm dessas evidncias, caberia perguntar agora
1111
que bases tericas sustentariam tal viso, porque ela falha, e qual seria uma abordagem
mais consistente e que poderia ser mobilizada em seu lugar2.
Tanto a sociologia como a economia rural nasceram num contexto em que a agricultura tinha predominncia. Esse tema j foi suficientemente explorado em trabalho
anterior (FAVARETO, 2007). Basta aqui relembrar que, na economia rural, a tradio sempre
foi pensar seu objeto como algo relacionado produo primria, incluindo, assim, alm
da agricultura, a explorao florestal e outras atividades extrativas, mas tendo sempre por
universo as famlias ou empresas vinculadas a esse setor. evidente que isso teve, durante
determinado perodo, uma base histrica, uma correspondncia no real que lhe sustentava,
mesmo que como viso distorcida ou parcial: o peso determinante da agropecuria e do
extrativismo na vida rural. Na sociologia, a prpria criao do ramo dedicado ao universo
rural se apoiou na oposio comunidade-sociedade, o que restringia seu objeto ao estudo das
vrias dimenses da vida social dos pequenos lugarejos, e na forte presena da agricultura
na determinao dos rumos dos indivduos ou das economias locais, sempre pensando essa
esfera com uma relativa autonomia e em aberto contraste com a sociedade envolvente. A
clssica definio de Sorokin elenca os seguintes traos marcantes: as diferenas ocupacionais
entre os dois espaos, com maior peso das atividades primrias no caso dos espaos rurais; as
diferenas ambientais, com maior dependncia da natureza no espao rural; o tamanho da
populao; a densidade demogrfica; os graus de diferenciao social e de complexidade; as
caractersticas de mobilidade social; e as diferenas de sentido da migrao. Esses so traos
que claramente refletem mais a condio rural nos anos 1930, quando tal definio foi formulada, do que exatamente os caracteres fundamentais da ruralidade contempornea.
Se o universo rural no pode ser compreendido apenas pelo que se passa no setor
primrio da economia, como seria possvel compreend-lo, ento? De acordo com a teoria
social (ABRAMOVAY, 2003), trs so as dimenses definidoras fundamentais da ruralidade: a
proximidade com a natureza, a relao com as cidades e as relaes interpessoais derivadas
da baixa densidade populacional e do tamanho reduzido de suas populaes. O que muda
no contexto atual o contedo social e a qualidade da articulao entre essas instncias
(FAVARETO, 2007). No que diz respeito proximidade com a natureza, os recursos naturais,
antes voltados para a produo de bens primrios, so agora crescentemente objeto de
novas formas de uso social, com destaque para a conservao da biodiversidade, o aproveitamento do seu potencial paisagstico e a busca de fontes renovveis de energia. Quanto
relao com as cidades, os espaos rurais tm deixado de ser meros exportadores de
bens primrios para dar lugar a uma maior diversificao e integrao intersetorial de suas
economias, com isso arrefecendo e, em alguns casos, invertendo o sentido demogrfico
e de transferncia de rendas que vigorava no momento anterior. As relaes interpessoais,
2
Esta seo uma reedio de trechos originalmente publicados no Captulo 5 de Favareto (2007).
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capital-trabalho adquiria um estatuto fundante na base da dialtica do desenvolvimento capitalista, a qual, com seu carter progressivo e envolvente, acabaria por subsumir todas as outras
formas, tidas como pretritas. Essa dinmica e o problema lgico e terico que ela traz so tratados com clareza e propriedade por aqueles autores e, por isso, fogem aos propsitos destas
linhas reproduzi-los. Basta destacar que, no obstante essa ausncia ou esse lugar meramente
subsidirio nos esquemas tericos marxianos, toda uma retrica e um amplo repertrio de escritos cientficos e polticos foram construdos em torno da especificidade do desenvolvimento
capitalista na agricultura e das articulaes econmicas e de classe a que ela d origem.
A primeira vertente se constituiu a partir da obra de dois importantes tericos
marxistas: Lenin e Kautsky. Do primeiro, destacam-se os livros O programa agrrio da socialdemocracia e, principalmente, O desenvolvimento do capitalismo na Rssia. Do segundo, o
mais famoso texto A questo agrria. Em Kautsky, a nfase est em demonstrar que, com o
progresso das foras produtivas, os pequenos estabelecimentos no teriam como incorporar
as inovaes tecnolgicas, organizacionais e econmicas em igualdade de condies com
a produo capitalista. Como decorrncia, a integrao com a indstria estaria reservada
aos capitalistas, restando aos camponeses a subordinao crescente, que poderia chegar
inviabilidade de sua reproduo social. Em Lenin, h uma tentativa de classificar a heterogeneidade dos segmentos de agricultores de sua poca. Mas essas diferenas serviram, sobretudo, para divisar os estabelecimentos que poderiam evoluir em direo ao polo capitalista
daqueles que deveriam crescentemente passar a viver em condies que os aproximariam
mais e mais do proletariado, inicialmente atravs de uma dependncia cada vez maior da
venda de sua mo de obra (ainda que preservando a posse da terra) e definitivamente atravs da perda completa da autonomia e da sua reduo condio de mero proprietrio de
sua fora de trabalho. Essas ideias se materializaram nos conceitos de diferenciao social
em Lenin e de industrializao da agricultura em Kautsky. Comum a ambos essa viso
geral de que a agricultura e o mundo rural devem ser vistos como parte do desenvolvimento
capitalista. Mas parte da fragilidade dessas teses est no fato de que elas tinham mais a ver
com os embates polticos e com os dilemas que precisavam ser teoricamente equacionados
poca do que propriamente com anlises econmicas e sociolgicas.
O que nem esses autores nem seu maior inspirador, Karl Marx, poderiam prever
que a realidade dos pases do capitalismo avanado sem falar, portanto, nas formaes perifricas iria apresentar um forte desmentido histrico s suas teses. As formas
familiares de produo no s negaram a inevitabilidade de sua mera transformao em
proletariado como se firmaram mesmo como a forma predominante na maior parte dos
principais pases capitalistas3. A plena integrao da agricultura indstria no trouxe
3
Este texto no ignora a enorme polmica sobre a pertinncia ou no de se falar em formas familiares de produo
na agricultura. Contudo, entrar nesse debate abriria outra frente de argumentao que no cabe nestas pginas e
tiraria o foco da argumentao em curso.
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por abordagens que, tambm afetadas pelas mudanas do ps-guerra, passaram a tomar
como objeto de anlise as contradies entre a chamada sociedade camponesa e os efeitos
da modernizao, at desembocar, nos anos 1970, na temtica que envolvia a chamada
urbanizao dos campos. Com isso, houve um deslocamento para as abordagens apoiadas
na ideia de um continuum entre os dois espaos. No final do sculo 20, emergiu toda uma
literatura voltada a dar conta do que alguns autores, como Kayser (1990), chamaram de
renascimento dos campos, com novas atividades econmicas, um novo perfil populacional
e uma nova forma de interdependncia com os espaos urbanos.
A emergncia dessa chamada nova ruralidade, em oposio a uma ruralidade constituda exclusivamente a partir da dinmica produtiva emanada do setor primrio, no substituiu caracteres marcantes do que se poderia chamar de velha ruralidade. Ao contrrio, o
trao marcante da ruralidade europeia, por exemplo, foi justamente sua heterogeneidade,
com algumas regies fortemente marcadas pelo esvaziamento populacional decorrente
da modernizao agrcola e outras marcadas por uma vitalidade decorrente das novas
possibilidades de relao com o mundo urbano, tornada possvel pela maior conectividade
fsica e virtual dessas reas ou pela existncia de amenidades naturais capazes de sustentar
atividades de turismo ou novas residncias.
De toda forma, do que foi dito aqui, cabe destacar dois aspectos: a) se verdade que
no h uma teoria do desenvolvimento rural, tampouco se pode (por razes tericas e histricas) afirmar que a dinmica dos espaos rurais contemporneos se explica pelas teorias
sociais consagradas e apoiadas no desenvolvimento agrrio; e b) uma teoria dos processos
de desenvolvimento rural teria que, no mnimo, superar as perspectivas da dicotomia ou
do continuum em direo a uma abordagem relacional e baseada nas interdependncias
entre os espaos rural e urbano, em vez de entender a dinmica entre eles como resultante
do mero transbordamento dos efeitos do segundo sobre o primeiro ou de uma clara e
antagnica oposio entre eles. Isso seria mais condizente com a estrutura e o sentido dos
processos sociais contemporneos.
1116
O Projeto Dinmicas Territoriales Rurales foi desenvolvido entre 2008 e 2012 sob coordenao do Centro
Latinoamericano para el Desarrollo Rural Rimisp (Chile), com financiamento do International Development
Research Centre (Canad). Ao todo, foram publicados mais de 100 textos para discusso (ver srie Documentos
de Trabajo em www.rimisp.org/dtr), alm de livros com a sntese das etapas quantitativa e qualitativa da pesquisa,
entre eles Berdegu e Modrego Benito (2012). Vrios artigos foram publicados em revistas e apresentados em
congressos como os da Associao Nacional de Ps-Graduao e Pesquisa em Cincias Sociais (Anpocs) e da
Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e Sociologia Rural (Sober), e um dossi em revista internacional
encontra-se em preparao.
1117
tambm valia para o caso brasileiro: dois em cada dez municpios haviam experimentado
essa evoluo positiva de indicadores (ABRAMOVAY; FAVARETO, 2010). Com a divulgao
dos dados do Censo de 2010, Favareto et al. (2014) atualizaram esse nmero para nove em
cada dez. Mas, como se pode ver, tratava-se, nos anos 1990, de situaes excepcionais, que
estavam longe de ser a regra, o que tornava mais importante ainda a segunda pergunta.
Para responder segunda pergunta (acerca das razes dessa performance positiva),
o programa lanou uma hiptese inovadora, confirmada em uma base de 19 casos de
territrios analisados nos 11 pases. Certamente, havia vantagens comparativas (localizao, custo de fatores de produo) ou fatores exgenos aos territrios (investimentos ou
choques externos) que impactavam a performance dos indicadores locais. Porm, viu-se
que no havia nenhuma homogeneidade quanto ao que acontecia nesses territrios onde
havia vantagens comparativas, de localizao ou efeitos de aglomerao, fatores geralmente destacados pelos velhos e novos clssicos da literatura especializada. Diferentemente
disso, diante de um mesmo tipo de estmulos originados fora do territrio ou diante de
um mesmo tipo de vantagem comparativa, alguns desses territrios reagiam de maneira
distinta quanto forma de absorver os investimentos ou influncias externas ou quanto
forma de aproveitar as vantagens instaladas e traduzi-las em dinmicas locais virtuosas. A
explicao se deslocou para o terreno das instituies distintas nesses territrios ou, em
outros termos, para as regras (formais e, sobretudo, informais) que governavam o comportamento dos agentes e, pois, o uso dos recursos.
A explicao mais usual sobre mudanas institucionais tambm reala foras exgenas, que seriam as responsveis por alterar o status quo impulsionando novos arranjos,
mais coerentes com o aproveitamento das oportunidades disponveis. Mas essa uma
explicao incompleta, porque no permite identificar o que leva a mudanas numa direo determinada neste caso, a mudanas compatveis com maior coeso social (menores
ndices de pobreza e de desigualdade) e crescimento econmico. Por isso, a literatura
ensina que pode haver mudanas institucionais endgenas e graduais, que envolvem a
formao de coalizes sociais e outras formas de ao social que atuam sobre as oportunidades abertas por tenses e contradies (internamente s instituies existentes ou entre
as instituies existentes) e por choques exgenos (PIERSON, 2004; MAHONEY; THELEN,
2010; PIERSON, 2004). Em resumo, o fator-chave a explicar essas capacidades distintas dos
territrios estaria na existncia de coalizes aptas a direcionar essas mudanas, criando
instituies e formas de coordenao que seriam, ento, as responsveis por determinar os
rumos do desenvolvimento dessas regies.
Essa uma explicao j conhecida na literatura sobre desenvolvimento na escala das
naes e pode ser encontrada, com nuances, em trabalhos recentes e de amplo impacto
como North et al. (2009) ou Acemoglu e Robinson (2012). A novidade trazida pelo Projeto
DTR foi identificar quatro temas sensveis ou quatro instncias empricas fundamentais
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a) Diminuir as bases esprias da competitividade do setor patronal da agropecuria e fortalecer os meios e mecanismos coerentes com os requisitos no
s econmicos, mas tambm sociais e ambientais da explorao da terra e
dos recursos naturais: O que se convencionou chamar de agronegcio esconde,
na verdade, dois segmentos bem distintos. Um que precisa ser valorizado e outro
que deve ser penalizado, pois seus custos sociais recaem sobre toda a sociedade
brasileira. O primeiro um segmento efetivamente produtivo. correto fazer
ponderaes a respeito dos efeitos deletrios derivados da concentrao fundiria e de renda que nele se produz. Devem-se fazer objees a efeitos ambientais
negativos decorrentes da forma como ocorre sua expanso. Mas inegvel que
h, no agronegcio, uma contribuio econmica significativa. A competitividade da moderna agropecuria brasileira no pode ser desprezada ou diminuda.
No atual momento da histria e da evoluo econmica brasileira, ela precisa
ser favorecida. Faz parte disso a estabilidade dos mecanismos de suporte, como
o financiamento e o enfrentamento de gargalos de infraestrutura, bem como a
valorizao das inovaes. Na falta de um verdadeiro zoneamento ecolgico e
econmico, preciso ao menos criar mecanismos de fiscalizao e de incentivo
incorporao de prticas mais sustentveis sob o ngulo ambiental e estabelecer
formas de compensao social pela concentrao fundiria e de renda. Instrumentos importantes para isso seriam uma bem-sucedida realizao do Cadastro
Ambiental Rural, recentemente regulamentado, e uma reviso das formas de
clculo e cobrana do Imposto Territorial Rural. Mas h outro segmento no que
se convencionou chamar de agronegcio que faz da posse da terra um mero
instrumento de valorizao patrimonial, distino social e exerccio de formas
esprias de dominao. Esse segundo segmento no deveria ser colocado na
mesma chave de compreenso dos setores produtores e exportadores. Aqui os
instrumentos de poltica pblica deveriam onerar pesadamente a propriedade
fundiria, levando reconverso das formas de posse e uso do solo.
b) Ampliar a valorizao da agricultura familiar: Esse segmento precisa continuar
sendo objeto de polticas diferenciadas. A experincia das ltimas duas dcadas
mostra que aes como o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), associadas a um conjunto de outros instrumentos que contribuiriam para melhorar as condies dos produtores familiares (o Programa Nacional
de Alimentao Escolar e o Programa de Aquisio de Alimentos, entre outros),
tm resultados importantes, tanto para a produo agropecuria como, talvez
principalmente, para a manuteno do tecido social das regies rurais. Particularmente no caso do Pronaf, preciso rever procedimentos que esto associados ao
alto grau de endividamento em partes do Pas e a uma concentrao do crdito
1122
nos segmentos mais capitalizados. Mas no se trata de diluir esses desafios nos
mesmos instrumentos de polticas voltados aos grandes produtores, como querem alguns. Ao contrrio, trata-se de inaugurar uma nova gerao de polticas e de
introduzir aperfeioamentos na trajetria de quase duas dcadas.
c) Valorizar novas formas de uso social dos recursos naturais: Um pas que
est entre os de renda mdia e que tem a enorme diversidade paisagstica e,
sobretudo, a biodiversidade do Brasil no pode restringir sua estratgia de desenvolvimento das regies rurais produo de commodities. O Brasil deveria
preparar uma nova e significativa gerao de polticas voltada para a produo
e disseminao de inovaes apoiadas em novas formas de uso social da paisagem, da biomassa e da biodiversidade. Num mero e pontual exemplo, a recente
experincia do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (que gerou
resultados ambguos) traz importantes lies que podem ser aproveitadas a
respeito das formas de incorporao dos agricultores mais pobres nessas novas
tecnologias e mercados. O que se quer destacar aqui que, nesse campo, est
um enorme potencial para alavancagem de um virtuoso ciclo de expanso
econmica, com incluso social e sustentabilidade ambiental, que no pode ser
sacrificado em nome de vantagens de curto prazo, como a expanso das reas
agricultveis dedicadas produo de commodities que implique perda significativa de biodiversidade ou de amenidades naturais.
d) Adotar uma verdadeira poltica de desenvolvimento territorial para as
regies rurais: Uma novidade da ltima dcada foi a ascenso da chamada
abordagem territorial do desenvolvimento rural. Contudo, os instrumentos de
polticas pblicas nesse terreno, no caso brasileiro, foram mal desenhados e no
serviram como base a uma reestruturao produtiva das regies rurais envolvidas em programas como Territrios de Identidade ou Territrios da Cidadania.
Seria preciso aprofundar e remodelar profundamente essas iniciativas de forma
a favorecer a elaborao de pactos territoriais consistentes e capazes de conduzir
a um horizonte de mudanas nessas regies.
e) Ampliar a conectividade fsica e virtual das regies rurais: Uma condio
tanto para a competitividade do setor primrio como para a expanso das possibilidades das pessoas que vivem nas regies rurais a ampliao dos meios
fsicos e virtuais de romper o isolamento ou os altos custos de conexo entre
essas reas e os centros mais dinmicos, integrando-as.
f ) Estabelecer um pacto pela paridade em um conjunto de indicadores sociais: Num pas como o Brasil, em pleno sculo 21, a sociedade no pode mais
se conformar com a ideia de que as pessoas tenham que arcar com um deficit de
1123
anos de estudo ou uma significativa diminuio na expectativa de vida, a depender das regies onde nascem e crescem. preciso estabelecer metas e direcionar
investimentos para que, no intervalo de uma gerao, os habitantes das reas
rurais e urbanas do Norte e Nordeste ou do Sul e Sudeste do Pas tenham as
mesmas condies num conjunto especfico de indicadores sociais, como escolaridade ou expectativa de vida. S assim as regies rurais deixaro de ser vistas
como espaos de segunda categoria. S assim o Brasil deixar de ver somente
nas grandes metrpoles a imagem de um futuro realizado.
Consideraes finais
O que se tentou demonstrar, nas pginas anteriores, que a reduo da trajetria
recente do desenvolvimento rural brasileiro a uma imagem de esvaziamento demogrfico, predomnio da agricultura de larga escala e alta eficincia produtiva e tecnolgica
algo que mais oculta do que ilumina o que se passa no chamado mundo rural do Pas. Tal
imagem, que, por certo, pode ser encontrada em partes do Brasil, quando tomada como
retrato bastante do rural brasileiro, no apenas encobre uma diversidade de situaes (que
precisariam justamente ser desveladas para que se pudesse entender a unidade contraditria de formas de produo e de manifestao territorial do desenvolvimento que elas
conformam), mas tambm, ao faz-lo, desvia o foco da ateno para uma nica dimenso, a
produtiva e tecnolgica, como se dela derivasse o destino das regies rurais. Diferentemente disso, este Captulo buscou estabelecer um contraponto, mobilizando evidncias que, se
no desmontam, ao menos problematizam a tese da argentinizao do desenvolvimento
rural brasileiro. Em seu lugar, sugerem as sees aqui esboadas que se deve dar ateno
a um conjunto de outras dimenses, que incluem as distintas formas de acesso e uso dos
recursos naturais, o acesso a mercados e as relaes entre reas rurais e centros urbanos,
entre outros. Somente assim se podem identificar os bloqueios, os interesses, os atores e os
ativos a serem mobilizados na construo de um Brasil rural coerente com os requisitos de
um modelo de desenvolvimento que seja voltado ao bem-estar social e sustentabilidade
ambiental, para alm da simples, ainda que importante, competitividade do setor primrio.
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Alcance e limites da
agricultura para o
desenvolvimento regional
O caso de Mato Grosso
Captulo 4
Captulo 4
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1127
Introduo
O Estado de Mato Grosso constitui exemplo de fronteira agrcola que se consolidou
como rea de produo agroindustrial, destacando as produes de soja, milho, algodo e
carnes, em sistemas modernos e intensivos em capital. A combinao de recursos naturais
abundantes, empreendedorismo, tecnologia, capital disponibilizado, pelo menos a princpio, pelo poder pblico e polticas pblicas contriburam para um vigoroso processo
de crescimento econmico e de desenvolvimento social, o que colocou o estado em nvel
nacional e internacional como um grande produtor agrcola. Todavia, tem sido um processo polmico e desigual em vrios aspectos, com custos ambientais ainda por mensurar. Em
alguns aspectos, Mato Grosso um exemplo da existncia de uma nova etapa na histria
agrcola e agrria do Brasil, instituindo um novo padro de acumulao; mas tambm ainda
reflete a heterogeneidade que marca o Pas, pois os espaos de dinamismo convivem com
outros que retratam o passado, o atraso econmico e social. Em partes, a heterogeneidade
do Mato Grosso reflexo da oferta ambiental1, ou seja, com regies aptas produo de
gros, fibras e carnes em sistema intensivo, regies com limitaes para essas produes2
1
Para os autores, oferta ambiental o resultado socioeconmico das relaes entre os atributos naturais, do solo,
do clima e as exigncias para a vida vegetal ou animal.
As regies leste, nordeste e norte so exemplos de reas marginais produo de gros, porm, aptas para
carnes, florestas, sistemas integrados, energia e fruticultura, entre outros.
1128
(porm com outras aptides agrcolas), e regies frgeis3 do ponto de vista da produo
agrcola.
O objetivo deste captulo apresentar algumas evidncias que permitem embasar as
discusses sobre alcance, limites e sustentabilidade da agricultura como indutora do desenvolvimento econmico sob a tica das sete teses, notadamente a da argentinizao. Para
tanto, foi analisada a dinmica econmica dos municpios do Estado de Mato Grosso entre as
dcadas de 1930 a 2010, considerando os seguintes eixos: a) os antecedentes histricos; b) a
infraestrutura; c) o meio ambiente; d) a riqueza (produo agrcola, industrial e de servios). O
objetivo foi identificar as desigualdades desse processo, revelando os polos mais dinmicos,
os que no sofreram mudanas e os que regrediram, alm das foras indutoras, de modo a
discutir alternativas e necessidades de polticas para sustentar esse dinamismo.
Conforme a anlise realizada, ficou patente que o vetor de desenvolvimento de Mato
Grosso foi positivo em vrios aspectos socioeconmicos. Tambm ficou evidente que no
se tratou de um desenvolvimento dual4, como colocado no debate dos anos 1970. Mais do
que dualidade, o fato que alguns espaos mato-grossenses no embarcaram no vetor da
modernizao por diversas razes, com destaque para a oferta ambiental e a infraestrutura,
dficits que dificilmente sero superados por meio de aes de mercado, uma vez que
exigem planejamento, coordenao de iniciativas pblicas e privadas, financiamento de
externalidades e investimento em bens pblicos. Em outras palavras, requerem a forte
presena governamental, uma evidncia de que o poder pblico no pode sair francesa,
nos termos da quarta tese levantada por Buainain et al. (2013), mas sim assumir novas tarefas, a exemplo da promoo de novos arranjos institucionais e da regulao.
Antecedentes histricos
A economia de Mato Grosso, considerado na dcada de 1930 como um imenso
vazio, teve como base da ocupao territorial a pecuria e a agricultura, alm de algumas
experincias de minerao e da indstria da madeira. A partir dos anos 1980, esses sistemas
produtivos passaram a se articular agroindstria e ao mercado externo, notadamente
na rea de gros e carnes, desencadeando processos de industrializao da agricultura
com unidades intensivas em capital e de alta produtividade. Os desdobramentos desse
3
O Pantanal um exemplo de uma regio onde a oferta ambiental no suporta a produo agrcola intensiva,
porm, essa regio apta outras atividades a exemplo da aquicultura e do turismo.
Essa teoria do desenvolvimento, nascida nos idos de 1940, incialmente foi caracterizada pela oferta ilimitada de
mo de obra e, mais tarde, entre outras questes, foram incorporadas s questes da difuso tecnolgica e da
demanda insuficiente, ambas aliceradas na hiptese do consumo conspcuo das minorias de renda mais alta. De
modo geral, essas teorias pressupem que o desenvolvimento de um espao se d em detrimento de outro espao
que, por no se desenvolver, comparativamente acaba regredindo (BASTOS; DAVILA, 2009).
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1129
Os gachos so agricultores sulistas que migraram dos estados do Rio Grande do Sul, de Santa Catarina e do
Paran para o Centro-Oeste, principalmente, aps 1975. Entre 1975 a 1996, mais de um milho de famlias migrou
alterando a economia tradicional da pecuria bovina de baixa produtividade e a estrutura agrria, principalmente,
pela produo de arroz e soja. Essa mudana, que implicou em uma economia voltada para o mercado externo
com elevado emprego de capital, foi possvel pela conjuno da crise da dvida externa brasileira (deflagrada em
1982), a necessidade do Brasil em aumentar as exportaes de soja, o estoque de conhecimento sobre agricultura
dos gachos e a tecnologia desenvolvida pelas instituies de pesquisa para produo agrcola no Cerrado.
A colonizao dirigida por cooperativas do Sul do Brasil, realizada no sudeste e no mdio-norte mato-grossense,
deu origem a espaos homogneos de mesma origem, principalmente italianos e alemes, que atraram novas
levas de imigrantes. Essas novas levas se dispersaram no espao mato-grossense, mesclando-se s migraes
gachas anteriores. Em ambos os casos formaram-se redes de parentesco e de conhecidos, o que possibilitou a
estabilidade das relaes de Mato Grosso com o Sul do Brasil, fato que contribuiu para a transferncia e adaptao
da tecnologia agrcola para Mato Grosso (KOHLHEPP; BLUMENSCHEIN, 2000).
O processo de ocupao do Cerrado brasileiro, iniciado na dcada de 1970, foi alicerado em um modelo
caracterizado pela ocupao inicial com arroz e pastagem, seguida da cultura soja e, mais recente, do milho e do
algodo. Uma das estratgias utilizadas foi o apoio financeiro, nacional e internacional, por meio de programas
ligados produo agrcola em escala e a exportao. Foram implementados programas, destacando-se o
Programa para o Desenvolvimento do Cerrado (Polocentro) e o Programa de Cooperao Nipo-brasileira para o
Desenvolvimento do Cerrado (Prodecer). O principal instrumento desses programas foi o crdito supervisionado,
com linhas de financiamento abrangentes incluindo a indstria de insumos e de transformao, sendo previstos
crditos para investimento, despesas operacionais e assistncia tcnica (RODRIGUES et al., 2009).
1130
A infraestrutura: de precondio
a obstculo ao desenvolvimento
Ao final da dcada de 1950, prolongando-se at o fim do governo Geisel, redefiniuse espacialmente a funo da fronteira agrcola, possibilitando a acumulao de capital
e a diversificao produtiva a alguns ncleos urbanos beneficiados pela infraestrutura.
No espao mato-grossense, o Programa de Desenvolvimento do Centro Oeste (Prodoeste)
estabeleceu como prioritrias as rodovias BR-163, BR-158, BR-364 e a BR-070/156 (Figura 1).
A BR 163 possibilitou o deslocamento da fronteira agrcola de Mato Grosso do Sul na
dcada de 1980 e uma frente de explorao de madeira no extremo norte de Mato Grosso.
Aps a ocupao agrcola do sudeste do estado, essa rota foi seguida pela expanso da
agricultura para o mdio-norte, impulsionada por projetos de colonizao particulares e
pblicos, destacando-se os ncleos de Sinop, Alta Floresta e Colder (OLIVEIRA, 1993).
A BR-070, uma rodovia radial com incio em Braslia, DF e final em Cceres, MT, na
fronteira com a Bolvia, possibilitou a integrao do leste mato-grossense Gois e, consequentemente, regio Sudeste do Pas, levando algum desenvolvimento agrcola para
a regio leste mato-grossense. Porm, como o deslocamento da fronteira agrcola nas
regies leste e nordeste dependiam da BR 158 uma rodovia concebida como importante
via de ligao de Mato Grosso com as regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul do Pas que foi
interrompida nos limites da Reserva Indgena do Xingu o desenvolvimento dessas regies
ficou comprometido. Com a construo da ligao entre Al Brasil e o Par, estabelecida
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1131
no Plano de Acelerao do Crescimento (PAC) com concluso prevista para 2016, as regies
leste e nordeste de Mato Grosso melhoraro significativamente sua rede de transportes e,
finalmente, experimentaro os efeitos da dinmica agrcola (NATAL, 1991; OLIVEIRA, 1993;
PROGRAMA DE ACELERAO DO CRESCIMENTO, 2012).
A BR 364, originalmente prevista para ligar Mato Grosso e o Acre a So Paulo, teve seu
traado alterado no territrio mato-grossense, o que limitou o desenvolvimento da regio
central do estado, at a construo das rodovias estaduais MT 010, MT 358 e MT 170, que, j
na dcada de 1980, possibilitaram a expanso da fronteira agrcola em direo ao noroeste
(NATAL, 1991; OLIVEIRA, 1993).
Em boa parte, a carncia de transportes de Mato Grosso decorre da falta de planejamento. A interrupo da BR 158 e a alterao de traado da BR 364 so emblemticas nesse
sentido, atrasando mais de uma dcada o avano da fronteira agrcola em direo ao leste/
nordeste e a Chapada dos Parecis. A agricultura apenas desenvolveu-se na Chapada dos
Parecis aps a concluso das rodovias estaduais MT 160, MT 170 e MT 255, j na dcada de
1990.
Alm da falta de planejamento, a infraestrutura atual de transporte em Mato Grosso
predominantemente rodoviria, uma anomalia, pois os modais mais eficientes para o
escoamento de produtos agrcolas a longas distncias so as ferrovias e as hidrovias. H
boas expectativas em relao a algumas obras previstas no PAC (duplicao de parte da
BR-364, construo da Ferrovia Centro-Oeste e melhorias previstas nas rotas Centro-Oeste/
1132
Envolve o Porto Santos, as ferrovias Ferronorte e Ferroban, a Hidrovia Tiet-Paran e vrias rodovias.
O primeiro conjunto de caminhos composto pela BR-163, pela Hidrovia Tapajs-Teles Pires (partindo de
Cachoeira Rasteira, MT ou de Itaituba, PA), pela Ferrovia Ferronorte (quando essas forem implantadas) e pelo
Porto de Santarm, em funcionamento. O segundo conjunto de caminhos composto pela BR-364 e vicinais, pelo
terminal rodo-hidrovirio de Porto Velho, pela Hidrovia do Madeira e pelo Porto de Itacoatiara.
Fajardo (2006) sugere varias alternativas enfatizando os portos de Porto Velho, Santarm, Vila do Conde e Itaqui
ligados a Mato Grosso por ferrovias e/ou hidrovias, alm de otimizar a ligao ao Porto de Santos por hidrovia/
ferrovia.
10
O escoamento da produo agrcola de Mato Grosso custou, em 2012, aproximadamente U$ 100,00 e U$ 70,00
a mais por tonelada do que nos Estados Unidos da Amrica e no Paran, respectivamente. A competitividade
do Paran se justifica pela proximidade dos portos e malha viria. J a dos americanos decorre das hidrovias,
modal que responde por mais de 60% do transporte de produtos agrcolas, enquanto no Brasil de apenas 11%
(ASSOCIAO DOS PRODUTORES DE SOJA E MILHO DE MATO GROSSO, 2014).
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1133
Grosso, o poder pblico foi, de fato, saindo francesa, o que comprovado pelos gastos
pblicos na agricultura. Essa sada no reflete uma evoluo positiva, na medida em que
no abriu caminho para o setor privado ocupar o espao, que ficou vazio, agravando o dficit de infraestrutura que hoje se coloca com o principal obstculo para o desenvolvimento
de Mato Grosso.
O meio ambiente
O Estado de Mato Grosso, como j destacado, marcado por um processo de ocupao que pode ser caracterizado como reflexo dos processos poltico-econmicos ocorridos
na regio Centro-Sul do Pas. Alm da poltica de ocupao do territrio, a sua consolidao
foi caracterizada pelo estabelecimento e aprofundamento de atividades associadas aos setores agropecurio e de extrativismo (mineral e florestal). As condies edafoclimticas e a
topografia associadas ao processo de ocupao e distribuio da terra implementado pelo
governo brasileiro, em especial nas dcadas de 1970 e 1980, possibilitaram o estabelecimento de grandes propriedades agrcolas que, associadas cultura dos migrantes gachos
fez com que o estado reunisse condies para a especializao agrcola (FURTADO, 2003;
IANNI, 1979).
Num contexto em que a preocupao ambiental no estava colocada, essa poltica
promoveu a ocupao populacional rpida, a construo de cidades e a implementao de
sistemas produtivos baseados em atividades agrcolas e pecurias, as quais tinham como
incentivo inicial o desmatamento, a explorao de madeira obtida quase de graa e a implantao de pastagens com recursos subsidiados.
Assim, como a histria mostra, esse processo de ocupao no foi simples e nem
apresentou xito em todas as regies inicialmente ocupadas. Entretanto, h um conjunto
considervel de municpios importantes para a economia do Pas que so fruto dessa ocupao e que hoje destacam-se como polos dinmicos do agronegcio e do novo padro de
acumulao, baseado no uso intensivo de capital e tecnologia.
Dentro do conjunto de controvrsias associadas ao processo de ocupao, um dos
pontos mais debatidos refere-se aos impactos ambientais associados ao desmatamento
e s atividades econmicas que foram implementadas. Como j destacado, as principais
atividades econmicas desenvolvidas na regio foram: a) a pecuria, extensiva, com baixa
produtividade e baixo nvel de especializao e tecnologia; b) a agricultura, que na fase
inicial de aprendizado, sofreu as consequncias da falta de conhecimento e tecnologia. No
entanto, conseguiu superar as limitaes e hoje representa o setor mais dinmico da regio
e um dos mais dinmicos do Pas; c) o setor madeireiro, que com a crescente presso social
e a legislao cada vez mais restritiva (em especial em relao explorao de vegetao
1134
nativa, vide novo Cdigo Florestal lanado em 2012), vem cada vez mais sendo pressionado
a buscar alternativas como as florestas plantadas.
Dentro desse conjunto, cada atividade contribuiu tanto para o desenvolvimento como
para as externalidades negativas, desde o desmatamento at a degradao ambiental em
geral. Apesar de discutir-se sobre as reais causas do desmatamento, h que se considerar
que esse foi estimulado por polticas pblicas de colonizao dessa regio, principalmente
na dcada de 1970, e ademais inegvel que a acumulao primitiva via desmatamento
e valorizao da terra foi um componente fundamental ao desenvolvimento do estado.
evidente que a trajetria poderia ter sido outra, mais ordenada e socialmente equilibrada,
mas dada a oferta ambiental original, dificilmente seria possvel promover a ocupao sem
o desmatamento em larga escala. Essa ocupao deu-se primeiro pela explorao da madeira, muito em funo da abertura das reas para a construo da infraestrutura necessria
para a ocupao da regio, associada pecuria de baixa produtividade, que corresponde
ao segundo momento da ocupao. Em um terceiro momento, as reas de pecuria comearam a ser substitudas pela soja, seguida do milho e do algodo, em especial nas regies
com relevo propcio a uma agricultura mecanizada de larga escala. Essa dinmica propiciou
a migrao da pecuria para as regies de fronteira agrcola, reforando a posio da pecuria como principal vetor de presso sobre as reas da floresta.
Mesmo considerando a crescente presso social e a evoluo da legislao ambiental,
Mato Grosso ainda aparece entre os estados que mais contribuem para o desmatamento
da Floresta Amaznica. De acordo com as informaes do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais (Inpe), e seu Programa de Projeto de Monitoramento do Desmatamento na
Amaznia Legal por Satlite (Prodes) (2014), desde o incio da srie em 1988, Mato Grosso
vem sendo um dos estados que mais contribuem para o desmatamento. Entre 1988 a 2013
Mato Grosso apresentou uma rea desmatada de 137,2 mil Km, representando 34% de
toda a rea de floresta desmatada nesse perodo.
Associado ao desmatamento, h um nmero considervel de efeitos climticos
sendo observados, alm de problemas relacionados ao solo, como perda de nutrientes e
a acelerao de processos de compactao e erosivos que, conjuntamente, afetam a disponibilidade de gua. Talvez por isso, uma das mais calorosas discusses sobre os efeitos e
impactos do novo Cdigo Florestal diz respeito rea de mata ciliar.
Outro aspecto importante associado aos impactos da atividade econmica sobre o meio ambiente o efeito do uso intensivo de defensivos agrcolas. Como maior
produtor nacional de gros, posio conseguida com os resultados da safra 2012,
e com uma rea plantada estimada para a safra 2013/2014 de 12,8 milhes de ha,
representando cerca de 23% da rea plantada por lavouras no Pas (CONAB, 2014),
Mato Grosso lder tanto na produo agrcola quanto no consumo de defensivos.
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1135
12
Para essa conta, foram considerados o consumo de herbicidas seletivos, herbicidas no seletivos, fungicidas
aplicao foliar, fungicidas tratamento sementes, inseticidas aplicao foliar, inseticidas tratamento sementes,
acaricidas e formicidas.
1136
A riqueza
Segundo Monteiro Neto e Gomes (2000) o dinamismo econmico de Mato Grosso
pode ser atribudo tanto diversificao da base produtiva como ao crescimento populacional que ocupou grandes reas inspitas, caracterizando o estado como uma fronteira
agrcola. Os autores ainda atribuem importncia aos gastos pblicos, na forma de investimentos diretos e financiamento, notadamente voltado para o setor agrcola, responsveis
por uma participao expressiva da demanda agregada at a dcada de 1990. A dinmica
econmica com forte participao pblica entre as dcadas de 1970 a 1990 possibilitou a
Mato Grosso responder por 1,5% do PIB nacional no ano de 2010 (R$ 59,60 bilhes). Com
uma populao de 915.089 em 2010, o equivalente a 1,6% da populao brasileira, o estado
ocupou a nona posio nacional do PIB per capita (65.130,00 R$.habitante -1), um indicativo
de que a produtividade de Mato Grosso maior do que a mdia nacional (MATO GROSSO,
2011).
Apesar desses nmeros serem pequenos quando comparados a outros estados de
base industrial, o crescimento da economia mato-grossense na ltima dcada foi superior
em mais de dois pontos percentuais mdia brasileira, com participao expressiva do
setor agrcola (cerca de 30% do PIB estadual na ultima dcada) que, apesar de, nas ltimas
dcadas, reduzir a sua participao no PIB estadual, ainda base da economia matogrossense. Em 2010, o setor servios, em crescimento, representou 50,9% do PIB estadual
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1137
e o setor industrial, cuja participao tambm vem caindo, contribuiu (mdia do perodo
20002010) com aproximadamente 17% (MATO GROSSO, 2011).
A economia de Mato Grosso fortemente vinculada ao mercado internacional: em
2010 o estado exportou US$ 8,45 bilhes, o equivalente a 31% do PIB estadual, e a 5,52% das
exportaes brasileiras, com destaque aos gros e carnes. Mato Grosso teve tambm participao expressiva para o Pas reverter a serie de dficits na balana comercial brasileira e,
desde 2001, vem contribuindo com saldos comerciais expressivos e crescentes, que passaram
de US$ 1,26 bilhes em 2001 para mais de US$ 7,4 bilhes em 2010 (MATO GROSSO, 2011).
A anlise agregada da riqueza de Mato Grosso sugere uma economia virtuosa, integrada globalmente e calcada no setor agrcola com transbordamentos para o setor de
servios. Essa imagem corresponde a parte da situao do estado, e esconde uma forte
heterogeneidade territorial. Enquanto, no ano de 2010, os dez maiores PIBs municipais
(Cuiab, Rondonpolis, Vrzea Grande, Primavera do Leste, Sorriso, Sinop, Lucas do Rio
Verde, Nova Mutum, Tangar da Serra e Sapezal) representaram mais de 53% do PIB estadual, os dez menores (Araguainha, Serra Nova Dourada, Luciara, Ponte Branca, Novo Santo
Antnio, Reserva do Cabaal, So Pedro da Cipa, Nova Nazar, Ribeirozinho e So Jos do
Povo) representaram menos de 0,5%. Situao semelhante ocorreu com o PIB per capita:
em 2010: os dez maiores PIBs per capita municipais (Santa Rita do Trivelato, Campos de
Jlio, Alto Araguaia, Sapezal, Alto Taquari, Itiquira, Ipiranga do Norte, Nova Mutum, Campo
Novo do Parecis e Primavera do Leste) foram 14,3% superiores aos dez menores (Alto Paraguai, So Pedro da Cipa, Nossa Senhora do Livramento, Campinpolis, So Jos do Povo,
Arenpolis, Curvelndia, Peixoto de Azevedo, Baro de Melgao e Porto Alegre do Norte).
Essa situao assume importncia tanto pela regionalizao da riqueza no territrio matogrossense quanto pelas disparidades nas taxas de crescimento (IPEA, 2014).
No territrio13 de Mato Grosso, os municpios mais pobres localizam-se nas regies
noroeste, nordeste e, principalmente, centro-sul, com destaque para heterogeneidade
dessa ltima. J as regies sudeste e mdio-norte concentram a riqueza mato-grossense. A
trajetria do PIB per capita entre 1980 a 2010 revela a estreita relao espacial com a disparidade da riqueza em 2010, indicando que a dinmica mato-grossense no no sentido da
homogeneizao, pelo contrrio, ela tende a agravar a heterogeneidade espacial.
Alguns trabalhos citados por Vieira Junior et al. (2006) e Correa e Figueiredo (2006)
sugerem que a prosperidade econmica do Mato Grosso no tem contribudo para aliviar
os ndices de desigualdade social. Essas sugestes so corroboradas pelos indicadores
sociais de emprego e renda, educao e sade do ndice Firjan de Desenvolvimento
13
Os autores consideram territrio como um espao delimitado pelas relaes de poder e regio como um espao
delimitado por qualquer outro indicador, importando a contiguidade e a homogeneidade desse indicador. So
exemplos de territrio a Unidade da Federao e o muncipio e exemplos de regio a pobreza e a educao.
1138
Figura 2. ndices de emprego e renda, educao e sade do ndice Firjan de Desenvolvimento dos
Municpios em 2010.
Fonte: elaborado com dados da Federao das Indstrias do Estado do Rio de Janeiro (2014).
Agrcola
O setor agrcola destaque no cenrio mato-grossense: entre 1985 a 2010 cresceu
7,8% ao ano acima do PIB estadual (6,9% ao ano) e responsvel por abastecer poro
significativa da agroindstria no estado. Nas trs ltimas dcadas, o setor aumentou sua
participao na riqueza do estado e do Brasil14, em funo da aplicao de avanadas tcnicas agrcolas, alm de investimentos e desenvolvimento de outras produes, como o
milho e o algodo. Um exemplo desse avano a mecanizao, pois Mato Grosso liderou
as compras de cultivadores motorizados, tratores de rodas e de esteiras, colheitadeiras e re14
Enquanto nas trs ultimas dcadas o PIB brasileiro cresceu 2,7% a.a. o PIB de Mato Grosso cresceu 6,1% a.a.
A variao do PIB mato-grossense teve participao significativa do setor agrcola estadual que cresceu 6,4 % a.a.
no mesmo perodo. No Enquanto, a participao do PIB agrcola no PIB brasileiro passou de 10,3% para 4,5%,
enquanto que a participao do PIB agrcola no PIB estadual passou de 24,1% para 26,7 % (IBGE, 2014).
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1139
Relaes municipais entre os mdulos de rea com menos de 100 ha e mais de 1.000 ha, variando de 0,1 a 194,0
e mediana de 6,2 (Tabela 1).
16
Em 1980, as propriedades com menos de 100 ha e com mais de 1.000 ha representavam 67,9% e 7,1% do total,
respectivamente. Em 2006, esses mdulos passaram para 71,9% e 7,7% (IPEA, 2014).
1140
Tabela 1. Nmero e participao das propriedades rurais com menos de 100 ha e mais de 1.000 ha
no total de propriedades rurais de Mato Grosso (2006), bem como, a relao regional(1) entre esses
mdulos de rea.
Mesorregio
Mdulos de rea
Propriedades
Relao
Centro-sul
Menos de 100 ha
12.325
10,9
15,5
1.000 ha ou mais
797
0,7
Menos de 100 ha
8.793
7,8
1.000 ha ou mais
1.643
1,5
37.041
32,8
1.000 ha ou mais
4.090
3,6
Menos de 100 ha
7.639
6,8
1.000 ha ou mais
1.107
1,0
Menos de 100 ha
11.272
10,0
1.000 ha ou mais
807
0,7
Menos de 100 ha
77.070
68,2
1.000 ha ou mais
8.444
7,5
Nordeste
Sudeste
Sudoeste/oeste (3)
Total
(1)
(2)
(3)
5,4
9,1
6,9
14,0
9,1
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1141
Tabela 2. Evoluo das propores (%) das reas de matas plantadas, pastagens naturais e plantadas
e lavouras permanentes e temporrias em Mato Grosso e Mato Grosso do Sul (19601996).
Perodo
Espao
1960
1970
1980
1990
1996
Biomas naturais
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
78,2
64,8
48,7
18,6
11,3
6,3
5,5
4,7
3,9
3,7
Matas plantadas
Mato Grosso
0,0
0,1
0,1
0,1
0,2
0,0
0,1
0,5
0,4
0,2
Pastagens naturais
Mato Grosso
23,0
28,2
12,5
22,2
17,3
20,7
13,6
18,1
8,7
6,7
Pastagens plantadas
Mato Grosso
1,0
3,7
13,1
30,8
42,7
1,6
3,7
10,0
15,4
17,4
Lavouras permanentes
Mato Grosso
0,1
0,1
0,4
0,4
0,5
0,1
0,0
0,1
0,0
0,0
Lavouras temporrias
Mato Grosso
0,2
0,7
4,0
6,7
9,2
0,3
0,5
1,8
1,8
2,2
sem o devido domnio tecnolgico nos municpios de Nova Mutum e Primavera do Leste,
foi de grande importncia para a consolidao do pacote tecnolgico disponibilizado aos
viticultores na atualidade. Aps 1997, com a recomendao de novas cultivares e de tecnologia de produo adequadas ao clima do Mato Grosso, ambos em parceria com a iniciativa
privada, viabilizou-se a implantao de importantes polos vitcolas voltados produo de
uvas para suco e para vinho de mesa nessas regies (MAIA et al., 1998; MAIA; KUHN, 2001).
No caso do algodo, entre meados da dcada de 1980 e meados da dcada de 1990, o
Brasil passou de importante exportador de fibras de algodo ao quinto maior importador17.
17
Em 1995, o Pas importou 40% do algodo consumido pelas suas indstrias, ocupando o quinto lugar mundial
entre os maiores importadores.
1142
A Fundao Mato Grosso fruto da ao coletiva de 23 produtores de sementes do estado. Esses produtores,
preocupados com a gerao de tecnologia e as dificuldades por que o Sistema de Pesquisa Agrcola do Brasil
passava na dcada de 1990, estabeleceram uma associao com a Embrapa, que no dispunha de unidade de
pesquisa no Mato Grosso. Aps sete anos dando suporte para as pesquisas oficiais, a Fundao MT tornou-se
independente, criando uma empresa para administrar os seus negcios, a Tropical Melhoramento & Gentica
(FUNDAO DE APOIO PESQUISA AGROPECURIA DE MATO GROSSO, 2014).
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1143
de sorgo, milho e girassol. Ainda na dcada de 1990, houve aumento das produes de
arroz e tomate.
Apesar do crescimento significativo da agricultura mato-grossense, observa-se pequena participao intensiva de mo de obra nas lavouras permanentes, bem como das
lavouras temporrias. Esse fato, alm da carncia de mo de obra, devido limitao
imposta pelo regime de chuvas da regio que prejudica a produo nos perodos secos.
Aumentar a produtividade da terra pela ampliao do perodo de cultivo um dos desafios
que se impem agricultura mato-grossense na atualidade. Para tanto, o Instituto Matogrossense do Algodo, em conjunto com universidades, instituies privadas nacionais e
internacionais e a Embrapa, est desenvolvendo pesquisas com espcies oleaginosas mais
eficientes no uso da gua a exemplo da mamona, do crtamo, do crambe e do dend. Essas
pesquisas, em conjunto com a produo de cana-de-acar, representam a possibilidade
da consolidao no Mato Grosso de indstrias oleoqumica e de acar qumico alm de
tornar o estado um produtor de bioenergia.
A expanso da rea cultivada e a sucesso de espcies promoveram aumento no valor
da produo agrcola em Mato Grosso, porm, esse aumento no foi uniforme espacialmente. Os municpios com agricultura rica, localizados nas regies sudeste, mdio-norte e norte
ao longo do eixo das rodovias BR 153 e do complexo estadual que complementou a BR 364,
so importantes produtores de algodo, cana-de-acar, milho, soja, sorgo e carnes (suna e
aves), incluindo o adensamento dessas cadeias pela presena das indstrias processadoras.
J nos municpios com agricultura pobre, localizados nas regies nordeste, noroeste, oeste
e no Pantanal, predominam as culturas de subsistncia (mandioca e pecuria bovina), todos
com baixa produtividade e pouca integrao aos mercados19. Essas mudanas no ficaram
restritas ao setor agrcola, elas tiveram consequncias para a indstria e os servios.
Os autores destacam no caso da pecuria bovina que, apesar de sua integrao aos mercados, a competitividade
se d por outros meios, a exemplo da valorizao da terra, e essa atividade no enfatiza a tecnologia e os ganhos
de produtividade.
1144
1985 a 2009 a indstria cresceu 5,6% ao ano e a economia de Mato Grosso cresceu 6,8%
ao ano.
Em 2010, Mato Grosso contava com 70.877 empresas, sendo que 9.434 (13%) eram
industriais, responsveis por mais de 20% dos empregos e 28% do consumo estadual de
energia. O Valor de Transformao Industrial (VTI) dessas empresas (Tabela 3) equivaleu a
17% do PIB estadual, com destaque para as indstrias de alimentos e bebidas (21,4% do VTI e
14,8% dos empregos), da madeira (11,6% do VTI e 22,9 % dos empregos), combustveis (6,6%
do VTI e 1,9% dos empregos), da construo civil (4,0 % do VTI e 4,5% dos empregos) e de
produtos minerais no metlicos (2,5% do VTI e 1,9% dos empegos). A indstria de alimentos
e bebidas est entre as que mais crescem no estado, perdendo apenas para a extrao de
minerais metlicos, qumicos, celulose e papel, borracha e plstico, produtos txteis e vesturio e acessrios, os quais, em partes, tem forte ligao com o setor agrcola (MATO GROSSO,
2011).
No caso da indstria da construo civil, o bom desempenho em Mato Grosso
consequncia dos transbordamentos do dinamismo da agricultura para a indstria, principalmente nas regies sudeste e mdio-norte, onde foram construdas vrias fbricas
processadoras de gros e de carnes. Essa dinmica contribuiu para a expanso imobiliria
dos centros urbanos, a exemplo da capital Cuiab e de Rondonpolis, reforando o crescimento da indstria da construo civil (MATO GROSSO, 2011).
A indstria da madeira (Tabela 3), apesar da participao ainda expressiva no VTI e no
emprego, vem arrefecendo ao longo dos anos e ainda muito dependente do extrativismo.
Com as dificuldades cada vez maiores do extrativismo florestal, vrias indstrias deixaram
de operar ou migraram para novas fronteiras. Assim, essa indstria, que foi importante
para abertura das reas a serem ocupadas com pastagens e agricultura nas regies norte e
noroeste, vem perdendo importncia na economia de Mato Grosso (ANGELO et al., 2004).
As perspectivas da industrializao do estado esto associadas tanto agricultura,
como infraestrutura que reduzam as desvantagens locacionais que hoje impedem a
colocao da produo agroindustrial de maior valor agregada nos mercados nacional e
mundial. O custo de transporte de carnes resfriadas e de produtos alimentares congelados,
por exemplo, elimina as vantagens do acesso matria-prima local. Nesse sentido, sem o
equacionamento da restrio de infraestrutura, as perspectivas ficam vinculadas a projetos
de minerao em larga escala e pequena indstria associada ao mercado urbano local.
Servios
Se o setor industrial no teve um desempenho expressivo quando comparado ao
setor agrcola, o setor de servios no foi muito diferente e cresceu 5,9% ao ano entre 1985
13
87
26
Edio, impresso e
reproduo
Combustveis
1.134
26
101
40
709
Celulose e papel
Vesturio e acessrios
Produtos txteis
Alimentcios e bebidas
3.012
93
Extrao de minerais no
metlicos
Transformao
16
109
9.434
Extrao de minerais
metlicos
Extrativas
Total
3.907
948
175
22.147
1.168
1.494
1.441
42.072
90.492
1.378
391
1.768
202.127
Unidades Empregados
2010
698.526
28.579
5.813
748.879
80.086
22.291
210.319
6.278.776
9.359.282
71.091
12.091
83.182
21.296.861
VTI
325,0
117,6
325,0
120,4
130,0
259,0
129,0
206,1
168,4
265,7
400,0
279,5
205,4
165,9
67,5
307,0
76,4
287,0
248,2
235,1
224,6
151,7
183,7
1.777,3
229,0
159,7
Unidades Empregados
Variao
385,2
150,2
1.417,8
234,5
517,3
1.106,8
1.152,5
1.062,4
718,0
436,2
9.992,6
506,6
770,9
VTI
0,2
1,6
0,1
20,5
0,4
0,8
0,7
7,5
39,0
0,8
0,1
0,8
100,0
1,9
1,1
0,0
22,9
0,3
0,5
0,5
14,8
47,1
0,6
0,0
0,6
100,0
6,6
0,7
0,0
11,6
0,6
0,1
0,7
21,4
47,2
0,6
0,0
0,6
100,0
VTI
Continua...
Unidades Empregados
Participao
Tabela 3. Unidades de produo, nmero de empregados e valor da transformao industrial (VTI, R$ 1.000,00) das unidades com mais de cinco
empregados em Mato Grosso (2010), as respectivas participaes (2010) e as variaes porcentuais (20002010).
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1145
88
Borracha e plstico
49
79
Veculos automotores
Outros
17.711
1.032
646
405
871
3.123
523
6.122
2.808
1.505
3.196
11
Equipamentos e materiais
eltricos
Construo civil
67
156
Produtos de metal
Mquinas e equipamentos**
41
Metalurgia bsica*
308
73
Produtos de minerais no
metlicos
2010
Unidades Empregados
Qumicos
Tabela 3. Continuao.
2.414.203
24.563
14.717
18.408
22.961
156.725
70.146
302.945
249.821
423.457
VTI
342,9
790,0
175,0
110,0
418,8
190,2
1.025,0
302,0
244,4
169,8
312,4
1.691,8
136,0
47,4
576,8
310,7
152,9
261,0
367,1
301,0
Unidades Empregados
Variao
2.203,5
1.614,9
175,4
121,6
332,4
530,4
751,8
437,1
1.408,7
3.575,3
VTI
20,3
0,2
0,6
0,2
0,3
1,8
0,1
2,2
0,8
0,9
4,5
0,0
0,4
0,7
0,1
0,8
0,3
1,9
0,6
0,4
Unidades Empregados
Participao
4,0
0,1
0,3
0,5
0,3
1,1
0,3
2,5
0,6
0,4
VTI
1146
O mundo rural no Brasil do sculo 21 Parte 8
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1147
a 2010 (enquanto o PIB estadual cresceu 6,8 % ao ano). A atividade com melhor desempenho entre 1985 a 2009 foram os servios coletivos, sociais e pessoais, atividade com forte
relao com a renda e o emprego e, portanto, traduzindo o bom desempenho econmico
de Mato Grosso. Nesse perodo, os servios de administrao pblica, atividade que tende
a predominar nas economias menos dinmicas, reduziu sua participao (Tabela 4).
Tabela 4. Valor adicionado(1) das contas do setor de servios nos anos de 1985 e 2009, variao porcentual no perodo e participao porcentual no PIB em 2009.
Servios
1985
2009
Variao
Participao
Administrao pblica
934.052,64
3.001.003,39
321,3
22,2
Atividades imobilirias
519.183,34
1.851.117,79
356,5
13,7
Comrcio
714.249,19
4.162.275,12
582,7
30,8
Intermediao financeira
599.166,15
822.349,65
137,2
6,1
97.625,63
314.099,87
321,7
2,3
44.282,52
785.416,25
1773,6
5,8
164.679,25
517.076,90
314,0
3,8
39.500,17
226.016,40
572,2
1,7
Outros Total
346.087,57
1.842.609,42
532,4
13,7
Transportes e comunicaes
229.806,88
1.408.450,09
612,9
10,4
Total
3.393.199,72 13.492.805,46
397,6
100,0
PIB estadual
5.730.550,62 27.668.189,10
482,8
(1)
Valores constantes em reais, referentes ao ano 2000.
Fonte: elaborado com dados de Ipea (2014).
Os servios de intermediao financeira foram os que apresentaram o pior desempenho no perodo considerado, um indicador de que a economia de Mato Grosso est
transferindo a sua riqueza para outros espaos, movimento associado ao processo de
financeirizao das economias20. Outros dois aspectos negativos do setor de servios foi o
crescimento significativo dos servios domsticos e o baixo crescimento de alojamento e
alimentao (Tabela 4). A primeira atividade est relacionada com mo de obra no qualificada e, de modo geral, com as economias pouco desenvolvidas, o que no preocupante
20
Deutschmann (2011) comenta que o processo de financeirizao da economia oferece maior flexibilidade ao capital
financeiro. Isso possibilita aos controladores do processo, no caso do setor agrcola as processadoras/tradings e
os fornecedores de insumos ater s atividades mais lucrativas, geralmente relacionadas com atividade financeira,
delegando aos demais agentes os processos menos lucrativos e/ou de maior risco, geralmente associadas com a
produo (no caso do setor agrcola, a produo agrcola).
1148
no caso de Mato Grosso pela baixa participao dessa atividade no setor de servios. J os
servios de alojamento e alimentao, atividade fortemente relacionada com o turismo, indica que, apesar do potencial turstico de Mato Grosso21, essa atividade pouco explorada
representando apenas 2,3% do setor de servios e, portanto, um vetor de desenvolvimento,
principalmente, para as regies mais deprimidas.
A atividade com maior participao no setor de servios em 2009 foi o comrcio, seguido da administrao pblica e de outros servios, com destaque para os servios coletivos,
sociais e pessoais e transportes e comunicao (Tabela 4). Essa distribuio, notadamente a
elevada participao do comrcio e dos servios de transporte e comunicao, sugere uma
economia dinmica com forte participao privada, refletindo o dinamismo tecnolgico
e o empreendedorismo da populao. No entanto, os servios de administrao pblica
(que, apesar de demonstrarem arrefecimento e estarem associados com economias pouco
dinmicas) ainda tm participao expressiva no estado. Essa distribuio sugere grande
heterogeneidade do setor de servios, suposio corroborada pela amplitude da distribuio espacial do setor de servios. Nesse sentido, os servios coletivos, sociais e pessoais tm
forte relao com a renda da populao e, portanto, tendem a agravar a heterogeneidade
econmica espacial, enquanto que os servios de transporte e comunicao e o comrcio,
atividades que tendem a integrar a economia territorial, apresentaram bom crescimento.
Portanto, assim como a agricultura e a indstria, o setor de servios tambm heterogneo
em Mato Grosso.
A evoluo dos servios vinculada ao setor agrcola, hiptese confirmada pela boa
correlao (47,1%) entre o PIB agrcola e o PIB servios dos municpios. A questo a alta
relao inversa, superior a 80%, entre o PIB municipal com o somatrio dos servios da
administrao pblica e os impostos. Essa relao indica que os municpios mais pobres
so aqueles onde a dinmica econmica mais precria, pois dependem do setor pblico,
que tende a desmercantilizar as economias. So exemplos os muncipios de Baro de Melgao, Cceres, Nossa Senhora do Livramento e Pocon, entre outros do Pantanal, Luciara na
regio nordeste e Juruena na regio nordeste, onde os servios de administrao pblica
mais os impostos representaram mais de 30% do PIB municipal em 2010. Nesses locais,
21
O turismo a atividade econmica que mais cresce e se desenvolve em todo mundo. Alguns setores da sociedade
classificam-no de indstria sem chamins, j que grande gerador de empregos e renda. Seu produto principal
a beleza natural, a exemplo do Pantanal, uma regio com fauna e flora exuberantes e um dos ltimos santurios
ecolgicos do planeta reconhecido pela Unesco como Patrimnio Natural da Humanidade. As florestas que ainda
existem em diversas regies do estado so propcias ao ecoturismo e ao turismo rural, contando com vrios
stios arqueolgicos, pesca esportiva e turismo indgena. A Chapada dos Guimares, com suas quedas dgua
e formaes rochosas, outro polo turstico prximo capital. No leste mato-grossense, a Serra do Roncador e
o Rio Araguaia foram lindas praias fluviais. Alm de todas as belezas naturais, h que se destacar a importncia
histrica da capital Cuiab, com seus antigos casares e suas igrejas bicentenrias. Citam-se ainda as cidades
de Vila Bela da Santssima Trindade (a primeira capital mato-grossense) e Cceres (s margens do Rio Paraguai)
onde existem casares construdos no sculo 19. Cceres firma-se como centro turstico internacional em funo
do Campeonato Anual de Pesca, que est includo no Guiness Book (MATO GROSSO, 2011).
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1149
onde o PIB per capita em 2010 foi de R$ 4.700,00 corrigidos (deflacionado) para o ano 2000
(municpios classificados como pobres) e a taxa de crescimento do PIB per capita entre
1980 a 2010 foi inferior a 2,5% ao ano (inferior mdia do estado), a dinmica econmica
tende a ser ainda mais restrita pela participao expressiva do setor pblico na gerao de
renda e emprego, ou seja, as perspectivas de promover o desenvolvimento econmico so
nfimas quando comparadas aos demais municpios.
A centralidade da agricultura
para a economia de Mato Grosso
A rpida anlise da evoluo dos trs setores suficiente para relevar a importncia
do setor agrcola para o dinamismo da economia de Mato Grosso. Na produo industrial,
destacam-se os segmentos de alimentos e bebidas, notadamente o processamento de
carnes e gros. No setor de servios, o comrcio mais intenso nos municpios com forte
base agropecuria (exceto a capital, onde o setor pblico tem peso particular). A importncia do setor agrcola para a indstria reforada ao se considerar a produo de etanol
da cana-de-acar e que a indstria de minerais no metlicos tem por base a produo
de corretivos agrcolas. Outro indicador da importncia do setor agrcola para a economia
mato-grossense que entre as nove indstrias mato-grossenses que mais cresceram na
ultima dcada, quatro (alimentos e bebidas, txtil, celulose e papel e borracha) tm vinculao direta com o setor agrcola e duas (vesturio e qumicos22) tem vinculao indireta
(MATO GROSSO, 2011).
Ainda com relao importncia da agricultura para o setor industrial no Mato
Grosso, Santos (2000) afirma que a demanda da agroindstria processadora de soja por
matria-prima padronizada atuou como um importante vetor na gerao e adoo de
tecnologia de todo segmento, pois o poder de negociao dessa agroindstria lhe confere
forte capacidade de induo e organizao de todo setor produtivo. Outro exemplo dos
transbordamentos da agricultura para a indstria, j na dcada de 1990, a industrial txtil,
que reforou o papel desempenhado incialmente pelas processadoras de soja.
Ao mesmo tempo que a indstria caudatria da agricultura, a implantao de
indstrias modernas e competitivas no estado contribuiu para dar solidez ao desenvolvimento da agricultura, em um estgio no qual a continuidade do processo exigia volumes
mais elevados de investimento que s seriam viveis com a perspectiva de contar com
demanda assegurada pela prpria indstria local. Portanto, o crdito, a oferta ambiental e
a logstica, no foram os agentes exclusivos do progresso tcnico da agricultura em Mato
22
A indstria de defensivos agrcolas e fertilizantes foi a principal responsvel pelo crescimento da indstria qumica
(MATO GROSSO, 2011).
1150
24
Atualmente, junto com os bancos e as cooperativas de crdito, as empresas fornecedoras de insumos, tradings,
agroindstrias e exportadores respondem por mais de 30% do crdito agrcola, principalmente na regio CentroOeste do Brasil (REZENDE, 2008; SILVA; LAPO, 2012).
25
A financeirizao do setor agrcola teve incio ainda na dcada de 1990 nas indstrias de insumos agrcolas,
notadamente as dedicadas aos eventos transgnicos, incorporando a indstria de mquinas e implementos
agrcolas. Como consequncia, o setor agrcola sofreu considervel aporte de capital e aumento da concorrncia de
entrantes. Essa dinmica levou concentrao das indstrias fornecedoras de insumos agrcolas e processadoras
em escala global em relao conferindo-lhes grande poder, porm, ela requereu a profissionalizao dos demais
atores do setor agrcola, notadamente dos produtores rurais (VIEIRA JUNIOR et al., 2007). A financeirizao da
agricultura sugere maior volatilidade nos preos, porm e a despeito do incremento na amplitude dos preos
verificado nas trs ltimas dcadas, a volatilidade dos preos dependente dos fundamentos do mercado. Assim,
a financeirizao amplia a volatilidade dos preos, mas ela precisa de fatos reais como frustraes na produo
e/ou aumento na demanda e til por possibilitar mais recursos e antecipar as tendncias da relao entre a oferta
e a demanda orientando os agentes do mercado nas tomadas de deciso (CONTINI et al., 2013).
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1151
Apesar dessas virtudes, a dinmica promovida pelo vetor agrcola reforou a heterogeneidade em Mato Grosso, uma vez que as principais indstrias tm relao ntima com
os recursos naturais (minerao e madeira) e/ou com a oferta ambiental, como o caso da
indstria de alimentos e bebidas. Assim, como reflexo do setor agrcola, a indstria matogrossense refora a primeira tese (Uma nova fase do desenvolvimento agrrio), a quinta tese
(O Estado da modernizao s novas tarefas) e, principalmente a segunda tese (Inovao
na agricultura o maior de todos os desafios) e a stima tese (Rumo via argentina de desenvolvimento) apresentadas por Buainain et al. (2013).
Alm da dinmica industrial reforar a validade de algumas das teses, ela gerou
transbordamentos ao setor de servios, aprofundando ainda mais a heterogeneidade estadual. De fato, a anlise do setor de servios em Mato Grosso corrobora as inferncias sobre
a importncia do transbordamento do setor agrcola para os demais segmentos, ao mesmo
tempo em que revela os efeitos no sentido contrrio: a importncia do setor de servios
para o crescimento da agricultura e da economia como um todo.
Consideraes finais
A heterogeneidade da agricultura mato-grossense um exemplo rico para anlise
das sete teses apresentadas por Buainain et al. (2013). Algumas reas do estado se dinamizaram e substanciam, de forma clara, a segunda tese, com atividades baseadas no uso
intensivo de capital e na inovao, criando novas situaes que de fato vo apagando o
passado (quarta tese) e, por consequncia, redefinindo o papel do poder pblico (quinta
tese) e propondo um novo padro de desenvolvimento agrrio (primeira tese). Embora
Mato Grosso fosse um imenso vazio, a dinmica econmica e social nessas reas mais dinmicas ilustram o que Buainain et al. (2013) chamaram, na stima tese, de argentinizao do
meio agrrio, com o esvaziamento populacional do rural.
A breve explanao sobre o avano da fronteira agrcola e o vetor agrcola originrio
no Mato Grosso do Sul indicam a importncia da tecnologia, do capital e, principalmente, do capital humano (representado pelos gachos) para o crescimento econmico de
Mato Grosso. A expanso da fronteira agrcola teve como vetor inicial o desmatamento,
a implantao de pastagens e o cultivo do arroz. A passagem para a soja no foi trivial,
pois envolveu um processo de aprendizado dinmico a partir da experincia anterior dos
migrantes, que servia apenas de ponto de partida, mas que no continha respostas para os
desafios de produzir em um ambiente muito diferente do prevalecente na regio Sul, onde
at ento a soja era produzia. Esse processo de aprendizado no se limitava ao agricultor,
mas envolvia igualmente as instituies de pesquisa, o poder pblico e as empresas privadas, que tampouco tinham experincia acumulada na rea e que tambm no dominavam
1152
os conhecimentos necessrios para atuar com menor margem de erro e tiveram que adotar
estratgias para aprender com os erros e com os acertos. O fato que essa dinmica agrcola exigiu transformaes econmicas, sociais e institucionais, pari passu implantao dos
novos sistemas produtivos que transforam a prpria paisagem local.
Essas transformaes demandaram o desenvolvimento de tecnologias especificas e
capital, principalmente o capital humano, para gerao de tecnologia alm do empreendedorismo dos gachos. Essa soluo tecnolgica resultou em uma verdadeira construo do
solo, ou seja, de recurso natural herdado, o solo do Cerrado transformou-se em capital artificialmente produzido com consequncias sobre toda dinmica econmica do territrio.
A melhoria de aptido agrcola do Cerrado no se limitou ao processo de construo
do solo: implicou tambm em mudana constante no sistema produtivo, caracterizada pela
diversificao de espcies, maior aporte de capital e mo de obra especializada. A relevncia
e a rapidez dessas inovaes, que nortearam o desenvolvimento agrcola brasileiro, no
podem ser subestimadas. De fato, a agricultura mato-grossense no se explica apenas pelos
recursos naturais, pela logstica (hoje deficiente), pela tecnologia gerada e muito menos pelo
preo baixo da terra. Esta agricultura a soma de todos esses fatores, que se juntaram a partir
da presena e da atuao do poder pblico, com aspectos positivos e negativos. Mais do que
resultado da inovao, essa agricultura , em grande parte, uma notvel inovao.
H sinais de que a dinmica de fronteira agrcola mostra sinais de esgotamento. Com
exceo da regio nordeste, que teve o seu avano restringido pela carncia em logstica,
Mato Grosso no dispem de grandes reas para expanso da agricultura. Assim, as duas
vertentes a serem exploradas para o aumento da produo agrcola em Mato Grosso so:
a) os ganhos de produtividade das atividades atuais; e b) a extenso da safra26 com espcies
mais eficientes no uso da gua. Ambas vertentes requerem ainda mais inovao e, por consequncia, redesenham o papel do poder pblico no sentido da induo de novos arranjos
institucionais e da regulao em detrimento da interveno do passado.
As mudanas provocadas pelo vetor agrcola no ficaram restritas aos sistemas de produo. Talvez essa, apesar de mais visvel, nem tenha sido a principal consequncia. A principal mudana do vetor agrcola foram as institucionais, que incluram a financeirizao na
economia mato-grossense e exigiram maior capacidade de gesto dos atores, possibilitando
maior dinamismo e acesso a recursos financeiros e tecnolgicos. Essas caractersticas devem
ser levadas em conta ao se pensar que o grande desafio de Mato Grosso para as prximas
dcadas a reduo das desigualdades. Nesse sentido, enquanto o vetor agrcola foi responsvel pelo dinamismo de algumas regies, outras permaneceram em estgios pretritos. As
26
Termo utilizado para designar o uso da terra por maior perodo de tempo durante o ano com espcies mais
eficientes no uso da gua.
Captulo 4 Alcance e limites da agricultura para o desenvolvimento regional: o caso de Mato Grosso
1153
regies de agricultura de baixa produtividade sofreram certa restrio na difuso do progresso tcnico em razo da logstica carente. Entretanto, no se tratou de uma economia dual nos
moldes cepalinos, pois o nexo entre as atividades agrcolas das regies ricas (gros, fibras e
carnes) e pobres (pecuria bovina de baixa produtividade e mandioca) mnimo.
Outra questo relacionada ao vetor agrcola, e que merece ateno, a estrutura
fundiria extremamente desigual. O lado da concentrao dessa dinmica a expresso
de uma agricultura intensiva em tecnologia e capital, enquanto o lado da desconcentrao,
supostamente ressalte-se que essa afirmao merece melhor qualificao pode ser consequncia das polticas pblicas de reforma agrria. Essa dinmica sugere a possibilidade
de problemas futuros, seja pela reduo da classe responsvel pelas principais mudanas
socioeconmicas, a classe mdia rural, seja pela debilidade do mercado de trabalho para
atender a demanda do agronegcio, em particular para trabalho no prprio meio rural, ou
at mesmo de tecnologia para responder e reduzir as externalidades negativas criadas pelo
modelo de desenvolvimento.
Diante dessas consideraes, o futuro da agricultura mato-grossense passa, primeiramente, pela manuteno dos ganhos de produtividade das regies ricas, notadamente
o aumento da produtividade da terra com nfase na extenso da safra. Secundariamente,
mas no menos importante, a agricultura do estado depender mais uma vez do seu principal ativo, o capital humano, para incorporao de novas produes e de reas marginais
economia mato-grossense. A aquicultura, o dend e as florestas plantadas so perspectivas
promissoras, notadamente para as regies de agricultura mais pobre, que podero contribuir para aliviar a concentrao e, consequentemente, reduzir o impacto da via argentina
de desenvolvimento (stima tese).
Nesse sentido, a infraestrutura deve ser considerada, em especial a questo logstica
e a energtica, o que requer novos modelos de participao do poder pblico. Deve-se
incentivar a participao de fontes renovveis de energia, como etanol, biodiesel e eletricidade gerada a partir da biomassa e estabelecer rotas alternativas para o transporte
das safras, cada vez maiores, com o estabelecimento de hidrovias e melhorar o acesso aos
portos da regio Norte do Pas. Esses investimentos, at pelo porte financeiro, no podem
ficar a cargo exclusivo do poder pblico, no entanto, sua presena fundamental na medida em que as solues requerem novos arranjos institucionais que no se viabilizam sem
uma firme e clara liderana do poder pblico.
Como a economia de Mato Grosso tem o setor agrcola como sua base, o futuro da
economia estadual depender da inovao na agricultura, postulado da segunda tese e da
transformao da quinta tese em realidade, dando origem a um novo estado, modernizado
na estrutura e principalmente nas tarefas. Sem isso, corre-se o risco de consolidao das
reas argentinizadas, ao lado de reas estagnadas e pobres.
1154
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Anexo
Captulo publicado na Revista de Poltica Agrcola, Ano XXII, n 2, p. 105-121, abr./maio/jun. 2013
1161
Introduo
Um artigo e uma coletnea escritos na dcada de 1960, respectivamente por um
socilogo mexicano e um economista brasileiro, ofereceram literatura sobre o desenvolvimento um conjunto de argumentos inovadores. Ambos curiosamente coincidiram sobre
o nmero sete, o qual englobaria os focos principais acerca dos temas que ento os autores
adiantaram para o debate pblico. O artigo Siete tesis equivocadas sobre Amrica Latina,
de Rodolfo Stavenhagen, foi publicado no dirio mexicano El Da, em junho de 1965. J o
economista Antnio Barros de Castro lanou seu livro Sete ensaios sobre a economia brasileira em 1969 (CASTRO, 1969), publicao que representou uma criativa proposta analtica,
introduzindo uma viso que, na ocasio, j prenunciava o futuro polemista. Esse autor foi
notvel interpretador dos processos econmicos do Pas1. Em especial, foram autores que
confrontaram as narrativas dominantes com a ortodoxia ento prevalecente. J na abertura
desse artigo, uma advertncia de Stavenhagen ilustra os motivos que animam o presente
artigo, em face da similaridade dessa advertncia com parte da bibliografia brasileira que
1
Em divertida ironia, o livro continha, de fato, apenas seis artigos. O stimo no foi concludo pelo autor e foi
publicado apenas posteriormente, embora o ttulo cabalstico de sete ensaios tenha sido mantido. Em mais
uma ilustrao, analisando os fatos marcantes acerca da agricultura brasileira, Alves e colaboradores tambm
listaram sete fatos considerados principais (ALVES et al., 2013).
1162
preciso que sejam claras as distines conceituais entre expresses como desenvolvimento agrcola,
desenvolvimento agrrio e desenvolvimento rural, para no citar outros termos correlatos e analiticamente
prximos. Como muito dbil a histria institucional brasileira, no tocante a aes estatais estratgicas de induo
transformao social e econmica nas regies rurais (que seria o desenvolvimento rural), as quais supem
prvias interpretaes acerca do desenvolvimento agrrio, as tradies brasileiras, na literatura, confundem
frequentemente tais expresses. No se adentrar em tal campo conceitual, mas os autores esto pressupondo
que tais distines conceituais so conhecidas dos leitores. Sobre o tema, consulte-se Navarro (2001).
1163
aumento da demanda das regies agrcolas, se expandisse, sem que fosse estrangulado por
problemas gerados na oferta de alimentos ou na incapacidade da agricultura de liberar mo
de obra para as cidades ou capitais (PRADO; BASTIAN, 2011, p. 245-246).
Seria uma desmedida presuno qualquer comparao deste artigo com os textos daqueles renomados autores
1164
de estimular o debate sobre o estado atual das atividades agropecurias e alguns aspectos
da vida social rural, alm de apontar algumas de suas tendncias futuras. H uma seo
inicial, na qual trs processos sociais so explicitados. Sem a sua aceitao, as sete teses,
apresentadas sinteticamente nas sees seguintes, se tornariam ilgicas ou inconsistentes.
So premissas que definem o contexto de mudanas do ltimo meio sculo de transformaes, semeando os pilares que anunciariam um novo perodo no desenvolvimento das
atividades agropecurias no Brasil.
1165
a forma para manter a essncia, um argumento central do influente livro de Silva (1982).
Sem citar outros subgrupos de produtores, a expanso iniciada no final da dcada de 1960
moldou a formao de uma gerao de agricultores, especialmente sulistas. Estes, movidos
por mltiplas razes de natureza familiar, econmica e financeira , migraram em busca
de renda e lucro para as diversas regies da fronteira agrcola, difundindo o novo padro
tcnico e seu obrigatrio e correspondente modelo organizacional. No Centro-Oeste, foram principalmente os produtores sulistas que ativaram o crescimento da produo (com
destaque para a soja, uma vez adaptada aos ecossistemas tropicais). Outros grupos, em
diversas regies do Pas, tambm operaram um conjunto de mudanas similares, embora
em poca mais recente oriundos de So Paulo e do Tringulo Mineiro. So produtores
com diversos perfis, responsveis pela expanso da cana-de-acar, da moderna pecuria de corte e de leite, da horticultura e da floricultura que hoje praticada sob novas
tcnicas organizacionais (de norte a sul) , respondendo at mesmo pelo dinamismo dos
polos de irrigao no Nordeste. So ilustraes sociais que, no perodo contemporneo, se
espalharam em todo o Pas.
Finalmente, a terceira indagao, pouco conhecida na literatura, diz respeito a como
se desencadeou a intensificao tecnolgica e produtiva que catapultou as atividades agropecurias s alturas. No se est referindo aos mecanismos que promoveram a expanso
na dcada de 1970, mas quelas mudanas institucionais, menos conhecidas, que durante
a dcada de 1990 corrigiram parte dos bloqueios ento existentes, tendo promovido a
estabilizao monetria e promovido um esforo de reorganizao do Estado e suas polticas visando ao desenvolvimento agrcola. Foi institudo, por exemplo, um novo padro de
financiamento da agricultura (que contou crescentemente com recursos privados), alm
de uma nova poltica cambial (em 1999), o que tornou os produtos de exportao mais
competitivos.4
Mas, assim como a expanso produtiva no perodo ps-68 demandou financiamento
externo, tambm esse segundo momento expansivo desencadeado no final da dcada de
1990 contou com um formidvel fator catalizador externo que, de fato, fez o processo acelerar e assumir magnitudes impensveis. Trata-se do crescimento espetacular das importaes chinesas de commodities, entre as quais, de soja. De 1996 a 2011, a China multiplicou
por 400 as importaes da leguminosa oriunda do Brasil, tendo elevado o Pas condio
de segundo maior exportador de soja para o pas asitico.
4
Ainda est para ser devidamente analisado, por exemplo, o papel no apenas daquelas mudanas citadas, mas
tambm de outras, provavelmente de igual relevncia. De um lado, por exemplo, est a sequncia iniciada com
a Lei de Biossegurana (BRASIL, 1995), a Lei de Propriedade Industrial (BRASIL, 1996) e a Lei de Cultivares
(BRASIL, 1997), e de outro lado, o conjunto de normas aprovadas no campo ambiental, culminando com a Lei de
Crimes Ambientais (BRASIL, 1998).
1166
Reunidos tais fatores (conhecimento tecnolgico, um grupo de produtores preparados e uma nova ordem poltico-institucional), ativados pela ampliao dos mercados
externo e interno, o processo modernizante se espalhou celeremente pelo territrio, tendo
produzido alguns impactos facilmente verificveis em um grande nmero de regies. Pelo
menos trs desses resultados se destacam no Brasil rural.
Primeiramente, a expanso produtiva recente se baseia em padres tcnicos e organizacionais que modificam, de forma considervel, tanto os condicionantes quanto a
dinmica das atividades agropecurias. De forma acelerada, esses padres se tornam cada
vez mais naturais, universalizando uma racionalidade gerencial que abrange a escolha tecnolgica e o uso dos recursos, via decisria que cada vez mais difundida entre os diversos
atores produtivos, pblicos e privados. Percebe-se, como resultado, uma ntida analogia
entre a dinmica da transformao atual no Brasil e a expanso ocorrida no ps-guerra,
nos Estados Unidos, quando igualmente enraizou-se uma compreenso tecnolgica e
organizacional do setor em regies que anteriormente eram profundamente diversas no
tocante dinmica agrcola.
Em segundo lugar, esses padres tcnicos e organizacionais vo se afirmando em
ambientes profundamente diferenciados, conformando uma visvel heterogeneidade estrutural, decorrente e caracterizada por distintas dinmicas agrcolas que exigiriam uma
igualmente diferenciada ao governamental o que ainda no ocorreu com inteligibilidade operacional que garanta a sua efetividade. A heterogeneidade no decorre apenas
(e nem principalmente) de padres tecnolgicos supostamente excludentes, mas tambm
da combinao de um grande nmero de situaes e fatores. Estes ainda precisam ser
estudados para compreender por que, por exemplo, o mapa do Mato Grosso, um polo de
dinamismo da produo de gros, est manchado de regies dinmicas ao lado de outras
fortemente atrasadas, embora ambas tenham recursos naturais semelhantes. A heterogeneidade se manifesta tanto em condicionantes institucionais atuais quanto em expectativas quanto ao futuro, e em diversas regies. Estende-se da regio amaznica, cada vez
mais blindada normativamente, em virtude dos imperativos ambientais, ao Nordeste rural.
No Nordeste rural, a produo vai sendo igualmente engessada, tanto pela fragmentao
extrema na posse da terra e condies inclementes de produo que tendem a agravar-se
com as mudanas climticas , quanto pelo potencial esvaziamento demogrfico do meio
rural em face dos nveis de pobreza (em comparao com as oportunidades de emprego
urbano). A heterogeneidade observvel at dentro de um estado de ocupao agrcola
antiga em So Paulo, por exemplo, existem polos radicalmente distintos de dinamismo,
bastando comparar as regies da cadeia sucroenergtica com as reas rurais do Vale do
Ribeira (GONALVES; GONALVES, 2013), especialmente a introduo e a segunda seo.
urgente uma leitura correta das diferenas regionais, a qual contribua para melhor redefinir
as polticas pblicas correspondentes.
1167
Finalmente, o terceiro impacto que ainda requer anlise est gerando e difundindo transformaes e tendncias j observadas em outros pases, entre as quais o papel
determinante das cadeias produtivas (ou cadeias de valor) na conformao produtiva,
tecnolgica e, especialmente, financeira das regies rurais. A anlise das cadeias produtivas mais sofisticadas e, por isso mesmo, as mais rgidas (por exemplo, a cana-de-acar,
a suinocultura e a avicultura) evidencia caminhos de configurao que provavelmente
refletem o futuro das demais cadeias ora em formao.
Depois de tais consideraes iniciais, as partes seguintes deste artigo introduzem
sete teses gerais sobre o atual momento vivido pelo desenvolvimento agrrio brasileiro,
na expectativa de serem proposies que possam estimular mais intensamente o debate
sobre o estado atual das regies rurais e seu desenvolvimento futuro. So proposies
especialmente centradas em dimenses tecnolgicas e econmicas, pois estas passaram
a ser as mais decisivas. Outras possveis teses, de cunho sociocultural, seriam igualmente
relevantes, mas provavelmente secundrias em relao s primeiras.
1168
, talvez, uma das sintomticas expresses desse novo padro, pois sugere at mesmo
alguma desmaterializao do capital, cuja contrapartida a crescente importncia dos
intangveis ou seja, as empresas optam pelo arrendamento no intuito de preservar sua
liquidez e a flexibilidade de seus investimentos , incluindo os ativos que so objeto de propriedade intelectual, que so cada vez mais centrais no processo de inovao. A tendncia
de separar a propriedade da terra de seu uso implica diversos desdobramentos relevantes
para o futuro da agropecuria, entre os quais a exigncia de disponibilidade de capitais
e a ampliao dos nveis de risco. E tem uma consequncia bvia: a atividade deixou seu
amadorismo do passado e, cada vez mais, exige a gesto de profissionais do capital, o
que contribui no apenas para exacerbar o ambiente concorrencial, mas tambm, e em
particular, para pressionar a vasta maioria dos produtores rurais de menor porte.
A dominao triunfal do capital, rebaixando o peso do fator terra, e o papel central das
inovaes como os mecanismos principais de crescimento da produo agropecuria so
evidenciados pela evoluo da produtividade total de fatores (PTF) a forma metodolgica
e emprica de oferecer indicadores sobre a crescente eficincia tecnolgica e produtiva da
atividade (GASQUES, 2010). Estudos recentes, que analisaram a evoluo agropecuria nas
ltimas trs dcadas, provam ser notvel o desempenho da PTF da agricultura brasileira,
quando comparada s dos demais pases agrcolas mais destacados, o que vem criando
bases slidas para o crescimento de um padro realmente sustentvel pois poupador
do recurso terra (FUGLIE et al., 2012).
So inmeras as evidncias da transformao estrutural operada no perodo, mas
sua manifestao mais iluminadora diz respeito aos montantes de riqueza geral que a
atividade agropecuria vem produzindo. Tais sinais surgiram visivelmente a partir da
segunda metade da dcada de 1990, quando o saldo comercial decorrente da produo
agropecuria comeou a aumentar velozmente. Na maior parte dessa dcada, o saldo
comercial total da agropecuria se manteve em torno de 1012 bilhes de dlares, mas no
final daqueles anos o crescimento foi mais acelerado. Em 2003 verificou-se um salto (20,3
bilhes de dlares), e a partir de ento, as taxas de crescimento anuais se tornaram mais e
mais significativas, at atingirem, em 2011, o espantoso total produzido pela agropecuria
de 77 bilhes de dlares, tendo garantido assim um vigoroso saldo positivo das relaes
comerciais totais. A principal fora motriz para a obteno desse resultado foi o aperfeioamento contnuo de um ambiente de inovaes, difundindo-se conhecimentos e novos
aparatos tcnicos, e estimulando-se a busca incessante da produtividade por excelncia,
o mecanismo emprico de produo de riqueza.
Nesse processo, consolida-se e amplia-se no Brasil um mercado de produtos e servios
tecnolgicos na agricultura, que opera em um ambiente fortemente regulamentado, de intensa competio. Esse mercado, fundado crescentemente na demanda de uma ampla classe
mdia rural, viabiliza a existncia de opes tecnolgicas que respondem s particularidades
1169
1170
pacote tecnolgico da Revoluo Verde. Seus autores ignoram que o impacto positivo
da agricultura moderna para a humanidade quem sabe possa ser apenas rivalizado pelo
impacto da penicilina. Em sua origem, a Revoluo Verde permitiu a intensificao do uso e
do rendimento da terra, recurso escasso em pases populosos, como ndia, Paquisto, China e Mxico. Foram mudanas que viabilizaram o crescimento da produo agropecuria,
tendo afastado o fantasma malthusiano que ameaava aquelas sociedades, alm de terem
contido a ameaa da fome catastrfica e disseminada.
Mas a intensificao da produo, apoiada no uso de sementes melhoradas, insumos
industriais, mquinas, gua e gesto produtiva, submetidos racionalidade econmica,
no foi neutra, do ponto de vista social, e nem incua, do ponto de vista ambiental. As
crticas agricultura moderna, uma justa reao aos abusos no uso de produtos qumicos
na agricultura, so feitas em diversos nveis sociais e no se limitam a um pas ou regio,
e ganharam mais fora com a emergncia dos temas ambientais e o fenmeno global das
mudanas climticas. Mas em nenhum outro pas o posicionamento crtico-ideolgico
logrou paralisar o processo da pesquisa cientfica, como ocorreu no Brasil. Assim tem sido
com o bloqueio moderna biotecnologia na agricultura, fundando-se em dois argumentos principais: o primeiro centrado nos riscos (que somente poderiam ser avaliados se a
tecnologia fosse desenvolvida), e o segundo na rejeio ideolgica prpria agricultura
moderna capitalista, fundada na difuso de inovaes.
No campo da tecnologia, a distncia entre as condies atuais e aquelas antes
prevalecentes e que justificaram tais crticas abismal. Os questionamentos, de fato,
foram relevantes para construir uma nova institucionalidade que incorporou aos processos
de inovao as dimenses sociais e ambientais ausentes no passado, quando a afirmao
tecnolgica era determinada, sobretudo, pelo clculo econmico. Se as contestaes eram
antes locais, aos poucos a nova institucionalidade foi sendo ampliada e, atualmente, j se
impe, para diversos temas, em escala global. o caso, por exemplo, da discusso sobre
mudanas climticas e os novos papis da agricultura.
A evoluo da indstria de insumos modernos foi tambm conformada por essas
contestaes sociais e pelas mudanas institucionais, e vem seguindo trajetrias ditadas
pela necessidade de maximizar as vantagens potenciais das inovaes. Mas essa indstria
se organiza tambm para incorporar as crescentes restries regulatrias e as demandas
de grupos sociais que se apresentam como porta-vozes de interesses especficos. Vem
assim emergindo uma impressionante complexidade, pois a agroindstria e o processo
de inovao tecnolgica para a agricultura tm sido forados a incorporar, alm das velhas demandas dos produtores (produtividade, reduo de custos e maior produo), os
inditos condicionantes reivindicados por novos atores sociais. Em decorrncia disso, as
respostas incorporam cada vez mais os imperativos socioambientais, e a agricultura se estrutura crescentemente, no em pacotes, mas em solues tecnolgicas portadoras dessa
1171
1172
de novos grupos de pesquisa e, at mesmo, a improvvel construo de uma nova ontologia cientfica, todos objetivos de longussimo prazo que, se e quando forem viveis e
concretizados, comprometero profundamente uma atual trajetria de sucesso, como tem
sido o caso da Embrapa. Manter um posicionamento ambguo sobre o tema apenas alimentar aquela ameaa, minando a continuidade da efetividade potencial da empresa, sem a
garantia de que um padro tecnolgico alternativo venha, de fato, a nascer algum dia.
Insista-se que a concentrao apontada nesse estudo a do valor bruto da produo, no a concentrao da
terra. Esta ltima j indicava um dos mais altos ndices de concentrao mundiais antes mesmo do processo
expansivo iniciado no final da dcada de 1960. Nos ltimos 50 anos, a concentrao da terra praticamente no
se alterou, nem mesmo com os aproximados 80 milhes de hectares distribudos pela poltica de reforma agrria
(HOFFMANN; NEY, 2010).
1173
significado diante da realidade da produo, revelada por uma simples e direta tabulao
dos dados do Censo; assim, colabora para manter uma poltica agrria que no contribui
para modificar o processo acelerado de inviabilizao competitiva de um grande nmero
de estabelecimentos que poderiam ser economicamente viveis, caso fossem submetidos
a estmulos e apoios consistentes com as mudanas estruturais indicadas acima.
No obstante serem histricas a desigualdade social e a concentrao da propriedade e da renda, os dados censitrios recentes, sistematizados no estudo citado, sugerem
o aprofundamento de um processo bifronte de desenvolvimento agrrio, o qual vai alargando as disposies sociais (e possibilidades futuras) entre os grupos extremos. De um
lado, est um grupo muito reduzido de produtores extremamente preparado para extrair
o mximo das enormes oportunidades que vm sendo abertas para a ampliao de suas
atividades; e de outro, a vasta maioria dos produtores de menor renda, os quais vo sendo
empurrados contra a parede, em um ambiente concorrencial que se acirra diuturnamente.6
polarizao que agora acentuada mais questiona fortemente a viabilidade econmica
de pelo menos trs milhes de estabelecimentos rurais, os quais, de acordo com o Censo
analisado, conseguiram, naquele ano, auferir no mximo o equivalente a meio salrio mnimo e por estabelecimento, no por membro da famlia. processo de desenvolvimento
que tornar redundantes (rapidamente) a vasta maioria dos estabelecimentos rurais, de
tamanho pequeno e at mdio. Examinados os dados agregados no artigo referido, seria
possvel concluir, por exemplo, sob uma situao hipottica de extrema linearidade proporcional, que pouco mais de 1% dos produtores (55 mil estabelecimentos rurais) poderiam
responder por toda a produo agropecuria, inclusive aquela parte destinada exportao, deixando sem resposta a pergunta sobre o futuro e o lugar social (e econmico) dos
demais produtores. Se concretizada, ainda que em parte, essa suposio especulativa, o
futuro das regies rurais ser apenas o seu vazio demogrfico.
Sob tal contexto, a metfora clssica do treadmill vem se tornando a realidade crua do desenvolvimento agrrio
brasileiro (COCHRANE, 1958).
1174
sociedade). impossvel discutir aqui a enorme riqueza de detalhes sobre o tema. E existem
curiosidades inexplicveis: na dcada de 1950, por exemplo, quando se deu o alvorecer desse
debate, algumas correntes propugnavam pela reforma agrria para permitir o desenvolvimento capitalista, mas exatamente naquela poca se observou um primeiro e vigoroso ciclo
de acumulao, com a emergncia da industrializao pesada. Meio sculo depois, tambm
inexplicavelmente, ainda se mantm uma autarquia com volumoso oramento destinado
poltica redistributiva de terras quando no significativa uma demanda social que reclame
tal poltica.
No tocante reforma agrria, uma sntese dos debates englobaria as diversas proposies em quatro grandes necessidades para a sua implantao, a saber: ampliar o mercado
domstico, elevar a produo de alimentos e de divisas, distribuir renda e, por fim, avaliar a
questo social no campo, especialmente o tema da pobreza rural. Inicialmente, esses foram
os focos privilegiados pelos diversos autores. Enquanto alguns falaram em transformar a
economia natural vigente no campo, outros propuseram destruir o complexo rural, para
no se estender nos debates situados no campo da esquerda o famoso debate sobre
feudalismo versus capitalismo.
Economistas mais realistas, incluindo, entre outros, Celso Furtado, Antnio Barros de
Castro e Maria da Conceio Tavares, se preocuparam, particularmente, com as chances de
expanso capitalista, em face do atraso produtivo das atividades agropecurias. Tambm
analisaram as implicaes de uma estrutura de propriedade da terra concentrada e as repercusses da ausncia da reforma agrria na configurao de uma sociedade que estava ento
emergindo do excedente populacional que migrava e empurrava para baixo os salrios
urbanos (Furtado) ao argumento de Tavares sobre as facetas da expanso capitalista no Pas.
Segundo esta economista, o atraso no campo e a concentrao fundiria no impediram o
vigoroso padro de acumulao de capital observado, mas reforaram a concentrao da
renda e a estruturao de uma indstria de bens durveis que reproduzia os padres de consumo dos pases mais avanados. Esse debate foi abafado durante os anos do autoritarismo,
mas ressurgiu na dcada de 1980. E houve uma reviravolta, pois um ponto de inflexo foi o
argumento de Graziano da Silva, em 1986. A necessidade de reforma agrria passou a ter
apenas uma justificativa social, meramente pretendendo ajudar os mais pobres do campo,
oferecendo-lhes uma parcela de terra e um conjunto de polticas sociais (SILVA, 1987).
A evoluo da agricultura, das regies rurais e da sociedade vem sepultando definitivamente a questo agrria, pelo menos nos termos propostos no passado. Os nveis
de renda agropecuria de milhares de produtores de menor porte no tm nenhuma
significao para sustentar o dinamismo do mercado interno, assim como a emergente
sociabilidade que determina, de fato, os padres migratrios no mais os fatores de
expulso discutidos naquela literatura. A capilaridade atualmente existente, tanto em
relao aos meios de transporte, quanto aos meios de comunicao, assegura essa inver-
1175
1176
Tabela 1. Participao dos fundos do Tesouro Nacional (TN) em relao ao financiamento total da
agricultura, de 1985 a 2011 (incluindo Banco do Brasil e demais fontes).
1985
1990
1995
2000
2005
2010
2011
64,0
26,7
19,7
0,02
2,2
0,2
0,1
So os gastos pblicos gerais destinados s regies rurais. A funo agricultura inclui gastos com as atividades
produtivas, mas no apenas aquelas relativas ao financiamento, pois inclui igualmente os gastos em servios de
apoio e infraestrutura. A funo organizao agrria inclui os gastos com o programa de redistribuio de terras,
investimentos em assentamentos rurais, entre outras iniciativas governamentais.
1177
uma mudana de priorizao por parte das elites polticas (no Executivo e no Congresso
Nacional) no que diz respeito ao tema agricultura. No entanto, como esse afastamento de
velhas funes do Estado no vem sendo substitudo por aes inovadoras convergentes
com a nova fase em andamento, diversas tendncias problemticas esto em maturao,
como j antes apontado. O prprio dinamismo produtivo se v hoje ameaado pelas conhecidas deficincias sistmicas, institucionais e regulatrias da infraestrutura logstica
s incertezas e indefinies regulatrias , sobre as quais o Estado deveria desempenhar
papel coordenador e indutor de processos consistentes com os objetivos do desenvolvimento rural.
Apesar da citada perda relativa de importncia oramentria, o nmero de polticas
e aes de diversos ministrios e suas agncias no para de crescer. Mas so, na maioria,
iniciativas fragmentadas, improvisadas e sem ntidos objetivos estratgicos. situao que
parece confirmar a hiptese acerca do autismo do Estado em relao s mudanas estruturais das ltimas dcadas. Suscita, portanto, a pergunta: o que realmente quer o Estado
do mundo rural brasileiro? Se os interesses rurais no mbito das instituies polticas decisrias permitiram a fuga do Estado no perodo, sem contrapartidas de aportes em reas
estratgicas, inescapvel concluir que tais instituies polticas so setores que tambm
parecem desconhecer as tendncias do desenvolvimento agrrio no Brasil.
A Tabela 2 descreve o gasto pblico total do Oramento da Unio destinado s funes rurais.
Tabela 2. Gasto pblico total do Oramento da Unio destinado s funes rurais, incluindo o crdito
rural, como propores do total do oramento.
1980
1987
1990
1995
2000
2010
7,5
11,9
1,9
5,3
1,9
1,2
1178
A histria agrria dos pases do capitalismo avanado apresenta algumas similaridades e, entre essas, duas so salientes. Primeiramente, a atividade agrcola, comparativamente s demais alternativas econmicas, com o tempo se mostrou menos rentvel, o que
gradualmente afastou os detentores de capital no campo. Naqueles pases, historicamente
observou-se um processo de desaburguesamento da atividade econmica agricultura
e, ao mesmo tempo, um processo de ocupao por uma classe mdia rural, intitulada
genericamente de agricultores familiares. So pases que observaram, na gnese de tais
processos, uma fuga de capitais para outros setores econmicos, abrindo as chances para
a consolidao de grupos de produtores de menor porte como o principal esteio da economia agrcola.
Em segundo lugar, as naes daquele grupo, praticamente sem excees, implantaram diversas formas de ao governamental destinadas a proteger o conjunto de pequenos produtores que foi se tornando majoritrio no campo, sobretudo para garantir a
oferta barata de alimentos (o que depois seria intitulado de segurana alimentar). Assim,
o conjunto da pequena produo rural, naqueles pases, conta com a proteo do Estado,
muitas vezes at mesmo garantindo a renda lquida da atividade. Em sntese, so processos
de desenvolvimento agrrio com inmeras especificidades, mas quase todos com uma
classe mdia rural que se tornou dominante na atividade. E protegida por uma ampla gama
de formas de ao governamental.
O Brasil vem seguindo uma trajetria agrcola e agrria muito distinta daquela
desses pases mencionados, com insuficiente (e equivocada) ao governamental, o que
vem animando processos de transformao social que, mesmo nos casos mais virtuosos
e promissores, acabam sendo socialmente perversos. Como no enunciado da tese, ainda que as regies rurais prosperem, em seus indicadores mais gerais, criando riqueza e
oportunidades mais amplamente, no so freadas as variadas formas de marginalizao
social dos pequenos produtores. So processos que encontram pouca compreenso da
poltica pblica, e nenhum escudo protetor tem sido erigido a favor das famlias rurais
moradoras dos pequenos estabelecimentos. Um caso iluminador e ilustrativo o ocorrido
no oeste catarinense, analisado por Miele e Miranda (2013), em artigo emblemtico acerca
das tendncias do desenvolvimento agrrio brasileiro. Trata-se de regio de extraordinria
dinmica agrcola submetida a cadeias produtivas sofisticadas, responsveis por produtos
de alta rentabilidade e competitividade no mercado mundial (avicultura e suinocultura).
No caso especfico da suinocultura, enquanto a produo cresceu 197% durante
duas dcadas (19852006), o nmero de produtores integrados (com rebanhos acima de
20 cabeas) foi reduzido a 36% do total original no mesmo perodo, mostrando uma tendncia irrefrevel de seletividade social, contra a qual nenhuma ao (pblica ou privada)
foi capaz de opor-se no perodo analisado (MIELE; MIRANDA, 2013). Conforme o citado
estudo demonstra cabalmente, a prpria prosperidade geral da regio, ao oferecer mais
1179
chances (de estudo, de trabalho ou outras formas de renda, por meio da pluriatividade)
para os filhos dos pequenos produtores, tambm contribuiu, ainda mais aceleradamente,
para o encurralamento produtivo da atividade, ao reduzir fortemente a fora de trabalho
disponvel nos estabelecimentos. Contribuiu, tambm, para o seu enfraquecimento, pelo
aumento da idade mdia dos responsveis.
No Nordeste rural se observa um processo de esvaziamento associado, de um lado,
inviabilidade econmica do minifndio e s profundas disparidades de qualidade de vida
entre os meios rural e urbano; e, de outro, s novas oportunidades de trabalho no meio
urbano e regional e s expectativas e demandas pela vida urbana, criadas pela reconfigurao da sociedade rural mencionada anteriormente. Com o tempo, a convergncia
de tais tendncias (demogrficas, sociais, tecnolgicas e econmicas) apenas contribuiu
para tornar rgida e perversa a relao inversa entre prosperidade geral e as chances de
permanncia dos pequenos produtores na atividade.8
Sobre o Nordeste, examine-se o detalhado estudo de Buanain e Garcia (2013), o qual analisou o destino dos
estabelecimentos rurais de reduzido tamanho no Nordeste rural. Nesse caso, a generalizada pobreza rural,
associada s oportunidades de trabalho, seja na prpria regio, seja em outros estados, com a facilitao de
menores riscos do processo migratrio (sobretudo em virtude de menores custos de transao), tem igualmente
indicado o esvaziamento demogrfico daqueles estabelecimentos.
1180
rurais. O caso brasileiro, em termos produtivos, experimenta um sucesso muito mais significativo, mas atravessa, por enquanto, uma transio demogrfica, a qual poder ou no
repetir a experincia argentina, no tocante s dimenses de sua populao rural. Mantidas
as tendncias econmicas atuais, aquele padro do pas vizinho provavelmente se repetir
em prazo mdio em muitas regies do Brasil rural. A nica possibilidade de se evitar a plena
consolidao de uma via argentina de desenvolvimento agrrio instituir, pela primeira
vez, uma verdadeira poltica de desenvolvimento rural, resultante de um amplo e plural
processo de debates sobre as realidades agrrias, e capaz de confrontar-se com a atual
mitologia sobre as regies rurais que a muitos encanta. preciso afirmar incisivamente
que a ao governamental destinada ao campo brasileiro atualmente inadequada do
ponto de vista social e em relao s principais facetas do desenvolvimento agrrio. Urge,
portanto, obter uma resposta da sociedade pergunta: queremos um pujante pas agrcola, o maior produtor de alimentos do mundo, assentado em uma agricultura de bases
tecnologicamente modernas, mas sendo esta operada quase exclusivamente em unidades
produtivas de larga escala? Ou o melhor objetivo nacional seria obter o mesmo resultado
econmico-produtivo, porm, tambm integrando parcela significativa dos produtores
mdios e de menor porte econmico ao mesmo processo de transformao? Se a segunda
resposta for a selecionada pela sociedade, ento a ao governamental precisa ser modificada, provavelmente de forma radical e com urgncia.9
Concluses
Este artigo recolhe a experincia, relativamente longa, de quatro pesquisadores do
mundo rural brasileiro e prope sete teses sobre o desenvolvimento recente da agropecuria, tambm comentando sobre aspectos sociais das regies rurais do Pas. So proposies que tm, em especial, um inquestionvel lastro emprico para sustent-las como
argumentos gerais que mereceriam a ateno dos responsveis e tomadores de deciso
sobre os rumos de uma atividade econmica que, de fato, vem salvando a economia brasileira desde a grande crise econmica do incio da dcada de 1980.
Confirmadas definitivamente as teses propostas, inmeras consequncias podero
ser antevistas. Entre as diversas leituras possveis, diretas e indiretas, que o conjunto de
teses arroladas permite inferir, a mensagem principal deste artigo pretendeu apontar dois
9
Em algumas regies brasileiras, a urbanizao j maior do que aquela do pas vizinho. A comparao com
a histria rural argentina destina-se mais a indicar a real possibilidade de serem desenvolvidas duas grandes
alteraes espaciais, ambas certamente indesejveis para o Brasil: o forte esvaziamento do campo e a
concentrao populacional massiva em algumas regies metropolitanas. Ainda existe um tempo histrico que
permitiria a maior descentralizao econmica e espacial, mas est se esgotando, e a tendncia indicada nesta
tese parece ser irrefrevel.
1181
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