Livro InfraestruturaSocial Vol2

Infraestrutura
Infraestrutura
Social S
Urbana
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Brasil:no Br
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil
subsdios
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agenda
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6
Volume 2
Livro 6 | Volume 2
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Projeto Perspectivas do Proje

Desenvolvimento BrasileiroDesenvo
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil:

subsdios para uma agenda de pesquisa e
formulao de polticas pblicas
Livro 6 Volume 2
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da
Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de

Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica,
o Ipea fornece suporte tcnico e institucional s
aes governamentais possibilitando a formulao
de inmeras polticas pblicas e programas de
desenvolvimento brasileiro e disponibiliza,
para a sociedade, pesquisas e estudos realizados
por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior
Diretor de Estudos e Polticas Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial
Diretor de Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao,
Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro
Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison
Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil:

subsdios para uma agenda de pesquisa e
formulao de polticas pblicas
Livro 6 Volume 2
Braslia, 2010
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro
Livro 6
Infraestrutura Econmica, Social e Urbana
Volume 2
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios para uma
agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Organizadores/Editores
Maria da Piedade Morais
Marco Aurlio Costa
Equipe Tcnica
Jose Celso Cardoso Jr. (Coordenador Geral)
Marco Aurelio Costa
Alexandre dos Santos Cunha
Ana Amlia Camarano
Bruno Milanez
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
Cleandro Krause
Emmanuel Cavalcante Porto
Enid Rocha Andrade da Silva
Ernesto Pereira Galindo
Frederico Augusto Barbosa da Silva
Jos Aroudo Mota
Miguel Matteo
Milko Matijascic
Paulo Augusto Rgo
Pedro Humberto Bruno de Carvalho Jnior
Rafael Henrique Moraes Pereira
Raony Silva Nogueira
Renato Nunes Balbim
Sergei Suarez Dillon Soares
Solange Kanso
Vicente Correia de Lima Neto
Infraestrutura social e urbana no Brasil : subsdios para uma agenda

de pesquisa e formulao de polticas pblicas / Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada. Braslia : Ipea, 2010.
v. 2 (912 p.): grfs., mapas, tabs. (Srie Eixos Estratgicos do
Desenvolvimento Brasileiro ; Infraestrutura Econmica, Social e
Urbana ; Livro 6)
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-064-2
1.Infraestrutura Econmica. 2.Poltica Social. 3. Poltica Urbana.
4. Brasil. I. Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. II. Srie.
CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
SUMRIO
APRESENTAO . ...............................................................................9
AGRADECIMENTOS...........................................................................13
INTRODUO
INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO:
MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES...................................................19
Parte I
Infraestrutura Social
CAPTULO 1
A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO....................47
CAPTULO 2
DA CONCEPO REALIDADE: SITUAO DAS INSTITUIES
DE ATENDIMENTO AOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM
A LEI E DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES
EM SITUAO DE ABANDONO....................................................................93
captulo 3
Condies de Funcionamento e Infraestrutura
das Instituies de Longa Permanncia para
Idosos no Brasil...................................................................................131
captulo 4
Infraestrutura das Escolas Brasileiras
e Desempenho Escolar........................................................................151
CAPTULO 5
REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES............193
CAPTULO 6
NOVAS REFERNCIAS PARA A AO DA POLTICA DE ASSISTNCIA SOCIAL:
O CRAS E O CREAS E SEU SIGNIFICADO NA CONSTRUO DA REDE
DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL............................................................215
captulo 7
A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio
(REDESAN) como ELEMENTO DA estratgia da poltica
de segurana alimentar e nutricional...........................................239
CAPTULO 8
CULTURA VIVA E O DIGITAL .....................................................................257
CAPTULO 9
ELETRIFICAO RURAL E O PROGRAMA LUZ PARA TODOS:
AVALIANDO A PERCEPO DOS BENEFICIRIOS . ....................................303
Parte II
Infraestrutura e Polticas Setoriais Urbanas
Captulo 10
A Crise Financeira e Hipotecria e o
Direito Moradia Adequada..............................................................337
captulo 11
O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil
e a sua Produo SOCIAL: desafios e perspectivas.........................365
CAPTULO 12
SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: DESENHO INSTITUCIONAL
E DESAFIOS FEDERATIVOS.........................................................................405
CAPTULO 13
EVOLUO E PERSPECTIVAS DO ABASTECIMENTO DE GUA
E DO ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL............................................423
CAPTULO 14
GESTO DA DRENAGEM URBANA............................................................469
Captulo 15
Resduos Slidos Urbanos: panorama atual, desafios
e perspectivas.......................................................................................515
CAPTULO 16
A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL.........................................................549
Parte III
Planejamento Territorial, Rede de Cidades e Gesto Urbana
CAPTULO 17
REDE URBANA DO BRASIL E DA AMRICA DO SUL:
CARACTERIZAO E TENDNCIAS............................................................595
Captulo 18
Faces da Metropolizao no Brasil: desafios
contemporneos na gesto das Regies Metropolitanas..........641
CAPTULO 19
AGLOMERAES TRANSFRONTEIRIAS NO SUL DO BRASIL:
ENTRE A POROSIDADE E O CONTROLE OSTENSIVO...................................683
CAPTULO 20
FORMAO E TRANSFORMAES RECENTES DA REDE URBANA
DA AMAZNIA O CASO DO ESTADO DO PAR.......................................715
CAPTULO 21
REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA E POLTICAS DE PRESERVAO
DO PATRIMNIO CULTURAL......................................................................747
CAPTULO 22
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E OFERTA HABITACIONAL NO BRASIL.........793
CAPTULO 23
AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA
URBANA NO BRASIL.................................................................................819
CAPTULO 24
USO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS E DOS INSTITUDOS PELO
ESTATUTO DA CIDADE PARA FINANCIAMENTO DA POLTICA URBANA......853
NOTAS BIOGRFICAS......................................................................899
APRESENTAO
com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

entrega ao governo e sociedade brasileira este conjunto amplo, mas obviamente no exaustivo de estudos sobre o que tem sido chamado, na instituio, de Eixos Estratgicos do Desenvolvimento Brasileiro. Nascido de um
grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, este
objetivava aglutinar e organizar um conjunto amplo de aes e iniciativas em
quatro grandes dimenses: i) estudos e pesquisas aplicadas; ii) assessoramento
governamental, acompanhamento e avaliao de polticas pblicas; iii) treinamento e capacitao; e iv) oficinas, seminrios e debates. O projeto se cumpre
agora plenamente com a publicao desta srie de dez livros apresentados em
15 volumes independentes , listados a seguir:

Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do

Conselho de Orientao do Ipea publicado em 2009
Livro 2 Trajetrias Recentes de Desenvolvimento: estudos de experincias internacionais selecionadas publicado em 2009
Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana
--
Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional
--
Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional
Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento

--
Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego
Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada

--
Volume 1 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: desafios do desenvolvimento produtivo brasileiro
--
Volume 2 Estrutura Produtiva Avanada e Regionalmente Integrada: diagnstico e polticas de reduo das desigualdades regionais
Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...
10
Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

--
Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e

perspectivas para 2025
--
Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios

para uma agenda de pesquisa e formulao de polticas pblicas
Livro 7 Sustentabilidade Ambiental

--
Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

--
Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Volume nico Perspectivas da Poltica Social no Brasil
Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

--
Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica
--
Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia
--
Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento
Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas

foi possvel, em to curto espao de tempo aproximadamente dois anos de intenso
trabalho contnuo , por meio da competncia e da dedicao institucional dos
servidores do Ipea (seus pesquisadores e todo seu corpo funcional administrativo),
em uma empreitada que envolveu todas as reas da Casa, sem exceo, em diversos
estgios de todo o processo que sempre vem na base de um trabalho deste porte.
, portanto, a estes dedicados servidores que a Diretoria Colegiada do Ipea
primeiramente se dirige em reconhecimento e gratido pela demonstrao de
esprito pblico e interesse incomum na tarefa sabidamente complexa que lhes
foi confiada, por meio da qual o Ipea vem cumprindo sua misso institucional
de produzir, articular e disseminar conhecimento para o aperfeioamento das
polticas pblicas nacionais e para o planejamento do desenvolvimento brasileiro.
Em segundo lugar, a instituio torna pblico, tambm, seu agradecimento
a todos os professores, consultores, bolsistas e estagirios contratados para o
projeto, bem como a todos os demais colaboradores externos voluntrios e/ou
servidores de outros rgos e outras instncias de governo, convidados a compor
cada um dos documentos, os quais, por meio do arsenal de viagens, reunies,
seminrios, debates, textos de apoio e idas e vindas da reviso editorial, enfim
puderam chegar a bom termo com todos os documentos agora publicados.
Apresentao
11
Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

tratam explicitamente dos sete eixos do desenvolvimento mais de duas centenas
de pessoas. Para este esforo, contriburam ao menos 230 pessoas, mais de uma
centena de pesquisadores do prprio Ipea e outras tantas pertencentes a mais
de 50 instituies diferentes, entre universidades, centros de pesquisa, rgos de
governo, agncias internacionais etc.
A Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) slida
parceira do Ipea em inmeros projetos foi aliada da primeira ltima hora nesta
tarefa, e ao convnio que com esta mantemos devemos especial gratido, certos
de que os temas do planejamento e das polticas para o desenvolvimento temas
estes to caros a nossas tradies institucionais esto de volta ao centro do
debate nacional e dos circuitos de deciso poltica governamental.
Temos muito ainda que avanar rumo ao desenvolvimento que se quer para
o Brasil neste sculo XXI, mas estamos convictos e confiantes de que o material
que j temos em mos e as ideias que j temos em mente se constituem em ponto
de partida fundamental para a construo deste futuro.
Boa leitura e reflexo a todos!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Carleial
Mrcio Wohlers
Mrio Theodoro
AGRADECIMENTOS
O desafio de construir este livro, que busca refletir sobre aspectos relativos infraestrutura social e urbana no Brasil, em suas interfaces com o desenvolvimento
econmico, s pde ser efetivamente superado por meio de um intenso esforo
colaborativo, que foi elaborado a vrias mos e envolveu a participao de muitas
cabeas que vimos agora, de pblico, agradecer.
Este conjunto de reflexes, algumas em reas e temas relativamente inditos no Ipea, traduzem o esforo de publicar contribuies que no buscam ser
exaustivas, mas que procuram mapear o estado das artes em algumas temticas
importantes e indicar caminhos e possibilidades que devero ser explorados futuramente por meio de novas linhas de pesquisa.
Neste sentido, a massiva participao de tcnicos de vrias diretorias do Ipea1
e de tcnicos e gestores de diversos rgos governamentais federais e estaduais2
mostra, de um lado, a pluralidade de reflexes que compem o acervo tcnico
da casa e, de outro, a importncia das parcerias entre os gestores encarregados da
execuo das polticas pblicas e os tcnicos do Ipea, na produo de anlises e
reflexes em torno das perspectivas para o desenvolvimento brasileiro. No podemos tambm esquecer de mencionar a importante colaborao dada por diversos
professores de universidades pblicas brasileiras para o sucesso desta empreitada.3
Considerando a complexidade e a diversidade de temas tratados e os desafios
e as dificuldades encontrados e superados para se chegar estrutura deste livro,
nada mais justo que reconhecer o esforo empreendido e agradecer os diversos
tipos de colaborao que tornaram possvel esta publicao.
Inicialmente, cabe agradecer aos vrios autores que se envolveram na confeco dos diversos captulos que compem este livro. A redao deste livro contou com a participao de 57 autores, os quais contriburam para a confeco
desta obra composta por 24 captulos e uma introduo, organizados em trs
1. Diretorias de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc),
Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) e Assessoria da Presidncia do Ipea.
2. Secretaria de Polticas para Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica, Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (MDS), Ministrio de Minas e Energia (MME), Ministrio do Meio Ambiente (MMA), Ministrio
das Cidades (MCidades), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), Instituto de Patrimnio Histrico e Artstico
Nacional (IPHAN), Governo do Distrito Federal (GDF), Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do
Par (IDESP), Secretaria de Estado de Meio Ambiente do Par, Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e
Social (Ipardes) e Secretaria de Estado de Desenvolvimento Urbano do Paran.
3. Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF), Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRS), Universidade Federal
do Rio de Janeiro (UFRJ), Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), Universidade de Braslia (UnB), Universidade do
Estado do Par (Uepa), Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC) e Universidade Federal do Par (UFPA).
14
partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e

discusses relativas infraestrutura social e urbana do pas.
Na primeira parte do livro, encontram-se os captulos relativos infraestrutura social. Na segunda parte, o livro traz os captulos relativos infraestrutura
e s polticas urbanas. Na parte final, esto os captulos relativos s discusses
que procuram enfatizar a dimenso territorial da infraestrutura social e urbana,
dando-se especial nfase s questes da rede urbana e do planejamento territorial
e aos aspectos relativos gesto urbana.
A contribuio introdutria, Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento:
marco terico e temas emergentes, ficou a cargo de Marco Aurlio Costa e Maria da
Piedade Morais. O captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territrio,
deve-se aos autores Milko Matijascic, Alexandre Lalau Guerra e Ronnie Aldrin
Silva. Essas primeiras reflexes abrem alas para as contribuies dadas por Enid
Rocha e Simone Gueresi no captulo 2, Da concepo realidade: situao das
instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para
crianas e adolescentes em situao de abandono. Ana Amlia Camarano, Solange
Kanso, Juliana Leito e Mello e Daniele Fernandes Carvalho so as autoras responsveis pelo captulo 3, Condies de funcionamento e infraestrutura das instituies de longa permanncia para idosos no Brasil. O captulo 4, Infraestrutura
das escolas brasileiras e desempenho escolar, contou com a participao de Sergei
Suarez Dillon Soares e Natlia Guimares Duarte Styro. Tas Cerqueira Silva
e Luana Simes Pinheiro elaboraram o captulo 5, Rede de enfrentamento violncia contras as mulheres. Luziele Maria de Souza Tapajs escreveu o captulo
6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o Cras e o Creas e
seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil. J o captulo 7, A
Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan) como elemento
da estratgia da poltica de segurana alimentar e nutricional, resultou do esforo
conjunto de Juliane Helriguel de Melo Perini, Antnio Leopoldo Nogueira Neto,
Marilian Medeiros de Arajo Silva, Bruno Jansen Medeiros, Katia Francisco de
Lima, Alexandro Rodrigues Pinto e Jnia Valria Quiroga da Cunha. O oitavo
captulo do livro, Cultura viva e o digital, foi produzido por Frederico Augusto
Barbosa da Silva, Ana Luiza Machado de Codes e Herton Ellery Arajo. Fecha o
primeiro bloco de artigos, o captulo 9, Eletrificao rural e o Programa Luz para
Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, de autoria de Jos Aroudo
Motta, Marcelo Teixeira da Silveira e Aron da Costa Falek.
Na parte II deste volume, os captulos abordam diferentes aspectos relacionados aos servios setoriais urbanos, englobando os diversos sistemas de proviso
e equipamentos de consumo coletivo urbano. O captulo 10, A crise financeira e
hipotecria e o direito moradia adequada, que introduz essa segunda parte, uma
Agradecimentos
15
contribuio da relatora especial das Naes Unidas para o Direito Moradia

Adequada Raquel Rolnik, cuja traduo do original em ingls ficou a cargo de
Emmanuel Cavalcante Porto. Cleandro Henrique Krause e Renato Nunes Balbim colaboraram com o captulo 11, O planejamento da habitao de interesse
social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas. O captulo 12, Saneamento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios federativos, foi elaborado
por Alexandre dos Santos Cunha. Sonaly Cristina Resende Borges de Lima e
Denise Helena Frana Marques foram as responsveis pelo captulo 13, Evoluo
e perspectivas do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil. Carlos Eduardo Morelli Tucci autor do captulo 14, Gesto da drenagem urbana,
que teve a formatao final e a redao dos anexos feita por Cleandro Henrique
Krause. Bruno Milanez redigiu o captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama
atual, desafios e perspectivas. A mobilidade urbana no Brasil objeto do captulo
16, elaborado conjuntamente por Carlos Henrique Ribeiro Carvalho, Eduardo
Alcntara Vasconcellos, Ernesto Galindo, Rafael Henrique Moraes Pereira e
Vicente Correia de Lima Neto.
A parte III, por sua vez, encerra o livro com os captulos relativos ao planejamento territorial, dinmica da rede de cidades do pas e gesto urbana. Tm-se,
inicialmente, as contribuies de Cludio Antnio Gonalves Egler e Fernando
Luiz Arajo Sobrinho no captulo 17, Rede urbana do Brasil e da Amrica do Sul:
caracterizao e tendncias, cuja redao final foi dada por Marco Aurlio Costa.
Na sequncia, encontramos as contribuies de Marco Aurlio Costa, Miguel
Matteo e Renato Nunes Balbim no captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil:
desafios contemporneos na gesto das regies metropolitanas. Rosa Moura, Nelson
Ari Cardoso e Lorreine Santos Vaccari colaboraram com o captulo 19, Aglomeraes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a porosidade e o controle ostensivo.
O captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaznia:
o caso do estado do Par, deve-se participao de Andra de Cssia Lopes Pinheiro,
Heriberto Wagner Amanajs Pena, Mrcio Douglas Brito Amaral e Mrio Miguel
Amin Garcia Herreros. George Alex da Guia contou com o apoio de Maria da
Piedade Morais para a elaborao do captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia
e polticas de preservao do patrimnio cultural. Srgio Ulisses Silva Jatob o
responsvel pelo captulo 22, Licenciamento ambiental e oferta habitacional no
Brasil. O captulo 23 aborda As polticas para a regularizao fundiria urbana no
Brasil e pode ser creditado a Paulo Coelho vila. Encerra a coletnea o captulo
24, Uso dos instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desenvolvimento urbano, fruto do trabalho conjunto de Pedro Humberto Bruno de
Carvalho Jnior e Vicente Correia Lima Neto.
Para alm dos autores, diversos colaboradores merecem aqui um agradecimento especial. Vale destacar as contribuies de Paulo Augusto Rego
16
e Raony Silva Nogueira no apoio tcnico dado formatao e tabulao

complementar de dados que subsidiaram alguns dos captulos deste livro.
Agradecemos tambm aos tcnicos, gestores e rgos que forneceram dados
e informaes que tambm subsidiaram a elaborao de algumas das anlises
aqui presentes, em especial Lauseani Santoni, Luiz Fernando Lima Oliveira e
Rubem Oliveira de Paula.
Alm da redao inicial dos captulos, da disponibilizao de dados e informaes e da formatao desse material para subsidiar a redao dos captulos,
esta publicao no teria sido possvel sem a colaborao dos diversos pareceristas que auxiliaram na leitura e reviso dos diversos captulos deste volume.
Assim, pelo apoio fundamental dado aos editores com seus valiosos comentrios
agradecemos aos 37 pareceristas que leram cuidadosamente os diversos captulos
deste livro, nomeadamente: Adriana Maria Magalhes de Moura, Alexandre dos
Santos Cunha, Antenor Lopes de Jesus Filho, Bernardo Alves Furtado, Bruno
Milanez, Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Celso Santos Carvalho, Cleandro Henrique Krause, Enid Rocha Andrade da Silva, Ernesto Pereira Galindo,
Frederico Augusto Barbosa da Silva, George Alex da Guia, Gustavo Luedemann,
Helder Rogrio Santana Ferreira, Juliana Leito e Mello, Jurema de Souza
Machado, Leila Posenato Garcia, Luciana de Barros Jaccoud, Luciana Mendes
Santos Servo, Marco Aurlio Costa, Maria da Piedade Morais, Matheus Stivali, Miguel Matteo, Natlia de Oliveira Fontoura, Paulo Augusto Rego, Paulo
Coelho vila, Paulo Roberto Corbucci, Pedro Humberto Bruno de Carvalho
Jnior, Rafael Guerreiro Osrio, Rafael Henrique Moraes Pereira, Renato Nunes
Balbim, Roberta da Silva Vieira, Roberto Henrique S. Gonzalez, Rute Imanishi
Rodrigues, Valdemar Ferreira de Araujo Filho, Vanessa Gapriotti Nadalin e
Vicente Correia de Lima Neto.
No processo editorial contamos com o apoio precioso de Daniel Castro,
Claudio Passos de Oliveira, Iranilde Rego, Jane Fagundes e Cida Taboza na coordenao da equipe de revisores e diagramadores dos vrios captulos que compem este volume. O livro tambm contou com o apoio financeiro do escritrio
da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal) em Braslia,
para a contratao de alguns consultores que elaboraram estudos constantes de
trs captulos do livro, por meio do convnio Ipea/Cepal. Por ltimo, gostaramos
de agradecer a Jos Celso Cardoso Junior, coordenador-geral do Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, pelo apoio incansvel dado ao projeto como
um todo, e a este volume em particular. Aos demais colegas do Ipea e parceiros
de outras instituies, que porventura tenhamos esquecido de mencionar, mas
que colaboraram para que este livro se tornasse realidade, registramos tambm os
nossos agradecimentos.
Agradecimentos
17
Certos de que avanos na reflexo sobre os desafios do desenvolvimento

brasileiro dependem do trabalho de equipe e da colaborao em rede dos diversos agentes na produo de conhecimento relevante para a formulao, a implementao, o monitoramento e a avaliao de polticas pblicas, reiteramos aqui
mais uma vez os nossos agradecimentos aos autores, colaboradores e pareceristas.
Esperamos que esta publicao seja til para os diversos leitores que dela, certamente, faro uso, e esperamos poder continuar contando com as contribuies e
o apoio de todos vocs para futuras parcerias.
Os Editores
INTRODUO
INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO:

MARCO TERICO E TEMAS EMERGENTES
A infraestrutura econmica, social e urbana e o processo de desenvolvimento

possuem elevado grau de correlao. A disponibilidade de infraestrutura no territrio constitui um indicador das suas condies de desenvolvimento. Ao mesmo
tempo, essa disponibilidade ou sua ausncia favorecem ou limitam o processo de
desenvolvimento econmico e territorial.
Ao longo do processo de formao socioespacial, os investimentos em infraestrutura favorecem as condies de desenvolvimento socioeconmico de algumas pores do territrio, enquanto as ausncias ou deficincias infraestruturais
em algumas reas restringem as suas possibilidades de desenvolvimento. Assim, a
quantidade e a qualidade da infraestrutura disponvel no territrio qualificam e
condicionam seu processo de desenvolvimento.
O reconhecimento da importncia de uma infraestrutura adequada para
o processo de desenvolvimento e, em especial, a relevncia da infraestrutura na
proviso de insumos produtivos para o crescimento econmico, a reduo da
pobreza e das desigualdades sociais tem sido partilhado por diversos autores e
convergente com as observaes constantes no volume I deste livro.1
Ao eleger a infraestrutura econmica, social e urbana como um dos eixos de
desenvolvimento do pas, o Ipea parte do entendimento que o desenvolvimento
nacional depende da adequada proviso de infraestrutura econmica, social e
urbana e, subsidiariamente, de um arranjo institucional capaz de promov-la,
seja em termos dos investimentos pblicos ou privados necessrios para dotar o
pas das infraestruturas necessrias, seja em termos de sua gesto e atualizao,
configurando um processo permanente que conforma uma poltica de Estado.
Enquanto poltica de Estado que deve favorecer o desenvolvimento do pas,
entende-se que o processo de adequao da infraestrutura econmica, social e
urbana deve ser orientado pela promoo, concomitante, da eficincia econmica, da equidade social e da sustentabilidade ambiental, e pela diminuio das
desigualdades espaciais, em suas diversas escalas.
1. Ver, a respeito, Fay e Morrison (2005), Estache e Fay (2007), Straub (2008), Cepal (2009), Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) (2000), Kessides (1993) e a resenha da literatura constante desta introduo.
20
Os investimentos em infraestrutura, no entanto, so investimentos de grande

porte que demandam elevados montantes de poupana e/ou financiamento
pblicos e/ou privados que se transformam em capital imobilizado, envolvendo
custos tambm elevados de operao e manuteno. Ou seja, no apenas o investimento inicial tende a ser vultoso, como ele implica no comprometimento de
recursos para que o mesmo cumpra efetivamente sua funo, de forma adequada
e com a devida qualidade.
Dessa forma, a deciso relativa aos investimentos em infraestrutura que um
pas necessita envolve, entre outros elementos, a avaliao da viabilidade dessas
inverses e dos custos de oportunidade, uma vez que (1) no h recursos suficientes para dotar todo o territrio, simultaneamente, de todas as infraestruturas
possveis; (2) pode no haver recursos suficientes para manter essas infraestruturas
funcionando regularmente e de forma adequada ademais, no todo tipo de
infraestrutura que deve estar presente de forma homognea em todo o territrio;
e (3) os efeitos multiplicadores gerados e os benefcios trazidos pela dotao dessas
infraestruturas iro variar espacialmente, o que pode sugerir a primazia desses
investimentos em determinadas pores do territrio, reforando a concentrao espacial dessas infraestruturas e as desigualdades territoriais, ainda que numa
perspectiva temporal de curto prazo.
Decorre disso o que pode ser qualificado como um dilema central relativo
infraestrutura: a implantao de determinadas infraestruturas mostra-se mais
vivel e atende a critrios, sobretudo de viabilidade econmico-financeira, em
cidades e regies que por sua posio hierrquica na rede urbana, por seu dinamismo e pelas funes que exercem no territrio j so melhor dotadas em termos
de infraestrutura, de modo que os investimentos em infraestrutura podem reforar a sua concentrao espacial e acentuar as disparidades socioespaciais. Alm
disso, os efeitos multiplicadores e virtuosos dos investimentos em infraestrutura
tendem a dar melhor resposta em regies que de alguma forma j so privilegiadas
em termos de equipamentos e conhecimento, j exercem um papel importante
em termos regionais e da rede de cidades e j atraem a maior (e melhor) parte dos
investimentos pblicos e privados.
Considerando essa tenso que perpassa a adequao da infraestrutura para a
promoo do desenvolvimento nacional, faz-se necessrio refletir acerca do processo decisrio relativo aos investimentos em infraestrutura e sua distribuio
no territrio. O que justifica e quais critrios devem orientar a deciso de dotar
alguns lugares de determinadas infraestruturas? Os critrios que orientam os
investimentos em infraestrutura devem ser os mesmos para as diversas dimenses
e setores de infraestrutura? Ou se faz necessrio qualificar melhor essas infraestruturas e adotar abordagens diferenciadas nesse processo de avaliao?
21
Certamente, ao se adotarem critrios uniformes e homogneos para se avaliar a necessidade de se priorizar a dotao de infraestrutura em algumas regies e
cidades, corre-se o risco de to somente reforar (ainda que de forma parcialmente
justificada) a concentrao territorial dessas infraestruturas e o aprofundamento
das desigualdades socioespaciais.
Por outro lado, uma distribuio universal das infraestruturas por todas as
pores do territrio envolve inverses iniciais e custos de operao e manuteno
elevados que, no limite, podem comprometer a qualidade da infraestrutura em
cidades e regies nas quais a infraestrutura favorece um melhor desempenho da
economia nacional, gerando um gargalo e uma grave restrio para o desenvolvimento do pas como um todo.
Enquanto poltica de Estado, o processo de adequao da infraestrutura
econmica, social e urbana fica tensionado pela universalizao de determinados
equipamentos e servios de consumo coletivo, buscando uma cobertura o mais
ampla possvel de todo o territrio nacional, e pela orientao de investimentos
em infraestrutura a partir da adoo de critrios que avaliem a sua viabilidade,
considerando as necessidades e condies especficas das diferentes pores do
territrio e os efeitos da disponibilizao dessa infraestrutura na promoo do
desenvolvimento nacional.
Essas tenses devem se refletir num projeto de desenvolvimento de longo
prazo que contemple e equilibre as necessidades de curto prazo em vistas dos
dficits de infraestrutura e da demanda por novos investimentos ou pela manuteno dos equipamentos e servios j existentes com uma perspectiva de longo
prazo, no qual um projeto de ordenamento territorial e de desenvolvimento
social perpasse e instrua a distribuio de investimentos no territrio, orientando
e induzindo o processo de formao socioespacial do pas.
As relaes entre infraestrutura e desenvolvimento e, mais especificamente,
o processo de adequao das infraestruturas para favorecer o desenvolvimento
do pas envolve anlises diferenciadas em termos das dimenses e dos diferentes
setores de infraestrutura e um entendimento qualificado das especificidades das
diversas pores do territrio e do processo de formao socioespacial do pas, de
forma associada s prioridades de curto prazo e aos projetos de escopo temporal
mais amplo.
1 A INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA: REFERNCIAS TERICO-CONCEITUAIS
E MARCO LEGAL
Um primeiro recorte que se faz necessrio para a avaliao da questo da infraestrutura diz respeito qualificao do que se entende por infraestrutura econmica e por infraestrutura social e urbana. Evidentemente, numa perspectiva mais
22
ampla e integrada, essas diferentes dimenses da infraestrutura se complementam

e se articulam, no sendo desejvel a construo de anlises estanques.
Contudo, considerando os desafios apresentados anteriormente, faz-se necessrio distinguir a infraestrutura estritamente econmica, abordada no volume I
deste livro2, da infraestrutura social e urbana, abordada neste volume, ainda que
se reconhea que a infraestrutura econmica tambm social e urbana e que
o que se entende por infraestrutura social e urbana tambm pode ser considerado infraestrutura econmica, como se observa, por exemplo, na importncia
que a disponibilidade de equipamentos e servios de sade e educao, para
citar apenas esses dois setores, tem tido na deciso locacional de empresas que
no querem que seus executivos e tcnicos (e suas respectivas famlias) se instalem em cidades e/ou regies nas quais esses servios so precrios ou deficientes.
Nesse sentido, a disponibilidade de infraestrutura social e urbana tem-se configurado, cada vez mais, em importante fator da competitividade econmica das
cidades e regies, e um elemento determinante na atrao de indivduos e firmas,
como veremos na prxima sesso.
Salientando, ainda, aquilo que as diversas dimenses da infraestrutura tem
em comum, vale mencionar os diversos aspectos ligados institucionalidade dessas infraestruturas, seja em termos do seu financiamento, seja em termos de sua
gesto e controle, os quais apresentam caractersticas semelhantes ou so perpassadas por questes similares, estejamos tratando do transporte rodovirio ou dos
equipamentos e servios de sade ou da coleta, disposio final e tratamento dos
Resduos Slidos Urbanos (RSU).
No entanto, ainda que seja apenas para fins analticos, as especificidades
existentes entre as diferentes dimenses da infraestrutura demandam abordagens prprias, de modo que, no volume I, que trata da dimenso econmica,
enfatizam-se as relaes dessa infraestrutura com as demandas e necessidades do
setor produtivo, enquanto neste volume, que trata das dimenses social e urbana,
enfatizam-se as questes voltadas para a estruturao dos assentamentos urbanos
e para a proviso de servios para a populao, como o caso, por exemplo, do
acesso a moradia e saneamento bsico adequados e servios de educao e sade,
apenas para citar algus exemplos.
Ou seja, feitas as ressalvas anteriormente explicitadas, justifica-se a opo de
lidar de forma separada com a infraestrutura econmica e a infraestrutura social e
urbana, tal como se faz neste livro, ainda que se registre a necessidade de procurar
fazer convergir essas anlises, permitindo uma compreenso mais integrada da
questo da infraestrutura adequada para a promoo do desenvolvimento nacional.
2. Considerou-se infraestrutura econmica a infraestrutura de apoio ao setor produtivo, abarcando os seguintes setores: rodovias, ferrovias, portos, aeroportos, energia eltrica, petrleo e gs natural, biocombustveis e telecomunicaes.
23
No que diz respeito infraestrutura social e urbana, uma primeira questo que se coloca saber com qual conceito ou noo de infraestrutura social e
urbana se est operando.
Inicialmente, vale salientar que aquela distino conceitual apresentada na
anlise relativa infraestrutura econmica, entre (1) infraestrutura fsica, como
suporte sobre o qual se d a prestao de servios e (2) servios de infraestrutura
tambm pode ser feita para as dimenses social e urbana. Nesse caso, contudo,
talvez de forma mais expressiva do que na dimenso econmica, essa separao
apenas analtica e opera somente em determinadas anlises, uma vez que no
h como deixar de lidar com uma abordagem que integre os equipamentos e
suportes fsicos dos servios sociais e urbanos por eles prestados e do modo
como se d a sua gesto, sendo necessria a adoo de um conceito de infraestrutura social e urbana que incorpore de forma integrada e abrangente estas
diferentes dimenses.
Assim, considerando o amplo conjunto de setores e funes a elas atinentes,
as infraestruturas sociais e urbanas envolvem, na verdade, um amplo conjunto de
sistemas e suportes vida cotidiana da populao, notadamente no meio urbano,
implicando em equipamentos e suportes fsicos, na prestao de servios e na sua
gesto, seja a gesto de operao e manuteno desse equipamento, seja a gesto
do sistema em termos espao-temporais.
Portanto, para efeitos deste volume, ainda que se reconhea a possibilidade
analtica de distinguir equipamentos, de servios e de sua gesto, subjaz o entendimento de que a infraestrutura social urbana envolve sistemas complexos de
equipamentos, servios e gesto inclusive, da estruturao de sistemas de informao e da gesto desses sistemas.
Como j foi salientado anteriormente, a noo do que seja infraestrutura
dinmica, varia no tempo e no espao, depende das condies socioculturais e das
prprias condies tcnico-produtivas. A infraestrutura social e urbana das sociedades complexas contemporneas resultado de um processo histrico no qual
evoluiu o entendimento do que so os equipamentos e servios sociais e urbanos,
refletindo a prpria evoluo dos direitos humanos e sociais e das necessidades
bsicas socialmente construdas.
Ou seja, as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana no
Brasil contemporneo so totalmente distintas daquelas existentes no sculo
XIX, quando ainda no havia uma sociedade urbana e quando as noes de
direito social ainda se atrelavam a uma estrutura social e poltica marcada pela
escravido e pelo que historiadores como Jos Murilo de Carvalho qualificam
como sendo a inexistncia de uma sociedade civil.
24
medida que as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana

vm evoluindo refletindo, em certa medida, o prprio desenvolvimento socioeconomico e o grau de urbanizao dos pases, notadamente ao longo do sculo
XX altera-se o conjunto de sistemas que compem a infraestrutura social e
urbana e a demanda por polticas sociais e urbanas que contribuam para garantir
que a populao como um todo tenha acesso a essas infraestruturas e aos respectivos servios.
Assim, nas sociedades contemporneas em que o Estado desempenha um
papel central de provedor e/ou coordenador das infraestruturas, a noo do que
seja infraestrutura importa para a agenda pblica e ir informar sobre a prpria
concepo de Estado, tal como ocorre no caso do Estado do Bem-Estar Social.
Um entendimento mais restrito do que seja infraestrutura social e urbana - e das
necessidades sociais bsicas e direitos humanos que ela visa atender - implica
numa menor demanda por investimentos pblicos e privados na disponibilizao dessa infraestrutura no territrio. Ao contrrio, a adoo de perspectivas que
contemplem o processo de construo e conquistas de direitos humanos e sociais
implica na ampliao da demanda por infraestrutura social e urbana, nas diversas
reas e funes abarcadas por essa noo dinmica no tempo e no espao.
Portanto, paralelamente a um entendimento socialmente construdo e
compartilhado do que seja a infraestrutura, h uma dimenso institucional e
normativa a respeito dessa noo, a qual se encontra refletida em notas tcnicas
e, sobretudo, na legislao nacional e nos acordos internacionais sobre direitos
humanos, como o caso do Pacto pelos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais
(PIDESC), por exemplo.
No Brasil, a partir da Constituio Federal de 1988 (CF/88), uma nova e
ampliada noo de direitos sociais e urbanos passou a constar da ordem jurdica
do pas, ainda que a regulamentao desses direitos se mostre ainda inconclusa, j
passadas duas dcadas da vigncia da nova Carta Magna.
medida que tais direitos so reconhecidos como direitos universais,
novas infraestruturas passam a ser demandadas pela populao e devem ser
disponibilizadas. De acordo com o Art. 6o da Constituio Federal, so direitos
sociais a educao, a sade, a alimentao, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia
aos desamparados, na forma desta Constituio. Somam-se a esses direitos, os
direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, tal como previstos no Art. 7o, visando
melhoria de sua condio social e aos direitos igualdade e no discriminao
presentes no Art. 5o.
Alm dos direitos sociais e do trabalhador, a CF/88 tambm estabeleceu
as diretrizes gerais da poltica de desenvolvimento urbano, de responsabilidade
25
executiva do poder pblico municipal, a qual tem por objetivo o ordenamento do

pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade e da cidade (e do bemestar de seus habitantes), as quais so condicionantes do direito da propriedade
privada, tal como estabelecem os Arts. 5o e 182
No que diz respeito aos direitos sociais e infraestrutura social, a partir das
diretrizes e normas gerais constantes na Constituio Federal ver, em especial,
os Arts. 194 a 198 (seguridade social e sade), o Art. 203 (assistncia social) e os
Arts. 205 e 208 (educao) , vm sendo construdas diversas polticas nacionais,
implicando na realizao de investimentos voltados para a disponibilizao de
equipamentos e servios ou para a busca de solues que visassem dotar a populao dos servios pblicos de infraestrutura necessrios.
A estruturao do Sistema nico de Sade (SUS), do Sistema nico de
Assistncia Social (Suas), os ciclos dos Planos Nacionais de Educao, o Estatuto da Criana e do Adolescente, o Estatuto do Idoso e a Lei Maria da Penha
so exemplos de sistemas e polticas que trazem normativas que correspondem a
um entendimento do que seja infraestrutura social, implicando em demandas de
investimentos em equipamentos e suportes sociais para a prestao de servios
de infraestrutura.
No que diz respeito questo urbana, o Estatuto da Cidade, Lei Federal
no 10.257/2001, regulamentou o captulo da poltica urbana da Constituio
Federal e garantiu a possibilidade da utilizao de novos instrumentos para a
efetivao da reforma urbana, do cumprimento da funo social da propriedade
e da garantia do direito cidade.
Alm disso, a partir da criao do Ministrio das Cidades (MCidades), em
2003, a estruturao das secretarias nacionais ligadas s polticas urbanas setoriais
favoreceu o desenvolvimento de polticas nacionais de habitao, saneamento
bsico e mobilidade e transporte urbanos, no que incorpora o entendimento do
que seja hoje o ncleo duro da infraestrutura urbana para efeitos de implementao dessas polticas.
Antes da CF/88, a Lei Federal no 6.766/79, em seu captulo II, que trata dos
requisitos urbansticos para loteamentos, trazia expresso o entendimento do que
seriam equipamentos comunitrios no Art. 4o., pargrafo nico (equipamentos
pblicos de educao, cultura, sade, lazer e similares) e equipamentos urbanos
no Art. 5o. (equipamentos pblicos de abastecimento de gua, servios de esgoto,
energia eltrica, coletas de guas pluviais, rede telefnica e gs canalizado). Esse
entendimento, que vem sendo revisado e ampliado, quer pelas polticas setoriais,
quer pela prpria reviso da lei de parcelamento do solo urbano, implica numa
determinada concepo de infraestrutura social e urbana, com repercusses sobre
as polticas pblicas.
26
O Cdigo Tributrio Nacional, por seu turno, ao tratar da competncia

municipal de cobrana do Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial
Urbana (IPTU), estabelece que o imposto devido por imveis situados em
zona urbana definida por lei municipal, desde que o imvel tenha ao menos dois
dos melhoramentos previstos na norma que o caracterizariam como tendo uma
infraestrutura urbana mnima, construda ou mantida pelo poder pblico: meiofio ou calamento, com canalizao de guas pluviais; abastecimento de gua;
esgotamento sanitrio; iluminao pblica, mesmo que sem posteamento para
distribuio domiciliar; e escola primria ou posto de sade situado a menos de
trs quilmetros do imvel.
H, portanto, na ordem jurdico-administrativa brasileira, um conjunto de
entendimentos acerca do que a infraestrutura social e urbana que implica em
demandas para a proviso e adequao dessa infraestrutura de forma a dar suporte
material prestao de servios sociais e urbanos de maneira adequada.
No que pode ser considerado um entendimento que busca dar a referncia
tcnica para essa questo, a Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT),
na Norma Brasileira (NBR) 9284, que trata de equipamentos urbanos, classifica
os equipamentos que do sustentao s funes urbanas, reconhecendo-os como
equipamentos urbanos, definindo-os como todos os bens pblicos ou privados,
de utilidade pblica, destinados prestao de servios necessrios ao funcionamento da cidade, implantados mediante autorizao do poder pblico, em
espaos pblicos e privados. Esta norma define como categorias dos equipamentos urbanos a circulao e o transporte; a cultura e a religio; o esporte e o lazer;
a infraestrutura de sistema de comunicao; o sistema de energia; o sistema de
iluminao pblica; o sistema de saneamento; a segurana pblica e a proteo; o
abastecimento; a administrao pblica; a assistncia social; a educao e a sade.
Tal abordagem relativamente prxima ao recorte que utilizaremos neste estudo.
Trata-se, portanto, de um amplo conjunto de sistemas, funes e servios
que implicam em investimentos em equipamentos e suportes fsicos, na prestao
de servios e na gesto dos sistemas e servios, os quais, de forma integrada e
articulada, constituem o que neste volume est sendo chamado de infraestrutura
social e urbana, como veremos mais adiante.
A seguir, procede-se a uma extensa reviso bibliogrfica sobre o tema infraestrutura e desenvolvimento e apresentam-se os principais conceitos e definies
de infraestrutura utilizados nessa literatura, com destaque para a infraestrutura
social e urbana.
27
1.1 Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento:

uma resenha da literatura
Uma das distines mais comuns encontradas na literatura sobre o tema da infraestrutura entre infraestrutura pesada (hard infrastruture) ou fsica, com existncia
material, e infraestrutura leve (soft infrastructure), com natureza mais intangvel.
A infraestrutura pesada estaria relacionada aos equipamentos fsicos necessrios
para o funcionamento de uma sociedade moderna, como, por exemplo, as rodovias, as redes de gua e esgoto, os aeroportos e os equipamentos de telecomunicaes, dentre outros. J a infraestrutura leve diria respeito s instituies e outros
insumos necessrios para manter os padres econmicos, sociais e culturais de um
pas, como os sistemas de educao, sade, financiamento, governana, apenas
para citar alguns exemplos. Alguns autores dividem a infraestrutura leve em ativos
fsicos como edificaes e equipamentos e sistemas imateriais tais como marcos
regulatrios, sistemas financeiros, e instituies, dentre outros.
Stimson et al. (2006, p. 24) sugerem uma importncia relativa crescente da
infraestrutura leve - educao, sade, governana, liderana regional, conhecimento, know-how produtivo e amenidades que definem a qualidade de vida - vis
a vis a infraestrutra fsica tradicional na capacidade das economias avanadas gerarem progresso tecnolgico e desenvolvimento econmico. Blakley e Bradshaw
(2002) tambm utilizam o conceito de soft infrastructure, para se referir a quesitos
to amplos como sistemas de informao, educao, pesquisa, apoio aos negcios e ao meio ambiente, centros de convenes e restaurantes, destacando a sua
importncia para o processo de desenvolvimento das comunidades e o avano do
progresso tecnolgico, que, para o autores, pode ser ainda um fator mais relevante
do que a presena de infraestrutura fsica como rodovias, esgotamento sanitrio
ou parques industriais especiais.
Smilor e Wakelin (1990) utilizam o termo infraestrutura inteligente (smart
infrastructure) para se referir a caractersticas como informao, educao, amenidades urbanas, qualidade ambiental e instituies flexveis, dentre outros,
elementos que tem se transformado cada vez mais em fatores centrais da competitividade de cidades e regies e a base para o desenvolvimento econmico sustentvel. Argumento semelhante pode ser encontrado em autores como Romer
(1986), Krugman (1991) e Audretsch & Feldman, (1996), dentre outros, que
tambm destacaram a importncia dos spillovers de conhecimento entre agentes
e firmas decorrentes da concentrao espacial e da proximidade fsica de talento,
tecnologia, capital, know-how, expertise global, como fator crucial para gerar
retornos crescentes, criar empregos e promover o desenvolvimento econmico
em ultima instncia. Assim, cidades e regies dotadas de tais atributos possuiriam
nveis elevados de networking interno e relaes de confiana, que serviriam como
componentes centrais da sua competividade.
28
O Banco Mundial (BIRD) (1994) e o BID (2000) adotam um conceito

de infra-estrutura semelhante, que engloba as estruturas de engenharia, os
equipamentos e instalaes de longa vida til e os servios que eles fornecem,
os quais pode ser usadas na produo econmica ou pelas famlias. Ainda de
acordo com o BID (2000, p. 13), a infraestrutura pode ser classificada em
quatro grandes grupos, consoante a sua funo: i) infraestrutura econmica
(transporte, energia e telecomunicaes); ii) a infraestrutura social (represas e
canais de irrigao, sistemas de gua potvel e esgotamento sanitrio, educao
e sade); iii) infraestrutura ambiental; e iv) infraestrutura vinculada informao e ao conhecimento.
Para Kessides (1993), a infraestrutura contribui para o aumento da produtividade dos fatores de produo (capital e trabalho) e melhora a qualidade
de vida da populao, apresentando estreita correlao com o desenvolvimento
econmico. Para esta autora, a infraestrutura um elemento essencial para gerar
os ganhos de produtividade decorrentes da urbanizao, de forma que quando os
problemas associados falta de infraestrutura adequada acarretam custos de congestionamento ou externalidades negativas sobre o meio ambiente, os benefcios
decorrentes da urbanizao so reduzidos. Por outro lado, uma melhoria na sade
da populao derivada de um maior acesso a gua potvel e esgotamento sanitrio
ou uma reduo no tempo de deslocamento ao trabalho devido a um sistema
de transportes mais eficiente, contribuem para o aumento da produtividade do
trabalho, da cidade, da regio e da economia como um todo. Ademais, a falta de
acesso a uma infraestrutura adequada a preos compatveis com o nvel de renda
da populao um dos fatores determinantes para a persistncia de elevados patamares de pobreza estrutural.
Para outros autores um pr-requisito essencial para a adequada proviso da
infra-estrutura a noo da segurana da posse, seja como um estmulo para o
investimento a fim de que os projetos tenham o escopo temporal necessrio
para a recuperao dos custos , seja como um meio para certificar esta segurana.
Quando j se possui o ttulo de propriedade, no s os prprios beneficirios
dos projetos de infra-estrutura se mobilizam mais porque aumenta a expectativa
de que os retornos do investimento voltem para suas mos, mas tambm porque aproxima estes beneficirios dos credores uma vez que a terra se torna uma
garantia no s aceitvel como desejvel. (AALSTON et al., 1999; DE SOTO,
2001) No entanto, mesmo quando no se possui o ttulo, tambm possvel
esperar que ocorram investimentos em infra-estrutura mesmo que comeando
de maneira precria desde que estes investimentos sirvam como um mtodo
informal reconhecido socialmente para a consolidao dos direitos de propriedade (SJAASTAD; BROMLEY, 1997; BRASSELLE et al., 2002)
29
Gianpero (2009), por sua vez, faz uma extensa resenha sobre as diferentes
definies, classificaes e medidas da infraestrutura pblica usadas na literatura
e acrescenta j extensa lista de terminologias as seguintes categorias de infraestrutura: pessoal, institucional, material, imaterial, econmica, social, principal e
acessria, bsica e complementar, territorial, dentre outras. O autor destaca que
frequentemente essas classificaes se sobrepe na prtica.
Para o caso da infraestrutura social foram encontradas vrias conceituaes
na literatura. Uma das definies de infraestrutura social mais abrangentes foi
dada pelo Departamento de Servio Social do Condado de Simcoe em Ontrio no
Canad, que conceitua infraestrutura social como um sistema de servios sociais,
redes e equipamentos que apoiam a populao e as comunidades saudveis, permitindo que cada pessoa tenha a oportunidade de contribuir de forma significativa
para uma sociedade desenvolvida. Outra definio interessante para infraestrutura
social, e que se aproxima bastante da abordagem adotada neste livro, pode ser
encontrada em um relatrio parlamentar canadense que classifica a infraestrutura
social como um conceito amplo que pode incorporar uma ampla variedade de servios pblicos, polticas e programas no campo da educao, sade, habitao,
assistncia social e bem-estar, apoio a famlias e crianas necessitadas , planejado
para manter e/ou ampliar o padro de vida da populao de um pas.
Para Hanvey (2004), a infraestrutura social abarca o mix interdependente de
lugares e espaos, programas e redes em todos os nveis. Segundo Swanson (1996),
o conceito de infraestrutura social refere-se capacidade dos indivduos e comunidades para tirar proveito das oportunidades que melhoram o seu bem-estar econmico e social. J o departamento de Infraestrutura e Planejamento de Queensland
(2007) a infraestrutura social refere-se aos equipamentos comunitrios, servios e
redes que ajudam os indivduos, famlias, grupos e comunidades a satisfazer as suas
necessidades sociais bsicas, maximizar o seu potencial para o desenvolvimento e
aumentam o bem-estar da comunidades. Nesse sentido, a infraestrutura social
incluiria: i) equipamentos e servios universais como educao, formao, sade,
servios sociais, recreao e esportes, servios de segurana e emergncia, equipamentos culturais, instituies civis e democrticas, entre outros; ii) equipamentos
e servios relacionados ao ciclo de vida com aqueles destinados a crianas, adolescentes, idosos, tais como creches e instituies de longa permanncia para idosos;
iii) equipamentos e servios para pessoas com necessidades especiais, como grupos
com etnias e culturas especficas, populaes tradicionais etc.
Nesse sentido o conceito de infraestrutura social se afasta do conceito de
infraestrutura pesada para incluir o conceito de capital social e o conjunto de
relaes e sistemas de apoio que so criadas e evoluem na escala das comunidades (PUTMAN, 1995). Gibbons (1995), analisando o caso do Vale do Silcio
30
(Silicon Valley), na California, afirma que a presena de infraestrutura social no

territrio pode ser ainda mais importante para uma estratgia de desenvolvimento bem sucedida do que a infraestrutura fsica propriamente dita.
Vijayamohanan (2008), por sua vez, destaca o papel determinante dos
impactos positivos derivados da proviso da infraestrutura social para a melhoria
da qualidade de vida e a promoo do desenvolvimento humano, atuando diretamente sobre os componentes do ndice de Desenvolvimento Humano (IDH)
relativos esperana de vida ao nascer e escolaridade e indiretamente sobre
o componente de renda. O autor destaca ainda os impactos positivos sobre o
bem-estar da populao derivados da proviso de gua potvel em termos de
reduo da mortalidade infantil e da morbilidade em geral. Outros aspectos
positivos que mereceram o destaque do pesquisador dizem respeito diminuio
das horas gastas com a coleta de lenha e a melhoria da qualidade do ar e dos
riscos residenciais associados ao uso de fontes energticas mais limpas como a
eletricidade e o gs natural.
Putman (1995) destaca a importncia do capital social (as caractersticas da
organizao social como redes, normas e coeso/confiana social que facilitam a
coordenao e a cooperao entre as pessoas, para benefcio mtuo), para aumentar o padro de vida das comunidades e promover o desenvolvimento econmico.
Lange e Hornburg (1998), por sua vez, aplicam a noo de capital
social de Putnam ao contexto da habitao e do desenvolvimento urbano.
Para os autores, a infraestrutura cvica (civic infrastructure) que se refere s redes
existentes entre os grupos locais como companhias de desenvolvimento comunitrio, fundaes e outras organizaes sem fins lucrativos, governos locais, companhias habitacionais pblicas, negcios e associaes voluntrias3 o equivalente social da infraestrutura fsica e, embora seja menos tangvel, no menos
importante para a vida comunitria nas cidades.
Para Mawby et al.(2006), a presena de infraestrutura social o que transforma as cidades e outros assentamentos humanos em locais habitveis, viabiliza
os municpios e determina o grau de equidade e sustentabilidade das comunidades. Para esses autores a habitao um componente-chave da infraestrutura
social, em que a proviso de moradia adequada impacta simultaneamente a sade,
a segurana e o bem- estar da populao.
Na literatura internacional, tambm encontramos definies de infraestrutura urbana que a qualificam como um amplo conjunto de suportes essenciais no
dia a dia das cidades modernas, incluindo equipamentos de gua e esgoto, drenagem de guas superficiais, rodovias, equipamentos de transporte, rede de distri3. Lange e Hornburg (1998, p. 5, traduo livre).
31
buio de energia, telecomunicaes e outros servios em rede, alm da proviso

de diversos tipos de equipamentos e servios sociais essenciais manuteno de
um padro de vida adequado, incluindo educao, sade, lazer e espaos pblicos
alm da infraestrutura associada com a manuteno da sade e do bem-estar, da
lei e da ordem e da administrao pblica (OECD, 1991, p. 19).
Para Choguill (1996) a infraestrutura urbana, especialmente no que se refere
oferta de gua, esgotamento sanitrio, drenagem e gesto dos resduos slidos
essencial para o alcance da sustentabilidade nas cidades e o atendimento das
necessidades humanas bsicas. Considerando que grande parte da populao dos
pases em desenvolvimento no tem acesso a essa infraestrutura, o autor sugere a
adoo de um modelo de proviso progressiva de infraestrutura urbana, baseado
no reconhecimento da cidade informal, na recuperao de custos, na participao comunitria no planejamento, na construo, operao e manuteno dessas
infraestruturas, na modicidade das tarifas, na adequao cultural e no apoio de
organizaes no governamentais. O autor divide a infraestutura urbana em dois
grandes grupos. O primeiro grupo refere-se infraestrutura social, envolvendo os
equipamentos de sade e educao. O segundo grupo refere-se infraestrutura
fsica, envolvendo as instalaes que fornecem os servios de gua, esgoto, coleta
de lixo, energia eltrica, drenagem, alm das estradas e trilhos que a populao
usa para o seu deslocamento.
Embora no haja na prtica uma definio precisa do conceito de infraestrutura social e urbana, sendo inmeras os conceitos encontrados na literatura, o
que levou um dos autores resenhados a afirmar que existem tantas definies de
infraestrutura social e urbana quantas forem as necessidades bsicas das pessoas
que precisarem ser atendidas, possvel distinguir algumas caractersticas comuns
a todas as definies de infraestrutura social e urbana e nomenclaturas alternativas: essa infraestrutura corresponde a um bem de capital ou a um bem ou servio
pblico que gera forte externalidades positivas e colabora para o aumento do
bem-estar social e o desenvolvimento econmico.
Assim, mesmo cientes das dificuldades envolvidas na conceituao do que
venha a constituir a infraestrutura social e urbana e de sua natureza dinmica
no tempo e no espao, para fins de delimitao do escopo do presente volume,
adotamos o seguinte conceito:
a infraestrutura social e urbana envolve um amplo conjunto de bens e servios
sociais, equipamentos comunitrios e redes de suporte vida cotidiana das pessoas, das famlias, das comunidades e das cidades, com forte impacto sobre o
desenvolvimento econmico, a promoo do bem-estar social e a garantia dos
direitos humanos.
32
2 A ESTRUTURA DESTE VOLUME
A partir das referncias tericas e conceituais aqui desenvolvidas, optou-se por

estruturar este volume em trs partes complementares, nas quais so abordados
diferentes aspectos das anlises e discusses relativas infraestrutura social e
urbana do pas.
A hiptese central do livro, que permeia todos os captulos, que a disponibilidade de infraestrutura no territrio e suas caractersticas no apenas
informam sobre a qualidade do processo de desenvolvimento, como sinalizam para as possibilidades de promov-lo com incluso social, aumentando o
potencial de desenvolvimento humano e promovendo a reduo das desigualdades socioespaciais.
Este volume possui trs macro-objetivos principais: i) subsidiar a construo de uma agenda de pesquisa em torno da relao entre infraestrutura social e
urbana e desenvolvimento socioespacial, analisando, privilegiadamente, o papel
do Estado na promoo do bem-estar social; ii) analisar o estado da arte de polticas sociais e setoriais urbanas e temas relevantes no campo do planejamento
urbano e regional; e iii) contribuir para a reflexo e a formulao de polticas
pblicas sociais e urbanas mais inclusivas.
A Parte I do livro, Infraestrutura social, composta por nove captulos, apresenta um panorama da situao da infraestrutura social no Brasil, com destaque
para os equipamentos e servios pblicos relacionados com a garantia dos direitos
sociais fundamentais relativos a: proteo infncia e adolescncia, proteo ao
idoso, proteo s mulheres em situao de violncia assistncia social, bem como
segurana alimentar e nutricional. So abordadas ainda nesta primeira parte do
livro as questes relativos aos equipamentos culturais e incluso digital, bem
como o problema da eletrificao rural.
A Parte II, Infraestrutura e polticas setoriais urbanas, composta por sete
captulos que abordam diferentes temas relativos proviso de servios e equipamentos urbanos e s polticas setoriais de habitao, saneamento bsico e transporte e mobilidade urbana. A Parte III, Planejamento territorial, rede de cidades e
gesto urbana, por sua vez, possui oito captulos e privilegia os recortes relativos
anlise das dimenses territorial e de gesto da infraestrutura social e urbana,
enfatizando os estudos relacionados gesto metropolitana, formao, caracterizao e tendncias da rede urbana brasileira e aos aspectos correlacionados com
a regularizao fundiria, a gesto e o financiamento do desenvolvimento urbano.
Conforme foi salientado na sesso de agradecimentos, trata-se de uma
obra construda a vrias mos, a qual pode contar com a participao de diversos tcnicos do Ipea, gestores pblicos, professores universitrios e consultores,
33
refletindo o mosaico de abordagens, temas e linhas de pesquisa que se encontram em desenvolvimento na casa e em outras instituies do setor pblico e da
sociedade brasileira.
Nesse sentido, em termos metodolgicos, o livro no apresenta captulos homogneos, trazendo um mosaico de contribuies, a partir de diferentes
clivagens, que tem como principal mrito justamente o esforo de reunir essas
contribuies num volume que procura trazer esses temas e linhas de pesquisa a
pblico, num esforo que remete construo, em curso, de uma reflexo sobre
o tema da infraestrutura social e urbana no pas.
Apesar da extenso, do volume e da qualidade das contribuies aqui reunidas, algumas lacunas importantes ainda se fazem sentir, como o caso de uma
anlise da questo da infraestrutura do setor de sade, dos recursos hdricos, da
urbanizao de favelas e dos riscos geolgicos,4 entre outros temas relevantes, que,
por motivos diversos, no puderam ser incorporadas a esta obra.
Apesar das lacunas existentes e mesmo das possibilidades no exploradas na
abordagem de temas que foram tratados neste volume (uma vez que diferentes
abordagens eram possveis), deve-se salientar mais uma vez que este trabalho no
teve a pretenso de ser exaustivo, como se o tema da infraestrutura social e urbana
pudesse ser resolvido de forma definitiva. H o entendimento de que uma
obra parcial que traz, em alguns casos, uma primeira abordagem ou uma retomada de algumas linhas de pesquisa, algumas delas ainda relativamente pouco
exploradas, e que esse esforo dever ser regularmente atualizado, de forma que
seja possvel manter de maneira permanente o registro do estado das artes dessa
discusso sobre as interfaces entre a infraestrutura social e urbana, o estado de
bem-estar e o desenvolvimento econmico brasileiro.
2.1 Infraestrutura social
Na Parte I deste volume, a nfase recai sobre a anlise dos sistemas de proviso e
equipamentos de suporte aos servios sociais e de sua distribuio no territrio
nacional, num esforo, de certa forma complementar, ao do livro relativo ao eixo
8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades. Considerando-se a extenso territorial do Brasil e a diretriz de construo de polticas
nacionais unificadas e universalizadas, destaca-se, nesse caso, a necessidade de se
disponibilizar essas infraestruturas sociais nas diversas pores do territrio, como
o caso de alguns equipamentos de sade, educao, previdncia, assistncia,
entre outros exemplos.
4. A infraestrutura hdrica e a urbanizao de favelas so 2 componentes importantes da rea de infraestrutura social
e urbana do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) em sua primeira verso. J os riscos geolgicos incluem-se
entre as preocupaes do PAC-2.
34
Nesse sentido, o captulo 1, A presena fsica do Estado brasileiro no territrio, trata especificamente da disponibilidade de diferentes tipos de infraestrutura
social nos municpios brasileiros, considerando a hierarquia desses municpios na
rede urbana do pas, conforme a classificao da Regio de Influncia de Cidades
(REGIC) do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). O captulo
traz mapas e tabelas que permitem um primeiro contato com a distribuio dos
equipamentos de sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia social,
trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas federais nos municpios brasileiros e mostra como a posio hierrquica desses municpios na rede
urbana se relaciona com a distribuio desses equipamentos no espao, revelando
uma maior concentrao dos equipamentos e servios pblicos nas regies mais
afluentes e nos municpios de maior porte
A partir desse captulo, os demais captulos desta primeira parte analisam a
presena e/ou a distribuio de diversos equipamentos sociais no pas, luz das
diferentes polticas pblicas para os setores em destaque.
O captulo 2, Da concepo realidade: situao das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas e adolescentes
em situao de abandono, faz uma anlise da adequao da estrutura fsica das
duas categorias de instituies criadas pelo Estatuto da Criana e do Adolescente
(ECA): as instituies protetivas de acolhimento do tipo abrigo para crianas e
adolescente privados do convvio familiar e as unidades socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente infrator. Ao analisar as instituies encarregadas
das medidas socioeducativas, depara-se com as suas dificuldades para desempenharem as funes preconizadas no Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase), devido inadequao de sua infraestrutura. Para as instituies
de acolhimento, os principais problemas do ambiente fsico dizem respeito sua
inadequao para promover um ambiente acolhedor para o atendimento em
pequenos grupos, semelhante a uma residncia com rotina familiar, conforme
preconiza o ECA.
Um esforo analtico similar feito no captulo 3, Condies de funcionamento e infraestrutura das instituies de longa permanncia para idosos no Brasil.
Considerando os efeitos do envelhecimento relativo da populao brasileira, o
captulo aborda a questo dessas instituies no pas, fazendo uma ampla caracterizao de seu perfil, a partir de dados coletados atravs de uma pesquisa primria
realizada junto a mais de 3.000 instituies brasileiras do genero. Observa-se que
a maior parte das Ilpis brasileiras so privadas e que o percentual de instituies
pblicas ainda pequeno. Com o envelhecimento relativo da populao brasileira, tende a haver uma presso pelo aumento desse tipo de instituies no pas,
configurando uma demanda por infraestrutura e por polticas pblicas que ainda
35
no est suficientemente presente na agenda poltica. Vale ainda salientar que

nova a percepo de que essas instituies compem a infraestrutura social bsica
de nossas cidades e tem representado importante alternativa de moradia para a
populao mais idosa.
O captulo 4, Infraestrutura das escolas brasileiras e desempenho escolar. Ao contrrio de algumas teses presentes na literatura internacional sobre o assunto, o estudo
emprico que subsidiou a elaborao deste captulo conclui que a disponibilidade e
a qualidade da infraestrutura existente nas escolas interferem no desempenho escolar dos alunos, considerando-se a taxa de defasagem idade srie.
Partindo da contextualizao da construo da agenda poltica relativa
questo da igualdade de gnero no que se refere violncia contra as mulheres,
o captulo 5, Rede de enfrentamento violncia contras as mulheres, faz uma apresentao dos diferentes tipos de equipamentos que compem essa rede (Centros
de Referncia de Atendimento Mulher, Casas Abrigo, Casas de Acolhimento
Provisrio, Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher, entre outros),
destacando-se o avano da distribuio desses equipamentos nos municpios brasileiros, apesar dos desafios presentes na implementao da rede, considerando a
extenso territorial do pas e as desigualdades observadas nas diferentes pores
do territrio nacional.
O captulo 6, Novas referncias para a ao da poltica de assistncia social: o
Cras e o Creas e seu significado na construo da rede de proteo social no Brasil,
apresenta uma reflexo sobre os centros de referncia da assistncia social (Cras)
e os centros de referncia especializados de assistncia social (Creas), a forma de
operao, gesto e monitoramento dos servios prestados por estes equipamentos
pblicos, a partir dos resultados recentes de pesquisas censitrias do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Estes centros so unidades de oferta de servios socioassistenciais pblicos e esto na base da estratgica
montagem da Rede de Proteo Social Brasileira, representando uma inovao
significativa, que muda o cenrio do atendimento populao usuria da poltica de Assistncia Social no pas. Salienta-se a consolidao e a capilaridade dos
equipamentos no territrio nacional, expressando a prioridade que se atribuiu
s polticas sociais no Brasil nos ltimos anos, notadamente por meio da criao
do Suas, conjugando a natureza descentralizada da rede de equipamentos e a
orientao unificada de construo da poltica em termos nacionais.
De forma similar, o captulo 7, A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (Redesan) como elemento da estratgia da poltica de segurana
alimentar e nutricional, apresenta a Redesan, mostrando sua importncia para
a reduo dos ndices de insegurana alimentar e a erradicao da pobreza e da
marginalizao. O captulo, mostra os avanos ocorridos nos ltimos anos no
36
que diz respeito presena dessa infraestrutura no territrio, numa estratgia

de descentralizao, mas alerta para os problemas existentes na manuteno e
gesto desses equipamentos pblicos, decorrentes da falta de clareza na definio
de compromissos e responsabilidades por parte dos entes federados responsveis
pela sua operao e manuteno.
O captulo 8, Cultura viva e o digital, por seu turno, analisa as polticas de
cultura, enfatizando a questo da incluso digital, notadamente por meio dos
Pontos de Cultura do Ministrio da Cultura (MinC). O captulo traz diversos
indicadores que do conta da ampliao do acesso dos brasileiros aos computadores e internet e analisa o Programa Cultura Viva, identificando alguns desafios
para a ampliao qualificada da comunidade virtual no pas.
Encerrando a Parte I deste volume, o captulo 9, Eletrificao rural e o
Programa Luz para Todos: uma avaliao da percepo dos beneficirios, apresenta
os resultados de uma pesquisa de campo destinada a avaliar a satisfao dos
beneficirios do programa conduzida pelo Ipea, em parceria com o Ministrio
de Minas e Energia (MME). O programa, avaliado positivamente pelas famlias
pesquisadas, sobretudo na regio amaznica, teve, segundo os entrevistados, o
mrito de aumentar a economia dos gastos dessas famlias com despesas com
insumos energticos, permitindo simultaneamente uma ampliao do acesso a
bens durveis e a servios que dependiam da existncia da energia eltrica para o
seu funcionamento.
2.2 Infraestrutura e polticas setoriais urbanas
Na Parte II deste volume, abordam-se os sistemas de proviso de bens, servios e

equipamentos de consumo coletivo urbano, a saber, a habitao, com nfase na
habitao de interesse social, o saneamento socioambiental (gua, esgotamento
sanitrio, drenagem urbana e RSU) e o transporte pblico e mobilidade urbana.
Perpassando os diferentes captulos da Parte II, repousa a noo de moradia
adequada e de direito cidade como base integradora das polticas setoriais urbanas. O captulo 10, A crise financeira e hipotecria e o direito moradia adequada,
aproveitando o mote da recente crise financeira e hipotecria internacional, discute a questo do direito moradia adequada no mundo, avalia os impactos
da crise sobre o direito moradia adequada e traz apontamentos e recomendaes aos governos dos pases relativos formulao de polticas pblicas na rea
de habitao.
Especificamente em relao questo habitacional no pas, o captulo 11,
O planejamento da habitao de interesse social no Brasil e sua produo social: desafios e perspectivas, traz a questo da habitao de interesse social (HIS) e discute
o processo de construo da poltica e do sistema nacional de HIS, enfatizando
37
a construo descentralizada dessa poltica, de forma associada construo da

politica urbana nacional, por meio da elaborao dos Planos Locais de Habitao
de Interesse Social (PLHIS). Sendo um dos subsistemas de produo de habitao da Poltica Nacional de Habitao, discute-se as possibilidades de xito, os
desafios e perspectivas da HIS no pas, num momento em que se observa um
avano considervel da produo habitacional de mercado, inclusive por meio do
Programa Minha Casa Minha Vida.
Os captulos 12 ao 15, trazem diferentes e complementares abordagens relacionadas questo do saneamento socioambiental.
No captulo 12, Saneamento bsico no Brasil: desenho institucional e desafios
federativos, faz-se uma discusso do marco regulatrio do saneamento bsico no
pas, a partir da aprovao da Lei Nacional de Saneamento Bsico.
No captulo 13, Evoluo e perspectivas do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil, apresentado um histrico das polticas e o quadro
de atendimento desses dois servios urbanos no pas, na perspectiva da poltica
pblica setorial e da estrutura organizacional da gesto, passando pela retomada
dos investimentos pblicos em saneamento e pela nova estrutura de financiamento, at alcanar a discusso de cenrios prospectivos, constantes da verso
preliminar do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), voltados para
uma organizao institucional capaz de reduzir dficits de atendimento e favorecer o ingresso do Brasil em um patamar mais elevado de desenvolvimento.
No captulo 14, Gesto da drenagem urbana, apresenta-se uma viso panormica da gesto da drenagem e das inundaes urbanas no Brasil, prope-se
modelos para o planejamento, a gesto, o financiamento e a regulao do setor,
inclusive por meio da taxao da impermeabilizao do solo urbano.
O captulo 15, Resduos slidos urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas, apresenta um diagnstico da gesto dos RSU no pas e avalia as polticas
pblicas para o setor, procurando analisar algumas iniciativas de polticas federais
que tentam aprimorar essa gesto, alm de apresentar propostas para superar os
desafios identificados.
Encerrando a Parte II, o captulo 16, A mobilidade urbana no Brasil, apresenta um diagnstico dos sistemas de transportes pblicos e da questo da mobilidade urbana no pas. Nele, faz-se uma anlise dessa poltica setorial em face de
um diagnstico que denuncia a insustentabilidade do atual padro de mobilidade
urbana nas cidades brasileiras, caracterizado pelo intenso uso do transporte individual motorizado, e que aponta para a necessidade de transform-lo, no sentido
de construir uma mobilidade urbana sustentvel do ponto de vista econmico,
social e ambiental.
38
2.3 Planejamento territorial, rede de cidades e gesto urbana
Finalmente, a Parte III deste volume traz os captulos relacionados com o planejamento e o ordenamento do territrio, a dinmica da rede urbana brasileira,
incluindo sua formao histrica e temas emergentes relativos a cidades de
fronteira econmica e poltica na Amaznia e no Sul do Brasil , a gesto e os instrumentos disposio dos municpios para o financiamento da poltica urbana.
Nessa parte, analisam-se os efeitos da distribuio desigual da infraestrutura
social e urbana no territrio o que reflete e conforma a rede urbana do pas , os
desafios para a promoo do desenvolvimento urbano equilibrado e as questes
relativas gesto metropolitana, regularizao fundiria urbana e aos instrumentos e desafios do financiamento do desenvolvimento urbano.
Essa Parte III inaugurada pelo captulo 17, Rede urbana do Brasil e da
Amrica do Sul: caracterizao e tendncias, que apresenta uma caracterizao
geral da rede urbana do pas com base na literatura especializada sobre o tema,
sendo complementada por informaes relativa rede de cidades do subcontinente sulamericano.
No captulo 18, Faces da metropolizao no Brasil: desafios contemporneos na
gesto das regies metropolitanas, a anlise privilegia o espao metropolitano, o qual
rene os municpios de nvel hierrquico mais elevado da rede urbana do pas.
O captulo apresenta as diferentes faces da metropolizao no pas, salienta a
importncia dos espaos metropolitanos na dinmica social e econmica do
Brasil e denuncia o vazio da gesto metropolitana no pas, notadamente no que
se refere gesto das funes pblicas de interesse comum, a partir da CF/88,
quando a gesto metropolitana passa a ser uma atribuio de cada um dos estados brasileiros.
Ainda com nfase em diferentes aspectos da rede urbana, os captulos 19,
20 e 21 trazem diferentes contribuies e chamam ateno para especificidades
regionais dos sistemas de cidades do pas.
No captulo 19, Aglomeraes transfronteirias no Sul do Brasil: entre a porosidade e o controle ostensivo, enfatiza-se, a partir da anlise da trplice fronteira de
Foz do Iguau/PR, Puerto Iguazu (Argentina) e Ciudad del Este (Paraguai), a
questo das aglomeraes transfronteirias do sul do pas, entroncamento comercial e cultural, onde se mesclam porosidade e controle ostensivo, conformando a
face paradoxal da institucionalidade na fronteira.
No captulo 20, Formao e transformaes recentes da rede urbana da Amaznia: o caso do Estado do Par, a anlise se desloca para dar conta das especificidades
da rede urbana dessa regio do pas, onde tanto a dimenso ambiental, quanto
a fronteira econmica e urbana conferem propriedades e caractersticas muito
39
prprias ao processo histrico de formao socioeconmica da regio. Destacase, na anlise, a identificao de novas tendncias de ordenamento do territrio,
sobretudo no estado do Par, em funo de grandes investimentos pblicos e
privados, notadamente nas reas de minerao e de energia eltrica.
J no captulo 21, Rede de cidades no Brasil Colnia e polticas de preservao
do patrimnio cultural, a nfase recai sobre a caracterizao do processo histrico
de formao da rede urbana brasileira. Nesse captulo, enfatiza-se a formao de
alguns dos principais ncleos urbanos do pas surgidos no perodo colonial e sua
relao com os ciclos econmicos, os quais abrigam, hoje, parte expressiva do
Patrimnio Cultural brasileiro. O captulo enfatiza a apresentao das polticas de
preservao do patrimnio cultural, salientando a necessidade de articulao das
polticas pblicas no territrio dos conjuntos urbanos e stios histricos tombados, com base na valorizao do patrimnio histrico e das economias regionais.
Analisando o licenciamento do parcelamento de solo urbano, o captulo 22,
Licenciamento ambiental e oferta habitacional no Brasil. O dficit habitacional gera
presses, no sentido de ampliar a mancha urbana das cidades brasileiras por meio
do parcelamento do solo urbano, num processo que traz diversos desafios para
o licenciamento ambiental desses parcelamentos. No mesmo sentido, observa-se
o avano de ocupaes irregulares, sobretudo sobre as reas de Preservao Permanente (APP). Destaca-se, nesse caso, como questes chaves da infraestrutura
social e urbana para enfrentar o dficit habitacional, a regularizao dos assentamentos informais, a proviso de infraestrutura urbana e a melhoria da qualidade
ambiental das cidades brasileiras.
O captulo 23, As polticas para a regularizao fundiria urbana no Brasil,
por seu turno, trata da questo fundiria urbana, mostrando que as polticas pblicas de planejamento urbano e habitacional foram, historicamente, incapazes de
promover a produo de moradias adequadas para as parcelas menos favorecidas da populao brasileira. A produo de cidades informais, nas quais ocorrem
diversos tipos de irregularidades fundirias e urbansticas, so a expresso dessa
incapacidade. A partir dessa perspectiva, o captulo avalia as aes orientadas para
a regularizao fundiria no meio urbano, dentro de uma perspectiva de ampliar a
incluso da populao na cidade formal.
Finalmente, encerrando a parte III deste volume, o captulo 24, Uso dos
instrumentos tributrios e no tributrios para financiamento do desenvolvimento
urbano, traz importantes contribuies para se discutir a questo do financiamento da poltica urbana nos municpios brasileiros, seja por meio dos instrumentos tributrios disponveis na ordem jurdica brasileira (IPTU, Imposto
sobre Servios de Qualquer Natureza ISS, Imposto Sobre Transmisso de Bens
Imveis por Ato Oneroso Inter Vivos ITBI, taxas e contribuies urbanas,
40
entre outros), seja por meio dos instrumentos no-tributrios institudos pelo
Estatuto das Cidades. O texto constata que existe no pas um grande potencial
para o incremento da arrecadao prpria dos municpios, inclusive em decorrncia da implementao dos instrumentos no tributrios previstos no Estatuto
da Cidade, como no caso especfico da outorga onerosa de alterao de uso e do
direito de construir, analisadas com mais detalhe no estudo.
Esta publicao teve por objetivo subsidiar a construo de uma agenda de
pesquisa em torno da relao entre a distribuio espacial da infraestrutura social
e urbana e o desenvolvimento econmico no Brasil, analisando, a sua importncia central para a proviso de bens e servios pblicos populao, a reduo das
desigualdades socioespaciais e a promoo do bem-estar social no pas. A anlise
do estado das artes de algumas polticas setoriais no campo social e urbano e
de temas emergentes na esfera do planejamento territorial, urbano e regional,
tambm visou contribuir para a reflexo e a formulao de polticas pblicas
mais inclusivas e sustentveis, econmica, social e ambientalmente. Acreditamos
que as ricas e variadas contribuies aqui reunidas neste volume, fazem cumprir esses objetivos que se traduzem, na verdade, em desafios histricos na luta
pelo enfrentamento das tradicionais desigualdades sociais e regionais brasileiras,
resultantes do processo de formao de nossa sociedade e, sobretudo, de nossas
cidades, desiguais e injustas.
41
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Parte I
Infraestrutura Social
CAPTULO 1
A PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO NO TERRITRIO
1 INTRODUO
Este captulo apresenta um painel da presena fsica do Estado brasileiro nos municpios e regies do pas, por meio da localizao de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas reas da sade, educao, cultura, assistncia social, previdncia
social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas federais.
Trata-se de um esforo inicial de visualizao e caracterizao da presena do
Estado no territrio, constituindo um esboo do que seriam as redes de infraestrutura para suporte das polticas sociais nas reas selecionadas, o qual poder ser
aprofundado e detalhado por meio de estudos especficos para cada uma dessas
reas temticas.
Em um esforo indito de tratamento das informaes apresentadas, o captulo, como se ver na prxima seo, associa a presena fsica dos equipamentos
e estabelecimentos pblicos com as diferentes tipologias de municpios presentes
no estudo Regio de influncia das cidades (REGIC) (IBGE, 2006b), propondo
uma anlise daquela presena vis--vis os diferentes tipos de municpios que compem a rede urbana do pas.1
O levantamento apresentado faz parte de um estudo mais amplo coordenado pela presidncia do Ipea, o qual tem o objetivo de mostrar a presena fsica
do Estado brasileiro e a sua importncia enquanto ator fundamental nas economias local, estadual e nacional, seja como ente regulador, seja como definidor
das regras do jogo, seja como aquele que proporciona as condies necessrias
para o funcionamento do mercado e a proviso de bens e servios pblicos,
portanto, para o desenvolvimento. Nesse sentido, entender como se d sua presena nas diversas localidades fundamental para se pensar o ambiente social e
econmico brasileiro.2
O painel da presena fsica do Estado brasileiro no territrio permite
democratizar informaes contidas em censos, pesquisas amostrais e registros
administrativos sobre temas relevantes da rea pblica e que, por estarem dis1. No captulo 17 deste livro, encontra-se uma anlise mais detalhada sobre a configurao atual da rede
urbana brasileira.
2. Ver Matijascic (2009).
48
persas em diferentes rgos e muitas vezes no organizadas, acabam perdendo

seu papel de subsidiar a formulao, implementao e avaliao das polticas
pblicas brasileiras.
Este captulo, ao trazer informaes gerais sobre a localizao de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas diversas reas selecionadas, serve de suporte
para a leitura dos demais captulos deste livro, especialmente desta primeira parte,
e enriquece a contextualizao das anlises apresentadas nesta publicao.
2 ASPECTOS METODOLGICOS
A investigao abordou a presena fsica do Estado no territrio brasileiro redes

de equipamentos e estabelecimentos pblicos nas reas da sade, educao,
cultura, assistncia social, previdncia social, trabalho, segurana pblica e instituies financeiras pblicas.
Os dados referem-se sempre ao ltimo ano em que a informao estava
disponvel, tratando-se, na maioria dos casos, de registros administrativos.
Estas informaes foram coletadas junto aos ministrios, autarquias e institutos
de pesquisa.
Do ponto de vista territorial, as informaes foram levantadas para o
Brasil, regies naturais e tipologias municipais constantes do estudo Regio
de influncia de cidades, do IBGE (2006b). As tipologias municipais so um
agrupamento das cidades brasileiras por caractersticas semelhantes, a fim de
permitir uma anlise territorial agregada. Assim, como pode ser observado na
tabela 1, os municpios foram classificados de acordo com as tipologias componentes da hierarquia dos centros urbanos brasileiros, estabelecida pela REGIC,
e classificam-se em centro local,3 centro de zona,4 centro sub-regional,5 capital
regional,6 rea metropolitana e metrpole.7
Alm disso, a quase totalidade das informaes disponibilizadas nas tabelas
conta com a quantidade de municpios em que os equipamentos pblicos das
reas abordadas esto presentes. A leitura destas tabelas possibilita estabelecer uma
relao da participao da distribuio dessas tipologias municipais no total das
3. 4.473 cidades cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos
seus habitantes.
4. 556 cidades de menor porte e com atuao restrita sua rea imediata; exercem funes de gesto elementares.
5. 169 centros com atividades de gesto menos complexas tm rea de atuao mais reduzida, e seus relacionamentos
com centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais.
6. 70 centros com rea de influncia de mbito regional, sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades, por grande nmero de municpios.
7. 12 principais centros urbanos do pas que se caracterizam por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre
si, alm de possurem extensa rea de influncia direta. As 12 metrpoles que se encontram no topo da hierarquia
urbana e comandam redes urbanas so: So Paulo, Rio de Janeiro, Braslia, Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador,
Belo Horizonte, Curitiba, Porto Alegre e Goinia.
A Presena Fsica do Estado Brasileiro no Territrio
49
regies naturais e no Brasil. Em alguns casos, quando no foi possvel apresentar

as informaes segundo a classificao dos municpios pela REGIC, apresentamse os dados por unidade da Federao (UF) ou tamanho de municpio.
Por fim, as fontes de dados utilizadas foram: Cadastro Nacional de
Estabelecimentos da Sade (CNES) do Ministrio da Sade (MS), Sistema
Nacional de Emprego (Sine) do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE),
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), Instituto
Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (INEP), Ministrio
da Educao (MEC), Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e
Banco Central do Brasil (Bacen).
TABELA 1
Distribuio dos municpios brasileiros segundo regies e tipologias municipais 2007

Regies/tipologias
Quantidade de municpios
Porcentagem
449
8,1
rea metropolitana
0,1
Capital regional
0,1
Centro de zona
35
0,6
Centro local
380
6,8
Centro sub-regional
19
0,3
Metrpole
0,0
Norte
Nordeste
1.793
32,2
rea metropolitana
51
0,9
Capital regional
18
0,3
Centro de zona
165
3,0
1.497
26,9
Centro sub-regional
59
1,1
Metrpole
0,1
Centro local
Centro-Oeste
466
8,4
rea metropolitana
15
0,3
Capital regional
0,1
Centro de zona
69
1,2
Centro local
369
6,6
Centro sub-regional
0,1
Metrpole
0,0
1.668
30,0
111
2,0
Capital regional
26
0,5
Centro de zona
158
2,8
Sudeste
rea metropolitana
(Continua)
50
(Continuao)
Regies/tipologias
Quantidade de municpios
Porcentagem
1.295
23,3
Centro sub-regional
75
1,3
Metrpole
0,1
1.188
21,4
rea metropolitana
53
1,0
Capital regional
15
0,3
Centro de zona
129
2,3
Centro local
950
17,1
Centro sub-regional
39
0,7
Metrpole
0,0
5.564
100,0
rea metropolitana
235
4,2
Capital regional
70
1,3
Centro local
Sul
Brasil
Centro de zona
556
10,0
4.491
80,7
Centro sub-regional
200
3,6
Metrpole
12
0,2
Centro local
Fonte: IBGE (2006b).
3 ANLISE DA PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO EM

REAS SELECIONADAS
3.1 Sade
Na experincia brasileira, a sade est entre as reas que possuem polticas pblicas bastante consolidadas. A expanso das polticas pblicas de sade ganhou
nova configurao com a criao do Sistema nico de Sade (SUS), a partir da
Constituio Federal de 1988 (CF/88). O SUS abrange desde o simples atendimento ambulatorial at o transplante de rgos, garantindo acesso integral,
universal e gratuito para toda a populao do pas. Alm de oferecer consultas,
exames e internaes, o sistema tambm promove campanhas de vacinao e
aes de preveno e vigilncia sanitria (fiscalizao de alimentos e registro de
medicamentos) atingindo, assim, a vida de cada um dos brasileiros.
O Sistema nico de Sade teve seus princpios estabelecidos na Lei Orgnica
de Sade (LOS), em 1990, com base no Art. 198 da CF/88, ou seja:

universalidade, pois o Estado deve prover ateno sade;
integralidade, ou seja, as necessidades de sade das pessoas ou de

grupos devem ser levadas em considerao, ainda que no sejam
iguais s da maioria;
51
equidade porque todos devem ter igualdade de oportunidade em usar

o sistema de sade;
participao da comunidade via controle social, em que os usurios

participam da gesto;
descentralizao poltico-administrativa por meio das esferas nacional,

estadual e municipal, cada uma com comando nico e atribuies prprias, com transferncias que passaram a ser de fundo a fundo; e
hierarquizao e regionalizao, pois os servios de sade so divididos

em nveis de complexidade: o nvel primrio deve ser oferecido diretamente populao, enquanto os outros devem ser utilizados apenas
quando necessrio. Os servios de maior complexidade so menos numerosos e, por isso, sua rea de abrangncia mais ampla, concentrando-se nas capitais e cidades de maior porte e atingindo as reas de vrios
servios de menor complexidade.
Em seu aspecto fsico, o atendimento prestado pelo SUS dividido em

estabelecimentos de carter ambulatorial, urgncia, internao, vigilncia epidemiolgico-sanitria, diagnose-terapia e farmcia ou cooperativa (tabela 2).
Nesta seo apresentaremos com maior detalhe a distribuio do atendimento ambulatorial e de internao pelas regies naturais, unidades da Federao
e tipologias municipais brasileiras.
As informaes utilizadas so provenientes do sistema CNES/SUS e esto
consolidadas no Banco de Dados Nacional pelo Datasus, conforme determina a
Portaria Secretaria de Ateno Sade (SAS)/MS no 51, de 21 de junho de 995.
TABELA 2
Nmero de estabelecimentos do SUS segundo tipo de atendimento prestado

Brasil, regies e unidades da Federao
UF/regio
Acre
Ambulatrio
Internao
Urgncia
Diagnose e
terapia
Vigilncia
epidemiolgica e
sanitria
Farmcia ou
cooperativa
316
28
24
30
24
Amap
254
17
31
49
Amazonas
836
97
99
263
40
21
2.175
231
287
526
228
11
544
63
69
195
51
Par
Rondnia
Roraima
318
15
22
64
Tocantins
498
54
87
245
128
4.941
505
619
1.372
480
45
1.150
100
120
289
110
Norte
Alagoas
1
(Continua)
52
(Continuao)
UF/regio
Bahia
Ambulatrio
Internao
Urgncia
Diagnose e
terapia
Vigilncia
epidemiolgica e
sanitria
Farmcia ou
cooperativa
5.664
551
642
1.713
688
13
Cear
2.822
282
248
592
139
15
Maranho
2.625
276
278
526
158
Paraba
2.136
216
172
431
81
Pernambuco
3.064
307
303
683
167
Piau
1.790
206
197
401
596
Rio Grande do Norte
1.499
199
191
458
90
908
60
62
281
29
21.658
2.197
2.213
5.374
2.058
72
1.261
92
135
437
78
Sergipe
Nordeste
Esprito Santo
Minas Gerais
8.394
593
778
2.368
453
75
Rio de Janeiro
3.444
344
427
1.372
147
11
So Paulo
Sudeste
Paran
7.503
690
1.077
4.164
702
46
20.602
1.719
2.417
8.341
1.380
136
4.610
478
656
1.794
244
27
Rio Grande do Sul
4.248
349
373
1.610
180
19
Santa Catarina
2.850
205
329
1.057
149
10
11.708
1.032
1.358
4.461
573
56
215
34
27
43
38
Sul
Distrito Federal
Gois
1.961
379
237
970
130
Mato Grasso
1.379
137
175
505
132
Mato Grosso do Sul

Centro Oeste
Brasil
803
98
116
291
84
4.358
648
555
1.809
384
10
63.267
6.101
7.162
21.357
4.875
319
Fonte: Matijascic (2009), com base no CNES/MS.
3.1.1 Atendimento ambulatorial
Entre os tipos de atendimentos realizados pelo SUS o atendimento ambulatorial

o que possui a rede fsica mais abrangente e conta com 62 mil estabelecimentos.
Em abril de 2009, segundo o CNES/MS, seus equipamentos estavam presentes
em 5.562 municpios, distribudos pelas regies Norte (8,1%), Nordeste (32,2%),
Centro-Oeste (8,4%), Sudeste (30%) e Sul (21,4%).
Desagregando um pouco mais as informaes (ver tabela 3 e cartograma
subsequentes), nota-se que na regio Norte esses estabelecimentos esto em 449
cidades com predomnio da tipologia municipal centro local (84,6%), seguidos
das tipologias centro de zona (7,8%), centro sub-regional (4,2%), capital regional
(1,8%), rea metropolitana (1,1%) e metrpole (0,4%).
53
A regio Nordeste possui equipamentos ambulatoriais em 1.793 municpios

distribudos pelas tipologias centro local (83,5%), centro de zona (9,2%), centro
sub-regional (3,3%), rea metropolitana (2,8%), capital regional (1%) e metrpole (0,2%).
O Centro-Oeste conta com unidades ambulatoriais em 465 unidades
ambulatoriais nas tipologias centro local (79,1%), centro de zona (14,8%), rea
metropolitana (3,2%), centro sub-regional (1,7%), capital regional (0,6%) e
metrpole (0,4%).
Na regio Sudeste esses estabelecimentos esto em 1.667 municpios, presentes nas tipologias centro local (77,6%), centro de zona (9,5%), rea metropolitana (6,7%), centro sub-regional (4,5%), capital regional (1,6%) e metrpole
(0,2%).
Finalmente, a regio Sul possui 1.188 equipamentos de atendimento ambulatorial do SUS, divididos em centro local (80%), centro de zona (10,9%), rea
metrpole (0,2%).
TABELA 3
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos ambulatoriais segundo

regies e tipologias municipais 4/2009
Municpios com
estabelecimentos (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia
(A)/(B)*100
449
100,0
8,1
449
100,0
1,1
0,1
100,0
Capital regional
1,8
0,1
100,0
Centro de zona
35
7,8
0,6
35
100,0
Centro local
380
84,6
6,8
380
100,0
Centro sub-regional
19
4,2
0,3
19
100,0
Regies/tipologias
Norte
rea metropolitana
Metrpole
0,4
0,0
100,0
1.793
100,0
32,2
1.793
100,0
51
2,8
0,9
51
100,0
Capital regional
18
1,0
0,3
18
100,0
Centro de zona
165
9,2
3,0
165
100,0
1.497
83,5
26,9
1.497
100,0
59
3,3
1,1
59
100,0
Nordeste
rea metropolitana
Centro local
Centro sub-regional
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Centro-Oeste
465
100,0
8,4
466
99,8
15
3,2
0,3
15
100,0
rea metropolitana
(Continua)
54
(Continuao)
Regies/tipologias
Capital regional
Municpios com
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia
(A)/(B)*100
0,6
0,1
100,0
Centro de zona
69
14,8
1,2
69
100,0
Centro local
368
79,1
6,6
369
99,7
Centro sub-regional
1,7
0,1
100,0
Metrpole
0,4
0,0
100,0
1.667
100,0
30,0
1.668
99,9
rea metropolitana
111
6,7
2,0
111
100,0
Capital regional
26
1,6
0,5
26
100,0
Sudeste
Centro de zona
158
9,5
2,8
158
100,0
1.294
77,6
23,3
1.295
99,9
Centro sub-regional
75
4,5
1,3
75
100,0
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Centro local
Sul
1.188
100,0
21,4
1.188
100,0
rea metropolitana
53
4,5
1,0
53
100,0
Capital regional
15
1,3
0,3
15
100,0
Centro de zona
129
10,9
2,3
129
100,0
Centro local
950
80,0
17,1
950
100,0
Centro sub-regional
39
3,3
0,7
39
100,0
Metrpole
0,2
0,0
100,0
5.562
500,0
100,0
5.564
100,0
235
18,3
4,2
235
100,0
Brasil
rea metropolitana
Capital regional
70
6,3
1,3
70
100,0
Centro de zona
556
52,2
10,0
556
100,0
4.489
404,9
80,7
4.491
100,0
Centro sub-regional
200
17,0
3,6
200
100,0
Metrpole
12
1,4
0,2
12
100,0
Centro local
Fonte: CNES/MS.
Existncia
Quanto existncia dos equipamentos, pode-se dizer que a quase totalidade dos
municpios brasileiros esto cobertos com pelo menos um estabelecimento de
atendimento ambulatorial, com exceo apenas dos municpios de Paraso/SP e
Mimoso de Gois/GO.
55
MAPA 1
Estabelecimentos de atendimento ambulatorial por municpio abril/2009
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
PAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
No de Estabelecimentos Ambulatoriais
1a2
3a8
9 a 20
Acima de 20
Limite Estadual
SO PAULO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do CNES/MS.
3.1.2 Atendimento de internao
Em abril de 2009, segundo o CNES/MS, os estabelecimentos de internao do

SUS estavam presentes em 3.689 municpios, espalhados pelas regies Norte
(8,6%), Nordeste (36,3%), Centro-Oeste (9,7%), Sudeste (25,2%) e Sul (20,2%).
A regio Norte possui 318 deles. Esses equipamentos esto distribudos entre
as tipologias centro local (78,6%), centro de zona (10,7%), centro sub-regional
(6%), capital regional (2,5%), rea metropolitana (1,6%) e metrpole (0,6%).
56
Os estabelecimentos de urgncia das tipologias municipais da regio

Nordeste esto em 1.338 municpios e seguem com a seguinte distribuio:
centro local (78,5%), centro de zona (12,3%), centro sub-regional (4,3%), rea
metropolitana (3,3%), capital regional (1,3%) e metrpole (0,2%).
O Centro-Oeste conta com 358 municpios com equipamentos de internao, sendo centro local (74%), centro de zona (19%), centro sub-regional
(2,2%), rea metropolitana (3,4%), capital regional (0,8%) e metrpole (0,6%).
A regio Sudeste tem essas unidades em 928 municpios, em que se destaca
a tipologia centro local (62,1%), seguida das tipologias centro de zona (17%),
centro sub-regional (7,9%), rea metropolitana (9,9%), capital regional (2,8%)
e metrpole (0,3%).
As unidades de urgncia esto em 747 municpios da regio Sul, distribudos pelas tipologias municipais centro local (69,9%), centro de zona (17,1%),
e metrpole (0,3%).
Existncia
No que se refere existncia dos equipamentos, verifica-se que grande parte dos
municpios possui pelo menos um estabelecimento de internao. A regio Norte
possui 70,8% de existncia, sendo centro de zona (com 97,1% de existncia)
e centro local (com 65,8%) as nicas tipologias sem existncia total. Os dados
relativos distribuio espacial da infraestrutura de atendimento de internao
se encontram na tabela 4 e no cartograma apresentado a seguir, em que se pode
ver a concentrao das unidades de atendimento de internao nos municpios.
O Nordeste possui equipamentos de internao em 74,6% de seus municpios. As tipologias centro local (70,1%), centro sub-regional (98,3%) e rea
metropolitana (86,3%) no possuem existncia total.
Na regio Centro-Oeste os equipamentos existem em 76,8% dos municpios. As tipologias centro local (71,8%), centro de zona (98,6%) e rea metropolitana (80%) situam-se com cidades sem existncia de 100%.
J a regio Sudeste tem 55,6% de seus municpios com unidades de
internao. As seguintes tipologias municipais no possuem municpios com
existncia total: centro local (44,5%), centro sub-regional (97,3%) e rea
metropolitana (82,9%).
Por fim, a regio Sul apresenta os equipamentos em 62,9% dos municpios,
sendo as tipologias centro local (54,9%), centro de zona (99,2%) e rea metropolitana (77,4%) as que no possuem existncia total.
57
TABELA 4
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos de internao SUS

segundo regies e tipologias municipais 4/2009
Regies/tipologias
Norte
rea metropolitana
Municpios com
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
318
100,0
8,6
449
70,8
1,6
0,1
100,0
Existncia
(A)/(B)*100
Capital regional
2,5
0,2
100,0
Centro de zona
34
10,7
0,9
35
97,1
Centro local
250
78,6
6,8
380
65,8
Centro sub-regional
19
6,0
0,5
19
100,0
metrpole
Nordeste
rea metropolitana
0,6
0,1
100,0
1.338
100,0
36,3
1.793
74,6
44
3,3
1,2
51
86,3
Capital regional
18
1,3
0,5
18
100,0
Centro de zona
165
12,3
4,5
165
100,0
1.050
78,5
28,5
1.497
70,1
Centro sub-regional
58
4,3
1,6
59
98,3
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Centro-Oeste
76,8
Centro local
358
100,0
9,7
466
rea metropolitana
12
3,4
0,3
15
80,0
Capital regional
0,8
0,1
100,0
Centro de zona
68
19,0
1,8
69
98,6
Centro local
265
74,0
7,2
369
71,8
Centro sub-regional
2,2
0,2
100,0
Metrpole
0,6
0,1
100,0
55,6
Sudeste
928
100,0
25,2
1.668
rea metropolitana
92
9,9
2,5
111
82,9
Capital regional
26
2,8
0,7
26
100,0
Centro de zona
158
17,0
4,3
158
100,0
Centro local
576
62,1
15,6
1.295
44,5
Centro sub-regional
73
7,9
2,0
75
97,3
Metrpole
0,3
0,1
100,0
62,9
Sul
747
100,0
20,2
1.188
rea metropolitana
41
5,5
1,1
53
77,4
Capital regional
15
2,0
0,4
15
100,0
Centro de zona
128
17,1
3,5
129
99,2
Centro local
522
69,9
14,2
950
54,9
Centro sub-regional
39
5,2
1,1
39
100,0
Metrpole
0,3
0,1
100,0
3.689
500,0
100,0
5.564
66,3
rea metropolitana
194
23,6
5,3
235
82,6
Capital regional
70
9,5
1,9
70
100,0
Brasil
(Continua)
58
(Continuao)
Municpios com
Regies/tipologias
Centro de zona
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia
(A)/(B)*100
553
76,2
15,0
556
99,5
2.663
363,1
72,2
4.491
59,3
Centro sub-regional
197
25,6
5,3
200
98,5
Metrpole
12
2,0
0,3
12
100,0
Centro local
Fonte: CNES/MS.
MAPA 2
Estabelecimentos de internao hospitalar por municpio abril/2009
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
PAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
No de Estabelecimentos de Internao
Nenhum
1
2a5
Acima de 5
Limite Estadual
SO PAULO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
Elaborao prpria a partir dos dados do CNES/MS.
200
400 Km
59
Vale ressaltar que as informaes apresentadas so ainda gerais, uma vez

que um mapeamento mais preciso do perfil dos atendimentos oferecidos nessas unidades de internao hospitalar permitiriam uma melhor qualificao
dessa infraestrutura.
Nota-se que os municpios situados em regies em que a rede urbana mais
dispersa, como o caso da regio Norte e Centro-Oeste, possuem pelo menos
um estabelecimento de internao. Em contrapartida, alguns municpios, de
menor porte, situados em reas nas quais a rede urbana mais densa e/ou a
proximidade de aglomerados urbanos de maiores dimenses, aponta para uma
maior concentrao dos estabelecimentos de internao hospitalar no possurem infraestrutura.
As informaes apresentadas podem ser complementadas pela anlise dos
resultados da REGIC, que mostraram que os grandes centros regionais se destacaram em relao aos servios de sade, sobretudo as metrpoles de So Paulo
e Rio de Janeiro, seguidos das demais capitais estaduais. No que se refere ao
atendimento de sade fora do municpio, a populao deslocavam-se 54 km,
em mdia, para procurar servios de sade com fluxos ainda mais longos para
tratamento com maiores nveis de especializao. Manaus chama ateno pela
centralidade que exerce na regio Norte. No que diz respeito aos servios de sade
mais frequentes, as capitais das unidades da Federao exercem forte atrao sobre
a populao do interior.
3.2 Educao
O Brasil, recentemente, vem passando por importantes avanos na ampliao do

acesso educao, o que tem se verificado em todos os nveis educacionais do
pas, especialmente no ensino fundamental. Porm, ainda persistem problemas
relacionados baixa escolaridade mdia da populao e desigualdade de acesso
nos nveis mdio e superior de ensino, este ltimo mais acentuadamente.8
Nesta seo, veremos de forma mais detalhada a distribuio dos estabelecimentos de ensino mdio e superior nas regies naturais e nas tipologias municipais. A anlise apresentada no ir tratar do ensino fundamental porque a rede
desse nvel escolar encontra-se presente de forma bastante capilarizada no territrio brasileiro, de modo que todos os municpios possuem estabelecimentos de
ensino fundamental. J as redes escolares de ensino mdio e superior encontramse bem mais concentradas, como veremos a seguir.
8. No captulo 4 encontra-se outra abordagem acerca da infraestrutura na rea de educao, na qual se analisa a
relao entre a infraestrutura existente nas escolas e o desempenho dos estudantes.
60
3.2.1 Ensino mdio
Em 2007, segundo os dados disponibilizados pelo INEP/MEC, as instituies

pblicas do ensino mdio estavam em 5.518 cidades brasileiras, ramificadas pelas
regies Norte (8,1%), Nordeste (32,3%), Centro-Oeste (8,4%), Sudeste (29,9%)
e Sul (21,3%).
As escolas de ensino mdio da regio Norte estavam presentes em 446 municpios, distribudas nas tipologias centro local (84,5%), centro de zona (7,8%),
e metrpole (0,4%).
Essas escolas existem em 1.780 municpios da regio Nordeste, divididos nas tipologias centro local (83,4%), centro de zona (9,3%), centro
sub-regional (3,3%), rea metropolitana (2,9%), capital regional (1%) e
metrpole (0,2%).
No Centro-Oeste h 466 cidades estabelecimentos pblicos do ensino
mdio, dispersos pelas tipologias centro local (79,2%), centro de zona (14,8%),
e metrpole (0,4%).
A regio Sudeste contm 1.652 municpios com escolas do ensino
mdio, divididos em centro local (77,4%), centro de zona (9,6%), centro
sub-regional (4,5%), rea metropolitana (6,7%), capital regional (1,6%) e
metrpole (0,2%).
A regio Sul possui 1.174 municpios com escolas de ensino mdio. Essas
escolas espalham-se nas tipologias centro local (79,7%), centro de zona (11%),
e metrpole (0,2%).
Existncia
No que diz respeito existncia de rede escolar, o Brasil possui pelo menos um
estabelecimento de ensino mdio em quase todas as regies e tipologias analisadas. Isto s no ocorre nos municpios pertencentes tipologia centro local das
regies Norte, Nordeste, Sudeste e Sul, como se pode observar na tabela 5 e no
cartograma apresentados a seguir.
61
TABELA 5
Distribuio dos municpios brasileiros com escolas pblicas do ensino mdio segundo regies e tipologias municipais 2007
Municpios com
escolas de ensino
mdio (A)
% tipologias
nas regies
% tipologias no
Brasil
Quant. de
municpios
(B)
446
100,0
8,1
449
99,3
1,1
0,1
100,0
Capital regional
1,8
0,1
100,0
Centro de zona
35
7,8
0,6
35
100,0
Centro local
377
84,5
6,8
380
99,2
Centro sub-regional
19
4,3
0,3
19
100,0
Metrpole
0,4
0,0
100,0
1.780
100,0
32,3
1.793
99,3
51
2,9
0,9
51
100,0
Regies/tipologias
Norte
rea metropolitana
Nordeste
rea metropolitana
Existncia (A)/
(B)*100
Capital regional
18
1,0
0,3
18
100,0
Centro de zona
165
9,3
3,0
165
100,0
1.484
83,4
26,9
1.497
99,1
59
3,3
1,1
59
100,0
Centro local
Centro sub-regional
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Centro-Oeste
466
100,0
8,4
466
100,0
rea metropolitana
15
3,2
0,3
15
100,0
Capital regional
0,6
0,1
100,0
Centro de zona
69
14,8
1,3
69
100,0
Centro local
369
79,2
6,7
369
100,0
Centro sub-regional
1,7
0,1
100,0
Metrpole
0,4
0,0
100,0
1.652
100,0
29,9
1.668
99,1
rea metropolitana
111
6,7
2,0
111
100,0
Capital regional
26
1,6
0,5
26
100,0
100,0
Sudeste
Centro de zona
Centro local
Centro sub-regional
Metrpole
Sul
rea metropolitana
158
9,6
2,9
158
1.279
77,4
23,2
1.295
98,8
75
4,5
1,4
75
100,0
100,0
0,2
0,1
1.174
100,0
21,3
1.188
98,8
53
4,5
1,0
53
100,0
Capital regional
15
1,3
0,3
15
100,0
Centro de zona
129
11,0
2,3
129
100,0
Centro local
936
79,7
17,0
950
98,5
Centro sub-regional
39
3,3
0,7
39
100,0
100,0
Metrpole
Brasil
rea metropolitana
0,2
0,0
5.518
100,0
100,0
5.564
99,2
235
4,3
4,3
235
100,0
(Continua)
62
(Continuao)
Municpios com
escolas de ensino
mdio (A)
Regies/tipologias
% tipologias
nas regies
% tipologias no
Brasil
Quant. de
municpios
(B)
Existncia (A)/
(B)*100
Capital regional
70
1,3
1,3
70
100,0
Centro de zona
556
10,1
10,1
556
100,0
4.445
80,5
80,6
4.491
99,0
Centro local
Centro sub-regional
200
3,6
3,6
200
100,0
Metrpole
12
0,2
0,2
12
100,0
Fonte: INEP/MEC.
MAPA 3
Escolas pblicas1 do ensino mdio por municpio 2007
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PAR
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
No de escolas
0 ou 1
2a5
6 a 20
Acima de 20
Limite Estadual
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
SO PAULO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
Elaborao prpria a partir dos dados do INEP/MEC.

Nota: 1 Das esferas federal, estadual e municipal.
200
400 Km
63
3.2.2 Ensino superior
Em 2007, segundo os dados disponibilizados pelo INEP/MEC, as instituies

pblicas do ensino superior eram encontradas em apenas 157 municpios do pas
(2,8% do total), includos geralmente nas classificaes de maior nvel hierrquico
nos centros urbanos, como metrpoles e capitais regionais. Esses estabelecimentos espalham-se pelas regies Norte (5,7%), Nordeste (21,7%), Centro-Oeste
(8,3%), Sudeste (45,9%) e Sul (18,5%).
A regio Norte tem nove municpios com estabelecimentos de ensino superior. Estes se espalham nas tipologias centro local (11,1%), centro sub-regional
(11,1%), capital regional (55,6%) e metrpole (22,2%).
A regio Nordeste tem 34 municpios com instituies de ensino superior,
distribudas em tipologias centro de zona (14,7%), centro sub-regional (26,5%),
rea metropolitana (8,8%), capital regional (41,7%) e metrpole (8,8%).
Essas instituies esto presentes em 13 cidades da regio Centro-Oeste,
espalhadas nas tipologias centro de zona (30,8%), centro local (7,7%), centro
sub-regional (23,1%), capital regional (23,1%) e metrpole (15,4%).
No Sudeste h 72 cidades com instituies pblicas de ensino superior, dispersos pelas tipologias centro de zona (29,2%), centro local (6,9%), centro subregional (25%), capital regional (18,1%), metrpole (5,6%) e rea metropolitana
(16,7%).
Os estabelecimentos pblicos de ensino superior da regio Sul possuem
presena em 29 municpios e esto distribudos nas tipologias centro de zona
(17,2%), centro local (6,9%), centro sub-regional (31%), capital regional (31%),
metrpole (6,9%) e rea metropolitana (6,9%).
Existncia
A tabela 6 e o cartograma apresentado a seguir apresentam as informaes sobre

a existncia e a distribuio desses equipamentos para as diversas regies e os
diferentes tipos de municpios que compem a rede urbana brasileira.
Para a regio Norte do pas observa-se que 2% dos municpios so cobertos
por escolas de ensino superior pblicas. Por tipologia, v-se que isto ocorre em
100% dos municpios da metrpole, 0,3% do centro local, 5,3% do centro subregional e 62,5% da capital regional.
Na regio Nordeste esse atendimento se d em 1,9% de seus municpios,
distribudos da seguinte forma: 100% dos municpios da metrpole, 3% do centro de zona, 15,3% do centro sub-regional, 77,8% da capital regional e 5,9% dos
municpios da rea metropolitana.
64
A existncia de municpios com escolas pblicas de ensino superior em

relao ao total de municpios da regio Centro-Oeste de 2,8%. Quando se
analisa as tipologias observa-se a seguinte existncia: 100% dos municpios da
metrpole, 5,8% do centro de zona, 0,3% do centro local, 37,5% do centro subregional e 100% dos municpios da capital regional.
J a regio Sudeste conta com 4,3% de seus municpios atendidos. Ao atentar s tipologias, observa-se existncia em 100% dos municpios da metrpole,
13,3% do centro de zona, 0,2% do centro local, 23,1% do centro sub-regional,
60% da capital regional e 3,8% dos municpios da rea metropolitana.
A existncia dos municpios da regio Sul de 2,4%. Sendo que, por tipologia, 100% das metrpoles so atendidas, assim como 3,9% do centro de zona,
0,2% do centro local, 23,1% do centro sub-regional, 60% da capital regional e
3,8% dos municpios da rea metropolitana.
TABELA 6
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos de pblicos de ensino

superior por regies e tipologias municipais 2007
Regies/tipologias
Norte
Municpios com
escolas pblicas
de ensino superior (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia (A)/
(B)*100
100,0
5,7
449
2,0
rea metropolitana
0,0
0,0
0,0
Capital regional
55,6
3,2
62,5
Centro de zona
0,0
0,0
35
0,0
Centro local
11,1
0,6
380
0,3
Centro sub-regional
11,1
0,6
19
5,3
Metrpole
22,2
1,3
100,0
Nordeste
34
100,0
21,5
1.793
1,9
rea metropolitana
8,8
1,9
51
5,9
Capital regional
14
41,2
8,9
18
77,8
Centro de zona
14,7
3,2
165
3,0
Centro local
0,0
0,0
1.497
0,0
Centro sub-regional
26,5
5,7
59
15,3
Metrpole
8,8
1,9
100,0
Centro-Oeste
13
100,0
8,2
466
2,8
rea metropolitana
0,0
0,0
15
0,0
Capital regional
23,1
1,9
100,0
Centro de zona
30,8
2,5
69
5,8
Centro local
7,7
0,6
369
0,3
(Continua)
65
(Continuao)
Centro sub-regional
23,1
1,9
37,5
Metrpole
15,4
1,3
100,0
Sudeste
72
100,0
45,6
1.668
4,3
rea metropolitana
12
16,7
7,6
111
10,8
Capital regional
13
18,1
8,2
26
50,0
Centro de zona
21
29,2
13,3
158
13,3
Centro local
6,9
3,2
1.295
0,4
Centro sub-regional
18
25,0
11,4
75
24,0
Metrpole
5,6
2,5
100,0
2,4
Sul
29
100,0
18,4
1.188
rea metropolitana
6,9
1,3
53
3,8
Capital regional
31,0
5,7
15
60,0
Centro de zona
17,2
3,2
129
3,9
Centro local
6,9
1,3
950
0,2
Centro sub-regional
31,0
5,7
39
23,1
Metrpole
6,9
1,3
100,0
Brasil
157
100,0
100,0
5.564
2,8
rea metropolitana
17
10,8
10,8
235
7,2
Capital regional
44
27,8
27,8
70
62,9
Centro de zona
35
22,2
22,2
556
6,3
Centro local
5,7
5,7
4.491
0,2
Centro sub-regional
40
25,3
25,3
200
20,0
Metrpole
12
8,2
8,2
12
100,0
Fonte: INEP/MEC.
66
MAPA 4
Universidades pblicas1 por municpio 2007
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
PAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
N de Universidades
Nenhuma
1
2 ou mais
Limite Estadual
SO PAULO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do INEP/MEC.

Notas: 1 Das esferas federal, estadual e municipal.
O que se verifica, no caso da distribuio dos estabelecimentos de ensino,

que o ensino mdio encontra-se relativamente bem distribudo no pas. As regies
que apresentam menor existncia so as do Sul e Sudeste, embora muito prximo
da existncia universal, exceo dos centros urbanos classificados como centro
local, provavelmente em decorrncia da maior densidade de suas redes urbanas e
por possurem estados com um nmero muito grande de municpios (especialmente Minas Gerais e So Paulo), o que faz com que a populao de municpios pequenos e que estejam prximos de outros com esse equipamento pblico
67
possam se deslocar com facilidade. Tal fato j no acontece nas regies Norte e
Centro-Oeste, em que a rede de cidades mais rarefeita e os ncleos municipais
encontram-se distantes entre si.
J com relao ao ensino superior, era de se supor que a distribuio fosse
menos dispersa pelo territrio, e, de fato, os estabelecimentos se encontram majoritariamente nas metrpoles e nas capitais regionais, que so os que polarizam os
servios e os fluxos de transporte. Chamam ateno, ainda, as baixas participaes
das reas metropolitanas mesmo na regio Sudeste, que conta com as maiores
reas metropolitanas do pas e dos centros de zona.
3.3 Cultura
No setor da cultura, as informaes coletadas tratam da existncia, nos municpios, de pelo menos um dos seguintes equipamentos tradicionais de prtica cultural: biblioteca, museu, teatro, fundao municipal, cineclube, sala de espetculos
e centro cultural.9
A tabela 7 mostra a distribuio dos equipamentos culturais10 nas unidades de Federao brasileiros, com base em dados do suplemento de cultura da
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) para o ano de 2006.
TABELA 7
Equipamentos culturais por unidade da Federao 2006
N bibliotecas
pblicas
No de
municpios
que
mantm
museus
No de
municpios
que
mantm
teatros
ou salas de
espetculos
36
48
26
41
Par
236
19
26
Rondnia
46
Roraima
11
Tocantins
241
17
18
659
23
37
95
115
10
No fundaes
municipais
de cultura
No municpios
que
mantm,
patrocinam
ou financiam
cineclubes
Acre
Amap
Amazonas
UF/regio
Norte
Alagoas
No municpios
que
mantm
centros
culturais
13
(Continua)
9. O captulo 9 deste livro apresenta uma abordagem complementar deste captulo, apresentando um panorama
sobre o acesso a tecnologias digitais e as polticas culturais para o digital.
10. Segundo a definio adotada pela MUNIC 2006, os equipamentos culturais constituem o estoque fixo ligado s
culturas existentes no municpio, aberto ao pblico, podendo ser mantido pela iniciativa privada ou pelo poder pblico
de qualquer esfera (federal, estadual ou municipal).
68
(Continuao)
N bibliotecas
pblicas
No de
municpios
que
mantm
museus
No de
municpios
que
mantm
teatros
ou salas de
espetculos
No municpios
que
mantm
centros
culturais
441
31
72
89
237
37
55
57
200
14
30
244
26
16
23
Pernambuco
11
229
29
32
45
Piau
292
16
20
Rio Grande do Norte
203
15
14
20
No fundaes
municipais
de cultura
No municpios
que
mantm,
patrocinam
ou financiam
cineclubes
Bahia
Cear
12
Maranho
Paraba
UF/regio
Sergipe
79
12
Nordeste
65
22
2.040
178
225
309
Esprito Santo
115
19
15
19
Minas Gerais
37
10
1.029
112
101
142
Rio de Janeiro
23
16
285
183
208
221
So Paulo
13
13
976
28
45
51
73
53
2.405
342
369
433
Paran
29
616
77
122
149
Rio Grande do Sul
15
509
205
78
121
Santa Catariana
36
316
91
26
53
80
20
1.441
373
226
323
Distrito Federal
23
Gois
258
26
20
40
Mato Grasso
12
88
14
15
12
Sudeste
Sul
Mato Grosso do Sul

Centro Oeste
Brasil
134
10
12
24
16
503
51
48
77
252
106
7.048
967
905
1.237
Fonte: Matijascic (2009) com base na MUNIC 2006/IBGE.
A biblioteca pblica o mais numeroso equipamento cultural, dada a sua

existncia em 89,1% dos municpios brasileiros, no ano de 2006. Os museus
estavam presentes em apenas 1.219 (21,9%) dos 5.564 municpios brasileiros. Os teatros e salas de espetculo e os centros culturais ocorriam em 1.181
(21,9%) e 1.378 (24,8%) dos municpios brasileiros. A regio Sudeste e os
municpios com populao superior a 500 mil habitantes apresentam uma
concentrao maior de equipamentos culturais em termos relativos, refletindo
o tradicional processo das desigualdades espaciais existentes no pas.
69
Em 2006, segundo a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros do IBGE,

os estabelecimentos pblicos de cultura considerados em seu conjunto11 estavam
presentes em 5.347 municpios, espalhados pelas regies Norte (7,9%), Nordeste
(31,3%), Centro-Oeste (8,5%), Sudeste (30,8%) e Sul (21,6%).
O Norte possui equipamentos pblicos de cultura em 420 dos 449 municpios, espalhados pelas tipologias centro local (83,8%), centro de zona (8,3%),
e metrpole (0,5%).
Esses equipamentos existem em 1.672 dos 1.793 municpios da regio
Nordeste, presentes nas tipologias centro local (82,4%), centro de zona (9,9%),
centro sub-regional (3,5%), rea metropolitana (3%), capital regional (1,1%) e
metrpole (0,2%).
A regio Centro-Oeste tem 456, dos 466 municpios com algum dos equipamentos culturais. Os estabelecimentos de cultura dessa regio se ramificam
entre as tipologias centro local (78,7%), centro de zona (15,1%), centro subregional (1,8%), rea metropolitana (3,3%), capital regional (0,7%) e metrpole
(0,4%).
Na regio Sudeste, por seu turno, os equipamentos pblicos de cultura
podem ser encontrados em 1.645 dos seus 1.668 municpios e seguem com a
seguinte distribuio, segundo as tipologias de insero na rede urbana: centro
local (77,3%), centro de zona (9,6%), centro sub-regional (4,6%), rea metropolitana (6,7%), capital regional (1,6%) e metrpole (0,2%).
A regio Sul conta com 1.154 dos 1.188 municpios equipados com estabelecimentos de cultura, distribudos em centro local (79,4%), centro de zona
(11,2%), centro sub-regional (3,4%), rea metropolitana (4,6%), capital regional
(1,3%) e metrpole (0,2%).
Existncia
A tabela 8 e o cartograma, apresentado posteriormente, trazem as informaes e

ilustram a existncia dos equipamentos culturais no territrio brasileiro, considerando a tipologia dos municpios da REGIC.
A regio Norte possui 93,5% de seus municpios atendidos por estabelecimentos pblicos de cultura, os quais esto presentes nas tipologias centro local
(92,6% de existncia), centro de zona (100%), centro sub-regional (94,7%), rea
metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
11. Biblioteca, museu, teatro, fundao municipal, cineclube, sala de espetculos e centro cultural.
70
TABELA 8
Distribuio dos municpios brasileiros com estabelecimentos pblicos de cultura

segundo regies e tipologias 2006
Municpios
com algum
equipamento
cultural (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia (A)/
(B)*100
420
100,0
7,9
449
93,5
rea metropolitana
1,2
0,1
100,0
Capital regional
1,9
0,1
100,0
Centro de zona
35
8,3
0,7
35
100,0
Centro local
352
83,8
6,6
380
92,6
Centro sub-regional
18
4,3
0,3
19
94,7
Metrpole
0,5
0,0
100,0
1.672
100,0
31,3
1.793
93,3
50
3,0
0,9
51
98,0
Capital regional
18
1,1
0,3
18
100,0
Centro de zona
165
9,9
3,1
165
100,0
1.378
82,4
25,8
1.497
92,1
Centro sub-regional
58
3,5
1,1
59
98,3
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Centro-Oeste
456
100,0
8,5
466
97,9
15
3,3
0,3
15
100,0
Regies/tipologias
Norte
Nordeste
rea metropolitana
Centro local
rea metropolitana
Capital regional
0,7
0,1
100,0
Centro de zona
69
15,1
1,3
69
100,0
Centro local
359
78,7
6,7
369
97,3
Centro sub-regional
1,8
0,1
100,0
Metrpole
0,4
0,0
100,0
1.645
100,0
30,8
1.668
98,6
111
6,7
2,1
111
100,0
Capital regional
26
1,6
0,5
26
100,0
Centro de zona
158
9,6
3,0
158
100,0
1.272
77,3
23,8
1.295
98,2
Centro sub-regional
75
4,6
1,4
75
100,0
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Sudeste
rea metropolitana
Centro local
(Continua)
71
(Continuao)
Municpios
com algum
equipamento
cultural (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia (A)/
(B)*100
1.154
100,0
21,6
1.188
97,1
rea metropolitana
53
4,6
1,0
53
100,0
Capital regional
15
1,3
0,3
15
100,0
Centro de zona
129
11,2
2,4
129
100,0
Centro local
916
79,4
17,1
950
96,4
Centro sub-regional
39
3,4
0,7
39
100,0
Metrpole
0,2
0,0
100,0
5.347
100,0
100,0
5.564
96,1
rea metropolitana
234
4,4
4,4
235
99,6
Capital regional
70
1,3
1,3
70
100,0
Centro de zona
556
10,4
10,4
556
100,0
Regies/tipologias
Sul
Brasil
Centro local
4.277
80,0
80,0
4.491
95,2
Centro sub-regional
198
3,7
3,7
200
99,0
Metrpole
12
0,2
0,2
12
100,0
Fonte: MUNIC/IBGE.
Na regio Nordeste observa-se que 93,3% dos municpios possuem tais

estabelecimentos. Esses se dividem da seguinte forma: centro local (92,1%), centro de zona (100%), centro sub-regional (98,3%), rea metropolitana (98%),
capital regional (100%) e metrpole (100%).
72
MAPA 5
Existncia de estabelecimentos pblicos de cultura por municpio
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
PAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
No Estabelecimentos de Cultura
Nenhum
De 1 a 2
De 3 a 5
De 6 a 10
Acima de 10
Limite Estadual
MINAS GERAIS
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
SO PAULO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
200
400 Km
Fonte: IBGE (2006a).
No Centro-Oeste essa participao corresponde a 97,9% dos municpios

existentes. Sendo distribudos pelas tipologias centro local (97,3%), centro de
zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital
regional (100%) e metrpole (100%).
A participao de municpios com estabelecimentos de cultura pblicos, em
relao ao total, na regio Sudeste de 98,6%. Quando se observa esta informao por tipologia, nota-se: centro local (98,2%), centro de zona (100%), centro
sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e
metrpole (100%).
73
A presena dos estabelecimentos pblicos de cultura na regio Sul de

97,1%. Segundo a tipologia, observa-se a seguinte proporo: centro local
(96,4%), centro de zona (100%), centro sub-regional (100%), rea metropolitana (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
Embora este trabalho no reflita a qualidade dos equipamentos, mas
somente sua distribuio, de se ressaltar que em apenas em 7,9% dos centros
locais nordestinos que o pior caso no h a ocorrncia de algum tipo de
equipamento cultural.
Vale ressaltar, tambm, a relativa concentrao de municpios com mais
de um equipamento cultural em municpios de maior porte e que apresentam
uma posio hierrquica mais elevada na rede urbana do pas, como o caso
das metrpoles e das capitais regionais, mostrando a intensa concentrao dos
equipamentos culturais nesses aglomerados urbanos de maiores dimenses.
3.4 Assistncia social
A assistncia social voltada ao atendimento da populao em situao de vulnerabilidade e risco social. O Sistema nico de Assistncia Social (Suas) possui
um modelo de gesto descentralizado e participativo, que regulado e organizado
por todo territrio nacional. A lgica de ao se d em rede hierarquizada e em
articulao com iniciativas da sociedade civil.
Em 2008, segundo o MDS, os Centros de Referncia de Assistncia Social
(Cras) estavam em 3.831 municpios, distribudos pelas regies Norte (8,5%),
Nordeste (41,1%), Centro-Oeste (8,7%), Sudeste (28%) e Sul (13,7%). No captulo 6 deste livro pode ser encontrada uma anlise da rede de Cras e de Centros
de Referncia Especializada de Assistncia Social (Creas) existente no pas, que
expande e complementa o panorama apresentado nesta seo. Ainda neste livro,
vale fazer referncia tambm ao captulo 2, que aborda a questo das instituies
de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei e dos abrigos para crianas
e adolescentes em situao de abandono, e o captulo 3, que trata das instituies
de longa permanncia para idosos.
Em termos da presena do Cras nas regies do pas e nos diversos tipos de
municpios da rede urbana brasileira, a regio Norte possui 324 deles. As cidades
com Cras, desta regio, esto divididas entre as tipologias centro local (81,5%),
centro de zona (8,3%), rea metropolitana (1,5%), centro sub-regional (5,6%),
capital regional (2,5%) e metrpole (0,6%).
Os Cras das tipologias municipais da regio Nordeste esto em 1.573 municpios e seguem com a seguinte distribuio: centro local (81,9%), centro de zona
(9,9%), rea metropolitana (3,1%), centro sub-regional (3,7%), capital regional
(1,1%) e metrpole (0,2%).
74
A regio Centro-Oeste conta com 335 municpios com os centros de assistncia social, sendo centro local (74,6%), centro de zona (17,6%), rea metropolitana
(3,9%), centro sub-regional (2,4%), capital regional (0,9%) e metrpole (0,6%).
O Sudeste possui Cras em 1.074 municpios, repartidos pelas tipologias
centro local (68,6%), centro de zona (12,4%), rea metropolitana (9,7%), centro
sub-regional (6,6%), capital regional (2,4%) e metrpole (0,3%).
So 525 municpios equipados com Cras na regio Sul, ramificados nas tipologias centro local (72%), centro de zona (13,7%), rea metropolitana (5,9%),
centro sub-regional (6,6%), capital regional (2,9%) e metrpole (0,4%).
Existncia
No que se refere existncia dos Cras, a tabela 9 e o cartograma, apresentado em

seguida, trazem os dados relativos distribuio dos Cras no territrio brasileiro.
Neles pode-se ver que a regio Norte possui 72,2% de seus municpios com
pelo menos um Cras. Os municpios situados em reas metropolitana, capital
regional e metrpole possuem existncia de 100%. J as tipologias centro local
(69,5%), centro de zona (77,1%) e centro sub-regional (94,7%) possuem alguns
municpios sem a estrutura dos Cras.
A participao de municpios com Cras em relao ao total de municpios
da regio Nordeste de 87,7% e seguem a seguinte distribuio: metrpole e
capital regional ambos com 100% , centro local (86,1%), centro de zona
(94,5%), rea metropolitana (96,1%) e centro sub-regional (98,3%).
O peso das cidades com Cras da regio Centro-Oeste de 71,9%. Entre as
tipologias nota-se o seguinte peso: centro local (67,8%), centro de zona (85,5%),
rea metropolitana (86,7%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%)
e metrpole (100%).
O Sudeste possui uma proporo de 64,4% dos municpios cobertos com
um ou mais Cras. As tipologias municipais seguem com a seguinte existncia:
centro local (56,9%), centro de zona (84,2%), rea metropolitana (93,7%), centro sub-regional (94,7%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
Por fim, a regio Sul consolida uma existncia de 44,2%, observando a presena
de Cras nas tipologias centro local (39,8%), centro de zona (55,8%), rea metropolitana
(58,5%), centro sub-regional (69,2%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
A distribuio dos Cras no territrio ocorre de forma proporcional hierarquia das cidades na rede urbana brasileira, ou seja, os municpios de posio
hierrquica mais elevada possuem esse equipamento, enquanto a sua ocorrncia
em municpios de posio hierrquica mais baixa menos intensa.
75
Em termos de distribuio nas diversas regies do pas, nota-se que nas regies Sul e Sudeste a ocorrncia desse equipamento encontra-se abaixo da existncia
mdia nacional, enquanto o Nordeste apresenta, proporcionalmente, a maior
ocorrncia de municpios com Cras.
TABELA 9
Distribuio dos municpios brasileiros com Cras segundo regies e tipologias

municipais 2008
Municpios com
Cras (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia
(A)/(B)*100
324
100,0
8,5
449
72,2
rea metropolitana
1,5
0,1
100,0
Capital regional
2,5
0,2
100,0
Centro de zona
27
8,3
0,7
35
77,1
Centro local
264
81,5
6,9
380
69,5
Centro sub-regional
18
5,6
0,5
19
94,7
Metrpole
0,6
0,1
100,0
1.573
100,0
41,1
1.793
87,7
rea metropolitana
49
3,1
1,3
51
96,1
Capital regional
18
1,1
0,5
18
100,0
Centro de zona
156
9,9
4,1
165
94,5
1.289
81,9
33,6
1.497
86,1
Centro sub-regional
58
3,7
1,5
59
98,3
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Centro-Oeste
335
100,0
8,7
466
71,9
rea metropolitana
13
3,9
0,3
15
86,7
Capital regional
0,9
0,1
100,0
Centro de zona
59
17,6
1,5
69
85,5
Centro local
250
74,6
6,5
369
67,8
Centro sub-regional
2,4
0,2
100,0
Metrpole
0,6
0,1
100,0
1.074
100,0
28,0
1.668
64,4
104
9,7
2,7
111
93,7
Regies/tipologias
Norte
Nordeste
Centro local
Sudeste
rea metropolitana
Capital regional
26
2,4
0,7
26
100,0
Centro de zona
133
12,4
3,5
158
84,2
(Continua)
76
(Continuao)
Municpios com
Cras (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia
(A)/(B)*100
Centro local
737
68,6
19,2
1.295
56,9
Centro sub-regional
71
6,6
1,9
75
94,7
Regies/tipologias
Metrpole
0,3
0,1
100,0
525
100,0
13,7
1.188
44,2
rea metropolitana
31
5,9
0,8
53
58,5
Capital regional
15
2,9
0,4
15
100,0
Centro de zona
72
13,7
1,9
129
55,8
Centro local
378
72,0
9,9
950
39,8
Centro sub-regional
27
5,1
0,7
39
69,2
Sul
Metrpole
0,4
0,1
100,0
3.831
500,0
100,0
5.564
68,9
rea metropolitana
202
24,1
5,3
235
86,0
Capital regional
70
9,8
1,8
70
100,0
Centro de zona
447
62,0
11,7
556
80,4
2.918
378,7
76,2
4.491
65,0
Centro sub-regional
182
23,4
4,8
200
91,0
Metrpole
12
2,1
0,3
12
100,0
Brasil
Centro local
Fonte: MDS.
77
MAPA 6
Centros referncia de assistncia social por municpio 2008
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PAR
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
ROND
NIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
No
de Estabelecimentos CRAS
Nenhum
1
De 2 a 4
Acima de 4
Limite Estadual
MATO GROSSO
DO SUL
SO PAULO
ESPRITO
SANTO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
N
O
L
S
200
200
400 Km
Fonte: MDS.
3.5 Previdncia social
As polticas relacionadas previdncia social foram desenvolvidas para que

os riscos que recaem sobre os trabalhadores, levando a perdas temporrias
ou permanentes da capacidade de trabalho, sejam compensados por meio de
remunerao. O sistema existente universal e abrangente, possuindo elevados nveis de existncia, e aparece como item mais destacado na dotao
oramentria do governo em geral.
78
O Ministrio da Previdncia Social e o Instituto Nacional do Seguro Social

(INSS) so os rgos governamentais responsveis pelo atendimento da populao
segurada e contribuinte da previdncia social. A estrutura fsica de atendimento
populao composta por unidades fsicas especficas, com funes dadas pelo
tipo de atividade desenvolvida em cada equipamento: habilitao, concesso ou
manuteno de benefcios, realizao de exames mdicos-periciais, atendimentos
aos inscritos no programa de habilitao profissional, entre outros.
O Decreto no 5.870/2006 disciplina a estrutura organizacional do INSS,
que composta por gerncias regionais, gerncias-executivas, agncias da previdncia social, auditorias e corregedorias regionais, procuradorias regionais e
seccionais, assim como agncias de benefcios por incapacidade e atendimento de
demandas judiciais.
As agncias da previdncia social so os equipamentos pblicos mais numerosos, com competncia para proceder ao reconhecimento inicial, manuteno,
recurso e reviso de direitos ao recebimento de benefcios previdencirios e assistenciais e a operacionalizao da compensao previdenciria. Em maio de 2009,
as agncias da previdncia social totalizavam 1.209, sendo 1.111 fixas e 193 prevcidades.12 (BRASIL, 2009f ).
No que diz respeito distribuio das agncias da previdncia social no
territrio, 452 (37,4%) concentram-se nas regies Sudeste, 330 (27,3%) no
Nordeste, 216 (17,9%) no Sul e em menor quantidade nas regies CentroOeste e Norte, com 117 (9,7%) e 94 (7,8%), respectivamente. As unidades da
Federao que concentram mais agncias da previdncia so os estados de So
Paulo (182), Minas Gerais (153), Rio Grande do Sul (102) e Rio de Janeiro (97).
A tabela 10 apresenta a distribuio das agncias da previdncia social e da
previcidades por unidade da Federao, com data base em maio de 2009.
12. O prevcidades corresponde a uma pequena unidade da previdncia social, montada em parceria com as prefeituras, em municpios que no possuem outros pontos de atendimento da previdncia social.
79
TABELA 10
Agncias da previdncia social e prevcidades maio 2009

UF/regio
Acre
Agncias da previdncia
social
Prevcidades
Agncias da previdncia
social fixas
Amap
Amazonas
19
16
Par
32
27
Rondnia
16
13
Roraima
Tocantins
12
10
Norte
94
12
78
Alagoas
20
18
Bahia
96
87
Cear
46
10
43
Maranho
29
25
Paraba
32
30
Pernambuco
50
17
45
Piau
22
20
Rio Grande do Norte
24
22
Sergipe
11
10
Nordeste
330
43
300
Esprito Santo
20
19
Minas Gerais
153
143
Rio de Janeiro
97
90
So Paulo
Sudeste
182
46
177
452
59
429
Paran
59
29
53
Rio Grande do Sul
102
11
93
Santa Catariana
55
11
50
216
51
196
14
12
Gois
38
17
35
Mato Grasso
31
29
Sul
Distrito Federal
Mato Grosso do Sul

Centro Oeste
Brasil
34
32
117
28
108
1.209
193
1.111
Fonte: Matijascic (2009), com base em dados do MPS.
80
3.6 Trabalho
Os programas de trabalho, emprego e renda so realizados por meio de uma

rede institucional complexa, que abrange os trs nveis da Federao, instituies
pblicas e semipblicas sistemas de aprendizagem e no governamentais ,
centros de formao de sindicatos e organizaes da sociedade civil , alm de
instncias de participao social comisses e conselhos municipais e estaduais.
O componente mais longevo e capilarizado desse sistema so os postos do Sistema
Nacional de Emprego (Sine), cuja principal atribuio realizar atividades de
intermediao de mo de obra.
Em 2008, segundo dados do Ministrio do Trabalho e Emprego, o Brasil
possua 1.266 postos do Sine espalhados pelas regies Norte (5,7%), Nordeste
(19%), Centro-Oeste (8,5%), Sudeste (32,7%) e Sul (34,2%), conforme dados
da tabela 11, representados no cartograma apresentado posteriormente. Neste
caso, no foi possvel apresentar os dados conforme a tipologia dos municpios da
rede urbana brasileira.
TABELA 11
Quantidade de postos do Sine: intermediao de mo de obra 2008

Regies/UFs
Norte
Postos do Sine
Porcentagem na regio
Porcentagem no Brasil
72
100,0
5,7
Acre
2,8
0,2
Amap
5,6
0,3
Amazonas
13
18,1
1,0
Par
34
47,2
2,7
Rondnia
12,5
0,7
Roraima
1,4
0,1
Tocantins
Nordeste
12,5
0,7
240
100,0
19,0
Alagoas
13
5,4
1,0
Bahia
82
34,2
6,5
Cear
38
15,8
3,0
Maranho
11
4,6
0,9
Paraba
18
7,5
1,4
Pernambuco
29
12,1
2,3
Piau
16
6,7
1,3
Rio Grande do Norte
21
8,8
1,7
Sergipe
12
5,0
0,9
107
100,0
8,5
18
16,8
1,4
Centro-Oeste
Distrito Federal
(Continua)
81
(Continuao)
Regies/UFs
Gois
Postos do Sine
Porcentagem na regio
Porcentagem no Brasil
35
32,7
2,8
Mato Grosso
20
18,7
1,6
Mato Grosso do Sul
34
31,8
2,7
414
100,0
32,7
Sudeste
Esprito Santo
15
3,6
1,2
Minas Gerais
105
25,4
8,3
Rio de Janeiro
59
14,3
4,7
So Paulo
235
56,8
18,6
433
100,0
34,2
Paran
195
45,0
15,4
Rio Grande do Sul
134
30,9
10,6
104
24,0
8,2
1.266
100,0
Sul
Santa Catarina
Brasil
Fonte: MTE.
A regio Norte possui 72 postos, distribudos pelo Acre (2,8%), Amap

(5,6%), Amazonas (18,1%), Par (47,2%), Rondnia (12,5%), Roraima (1,4%)
e Tocantins (12,5%).
Existem 240 postos do Sine na regio Nordeste, divididos pelas seguintes unidades da Federao: Alagoas (5,4%), Bahia (34,2%), Cear (15,8%),
Maranho (4,6%), Paraba (7,6%), Pernambuco (12,1%), Piau (6,7%), Rio
Grande do Norte (8,8%) e Sergipe (5%).
82
MAPA 7
Presena de postos do Sine por municpio
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
CEAR
MARANHO
PAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
No
de Postos do SINE
De 1 a 21
De 22 a 59
De 60 a 134
Acima de 134
Limite Estadual
RIO DE
JANEIRO
SO PAULO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do MTE.
A regio Centro-Oeste possui 107 postos do Sine, presentes no Distrito

Federal (16,8%), em Gois (32,7%), Mato Grosso (18,7%) e Mato Grosso
do Sul (31,8%).
A regio Sudeste est provida de 414 postos, ramificados pelo Esprito Santo
(3,6%), Minas Gerais (25,4%), Rio de Janeiro (14,3%) e So Paulo (56,8%).
So 433 postos do Sine na regio Sul, separados pelo Paran (45%), Rio
Grande do Sul (30,9%) e Santa Catarina (24%).
83
A distribuio dos postos do Sine bastante desigual entre as regies, se

comparada com a quantidade de municpios em cada uma delas: enquanto no
Centro-Oeste e no Sudeste elas se apresentam bastante prximas (8,4% de municpios e 8,5% de postos e 30% de municpios e 32,7% de postos, respectivamente), a relao entre as regies Norte, Nordeste e Sul extremamente desigual.
Enquanto a regio Norte tem 8,1% dos municpios, conta com 5,7% de postos
do Sine; no caso da regio Nordeste, a disparidade ainda maior, pois ela conta
com 32% dos municpios do Brasil, mas com apenas 19% de postos do Sine.
Em contrapartida, a regio Sul, que conta com 21,4% dos municpios do Brasil,
possui 34,2% de postos do Sine, o que mostra o grande grau de articulao dos
municpios desta regio.
3.7 Segurana pblica
Em 2006, segundo a Pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros do IBGE, o

Brasil possua 4.581 municpios com delegacias civis, s quais se distribuam
pelas regies Norte (8%), Nordeste (33,3%), Centro-Oeste (8%), Sudeste
(29,4%) e Sul (21,3%).
Essas delegacias esto em 368 cidades da regio Norte, dispersas pelas
tipologias municipais centro local (82,1%), centro de zona (8,7%), rea
metrpole (0,5%).
So 1.524 municpios com delegacias civis no Nordeste, divididos
pelas tipologias centro local (80,9%), centro de zona (10,5%), rea metropolitana (3,3%), centro sub-regional (3,9%), capital regional (1,2%) e
metrpole (0,2%).
A regio Centro-Oeste conta com 365 municpios com esse tipo de
instituio voltada para segurana pblica. As delegacias esto divididas
entre as tipologias centro local (74%), centro de zona (18,9%), rea metropolitana (3,8%), centro sub-regional (2,2%), capital regional (0,8%) e
metrpole (0,3%).
A regio Sudeste est provida de 1.348 municpios com delegacias civis,
ramificados pelas tipologias centro local (73%), centro de zona (11,4%), rea
metropolitana (8%), centro sub-regional (5,6%), capital regional (1,9%) e
metrpole (0,1%).
As delegacias civis existem, ainda, em 976 municpios da regio Sul, separados
nas tipologias centro local (75,7%), centro de zona (13,2%), rea metropolitana
(5,3%), centro sub-regional (4%), capital regional (1,5%) e metrpole (0,2%).
84
Existncia
Ao se analisar a proporo de municpios atendidos diretamente por delegacias

civis, conforme dados da tabela 12, nota-se que a regio Norte possui 82% de
suas cidades nessa condio. Ao se observar esta mesma informao por tipologias, percebe-se: centro local (79,5% de municpios cobertos), centro de zona
(91,4%), rea metropolitana (100%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
TABELA 12
Distribuio dos municpios brasileiros com delegacias civis segundo regies e

tipologias municipais 2006
Regies/tipologias
Norte
Municpios com
delegacias (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia
(A)/(B)*100
368
100,0
8,0
449
82,0
rea metropolitana
1,4
0,1
100,0
Capital regional
2,2
0,2
100,0
Centro de zona
32
8,7
0,7
35
91,4
Centro local
302
82,1
6,6
380
79,5
Centro sub-regional
19
5,2
0,4
19
100,0
Metrpole
0,5
0,0
100,0
Nordeste
1.524
100,0
33,3
1.793
85,0
rea metropolitana
51
3,3
1,1
51
100,0
Capital regional
18
1,2
0,4
18
100,0
Centro de zona
160
10,5
3,5
165
97,0
1.233
80,9
26,9
1.497
82,4
Centro sub-regional
59
3,9
1,3
59
100,0
Metrpole
0,2
0,1
100,0
Centro-Oeste
365
100,0
8,0
466
78,3
14
3,8
0,3
15
93,3
Centro local
rea metropolitana
Capital regional
0,8
0,1
100,0
Centro de zona
69
18,9
1,5
69
100,0
Centro local
270
74,0
5,9
369
73,2
Centro sub-regional
2,2
0,2
100,0
Metrpole
0,3
0,0
100,0
1.348
100,0
29,4
1.668
80,8
108
8,0
2,4
111
97,3
Sudeste
rea metropolitana
Capital regional
25
1,9
0,5
26
96,2
Centro de zona
154
11,4
3,4
158
97,5
Centro local
984
73,0
21,5
1.295
76,0
Centro sub-regional
75
5,6
1,6
75
100,0
(Continua)
85
(Continuao)
Regies/tipologias
Metrpole
Sul
rea metropolitana
Municpios com
delegacias (A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quantidade de
municpios (B)
Existncia
(A)/(B)*100
0,1
0,0
100,0
976
100,0
21,3
1.188
82,2
52
5,3
1,1
53
98,1
Capital regional
15
1,5
0,3
15
100,0
Centro de zona
129
13,2
2,8
129
100,0
Centro local
739
75,7
16,1
950
77,8
Centro sub-regional
39
4,0
0,9
39
100,0
Metrpole
0,2
0,0
100,0
4.581
100,0
100,0
5.564
82,3
230
5,0
5,0
235
97,9
Brasil
rea metropolitana
Capital regional
69
1,5
1,5
70
98,6
Centro de zona
544
11,9
11,9
556
97,8
3.528
77,0
77,0
4.491
78,6
Centro sub-regional
200
4,4
4,4
200
100,0
Metrpole
10
0,2
0,2
12
83,3
Centro local
Fonte: MUNIC/IBGE.
Na regio Nordeste esta participao de 85%, sendo que a existncia

apresenta o seguinte perfil para as diversas tipologias de municpios: centro local
(82,4%), centro de zona (97%), rea metropolitana (100%), centro sub-regional
(100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
No centro-oeste esta abrangncia de 78,3%. Os dados por tipologia so:
centro local (73,2%), centro de zona (100%), rea metropolitana (93,3%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
No que tange aos municpios da regio sudeste, que possui 80,8% de existncia nessa temtica, a distribuio da existncia se d da seguinte forma: centro
local (76%), centro de zona (97,5%), rea metropolitana (97,3%), centro subregional (100%), capital regional (96,2%) e metrpole (100,0%).
Finalmente, a regio sul possui 82,2% de seus municpios atendidos diretamente por delegacias civis. Por tipologia, percebe-se tal ordenao: centro local
(77,8%), centro de zona (100%), rea metropolitana (98,1%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
O cartograma apresentado a seguir mostra o quo disseminado no territrio
brasileiro se encontra esse equipamento de segurana pblica, conformando uma
rede bastante capilarizada, na qual os municpios classificados como centros locais
apresentam as principais ausncias desse equipamento.
86
Vale destacar, por fim, que no captulo 5 deste livro encontra-se tambm
uma anlise da rede de enfrentamento violncia contras as mulheres, que se
estrutura em torno de equipamentos como os centros de referncia, as casas
abrigo, as delegacias especializadas e os postos de atendimento mulher, os juizados e varas adaptadas e os ncleos de atendimento especializado da defensoria pblica.
MAPA 8
Existncia de delegacias civis por municpio 2006
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
PAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
Exist ncia de Delegacias Civis

Sem delegacias
Com delegacias
Limite Estadual
SO PAULO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
Elaborao prpria a partir dos dados do IBGE.
200
400 Km
87
3.8 Instituies financeiras pblicas federais
Os bancos pblicos federais (Banco da Amaznia, Banco do Brasil, Banco do

Nordeste e Caixa Econmica Federal) possuem mais de 6.600 agncias espalhadas em todo territrio nacional.
Em abril de 2009, segundo o Banco Central, as agncias bancrias pblicas
federais se faziam presentes em 2.607 municpios, desagregados pelas regies Norte
(6,6%), Nordeste (27,3%), Centro-Oeste (8,9%), Sudeste (31,2%) e Sul (25,9%).
As agncias de bancos pblicos das tipologias municipais da regio Norte
esto em 172 municpios e possuem a seguinte distribuio: centro local (61,6%),
centro de zona (18,6%), rea metropolitana (2,9%), centro sub-regional (11%),
capital regional (4,7%) e metrpole (1,2%).
No Nordeste existem 713 cidades com agncias bancrias pblicas espalhadas
pelas tipologias centro local (64,2%), centro de zona (19,9%), rea metropolitana
(4,9%), centro sub-regional (8%), capital regional (2,5%) e metrpole (0,4%).
A regio Centro-Oeste est provida de 233 municpios com essas instituies. As agncias esto dispersas nas tipologias centro local (60,5%), centro de
zona (28,8%), rea metropolitana (5,2%), centro sub-regional (3,4%), capital
regional (1,3%) e metrpole (0,9%).
A regio Sudeste possui 814 municpios com agncias pblicas, divididos
em centro local (59%), centro de zona (17,9%), rea metropolitana (11,5%),
centro sub-regional (8,2%), capital regional (2,9%) e metrpole (0,4%).
As agncias bancrias pblicas se encontram, ainda, em 675 municpios da regio
Sul, presentes nas tipologias centro local (67,7%), centro de zona (17,9%), rea metropolitana (6,8%), centro sub-regional (5%), capital regional (2,2%) e metrpole (0,3%).
Existncia
No que se refere existncia de bancos pblicos, a tabela 13 e o cartograma apresentado, posteriormente, trazem a distribuio e o grau de existncia desses equipamentos nas regies e diversas tipologias de municpios da rede urbana do pas.
A regio Norte apresenta 38,3% de seus municpios atendidos por agncias bancrias pblicas. Essa abrangncia na regio, segundo as tipologias, ocorre em centro
local apenas 27,9% de existncia , centro de zona (91,4%), rea metropolitana,
centro sub-regional, capital regional e metrpole, todos esses com 100% de existncia.
A participao de municpios com agncias bancrias pblicas em relao ao
total de municpios da regio Nordeste de 39,8% e seguem a seguinte distribuio: centro local (30,6%), centro de zona (86,1%), rea metropolitana (68,6%),
centro sub-regional (96,6%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
88
J na regio Centro-Oeste essa existncia de 50%. Entre as tipologias

nota-se o seguinte ordenamento: centro local (38,2%), centro de zona (97,1%),
rea metropolitana (80%), centro sub-regional (100%), capital regional (100%)
e metrpole (100%).
TABELA 13
Distribuio dos municpios brasileiros com agncias bancrias pblicas federais

segundo regies e tipologias municipais abril 2009
Regies/tipologias
Norte
Municpios com
agncias pblicas
(A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quant. de
municpios no
Brasil (B)
Existncia (A)/
(B)*100
172
100,0
6,6
449
38,3
rea metropolitana
2,9
0,2
100,0
Capital regional
4,7
0,3
100,0
Centro de zona
32
18,6
1,2
35
91,4
Centro local
106
61,6
4,1
380
27,9
Centro sub-regional
19
11,0
0,7
19
100,0
Metrpole
1,2
0,1
100,0
713
100,0
27,3
1.793
39,8
35
4,9
1,3
51
68,6
Nordeste
rea metropolitana
Capital regional
18
2,5
0,7
18
100,0
Centro de zona
142
19,9
5,4
165
86,1
Centro local
458
64,2
17,6
1.497
30,6
Centro sub-regional
57
8,0
2,2
59
96,6
Metrpole
0,4
0,1
100,0
Centro-Oeste
233
100,0
8,9
466
50,0
12
5,2
0,5
15
80,0
rea metropolitana
Capital regional
1,3
0,1
100,0
Centro de zona
67
28,8
2,6
69
97,1
Centro local
141
60,5
5,4
369
38,2
Centro sub-regional
3,4
0,3
100,0
Metrpole
0,9
0,1
100,0
814
100,0
31,2
1.668
48,8
rea metropolitana
94
11,5
3,6
111
84,7
Capital regional
24
2,9
0,9
26
92,3
Sudeste
Centro de zona
146
17,9
5,6
158
92,4
Centro local
480
59,0
18,4
1.295
37,1
(Continua)
89
(Continuao)
Regies/tipologias
Municpios com
agncias pblicas
(A)
% tipologias nas
regies
% tipologias no
Brasil
Quant. de
municpios no
Brasil (B)
Existncia (A)/
(B)*100
Centro sub-regional
67
8,2
2,6
75
89,3
Metrpole
0,4
0,1
100,0
675
100,0
25,9
1.188
56,8
Sul
rea metropolitana
46
6,8
1,8
53
86,8
Capital regional
15
2,2
0,6
15
100,0
Centro de zona
121
17,9
4,6
129
93,8
Centro local
457
67,7
17,5
950
48,1
Centro sub-regional
34
5,0
1,3
39
87,2
Metrpole
0,3
0,1
100,0
2.607
500,0
100,0
5.564
46,9
Brasil
rea metropolitana
192
31,3
7,4
235
81,7
Capital regional
68
13,6
2,6
70
97,1
Centro de zona
508
103,1
19,5
556
91,4
1.642
313,1
63,0
4.491
36,6
Centro sub-regional
185
35,7
7,1
200
92,5
Metrpole
12
3,1
0,5
12
100,0
Centro local
Fonte: Bacen.
A regio Sudeste possui 48,8% de seus municpios com a presena desses equipamentos. Ao se observar a tipologia, nota-se que a tipologia metrpole
est 100% coberta, as demais existncias observadas foram as seguintes: centro
local (37,1%), centro de zona (92,4%), rea metropolitana (84,7%), centro subregional (89,3%) e capital regional (92,3%).
As agncias bancrias pblicas esto presentes, ainda, em 56,8% dos
municpios da regio Sul. Por tipologia, nota-se a seguinte situao: centro local
(48,1%), centro de zona (93,8%), rea metropolitana (86,8%), centro sub-regional (87,2%), capital regional (100%) e metrpole (100%).
90
MAPA 9
Presena de agncias bancrias de bancos pblicos1 por municpio 2009
RORAIMA
AMAP
AMAZONAS
MARANHO
CEAR
PAR
RIO GRANDE
DO NORTE
PARABA
PIAU
PERNAMBUCO
ACRE
ALAGOAS
TOCANTINS
RONDNIA
SERGIPE
BAHIA
MATO GROSSO
D.F.
GOIS
MINAS GERAIS
No de Agncias
Nenhum
1
2a5
Acima de 5
Limite Estadual
ESPRITO
SANTO
MATO GROSSO
DO SUL
SO PAULO
RIO DE
JANEIRO
PARAN
SANTA CATARINA
RIO GRANDE DO SUL
L
S
200
200
400 Km
Elaborao prpria a partir dos dados do Bacen.

Nota: 1 Banco da Amaznia, Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Caixa Econmica Federal.
Na anlise dos dados e informaes prestadas, chama ateno o fato de

praticamente dois teros dos centros locais brasileiros no possurem nenhuma
agncia bancria de instituies financeiras federais, sobretudo nas regies Norte
e Nordeste, em que esse percentual ainda mais baixo, com forte impacto negativo sobre o desenvolvimento local.
Considerando todos os programas e projetos geridos pelos bancos pblicos
e as dificuldades de insero de parte considervel da populao no sistema financeiro, seria importante avaliar, especialmente no caso dos municpios de escassa
91
atividade econmica, os efeitos e benefcios que a presena de um banco pblico

pode trazer, dado o pequeno interesse de instituies privadas nessas localidades.
De todo modo, apesar do quadro de concentrao acima descrito, h que se
registrar a existncia de parcerias entre os Correios, as casas lotricas e de alguns
estabelecimentos varejistas com instituies financeiras pblicas em especial,
a Caixa e privadas, cujo objetivo ampliar a capilaridade do atendimento de
servios bancrios de varejo no pas, por meio de solues, como o Banco Postal.
De toda forma, essas solues que atendem apenas parcialmente as necessidades da populao de municpios que no possuem essa infraestrutura, no
podem ser consideradas equivalentes s agncias bancrias existentes no pas, no
implicando na efetiva ampliao da rede fsica deste tipo de equipamento.
4 CONSIDERAES FINAIS
Para apresentar a presena do Estado no territrio brasileiro foi realizado um

grande esforo para delimitar as variveis existentes e que pudessem ser alocadas
para a esfera municipal. Existe muita heterogeneidade em matria de informao
e as diferentes esferas de governo brasileiro pouco se comunicam quando se trata
de gerar e consolidar dados rigorosos. Entre os vrios problemas existentes para a
Federao brasileira, esse , sem dvida, um dos mais importantes.
Apesar das dificuldades com a disponibilidade e seleo dos indicadores,
os dados apresentados so muito reveladores das desigualdades e da heterogeneidade estrutural que permeia o Brasil. Existem regies povoadas e mais equipadas,
embora o povoamento denso no signifique melhor oferta de servios pblicos
per se. A concentrao de riqueza e da atividade produtiva que atua nessa direo. Regies mais afluentes, como o caso da regio Sudeste e dos municpios de
maior porte, dispem dos mais diversos servios pblicos. Por outro lado, vastas
reas com diferentes graus de concentrao populacional e menores densidades
demogrficas, econmicas e de equipamentos, como o caso do Norte e dos
municpios menores, no possuem a mesma sorte e a vida da populao bem
mais difcil no que se refere ao acesso a alguns equipamentos e servios pblicos.
92
REFERNCIAS
BANCO CENTRAL. Agncias bancrias pblicas federais 04/2009.

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INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE).
Perfil dos municpios brasileiros. Rio de Janeiro, 2006a. Disponvel em:
<http://www.ibge.gov.br>. Acesso em: 1o abr. 2009.
______. Regio de influncia das cidades. Rio de Janeiro, 2006b.
MATIJASCIC, M. Presena do estado no Brasil: suas unidades e municipalidades.
Braslia: Ipea, 2009.
CAPTULO 2
DA CONCEPO REALIDADE: SITUAO DAS INSTITUIES

DE ATENDIMENTO AOS ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A
LEI E DOS ABRIGOS PARA CRIANAS E ADOLESCENTES
EM SITUAO DE ABANDONO
1 INTRODUO
O Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA)1 estabelece duas categorias

de entidade para o atendimento a crianas e adolescentes. Na primeira,
encontram-se as instituies que executam programas de acolhimento e
proteo institucional para crianas e adolescentes rfos, abandonados e/
ou que precisam permanecer, temporariamente, afastados do convvio familiar por se encontrarem vitimados e ameaados por maus- tratos, violncia,
abuso sexual, entre outras violaes. Na segunda, encontram-se as instituies que aplicam as medidas socioeducativas de privao de liberdade ao
adolescente em conflito com a lei.
As instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional conhecidas como abrigos, orfanatos etc. podem ser pblicas vinculadas aos governos estaduais e municipais ou privadas. Sendo do segundo tipo,
podem ou no contar com recursos pblicos para o financiamento de seus servios prestados a crianas e adolescentes. A proviso de recursos pblicos depende
da priorizao pelos conselhos estaduais e/ou municipais de assistncia social ou
dos Direitos da Criana e do Adolescente que, anualmente, refazem sua programao e podem ou no contemplar determinada instituio para o recebimento
de recursos do Fundo de Assistncia Social e/ou do Fundo da Criana e do
Adolescente. No entanto, os recursos pblicos destinados para essas entidades,
geralmente, representam uma parcela muito reduzida dos custos totais incorridos por estas instituies. A maior parte dos recursos para o funcionamento
destas entidades de origem privada e tem origem nos recursos prprios das
entidades mantenedoras e em recursos doados por pessoas fsica e jurdica.
1. Lei Federal no 8812, promulgada em 1990 para regulamentar o Art. 227 da Constituio Federal de 1988 (CF/88)
Art. 227 dever da famlia, da sociedade e do Estado assegurar criana e ao adolescente, com absoluta prioridade,
o direito vida, sade, alimentao, educao, ao lazer, profissionalizao, cultura, dignidade, ao respeito,
liberdade e convivncia familiar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda forma de negligncia, discriminao, explorao, violncia, crueldade e opresso.
94
A segunda categoria de entidade de atendimento criada pelo ECA so as

unidades socioeducativas responsveis pela execuo das sentenas privativas
de liberdade destinadas aos adolescentes em conflito com a lei, em razo de
cometimentos de atos infracionais. Neste caso, essas entidades, que so denominadas de unidades socioeducativas, podem ser voltadas para: i) internao
provisria; ii) internao propriamente dita; e iii) medida de semiliberdade.
A medida de internao provisria um procedimento aplicado pelas autoridades judiciais antes da sentena julgada, quando h indcios suficientes de
autoria e materialidade do ato infracional cometido pelo adolescente ou quando
h um descumprimento de ordem anteriormente aplicada pelo Poder Judicirio.
Neste caso, o adolescente permanece internado em unidades socioeducativas,
especficas para este fim, at 45 dias, aguardando o julgamento de sua sentena.
A medida de internao propriamente dita a privativa de liberdade, que
resulta de um processo judicial j concludo e que a sentena dada foi a recluso. A
medida de internao, de acordo com o ECA, s deveria ser aplicada mediante o
cometimento de ato infracional de grave ameaa ou violncia pessoa, ou em casos
de reincidncia no cometimento de infraes. A durao da medida de internao
pode variar de seis meses a at trs anos, conforme o princpio da brevidade, da
excepcionalidade e do respeito condio peculiar de pessoa em desenvolvimento.
A medida denominada semiliberdade tambm caracterizada por ser restritiva de liberdade, sendo determinada pela autoridade judicial como medida
inicial ou uma forma de transio para o cumprimento de sentena em meio
aberto. A semiliberdade no comporta prazo determinado e tem com a internao os princpios anteriormente citados.
De acordo com o documento que trata das diretrizes e do funcionamento do Sistema Nacional Socioeducativo, a criao, a manuteno e o
desenvolvimento de programas socioeducativos de semiliberdade, internao
e internao provisria so atribuies dos estados da Federao, que devem
manter, regular e instituir um sistema estadual socioeducativo, de acordo
com as diretrizes gerais fixadas pela Unio. Dessa forma, as unidades socioeducativas de privao de liberdade devero ser sempre pblicas estaduais.
2 OBJETIVO
O objetivo deste captulo analisar a adequao da estrutura fsica das duas

categorias de instituies criadas pelo ECA e apresentadas anteriormente: i)
as instituies protetivas de acolhimento do tipo abrigos; e ii) as unidades
socioeducativas de privao de liberdade ao adolescente infrator.
Da Concepo Realidade...
95
importante esclarecer que em geral a sociedade tem dificuldade de diferenciar uma e outra categoria de instituies. De certa forma, para o senso comum
difcil distinguir a situao de abandono e de violao dos direitos das crianas e
do adolescente da situao de conflito com a lei da parte de adolescentes infratores. Em todas as situaes, as crianas e o adolescente so amparadas pelo Estatuto
da Criana e do Adolescente e so considerados pessoas humanas em processo de
desenvolvimento e sujeitos de direitos. Entretanto, fundamental ter claro que,
para efeito do atendimento e servios prestados, so duas situaes distintas e
dois tipos diferentes de categorias de instituies criadas. Por exemplo, o adolescente que comete um delito enfrentar um processo que pode ou no resultar em
medida restritiva de liberdade. Em caso positivo, o cumprimento de sua sentena
ser realizado em uma unidade socioeducativa. J uma criana ou adolescente que
sofre violao de direitos abandono, vivncia de rua, abuso e explorao sexual
etc. requer uma medida de proteo diferente, ou seja, com vista a atender ao
melhor interesse da criana ou adolescente que teve seus direitos violados pela
prpria famlia, o judicirio pode determinar o afastamento temporrio dessa
criana de seu meio familiar. Sendo assim, esta criana ser acolhida em uma
instituio especfica do tipo abrigo at que os problemas geradores de seu
afastamento familiar sejam sanados.
Para a anlise das instituies de abrigo, responsveis pela aplicao das
medidas protetivas a crianas e adolescentes vitimados, este trabalho lanar
mo dos resultados do Levantamento Nacional de Abrigos, realizado pelo Ipea,
em parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos da Presidncia da
Repblica (SEDH/PR) e do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do
Adolescente (Conanda) em 2004 (SILVA, 2004).
Para a anlise da situao das instituies socioeducativas responsveis
pela aplicao da medida de privao de liberdade ao adolescente infrator sero
utilizados os resultados do Mapeamento Nacional da Situao das Unidades de
Execuo de Medida Socioeducativa de Privao de Liberdade ao Adolescente em
Conflito com a Lei, realizado pelo Ipea no ltimo semestre de 2002 em conjunto
com o Departamento da Criana e do Adolescente (DCA), da Secretaria Especial
dos Direitos Humanos e do Ministrio da Justia (MJ) (SILVA; MELLO, 2003).2
Conforme pode ser observado, as duas pesquisas em referncia guardam
uma defasagem temporal significativa em relao ao perodo atual, j que o
Levantamento Nacional dos Abrigos remete realidade encontrada nestas instituies ao longo de 2004 e o Mapeamento Nacional das Unidades Socioeducativas
de Privao de Liberdade ao Adolescente em Conflito com a Lei refere-se situ2. O Departamento da Criana e do Adolescente foi transformado em 2003 na atual Subsecretaria de Promoo dos
Direitos da Criana e do Adolescente da Secretaria Especial de Direitos Humanos da Presidncia da Repblica.
96
ao encontrada nessas instituies no segundo semestre de 2002. importante

esclarecer, no entanto, que apesar da defasagem, os dados produzidos por estas
pesquisas so nicos. Isto , at o presente momento, no se conhece a existncia
de novas pesquisas ou levantamentos, de abrangncia nacional, que abordem a
situao da estrutura fsica dessas instituies.
Alm disso, acredita-se que as mudanas que ocorreram na situao das instituies pesquisadas entre o perodo de realizao das pesquisas at os dias atuais
no foram de grande vulto a ponto de invalidar os resultados que sero apresentados. Esta crena respalda no fato de que as novas legislaes e medidas de
polticas pblicas criadas aps a promulgao do ECA para disciplinar e dar novas
orientaes para o funcionamento dessas instituies so ainda muito recentes.
Sendo assim, no teria existido tempo hbil para provocar profundas mudanas
na realidade encontrada pelas pesquisas em referncia.
No campo das novas legislaes e polticas relacionadas s unidades socioeducativas para o adolescente em conflito com a lei, as mudanas mais substantivas da legislao ocorreram em 2006, com a publicao, pelo Conanda e pela
Secretaria Especial de Direitos Humanos, do documento que trata da criao do
Sistema Nacional Socioeducativo, com o objetivo de uniformizar nacionalmente
as medidas e as aes socioeducativas com base no ECA. Da mesma forma, na rea
das instituies de abrigos, as novas mudanas preconizadas em lei tambm so
recentes, destacando-se a elaborao do Plano Nacional de Convivncia Familiar
e Comunitria, aprovado pelo Conanda em novembro de 2006 com o objetivo de
estruturar um plano nacional destinado a promoo, proteo e defesa do direito
de crianas e adolescentes convivncia familiar e comunitria e a aprovao da
nova Lei Nacional da Adoo (Lei Federal no 2.010/2009), sancionada em agosto
pelo Executivo federal, que promove mudanas substanciais no ECA nas questes
relacionadas institucionalizao de crianas e adolescentes em abrigos.
3 BREVE HISTRICO DA INSTITUCIONALIZAO DE CRIANAS E ADOLESCENTES
NO BRASIL
Para compreender a realidade atual das instituies que cuidam do atendimento

de crianas e adolescentes, fundamental compreender que suas estruturas variam
de acordo com o olhar que a sociedade tem da sua populao infantojuvenil.
Assim, fundamental saber que, desde poca do Brasil colonial at os anos
1990 do sculo XX, a criana j foi vista pela sociedade de diferentes maneiras,
destacando-se: i) objeto de proteo social; ii) objeto de controle e de disciplinamento; iii) objeto de represso social; e iv) sujeitos de direitos.
A histria da assistncia criana no Brasil marcada pela cultura da
institucionalizao. Grandes internatos e orfanatos se tornaram o modelo de
97
atendimento social de crianas em situao de abandono social. At o fim do

sculo XIX, a assistncia infncia e adolescncia desamparada no Brasil se
caracterizava pelo atendimento em asilos, realizado por iniciativa de ordens religiosas e de sociedades beneficentes. A formao religiosa era o principal objetivo
do atendimento nessas entidades, o que certamente determinava a organizao do
espao social em que crianas e adolescentes ficavam confinados. Naquela poca,
a modalidade de atendimento de bebs abandonados era a roda dos expostos,
que surgiu no perodo colonial por iniciativa da Santa Casa de Misericrdia e foi
extinta no perodo republicano. Esse sistema possibilitava a entrega de bebs por
meio de um mecanismo giratrio (roda dos expostos), que possibilitava o anonimato do responsvel pelo abandono. Segundo estudos histricos, o abandono de
bebs nas casas dos expostos atingiu nmeros muito elevados, cujo atendimento
era viabilizado pela contratao externa pelas santas casas de amas de leite, que,
por sua vez, eram frequentemente acusadas de cometerem maus-tratos aos bebs
e s crianas aos seus cuidados.
No que diz respeito s instituies responsveis pelos cuidados aos rfos, de acordo
com Rizzini, as primeiras instituies desse tipo datam do sculo XVIII e seguiam
() o modelo de claustro e da vida religiosa. As prticas religiosas e o restrito
contato com o mundo exterior eram caractersticas fundamentais dos colgios para
os meninos rfos e dos recolhimentos femininos, sendo que, no segundo caso, a
clausura era imposta com maior rigor (RIZZINI, 2004, p. 24).
No incio do sculo XX, a situao dessas instituies passa a ser objeto de

preocupao da chamada nova filantropia, corrente composta especialmente por
juristas e mdicos que fundamentavam suas crticas nos princpios higienistas da
medicina social, justificando tecnicamente a ingerncia de especialistas nas instituies asilares. Estas crticas eram direcionadas ausncia de disciplina e organizao e ineficincia no combate aos males da pobreza. Apontavam, sobretudo,
o descuido com as condies higinicas, responsveis pelo aparecimento de doenas e pelas altas taxas de mortalidade infantil verificadas nesses ambientes. Para o
movimento higienista, o mais importante era a higiene, a limpeza e a preveno
dos males derivados da pobreza, sendo que sua base discursiva era formada por
uma apreenso cientificista desta, naturalizada e objetivada pelos preceitos mdicos e higinicos. A interveno desse movimento contribuiu para que o Estado
se sentisse pressionado para exercer o controle sobre a ao das instituies que
atuavam na rea da infncia e da adolescncia no pas. Em resposta a essa presso,
foi aprovado o Cdigo de Menores de 1927, no qual a institucionalizao era vista
como via principal e necessria para a soluo dos problemas considerados como
essenciais organizao social. Foram introduzidos na ao estatal de assistncia
infncia e adolescncia critrios tcnico-cientficos, tanto para fiscalizao das
98
entidades e definio do formato do atendimento a ser oferecido, quanto para

avaliao e triagem das crianas e dos adolescentes. Isso trouxe novas exigncias
s instituies de acolhimento infantojuvenil, tanto para a especializao do atendimento, uma vez que os indivduos atendidos eram agora classificados em categorias, segundo suas caractersticas pessoais, familiares, jurdicas e sociais, quanto
para a constituio de espao social e quadro de recursos humanos mais complexo. Os mdicos, os psiclogos e os professores, bem como outros profissionais
especializados, alm do pessoal responsvel pela administrao institucional e pela
manuteno da ordem, adquirem importncia singular nesse trabalho.
3.1 A Doutrina da Situao Irregular
A Doutrina da Situao Irregular que pautava o antigo Cdigo de Menores (Lei no

6697/1979) no fazia distino entre os adolescentes que cometiam atos infracionais e as crianas e os adolescentes vtimas de violao de direitos pela sociedade,
pela famlia e/ou pelo Estado. Para essa doutrina um e outro se encontravam em
situao irregular, uma vez que a declarao de irregularidade tanto poderia derivar
de conduta pessoal (caso de infraes por ele praticadas ou de desvio de conduta),
como da famlia (maus- tratos) ou da prpria sociedade (abandono). Dessa forma,
a tal irregularidade era vista como uma doena social, que no diferenciava as
situaes decorrentes de condutas pessoais delituosas das situaes de vitimizao.
Sendo assim, o remdio para tal doena social eram os grandes institutos para
menores, onde se internavam os infratores e os abandonados, partindo do entendimento de que todos estariam, de alguma forma, na mesma situao irregular.
A doutrina da situao irregular permaneceu vigente no sistema jurdico
brasileiro at 1988, quando a promulgao da Constituio Federal de 1988
mudou de paradigma, passando a contemplar a Doutrina da Proteo Integral.
Nesta, as crianas e os adolescentes brasileiros passaram a ser vistos como sujeitos
de direitos e a famlia, o Estado e a sociedade passaram a ter o dever de promovlos e de restabelec-los quando alguns dos direitos forem violados.
Durante a vigncia da doutrina da situao irregular, inspiradora do antigo
Cdigo de Menores, as instituies chamadas totais, destinadas a crianas e
adolescentes em situao de risco (orfanatos, internatos, asilos e reformatrios),
materializavam-se em construes muito caractersticas: prdios enormes com
longos corredores e quartos numerosos que reuniam muitas camas, onde no
havia identidade individualizada dos espaos. Alm disso, previam a realizao
intramuros de quase todas as atividades atinentes vida das crianas e dos adolescentes abrigados: consultrios mdicos, gabinetes odontolgicos, enfermarias,
salas de aula, capelas e ginsios esportivos. Em sntese, um ambiente tipicamente
institucional voltado ampla interveno e reforma no modo de ser e viver dos
99
abrigados, uma vez que as instituies tinham como objetivo transform-los em

indivduos mais adequados s exigncias da sociedade da poca. Nesse contexto,
a opulncia das instalaes fsicas das entidades no s atendia plenamente aos
objetivos preventivos e correcionais como demonstrava, tambm, o prestgio conquistado e a eficincia da ao institucional. Desta forma, crianas e adolescentes
afastados de suas famlias e da vida em comunidade eram tambm ceifados em suas
referncias ambientais. As grandes dimenses espaciais, a organizao impecvel, a
extrema homogeneidade e a rotina rgida mostravam que ali no estavam em casa.
No fim dos anos 1970, surge um movimento social com uma nova viso
sobre crianas e adolescentes considerando-os sujeitos de sua histria , que
evidenciava, entre outras coisas, a perversidade e a ineficcia da prtica de confinamento de crianas e adolescentes em instituies.
Na dcada de 1980, que se caracterizou pelo incio da abertura democrtica, a legislao e as polticas destinadas aos menores passam a ser vistas como
representativas do arcabouo autoritrio do perodo anterior. Ao mesmo tempo,
o menino de rua torna-se a figura emblemtica da situao da criana e do adolescente no Brasil. O crescimento e a consolidao dessas discusses culminaram
com a criao, em 1986, da Comisso Nacional Criana e Constituinte. Em
1988, a nova Constituio Federal representou um marco na garantia de direitos
bsicos. Nesse contexto, contempla a proteo integral a crianas e adolescentes
em seus Arts. 227 e 228. Em 1990, o ECA coroa a doutrina da proteo integral,
constituindo-se na nica legislao no contexto latino-americano adequada aos
princpios da Conveno das Naes Unidas sobre o Direito da Criana.
Para Mendez e Costa (1994), as principais inovaes da doutrina da proteo integral de crianas e adolescentes so: i) evoluo da infncia/adolescncia
como objeto da compaixo/represso a sujeito pleno de direitos; ii) previso de
segregaes e privaes somente por atos considerados delitos, tal como seriam se
praticados por um adulto; iii) uso restrito da privao da liberdade em ltima
instncia, em carter excepcional e com mnima durao , com tendncia sua
abolio; e iv) no totalidade institucional, isto , incompletude institucional
em que crianas e adolescentes concretizariam seus direitos sociais educao,
sade, lazer e profissionalizao no ambiente externo s instituies.
A construo do Direito da Criana e do Adolescente iniciou um amplo
processo de reordenamento institucional, destacando-se a desjudicializao
das prticas de carter administrativo e a reviso das prticas institucionais
de confinamento e acolhimento.
As inovaes introduzidas pela CF/88 e pelo Estatuto da Criana e do
Adolescente, em 1990 na viso sobre a infncia e a adolescncia provocaram
uma inverso no padro das institucionalizaes de atendimento a crianas e
100
adolescentes. O que antes era uma medida de preveno e correo de desvios

individuais e sociais passa a ser uma medida de proteo. Muda-se o foco, antes
centrado na instituio que deveria atender s necessidades de uma sociedade
amedrontada pelo perigo representado pelos desajustados, para as necessidades de crianas e adolescentes em situao de risco social e pessoal.
Assim, considerando que qualquer objeto arquitetnico surge sempre em
resposta a uma demanda, cabe discutir de que forma as crianas e os adolescentes
que vivem internos em instituies sob a tutela do Estado so atendidos em suas
necessidades e especificidades nas entidades que oferecem programas de abrigo e
naquelas que aplicam medidas socioeducativas para os adolescentes privados de
liberdade em funo de cometimento de delitos.
4 CRIANAS E ADOLESCENTES EM SITUAO DE ABANDONO: OS ABRIGOS
PARA CRIANAS E ADOLESCENTES NO BRASIL
Nesta seo sero analisadas as instituies que executam programas de acolhimento e proteo institucional na modalidade de abrigos para crianas e adolescentes rfos, abandonados e/ou que precisam permanecer, temporariamente,
afastados de suas famlias de origem por se encontrarem vitimados e ameaados
por maus tratos, violncia, abuso sexual ou outros tipos de violao de direitos.
No Estatuto da Criana e do Adolescente, o acolhimento em entidade
definido como uma medida de proteo. As instituies que oferecem programas de abrigo atendem crianas e adolescentes que tenham seus direitos violados
e que, em razo disso, necessitam ser temporariamente afastados da convivncia
com suas famlias. Cumprem a funo de uma moradia alternativa at o retorno
famlia de origem ou a colocao em famlia substituta na forma de adoo ou
na famlia extensiva. O acolhimento em uma instituio de abrigo definido
como uma medida provisria e excepcional utilizada para a proteo da prpria
criana ou do adolescente. uma pausa no convvio familiar durante a qual a
famlia, o Estado e a sociedade, supostamente, estaro ensejando todos os esforos para que a convivncia familiar seja restabelecida o mais breve possvel.
As crianas e os adolescentes que chegam s instituies de acolhimento
foram, muitas vezes, vtimas de violncia, abandono, negligncias e abusos, e
ao chegarem s instituies massificadas, conforme o modelo descrito anteriormente, eram submetidos homogeneidade espacial e grupal, impedidos
de imprimir suas caractersticas pessoais aos espaos como o dormitrio ,
s manifestaes individuais como o vestir-se e ao fazer dirio como o
brincar. Fatores que, sem dvida, dificultavam a superao do quadro delicado em que se encontravam ao chegarem s instituies.
101
4.1 A estrutura fsica dos abrigos para crianas e adolescentes
O objetivo desta seo avaliar a situao das instituies de abrigo (acolhimento

institucional) do ponto de vista de sua estrutura fsica contemplando a adequao
dessa medida de proteo estabelecida no Estatuto da Criana e do Adolescente.
Os dados utilizados para a anlise so oriundos do Levantamento Nacional de
Abrigos, realizado pelo Ipea em parceria com o Conanda em 2004.
O universo pesquisado pelo levantamento foram as 670 instituies de
abrigo que recebiam recursos do governo federal vinculadas extinta Rede de
Ao Continuada (Rede SAC) do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS).
GRFICO 1
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo grandes regies Brasil

60
49,1%
50
40
30
10
0
20,7%
19,0%
20
7,0%
4,2%
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste
Fonte: Silva (2004) e Levantamento Nacional de Abrigos para Crianas e Adolescentes da Rede SAC.
Entre os abrigos pesquisados, predominavam as instituies no governamentais, que respondiam por 68,3% do total, enquanto os abrigos pblicos
representavam apenas 30,0%, sendo 21,7% municipais e 8,3% estaduais.
GRFICO 2
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo a natureza institucional Brasil

No governamental
68,30%
Pblico Municipal
21,70%
Pblico Estadual
NS/NR
8,30%
1,70%
102
Grande parte das instituies (67,2%), de acordo com os dados levantados pela pesquisa, possua vnculo ou orientao religiosa, sendo que,
destas, mais de 60% declararam seguir a religio catlica. Outras 22,5%
declararam ligao com crenas evanglicas, enquanto 12,6% seguem a
doutrina esprita e 8,3% se declararam ecumnicas.
Em relao ao tempo de funcionamento, mais da metade das instituies pesquisadas (58,6%) haviam sido fundadas depois de 1990. Esse
ano, em funo da promulgao do Estatuto da Criana e do Adolescente,
tornou-se um marco para a rea da infncia e da adolescncia, pois, desde
ento, o pas passou a contar com o efetivo amparo legal para a garantia
dos direitos dessa parcela da populao. Aps a edio do ECA, todas as
instituies que j trabalhavam na rea da ateno a crianas e adolescentes deveriam iniciar um processo de mudanas em direo adequao
nova legislao. O norte das mudanas deveria ser a superao do enfoque
assistencialista, fortemente arraigado nos programas de atendimento, em
direo a modelos que contemplassem aes emancipatrias e que tivessem
por base a noo de cidadania contida no ECA, considerando crianas e
adolescentes como sujeitos de direitos.
Entretanto, o fato de a maior parte dos abrigos pesquisados ter sido
criada aps a promulgao do ECA no implica, necessariamente, na adequao lei do funcionamento dessas instituies. O estatuto considerado uma legislao avanada at mesmo para os padres internacionais.
Sua disseminao e aceitao, bem como o efetivo cumprimento de seus
princpios, tm sido um processo difcil, que, ao longo de mais de 20 anos
de existncia, ainda no foi totalmente compreendido pela sociedade.
Assim, as diretrizes e discusses com vista a promover o reordenamento
das entidades que executam programas de acolhimento institucional de crianas
e adolescentes, buscando caminhos para sua adequao ao ECA, tm dedicado
especial ateno estrutura fsica dessas instituies.
Nesse ponto, importante um olhar que considera pelo menos trs perspectivas: o aspecto externo do abrigo; a configurao interna dos seus espaos; e as
atividades que devem ser previstas.
Com relao aos aspectos do exterior da construo, particular nfase
dada no identificao do abrigo como tal: devem ser evitadas placas
e referncias ostensivas, bem como as edificaes claramente institucionais. O abrigo deve assemelhar-se a outras residncias das proximidades
e estar inserido entre elas, para que as crianas e os adolescentes no
sejam estigmatizados.
103
Da mesma forma, os espaos internos devem assemelhar-se aos de

uma residncia comum, evitando-se, por exemplo, os imensos dormitrios
e refeitrios, bem como cozinhas e lavanderias industriais, inacessveis s
crianas e aos adolescentes. Alm disso, deve-se prever o acesso para pessoas portadoras de deficincias, de forma que crianas e adolescentes nessa
condio no enfrentem recusas sucessivas em funo de inadequaes do
ambiente fsico.
Finalmente, a configurao interna dos espaos deve proporcionar que
as crianas e os adolescentes desenvolvam suas atividades cotidianas o mais
prximo possvel de uma rotina familiar. Deve haver ambientes receptivos a
brincadeiras e atividades tpicas por idade, os brinquedos e os livros tero de
estar acessveis aos usurios e, se possvel, deve existir espao para recreao
ao ar livre. Alm disso, singular ateno dada disponibilidade de um
lugar para estudos individuais e realizao de tarefas escolares, existncia
de espelhos em altura que permita a visualizao da prpria imagem por
todos, bem como aos espaos individuais para guarda de objetos pessoais, onde cada criana possa colocar seus brinquedos, suas roupas e seus
outros pertences.
Todas essas recomendaes tm como objetivo proporcionar a convivncia
com rotinas normais infncia e adolescncia, possibilitar o exerccio de atividades que favoream o desenvolvimento infantojuvenil, assim como promover a
recuperao e a manuteno da autoestima e da identidade de todos.
Ainda que seja dado destaque semelhana com um ambiente residencial, a
edificao resultante do cumprimento das recomendaes aos abrigos se construda especificamente em ateno a essas diretrizes no seria exatamente uma
residncia comum, mas uma instituio de pequeno porte.
De qualquer forma, deve-se destacar que a edificao resultante da
aplicao das diretrizes bastante melhor do que as antigas instituies de
abrigo, organizadas em grandes pavilhes e com muitos equipamentos e
espaos especializados. Alm disso, o padro recomendado inclui as caractersticas das edificaes residenciais comuns, que poderiam ser consideradas
ideais, ao mesmo tempo em que define o mnimo aceitvel o que importante para permitir a transio das instituies de um modelo para o outro.
Assim, importante ressaltar que os parmetros considerados na anlise do
Levantamento Nacional pautaram-se na constituio de uma edificao que comporte at 25 crianas e adolescentes e se aproxime de um ambiente residencial por
algumas caractersticas, mesmo reconhecendo-se que certos critrios utilizados
no se aplicariam a um domiclio comum.
104
4.1 Condies gerais das edificaes onde funcionam as instituies de

acolhimento de crianas e adolescentes
De maneira geral, as condies investigadas revelam uma situao bastante

adequada das instituies pesquisadas pelo Levantamento Nacional em
2004, mantendo-se as diferenas usuais entre os ambientes urbanos e rurais.
Das instituies pesquisadas, a grande maioria localiza-se em rea urbana
(90,3%), sendo apenas 8,3% (49 abrigos) situadas na zona rural.
No Levantamento Nacional, as condies gerais das edificaes dos abrigos
para crianas e adolescentes foram analisadas segundo trs quesitos: i) abastecimento de gua; ii) abastecimento de luz; e iii) esgotamento sanitrio.
Com relao ao abastecimento de gua, como mostra a tabela 1, 84,6%
das instituies pesquisadas so servidas pela rede geral, considerada como
a forma adequada de abastecimento hdrico. Outros 11% so abastecidos
por meio de poos ou nascentes, ressaltando-se que, na zona rural, 51% dos
abrigos investigados so abastecidos dessa forma, que tambm tem presena
significativa na rea urbana: 7,5% (40 abrigos).
Com relao ao segundo quesito analisado (abastecimento de luz),
todos os abrigos que responderam questo so abastecidos pela rede geral
de energia eltrica, inclusive os rurais (100%), o que bastante positivo.
Na rea urbana, s 0,2% dos abrigos pesquisados no responderam ou no
sabiam dizer a forma de iluminao da instituio.
Finalmente, o terceiro quesito das condies de acesso infraestrutura
trata da disposio de resduos sanitrios. A principal forma de esgotamento
sanitrio em 72% das instituies de abrigo pesquisadas a rede geral,
enquanto 20,4% possuem fossas spticas, o que soma 92,4% de adequao
a esse critrio. Na zona urbana, o percentual de abrigos adequados de
93,3%, enquanto nas reas rurais, de 83,7%. Nesse quesito, est a maior
proporo de abrigos no adequados com relao infraestrutura (5,8%),
embora bastante minoritrios.
105
TABELA 1
Condies gerais das edificaes dos abrigos da Rede SAC, segundo localizao Brasil
(Em % de abrigos)
caracteristicas
consideradas
acesso infraestrutura
quesitos
Principal forma de abastecimento

de gua
condioes
rea rural
32,7
89,3
poo ou nascente
51
7,5
11
cisterna
6,1
0,9
1,4
outras
10,2
0,6
1,4
1,7
1,7
100
99,8
99,7
0,2
0,3
20,4
76,9
72
fossa sptica
63,3
16,4
20,4
fossa comum
14,3
5,1
5,8
No sabe /no respondeu sobre a

forma de esgotamento sanitrio
1,7
1,9
alvenaria
98
97
96,9
rede geral
rede geral
forma de abastecimento de luz
Principal forma de esgotamento

sanitrio
caracteristicas
fsicas
material da maior parte das paredes

externas
funcionamento em rea exclusiva*
total de
abrigos
rea
urbana

forma de abastecimento de gua
Principal forma de abastecimento
de luz
funo desempenhada
rede geral
84,46
madeira
1,5
1,5
outro
0,2
0,2
no sabe/no respondeu sobre o

material das paredes
1,3
1,4
cozinha
dormitorios
98
94,7
94,6
95,9
94,2
93,7
refeitorio
85,7
80,5
80,6
admistrao
77,6
75,2
75,2
recreao interna
77,6
72,9
73,3
sala de atendimento tecnico

especializado
63,3
55,5
56
recreao externa
73,5
52,8
54,5
horta
79,6
33,5
37,7
escola/salas de aula
57,1
28,9
31,4
berrio
10,2
32,5
30,6
oficinas artesanais
36,7
25
26,3
consultorio mdico
20,4
17,7
17,7
gabinete odontologico
30,6
12,2
13,6
oficinas profissionalizantes
32,7
11,5
13,2
outros
14,3
8,5
8,8
0,8
0,8
no sabe /no respondeu sobre

areas exclusivas
Notas: 1 Torneira pblica ou chafariz, carro-pipa, rio, aude ou barreiro e gua de outra propriedade (vizinho).
2 Chapas de fibro-cimento (um abrigo).
3 Espao limitado por paredes ou divisrias, usado somente para a funo descrita. Considerando resposta para mltiplas
reas exclusivas. Percentual em cada linha sobre o total de abrigos da coluna (rurais: 49; urbanos: 532; total: 589).
106
4.2 Adequao das instalaes ao desenvolvimento de programa

acolhimento institucional
Como j foi visto, recomenda-se que as instituies que oferecem programas de

acolhimento institucional do tipo abrigo para crianas e adolescentes mantenham
caractersticas residenciais tanto no que se refere rotina desenvolvida quanto nos
espaos construdos.
Assim, conforme o que est estabelecido no Estatuto da Criana e do
Adolescente, o abrigo representa uma moradia alternativa, da qual necessitam
algumas crianas e adolescentes, preferencialmente por um perodo breve. Por
outro lado, por estarem vivenciando uma situao especial de fragilidade, estas
pessoas necessitam de maiores cuidados no atendimento oferecido e no ambiente
constitudo para sua recepo e seu acolhimento.
Com a inteno de verificar-se em que medida as instituies pesquisadas
pelo Levantamento Nacional estavam de acordo com as diretrizes para o reordenamento de abrigos no que se refere s instalaes fsicas, foram analisadas
caractersticas afetas a dois aspectos: i) a insero da edificao no contexto da
comunidade; e ii) a configurao dos seus espaos internos.
4.3 Insero da edificao no contexto da comunidade
As caractersticas de insero da edificao no contexto da comunidade so importantes porque, como visto anteriormente, o local de moradia representa o lugar
do indivduo no mundo e, especialmente, na comunidade em que vive, sendo
uma extenso da sua identidade. Por este motivo, as instituies de abrigo devem
se inserir em bairros residenciais e no destoar das residncias ao seu redor. Alm
disso, na busca de superao das instituies totais, desejvel que as instituies
de abrigo se instalem em bairros que permitam o acesso facilitado a servios e
equipamentos comunitrios, possibilitando a interao com a comunidade circundante e a utilizao da rede de servios existentes.
Assim, a adequao da edificao no contexto foi avaliada segundo trs quesitos: i) a existncia de outras residncias nas proximidades do abrigo; ii) o aspecto
externo da edificao; e iii) a disponibilidade de servios na vizinhana.
Com relao ao primeiro deles, a grande maioria dos abrigos (95,1%) contava com residncias nas proximidades, o que foi considerado adequado. Apenas
4,4% dos abrigos no contavam com residncias prximas, sugerindo que estavam inseridos em bairros isolados ou no residenciais.
Com relao ao segundo quesito considerado, o aspecto externo da edificao em que se desenvolve o programa de abrigo, foram analisadas as informaes sobre os tipos de construes destinadas moradia das crianas e dos
107
adolescentes abrigados, como casas, apartamentos, pavilhes/prdios ou outras.

Nesta avaliao, foram classificados como adequados os abrigos que informaram
ter pelo menos uma construo do tipo casa. Para a utilizao desse parmetro
de adequao, considerou-se que a maior parte dos domiclios particulares brasileiros esto sediados em construes como casas ou apartamentos em edifcios
residenciais. Alm disso, o imaginrio coletivo com relao moradia reforado
pela usual representao da habitao por meio de uma casa. Assim, partiu-se
do pressuposto de que, para se assemelhar a uma residncia e reproduzir um
ambiente residencial, as instituies de abrigo deveriam manter alguma referncia
usual aparncia externa de um domiclio comum.
O percentual de abrigos adequados segundo o aspecto externo da edificao
caiu em relao ao anterior. As instituies pesquisadas que tinham pelo menos
uma casa destinada moradia das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados
representaram 66,9% do total. Outros 24,6% possuam exclusivamente outros
tipos de construes, em sua grande maioria pavilhes/prdios, que remetiam s
antigas instituies de atendimento a crianas e adolescentes.
Como terceiro quesito relativo insero da edificao no contexto da
comunidade, analisou-se a disponibilidade de servios na vizinhana que
poderiam ser usados pelas crianas e pelos adolescentes abrigados. As instituies que responderam o questionrio enviado assinalaram, entre as opes
oferecidas, os servios existentes nas proximidades do abrigo: comrcio, delegacia, escola, escritrios, hospital, igreja, indstrias, outras instituies de
abrigo, ponto de nibus e posto de sade.
Em relao a esse quesito, os resultados do Levantamento Nacional
mostraram que 84,6% dos abrigos pesquisados possuam escolas prximas
e 82,7% tinham acesso facilitado a pontos de nibus. Comrcio e igrejas/
templos estavam presentes na vizinhana de 73,3% das instituies, enquanto
havia postos de sade em 66,2% dos casos. Cerca de um tero dos abrigos
mantinha proximidade com equipamentos como hospitais (34,5%), escritrios (28%) e delegacias (27,3%). Foram minoria as entidades que tinham
como vizinhas outras instituies de abrigo (21,1%) e indstrias (16,8%).
Esse retrato mostrou que a maior parte das instituies pesquisadas tinha
possibilidade de acesso a importantes servios e equipamentos nas suas proximidades, o que poderia facilitar em muito a promoo da convivncia das crianas
e dos adolescentes com a comunidade direito estabelecido como fundamental
pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e que deve ser priorizado no desenvolvimento das atividades dos programas de abrigo.
Indo alm da anlise da presena isolada deste ou daquele servio nas proximidades das instituies pesquisadas, para melhor qualificar o contexto em
108
que se inseriam esses abrigos, foi estabelecida uma pontuao para cada um dos
elementos presentes na vizinhana. soma resultante atribuiu-se a classificao
de timo, bom ou ruim.
Definiram-se como mais importantes os itens escola, posto de sade e ponto
de nibus, recebendo dois pontos cada um, quando existentes. Estes foram definidos como os mais valorosos porque os dois primeiros representam servios bsicos
essenciais de ateno a crianas e adolescentes e o terceiro evidencia um equipamento pblico estratgico para facilitar a mobilidade das pessoas e o acesso quilo
que no estiver disponvel nos arredores. Outros trs itens, tambm importantes
para a promoo da convivncia das crianas e dos adolescentes com a comunidade prxima, mereceram um ponto cada: comrcio, delegacia e igrejas/templos.3
Com relao a outras instituies de abrigo nas vizinhanas, no desejvel que
um abrigo fique em local especializado, em que existam apenas entidades desse tipo.
Entretanto, em alguns casos, a existncia de outros abrigos nas proximidades pode
at significar um fator positivo, como a aproximao de irmos, que no puderam
permanecer no mesmo abrigo. Pode, ainda, significar a existncia de outras unidades ligadas a uma mesma instituio, sendo natural estarem prximas umas das
outras. Assim, estabeleceu-se a presena de outros abrigos como item indiferente
nos casos das entidades que citaram haver tambm residncias nas proximidades, o
que leva deduo de que no se trata de local estritamente institucional. Por outro
lado, para as entidades que informaram existir outros abrigos, mas no citaram residncias nas proximidades (seis abrigos), esse item foi considerado negativo, assim
como a presena de indstrias, equivalendo subtrao de um ponto para cada.
A soma resultante da aplicao da pontuao a cada item presente nos
arredores das instituies pesquisadas podia apresentar um resultado mximo de
nove pontos e um mnimo de dois pontos negativos. A partir desses parmetros,
estabeleceu-se, neste trabalho, como tima a vizinhana dos abrigos que conseguiram pontuao entre seis e nove; boa para os que tiveram um total de trs a
cinco pontos; e ruim para os que somaram dois pontos ou menos.
Adotando esses critrios os resultados do Levantamento Nacional mostraram que a grande maioria dos abrigos da Rede SAC tinha vizinhana classificada
como tima (69,8%) ou boa (19,7%), o que representava 89,5% de abrigos considerados adequados segundo esse quesito.
Em todo o Brasil, o Levantamento Nacional encontrou uma proporo de
58,4% de instituies de abrigo que obedeceram aos trs critrios estabelecidos
3. A existncia de escritrios e hospitais foi considerada indiferente. No caso de hospitais, especificamente, a instalao
deste tipo de equipamento estabelecida em um planejamento de escala mais abrangente, no mbito da cidade, e
no no da sade da populao. Assim, ainda que a proximidade de um hospital seja interessante, no se pode tornar
negativa sua inexistncia
109
nessa anlise: i) ter residncias nas proximidades; ii) possuir pelo menos uma
construo com aspecto tipicamente residencial; e iii) dispor de uma quantidade
razovel de servios e equipamentos nas proximidades.
Pode-se afirmar, portanto, que a maioria do universo dos abrigos pesquisados estava adequada quanto insero das suas edificaes no contexto das
comunidades em que se localizam, o que poderia facilitar a garantia do direito
convivncia comunitria das crianas e dos adolescentes sob seus cuidados.
O desenvolvimento de atividades adequadas ao desenvolvimento infantojuvenil e, especificamente, de crianas e adolescentes em situao de risco
pessoal e social certamente depende do projeto pedaggico da instituio que
se dedique a atend-los e da relao estabelecida com os profissionais que lhes
do ateno especializada e cotidiana na entidade.
Por sua vez, as caractersticas relativas configurao dos espaos internos
dos abrigos tambm influenciam no desenvolvimento do projeto pedaggico e
foram analisadas levando-se em considerao um mnimo de conforto, a adequao ao atendimento personalizado e em pequenos grupos princpio estabelecido
pelo Estatuto da Criana e do Adolescente para o atendimento em entidades e
a acessibilidade para pessoas com deficincias, o que indica a possibilidade de
acolher indistintamente crianas e adolescentes nessa condio.
Assim, a partir das informaes disponveis, foram considerados cinco quesitos, a saber: i) o nmero de dormitrios por unidade de atendimento; ii) o
nmero de crianas e adolescentes por dormitrio; iii) o nmero de crianas e
adolescentes por sanitrio disponvel; iv) a existncia de locais individuais para
guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados; e v) a existncia de instalaes adaptadas ao acesso de pessoas com deficincias.
Para o primeiro deles, o nmero de dormitrios destinados a crianas e
adolescentes sob os cuidados da entidade, estabeleceu-se como adequado um
mximo de seis dormitrios por unidade de atendimento. Para a definio
deste parmetro, buscou-se a coerncia com o princpio de atendimento em
pequenos grupos estabelecido pelo Estatuto da Criana e do Adolescente
para o que se recomenda o acolhimento de at 25 crianas e adolescentes por
unidade , bem como a acomodao de no mximo quatro pessoas em um
mesmo dormitrio. Alm disso, levou-se em considerao que 52,2% dos
domiclios particulares no Brasil tm no mximo cinco cmodos e 44,5%
tm entre cinco e dez. Tendo em vista a possibilidade de adaptao de unidades habitacionais para a utilizao em programas de abrigo, o que facilita
em muito a manuteno de aspectos residenciais, avaliou-se que mais do
que seis dormitrios constituiriam edificaes muito diferentes do padro
residencial brasileiro.
110
Os resultados do Levantamento Nacional mostraram, a partir da adoo

desses critrios, que a maioria dos abrigos possua um nmero adequado de
dormitrios por unidade de atendimento (86,4%). Entretanto, apenas 18% das
instituies mantinham um nmero pequeno de at quatro crianas e adolescentes por dormitrio. Ou seja, os dormitrios eram escassos j que abrigavam um
grande nmero de crianas e adolescentes, o que aproximou as instituies mais
das caractersticas de ambientes institucionais, nos moldes dos antigos abrigos
para crianas e adolescentes, descaracterizando o ambiente residencial.
GRFICO 3
Distribuio dos abrigos da Rede SAC, segundo nmero de crianas e adolescentes

por dormitrio Brasil
At 4
18,0%
No sabe/no
respondeu
3,4%
Mais do que 4
78,6%
O nmero de crianas e adolescentes por dormitrio foi calculado pelo

cruzamento de dois aspectos: i) a densidade por dormitrio, ou seja, a relao
entre o total de crianas e adolescentes atendidos pela instituio e o nmero de
dormitrios existentes; e ii) o nmero mximo de crianas e adolescentes que
utilizavam um mesmo quarto no perodo da pesquisa.
Considerou-se como limite para adequao a presena de at quatro crianas e
adolescentes por dormitrio, levando-se em conta os parmetros adotados em diretrizes para o reordenamento de instituies de abrigo que fazem referncia capacidade
mxima por dormitrio. Por outro lado, considerou-se, tambm, que a convivncia
de at quatro pessoas em um mesmo dormitrio seria razovel para proporcionar um
ambiente com semelhana residencial, com condies mnimas de sade e conforto.
Deve-se ressaltar que essas condies dependem, tambm, do tamanho dos
dormitrios, bem como do uso que permitido fazer do seu ambiente informaes no colhidas diretamente pelo Levantamento Nacional.
111
A investigao do nmero mximo de pessoas utilizando o mesmo dormitrio no perodo da pesquisa revelou que, ao mesmo tempo em que foram encontrados abrigos com apenas uma (0,2%) ou duas (2,4%) crianas e adolescentes
por dormitrio, 7,5% das instituies mantinham mais de 20 no mesmo quarto,
chegando ao nmero mximo de 80 em um mesmo dormitrio.
O terceiro quesito referiu-se ao nmero de crianas e adolescentes por
sanitrio, obtido pela relao entre o total destes vivendo no abrigo e o nmero
de sanitrios disponveis para uso. Considerou-se como adequada a densidade
mxima de at sete crianas e adolescentes por sanitrio.4 Por esse parmetro, os
resultados do Levantamento Nacional apontaram que, no Brasil, 59,1% das instituies pesquisadas atendiam a esse critrio, registrando-se, na anlise regional,
que as regies Centro-Oeste, Sudeste e Sul tm, respectivamente, 63,4%, 63%
e 61,5% dos abrigos adequados. J a regio Nordeste apresenta 50% dos abrigos
em adequao, enquanto o Norte apresenta o percentual mais baixo: 36%, invertendo a relao entre adequados e no adequados.
O quarto quesito diz respeito existncia de locais individuais para
guarda de objetos pessoais das crianas e dos adolescentes abrigados, recomendao qual conferida singular importncia nos documentos de diretrizes para organizao de entidades que ofereciam abrigo para crianas e
adolescentes. Do total de entidades pesquisadas, 85,6% possuam espaos
para que cada criana e adolescente pudesse guardar seus pertences, como
roupas, documentos, fotos, livros e brinquedos pessoais. Ainda assim, 13,6%
das entidades no possuem esse tipo de local reservado, que pode ser simplesmente um armrio, uma gaveta, ou uma prateleira individual.
O quinto e ltimo quesito considerado em relao configurao dos espaos internos dos abrigos diz respeito adaptao das instalaes fsicas ao acesso de
pessoas com deficincias. Este foi o quesito com menor ndice de adequao dos
abrigos da Rede SAC: apenas 12,6% das instituies podiam receber crianas e
adolescentes portadores de deficincias com o conforto de instalaes adequadas.
4. Na ausncia de referncias oficiais sobre esta questo, decidiu-se pela consulta aos parmetros utilizados em
cdigos de edificaes e obras municipais, que variam de cidade para cidade. A partir de uma breve pesquisa nesses
documentos, possvel elencar algumas consideraes. No que se refere s edificaes habitacionais, determina-se
que cada habitao tenha, pelo menos, um conjunto de bacia sanitria, lavatrio e chuveiro, ou seja, um sanitrio. Em
se tratando de habitaes multifamiliares, ou seja, que abrigam mais de uma famlia com uso de instalaes comuns,
estabelecida como mnima a existncia de dois sanitrios, sendo um para cada sexo. Por outro lado, quando h
referncia a entidades de abrigo, so classificadas como habitaes coletivas, juntamente com asilos, albergues e
penses, entre outras. Na maior parte dos casos, o nmero de habitantes por sanitrio estabelecido para esse tipo de
edificao varia entre dez e 20 pessoas. Frente diversidade desse quadro, tentou-se determinar um parmetro para
avaliar a adequao das instituies pesquisadas com relao s diretrizes de reordenamento. Levou-se em conta a
aproximao desejada entre as entidades de abrigo e uma residncia comum, optando-se por um meio termo: a mdia
entre o mnimo das exigncias legais para os abrigos que, ao que tudo indica, ainda respondem s antigas prticas
de atendimento a crianas e adolescentes e as exigncias para habitaes unifamiliares, considerando que a mdia
de habitantes por domiclio no Brasil de 3,6 pessoas. Assim, adotou-se como parmetro de adequao a densidade
de sete crianas e adolescentes por sanitrio disponvel para uso no abrigo.
112
Em todo o pas, o Levantamento Nacional identificou que existiam poucos

abrigos preparados para receber pessoas com deficincias, o que exigiria um mnimo
de adaptao nas instalaes fsicas: portas mais generosas, reduo de obstculos
nas circulaes e sanitrios com apoios nas paredes. Sem isso, apareceram as indesejveis especializaes: de um lado, os abrigos que s recebem pessoas com deficincias, por serem os nicos que tm condies de faz-lo; de outro, um sem nmero
de rejeies s crianas e aos adolescentes com deficincias e a dificuldade de sua
insero com igualdade na poltica de atendimento em instituies de acolhimento.
As instituies de abrigo consideradas adequadas em relao configurao dos seus espaos internos, que atenderam a todas as condies simultaneamente apresentadas anteriormente, representaram uma parcela nfima do
total pesquisado: apenas 0,8%. Nas regies Nordeste, Sul e Centro-Oeste, a
situao ainda pior: nenhuma instituio foi considerada adequada segundo
todos os critrios. Com efeito, percebeu-se que o ltimo quesito acessibilidade para pessoas com deficincias foi o que mais exclui entidades da condio de adequao. Retirando-se da anlise esse parmetro, a parcela de abrigos
considerados adequados no total do universo pesquisado sobe para 11%.
TABELA 2
Condies de adequao dos abrigos da Rede SAC, segundo critrios de configurao

dos espaos internos Brasil e grandes regies
quesitos
nmero de crinaas
e adolescentes por
dormitrio
numero de dormitorios
numero de crianas
e adolescentes por
sanitrio
existencia de espaos
individuais para a guarda
de pertences
condioes
regies brasileiras
Brasil
norte
nordeste
sudeste
sul
centrooeste
adequado
12,0%
12,5%
18,7%
21,3%
22,0%
18,0%
inadequado
88,0%
79,5%
79,6%
75,4%
73,2%
78,6%
no sabe/no
respodeu
0,0%
8,0%
1,7%
3,3%
4,9%
3,4%
adequado
96,0%
79,5%
88,2%
86,9%
85,4%
86,4%
inadequado
4,0%
15,2%
11,1%
11,5%
9,8%
11,5%
no sabe/no
respodeu
0,0%
5,4%
0,7%
1,6%
4,9%
2,0%
adequado
36,0%
50,0%
63,0%
61,5%
63,4%
59,1%
inadequado
64,0%
49,1%
35,6%
36,9%
36,6%
39,7%
no sabe/no
respodeu
0,0%
0,9%
1,4%
1,6%
0,0%
1,2%
adequado
84,0%
81,3%
87,2%
85,2%
87,8%
85,6%
inadequado
16,0%
18,8%
11,8%
13,1%
12,2%
13,6%
no sabe/no
respodeu
0,0%
0,0%
1,0%
1,6%
0,0%
0,8%
(Continua)
113
(Continuao)
quesitos
condioes
regies brasileiras
norte
nordeste
sudeste
Brasil
sul
centrooeste
adequado
12,0%
16,1%
12,5%
9,0%
14,6%
12,6%
inadequado
84,0%
81,3%
86,9%
90,2%
82,9%
86,1%
no sabe/no
respodeu
4,0%
2,7%
0,7%
0,8%
2,4%
1,4%
adequados nos quatro primeiros quesitos(exc.

acesso a PPDs)
8,0%
8,0%
11,4%
12,3%
14,6%
11,0%
adequados em todos os critrios
4,0%
0,0%
1,4%
0,0%
0,0%
0,8%
acessibilidade para
pessoas portadoras de
deficiencias
Ainda assim, o percentual de abrigos adequados permanece baixo e no

houve grandes variaes por regies brasileiras. Enquanto 58,4% das instituies
estavam adequadas segundo os parmetros externos da edificao, menos de um
quinto dessa parcela seguiu orientaes mnimas de ambientao interna.
4.4 Sntese das condies da infraestrutura dos abrigos
A anlise da estrutura fsica das instituies de abrigo que recebem recursos do

governo federal por meio da Rede SAC demonstra que, na mdia, as condies
gerais de acesso infraestrutura bsica e as caractersticas fsicas encontram-se
bastante adequadas. A insero das edificaes na comunidade tambm se mostra
positiva, visto que a maioria possui construes que podem resgatar referncias
residenciais, assim como dispe de vizinhana que possibilita a convivncia das
crianas e dos adolescentes com a comunidade.
Passando-se porta adentro das entidades, a situao um pouco diferente.
Uma pequena parte atende a critrios mnimos estabelecidos, como at seis crianas e adolescentes por dormitrio, assim como a acessibilidade para pessoas com
deficincias. A avaliao no tratou de outros tantos aspectos importantes, como
o tamanho dos espaos e o uso que permitido fazer desses ambientes. Tambm
no tratou de pontos como a existncia de espaos que permitam a realizao
tranquila de estudos e tarefas escolares ou a existncia de espelhos em altura compatvel com a utilizao pelas crianas. Ainda assim, as informaes analisadas
demonstram que h preocupao com a realizao de atividades de recreao e
lazer e que a maioria das crianas e dos adolescentes atendidos pela Rede SAC tem
a possibilidade de guardar seus pertences em locais individuais.
Vale ressaltar que esse estudo no pretende, de forma alguma, desqualificar
as instituies que ainda no esto adequadas segundo os critrios aqui considerados. Muitas delas foram aprovadas segundo a legislao de obras e edificaes existente em seus municpios e so registradas nos conselhos municipais de direitos
114
das crianas e dos adolescentes, da maneira como esto estruturadas. Isso indica
que alteraes dessa ordem no dependem exclusivamente da iniciativa isolada
dessa ou daquela entidade. Antes disso, preciso que haja incentivo e orientao.
As polticas de ateno a crianas e adolescentes devem voltar a ateno
tambm para a estrutura fsica das entidades de atendimento. Mas no mais no
sentido de medir sua eficincia pelo nmero de metros quadrados construdos ou
pelo valor agregado propriedade pelas benfeitorias realizadas internamente, como
no passado. Ao contrrio, talvez dizendo que o ambiente ideal para acolher provisoriamente crianas e adolescentes afastados de suas famlias pode ser encontrado
na busca da simplicidade aconchegante das residncias, possibilitando que tenham
lugar para desenvolver as atividades comuns sua faixa etria e permitindo a expresso individual de todos, cada um a seu modo. Um ambiente que tenha generosas
portas abertas para ir e vir e janelas que mostrem o mundo e permitam conhec-lo.
4.5 Iniciativas recentes para a adequao da infraestrutura fsica dos
programas de acolhimento institucional
A despeito dos direitos assegurados no ECA, a pesquisa realizada pelo Ipea e

apoiada pelo Conanda em 2004 identificou o descompasso entre a legislao e
a realidade nos servios de acolhimento em abrigos para crianas e adolescentes.
A realizao da pesquisa foi um dos primeiros indicativos de uma maior preocupao por parte do Estado brasileiro com a situao de crianas e adolescentes
afastados do convvio familiar.
Com a finalidade de construir subsdios para a elaborao do Plano
Nacional de Promoo, Defesa e Garantia do Direito de Crianas e Adolescentes
Convivncia Familiar e Comunitria foi criada em 2004, por decreto presidencial, uma comisso intersetorial com a participao de representantes dos trs
poderes da Repblica ( executivo, legislativo e judicirio) e segmentos da sociedade civil da rea dos direitos da infncia e da adolescncia. O documento foi
apresentado ao Conanda e ao Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS)
que o disponibilizaram, posteriormente, para consulta pblica.
Em 2009 foi publicado o documento denominado Orientaes tcnicas para
servios de acolhimento para crianas e adolescentes, elaborado sob a coordenao do
Conanda e do CNAS com o objetivo de regulamentar, no territrio nacional, a
organizao e a oferta de servios de acolhimento para crianas e adolescentes, no
mbito da poltica de Assistncia Social. Sua formulao levou em considerao
diversas discusses sobre essa temtica, realizadas em diferentes fruns regionais, nacionais e internacionais , cabendo destacar as Conferncias Estaduais
e Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente realizadas em 2007 e, em
especial, os encontros do Grupo de Trabalho Nacional Pr-Convivncia Familiar
115
e Comunitria (GT Nacional) (BRASIL, 2009). Importante esclarecer que a

definio das orientaes tcnicas representa um avano na direo da promoo
do direito convivncia familiar e comunitria no pas, ao dar continuidade s
iniciativas da sociedade civil e aos compromissos assumidos perante esta pelo
MDS, pela SEDH, pelo Conanda e pelo CNAS.
A importncia remetida a esse documento deve-se ao fato de que, com sua
publicao, a questo do acolhimento de crianas e adolescentes passou a fazer
parte explicitamente da Poltica Nacional de Assistncia Social, podendo contar
formalmente com todos seus equipamentos, desde os recursos do Fundo Nacional
de Assistncia Social at sua infraestrutura de recursos humanos e instituies dispostas nos municpios, tais como os Centros de Referncia de Assistncia Social
(Cras) e os Centros de Referncia de Assistncia Social Especializada (Creas).
Alm disso, pela primeira vez, so estabelecidos parmetros de funcionamento e
ofertadas orientao metodolgicas para a prestao de servios de acolhimento
de crianas e adolescentes por parte das entidades assistenciais e governamentais
presentes nos municpios do pas.
No tocante organizao do espao fsico das instituies de acolhimento, o
documento em referncia reafirma os princpios do ECA, fixando parmetros de
acolhimento que buscam manter os servios com aspecto semelhante ao de uma
residncia e inseri-los cada vez mais na comunidade, tornando-os mais acolhedores e com condies materiais para o atendimento com padres de dignidade.
Alm disso, o documento reafirma a necessidade da oferta de servios personalizados e em pequenos grupos com o objetivo de favorecer o convvio familiar e
comunitrio de crianas e adolescentes atendidos
5 ADOLESCENTES EM CONFLITO COM A LEI: SITUAO DO ATENDIMENTO
INSTITUCIONAL NO BRASIL
Nesta seo, sero analisadas as unidades socioeducativas de privao de liberdade

ao adolescente em conflito com a lei. As medidas socioeducativas so previstas
no Art. 112 do Estatuto da Criana e do Adolescente e so aplicadas quando
verificada a prtica de ato infracional. Podem ir desde a advertncia; a obrigao
de reparar dano; a prestao de servios comunidade; e a liberdade assistida; at a
insero em regime de semiliberdade ou a internao em unidades socioeducativas.
Este texto tratar apenas das medidas de internao, que a medida privativa de liberdade, resultante de um processo judicial. Sua aplicao se d aos
adolescentes entre 12 a 18 anos mediante o cometimento de ato infracional de
grave ameaa ou violncia pessoa, ou quando houver reincidncia no cometimento de infraes. A durao pode variar de seis meses a at trs anos, conforme
o princpio da brevidade, da excepcionalidade e do respeito condio peculiar
116
de pessoa em desenvolvimento. A cada seis meses, o adolescente dever passar

por uma avaliao; conforme estabelece o Art. 121 do Estatuto da Criana e do
Adolescente, ao Estado cabe a gerncia das medidas de privao de liberdade,
em espaos adequados. A medida socioeducativa de internao deve ser instalada
em espao fsico especialmente preparado que atenda s exigncias do ECA e do
Sistema Nacional Socioeducativo (Sinase). Deve possibilitar a separao dos adolescentes por idade, compleio fsica e gravidade da infrao, alm de permitir o
desenvolvimento da proposta pedaggica em condies adequadas de segurana.
A quantidade de vagas ofertadas poder variar entre 20 e 90, dependendo das
caractersticas da populao e da demanda regional.
Os adolescentes privados de liberdade tm no ECA e no Sinase a garantia
de inmeros direitos especficos para garantir a eficcia da aplicao da medida
socioeducativa de privao de liberdade, tendo em vista a extrema necessidade
que deve justificar sua indicao. Alm disso, o cumprimento de medida socioeducativa d-se no mbito da proteo integral a crianas e adolescentes, tambm
garantida pelo estatuto. Ao contrrio do Cdigo do Menor, que oferecia respaldo
legal para o controle e a interveno sobre uma parcela das crianas e dos adolescentes considerados em situao irregular, o ECA apresenta garantias para todos
os adolescentes e todas as crianas, sem distino.
Na realidade, o que os dados do Mapeamento Nacional realizado pelo Ipea/
MJ em 2002 mostraram que muitos desses adolescentes convivem cotidianamente no apenas com o no cumprimento das determinaes especficas para a
medida de internao que, em si, significa a privao temporria do direito de
ir e vir, no mais que isso , mas tambm com a violao de seus direitos como
adolescentes, previstos no ECA, e como seres humanos, previstos em documentos
internacionais dos quais o Brasil signatrio.
5.1 Alguns resultados do mapeamento nacional
5.1.1 Perfil do adolescente em cumprimento de medida de internao
Na poca da realizao da pesquisa (2002), o Mapeamento Nacional identificou

que existiam no Brasil 190 unidades socioeducativas de privao de liberdade no
Brasil e cerca de 10 mil adolescentes internos no total destas instituies.
117
TABELA 3
Unidades de privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei Brasil, 2002

Estados
Norte
Total
Nmero de adolescentes
21
469
AC
61
AP
65
AM
116
PA
142
RO
37
RR
32
TO
Centro-Oeste
16
16
626
DF
247
GO
118
MT
96
MS
165
Sudeste
83
5.460
SP
70
4.429
MG
10
333
ES
46
RJ
652
35
1696
Nordeste
AL
39
BA
343
CE
373
MA
89
PB
219
PE
10
450
PI
85
RN
55
SE
43
35
1304
PR
341
SC
17
119
RS
15
844
190
9555
Sul
Brasil
Fonte: Brasil (2002).
118
Eram adolescentes do sexo masculino (90%); com idade entre 16 e 18 anos

(76%); da raa negra (mais de 60%); que no frequentavam a escola (51%);
que no trabalhavam (49%); e viviam com a famlia (81%) quando praticaram
o delito. No concluram o ensino fundamental (quase 90%); eram usurios de
drogas (85,6%); e consumiam, majoritariamente, maconha (67,1%), cocana/
crack (31,3%) e lcool (32,4%).
Os principais delitos praticados por esses adolescentes foram: roubo
(29,5%), homicdio (18,6%), furto (14,8%) e trfico de drogas (8,7%).
5.2 Ambiente fsico das instituies socioeducativas5
Embora as regras da Organizao das Naes Unidas (ONU) estabeleam

que os adolescentes privados de liberdade tm direito a instalaes e servios
que preencham todos os requisitos de sade e dignidade humana (ONU,
1990), princpio ratificado nos Arts. 94 e 124 do Estatuto da Criana e do
Adolescente, do total de unidades pesquisadas, em 71% as direes avaliaram que o ambiente fsico destas no est adequado s necessidades da
proposta pedaggica de aplicao da medida socioeducativa.
Os problemas apontados variaram da inexistncia de espaos para desenvolvimento de atividades esportivas e de convivncia at o pssimo estado de
manuteno e higiene de algumas unidades, que abrigavam adolescentes em
condies sub-humanas. Foram encontradas unidades em que no existiam
banheiros suficientes, outras com infiltraes e escassez de gua e algumas que
no permitiam sequer a entrada de luz natural. Certos relatos mencionaram
adolescentes que dormiam no cho molhado e outros, sem colches.
Muitas instituies funcionavam em prdios adaptados, alguns eram
antigas prises. Entre estes, muitos eram reformados e outros nem isso sequer.
Algumas reformas registraram a busca de adaptao proposta pedaggica,
mas foram encontradas instituies que promoveram reformas simplesmente
para aumentar a segurana ou que no tinham qualquer relao direta com os
adolescentes internos.
Em uma instituio, por exemplo, verificou-se que a recepo e as salas
da direo e dos tcnicos mantinham boa aparncia e estrutura fsica; porm,
a rea destinada aos alojamentos e s salas de aula eram extremamente precrias, com aspecto prisional. Em outra instituio, constatou-se que as reformas mais recentes haviam sido direcionadas para o isolamento dos internos e
que janelas com grades foram colocadas bem acima da altura deles.
5. As instituies pesquisadas no sero identificadas, uma vez que o Ipea se comprometeu com o sigilo das respostas.
As informaes identificadas foram entregues para subsidiar os trabalhos do Departamento da Criana e do Adolescente poca vinculado ao Ministrio da Justia.
119
No momento da realizao do mapeamento, novos prdios tambm estavam

sendo construdos: uns de acordo com os novos paradigmas propostos pelo ECA;
outros, infelizmente, ainda segundo os mesmos modelos prisionais. Registra-se o
exemplo de uma instituio construda no estado da Bahia concebida como uma
espcie de vila, em local aprazvel, com diviso por idade e porte fsico, boas salas
de aula, oficinas especficas para cada atividade, templo religioso e reas verdes.
Caso exemplar da importncia da relao dos adolescentes com o
ambiente fsico das instituies foi verificado em Teresina, no Piau. Os
adolescentes encontravam-se provisoriamente em um presdio para adultos
em virtude da destruio da instituio de internao masculina durante
uma rebelio. Foi relatado que a unidade de origem, que estava em reforma,
possua uma oficina de marcenaria na qual eram confeccionados caixes
que, armazenados no local, conferiam a este um aspecto bastante mrbido.
Durante a rebelio, aquele foi um dos locais mais destrudos. Por outro lado,
as salas de aula e de computao permaneceram quase intactas.
Vale ressaltar, ainda, que entre os 23% de instituies que foram consideradas adequadas pelos seus dirigentes, em alguns casos, o termo adequado foi pensado em relao s expectativas do entrevistado, nem sempre
refletindo uma adequao real s necessidades da proposta pedaggica.
Uma das instituies tidas como adequadas, por exemplo, foi avaliada por
outros atores entrevistados como prisional, tanto externa quanto internamente. Outras duas, que foram consideradas adequadas por serem novas e
terem espaos amplos, possuam muitas grades, guaritas e sistema de monitoramento eletrnico.
Em algumas instituies, ainda, a despeito de existirem espaos fsicos para
convivncia e prticas esportivas, como refeitrio e quadras de esporte, que so
adequados, estes no eram utilizados.
Do total de instituies de privao de liberdade existentes no segundo
semestre de 2002, 21% possuam quartos individuais e 94%, quartos coletivos com capacidade para at 25 adolescentes, sendo que uma mesma entidade podia ter as duas modalidades preciso destacar, no entanto, que
vrias instituies se encontravam superlotadas, de modo que existiam mais
adolescentes em cada quarto. H registros de at cinco em um quarto individual, e os coletivos abrigavam at o dobro de sua capacidade. Exemplo
grave observado foi o de uma unidade institucional em So Paulo, em que
havia apenas dois quartos, um abrigando 60 e o outro, 20 jovens. Em outro
caso, em Pernambuco, at mesmo as salas de atividades estavam sendo utilizadas para alojar os adolescentes, em virtude da superlotao dos quartos.
120
GRFICO 4
Situao do ambiente fsico das unidades socioeducativas

50,0%
45,0%
40,0%
35,0%
30,0%
25,0%
20,0%
15,0%
10,0%
5,0%
0,0%
46,0%
28,0%
23,0%
Adequado a necessidade
da proposta pedaggica
Quartos individuais
Ala de isolamento
Fonte: Silva e Mello (2003).

Elaborao prpria.
No que se refere s alas de isolamento, gestores de 39% das instituies

existentes em 2002 declararam a existncia destas. Segundo os dados levantados
pelo mapeamento em 2002, diretores de instituies em que existiam alas de
isolamento alegam que este espao uma forma de proteger os meninos quando
sofrem ameaas dos demais e tambm para cont-los quando agitados (SILVA;
MELLO, 2003).. H afirmaes de que este um mal necessrio. Em alguns
casos, o espao reservado aos recm-chegados para uma avaliao.
No que se refere s instituies destinadas s mulheres adolescentes privadas
de liberdade, salienta-se que, graas ao menor nmero de meninas nessa situao
vis--vis o de meninos encontradas poca do mapeamento, a aplicao das medidas de internao e a internao provisria eram mantidas na mesma unidade; em
alguns casos, nas destinadas aos meninos, separando-se apenas os pavilhes ou os
quartos. Nas instituies para as meninas, registraram-se a inexistncia de espao
para abrigar os bebs das adolescentes para a permanncia destes junto s mes.
5.3 Educao
De acordo com a legislao internacional, qualquer adolescente em idade de escolaridade obrigatria tem direito educao adequada s suas necessidades e capacidades, com vistas preparao da sua reinsero na sociedade (ONU, 1990). Da
mesma forma, o Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece como obrigatrias as atividades pedaggicas durante a aplicao da medida de internao, alm
de garantir como direito do adolescente privado de liberdade receber escolarizao.
Em relao educao, o mapeamento mostrou que, do total de instituies
pesquisadas, 99% ofereciam ensino fundamental aos adolescentes privados de
liberdade e 63%, o ensino mdio. A maioria ofertava educao escolar apenas
121
para os adolescentes internos por meio da insero de escolas pblicas nas prprias instituies. Entretanto, 14% dessas instituies ainda no ofereciam certificao e enfrentavam inmeras dificuldades para garantir o direto educao
aos adolescentes internos, destacando-se a frequente inadequao da escola s
especificidades dessa populao e a pouca articulao com as outras atividades
desenvolvidas na unidade. Afora isso, foram mencionados problemas quanto
inadequao e/ou insuficincia de salas para o desenvolvimento das atividades
escolares, alm da falta de professores nas unidades e a insuficincia de capacitao destes para atuar com esses adolescentes.
5.4 Profissionalizao
O mapeamento revelou que 85% das instituies pesquisadas ofereciam aes

de profissionalizao aos adolescentes em medida de privao de liberdade. Isso
significa dizer que os outros 15 % no estavam de acordo com o garantido no
Art. 124 do Estatuto da Criana e do Adolescente, tampouco com as Regras das
Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade, que estabelecem que todo o adolescente deve ter direito a receber formao profissional
suscetvel de prepar-lo para a vida ativa (ONU, 1990).
O quesito profissionalizao revelou a maior ou a menor capacidade institucional para o estabelecimento de parcerias, seja com organizaes governamentais ou
no governamentais. Os resultados do mapeamento mostraram que muitas vezes as
aes de profissionalizao eram realizadas de forma no sistemtica e no inseridas
em uma poltica estadual de profissionalizao, dependendo da iniciativa de cada
direo ou dos prprios funcionrios, que ministravam cursos de forma voluntria.
O principal critrio adotado para encaminhar os adolescentes para os cursos
de profissionalizao oferecidos foi o de comportamento/disciplina, utilizado por
42% das instituies pesquisadas, indicando, muitas vezes, a utilizao da profissionalizao como prmio por um comportamento considerado bom. Os anos de
estudos do adolescente tambm foram o outro critrio citado como muito utilizado
para a realizao dos cursos de profissionalizao, demonstrando que a baixa escolaridade dos adolescentes constitua um grande obstculo para o oferecimento de
cursos profissionalizantes. O critrio gnero, embora citado por apenas 6% das instituies, era na verdade levado em conta quando se observava que os cursos oferecidos s meninas, em geral, eram diferentes dos oferecidos em unidades masculinas.
Entre as principais dificuldades para o oferecimento da profissionalizao
foram, apontados a no relao com as necessidades regionais e locais do mercado
de trabalho, o nmero reduzido de vagas e a insuficincia da carga horria dos
cursos, que no permitiam uma verdadeira preparao para o trabalho.
122
5.5 Sade
A sade direito de todos os cidados brasileiros, garantido na Constituio Federal,

que trata de maneira especial, ainda, a ateno a ser dada a crianas e adolescentes. Esse
direito, reiterado pelo Estatuto da Criana e do Adolescente, por suas caractersticas
prprias, sempre oferecido nas instituies de internao, de uma forma ou de outra.
Das instituies pesquisadas no mapeamento, 94% afirmaram utilizar os
servios da sade pblica local e 60% tinham tambm profissionais pagos com
recursos prprios. Assim, evidente que os adolescentes privados de liberdade
so atingidos pelas mesmas dificuldades que a maioria da populao enfrenta ao
utilizar a sade pblica (demora na marcao de consultas, falta de especialistas e
dificuldades para a realizao de exames de maior complexidade; alm de outras
adversidades como o preconceito) expresso na negao ou na negligncia do atendimento. A maioria das instituies apontava tambm a ausncia de assistncia aos
dependentes qumicos e a de aes em sade mental como grandes dificuldades.
5.6 Cultura, esporte e lazer
O item 47 das Regras da ONU para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade
determina que:
() todos os jovens devem ter direito diariamente a um perodo de tempo adequado para exerccio ao ar livre, () durante o qual devem ser-lhes fornecidos
espaos, instalaes e equipamentos adequados. () devem ter tempo adicional
para atividades dirias de tempos livres, parte das quais devem ser dedicadas, se o
jovem o desejar, ao desenvolvimento de aptides para artes e ofcios.
Esse princpio, reiterado pelo ECA, respeitado pela maioria das unidades
pesquisadas: apenas 6% disseram que no ofereciam atividades de cultura, esporte
e lazer aos adolescentes internos, sendo mais comuns o relato de atividades esportivas na prpria instituio. Foram tambm referidas as atividades artesanais,
sendo menos frequentes os espetculos teatrais ou musicais. As atividades externas
foram as que apontaram as maiores dificuldades para sua realizao, seja pela falta
de transporte ou segurana, seja pela exigncia de autorizao judicial, mesmo
que desnecessria, segundo o ECA. A maior parte das instituies mencionou
como sadas apenas as visitas aos servios de sade e algumas atividades escolares;
por vezes, as atividades de profissionalizao e religiosas.
5.7 Famlia e comunidade
A legislao internacional garante aos adolescentes privados de liberdade a comunicao com a famlia, com os amigos e com os representantes de entidades de
renome, bem como o recebimento de visitas e a sada das instalaes da entidade para visitar familiares ou participar de outras atividades. Em consonncia,
123
o disposto no Estatuto da Criana e do Adolescente busca reduzir ao mximo

as consequncias negativas de uma medida de privao de liberdade, quando
necessria, reconhecendo a importncia da manuteno dos vnculos sociais e
afetivos do adolescente nesta fase to peculiar do desenvolvimento humano, estabelecendo o direito a atividades externas e a visitas, no mnimo semanais.
Sobre famlia e comunidade, 90% das instituies pesquisadas relataram que a
proposta pedaggica incentivava a participao da famlia ou de pessoas com vnculo
afetivo no processo socioeducativo. No entanto, a maioria entendia como incentivo
participao familiar apenas como o cumprimento do direito visita, cuja periodicidade era semanal em 89% dos casos. importante considerar, ainda, que apenas 56%
das instituies ofereciam algum tipo de apoio ao deslocamento dos familiares. Houve
tambm registros de outras atividades realizadas com as famlias, tendo sido o mais
comum o atendimento tcnico famlia, em geral, por assistentes sociais, por meio de
visitas domiciliares ou em sesses na prpria instituio, que no necessariamente contavam com a presena do adolescente. As visitas dos adolescentes s famlias ocorriam,
em muitos casos, apenas em situaes de morte ou de doena grave de parentes.
5.8 Assistncia jurdica
O Art. 111 do Estatuto da Criana e do Adolescente estabelece garantias processuais ao adolescente, o que inclui pleno e formal conhecimento da atribuio
de ato infracional, igualdade na relao processual, defesa tcnica por advogado,
assistncia judiciria gratuita e integral aos necessitados, direito de ser ouvido
pessoalmente pela autoridade competente e direito de solicitar a presena de pais
ou responsvel. Assim, a legislao brasileira est de acordo com as regras internacionais das quais o pas signatrio: as Regras Mnimas das Naes Unidas para a
Administrao da Justia da Infncia e da Juventude Regras de Beijing (1985),
a Conveno das Naes Unidas sobre os Direitos da Criana (1989), e as Regras
das Naes Unidas para a Proteo dos Jovens Privados de Liberdade (1990).
Em 64% das unidades do pas na poca da realizao do mapeamento,
afirmou-se haver disponibilidade de advogados para acompanhamento jurdico,
ressaltando-se as diferenas regionais, variando de 19%, na regio Norte, a 81%,
na Sul. preciso salientar, ainda, que essa disponibilidade deve ser relativizada,
pois foram comuns os relatos de o advogado ser designado apenas para comparecimento em audincias, tomando conhecimento do processo poucas horas
antes do incio destas. Algumas instituies tinham advogados em seus quadros,
que, com maior frequncia, cuidavam do acompanhamento de prazos e procedimentos. Foram registrados relatos de que muitas vezes o advogado tratava de
questes jurdicas da instituio, mas no dos processos dos adolescentes. Quanto
atuao sistemtica da Defensoria Pblica nas unidades, esta foi verificada em
apenas 25% das instituies pesquisadas.
124
5.9 Aspectos atuais do Sistema Nacional Socioeducativo
Os resultados do Mapeamento Nacional realizado em 2002, sobre a situao das

unidades socioeducativas de privao de liberdade citadas, contribuiram para
mostrar as inmeras deficincias do ambiente fsico dessas instituies que deveria ser organizado de maneira a proporcionar o desenvolvimento do processo
socioeducativo. Pelos dados ilustrados, pde-se comprovar que a estrutura fsica
da maioria das instituies pesquisadas inadequada nos aspectos de sua arquitetura e de sua salubridade, impedindo a execuo da medida socioeducativa de
privao de liberdade conforme estabelecida no ECA.
Com o objetivo de encontrar alternativas para enfrentar a triste realidade
do atendimento institucional ao adolescente autor de ato infracional no Brasil e
de buscar adequar o atendimento aos princpios estabelecidos pelo ECA, houve
uma ampla mobilizao nacional que envolveu a articulao das diferentes esferas
governamentais (nacional, estadual e municipal) e a sociedade civil na direo da
construo do Sinase. Este permaneceu cerca de nove anos em discusso entre
governos e movimentos sociais apoiadores e promotores dos direitos da infncia e
foi aprovado pelo Conanda em junho de 2006. Este documento contempla todos
os parmetros ideais para o atendimento socioeducativo, desde a abordagem, o
acolhimento e a defesa at a prtica de medidas socioeducativas com o objetivo
de, de fato, executar o projeto pedaggico previsto no ECA e reintegrar, em novas
bases, o adolescente autor de ato infracional na sociedade.
Entretanto, algumas esparsas informaes atuais do conta de que a realidade
das instituies de atendimento aos adolescentes em conflito com a lei permanece
cruel e violadora de direitos fundamentais. Nessa linha, citam-se os relatos produzidos na I Semana de Mobilizao Nacional pelo Direito Defesa, promovida
pela Rede Nacional de Defesa do Adolescente em Conflito com a Lei (Renade) em
2009, na cidade de Salvador. Tais relatos denunciam sobre a existncia de adolescentes privados de liberdade em locais inadequados como as cadeias, os presdios e
as delegacias e em condies precrias. Apontam ainda a prtica de violncia psicolgica, maus-tratos e tortura, evidenciando tambm as situaes de insalubridade
ainda predominante no mbito do ambiente fsico dessas instituies.
Em que pesem tais informaes, importante destacar que os dados tambm
recentes apontam alguns avanos no aspecto arquitetnico das unidades socioeducativas surgidas aps a edio do Sinase. De acordo com o I Levantamento
Nacional dos Servios de Sade Mental no Atendimento aos Adolescentes Privados
125
de Liberdade e sua Articulao com as Unidades Socioeducativas,6 as novas instituies criadas ps- Sinase tm investido na individualizao do atendimento por
meio da reduo do nmero de adolescentes acolhidos por unidade em busca de
superar a poltica dos grandes complexos arquitetnicos e de viabilizar a proposta
pedaggica estabelecida pelo ECA/Sinase.
Conforme atestam os dados desse I Levantamento, ilustrados abaixo de um
total de 232 instituies que executam a medida de privao de liberdade no
Brasil, 8% foram construdas antes do ECA (1990) e 92% aps o ECA, sendo
que, destas, apenas 15% foram estabelecidas aps o Sinase (2006).
Como exposto, o Sinase foi um documento aprovado pelo Conselho dos
Direitos da Criana e do Adolescente, que no traz a fora imperativa de uma
legislao capaz de obrigar sua implementao por parte de todos os entes federativos. Assim, em 2007, o governo federal encaminhou ao Congresso Nacional
o Projeto de Lei (PL) no 1.627/2007, elaborado sob a coordenao do Conanda,
que j foi aprovado pela Cmara dos Deputados e encontra-se agora no Senado
Federal para ser avaliado e votado.
A partir das informaes apresentadas ao longo deste captulo, apreende-se que

as instituies responsveis pela aplicao das medidas de proteo social prevista no ECA (medidas socioeducativas para o adolescente infrator e medidas
de acolhimento institucional para a criana e o adolescente privado do convvio
familiar) registraram inmeras inadequaes para o real cumprimento do projeto
sociopedaggico previsto no estatuto.
Do lado das instituies que executam a medida socioeducativa de
privao de liberdade ao adolescente em conflito com a lei, destacam-se,
sobretudo, os problemas relacionados s precariedades do ambiente fsico.
Como visto, estes nas unidades , em muitos casos, inspito e indigno para
a sobrevivncia humana dos adolescentes internos e , por isso inadequado
para a implementao do projeto pedaggico previsto no ECA e estabelecido
no Sinase. De acordo com este sistema, o projeto pedaggico do atendimento deve determinar a estrutura fsica das unidades, e esta deve respeitar as exigncias de conforto ambiental, de ergonomia, de volumetria, de
humanizao e segurana. Assim, a estrutura fsica deve ser pedagogicamente
adequada ao desenvolvimento da ao socioeducativa.
6. O I Levantamento Nacional dos Servios de Sade Mental no Atendimento aos Adolescentes Privados de Liberdade e
sua Articulao com as Unidades Socioeducativas foi realizado em 2008-2009 pelo Ministrio da Sade/rea Tcnica de
Sade de Adolescentes e Jovens e rea de Sade Mental, em parceria com a Secretaria Especial dos Direitos Humanos/
Subsecretaria Nacional de Promoo dos Direitos da Criana e do Adolescente e a Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz).
126
Os dados disponveis mostraram que grande parte das instituies existentes para execuo da medida socioeducativa ainda mantm o modelo prisional,
exigindo um grande investimento para seu reordenamento fsico em consonncia
com os parmetros arquitetnicos preconizados pelo Sinase. Assim, os avanos
nessa rea dependem, sobretudo, da capacidade dos governos de destinar investimento para a construo de novas e adequadas unidades, bem como da competncia de realizar parcerias e de fazer articulaes com as reas setoriais para sade,
educao, esporte e lazer e profissionalizao a fim de implementar o projeto
pedaggico implcito na medida socioeducativa.
No que se refere ao acolhimento institucional nas instituies de abrigo
para crianas e adolescentes privados do convvio familiar, os dados apresentados
apontaram que os principais problemas do ambiente fsico esto relacionados
inadequao das instituies na promoo de um ambiente acolhedor para o
atendimento em pequenos grupos, a fim de que, mesmo vivendo em um ambiente
institucional, a criana ou o adolescente possam conviver em um espao semelhante a uma residncia com rotina familiar, conforme estabelecem o ECA e o
Plano Nacional de Convivncia Familiar e Comunitria.
Entre os avanos dessa rea, destaca-se a insero formal dos programas de
acolhimento institucional na Poltica Nacional de Assistncia Social, tal prerrogativa pode dotar esta rea de recursos fsicos, humanos e financeiros para o reordenamento das instituies que oferecem servios de abrigamento para crianas e
adolescentes, conforme preconiza o estatuto e o plano j citados.
127
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captulo 3
Condies de Funcionamento e Infraestrutura

das Instituies de Longa Permanncia para
Idosos no Brasil
1 Introduo
Como em quase todo o mundo, no s a populao brasileira est envelhecendo e

este processo tem sido acompanhado pelo envelhecimento da prpria populao
idosa e por transformaes acentuadas nos arranjos familiares. Desde os anos
1970, esta sociedade tem assistido a uma queda acelerada na fecundidade e na
mortalidade nas idades avanadas, e a mudanas no padro de nupcialidade e na
configurao dos arranjos familiares. Isto ocorre concomitantemente ao aumento
generalizado da escolaridade feminina, insero macia das mulheres no mercado de trabalho e s modificaes no sistema de valores. Estas modificaes
podem enfraquecer os laos de solidariedade intergeracionais e j esto resultando
em transformaes nas formas de cuidado populao idosa, o que tem implicaes na forma de residncia.
As perspectivas para o futuro prximo so de crescimento a taxas elevadas
da populao idosa e muito idosa, provocado pela entrada da coorte dos baby
boomers na ltima fase de vida (elderly boomers) e reduo contnua da mortalidade nas idades avanadas. Apesar de esse crescimento estar sendo acompanhado
por uma melhora das condies de sade e da autonomia desse grupo etrio, o
nmero de idosos com fragilidades fsicas e/ou mentais tende a aumentar. Alm
de mais numerosa, essa nova coorte ser composta por mulheres com um perfil
diferenciado das atuais idosas. Sero mais escolarizadas, mais engajadas no mercado de trabalho e com menos filhos, caractersticas compatveis com o fato de
fazerem parte do grupo que participou da revoluo sexual e familiar iniciada
em meados da dcada de 1960. Em sntese, espera-se que aumente o nmero de
idosos demandantes de cuidados e que a oferta de cuidadores familiares se reduza.
Isso levanta a questo de quem oferecer cuidados para esses idosos: famlia ou instituies? A legislao brasileira estabelece que a famlia a principal
responsvel pelo cuidado do idoso. Isto est expresso na Constituio Federal de
1988 (CF/88), foi reforado na Poltica Nacional do Idoso de 1994 e no Estatuto
do Idoso de 2003. Essa legislao resultado dos valores e dos preconceitos
132
dominantes quanto ao cuidado institucional, e os refora. Uma das consequncias, a baixa oferta de instituies de residncia para idosos, como baixo,
tambm, o nmero de residentes. De fato, a residncia em instituies de longa
permanncia para idosos (ILPIs) no uma prtica comum nos pases do hemisfrio sul. Historicamente, tem sido vista com resistncia e preconceito, tradicionalmente como depsito de idosos, lugar de excluso, dominao e isolamento
ou, simplesmente, um lugar para morrer (NOVAES, 2003).
Assume-se pelas razes anteriormente mencionadas que a demanda por essa
modalidade de cuidados tende a crescer e que o Estado e o mercado privado
devem se preparar para atend-la. Essa uma modalidade que implica residncia
coletiva, a qual por sua vez, atende tanto idosos independentes em situao de
carncia de renda e/ou de famlia, bem como aqueles com dificuldades para o
desempenho das atividades dirias, ou seja, que necessitem de cuidados prolongados. Assume-se, tambm, que esta deve fazer parte da infraestrutura bsica das
grandes cidades e das de porte mdio.
O objetivo deste captulo analisar as condies de funcionamento das
ILPIs existentes no Brasil. Busca-se inferir se essas instituies esto preparadas
para atender a demanda por cuidado ao idoso no Brasil. O trabalho est dividido
em cinco sees, sendo a primeira esta introduo. A seo 2 faz uma breve descrio das mudanas recentes na dinmica demogrfica brasileira. A seo 3 discute
o que se entende por instituio de longa permanncia. A seo 4, apresenta
uma viso geral das instituies brasileiras, destacando sua condio jurdica e a
localizao espacial, suas caractersticas de funcionamento e de infraestrutura, os
servios oferecidos e as informaes sobre os gastos e o financiamento das instituies. E, por fim, na seo 5 so apresentadas as consideraes finais.
O trabalho tem como base a pesquisa nacional, de carter censitrio, realizada
pelo Ipea com o apoio financeiro da Secretaria Especial dos Direitos Humanos
(SEDH), do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq). Tem
como objetivo levantar informaes para o clculo dos indicadores das condies de
funcionamento, de infraestrutura, de custos das instituies de longa permanncia
brasileiras, bem como dos recursos com que contam, tais como financiamentos
pblicos, subsdios e parcerias e elaborar um perfil dos seus residentes. Um dos
subprodutos da pesquisa um cadastro com o nome e o endereo das instituies.
A coleta de dados comeou em 2007 e terminou no incio de 2010.
As regies foram pesquisadas separadamente. A primeira foi a Norte, em
seguida o Centro-Oeste, o Sul, o Nordeste e, por fim, o Sudeste. O primeiro
passo foi montar o cadastro de instituies, pois at ento no se conhecia
o nmero de instituies. A partir do cadastro elaborado, deu-se incio
Condies de Funcionamento e Infraestrutura das Instituies...
133
aplicao dos questionrios. Este trabalho foi realizado por meio de correio,
e-mail, fax e telefone, de acordo com a disponibilidade dos dirigentes ou
responsveis pelas instituies. Foram identificadas 3.548 instituies no
territrio brasileiro, das quais 3.294 responderam pesquisa.1
2 A Dinmica Demogrfica Recente
J foi mostrado em outros trabalhos2 que a populao brasileira atingiu suas maiores taxas de crescimento no perodo 1950-1970, em torno de 3% ao ano (a.a.).
A partir da, essas taxas passaram a experimentar um declnio acentuado, tendo
alcanado um valor de 1,6% a.a. na dcada de 1990. Este declnio foi resultado
da reduo expressiva da fecundidade, iniciada na segunda metade dos anos 1960.
Em 40 anos, a fecundidade das mulheres brasileiras reduziu-se a quase um tero,
atingindo o nvel de reposio3 no quinqunio 2000-2005. Nessas ltimas dcadas, a taxa de fecundidade passou de aproximadamente 6,0 filhos por mulher,
para 1,8. Projees populacionais recentes apontam para uma taxa de crescimento
populacional de 0,7% a.a. para a dcada 2010-2020 e negativa entre 2030-2040.4
Alm da reduo no ritmo de crescimento populacional, a dinmica demogrfica descrita levou o Brasil a deixar de ser um pas de jovens. A alta fecundidade observada nos anos 1950 e 1960, perodo conhecido como baby boom, e a
reduo da mortalidade em todas as idades em curso no pas desde este perodo
so responsveis pelo ritmo de crescimento relativamente elevado da populao
idosa vis--vis ao dos demais grupos etrios. Esses processos alteraram a composio etria e contriburam de forma significativa para o processo de envelhecimento populacional.
Sob o ponto de vista demogrfico, o envelhecimento populacional o resultado da manuteno por um perodo de tempo razoavelmente longo das taxas
de crescimento da populao idosa superiores s da populao mais jovem. Isto
implica mudana nos pesos dos diversos grupos etrios no total da populao.
O grfico 1 ilustra bem isto. Por exemplo, a proporo da populao de 60 anos
ou mais no total da populao brasileira passou de 4,1% em 1940 para 8,6%
em 2000. Alm disto, nas duas ltimas dcadas, o grupo populacional que mais
cresceu foi o muito idoso, de 80 anos ou mais. Isto significa que a populao
1. Para mais detalhes sobre a pesquisa, ver: Camarano 2007b, 2008a, 2008b e 2008c .
2. Ver Camarano e Kanso (2009).
3. Uma populao atinge seu nvel de reposio quando a fecundidade e a mortalidade alcanam valores que resultaro, no mdio prazo, em uma taxa de crescimento igual a zero. Ou seja, a populao simplesmente se repe. Dada
as taxas de mortalidade vigentes na populao brasileira, foi estimado que esse nvel seria alcanado quando a taxa
de fecundidade de total for igual a 2,14. Apesar de a populao ainda crescer, esse ritmo decrescente. Os reflexos
dessas medidas levam o tempo ou a durao de uma gerao para que a populao apresente uma taxa de crescimento igual a zero.
4. Ver Camarano e Kanso (2009).
134
idosa tambm envelheceu. Assumindo que o avano da idade traz o aumento

de fragilidades e perda de autonomia para o desempenho das atividades bsicas
do cotidiano, o crescimento mais elevado desse segmento populacional implica
um aumento da demanda por cuidados, mesmo considerando a possibilidade de
melhoras nas condies de sade.
Ressalta-se que o processo do envelhecimento muito mais amplo que uma
modificao de pesos de uma determinada populao, pois altera a vida dos indivduos, as estruturas familiares, a demanda por polticas pblicas e a distribuio
de recursos na sociedade. No caso deste trabalho, a questo colocada o impacto
da dinmica demogrfica recente na demanda de cuidados de longa durao para
a populao idosa, sejam estes formais ou informais.
GRFICO 1
Distribuio etria e por sexo da populao brasileira

80+
75-79
70-74
65-69
60-64
55-59
50-54
45-49
40-44
35-39
30-34
25-29
20-24
15-19
10-14
5-9
0-4
0,10
0,08
0,06
0,04
Homens 2000
0,02
Homens 1950
0,00
0,02
Mulheres 1950
0,04
0,06
0,08
0,10
Mulheres 2000
Fonte: Censos Demogrficos de 1950 e 2000, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
Alm das mudanas demogrficas, outras mudanas sociais e culturais esto

em curso, e afetam, principalmente, as mulheres. Estas vivenciaram os grandes
ganhos na escolaridade e entraram maciamente no mercado de trabalho. Fizeram
a revoluo na famlia, casaram-se, descasaram-se, recasaram ou no, tiveram
menos filhos, ou seja, as famlias nucleares passaram a ser menores dada a reduo
na fecundidade, mas o aumento da esperana de vida levou a um aumento de
geraes da mesma famlia. Divrcios e recasamentos podem enfraquecer laos
afetivos entre pais e filhos biolgicos, mas podem aumentar o nmero de membros
da famlia com a presena de enteados. No entanto, estes novos laos nem sempre
so suficientemente slidos ao ponto de garantir o cuidado nas idades avanadas.
135
Alm disso, casar e ter filhos, que era o papel social mais importante da
mulher, passou a disputar com a carreira no mercado de trabalho, ou seja, pode-se
falar em uma grande mudana no papel social da mulher e nos contratos tradicionais de gnero. Com sua entrada no mercado de trabalho, a mulher deixou de
ser apenas cuidadora dos membros dependentes da famlia para ser cuidadora e
provedora, ou seja, ela pode ter mais recurso financeiro para pagar pelo cuidado
dos membros dependentes da famlia, mas certamente tem menos tempo.
3 O que uma instituio de longa permanncia para idosos?
No h consenso, no Brasil, sobre o que seja uma Instituio de Longa Permanncia

para Idosos (ILPI). Sua origem est ligada aos asilos, que constituem a modalidade mais antiga de atendimento ao idoso fora do convvio familiar. Estes eram
inicialmente dirigidos populao carente, que necessitava de abrigo; por isto
muitas das instituies brasileiras se autodenominam abrigos. o caso, por exemplo, de 225 instituies identificadas pela pesquisa do Ipea, o que significa 6,3%
do total de instituies brasileiras. Isto justifica o fato de que um dos motivos
mais importantes para a busca de uma instituio a carncia financeira e a falta
de moradia; e explica porque 65,2% das instituies brasileiras so filantrpicas.
Alm disso, observa-se que nas instituies pblicas e filantrpicas, o percentual de residentes independentes maior que nas privadas com fins lucrativos,
provavelmente porque sua ida deve-se mais carncia de renda ou de residncia.
Por outro lado, observa-se nas instituies privadas com fins lucrativos um percentual mais elevado de idosos dependentes.5 Isto sugere que a ida para a ILPI
de um idoso com renda mais elevada resultado de uma dependncia fsica/
mental mais elevada. O idoso independente, em geral, permanece morando com
a famlia ou mesmo sozinho. Em sntese, o papel que uma ILPI desempenha ,
tambm, em funo da renda dos seus demandantes.
O envelhecimento da populao e o aumento da sobrevivncia de pessoas
com reduo da capacidade fsica, cognitiva e mental esto requerendo que os
asilos deixem de fazer parte apenas da rede de assistncia social e integrem a de
assistncia sade, ou seja, ofeream algo mais que um abrigo. Para tentar expressar a nova funo hbrida destas instituies, a Sociedade Brasileira de Geriatria
e Gerontologia (SBGG) sugeriu a adoo da denominao instituio de longa
permanncia para idoso. Trata-se de uma adaptao do termo utilizado pela
Organizao Mundial de Sade (OMS) (Long-Term Care Institution) (COSTA,
5. A definio de dependncia utilizada neste estudo a proposta da Poltica Nacional do Idoso. Por idosos dependentes, consideram-se aqueles que necessitam de ajuda em todas as atividades de autocuidado, tais como fazer a higiene
pessoal, vestir-se, alimentar-se ou se locomover; e/ou que tenham comprometimento cognitivo devido idade. Por
semidependente so consideradas as pessoas que necessitam de ajuda em at trs atividades de autocuidado e no
tenham nenhum comprometimento cognitivo devido idade. Os independentes so os demais.
136
2004). No entanto, na literatura e na legislao encontram-se referncias indiscriminadamente a ILPIs, casas de repouso, abrigos e asilos (CAMARANO, 2007a).
Na verdade, as instituies no se autodenominam ILPIs.
Para a Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa), as ILPIs so instituies governamentais ou no governamentais, de carter residencial, destinadas
a domiclio coletivo de pessoas com idade igual ou superior a 60 anos, com ou
sem suporte familiar, em condio de liberdade, dignidade e cidadania, ou seja,
so domiclios coletivos que oferecem moradia, cuidados e algum tipo de servio
de sade, caracterizando-se como instituies hbridas. Sendo assim, deveriam
compor no s as redes de assistncia e de sade, mas, tambm, a de habitao.
Em outras palavras, estas instituies devem fazer parte da infraestrutura de qualquer cidade de porte mdio ou grande.
muito comum associar instituies de longa permanncia a instituies
totais ou de sade. De acordo com Debert (1999), quase direta a associao
de asilo de idosos com o modelo de instituio total. Esta uma viso de
Goffman (1961 apud DEBERT, 1999), que define instituies totais como instituies em que:
() todos os aspectos da vida so realizados num mesmo local e sob a
mesma autoridade; cada fase da vida diria do participante realizada na

companhia de um grupo relativamente grande de outras pessoas; as atividades dirias so rigorosamente estabelecidas em horrios; e toda a sequencia
de atividades imposta de cima por um sistema de regras formais e um
grupo de funcionrios; finalmente, as atividades obrigatrias so reunidas
num plano racional nico, supostamente planejado para atender aos objetivos oficiais da instituio.
No entanto, a evidncia emprica no parece confirmar essa associao em

sua plenitude. Em primeiro lugar, o grau de totalidade das instituies depende
do grau de dependncia dos residentes. Por exemplo, os idosos totalmente dependentes, como os acamados, tm sua vida totalmente administrada pela instituio, o que, provavelmente, ocorreria se estivessem residindo com suas famlias, ou
seja, a administrao da vida destes idosos decorrente de sua falta de autonomia
e, no, necessariamente, da residncia em uma instituio.
Por outro lado, 21,2% das instituies que responderam pesquisa se declararam abertas. Em pesquisa qualitativa em trs instituies abertas, foi constatado
que os idosos independentes tm total liberdade de ir e vir, e isto tambm ocorre
com os familiares. Em duas, alguns residentes trabalham fora da instituio.6
Alm disso, a participao nas atividades de lazer oferecidas, bem como cursos
6. Ver Camarano e Scharfstein (2010).
137
diversos, treinamentos etc. voluntria. Por outro lado, as refeies so feitas em

horrios estabelecidos pela instituio, o que, se no fosse assim, impossibilitaria
sua administrao. Isto tambm facilmente encontrado em famlias numerosas.
Outra associao comumente feita de instituies com estabelecimentos de
sade. Embora os servios de sade sejam o principal ofertado pelas instituies
brasileiras, como apontado pela pesquisa do Ipea, estas no so estabelecimentos
voltados clnica ou terapia, apesar de os residentes receberem alm de moradia,
alimentao e vesturio, servios mdicos e medicamentos. Groisman analisando
o Asilo So Luiz afirma que este era uma instituio de custdia e no de tratamento. Era um estabelecimento de caridade, voltado velhice desamparada.
Para o autor, as instituies de residncia para idosos cumprem duas funes:
Uma manifesta, de abrigar e cuidar de pessoas desamparadas ou que estejam
impossibilitadas de estar junto s famlias e comunidade; e outra latente,
de servir como lcus socialmente aprovado de segregao de seres humanos
cuja produtividade econmica e representao social foram esgotadas pelo
sistema social (GROISMAN, 1999).
Em outras palavras, so instituies que abrigam e/ou retiram pessoas
da sociedade.
Muitas instituies tentam oferecer aos residentes um espao que reproduza
a vida em famlia. Por isto, se autodenominam lares. o caso, por exemplo,
de 1.047 ou 29,5% das instituies brasileiras. Muitas destas so pequenas, tm
menos de dez residents, funcionam em casas e constituem 10% das instituies
brasileiras, o que equivale a 329 instituies.
4 As Instituies Brasileiras para Idosos
4.1 Viso geral
Antes do trmino da pesquisa realizada pelo Ipea no se tinha informao

sobre o nmero de instituies existentes no territrio brasileiro e nem sobre o
nmero de pessoas que nestas residiam. Sabe-se que ambos so muito baixos.
Estimativas com base no Censo Demogrfico 2000 apontam que menos de 100
mil idosos residiam em domiclios coletivos para idosos, o que no cobria 1%
da populao idosa daquele ano (CAMARANO, 2005). Como j se mencionou, a pesquisa do Ipea localizou 3.548 instituies no territrio brasileiro, em
que moravam 83.870 idosos, o que significa 0,5% da populao idosa. Estas so
encontradas em 28,8% dos municpios brasileiros. Pode-se deduzir ser baixo o
nmero de instituies e o nmero de residentes. Em geral, no Brasil, a opo
de internar o idoso ocorre apenas no limite da capacidade familiar em oferecer
os cuidados necessrios (KARSCH, 2003).
138
Como a pesquisa refere-se apenas a um ponto no tempo, difcil saber como

o nmero de instituies est variando. Ou seja, tem crescido para acompanhar o
aumento da demanda? Uma inferncia feita utilizando as informaes coletadas
na pesquisa do Ipea sobre o ano de incio das atividades das instituies. Esta
informao refere-se apenas s instituies existentes no momento da pesquisa.
possvel que muitas tenham sido abertas e fechadas ao longo do perodo.
A tabela 1 mostra o incremento mdio lquido anual no nmero de instituies pesquisadas por perodo. Foram consideradas apenas as instituies abertas
desde 1940. Feitas as ressalvas anteriores, pode-se inferir por um crescimento
sistemtico no nmero de instituies no Brasil. Entre 1940 e 2009, 2.897 novas
instituies foram abertas, o que significa um incremento mdio lquido de 40,3
instituies por ano. Este incremento tem sido crescente no perodo. Enquanto
nos anos 1940 e 1950, aproximadamente 20 novas instituies eram abertas anualmente, este passou para 90 no perodo 2000-2009.
TABELA 1
Incremento mdio anual de instituies por ano de incio das atividade e regime
jurdico Brasil, 2007-2009
Fontes: Pesquisa Ipea/SEDH/MDS e CNPq.
Das novas instituies, pode-se observar que a grande maioria so privadas

com fins lucrativos. Este crescimento comeou a ficar mais expressivo nos anos
1980. Entre 2000 e 2009, 57,8% das novas instituies tinham esta natureza
jurdica.7 Conforme mencionado, e por razes descritas anteriormente, a grande
maioria das instituies brasileiras filantrpica, 65,2%, incluindo as religiosas
e leigas. Apenas 6,6% das instituies brasileiras so pblicas ou mistas. Isto significa 218 instituies, nmero bem menor que o total de instituies religiosas
vicentinas, aproximadamente 700. O grfico 2 apresenta a distribuio proporcional das instituies brasileiras por natureza jurdica.
7. Ressalta-se que este grande crescimento das instituies privadas com fins lucrativos, pode ser explicado pelo fato
de que estas so mais vulnerveis a serem abertas e fechadas.
139
GRFICO 2
Distribuio proporcional das instituies de longa permanncia brasileiras por

regime jurdico 2007-2009
(Em %)
6,6
28,2
65,2
Pblica + Mista
Filantrpica (religiosa ou leiga)
Privada
4.2 A localizao espacial
As instituies brasileiras esto concentradas na regio Sudeste e nas cidades

maiores, conforme pode se observar nos grficos 3 e 4. Aproximadamente
dois teros destas localizam-se na regio Sudeste, sendo que apenas o estado
de So Paulo concentra 34,3% do total. Este um resultado esperado
dado que a maior proporo da populao idosa se localiza nesta regio.
No entanto, observa-se uma super-representao das regies Sudeste, Sul e
Centro-Oeste e uma sub-representao das demais, se se levar em conta a
distribuio da populao idosa. Por exemplo, a regio Nordeste concentra
24,7% da populao idosa brasileira e 8,5% das instituies. J na regio
Sudeste, encontram-se 51,7% da populao idosa e 63,5% das instituies
brasileiras. A mesma concluso se obtm quando se compara a populao
idosa com a residente nas ILPIs, mostrada no grfico 3.
140
GRFICO 3
Distribuio proporcional da populao idosa, das ILPIs e de seus residentes, segundo as regies brasileiras 2007-2009
(Em %)
70
63,5 63,6
60
51,7
50
40
30
24,7
20
10
0
14,2
4,6
19,5 18,4
8,5 10,0
4,9
1,4 1,4
Norte
Nordeste
Sudeste
Populao Idosa
LPIs
Sul
7,0 6,6
Centro-Oeste
Residentes
GRFICO 4
Distribuio proporcional das ILPIs brasileiras por tamanho dos muncipios 20072009
(Em %)
40
30,7
30
21,8
20
15,5
11,4
10
10,1
7,4
3,0
0
% de municpios com ILPIs
<= 5.000
5.001 e 10.000
50.001 e 100.000
10.001 e 20.000
100.001 e 500.000
20.001 e 50.000
>= 500.001
141
Observa-se, tambm, uma concentrao das instituies nas grandes cidades. o que mostra o grfico 4, que apresenta sua proporo por tamanho de
municpios. Aproximadamente 31% das instituies brasileiras identificadas est
localizada nas cidades com mais de 500 mil habitantes.8 Nas cidades com menos
de 10 mil habitantes, encontram-se 10,4% do total. Esta discrepncia na distribuio espacial fica reforada na tabela 2 que apresenta o nmero mdio de instituies por municpios. Enquanto nas cidades com menos de 5 mil habitantes,
este nmero foi de 0,08, nas com mais de 500 mil habitantes, ele atingiu 24,2.
TABELA 2
Nmero total e mdio de ILPIs por municpios e segundo seu tamanho Brasil,
2007-2009
4.3 Caractersticas de sua infraestrutura fsica

4.3.1 Tamanho
Em mdia, cada ILPI brasileira abriga 30,4 residentes, sugerindo que so instituies pequenas. Este nmero , no entanto, afetado pelos extremos. No grfico 5
pode-se observar que predominam as instituies que abrigam menos de 20 residentes, estas so responsveis por 38% do total. Em segundo lugar em frequncia,
colocam-se as que contam com 20 a 29 residentes (24%), que so seguidas pelas
de 30 a 49 residentes (23%). Aproximadamente 15% podem ser consideradas
instituies grandes, em que moram 50 idosos ou mais. Alguns estados tm instituies com pouqussimos residentes. Em alguns estados como Rio Grande do
Norte, Pernambuco, Esprito Santo, Minas Gerais, Rio de Janeiro, Paran, Rio
Grande do Sul e Santa Catarina, algumas instituies declararam ter apenas dois
residentes. Em Minas Gerais e no Paran foram encontradas instituies com
apenas um residente. Nas duas maiores instituies, residem 427 e 299 pessoas,
instituies estas localizadas em So Paulo e no Rio de Janeiro, respectivamente.
8. Embora esteja se referindo ao tamanho das cidades, a varivel utilizada o tamanho dos municpios.
142
GRFICO 5
Distribuio proporcional das ILPIs por nmero de residentes Brasil, 2007-2009

(Em %)
30
27,9
24,0
23,0
20
13,0
10
10,0
2,1
0
<10
10 a 19
20 a 29
30 a 49
50 a 99
>=100
4.3.2 Infraestrutura fsica
Para caracterizar a infraestrutura fsica, foram considerados trs indicadores: rea

total e construda, espaos disponveis e nmero de leitos por quarto (ocupados
e vagos). No que se refere aos dois primeiros, pode-se dizer que as instituies
brasileiras ocupam amplos terrenos. A tabela 3 mostra que, em mdia, elas esto
localizadas em reas de 6.860 m2, com rea mdia construda de 1.210 m2, o que
representa aproximadamente, 20% da rea total. A variabilidade, no entanto,
enorme, como se pode observar pelos valores mximos e mnimos da tabela
mencionada. Em termos de rea construda, a menor est localizada no estado de
Minas Gerais e a maior no Rio de Janeiro.
TABELA 3
Estatsticas da rea fsica e construda das instituies de longa permanncia

Brasil, 2007-2009
(Em m2)
143
Outro indicador importante para caracterizar a infraestrutura fsica dessas instituies a distribuio de seus espaos internos e externos (grfico 6).
Observa-se que mais de 90% das ILPIs brasileiras declararam possuir refeitrio, jardim, ptio, quintal e salas de televiso e de vdeo, sendo o refeitrio o
espao mais frequente. Isto sugere a possibilidade de reas para refeio, lazer,
descanso ou atividades ao ar livre dos residentes, o que permite algum grau de
integrao entre eles. Aproximadamente 50% das instituies afirmam dispor
de sala ecumnica e/ou capela, o que, como esperado mais comum nas
instituies religiosas.
GRFICO 6
Proporo de ILPIs que declararam possuir os espaos mencionados Brasil, 2007-2009

(Em %)
Outras
25,5
Piscina
6,3
Biblioteca ou
sala de leitura
15,0
Capela ou
sala ecumnica
49,0
Jardim
91,6
Sala de TV/Vdeo
90,5
Refeitrio
95,8
0
20
40
60
80
100
No conjunto das instituies pesquisadas, encontrou-se 109.447 leitos,

dos quais 91,6% estavam ocupados, ou seja, pode-se falar que as instituies
esto operando com quase toda sua capacidade. Foi considerada, tambm, no
grfico 7, a distribuio dos quartos das instituies por nmero de leitos.
Aproximadamente 72% dos quartos das instituies brasileiras tm um ou
dois leitos e 5,9% tm cinco leitos ou mais; e esto fora das normas da Anvisa.
Segundo a Resoluo da Diretoria Colegiada (RDC) no 283, de 26 de setembro de 2005, as acomodaes das ILPIs podem ter, no mximo, quatro leitos.
Foi no estado do Esprito Santo, que se encontrou a proporo mais elevada
de quartos nessa condio.
144
GRFICO 7
Distribuio proporcional dos quartos nas instituies de longa permanncia segundo o nmero de leitos Brasil, 2007-2009
(Em %)
40
36,6
34,6
30
20
15,0
10
1 leito
2 leito
3 leito
7,9
5,9
4 leito
5 leitos ou mais
4.4 Servios oferecidos
Muito embora as instituies de longa permanncia no possam ser consideradas instituies de sade, os servios de sade so os principais oferecidos.
Por exemplo, oferta de servios mdicos e de fisioterapia foram citados por
66,1% e 56% delas, respectivamente. Ressaltam tambm, os servios disponibilizados de terapia ocupacional (31,3%) e os psicolgicos (23,5%), como
mostra o grfico 8. Estas informaes referem-se a servios oferecidos nas
instituies. Por outro lado, a oferta de atividades que geram renda, bem
como de lazer e/ou cursos diversos, baixa. encontrada em menos de 50%
das instituies pesquisadas. Entre as encontradas, predominam as atividades
voltadas para as mulheres, que constituem 57,3% dos residentes. O papel
dessas atividades o de estimular algum grau de integrao entre os residentes, e at mesmo, ajud-los a exercer um papel social. Apesar de o enfoque
das instituies ser voltado para os servios de sade, 34,9% dos residentes
so independentes, sendo que entre estes, predominam as mulheres, dado que
estas so a maioria entre os residentes. No entanto, a proporo de homens
independentes (38,9%) maior que a de mulheres (31,9%).
145
GRFICO 8
Proporo de instituies de longa permanncia que declararam oferecer os servios mencionados Brasil, 2007-2009
(Em %)
Outros
13,5
Fonoaudiologia
2,5
Dentrio
13,9
Psicolgico
23,5
Terapia Ocupacional
31,3
Atividades que geram renda,

educacionais lazer e cursos diversos
45,4
Fisioterapia
56,0
Mdico
66,1
-
20
40
60
80
100
4.5 Custos e recursos com que contam as instituies
Em mdia, cada instituio gasta R$ 717,91 por residente, valor este muito afetado pelos valores extremos. O gasto mnimo per capita de R$ 92,62, observado
em uma instituio em Alagoas, e o mximo de R$ 9.230,77, declarado por uma
instituio em So Paulo. Salienta-se que o custo de uma instituio muito afetado pela sua natureza jurdica e oferta de servios. Como se viu anteriormente, a
maioria das instituies brasileiras so filantrpicas, o que lhes assegura isenes
de taxas de alguns impostos, as faz mais propensas a receberem doaes, tanto em
espcie quanto em dinheiro, e a contarem com pessoal voluntrio e/ou cedido dos
governos nas suas vrias esferas.
A forma pela qual os gastos so distribudos nas instituies est apresentada
no grfico 9. A maior parcela dos recursos destinada ao pagamento dos funcionrios. Tal rubrica responde por 52,5% do total dos gastos das ILPIs brasileiras.
Aproximadamente 14% dos gastos so destinados alimentao e 9,4% ao pagamento de despesas fixas telefone, gs, gua. Os medicamentos so responsveis
por uma parcela relativamente baixa dos gastos das ILPIs, cerca de 5%. Isto
explicado, em parte, pelo fato de muitas vezes estas despesas ficarem a cargo dos
familiares ou advirem de doaes em espcie. Os outros 18,8% de gastos referemse a despesas com aluguel, pequenos consertos, combustvel, manuteno da casa
e/ou aquisio de material de escritrio.
146
GRFICO 9
Composio percentual dos gastos das instituies de longa permanncia Brasil,

2007-2009
(Em %)
18,8
5,3
62,6
14,1
9,4
Recursos humanos
Despesa fixa
Alimentao
Medicamentos
Outros
As instituies brasileiras vivem principalmente do recurso aportado pelos

residentes e/ou familiares, mesmo as filantrpicas que recebem financiamento
pblico. Neste caso, esse aporte chamado de contribuio. O Estatuto do
Idoso estabelece que esta pode alcanar at 70% do valor benefcio do idoso.9 J as instituies privadas cobram uma mensalidade, cujo valor estipulado levando em conta as regras do mercado. Considerando o conjunto das
instituies, aproximadamente 57% das receitas oriunda de contribuio
ou de mensalidade dos residentes e/ou familiares, como mostra o grfico 10.
A segunda proporo mais elevada composta pelo financiamento pblico
federal, estadual ou municipal , em torno de 20%. Considerando esta informao desagregada pela natureza jurdica, observa-se que nas instituies filantrpicas a participao da renda do idoso e/ou dos familiares tambm elevada
(46,6%) e a contribuio do setor pblico de aproximadamente 22% de suas
receitas. As instituies, em geral, contam tambm com recursos prprios, que
compem 12,6% do total das receitas.
9. O Art. 35 do Estatuto do Idoso atribui ao Conselho Municipal do Idoso ou ao Conselho Municipal da Assistncia
Social a responsabilidade em definir a forma de participao do idoso no custeio da entidade. As instituies pblicas
no podem cobrar nenhum tipo de contribuio e ainda devem fornecer vesturio adequado e alimentao suficiente,
de acordo com o Art. 50.
147
GRFICO 10
Composio percentual do financiamento das instituies de longa permanncia

por natureza jurdica Brasil, 2007-2009
100%
75%
50%
25%
0%
Pblica + Mista
Filantrpica
Recebido dos residentes
Renda prpria
Privada
Financiamento pblico
Total
Outros
Como se pode observar, a contribuio do financiamento pblico no

muito expressiva. Esta contribuio aparece, tambm, na forma de parcerias, o
que feito com o setor privado. Neste caso, cita-se o Sistema S, as associaes
religiosas e as universidades. No caso do setor pblico, esta se expressa, entre
outras formas, pelo fornecimento de medicamentos e de servios mdicos. J com
as universidades, sob a forma de estgio supervisionado.
5 Consideraes Finais
O envelhecimento da populao brasileira tem sido acompanhado pelo envelhecimento da prpria populao idosa e pelas transformaes acentuadas nos arranjos
familiares, na nupcialidade e na maior participao da mulher no mercado de trabalho, em um contexto de fecundidade baixa. A mulher de hoje, pode ter mais recurso
para pagar pelo cuidado de seus membros dependentes, mas com certeza ter menos
tempo para despender com este cuidado. Isto requer que o setor pblico e o mercado
privado dividam com a famlia a responsabilidade de cuidar do idoso dependente.
Uma das modalidades de cuidado que se discutiu neste estudo so as ILPIs.
No quadro das polticas brasileiras, estas, embora residuais, tm sido as mais
importantes. Seu carter residual pode ser decorrente do fato destas instituies
estarem muito associadas s aes da caridade crist.
Sugere-se neste texto que alternativas intermedirias de cuidados tambm
deveriam ser consideradas nas polticas pblicas. Isto significa a criao de uma
148
rede de assistncia, formada por centros de convivncia, centros dia, atendimento

domiciliar, apoio para o cuidador familiar, em suma, de outras formas de ateno
que promovam a integrao do idoso na famlia e na sociedade.
No entanto, cada uma dessas modalidades vai atender as necessidades diferenciadas e no vo eliminar totalmente a demanda por instituies residenciais.
Sempre vo existir idosos totalmente dependentes, com carncia de renda, que
no constituram famlia ou vivem uma situao familiar conflituosa, ou seja,
que precisaro de um abrigo e de cuidados no familiares. O pertencimento a
uma instituio pode representar uma alternativa de amparo, proteo e segurana. Portanto, importante que, entre outros fatores, haja uma mudana de
percepo com relao a residncia em instituies e que as ILPIs sejam parte da
infraestrutura bsica de qualquer cidade.
149
Referncias
AGNCIA NACIONAL DE VIGILNCIA SANITRIA (ANVISA). Dirio

Oficial da Unio. Resoluo da Diretoria Colegiada no 283, de 26 de setembro
de 2005. Braslia, 2005. Disponvel em: <www.portalsaude.gov.br>.
BRASIL. Lei no 10.741, de 1o de outubro de 2003. Dispe sobre o Estatuto
do Idoso e d outras providncias. Braslia, 2005. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br>.
CAMARANO, A. A. (Org). Idosos brasileiros: indicadores de condies de vida
e de acompanhamento de polticas. Braslia: Subsecretaria de Direitos Humanos/
Presidncia da Repblica, v. 1, 2005. 144 p.
______. Instituies de longa permanncia e outras modalidades de arranjos domiciliares para idosos. In: NRI, A. L. Idosos no Brasil: vivncias, desafios e
expectativas na terceira idade. So Paulo: Fundao Perseu Abramo; Sesc, 2007a.
p. 169-190.
______. Caractersticas das instituies de longa permanncia para idosos:
regio Norte. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2007b.
regio Nordeste. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2008a.
regio Centro-Oeste. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2008b.
regio Sul. Braslia: Ipea; Presidncia da Repblica, 2008c.
CAMARANO, A. A.; KANSO, S. Perspectivas de crescimento para a populao brasileira: velhos e novos resultados. Rio de Janeiro: Ipea, 2009. (Texto para
discusso, n. 1426).
CAMARANO, A. A.; SCHARFSTEIN, E. Instituies de longa permanncia
para idosos: abrigo ou retiro? Rio de Janeiro, 2010. Mimeografado.
COSTA, E. F. A. Anlise de soroprevalncia para as infeces pelos vrus das
hepatites B e C em idoso residentes em asilos no municpio de Goinia-GO.
Dissertao (Mestrado) IPTSP, Universidade de Gois, Gois, 2004. 122p.
150
DEBERT, G. A reinveno da velhice: socializao e processos de reprivatizao

do envelhecimento. So Paulo: Universidade de So Paulo, Fapesp, 1999.
GROISMAN, D. A infncia do asilo: a institucionalizao da velhice no Rio de
Janeiro da virada do sculo. Dissertao (Mestrado) Universidade do Estado do
Rio de Janeiro. IMS, Rio de Janeiro, 1999. 124 p.
KARSCH, U. Idosos dependentes: famlias e cuidadores. Cadernos de Sade
Pblica, n. 19, v. 3, 2003. p. 861-866
NOVAES, R. H. L. Os asilos de idosos no Estado do Rio de Janeiro repercusses da (no) integralidade no cuidado e na ateno sade dos idosos.
Dissertao (Mestrado) IMS, Universidade do Estado do Rio de Janeiro, Rio
de Janeiro, 2003.
captulo 4
Infraestrutura das Escolas Brasileiras

e Desempenho Escolar
1 Introduo1
Vrios indicadores educacionais apontam a existncia de problemas associados

qualidade da educao no pas. A proporo de alunos com desempenho escolar
inadequado grande. Apesar da quase universalizao do acesso ao ensino fundamental ser uma conquista significativa e meritria de comemorao, o ensino
ao qual esses jovens tm acesso sofre de srios problemas, entre eles infraestrutura disponvel e qualidade do ensino. Pouco mais da metade dos alunos conclui
o ensino fundamental. Apenas 43% de jovens entre 15 e 17 anos frequenta o
ensino mdio e outra parcela expressiva ainda permanece no ensino fundamental,
agravando a defasagem escolar no ltimo nvel da educao bsica.2 Essa parte
de uma longa listagem de indcios que indicam que o sistema educacional est
falhando em sua misso de educar e revela que ainda so muitos os alunos com
dificuldades de aprendizado e que progridem lentamente ou abandonam a escola.
Esses resultados apontam para a necessidade de conhecer melhor a condio atual das escolas do pas, em especial as pblicas, responsveis por 90%
da matrcula do ensino fundamental. Alm dos fatores associados formao
dos professores e gesto escolar, a infraestrutura escolar pode exercer influncia significativa sobre a qualidade da educao. Prdios e instalaes adequadas,
existncia de biblioteca escolar, espaos esportivos e laboratrios, acesso a livros
didticos, materiais de leitura e pedaggicos, relao adequada entre nmero de
alunos e professor na sala de aula e maior tempo efetivo de aula, por exemplo,
possivelmente melhorem o desempenho dos alunos.
claro que comparaes entre resultados agregados so muito limitadas, uma vez que tanto pode haver causalidade entre resultados educacionais
e condies materiais, como pode no haver. Em outras palavras, necessria
1. Este trabalho fruto de dois outros artigos elaborados pelos autores entre 2006 e 2008 quando s estavam disponveis os Censos Escolares de 1997 a 2005. Infelizmente, na confeco deste captulo os Censos de 2006 a 2008 j
estavam acessveis, mas o tempo disponvel para entrega e a complexidade do trabalho com os censos impossibilitou a
atualizao dos dados. Entretanto, defende-se que os achados deste trabalho so resultados de problemas estruturais
e, portanto, no devem ter sofrido alteraes significativas neste perodo. Dessa forma, permanece a agenda de pesquisa de realizar novamente os testes para que se analisem os resultados desse investimento.
2. De acordo com Ipea, a frequncia ao ensino mdio de jovens residentes em reas rurais correspondia, em 2005,
metade da registrada entre residentes de reas urbanas no metropolitanas (48,2%) (IPEA, 2007, p. 160).
152
uma abordagem mais cuidadosa para desvendar se h ou no causalidade entre

resultados educacionais e condies materiais. Este trabalho tem dois objetivos:
o primeiro o de caracterizar a distribuio das condies de oferta educacional para o ensino fundamental comparando as escolas classificadas segundo sua
localizao e rede a qual pertencem; e o segundo a construo de um modelo
explicativo da taxa de distoro idade-srie das escolas brasileiras que oferecem
ensino fundamental. Mais especificamente, analisa-se, aqui, o impacto da infraestrutura escolar, compreendida latu sensu, incluindo formao docente, existncia
de biblioteca ou sala de leitura, material pedaggico, bem como caractersticas
municipais na taxa de distoro idade-srie das escolas. Esta anlise exploratria,
baseada nos microdados dos Censos Escolares de 1997 a 2005, se deter em trs
fatores escolares: infraestrutura, docentes e existncia de biblioteca e de sala de
leitura na escola. No ser analisado nenhum fator extraescolar como nvel socioeconmico familiar, etnia, caractersticas dos alunos e outros.
O primeiro resultado que as condies materiais do ensino melhoraram
muito entre 1997 e 2005, mas os resultados escolares, tanto em termos de repetncia quanto em termos de aprendizado, no mudaram muito neste mesmo perodo. Segundo, no h grandes diferenas de infraestrutura ou formao docente
entre escolas estaduais e privadas, mas o desempenho das primeiras muito pior
do que o das privadas. O desempenho das estaduais se equipara ao das municipais
embora estas contem com menos infraestrutura e formao docente. Este um
resultado curioso j que no h grandes diferenas de resultado entre municipais e estaduais, mas h, sim, grandes diferenas entre estas duas e as privadas.
Apesar dessa descrio e dessas caractersticas, o resultado final dos modelos analisados que os insumos escolares importam para os resultados escolares.
O terceiro resultado mostra que as escolas rurais sofrem tanto com condies inaceitveis quanto com resultados educacionais muito baixos at hoje, o
que sugere que talvez uma poltica de melhoria de infraestrutura de escolas rurais
possa ter impactos sobre repetncia ou aprendizado.
Por fim, os resultados dos modelos mostram que no Brasil a infraestrutura
tem um impacto forte no desempenho escolar. Pode-se assim inferir que caso no
tivesse havido o investimento que houve na ltima dcada em infraestrutura nas
escolas os resultados educacionais seriam ainda piores.
O artigo organiza-se da seguinte forma: na seo 2, apresenta-se, brevemente,
um resumo da literatura com a exposio das hipteses testadas. Na seo 3, os
dados trabalhados demonstram o universo utilizado. Na seo 4, descrevem-se as
escolas brasileiras no que se refere infraestrutura bsica, mostrando a fragilidade
das escolas rurais. Enquanto na seo 5, realiza-se uma anlise exploratria da
infraestrutura fsica, da existncia de biblioteca e sala de leitura nas escolas e da
Infraestrutura das Escolas Brasileiras e Desempenho Escolar
153
formao docente. Na seo 6, apresenta-se a especificao formal do modelo, os

modelos; e na seo 7, os resultados. Por fim, so postas as consideraes finais.
2 O efeito dos insumos escolares no desempenho educacional:
o debate terico
Dois fatos contriburam fortemente para o interesse acadmico sobre a relao

insumos escolares e escola de qualidade: o primeiro que, na ltima metade do
sculo XX, observou-se, nos Estados Unidos e em outros pases desenvolvidos,
um aumento tanto do valor absoluto quanto tambm do percentual do produto
interno bruto (PIB) gasto com educao e uma concomitante queda nos escores
das avaliaes educacionais. Este fato, entre outros, levou ao famoso Relatrio
Coleman de 1966 que concluiu, a partir de um estudo com cerca de 600 mil
alunos que a escola tinha apenas efeitos marginais sobre os resultados escolares e
que os grandes fatores causais do desempenho seriam a famlia e o capital social
trazido dela e do meio em que uma criana estiver inserida. Este relatrio gerou
uma enorme controvrsia. Muitos trabalhos foram desenvolvidos a partir dele,
corroborando os achados ou mostrando os problemas do desenho de pesquisa do
relatrio que levavam subestimao dos efeitos da escola. Uma vez que o estudo
no contemplou devidamente aspectos do processo escolar que determinam o
desempenho dos alunos, os modelos desenvolveram um conhecimento parcial
sobre esses processos. Dessa forma, difundiu-se erroneamente que a escola tinha
um papel restrito no desempenho escolar das crianas; resultando que este comprometia os processos de elaborao e de implementao de polticas educacionais com esse foco (COLEMAN, 1966). No entanto, a discusso da significncia
e mesmo da direo do impacto dos insumos escolares ainda controversa; no
h consenso sobre a relao direta entre o aumento de insumos e o aumento dos
resultados escolares.
A anlise de custos e benefcios educacionais e a anlise de eficincia na
alocao de recursos com o intuito de melhorar os resultados escolares tm sido
cada vez mais exploradas. Um dos mais ardorosos defensores da no correlao
entre insumos educativos e desempenho escolar Hanushek que, nas dcadas de
80 e 90, apresentou meta-anlises da produo acadmica controversa em seus
resultados. Nesses estudos, Hanushek conclui, semelhantemente a Coleman, que
so a origem socioeconmica e o capital social dos alunos os fatores que, de fato,
importam para o desempenho escolar em detrimento do papel da escola e da sua
infraestrutura. Nos estudos compilados podemos citar o uso de diversos fatores
enquanto indicadores de insumos escolares: nmero de alunos por turma, gastos
por aluno, escolaridade dos professores, experincia dos professores, salrios dos
professores, qualidade da infraestrutura da escola, resultados de professores em
testes de avaliao.
154
Talvez a exposio feita anteriormente, dos resultados de Hanushek, seja

um tanto caricatural, uma vez que o objetivo principal dele era mais enfatizar a
importncia de fatores de processo, e no afirmar peremptoriamente que insumos escolares jamais possam trazer melhorias na qualidade do ensino. Tampouco
h, na literatura internacional, unanimidade em torno dessa tese. Autores como
Pritchett e Filmer (1999) defendem que investimento em equipamentos tem
retornos positivos e significativos. Card e Krueger defendem o mesmo em artigo
de 1996. O relevante que a literatura internacional aponta majoritariamente,
embora no consensualmente, para a ineficcia de polticas de insumo para
melhorar a qualidade educacional.
Entretanto, os resultados desses estudos, geralmente, consideram apenas os
pases desenvolvidos, e reportam apenas marginalmente, ou em notas de rodap,
que suas consideraes no so generalizveis. Ou seja, para os pases em desenvolvimento, que apresentam realidades muito distintas em relao aos equipamentos escolares, em que encontramos uma precariedade maior no que se refere
ao sistema educacional pblico e as escolas so muito mais heterogneas no que
diz respeito infraestrutura, temos de reconsiderar a hiptese muito peremptria
de que o aumento nos insumos no produz resultados diretos no desempenho
escolar. Uma das razes para isso que os estudos feitos nos pases em desenvolvimento quase sempre usam um nico levantamento de dados transversal,
o que leva a problemas grandes de variveis endgenas e causalidade reversa.
O argumento principal deste trabalho que, em casos de condies infraestruturais muito precrias, a melhoria dessas condies produz impacto positivo nos
resultados escolares. Para tanto usar-se- um painel de escolas que permitir um
controle muito melhor, embora certamente no total ou perfeito, da endogeneidade presente nas estimaes.
3 Anlise da relao entre desempenho escolar e insumos
educativos no Brasil: elementos da pesquisa
Visando avaliar a relao entre desempenho escolar e condies materiais das

instituies educacionais no Brasil e contribuir para o debate acerca da relao
entre insumos educativos e desempenho escolar, construiu-se uma anlise baseada
nos dados do Censo Escolar (CE) brasileiro e em um modelo de regresso linear
de painel com efeito fixo que ser apresentado na seo seguinte.
3.1 O universo da anlise: o censo escolar
O censo escolar contm dados de todas as escolas, todos os nveis e todas as

modalidades de ensino bsico no Brasil. Ou seja, ele inclui informaes de todo
o universo escolar da educao bsica brasileira escolas de todas as redes administrativas de ensino e de todas as localizaes: rurais, urbanas e metropolitanas.
155
Inclui tambm informaes sobre o grau de instruo dos docentes por escola
e este , de acordo com a literatura especializada em avaliao educacional, um
dos melhores preditores do desempenho escolar. O formulrio enviado para
a escola, anualmente, em maro. Em 2005 tinha-se um universo de 207.234
estabelecimentos para a educao bsica; de 32.296 para educao infantil
(creche); de 105.616 para a educao pr-escolar; de 162.727 para o ensino
fundamental; de 23.561 para o ensino mdio; de 7.053 para a educao especial; de 44.838 para a educao de jovens e adultos (EJA); e de 3.230 para a
educao profissional. O recorte deste trabalho se deu nas escolas que oferecem
ensino fundamental.
Pode-se observar nos dois painis da tabela 1 que o universo descrito no
estudo varia de 196.412 estabelecimentos escolares em 1997, a 162.727 em
2005, chegando a 154.414 em 2008. As escolas rurais que representavam 66%
do total no incio do perodo analisado passaram a representar 55%, enquanto os
estabelecimentos localizados em reas urbanas aumentaram oito pontos percentuais (p.p.), chegando a 33% do total de escolas em 2005. Apesar da variao na
localizao das escolas, o nmero de alunos matriculados no ensino fundamental
continua o mesmo: 17% em reas rurais, 58% em reas urbanas no metropolitanas e 25% em reas metropolitanas.
TABELA 1
Nmero de estabelecimentos escolares de ensino fundamental e matrculas segundo

localizao no censo escolar 1997-2005
Painel 1 estabelecimentos
Ano
Nmero total de escolas
Nmero de escolas em
reas rurais1
Nmero de escolas em
reas urbanas
no metropolitanas
Nmero de escolas em
reas metropolitanas
1997
196.412
129.367 (66%)
48.674 (25%)
18.371 (9%)
1998
187.493
119.163 (64%)
49.771 (27%)
18.559 (10%)
1999
183.448
113.236 (62%)
51.159 (28%)
19.053 (10%)
2000
181.504
110.333 (61%)
51.965 (29%)
19.206 (11%)
2001
177.780
105.823 (60%)
52.449 (30%)
19.508 (11%)
2002
172.508
99.806 (58%)
53.102 (31%)
19.600 (11%)
2003
169.075
95.573 (57%)
53.657 (32%)
19.845 (12%)
2004
166.484
92.739 (56%)
54.020 (32%)
19.725 (12%)
2005
162.727
88.989 (55%)
54.183 (33%)
19.555 (12%)
Urbanas
2006
159.016
86.170 (54%)
72.846 (46%)
2007
154.321
82.663 (53%)
71.658 (47%)
2008
154.414
80.756 (52%)
73.658 (48%)
(Continua)
156
(Continuao)
Painel 2: matrculas
Nmero total de
matriculados em escolas
brasileiras
Ano
Nmero de matriculados
em escolas rurais
em escolas urbanas
em escolas metropolitanas
urbanas
1997
34.218.437
5.845.522
( 17% )
19.415.586
( 57% )
8.957.329
( 26% )
1998
35.792.554
6.415.280
( 18% )
20.219.340
( 56% )
9.157.934
( 26% )
1999
36.059.742
6.364.704
( 18% )
20.533.931
( 57% )
9.161.107
( 25% )
2000
35.717.948
6.215.827
( 17% )
20.447.662
( 57% )
9.054.459
( 25% )
2001
35.298.089
6.230.589
( 18% )
20.156.602
( 57% )
8.910.898
( 25% )
2002
35.150.362
6.104.079
( 17% )
20.201.884
( 57% )
8.844.399
( 25% )
2003
34.438.749
5.971.243
( 17% )
19.822.884
( 58% )
8.644.622
( 25% )
2004
34.012.434
5.790.518
( 17% )
19.655.239
( 58% )
8.566.677
( 25% )
2005
33.534.561
5.599.667
( 17% )
19.409.240
( 58% )
8.525.654
( 25% )
2006
33,282,663
5.566.432
( 17% )
27.716.231
( 83% )
2007
31,733,198
5.249.104
( 16% )
26.873.169
( 84% )
2008
32.086.700
5.099.125
( 16% )
26.987.575
( 84% )
Fontes: C
ensos Escolares de 1997 a 2005 e informaes do Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio
Teixeira (INEP) de 2006 a 2008.
Elaborao prpria.
Nota: 1 A reduo bastante drstica do nmero de escolas rurais ao longo do perodo reflete vrios fatores demogrficos, mas
especialmente a poltica de nucleao seguida por muitos estados e municpios nos ltimos anos. Esta poltica consiste
em substituir vrias escolas pequenas por uma maior com transporte escolar.
2
Nota: Neste texto trabalhou-se apenas com os dados do CE de 1997 a 2005, mas achou-se importante apresentar aos
leitores que a configurao dos dados em termos relativos continua semelhante, para isso buscou-se no site do INEP
informaes agregadas do censo escolar. Disponvel em: <www.inep.gov.br>.
No Brasil, as condies de oferta educacional so marcadamente diferentes

de acordo com a localizao da escola, conforme seja ela rural, urbana e metropolitana, como ser visto a seguir.
Tambm por meio do Censo Demogrfico de 2000 possvel analisar as
caractersticas gerais da populao, das pessoas que so responsveis pelos domiclios e, tambm, dos domiclios e seus moradores, das condies habitacionais,
educacionais e de renda. No sero considerados, a no ser como variveis de
controle, fatores extraescolares como seleo de alunos e status socioeconmico
seja de alunos, seja da comunidade.
3.2 Caracterizao da infraestrutura bsica nas escolas brasileiras
Entende-se por infraestrutura bsica da escola o fornecimento de energia eltrica, gua e esgoto sanitrio, bem como a existncia de sanitrio na escola.
Nesta seo, o objetivo mostrar a evoluo no abastecimento e na cobertura
dos estabelecimentos escolares segundo sua localizao. Essa anlise no faz
muito sentido em pases desenvolvidos, pois esse tipo de infraestrutura, de forma
geral, no entendida como um fator relevante para se analisar a eficcia escolar.
157
Entretanto, sabe-se que, nesses pases, as escolas so praticamente invariveis no

que se refere ao acesso gua, eletricidade ou ao esgotamento sanitrio; ou seja,
todas as escolas tm o bsico. J em pases como o Brasil, os recursos escolares
variam muito entre as escolas, dependendo da rede de ensino de que se trata, da
localizao geogrfica e podem sim, ser vistos como fatores de eficcia escolar,
mesmo que no sejam os principais.
3.2.1 gua, energia, esgotamento sanitrio, banheiro
O abastecimento de gua j era em 2005 quase universal entre as escolas de ensino

fundamental, uma vez que, 97,4% dessas escolas possuam abastecimento pela
rede pblica, poo artesiano, cacimba, cisterna/poo, fonte, rio, igarap, riacho ou
crrego. No entanto, essa evoluo no abastecimento de gua na ltima dcada
basicamente dada pelo avano que foi feito em relao s escolas rurais uma vez
que, em 1997, mais de 98% das escolas no rurais j eram atendidas, enquanto
80,84% das escolas rurais tinham gua. Em 2005, ressalta-se que, das 4.224 escolas
sem nenhum tipo de fornecimento de gua, 3.912 esto localizadas em reas rurais.
Grfico 1
Evoluo no abastecimento de gua nas escolas de ensino fundamental segundo

localizao no censo escolar 1997-2005
Fonte: Censo Escolar de 1997 a 2005.

Elaborao prpria.
A falta de fornecimento de energia eltrica maior que a falta de abastecimento de gua. Quase uma em trs escolas rurais (28,9%) encontra-se sem
nenhum tipo de fornecimento, seja por meio da rede pblica, seja por gerador
158
prprio ou energia solar/elica. Se ponderar pelo nmero de alunos, esse percentual cai para 13,62% de alunos em escolas rurais sem fornecimento. Em diferente
quadro apresentam as escolas urbanas e as metropolitanas com mais de 99,83%
e 99,87%, respectivamente, de atendimento. Ponderados pela matrcula, esses
nmeros alcanam 99,98% dos alunos. O quadro evolui bastante nos nove anos
analisados passando de 80.472 escolas no atendidas para 25.831 escolas em
2005, sendo que, destas, 25.714 localizam-se em reas rurais.3
No que se refere ao lanamento de esgoto sanitrio, a diferena percentual
de atendimento entre escolas rurais, de um lado, e escolas urbanas e metropolitanas, de outro, tambm expressiva. Em 2005, 99,69% das urbanas e 99,90% das
metropolitanas contavam com esgotamento sanitrio, enquanto apenas 84,22%
das rurais possuam o benefcio. Quando a matrcula levada em conta, sobe para
92,02%. Isso implica que h cerca 14.226 escolas sem saneamento, seja por meio
de rede pblica, seja por fossa, sendo a sua maioria, 14.039, localizadas em reas
rurais. Isso mostra uma melhoria sensvel desde 1997 quando haviam 49.445
escolas sem esgotamento sanitrio.
Agrega-se tambm ao conceito de infraestrutura bsica, aqui utilizado, a
existncia de sanitrio dentro ou fora do prdio escolar. Em 2005, pode-se observar que 99,6% de escolas urbanas e metropolitanas contra 86,84% 93,61%
quando ponderado pela matrcula das reas rurais tm cobertura. A cobertura das escolas rurais em 1997 era de apenas 77,07% 29.663 sem o benefcio.
Nesse ano, essa diferena de 13 p.p. demonstra que existem ainda 11.712 escolas
rurais contra 342 escolas no rurais sem nenhum tipo de sanitrio para alunos
ou professores.
3.2.2 O campo como excludo
Apesar do aumento da cobertura desses servios bsicos durante os nove anos

analisados, a simples anlise exploratria anterior deixa claro que a situao das
escolas rurais nitidamente mais precria. Primeiro, ressalta-se que 0,34% (548)
das escolas de ensino fundamental brasileiras no tm nem esgoto, nem gua e
nem energia, sendo que, destas, 544 esto localizadas em rea rural. Esse quadro
dos casos mais graves de falta de infraestrutura bsica melhorou expressivamente
desde 1997 quando havia 7,79%, ou seja, 15.306 escolas na mesma situao.
Nota-se um esforo real do governo em ofertar condies mnimas de funcionamento s crianas.
3. Estes so os dados a respeito do qual acredita-se que haja a maior necessidade de atualizao uma vez que sabido
que o governo federal, por meio da ao do Ministrio de Minas e Energia (MME), intensificou seus esforos de levar
energia eltrica a todos os lugares ainda excludos. Esta ao se deu com o Programa Luz para Todos, iniciado em
2003, que tinha como objetivo levar, at 2008, energia para cerca de 10 milhes de pessoas. Em funo da demanda
encontrada no decorrer do processo o Luz para Todos foi prorrogado para ser concludo em 2010, recebendo incremento real de investimento.
159
As 544 escolas rurais que ainda esto sem cobertura so multisseriadas, mas
atendem a um nmero expressivo de alunos: 47,61% atendem at 20 alunos,
36,78% de 21 a 40 alunos e o restante de 41 a 163 alunos, um total de 13.776
alunos atendidos. Em segundo lugar, pode-se ressaltar ainda que no tm acesso
nem a esgotamento sanitrio nem energia eltrica outros 5,61% (9.125) das
escolas; 0,92% (1.500) no possuem nem abastecimento de gua nem de energia
eltrica; e 0,48% (787) no possuem nem esgoto sanitrio nem abastecimento
de gua.
A tabela 2 mostra os nmeros absoluto e relativo de escolas brasileiras que
oferecem ensino fundamental e que no tm abastecimento de gua, energia eltrica, esgotamento sanitrio ou banheiro. Apesar do aumento na infraestrutura
bsica ter sido maior nas escolas rurais, que eram em nmeros relativos e absolutos muito mais precrias, ainda em 2005, eram elas as que ainda precisavam de
cuidados especiais.
Tabela 2
Escolas sem servios no ensino fundamental segundo localizao, de acordo com o

censo escolar 1997-2005
Brasil
Rural
1997
2005
1997
gua
87.524
7.452
60.575
Somente gua
25.817
4.224
gua e mais servios
61.707
3.228
Energia
167.758
Somente energia
80.472
Energia e mais servios
Urbana
2005
Metropolitana
1997
2005
1997
2005
7.118
1.756
210
431
124
24.787
3.912
792
194
238
118
60.550
3.206
964
16
193
37.397
165.075
37.238
2.185
128
498
31
25.831
79.106
25.714
1.057
92
309
25
87.286
11.566
85.969
11.524
1.128
36
189
Esgoto
131.439
25.079
128.352
24.853
2.614
201
473
25
Somente esgoto
49.445
14.226
47.652
14.039
1.494
168
299
19
Esgoto e mais servios
81.994
10.853
80.700
10.814
1.120
33
174
Sanitrio
39.541
12.347
37.369
12.104
1.755
215
417
28
Somente sanitrio
31.734
11.954
29.663
11.712
1.665
214
406
28
Sanitrio e mais servios
7.807
393
7.706
392
90
11
Painel 1: nmero absoluto

Elaborao prpria.
A tabela 2 mostra que, apesar das melhorias considerveis em infraestrutura

bsica, ainda h um problema grave na rea rural. No se pode aceitar que uma
escola no tenha energia eltrica, gua ou esgotamento sanitrio em pleno sculo
XXI e com o pas tendo alcanado estabilidade econmica e nveis de crescimento
160
como os atuais. A situao torna-se ainda mais grave quando se considera que
os alunos das escolas rurais vm de famlias desfavorecidas do ponto de vista
socioeconmico e, portanto, deveriam ter, do ponto de vista da equidade, escolas
melhores que os que vivem nas zonas urbanas e metropolitanas. Adicionalmente,
as escolas dos alunos rurais so financiadas com o mesmo valor per capita que as
escolas urbanas em um mesmo estado, tornando ainda menos aceitvel que os
primeiros estudem em condies to inferiores.
3.3 A infraestrutura escolar
3.3.1 Dependncias existentes
Para analisar a infraestrutura das escolas foi construda uma varivel sntese
das dependncias existentes na escola chamada ndice de Infraestrutura.
Este ndice nada mais que o primeiro fator de uma anlise de componentes principais que engloba vrios itens do Censo Escolar, que perguntam se
a escola tem ou no determinada dependncia (benfeitoria). Ou seja, uma
sntese de todas as informaes do que a escola possui, so elas: diretoria,
secretaria, sala de professores, biblioteca, laboratrio de cincias, laboratrio
de informtica, cozinha, depsito de alimentos, refeitrio, ptio, quadra, parque infantil, dormitrio, berrio, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro
do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com
necessidades especiais/acessibilidade.4
As estimaes kernel fornecem a densidade das distribuies do ndice de
Infraestrutura no tempo, ou melhor dizendo mostra a intensidade do ndice
no decorrer do tempo. Sero apresentados dois grficos relativos (s) mesma(s)
densidade(s), o primeiro ser sem peso e o segundo ser construdo utilizando-se
o peso analtico do nmero de alunos matriculados. Ou seja, o primeiro responde
pergunta: Quantas escolas... e o segundo pergunta Quantos alunos matriculados em escolas....
Os grficos a seguir apresentam trs densidades. A primeira indicada
pelos crculos representa a infraestrutura de todas as escolas de ensino fundamental para 1997. A segunda por quadrados representa a infraestrutura para
2001, que o ano mediano do perodo analisado. A terceira por tringulos
4. Estes so os itens comuns para toda srie temporal. Outros itens podem ser encontrados para alguns anos, mas
como no so comuns a todos no permitem a construo de fatores. A listagem completa das dependncias arroladas no censo : diretoria, secretaria, sala de professores, almoxarifado, videoteca, sala para TV/vdeo, laboratrio de
informtica, laboratrio de cincias, outros labaratrios/oficinas, brinquedoteca, auditrio, solrio, ginsio de esportes,
cozinha, cantina, refeitrio, lactrio, parque infantil, dormitrio, berrio, quadra de esportes descoberta, quadra de esportes coberta, piscina, depsito de alimentos, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado
pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade, dependncias e vias adequadas
a alunos com necessidades especiais, lavanderia, fraldrio, sala de recursos para alunos com necessidades educacionais especiais. Mais detalhes metodolgicos no anexo A.
161
representa a infraestrutura escolar para o fim do perodo estudado 2005.

Foram utilizadas apenas escolas que tinham alunos matriculados no ensino
fundamental. Vale ressaltar que as densidades no oferecem indicao sobre
o valor ideal do ndice Infraestrutura Escolar, apenas permite visualizar sua
distribuio e compar-las em diferentes categorias ou pontos no tempo.
O grfico 2 mostra, de forma ntida, que o tempo teve impacto no melhoramento da infraestrutura escolar na medida em que diminui a densidade das
escolas esquerda do eixo horizontal nos diferentes pontos no tempo: 1997,
2001 e 2005. Se dividir, com algum grau de arbitrariedade, o ndice no ponto
zero, pode-se afirmar que a porcentagem de escolas cuja infraestrutura inferior a zero passou de 74% em 1997, para 66% em 2001, chegando a 58%
em 2005, ou seja, de apenas 26% de escolas acima de zero, ao fim do perodo
analisado, alcanou-se 42% delas.
Grfico 2
Densidade kernel para infraestrutura 1997, 2001 e 2005

2
1,7
Densidade
1,4
1,1
0,8
0,5
0,2
-1,5
-1
-0,5
-0,1
0,5
1,5
2,5
3,5
ndice Infra-Estrutura
1997
2005
Mediana 2001
2001
Mediana 1997
Mediana 2005
Fonte: Censo Escolar de 1997, 2001 e 2005.

Elaborao prpria.
O grfico 3, como dito anteriormente, tambm representa as trs densidades

referentes aos trs pontos no tempo com a diferena de que esse kernel foi feito
utilizando-se o peso analtico de alunos matriculados no ensino fundamental.
162
Grfico 3
Densidade kernel para infraestrutura com peso por alunos matriculados 1997,
2001 e 2005
0,7
0,6
Densidade
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
-1,5
-1
-0,5
0,0
0,5
1,5
2,5
3,5
1997
2001
2005
Mediana 1997
Mediana 2001
Mediana 2005

Elaborao prpria.
Observa-se, claramente, que a densidade da infraestrutura escolar distribuiuse mais direita do eixo horizontal. Isso porque as piores escolas so tambm as
menores. Utilizando-se do mesmo artifcio de dividir o ndice em escolas abaixo
e acima de zero, observa-se diferena enorme em comparao com o kernel de
infraestrutura sem peso. Neste caso, a densidade da infraestrutura das escolas
abaixo de zero passou de 27% em 1997, para 25% em 2001, chegando a 20% em
2005, houve assim um movimento positivo de melhoria das escolas de 7 p. p. do
perodo analisado.
Outra forma de se mostrar a evoluo da infraestrutura analisar a
mudana da mediana do ndice no tempo. Pode-se ver que os grficos mostram os pontos medianos das densidades nos respectivos anos e, observa-se que,
pesando-se os grficos pela matrcula, a mediana passa de 0,72 em 1997 para
1,11 em 2005.
A esse ponto o leitor deve estar perguntando O que uma escola com
valor 1,0 no primeiro componente principal? Um ndice um nmero arbitrrio reduzindo a dimensionalidade de um conjunto de informaes. Portanto,
existem muitas combinaes de dependncias que poderiam ter como resultado o
nmero 1,0 ou qualquer outro. Para clarificar melhor o que os grficos mostram,
sero dados exemplos de escolas cujos ndices assumem valores -1, 1,5 e 2,5.
Uma escola com ndice de infraestrutura -1 no possui a maior parte das
dependncias relacionadas anteriormente, possuindo a maioria delas somente
163
cozinha, depsito de alimentos e banheiro dentro ou fora escola , ou, em um

segundo caso hipottico, cozinha e secretaria, por exemplo. Nesse caso, trata-se
basicamente de escolas rurais.
Por sua vez, uma escola hipottica no ponto 1,5 do eixo vertical, por exemplo, possui geralmente: diretoria, secretaria, sala de professores, cozinha, cantina,
refeitrio e sanitrio dentro do prdio.
Nesse ponto, tratar-sede escolas metropolitanas em 2005. O ponto
mediano para a densidade de infraestrutura das escolas metropolitanas levando-se
em considerao o nmero de alunos passa de 1,22 em 1997, para 1,30, em
2001 chegando a 1,6 em 2005; situao melhor do que as escolas urbanas que
chegaram em 2005 com 1,2.
Pode-se concluir que as condies de infraestrutura fsica das escolas rurais
so muito mais precrias em relao s demais e que as escolas metropolitanas so
ainda melhores que as escolas localizadas em reas urbanas no metropolitanas
J uma escola cujo ndice assume valor 2,5 acrescenta a essa ltima um
laboratrio de cincias, parque infantil ou quadra. Nestas condies, esto, basicamente, escolas particulares, e estas esto em reas urbanas ou metropolitanas.
A mediana da densidade da infraestrutura das escolas rurais passou de - 0,71
em 1997, para - 0,65 em 2005. Se for considerada a varivel peso dos alunos, o
ndice vai de - 0,61 em 1997 a - 0,56 em 2001 e a - 0,48 em 2005, denotando
uma caracterizao fsica mais precria. Para as escolas localizadas em zonas urbanas, o deslocamento da densidade de infraestrutura foi para a direita do eixo horizontal nos trs pontos no tempo denotando uma melhoria geral das condies de
infraestrutura dessas escolas. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura
das escolas metropolitanas passa de 0,77, em 1997, para 1,04, em 2001 chegando
a 1,27 em 2005. O ponto mediano para a densidade de infraestrutura das escolas
metropolitanas levando-se em considerao o nmero de alunos passa de 1,22 em
1997, para 1,30, em 2001 chegando a 1,6 em 2005.5
A melhoria no tempo para as escolas estaduais considervel. O ponto
mediano para a densidade de infraestrutura das escolas estaduais passa de 0,16
em 1997, para 0,66 em 2001 chegando a 1,04 em 2005. O ponto mediano para
a densidade de infraestrutura das escolas estaduais levando-se em considerao o
nmero de alunos passa de 0,97 em 1997, para 1,11, em 2001 chegando a 1,32
em 2005. Ou seja, possvel inferir uma melhoria significativa, entre os anos
1997 e 2005, das condies prediais das escolas estaduais.
5. Com o intuito de preservar o texto e a exposio, os grficos segundo a localizao e a dependncia administrativa
das escolas sero expostos no anexo B.
164
No que se refere s escolas municipais, observa-se a coincidncia das densidades dessas com a das escolas rurais. Ao contrrio da expressiva melhoria vista
nas escolas estaduais, no caso das municipais observa-se um tmido deslocamento
positivo dos pontos medianos das densidades de infraestrutura. O ndice de infraestrutura apresenta o ponto mediano em 1997 de - 0,66, passa para - 0,61 em
2001 chegando a - 0,58 em 2005, como pode-se ver no painel 1. Considerando-se
o nmero de alunos, o ponto mediano do ndice passa de - 0,09 em 1997, para
0,25 em 2001 chegando a 0,60 em 2005.
Por fim, pode-se afirmar que as escolas particulares possuem condies que
so, nitidamente, melhores que as demais. Nesse caso, houve uma melhoria geral
de 1997 para 2001 com uma estabilizao a partir desse ponto. O ponto mediano
para a densidade das escolas particulares passa de 1,04 em 1997, para 1,46, em
2001 chegando a 1,56 em 2005. Esta tendncia para a densidade kernel se repete
quando considera-se o nmero de alunos: de 2,16 em 1997 passa para 2,37 em
2001 e regride para 2,33 em 2005.
3.3.2. Biblioteca e sala de leitura
O censo escolar sempre perguntou se uma escola tem ou no biblioteca e a partir

de 2001 passou a perguntar tambm se tem sala de leitura. com base na juno
desses dois dados que foi analisada a melhoria das condies das escolas no que
se refere biblioteca. Apenas 19,61% do total das escolas analisadas em 1997
tinham biblioteca, enquanto que em 2005 33,32% tinham biblioteca ou sala de
leitura. Caso pondera-se pelo nmero de alunos, em 2005, tem-se que 63,72% das
escolas tm biblioteca ou sala de leitura. Nesse ano, enquanto 75,19% (122.324,
54,46% ponderado) no possuem biblioteca, 87,08% (141.698, 74,23% ponderado) no possuam sala de leitura. Ou seja, saiu-se de um quadro de 157.891
para 108.500 escolas sem biblioteca ou sala de leitura.
165
Grfico 4
Porcentagem de escolas brasileiras de ensino fundamental que possuem biblioteca

ou sala de leitura segundo localizao, de acordo com o censo escolar 1997-2005
Brasil
Escolas Rurais
Escolas Urbanas
Escolas Metropolitanas
Brasil
Escolas Rurais
2005
2004
2003
10
2002
10
2001
20
2000
30
20
1999
30
2005
40
2004
50
40
2003
50
2002
60
2001
70
60
2000
70
1999
80
1998
90
80
1997
90
1998
Painel 2: pesado por alunos matriculados

100
1997
Painel 1: sem peso

100
Escolas Urbanas

Elaborao prpria.
Em 2005, no universo das que no possuem nem uma coisa nem outra,
so encontradas 92% (81.862) das escolas rurais, 38,36% (19.646) das localizadas em reas urbanas e 29,91% (5.455) daquelas em reas metropolitanas.
Ponderando-se por nmero de alunos os nmeros relativos caem para 79,51%,
30,7% e 20,58%, respectivamente. Se o nmero das rurais assusta, no se deve
subestimar o que est por trs dos demais nmeros: essas escolas rurais atendem a
4.452.234 de alunos matriculados enquanto os 38,36% de escolas urbanas atendem a 5.958.098 e as metropolitanas atendem a 1.754.945, perfazendo um total
de 13.165.377 de alunos de ensino fundamental sem acesso a biblioteca ou sala
de leitura.
Exerccio igual ao da seo anterior foi realizado para a biblioteca. Com esses
dados foi construda uma varivel sntese chamada ndice Biblioteca, a partir dos
materiais e dos equipamentos que a biblioteca ou a sala de leitura possui.6
6. O ndice foi construdo a partir da informao da existncia dos seguintes itens: mesa para leitura, estante ou
armrio, computador, obras para formao dos professores, obras didticas, obras documentrias, obras de literatura
infantil e juvenil, obras de literatura, peridicos (revistas e jornais), enciclopdia, dicionrio, gramtica, atlas, mapas e
globo terrestre. Ele foi construdo com base nas informaes das escolas que responderam ter biblioteca ou sala de
leitura em 2004, ou seja, 39,39% (65.581) do total.
166
Os resultados mostram que as escolas em zonas urbanas e metropolitanas

so muito parecidas no que se refere aos equipamentos e aos materiais existentes
em suas bibliotecas e salas de leitura, com uma densidade de escolas em ndice
maior do que as localizadas em zonas rurais. Mais uma vez so as escolas rurais
as mais precrias que apresentaram o ponto mediano para a densidade do ndice
biblioteca de -0,59, para as escolas urbanas 0,10 e para as escolas metropolitanas
de 0,36, quando se considera os alunos matriculados. Ou seja, uma vez eliminadas as escolas sem biblioteca ou sala de leitura, escolas pequenas ou grandes tm
mais ou menos a mesma qualidade de biblioteca. Observem que em funo da
necessidade de eliminao daquelas que no tm biblioteca, ficam na construo
do ndice somente 8% das escolas rurais.
Para tornar mais claro o significado desse ndice, h de se pensar que uma
escola rural hipottica com ndice biblioteca -1 tem cerca de quatro itens, por
exemplo: mesa para leitura, obras didticas, estante, obras de literatura infantil e
juvenil, ou ento, em um segundo exemplo, com mesa, dicionrio, obras didticas, mapas e gramtica. De outro lado, uma escola com ndice 1 possuir cerca
de 13 do total de 15 itens que formam este ndice: mesa para leitura, estante
ou armrio, computador, obras para formao dos professores, obras didticas,
obras documentrias, obras de literatura infantil e juvenil, obras de literatura,
peridicos (revistas e jornais), enciclopdia, dicionrio, gramtica, atlas, mapas e
globo terrestre.
3.3.3 Formao docente
A anlise a seguir refere-se formao superior dos docentes de ensino fundamental de 1998 a 2005. Em funo das diferentes exigncias legais existentes para
a qualificao docente em diferentes nveis de ensino, a apresentao dos dados
diferencia os professores de 1a a 4a srie dos de 5a a 8a srie. Nos dois grficos que
se seguem temos a mdia de porcentagem de docentes segundo a localizao,
sendo que o segundo difere-se do primeiro por levar em conta o nmero de
alunos matriculados por escolas.
De forma geral, v-se uma diferena grande na formao dos professores trabalhando, de um lado, nas escolas urbanas (62,37%) e metropolitanas (65,97%)
e, de outro lado, nas escolas rurais com apenas 19,05% de professores com formao superior. Observa-se no grfico 5 que a considerao do nmero de alunos
por escola eleva a mdia nacional de 39,11 para 64,47, eleva a mdia das rurais e
das metropolitanas em cerca de 10 p. p. e das urbanas em 7 p. p.
167
Grfico 5
Porcentagem de docentes de ensino fundamental com formao superior completa

segundo localizao
Painel 1: sem peso
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Escolas Rurais
Escolas Urbanas
Brasil
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Escolas Rurais
Escolas Urbanas
Brasil
Fonte: Censo Escolar de1998 a 2005.
Os grficos 6 e 7 apresentam a porcentagem de docentes de ensino fundamental com formao superior completa para 1a a 4a srie, sendo o primeiro
segundo localizao e o ltimo segundo dependncia administrativa. Os grficos
8 e 9 so referentes s escolas que oferecem de 5a a 8a srie e tm a mesma disposio dos primeiros.
168
Grfico 6
Porcentagem de docentes de 1a a 4a sries com formao superior completa segundo localizao

Painel 1: sem peso
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Escolas Rurais
Escolas Urbanas
Brasil
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Escolas Rurais
Escolas Urbanas
Brasil
Observa-se que, em funo da legislao, a mdia da formao superior para

5 a 8a srie superior a da 1a a 4a srie. Para se ter ideia, a diferena entre as
mdias nacionais dos dois grupos de 51 pontos percentuais em 2004. Tem-se
em escolas de 1a a 4a sries apenas 23,36% do quadro docente com formao
superior, enquanto esse nmero chega a 74,63% para escolas de 5a a 8a srie.
a
169
GRFICO 7
Porcentagem de docentes de 1a a 4a srie com formao superior completa segundo dependncia administrativa
Painel 1: sem peso
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
Escolas Particulares
Escolas Municipais
Escolas Estaduais
Brasil
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Escolas Estaduais
Escolas Municipais
Brasil
Quando as escolas so apresentadas por sua localizao nota-se que as rurais

esto sempre em desvantagem em relao s urbanas e s metropolitanas, mesmo
quando se pondera pelo nmero de alunos matriculados. No entanto, a ponderao eleva a mdia nacional de 1a a 4a srie em 18 pontos percentuais, sendo que os
ganhos so mais concentrados nas reas metropolitanas e menos nas zonas rurais,
estas com apenas 3,5 pontos percentuais de aumento. No caso de 5a a 8a srie as
vantagens observadas quando se pondera por matriculados so mais modestas,
no agregado sobe-se 7 p.p., as rurais sobem 3,89, as urbanas e as metropolitanas
sobem 1,08 e 2,03, respectivamente.
170
Grfico 8
Porcentagem de docentes de 5a a 8a srie com formao superior completa segundo localizao

Painel 1: sem peso
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Escolas Rurais
Escolas Urbanas
Brasil
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

Escolas Rurais
Escolas Urbanas
Brasil
Quando as escolas so apresentadas por dependncia administrativa, nota-se

que as municipais so as que possuem um quadro docente com menor formao
superior se comparadas com as redes estadual e particular, mesmo ponderando
por matrcula. Na verdade, tanto de 1a a 4a srie quanto de 5a a 8a srie, as escolas
estaduais tm um perfil de quadro docente bastante prximo s escolas particulares, informao esta que leva ao questionamento de por qu, em geral, o
desempenho dos alunos dessas redes so significativamente diferentes.
171
Grfico 9
Porcentagem de docentes de 5a a 8a srie com formao superior completa segundo

dependncia administrativa
Painel 1: sem peso
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Escolas Estaduais
Escolas Municipais
Brasil
30
1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Escolas Estaduais
Escolas Municipais
Brasil
Para as escolas de 1a a 4a srie, a ponderao por matriculados eleva a mdia

nacional em 18 pontos percentuais enquanto que para 5a a 8a srie eleva em
7,61 pontos percentuais. Para as primeiras, o ganho significativo para todas
as redes: 7,31 pontos percentuais para as escolas estaduais, 17,69 para as escolas
municipais e 13,61 para as escolas particulares. Para escolas de 5a a 8a srie, v-se
um aumento significativo para escolas municipais de 13,8 pontos percentuais
enquanto escolas particulares e estaduais tm um aumento mais tmido de pouco
mais de 3 pontos percentuais com a ponderao por matriculados.
4 Modelo de regresso linear de painel com efeito fixo: um modelo para anlise da correlao entre desempenho escolar e
insumos educacionais
4.1 Medidas
4.1.1 Varivel resposta: taxa de distoro idade-srie escolar
Em um sistema educacional seriado, como a maior parte do sistema educacional brasileiro, h, teoricamente, uma idade adequada para cada srie escolar.
No caso, brasileiro a idade ideal para iniciar o ensino fundamental aos 7
anos, o que implica uma durao de 8 ou 9 anos, dependendo da durao do
ensino fundamental oferecido por uma determinada escola. A taxa de distoro
idade-srie o clculo de quantas crianas esto acima da idade ideal em uma
172
determinada srie. O Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais

Ansio Teixeira (INEP) divulga a seguinte frmula para fins de clculo com base
no censo escolar:
() considerando o Censo Escolar do ano t e a srie k do ensino fundamental, cuja
a idade adequada de i anos, ento o indicador ser expresso pelo quociente entre o
nmero de alunos que, no ano t, completam i + 2 anos ou mais (nascimento antes
de t -[i + 1]), e a matrcula total na srie k. A justificativa deste critrio que os
alunos que nasceram em t - [i + 1], completam i + 1 anos no ano t e, portanto, em
algum momento deste ano (de 1 de janeiro a 31 de dezembro) ainda permaneciam
com i anos e, por isso, o critrio aqui adotado, considera estes alunos como tendo
idade adequada para esta srie. Os que nasceram depois de t - [i + 1] completam, no
ano t, i anos ou menos (INEP, 2006).
Ou seja, o conceito de defasagem idade-srie usado a porcentagem de

alunos defasados dois anos ou mais. importante ressaltar que quanto maior
a distoro, pior o desempenho escolar. Desse modo, coeficientes negativos nas
estimaes a seguir denotam um efeito positivo sobre a qualidade do ensino.
H uma ntima relao entre a taxa de distoro idade-srie e a de repetncia,
sendo que esta causa daquela. Embora a relao no seja linear, ela montona
crescente quanto maior for a repetncia nos anos anteriores ao ano em questo,
maior ser a defasagem. Por que no optar por usar a taxa de repetncia, j que
essa a varivel que interessa? A razo que a repetncia, sendo um fluxo, sujeita
a um rudo de medida no censo escolar muito maior que a defasagem, que um
estoque. Como o censo ainda no acompanha alunos de um ano para o prximo,
a repetncia no medida diretamente, devendo ser estimada, o que gera um
rudo demasiadamente grande.
H um argumento contrrio ao uso da defasagem (ou repetncia) como
medida de qualidade. Segundo este argumento, uma escola de boa qualidade seria
uma escola exigente com seus alunos e com critrios elevados para passar de ano.
Isto naturalmente levaria a uma relao positiva entre repetncia e qualidade do
ensino. O argumento anterior , lamentavelmente, a base de uma crena amplamente difundida entre pais, professores e pblico leigo no pas. Embora este
efeito exista, ele deve ser pequeno uma vez que a quase totalidade da literatura,
tanto qualitativa quanto quantitativa, aponta a repetncia alta como uma caracterstica marcante de um ensino de baixa qualidade.7 H, no entanto, que explicitar os limites do uso da defasagem idade-srie como indicador de qualidade.
7. possvel que este efeito adquira importncia em uma anlise dinmica. Ou seja, enquanto no h dvida de que
a alta repetncia seja uma caracterstica de um ensino de baixa qualidade, possvel que melhorias na qualidade
do ensino, a curto prazo, no sejam acompanhadas por redues na repetncia. Isto ocorreria, por exemplo, se uma
melhoria organizacional na escola levasse simultaneamente a maiores expectativas e melhor ensino.
173
O primeiro, cuja relevncia quantitativa se limita rea rural, que algumas

crianas ingressam no ensino fundamental aps os 7 anos. Consequentemente,
a relao entre defasagem e repetncia torna-se menos ntida. Sendo que usa-se
aquela como proxy para esta, nas reas rurais haver um rudo indesejvel exercendo influncia nos resultados.
Outra limitao que, da 5a srie em diante, possvel que haja crianas que
cursaram de 1a a 4a srie em outra escola. Ou seja, possvel que a defasagem seja
produto de repetncia, sim, mas em outra escola. Novamente, tem-se uma fonte
de rudo indesejvel. Um modo de testar isso seria repetir a anlise apenas para as
escolas de 1a a 4a. Importante lembrar tambm o fato de que em muitos estados
e municpios h aprovao automtica.Para medir a infraestrutura das escolas
utilizou-se os seguintes indicadores: proporo de docentes com grau de formao de nvel superior completo, mdia de alunos por turma, mdia de horas-aula
diria, fator infraestrutura linear e quadrtico, existncia de biblioteca, localizao
da escola sendo divididas em rurais e no rurais (urbanas e metropolitanas), proporo da populao educada dividida em trs categorias: adultos analfabetos,
adultos com at 8a srie completa e adultos com ensino mdio ou mais anos de
escolaridade. Para controlar as caractersticas dos municpios nos quais as escolas
esto inseridas utilizou-se o logaritmo da mediana da renda domiciliar per capita,
o logaritmo do desvio padro da renda domiciliar per capita, proporo de no
brancos, proporo de populao em reas urbanas, logaritmo da populao. Por
fim, como varivel de controle de autocorrelao e de legado utilizados o log da
taxa de distoro idade-srie escolar, trata-se da varivel dependente no seu tempo
t-1.
4.2 Variveis explicativas
As variveis explicativas usadas encontram-se na tabela 3.

Tabela 3
Variveis independentes
Varivel
Tipo
Todos os modelos
Porcentagem de docentes com ensino superior
Porcentagem entre 0 e 100
Alunos por turma
Razo variando entre 1 e
Horas dirias de instruo
Nmero de horas
ndice de infraestrutura escolar
ndice entre -1,5 e 4
Existncia de biblioteca
Varivel binria
Apenas modelos mnimos quadrados

Localizao (rural, urbana e metropolitana)
Varivel triria
Mediana do log da renda do municpio
Varivel contnua positiva
(Continua)
174
(Continuao)
Desvio padro do log da renda do municpio
Proporo no brancos na populao municipal
Taxa de urbanizao do municpio
Logaritmo da populao do municpio
Taxa de distoro no ano anterior
Variveis indicatrizes de ano e estado
Variveis binrias
Usaram-se quatro critrios na definio das variveis. O primeiro interessa

primordialmente aos insumos escolares. A pergunta que motiva este texto em
que medida os insumos escolares contribuem para a qualidade escolar. Fatores
extraescolares como status socioeconmico ou intraescolares, mas no relacionados a insumos, so de interesse apenas como controle.
O segundo, claro, est limitado informao disponvel. Por exemplo,
gostar-se-ia de contar com um painel de informaes sobre crianas e suas famlias, mas essa informao simplesmente no existe no Brasil. Ou seja, mesmo
reconhecendo a importncia da origem socioeconmica dos estudantes para seu
desempenho escolar no h essa informao para o formato analtico aqui proposto. Igualmente informao sobre a gesto da escola, o processo de seleo de
alunos e de formao de turmas no se encontram nem no censo escolar nem no
censo demogrfico. Ou seja, s se pode usar aquilo ao qual se tem acesso.
O terceiro critrio a literatura nacional e internacional sobre qualidade escolar.
Usou-se apenas variveis que aparecem nesta literatura. Por exemplo, no censo escolar h informaes sobre o combustvel do forno da escola, mas no h na literatura
nenhuma meno a fornos a lenha ou a gs. Portanto, no se usou esta informao.
Finalmente, usou-se a discrio nacional na definio de vrias variveis.
Por exemplo, para modelar a relao entre renda do municpio e resultados escolares, optou-se por usar o logaritmo da mediana da renda, quando o log da renda
mdia, a mdia dos log da renda, ou at a renda mdia ou a mediana (sem log)
teriam sido defensveis. Para tanto, alm de muita discusso, analisaram-se vrios
modelos para ver qual o melhor ajuste. No cabe aqui discutir em maior detalhe
o processo de escolha das variveis usadas em suas formas funcionais. A nica
exceo a forma funcional das principais medidas de insumos: ndice de infraestrutura, horas-aula, alunos por turma e formao docente.
4.3 O modelo
Meio sculo de avano na econometria deixou uma abundncia de abordagens

para modelar a relao causal entre duas ou mais variveis em um contexto no
experimental. No entanto, no h, at hoje, nenhuma tcnica que garanta estimar a verdadeira relao causal entre duas variveis. Ou seja, os problemas de
175
causalidade reversa, variveis omitidas e todos os outros problemas que cabem

debaixo do guarda-chuva endogeneidade no tm soluo tcnica e continuam
a depender das hipteses identificadoras.
Em educao, os problemas de endogeneidade so especialmente graves.
Pais e alunos reagem a mudanas nas condies de ensino; secretarias de educao tambm reagem a resultados escolares procurando outorgar mais recursos
s escolas com piores resultados ou ento o inverso, premiando as melhores; o
processo de formao de turmas depende crucialmente do poder poltico na
escola de certos grupos de pais, que podem ser justamente os que tm maior
poder na prpria secretaria de educao. Enfim, existe um sem-nmero de relaes sociais no mensurveis que podem potencialmente enviesar os parmetros
ligando insumos a resultados.
Neste trabalho, tentar-se- trs modelos. O primeiro , sem dvida, o mais
fraco: estimar-se- uma relao linear entre a defasagem idade-srie mediante um
modelo de mnimos quadrados ordinrios (MQO) para 3 anos da nossa amostra.
No se duvida da forte endogeneidade relacionando o nvel de insumos e os resultados escolares. O objetivo deste exerccio no produzir estimativas crveis, mas
sim uma linha de base que sirva de comparao com os outros modelos.
O segundo modelo o modelo empilhado: a estimao da mesma relao
linear usando todos os anos para os quais se tem dados. Para controlar variaes
temporais, usou-se uma varivel indicatriz para cada ano. Embora o modelo
empilhado permita o uso de uma importante fonte de variao a variao no
tempo como no identifica as escolas, esta fica perdida com a mudana no
espao. Acredita-se que tambm sofre de problemas de endogeneidade, embora, a
priori, mais em seus resultados que nos modelos estimados para cada ano.
Por fim, estimar-se- um modelo de efeitos fixos que consiste em identificar todas as observaes relativas a uma escola e compar-las com a mdia desta
mesma escola. Ou seja, usar-se- apenas a variao no tempo para identificar os
efeitos de insumos escolares. A priori, este o modelo no qual mais se acredita.
Finalmente, permite-se que os insumos exeram influncia sobre os resultados escolares no apenas de modo linear. Para tanto, estimar-se- relaes no
paramtricas para as seguintes variveis: ndice de infraestrutura, horas-aula,
alunos por turma e formao docente. Os grficos destas relaes ajudaro na
definio da ordem do polinmio que ser usado para cada varivel.
Por qu a priorizao do modelo de efeito fixo? Por trs razes. A primeira
que, se se quer iluminar a poltica educacional, no se est falando do impacto
do nvel de uma ou outra varivel sobre a qualidade, e sim de mudanas em cada
varivel. Como j foi explicado antes, o modelo de efeitos fixos ignora o nvel
176
e estima os impactos de variaes ao redor da mdia de cada escola. Ou seja, o

modelo de efeitos fixos estima diretamente aquilo que se quer saber.
A segunda razo que, em um campo minado pela endogeneidade, acreditase haver menor espao para relaes causalidade reversa e variveis omitidas no
modelo de efeitos fixos. Em modelos transversais, causalidade reversa e variveis
omitidas tanto nos nveis quanto na variao levam a parmetros endgenos.
J em modelos nos quais o nvel no importante, como o modelo de efeitos
fixos, as relaes de endogeneidade teriam de ocorrer na variao para enviesar
os parmetros.
claro que pode haver causalidade reversa e variveis omitidas tambm
na variao. possvel contar uma histria na qual as autoridades educacionais
reagem continuamente deteriorao na qualidade de uma escola com aumento
de insumos, assim como possvel contar uma histria em que pais educgenos com poder poltico fazem que as melhorias nos insumos acompanhem seus
filhos quando mudam de escola. No entanto, outras histrias seriam filtradas pelo
modelo de efeitos fixos.
Uma ltima razo que se acredita que parte da melhoria nos insumos
escolares dos ltimos anos foi consequncia de polticas pblicas universais, vista
por meio do censo escolar, que tambm deixam menos espao para vis de endogeneidade. Por exemplo, a poltica de aumento das qualificaes de professores
via cursinhos de formao superior foi muito criticada por colocar estes na mesma
sala de aula com um papel a mais debaixo do brao, mas no se pode negar
que foi resultado de decises centrais e no presses diferenciadas no ambiente
educacional. Na mesma linha, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da
Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao (FUNDEB) foi
criado durante o perodo estudado, levando a melhorias educacionais exgenas a
vrias redes escolares no perodo.
O objetivo deste exerccio no era avaliar o impacto dos fatores extraescolares, mas se muitos dos coeficientes fossem diferentes do usual, os resultados
seriam postos em cheque. Nesse caso, somente a renda mdia teve comportamento diferente do esperado.
5 Resultados e concluses
5.1 No paramtricos
Os quatro painis do grfico 10 mostram duas estimaes no paramtricas cada.

As linhas em vermelho pontilhado denotam a densidade da distribuio de cada
varivel. Por exemplo, a porcentagem de docentes com formao superior tem
uma distribuio fortemente bimodal h um grupo grande de escolas em que
177
nenhum docente tem formao superior, h outro grupo um pouco menor em

que todos docentes tm essa formao e as escolas no meio, em que alguns contam com esse nvel de formao e outros no, se encontram distribudas mais
ou menos homogeneamente. J a distribuio de horas-aula aproximadamente
normal, com quase nenhuma escola oferecendo menos que trs ou mais que seis
horas de instruo por dia, com uma mdia de 4,2 horas/dia.
As linhas grossas e tracejadas com tendncia denotam a relao univariada,
no paramtrica, entre a taxa de defasagem idade-srie e a varivel em questo.
No h, nessa estimao, a presena de nenhuma outra varivel nem qualquer
tipo de controle para endogeneidade. O objetivo fazer uma anlise exploratria
para indicar o grau do polinmio a ser usado nas outras estimaes. Os resultados
so claros: as relaes entre defasagem e infraestrutura e entre defasagem e horasaula so aproximadamente lineares. Ou seja, um termo quadrtico suficiente
para model-las. A relao entre defasagem e porcentagem de docentes com
ensino superior tambm montona, decrescente e bem aproximada por uma
relao quadrtica.
Ao contrrio, a relao entre defasagem e alunos por turma consiste de duas
reas de crescimento com um plat no meio e necessrio um polinmio de
ordem quatro para fazer uma boa aproximao.
Grfico 10
Densidades e relaes com taxa de defasagem idade-srie

Painel 1: infraestrutura
Painel 2: porcentagem de docentes com nvel superior
Infra-Estrutura
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
-2
Docentes c/ Nvel Superior
80
Fator de Infra-Estrutura
Painel 3: alunos-turma
20
40
60
80
100
Porcentagem de Docentes com Ensino Superior
Painel 4: horas-aula
178
Alunos/Turma
80
Horas Aula
80
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
10
10
0
0
20
40
60
Horas de Instruo Dirias
Alunos / Turma
A tabela 4 mostra os resultados dos diferentes modelos. Vale lembrar que

a varivel-resposta a taxa de defasagem idade-srie. Portanto, um coeficiente
negativo denota um efeito positivo sobre a qualidade do ensino.
Tabela 4
Coeficientes e p-valores das estimaes

Varivel
(1)
Empilhado
Docentes nvel superior (%)
Linear
-0,01
Quadrtico
0,00
Mdia de alunos por turma
Linear
Quadrtico
0,00
Cbica
0,00
Qurtico
Linear
-6,78
Quadrtico
0,50
0,00
Linear
0,40
Quadrtico
-0,14
0,00
0,00
0,00
0,01
0,00
-0,01
P>t
-0,04
0,00
0,00
0,00
-0,04
0,00
0,71
P>t
-0,14
0,00
0,00
-0,01
0,00
0,00
0,00

0,00
1,00
-0,28
0,00
-13,53
(5)
Modelo
Efeitos fixos
0,94
0,00
0,00
0,39
0,56
0,00
-5,29
-0,22
0,82
0,00
(4)
2004

0,00
0,00

0,00
0,50
-0,15
P>t
0,00
-6,78
0,33
0,23
0,00
0,00
0,00
(3)
2002

0,00
0,00
-0,08
P>t
0,01
0,00
Mdia de horas-aula
Biblioteca
0,00
0,10
Fator infraestrutura
P>t
(2)
1999
-14,23
0,00
0,00
0,00
0,95
-3,25
0,00
0,38
-0,02
0,47 -0,17
0,04 0,13
0,12 -0,07
0,47 -1,53
lag[taxa de distoro]
0,79
0,00 0,78
0,00 0,81
0,00 0,78
0,00
Escola no-rural
-1,45
0,00 -1,59
0,00 -1,25
0,00 -0,96
0,00
0,00
(Continua)
179
(Continuao)
Varivel
(1)
Empilhado
Rede
P>t
(2)
1999
B
P>t
Base
(3)
2002
P>t
Estadual
Federal
-3,59
0,00 -4,46
0,00 -0,89
Municipal
-0,83
0,00 -1,27
0,00 -0,95
Particular
-4,10
0,00 -5,34
0,00 -3,43
Nvel educacional dos adultos (em %)
base
At oitava srie
-0,09
0,00 -0,14
0,00 -0,12
Mais que oitava
-0,09
0,00 -0,13
0,00 -0,09
P>t
0,27 -8,68
0,00
0,00 -0,92
0,00
0,00 -4,71
0,00
base
0,00 -0,13
0,00
0,00 -0,02
0,07
base
0,14
0,03 -0,29
0,08 0,13
0,41 0,04
0,85
Desvio-padro
-0,14
0,00 -0,11
0,05 0,03
0,64 -0,29
0,00
Proporo de no-brancos
0,02
0,00 0,00
0,02 0,01
0,00 0,00
0,87
Proporo urbana
0,00
0,35 -0,07
0,01 0,00
0,04 0,00
0,37
ln(populao)
-0,06
0,00 3,06
0,00 -0,01
0,81 -0,03
0,36
Mediana
810.929
P>t
(5)
Modelo
Efeitos fixos
base
base
Analfabetos
base
Renda domiciliar per capita
Base
(4)
2004
130.830
130.639
110.721
953.948
*Ln logartimo.
O modelo de efeitos fixos mostra resultados muito mais fortes para todos os fatores
escolares e, claro, nada pode dizer sobre fatores extraescolares j que a fonte para esses
o censo demogrfico, que ocorre uma vez a cada dez anos. Dado que, fora o impacto da
existncia de uma biblioteca, todos os efeitos escolares foram modelados usando polinmios, a melhor maneira de mostrar seus efeitos mediante o uso de grficos.8
Os quatro painis do grfico 11 mostram o impacto do fator infraestrutura,
porcentagem de docentes com ensino superior, alunos-turma e horas-aula sobre a
8. O primeiro resultado que salta aos olhos que os modelos ano a ano e empilhados so bastante semelhantes entre
si, mas diferem muito do modelo de efeitos fixos. Em particular, todos os efeitos escolares so mais fortes no modelo
de efeitos fixos. Um exemplo a presena da biblioteca, que reduz a defasagem em 1,5 p.p. no modelo de efeitos fixos
e tem como nico efeito significativo uma reduo de 0,17 em 1999.
Os controles sociodemogrficos nos primeiros quatro modelos apresentam, grosso modo, os valores esperados: a presena de no brancos, adultos pouco educados e um aumento na renda mdia reduzem a qualidade escolar enquanto
municpios com populaes grandes, escolas particulares ou federais, alta desigualdade de renda medida pelo
desvio-padro da renda a aumentam. O objetivo deste texto no avaliar o impacto dos fatores extraescolares, mas
se muitos dos coeficientes fossem diferentes do usual, os resultados seriam postos em xeque. Neste caso, somente a
renda mdia tem comportamento diferente do esperado.
Em suma, as estimaes dos modelos (1) a (4) mostram o padro usual em estimaes transversais de funes de
produo educacional: efeitos fracos e pouco significativos dos fatores escolares com efeitos mais fortes das variveis
usuais que pouco iluminam a busca por melhores polticas, como por exemplo, que escolas da rede particular obtenham melhores resultados. A notvel exceo uma varivel pouco comum na literatura internacional: horas-aula.
Todas as estimaes mostram efeitos fortes e significativos desta varivel. Talvez porque no Brasil o nmero de horasaula seja excepcionalmente baixo este resultado seja to forte.
180
qualidade medida pela defasagem idade-srie. importante ressaltar que os grficos so apenas relativos: no se pode afirmar qual a defasagem mdia das escolas
com quatro horas de aula por dia, apenas que estas so 5,6 pontos percentuais
maiores que a mdia das escolas com cinco horas de aula por dia.
Em cada painel, o efeito estimado no modelo de efeitos fixos mostrado
usando losangos vermelhos, o efeito do modelo empilhado usando uma linha
pontilhada azul, e os efeitos dos modelos de 1999, 2002 e 2004 usando linhas
cinza claro, cinza escuro e preta, respectivamente.
Conforme j foi mencionado, para todas as variveis, o modelo de efeitos
fixos estima o maior impacto. No caso de horas-aula, a forma das curvas semelhante, mas os impactos maiores. Um aumento de quatro para cinco horas de aula
por dia reduziria a defasagem em 5,7 p. p., segundo o modelo de efeitos fixos,
contra apenas 2,2 p. p., segundo o modelo empilhado.
No caso das outras variveis, a forma da curva difere bastante do modelo
de efeitos fixos, por um lado, e das estimaes ano a ano e o modelo empilhado,
por outro. Por exemplo, no caso de infraestrutura, modelo de efeitos fixos estima
resultados fortes: uma melhoria de infraestrutura de -1,5 para 0, que equivale ir
de uma escola pssima para uma escola ruim, reduz a defasagem idade-srie em
5,7 p. p. J os outros estimam que esta melhoria resultaria em uma piora dos
resultados educacionais.
181
Grfico 11
Impactos dos insumos escolares sobre a taxa de defasagem idade-srie

Painel 1: infraestrutura
2
Painel 2: porcentagem de docentes com nvel superior
% Docentes c/ Superior
6
4
0
20
40
60
80
100
2
Defasagem (pp)
-2
-4
-6
0
-1.5
0.5
2.5
-2
-4
-8
-6
-10
-8
Fator Infra
Efeito Fixo
Empilhado
1999
2002
2004
Efeito Fixo
Empilhado
Painel 3: alunos por turma
1999
2002
2004
Painel 4: horas-aula
16
14
-2
12
-4
Defasagem (pp)
Defasagem (pp)
Defasagem (pp)
10
8
6
Horas Aula
5
-6
-8
-10
-12
-14
-16
Alunos / Turma
10
20
30
40
Efeito Fixo
Empilhado
Fonte: Censo Escolar 1999, 2002 e 2004.
50
1999
2002
2004
60
-18
Efeito Fixo
Empilhado
1999
2002
2004
182
Uma varivel especialmente polmica o tamanho da turma. O modelo

de efeitos fixos diz que reduzir o tamanho da turma de uma escola de 40 para
30 alunos reduziria a defasagem em 2,5 pontos percentuais, enquanto o modelo
estimado afirma que seria pouco mais que um ponto percentual. A forma das
curvas tambm nitidamente diferente. Dada a ampla literatura indicando que
tamanho de turma seria uma varivel com relao fraca com resultados educacionais, encara-se este resultado com alguma desconfiana. Alm do mais, ao
contrrio das outras variveis aqui investigadas, nas quais as escolas so muito
mal dotadas, as escolas brasileiras contam com turmas relativamente pequenas
em comparao com outros pases. Ou seja, esse um resultado que merece ser
melhor investigado.
Finalmente, o impacto da porcentagem de professores com nvel superior,
varivel de considervel interesse para a poltica educacional no Brasil nos ltimos anos, um dos pontos nos quais h maior discordncia entre os modelos.
O modelo de efeitos fixos aponta um impacto grande e convexo enquanto os
outros apontam essencialmente a inexistncia de qualquer relao ou uma relao negativa.
Como no h dvidas de que so os coeficientes do modelo de efeitos fixos
os mais robustos so eles que sustentam os resultados. A partir dos resultados
obtidos na anlise desenvolvida at agora, pode-se formular algumas concluses
sobre a questo da infraestrutura das escolas brasileiras.
A principal concluso deste artigo clara: ao contrrio do que diz a maior
parte da literatura internacional sobre o tema, os insumos escolares so muito relevantes na definio dos resultados educacionais. Possivelmente por no contarem
com dados em painel e, quando estes esto disponveis, de se tratar de mudanas
pequenas a valores j elevados, a maior parte dos estudos no encontra os mesmos
resultados brasileiros. Ao contrrio, a errnea informao da inutilidade de dotar
as escolas com melhores insumos tema recorrente na literatura internacional
e brasileira. Essa discusso no mbito acadmico pode ter tido consequncias
danosas no mdio e no longo prazos do ponto de vista de encaminhamentos de
polticas educacionais.
Outra concluso igualmente relevante que, com exceo da varivel alunos
por turma, o efeito maior para as escolas que esto em pior situao. Ou seja,
como os impactos de melhorias nos insumos escolares so maiores justamente
para as que menos insumos tm, uma mesma interveno aumenta a mdia e
reduz a desigualdade na distribuio dos resultados escolares. mais importante
ir de trs para quatro horas de aula por dia que de quatro para cinco; tem maior
impacto ir de -1,5 para zero que de zero para 1,5 no ndice de infraestrutura;
melhor aumentar a proporo de professores com ensino superior de 0% para
183
10% que de 90% para 100%. Temos de investir nas escolares menos equipadas
tanto de recursos infraestruturais quanto de recursos humanos qualificados.
claro que todos os condicionantes e as limitantes sociais da educao,
to dolorosamente expressivos na maior parte da literatura at hoje, continuam
valendo, mesmo luz dos resultados deste texto. A origem socioeconmica dos
alunos, os peer effects, os efeitos de uma gesto deficiente, todos continuam sendo
vlidos, e nada indica que insumos escolares melhores possam sobrepuj-los.
O que, sim, indica-se que os efeitos dos insumos no so nulos e que as polticas
para sua melhoria no esto, a priori, fadadas ao fracasso.
Quais so as principais limitaes do trabalho? Uma limitao se refere ao
uso exclusivo da defasagem idade-srie como indicador de qualidade. Outra
que no se levou em conta a interao dos efeitos de infraestrutura com variveis
de gesto, ou poltico-pedaggicas, como autonomia escolar, expectativas, participao dos pais e assim por diante. possvel que estas sejam potencializadas ou
potencializem as variveis de insumos tratadas aqui. H, para tanto, metodologias
em dois estgios, e que podero ser exploradas em estudos futuros.
As direes para futuros trabalhos tambm so claras. Deve-se usar o banco
de dados do censo escolar, que comeou-se a explorar neste trabalho, para melhor
investigar as relaes aqui examinadas. Mtodos sugeridos so o uso de estimadores que melhor adotam a estrutura de painel para lidar com endogeneidade,
como Arellano-Bond, e as mudanas na poltica educacional, como o FUNDEB
e os requisitos mnimos de formao docente, como instrumentos ou experimentos naturais.
184
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WOOLDRIDGE, J. M. Econometric Analysis of Cross Section and Panel
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187
ANEXO A
Metodologia utilizada na anlise exploratria densidade kernel
Como o trabalho exploratrio, inicialmente pensou-se em fazer tabelas contendo os diferentes insumos com os quais a escola conta. Isso se mostrou pouco
prtico em funo da riqueza dos dados nos quais este trabalho fundamenta-se.
Em funo dessa dificuldade, decidiu-se, para alguns insumos particularmente
importantes, como gua, eletricidade e saneamento, fazer tabelas individuais e
para outros, criar ndices usando anlise fatorial. A estimao foi feita de acordo
com o seguinte processo. Primeiro, reuniu-se os k insumos que pertencem
mesma categoria, como, por exemplo, infraestrutura fsica. A seguir, dividiu-se,
usando anlise fatorial, a varincia do conjunto em k fatores, cada um dos quais
uma combinao linear dos k insumos. Finalmente usou-se o primeiro fator
responsvel pela maior parte da varincia como ndice desta categoria. A forma
de apresentao de cada ndice ser a estimao de sua funo de distribuio
usando a metodologia do kernel, ou ncleo. O mtodo consiste em estimar a
densidade de uma distribuio em pontos determinados, usando os pontos empiricamente observados.
f (y) = 1/n Si 1/b h[(xi y)/b]
(1)
em que y representa o ponto no qual se deseja estimar a densidade; n, o

nmero de observaes; xi, a observao i; h, a funo kernel que deve ser de
quadrado integrvel; e b chamado de bandwidth, que corresponde largura
da janela que filtra o impacto da observao xi sobre a densidade no ponto y.
A funo h pode ser uma normal, uma dente-de-serra ou qualquer outra funo
bem-comportada de quadrado integrvel. Na prtica, a forma da funo h no
muito importante. A largura da janela, ao contrrio, crucial pois determina a
suavidade do grfico resultante.
A intuio que f (y) composto por uma soma ponderada dos pontos
observados, em que o fator de ponderao cai rapidamente medida que cada xi
se afasta de y. Em outras palavras, uma densidade estimada pelo mtodo do kernel
histograma com o tamanho dos intervalos de dados tendendo a zero.
Outro modo de ver a funo kernel uma mdia mvel na qual a contribuio de cada ponto cai rapidamente conforme a mdia se desloca de um ponto
para o prximo.
188
ANEXO B
Grficos com densidade kernel
Grfico 12
Densidade kernel de infraestrutura para escolas rurais 1997, 2001 e 2005

Painel 1: sem peso
2,5
2
Densidade
Densidade
4
3
1,5
1
2
0,5
-1
-0,5
0,5
0
-0,5
0
Mediana 1997
1997
-1
1997
2001
2005
Mediana 1997
Mediana 2001
Mediana 2005
2001
Mediana 2001
2005
Mediana 2005
0,5
Grfico 13
Densidade kernel de infraestrutura para escolas urbanas 1997, 2001 e 2005
-1,5

0,7
0,6
0,6
Densidade
Densidade
Painel 1: sem peso

0,7
0,5
0,4
0,3
0,5
0,4
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0
-0,5
0,5
1,5
2,5
1997
Mediana 1997
2001
Mediana 2001
2005
Mediana 2005
3,5
-1,5
0,0
-0,5
0,5
1,5
2,5
1997
Mediana 1997
2001
Mediana 2001
2005
Mediana 2005
3,5
189
Grfico 14
Densidade kernel de infraestrutura para escolas metropolitanas 1997, 2001 e 2005
-1,5

0,6
0,5
0,5
0,4
0,4
Densidade
Densidade
Painel 1: sem peso

0,6
0,3
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
-0,5
0,5
1,5
2,5
3,5
-1,5
1997
2001
2005
0
-0,5
0,5
1,5
2,5
3,5
ndice infra-estrutura
1997
Mediana 1997
2001
Mediana 2001
2005
Mediana 2005
Mediana 1997
Mediana 2001
Mediana 2005
Grfico 15
Densidade kernel de infraestrutura para escolas estaduais 1997, 2001 e 2005
-1,5
0,8
0,8
0,7
0,7
0,6
0,6
0,5
0,5
Densidade
Densidade
Painel 1: sem peso
0,4
0,3
0,4
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0
-0,5
0,5
1,5
2,5
1997
2001
2005
Mediana 1997
Mediana 2001
Mediana 2005
3,5
-1,5
0,0
-0,5
0,5
1,5
2,5
1997
Mediana 1997
2001
Mediana 2001
2005
Mediana 2005
3,5
190
Grfico 16
Densidade kernel de infraestrutura para escolas municipais 1997, 2001 e 2005

Painel 1: sem peso

1,0
6
5
0,8
Densidade
Densidade
4
3
0,6
0,4
2
0,2
1
0
-0,5
0,5
-1,5
1,5
0,0
-0,5
-1,5
0,5
1,5
2,5
3,5
1997
Mediana 1997
1997
Mediana 1997
2001
Mediana 2001
2001
Mediana 2001
2005
Mediana 2005
2005
Mediana 2005
Grfico 17
Densidade kernel de infraestrutura para escolas privadas em 1997, 2001 e 2005

1
0,9
0,9
0,8
0,8
0,7
0,7
0,6
0,6
Densidade
Densidade
Painel 1: sem peso

1
0,5
0,4
-1,5
0,5
0,4
0,3
0,3
0,2
0,2
0,1
0,1
0
-0,5
0,5
1,5
2,5
1997
2001
2005
Mediana 1997
Mediana 2001
Mediana 2005
3,5
-1,5
0
-0,5
0,5
1,5
2,5
1997
2001
2005
Mediana 1997
Mediana 2001
Mediana 2005
3,5
191
ANEXO C
Descrio das variveis explicativas
Varivel independente 1: docentes com ensino superior completo por escola

[docentes]
Proporo de docentes, por escola, atuando no ensino fundamental com
grau de formao de nvel superior completo.
Varivel independente 2: mdia de alunos por turma [alunoturma]
O intuito aqui medir o tamanho das classes escolares por meio do nmero
mdio de alunos por turma. A medida apresentada, de acordo com o glossrio
do Edudatabrasil, trata-se do quociente entre matrcula inicial e total de turmas
informadas na data de referncia do censo escolar, por srie, grupo de sries e
nvel/modalidade de ensino (INEP, 2006).
Varivel independente 3: mdia de horas-aula diria [hora-aula]
Nmero mdio de horas de permanncia dos alunos na escola. Trata-se
de uma mdia aritmtica ponderada, cujo fator de ponderao a matrcula na
data de referncia do Censo Escolar, por srie, grupos de sries e nvel de ensino
(INEP, 2006).
Varivel independente 4: fator infraestrutura [finfra1]
Para analisar a infraestrutura das escolas foi construda uma varivel sntese das dependncias existentes na escola chamada ndice de infraestrutura.
Este ndice o primeiro fator de uma anlise de componentes principais que
engloba vrios itens do censo escolar que perguntam se a escola tem ou no determinada benfeitoria. So elas: diretoria, secretaria, sala de professores, biblioteca,
laboratrio de cincias, laboratrio de informtica, cozinha, depsito de alimentos, refeitrio, ptio, quadra, parque infantil, dormitrio, berrio, sanitrio fora
do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio
adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade.9
Varivel independente 5: fator infraestrutura2 [finfra2]
Fator infraestrutura elevado ao quadrado.
9. Esses so os itens comuns para toda srie temporal. Outros itens podem ser encontrados para alguns anos, mas
como no so comuns a todos no permitem a construo de fatores. A listagem completa das dependncias arroladas no censo : diretoria, secretaria, sala de professores, almoxarifado, videoteca, sala para TV/vdeo, laboratrio de
informtica, laboratrio de cincias, outros labaratrios/oficinas, brinquedoteca, auditrio, solrio, ginsio de esportes,
cozinha, cantina, refeitrio, lactrio, parque infantil, dormitrio, berrio, quadra de esportes descoberta, quadra de
esportes coberta, piscina, depsito de alimentos, sanitrio fora do prdio, sanitrio dentro do prdio, sanitrio adequado pr-escola, sanitrio adequado a alunos com necessidades especiais/acessibilidade, dependncias e vias
adequadas a alunos com necessidades especiais, lavanderia, fraldrio, sala de recursos para alunos com necessidades
educacionais especiais.
192
Varivel independente 6: biblioteca [biblioteca]

Varivel binria que tem valor um se na escola h biblioteca ou sala de
leitura, ou zero para o caso contrrio.
Variveis independentes 7 e 8: localizao da escola [urbana e metropolitana]
As escolas foram classificadas pelo tipo de localizao: rural, urbana e
metropolitana, sendo as escolas localizadas em rea rural aquelas utilizadas
como referncia.
Variveis independentes 9 e 10: proporo da populao educada [educa1
e educa2]
Por meio da varivel relativa escolaridade completa do censo demogrfico foram construdas as propores da populao educada em determinadas
faixas de escolaridade. Proporo da populao analfabeta (educa0), proporo da
populao com at a 8a srie completa (educa1) e proporo da populao com
ensino mdio ou mais anos de escolaridade (educa2). Neste caso, a proporo
da populao analfabeta utilizada como categoria de referncia, por isso no
aparece no modelo. A varivel educa1 o resultado do agrupamento de duas
categorias testadas separadamente que se comportaram de forma muito semelhante: proporo de populao com at a 4a srie e proporo da populao de
5a a 8a srie completa. A varivel educa2 agrega ensino mdio com curso superior
em funo da pouca expressividade desta ltima categoria como proporo da
populao e da no significncia dela sozinha em relao categoria de referncia.
Varivel independente 11: logaritmo da mediana da renda domiciliar per
capita [logrendam]
Varivel independente 12: logaritmo do desvio padro da renda domiciliar
per capita [logrendadp]
Varivel independente 13: proporo de no brancos por municpio [propNB]
Varivel independente 14: proporo de populao em reas urbanas por
municpio [propURB]
Varivel independente 15: logaritmo da populao municipal [logpop]
Varivel independente 16: lag da taxa de distoro idade-srie escolar
[lagTDI]
O lag da varivel dependente utilizado como controle de autocorrelao,
trata-se da varivel dependente no seu tempo t-1.
CAPTULO 5
REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES
1 INTRODUO
As primeiras experincias de tratamento da temtica de gnero e desenvolvimento

das polticas para as mulheres no mbito do governo federal remontam a meados da dcada de 1980, quando foi criado o Conselho Nacional dos Direitos da
Mulher (CNDM). Institudo com o objetivo de promover em mbito nacional
polticas que visem a eliminar a discriminao da mulher, assegurando-lhe condies de liberdade e de igualdade de direitos, bem como sua plena participao nas
atividades polticas, econmicas e culturais do pas (BRASIL, 1985), o CNDM
atuou em diversas frentes, constituindo-se no centro em que partiam as principais
iniciativas relacionadas s demandas feministas, desde as mais consensuais, como
a luta por creches, at as mais polmicas, como questes relacionadas aos direitos
sexuais e reprodutivos.
A centralidade da atuao do governo federal, porm, estava e ainda est
na implementao de polticas de combate violncia e assistncia s mulheres,
demanda fortemente apresentada pelo movimento feminista. De fato, a atuao
organizada de feministas ao redor de todo o pas foi determinante para que, j nos
anos 1980 sob o mote quem ama no mata fosse reconhecido que a violncia
contra as mulheres, em especial a de carter domstico e conjugal, constitua-se
em grave problema social e que necessitava, portanto, de interveno do Estado,
extrapolando as fronteiras militantes (HEILBORN; SORJ, 1999, p. 210).
No perodo 1985-2002, no entanto, a atuao governamental no se traduzia, de fato, em uma poltica de enfrentamento violncia, estando concentrada
no atendimento por meio das delegacias especializadas de atendimento mulher
(Deams) e no encaminhamento das mulheres s casas-abrigo, instituies para
onde so encaminhadas quando esto em situao de ameaa de morte e que
recebem atendimento psicolgico, jurdico e mdico. A infraestrutura social
de atendimento s mulheres em situao de violncia, colocada disposio da
sociedade, era ainda muito precria, tanto em termos de quantidade de servios
ofertados, quanto da inexistncia de uma articulao entre os servios, que propiciasse a constituio de uma rede, e do pouco avano conceitual em termos das
possibilidades de tratar a temtica no mbito do Estado.
194
Com a criao da Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres (SPM),

em 2003, as aes mudaram de foco e ganharam nova envergadura, com o incio da formulao da Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as
Mulheres, que lana diretrizes para uma atuao coordenada dos organismos
governamentais nas trs esferas da Federao. Nesse sentido, uma novidade
importante o incentivo formao de redes compostas por todos os servios
que atendem mulher em situao de violncia, de modo a oferecer-lhe um
atendimento integral, que leve em conta os aspectos jurdico, psicolgico e social.
A atuao governamental, portanto, deixa de ser apenas o apoio a servios emergenciais e a campanhas isoladas, avanando para uma atuao mais ampla, que
contempla tambm o apoio a servios especializados, e inclui: capacitao de
agentes pblicos para a preveno e atendimento, criao de normas e padres
de atendimento, aperfeioamento da legislao, incentivo constituio de redes
de servios, o apoio a projetos educativos e culturais de preveno violncia e
ampliao do acesso das mulheres justia e aos servios de segurana pblica.
H, portanto, uma redefinio dos princpios que passam a nortear a ao
do Estado no enfrentamento da violncia contra as mulheres que se traduz na
constituio de outra estrutura ofertada populao brasileira. Neste novo cenrio, outros servios se agregam rede tanto especializados, quanto no especializados e h a preocupao em assegurar que funcionem de forma articulada
e coordenada, por meio de um fluxo que oferea s mulheres em situao de
violncia, um atendimento integral e humanizado. sobre este outro conceito
de infraestrutura social de enfrentamento violncia que este texto desenvolve
sua anlise. Para tanto, encontra-se dividido em quatro sees, alm desta introduo. A seo 2 apresenta o contexto sobre o qual os gestores governamentais
tm se pautado para desenvolver suas estratgias de interveno social. As sees
3 e 4 discutem detalhadamente o conceito de rede de enfrentamento e rede de
atendimento s mulheres em situao de violncia e seu processo de construo
e consolidao. As consideraes finais apresentam alguns desafios impostos
sociedade na implementao desta nova metodologia de ao.
2 CONTEXTO DO FENMENO E DAS POLTICAS
A violncia contra as mulheres constitui uma das principais formas de violao

dos seus direitos humanos, atingindo-as em seus direitos vida, sade e integridade fsica. um fenmeno que, em suas distintas expresses violncia psicolgica, fsica, moral, patrimonial, sexual, trfico de mulheres, assdio sexual ,
atinge mulheres de diferentes classes sociais, origens, regies, estados civis, escolaridade ou raas. Para enfrent-lo, preciso, portanto, que o Estado brasileiro
adote polticas acessveis a todas as mulheres e que respeitem s diversidades de
gnero, raa, etnia, orientao sexual, deficincia, insero social, econmica e
Rede de Enfrentamento Violncia Contra as Mulheres
195
regional existentes entre as mulheres, assim como polticas integrais que englobem as diferentes modalidades pelas quais o fenmeno se expressa.
Dados de investigao conduzida pela Universidade de So Paulo (USP) em
conjunto com a Organizao Mundial de Sade (OMS) (WHO, 2002) demonstram que 27% de 4.299 mulheres entrevistadas na grande So Paulo e 34%
na Zona da Mata pernambucana relataram algum episdio de violncia fsica
cometido por parceiros ou ex-parceiros; e que 29% das entrevistadas com mais
de 15 anos referiram ter sido vtimas de violncia sexual por parte de estranhos.
Em pesquisa realizada pelo DataSenado em 2009, 19% das 827 entrevistadas
revelaram que j sofreram agresses. Entre os tipos de violncia sofrida, as mais
citadas foram a fsica (55%), a moral (16%) e a psicolgica (15%). No mesmo
estudo, 62% das entrevistadas disseram conhecer mulheres que j sofreram violncia domstica e familiar.
importante notar que homens e mulheres so atingidos pela violncia
de maneira diferenciada. Enquanto os homens tendem a ser vtimas de uma
violncia predominantemente praticada no espao pblico, as mulheres sofrem
cotidianamente com um fenmeno que se manifesta em seus prprios lares, na
maioria das vezes praticada por seus ex-companheiros e familiares (MACHADO,
2009). Dados da Vigilncia de Violncia e Acidentes (Viva),1 de 27 municpios,
de 1 de agosto de 2006 a 31 de julho de 2007, mostram que o sexo feminino a
principal vtima das violncias domstica e sexual, da infncia at a terceira idade.
Do total de 8.918 notificaes de atendimentos de violncia domstica, sexual e
outras violncias, registradas no perodo analisado, 6.636, ou seja, 74% referiamse a vtimas do sexo feminino. As mulheres adultas de 20 a 59 anos foram as
que mais sofreram violncia: 3.235 atendimentos, representando 79,9% do total
de agresses (BRASIL, 2008b).
Desde a dcada de 1980, tendo por base as determinaes das Conferncias
de Beijing (1995) e de tratados internacionais como a Conveno para Eliminao
de todas as Formas de Discriminao contra as Mulheres (CEDAW 1979) e a
Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a Violncia contra a
Mulher Conveno de Belm do Par, 1994 , o Estado brasileiro passou a incluir
nas agendas nacionais polticas voltadas para as mulheres, em especial no campo da
violncia de gnero e da sade. Com a criao da SPM vinculada Presidncia
da Repblica (PR) em 2003 e com a realizao das I e II Conferncias Nacionais
de Polticas para as Mulheres (2004 e 2007), as aes relacionadas violncia
contra as mulheres no s foram mantidas, como se ampliou o nvel e o carter da
1. Os dados referentes violncia contra as mulheres passaram a ser sistematicamente notificados pelos servios
de sade em 2006, por meio da Viva, por meio da promulgao da Lei no 10.778, de 24 de novembro de 2004, que
estabelece a notificao compulsria, no territrio nacional, do caso de violncia contra a mulher que for atendida
em servios de sade pblicos ou privados.
196
interveno estatal nesta rea. O Estado passa, tambm, a incorporar a transversalidade de gnero e raa como um princpio fundamental para a implementao de
polticas pblicas voltadas para as mulheres, tendo por base o reconhecimento das
diferenas culturais e das desigualdades sociais entre homens e mulheres.
Por meio do previsto na Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia
contra as Mulheres (PNEVM) ao afirmar que as desigualdades de gnero tm
(...) na violncia contra as mulheres sua expresso mxima (BRASIL, 2007a) as
aes para seu enfrentamento passaram a ter um maior investimento por parte
dos governos federal, estaduais e municipais, em especial aps a publicao do
I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres em 2005 (Decreto no 5.390, de
8 de maro de 2005) e do lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres em 2007.
O I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres instigou a elaborao da
PNEVM, que traz em seu bojo os marcos conceituais e polticos relativos implementao de polticas pblicas voltadas ao enfrentamento do problema. Entre as
principais questes abordadas pela PNEVM, vale destacar:
1. Ampliao do conceito de violncia contra as mulheres, que conforme
o previsto na Conveno de Belm do Par, passa a abarcar as mais
diferentes formas de violncia: a domstica que pode ser psicolgica,
sexual, fsica, moral e patrimonial , a sexual abuso e explorao
sexual de mulheres adolescentes e jovens, assdio sexual no trabalho,
assdio moral, trfico de mulheres, e a violncia institucional.
2. Introduo do conceito de enfrentamento, que redefine os eixos das
polticas voltadas para a questo da violncia contra as mulheres, ao
incorporar as dimenses da assistncia e da garantia de direitos at
ento compreendidas somente como combate e preveno.
3. Afirmao da necessidade de aes articuladas e intersetoriais sade, educao, justia, assistncia social, segurana pblica, habitao, cultura ,
por meio da constituio de redes de enfrentamento violncia contra as
mulheres e de atendimento s mulheres em situao de violncia.
4. Reconhecimento da diversidade de gnero: ao fazer meno ao conceito
de violncia contra as mulheres no plural para dar visibilidade s diversidades raciais, tnicas, geracionais, de orientao sexual, de deficincia e insero social, econmica e regional existentes entre as mulheres.
Assim, segundo o previsto na PNEVM, a violncia contra as mulheres constitui um fenmeno multicausal e mutidimensional, que requer a implementao
de polticas pblicas amplas e articuladas nas mais diferentes esferas da vida social,
como na educao, no mundo do trabalho, na sade, na segurana pblica, na
197
assistncia social, entre outras (BRASIL, 2007b). Esta conjuno de esforos

deve resultar em aes que, simultaneamente, desconstruam as desigualdades e
combatam as discriminaes de gnero, interfiram nos padres sexistas/machistas
ainda presentes na sociedade brasileira e promovam o empoderamento das mulheres. A PNEVM compreende, portanto, no apenas a dimenso do combate aos
efeitos da violncia contra as mulheres, mas tambm as dimenses da preveno,
ateno, proteo e garantia dos direitos daquelas em situao de violncia, bem
como o combate impunidade dos agressores (BRASIL, 2007b).
3 REDE DE ENFRENTAMENTO VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES E REDE
DE ATENDIMENTO S MULHERES EM SITUAO DE VIOLNCIA
Neste novo contexto, a PNEVM redefiniu os conceitos de rede de enfrentamento e de rede de atendimento, estabelecendo a criao de novos servios na
sua maioria, servios especializados de atendimento mulher, financiados pelo
governo federal em parceria com os estados e os municpios e de fluxos de
atendimento mulher em situao de violncia. Assim, por meio da PNEVM
e do I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, as aes de enfrentamento
violncia contra as mulheres no mais se restringem s reas da segurana e da
assistncia social,2 mas buscam envolver diferentes setores do Estado no sentido
de garantir os direitos das mulheres a uma vida sem violncia.
O conceito de rede de enfrentamento violncia contra as mulheres diz
respeito atuao articulada entre as instituies/servios governamentais, no
governamentais e a comunidade, visando o desenvolvimento de estratgias efetivas de preveno; e as polticas que garantam o empoderamento das mulheres e
seus direitos humanos, a responsabilizao dos agressores e a assistncia qualificada s mulheres em situao de violncia. Portanto, a rede de enfrentamento tem
por objetivos efetivar os quatro eixos previstos na PNEVM combate, preveno,
assistncia e garantia de direitos; e dar conta da complexidade do fenmeno da
violncia contra as mulheres.
No sentido de contemplar estes propsitos, a rede de enfrentamento
composta por: agentes governamentais e no governamentais formuladores, fiscalizadores e executores de polticas voltadas paras as mulheres organismos de
polticas para as mulheres, organizaes no governamentais (ONGs) feministas,
movimento de mulheres, conselhos dos direitos das mulheres, outros conselhos
de controle social, ncleos de enfrentamento ao trfico de mulheres etc.; servios e
programas voltados para a responsabilizao dos agressores, universidades, rgos
federais, estaduais e municipais responsveis pela garantia de direitos habitao,
2. Tal como mencionado anteriormente, at 2003, a rede de atendimento era muito reduzida, tendo como principais
servios as Deams e as casas-abrigo.
198
educao, trabalho, seguridade social, cultura ; e servios especializados e no

especializados de atendimento s mulheres em situao de violncia que compem a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia.
J a rede de atendimento faz referncia ao conjunto de aes e servios de
diferentes setores em especial, da assistncia social, da justia, da segurana
pblica e da sade , que visam ampliao e melhoria da qualidade do atendimento; identificao e ao encaminhamento adequado das mulheres em situao
de violncia; e integralidade e humanizao do atendimento. Assim, possvel
afirmar que a rede de atendimento s mulheres em situao de violncia parte
da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres (quadros 1 e 2), contemplando o eixo da assistncia que, segundo o previsto na PNEVM, objetiva:
(...) garantir o atendimento humanizado e qualificado s mulheres em situao de
violncia por meio da formao continuada de agentes pblicos e comunitrios;
da criao de servios especializados (Casas-Abrigo, Centros de Referncia de
Atendimento Mulher, Servios de Responsabilizao e Educao do Agressor,
Juizados de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, Defensorias da
Mulher, Delegacias Especializadas de Atendimento Mulher); e da constituio/
fortalecimento da Rede de Atendimento (articulao dos governos Federal,
Estadual, Municipal, Distrital e da sociedade civil para o estabelecimento de uma
rede de parcerias para o enfrentamento da violncia contra as mulheres, no sentido
de garantir a integralidade do atendimento) (BRASIL, 2007a, p. 8).
No que tange aos servios especializados,3 a rede de atendimento composta por: centros de referncia de atendimento mulher, casas-abrigo, casas de
acolhimento provisrio, Deams, ncleos da mulher nas Defensorias Pblicas,
Promotorias Especializadas, Juizados Especiais de Violncia Domstica e Familiar
contra a Mulher, Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), ouvidoria da
mulher, centros especializados de assistncia social, servios de sade voltados para
o atendimento aos casos de violncia sexual e domstica, posto de atendimento
humanizado nos aeroportos trfico de pessoas e ncleo de atendimento
mulher nos servios de apoio ao migrante.
3. So considerados servios especializados aqueles que atendem exclusivamente a mulheres e que possuem expertise
no tema da violncia contra as mulheres.
199
QUADRO 1
Principais caractersticas da rede de enfrentamento e da rede de atendimento s

mulheres em situao de violncia
Rede de enfrentamento
Rede de atendimento
Contempla todos os eixos da Poltica Nacional combate,

preveno, assistncia e garantia de direitos
Refere-se somente ao eixo da assistncia
Inclui rgos responsveis pela gesto e pelo controle social

das polticas de gnero, alm dos servios de atendimento
mais ampla que a rede de atendimento s mulheres em
situao de violncia
Restringe-se a servios de atendimento especializados e no

especializados
Faz parte da rede de enfrentamento violncia contra as
mulheres
Fonte: Secretaria de Polticas para as Mulheres/Presidncia da Repblica.
Conforme discutido anteriormente, a multiplicidade de servios e instituies integrantes da rede de enfrentamento mulher parte de um processo
de construo que visa dar conta da multidimensionalidade da violncia contra
as mulheres. Todavia, para que o enfrentamento da violncia se efetive, importante que servios e instituies trabalhem de forma articulada e integrada. No
mbito da assistncia, fundamental que os servios trabalhem por meio de
uma perspectiva intersetorial e que definam fluxos de atendimento compatveis com as realidades locais que contemplem as demandas das mulheres em
suas diversidades. A perspectiva da intersetorialidade representa, portanto, um
desafio na medida em que insta a uma ruptura com o modelo tradicional 4 de
gesto pblica, que tende departamentalizao, desarticulao e setorializao das aes e das polticas pblicas.
4. Antes do lanamento do Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres em 2007, a atuao
dos servios especializados e no especializados da rede de atendimento tendiam a ocorrer de forma desarticulada e
setorializada. Com a criao das Cmaras Tcnicas de Monitoramento e Gesto do Pacto Nacional que contam com
a participao de diferentes instituies e representantes da sociedade civil tais como, Executivo, Ministrio Pblico
(MP), Judicirio, movimento de mulheres etc.; as aes de enfrentamento passam a se dar de forma mais integrada
e articulada, por meio de um diagnstico estadual da violncia contra as mulheres e da rede de atendimento, e de
negociaes conjuntas por parte dos diferentes rgos do governo federal.
200
QUADRO 2
Rede de enfrentamento a violncia contra as mulheres

Universidades
Mov. Mulheres
ASSISTNCIA SOCIAL
E
d
u
c
a
SEGURANA PBLICA
.Polcia
Rodoviria
Federal
.Comisso Inter-gestora
Tripartite
IML
.Centro de
Referncia de
Assistncia
Social - CRAS
.Centro deCA
Referncia
Especializado
de Assistncia
Social - CREAS*
.Conselhos de
Assistncia Social
.Delegacia
Especializada
de Atendimento
Mulher
- DEAM
DEAM
.Casa
Abrigo
.Ligue
180
.Polcia
Civil
PM
.Coordenadorias
das DEAMs
.Instituto Mdico
Legal
Polcia
Civil
.Polcia
Federal
.Ncleo/posto de
atendimento Mulher
C
u
l
t
u
r
a
.Bombeiros
.Polcia
Militar
.Centro de
Referncia de
Atendimento s Mulheres**
Juizados
.Juizados
Especializados
Especializados
.Ncleo de Enfrentamento
ao Trfico de Pessoas
H
a
b
i
t
a
.Defensoria
Pblica
.Promotoria
Pblica
.Ncleo da Mulher
(casa do migrante)
Promotorias
Especializadas
.Promotorias
.Ouvidoria
Especializadas
Resp. do
Agressor
.Defensorias
Def. EspeEspecializadas
cializadas
.Posto de atendimento
humanizado nos aeroportos
(trfico de pessoas)***
.Juizado Criminal
Cvel
.Servios/programas de
Servios
Sade
Especializados
de Sade
de violncia
sexual
Especializados
e domstica
.Servios no
Especializados
(hospitais gerais,
postos de sade, etc)
.Programa de Sade
da Famlia
JUSTIA
Organismos de Polticas
para s Mulheres
.Coordenadoria
de Sade da Mulher
.Ncleo de Preveno
de Violncia e Acidentes
e Promoo da Sade
T
r
a
b
a
l
h
o
SADE
Conselhos de Controle Social (assistncia

social, direitos da mulher, sade e etc)
ONGs Feministas e
de Direitos humanos
Servios no-especializados
Servios especializados vinculados Justia, Segurana Pblica, Assistncia Social e Sade
Servios especializados de atendimento a mulher vinculados aos organismos de polticas para as mulh eres
4 CONSTRUO E CONSOLIDAO DA REDE DE ENFRENTAMENTO

VIOLNCIA CONTRA AS MULHERES
A construo e a consolidao da rede de enfrentamento violncia contra as

mulheres so fenmenos ainda em curso, j que a ideia de uma nica rede algo
que passa a nortear o campo das polticas pblicas no incio da dcada de 2000,
com a criao da SPM e a publicao dos I e II Planos Nacionais de Polticas
para as Mulheres. Para alm destes aspectos, podem ser citados como importante marcos para o fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra
as mulheres e da rede de atendimento s mulheres em situao de violncia: a
promulgao da Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha); a criao da Central
de Atendimento Mulher (Ligue 180); e o lanamento do Pacto Nacional de
Enfrentamento Violncia contra as Mulheres (quadro 3).
201
QUADRO 3
Marcos normativos no enfrentamento violncia contra as mulheres

Marco normativo/documento
Publicao/lanamento
Conveno de Belm do Par ratificada pelo Brasil em novembro de 1995
Junho de 1994
I Plano Nacional de Polticas para as Mulheres Decreto no 5.390, de 8 de maro de

2005
Maro de 2005
Lei Maria da Penha Lei Ordinria no 11.340, de 7 de agosto de 2006
Agosto de 2006
Poltica Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres
Junho de 2007
Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres
Agosto de 2007
II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres Decreto no 6.387,

de 5 de maro de 2008
Maro de 2008
Implantao da Cmara Tcnica Federal de Monitoramento do Pacto Nacional de

Enfrentamento Violncia contra as Mulheres
Junho de 2008
A Lei Maria da Penha prev, como uma das estratgias de enfrentamento violncia domstica e familiar contra a mulher, que a assistncia mulher em situao de
violncia domstica e familiar ser prestada de forma articulada e conforme os princpios
e as diretrizes previstos na Lei Orgnica da Assistncia Social, no Sistema nico de
Sade, no Sistema nico de Segurana Pblica entre outras normas e polticas pblicas
de proteo, e emergencialmente quando for o caso (Art. 9). Alm disso, a lei estabelece
a criao de servios especializados no atendimento dos casos de violncia domstica e
familiar contra a mulher, tais como: centros de referncia de atendimento mulher;
casas-abrigo; ncleos de defensoria pblica; servio de sade e centros de percia mdicolegal especializados; centros de educao e reabilitao dos agressores todos previstos
no Art. 35; e juizados de violncia domstica e familiar contra a mulher (Art. 29).
Por se tratar de uma norma jurdica, a previso de criao de servios especializados refora a responsabilidade de os governos em especial, estaduais e
municipais implantarem polticas pblicas de enfrentamento violncia contra
as mulheres e formaliza a necessidade de uma rede articulada e intersetorial de
atendimento mulher em situao de violncia.
A Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), por sua vez, foi criada em
2006, pela SPM, com o objetivo de orientar as mulheres em situao de violncia
sobre seus direitos e como buscar ajuda, bem como auxiliar o monitoramento da
rede de ateno mulher em todo o pas. A central um nmero de utilidade
pblica, que pode ser acessado gratuitamente por mulheres de todo o pas, representando, portanto, um importante avano no tocante divulgao dos servios
da rede de atendimento e garantia de acesso das mulheres rede. Segundo a
PNEVM: cabe a Central o encaminhamento da mulher para os servios da rede
de atendimento mais prxima, assim como prestar informaes sobre os demais
servios disponveis para o enfrentamento violncia (BRASIL, 2007a).
202
importante notar que a central acaba funcionando, tambm, como um

servio que mapeia, atualiza e divulga permanentemente a infraestrutura de
enfrentamento violncia existente no pas. Todos os servios da rede, identificados na central, so disponibilizados para a populao na pgina da SPM por tipo
de servio servios especializados no atendimento mulher, de atendimento
geral, denncia, informao, orientao e polticas pblicas e por unidade da
federao/municpio, o que viabiliza a divulgao das redes estaduais e municipais de enfrentamento violncia contra as mulheres.
A criao da Central de Atendimento Mulher, em 2006, representou a
instaurao de um novo elo da rede de atendimento s mulheres em situao de
violncia, ao lado de servios como casas-abrigo, centros de referncia e delegacias
de polcia. Alm de proporcionar uma maior visibilidade dos servios da rede
de atendimento para a populao em geral e para as mulheres em situao de
violncia e de funcionar como uma porta de entrada para outros servios da rede,
a central tambm funciona como um instrumento de monitoramento da atuao
de cada uma destas instituies do Estado, constituindo-se em uma importante
fonte de informaes sobre a qualidade do atendimento oferecido nos servios
especializados e no especializados e favorecendo a avaliao das polticas pblicas
de enfrentamento. Cabe ao Ligue 180, portanto, ouvir a sociedade a respeito
do atendimento recebido em cada servio que integra a rede e, por meio deste
acompanhamento junto s(aos) usurias(os), estabelecer um fluxo para que as
eventuais reclamaes5 alcancem os rgos competentes e possam ser, se no solucionadas, ao menos discutidas no mbito de cada instituio com o
intuito de aprimorar os atendimentos prestados.
Por fim, vale destacar a influncia central do Pacto Nacional de Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres na constituio e no fortalecimento da rede de
enfrentamento e de atendimento s mulheres. O Pacto Nacional, lanado em
agosto de 2007, constitui uma estratgia de integrao entre governo federal,
estadual e municipal no tocante s aes de enfrentamento violncia contra as
mulheres e de descentralizao das polticas pblicas referentes temtica, por
meio de um acordo federativo, que tem por base a transversalidade de gnero, a
intersetorialidade e a capilaridade das aes referentes temtica.
5. Na Central de Atendimento Mulher (Ligue 180), os atendimentos so categorizados como: i) informao: o

repasse de informaes tcnicas relacionadas temtica do servio e que so respondidas com base na consulta
ao banco de dados; ii) denncia/relato de violncia: todo registro de informaes relacionadas aos atos de violncia relatados pelas pessoas que procuram a central; iii) reclamao: o registro de crticas ao funcionamento
inadequado dos servios que compem a rede de atendimento s mulheres; iv) elogio: o registro da manifestao
de satisfao das(os) usurias(os) referente aos servios que compem a rede em todo o pas; v) sugesto: o
registro das propostas recebidas de melhoria ou de aes no mbito do combate violncia contra as mulheres; e
vi) servios: o encaminhamento das(os) usurias(os) aos servios que compem a rede de ateno s mulheres
(BONETTI; PINHEIRO; FERREIRA, 2008).
203
O Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres tem

por objetivo geral prevenir e enfrentar todas as formas de violncia contra as
mulheres, por meio de uma viso integral deste fenmeno. Como objetivos
especficos, o pacto almeja: i) reduzir os ndices de violncia contra as mulheres; ii) promover uma mudana cultural por meio da disseminao de atitudes
igualitrias e valores ticos de irrestrito respeito s diversidades de gnero e
valorizao da paz; e iii) garantir e proteger os direitos das mulheres em situao
de violncia considerando as questes raciais, tnicas, geracionais, de orientao
sexual, de deficincia e de insero social, econmica e regional.
Para alcanar esses objetivos, o pacto est dividido em quatro eixos estruturantes: i) eixo I implementao da Lei Maria da Penha e fortalecimento
dos servios especializados de atendimento; ii) eixo II proteo dos direitos sexuais e reprodutivos e implementao do plano integrado de enfrentamento da feminizao da sndrome da imunodeficincia adquirida (AIDS);
iii) eixo III combate explorao sexual e ao trfico de mulheres; iv) eixo
IV promoo dos direitos humanos das mulheres em situao de priso.
Assim, uma das prioridades do pacto nacional consiste no fortalecimento da
rede de atendimento eixo I , que diz respeito no somente ampliao dos
servios especializados, mas tambm capacitao dos agentes pblicos para o
atendimento qualificado das mulheres em situao de violncia e garantia de
capilaridade no atendimento.
relevante ressaltar que, no processo de negociao do pacto nos estados e
nos municpios, foi estabelecida, como requisito para o financiamento de servios
da rede de atendimento, a elaborao de um planejamento estadual integrado das
aes de enfrentamento violncia contra as mulheres Projeto Integral Bsico.
O Projeto Integral Bsico deve conter as seguintes informaes: diagnstico do
fenmeno no estado, tanto no que se refere aos nmeros de violncia quanto dos
servios existentes; definio dos municpios-polo; e aes a serem executadas em
cada eixo prioritrio do pacto (Portaria no 23/2009 SPM).
A definio dos municpios-polo teve por base o diagnstico da situao de
violncia e os critrios de territorializao adotados pelos estados, que diz respeito
centralidade do territrio como fator determinante para a compreenso das
situaes de vulnerabilidade e risco sociais, bem como para seu enfrentamento
(BRASIL, 2009a, p. 13). Nesse sentido a adoo da perspectiva da territorializao se materializa, no pacto nacional, por meio da descentralizao da Poltica
Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, e da consequente
oferta dos servios da rede de atendimento em locais prximos das mulheres e
considerados estratgicos para estados e municpios.
204
A definio de municpios-polo tambm representa um importante passo

na garantia de capilaridade do atendimento, na medida em que estes agregam
vrios outros municpios que sero beneficiados com um conjunto de servios, que se convencionou denominar kit bsico, a saber: Centro de Referncia
de Atendimento Mulher, Delegacia Especializada de Atendimento Mulher,
Juizado Especial de Violncia Domstica e Familiar contra a Mulher, servios
de abrigamento, Defensoria Pblica Especializada (IPEA, 2009). Isso aumenta a
eficcia e a efetividade da rede, criando condies favorveis ao de enfrentamento das situaes de violncia contra as mulheres, bem como de identificao
e estmulo das potencialidades presentes no territrio.
Visto que uma das bases do pacto nacional garantir a capilaridade do
atendimento, as aes de descentralizao no se restringem criao de servios
especializados, mas incluem a capacitao de servios no especializados que,
por vezes, constituem portas de entrada e demais servios da rede, no sentido
de ampliar o acesso das mulheres rede de atendimento. Aqui, cabe citar uma
das principais aes de garantia de capilaridade: a capacitao de profissionais da
Assistncia Social6 em especial dos Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS) e Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas)
de todo pas na temtica de gnero e de violncia contra as mulheres. Estes
servios socioassistenciais esto distribudos em quase todo territrio nacional,
em um total de 4.328 municpios com CRAS e 1.098 com Creas. Os CRAS
e os Creas foram priorizados entre os demais servios socioassistenciais que
incluem abrigos para crianas e mulheres, casas de acolhimento provisrio, casasabrigo entre outros, observada a proximidade destes servios com a populao
de mulheres e por integrarem a rede de atendimento mulher em situao de
violncia. Vale notar que os CRAS constituem uma das portas de entrada para
as mulheres em situao de violncia, sendo responsveis pelo encaminhamento
e acolhimento das demandas das mulheres em situao de vulnerabilidade e que
os Creas consistem um importante espao de atendimento, podendo ser incorporado ao rol de servios especializados.
Alm de garantir uma maior amplitude no atendimento das mulheres
em situao de violncia, a capacitao dos profissionais da rede socioassistencial representa uma mudana de paradigma no mbito da assistncia social,
uma vez que introduz discusses sobre relaes de gnero e famlia a qual
6. A capacitao dos profissionais dos CRAS e dos Creas no tema da violncia contra as mulheres consiste em uma
iniciativa conjunta da SPM, Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS), Ministrio da Justia (MJ). Foram disponibilizados recursos da ordem de R$ 10 milhes, para capacitar 7.864 psiclogos(as), assistentes sociais e advogados(as)
dos CRAS e dos Creas de todas as unidades da Federao.
205
constitui o ncleo das aes da poltica de assistncia social7. A ao de formao tambm rompe com a tendncia de se pensar polticas sociais para o
enfrentamento violncia domstica com enfoque na famlia e nas crianas, e
no nas mulheres, como sujeitos de direitos.
O Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres
tambm favoreceu o fortalecimento da rede de enfrentamento, no seu sentido mais extenso, em especial no que tange aos organismos de polticas para
as mulheres,8 que so os rgos responsveis pela coordenao do pacto no
mbito dos estados e dos municpios. Um dos requisitos para a assinatura
do acordo de cooperao federativa que define as atribuies e as responsabilidades de cada ente federativo e para a elaborao do Projeto Integral
Bsico planejamento estadual das aes de enfrentamento violncia contra
as mulheres a existncia e/ou criao dos referidos rgos. Essa estratgia e
o repasse de recursos para os organismos de polticas para as mulheres aumentaram o poder de negociao destes organismos com os governos municipais e
estaduais. Pode-se observar tambm que, desde o lanamento do pacto nacional, houve um aumento de quase 100% no nmero de organismos de polticas
para as mulheres em junho de 2007, havia cerca de 155 e em dezembro de
2009, esse valor alcanou quase 300 organismos.
Para um dimensionamento da ampliao da rede de atendimento, apresentamos um grfico com a evoluo dos servios especializados, com base nos anos:
de 2003 criao da SPM e, consequente, proliferao dos organismos estaduais e municipais de polticas para as mulheres; de 2007 lanamento do Pacto
Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres e de 2009 ltima
atualizao da rede de atendimento pela SPM.
7. A centralidade da famlia como ncleo social fundamental para a efetividade de todas as aes e servios da poltica
de assistncia social est prevista, na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS), por meio do conceito de matricialidade sociofamiliar. A famlia, segundo a PNAS, o conjunto de pessoas unidas por laos consangneos, afetivos e ou
de solidariedade, cuja sobrevivncia e reproduo social pressupem obrigaes recprocas e o compartilhamento de
renda e ou dependncia econmica (BRASIL, 2009a, p. 12).
8. Os organismos executivos tm por misso contribuir nas aes dos governos com vistas promoo da igualdade
de gnero por meio da formulao, coordenao e articulao de polticas para as mulheres. Espera-se que os organismos, buscando a eficcia das aes, projetos e programas governamentais na rea, organizem indicadores, promovam
parcerias pblicas, privadas e com os movimentos sociais, e que se articulem com as demais secretarias e rgos
governamentais de modo a alcanar seus objetivos. Trata-se de organismos como as secretarias, superintendncias
e coordenadorias de mulheres e os ncleos de polticas para as mulheres, que atuam hoje no pas tanto em mbito
estadual como municipal.
206
GRFICO 1
Nmero de servios especializados de atendimento s mulheres em situao de

violncia, por tipo Brasil, 2003, 2007 e 2009
475
338
248
147
146
115
110
36
43
63 68
56
0
Centro de
Referncia
Casa Abrigo
DEAM's/PAM's*
Juizados e Varas
Adaptadas**
24
Ncleos de
Atendimento
Especializado da
Defensoria
Pblica
2003
2007
2009
Fonte: SPM

Notas: 1 Postos
de atendimento mulher nas delegacias comuns, que constituem espaos de atendimento em situao de
violncia que em geral, contam com equipe prpria nas delegacias comuns.
2
Varas adaptadas varas criminais, que alm dos demais crimes, do andamento aos processos de violncia domstica
e familiar.
Outro aspecto interessante a respeito da disponibilidade de servios da

rede de atendimento s mulheres em situao de violncia refere-se distribuio regional do conjunto dos equipamentos ofertados pelo Estado. Tal como
mostra o grfico 2, a seguir, h uma concentrao regional na oferta dos servios, visto que 42,5% destes se concentram na regio Sudeste e 16,6% situam-se
no Centro-Oeste. No entanto, importante destacar que quase a mesma proporo da populao brasileira reside nos estados do Sudeste 42%, segundo
dados da PNAD 2008 , o que de certa forma suaviza a sobrerrepresentao
da regio no conjunto analisado. A maior discrepncia encontrada entre disponibilidade de servios e concentrao populacional est na regio Centro-Oeste
que responde por 16,5% dos equipamentos da rede existentes no pas, mas por
apenas 7% da populao brasileira.
207
GRFICO 2
Distribuio regional dos servios especializados de atendimento s mulheres em

situao de violncia1 Brasil, 2009
10,8%
42,5%
16,5%
Norte
Centro-Oeste
Nordeste
Sul
Sudeste
15,9%
14,3%
Fonte: SPM

Nota: 1 Refere-se
aos servios: centro de referncia, casas-abrigo, Deams, juizados e varas especializadas e ncleos de atendimento especializados nas Defensorias Pblicas.
Portanto, pode-se afirmar que a conjuno de fatores anteriormente relacionados criao da SPM no mbito federal, constituio e fortalecimento
dos organismos de polticas para as mulheres, lanamento do Pacto Nacional
de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres, promulgao da Lei no
11.340/2006 (Lei Maria da Penha), criao da Central de Atendimento Mulher
(Ligue 180) contribuiu para o fortalecimento da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres e da de atendimento mulher em situao de violncia.
Essas redes representam uma teia social de proteo s mulheres e de garantia de
direitos em especial do direito a viver uma vida sem violncia.
5.1 Desafios para implementao da rede de atendimento
Apesar dos importantes avanos no que tange ao fortalecimento da rede de

enfrentamento violncia contra as mulheres e da rede de atendimento s
mulheres em situao de violncia, ainda se podem citar relevantes desafios nesse
processo, a saber: i) garantir a ampliao e a cobertura de servios especializados
208
de atendimento mulher em situao de violncia; ii) assegurar o atendimento

de qualidade s mulheres em situao de violncia; iii) garantir a capilaridade
dos atendimentos; iv) romper com a setorializao das reas implicadas com o
enfrentamento da violncia contra as mulheres e com as resistncias de instituies e de servios em trabalhar em rede; v) garantir o monitoramento das aes
implementadas em estados e municpios; vi) garantir o atendimento das diferentes formas de violncia contra as mulheres; vii) desconstruir as barreiras culturais
que dificultam a incluso da violncia contra as mulheres nas agendas polticas
dos governos; viii) assegurar o recorte de gnero, raa, etnia, orientao sexual, de
deficincia e de insero social, econmica e regional na implementao da rede
de enfrentamento violncia contra as mulheres.
Embora o nmero de servios especializados de atendimento mulher tenha
crescido consideravelmente nos ltimos anos 332 servios, em 2003; 661, em
2007; e 926, em 2009 , ainda so poucos os servios disponibilizados para as
mulheres em todo o territrio nacional. Alm disso, muitos destes equipamentos
concentram-se na regio Sudeste como o caso das Deams, existem hoje no
Brasil 475, sendo que 200 esto localizadas na regio Sudeste, das quais 130 em
So Paulo. Esse quadro deve ser compreendido, por meio da constatao de que
a rede de atendimento foi construda em um perodo muito curto de tempo,
respondendo a uma poltica recentemente instalada e estando ainda em fase de
expanso e consolidao. Nesse sentido, o Pacto Nacional de Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres favoreceu a ampliao da rede de atendimento, ao
aportar recursos de diferentes ministrios para a implantao de novos servios
especializados para unidades da Federao, que at ento possuam uma rede de
atendimento mulher em situao de violncia reduzida e pouco articulada.
Conforme referido anteriormente, o fortalecimento da rede de atendimento
passa no somente pela ampliao dos servios especializados, mas tambm pela
formao permanente dos(as) agentes pblicos, no sentido de assegurar um
atendimento qualificado e humanizado s mulheres em situao de violncia e
de evitar a revitimizao9 delas nos servios. A capacitao dos agentes pblicos constitui uma das aes prioritrias do Pacto Nacional de Enfrentamento
Violncia contra as Mulheres, que tem investido por meio de diferentes rgos
federais em especial, SPM, MJ, Ministrio da Sade (MS), Ministrio da
Educao (MEC), Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA) e Ministrio
9. A revitimizao deve ser compreendida como reflexo da violncia institucional, ou seja, da violncia praticada,
por ao e/ou omisso, nas instituies prestadoras de servios pblicos (...) perpetrada por agentes que deveriam
garantir uma ateno humanizada, preventiva e reparadora de danos. Uma forma comum de violncia institucional
ocorre em funo de prticas discriminatrias, sendo as questes de gnero, raa, etnia, orientao sexual e religio
um terreno frtil para a ocorrncia de tal violncia (TAQUETTE, 2007). Mulheres em situao de violncia so, por
vezes, revitimizadas nos servios quando so julgadas; no tm sua autonomia respeitada; so foradas a contar
a histria de violncia inmeras vezes; so discriminadas em funo de questes de raa/etnia, classe e geracionais.
209
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) na formao de diversos agentes, tais como: juzes(as); promotores(as) de justia; profissionais da
sade; trabalhadores(as) da assistncia social; profissionais da segurana pblica;
professores(as) da rede pblica; gestores(as) de polticas para as mulheres, da assistncia social e da sade; entre outros. Apesar dos investimentos na formao da
rede de atendimento, ainda h poucos estudos e avaliaes sobre o impacto dessa
ao sobre o atendimento prestado s mulheres usurias dos servios da rede.
No que tange capilaridade, vlido notar que embora a capacitao dos/
das profissionais da Assistncia Social represente um importante passo para
a garantia de uma maior amplitude do atendimento s mulheres em situao
de violncia, ainda h que se incluir outros servios e agentes pblicos na rede
de atendimento, em especial os servios/programas de sade (hospitais gerais,
servios de sade mental, unidades de sade, Programa de Sade da Famlia) e
delegacias comuns que constituem algumas das principais portas de entrada das
mulheres na rede. Os servios no especializados considerados como portas de
entrada so fundamentais para o fortalecimento da rede de atendimento, uma
vez que so os responsveis pela identificao e pelo encaminhamento dos casos
para os servios especializados.
Alm da criao de servios especializados, o fortalecimento da rede requer
o estabelecimento de fluxos de atendimento e sistemas de referncia e contrarreferncia. Embora tenha ocorrido um aumento do nmero de servios, ainda h
uma tendncia a setorializao do atendimento. Assim, por vezes, a rede socioassistencial, a rede da sade e os equipamentos da segurana pblica e da justia
trabalham de forma desarticulada, o que reitera a situao de vitimizao a que a
mulher est submetida, ao se realizarem encaminhamentos incorretos e ineficazes.
Nesse sentido, as cmaras tcnicas estaduais e municipais de monitoramento e
gesto do pacto nacional10 constituem um importante instrumento para a discusso do fluxo da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres, uma vez
que contam com a participao de diversas instncias, tais como: representantes
das trs esferas de governo (Unio, estado e municpios), secretarias estaduais
envolvidas no pacto, conselhos de direitos das mulheres, representantes da sociedade civil, universidades, Poder Judicirio, MPU, Defensoria Pblica.
10. O monitoramento e gesto do pacto nacional so realizados por meio de cmaras tcnicas, implementadas nos
trs nveis de governo (federal, estadual e municipal). A Cmara Tcnica Federal foi instituda em junho de 2008,
com a finalidade de propor e elaborar aes de enfrentamento violncia contra as mulheres, deliberar sobre a destinao dos recursos federais para essas aes, coordenar a execuo do pacto, monitorar o seu desenvolvimento, o
cumprimento das metas apresentadas, elaborar estratgias e avaliar resultado (BRASIL, 2008c). As Cmaras Tcnicas
Estaduais de Monitoramento e Gesto do Pacto j foram implementadas em 19 unidades da Federao e tm como
atribuies: elaborar plano de trabalho, com detalhamento das aes a serem implementadas e seu cronograma de
execuo; promover a execuo, monitoramento e avaliao das aes do pacto no estado e no municpio; sugerir o
aperfeioamento e divulgao dessas aes. At o presente, no foram institudas as Cmaras Tcnicas Municipais.
210
Vale ressaltar tambm a resistncia de parte dos gestores(as) pblicos em

incorporar a questo da violncia contra a mulher nas agendas polticas de seus
governos. Essa resistncia bastante evidenciada nos casos de violncia domstica e familiar que, em geral, so tratados como uma questo privada, na qual
o Estado no deve intervir. Alm disso, as questes do trfico de mulheres e da
violncia sexual em especial, no que tange interrupo da gravidez prevista
em lei tambm geram resistncias, na medida em que tratam de temas carregados de esteretipos e preconceitos, tais como: prostituio, raa, sexualidade,
aborto e direitos sexuais e reprodutivos, lesbofobia e violncia domstica e
familiar contra as mulheres lsbicas.11
Mesmo quando a questo da violncia contra as mulheres incorporada
na agenda poltica, ainda existe uma tendncia de os governos estaduais e os
municipais focarem as aes de enfrentamento da violncia contra as mulheres
na violncia sofrida por mulheres no mbito familiar. Essa tendncia se acentuou
aps a promulgao da Lei Maria da Penha, que tornou a violncia domstica
e familiar contra a mulher um assunto de interesse da mdia local e nacional.
Todavia, conforme previsto na poltica e no pacto nacional, h que se ampliar
as formas de violncia contra as mulheres incorporadas nas agendas polticas de
estados e municpios, de forma que outros tipos de violncia trfico de mulheres, assdio moral, violncia institucional e violncia sexual sejam includos
no rol de aes estaduais e municipais de enfretamento violncia de gnero
(BRASIL, 2009b, p. 88).
No que tange ao monitoramento da rede de atendimento fundamental
para um atendimento de qualidade s mulheres em situao de violncia ,
existem dificuldades por parte dos organismos de polticas para as mulheres
inclusive da SPM em realizar a avaliao e o monitoramento dos servios.
Entre os obstculos para o monitoramento da rede de atendimento, podem-se
citar os escassos recursos dos organismos de polticas para as mulheres para a
implementao e monitoramento das polticas pblicas de enfrentamento
violncia.12 Alm disso, parte dessas dificuldades advm tambm da existncia
11. A Lei no 11.340/2006 (Lei Maria da Penha) define, em seu Art. 5o, a violncia domstica e familiar contra a mulher como qualquer ao ou omisso baseada no gnero que lhe cause morte, leso, sofrimento fsico, sexual ou
psicolgico e dano moral ou patrimonial no mbito da unidade domstica, compreendida como o espao de convvio
permanente de pessoas, com ou sem vnculo familiar, inclusive as esporadicamente agregadas; no mbito da famlia,
compreendida como a comunidade formada por indivduos que so ou se consideram aparentados, unidos por laos
naturais, por afinidade ou por vontade expressa; e em qualquer relao ntima de afeto, na qual o agressor conviva ou
tenha convivido com a ofendida, independentemente de coabitao. O Pargrafo nico da Lei Maria da Penha d visibilidade violncia domstica e familiar contra as mulheres lsbicas, ao afirmar que As relaes pessoais enunciadas
neste artigo independem de orientao sexual.
12. Embora seja possvel perceber um fortalecimento dos organismos de polticas para as mulheres nos ltimos anos,
ainda existem resistncias por parte de alguns governos estaduais e municipais quanto criao e manuteno de
instncias responsveis pela garantia da transversalidade de gnero nas polticas pblicas, o que observado na prpria
instituio dos organismos que podem ser implantados como secretarias de Estado, superintendncias, coordenaes
e at mesmo gerncias e nos enxutos oramentos disponibilizados para as gestoras de polticas para as mulheres.
211
de servios da rede de atendimento, que se encontram vinculados s mais

diferentes reas assistncia social, sade, segurana pblica, justia.
Conforme mencionado anteriormente, uma das iniciativas da SPM para
fomentar o monitoramento das polticas de enfrentamento violncia contra as
mulheres e, consequentemente dos servios da rede de atendimento foi a instalao das Cmaras Tcnicas Estaduais e Municipais de Gesto e Monitoramento
do Pacto Nacional. Por contarem com representaes das mais diferentes reas
Defensoria Pblica, MPU, Poder Judicirio, secretarias de segurana pblica,
secretarias de sade, secretarias de justia, representantes do movimento de
mulheres e do movimento feminista etc , esses espaos so fundamentais para
o acompanhamento dos servios e dos atendimentos prestados s mulheres em
situao de violncia. Outra estratgia para garantir o monitoramento dos servios da rede de atendimento foi o estabelecimento de parcerias com os Ministrios
Pblicos Estaduais e do Distrito Federal13 que, segundo o previsto na Lei Maria
da Penha, so os rgos responsveis por realizar a fiscalizao dos servios de
atendimento mulher em situao de violncia (Art. 26, inciso II).
No que tange ao desafio de assegurar o recorte de gnero e sua interseccionalidade com a questo de raa, etnia, orientao sexual, deficincia, insero
social, econmica e regional, vale ressaltar que essa demanda est contemplada
no II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres (no eixo 9 enfrentamento
do racismo, sexismo e lesbofobia; e no eixo 10 enfrentamento das desigualdades geracionais que atingem as mulheres, com especial ateno s jovens e s
idosas), assim como no Pacto Nacional de Enfrentamento Violncia contra
as Mulheres, ao definir que ser conferida ateno especial s mulheres rurais,
negras e indgenas, em funo da situao de dupla ou tripla discriminao
a que esto submetidas e em virtude de sua maior vulnerabilidade social
(BRASIL, 2007b). Apesar de alguns esforos do governo federal no sentido de
incluir as diferentes formas de discriminao tais como, a criao do Frum
Nacional de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres do Campo e da
Floresta (Portaria no 42, de 2007/SPM) e a criao de um grupo de trabalho
para a implementao de polticas e aes tendo por base o eixo 9 ainda so
insuficientes as aes de enfrentamento violncia contra as mulheres no
mbito de estados e municpios , que deem conta das diversidades existentes
entre as mulheres e os diferentes eixos de subordinao que acontecem de modo
simultneo na vida das mulheres que sofrem violncia.
13. Em novembro de 2009, foi realizado o I Encontro Nacional do Ministrio Pblico sobre a Lei Maria da Penha, que
teve como uma das recomendaes gerais: Propor aos Procuradores-Gerais de Justia dos Estados e do Distrito Federal a elaborao de orientaes gerais de fiscalizao dos servios da rede de atendimento mulher em situao de
violncia domstica (Lei no 11.340/2006 Art. no 26, inciso II), em conformidade com as diretrizes fornecidas pelos rgos do governo federal (Ministrio da Sade, Secretaria Especial de Polticas para as Mulheres, Ministrio da Justia).
212
Por fim, importante ressaltar que, apesar da existncia de desafios para a

implementao da rede de enfrentamento violncia contra as mulheres, existe
atualmente no Brasil uma discusso mais qualificada a respeito de uma infraestrutura social voltada s mulheres em situao de violncia, que contempla as
recomendaes do I e II Plano Nacional de Polticas para as Mulheres, assim
como da Poltica e do Pacto Nacional de Enfretamento Violncia contra as
Mulheres. Essa discusso est refletida na ampliao dos servios especializados
de atendimento mulher em situao de violncia; na criao de rgos de gesto pblica de polticas para as mulheres; na capacitao de agentes pblicos na
temtica de gnero e violncia contra as mulheres; e nas iniciativas de estados e
municpios para implementao de suas redes estaduais e locais de enfrentamento
e de atendimento mulher em situao de violncia.
Pode-se dizer, portanto, que, em uma perspectiva de constituir uma infraestrutura social, voltada para o conjunto da populao, com vista a atender suas
mais diferentes necessidades, houve avano no Brasil nas ltimas dcadas em
diferentes campos. E um deles, certamente, foi o da implantao do atendimento
s mulheres em situao de violncia, que ainda tem muito a avanar, mas j se
coloca como uma importante questo na agenda pblica.
213
REFERNCIAS
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214
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WORLD HEALTH ORGANIZATION. World Health Report on Violence and
Health. Geneva: WHO, 2002.
CAPTULO 6
NOVAS REFERNCIAS PARA A AO DA POLTICA DE

ASSISTNCIA SOCIAL: O CRAS E O CREAS E SEU SIGNIFICADO
NA CONSTRUO DA REDE DE PROTEO SOCIAL NO BRASIL
1 INTRODUO
Os Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e os Centros de

Referncia Especializados de Assistncia Social (Creas) so unidades de
oferta de servios socioassistenciais pblicos e esto na base da estratgica
montagem da Rede de Proteo Social Brasileira. Essa uma inovao significativa que muda o cenrio do atendimento populao usuria da poltica de Assistncia Social no Brasil. A consolidao e a capilaridade desses
equipamentos no territrio nacional expressa a prioridade que se atribuiu s
polticas sociais no pas nos ltimos anos, com a criao do Sistema nico
de Assistncia Social (Suas). Constitudos como equipamentos estatais, evidenciam a compreenso de que a Assistncia Social um dever do Estado e
um direito do cidado. sobre esses equipamentos pblicos, sua forma de
operar, sua gesto e o seu monitoramento de servios ali prestados que versa
o presente artigo, reunindo temas necessrios para adensar conhecimento e
compreenso sobre o assunto.
O processo de construo das bases polticas e institucionais do Suas, 1
na perspectiva da efetiva implantao do direito Assistncia Social e, consequentemente, da proteo social no pas est consolidado sob as determinaes institucionais de dois documentos, produzidos a partir de debates
realizados entre gestores, tcnicos e sociedade durante, respectivamente,
2004 e 2005. So eles: a Poltica Nacional de Assistncia Social (Pnas/2004)
e a Norma Operacional Bsica do Suas (NOB/Suas). Nestes documentos
figuram principais diretrizes, princpios e regras sobre as significativas alteraes no campo da poltica de Assistncia Social na perspectiva de poltica
pblica de Seguridade Social, asseguradora de direitos sociais.
1. O Suas organiza e normatiza a poltica de Assistncia Social em todo o territrio nacional. uma das deliberaes
da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social ocorrida em dezembro de 2004. Disponvel em: <http://www.mds.
gov.br/assistenciasocial>.
216
Para compreender as novas referncias para a ao da poltica de Assistncia

Social e, em especial, o Cras e o Creas e seu significado na construo da rede
de proteo social no Brasil, foroso recuperar alguns elementos explicativos
bsicos sobre a histria e as caractersticas da poltica social em foco, precisamente
para se ter a dimenso da relevncia das alteraes ocorridas nas esferas de gesto,
de organizao e de operao da rede de equipamentos da Assistncia Social, hoje
difundidos e em funcionamento em todo o territrio nacional e sua gerncia
compartilhada entre os trs entes federados. At agosto de 2010, a quantidade de
Cras e Creas no Brasil alcanava quase 8 mil unidades, conforme grfico:
GRFICO 1
Nmero total de Cras e Creas no Brasil ago. 2010

6.763
1.200
CRAS
CREAS
Fonte: Relatrio de Informaes Sagi/MDS. Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>.
Estes centros de referncia Cras e Creas constituem-se em instrumentos

fundamentais para a operacionalizao da poltica de Assistncia Social nos diversos
territrios. O conhecimento de sua estruturao afigura-se bastante relevante para
uma percepo clara do que uma prestao de servios socioassistenciais, que possui sempre um carter continuado.2 A ideia dos centros de referncia nasce a partir da
verificao que a Lei Orgnica de Assistncia Social (Loas) no vinha sendo respeitada
e sequer cumprida e que a Assistncia Social no tinha parmetros claros de interveno e de referncia para as pessoas at ento, encastelando-se em aes fragmentadas
e incuas diante do grande desafio de garantir o direito Assistncia Social.
Reorganizar a Assistncia Social, na perspectiva de poltica pblica de direitos significou como ainda significa o enfrentamento de constantes desafios instalados, ou pela conjuntura nacional ou pelas prprias caractersticas inerentes a
esta poltica pblica de Seguridade Social. O reconhecimento do novo status pela
Constituio Federal de 1988 (CF/1988) para a Assistncia Social, no ocorreu
2. O servio socioassistencial o termo usado para definir a forma de acesso s seguranas sociais estabelecidas como
matriz da ao da Assistncia Social e tem natureza continuada, ou seja, no pode ser eventual nem interrompido,
salvo devido s alteraes nas condies de vida dos usurios. Os servios socioassistenciais operam a funo de
proteo social, uma das funes estabelecidas na Poltica Nacional de Assistncia Social de 2004 e se configura por
meio do desenvolvimento de atividades continuadas prestadas por um conjunto de provises, recursos e atenes
profissionalizadas. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas/?searchterm=PNAS>.
Novas Referncias para a Ao da Poltica de Assistncia Social
217
sem uma expressiva organizao social em torno deste objetivo e sua efetivao
como tal. Ainda nos dias atuais, no ocorre sem uma vigilante determinao
social e vontade poltica, parceiras nessa construo. Compreendida no mbito
da Seguridade Social e regulamentada pela Loas em 1993, a Assistncia Social
comea a processar um trnsito muito claro para o campo dos direitos sociais, da
universalizao dos acessos e da responsabilidade estatal.
Passados quase 17 anos da aprovao da Loas, preciso refletir sobre a estruturao dos componentes que implicam materializao desse direito social na
atualidade, visto que, at ento, o tratamento referido poltica de Assistncia
Social foi historicamente estigmatizado como sinnimo de bondade, caridade, voluntarismo e filantropia que ainda tm uma extensa aceitao como
elementos de mediao na representao do setor. Discorrer sobre isso significa
assumir o compromisso com mudanas de alta complexidade, como a questo
da burocracia na rea das polticas sociais e a efetivao do dever do Estado em
conformidades com as diretrizes constitucionais.
Por isso, no trivial reconhecer, e compreender, que a Constituio Federal
e a Loas inauguram um paradigma original para a assistncia social brasileira,
definindo-a em um campo de defesa e ateno social aos interesses e s necessidades sociais, e a consagrando como poltica pblica de natureza no contributiva
e estratgia no combate pobreza, segregao e sujeio econmica, poltica
e cultural, condio na qual vive importante nmero de brasileiros. Em linhas
gerais, a assistncia social, nessa condio, deve prover um conjunto de seguranas
sociais, consubstanciadas em direitos sociais que cobrem, reduzem ou previnem
riscos e vulnerabilidades sociais. (SPOSATI, 2004).
Os direitos socioassistenciais so, por sua vez, circunstanciados em servios de proteo social, vigilncia e defesa social e benefcios3 de assistncia
social, passveis de serem reclamveis ao Estado. Esse processo de reorganizao de uma poltica pblica pauta da sociedade civil e mote para a constante articulao das organizaes e dos trabalhadores da rea, que lograram
colocar na agenda governamental e nas estruturas estatais a temtica e suas
importantes aes.
Identificadas as primeiras inferncias do processo e das conquistas neste
setor, nesta brevssima exposio, preciso focar no atual estgio de afirmao
do estatuto de poltica pblica da Assistncia Social, ou seja, seu significado contemporneo intrinsecamente ligado construo nacional de uma nova forma
de gesto da poltica social. Esse quadro coloca em foco a capacidade do Estado,
3. O Benefcio de Prestao Continuada (BPC) garante a transferncia mensal de um salrio mnimo ao idoso, com
idade de 65 anos ou mais, e pessoa com deficincia, de qualquer idade, incapacitada para a vida independente e
para o trabalho, que comprove no possuir meios de prover a prpria manuteno, nem t-la provida por sua famlia.
218
no que se refere aos aspectos organizacionais, logsticos, financeiros, humanos,

informacionais, administrativos e institucionais, em assumir os novos paradigmas
da gesto das polticas. Bem como refora e consagra a articulao com a sociedade civil no controle social desta poltica, em suas dimenses nas estruturas de
conselhos, fruns e conferncias da rea, que participam, deliberam e atuam na
rea do controle social para o incremento da poltica.
Com isso, retoma-se o comeo do presente artigo, quando se apontava
ao constructo da Poltica Nacional de Assistncia Social (2004) e da Norma
Operacional Bsica do Suas. Tais documentos alteram as referncias conceituais,
a estrutura organizativa e a lgica de gesto, financiamento e controle social das
aes na rea. A consolidao do Suas como sistema pblico de direitos sociais
implica determinao de uma oferta contnua e sistemtica, constituda e integrada por projetos, programas, servios e benefcios, com padres qualificados de
atendimento, com pactuao4 entre as trs esferas de governo, com planejamento,
financiamento, monitoramento, avaliao e controle social.
A IV Conferncia Nacional de Assistncia Social,5 realizada em 2003 e a
formulao compartilhada da Pnas/2004 so marcos para a deciso, construo
e normatizao nacional do Sistema nico de Assistncia Social, aprovado em
julho de 2005 pelo Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) por meio
da Norma Operacional Bsica no 130, de 15 de julho de 2005, a NOB/Suas. O
sistema requalifica o sistema descentralizado e participativo,6 conforme preconizado na Loas e retrato de um compromisso entre os trs entes da federao:
pela concentrao de todos os esforos polticos e administrativos necessrios ao
enfrentamento das grandes e crescentes demandas sociais e pelo estabelecimento
de inditas obrigaes poltico-institucionais assumidos pelo Estado.
O Suas, assim, o sistema pblico que articula em todo o territrio nacional
as responsabilidades, vnculos e hierarquia de servios, benefcios de natureza
permanente ou eventual , projetos e programas de assistncia social, executados
e providos pela rede governamental e no governamental sob o critrio de universalidade. A atuao dessa ao hierarquizada, nessa nova conjuntura, com uma
definio que notadamente o distingue do histrico da Assistncia Social: ao focar
nas necessidades sociais e no nos estigmatizados necessitados sociais imputa
4. As decises em torno dos rumos e das regras da poltica de Assistncia Social so matrias de pactuao entre
representantes designados das trs esferas de governo. A gesto e a aplicao de recursos do Suas so pactuadas nas
Comisses Intergestores Bipartite (CIBs) e na Comisso Intergestores Tripartite (CIT). O Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS) acompanha e aprova as decises. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/suas>.
5. Uma das deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social foi justamente a construo de um Sistema Unificado de Assistncia Social, regulado para todo o Brasil e construdo em estreita parceria entre Unio, estados e municpios.
6. De acordo com a Loas, em seu Art. 6o, as aes na rea de assistncia social so organizadas em sistema descentralizado e participativo, constitudo pelas entidades e organizaes de assistncia social abrangidas por esta lei, que
articule meios, esforos e recursos, e por um conjunto de instncias deliberativas compostas pelos diversos setores
envolvidos na rea.
219
um novo estatuto e novas obrigaes a esse que fazer. Reconduz a Assistncia

Social a partir dos resultados que produz na sociedade, e de seu potencial de produo, como poltica pblica de direo universal e direito de cidadania capaz
de alargar a agenda dos direitos sociais a serem assegurados a todos os brasileiros,
de acordo com as suas necessidades e independente de renda, a partir de sua
condio inerente de ser de direitos. (BRASIL, 2005).
Em linhas bastante gerais e ancorando-se em princpios que emergem da
prpria Constituio Federal, o Suas distingue a famlia como foco central de sua
proviso. Na Pnas/2004 se institui um modelo de proteo social que tem na famlia
seu eixo norteador, reconhecendo que independente de seu formato, a mediadora
das relaes entre os sujeitos e a coletividade e geradora de modalidades comunitrias
de vida (BRASIL, 2004a), tendo em vista que, para alm do espao domstico, a
famlia insere os seus membros em redes primrias e em espaos de sociabilidade.
O Suas comporta assim com diretrizes gerais, a famlia como foco da ateno, o territrio como base para sua organizao; a articulao com outras polticas
sociais; a intersetorialidade como condio necessria para superao da cultura
da fragmentao; hierarquiza os servios socioassistenciais por nveis de proteo:
Proteo Social Bsica e Proteo Social Especial de mdia e alta complexidade;
prev habilitao dos municpios por nveis de gesto: inicial, bsica e plena
requisitos, incentivos e responsabilidades; prev responsabilidades de cada um
dos entes federados, resguardado o pacto federativo e, portanto, a autonomia
dos entes federados; executa o cofinanciamento por pisos de transferncia; prev
instncias de pactuao e de deliberao da poltica, pressupe a participao
popular/cidado/usurio como regra, recoloca novas bases para a relao entre
estado e sociedade civil resguardada a primazia da responsabilidade do Estado e
tem na informao, no monitoramento e na avaliao instrumentos estruturantes, e no acessrios, de sua gesto.
H de se esclarecer que a compreenso essencial ao Suas a de que riscos e
vulnerabilidades no decorrem de responsabilidade individual, mas de um conjunto de desigualdades estruturais, socioeconmicas, polticas e da ausncia de
protees sociais. No entanto, para alm das condies socioeconmicas, as vulnerabilidades precisam ser percebidas no conjunto de situaes de precariedade e
as prprias condies cotidianas de vida.
A NOB/Suas (BRASIL, 2005) reafirmando o estabelecido na Pnas (BRASIL,
2004a) define que a proteo social hierarquizada em bsica e especial mdia
e alta complexidade. Tais formas de proteo guardam estreita conexo e complementaridade entre si, embora cada uma delas se organize a partir de um conjunto
de aes e servios.
220
2 A PROTEO SOCIAL BSICA E OS CRAS
Os servios de proteo social bsica se caracterizam pela preveno s situaes

de vulnerabilidade e risco. Isso ocorre por meio do desenvolvimento de potencialidades e aquisies e a qualificao de vnculos relacionais. Sua natureza preventiva
importa em monitorar, reduzir e atuar em situaes de risco social e pessoal independente de idade, raa, etnia, gnero e renda, defender direitos, articular polticas
sociais e servios locais de atendimento, convivncia e socializao de famlias e
as polticas de transferncias de renda, como o Programa Bolsa Famlia (PBF) e o
Benefcio de Prestao Continuada e os Benefcios Eventuais.7 Desenvolve programas e projetos de valorizao do protagonismo do usurio da poltica e de enfrentamento pobreza e fome, inclusive projetos de promoo da incluso produtiva.
Os servios, os benefcios, os programas e os projetos dessa rea de proteo so executados de forma direta nos Cras e em outras unidades bsicas
e pblicas de assistncia social, bem como de forma indireta nas entidades
e nas organizaes de assistncia social da rea de abrangncia dos Cras. O
principal servio prestado o Servio de Proteo e Atendimento Integral
Famlia (PAIF), cuja execuo obrigatria e exclusiva a este equipamento
pblico. Prev uma ateno integral s famlias, fundada nos princpios da
matricialidade sociofamiliar, na territorializao e na intersetorialidade.
O Cras, assim, a unidade pblica estatal de referncia da proteo bsica
de Assistncia Social e o PAIF, o principal servio neste espao. O PAIF tem,
entre outros objetivos: criar espaos de construo da cidadania e da participao;
fornecer esclarecimentos sobre direitos das pessoas e grupos minoritrios, com
base na legislao; favorecer participao, organizao, mobilizao visando o
protagonismo do usurio; oferecer condies de empoderamento para o exerccio da cidadania; favorecer processos de autonomia e promover a incluso
social; discutir os servios, sua qualidade e adequao, com a populao usuria;
estimular o convvio comunitrio e a incluso social pessoas com deficincia,
grupos minoritrios; promover acolhimento, recepo, escuta, informao, apoio
psicossocial, defesa de direitos, busca ativa e encaminhamento das famlias e dos
cidados; promover a articulao dos servios criando condies para sua incluso
social; fortalecer vnculos familiares, comunitrios e de pertencimento.
Este trabalho realizado por equipes multiprofissionais, dependendo do
porte do municpio e do nmero de famlias referenciadas a cada Cras. No que
se refere a recursos humanos para o atendimento da proteo social bsica, uma
7. Os benefcios assistenciais no mbito do Suas so prestados de forma articulada aos servios. Eles se dividem em
duas modalidades direcionadas a pblicos especficos: o BPC e os Benefcios Eventuais.
221
norma especfica, a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos8 do Suas

indica as equipes de referncia9 para os Cras.
A composio da equipe de referncia dos Cras para a prestao de servios e execuo das aes no mbito da Proteo Social Bsica nos municpios est assim definida:
TABELA 1
Equipe de referncia Cras NOB RH/Suas

CENTROS DE REFERNCIA DA ASSISTNCIA SOCIAL
Pequeno Porte I
Pequeno Porte II
Mdio, Grande, Metrpole e DF
At 2.500 famlias referenciadas
2 tcnicos de nvel superior, sendo

um profissional assistente social e
outro preferencialmente psiclogo
3 tcnicos de nvel superior, sendo dois

profissionais assistentes sociais e outro
preferencialmente psiclogo
4 tcnicos de nvel superior, sendo dois

profissionais assistentes sociais, um
psiclogo e um profissional que compe
o SUAS
2 tcnicos de nvel mdio
Fonte: Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do SUAS, 2006.
Ainda no tocante Proteo Social Bsica e ao Cras, h de se mencionar

o ineditismo da funo de monitoramento. Tal processo consiste na contnua
e na sistemtica coleta e anlise de dados e produo de informaes com
variadas funes e objetivos. Essa produo relativa aos processos e resultados da ao, programa, ou servio, permitindo uma interveno planejada
sobre a gesto desses equipamentos.
No contexto do Suas, uma nova gerao de iniciativas relacionadas sua gesto comeou a ser desenvolvida para subsidiar a gesto desses novos equipamentos Cras e Creas , bem como qualificar seu processo de expanso e contribuir
para a tomada de deciso dos gestores nos trs nveis de gesto.
Em 2005 e 2006, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate
Fome (MDS) dispunha de informaes pouco precisas sobre a rede de atendimento e com nfase apenas sobre os dispndios realizados por meio de cofinanciamento, por exemplo, dos Cras e de outras unidades.
A fim de alterar essa situao, em meados de 2007, a Secretaria Nacional
de Assistncia Social (SNAS) e a Secretaria de Avaliao e Gesto da Informao
(Sagi) elaboraram conjuntamente a Ficha de Monitoramento dos Cras (BRASIL,
2007a) e o Dicionrio das Variveis dos Cras, (BRASIL, 2007b) que a locupletava. Os dados coletados por meio da Ficha de Monitoramento permitiram uma
8. Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do Sistema nico de Assistncia Social (NOB-RH/Suas) aprovada
pela Resoluo no 269, de 13 de dezembro de 2006.
9. Equipes de referncia so aquelas constitudas por servidores efetivos responsveis pela organizao e oferta de servios,
programas, projetos e benefcios de proteo social bsica e especial, levando-se em considerao o nmero de famlias e
indivduos referenciados, o tipo de atendimento e as aquisies que devem ser garantidas aos usurios (BRASIL, 2006a).
222
anlise do processo de implantao dos centros, publicada no documento interno

denominado Linha de Base do Monitoramento dos Cras, (BRASIL, 2008) o qual
foi apresentado e discutido com gestores estaduais e representantes de conselhos
de Assistncia Social em maio de 2008.1010 A Linha de Base focalizou os principais
aspectos estruturais dos Cras para alar o desafio de avanar para conhecer as condies de adequao dos equipamentos e o possvel monitoramento dos servios
prestados. Esta foi a primeira tentativa de aplicao de um instrumento censitrio
para o conhecimento da realidade dos Cras e dos Creas, que foi denominado
Censo Cras e Censo Creas e posteriormente Censo Suas.
importante frisar que o Censo Cras, como o Censo Creas uma ao
intersetorial, entre a rea da assistncia social, por meio da Secretaria Nacional
de Assistncia Social (SNAS) e a rea de Gesto da Informao, Avaliao,
Monitoramento e Capacitao, por meio da Sagi, ambas do MDS. Neste sentido,
vale a ressalva que no processo de monitoramento relacionado ao Suas, cabe
SNAS definir a conceituao e as caractersticas do objeto a ser monitorado,
dispor dos normativos referenciais sobre o objeto, bem como a especificao da
linha de monitoramento a ser adotada para o Suas. O papel da Sagi no processo
de monitoramento dos Cras, e tambm dos Creas, colaborar na construo de
um processo consistente, estruturado e contnuo, prover ferramentas eletrnicas
e difundir a importncia do monitoramento para promover a melhoria das polticas pblicas que tm centralidade nessas unidades.
Naquele estgio, em 2007, ficou definido que o objeto/processo a ser
monitorado era a unidade fsica, o Cras, com questionamentos que perpassavam
por quatro dimenses principais: i) atividades realizadas; ii) funcionamento; iii)
recursos humanos; e iv) estrutura fsica. Alm disso, importante dizer que o foco
deste monitoramento, no curto prazo, era conhecer especialmente as condies
do novo equipamento cofinanciado1111 pelo governo federal e pelas outras esferas,
com vista a gerar um indicador de adequabilidade dos Cras quando confrontados
com as normativas da rea.
Aquela experincia resultou no aprimoramento, no s da ideia do Censo
Cras, mas tambm com sua enorme importncia. Resultou, ainda, no alargamento do seu escopo e tambm no incremento de indicadores a serem gerados.
O Censo Cras atualmente realizado a cada ano, com o intuito de mapear a
estrutura, horrio de funcionamento, recursos humanos e atividades prestadas no
mbito destes equipamentos.
10. No Encontro Nacional sobre Monitoramento dos Cras em Braslia.
11. O cofinaciamento na rea da Assistncia Social previsto em Lei, na Politica Nacional de Assistncia Social e nas
Normas Operacionais da rea. Representa a noo que a estrutura de financiamento da poltica deve ser feita pelos
trs nveis de gesto: Unio, estados e municpios.
223
No caso da construo de indicadores, a metodologia passou por significativas alteraes. Foi construda1212 uma padronizao para os graus de desenvolvimento dos indicadores dimensionais dos Cras que, tratados estatisticamente
culminam na definio de um indicador sinttico, chamado de Indicador de
Desenvolvimento dos Cras (IDCras).
A metodologia se baseia em uma composio de situaes dimensionais:
i) estrutura fsica dos Cras; ii) horrio de funcionamento; iii) servios e atendimento do Cras; iv) informao, registro e documentao; e v) articulao e recursos humanos, para a definio de um estgio geral de desenvolvimento dos Cras.
Vale destacar que uma metodologia clara e de fcil compreenso dos gestores
estaduais e municipais sobre os critrios adotados pelo governo federal.
As informaes contidas no Censo Cras so obtidas por meio da declarao
do responsvel, no mbito da gesto municipal ou do Distrito Federal, pelos
Cras. No obstante o questionrio pautar-se pela objetividade e existncia de
um manual detalhado para orientar o preenchimento, faz-se relevante mensurar
o nvel de consistncia interna das respostas para assegurar a confiabilidade das
informaes para as anlises e concluses, visto que existe sempre a possibilidade
de interpretaes incongruentes ou distintas do previsto. O questionrio e os
resultados do Censo Cras, como toda ferramenta de coleta de dados, encontra-se
em permanente aperfeioamento. Neste contexto, afigura-se imperativo tambm
um refinamento constante da anlise dos dados gerados.
Assim, possvel afirmar que a evoluo do instrumento censitrio, desde
sua primeira verso-tentativa em 2007, foi considervel. As inovaes presentes
permitem uma comparao temporal da evoluo dos Cras com as novas variveis
referentes identificao da estrutura fsica, horrio de funcionamento, servios e
atendimento, informao, registro e documentao, articulao e recursos humanos, o que permite a definio anual do IDCras.
O mais importante produto do censo , sem dvida, o estabelecimento de
metas de desenvolvimento para cada Cras, nos territrios onde atuam e nos municpios onde esto instalados e tambm nos estados. A partir deste dado os gestores
podem atuar com mais pertinncia e conhecimento da situao municipal.
Os censos sempre possuem um perodo definido para abertura e fechamento
do sistema para os respondentes, um perodo definido para extrao e limpeza
da base de dados, em que feita a verificao de confiabilidade, e um perodo
para a avaliao dos resultados, que culmina na elaborao de um relatrio que
discutido em evento especfico. Recentemente foi lanado o Relatrio do Censo
de Monitoramento Cras 2008 e seus indicadores.
12. Desde 2007, houve vrios encontros para debater o assunto envolvendo representantes dos trs entes federados.
224
No ms de agosto de 2010 foi debatido o Relatrio dos Censos Cras e Creas

realizados em 2009 e seus resultados. Nessa condio, j foi possvel estabelecer a
avaliao de comparabilidade entre os censos realizados em 2008 e 2009.
O IDCras , assim, um ndice que abarca os indicadores dimensionais dos
Cras a serem combinados em um nico indicador sinttico, o qual objetiva mensurar de uma forma global o estgio de evoluo destes centros. Este indicador
sinttico varia de um a dez em nmeros inteiros, abarcando dez possveis nveis
de desenvolvimento dos Cras, discriminados no quadro a seguir:
TABELA 2
Indicador de desenvolvimento dos Cras

1
Quatro dimenses INSUFICIENTE
Trs das quatro dimenses INSUFICIENTE
Duas das quatro dimenses INSUFICIENTE
Uma das quatro dimenses INSUFICIENTE
Todas as dimenses REGULAR
Trs dimenses REGULAR e uma SUFICIENTE ou SUPERIOR
Duas dimenses REGULAR e duas SUFICIENTE ou SUPERIOR
Uma dimenso REGULAR e trs SUFICIENTE ou SUPERIOR
Todas as dimenses no mnimo SUFICIENTE, exclusive as quatro dimenses SUPERIOR
10
Quatro dimenses SUPERIOR
Fonte: Relatrio Censo Cras 2009.
Neste contexto, o IDCras pode subsidiar a formulao de estratgias para

aperfeioamento permanente da qualidade dos Cras, especialmente na seleo das
unidades cujos resultados sinalizem a necessidade de atuao das trs esferas de
governo para a melhoria da qualidade dos servios prestados.
As unidades enquadradas nos estgios de 1 a 4 so aquelas em situao
grave, com ao menos uma dimenso em grau insuficiente e que demandam
monitoramento e apoio permanentes para superao desta condio. Por sua
vez, aquelas classificadas entre os estgios de 5 a 8 apresentam nveis operacionais de forma geral minimamente aceitveis, mas que devem evoluir para
atender plenamente os patamares mnimos de oferta de servio estabelecidos
nos diversos normativos da Assistncia Social. No outro extremo, os Cras
nos estgios 9 e 10 cumprem todos os requisitos legais, com uma prestao
de servios sociais qualificada. Na prtica, podem ser utilizados como modelos de referncia para disseminao de boas prticas de gesto.
O anexo 1 deste artigo apresenta um exemplo de questionrio do Censo
Suas/ Cras.
225
3 A PROTEO SOCIAL ESPECIAL E OS CREAS
Os servios de Proteo Social Especial so destinados aos indivduos e

s famlias em situao de risco cuja ateno exige maior complexidade,
pela natureza dos eventos. Diferentemente da Proteo Social Bsica, que
possuem tambm uma natureza preventiva, a Proteo Social Especial
possui uma natureza eminentemente protetiva. So aes que requerem o
acompanhamento familiar e individual com maior destreza profissional na
conduo das solues. Devem contar com encaminhamentos efetivos e
monitorados, apoios e processos que assegurem qualidade na ateno.
Isto significa, na prtica, atuar junto famlia e seus membros por
ocorrncia de abandono, maus tratos fsicos e, ou psquicos, abuso sexual,
uso de substncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas,
situao de rua, de trabalho infantil, entre outras. As atividades da Proteo
Especial so diferenciadas de acordo com nveis de complexidade mdia
ou alta e conforme a situao vivenciada pelo indivduo ou famlia.
A Proteo Social Especial de mdia complexidade oferta atendimento
especializado na rea de direitos violados, porm a famlias e indivduos ainda
inseridos no ncleo familiar, embora os vnculos fragilizados ou at mesmo
ameaados. So servios que solicitam, ainda, uma robusta articulao em
rede para assegurar efetividade no atendimento s demandas da famlia. A
sua insero em uma rede de proteo torna-se necessria para a potencializao das possibilidades de superao da situao vivida. Atuam exigindo uma
gesto mais complexa e compartilhada com o Poder Judicirio, o Ministrio
Pblico, outros rgos e aes do Executivo, Conselhos Tutelares e rgos de
defesa de direitos e do sistema de garantia de direitos.
A Proteo Social Especial de alta complexidade, por sua vez, oferece
atendimento s famlias e aos indivduos que se encontram em situao de
abandono, ameaa ou violao de direitos, necessitando, na maioria das vezes,
de acolhimento provisrio, fora de seu ncleo familiar de origem. Esses servios visam garantir proteo integral a indivduos com vnculos familiares
rompidos ou extremamente fragilizados, por meio de servios que garantam
o acolhimento em ambiente com estrutura fsica adequada, oferecendo condies de moradia, higiene, salubridade, segurana, acessibilidade e privacidade. Devem, no entanto, contribuir para a restituio de vnculos familiares
e/ou comunitrios e o desenvolvimento da autonomia dos usurios.
O Creas a unidade pblica e estatal que oferta estes servios especializados
e, como unidade do Suas, constitui-se um polo de referncia, coordenador e articulador da Proteo Social Especial de mdia complexidade.
226
A oferta de ateno especializada e continuada deve ter como foco a

famlia e a situao vivenciada. Essa ateno especializada tem como foco o
acesso da famlia a direitos socioassistenciais, priorizando a reconstruo de
suas relaes familiares e comunitrias. No seu contexto social, deve focar o
fortalecimento dos recursos para a superao da situao apresentada.
A fonte de financiamento dos Creas, no que se refere aos recursos federais,
o piso fixo de mdia complexidade. Conforme dito anteriormente a Assistncia
Social tem como pressuposto gesto compartilhada e cofinanciamento dos servios por meio de pisos de transferncia. Por isso, os Creas podem ter uma ou
mais fontes de financiamento, o que uma das questes do censo.
Os Creas podem ter abrangncia tanto local municipal ou do
Distrito Federal quanto regional, abrangendo, neste caso, um conjunto de
municpios, de modo a assegurar maior cobertura e eficincia na oferta do
atendimento. A implantao dos Creas regionais dever ser uma iniciativa do
Estado ou do grupo de municpio a partir das seguintes situaes:
a) Quando a demanda do municpio no justificar a oferta no seu espao,
de servios continuados no nvel de Proteo Social Especial de mdia
complexidade.
b) Quando o porte ou nvel de gesto no disponha de condies de gesto individual de um servio em seu territrio.
A oferta dos servios, conforme anteriormente mencionado, destina-se ao
atendimento de famlias e indivduos em situaes de risco pessoal e social priorizando crianas, adolescentes e suas famlias nas seguintes situaes: crianas e
adolescentes vtimas de abuso e explorao sexual; crianas e adolescentes vtimas
de violncia domstica violncia fsica, psicolgica, sexual, negligncia; famlias
inseridas no Programa de Erradicao do Trabalho Infantil (Peti) que apresentem
dificuldades no cumprimento das condicionalidades; crianas e adolescentes em
situao de mendicncia; crianas e adolescentes que estejam sob medida de
proteo ou medida pertinente aos pais ou responsveis; crianas e adolescentes em cumprimento da medida de proteo em abrigo ou famlia acolhedora, e
aps o cumprimento da medida, quando necessrio suporte reinsero sociofamiliar; adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa de liberdade
assistida e de prestao de servios comunidade; adolescentes e jovens aps
cumprimento de medida socioeducativa de internao estrita, quando necessrio
suporte reinsero sociofamiliar.
Os servios ofertados devem principalmente:

Articular os demais servios da Proteo Social Bsica Cras e da

Proteo Social Especial.
227
Articular com as demais polticas pblicas e instituies que compem

o sistema de garantia de direitos.
A articulao no territrio fundamental para fortalecer as possibilidades de

incluso da famlia em uma organizao de proteo que possa contribuir para a
reconstruo da situao vivida. Podem ser listados alguns objetivos da oferta de
atendimento especializado e continuado nos Creas:

Contribuir para a proteo imediata e atendimento interdisciplinar s

pessoas em situao de violncia visando preservao de sua integridade fsica e psicolgica.
Fortalecer vnculos familiares e a capacidade protetiva da famlia.
Fortalecer as redes sociais de apoio da famlia.
Propiciar a incluso das famlias no sistema de proteo social e nos

servios pblicos, conforme necessidades.
Favorecer o acesso aos direitos socioassistenciais e reparao de danos.
Prevenir agravamentos.
Reduzir a incidncia de violao de direitos e prevenir a reincidncia de

violaes de direitos.
O Creas oferta acompanhamento tcnico especializado desenvolvido por

uma equipe multiprofissional, de modo a potencializar a capacidade de proteo
da famlia e favorecer a reparao da situao de violncia vivida. O atendimento
pode ser ofertado tanto nas prprias instalaes fsicas da unidade quanto por
meio do deslocamento das equipes em territrios e domiclios, recurso fundamental, sobretudo, nos casos dos Creas regionais.
A NOB-RH/Suas estabelece que a composio da equipe de referncia do
Creas deve-se basear no nvel de gesto do municpio. No caso do Suas, pela
NOB/Suas pode ser gesto inicial, bsica ou plena e deve ser composta minimamente pelos seguintes profissionais, assim dimensionados:
TABELA 3
Equipe de referncia Creas, NOB e Suas

Municpios em Gesto Inicial e Bsica
Municpios em Gesto Plena e Estados em Servios Regionais
1 coordenador
1 coordenador
1 assistente social
2 assistentes sociais
1 psiclogo
2 psiclogos
1 advogado
1 advogado
2 profissionais de nvel superior ou mdio (abordagem dos

usurios)
4 profissionais de nvel superior ou mdio (abordagem dos

usurios)
1 Auxiliar administrativo
2 Auxiliar administrativo
Fonte: NOB-RH/Suas 2006.
228
O Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS),

os estados e os municpios tm empenhado esforos para promover o fortalecimento da funo de monitoramento no mbito do Suas. A estratgia
desenvolvida e implementada priorizou a definio de um processo sistemtico de monitoramento das unidades de prestao e organizao dos servios
socioassistenciais: os Cras e os Creas.
No que se refere aos Creas, o primeiro censo foi realizado, como linha de
base, em 2008 e objetivou construir um diagnstico da situao de implementao destas unidades no pas, assim como, da oferta dos servios que lhe so
pertinentes. importante ressaltar que, neste sentido, orientou-se que todas as
unidades que ofertam servios similares aos ofertados nos Creas fossem tambm
cadastradas no censo, independentemente de receberem o cofinanciamento federal do MDS e de estarem, ou no, em conformidade com as normativas e as
orientaes tcnicas do Suas.
Com a realizao do Censo Creas 2008 foi possvel dar o primeiro
passo de um processo no qual o governo federal, os estados e os municpios,
somaram esforos e atuaram conjuntamente para reordenar os servios de
proteo especial de mdia complexidade e consolidar o Creas como unidade
pblica estatal, que oferta servios especializados e continuados.
Considerando a importncia de capturar informaes que refletissem a realidade de maneira fidedigna e considerando a lacuna de conhecimento sobre as
unidades prestadoras destes servios de Proteo Social Especial, o questionrio do
censo de 2008 permitia que os municpios e os estados classificassem as suas unidades cadastradas segundo seis tipos distintos. Esta tipologia visou, to somente,
classificar situaes observadas na realidade, independente de estarem, ou no, em
conformidade com as normativas e as orientaes tcnicas do Suas. Vale lembrar
que o preenchimento do questionrio eletrnico coube aos prprios municpios, e
no caso dos Creas regionais, s secretarias estaduais de assistncia social.
Essa primeira experincia, dada as particularidades dos Creas, apontou
para uma srie significativa de achados que no s propiciou um incremento
no censo 2009, mas tambm gerou bases, como esperado, para a tomada de
deciso por parte dos gestores.
No caso do Censo Creas 2009, o formulrio foi previamente discutido entre
os gestores da assistncia social das trs esferas de governo. Est dividido em seis
blocos, a saber: identificao; estrutura fsica; funcionamento e atendimento;
informao, registro e documentao; articulao; e recursos humanos. Somente
a partir do Censo Creas 2009, aps o conhecimento dessa rede que formou a
linha base, no Censo Creas 2008, foi possvel ter elementos para a construo do
ndice de Desenvolvimento dos Creas (IDCreas), ainda em debate.
229
O conjunto de indicadores dimensionais que formataro o IDCreas tem as

seguintes dimenses: infraestrutura, servios e atividades, articulao e recursos
humanos. O IDCreas utiliza as informaes viabilizando comparaes do desenvolvimento de um Creas com outros em um mesmo ano e ainda acompanha o
desenvolvimento de um mesmo Creas de um perodo a outro.
Por isso, a deciso metodolgica aplicada ao IDCreas foi optar pela definio das variveis a partir dos resultados do Censo Creas 2010, para que se pudesse
levar em considerao estas novas informaes na composio dos indicadores,
tendo em vista que a linha de base construda em 2008 apenas iniciou o conhecimento sobre esses equipamentos.
Dessa maneira, o IDCreas encontra-se em fase de construo na mesma
linha metodolgica adotada pelo IDCras, em uma perspectiva de graus de desenvolvimento de forma a conhecer as condies e as caractersticas gerais de funcionamento do Creas para a devida avaliao da necessidade de intervenes.
Como dito, o processo de instituio do Suas requisitou novas formas de gesto e de

operacionalizao dessa poltica em todo o territrio nacional. No caso dos novos
equipamentos e suas caractersticas para o atendimento da populao usuria da
poltica de Assistncia Social, de natureza descentralizada, porm com orientaes
unificadas nacionalmente entre os gestores e os tcnicos das trs reas, envolveu a
otimizao de recursos de vrias ordens. Entre estes, normais nacionais e a pesquisa
censitria sobre a condio dos equipamentos para a prestao de servios.
Trs inferncias, entre outras, podem ser divisadas com o novo modelo de
gesto da poltica de Assistncia Social, sob a gide do Suas: acesso facilitado dos
usurios aos servios e benefcios da poltica de Assistncia Social, prestao de
servio mais qualificada e interveno orientada a resultados e informada por
indicadores e monitoramento.
Um dos resultados mais expressivos dos censos Cras e dos censos Creas, foi
a criao os indicadores IDCras e IDCreas. Tornou-se imperioso o alargamento
do escopo e projetar um censo para o Suas. Significa dizer que a partir de 2010 j
esto disponibilizadas novas ferramentas censitrias. O Censo Suas hoje est composto, de mais dois questionrios voltados aos campos da Gesto e do Controle
Social. O anexo 1 apresenta um questionrio relacionado ao Censo Suas Cras
que ser disponibilizado em outubro de 2010.
O questionrio Gesto passar a aferir as condies organizacionais na
perspectiva do desempenho de municpios e estados, objetivando insumos para
o incremento da capacidade de gesto local e regional, com informaes sobre
230
estrutura administrativa, gesto financeira e outros. O questionrio Conselhos,

por sua vez, permitir conhecer as condies das estruturas de controle social,
dados sobre criao, resolues, regimento interno e legislao, oramento e
infraestrutura, secretaria executiva, dinmica de funcionamento e composio,
visando o incremento permanente para que esses fruns possam exercer o seu
papel de acompanhamento e fiscalizao da gesto e das aes do Suas. Os dados
resultantes dos censos so pareados e cruzados entre si, produzindo uma leitura
mais analtica da situao dos Cras e dos Creas nas suas diversas dimenses e
oferecendo um conjunto de informaes relevantes de alto nvel para os gestores.
Alguns exemplos podem ser mostrados com o recente relatrio do
Censo Cras 2009. Um dos campos de pesquisa presentes no Censo Cras
se refere ao seu horrio de funcionamento e aos servios e atendimento do
Cras, tendo em vista as normas nacionais pactuadas.
Quando a pergunta versa sobre os dias de funcionamento dos Cras na
semana, observa-se a seguinte resposta colocada em grfico simples:
GRFICO 2
Distribuio de Cras, segundo quantidade de dias de funcionamento por semana

Brasil, 2009
100
97,8
80
60
40
20
0,4
1,4
0,3
6 dias
7 dias
0
At 4 dias
5 dias
Fonte: Relatrios Censo Suas/Cras 2009.
Quando a pergunta versa sobre quais os servios desenvolvidos no Cras,

observa-se a seguinte resposta colocada em grfico simples e tabelas, que podem
ser amplamente pareados com outros dados:
231
GRFICO 3
Percentual de Cras, por tipo de servio desenvolvido Brasil, 2009
TABELA 4
Nmero e percentual de Cras, por tipo de servio desenvolvido, segundo

localizao 2009
Localizao
Servios desenvolvidos no
CRAS
Urbano
Rural
Itinerante
Total
Programa de Ateno Integral

a Famlia
N.Abs
5.113
151
11
5.275
90,9%
92,1%
100,0%
91,0%
ProJovem Adolescente
(apenas quando executado no
espao do prprio CRAS)
N.Abs
2.370
75
2.449
42,1%
46
36
42
Servio de Convivncia
(socioeducativo) para crianas
de 0 a 6 anos
N.Abs
1.944
58
2.007
34,6%
35,4%
45,5%
34,6%
Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e

adolescentes de 6 a 14 anos
N.Abs
3.004
88
3.101
53,4%
53,7%
81,8%
53,5%
Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15

a 17 anos(exceto Projovem)
N.Abs
2.081
66
2.153
37,0%
40,2%
54,5%
37,1%
Servios de capacitao e
incluso produtiva
N.Abs
4.068
124
4.201
72,3%
75,6%
81,8%
72,5%
Servios de Convivncia
(socioeducativo) para Idosos
N.Abs
3.884
111
4.002
69,1%
67,7%
63,6%
69,0%
Quando a pergunta versa sobre as aes e atividade realizadas no Cras no

ms de referncia, tendo em vista todos os servios, a seguinte resposta pode ser
colocada em grfico simples:
232
GRFICO 4
Percentual de Cras, por tipo de aes e atividades realizadas Brasil, 2009
Fonte: Censo Cras 2009.
indispensvel mencionar que gestores municipais e estaduais acompanham os resultado dos censos on line e in line e com ferramentas eletrnicas denominadas gerente Censo Cras e Creas, um painel de acompanhamento unificado
objetivando apoiar a tomada de decises e de intervenes para o incremento do
sistema nos diversos estados e municpios.
As aes, servios e programas implementados pelo MDS hoje alcanam
milhes de cidados que vivem em todas as regies do Brasil, nas mais diversas situaes. Portanto, impacto da rede de proteo social que se consolida,
influenciado como elemento estruturante, pelos processos de gesto que produzam o necessrio suporte, a exemplo do processo de monitoramento brevemente
relatado neste artigo, que inclusive permite subsdios para avaliaes peridicas e
formao, visando o constante aprimoramento do Suas.
233
REFERNCIAS
BRASIL. Lei Orgnica da Assistncia Social. Dirio Oficial da Repblica

Federativa do Brasil. Braslia, 7 dez. 1993.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome.
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Braslia-DF,
2004a.
Disponvel
em:
<http:/www.mds.gov.br/assistenciasocial>.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Conselho
Nacional de Assistncia Social (CNAS). In: CONFERNCIA NACIONAL
DE ASSISTNCIA SOCIAL, 4., 2004, Braslia, Anais. Braslia, dez. 2004b.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma
Operacional Bsica NOB/Suas. Braslia, jul. 2005. Disponvel em: <http:/www.
mds.gov.br>.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Norma
Operacional Bsica NOB-RH/Suas. Braslia, 2006a. Disponvel em: <http://
www.mds.gov.br/gestaodainformacao/monitoramento/monitoramento-do-suas/
monitoramento-do-suas>.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria
Nacional de Assistncia Social. Documentos e verses preliminares de
orientaes tcnicas dos departamentos de Proteo Social Bsica e Proteo
Social Especial. Braslia, 2006b.
de Avaliao e Gesto da Informao (Sagi). Secretaria Nacional de Assistncia
Social (SNAS). Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras). Ficha de
monitoramento. Braslia, 2007a.
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria

Social (SNAS). Dicionrio das variveis do Cras. Braslia, 2007b.
______.

Social (SNAS). Linha de base do monitoramento dos Cras. Braslia, 2008.
______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Secretaria de
Avaliao e Gesto da Informao. Caderno do Monitoramento Cras 2008. Braslia,
2009. Disponvel em: < http://www.mds.gov.br/gestaodainformacao/monitoramento>.
234
SPOSATI, A. Desafios para fazer avanar a poltica de assistncia social no Brasil.

Servio Social e Sociedade, So Paulo, v. 77, p. 30-53, 2004.
______. Cidade em pedaos. So Paulo: Brasiliense, 2001.
______. Especificidade e intersetorialidade da poltica de assistncia social.
Servio Social e Sociedade, So Paulo, v. 68, p. 54-82, 2001.
YASBEK, M. C. Pobreza e excluso social: expresses da questo social no
capitalismo. Temporalis, Braslia, Ano 2, n. 3, p. 33-40, 2001.
235
ANEXO 1
Alguns blocos de perguntas do Censo Suas Cras (incompleto)
CENSO SUAS FORMULRIO CRAS 2009

SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL
BLOCO 1 IDENTIFICAO DO CRAS

1. LOCALIZAO DO CRAS:
Municpio: __________________________________________________________________________ UF: _____________
Endereo do CRAS: ___________________________________________________________________________________
Bairro: ___________________________________________________________________ CEP: _____________________
Telefone com DDD: ( _____ ) _______________________ Email: ______________________________________________
Localizao: |__| CRAS Urbano |__| CRAS Rural |__| CRAS Itinerante (Embarcao)
2. Este CRAS uma unidade com capacidade de atendimento para at:
|__| 2.500 famlias referenciadas
3. Indique a(s) fonte(s) de financiamento deste CRAS.

|__| Municipal / DF
|__| Estadual
|__| Federal - Piso Bsico Fixo MDS (Programa PAIF)
|__| Federal - Piso Bsico de Transio MDS
|__| Federal - Piso Bsico Varivel MDS
|__| Federal IGD MDS
|__| Federal - Outros recursos federais
4. Ms e ano de incio do funcionamento deste CRAS: _______/________(mm/aaaa).
BLOCO 2 ESTRUTURA FSICA DO CRAS

5. Situao do imvel onde se localiza o CRAS:
|__| prprio da Prefeitura Municipal
|__| alugado pela Prefeitura Municipal
|__| cedido para a Prefeitura Municipal
|__| outro
6. O imvel de funcionamento do CRAS compartilhado? (Marque apenas uma opo)
|__| No, exclusivo para o CRAS
|__| Compartilhado com Secretaria da Assistncia Social ou congnere
|__| Compartilhado com outra unidade administrativa (Sede de Prefeitura, Administrao Regional, Sub-Prefeitura etc)
|__| Compartilhado com o Conselho Municipal de Assistncia Social
|__| Compartilhado com Conselho Tutelar
|__| Compartilhado com CREAS Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social
|__| Compartilhado com outra unidade pblica de servios da Assistncia Social
|__| Compartilhado com Unidade de Sade
|__| Compartilhado com Escola
|__| Compartilhado com uma Associao Comunitria
|__| Compartilhado com ONG/Entidade
|__| Compartilhado com Outros
7. Descreva o espao fsico deste CRAS: (Ateno! Cada sala deve ser contada uma nica vez na descrio do espao)
Salas de Atendimento
Salas com capacidade inferior a 15 pessoas
Salas com capacidade de 15 a 30 pessoas
Sales com capacidade superior a 30 pessoas
Quantidade
|___|
|___|
|___|
(Continua)
236
(Continuao)
Salas exclusivas de coordenao, equipe tcnica ou administrao
|___|
(no so salas de atendimento)
Banheiros
|___|
Demais Ambientes
Recepo
Cozinha
Almoxarifado
Espao externo no CRAS para atividades de convvio
Possui?
|__| Sim
|__| Sim
|__| Sim
|__| Sim
|__| No
|__| No
|__| No
|__| No
8. Este CRAS possui condies de acessibilidade para pessoas idosas ou com deficincia?
|__| Sim, em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050)
|__| Sim, mas que no esto em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050)
|__| No possui
9. Indique os equipamentos existentes neste CRAS.
|__| Telefone
|__| Computador
Quantidade
|____|
Quantidade conectada internet |____|
|__| Impressora
|__| Acesso a Internet discada
|__| Acesso a Internet banda larga ou via satlite
|__| Equipamento de som
|__| Televiso (TV)
|__| DVD/Vdeo Cassete

|__| Fax
|__| Materiais pedaggicos, culturais e esportivos
|__| Brinquedos
|__| Datashow
|__| Mquina Fotogrfica
|__| Veculo
|__| Biblioteca
10. Este CRAS possui placa de identificao?

|__| Sim, conforme o modelo padronizado pelo MDS
|__| Sim, em outro modelo, mas com o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS
|__| Sim, em outro modelo, sem o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS
|__| No possui
BLOCO 3 HORRIO DE FUNCIONAMENTO, SERVIOS E ATENDIMENTOS DO CRAS
11. Quantos dias na semana este CRAS funciona: |____| dias por semana
12. Quantas horas por dia este CRAS funciona: |____| horas por dia
13. Indique quais dos servios abaixo so desenvolvidos neste CRAS:
(marque apenas os servios executados no prprio CRAS)
|__| Programa de Ateno Integral a Famlia

|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos
|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos
|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos (exceto Projovem)
|__| ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS)
|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 18 a 29 anos
|__| Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos
|__| Servios de capacitao e incluso produtiva
14. Quantitativo de Famlias acompanhadas pelo PAIF
Acompanhamento de Famlias pelo PAIF (ms de referncia agosto 2009)
Quantidade de
Famlias em
acompanhamento
(JUNHO 2008)
Informao
no
disponvel
(marque X)
Quantidade total de famlias em acompanhamento pelo PAIF
|__|__|__|__|
|___|
Quantidade de famlias do Bolsa Famlia em acompanhamento pelo PAIF

Quantidade de famlias de beneficirios do BPC em acompanhamento pelo PAIF
|__|__|__|__|
|___|
|__|__|__|__|
|___|
15. Indique as aes e atividades realizadas por este CRAS:

|__| Recepo e acolhida
|__| Acompanhamento de famlias
|__| Acompanhamento de indivduos
|__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas com famlias
(Continua)
237
(Continuao)
|__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas geracionais / intergeracionais
|__| Visitas Domiciliares
|__| Busca ativa
|__| Atividades de incluso digital
|__| Encaminhamento de famlias ou indivduos para a rede de servio socioassistencial
|__| Encaminhamento de famlias ou indivduos para outras polticas pblicas
|__| Encaminhamento para insero de famlias no Cadastro nico
|__| Orientao/acompanhamento para insero do BPC
|__| Acompanhamento dos encaminhamentos realizados
|__| Articulao e fortalecimento de grupos sociais locais
|__| Produo de Material socioeducativo
|__| Campanhas socioeducativas
|__| Palestras
16. Este CRAS realiza concesso de Benefcios Eventuais? (Considerar apenas aqueles concedidos no prprio CRAS. No
considerar os encaminhamentos para obteno dos benefcios junto a outra unidade/rgo)
|__| Sim
|__| No
17. Informe o volume aproximado dos atendimentos realizados semanalmente neste CRAS.
Quantidade aproximada
(total por semana)
|___|
|___|
|___|
|___|
Atendimentos
Quantidade de entrevistas individual/familiar realizadas por semana
Quantidade de visitas domiciliares realizadas por semana
Quantidade de atividades coletivas realizadas por semana (Grupos de Convivncia, Palestras etc)
Quantidade de pessoas que participam de atividades coletivas neste CRAS, por semana
18. Quais das situaes abaixo so mais freqentemente atendidas por este CRAS. (Marque as 4 principais)
|__| situaes de negligncia em relao a idosos
|__| situaes de negligncia em relao a crianas
|__| situaes de negligncia em relao a pessoas com deficincia
|__| situaes de violncia domstica
|__| outras situaes de violncia no territrio
|__| crianas e adolescentes fora da escola
|__| crianas em situao de trabalho infantil
|__| indivduos sem documentao civil
|__| famlias com descumprimento de condicionalidades do Bolsa Famlia
|__| famlias elegveis no inseridas nos programas ou benefcios de transferncia de renda
|__| famlias em situao de insegurana alimentar
|__| demandas de proviso material (exceto alimentos)
|__| explorao ou abuso sexual de crianas e adolescentes
|__| jovens em situao de vulnerabilidade e risco social
19. H povos e comunidades tradicionais no territrio de abrangncia deste CRAS?
|__| Sim |__| No (pule para a questo 19)
20. Este CRAS atende povos e comunidades tradicionais?
|__| No atende
|__| Atende povos indgenas
|__| Atende Comunidade Quilombola
|__| Atende Comunidade ribeirinha
|__| Atende outros povos e comunidades tradicionais.
21. Este CRAS possui rede referenciada para oferta de Servios de Proteo Social Bsica:
|__| Sim
|__| No (pule para a questo 28)
22. Indique os servios disponveis na rede referenciada e o tipo de unidade que os ofertam
Tipo de Unidade que oferta
Servios disponveis na rede referenciada
Outra Unidade
Entidade
Pblica
conveniada
|__|
|__|
|__|
|__|
Servios de Convivncia para Crianas de 0 a 6 anos

Servios de Convivncia para Crianas de 6 a 15 anos de idade
Servios de Convivncia para Jovens de 15 a 17 anos de idade
Servios de Convivncia para Idosos
|__|
|__|
|__|
|__|
|__|
|__|
|__|
|__|
(Continua)
238
(Continuao)
Salas exclusivas de coordenao, equipe tcnica ou administrao
|___|
(no so salas de atendimento)
Banheiros
|___|
Demais Ambientes
Recepo
Cozinha
Almoxarifado
Espao externo no CRAS para atividades de convvio
Possui?
|__| Sim
|__| Sim
|__| Sim
|__| Sim
|__| No
|__| No
|__| No
|__| No
8. Este CRAS possui condies de acessibilidade para pessoas idosas ou com deficincia?
|__| Sim, em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050)
|__| Sim, mas que no esto em conformidade com a Norma da ABNT (NBR 9050)
|__| No possui
9. Indique os equipamentos existentes neste CRAS.
|__| Telefone
|__| Computador
Quantidade
|____|
Quantidade conectada internet |____|
|__| Impressora
|__| Acesso a Internet discada
|__| Acesso a Internet banda larga ou via satlite
|__| Equipamento de som
|__| Televiso (TV)
|__| DVD/Vdeo Cassete

|__| Fax
|__| Materiais pedaggicos, culturais e esportivos
|__| Brinquedos
|__| Datashow
|__| Mquina Fotogrfica
|__| Veculo
|__| Biblioteca
10. Este CRAS possui placa de identificao?

|__| Sim, conforme o modelo padronizado pelo MDS
|__| Sim, em outro modelo, mas com o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS
|__| Sim, em outro modelo, sem o nome Centro de Referncia de Assistncia Social CRAS
|__| No possui
BLOCO 3 HORRIO DE FUNCIONAMENTO, SERVIOS E ATENDIMENTOS DO CRAS
11. Quantos dias na semana este CRAS funciona: |____| dias por semana
12. Quantas horas por dia este CRAS funciona: |____| horas por dia
13. Indique quais dos servios abaixo so desenvolvidos neste CRAS:
(marque apenas os servios executados no prprio CRAS)
|__| Programa de Ateno Integral a Famlia

|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas de 0 a 6 anos
|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para crianas e adolescentes de 6 a 14 anos
|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 15 a 17 anos (exceto Projovem)
|__| ProJovem Adolescente (apenas quando executado no espao do prprio CRAS)
|__| Servio de Convivncia (socioeducativo) para jovens de 18 a 29 anos
|__| Servios de Convivncia (socioeducativo) para Idosos
|__| Servios de capacitao e incluso produtiva
14. Quantitativo de Famlias acompanhadas pelo PAIF
Acompanhamento de Famlias pelo PAIF (ms de referncia agosto 2009)
Quantidade de
Famlias em
acompanhamento
(JUNHO 2008)
Informao
no
disponvel
(marque X)
Quantidade total de famlias em acompanhamento pelo PAIF
|__|__|__|__|
|___|
Quantidade de famlias do Bolsa Famlia em acompanhamento pelo PAIF

Quantidade de famlias de beneficirios do BPC em acompanhamento pelo PAIF
|__|__|__|__|
|___|
|__|__|__|__|
|___|
15. Indique as aes e atividades realizadas por este CRAS:

|__| Recepo e acolhida
|__| Acompanhamento de famlias
|__| Acompanhamento de indivduos
|__| Grupo/oficina de convivncia e atividades socioeducativas com famlias
captulo 7
A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e

Nutrio (REDESAN) como ELEMENTO DA estratgia da
poltica de segurana alimentar e nutricional
1 INTRODUO
Este artigo tem por objetivos apresentar a Rede de Equipamentos Pblicos de

Alimentao e Nutrio (Redesan), constituda pelos restaurantes populares, pelas
cozinhas comunitrias e pelos bancos de alimentos, e ressaltar sua importncia no
conceito de segurana alimentar brasileiro. Procura-se tambm demonstrar que a
Redesan se constitui em uma ao estratgica da Poltica Nacional de Segurana
Alimentar e em uma estrutura operacional do Estado que contribui de forma
direta para a reduo dos ndices de insegurana alimentar da populao e da
erradicao da pobreza e da marginalizao, alm da reduo das desigualdades
sociais e regionais.
recente a incluso da temtica da fome na agenda governamental brasileira.1 Decorrente de um processo histrico marcado pela explorao e discriminao, o Brasil apresenta acentuada desigualdade social, caracterizada por uma alta
concentrao de renda, com amplos segmentos da populao excludos do acesso
a bens e servios pblicos essenciais que garantem o pleno exerccio dos direitos
sociais, previstos no Art. 6o da Constituio Brasileira.
As polticas pblicas direcionadas ao desenvolvimento social exigem esforos
conjuntos dos diversos atores governamentais e societais no sentido de promover
aes efetivas que alcancem os grupos sociais mais vulnerveis. A ideia de se instituir uma rede de polticas de proteo e promoo social tem como objetivo
reduzir as desigualdades sociais, por meio da preveno a situaes de risco decorrentes da pobreza, da privao e do precrio acesso aos servios pblicos, o qual se
coaduna com o objetivo fundamental do Estado brasileiro de erradicar a pobreza,
a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais (BRASIL, 1988).
Nesse contexto, a segurana alimentar e nutricional (SAN) uma temtica que perpassa por todas as dimenses que caracteriza o risco social e aparece
associada garantia de poder aquisitivo da populao, crescimento econmico,
1. No objetivo deste artigo realizar um histrico da incluso da temtica de SAN nas polticas pblicas brasileiras.
Para tal anlise sugere-se o artigo de Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009).
240
redistribuio de renda e reduo da pobreza (HIRAI; ANJOS, 2007). Refere-se

diretamente universalizao do direito social bsico de acesso regular e permanente a alimentos de qualidade, em quantidades suficientes e que no comprometam o acesso a outras necessidades essenciais.
A fome uma situao de insegurana alimentar e no decorre apenas da
produo de alimentos, mas tambm relaciona-se com o funcionamento de toda
a economia e, mais amplamente, com a ao das disposies polticas e sociais que
podem influenciar direta ou indiretamente no potencial das pessoas para adquirir
alimentos e obter sade e nutrio (SEN, 2002).
Nos ltimos anos foram muitos os avanos no que diz respeito ao enfrentamento da fome no Brasil, entretanto, dados da Pesquisa Nacional de Amostra por
Domiclios (PNAD) 20042 indicam que aproximadamente 72 milhes de pessoas
39,8% da populao residente em domiclios particulares no Brasil conviviam,
no perodo de referncia da pesquisa, com algum grau de insegurana alimentar.
Entre aqueles em situao de insegurana alimentar, incluem-se aproximadamente
39,5 milhes em insegurana alimentar moderada ou grave respectivamente
14,1% e 7,7% dos moradores em domiclios particulares que enfrentavam, portanto, limitao quantitativa de acesso a alimentos. Os cerca de 14 milhes de
indivduos que apresentavam quadro de insegurana alimentar grave experenciavam fome em quase todos os dias, em alguns dias ou em um ou dois dias dos
trs meses que precederam a entrevista. Nessa mesma pesquisa, observou-se que,
no Brasil, assim como em outros pases, o nmero de pessoas que esto em situao de insegurana alimentar tem relao direta com a renda domiciliar mensal per
capita. A prevalncia de insegurana alimentar grave revelou-se substancialmente
maior nos domiclios com rendimentos per capita de at um salrio mnimo.
Os resultados corroboram a associao entre desigualdades econmico-sociais e
disparidades existentes no estado de segurana alimentar da populao.
Os dados claramente apontam para a complexidade de se construir uma poltica cujo objeto de interveno apresenta variveis interdependentes. A segurana
alimentar e nutricional, segundo a Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, no
seu Art. 4o, inciso I, abrange
2. A PNAD 2004 contou com um suplemento sobre segurana alimentar com base na utilizao da Escala Brasileira de
Insegurana Alimentar (Ebia). Assim, disponibilizou, pela primeira vez, um indicador direto sobre segurana alimentar
da populao domiciliada do pas. A estratgia foi repetida em 2009, mas os resultados ainda no se encontram
disponveis. Observe-se que o fenmeno mensurado pela Ebia o grau de (in)segurana alimentar dos domiclios
permitindo a sua classificao entre segurana alimentar (SA) e insegurana alimentar (IA) leve, moderada ou grave.
Como em qualquer outro fenmeno, a magnitude da segurana alimentar variar se for adotado outro indicador para
a sua mensurao. Dessa forma, no corpo do texto opta-se pela utilizao desse indicador tanto por ser o mais recente
disponvel como por sua metodologia permitir a estimativa de graus de insegurana alimentar. Mencione-se, contudo,
que outras tentativas de mensurao do fenmeno da fome j foram feitas no pas. O Mapa da Fome organizado
pelo Ipea em 1993, por exemplo, cotejou o custo mdio da cesta de alimentos com a distribuio de renda do pas e
concluiu que naquele momento havia no pas 32 milhes de pessoas que no dispunham de recursos financeiros
suficientes para garantir a sua alimentao (PELIANO, 1993).
A Rede de Equipamentos Pblicos de Alimentao e Nutrio (REDESAN)...
241
(...) a ampliao das condies de acesso aos alimentos por meio da produo, em
especial da agricultura tradicional e familiar, do processamento, da industrializao,
da comercializao, incluindo-se os acordos internacionais, do abastecimento e da
distribuio dos alimentos, incluindo-se a gua, bem como da gerao de emprego
e da redistribuio da renda.
A poltica de segurana alimentar e nutricional deve estar pautada em um

conjunto de aes pblicas estatais e no estatais que promovam a estruturao
de sistemas descentralizados de segurana alimentar e nutricional regulados pelo
Estado. A configurao desses sistemas envolve a oferta de bens e servios por
meio da reestruturao, integrao e articulao dos circuitos agroalimentares
locais e regionais desde a produo ao consumo de alimentos (BRASIL, 2008a,
p. 11). A interveno estatal, com objetivo de regular os sistemas, pressupe um
valor social explcito da nao brasileira que a garantia da possibilidade de todos
contarem com o mnimo para satisfazer suas necessidades fundamentais, sendo
uma delas o acesso alimentao.
O Estado regulador, por meio de mecanismos e instrumentos, desencadeia
aes que tm interferncia direta na configurao dos sistemas descentralizados de SAN. A partir da edio de leis que fazem parte do marco jurdico, o
Estado regulamenta procedimentos, critrios, competncias e atribuies dos
entes envolvidos em uma poltica setorial. Ao mesmo tempo, desencadeia aes
para a implantao de uma estrutura operacional que materializa a poltica na
realidade concreta.
242
FIGURA 1
Sistemas descentralizados de segurana alimentar e nutricional
ESTADO
ESTRUTURA
OPERACIONAL
MARCO JURDICO:
- EC n 64/2010
- Lei n 11.346/2006 (LOSAN)
- Decreto no 7.272/2010
Produo
MERCADO
EMPRESAS
PRIVADAS
SOCIEDADE
Agricultura Urbana
Hortas
2 gua
Lavouras
PAA
Consumo
Restaurantes populares
Cozinhas comunitrias
Cesta de alimentos
Cisternas
Abastecimento
Feiras populares
Banco de alimentos
Mercados populares
TERCEIRO
SETOR
Fonte: CGEP/DESAN/SESAN/MDS 2010.

Elaborao prpria.
A figura 1 apresenta um modelo simplificado e demonstra como so estruturados os sistemas descentralizados de SAN. A Lei Orgnica da Segurana
Alimentar e Nutricional (Losan), Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, que
cria o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Sisan) e institui
seus componentes, integra, com a Emenda Constitucional no 64, de 4 de fevereiro
de 2010, e o Decreto no 7.272, de 25 de agosto de 2010, o marco jurdico que
assegura o direito humano alimentao adequada e institui a Poltica Nacional
de Segurana Alimentar e Nutricional (PNSAN). A meno expressa do direito
alimentao no Art. 6o da Constituio confere um novo patamar a essa poltica.
Se, por um lado, garante o acesso alimentao a toda populao brasileira, por
outro, impe ao Estado a responsabilidade e o dever em responder de forma
efetiva a essa demanda.
A estrutura operacional do Estado, que concretiza a poltica de SAN, pode
ser visualizada e destacada, na figura anterior, pela sua interferncia na produo,
no abastecimento e no consumo do circuito agroalimentar. Nota-se a existncia
de aes cujo foco especfico e direto em cada fase do circuito, embora exeram
243
influncia indireta, tambm, em outras fases. No centro do desenho aparece uma

ao, de carter transversal, o Programa de Aquisio de Alimentos (PAA), que
articula e estrutura as diversas aes de SAN, buscando reconfigurar toda a lgica
do circuito agroalimentar, pelo apoio ao fortalecimento da agricultura familiar e
valorizao das culturas alimentares regionais.
A Redesan constitui-se em estrutura operacional do Sistema Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional e integrada por restaurantes populares, cozinhas comunitrias e bancos de alimentos. Sob a coordenao do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), a Redesan insere-se como
estratgia da poltica nacional de segurana alimentar e nutricional na promoo
de sistemas descentralizados de SAN e sua atuao se d, principalmente, no
abastecimento e no consumo de alimentos do circuito agroalimentar, podendo
ter atuao indireta tambm na produo.
Ao mesmo tempo em que o Estado intervm no circuito alimentar por meio
da estruturao de sistemas descentralizados de SAN, suas aes so potencializadas e complementadas pela importante atuao da sociedade, representada pelo
terceiro setor organizaes no governamentais (ONGs) sem fins lucrativos,
associaes, cooperativas, fundaes, organizaes da sociedade civil de interesse
pblico (OSCIPs), entre outros. O mercado, representado pelas empresas privadas, corresponde a um ator relevante e influente na conformao de todo esse sistema, que agrega interesses privados para fins de acumulao de lucro e, por isso,
tem sua ao regulada e delimitada pelo Estado para garantia da justia social.
2 A ESTRUTURA DA REDESAN
O acesso alimentao adequada e saudvel, por meio da produo e oferta de

refeies gratuitas e/ou a preos acessveis associa-se com a funo precpua dos
restaurantes populares e cozinhas comunitrias. Esses equipamentos pblicos,
alm de oferecerem refeies prontas destinadas ao consumo imediato, tm
potencial para interferir, tambm, no que diz respeito produo de alimentos,
na medida em que ampliam a demanda por gneros alimentcios da agricultura
familiar local e reforam a adoo de hbitos alimentares saudveis.
As tcnicas que orientam o melhor aproveitamento e a diminuio do
desperdcio com vista na aplicao de boas prticas ambientais fazem parte do trabalho executado pelos bancos de alimentos. Sua funo principal interfere diretamente no abastecimento, processamento, armazenamento e distribuio dos
alimentos, promovendo a interlocuo tanto com parceiros do mercado quanto
com o PAA, no momento em que recebe gneros provenientes da agricultura
familiar e realiza a distribuio para entidades cadastradas na assistncia social e
para os restaurantes populares e cozinhas comunitrias.
244
A promoo de aes de educao alimentar e nutricional tem grande importncia sob o ponto de vista de criar capacidades de escolhas das famlias, no que se
refere aos alimentos. Essa funo perpassa por todos os equipamentos da Redesan e
busca valorizar a adoo de hbitos alimentares regionais saudveis para a melhoria
das condies gerais de sade da populao, alm de subsidiar a melhoria das tcnicas de processamento e preparo dos alimentos e refeies com vista na segurana
e no melhor aproveitamento dos alimentos (IBASE, 2008, p. 76).
Outro aspecto relevante o reconhecimento de diferentes aes setoriais,
como assistncia social, educao, sade, cultura, esporte, trabalho, agricultura,
meio ambiente, entre outras, que possuem interface evidente com as funes
atribudas Redesan (BRASIL, 2008a, p. 11). Um esforo conjunto tem sido
despendido no sentido de articular e integrar essas aes nos sistemas descentralizados de SAN, como a associao entre Centros de Referncia de Assistncia
Social (Cras) e cozinhas comunitrias, bibliotecas comunitrias, telecentros, entre
outros. Assim, toda a infraestrutura da Redesan pode ser disponibilizada no
apenas para o cumprimento de sua principal funo promover a segurana alimentar , mas tambm para outras atribuies setoriais, permitindo maior racionalidade na utilizao dos recursos pblicos, uma vez que se evita a superposio
de aes e promove a complementaridade dos programas.
Os restaurantes populares so equipamentos pblicos de alimentao e
nutrio de mdio e grande porte com capacidade de produo de, no mnimo,
mil refeies dirias e se destinam ao preparo e comercializao de refeies
saudveis a preo acessvel, bem como promoo da alimentao saudvel, em
cidades com populao superior a 100 mil habitantes, devendo estar localizados,
preferencialmente, em centros urbanos.
As cozinhas comunitrias, por sua vez, so equipamentos pblicos de
alimentao e nutrio de pequeno porte com capacidade de produo de, no
mnimo, 100 refeies dirias, destinadas ao preparo, comercializao acessvel ou doao de refeies saudveis em reas de vulnerabilidade social.
Cabe esclarecer que esses equipamentos diferem dos restaurantes populares no
apenas pelo seu tamanho em termos de infraestrutura e capacidade de atendimento, mas tambm, preponderantemente, por sua capilaridade em municpios
com populaes marginais menores de 100 mil habitantes e com quadro de
indicadores sociais situado nos patamares mais baixos.3
Os bancos de alimentos so equipamentos pblicos destinados ao armazenamento e processamento estratgico de alimentos provenientes de doaes
3. No processo de seleo das propostas municipais para instalao de cozinhas comunitrias so considerados o
ndice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM) e o percentual de insegurana alimentar do estado. Alem disso
h uma pontuao adicional aos municpios que se situam na regio do semirido brasileiro.
245
oferecidas por parceiros do setor alimentcio e por aes governamentais, visando

diminuio do desperdcio e ao melhor aproveitamento dos alimentos que so
distribudos gratuitamente, preferencialmente, s entidades da rede de proteo
e promoo social includas no Cadastro Nacional de Entidades de Assistncia
Social, mantido pelo MDS (BRASIL, 2009, p. 14).
3 AES PARA IMPLANTAO DA REDESAN E OPERACIONALIZAO
DOS SERVIOS
A estratgia de implantao da Redesan tem como princpios o disposto no Art. 8o,

incisos III e IV, da Lei no 11.346, de 15 de setembro de 2006, que coloca a prerrogativa da sociedade em participar da execuo, do acompanhamento, do monitoramento e do controle das polticas e programas de SAN em todas as esferas de
governo, como tambm a transparncia dos programas e aes, no que se refere
ao uso dos recursos pblicos e privados, bem como critrios para sua concesso.
O MDS adota como instrumento para seleo dos entes federados que desejam implementar a Redesan no mbito de sua atuao a divulgao de editais
pblicos. Esse instrumento confere maior transparncia na alocao dos recursos
oramentrios e, diante da restrio imposta, explicita critrios de focalizao,
cujo intuito qualificar e aperfeioar os resultados do programa, buscando direcionar as aes queles indivduos que realmente precisam da interveno estatal.
Por meio de um sistema de pontuao ponderada, no qual so inseridos diversos
indicadores e anlise criteriosa das propostas tcnico-sociais, estados e municpios
qualificam-se para o incio do processo de operacionalizao da Redesan.
Cada equipamento pblico exige um tipo de proposta a ser desenvolvida
especificamente, levando em considerao sua funo primordial. O detalhamento
das informaes essencial para que o ente que se prope a receber o recurso
pblico seja classificado no nmero de vagas previsto pelo total de recursos oramentrios disponveis. requerida dos proponentes a abordagem clara e objetiva
dos aspectos sociais e econmicos relacionados rea na qual ser implantado o
equipamento pblico. A apresentao de indicadores que justifiquem a relevncia
da interveno para a populao diretamente envolvida se faz necessria.
A questo central na anlise da proposta consiste na descrio da estratgia de implantao, tanto para a etapa que envolve a construo do espao
fsico e a compra de equipamentos para o devido funcionamento, quanto para
a gesto dos servios que sero oferecidos pela unidade. Considera-se o planejamento das aes, assim como a contrapartida disponibilizada pelo ente em termos de coordenao, monitoramento e oramento para a execuo do projeto.
Neste momento, o objetivo principal a anlise do potencial para gesto dos
programas aos quais o ente deseja se qualificar.
246
Os fatores condicionantes para a sustentabilidade econmica, social e

ambiental exigem um aprofundamento maior da proposta de trabalho. A partir
deles, pode-se inferir sobre a viso multidimensional que o ente tem do resultado a
ser alcanado com a implantao deste empreendimento. Questes que envolvem
abastecimento dos restaurantes populares e cozinhas comunitrias com insumos
necessrios produo de refeies devem ser descritas considerando a logstica de
compra para abastecimento da unidade, as parcerias envolvidas neste processo e a
elaborao do cardpio para abastecimento dos equipamentos. Tambm, deve-se
destacar de que forma ser garantido o direcionamento do Programa de Aquisio
de Alimentos (PAA) como subsdio para a produo de refeies.
Um cuidado especial deve ser dado poltica de preos das refeies oferecidas, tanto pelos restaurantes populares quanto pelas cozinhas comunitrias, que
poder ser diferenciada considerando as condies socioeconmicas do usurio e
o alcance do pblico prioritrio do programa. O valor da refeio a ser pago pelo
usurio no dever exceder ao custo total de produo. Os entes devem ter cincia
e comprometimento com o fato de que parte desses custos ser subsidiada com
recursos provenientes do oramento pblico municipal ou estadual.
De igual peso, analisa-se o grau de institucionalizao e articulao das
aes de SAN no territrio onde se pretende instalar o equipamento, bem como
a mobilizao da sociedade para acompanhar a execuo das aes propostas.
Esses dois ltimos indicadores so bastante pertinentes e tm relao direta com
a sustentabilidade da rede. A regulamentao, na forma da lei, assegura maiores
condies para que as aes estatais sejam permanentes e regulares.
O controle social remete ao accountability, termo que exige maior responsabilizao dos dirigentes em relao ao alcance dos resultados e coloca a prestao
de contas do Estado sociedade como imprescindvel para eficcia das aes e
mensurao do desempenho governamental, perante o atendimento das demandas do cidado.
Os recursos disponibilizados para implantao dos equipamentos pblicos
so destinados, especificamente, para elaborao de projetos bsicos de arquitetura e engenharia, execuo de obras e instalaes, aquisio de equipamentos,
materiais permanentes e de consumo novos. O recurso repassado corresponde
a uma transferncia voluntria da Unio e o instrumento utilizado para sua
efetivao o contrato de repasse, realizado por intermdio de uma instituio
financeira oficial federal.
A gesto dos servios oferecidos pela Redesan envolve um conjunto de aes
que devem ser planejadas e coordenadas. Uma vez implantados os equipamentos
pblicos, a responsabilidade da gesto de estados e municpios, que se comprometem em garantir o atendimento qualificado ao pblico-alvo. Neste processo
247
de descentralizao, o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome

(MDS) define os parmetros mnimos de gesto, a fim de promover a padronizao e a identidade da rede. As diretrizes dispostas abarcam questes que visam o
fortalecimento da estrutura do Estado e probem a transferncia das atividades de
gesto iniciativa privada.
Municpios e estados no podero eximir-se de suas responsabilidades e
atribuies diante da gesto dos equipamentos pblicos. Para isso, devero dispor
de uma equipe tcnica multidisciplinar e de uma estrutura administrativa e financeira para exercer as atividades de planejamento, organizao, abastecimento,
coordenao e fiscalizao dos servios. Excepcionalmente, os entes podero
delegar a execuo dos servios operacionais e auxiliares, preferencialmente, aos
empreendimentos de economia solidria ou s organizaes sem fins lucrativos.
3.1 Evoluo da implementao das aes
A partir de 2003, o governo federal, por meio do MDS, iniciou o repasse de recursos financeiros aos entes federados para apoi-los na implantao de equipamentos pblicos de alimentao e nutrio (BRASIL, 2008b, p. 111). A transferncia
de recursos justifica-se pela caracterstica de implementao descentralizada das
aes cuja execuo d-se em cooperao com os governos estaduais e locais.
De acordo com dados disponibilizados pela Coordenao-Geral de
Equipamentos Pblicos (CGEP, 2010), atualmente, so servidas diariamente
cerca de 123 mil refeies nos 89 restaurantes populares em funcionamento, distribudos em 65 municpios brasileiros. Outras 73 unidades encontram-se em fase
de implantao, totalizando 142 unidades apoiadas em 113 municpios. De 2003
a 2008, foi apoiada a implantao de 642 unidades de cozinhas comunitrias em
22 estados, das quais 404 esto em funcionamento, servindo aproximadamente
86 mil refeies dirias.
TABELA 1
Nmero de equipamentos pblicos em funcionamento, mdia de refeies servidas

por dia e produtividade mdia por unidade por dia Brasil, 2010
Tipo de equipamento
Unidades
Mdia de refeies
servidas por dia
Produtividade mdia
(refeies/unidade/dia)
Restaurante popular
89
123.000
1.382
Cozinha comunitria
404
86.000
213
Fonte: CGEP/Desan/Sesan/MDS 2010.

Elaborao prpria.
Os nmeros da tabela 1 indicam a produtividade mdia diria dos equipamentos pblicos e demonstram que cerca de 209 mil pessoas so beneficiadas pelo
acesso a refeies saudveis. A mdia de refeies por unidade encontra-se dentro
248
do esperado para cada equipamento, no entanto, a capacidade de atendimento

a um nmero maior de pessoas como tambm a utilizao das instalaes para
desenvolvimento de atividades em integrao com outros programas podem ser
ampliadas por meio do apoio que o MDS oferece modernizao de unidades j
em funcionamento. Procura-se, assim, otimizar os benefcios nestes espaos, uma
vez que outras aes setoriais podero realizar suas atividades na infraestrutura
disponvel nestes equipamentos pblicos.
Em 2009, foram investidos nos estados e nos municpios recursos da ordem
de R$ 46,1 milhes, para implantao de 104 novas unidades, sendo 86 cozinhas
comunitrias em 79 municpios e 18 restaurantes populares.
Existem hoje, no pas, 102 unidades de bancos de alimentos em 100 municpios de 19 estados, sendo que 65 unidades distribudas em 61 municpios j se
encontram em funcionamento. Outras 37 unidades j receberam recursos e esto
em fase de implantao. Em 2009, foram distribudas mais de 18,8 mil toneladas
de alimentos, beneficiando cerca de 2.600 entidades assistenciais por ms.
TABELA 2
Nmero de unidades de bancos de alimentos em funcionamento, nmero mdio de

entidades atendidas por ms e mdia do volume de alimentos distribudos por ms
Brasil, 2010
Tipo de equipamento
Unidades
Mdia de entidades
atendidas por ms
Mdia do volume de alimentos distribudos por ms (t)
Banco de alimentos
65
2.600
1.570

Elaborao prpria.
Os dados apresentados na tabela 2 descrevem as grandes quantidades de

alimentos que so armazenadas, processadas e distribudas, por ms, nesses
equipamentos. Por seu potencial, os bancos de alimentos configuram-se como
importantes instrumentos no sistema descentralizado de SAN local. Como mencionado anteriormente para os restaurantes populares e as cozinhas comunitrias,
a capacidade de atendimento dessas unidades ainda pode ser ampliada por meio
de repasse de recursos para a modernizao.
Se, por um lado, existe a predisposio em aumentar o nmero de entidades
atendidas e, consequentemente, o nmero de pessoas beneficiadas, por outro, existem demandas advindas de outros programas como o PAA e o Programa Nacional
de Alimentao Escolar (PNAE), que podem utilizar a infraestrutura j instalada dos
bancos de alimentos, sem prejuzo da sua funo precpua, para execuo de toda
a logstica de distribuio de alimentos de forma conjunta, redundando em maior
economicidade e eficincia no gasto do recurso pblico, no sentido de que se evita
a construo desnecessria de estruturas para realizar o mesmo tipo de atividade.
249
FIGURA 2
Mapa de distribuio geogrfica dos equipamentos pblicos em funcionamento

Brasil, 2010

Elaborao prpria.
A figura 2 mapeia a distribuio da Redesan no territrio brasileiro e sua anlise

fornece subsdios para tomada de deciso no que se refere s estratgias de implantao de novas unidades por regies e unidades da federao. Na regio Norte,
pode-se perceber que h poucos equipamentos implantados, sendo predominante
o funcionamento de restaurantes populares. Polticas focalizadoras com aes direcionadas populao mais vulnervel, sem perder a dimenso do alcance de todo o
territrio nacional, devem ser priorizadas com o objetivo de reduzir as desigualdades regionais e promover o desenvolvimento social e regional mais equnime.
Em situao antagnica, observam-se as regies Sul e Sudeste, que apresentam
nmero maior de equipamentos em funcionamento e uma melhor distribuio das
250
trs tipologias. Tal situao pode ser explicada pela maior capacidade de gesto dos
governos estaduais e municipais dessas regies. Esse melhor desempenho governamental tem resultado direto em uma melhor execuo das polticas pblicas, cuja
capacidade tcnica local, fatores de natureza econmica e experincia em polticas
previamente implementadas, entre outros, so levados em considerao.
GRFICO 1
Distribuio dos equipamentos em funcionamento por regio Brasil, 2010

70%
62,6%
60%
52,31%
50%
40,4%
40%
30%
18,46%
20%
21,3%
12,4%
10%
0%
28,1%
23,08%
1,54%
4,62%
0,0%
Banco de Alimentos
Regio Norte
Regio Centro-Oeste
16,9%
9,0%
3,7%
Cozinhas Comunitrias
Regio Sul
Regio Sudeste
5,6%
Restaurantes Populares
Regio Nordeste

Elaborao prpria.
Cabe, no entanto, avaliar a alta discrepncia existente no nmero de cozinhas comunitrias na regio Sul do pas, localizadas nos estados do Paran e Santa
Catarina, em relao s outras regies (grfico 1). A explicao est associada
prpria evoluo do equipamento ao longo dos seus sete anos de execuo.
No incio, o governo federal disponibilizava recursos oramentrios apenas para
equipar cozinhas j existentes em escolas e entidades assistenciais, favorecendo,
por conseguinte, as localidades em que pr-existiam os equipamentos. No havia
ainda a concepo de rede de equipamentos e esse tipo de atuao baseava-se em
uma viso unidimensional do problema com caractersticas apenas assistenciais e
meramente compensatrias. Com o fortalecimento das polticas pblicas focadas
em SAN, a abordagem ao problema da fome tornou-se mais complexa e exigiu
a agregao de novas funes aos equipamentos, que conseguissem responder s
diversas demandas, provocando a mudana tanto no conceito quanto na forma de
financiamento e elevando as cozinhas comunitrias a um patamar de relevncia na
poltica de SAN.
Na figura 3, observa-se o mapeamento da distribuio dos equipamentos
pblicos em implantao no territrio nacional, no ano de 2009. Importa dizer
que o perodo gasto para a completa implantao e o devido funcionamento das
unidades , em mdia, de 24 meses. A curto e mdio prazos, novas unidades sero
inauguradas em todas as regies do pas, o que refora a configurao dos sistemas
descentralizados de SAN.
251
FIGURA 3
Mapa de distribuio geogrfica dos equipamentos pblicos em implantao

Brasil, 2010

Elaborao prpria.
No entanto, pode-se ainda observar a concentrao maior de equipamentos

pblicos de alimentao e nutrio em implantao na regio Sudeste em relao
a outras regies, apesar do nmero de cozinhas comunitrias em implantao
ter sofrido um incremento considervel na regio Nordeste e corresponder a um
percentual de 67,7% do total de cozinhas comunitrias em implantao no pas
(grfico 2). Isso se deve ao processo seletivo realizado no ano de 2009, no qual
foram definidos critrios mais focalizadores para se alcanar pequenos municpios
com indicadores em nveis mais baixos.
Outra anlise pode ser considerada quando se avalia o motivo de se ter mais
equipamentos em implantao localizados na regio Sudeste. A explicao pode
252
estar associada s disparidades encontradas nos governos subnacionais, no que

diz respeito condio fiscal e habilidade administrativa, quando se trata da
capacidade de gesto das polticas pblicas dos entes federados. Nesse sentido,
o governo federal tem promovido aes para facilitar o acesso dos municpios
aos programas federais, entre as quais se destacam a diminuio dos processos
desnecessrios, a unificao dos procedimentos de habilitao e o investimento
de recursos federais voltados gesto dos municpios com vista em reduzir as
expressivas desigualdades regionais.
GRFICO 2
Distribuio dos equipamentos em implantao por regio Brasil, 2010

80%
67,7%
70%
60%
48,6%
50%
43,9%
40%
30%
20%
10%
0%
8,1%
10,8%
13,5%
18,9%
4,1% 2,3%
Banco de Alimentos
Regio Norte
15,7%
10,1%
12,3% 10,5% 14,0%
Cozinhas Comunitrias
Regio Centro-Oeste
Regio Sul
Regio Sudeste
19,3%
Restaurantes Populares
Regio Nordeste

Elaborao prpria.
Apesar do esforo de priorizao da segurana alimentar na agenda governamental, mesmo com todos os avanos, o Brasil est longe do ideal de qualidade de
vida almejado pela sociedade. Ainda necessrio maior aprofundamento das polticas pblicas de segurana alimentar, que, em articulao com outras polticas
distributivas, de promoo e incluso social, contribuam para o desenvolvimento
social da nao.
Com a insero do direito alimentao no rol dos direitos sociais dispostos
na Constituio, a regulamentao da Redesan se faz necessria e urgente, para
que se garanta a continuidade das aes que tm sido implementadas ao longo
dos anos. O marco legal fortalecer a existncia dessa rede operacional, independentemente da alternncia de governos. A implantao dos equipamentos
pblicos e servios de alimentao e nutrio apresentam capacidade de interferir
na realidade local mudando o panorama de insegurana alimentar existente.
A cooperao dos estados e dos municpios, principais atores no processo
de descentralizao da poltica, confere a capilaridade necessria para que essa
253
poltica alcance os territrios mais remotos, muitas vezes excludos pela localizao geogrfica, e que, coincidentemente, apresentam maior deteriorao de
seus indicadores sociais, embora existam indicadores ruins, tambm, nas regies
metropolitanas, exacerbados pela alta concentrao populacional.
Entretanto, os compromissos e as responsabilidades dos entes federados na
implementao das aes no mbito da Redesan, ainda, no esto claramente
definidos em dispositivos legais que possam garantir a unicidade da execuo, a
padronizao dos servios e a garantia da sustentabilidade dos equipamentos pela
ao direta do Estado, apesar da existncia de dispositivos infralegais portaria
ministerial, roteiros de implantao e manuais de gesto.
As dificuldades para manuteno e gesto dos equipamentos pblicos e dos
servios e benefcios oferecidos merecem especial ateno, pois se incorre no risco
de encontrar pelo pas estruturas ociosas, abandonadas ou at mesmo sendo utilizadas para outros propsitos, alheias ao interesse pblico. Ao executar as tarefas
relacionadas sua esfera de gesto, estados e municpios tomam decises que
nem sempre favorecem o fortalecimento da estrutura do Estado e acabam transferindo certas atribuies iniciativa privada. Nesse sentido, o governo federal tem
trabalhado na formalizao de procedimentos, normas e critrios, atribuies e
competncias, bem como a possibilidade de ampliao das formas de apoio.
Desse modo, mais do que o incentivo implantao da infraestrutura dos
equipamentos pblicos da Redesan, por meio de apoio financeiro para a execuo de obras, aquisio de equipamentos e utenslios, o MDS tem adotado a
estratgia de executar atividades de formao e qualificao profissional de forma
continuada, mediante a organizao de materiais de orientao para o planejamento do programa, a realizao de mesas tcnicas para a elaborao de projetos
e o desenvolvimento de curso de formao para os gestores pblicos com atuao
em SAN.
Desde 2008, a Rede de Acompanhamento e Formao de Gestores Pblicos
de Segurana Alimentar e Nutricional tem atuado como uma rede virtual de
relacionamento e acompanhamento das atividades desenvolvidas nos equipamentos pblicos. Como uma plataforma virtual de formao continuada, permite o
dilogo e a troca de experincias entre os gestores de SAN de todo o pas e fornece
subsdios para a discusso e a construo coletiva da poltica de SAN.
A busca pela excelncia na atuao do Estado, para que este responda s
demandas da sociedade de forma efetiva, deve ser contnua e envolve diversos
fatores que vo da qualificao do quadro de recursos humanos, muitas vezes
precarizado, ao mapeamento e aperfeioamento dos processos de implementao,
avaliao e monitoramento das polticas. Assim, necessrio investir em sistemas
de informao que facilitem a coleta e a disponibilizao de dados e promover a
254
qualificao dos processos de monitoramento pela construo e acompanhamento

de indicadores que mensurem se, realmente, a ao governamental tem interferido na realidade, para a promoo de melhores condies de vida da populao
mais vulnervel. Deve-se investir, ainda, na realizao de estudos e pesquisas que
orientem o redirecionamento e aprimoramento da ao pblica, no reconhecimento e no incentivo formao de redes de controle social, entre outros.
Finalmente, cumpre referir o papel relevante das instncias de controle
social, na formulao, na implementao e no monitoramento das polticas de
Estado. Mesmo com o fortalecimento dessas estruturas de empowerment societal,
institudas por lei com direito de participao em todas as etapas do ciclo das
polticas pblicas, na prtica, isso, muitas vezes, no acontece. Assim, a dinmica
de incluso social deve pressupor no somente o direito de acesso aos equipamentos pblicos, mas tambm o reconhecimento das potenciais capacidades da
populao em atuar proativamente no processo de construo da rede.
A participao popular, no contexto da segurana alimentar, deve ser vislumbrada diante da possibilidade de os cidados exercerem o papel de protagonistas na construo e na organizao dos sistemas locais de SAN. Esse processo
confere legitimidade poltica que est sendo implementada e imprescindvel
consolidao das prticas democrticas no processo de conformao da Redesan
nos sistemas descentralizados de SAN.
255
REFERNCIAS
Brasil. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Senado

Federal, 1988.
______. Lei no 11.346 de 15 de setembro de 2006. Lei Orgnica de Segurana
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______. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Subsdios
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Nutricional em regies metropolitanas. Braslia, DF, 2008a.
______. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. Plano Plurianual
2004-2007. Relatrio de avaliao, Caderno 1, Braslia, 2008b.
______. Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional.
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Nutricional e da implantao do sistema nacional: Documento elaborado para
o Encontro: III Conferncia Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional + 2
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HIRAI, W. G.; ANJOS, F. S. Estado e segurana alimentar: alcances e limitaes
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(IBASE). Repercusses do Programa Bolsa Famlia na segurana alimentar e
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In: IPEA. Polticas sociais: acompanhamento e anlise. 17 volume 1. Vinte Anos
da Constituio Federal. Braslia, 2009, p. 175-250.
PELIANO, A. M. T. M. (Coord.). O Mapa da fome: subsdios formulao de
uma poltica de segurana alimentar. Braslia, DF: Ipea, 1993. 25 p.
SEN, A. Desenvolvimento como liberdade. So Paulo: Companhia das
Letras, 2002.
CAPTULO 8
CULTURA VIVA E O DIGITAL
1 INTRODUO
O presente trabalho tem como objetivo argumentar a respeito da incluso digital

no Brasil, tomando duas direes. Em primeiro lugar, o argumento se direciona
a estabelecer uma rpida reflexo sobre o direito informao. Em segundo,
avaliar quantitativamente, com a ajuda da Pesquisa Nacional por Amostras de
Domiclios (PNAD), a evoluo do fenmeno da incluso digital no pas entre os
anos de 2002 e 2008. A PNAD 2005 tambm contm um suplemento que permitir descrever alguns padres e caractersticas socioeconmicas sobre o acesso e
a utilizao da internet.
Nesse sentido, a efetividade do direito informao posta sob as lentes
da interpretao.
Depois, no segundo feixe de argumentos, o artigo discutir os significados,
conceitos e limites implicados na ideia de incluso digital. Aponta que a ideia de
cultura digital (ou cibercultura), se no completamente alternativa, complementar e mais abrangente do que a primeira. De qualquer forma, o conceito de
cultura digital impreciso e carece de alguma clarificao.
Na verdade, o conceito de cultura digital permite desconfiar do otimismo
tecnolgico presente na noo de incluso digital e, por consequncia, na utilidade geral do seu oposto, o conceito espelho de excluso digital. Esse otimismo
panglossiano da incluso digital se baseia na ideia de que o desenvolvimento
tecnolgico por si mesmo proporciona acesso igualitrio e, no caso da internet,
estimularia relaes horizontais de comunicao.
Ao contrrio, sem descuido do cultivo de um otimismo ctico ou moderado
em relao s potencialidades do desenvolvimento tecnolgico, aqui a nfase recair
nos elementos sociopolticos e econmicos que contextualizam os usos e apropriaes
das tecnologias da informao e comunicao, doravante denominadas TICs. Enfim,
incluso digital se refere ao acesso aos meios tecnolgicos computador e internet e
cultura digital se refere aos usos sociais da internet, sua capacidade de interconectar
cultural e socialmente um nmero significativo de pessoas, grupos e comunidades.
Esse enfoque permitir desdobrar outra linha de argumentao. Nessa
interessa descrever e discutir o Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura
Viva como um conjunto de estratgias de cidadania cultural, potencializao e
258
dinamizao de circuitos culturais locais, em que o digital um dos componentes

centrais. Ser discutido ento, as polticas culturais para o digital, centrando a
anlise nos Pontos de Cultura. Para contextualizar as aes, ser descrito de forma
sucinta algumas das discusses realizadas em torno da Ao Cultura Digital no
Seminrio Cultura Viva e Cultura Digital, realizado na cidade de Pirenpolis
(Gois) em 2009.
O conceito de cultura digital recontextualiza vises extremamente crticas
em relao ao desenvolvimento das tecnologias digitais e da internet. Essas apontam para o fato da criao de monoplios e concentraes de poder nos governos,
grandes empresas de software e equipamentos de informtica, de operadores de
infraestrutura ou contedos de telecomunicaes. De fato, esses elementos esto
presentes no desenvolvimento da inteligncia coletiva criada pela internet, mas
no impedem a consolidao de lgicas da comunicao horizontalizada e da
criatividade coletiva.
Tambm se enfatizar desde agora que a internet e as tecnologias acopladas transformaram a organizao produtiva, a administrao pblica e privada,
impactando o cotidiano e as sociabilidades, e mesmo que se reproduzam nos
quadros das acumulaes do sistema econmico abrindo caminho para novas
concentraes de renda e riqueza, tambm redistribui o uso do tempo livre e tem
a potncia em ampliar um campo conversacional horizontalizado, permitindo
novos modelos de articulao social, de ao poltica, de democratizao do poder.
So inmeras as experincias de e-governo, mecanismos de transparncia
pblica, controle de gastos, prego pblico, consultas via internet a respeito de temas
variados, processos decisrios com apoio em tecnologias virtuais, debates, trocas de
documentos e arquivos de msica, criao artsticas coletivas ou simplesmente de
acesso s produes clssicas ou contemporneas, digitalizao e virtualizao de
patrimnio cultural, tais como hemerotecas, acervos de fotos, filmes etc.
Ou seja, a proposta aqui reconhecer os potenciais das TICs, mas admitir alguns dos seus efeitos reais, que as mesmas contribuem na estruturao de
novas desigualdades, produzem e reproduzem, para no entrar em longas discusses, excluses e tambm incluses, embaralhando a estrutura das desigualdades
sociais. Lembrem-se que afinal mesmo os excludos digitais vivem em mundo
de tecnologias digitais e que os processos tecnolgicos nem sempre atingem o
ncleo estrutural das atividades econmicas e das hierarquias sociais, revertendo
sentidos e assimetrias. Qualquer poltica pblica de incluso deve necessariamente
considerar esses aparentes trusmos.
Deve ficar claro, entretanto, que se a cultura digital tem na internet apenas
um dos seus componentes tcnicos e estruturais, no se pode resumir a ela a
questo da democratizao, mas a reflexo deve se direcionar ao conjunto de
Cultura Viva e o Digital
259
processos culturais entre eles um que sobressai o do uso de softwares livres ,

que permitem o uso livre, programao aberta, criativa e coletiva.
Tambm aqui se deve dizer que se est diante de um dos componentes,
existem outros, alm desses aspectos tcnicos ligados interconexo, mais ligados
dimenso cultural, que so as comunidades virtuais e a inteligncia coletiva
e o potencial que abrem ao estabelecimento de relaes horizontais entre usurios
ou entre os atores sociais.
A questo da cultura digital tambm no se resume aos processos socioeconmicos relacionados diretamente internet, mas aos dinamismos culturais que
envolvem o conjunto das tecnologias digitais, pois h convergncia no campo da
televiso, do rdio, da telefonia, da produo audiovisual etc.
Por outro lado, para manter a proximidade do foco da questo que ser
aqui apresentada, necessrio demarcar o fato de que a internet instrumento
de comunicao de massa e do e-business, mas se deve lembrar que engloba
estudantes, trabalhadores, pesquisadores, tambm movimentos sociais, ONGs e
administrao pblica, cujas necessidades de comunicao so diversas daquelas
puramente comerciais.
Ento, embora se reconhea a complexa relao entre usos comerciais e
outros usos da internet, o problema da autonomia social e do seu protagonismo
cultural nos processos criativos da cultura digital deve ser enfatizado como ponto
crtico das polticas culturais nesse mbito. O objetivo do presente texto ento
organizar informaes sobre o tema e discutir o grande desafio que o desenvolvimento da infraestrutura e de conceitos adequados para dar conta dos potenciais
das tecnologias digitais, sobretudo em termos de ampliao dos direitos culturais
e da democratizao social.
No h dvida nesses primeiros anos do sculo XXI sobre a expanso do
nmero de pessoas no Brasil no apenas com acesso a microcomputadores, mas
tambm com acesso internet. Tambm no h dvidas a respeito do setor no
que se refere aos empregos gerados nesse campo da comunicao e da tecnologia
digital. Finalmente, h que se dizer que esse novo mundo tecnolgico no se
restringe aos domiclios e ao uso pessoal, mas formao de extensos circuitos
de comunicao de escala local e mundial que liga empresas privadas, pblicas e
administraes polticas.
Dessa maneira, defende-se aqui que se devem reconhecer todos os impactos positivos dos usos das novas tecnologias, especialmente na sua potncia em
estabelecer interaes horizontais, a uma s vez virtuais e reais, e na ampliao da
inteligncia coletiva, mas tambm que seus aspectos negativos devem ser enfatizados e transformados em objeto de intensas reflexes.
260
A simples universalizao deve ser perseguida, sem descuido de polticas de

democratizao da produo e de distribuio de contedos. Com isso, afirma-se
com o conceito de cultura digital que so necessrias polticas pblicas abrangentes
de interconexo em rede do maior nmero de pessoas e de polticas estruturantes
capazes de potencializar o uso das tecnologias no sentido do desenvolvimento da
inteligncia coletiva.
Parte mnima desses diferentes usos e potencialidades da internet pode ser
dimensionada com as discusses e informaes que se seguem. Sero necessrios
estudos futuros que aprofundem essas questes.
2 INTERNET E CULTURA DIGITAL
O uso da internet tem se popularizado e ao mesmo tempo a rede proclamada como

instrumento de integrao econmica, comunicacional e cultural. Dadas suas caractersticas de descentralizao, de ampla possibilidade e liberdade de trocas horizontais, a internet apresentada em seus potenciais de democratizao da informao e
da cultura e, em certo sentido, atribui-se a ela um charme contra-hegemnico.
Pode-se afirmar que a sociedade informacional estabeleceu novas relaes
entre processos de comunicao social e tecnologia ao liberalizar a palavra e
construir uma esfera mundial de conversao, em especial por meio de blogs,
podcastings, softwares sociais e outros sistemas de redes.
Todavia, os dinamismos tcnico-econmicos da internet apresentam as caractersticas e as contradies dos processos tpicos do sistema capitalista. Seu potencial
emancipador revela-se empiricamente contraditrio. De um lado, dinamiza os mercados e potencializa possibilidades econmicas, tornando a internet, as telecomunicaes e a informtica, com as quais a primeira esta articulada, peas de engrenagens
comandadas por atores hegemnicos e grupos economicamente poderosos.
Por outro lado, a internet abre potenciais de articulao poltica e social entre
grupos da periferia dos mercados. No se exclui aqui a necessidade de entendimento das complexas articulaes entre os dois universos, mas se chama ateno
para a configurao de situaes que se no escapam totalmente aos mercados mais
estruturados e dinmicos, no podem tambm ser reduzidas totalmente a eles.
Bolao et al. (2006) chamam ateno para esse paradoxo:
(...) o aspecto mais interessante da internet o seu carter potencialmente democratizador da informao e promotor de uma comunicao horizontalizada, articuladora da sociedade civil, de forma mais independente e relativamente no transparente aos poderes do Estado e do capital.
261
Em seguida,
(...) no devemos nos iludir com relao a esse potencial, pois
assimetrias so estruturalmente constitutivas da rede, garantindo
a existncia de uma complexa hierarquia em que predominam
aqueles (indivduos e, sobretudo organizaes) que detm maior
capital econmico e simblico (op. cit.).
Ainda h que se apontar que essas contradies deixam espaos para aes
autnomas e para usos da tecnologia que se concentrem em projetos polticos e
sociais alternativos.
H ainda outro ponto que essencial na discusso do acesso s tecnologias
de comunicao. Esse ponto o do papel das polticas pblicas e do Estado no
desenvolvimento da infraestrutura de comunicao, na regulao das condies
para a universalizao do acesso e dos usos potenciais dessas novas tecnologias,
dadas as suas caractersticas e a lgica da qual fazem parte (HERSCOVICI,
2006). Essas questes sero abordadas aqui apenas indiretamente, na medida em
que possvel perceber parte desses fenmenos que se ligam segmentao de
mercados e excluso nos indicadores de acesso, nos comportamentos e nos usos
sociais que so dados internet.
O desenvolvimento histrico da internet no teve na lgica comercial o
seu ponto de partida, mas caminhou nessa direo. As possibilidades comerciais foram se impondo ao processo de reorganizao capitalista da dcada de
1990, mas a perspectiva de ampliao das trocas simblicas, de pensamento
e lingusticas permaneceram, estando ainda presentes na expanso da internet
nas dcadas seguintes.
O diagrama 1 apresenta os modelos histricos, as linhas gerais dos sistemas
de telecomunicaes, caractersticas mais relevantes paradigmas comunicacionais, modelos de financiamento, relao com usurio e relao com fornecedores
de softwares, equipamentos e de produo de contedos etc.
No objetivo no contexto desse trabalho desenvolver a descrio do diagrama e para tal remetemos a Bolao (2006) de quem se pegou emprestado o
esquema. O diagrama serve aqui a propsitos mais restritos: em primeiro lugar,
mostra a posio das TICs no quadro das indstrias culturais e em segundo,
mostra a complexidade dos modelos, das relaes econmicas, interesses e usos
possveis da internet. Por fim, permite demonstrar de forma sinttica a estrutura
de relaes econmicas que, em certo sentido, gera a dependncia do usurio em
relao aos processos de produo intelectual (programas e softwares), de equipamentos e servios.
262
Na verdade, o diagrama oferece uma moldura interpretativa para explorar os

significados de alguns dados que sero em seguida apresentados. Sem aprofundar
a questo, as lgicas de fundo so articuladas pela comunicao de massa, interpessoal e acesso aos bancos de dados.
DIAGRAMA 1
Indstrias da comunicao: modelos histricos e setores vinculados
Fonte: Bolao (2006).
Vale ressaltar um pargrafo de Bolao a respeito do diagrama:

(...) a parte intermediria do esquema representa os setores fornecedores de softwares e equipamentos de rede, de produo de contedos nas diferentes indstrias
culturais, de gesto de bancos de dados e de equipamentos para o usurio final.
Neste ltimo caso, trata-se de uma parte da indstria eletro-eletrnica, que inclui
tambm, especificamente, a produo de equipamentos de som e de vdeo, no
representados no esquema, mas que devem ser levados em considerao na anlise
porque so importantes na relao do usurio com a indstria cultural no seu conjunto, enquanto sistema (2006, p. 68).
Acrescente-se que a importncia dessa parte intermediria da indstria tambm se refere dependncia que provoca entre os usurios (institucionais ou no),
dado o arranjo tecnolgico, a legislao de propriedade intelectual e de autor.
Seja como for, e mais uma vez se remete ao aprofundamento de questes
histricas e interpretativas para outros trabalhos (LVY, 1993, 1996, 1999;
263
LEMOS, 2002, 2010), deve-se assinalar que o significado social da informtica

foi profundamente transformado com os movimentos sociais na dcada de 1970,
que pretenderam oferecer acesso tcnica e s suas possibilidades aos indivduos,
aspirao posteriormente apropriada pela indstria.
A informtica pessoal no era prevista por governos ou empresas, mas
foram movimentos sociais que preconizaram sua reapropriao individual em
contradio com seu monoplio por grandes burocracias pblicas e privadas.
O movimento se desdobrou no final dos anos 1980 com a construo da internet como espao de encontro, compartilhamento e criatividade coletiva com a
interconexo entre servidores de informao , aprofundada depois na dcada de
1990 com a criao da Web com a interconexo entre documentos textuais, de
imagens e sonoros. Portanto, o papel dos movimentos sociais e da sociedade civil
foi central na construo da internet como parte de opes coletivas e culturais.
A internet exemplo de construo cooperativa internacional, expresso de
um movimento amplo alimentado por centenas de iniciativas dispersas, individuais, locais, alimentados por redes de empresas, associaes, universidades, iniciativas estatais, articuladas e articuladoras de mdias tradicionais, como jornais,
televises, bibliotecas, museus etc.
O espao construdo (ciberespao) permite prticas de comunicao interativa, recproca, comunitria e intercomunitria. Esse horizonte cultural vivo,
heterogneo e intotalizvel, embora permita o desenvolvimento de uma tica do
respeito e de reconhecimento. Como afirma Lvy,
(...) qualquer tentativa para reduzir o novo dispositivo de comunicao s formas
miditicas anteriores (esquema um - todos de um centro emissor em direo a uma
periferia receptora) s pode empobrecer o alcance do ciberespao, mesmo se compreendemos perfeitamente os interesses econmicos e polticos em jogo (1999, p. 126).
Portanto, a interconexo sempre prefervel ao isolamento est na origem

da cultura digital e implica que cada computador do planeta ou outras tecnologias como torradeira e automvel para ficar com um exemplo de Lvy (1999) ,
poderia estar conectado em rede de cabos ou sem fio. Entretanto, a interconexo
uma das peas do quebra-cabea. As outras duas so a criao de comunidades
virtuais e a inteligncia coletiva. Ambas prolongam a primeira, j que dependem
da interconexo.
As comunidades virtuais so criadas a partir das afinidades de interesses
comuns, projetos, trocas, tudo isso independente de proximidades geogrficas e posies sociais e institucionais. Deve-se dizer que essas comunidades
so reais e as interaes na rede so em muitos casos desdobrados em laos
sociais presencias.
264
A inteligncia coletiva o ideal de coletivo mais imaginativo e criativo, capaz

de aprender e inventar de forma mais rpida e intensa a partir das interaes e de
patrimnio de questes e respostas desenvolvidas de forma compartilhada.
A internet e o ciberespao so elementos tcnicos, as comunidades virtuais
so manifestaes concretas dos processos criativos e, logicamente, realizam-se em
funo de diferentes interesses e intenes, sejam eles econmicos, de entretenimento, srios, frvolos, mas apresentam-se como condio do desenvolvimento
de uma inteligncia coletiva.
Seja como for, os trs aspectos, interconexo, comunidades virtuais e inteligncia coletiva podem ser pensados como desdobramento dos valores mais tradicionais do iluminismo, autonomia e abertura para a alteridade (LVY, 1999, p. 132).
Cada um dos trs aspectos constitui a condio necessria para isto: no h comunidade virtual sem interconexo, no h inteligncia coletiva em grande escala sem
virtualizao ou desterritorializao das comunidades no ciberespao. A interconexo condiciona a comunidade virtual, que uma inteligncia coletiva em potencial
(LVY, 1999, p. 133).
Finalmente, a cultura digital no uma infraestrutura tcnica particular das

comunicaes. A cultura digital refere-se a tipos particulares de ligaes entre pessoas.
Como se viu, a Internet tem uma dimenso econmica insofismvel. Embora
a preocupao aqui no seja dar nfase excessiva a esse componente, deve-se lembrar que a internet nasce pblica e atinge a maturidade sendo objeto de desejo
de inumerveis empresas das indstrias culturais, que procuram aproveitar seus
potenciais, menos com o sentido de ampliao da esfera pblica de conversao,
e muito mais amplificando os desejos de ganho comercial e de trocas econmicas.
As duas alternativas convivem como potenciais, ou como o termo indica, como
alternativas virtuais.
Nesse quadro, evidentemente, o sonho de ampliao da democracia cultural
tem duplo aspecto: de um lado, a ampliao do acesso a equipamentos digitais
na lgica dos mercados e de outro, a ampla ao do Estado para contrabalanar
o jogo do mercado, conferindo aos cidados meios para exerccio dos direitos
culturais, ou seja, o mais amplo acesso produo e aos meios da criatividade cultural, inclusive aos instrumentos tecnolgicos que permitam o desfrute de parte
do potencial disponibilizado pelo mundo digital.
Nesse sentido, as aes do Estado por meio de polticas pblicas so um
instrumento de fundamental importncia. No campo das polticas culturais,
vale destacar um programa do Ministrio da Cultura que atua nessa direo, o
Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, que desenvolve uma ao,
denominada Ao Cultura Digital.
265
3 OS INTERCONECTADOS: INCLUSO DIGITAL NO BRASIL ENTRE 2002-2008
Embora aqui se reconhea que o simples levantamento de aspectos quantitativos

no permita tratar a contento a complexidade poltica e econmica da questo
envolvida na democratizao das TICs e dos usos conferidos socialmente s tecnologias digitais, sem dvida, a apresentao organizada desses dados constitui-se
em um bom ponto de partida, pois permite contextualizar e delimitar aspectos
importantes do problema de forma sinttica e objetiva. Esses dados permitem
indicar o nmero e quais pessoas por perfil de renda e localizao geogrfica tm
acesso aos microcomputadores e internet no domiclio.
A excluso digital tem fortes relaes com o perfil socioeconmico da
populao brasileira e reproduz grande parte dos fenmenos da excluso e das
desigualdades sociais.
A tabela 1 apresenta dados agregados e panormicos sobre a evoluo da
incluso digital no Brasil, entre 2002 e 2008.
TABELA 1
Incluso digital Brasil, 2002-2008

(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores, celular, DVD e acesso internet)
Categorias
2002
2008
No tem
Tem
No tem
Tem
86,32
13,68
68,35
31,65
N. de pessoas
146.673.388
23.242.155
125.833.369
58.265.560
Renda Mdia
332,81
1.473,19
352,14
1.103,48
Microcomputador
Internet
90,22
9,78
76,08
23,92
N. de pessoas
153.289.778
16.625.765
140.061.097
44.037.832
Renda Mdia
355,94
1.704,09
378,10
1.264,77
Celular
65,81
34,19
22,24
77,76
N. de pessoas
111.817.239
58.098.304
40.946.670
143.152.259
Renda Mdia
266,41
865,91
287,79
658,17
DVD
27,34
72,66
N. de pessoas
50.333.844
133.765.085
Renda Mdia
342,17
668,71
Fonte: Microdados PNAD (IBGE).

Elaborao Disoc/Ipea.
Obs.: 1 Valores setembro de 2008, deflacionados pelo INPC mdio.
266
Os dados mostram uma ampliao acentuada da posse de computadores entre

os dois anos. Em 2002, 146,6 milhes de pessoas (86,32%) no tinham microcomputador, nmero que cai em 2008 para 125,8 milhes (68,35%). Portanto, o
percentual de pessoas que tinham computador no Brasil salta de 13% para 31,6%.
Interessante notar que a renda mdia dos que no tinham microcomputador
em 2002 era de R$ 332,8, e em 2008 era de R$ 352,14. Se a comparao da renda
entre os dois anos recai sobre os que tm micro observa-se que a renda de R$
1.473,19 em 2002 e cai para R$ 1.103,19. Essa diferena que percentualmente
de quase 25% indica a incluso de pessoas com menor renda no grupo dos que
tm computador em casa. De qualquer forma, a renda dos includos digitais
maior nos dois anos.
Algo similar acontece com o acesso internet, que sofre um processo de
expanso acelerada nos domiclios brasileiros. O nmero de pessoas que tinham
internet em 2002 salta de 16,6 milhes para 44 milhes, uma incluso de 27,4
milhes de pessoas.
A relao entre os que tinham acesso simultneo internet e ao computador
era da ordem de 71,5% em 2002 e sobe para 75,5% em 2008. Ou seja, a relao
entre computador e internet quase simbitica, tendo-se um provavelmente se
tem o outro. Entretanto, h necessidade de recursos adicionais para a compra de
pacotes de internet. Os dados mostram que nem sempre essa possibilidade real.
Os processos de posse de computador e de acesso internet caminham em linhas
prximas, mas diferentes.
Como as convergncias digitais transformam diferentes suportes e dispnhamos de informaes de acesso a certos bens durveis no domiclio, relacionados
s comunicaes e afetados pelos novos processos tecnolgicos, construmos as
tabelas que se seguem com informaes a respeito de posse de celulares e DVDs.
Deve-se lembrar que essas tecnologias oferecem diferentes recursos de comunicao, interconectividade e formas de interface com o usurio, o que pode implicar
preos e diferentes possibilidades de acesso, a depender da renda disponvel.
Nas tabelas 2 e 3, apresenta-se o percentual de pessoas que tm computador, internet, celular e DVD, ano a ano, desde 2002 at 2008, por unidade da
Federao, permitindo ver os diferentes dinamismos socioeconmicos em cada
estado e regio brasileira.
Em quase todos os estados, observou-se aumento do nmero de pessoas com
posse de computador e acesso internet. Deve-se enfatizar que o percentual de
incluso e o ritmo desse processo diferenciado de estado para estado, certamente
esto relacionados ao porte das economias e do desenvolvimento econmico de
cada um das regies da Federao.
267
Destacam-se as diferenas regionais no acesso internet apresentadas na

tabela 2, mostrando que nos estados das regies Norte e Nordeste, a cobertura ou
acesso internet aumenta, mas os resultados ainda no alcanam a mdia brasileira (31,6%). Nas regies Sudeste e Sul, as taxas de cobertura tambm so altas,
puxando a mdia nacional para cima. No Centro-Oeste, vale destacar o padro
absolutamente diferenciado do Distrito Federal, que apresenta os melhores ndices do pas, com 56% da populao com acesso domiciliar ao microcomputador
e 46% com acesso internet.
TABELA 2
Incluso digital no Brasil por unidade da Federao, 2002-2008

(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores e acesso internet)
Categorias
Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande
do Norte
Paraba
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Microcomputador
13,68
14,71
15,69
18,10
21,68
26,52
31,65
Internet
9,78
10,82
11,52
13,19
16,31
19,78
23,92
Microcomputador
9,23
9,30
8,19
7,70
12,59
18,65
21,17
Internet
5,33
6,77
5,26
4,95
9,15
13,23
15,28
Microcomputador
6,74
9,62
6,23
9,34
11,70
19,54
21,68
Internet
3,84
7,80
4,40
5,76
8,61
13,62
15,96
Microcomputador
8,99
8,10
7,33
8,86
10,93
15,92
20,81
Internet
4,95
4,75
4,40
4,83
7,07
8,19
11,20
Microcomputador
6,54
9,20
6,42
9,24
10,67
18,49
19,92
Internet
4,85
6,19
4,61
4,73
7,03
11,25
14,21
Microcomputador
6,54
6,03
5,40
6,97
8,14
10,55
14,60
Internet
4,45
3,76
3,04
3,40
4,26
5,90
7,82
Microcomputador
7,54
6,91
8,83
12,42
10,78
14,52
17,05
Internet
4,46
3,67
4,50
7,42
4,84
9,21
9,02
Microcomputador
5,22
5,06
6,13
7,87
10,28
13,08
16,13
Internet
2,34
2,54
3,72
4,72
5,98
8,25
11,59
Microcomputador
2,95
3,52
3,80
3,60
6,13
7,77
10,72
Internet
2,01
2,76
2,65
1,68
4,22
5,23
7,25
Microcomputador
4,44
3,44
5,07
5,69
6,67
9,73
12,17
Internet
3,04
2,86
3,94
4,28
4,51
6,83
8,33
Microcomputador
5,58
5,81
6,09
7,18
8,60
10,67
14,63
Internet
3,82
3,93
4,03
4,58
6,19
7,55
10,71
Microcomputador
7,19
7,65
8,07
9,72
11,08
16,03
19,99
Internet
5,87
5,34
6,13
7,14
7,78
11,28
13,38
Microcomputador
6,27
6,60
6,50
9,18
10,90
11,80
15,30
Internet
4,41
4,27
5,18
6,87
7,19
8,67
11,73
(Continua)
268
(Continuao)
Categorias
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Minas Gerais
Esprito
Santo
Rio de
Janeiro
So Paulo
Paran
Microcomputador
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
6,50
6,59
7,58
8,72
10,11
12,88
16,33
Internet
4,75
4,62
5,42
6,13
7,55
9,22
11,74
Microcomputador
3,99
4,93
4,82
5,45
8,21
9,23
12,39
Internet
3,26
3,86
3,88
3,85
5,67
6,35
9,22
Microcomputador
6,50
8,62
8,38
9,93
13,32
17,11
23,30
Internet
4,43
6,07
6,13
6,27
9,35
12,40
16,19
Microcomputador
5,56
5,85
6,84
8,33
10,27
13,52
17,37
Internet
4,13
4,14
4,82
5,62
7,19
9,95
13,59
Microcomputador
12,47
12,90
14,89
17,12
21,83
27,23
33,02
Internet
8,19
8,40
10,09
11,45
15,44
19,51
24,32
Microcomputador
13,16
14,67
17,22
19,61
22,34
28,98
34,80
Internet
9,65
11,41
12,43
14,50
16,68
22,04
27,71
Microcomputador
18,42
20,57
22,37
25,98
31,28
36,14
43,20
Internet
13,60
15,66
16,96
19,57
24,87
29,10
34,90
Microcomputador
23,22
24,94
25,95
29,54
33,85
41,39
46,54
Internet
17,52
18,98
19,86
23,04
27,26
32,59
36,60
Microcomputador
16,82
18,34
21,51
23,86
29,19
36,19
42,67
Internet
11,25
13,67
15,83
17,97
21,26
26,19
32,10
Santa
Catarina
Microcomputador
18,60
20,38
22,79
27,50
34,68
39,30
46,19
Internet
12,13
15,19
16,32
20,55
26,40
29,13
35,72
Rio Grande
do Sul
Microcomputador
15,49
17,35
18,71
21,71
26,51
31,05
37,16
Internet
10,27
11,96
13,57
14,83
19,36
21,68
25,98
Mato Grosso
do Sul
Microcomputador
12,24
12,25
12,91
15,76
19,19
23,86
28,34
Internet
8,45
9,67
9,02
11,13
13,88
16,61
20,35
Microcomputador
10,01
10,08
9,88
13,06
14,70
18,30
27,57
Internet
6,62
8,06
6,84
8,65
9,67
12,42
21,85
Mato Grosso
Gois
Distrito
Federal
Microcomputador
9,01
10,54
11,64
12,67
16,51
21,63
27,29
Internet
6,10
7,48
7,77
8,24
10,79
15,09
18,78
Microcomputador
27,55
29,42
33,36
36,52
42,15
49,38
55,06
Internet
21,62
24,09
26,73
28,31
31,78
38,96
45,48

Elaborao: Disoc/Ipea.
269
TABELA 3
Incluso digital no Brasil por unidade da Federao, 2002-2008

(Percentual de pessoas com posse de celular e DVD)
Categorias
Brasil
Rondnia
Acre
Amazonas
Roraima
Par
Amap
Tocantins
Maranho
Piau
Cear
Rio Grande do
Norte
Paraba
Pernambuco
Alagoas
Sergipe
Bahia
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
34,19
38,30
47,90
60,49
64,92
69,12
77,76
72,66
28,48
40,63
44,96
54,16
59,78
61,99
71,47
66,41
31,60
37,49
39,28
53,64
63,50
64,82
76,91
65,30
38,57
39,53
38,36
43,74
51,51
62,33
69,05
73,86
27,44
40,82
34,17
48,11
57,10
62,14
70,61
68,69
27,69
32,71
34,49
46,71
54,40
56,14
70,40
66,35
34,32
37,05
52,46
57,75
66,47
68,10
69,98
73,17
15,38
19,56
30,51
48,11
58,14
62,07
68,14
58,13
13,23
18,03
24,27
28,34
34,24
39,79
49,48
60,10
13,05
15,40
21,39
31,81
37,36
45,31
55,27
58,53
19,23
22,71
31,85
45,95
51,52
58,11
70,19
65,01
24,23
29,52
39,16
57,10
61,39
66,86
75,17
76,80
21,30
24,66
33,78
49,75
55,73
62,39
73,39
75,62
28,29
31,25
37,83
54,96
59,75
62,61
72,68
73,58
19,66
19,98
26,72
39,42
44,70
55,87
60,63
68,22
26,63
30,40
40,64
57,38
60,88
75,14
82,99
78,54
17,82
19,09
25,51
36,79
42,32
50,43
61,03
63,78
(Continua)
270
(Continuao)
Categorias
Minas Gerais
Esprito Santo
Rio de Janeiro
So Paulo
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
Paran
DVD
Santa Catarina
Celular
DVD
Rio Grande
do Sul
Celular
Mato Grosso
do Sul
Celular
Mato Grosso
Gois
Distrito
Federal
DVD
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
Celular
DVD
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
31,17
35,73
47,55
60,44
66,36
69,19
79,78
71,86
33,57
38,15
50,05
63,15
69,28
76,90
82,64
77,19
51,17
52,39
61,21
73,26
73,74
75,99
83,93
78,30
40,52
45,04
56,47
69,37
72,75
77,15
84,93
80,18
34,67
39,57
52,43
65,78
72,65
77,86
83,37
72,88
38,23
43,54
58,63
73,43
76,00
77,59
84,66
76,03
53,88
61,34
72,22
83,83
85,37
85,10
90,32
70,65
41,64
44,27
62,07
77,61
82,27
83,74
88,88
64,12
35,66
38,78
49,10
62,67
65,42
64,16
78,52
63,90
36,85
45,18
58,10
70,94
75,55
78,19
85,61
72,50
62,23
70,22
81,34
89,00
90,54
92,07
94,76
84,83

A tabela 3 mostra que a proporo da populao com acesso ao telefone

celular tambm mais do que dobrou entre 1992 e 2008, sendo maior nos estados
do Sul e Sudeste e no Distrito Federal. A posse de DVDs tambm desigual,
sendo maior nos estados mais ricos.
A tabela 4 apresenta a relao entre posse de computadores e acesso internet entre o 1% mais rico e os 50% mais pobres.
Entre o 1% mais rico de 2002, 76% (ou 1 milho e 200 mil pessoas que
moravam em domiclios com renda mdia de R$ 6.411,55) possuam microcomputador e 70,6% tinham acesso internet. Esse nmero evolui para 87,3%
e 83% em 2008. Em termos absolutos, sem considerar efeitos de composio, o
aumento de pessoas desse grupo com acesso ao microcomputador domstico e
internet aumentou em aproximadamente 326 mil pessoas.
271
J entre o grupo dos 50% mais pobres de 2002, ou seja, aqueles com renda
domiciliar mdia de R$ 127,4, 98,5% no tinham microcomputador em casa e
99,4% no tinham internet, o que corresponde a mais ou menos 83,6 milhes
de pessoas com excluso digital. Enquanto em 2002, apenas 1,5% desse grupo de
renda tinha micro em casa e 0,6% tinha internet; em 2008, a cobertura aumentou para 12,3% e 6,8%, respectivamente.
Os dados so eloquentes em relao ao aumento do acesso a celulares apenas
16% dos 50% mais pobres possuam celulares em 2002, percentual que sobe para
64,5% em 2008. Tambm acessvel o DVD, presente em 64,5% dos domiclios.
Entre o 1% mais rico, ambos os recursos esto praticamente universalizados.
TABELA 4
Incluso digital por rendimento (1% mais e 50% mais pobres) Brasil, 2002-2008
(Percentual de pessoas com posse de microcomputadores, celular, DVD e acesso internet)
Categorias
2002
2008
No tem
Tem
No tem
Tem
1% mais ricos
Microcomputador
23,98
76,02
12,11
87,89
N. de pessoas
407.527
1.291.929
222.900
1.618.108
Renda Mdia
6.745,79
6.411,55
7.175,55
7.102,98
29,37
70,63
16,90
83,10
N. de pessoas
499.159
1.200.297
311.192
1.529.816
Renda Mdia
6.632,64
6.432,64
7.108,94
7.111,98
9,22
90,78
2,84
97,16
N. de pessoas
156.763
1.542.693
52.330
1.788.678
Renda Mdia
6.216,54
6.517,82
7.130,87
7.110,93
Internet
Celular
DVD
5,90
94,10
N. de pessoas
108.689
1.732.319
Renda Mdia
6.956,54
7.120,75
50% mais pobres

Microcomputador
98,48
1,52
87,71
12,29
N. de pessoas
83.667.101
1.290.506
80.735.647
11.313.635
Renda Mdia
127,49
162,55
174,04
232,04
Internet
N. de pessoas
99,35
0,65
93,19
6,81
84.405.344
552.263
85.780.298
6.268.984
(Continua)
272
(Continuao)
Categorias
2002
2008
No tem
Tem
No tem
Tem
127,81
159,82
176,90
238,31
83,96
16,04
31,73
68,27
N. de pessoas
71.330.834
13.626.773
29.206.286
62.842.996
Renda Mdia
122,18
154,80
148,81
194,33
35,46
64,54
N. de pessoas
32.640.976
59.408.306
Renda Mdia
160,18
191,88
Renda Mdia
Celular
DVD
Fonte: Microdados PNAD 2005 (IBGE).

Em termos absolutos, a expanso da cobertura impressionante, para acesso

a microcomputadores. Esse nmero de quase 10 milhes e para internet de 5
milhes. Esses dados por si so ilustrativos do processo de expanso do acesso ao
computador e internet ocorridos no Brasil ao longo da dcada.
Para efeito de diagnstico, igualmente relevantes so os nmeros extremos,
por um lado ainda se tm 80,7 milhes de excludos do acesso a microcomputador e 85,7 milhes sem internet domiciliar. Por outro lado, como j se viu, aparece a incrvel expanso da cobertura, tendncia positiva que deve ser ressaltada.
No entanto, outros so os mecanismos de acesso ao mundo do microcomputador e da internet em termos absolutos. Esse o tema da prxima seo.
4 PARTICIPANTES DA COMUNIDADE VIRTUAL NO BRASIL
As formas de acesso, as condies socioeconmicas e a presena ou no de recursos pblicos e sociais condicionam o acesso ao mundo da internet. A tabela 4
apresenta uma srie de informaes sobre o acesso internet. Sero interpretadas
as informaes em grandes linhas. Fica o convite ao leitor para explorar os dados
em seus desdobramentos regionais, em cada estado e em outras variantes que lhes
sejam interessantes.
A tabela 5 mostra que 20,9% da populao acessou a internet nos ltimos
trs meses (PNAD, 2005). As regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste apresentaram
mdias de acesso maiores que a do Brasil. O Distrito Federal apresentou o maior
percentual de pessoas com acesso (41%), enquanto Alagoas teve o menor percentual (7,57%). Quando se toma as regies metropolitanas v-se o maior acesso na
regio de Curitiba (34,7%), seguida por So Paulo (33,8%).
273
Os grupos de renda mais alta desfrutam de maior percentual de acesso. Entre

os que ganham mais de cinco salrios mnimos (SMs), 68,6% haviam acessado a
internet nos ltimos trs meses, percentual que fica em 4,7% entre aqueles com
at meio SM. A questo de gnero no afeta muito o acesso, mas os negros tm
um acesso muito menor que os brancos (13,2% contra 28,2%).
Quanto posio na ocupao, 61% dos militares, 46,9% dos funcionrios
pblicos e 40,5% dos empregadores fez acesso nos ltimos trs meses. Quanto
durao do uso da internet, 30,5% dos internautas usam a internet entre 40 a 44
horas semanais, 18,2% entre 45 e 48 horas e 19,5% mais de 49 horas. Ou seja,
a internet se constitui em parte importante do uso do tempo, inclusive tendo
grande acesso entre os estudantes (35,7%), desocupados (26,7%) e jovens de 18
a 24 anos (31,5%).
Chama ateno, em primeiro lugar, que 49,9% dos brasileiros que acessaram a internet nos ltimos trs meses (referncia PNAD, 2005) tm acesso
internet em casa e 31,1% adicionais recorrem ao uso em outros domiclios. As variaes no acesso entre as regies e estados da Federao decorrem
de diferentes qualidades e caractersticas sociais, econmicas e sociais, que
no podem ser desprezadas. No lugar aqui para acentuar as conhecidas
desigualdades e nveis de desenvolvimento social e econmico presentes no
territrio nacional.
Ao se tomar o uso da internet em outros domiclios como foco de anlise,
visto que esta se torna uma importante opo de acesso para a populao de
menores rendimentos. Entre os moradores de domiclios com renda de at meio
salrio mnimo, apenas 9,2% fazem o acesso internet em casa e 30,9% o fazem
em outros domiclios.
Outro exemplo, agora relacionado posio na ocupao, pode ser dado
pelo trabalhador domstico sem carteira. Entre esses, apenas 19% acessa a internet no prprio domiclio, enquanto 33% tem acesso a esse servio em outro
domiclio. J 60% dos trabalhadores por conta prpria acessam a internet em
casa. Entre as pessoas sem ocupao, 41% acessa a internet em casa e 41,6% em
outro domiclio. Entre as que estudam, 46,5% acessam no domiclio e 37,9% em
outro domiclio.
Interessante, no entanto, que as opes de acesso internet no se resumem
a essas duas possibilidades. H a possibilidade de acesso no trabalho, quando a
opo relevante para empregados com carteira (70,8%), militares (72%), estatutrios (71%), empregadores (71%) e assim por diante.
274
TABELA 5
Percentual de pessoas que acessaram a internet nos ltimos trs meses por local de acesso, segundo grandes Regies, unidades da Federao e regies metropolitanas 2005
Categorias
% de
pessoas
acessaram
a internet
Local de acesso
Domiclio
Trabalho
Estabelecimento de Ensino
Centro
pblico
de acesso
gratuito
Centro
pblico
de acesso
pago
Outro
domiclio
Grandes Regies
Brasil
20,94
49,9
39,7
25,7
10,0
21,9
31,1
Norte
12,02
28,7
37,4
27,1
10,9
38,1
28,4
Nordeste
11,94
34,7
35,9
27,1
9,6
33,1
31,5
Sudeste
26,21
55,7
39,3
23,7
9,8
19,7
30,7
Sul
25,54
52,9
42,6
29,6
9,8
14,6
32,8
Centro-Oeste
23,41
45,2
43,9
26,5
12,1
23,3
30,1
Rondnia
13,84
31,3
41,9
20,8
10,2
29,5
35,3
Acre
14,16
34,8
45,2
19,3
10,6
24,9
33,3
Amazonas
10,89
33,5
33,3
27,8
9,8
43,0
27,5
Roraima
13,59
28,5
34,1
19,9
5,1
31,6
23,9
Par
10,75
25,9
36,7
28,1
11,8
39,7
27,4
Amap
20,29
28,0
33,1
26,4
7,7
54,8
25,1
Tocantins
14,33
25,6
42,2
35,0
14,0
30,4
26,7
Maranho
7,73
17,9
36,8
29,0
7,6
39,9
29,2
Piau
10,39
29,8
32,9
24,1
10,0
34,1
30,8
Cear
12,92
28,0
33,4
30,4
8,2
40,5
25,8
Rio Grande do Norte
12,89
42,6
36,8
24,0
6,7
23,7
31,9
Paraba
12,37
44,5
37,3
24,3
9,4
25,5
36,5
Pernambuco
13,58
38,2
36,2
25,6
8,1
28,3
31,9
Alagoas
7,57
46,6
43,0
29,3
7,8
21,5
35,8
Sergipe
12,57
36,7
39,8
27,5
10,8
25,1
31,9
Bahia
12,99
35,6
35,5
27,3
12,5
36,3
33,2
Minas Gerais
18,79
45,2
41,4
25,8
8,3
19,6
33,1
Esprito Santo
23,7
49,4
39,6
28,3
5,2
15,6
30,4
Rio de Janeiro
26,53
56,3
37,5
20,0
11,5
20,3
34,2
So Paulo
29,87
59,0
39,4
24,1
10,0
19,8
28,8
Paran
25,83
53,8
41,8
27,8
10,5
19,2
32,5
Santa Catarina
29,37
53,7
43,3
31,8
10,3
11,3
34,4
Rio Grande do Sul
23,19
51,4
43,1
29,9
8,7
12,0
32,1
Mato Grosso do Sul
22,55
41,0
39,2
31,2
9,4
28,3
25,6
Unidades da Federao
(Continua)
275
(Continuao)
Categorias
% de
pessoas
acessaram
a internet
Local de acesso
Domiclio
Trabalho
Estabelecimento de Ensino
Centro
pblico
de acesso
gratuito
Centro
pblico
de acesso
pago
Outro
domiclio
Mato Grosso
18,33
41,1
47,2
28,1
12,6
22,1
26,9
Gois
18,86
35,6
41,0
27,5
9,2
26,4
28,5
Distrito Federal
41,14
60,0
47,7
22,0
16,2
17,8
36,1
Regies Metropolitanas
Belm
19,2
33,1
38,1
27,4
9,8
38,5
30,6
Fortaleza
21,78
35,1
34,1
30,3
6,2
41,5
28,1
Recife
21,65
45,9
39,4
25,6
9,3
21,1
33,4
Salvador
26,35
43,6
38,1
25,8
9,5
30,5
34,9
Belo Horizonte
27,85
56,2
46,7
24,2
7,4
18,3
33,1
Rio de Janeiro
27,87
58,5
38,3
18,8
11,6
20,8
35,0
So Paulo
33,87
60,8
41,4
23,2
11,6
20,8
28,9
Curitiba
34,76
58,3
44,4
28,5
12,7
16,5
31,2
Porto Alegre
30,53
59,1
48,1
27,3
10,5
14,1
32,7
Fonte: IBGE/Microdados PNAD 2005.

Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)/Disoc/Ipea.
O acesso internet em estabelecimentos de ensino opo para grupos grandes de pessoas, a exemplo dos trabalhadores para o prprio consumo (46,9%),
que ocorre, sobretudo, no meio rural, da populao com renda at meio SM
(42,5%) e para os trabalhadores domsticos sem carteira (39%).
Os centros de acesso pblico so opes ainda restritas a apenas 10% da
populao usuria da internet, enquanto os centros de acesso pagos servem a
21,9% da populao. Note-se que para algumas regies metropolitanas, como
Belm e Fortaleza, o centro pblico pago importante opo de acesso internet,
atendendo aproximadamente 40% das pessoas.
276
TABELA 6
Percentual de pessoas que acessaram internet nos ltimos trs meses por local de
acesso segundo categorias selecionadas 2005
Categorias
% de
pessoas
acessaram
a internet
Local de acesso
Domiclio
Trabalho
Estabelecimento
de Ensino
Centro
pblico
de acesso
gratuito
Centro
pblico
de acesso
pago
Outro
domiclio
9,2
11,6
42,5
16,6
33,9
30,9
Renda Domiciliar per Capita

At 1/2 sm
4,73
De 1/2 a 1 sm
11,47
18,2
23,8
35,0
13,8
31,5
33,8
De 1 a 3 sm
26,95
46,0
38,2
24,2
9,8
23,1
31,9
De 3 a 4 sm
51,5
67,5
46,9
21,9
7,8
17,8
30,5
De 4 a 5 sm
58,74
71,8
50,3
23,4
9,0
15,4
29,2
5 sm ou mais
68,68
80,4
57,4
19,4
6,9
12,5
28,3
Masculino
21,89
50,3
43,5
23,6
9,5
24,1
31,3
Feminino
20,06
49,5
35,8
27,8
10,5
19,7
30,8
Branca
28,2
56,9
41,8
24,5
9,1
18,9
31,1
Negra
13,26
33,6
34,8
28,4
12,0
28,8
31,1
10 a 17 anos
27,92
40,6
3,8
49,2
14,6
32,4
40,1
18 a 24 anos
31,5
43,8
34,2
32,7
13,0
29,2
37,4
25 a 29 anos
27,04
46,3
55,0
18,8
9,0
20,3
33,0
30 a 49 anos
19,46
58,0
62,6
9,9
5,8
12,5
21,9
50 anos ou mais
7,31
71,5
52,3
4,4
4,3
6,4
16,5
Empregado com carteira

de trabalho assinada
34,4
47,2
70,8
15,6
6,5
15,2
26,2
Militar
61,22
49,4
72,0
9,6
7,3
19,9
28,0
Funcionrio pblico
estatutrio
46,95
55,7
71,7
11,7
8,3
11,0
21,5
Outro empregado sem

carteira de trabalho
assinada
21,66
44,5
53,9
24,1
10,9
25,8
33,1
Trabalhador domstico
com carteira de trabalho
assinada
3,68
33,7
32,5
17,7
11,1
17,7
29,4
Sexo
Raa/cor
Faixa Etria
Posio na Ocupao
(Continua)
277
(Continuao)
Categorias
% de
pessoas
acessaram
a internet
Local de acesso
Domiclio
Trabalho
Estabelecimento
de Ensino
Centro
pblico
de acesso
gratuito
Centro
pblico
de acesso
pago
Outro
domiclio
Trabalhador domstico
sem carteira de trabalho
assinada
4,15
19,6
14,2
39,0
12,2
32,7
33,4
Conta prpria
12,03
60,5
42,5
11,0
7,2
20,9
28,3
Empregador
40,54
65,7
71,0
6,3
3,1
9,1
17,8
Trabalhador na produo
para o prprio consumo
1,44
33,8
4,5
46,9
10,2
13,4
33,7
Trabalhador na construo
para o prprio uso
12,37
36,6
1,4
25,3
26,4
27,7
35,7
No remunerado
9,08
43,9
19,4
40,5
11,2
25,3
26,6
Ocupadas
22,82
50,3
62,5
16,3
7,5
17,1
26,5
Desocupadas
26,73
41,0
4,6
34,0
15,6
37,0
41,6
Condio de Ocupao
Faixa de horas trabalhadas por semana

At 14 horas
11,58
46,9
22,4
31,7
11,3
27,0
36,2
15 a 39 horas
20,94
52,8
49,6
23,6
10,7
21,1
30,2
40 a 44 horas
30,51
50,5
71,8
14,7
6,6
14,2
24,5
45 a 48 horas
18,28
42,6
59,6
14,3
6,4
19,3
25,1
49 horas ou mais
19,51
53,1
63,8
10,5
6,2
16,6
26,6
Estuda
35,73
46,5
19,4
49,4
15,2
28,7
37,9
No estuda
15,9
52,5
55,3
7,5
6,0
16,7
25,8
Condio de Estudo

Elaborao: Ninsoc/Disoc/Ipea.
Obs: Salrio mnimo: R$ 300,00.
H ainda outras variveis que condicionam o uso ou no da internet, como

pode ser visto de forma sinttica no grfico 1.
278
GRFICO 1
Motivos dados para a no utilizao da internet 2005

A principal motivao para no utilizar a internet no ter acesso ao computador (37%), seguido de no achar necessrio ou simplesmente no ter vontade
(21%) e de no saber utiliz-la (cerca de 20%). O alto custo do computador foi
apontado como impeditivo por 9% das pessoas.
Quanto frequncia de acesso, 36% afirmaram acessar a internet todos
os dias, enquanto 47,3% o fazem pelo menos uma vez por semana. A internet
discada o tipo de conexo mais frequente para 58,8% das pessoas, enquanto a
banda larga utilizada por 47,8% dos usurios.
As finalidades do uso da internet podem ser sintetizadas pelo grfico a seguir.
279
GRFICO 2
Percentual de pessoas que utilizam a internet segundo categorias selecionadas por

finalidade de uso 2005

Como se depreende do grfico, tanto as atividades de formao e educao

(72%) como as relacionadas s sociabilidades (69%) e ao lazer (54%) foram finalidades muito citadas para o uso da internet. Em um caso fronteirio entre formao
e lazer est a leitura de jornais e revistas com 47%. Um nmero significativo das
pessoas apontou a importncia instrumental da internet para solucionar problemas
e facilitar atividades do cotidiano: interao com rgos pblicos e autoridades de
governo (27%), busca de informaes e outros servios (24%), transaes bancrias e financeiras (19%), compra encomenda de bens e servios (14%).
A partir desse panorama geral, pode-se concluir pela complexidade dos processos de acesso e de questes envolvidas com a expanso da internet. Para alm
das questes econmicas (interconexo e incluso digital), h um conjunto de
transformaes sociais e culturais envolvidas nessas tecnologias, que acontecem
simultaneamente, junto com complexos movimentos que causam impactos nas
sociabilidades, na produo e no acesso a informaes e a bens culturais, nos
processos de distribuio de bens e servios e, finalmente, na organizao institucional e nas prticas culturais.
280
5 POLTICAS CULTURAIS PARA O DIGITAL: PONTOS DE CULTURA
A convergncia tecnolgica dissolve gradualmente as fronteiras entre telecomunicaes, comunicao de massas e informtica, ou seja, entre telefone, televiso
e computador. Como j se viu o potencial que a internet abre nesse conjunto
se refere formao de uma inteligncia coletiva, uma rede interconectada em
tempo real em que se trocam textos, sons e imagens, entre outros. Os impactos
dessas transformaes na vida cultural so imensos.
As polticas pblicas podem incentivar, promover e dinamizar parte dessas
transformaes, assim como podem se beneficiar de novas formas de coordenao
de suas aes, possibilidades abertas por essas mesmas tecnologias. Em termos
de polticas pblicas federais, inmeras so as aes de incluso digital. Muitas
usam o digital como parte de polticas de melhorias de suas aes: no campo da
educao e ensino distncia, no governo eletrnico, nos processos de criao de
transparncia pblica no que ser refere s aes dos governos, prego eletrnico,
controle de compras, no voto eletrnico, em processos fiscais como apresentao
de Imposto de Renda etc.
Como se viu anteriormente, 26,7% das pessoas que acessaram a internet nos trs meses anteriores pesquisa da PNAD em 2005 o fizeram em
estabelecimento de ensino, 10% em centro pblico no pago e 21,9% em
local pblico pago. Entre as pessoas de menor renda, o maior percentual de
acesso se deu em estabelecimento de ensino (42,6%), centro pblico no
pago (16,6%) e pago (33,9%). Depois dos usos da internet no domiclio, o
acesso entre os jovens se faz no estabelecimento de ensino (49,2%), centro
pblico pago (32,4%) e 14,6% em centro pblico no pago. Ento, podese afirmar que polticas pblicas relacionadas incluso digital so parte
importante na garantia de acesso ao servio de internet, embora ainda fossem limitadas em 2005.
As aes do Programa Incluso Digital do governo federal em 2009 esto
descritas no box 1 e representaram aproximadamente R$ 49 milhes. Como j
se disse anteriormente, h outras aes que envolvem o tema desenvolvido pelos
ministrios e rgos setoriais.
281
BOX 1
Aes do Programa Incluso Digital Governo Federal no PPA
Programa Nacional de Apoio Incluso Digital nas Comunidades Telecentros.br O Decreto no 6.991, de 27 de setembro de 2009 determina a estrutura de coordenao colegiado
composto por representantes dos ministrios das Comunicaes, da Cincia e Tecnologia
e do Planejamento. O programa tem como objetivo ofertar equipamentos de informtica,
aumentar a conectividade internet, formar agentes de incluso digital e distribuir bolsas
para jovens monitores.
Projeto Computadores para Incluso Projeto CI
Tem como objetivo estimular e organizar o recondicionamento de computadores. Financia
cinco centros: Centro de Recondicionamento de Computadores (CRC) em Recife (PE), Porto
Alegre (RS), Guarulhos (SP), Belo Horizonte (MG) e Gama (DF), e ainda possui outros dois
em implantao, nas cidades de Belm (PA) e Lauro de Freitas (BA). Segundo dados da
gerncia do programa, em 2009, os centros receberam 20.375 computadores para recondicionamento, alm de monitores de vdeo, impressoras, perifricos, partes e peas em
desuso, tendo sido recuperados por 455 jovens em formao profissionalizante, e 3.645
computadores recondicionados foram doados a 277 escolas pblicas, bibliotecas, telecentros e outros projetos de incluso digital de todo o pas, selecionados pela Coordenao
Nacional do Projeto CI.
Observatrio Nacional de Incluso Digital (ONID)
Sistematizao dos cadastros de 6,5 mil unidades de telecentros de todo o pas. O cadastro
tambm passou a aceitar o registro de centros de incluso digital sem conexo internet.
Fonte: SIGPLAN, texto adaptado pelos autores.
As informaes a seguir apresentam uma caracterizao da infraestrutura e

do alcance territorial dos equipamentos e das polticas pblicas voltadas para a
incluso digital.
QUADRO I
Fonte: MUNIC (2009) e IBGE.

282
Embora o acesso ao microcomputador e internet seja baixo, como j se

viu, deve-se analisar as tendncias positivas que mostram aumento rpido do
nmero de pessoas que fazem uso das novas tecnologias.
As polticas pblicas ganham inteligibilidade nesse contexto. Nada se fez da
noite para o dia nessa rea e no h panaceias que resolvam todos os problemas em
poucos anos. Aponte-se para o fato de que em 2009 j encontramos 10.694 telecentros em funcionamento, sendo que 72% tinham apoio do governo federal, 88%
dos municpios tinham poltica ou plano de incluso digital, 73% dos municpios
tinham telecentros com iniciativa do prprio municpio, o nmero de computadores
com acesso para uso pblico era de 2.127 e na rede municipal de ensino era de 3.451.
Ainda 33% dos municpios garantiam ao pblico acesso a servios disponibilizados
na internet, 77% tinham servios de atendimento pela internet, 89% dos municpios tinham computadores em rede e 95% j tinham acesso banda larga em 2009.
Os mapas a seguir apresentam os municpios que desenvolvem polticas no
campo da incluso digital e disponibilizam computadores para uso pblico com
acesso internet.
MAPA 1
Municpios brasileiros que possuem polticas ou planos de incluso digital
283
MAPA 2
Municpios brasileiros que possuem computadores com acesso internet para

uso pblico
Os mapas mostram a grande abrangncia territorial das polticas de incluso

digital. Contudo, os dados sobre acesso da populao mostram por sua vez, que
essas as polticas ainda tm baixa potncia para a universalizao do acesso internet.
Lemos e Lvy (2010) descrevem as preocupaes do governo federal.
(...) o governo federal criou a Casa Brasil (telecentro e rdios comunitrias) e o projeto Computador para Todos. Dezenas de milhes de usurios j foram beneficiados com incluso digital em todo o Brasil. Dados mostram que h crescimento, mas
de forma desigual pelas regies do pas. A maioria beneficiada do Sul e do Sudeste.
A divulgao da construo do Modelo Brasileiro de Incluso Digital e das suas metas
governamentais do Plano Plurianual revela que o governo federal est preocupado.
Uma das principais aes criadas pelo governo para combater a excluso
e promover a democratizao foi o Fundo de Universalizao dos Servios de
Telecomunicaes (FUST) por meio da Lei no 9.998, do dia 17 de agosto de
2000. (LEMOS; LVY, 2010, p. 152-153). Inmeras so as estruturas no
governo federal que se voltam para a incluso digital, no Ministrio de Cincia
284
e Tecnologia, Planejamento, Comunicaes, Educao ou em empresas, como

Banco do Brasil e Petrobras. A maior preocupao do governo com a questo
da interconexo. Como j se viu, essa no questo trivial, mas a perspectiva
tecnocrtica e econmica no esgota o assunto.
O Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva um excelente
laboratrio para ampliar a reflexo, pois se associa ideia da cultura digital a de
democracia cultural. Veremos a partir de agora, mesmo de forma exploratria,
alguns resultados desse programa.
O processo de avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura
Viva realizado pelo Ipea durante 2007, 2008 e concludo em 2009, teve como ponto
de partida a elaborao do modelo lgico (ML) do programa. O ML surgiu com as
evidncias de que parte dos programas governamentais apresentavam problemas e
deficincias de concepo e gerenciamento e que essas fragilidades que impactavam
nos resultados e nos processos internos das secretarias ou outras estruturas de implementao das aes pblicas. O ML basicamente reconstri a lgica do programa,
ou seja, as explicaes que justificam o programa, os nexos causais pressupostos para
os problemas enfocados, a sua coerncia interna, a coeso das aes em relao aos
objetivos, entre outros elementos que no sero abordados, a exemplo da anlise
de vulnerabilidade. O ML procurou dar clareza aos componentes constitutivos do
conjunto de aes que devem ser enunciados da forma o mais clara possvel.
Interessante assinalar que na aplicao do ML no final de 2007, o que viria
a ser denominada ao cultura digital tinha outro desenho e nome. Chamava-se
capacitao para ampliao do acesso produo, fruio e difuso culturais,
tinha como subao a capacitao de agentes em cultura digital, como produto
agentes em cultura digital capacitados e como resultado esperado o fortalecimento das entidades culturais, iniciativas e indivduos das comunidades.
Na verdade, duas questes se apresentam. O desenho da ao cultura digital,
naquele momento, ainda no era muito claro, inclusive por que era citada como
subao e no tinha o destaque que ganharia posteriormente.
A segunda hiptese que seus significados no puderam ser aprofundados no processo de aplicao do ML, dada a necessidade de entendimento do
programa no seu conjunto e no conjunto de suas vrias outras aes. Em um
exerccio de interpretao como o aqui proposto, possvel constatar ou construir
em um processo de recontextualizao, a coerncia dos sentidos entre a ideia de
cultura digital com a assim chamada teoria do programa, com o conjunto de
explicaes que do partida e justificativa causal ao programa.
285
Assim, mesmo que o tema da cultura digital tenha sido redesenhado e

dimensionado depois da aplicao do ML em 2006, ou seja, tenha entrado na
agenda de maneira mais intensa posteriormente, alguns dos seus contedos explicativos se supem, devem ser coesos com os demais princpios e explicaes que
justificam o programa como um todo.
A percepo a respeito do amadurecimento da ao coaduna com a de
Fernandes que descreve a ao.
(...) nenhuma dessas estruturas do Programa Cultura Viva tinha uma rotina de
trabalho estabelecida, a no ser os procedimentos de convnio e acompanhamento
da Gerncia de Gesto do Programa Cultura Viva (GEPRO). A cultura digital,
portanto, ainda no havia alcanado, dentro do MinC, um espao institucional
formal. Em 2008, Cludio Prado (coordenador da ao) deixa o Ministrio e a
Ao continua sendo conduzida pela Secretaria de Programas e Projetos Culturais.
Somente em 2009, j sob conduo do Ministro Juca Ferreira, a cultura digital foi
repensada dentro do MinC (2010, p. 168).
Dessa forma, esse trabalho dar nfase a documentos produzidos em anos

posteriores ao modelo lgico para refletir a respeito dos significados da ao
cultura digital.
No box 2, esto as definies dadas pela Secretaria de Cultura e Cidadania
(SCC) do Ministrio da Cultura (MinC) para o programa Cultura Viva e para a
ao cultura digital.
BOX 2
Objetivos do Programa Cultura Viva e da Ao Cultura Digital
Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva (MinC)

Tem por objetivo incentivar, preservar e promover a diversidade cultural brasileira, ao contemplar iniciativas culturais locais e populares que envolvam comunidades em atividades de
arte, cultura, educao, cidadania e economia solidria. Com a misso de des-esconder
o Brasil, reconhecer e reverenciar a cultura viva de seu povo; em 2004, a ento Secretaria
de Programas e Projetos Culturais (atualmente Secretaria de Cidadania Cultural) do MinC
iniciou a implantao dos Pontos de Cultura, que so a expresso de uma parceria firmada
entre Estado e sociedade civil. Alm dos Pontos de Cultura, o Programa Cultura Viva integrado por um conjunto de aes: Cultura Digital, Gri, Escola Viva e, mais recentemente,
Cultura e Sade.
(Continua)
286
(Continuao)
Pontos de Cultura
O Ponto de Cultura a ao prioritria do Programa Cultura Viva e articula todas as suas
demais aes. Para se tornar um Ponto de Cultura, preciso que uma iniciativa da sociedade
civil seja selecionada pelo MinC por meio de edital pblico. A partir da, um convnio estabelecido para o repasse de recursos e o Ponto de Cultura se torna responsvel por articular
e impulsionar aes j existentes em suas comunidades. O Ponto de Cultura no tem um
modelo nico de instalaes fsicas, de programao ou de atividades. Um aspecto comum
a todos a transversalidade da cultura e a gesto compartilhada entre o poder pblico e a
comunidade. Cada um dos pontos recebe uma quantia de R$ 60 mil/ano, divididos em parcelas semestrais e renovveis por trs anos, para investir de acordo com a proposta do projeto
apresentado. Parte do incentivo recebido na primeira parcela, no valor mnimo de R$ 20 mil,
utilizada para aquisio de equipamento bsico multimdia em software livre, composto por
microcomputador, miniestdio para gravao de CD, cmera digital e outros materiais que
sejam importantes para o Ponto de Cultura. Esta iniciativa est integrada a uma das aes
do programa Cultura Viva, a Cultura Digital.
Ao Cultura Digital
A Ao Cultura Digital visa ao compartilhamento de produes simblicas e aos conhecimentos tecnolgicos gerados pela ao autnoma, porm em rede, dos Pontos de Cultura.
O programa tem como diretriz interligar as aes locais e promover a troca de experincias
dos pontos, bem como a comunicao entre eles a partir da tecnologia digital, possibilitando a circulao da sua produo textual e audiovisual. Cada Ponto de Cultura recebe um
kit de cultura digital, com equipamentos avanados, e que podem variar de acordo com a
vocao da entidade. Todos recebem um equipamento composto de uma mesa com dois
canais de udio, filmadora, gravador digital e dois computadores que funcionam como ilha
de edio para a produo de contedos multimdia, permitindo a gravao de arquivos de
udio e vdeo, a publicao de pginas na internet e a realizao de programas de rdio,
sempre com o uso de programas em software livre.
Como se observa, o programa Cultura Viva, que tem nos Pontos de Cultura um
dos seus ncleos centrais, associa-se aos valores de fortalecimento das entidades culturais, s iniciativas e aos indivduos das comunidades, por meio do incentivo, preservao e promoo da diversidade cultural brasileira, com nfase nas iniciativas culturais
locais e populares que envolvam comunidades em atividades de arte, cultura, educao,
cidadania e economia solidria. Tem como uma de suas diretrizes, organizada na Ao
Cultura Digital, interligar as aes locais e promover a troca de experincias dos pontos, bem como a comunicao entre eles a partir da tecnologia digital, possibilitando
a circulao da sua produo textual e audiovisual. Os equipamentos dos Pontos de
Cultura permitem a autonomia para produzir CDs, vdeos, rdio, hipertextos multimdia, arte em diferentes linguagens e manter redes com outros pontos.
Portanto, o universo abrangido pelo programa no exatamente o observado nos processos de incluso digital e a nfase aqui no apenas no acesso aos
287
contedos tecnolgicos, mas a processos de valorizao e promoo da diversidade, da explorao dos potenciais do digital na produo e na difuso das artes.
Pode-se dizer que tem um forte contedo simblico e voltado para processos de reconhecimento e valorizao de formas de cultura popular (no apenas
tradicionais, diga-se) e de sociabilidades comunitrias. Interconexo, comunidades
virtuais e inteligncia coletiva, mesmo como elementos no completa e claramente
enunciados, permeiam de forma tcita a organizao e as intenes da ao.
Nesse sentido, o programa tambm capaz de conferir dinamismos a processos polticos, sociais e culturais, exatamente pelas facilidades que proporciona
comunicao entre os grupos situados em qualquer espao territorial.
Como se depreende da anlise, a Ao Cultura Digital refora a lgica de
reconhecimento da autonomia da sociedade civil nos dinamismos culturais e faz
do Estado o parceiro e indutor de novas articulaes, tanto entre o poder pblico
e a sociedade, mas tambm entre sociedade e sociedade, ou seja, entre atores
sociais que passam a se articular horizontalmente e com apoio das novas mdias.
De certa forma, h o reconhecimento da transformao da esfera miditica
e da constituio de um espao pblico de conversao e circulao ampliada
de informaes, visuais e textuais. No so mais as empresas que consomem,
produzem e distribuem informaes. Qualquer pessoa pode faz-lo em tempo
real e em qualquer lugar.
Essa lgica tambm pressupe que as mdias tradicionais vo perdendo
gradativamente o monoplio na construo de informaes e da formao da
opinio, no espao de surgimento de novos atores e formas de mediao. Esse
duplo processo, conexo e formao de espao pblico de circulao da palavra
e da imagem em rede aberta fomenta as interconexes ao mesmo tempo local
(comunitria) e global (nacional e mundial).
A liberao da palavra e a formao de uma inteligncia coletiva, termos usados por Lvy (1999) para descrever as transformaes do sistema comunicacional
global, funcionam nesse quadro, explicitando e afirmando tenses e contradies
entre a esfera pblica e interesses econmicos. Especialmente importante, no
entanto, que o mundo virtual permite o estabelecimento de novas formas de
interao social e produo simblica.
As polticas culturais direcionadas ao digital, por sua vez, agregam uma
camada ao fenmeno, ao permitir por um lado, as trocas e potencializao das
relaes entre comunidades culturais ligadas s artes em geral, aos museus,
msica, s bibliotecas etc. e, por outro, a organizao de instrumentos de
produo, circulao e proteo da diversidade cultural.
288
As polticas de cultura digital disponibilizam instrumentos para a formao

de pblicos para a criao artstica tradicional, para a educao continuada, para
o compartilhamento de sentidos de comunidade, pertencimento local e enraizamento. Tambm possvel assinalar que as polticas de cultura digital adicionam
possibilidades proteo, valorizao e disseminao dos valores ligados ao
patrimnio cultural. Finalmente, permitem a circulao de exposies virtuais,
criao de obras coletivas, disseminao de msicas etc., troca de textos e imagens etc.
A partir do que se viu at aqui evidente o distanciamento e, embora no
seja possvel discuti-lo detalhadamente, complementaridade entre a ideia de
acesso ou incluso digital e da cultura digital. A distino entre os dois basta para
as finalidades da reflexo desse artigo.
Para compreender os sentidos mais abrangentes da Ao Cultura Digital desenvolvida no Programa Arte Cultura e Cidadania se far interpretao livre dos resultados preliminares das discusses sobre cultura digital no Seminrio Internacional
Cultura Viva (doravante SICV, 2009), realizado em Pirenpolis no fim 2009.
5.1 Cultura Viva e Cultura Digital Seminrio de Pirenpolis1
A proposta do Seminrio de Pirenpolis era a reflexo coletiva sobre quatro

conceitos estruturantes do Programa Cultura Viva autonomia, protagonismo,
empoderamento e gesto em rede e, a partir deles, pensar algumas perspectivas
para a Ao Cultura Digital.
Os participantes foram membros da Secretaria de Cidadania

Cultural (SCC), entes federados, coletivos independentes que atuam
junto aos Pontos de Cultura, pesquisadores e observadores que acompanham o programa.
Em geral, os debates giraram em torno dos temas apresentados no quadro
1, aos quais foram sendo acrescentadas e precisadas questes adicionais, a exemplo do problema dos direitos autorais, das interfaces com a economia solidria,
o meio ambiente, a produo artstica etc. Os quatro eixos foram tratados de
maneira extensiva. O item seguinte concentra reflexes nas ideias do Seminrio
de Pirenpolis que poderiam traduzir e delimitar o objeto de uma poltica cultural para o digital.
Embora a reflexo se aproxime das discusses do seminrio a partir das ideias
cibercultura ou cultura digital, da questo das comunidades virtuais e da sua
associao com coletivos, no se desenvolvero aqui todas as questes, ricas em
1. Esse item se beneficiou do relatrio parcial Subverso, Resistncia, Pertencimento e Compartilhamento, de autoria
dos componentes do grupo de trabalho, escrito a partir das reunies realizadas no Seminrio Internacional Cultura Viva.
289
desdobramentos e possibilidades. Em primeiro lugar, pela delimitao feita nos itens

anteriores, depois para enfatizar dados empricos proporcionados tanto pelo relatrio
final do grupo que discutia o componente Ao Cultura Digital ou pela pesquisa de
campo realizada em 2008 pelo Ipea/Fundao Joaquim Nabuco (FUNDAJ).
Um dos temas importantes e que corroboram com as preocupaes gerais da
ao foi a do uso do software livre e das diversas linguagens digitais como condio para o exerccio da autonomia tecnolgica, da visibilidade que se pode atingir
ao se utilizar os espaos oferecidos pelas redes digitais, alm das potencialidades e
desafios apresentados pelos processos de integrao das culturas tradicionais com
a cultura digital (SICV, 2009).
Outro ponto ressaltado no debate mais amplo foi a ambiguidade da posio
dos Pontos de Cultura, simultaneamente organizadores de atores locais, enraizados, muitas vezes comunitrios e parte de poltica pblica, dinamizados, portanto,
com recursos pblicos e se movimentando na lgica poltica da burocracia estatal.
O relatrio optou por uma posio de conciliao.
(...) independentemente de optarmos por ressaltar ora o campo de relaes Pontos
de Cultura - Estado, ora o campo Ponto de Cultura Comunidade, de um
sujeito poltico que estamos tratando e colocando em questo. No poltico porque
partidrio, mas poltico porque coletivo. Sejam os participantes das comunidades
locais e que interagem com os Pontos de Cultura, seja a rede de Pontos se articulando e interagindo com o Estado, no podemos nos esquecer que estes somente
apresentam demandas relevantes e que alcanam legitimidade porque so essencialmente coletivas (SICV, 2009).
Um debate importante foi o das relaes entre cultura digital e software

livre. A questo era precisar se o conjunto de prticas de autonomia preconizada
pela ideia de cultura digital prescinde, abrangendo qualquer tipo de produo em
suporte digital, ou se tem no uso software livre um elemento central.
Apontou-se para o fato de a
(...) ao cultura digital ter sua histria enraizada em um conjunto de prticas de diversos coletivos e redes midiativistas brasileiras, como o Submdia, a
MetaReciclagem, a Mdia Ttica, etc. Nesse contexto, tecnologia e redes digitais
no so tratadas como mera questo de infra-estrutura tecnolgica, mas devem ser
compreendidas no quadro de universos culturais que valorizam a conformao de
regimes sociais de produo e circulao de informaes textuais e visuais em linguagens diversificadas, antes de se resumir apenas ao desenvolvimento e suporte
de tecnologias digitais para interconexo em rede, [a cultura digital] se trata principalmente de uma tecnologia social e de uma perspectiva poltica, que foi ganhando
fora at se inserir de maneira estratgica dentro do Programa (SICV, 2009).
290
Essas ideias, segundo os participantes, so, no entanto, em grande parte

devedoras do Movimento de Software Livre.
Esse movimento assumia agenerosidade intelectual como um dos pilares de seu modo de desenvolvimento defendendo o direito de livre acesso ao
estudo, ao uso, modificao e distribuio do cdigo fonte dos programas ,
o movimento de software livre foi capaz de transpor o mbito restrito dos programadores de software, passando a colocar questes pertinentes ao universo cultural
e da produo de conhecimentos de maneira mais ampla.
A adoo do software livre pelo atual governo foi uma ao importante no
apenas como soluo economicamente vivel, mas tambm como uma escolha
poltica consequente, quando se almeja atingir autonomia tecnolgica mas h
fragilidades das estruturas fornecidas para a efetivao de tal poltica pblica.
O software livre entendido, simultaneamente como artefato e conjunto de
valores capazes de favorecer o protagonismo dos atores engajados em seu processo
de desenvolvimento, justamente por defender a autonomia dos usurios como pressuposto para a atuao em rede. Esse processo culmina, assim, em um ambiente
favorvel ao estabelecimento de uma inteligncia coletiva capaz de operar uma rede
horizontal de distribuio de recursos e conhecimentos entre pares (SICV, 2009).
Enfim, assinalem-se trs camadas de significaes que precisam ser destacadas do debate.

O software livre em parte um artefato tecnolgico.
O software livre um conjunto de valores que favorecem o protagonismo social.
O software livre favorece o estabelecimento de uma inteligncia coletiva, mas no condio sine qua non para constru-la.
Tambm se deve enfatizar que todos os debatedores mantiveram um acordo sobre

o potencial do software livre enquanto artefato eficiente e discurso comprometido
com a transformao social, sendo a adeso a ele um desafio.
Entretanto, a
(...) cultura digital no se resume a ele, pois se associa com elementos extratecnolgicos, tais como redes, aes educacionais, meta-reciclagem, regimes de
circulao e produo variados, etc., mas, sobretudo na formao de uma inteligncia coletiva. A cultura digital pode ser vista ento como possibilidade de
potencializao do desenvolvimento e diversidade das expresses culturais e artsticas locais, conciliando-as com modelos de produo e distribuio alternativos
e sustentveis (SICV, 2009).
291
Portanto, o digital, como se diz, refere-se chamada revoluo digital, isto ,

s possibilidades de reduo de textos, sons e imagens a bits e aos avanos tecnolgicos que permitiram a convergncia tecnolgica, a qual dissolve fronteiras entre
as telecomunicaes, a comunicao de massa e a informtica, entre telefone,
televiso e computador etc. Essa substituio modifica a unidirecionalidade das
antigas mdias, tais como jornais, revistas rdio, cinema e TV por formas horizontais e participativas (FERNANDES, 2009).
Acrescente-se uma nfase. Em alguns contextos discursivos o termo
cibercultura preferido ao de cultura digital, mas a combinao que ambos
devem se referir disseminao de informaes em tempo real, em mltiplos
formatos, de forma colaborativa e em rede.
Ambos os conceitos so compatveis e coerentes com o conceito discutido na
cidade goiana de Pirenpolis. Assim, na perspectiva de um dos atores envolvidos
descrita a internalizao da discusso do digital como parte das polticas culturais.
Dentro do Ministrio, se criaram duas grandes correntes de trabalho. Uma
delas era trazer o digital para o campo da cultura e da poltica. Esse trabalho
era conduzido atravs da agenda do Gil, que eu pautei muito antes de comear
o trabalho efetivo dentro do Ministrio. O outro trabalho foi com a Cultura
Digital nos Pontos de Cultura. A gente props a idia do kit Multimdia para
o Clio Turino, que estava coordenando os Pontos de Cultura, e ele rapidamente compreendeu e aceitou. Ento havia uma questo prtica muito concreta e real, de levar esses conceitos para as pontas, para a periferia brasileira,
para a molecada que estava espalhada nos Pontos de Cultura, conjugada com
uma questo mais conceitual (PRADO, 2009, p. 49).
Obviamente, naquele contexto do seminrio j havia um lastro discursivo
produzido no Ministrio da Cultura a respeito do relacionamento do digital e
da cultura e ficou claro que conceitos usados durante o debate de forma aparentemente solta deveriam ser recontextualizados. Falou-se em muitas situaes em
criatividade e inteligncia coletiva e na valorizao da arte e da cultura popular.
Enfim, dando mais uma vez a palavra aos participantes do seminrio,
(...) num esforo de sntese das falas de vrios dos participantes, a Cultura Digital
foi caracterizada enquanto um processo de formao com foco na relao entre
seres humanos, imbuda de princpios de transformao social envolvendo arte,
educao informal, economia solidria, sustentabilidade e como possibilidade de
convergncia entre as mais distintas linguagens e reas de expresso e produo de
conhecimento. Ela se materializaria tambm como possibilidade de fomento ao
desenvolvimento do conhecimento local (SICV, 2009).
292
Esses processos culminariam em um ambiente favorvel ao estabelecimento de

uma inteligncia coletiva capaz de operar uma rede horizontal de distribuio de
recursos e conhecimentos entre pares (SICV, 2009).
5.2 A Ao Cultura Digital
Por contraste a esses elementos discursivos e referenciais, nos deteremos

nessa ltima parte nos aspectos instrumentais e institucionais do programa.
O programa em tela, o Cultura Viva, do Ministrio da Cultura, tem como
direcionamento bsico a ampliao da circulao da arte, de tecnologias
sociais, da participao e interao de atores organizados em torno dos
Pontos de Cultura.
Essas possibilidades podem ser encontradas e potencializadas naturalmente
pelas novas tecnologias da comunicao e na sua vocao para o estabelecimento
e articulaes de espaos de conversao horizontalizados.
O digital, com os deslizamentos que promove na lgica da comunicao
unilateral e verticalizada, permite ampliar e descentralizar os espaos de produo
e torna-se um apoio extremamente interessante nas articulaes e coordenao de
aes entre Pontos de Cultura, movimentos culturais e estticos.
O programa Cultura Viva foi avaliado no decorrer dos anos de 2007
e 2008 pelo Ipea (SILVA; ARAJO, 2010). Alguns resultados gerados por
essa avaliao permitem entrever uma movimentao dos Pontos de Cultura
no sentido de se inserirem no universo digital. Isso abre espao para o incremento das referidas articulaes e coordenaes de aes e, qui em um
futuro prximo, se possa assistir culminncia do processo com efetivas
formaes de redes.
No caso da Ao Cultura Digital, 63% dos Pontos de Cultura respondentes ou que afirmaram adotar a ao, receberam ou compraram o kit
multimdia, 37,6% adotaram ferramentas livres; 35,7% utilizaram conhecimentos tcnicos; 29,7% adotaram conceitos da Cultura Digital; e 17,4%
participaram da rede.
Nas visitas de campo a ao foi reportada frequentemente como muito
importante, mas tambm foram apontados muitos problemas, entre eles as dificuldades de acompanhamento, assistncia tcnica inadequada e outras inerentes
ao uso de ferramentas livres. Entre essas, constatou-se a inadequao de algumas
delas para uso no campo artstico, em especial no campo audiovisual.
Um dos pesquisadores, muito envolvido com a produo audiovisual afirmou, a partir da visita aos Pontos de Cultura: a impresso foi de que a obrigatoriedade do uso do Linux representou, para muitas instituies, mais um fator
293
de dificuldade do que de facilidade. A falta de intimidade com o sistema operacional somada a falta de suporte efetivo por parte do MinC, levou a algumas
delas a optarem por usar o Windows. Isso ocorreu, frequentemente, nos Pontos
de Cultura dedicados a atividade do audiovisual, pois o Linux no dispe das
ferramentas de edio necessrias, alm da percepo de que os beneficirios dos
cursos no encontraro no mercado de trabalho quem utilize o software livre, o
que justificou a opo pelo Windows.
Enfatize-se que em alguns estados os Pontes ou outros Pontos de Cultura
foram indicados como capazes de fazer uso e realizar capacitao adequada nos termos
da Cultura Digital. Mas esse processo foi seletivo e insuficiente j que outros pontos,
desses mesmos estados, criticaram os processos e a abrangncia dessa capacitao.
Entre aqueles que adotaram a ao Cultura Digital, 83,3% receberam ou
compraram o kit multimdia, 58,5% adotaram ferramentas livres, 55,7% utilizam conhecimentos tcnicos especficos, 46,3% adotam conceitos adequados e
27,2% participa da rede.
O percentual de adeso ao conceito de cultura digital menor para os pontos que no adotaram a ao, fato que mostra por um lado a dificuldade de entendimento do conceito e por outro o desinteresse pelo tipo de atividade proposta.
De fato, muitos so os pontos que desenvolvem atividades sem uma relao ou
sintonia com a proposta da cultura digital.
Entre aqueles que aderiram a essa ao h considervel efetividade em
termos de implementao dos seus componentes. Ressalte-se, entretanto, a
complexidade do conceito que no se reduz ao de incluso digital e tampouco
ao de acesso.
A ideia de cultura digital envolve a autonomizao das capacidades de
lidar com equipamentos multimdia e com as linguagens por eles disponibilizadas. Por essa razo, os processos de formao complexos, implicando
desde o contato com equipamentos, passando pelo aprendizado de linguagens artsticas, pela metarreciclagem e pela disseminao dos resultados dessas
interaes criativas.
294
GRFICO 3
Pontos de Cultura: adeso Ao Cultura Digital

(Em %)
Fonte: Pesquisa Avaliao do Programa Arte, Cultura e Cidadania Cultura Viva, Ipea/FUNDAJ.
As tabelas 7 e 8 apresentam algumas das dificuldades da Ao Cultura

Digital em seu conjunto, por regio. Nesse caso, considerou-se a totalidade dos
pontos e no apenas aqueles que aderiram ao.
TABELA 7
Pontos de Cultura: Adeso Ao Cultura Digital

(Em %)
Regio
Recebeu ou
comprou o kit
Participa da
rede
Utiliza
conhecimentos
tcnicos
Adota conceitos
Criou rede
Adota ferramentas livres
Norte
17
Nordeste
70
15
44
33
39
Sudeste
84
30
58
54
23
69
Sul
17
10
14
11
16
Centro Oeste
17
14
11
11
TOTAL
205
67
137
114
39
144
295
Acrescente-se que as visitas possibilitaram observar que muitos pontos haviam

recebido os kits, mas esses estavam embalados, sem uso inicial, ou sem possibilidades
de dar continuidade s atividades, dadas certas dificuldades tcnicas ou insegurana
quanto ao uso de recursos. Em alguns pontos, por exemplo, havia insegurana, a
respeito da necessidade de devoluo dos equipamentos aps o fim do prazo de
conveniamento ou em decorrncia da no aprovao das prestaes de contas.
Dos problemas mais recorrentemente apontados para a Ao Cultura
Digital esto.

insuficincia de suporte tcnico (33%);
ausncia de base tcnica (26%);
deciso talvez equivocada sobre usos de software livre sem previso de

capacitao e adequao ao uso nas artes (18%); e
falta de equipamento (20%).
TABELA 8
Pontos de Cultura, por tipo de dificuldades da Ao Cultura Digital

Regio
Falta de
equipamento
Insuficincia
de suporte
tcnico
Ausncia de
base tcnica
Dificuldade
de interao
Obrigatoriedade
do software livre
Desorganizao, falta
planejamento
Outros
Norte
13
10
Nordeste
40
65
40
32
29
11
31
Sudeste
21
33
34
18
29
11
44
Sul
Centro Oeste
10
TOTAL
76
127
98
59
69
27
96
TABELA 9
Pontos de Cultura, por tipo de dificuldades da Ao Cultura Digital

(Em %)
Regio
Falta de
equipamento
Insuficincia
de suporte
tcnico
Ausncia de
base tcnica
Dificuldade
de interao
Obrigatoriedade Desorganizao,
do software
falta planejalivre
mento
Outros
Norte
33
54
42
21
13
25
Nordeste
30
49
30
24
22
23
Sudeste
14
21
22
12
19
28
Sul
18
11
11
Centro Oeste
19
30
33
19
37
TOTAL
20
33
26
15
18
25
296
Esses so problemas recorrentes relacionados falta de preparao das aes.

Tambm aconteceu certo descuido com o planejamento e a delimitao de estratgias e operaes que traduzissem conceitos em mecanismos de ao e cogesto
da ao pelo Estado e pelas comunidades.
Deve-se dizer que o conceito de incluso digital , em si, complexo e sua
operacionalidade difcil, pois envolve problemas tecnolgicos, de interface
social com o computador, a criao de ampla rede de articulaes tcnicas, a
interconexo, a criao de infraestrutura, o uso de ferramentas e software livre
etc. O de cultura digital agrega camadas a essa complexidade, pois remete a novas
formas de interaes sociais, orientao para a cooperao e o compartilhamento.
Sob o aspecto da descrio das atividades realizadas e das caractersticas da criao
dos Pontos de Cultura, a pesquisa permitiu perceber algumas diferenas entre aqueles
que haviam aderido Ao Cultura Digital e os outros que no o haviam feito.
Em primeiro lugar, o percentual dos Pontos de Cultura que aderiram ao e
que tinham espaos para projeo audiovisual era de 55,7%, laboratrio de informtica 66,8%, laboratrio de fotografia 10% e estdio de msica 33,2%. Esse percentual era sistematicamente maior ao daqueles que no haviam aderido ao. Esta de
fato teve efeitos positivos no apenas na interconexo, mas tambm na disponibilizao de recursos para a criao, produo e circulao cultural. Em segundo, relativamente os pontos digitais tendiam a ter escala de atuao mais ampla do que o da
comunidade ou o municpio. Em terceiro lugar, a adeso ao no significou uma
especializao dos pontos em atividades relacionadas diretamente ao computador ou
uma substituio das atividades artsticas tradicionais. Pelo contrrio, pareceu-nos
que o digital enriqueceu essas atividades. Observe-se as tabelas 10 e 11.
TABELA 10
Atividades desenvolvidas pelos Pontos de Cultura digitais e no digitais

(Em %)
Digitais
No digitais
Audiovisual
Atividades
71,1
45,0
Msica
69,8
78,8
Populares
66,8
62,9
Teatro
56,2
61,6
Artesanato
53,2
53
Artes Plsticas
48,9
48,3
Fotografia
48,9
33,8
Cineclube
48,5
28,5
Dana
48,5
59,6
Literatura
47,2
47
Artes grficas
38,3
23,8
Cinema
27,7
19,2
(Continua)
297
(Continuao)
Digitais
No digitais
Grafite
Atividades
24,3
20,5
Circo
14,9
15,2
Arquitetura
6,0
4,6
As principais atividades dos pontos digitais so audiovisuais (71,1%), seguido

por msica (69,8%), festas populares (66,8%) e teatro (56,2%). Observe-se que
o rol de atividade presentes nesses pontos muito grande envolvendo ainda artesanato, artes plsticas, fotografia, cineclube, dana, literatura etc. A ordem de
frequncia das atividades culturais em Pontos de Cultura que no aderiram ao
digital muda, sendo que em primeiro lugar vem a msica (78,8%), depois as
festas populares (62,9%), o teatro (61,9%) e a dana (59,6%).
As atividades que resultam em renda para os Pontos de Cultura tambm
apresentam um comportamento interessante. Enquanto 32,8% dos pontos
digitais desfrutaram de renda proveniente do artesanato, 40,4% dos pontos no
digitais fizeram o mesmo. Nos pontos digitais, 17,9% obtiveram renda derivada
de atividades relacionadas venda de DVD, vdeos e outro produto audiovisual,
13,2% com concerto musical, 10,2% com teatro e 8,5% com dana. A lista muda
para os pontos no digitais cujos maiores percentuais, depois do artesanato, revelam o teatro (15,9%) e dana (12,6%) como atividades que geraram renda. As
demais atividades esto referidas na tabela 11.
TABELA 11
Atividades desenvolvidas pelos Pontos de Cultura digitais e no digitais que resultaram em renda
(Em %)
Digitais
No digitais
Artesanato
Atividades
32,5
40,4
DVD, Vdeo, Audiovisual
17,9
5,3
Concerto musical
13,2
9,9
Teatro
10,2
15,9
Dana
8,5
12,6
CDs
7,7
6,0
Obras de arte
6,4
7,3
Festa/feira
6,0
3,3
Roupas
5,1
4,0
Culinria
4,7
2,0
Circo
2,1
6,0
298
Nesse momento cabem algumas consideraes interpretativas gerais para

finalizar o texto. H uma longa tradio de reflexo no campo dos estudos culturais que destaca as funes sociais das artes e da cultura em sociedades complexas
e hierarquizadas. Essas reflexes chamam ateno para o papel estratgico desses
sistemas de significados (arte e cultura) e os efeitos de distino relacionados
apropriao de formas culturais mais raras e mais legtimas. Essa tradio tornou
os analistas bastante familiarizados com as ideias relacionadas ao desigual acesso
das diferentes classes sociais cultura legtima. As classes se relacionam entre si
e se identificam a partir de diferentes distncias em relao cultura dominante,
isto , no contnuo que vai do menos ao mais legtimo. Essa tradio ofereceu
uma chave de leitura para a interpretao das preferncias e prticas culturais.
H outra tradio que indica de forma pessimista que as novas tecnologias, a
televiso e o rdio no primeiro momento, e depois as tecnologias do virtual substituiriam as prticas artsticas e culturais tradicionais, em muitos casos, inclusive,
minimizando os contatos pessoais.
A avaliao do Programa Cultura Viva permitiu perfazer um caminho metodolgico diferente. Ao invs de posicionar atores em estruturas acopladas de capital
econmico e cultural, derivando da distncias em relao cultura legtima em um
sistema de homologias estruturais aqueles com maior capital econmico teriam
probabilidade maior de agregao de capital cultural, poltico e social, formando a
estrutura do capital simblico , apenas se procurou na avaliao descrever, a partir
de aproximao emprica aos Pontos de Cultura, o que ali os indivduos estavam
dispostos a fazer e as interaes que estavam dispostas a realizar independentemente
ou talvez, por impulso mesmo da presena da tecnologia digital como recurso.
As tabelas 10 e 11 permitiram descrever o grau de complexidade das atividades dos pontos, ou melhor, mostraram a ponta do iceberg, em si heterogneo
e diverso que so os resultados da ao do MinC e das associaes culturais que
foram contempladas pelos editais pblicos do Programa Arte Cultura e Cidadania.
Dessa maneira, foi possvel reconstruir as prticas efetivas no mbito dos
Pontos de Cultura e no as suas distncias em relao a objetos, instituies e
prticas que pela sua nobreza, beleza ou tradio imanente os atrairia. Assim, o
encontro dos indivduos e das instituies pode ser descrito como algo povoado
por prticas heterogneas e no excludentes.
Claramente no se trata de negar as desigualdades, mas de uma mudana de
perspectiva que permite a construo de outra descrio do mundo cultural, dessa
vez elaborando referncias a respeito das diferenas e da diversidade. Tambm no
se trata de fazer uma apologia ao digital, mas de fazer constar que sua presena,
mesmo problemtica, enriquece e disponibiliza novos meios e recursos para a
criao cultural e para a dinamizao de relaes sociais.
299
Ficou evidente que as comunidades de cultura que se organizam em torno

dos Pontos de Cultura esto dispostas a saltar de uma linguagem artstica e cultural a outra, inserindo suas prticas em mltiplos registros de tempo e lugares,
em uma ntida propenso a exercitar diferentes gneros de produo cultural,
sem preconceitos.
Da mesma forma, as prticas relacionadas ao digital complementam e
complexificam as atividades artsticas relacionadas a dana, teatro, mamulengos,
capoeira, maracatu, congada, artesanato, e tantas outras prticas.
Alm desses aspectos, deve se lembrar que os praticantes esto dispostos a se
engajar em prticas com diferentes intensidades e habilidades, mas tambm encontram nos pontos as possibilidades de uma oferta de atividades muito heterognea.
O contexto social das cidades brasileiras caracterizado por baixos nveis de engajamento na criao, na produo e no consumo cultural no que se refere s formas
tradicionais das artes, pelo carter dominante da televiso e do rdio e pela debilidade das instituies pblicas e privadas orientadas para as artes. No dizer que
estas no existem, mas afirmar, embora com certa cautela, que os frequentadores
e participantes so em nmero reduzido. No entanto, a incluso digital e mais
propriamente, a cultura digital provoca transformaes profundas em padres
de comportamento e sociabilidades e tem um potencial imenso de atingir um
nmero grande de pessoas, dado o seu preo, que se vai tornando cada vez mais
baixo, e as possibilidades de apresentao do mundo das artes em suas diferentes
formas, alm de oferecer instrumentos para novas experincias estticas.
Nessa situao, os operadores da sociedade civil associaes, grupos
artsticos, ONGs etc. encontram nos instrumentos das tecnologias digitais,
em especial da internet, fortes apoios para suas atividades e para coordenar suas
aes. Entretanto, o desenvolvimento de redes de conexo entre estes atores tanto
virtual quanto no virtualmente depende em grande parte de polticas pblicas.
O Programa Arte Cultura e Cidadania Cultura Viva ofereceu uma importante mudana na maneira de pensar e tratar a questo do digital e tambm a
cultura popular, ao mesmo tempo em que proporcionou e continua a ter papel
significativo no fluxo de recursos e na realizao de possibilidades de coordenao
de aes entre os atores do mundo da cultura.
As estruturas culturais aqui descritas, em especial os Pontos de Cultura,
combinam mltiplas atividades, pblicos e interesses culturais em organizaes
que atuam com grande abrangncia em termos territoriais, mas de pequena escala
em termos de estrutura. Da se pode falar da potncia criada pelo encontro entre
300
comunidades virtuais e comunidades de cultura. A internet alarga possibilidades

e oferece o acesso a uma multiplicidade de mundos e sistemas de significados
completamente diferentes.
De fato, o desafio em termos de polticas pblicas organizar aes que
ampliem possibilidades e oportunidades, permitindo sociedade civil estabelecer
uma rede densa de mediaes e articulaes horizontais, bem ao estilo da cultura
digital. De qualquer forma, ainda est aberta a questo de se saber at onde o
Estado tem ou est disposto a desenvolver capacidades para enfrentar o desafio de
maneira apropriada.
301
REFERNCIAS
BARBOSA, F. A. S.; ARAJO, H. E. Cultura Viva: avaliao do programa arte

educao e cidadania. Ipea, 2010.
BRASIL. Ministrio da Cultura (MinC). Relatrio parcial do Grupo de Trabalho
Cultura Digital do Seminrio Internacional Cultura Viva. Pirenpolis, 2009.
BOLAO, C. et al. Economia poltica da internet. Sergipe: UFS, Fundao
Ovido Teixeira, 2006.
COHN, S.; SAVAZONI, R. Cultura Digital.br. Rio de Janeiro: Azougue
Editorial, 2009.
DERTOUZOS, M. O que ser: como o novo mundo da informao transforma
nossas vidas. So Paulo: Cia das Letras, 1998.
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Culturais no governo Lula. Salvador: EDUFBA, 2010.
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anlise. In: BOLAO, C. et al. Economia poltica da internet. Sergipe: UFS,
Fundao Ovido Teixeira, 2006.
LVY, P. As tecnologias da inteligncia: o futuro do pensamento na era da
informtica. Rio de Janeiro: Editora 34, 1993.
______. Cibercultura. So Paulo: Editora 34, 1999.
LVY, P.; LEMOS, A. O fututuro da internet: em direo a uma ciberemocracia
planetria. So Paulo: Paulus, 2010.
SARLET, I. W. Direitos fundamentais, informtica e comunicao: algumas
aproximaes. Porto Alegre: Livraria do advogado, 2007.
CAPTULO 9
ELETRIFICAO RURAL E O PROGRAMA LUZ PARA TODOS:

AVALIANDO A PERCEPO DOS BENEFICIRIOS
1 INTRODUO
O setor energtico no Brasil, seja em relao produo de energia, seja em

relao sua distribuio, apresenta desigualdades socioespaciais expressivas que espelham e ao mesmo tempo contribuem para agravar as dspares
condies socioeconmicas da populao brasileira. O acesso energia, seja
em termos da prestao do servio, seja tambm pelo modo como se d esse
acesso, apresenta diferenas socioespaciais significativas, sobretudo entre os
meios urbano e rural.
Ao longo das ltimas dcadas, a sociedade brasileira assistiu a intenso e
progressivo processo de urbanizao, no qual a populao que era predominantemente rural aproximadamente 70% da populao estavam concentradas nessa
parcela do territrio, na dcada de 1940 , apresenta-se, agora, como predominantemente urbana, com uma concentrao de aproximadamente 84% de residentes nas cidades, conforme dados da tabela 1.
TABELA 1
Populao residente por situao de domicilio Brasil, 1940-2008

Urbano
Anos
Rural
Total
Total
Total
1940
12.880.182
31,24
28.356.133
68,76
41.236.315
1950
18.782.891
36,16
33.161.506
63,84
51.944.397
1960
31.303.034
44,67
38.767.423
55,33
70.070.457
1970
52.084.984
55,92
41.054.053
44,08
93.139.037
1980
80.436.409
67,59
38.566.297
32,41
119.002.706
1991
110.990.990
75,59
35.834.485
24,41
146.825.475
2000
137.956.959
81,25
31.845.211
18,75
169.802.170
2008
159.094.684
83,75
30.858.111
16,25
189.952.795
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) Censos Demogrficos e estimativa populacional, 2010.
Elaborao prpria.
304
Com o avano do processo de urbanizao, o Brasil urbano tornou-se foco

das principais polticas pblicas de provimento de infraestrutura e de desenvolvimento econmico, o que acentuou as diferenas existentes entre meio urbano
e meio rural. Essas disparidades elevaram-se ao longo do tempo, medida que se
ampliaram as dificuldades de provimento de servios pblicos e de infraestruturas
para as comunidades rurais, j que os custos envolvidos na proviso desses servios tornam relativamente inviveis, do ponto de vista econmico, o atendimento
dessas comunidades, devido s baixas densidades demogrficas, ainda que estes
sejam investimentos necessrios para a promoo da justia social e para o atendimento equitativo da populao brasileira.
Observando as peculiaridades internas rea rural, observa-se que tambm
existem diferenas inter-regionais significativas no territrio brasileiro: os municpios situados nas regies Sul e Sudeste apresentam melhores condies socioeconmicas e de infraestrutura que aqueles localizados nas regies Norte e Nordeste
do Brasil. Segundo Correia (1992 apud SILVA, BERMMANN) os estados de
Santa Catarina e de So Paulo possuam cerca de 81,56% e 60,41% de suas
propriedade rurais com eletricidade, enquanto no Par esse ndice era de apenas
0,75%. Essa realidade de certa forma perdurou na dcada passada, ressaltando
que conforme dados do Censo 2000, cerca de 2 milhes de domiclios continuavam sem acesso energia eltrica, localizados majoritariamente nas reas rurais.
Segundo Silva e Bermann (1999), a disponibilidade energtica na rea rural
traz diversos benefcios, entre eles se destacam a melhoria do padro de vida, a
diminuio da pobreza, a fixao do homem no campo, a promoo de cidadania
e o desenvolvimento das atividades agroindustriais e artesanais no territrio. A
possibilidade de incluso social dessa populao ser maior a partir de articulao
entre polticas pblicas, j que o provimento por si de energia eltrica no garante
melhora da populao. Por outro lado, conforme exposto por esses autores, muitas dessas polticas no chegam s comunidades rurais em razo da ausncia da
eletrificao, o que acaba por gerar crculo vicioso e no virtuoso de desenvolvimento, ampliando as desigualdades sociais e regionais no territrio.
O grfico 1 apresenta a evoluo do acesso energia eltrica para os domiclios das zonas urbanas e rurais no perodo 1992-2008, com base em dados da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD). Os dados mostram uma
relativa universalizao no acesso energia eltrica no meio urbano e a concentrao dos dficits absolutos e relativos desse tipo de servio nas reas rurais. O
relativo atraso nos indicadores de incluso eltrica na zona rural s comea a ser
revertido a partir de 2004, quando passam a melhorar significamente os indicadores de eletrificao rural.
Eletrificao Rural e o Programa Luz Para Todos...
305
GRFICO 1
Acesso energia eltrica por situao censitria urbana ou rural 1992-2008

120,0
99,4
97,5
99,8
100,0
91,7
80,0
80,2
60,0
40,0
54,3
20,0
0,0
1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Rural
Urbano
Fonte: PNAD 1992-2008/IBGE.

Elaborao prpria.
Obs: Apenas a partir de 2004 que a PNAD passa a incorporar os domiclios da zona rural da regio Norte.
Dado o quadro de dficit regional e as diferenas de acesso entre as reas

urbanas e rurais que perduravam no comeo da atual dcada, em 2003, foi assinado o Decreto no 4.873, que instituiu o Programa Nacional de Universalizao
do Acesso e Uso da Energia Eltrica, popularmente conhecido como o programa
Luz para Todos (LpT). O objetivo geral deste programa a universalizao do
acesso energia eltrica em comunidades que vivem afastadas dos centros urbanos, promovendo, assim, seu desenvolvimento social e econmico, alm de propiciar a incluso desse contingente aos indicadores de incluso energtica.
Tendo em vista a distribuio irregular da disponibilidade de energia eltrica
no pas, o LpT concentraria seus investimentos nas regies Norte e Nordeste,
onde se concentram o dficit da oferta de energia eltrica no meio rural do pas.
Considerando a implementao do programa e a diretriz de universalizao
do acesso ao uso de energia eltrica, uma parceria estabelecida entre o Ipea e o
Departamento de Polticas de Universalizao de Energia (DPUE) da Secretaria de
Energia Eltrica (SEE) do Ministrio de Minas e Energia (MME), permitiu que se
fizesse avaliao da percepo dos resultados obtidos pelo LpT junto aos beneficirios do programa. Este captulo tratar do mecanismo de avaliao da percepo
dos resultados obtidos com a implementao das aes e dos projetos do programa
306
Luz para Todos, a partir de trabalho de campo junto s comunidades beneficiadas,

apresentando a metodologia desenvolvida e os resultados decorrentes da sua aplicao, configurando contribuio para o debate acerca da importncia da extenso
da infraestrutura s regies perifricas do territrio brasileiro. Uma cpia do questionrio aplicado junto aos beneficirios do LpT pode ser encontrado no anexo 1.
2 CARACTERIZAO GERAL DO PROGRAMA E METODOLOGIA DE AVALIAO
DO LUZ PARA TODOS JUNTO S COMUNIDADES BENEFICIADAS
O programa Luz para Todos foi lanado pelo governo federal em 2003, com a
meta de fornecer energia eltrica para uma populao de 10 milhes de pessoas
que habitam a zona rural at 2008. Essa meta veio a ser cumprida em maio de
2009, com a realizao de 2 milhes de ligaes domiciliares.
O programa coordenado pelo MME, operacionalizado pela Eletrobrs,
com coordenao regional pelas suas empresas controladas (BRASIL, 2009).
Foram previstos, inicialmente, investimentos da ordem de R$ 20 bilhes, sendo
R$ 14 bilhes de recursos federais, destes R$ 9,7 bilhes foram contratados e R$
6,9 bilhes liberados pelo governo federal. At maro de 2010 o LpT beneficiou
com a ligao gratuita de energia eltrica mais de 11,4 milhes de pessoas.
De acordo com o estabelecido no Art. 5o do Decreto no 4.873/2003, o Luz para
Todos dever priorizar: os municpios com cobertura eltrica abaixo de 85% em 2000;
as populaes atingidas por barragens; o uso produtivo da energia eltrica e o fomento
ao desenvolvimento local integrado e agricultura familiar; a eletrificao de escolas
pblicas, postos de sade, poos de abastecimento de gua e assentamentos rurais.
O MME tomou iniciativas para a construo de indicadores e para a elaborao de metodologias de coleta de dados e informaes capazes de permitir a
avaliao ex post da implantao do programa, destinado a propiciar, at 2010, o
atendimento em energia eltrica parcela da populao do meio rural brasileiro
que ainda no possui acesso a esse servio pblico Decreto no 4.873/2003, Art.
1o, redao dada pelo Decreto no 6442/2008. Essa iniciativa de desenvolvimento
de um sistema de indicadores tem como objetivo qualificar os impactos e os efeitos provocados pela chegada da energia nas comunidades atendidas pelo LpT,
cuja construo est estruturada na definio dos indicadores, na definio da
amostra para posterior realizao de levantamentos e na avaliao das informaes coletadas pelo questionrio junto s comunidades beneficiadas.
A anlise dos dados obtidos avaliou a situao da incluso da sociedade
no setor energtico, observando se acarretou ou no melhoria de qualidade de
vida representada pela melhoria do bem-estar por meio de lazer, de conforto etc.,
e tambm da dinmica na economia regional, representada pelo indicativo de
aquisio de eletrodomsticos, melhoria no padro de rendimento familiar etc.
307
2.1 Aspectos metodolgicos da pesquisa
A pesquisa foi estruturada a partir da aplicao de questionrio desenvolvido com

o objetivo de levantar informaes acerca da satisfao da populao atendida
pelo LpT a partir de uma srie de variveis representativas.
2.1.1 Definio da amostra
Para essa atividade foi realizado um processo de amostragem adequado ao tipo de

dado e ao instrumento de anlise, de forma que foi assegurada a confiabilidade
e a comparabilidade dos dados. A construo da amostra envolveu vrias etapas,
igualmente importantes, em um contexto geogrfico nacional, com destaque
para a identificao da populao-alvo1 da pesquisa as pessoas que receberam
energia eltrica em casa advinda do LpT, estando classificados em: i) convencionais; ii) quilombolas; iii) assentamentos rurais; e iv) indgenas.
O objetivo geral na extrao de uma amostra obter representao honesta
da populao que conduza a estimativa das caractersticas da populao com boa
preciso. Dessa forma, o mtodo de amostragem escolhido para a pesquisa do
programa foi o de amostragem no aleatria, largamente utilizado em pesquisas
de satisfao por possibilitar estudo mais rpido, do tipo intencional, composto
basicamente por elementos da populao selecionados intencionalmente, pois se
considera que estes elementos possuem caractersticas tpicas ou representativas
da populao, como o caso da escolha das localidades representativas em que
foram realizadas as ligaes de pontos de energia.
A dimenso da amostra foi definida observando que um aumento da
dimenso da amostra conduziria a aumento da preciso de y como estimador
de Y, sendo y o nmero adequado de questionrios. Uma amostra demasiado
grande implica em desperdcio de esforo; uma amostra demasiado pequena
produziria estimao de preciso inadequada. O ideal seria estabelecer a preciso desejada, e escolher a dimenso da amostra de acordo com esta restrio
(HOFFMANN, 2006).
O resultado do espao amostral as amostras para todos os estados da Federao
de acordo com a categoria de beneficirios do programa segue na tabela 2.
1 A populao-alvo, resumindo, constituda por todas as pessoas sobre as quais se deseja obter determinado conjunto de informaes.
308
TABELA 2
Categorias beneficiadas com ligaes realizadas pelo programa Luz para Todos em
2004-2005 e amostra por categoria de beneficirio
Quilombolas
Assentamentos
rurais
Indgenas
Total
Convencionais
Estados
Ligaes
Amostra
Ligaes Amostra
Ligaes
Amostra
Ligaes
Amostra
Ligaes
Amostra
RS
106
1.223
19
249
13.850
77
15.428
96
SC
46
138
11.950
169
12.143
169
PR
23
10
797
12.749
127
13.569
146
SP
78
130
3.026
50
17.927
235
21.161
285
RJ
36
11
31
5.447
93
5.514
104
ES
86
95
621
11.525
205
12.327
205
MG
26
2.347
40
50.718
925
53.091
965
AL
28
491
16.842
260
17.361
260
BA
937
20
204
70
5.026
111
57.658
878
63.825
1079
CE
119
29.745
428
29.864
428
MA
2.158
10
4.231
121
35.221
392
41.610
523
PB
1.084
22
12.965
155
14.049
177
PE
142
1.953
75
28.279
333
30.374
408
PI
70
10
7.135
58
1.513
79
5.934
147
RN
1.042
10.286
150
11.328
150
SE
11
1.129
12.646
200
13.786
200
AC
3.994
25
2.538
77
6.532
102
AM
1.642
7.105
10
8.747
12
AP
PA
814
31
1.655
31
20.844
262
23.313
302
RO
120
1.533
30
1.653
30
RR
52
232
332
616
DF
TO
2.685
90
5.728
29
8.413
119
GO
188
46
3.074
106
6.341
66
9.649
172
MS
74
315
5.138
59
4.879
47
10.406
106
MT
92
2.055
50
15.857
200
18.004
250
Total
4.823
71
2.157
110
50.014
851
394.478
5.427
448.697
6.435
Fonte: MME.
Elaborao prpria.
309
2.1.2 Realizao da pesquisa de campo
Aps a definio da amostra, foi realizada pesquisa de campo em 2006, com

durao de trs meses, para a aplicao do questionrio. Foram realizadas 6.435
entrevistas em 24 unidades da federao, englobando total de 485 municpios.
Conforme anlise detalhada dos dados, observa-se que o foco do trabalho para
avaliao dos benefcios gerados pelo LpT em 2006 foram comunidades situadas
na zona rural beneficiadas com ligaes domiciliares de energia eltrica em 2004
e 2005. Em razo da amostra definida, foram inquiridos a respeito dos benefcios
advindos do LpT 84,3% da populao classificada como convencionais, 13,3% da
classificada como assentamentos rurais, 1,7% de comunidades indgenas e 0,7% de
quilombolas, totalizando 6.435 famlias respondentes do questionrio (grfico 2).
GRFICO 2
Comunidades entrevistadas
(Em %)
84,3
13,3
0,7
1,7
Quilombola
Indgenas
Assentamentos
Convencionais
Fonte: Pesquisa de campo.
O grfico 3 apresenta a distribuio da aplicao dos questionrios segundo

a unidade da Federao correspondente. Deste, destaque para o estado da Bahia
com 16,5% das entrevistas realizadas nas categorias beneficiadas, justificado em
razo do maior nmero de ligaes feitas, totalizando 63.825 de ligaes realizadas somente neste estado, onde foram aplicados 1.079 questionrios. Como
o estado de Roraima possui nmero relativamente baixo no total de ligaes
realizadas, optou-se por no o inserir na composio amostral para a realizao
de entrevistas, pois, estatisticamente, este poderia ser excludo da amostra sem
alterar, contudo, os impactos dos benefcios do LpT, ao passo que sua incluso
na amostra acarretaria inmeros problemas de logstica, devido s dificuldades de
locomoo na regio Amaznica. J o estado do Amap e o Distrito Federal no
foram computados na amostra por no haverem sido realizadas ligaes.
310
GRFICO 3
Estados onde houve as entrevistas

(Em %)
14,7
0,5
RO
1,5
1,6
1,6
1,6
1,8
1,8
2,2
2,2
2,3
2,6
2,6
2,7
3,1
3,1
3,8
RS
AC
RJ
MS
TO
AM
PR
PI
RN
SC
GO
PB
SE
ES
MT
4,0
4,4
4,6
AL
SP
PA
6,2
6,5
PE
CE
16,5
8,0
MA
MG
BA
Unidade da Federao
3 RESULTADOS OBTIDOS NA PESQUISA DE AVALIAO DO LUZ PARA TODOS

JUNTO AOS BENEFICIRIOS
O LpT apresenta elevado grau de satisfao das comunidades pesquisadas, em

que cerca de 96,7% dos respondentes indicaram que se encontram satisfeitos com
a implantao do programa.
GRFICO 4
Grau de satisfao dos entrevistados com o LpT
Observa-se pelo grfico 5, que apenas 23,5% dos respondentes admitiram

ter ligaes clandestinas antes do LpT. Em contrapartida, 70,9% das moradias
no possuam nenhum tipo de acesso energia eltrica. Esta pergunta nos permite ter um panorama mais amplo sobre o quanto o LpT permitiu a reduo da
excluso eltrica na zona rural do Brasil.
311
GRFICO 5
Possua gambiarra antes do LpT?

(Em %)
%
Entre todo o universo amostral, 77,7% dos domiclios so chefiados por

homens enquanto em 22,3% dos domiclios os chefes eram do sexo feminino.
Entre os chefes de famlia, 44,8% destes so de cor parda, enquanto 37,5% so
brancos, 1,9% indgenas e apenas 0,6% da cor amarela (grficos 6 e 7).
GRFICO 6
Sexo do chefe da famlia

(Em %)
312
GRFICO 7
Cor do chefe da famlia

(Em %)
Segundo o perfil social dos beneficiados do LpT observa-se que a idade

mdia do chefe da famlia de 45 anos e seis meses. O domiclio possui em mdia
quatro pessoas e, em mdia, 0,22 pessoas mudaram-se para esta casa depois da
chegada da energia eltrica decorrente do LpT.
Permite-se descrever, por meio da anlise dos dados de campo, o nmero de
pessoas que trabalham, inclusive na residncia. Conta-se com mdia de 0,17 crianas
trabalhando contra 1,07 mulheres e 1,32 homens (grfico 8). Aps o LpT, observa-se
que h 0,24 mulheres e 0,31 homens (grfico 9) que passaram a trabalhar em atividades que utilizam energia eltrica, e em menor nmero as crianas (0,03).
GRFICO 8
Nmero de pessoas que trabalham, inclusive na residncia
313
GRFICO 9
Nmero de pessoas que comearam a trabalhar com atividades que dependem de

energia depois do LpT
Um ganho decorrente do LpT a possibilidade de retorno aos estudos, seja

em razo da reduo da carga de trabalho ou da disponibilidade de ensino noturno
em razo da existncia de energia eltrica. Dessa forma, destaca-se que em mdia
de 0,12 mulheres voltaram a estudar, 0,13 do sexo masculino, enquanto 0,19
crianas, pois afortunadamente puderam ou no caso das crianas simplesmente
voltar seus esforos aos estudos (grfico 10).
GRFICO 10
Quantas pessoas voltaram a estudar aps o LpT
Muitos so os benefcios da gerao de energia eltrica, contudo, necessrio distinguir acesso ao servio e a qualidade com que este prestado. Dessa
forma, foi questionado aos beneficirios do LpT sobre a ocorrncia da falta de
314
energia e a queima de eletrodomsticos nas suas residncias. Nesse sentido, em

24,7% dos domiclios nunca faltou energia eltrica, e 60% das famlias afirmaram
que esta costuma faltar menos de cinco vezes ao ms e que 88,6% dos aparelhos
eletroeletrnicos nunca queimaram por causa de baixa tenso energtica.
GRFICO 11
Quantas vezes por ms costuma faltar energia?

(Em %)
GRFICO 12
Algum eletrodomstico j queimou por causa de energia fraca?

(Em %)
315
Um aspecto interessante relativo ao efeito da energia eltrica na evaso

do campo foi captado na pesquisa, na qual 23,4% da populao pesquisada
afirmaram que iriam embora de suas comunidades caso no houvesse energia
eltrica (grfico 13). Extrapolando para o universo, essa informao representa
que total de 1.012.670 pessoas pode permanecer em suas cidades de origem
simplesmente em razo da existncia de energia eltrica. Na percepo dos
entrevistados a eletricidade vital para promoo de melhorias na oportunidade de trabalho, estudo, sade e bem-estar da famlia, contribuindo para a
fixao do homem no campo.
GRFICO 13
Caso no houvesse luz, algum da famlia iria embora?

(Em %)
A partir da percepo dos entrevistados observou-se um indicativo de

avanos na melhoria de vida das comunidades da zona rural brasileira a partir da implantao do LpT. sabido, no entanto, que o programa em tela
por si no garante o desenvolvimento, devendo este estar integrado a outras
polticas de governo de forma a permitir evoluo mais constante e slida do
desenvolvimento rural. Dessa forma, 64,1% dos entrevistados ressaltaram
que aps o LpT houve melhora nas oportunidades de trabalho, enquanto
31,9% indicaram que no houve alteraes nesse quesito. O segundo nmero
revela uma lacuna e, por conseguinte um potencial para o desenvolvimento
de polticas de emprego e o desenvolvimento local atrelados ao LpT, pois
parcela significativa dos beneficirios no teve percepo de melhora nas suas
condies de trabalho.
316
GRFICO 14
Percepo do efeito do LpT sobre oportunidades de trabalho

(Em %)
A mesma observao do pargrafo anterior vale para o efeito do LpT

sobre as oportunidades de estudo, em que 67,5% dos entrevistados indicaram
ter tido melhora nas oportunidades de estudo enquanto apenas 0,7% afirmaram ter piorado. No entanto, 28,9% dos respondentes indicaram no haver
tido alteraes, fato que deve ser avaliado sob a tica da poltica educacional
nas reas rurais.
GRFICO 15
Percepo do efeito do LpT sobre oportunidades de estudo

(Em %)
317
Com relao percepo da melhora nas condies de sade na famlia

com a implementao do programa LpT, 72,6% das pessoas afirmaram haver
melhorias nesse item, enquanto apenas 0,9% afirmaram ter piorado suas condies de sade e 25% indicaram no ter ocorrido alterao. No entanto, a
chegada da energia eltrica gera impactos no meio silvestre que devem ser
avaliados, j que a luminosidade proveniente do uso de lmpadas pode atrair
insetos vetores de doenas.2
GRFICO 16
Percepo do efeito do LpT sobre a melhoria na sade da famlia

(Em %)
Com relao aos efeitos do programa sobre a conservao dos alimentos,

73,1% dos respondentes indicaram haver melhoras na conservao dos seus alimentos, 0,7% afirmaram ter piorado e 24,9% indicaram no ter havido modificao dessa condio. Nesse caso, a melhoria no efeito direto da energia, mas
da ampliao do consumo, com a aquisio de equipamentos de conservao,
como por exemplo, refrigerador e freezer.3
2. Para maiores informaes sobre o assunto, ver Barghini (2008).

3. Segundo pesquisa realizada pelo MME, cerca de 73,3% dos domiclios pesquisados adquiriram geladeiras e 16%
freezers depois da ligao energia eltrica, o que representa indicativo de movimentao econmica e da melhora
das condies de conservao alimentar (BRASIL, 2009)
318
GRFICO 17
Percepo do efeito do LpT sobre a conservao dos alimentos

(Em %)
A anlise dos dados de campo tambm est focada nos aspectos da dinmica
da economia a partir da avaliao do grau de satisfao alcanado pelas comunidades rurais em relao aos novos equipamentos adquiridos aps o LpT e da
mensurao dos custos e no dos benefcios monetrios auferidos pela populao-alvo
do programa. Ressalta-se que no s as famlias se beneficiam com o Luz para
Todos, pois o programa permite aumento da demanda por bens de consumo
durveis, movimentando o comrcio local, permitindo incremento de renda, de
emprego e de desenvolvimento econmico regional.
O nmero de equipamentos eltricos antes do LpT era praticamente
inexistente nas comunidades em anlise. Aps o programa, percebe-se que
houve movimento para aquisio de eletrodomsticos, como televisores,
geladeiras, ventiladores, aparelhos de som/rdio, freezer, liquidificadores
entre outros. Por exemplo, aps o LpT o percentual de novos televisores
adquiridos 26,3% e 17,8% para televisores usados o que de certa forma
movimenta o comrcio .
319
GRFICO 18
Televisores aps o LpT

(Em %)
De acordo com os respondentes, 23,6% indicaram que houve aumento na

renda mdia mensal (grfico 19), sendo que para 67,7% dos entrevistados no perceberam nenhuma mudana relativa a esse critrio. Esse fato relativamente preocupante, j que concomitante disponibilidade energtica ocorreu aumento do
consumo desatrelado do aumento de renda, que leva no curto prazo a maior endividamento familiar, ampliando a restrio oramentria da maioria das famlias.
GRFICO 19
Renda mdia mensal aps o LpT

(Em %)
320
Com relao ao nvel de conhecimento sobre a atribuio de execuo do

programa, 70,6% das famlias tem plena conscincia de que a execuo e a concepo do LpT de responsabilidade do governo federal.
GRFICO 20
De quem o LpT?
(Em %)
A mensurao dos custos/benefcios monetrios auferidos pela populao-alvo do LpT foi realizada segundo o ponto de vista da evoluo das estruturas monetrias, focadas no questionrio de pesquisa, a fim de proporcionar
avaliao crtica do programa pblico em anlise sob a tica de percepo
da populao beneficiria. Dessa forma, foi perguntado aos respondentes do
questionrio de pesquisa o valor mdio gasto com equipamentos para produo antes e depois do LpT. Observa-se aumento do valor gasto com bombas
dgua, passando de aproximadamente R$ 3,01 para R$ 16,77 depois do
LpT , aumento de 57% em mdia. Com relao a motores ocorreu reduo
de 16,37%, pois antes do LpT o valor mdio gasto era de R$ 20,46 enquanto
aps o LpT o gasto passou para R$ 17,11. Com outros equipamentos destinados produo houve elevao dos gastos, passando de R$ 24,44 para R$
27,65, aumento de 13,13%.
321
GRFICO 21
Valor mensal mdio gasto em R$ com equipamentos para produo
A incluso eltrica promovida pelo LpT pode ter provocado aumento na

demanda por esses equipamentos, podendo causar elevao dos preos destes bens
de consumo. Em razo do aumento de renda de parte da comunidade atendida
esse evento no deve impactar negativamente nas famlias, resultando em efeito
contrrio, pois o programa proporcionou a condio necessria para a compra
desses equipamentos de produo, gerando melhora relativa na qualidade de vida
e na gerao de renda.
Com a finalidade de indicar a economia promovida pelo LpT em relao
a outras fontes de energia utilizadas pela comunidade, o grfico 22 apresenta os
valores dessa economia percebida pelas famlias. Comparando os valores mdios
gastos mensalmente antes e depois do programa com outras fontes de energia,
verificou-se que houve reduo nos gastos com outras fontes de energia alternativa.
GRFICO 22
Valor mensal mdio gasto em R$ com fontes de energia
322
Existe uma diferena no valor mdio mensal entre os estratos analisados

na pesquisa. Observa-se que os indgenas gastavam em mdia de R$ 11,77 com
outras fontes de energia antes do LpT, os convencionais R$ 31,52, e as famlias de
assentados e quilombolas gastavam R$ 44,01 e R$ 40,19, respectivamente, com
outras fontes de energia antes do LpT. Desta forma, perfaz um valor mdio de R$
31,87 gastos com energia antes do programa.
GRFICO 23
Valor em R$ gasto na ltima conta de luz
Se por um lado h uma reduo dos custos com outras fontes de energia alternativa, h um aumento dos gastos com a energia eltrica recebida nas residncias das
famlias. Apesar de haver transferncia de valores, ou seja, a economia com outras
fontes de energia compensada pelo gasto na conta de luz, o que praticamente iguala
aos valores gastos antes do LpT. Por exemplo, aps o programa as famlias de quilombolas gastaram em mdia de R$ 13,90, seguidos pelas famlias indgenas com gasto
de R$ 14,44, os convencionais em mdia de R$ 18,53 e as famlias de assentamentos
por volta de R$ 20,18. A diferena bsica, o que consiste no ganho real do programa
o fato das famlias beneficiadas poderem contar com fonte de energia permanente
e de qualidade com custo mdio mensal aproximado de R$ 18,58.
GRFICO 24
Valor total em R$ gasto antes do LpT com outras fontes de energia

44,01
31,52
11,77
40,19
33,37
323
Em relao ao valor total gasto com outras fontes de energia aps a implementao do programa, observa-se reduo mdia em relao aos gastos com
todas as fontes de energia alternativa quando comparado a situao antes do LpT,
visto que as famlias passaram a gastar menos com tais fontes de energia alternativa, aps consumirem mais energia eltrica.
GRFICO 25
Valor total em R$ gasto depois do LpT com outras fontes de energia
20,85
17,02
12,50
13,43
0,02
Indgenas
Convencionais Assentamentos
Quilombola
Mdia
TOTAL
MDIO
Assim as famlias indgenas consumiram em mdia R$ 0,02 com outras

fontes de energia, as convencionais gastavam em mdia R$ 12,50, enquanto
os classificados como assentados e quilombolas passaram a gastar R$ 20,85 e
R$ 17,02, respectivamente. Em suma, o valor mdio gasto por cada uma das
famlias com outras fontes de energia depois do LpT foi de R$ 13,43.
Conclui-se que houve economia relativa em relao aos gastos com outras
fontes de energia aps o LpT por parte das famlias beneficiadas. Aps a incluso energtica, as famlias indgenas deixaram de gastar em mdia R$ 11,75
com outras fontes de energia, j as classificadas como convencionais R$ 19,02,
enquanto os quilombolas e assentados deixaram de despender R$ 23,17 aps
o LpT. Dessa forma, em mdia cada famlia beneficiada deixou de gastar em
mdia R$ 19,94 com outras fontes de energia.
324
GRFICO 26
Economia em R$ com outras fontes de energia depois do LpT

R$ 16.242.386,22
-11,75
-19,02
Indgenas
Convencionais
-23,17
-23,17
Quilombola
-19,94
Assentamentos TOTAL MDIO
Mdia
O total gasto com todas as fontes de energia aps o LpT obtido a partir
da soma do valor gasto na ltima conta de luz com o valor total gasto aps o
programa com outras fontes de energia. Desta forma, parte da economia realizada
pelas famlias com outras fontes de energia redistribuda para os novos gastos
com energia eltrica. Isso posto, as famlias indgenas gastam em mdia de R$
14,46 com todas as fontes de energia aps a implantao do LpT; as famlias
convencionais gastam R$ 31,03, os quilombolas gastam em torno de R$ 30,92
enquanto as famlias de assentados gastam em mdia de R$ 41,02.
GRFICO 27
Gasto total com todas as fontes de energia depois do LpT

31,03
30,92
41,02
32,02
14,46
Indgenas
Convencionais
Quilombola
Mdia
Pode-se determinar valor total mdio de R$ 32,02 gasto por cada uma das
famlias entrevistadas com todas as fontes de energia relacionadas nesse documento,
como baterias, querosene, velas, pilhas, gasolina, diesel, lenha, gs, energia eltrica
promovida pelo LpT e outras fontes de energia alternativa que as famlias entrevistadas responderam utilizar em suas residncias aps a implantao do programa LpT.
Para que se determine o custo total/benefcio total do LpT, basta se obter o saldo
total entre o valor gasto com todas as fontes de energia depois do programa e o valor
325
total gasto com todas as fontes de energia alternativa antes do LpT. Essa diferena,
como pode ser observada na tabela 3, e consiste no ganho financeiro marginal do
programa para seus usurios depois da incluso energtica. possvel que as famlias
indgenas sejam as nicas que tiveram aumento mdio dos gastos a partir da poltica
de incluso energtica. Entretanto, as famlias convencionais obtiveram economia
mdia de R$ 0,49, enquanto as famlias de assentamentos rurais economizaram em
mdia R$ 2,98 aps a incluso energtica, ao passo que a economia para as famlias de
quilombolas foi de R$ 9,27. Dessa forma, a economia mdia nos gastos com energia
aps o programa Luz para Todos, para as famlias beneficiadas foi de R$ 1,36.
TABELA 3
Total dos gastos com energia do LpT

Estratos
Gasto energia
pr-LpT
Gasto energia
eltrica ps- LpT
Gasto outras fontes

de energia ps-LpT
Total psLpT
Ganho marginal
do LpT
Quilombolas
40,19
13,9
17,02
30,92
9,27
Assentados
44,01
20,18
20,85
41,03
2,98
Indgenas
11,77
14,44
0,02
14,46
-2,69
Convencionais
31,52
18,53
12,5
31,03
0,49
Mdia
33,37
18,58
13,43
32,01
1,36
Extrapolando o ganho financeiro marginal do LpT para todas as famlias

pesquisadas resulta que, para todas as famlias indgenas h aumento das despesas
relativas energia em mdia de R$ 915,39. Por outro lado, as famlias convencionais tiveram economia em torno de R$ 383.388,13, as famlias de assentados
obtiveram economia mdia de R$ 81.123,94 enquanto as famlias de quilombolas obtiveram economia mdia de R$ 1.759,17. Dessa forma, a economia mdia
total das famlias em decorrncia do programa foi de R$ 465.355,86.
GRFICO 28
Custo total em R$ do LpT para as famlias depois da incluso energtica global

915,39
- 383.388,13
- 1.759,17
- 465.355,86
- 81.123,94
Indgenas
Convencionais
Quilombola
Mdia
326
Finalmente, a partir das mdias estaduais, pode-se fazer a mesma estrutura de valores anteriormente citados referente aos custos totais do LpT s
famlias depois da incluso energtica nos estados da Federao em que houve
realizao de entrevistas.
Na regio Norte, no estado do Par, percebe-se elevao do gasto marginal com energia em R$ 29.762,52 para todas as comunidades questionadas.
Para os demais ocorreu economia marginal; no Acre o valor correspondente
de R$ 201.915,47, seguido pelo estado do Amazonas com valor mdio de R$
47.847,36, do estado de Rondnia com R$ 42.852,85 e o estado do Tocantins
com economia marginal mdia de R$ 39.341,29. Ressalta-se em razo da no
incluso na amostragem inicial, os estados de Roraima e do Amap no foram
selecionados nem includos nessa anlise.
GRFICO 29
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso enrgica nos estados
da regio Norte
-R$ 39.341,29
-R$ 42.852,85
R$ 29.762,52
-R$ 201.915,47
-R$ 47.847,36
AC
AM
PA
RO
TO
J na regio Nordeste o estado do Maranho apresenta incremento

nos gastos familiares de energia de R$ 1.078.867,25, seguido pelo estado
de Sergipe com R$ 342.183,39 e o estado do Cear com R$ 107.119,86.
Entretanto, alguns estados dessa regio apresentaram economia nesse quesito,
como o estado de Pernambuco na ordem de R$ 241.502,95, seguido pelo
estado da Bahia que economizou em mdia R$ 180.655,77, e o estado da
327
Paraba com economia em mdia R$ 104.718,54. Em menor escala observase o estado do Piau com economia mdia de R$ 76.506,90 e o Rio Grande
do Norte com R$ 60.721,11 de economia mdia. Um caso peculiar o do
estado de Alagoas que obteve economia de aproximadamente R$ 141.923,17.
Contudo neste estado no foi possvel observar o valor pago pelas famlias
na ltima conta de luz, o que certamente levou a superestimar tal economia.
GRFICO 30
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Nordeste
-R$ 141.923,17
-R$ 180.655,77
R$ 107.119,86
R$ 342.183,39
-R$ 60.721,11
-R$ 76.506,90
-R$ 241.502,95
-R$ 104.718,54
BA
CE
MA
R$ 1.078.867,25
PB
PE
PI
RN
SE
AL
Na regio Sudeste, o estado de So Paulo apresentou elevao do gasto mdio

familiar em torno de R$ 979.491,14, seguidos pelo estado do Esprito Santo com
mdia de R$ 830.472,90 e o estado do Rio de Janeiro com R$ 181.500,51.
Apenas no estado de Minas Gerais foi possvel observar economia mdia de R$
1.132.171,19 para as famlias mineiras.
328
GRFICO 31
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Sudeste
R$ 830.472,90
R$ 979.491,14
R$ 181.500,50882
-R$ 1.132.171,19
ES
MG
RJ
SP
Em relao regio Centro-Oeste, observa que no estado de Gois

houve incremento do valor gasto mensal em energia de R$ 7.696,10 para as
famlias beneficiadas pelo programa LpT, seguidos do estado do Mato Grosso
do Sul com R$ 744,72. Apenas o estado do Mato Grosso obteve economia
mdia de R$ 243.688,52. Na regio Centro-Oeste, tambm no se considerou o Distrito Federal, devido determinao do espao amostral, conforme
explicitado anteriormente.
GRFICO 32
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos estados da regio Centro-Oeste
R$ 7.696,10
R$ 744,72
-R$ 243.688,52
GO
MS
MT
329
Por fim a regio Sul, na qual o estado de Santa Catarina obteve economia
mdia de R$ 53.696,70 e o estado do Paran com economia de R$ 669.728,48.
Apenas no estado do Rio Grande do Sul houve elevao dos gastos com energia,
totalizando R$ 294.255,96.
GRFICO 33
Custo total mdio em R$ do LpT s famlias depois da incluso energtica nos

estados da regio Sul
-R$ 53.696,70
R$ 294.255,96
-R$ 669.728,48
PR
RS
SC
Enfim, no existe um padro em relao ao ganho financeiro marginal

das famlias do ponto de vista regional. Conforme as caractersticas sociais e a
infraestrutura de cada estado varia o resultado financeiro do programa para as
famlias, segundo sua percepo. No entanto, destaca-se que a anlise objetiva do
programa no se deve ater a esse resultado, mas sim no conjunto de benefcios
sociais advindos do acesso energia eltrica.
Por meio da anlise dos resultados obtidos com a implantao universal do acesso
energia eltrica do LpT do governo federal em conjunto com o Ministrio de Minas
e Energia, verificou-se que foi propiciado a incluso de famlias ao acesso energia
eltrica, promovendo o desenvolvimento social e econmico das comunidades
pesquisadas beneficirias do programas, que vivem afastadas dos centros urbanos.
Conclui-se, com base na anlise feita a partir dos resultados derivados da
pesquisa de campo feita junto a amostra de famlias beneficirias do programa,
330
que at o fim de 2006, ano base desta pesquisa, o programa Luz para Todos
conseguiu incluir no acesso energia eltrica as comunidades que vivem afastadas
dos centros urbanos, promovendo o desenvolvimento social e econmico de quilombolas, indgenas, assentados rurais e domiclios convencionais.
O grau de satisfao da populao atendida pelo LpT foi elevado, identificando-se melhora na qualidade de vida em todas as comunidades entrevistadas.
Nesse sentido, o programa tem potencial para dinamizar a economia regional
e promete, a longo prazo, aumentar os nveis e a qualidade da educao entre
crianas e adultos em razo da possibilidade de incluso escolar possibilitada pela
eletrificao nas escolas.
Foi observada, indiretamente, a melhora na dinmica comercial local.
Novos produtos eletrnicos, eletrodomsticos, ferramentas para produo, eletroportteis etc. tornaram-se objeto de consumo por parte dessa populao, sendo
cada vez mais comercializados na zona rural brasileira. Sendo assim, acontece
um desencadeamento no processo de desenvolvimento econmico nesse recorte
territorial, com forte estmulo ao comrcio local.
O LpT tambm acarretou reduo dos valores gastos com outras fontes
de energia, que deve ser analisado no isoladamente, mas integrados com os
novos gastos resultantes do acesso energia eltrica. Ao se deduzir os valores
totais pagos por todas as fontes de energia, inclusive eltrica, em relao ao que se
pagava com outras fontes de energia antes do Luz para Todos, possvel observar
o ganho financeiro marginal derivado do programa para as famlias favorecidas.
Nesse sentido, para a grande maioria das famlias beneficiadas pelo Programa de
Eletrificao Rural h economia em termos de valores despendidos com energia,
com exceo dos indgenas, que tiveram elevao do comprometimento da renda
com o gasto de energia.
Onde havia desigualdade no acesso eletricidade, hoje possvel perceber
melhora na qualidade de vida das pessoas, pois a eletrificao rural possibilitou o
acesso a bens durveis e a servios que dependiam da existncia da energia eltrica
para seu funcionamento. Assim, o acesso em tempo real informao, por exemplo, no mais vantagem exclusiva dos centros urbanos e milhares de pessoas
beneficiadas pelo LpT deixaram de ser excludas social e economicamente.
A partir da presente anlise desta poltica pblica conclui-se que o programa
do governo federal Luz para Todos deve continuar com a ao de levar energia
eltrica s regies mais distantes deste pas. No entanto, aconselhvel que avaliaes
deste tipo, sejam empreendidas periodicamente para uma avaliao contnua deste.
Percebe-se elevado grau de satisfao com o programa por parte da populao beneficiada e que h conhecimento entre os entrevistados de que este
executado e coordenado pelo governo federal.
331
Quando da anlise global dos custos do LpT, este nos traz informaes
bastante significantes, apesar da economia relativa auferida pelas famlias beneficiadas na poltica pblica de incluso energtica ser relativamente baixa em razo
aumento no consumo de energia eltrica e de gastos com bens de consumo, como
eletrodomsticos e outros equipamentos que consomem energia eltrica, aliada
aos elevados custos de implantao do programa. Para as famlias indgenas h
elevao das despesas com energia enquanto para quilombolas, assentados e convencionais existe economia marginal com o programa.
Finalmente, pode-se dizer, com base na pesquisa de satisfao junto aos
beneficirios do programa, que este foi aprovado pela grande maioria das famlias entrevistadas, promovendo benefcios diretos e indiretos para as comunidades beneficiadas, alm de ter potencial para dinamizar a economia estadual
e regional nos estados da Federao, promovendo, o crescimento econmico
local e as redues das desigualdades rurais/urbanas, ao mesmo tempo em que
permite ganhos de bem-estar entre homens, mulheres e crianas beneficiados
direta e indiretamente pelo programa.
332
REFERNCIAS
BARGHINI, A. Influncia da iluminao artificial sobre a vida silvestre:

tcnicas para minimizar os impactos, com especial enfoque sobre os insetos.
Tese (Doutorado) Instituto de Biocincias, Universidade de So Paulo, So
Paulo, 2008.
BRASIL. Decreto no 4.873, de 11 de novembro de 2003. Braslia: Presidncia
da Repblica, 2003.
. Decreto no 6.442, de 25 de abril de 2008. Braslia: Presidncia da
Repblica, 2008.
. Ministrio de Minas e Energia (MME). Pesquisa quantitativa domiciliar de avaliao da satisfao e de impacto do Programa Luz para Todos,
2009. Disponvel em: <http://luzparatodos.mme.gov.br/luzparatodos/downloads/Resultado_Pesquisa_2009_nacional.pdf>.
. Ministrio de Minas e Energia (MME). Informativo Luz para Todos,
n. 24, 2010a.
. Ministrio de Minas e Energia (MME). 2010b. Disponvel em: <www.
mme.gov.br\luzparatodos>.
HOFFMANN, R. Estatstica para economistas, 4. ed. So Paulo: Thomson
Learning, 2006.
IBGE. Pesquisa Nacional de Amostras por Domiclios (PNAD) 1992-2008.
(Microdados).
. 2010. Disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/series_estatisticas/>.
SILVA, M. V.; BERMANN, C. Eletrificao rural: elementos para o debate. In:
CONGRESSO BRASILEIRO DE ENERGIA, 8.,1999, Rio de Janeiro. Anais.
p. 273-281.
333
ANEXO 1
Questionrio
AVALIAO DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS
MME - IPEA
Entrevistador:
Comunidade:
Data: / /2006
Municpio/UF:
Tipo:
I - INFORMAES GERAIS
1 - Informaes do Domiclio - Energia antes do LpT (Gambiarra)
1. sim
2. no
Latitude:
Longitude:
N do ponto:
O pesquisador marcar os pontos do domiclio visitado
2 - Qual o nome do CHEFE DA FAMLIA?
Escrever o nome do chefe da famlia na parte hachurada
3 - Qaul o Sexo do CHEFE DA FAMLIA?
1. Masculino
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado
2. Feminino
4 - Qual a Idade do CHEFE DA FAMLIA?
5 - Qual a Cor do CHEFE DA FAMLIA?

1. Negro
2. Branco
3. Amarelo
4. Pardo
5. Indgena
6. No Declarado
6 - Quantas pessoas MORAM no domiclio?
Colocar a idade do entrevistado

Informar o nmero de pessoas que moram na casa
7 - Depois do LpT quantas pessoas MUDARAM-SE para esta casa?
8 - Quantas pessoas trabalham, INCLUSIVE na residncia?

1. Homens:
2. Mulheres:
3. Crianas:
9 - Depois do LpT quantos comearam a trabalhar com atividades que DEPENDEM da energia?
1. Homens:
2. Mulheres:
3. Crianas:
Informar o nmero de pessoas que se mudaram para a casa depois do programa
Informar o nmero de homens, mulheres e crianas que trabalham
Informar o nmero de homens, mulheres e crianas que comearam a trabalhar depois do programa
10 - Quantas vezes por ms costuma FALTAR energia?

1. Cinco ou mais vezes
2. Menos de cinco vezes
3. Nunca falta
4. No Declarou
10
11 - Algum eletrodomsticos j queimou por causa de ENERGIA FRACA?

1. Mais de um
2. S um
3. Nenhum
4. No Declarou
11
12 - Caso no houvesse luz, algum dessa famlia IRIA EMBORA?

1. sim
2. no
12
13 - Aps o LpT quantos VOLTARAM a estudar?

1. Homens:
2. Mulheres:
3. Crianas:
13
Informar a quantidade de homens, mulheres e crianas que voltaram a estudar aps o programa
14 - Qual o efeito do LpT sobre OPORTUNIDADES de trabalho?

1. Melhorou
2. Piorou
3. No Mudou
4. No Declarou
15 - Qual o efeito do LpT sobre OPORTUNIDADES de estudo?

1. Melhorou
2. Piorou
3. No Mudou
4. No Declarou
14
15
16 - Qual o efeito do LpT sobre a MELHORIA na sade da famlia?

1. Melhorou
2. Piorou
3. No Mudou
4. No Declarou
16
17 - Qual o efeito do LpT sobre a CONSERVAO dos alimentos?

1. Melhorou
2. Piorou
3. No Mudou
17
4. No Declarou
II - MORADIA E SANEAMENTO
18 - Houve Melhorias no Imvel Aps a Chegada do LpT em Relao a gua?
1. Sim
2. No
3. No Declarou
19 - Houve Melhorias no Imvel Aps a Chegada do LpT em Relao ao Esgoto?

1. Sim
2. No
3. No Declarou
Comentrios/Observaes
18
19
334
AVALIAO DO PROGRAMA LUZ PARA TODOS

MME - IPEA
III - EQUIPAMENTOS ELTRICOS EXISTENTES ANTES DA CHEGADA DA ENERGIA

20 - Antes do LpT voc possuia Televiso?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
21 - Antes do LpT voc possuia Geladeira?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
22 - Antes do LpT voc possuia Ventilador?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
23 - Antes do LpT voc possuia Som/Rdio?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
24 - Antes do LpT voc possuia Freezer?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
25 - Antes do LpT voc possuia Liquidificador?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
26 - Antes do LpT voc possuia Motor?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
27 - Antes do LpT voc possuia Bomba D'gua?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
28 - Antes do LpT voc possuia Outros?
1. Nova
2. Usada
3. No Possuia
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado quanto aos equipamentos ANTES da chegada do LpT
IV - EQUIPAMENTOS ELTRICOS ADQUIRIDOS DEPOIS DA CHEGADA DA ENERGIA
29 - Depois do LpT voc passou a possuir Televiso?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
30 - Depois do LpT voc passou a possuir Geladeira?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
31 - Depois do LpT voc passou a possuir Ventilador?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
32 - Depois do LpT voc passou a possuir Som/Rdio?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
33 - Depois do LpT voc passou a possuir Freezer?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
34 - Depois do LpT voc passou a possuir Liquidificador?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
35 - Depois do LpT voc passou a possuir Motor?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
36 - Depois do LpT voc passou a possuir Bomba D'gua?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
37 - Depois do LpT voc passou a possuir Outros?
1. Nova
2. Usada
3. J Possuia
4. No possui
20
21
22
23
24
25
26
27
28
29
30
31
32
33
34
35
36
37
Marcar com um X a opo defendida pelo entrevistado quanto aos equipamentos DEPOIS da chegada do LpT
38 - Valor mdio gasto em equipamentos ELTRICOS para PRODUO ANTES / DEPOIS do LpT
38
1. Motores: R$ __________ / R$ __________
2. Bomba Dgua: R$ __________ / R$ __________
3. Outros: R$ __________ / R$ __________
Escrever o valor mdio em R$ (Reais) referentes a gastos com os equipamentos em anlise para qualquer tipo de produo antes e depois do programa nos
espaos reservados
V - INFORMAES ECONMICAS
39 - Aps o LpT a sua renda mdia MENSAL:
1. Aumentou
2. Diminuiu
3. No Mudou
4. No Declarou
39
40 - Qual o valor mdio MENSAL em R$ (Reais) gasto ANTES e DEPOIS do LpT com:
1. Gs:
R$ __________ / R$ __________
6. Pilha:
R$ __________ / R$ __________
2. Diesel: R$ __________ / R$ __________
7. Querosene: R$ __________ / R$ __________
3. Gasolina: R$ __________ / R$ __________
8. Bateria: R$ __________ / R$ __________
4. Vela:
R$ __________ / R$ __________
9. Outras: R$ __________ / R$ __________
5. Lenha: R$ __________ / R$ __________
10. 10. ltima Conta de Luz: R$___________
41 - Qual o seu grau de SATISFAO com a chegada do "Luz para Todos"?
1. Satisfeito
2. Indiferente
3. Insatisfeito
4. No Declarou
40
41
42 - Para voc de quem o Programa Luz para Todos?

1. Governo Federal
2. Do Estado
3. Da Prefeitura
4. Outros
Assinatura do Entrevistador:
Pgina 2
5. No Sabe
42
Parte II
Infraestrutura e Polticas Setoriais Urbanas
Captulo 10
A Crise Financeira e Hipotecria e o

Direito Moradia Adequada
1 Introduo
Este artigo consiste em traduo livre do documento apresentado pela relatora especial da ONU para o direito moradia adequada, Raquel Rolnik,1 ao
Conselho de Direitos Humanos (CDH) da Organizao das Naes Unidas
(ONU), em maro de 2009.2
A deciso de apresentar esse tema como objeto central de seu relatrio
anual junto ao Conselho de Direitos Humanos deveu-se constatao que, no
contexto da recente crise hipotecria e a subsequente crise financeira, pouca
ateno vinha sendo dada questo especfica do impacto global da crise
habitacional e hipotecria sobre o direito moradia adequada. Dessa forma,
o relatrio procura apontar para o vnculo existente entre a crise financeira e
as opes de polticas habitacionais e urbanas implementadas, sobretudo, a
partir dos anos 1980 e 1990 em muitos pases.
A seo 2 deste captulo discute a crise habitacional/hipotecria e financeira e suas origens. A seo 3 relaciona essas crises a polticas e modelos
econmicos, financeiros e habitacionais hegemnicos e a seu impacto sobre
o direito moradia adequada. As consideraes finais contm uma srie de
recomendaes preliminares apresentadas ainda em 2008 para enfrentar a
situao, dirigidas aos pases que compem o Conselho de Direitos Humanos.
2 A atual crise habitacional, financeira e econmica
Para compreender a crise e seu impacto sobre o direito moradia adequada e

propor recomendaes teis, fundamental analisar as decises econmicas e
financeiras e os modelos que levaram atual situao.
H um consenso geral de que a escassez de crdito no mbito global, gerada pela
crise na hipoteca subprime, foi uma das principais causas da atual crise financeira e
econmica mundial. Hipoteca subprime um termo usado para designar emprstimos
1. Raquel Rolnik assumiu o cargo de relatora especial da ONU para o direito moradia adequada em maio de 2008,
em substituio ao indiano Miloon Kothari, que exerceu o mandato entre 2000 e abril de 2008.
2. Ver Relatrio da ONU (UN, 2009).
338
(...) concedidos a muturios cujas rendas ou qualificaes creditcias ou cujo patrimnio lquido respaldado por seus bens, no justificam uma hipoteca convencional segundo os termos e taxas de juros vigentes. Ao contrrio, hipotecas subprime
carregam taxas de juros mais altas e so vistas como tendo maior risco de execuo
judicial decorrente de inadimplncia (MARCUSE, 2008, p. 1).
Nesse contexto, tambm foram oferecidas hipotecas a taxas ajustveis

(HTA), isto , emprstimos com taxas de juros que podem ser alteradas significativamente durante o perodo de vigncia da hipoteca. Hipotecas subprime foram
vendidas globalmente pelos financiadores a investidores principalmente por
meio de carteira de ttulos ou de obrigaes de dbito com garantia. Na ltima
dcada, tais operaes geraram negcios globais estimados em US$ 1,3 trilhes,
at maro de 2007 (WILL subprime..., 2007).
As hipotecas subprime foram inicialmente promovidas em alguns pases
desenvolvidos como forma de expandir a propriedade privada a famlias de alto
risco creditcio, em geral de baixa renda.3 Isso ocorreu em contexto de liquidez
abundante que induziu uma rpida expanso do crdito em muitos pases desenvolvidos e emergentes.4 O financiamento da moradia com base no mercado tornou-se
uma atividade cada vez mais importante do setor financeiro e contribuiu para
uma bolha generalizada dos preos dos imveis.5 Foi promovida a liberalizao dos
mercados imobilirios por meio de diversas polticas e instrumentos normativos.
A Unio Europeia (UE), por exemplo, adotou decises para abolir os tetos dos
juros e relaxar os controles sobre o crdito e, por fim, as restries entrada nos
mercados hipotecrios (BALL, 2005). Nos Estados Unidos, a revogao da Lei
Glass-Steagall, em novembro de 1999, permitiu aos bancos comerciais colaborar
com corretoras e participar em atividades de bancos e fundos de investimentos.
Nos Estados Unidos, os emprstimos subprime comearam a se expandir
em meados dos anos 1990. Esses emprstimos constituram 8,6% do total de
hipotecas de 2001 e, em 2006, j tinham alcanado 20,1%. Desde 2004, mais de
90% das hipotecas subprime ofereceram juros variveis que aumentavam bruscamente depois de um perodo inicial de juros baixos (ATLAS; DREIER, 2007).
Nos ltimos anos, a maioria dos emprstimos subprime foram contrados por
3. Um estudo recente do Banco Mundial (BIRD) afirma, no entanto, que mais da metade das hipotecas subprime foram
usadas para refinanciamento de hipotecas j existentes, e no na compra de moradias, e que nem todos os emprstimos subprime foram destinados a domiclios de baixa renda, com muitos emprstimos feitos a indivduos de maior
renda, mas com histrico de crdito problemtico. Ver Gwinner e Sanders (2008).
4. Os pases emergentes no tinham, ou tinham muito poucas, hipotecas subprime, e os emprstimos eram concedidos
de acordo com critrios muito conservadores, utilizados pelo setor formal para os domiclios de renda mdia e alta.
Ver Gwinner e Sanders (2008).
5. Embora tenha desempenhado um papel importante em pases como Dinamarca, Estados Unidos da Amrica (que
tem mais de 6 trilhes de dlares em ativos hipotecrios pendentes), e Reino Unido, o acesso ao financiamento est
se expandindo em outras partes. Nos pases da Europa ocidental, o financiamento da moradia tem aumentado mais
de 8% anualmente, mais que o dobro do crescimento do PIB no ltimo decnio (BUCKLEY; KALARICKAL, 2006).
A Crise Financeira e Hipotecria e o Direito Moradia Adequada
339
instituies no depositrias, normalmente denominadas concedentes de hipoteca. Essas empresas contraram emprstimos de milhes de dlares para emitir e
financiar hipotecas. As concedentes detinham as hipotecas por breves perodos
em geral, 60 a 90 dias antes de agrup-las com outros emprstimos e vend-las a
investidores do mercado secundrio, em um processo denominado securitizao,
permitindo que as concedentes repagassem seus credores (MADIGAN, 2007).
A expanso do negcio hipotecrio de alto risco (subprime) foi acompanhada
por uma subestimao dos riscos por parte dos investidores, da ausncia de diligncia devida por parte dos reguladores e supervisores, do aumento da influncia
das instituies financeiras, assim como de especulao imobiliria e do nmero
excessivo de unidades construdas durante o perodo de pico.6 Protegeu-se muito
pouco os consumidores que, muitas vezes, foram vtimas de prticas abusivas. Para
muitas emissoras de hipotecas subprime, j no interessavam mais as condies do
emprstimo ou se o muturio poderia, ao final, pagar o emprstimo. O que motivava o credor do emprstimo original era fechar o contrato rapidamente para que
suas comisses fossem pagas, e ento vender o emprstimo no mercado secundrio. O problema tornou-se ainda maior para os corretores com baixa capitalizao,
os quais originaram 63,3% do volume de emprstimos subprime em 2006 e no
tinham muito risco a correr, independentemente do resultado dos emprstimos.
Nos Estados Unidos, alguns grandes concedentes de crditos subprime
foram muito competentes no marketing e na comercializao, mas no na concesso responsvel de emprstimos.7 Em outros pases, como a Espanha, embora
os mecanismos e o sistema de crdito sejam muito diferentes, foram praticadas
outras formas de emprstimos subprime: financiamento de 100% do preo da
moradia, hipotecas sem juros iniciais para jovens etc. (EL cielo..., 2006).
O preo dos imveis est parcialmente relacionado disponibilidade de crdito, de forma que a grande valorizao imobiliria foi em parte estimulada por essas
hipotecas de valor acessvel. Em vez de se orientarem pela capacidade dos muturios
de honrarem seus compromissos e assim negarem certas solicitaes de crdito, os
credores e os investidores utilizaram incentivos artificiais para qualificar muturios e
viabilizar a tomada de emprstimos. O resultado final foi uma superposio extrema
de riscos, na qual se somavam em nico emprstimo vrios fatores de risco. No
importava o quanto o valor da moradia excedia o total da renda real dos muturios,
desde que se pudesse contratar uma hipoteca e o preo da moradia continuasse a subir.
Assim, a concesso de emprstimos de forma descuidada e irresponsvel, embora no
seja a nica causa, contribuiu e propiciou um aumento irreal no preo da moradia.8
340
Negcios com hipotecas subprime e suas consequncias se assentam sobre

um sistema econmico
(...) construdo na nsia de uma constante acumulao de lucro e a necessidade
de crescimento constante para proporcionar esse lucro. (...) A criao do mercado
hipotecrio de alto risco um dos resultados: cria-se uma classe totalmente nova de
compradores de moradias, esse mercado cresce extraordinariamente e, enquanto os
preos seguem aumentando, omite-se o fato de que esse aumento se baseia na compra por parte de quem no pode se dar ao luxo de comprar (MARCUSE, 2008, p. 4).
O sistema funcionou enquanto o mercado habitacional crescia e os muturios pagavam as prestaes mensais de suas hipotecas. Entre 2006 e 2007, o
mercado imobilirio parou de crescer em alguns pases e os crditos foram reavaliados; e em 2007, um nmero significativo de muturios comeou a deixar de
pagar suas hipotecas. Nos Estados Unidos, a inadimplncia acentuada (90 dias de
atraso ou mais no pagamento ou execuo) em todos os emprstimos subprime
aumentou de 5,68%, no terceiro trimestre de 2005, para 14,44%, no fim de
2007. Nesse perodo, quadruplicaram-se os atrasos mximos no pagamento de
hipotecas subprime de taxa ajustvel, saltando de 5,15% para 20,43%.9
Entre o vero e o outono de 2007, o colapso do mercado subprime
comeou a atingir os bancos dos Estados Unidos e da Europa que haviam
realizado investimentos nesse mercado. Os governos intervieram de diferentes maneiras, principalmente injetando dinheiro dos bancos centrais,
dando apoio financeiro a determinados bancos e empresas e, em alguns
casos, estatizando algumas instituies como fizeram o Reino Unido e a
Irlanda do Norte, em janeiro de 2008. Em dezembro de 2007, o presidente
dos Estados Unidos props iniciativas para apoiar tambm as vtimas da
crise, ou seja, os proprietrios de imveis que estavam sob risco de execuo
judicial e cujo nmero estava estimado em 1,7 milho de pessoas ao fim de
2007. A partir de janeiro de 2008, os mercados de aes comearam a sofrer
mundialmente grandes perdas e o BIRD previu o impacto da crise sobre a
economia real. No decorrer de 2008, ao mesmo tempo em que os preos
dos imveis habitacionais e o nmero de hipotecas aprovadas continuavam
a cair, e um nmero cada vez maior de bancos quebrou, multiplicaram-se
as iniciativas para enfrentamento da crise, inclusive pacotes de ajuda aos
sistemas bancrios e cortes nas taxas praticadas pelos bancos centrais. At
o outono de 2008, em muitos pases ocidentais, assim como nos Estados
Unidos, um nmero crescente de pessoas havia perdido seus empregos, como
consequncia da crise econmica decorrente da desestabilizao financeira,
o que agravou ainda mais as condies de inadimplncia.
341
Diante de uma possvel catstrofe, at os crticos mais acirrados da ingerncia do Estado na economia apoiaram uma interveno pblica macia para
salvar as empresas privadas e os mercados. Alguns pases intervieram comprando
ativos depreciados, especialmente aqueles que serviam de garantia em hipotecas,
e injetando capital em bancos.
A minuta do documento final da Conferncia Internacional de Monitoramento
do Financiamento para o Desenvolvimento, encarregada de acompanhar a aplicao do Consenso de Monterrey, afirma que a atual crise financeira, assim
como a contnua fragilidade do sistema financeiro internacional, apontam ainda
mais a necessidade de fortalecer a estrutura de regulao do sistema financeiro
internacional.10 Infelizmente, no documento, no se reconhece a necessidade de
aplicar a esse processo uma perspectiva de direitos humanos. A atual crise constitui
uma ameaa ao exerccio do direito moradia e de outros direitos humanos ,
pois os recursos pblicos utilizados para cobrir as perdas dos bancos so destinados
a esse fim em detrimento de programas nacionais e de desenvolvimento habitacional ou de outras reas sociais. Consequentemente, podem-se agravar ainda mais a
atual crise habitacional e as condies de vida dela decorrente.
Outro importante elemento que se deve ter em conta nessa reflexo o
impacto sobre as naes e as polticas habitacionais e urbanas e da interdependncia e da integrao global dos mercados financeiros. Embora a crise financeira tenha sido inicialmente vista como uma crise dos pases desenvolvidos,
ela alastrou-se, afetando tambm os em desenvolvimento. Para muitos pases j
bastante afetados pelo aumento dos preos dos alimentos e da energia, a crise
financeira e suas repercusses na economia mundial vm desencadeando outros
problemas. Espera-se que a crise afete os pases em desenvolvimento de diferentes
formas, dependendo do tipo de vnculo que tenham com o sistema financeiro
internacional. Por exemplo, na frica subsaariana, o impacto da crise dever ser
mais brando que em outras regies do mundo, tendo em vista sua desvinculao com as instituies financeiras ocidentais (AFRICAS prospects, 2008).
Apesar dessas diferenas, quatro tendncias devero ter impacto negativo sobre a
maioria dos pases em desenvolvimento: a diminuio das exportaes dos pases
em desenvolvimento para os desenvolvidos devido recesso nestes ltimos;
a diminuio dos fundos destinados a assistncia e cooperao internacional na
rea do desenvolvimento; a diminuio das remessas de dinheiro efetuadas por
migrantes; e a queda do investimento estrangeiro direto.
Dessa forma, acredita-se que a crise e suas origens no mercado habitacional
refletem falhas fundamentais nas atuais polticas econmicas e habitacionais, revelando que os mecanismos de mercado so incapazes de prover moradia adequada
10. Ver Un (2008a, 68).
342
e financeiramente acessvel a todos. As causas fundamentais da crise hipotecria e

a consequente crise financeira global devem ser examinadas para que seja avaliado
seu impacto sobre o direito moradia adequada.
3 Polticas e abordagens habitacionais e econmicas dominantes
e seu impacto sobre o direito moradia adequada
Seja livremente decidida pelos governos, ou imposta, em alguns casos, por instituies financeiras internacionais e outros agentes, como condio para liberao
de emprstimos, a retirada do Estado do setor de habitao, assim como a mercantilizao e o uso cada vez maior da habitao como ativo financeiro, provocou
um profundo impacto no exerccio do direito moradia adequada.
A globalizao e a hegemonizao do modelo econmico, nas ltimas dcadas, tiveram grandes impactos sobre a moradia adequada e as polticas habitacionais, inclusive sobre a legislao e as polticas pblicas na rea. Segundo Kenna,
() [o] crescimento e o poder das empresas globalizadas atuantes no setor habitacional; a globalizao dos direitos de propriedade, os mercados de financiamento
habitacional, e a promoo da propriedade privada como nica forma de ocupao;
o investimento imobilirio globalizado na habitao; o reordenamento das cidades
e assentamentos precrios; as novas funes do Estado em relao habitao; e
o efeito da globalizao dos migrantes e refugiados constituem um conjunto de
desafios novos (KENNA, 2008, p. 397-469).
A ideia de que o meio mais racional de alocar recursos seria a produo da

habitao pelos mercados privados, assim como o papel cada vez maior do investimento na habitao como parte de um sistema financeiro integrado em nvel
mundial, resultou na formulao de polticas pblicas que distanciaram cada vez
mais o Estado da poltica de moradia como mbito da poltica social.
Da mesma forma como ocorre em outras polticas sociais, a moradia afetada pela luta entre os que creem na responsabilidade coletiva, que inclui a funo
do governo na promoo do bem-estar geral, embora no se limitando a ela, e os
que acreditam que o bem-estar geral alcanado com mais eficincia quando todos
perseguem seus interesses por meio do mercado e que o governo deve intervir o
mnimo possvel (BRATT; STONE; HARTMAN, 2006). possvel afirmar que a
primeira opinio prevaleceu na primeira metade do sculo XX e a segunda passou
a ser predominante nas ltimas dcadas. Entre as polticas sociais, alguns estudiosos afirmam que em nenhum mbito a mudana foi maior do que em relao
habitao e poltica imobiliria (BRATT; STONE; HARTMAN, 2006).
Durante dcadas, o mundo foi testemunha de que a necessidade de atrair
capital internacional tem precedncia sobre o cumprimento de outros objetivos
sociais (SOROS, 2003). Os governos de todo o mundo rapidamente endossaram
343
as prioridades neoliberais como restries fiscais, livre comrcio, reduo do gasto

com o bem-estar social e carga tributria mais baixa. Em consequncia, no fim
dos anos 1990, o mundo inteiro deixou de enfatizar a gesto econmica estatal
e a proviso de servios pelo Estado para adotar uma filosofia de privatizao no
fornecimento e na regulao da vida econmica e social (ANDERSON, 2005).
3.1 A redefinio do papel do Estado
Quando os reformadores sociais da Europa e dos Estados Unidos comearam a

trazer luz a profunda misria em que viviam os pobres nas zonas urbanas no fim
do sculo XIX, os governos comearam a se envolver na proviso de moradias s
pessoas e s famlias e a fornecer moradia de forma direta (HARLOE, 1995). Esse
tipo de interveno exigia grandes aparatos burocrticos e considervel volume de
recursos pblicos. Nos Estados Unidos, por exemplo, como resultado da Grande
Depresso, muitos proprietrios de imveis no conseguiam pagar as parcelas
mensais de suas hipotecas, o que provocou a execuo judicial macia destas e o
colapso de toda a indstria imobiliria. O governo Roosevelt reagiu a essa situao criando programas e instituies que abriram caminho para um aumento
notvel da propriedade habitacional no pas desde os anos quarenta at os anos
sessenta e estabeleceram um novo sistema de financiamento de moradia que se
manteve estvel durante mais de 40 anos (SCHWARTZ, 2006). A proposta do
New Deal para a moradia inclua a construo de moradias pblicas baratas para
os pobres e a criao da Autoridade de Habitao, que subsidiou aluguis para
famlias de baixa renda e viabilizou emprstimos de longo prazo para agncias
locais que assumiram parte do custo de renovao de reas degradadas e de construo e manuteno de habitao de interesse social (RUSSO, 2000).
Ao fim da segunda guerra mundial, um grande nmero de famlias e comunidades precisava de moradia na Europa. A reconstruo das cidades e a construo de habitaes de interesse social registraram um rpido crescimento que se
manteve durante pelo menos duas dcadas. At o fim dos anos 1970, a demanda
por moradia permaneceu relativamente estvel na regio e os custos dos principais
programas habitacionais pblicos continuaram a subir. Com a desacelerao da
economia no fim da dcada de 1960, as autoridades passaram a considerar que o
custo do Estado de bem-estar social drenava excessivamente os recursos pblicos.
Os crticos comearam a argumentar que essas polticas j no eram sustentveis
do ponto de vista fiscal ou social, nem necessrias (DODSON, 2006).
No entanto, durante aquele perodo, alguns pases em desenvolvimento,
em especial na Amrica Latina, experimentaram forte demanda por moradia em
razo do impacto urbano do desenvolvimento industrial e da urbanizao, que
atraiu fluxos migratrios das reas rurais para as cidades. A ausncia de polticas
urbanas e habitacionais, assim como a inexistncia de uma poltica fundiria que
344
viabilizasse o acesso a terrenos urbanizados para essa nova populao urbana,

majoritariamente pobre, fez que a maioria dessa populao fosse se alojar basicamente em assentamentos informais, construdos por meios prprios e que se
caracterizaram por moradias precrias e pela extrema carncia de servios bsicos
e de infraestrutura.
No incio dos anos 1980, uma importante mudana comeava a surgir,
j que um conjunto de teorias econmicas apoiava a transferncia do controle
das atividades econmicas do Estado para o setor privado e clamava por mercados livres e livre comrcio. Com o tempo, esses conceitos se converteram
em doutrina econmica predominante e foram dando forma s polticas dos
Estados, das instituies financeiras internacionais e das agncias de desenvolvimento. O efeito da hegemonia desses novos modelos econmicos nos
diferentes Estados foi tambm influenciado pelos seus contextos jurdicos,
polticos e institucionais internos (BRENNER; THEODORE, 2002).
Em geral, observou-se uma mudana no papel do Estado no campo
da habitao nesses pases, que passou de um papel de provedor para o de
facilitador (DOHERTY et al., 2005). Dessa maneira, reduziu-se extraordinariamente a construo de moradias adequadas para os grupos pobres e
mais vulnerveis , ao mesmo tempo em que se reduziram os oramentos
nacionais e recursos pblicos disponveis para este fim. Em lugar disso, os
Estados privilegiaram sua funo de promotores e criadores de um contexto
propcio destinado a atrair capital e investimento estrangeiro para operaes
imobilirias. Esse novo papel est muito longe de ser passivo; trata-se de um
papel ativo, que provocou a criao de condies, instituies e regulamentaes destinadas a apoiar atividades financeiras (DOHERTY et al., 2005).
Persuadidos de que deveriam limitar sua interveno, os governos
comearam a adaptar seus oramentos e a reduzir os recursos destinados a
habitao pblica e subsdios habitacionais. Pode-se a afirmar que as dificuldades que a Frana enfrenta atualmente no mbito da habitao podem
ser explicadas, em parte, por nveis insuficientes de construo na ltima
dcada. Embora o nmero de proprietrios de imveis na Frana tenha
aumentado desde 1954, entre 1989 e 1995, esse aumento foi menor devido
reduo dos subsdios governamentais (CZISCHKE; PITTINI, 2007).
Da mesma forma, na Polnia, nas ltimas dcadas, foram cortados diversos
subsdios do governo central para a moradia, chegando a ser reduzidos em
at dez vezes durante o perodo 1995-2004 (CZISCHKE; PITTINI, 2007).
Na maioria dos pases em desenvolvimento, sobretudo os que sofreram
intensos processos de urbanizao nas dcadas de 1960 e 1970 como o Brasil
e outros pases latino-americanos , a falta de apoio do Estado interrompeu as
345
tmidas tentativas de estabelecer sistemas de bem-estar social. Na maioria dos

casos, o resultado foi o aumento da pobreza e das solues habitacionais informais, o que piorou as condies de vida dos pobres (CEPAL, 2006).
Cabe assinalar, no entanto, que embora a oferta de habitao de interesse social tenha sido reduzida em toda a Europa, com mudanas na governana dos sistemas habitacionais e implementao de polticas habitacionais,
os Estados continuaram a promover a propriedade da moradia para famlias
de baixa renda, por meio de polticas de crdito.11
3.2 Os impactos do ajuste estrutural sobre o gasto pblico com habitao
pblica e saneamento
As mesmas preferncias em favor de polticas de reduo da interveno estatal

adotadas pelos pases desenvolvidos espalharam-se gradualmente pelo mundo,
por intermdio da ao de organizaes internacionais, doadores e outros atores influentes sobre as polticas dos pases em desenvolvimento. Assim, seja por
imitao ou por imposio de condicionantes para a concesso de emprstimos e
auxlios, especialmente no contexto de programas de ajuste estrutural, modelos de
desenvolvimento implementados em vrios pases em desenvolvimento disseminados globalmente fizeram que os governos diminussem seus esforos em prol dos
direitos econmicos, sociais e culturais, inclusive o direito moradia. (RODWAN;
CINGRANELLI, 2007). Em Gana, por exemplo, considera-se que os programas
de ajuste estrutural patrocinados pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI) e
pelo BIRD fizeram disparar os preos dos imveis a nveis inacessveis para uma
significativa parcela da populao (KONADU-AGYEMANG, 2008, p. 528).
Nos anos 1980, quando o FMI e o BIRD foram mobilizados para ajudar na
reestruturao das economias de diversos pases em desenvolvimento, de modo
a reduzir suas dvidas, registrou-se um crescimento explosivo de assentamentos
precrios que atraram no s os pobres que migravam das zonas rurais, mas
tambm milhes de moradores de reas urbanas, deslocados ou empobrecidos
pelo impacto desses ajustes (KENNA, 2008, p. 404).
Na Amrica Latina, a construo de habitao de interesse social foi afetada
por enormes cortes nos gastos pblicos. Por exemplo, entre 1990 e 2000, o dficit
habitacional na regio aumentou de 38 milhes para 52 milhes de unidades, o
que pode ser explicado, em parte, pela diminuio do gasto pblico com habitao em alguns pases da regio. No Brasil, por exemplo, o gasto com habitao
pblica e saneamento, que representava 4,4% do gasto pblico total em 1990,
diminuiu para 0,8% em 2001. Da mesma forma, no Paraguai, o investimento
11. Utilizando-se como fundamento as estratgias e as iniciativas no campo das polticas pblicas em 12 pases, ver
Lawson e Milligan (2007).
346
pblico em moradia e saneamento diminuiu de 5,6 para 1% do total do gasto

pblico no perodo, enquanto na Repblica Dominicana se reduziu a 75%, de
13,6 para 3,4% do gasto pblico total (ANDERSON, 2005).
Existe um vnculo inequvoco entre o aumento dos preos da moradia e
consequentemente das condies de acesos a esta e a demanda por habitao
de interesse social financeiramente acessvel. Durante suas visitas aos pases, o exrelator especial para o direito moradia do Conselho de Direitos Humanos observou a reduo dos estoques de moradias de interesse social e seu impacto sobre
os setores mais vulnerveis da populao. A constante reduo na habitao de
interesse social deu lugar a longas listas de espera, mantendo um grande nmero
de pessoas em condies de moradia inadequadas, gerando impactos severos sobre
seus gastos com outras necessidades, como alimentao, vesturio e sade.
3.3 A propriedade da moradia como modelo nico e suas consequncias
sobre outras opes habitacionais
A transferncia da atribuio de prover moradia para o mercado foi acompanhada

pela crena de que a propriedade do imvel a melhor opo para todos. Por esse
motivo, essa forma de posse foi colocada no centro de todas as polticas habitacionais da maioria dos pases. Em que pese os bons resultados que essa opo ofereceu
a uma parcela da populao, ela tambm provocou efeitos colaterais negativos.
A habitao de interesse social pblica era vista como parte integrante da
cultura de dependncia do Estado de bem-estar social, representando um dos
mais graves problemas do planejamento urbano moderno (HARLOE, 1995).
A habitao de interesse social pblica hoje essencialmente entendida como
moradia para os pobres e os chamados grupos vulnerveis. Esta percepo tem
implicaes sobre o planejamento de polticas pblicas e as opes habitacionais
dos governos, assim como sobre as atitudes da sociedade em relao a esta.
Em alguns pases, a venda do parque pblico de interesse social aos seus
moradores considerada uma maneira de aumentar o nmero de proprietrios
de moradia, bem como de diminuir o gasto oficial, sobretudo no que se refere
aos custos de manuteno. A privatizao da habitao de interesse social adotou diversas formas; entre elas, o estabelecimento do direito de compra para os
locatrios (Reino Unido) e transferncias de propriedade para agncias sem fins
lucrativos (Pases Baixos e Reino Unido) e, em alguns casos, para entidades com
fins lucrativos (Alemanha) (CZISCHKE; PITTINI, 2007).
A privatizao em larga escala de habitaes de interesse social tambm
ocorreu em pases em transio de economias planejadas para as de mercado. De
acordo com o BIRD, nesses pases, um nmero considervel de imveis cujo
valor, calcula-se, alcana US$ 1 trilho de dlares passou do domnio pblico
347
para as mos de particulares (WILL subprime..., 2007). Os efeitos da privatizao da moradia sobre a populao variam de pas para pas (YEMTSOV, 2007),
mas muito dos processos de privatizao foram implementados rapidamente, sem
levar suficientemente em conta o impacto que teriam sobre os grupos mais vulnerveis.12 Nesses pases, o financiamento pblico mais restritivo para a habitao, a
privatizao da moradia e a liberalizao dos preos da construo e dos servios
pblicos provocaram o agravamento das condies de acessibilidade financeira da
moradia e a diminuio da construo de novas unidades habitacionais de baixa
renda (COMISSO ECONMICA PARA A EUROPA, 2005, p. 4).
Nos pases com economias em transio, tambm se observa um carter cada
vez mais comercial das associaes habitacionais e das companhias habitacionais.
A consequente adoo de estratgias destinadas a evitar riscos financeiros resultou
no desvio do foco da moradia de interesse social, que deveria se concentrar nas
famlias mais carentes e em risco; a verificao rigorosa da confiabilidade creditcia dos locatrios e a execuo de ordens de despejo so elementos sintomticos
deste processo (RODWAN; CINGRANELLI, 2007).
Junto liberalizao do sistema financeiro, o financiamento habitacional
adquiriu importncia crescente nos pases em desenvolvimento, em que, em
muitos casos, a dvida hipotecria no paga ultrapassa 10% do produto interno
bruto (PIB) embora se situe abaixo de 20%, o que ainda baixo, se comparado com os 100% da Dinamarca e os 75% dos Estados Unidos (GWINNER;
SANDERS, 2008). At 2006, o BIRD ainda mantinha seu otimismo quanto a
essa evoluo do financiamento da habitao nos pases em desenvolvimento. Em
seu entendimento, parece quase inevitvel que se siga liberalizando e ampliando
o financiamento da moradia nos pases em desenvolvimento. O gnio escapou
da garrafa e, se administrado com prudncia, de se esperar que preste enormes
benefcios (BUCKLEY; KALARICKAL, 2006, p. 41).
Esse otimismo diminuiu, uma vez que os mercados financeiros emergentes
se viram prejudicados pelas perdas incorridas por entidades com balanos omissos e que economias menores sofreram com a escassez de crdito internacional
devido sua dependncia no capital estrangeiro para financiar o crescimento de
mercados financeiros internos (GWINNER; SANDERS, 2008, p. 32). O BIRD
agora sugere que, nos pases em desenvolvimento, as polticas habitacionais para
os grupos de renda baixa e mdia no se voltem excessivamente para a busca de
solues destinadas a promover a propriedade da moradia por seus ocupantes e
que famlias de renda baixa e instvel podem ter como melhor opo o aluguel,
12. Uma vez que a habitao de interesse social muitas vezes a nica moradia financeiramente acessvel no mercado habitacional, medidas tomadas por governos nacionais e locais no sentido de vender a maior parte do estoque de
habitao de interesse social tiveram conseqncias considerveis sobre os necessitados (COMISSO ECONMICA
PARA A EUROPA, 2005, p. 4).
348
e no a propriedade do imvel, desde que este atenda a padres de salubridade e

segurana. Se forem disponibilizados subsdios, eles devem estar disponveis para
a propriedade por exemplo, auxlio para o pagamento da entrada do financiamento ou para o aluguel por exemplo, com bnus para o aluguel , e,
em ambos os casos, para unidades habitacionais novas ou usadas. Deve haver
proteo equilibrada na lei para tomadores e credores hipotecrios e para locadores e inquilinos. O arcabouo tributrio no deve favorecer indevidamente a
propriedade ou a locao (GWINNER; SANDERS, 2008, p. 33).
Paralelamente reduo do estoque de habitao de interesse social, em
alguns pases desenvolvidos e em desenvolvimento, houve uma reviso da legislao
de proteo aos inquilinos. Por exemplo, em 1998, no Canad, a Lei de Proteo ao
Inquilino de Ontrio foi revogada, o que pode ter causado um aumento do nmero
de despejos.13 Na Espanha, a liberalizao dos contratos de locao, iniciada em
1985, com a Lei Boyer, e continuada em 1994, com a Lei de Locao Urbana (Ley
de Arrendamientos Urbanos), tinha como finalidade facilitar aos proprietrios a
locao de seus imveis. No entanto, tudo indica que essas medidas no foram
totalmente efetivas nem serviram de incentivo para o mercado de locao e, possivelmente, provocaram um impacto negativo sobre a segurana da posse.14
3.4 Mercantilizao da moradia
A reduo do envolvimento do Estado na gesto da habitao de interesse social

e a atribuio do mercado privado como provedor exclusivo de moradias facilitaram a percepo da moradia como mero bem que pode ser comprado e vendido
como qualquer outro (um objeto de consumo). Ao considerar-se a moradia como
uma mercadoria, ou um ativo financeiro, ignora-se completamente as demais
dimenses do direito moradia adequada, com significativos impactos sobre o
exerccio dos direitos humanos por todos: a globalizao acentuou a mercantilizao da moradia (MARCUSE, 2002).
A escalada de preos da moradia e do aluguel a reao normal do mercado aos desequilbrios entre a oferta e a demanda. Em teoria, o mercado deveria
se ajustar, aumentando a oferta e, consequentemente, diminuindo os preos.
Infelizmente, h uma enorme distncia entre a teoria e a realidade.
Quando h crdito disponvel e aumenta o capital financeiro em busca
de oportunidades de investimento, cresce a concorrncia por terras urbanas
e seu preo, de maneira que somente as famlias de maior renda possuem
condies de compra.
13. Em 2006, noticiou-se o despejo de 66.746 famlias que viviam em moradias alugadas em Ontrio, um aumento de
21% desde 1998 dados do Instituto Wellesley, em comunicao Reviso Peridica Universal, em agosto de 2008.
14. Ver Relatrio da ONU (UN, 2008b, 29).
349
O aumento dos preos da moradia normalmente decorre de uma srie de

fatores; a especulao nos preos da terra e dos imveis, a renovao urbana e as
estratgias de embelezamento das cidades e a criao das chamadas cidades globais tm um impacto direto sobre o acesso moradia nas cidades. O resultado
a criao de reas especficas para os ricos, com todos os servios e as comodidades que se possa desejar. Por outro lado, os que no podem pagar para morar
nessas reas so empurrados para os assentamentos precrios e moradias inadequadas, em reas com poucos, ou nenhum, servios bsicos e muito distantes de
suas fontes de subsistncia. Os grupos vulnerveis, em especial as mulheres, so
os mais afetados pela falta de solues e so frequentemente os que mais sofrem
ao serem expulsos para as periferias das cidades e para subrbios e favelas sem
infraestrutura e servios bsicos. Essa migrao a partir das reas mais consolidadas das cidades , em grande medida, resultado da inexistncia de moradias
economicamente acessveis e de servios e outros benefcios, assim como da
ausncia de polticas pblicas que respondam a estas questes.
Assim, o papel cada vez mais destacado dos mercados financeiros na produo de moradias e infraestrutura produziu uma nova forma de discriminao, baseada no status econmico e na classe social, em reas metropolitanas to
diferentes como Madri, Cidade do Mxico ou Santiago (OBSERVATRIO
METROPOLITANO, 2007). No Chile, o governo reconhece que suas polticas de habitao de interesse social no eram polticas habitacionais, mas de
financiamento de construo de moradias baratas. Imaginava o governo que o
novo estoque de habitaes era parte do esforo de promover o acesso moradia, j que as polticas foram formuladas e justificadas com vista a reduo
do dficit habitacional e melhoria da qualidade de vida das famlias pobres,
medida que essas famlias abandonavam os assentamentos precrios, indo viver
nas novas moradias. No entanto, estudos realizados desde meados dos anos
1990 revelam um resultado diferente: as novas habitaes de interesse social
no eram parte da soluo; ao contrrio, elas criaram um novo problema: os
guetos urbanos nas periferias (RODRIGUEZ; SUGRAYNES, 2008).
Por serem setores altamente lucrativos, a habitao e a terra tambm so
objetos de especulao em todo o mundo (KENNA, 2008, p. 417). A especulao
contribui para o aumento dos preos e a diminuio da acessibilidade financeira.
A crise atual agrava os problemas de acessibilidade financeira para moradias
e terras por todo o mundo. tambm uma advertncia clara de que a questo
da acessibilidade financeira no afeta apenas os pobres, mas atinge tambm os
grupos de baixa renda e, cada vez mais, de renda mdia. Nesse contexto, a discrepncia entre o aumento da renda e os preos das moradias e dos aluguis
crucial, provocando um temor constante nas famlias, receosas de um dia no
terem condies de pagar o aluguel ou a prestao da hipoteca.
350
evidente que, no contexto da desproporo entre necessidade e

disponibilidade e a falta de acessibilidade financeira, muita gente no consegue
competir por uma moradia adequada em razo do seu status econmico. Alm
disso, a integrao dos mercados de financiamento habitacional com os demais circuitos financeiros implica que os proprietrios individuais competem por capital e
crdito com empresas multinacionais. O fato de tornar possvel o acesso moradia
adequada no pode ser fundamentado nessa competio baseada na renda, a qual,
sob a tica dos direitos humanos, torna-se uma discriminao inaceitvel.
3.5 O financiamento da propriedade habitacional
Os governos promoveram a ascenso das famlias de baixa renda, estimulando-as

a serem proprietrias de suas moradias, com a dupla presuno de aumentar os
ativos financeiros dessas famlias e reduzir sua dependncia da ajuda governamental. Embora essa opo tenha tido xito em aumentar a segurana da posse para
alguns, ela tambm imps um importante efeito colateral: o setor privado concedeu crditos a famlias que, em circunstncias normais, jamais teriam condio de
contrair o emprstimo. Isto quer dizer que no apenas aumentou o risco para as
empresas privadas, mas tambm que aumentou ainda mais a vulnerabilidade das
famlias de baixa renda s mudanas econmicas e financeiras.
A expectativa de que o aumento dos preos dos imveis seria maior do que
a discrepncia entre os custos da moradia e a renda mascarou, durante os anos de
boom imobilirio, essa diferena. Um dos impactos da globalizao sobre a habitao
diz respeito bolha de preos, o que levou a revista The Economist a lanar, em 2002,
seus ndices globais de preos de imveis residenciais, cobrindo 20 pases. Alguns
observadores calculam que o valor total destes imveis nas economias desenvolvidas
aumentou em um nmero estimado de US$ 20 trilhes chegando a mais de
US$ 60 trilhes , entre 2000 e 2003. Os clculos da The Economist apontam que
os preos dos imveis residenciais atingiram nveis recordes em relao renda na
Austrlia, na Frana, na Irlanda, nos Pases Baixos, na Nova Zelndia, na Espanha,
no Reino Unido e nos Estados Unidos (THE global, 2005).
Como era de se esperar, os aumentos de preos no podiam continuar indefinidamente. A maior bolha da histria era prevista, mas pouco ou nada foi feito
pelos governos para evitar sua ocorrncia (THE global, 2005). Logo que os preos pararam de aumentar, os problemas passaram a se acumular, resultando em
falncias e na crise financeira que todos puderam testemunhar (MARCUSE, 2008).
Ao mesmo tempo em que os pases davam preferncia aquisio de moradias por meio de hipotecas, outras formas de acesso propriedade de imveis
residenciais tambm surgiram. Por exemplo, emprstimos para famlias de baixa
renda, destinados a melhorias no imvel, ou para adquirir ou construir novas
351
residncias, concedidos por meio de bancos de desenvolvimento comunitrio,

cooperativas de crdito, esquemas de microfinanciamento e outros tipos de
emprstimos mais ticos. Iniciativas como essas podem trazer uma contribuio
decisiva s estratgias de melhoria de assentamentos e condies de vida (MITLIN,
2008). Essa abordagem est longe da viso de que a moradia simplesmente um
meio de agregao de valor para investidores e corretores globalizados.
3.6 A titulao de terras e moradias
Outra consequncia da nfase dada aos mercados financeiros nas polticas habitacionais foi o surgimento indiscriminado de programas de titulao de terras irregulares. Segundo Hernando De Soto, que promoveu ativamente esses programas,
um dos principais motivos do subdesenvolvimento a ausncia de um sistema
de registro de propriedades que facilite os emprstimos hipotecrios, impedindo
assim o aumento do capital pessoal e o crescimento do patrimnio lquido das
famlias com terra e moradia (DE SOTO, 2000).
Sob essa tica, considerava-se que a formulao de programas intensivos de
titulao de terras era a opo preferencial para atender aos moradores dos assentamentos precrios. Nessa perspectiva, sistemas legais ocidentais de propriedade
e outras legislaes sobre propriedades foram exportados para outras partes do
mundo. Isso contribuiu para aumentar o impacto da globalizao, legitimando
prticas que resultaram no controle, na apropriao e na mercantilizao da terra
em todo o mundo. Nos anos 1980 e 1990, alguns pases, amparados por instituies internacionais de financiamento, promoveram programas destinados a
conceder ttulos aos moradores de assentamentos informais e precrios, de modo
a garantir-lhes o acesso ao mercado (DE SOTO, 1997, 2002).
Algumas pessoas defendem a ideia de que para se desenvolver mercados
habitacionais justos, so necessrios o envolvimento do Estado e um conjunto de
instrumentos legais, de modo a assegurar sistemas de direitos de propriedade, de
financiamento habitacional, de infraestrutura urbana, regulatrio e de subsdios
habitao. Um sistema de direitos de propriedade efetivo e funcional deve conter
um conjunto de regras transparentes, previsveis, no discriminatrias e estveis,
que preservem os direitos dos indivduos de usar, investir, manter, alugar, hipotecar
e vender sua terra ou residncia sem obstculos e com proteo total contra aes
arbitrrias por parte das autoridades (ANGEL, 2000). Outros acham que o processo de criao de direitos de propriedade de terras e moradias no passa de uma
mera recolonizao que conduz tomada de terra e propriedade principalmente
aquela que ocupada por meio de outros sistemas de posse por meios legais
formais, em que as empresas e os bancos dos pases desenvolvidos assumem o
controle dos territrios dos pases em desenvolvimento (ANDREASSON, 2006).
352
Em misso oficial ao Peru em 2003, o ex-relator do direito moradia

observou o funcionamento de programas de titulao. Em seu relatrio, ele concluiu que a prtica de concesso de ttulos pela Comisso de Formalizao de
Propriedades Informais (Cofopri), inspirada no trabalho de De Soto e amparado
pelo BIRD, continha defeitos, quando examinada no contexto das obrigaes
do Peru de cumprimento dos instrumentos de direitos humanos. Ele conclamou
uma reviso da poltica e do funcionamento de instituies como a Cofopri, para
assegurar o cumprimento das obrigaes com os direitos humanos. Ele tambm
observou que a poltica concedia ttulos s famlias, sem, contudo, assegurar o
acesso a gua potvel, esgotos, eletricidade e segurana da pessoa e do imvel.
Tambm no garantia direitos iguais para as mulheres. Ele afirmou que isso s
poderia levar a uma falsa sensao de segurana e que, da forma que estava sendo
conduzida, a abordagem do direito moradia adequada no passava de um direito
propriedade estreito e individualista.15
Diversos estudos de avaliao de programas intensivos de titulao, principalmente na Amrica Latina, revelaram que a titulao sem urbanizao e integrao socioeconmica d condies para o funcionamento dos mercados, mas
no melhora a vida dos moradores dos assentamentos precrios.16 A principal
questo com respeito aos servios financeiros que
() a formulao desses servios deve levar em conta as difceis escolhas enfrentadas
pelas famlias de baixa renda para gerar poupana, pois elas lutam para equilibrar
ganhos potenciais de renda (emprstimos a microempresas), gastos de poupana,
investimentos em capacitao e relacionamentos (educao, casamento) e investimentos em ativos (incluindo a moradia) (MITLIN, 2008).
Em vez de desestimular o crdito destinado aos segmentos de baixa renda,

as agncias financeiras deveriam buscar uma flexibilidade maior que atenda a
essa complexidade; alm disso, esses crditos tm que se basear nas necessidades
especficas das pessoas envolvidas.17
3.7 Discriminao no acesso moradia
A discriminao relacionada moradia adequada pode decorrer de leis, polticas

ou medidas discriminatrias; leis de zoneamento inadequadas; polticas de desenvolvimento excludentes; recusa de prover a segurana da posse; falta de acesso ao
crdito; participao limitada nos processos de tomada de deciso sobre habitao; ou falta de proteo contra prticas discriminatrias por parte dos agentes
16. Ver a respeito o artigo de Riofrio (1998), apresentado em workshop do Lincoln Institute of Land Policy. Ver tambm
Cockburn (2001).
17. Ver Mitlin (2008).
353
privados. As prticas de concesso de crdito podem discriminar determinados

grupos, como os nmades, as minorias, os migrantes e as mulheres.
Os membros de grupos minoritrios que tentam adquirir uma moradia
podem enfrentar discriminao, por exemplo, das instituies de financiamento
habitacional. Eles no tm acesso igualitrio ao capital pois possuem menos
possibilidades de obter financiamento habitacional ou enfrentam condies de
financiamento menos favorveis caso obtenham um financiamento.
Inmeros estudos conduzidos nos Estados Unidos apontam diferenas na
recusa da concesso de emprstimos relacionadas raa. Quanto discriminao
nas condies de emprstimo, como j foi discutido anteriormente na descrio das
hipotecas subprime, as instituies financeiras em geral focavam as comunidades
de baixa renda e as minorias, pessoas que em condies normais seriam consideradas muito vulnerveis a riscos para a obteno de crdito convencional. Devido ao
perfil cadastral de maior risco, cobrava-se taxas de juros mais altas dessas pessoas.
De acordo com dados do Federal Reserve, cerca de 46% dos hispnicos e 55 %
dos afrodescendentes que obtiveram financiamento hipotecrio, em 2005, pagaram
emprstimos mais caros, em comparao com 17% dos brancos e dos asiticos. O
tpico muturio de financiamento subprime estava fadado a pagar US$ 5.222,00 a
mais durante os primeiros quatro anos, para amortizar um financiamento hipotecrio no valor de US$ 166.000,00, se comparado a um muturio semelhante de
uma hipoteca comum. Ao longo de 30 anos, esse muturio subprime desembolsaria
US$ 35.874,00 a mais para pagamento dos juros (ERNST; BOCIAN; LI, 2008).
Embora esses dados possam ser explicados, pelo menos parcialmente, pelas disparidades tnicas de renda, outras fontes confirmam que os afrodescendentes tinham
cinco vezes mais probabilidade de obter um emprstimo subprime do que os brancos, mesmo que suas avaliaes cadastrais os qualificassem para emprstimos a juros
menores (WARREN; TYAGI, 2003). A proporo de emprstimos habitacionais
subprime por raa era de 52,44% para as famlias afrodescendentes, 40,66% para
as famlias hispnicas e 22,20% para as famlias brancas no hispnicas (CENTER
FOR RESPONSIBLE LENDING, 2008). Essas diferenas, bvio, colocam esses
grupos em posio muito mais vulnervel na ocorrncia de uma crise como a atual.
Na Espanha, de acordo com informaes fornecidas pelo Consejo General
del Poder Judicial (Conselho Geral do Poder Judicirio), estima-se que o nmero
de execues judiciais aumentar em 2009, chegando a 194%, relativos a 2007
(EL poder, 2008), sendo os imigrantes da Amrica Latina os mais seriamente
afetados pela crise. Calcula-se que 180.000 famlias de origem latino-americana
correm o risco de execuo judicial pelo fato de no terem condies de pagar
os juros que incidem sobre seus financiamentos habitacionais.18
18. Ver Imigrantes... (2009).
354
Nesse contexto, a prtica do chamado crdito predatrio teve impacto desproporcional sobre alguns segmentos da populao (CARR; KOLLURI, 2001).
Os emprstimos predatrios se caracterizam pelas taxas de juros e comisses
excessivamente altas e condicionantes desnecessrias ou abusivas que prejudicam
o muturio, incluindo o pagamento de altas prestaes intermedirias e finais,
ou o de seguros de vida com prmios elevados, penalidades severas pela quitao
antecipada da hipoteca e endossos de crdito que ignoram a capacidade de pagamento do muturio (CARR; KOLLURI, 2001).
J se verificou que as prticas de emprstimo predatrio incluem clusulas
que vo desde termos de crdito inaceitveis e injustificveis at um comportamento comprovadamente fraudulento, que maximizam o impacto financeiro
destrutivo sobre os consumidores, que so vtimas de estratgias e condies
de emprstimo ardilosas. importante destacar tambm que essas estratgias
incluem o marketing dirigido s famlias, com base em raa, etnia, idade ou
gnero, ou outras caractersticas no relacionadas capacidade de pagamento
(CARR; KOLLURI, 2001). Portanto, o crdito predatrio inclui emprstimos
inerentemente discriminatrios e devia ser proibido.
3.8 Segurana da posse, despejos e ausncia de moradia
A segurana da posse, para proprietrios e muturios, foi seriamente afetada pela

crise. Muitos dos casos de execues judiciais incidiram sobre a segunda residncia, mas na maioria dos casos a execuo judicial implicou na perda da nica
moradia de uma famlia, provocando o surgimento dos sem-teto ou condies
inadequadas de vida. Observa-se o surgimento de cidades-tenda e acampamentos que, em alguns casos, so o resultado de execues judiciais.19
As execues judiciais tambm atingiram unidades habitacionais alugadas. Em alguns casos, os inquilinos no tinham conhecimento do processo de
execuo judicial sofrido pelo locador e foram despejados de suas moradias sem
nenhum aviso prvio.
importante compreender o impacto exercido pela execuo judicial ou
despejo sobre uma famlia. As pessoas so foradas a enfrentar situaes difceis
e condies inadequadas de vida. Os impactos sobre a capacidade de lidar com
dificuldades adicionais, especialmente quando as pessoas ficam sem um teto, so
severos. bem mais difcil manter um emprego quando se enfrenta dificuldade
de acesso a gua, esgoto e servios bsicos. preciso muito esforo para conviver
com a reacomodao de pertences pessoais e a manuteno de um endereo onde
19. A CBS News (CENTER..., 2008) fez reportagens sobre cidades-tenda em Seattle, Portland, Fresno, Columbus, e
Chattanooga. H tambm relatos de acampamentos em Seattle, San Diego, Columbus, Ohio, Santa Barbara e Fresno,
na California. Ver reportagem disponvel em: <http://www.msnbc.msn.com/id/26776283/>.
355
se possa ser encontrado. Em alguns casos, no ter um endereo permanente significa a excluso de alguns tipos de assistncia, ou resulta na perda de direitos civis
e polticos, como o direito ao voto.
Aps a execuo judicial, muitas famlias, desprovidas de todas as economias,
veem-se sem condies de pagar o depsito para adiantamento de um aluguel.
Mesmo que elas tenham condies de pagar este adiantamento, essas famlias
passam a ser consideradas menos capazes de honrar compromissos de dvidas
ou financiamento hipotecrio, tornando-se assim inelegveis para contratos de
aluguel (CARR, 2008).
O impacto do despejo e da falta de moradia sobre mulheres e crianas
particularmente devastador, da mesma forma que o conviver com o constante
temor de ser despejado. A condio de sem-teto tem impacto extremamente negativo nos dois grupos. A discriminao enfrentada pelas mulheres pode provocar
um impacto potencialmente mais alto nessas pessoas a partir do despejo e da falta
de teto. O ex-relator para o direito moradia conduziu diversos estudos sobre
mulheres e moradia adequada e concluiu que as mulheres sofrem mais o impacto
dos despejos, pois essas ocorrncias sempre foram as famlias a viver em lugares
distantes, em condies inadequadas, sem segurana da posse, servios bsicos,
acesso a escolas e servios de sade e emprego. Quando as famlias so foradas
a se mudar para lugares sem nenhuma fonte de sustento, os homens tendem a
migrar e deixar as mulheres cuidando da famlia. Outro resultado negativo do
despejo forado o de que as mulheres passam a conviver com situaes ainda
mais difceis que antes, para cuidar de sua famlia.20
Quando ocorrem despejos, os pertences pessoais so frequentemente destrudos, a estabilidade da famlia fica ameaada e o sustento e a educao so
postos prova. As crianas que passaram por essa situao relataram a violncia,
o pnico e a confuso provocados pelos despejos e a dolorosa experincia de
dormir e tocar suas vidas ao relento. Elas tambm passam a enfrentar o desafio
de restabelecer uma vida estvel e de conviver com o frequente rompimento de
laos familiares, provocados pelo estresse e pelos desafios econmicos resultantes da condio de sem-teto.
Alm do trauma fsico e psicolgico causado pelos despejos e pela falta de
moradia, as famlias, principalmente as mulheres e as crianas, perdem os sistemas de apoio com os quais estavam acostumados e suas relaes com a comunidade. A quebra desses laos sociais e a perda da estabilidade provocam inmeros
problemas adicionais.
20. O relator especial anterior realizou consultas regionais sobre mulheres e moradia e apresentou trs relatrios nessa
edio: Un (2003, 2005, 2006). Para mais detalhes, consultar o site disponvel em: <http://www2.ohchr.org/english/
issues/housing/women.htm>.
356
4 ConSideraes finais
Tendo em vista as informaes e as anlises contidas neste captulo, teme-se que

a crise financeira continuar provocando muitos problemas econmicos e financeiros, domsticos e internacionais, inclusive mais falncias e impactos negativos
sobre os setores habitacionais afetados pelas indstrias financeiras de investimento.
Por outro lado, a atual crise representa uma oportunidade de reflexo e
consideraes sobre como melhorar os sistemas, as polticas e os programas habitacionais, de modo a assegurar moradia adequada para todos.
Uma anlise mais aprofundada da distino entre direito de propriedade
e direito moradia adequada, que englobam caractersticas comuns e distintas,
pode ser til para auxiliar na determinao de como o exerccio do direito moradia adequada poder ser aperfeioado, no se baseando apenas sobre a propriedade da casa como modelo nico.
Considerando os desafios impostos pela crise e o conjunto de questes ora
levantadas, so apresentadas, neste estudo, algumas recomendaes preliminares
submetidas apreciao do Conselho de Direitos Humanos.
Todos os atores envolvidos na questo habitacional devem reconhecer plenamente as mltiplas dimenses da habitao, que muito mais do que uma
mercadoria ou ativo financeiro e traz grandes implicaes para os indivduos, a
comunidade e a sociedade como um todo.
A ao do Estado deve refletir o reconhecimento de que o valor da
moradia no se vincula apenas ao investimento pessoal de uma famlia, mas
tambm depende de um grande nmero de fatores externos, inclusive investimentos pblicos em infraestrutura e servios bsicos relacionados a ela e
ao meio ambiente, comunidade e segurana da moradia, assegurando
assim que a sociedade tenha ao mesmo tempo um papel a desempenhar e um
interesse legtimo no valor da moradia, o que exige uma regulao adequada
e uma ampla gama de polticas e programas.
A crise econmica global, e at mesmo a recesso em muitos pases, poder
provocar a reduo da renda de alguns segmentos da populao, tornando assim
a moradia acessvel uma necessidade ainda maior. Portanto, os Estados devero
tomar prontamente as medidas necessrias para aumentar a disponibilidade de
opes adequadas de moradia.
Estes tero de apoiar o acesso moradia adequada por meio de medidas destinadas promoo de alternativas aos financiamentos habitacionais privados e aos
sistemas baseados na propriedade do imvel e desenvolver novos mecanismos financeiros que assegurem a melhoria das condies de vida e das condies de moradia
357
para a maioria da populao do mundo, que no tem sido bem atendida pelos
mecanismos existentes. Os Estados no devero promover redues no gasto com
habitao. Pelo contrrio, o financiamento pblico da habitao de interesse social
precisa aumentar para mitigar o impacto da crise sobre os grupos mais vulnerveis.
Em alguns pases, a propriedade do imvel residencial considerada
a forma mais segura de posse e os aluguis so vistos como a forma menos
segura, com grande potencial de gerar despejos. Os acontecimentos recentes
mostram claramente que a propriedade da moradia uma forma segura de
posse apenas em algumas circunstncias, em particular quando existem meios
financeiros adequados, sustentveis e estveis para consegui-la. O sistema de
aluguis pode tornar-se mais seguro com a introduo de legislao apropriada que proteja os inquilinos contra despejos abusivos e que expanda o
acesso a mecanismos financeiramente accessveis, controlados e subsidiados.
Os Estados devero assegurar que as instituies financeiras levem em considerao as vulnerabilidades e a limitada capacidade de pagamento das famlias de
baixa renda. Os servios financeiros destinados aos grupos de baixa renda devem
ser desenvolvidos com a colaborao e a participao destes, pois, melhor do que
ningum, podem avaliar sua capacidade de pagamento e assegurar a criao de
sistemas que venham a atender s suas necessidades com mais efetividade.
Os Estados devem reconhecer que os mercados sozinhos so incapazes de
prover moradia adequada para todos. A regulao efetiva e o monitoramento
rigoroso das atividades do setor privado pelo Estado, inclusive das empresas de
financiamento e construo, condio indispensvel.
Em algumas situaes, os Estados devero considerar a possibilidade de
interveno no mercado, por exemplo, mediante polticas equnimes de uso do
solo, financiamento pblico e proviso de moradias, regulao adequada dos aluguis e fortalecimento da segurana da posse nos assentamentos existentes, utilizando, inclusive, sistemas de propriedade cooperativa. Protegido por legislao
relevante, o direito moradia adequada dever assegurar um papel adequado para
o Estado desempenhar no setor habitacional.
Os Estados devero tomar medidas mitigadoras para atenuar os impactos das execues judiciais e da crise, por exemplo, nos casos de despejo de
inquilinos em razo de execues judiciais ou por causa de aluguis no pagos
devido crise econmica. Em particular, tero de se esforar para evitar o
aumento do nmero de pessoas sem-teto, o que fora as famlias a enfrentar
condies de moradia inadequadas e que tem efeitos perversos sobre o usufruto
de outros direitos humanos pelos indivduos, pelas famlias e pelas comunidades, inclusive o acesso a educao, trabalho e padro de vida adequado.
358
Os Estados devem assegurar uma regulao adequada das atividades financeiras internacionais, de modo a evitar crises financeiras no futuro e seu subsequente impacto sobre os direitos humanos e o direito moradia adequada.
Estes tambm tero de adotar medidas internas e internacionais para controlar a especulao da moradia e dos financiamentos habitacionais. Devem,
sobretudo, proteger os direitos moradia da populao, mediante a formulao
de mecanismos de monitoramento destinados regulao das atividades das
empresas privadas proibindo os crditos predatrios, prticas de crdito discriminatrias etc. que resultam em negao do direito moradia adequada.
As dificuldades econmicas podem provocar uma onda de desinvestimentos em habitao, mas fundamental, por motivos econmicos e sociais, que
sejam realizados investimentos macios neste campo. Os Estados devem reagir
prontamente, com a mesma eficincia com que intervieram na crise financeira
internacional, para resolver a crise habitacional mundial, de modo a cumprir sua
obrigao de proteger o direito moradia adequada para todos, especialmente
para os grupos de menor renda.
359
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captulo 11
O Planejamento da Habitao de Interesse Social no

Brasil e a sua Produo SOCIAL: desafios e perspectivas
1 Introduo
A questo habitacional no Brasil, em especial ligada populao de menor renda,

constitui h sculos grave problema social, econmico e urbano, com forte
impacto na formao das cidades brasileiras a partir do fim do sculo XIX.
O surgimento da primeira favela, o Morro da Providncia, batizado no
fim do sculo XIX como Morro da Favela, exemplifica e d a dimenso do problema tratado. Sua formao, por volta de 1897, foi o resultado da fixao e da
autoconstruo de barracos por cerca de 10 mil ex-combatentes da Guerra de
Canudos que, alternativamente falta de poltica habitacional, dos desmandos,
das indefinies e da demora na ao governamental, foram obrigados a viabilizar
por meio do sobretrabalho um dos princpios bsicos da reproduo da vida que
a moradia.
Essa realidade do comeo do sculo tornou-se avassaladora com a velocidade
do processo de urbanizao na segunda metade do sculo XX. Em 50 anos as
cidades brasileiras cresceram com o acrscimo de 120 milhes de novos habitantes. A produo habitacional formal, tanto de mercado quanto pblica, esteve
longe de atender s necessidades.
Deve-se notar, entretanto, que a populao sempre criou formas alternativas
de acesso a moradia, em sua maioria com certa anuncia do Estado. Ou seja, a
produo social da moradia, neste caso como simples forma de garantir a prpria
sobrevivncia, uma realidade marcante na urbanizao brasileira. A favela e os
loteamentos irregulares e autoconstrudos so as formas mais tradicionais.
A questo da produo social da cidade um tema caro ao urbanismo
moderno desde a sua gnese no fim do sculo XIX. Quer seja com Haussmann
em Paris ou Cerd em Barcelona, o urbanismo moderno surge como resposta
s necessidades do capitalismo em expanso, sendo elaborada a viso de que a
terra urbanizada passa a ser um insumo para a reproduo da fora de trabalho
adaptada ao modo de produo poca, incorporando em definio os custos
sociais desta reproduo, quer seja: habitao, saneamento, transportes e demais
equipamentos urbanos.
366
A cidade europia de meados do sculo XIX travou um embate entre a viso privatista do funcionamento e da produo do espao urbano e aquela voltada para
a universalizao dos servios para toda a populao. O surgimento da cidade
moderna, nesse sentido, significou uma ruptura com as concepes da cidade liberal
e privatista, o que levou ao surgimento de um novo conceito de urbanismo, pelo
qual a gesto urbana deveria ser elaborada conjuntamente com as demandas sociais
e a cidade deveria contemplar a questo das atividades produtivas e a da reproduo
social dos trabalhadores (QUINTO JR., 2003).
No Brasil, o urbanismo moderno, assim como os movimentos que se seguiram de reformas urbanas,1 na primeira metade do sculo XX, surge como uma
adaptao da dualidade entre a viso liberal, segundo a qual a urbanizao deveria
ser realizada por companhias urbanizadoras, e a viso pblica de urbanizao, em
que o estado o agente urbanizador por excelncia.
Com efeito, o entendimento da funo social da propriedade urbana, tema
fundamental na discusso da terra no apenas como suporte das atividades, mas
tambm como insumo para a reproduo da fora de trabalho, consolidada no
Brasil em funo da lgica racionalizadora das cidades neste momento, lgica essa
alheia cidade, ligada circulao de mercadorias e ao complexo agroexportador
da economia. A cidade meio e suporte para produo e circulao dos produtos
agrrios. Caf, acar e borracha so riquezas do campo que ao fim do sculo XIX
e primeiro quarto do sculo XX conformam e movem as cidades, seus portos, suas
ferrovias e suas vias.
Desde o fim do sculo XIX at meados do sculo XX so ento realizadas as grandes intervenes urbanas, exclusivas s maiores cidades e s cidades
porturias, propagandeadas em funo de calamidades pblicas e epidemias, e
a viso sanitarista da cidade e da polcia do Estado que exclui da organizao da
cidade seus moradores (SEVCENKO, 2001; SOUZA, 1998; SEABRA, 1987;
ROLNIK, 1993; JACOBI, 1981; BONDUKI, 1998).
Essas intervenes, invocando a funo social da propriedade e o bem coletivo, na concepo vigente poca, acontecem em sua grande maioria por meio
do sistema de concesses pblicas Porto de Santos e saneamento da cidade no
sculo XIX ou a retificao dos rios de So Paulo at a dcada de 1960 , significando remoes de enormes contingentes pobres de vrzeas, baixadas e favelas.
1. Reformas urbanas aqui esta em referncia s intervenes urbansticas de modernizao das cidades, ou seja, viabilizao dos fluxos de todas as ordens, sanitarismo, planejamento e zoneamento urbanos e modernizao da gesto,
dos cadastros, das informaes etc. No ltimo quarto do sculo XX e incio do sculo XXI, no Brasil, h um movimento
social nomeado de reforma urbana, constitudo em um frum de entidades que leva este nome. No h, a princpio,
relao direta entre estes dois movimentos, ainda que certos princpios sejam aceitos nos dois casos.
O Planejamento da Habitao de Interesse Social no Brasil e a sua Produo Social...
367
No entanto, ressalta-se que o sistema jurdico em geral, e os cdigos urbansticos especificamente, no reconhecem e tampouco partem da existncia de segregaes e/ou excluses socioespaciais. Ao contrrio, o aparato normativo urbanstico trabalha com a cidade como sendo nica, formal e passvel de regulao.
Ao excluir a possibilidade da discusso social do princpio de funo social
da propriedade urbana e trat-la como mecanismo para viabilizar os interesses e
as racionalidades da produo, da cidade dos fluxos tratada por Santos (1990), o
Estado e a sociedade optam por um modelo corporativo de urbanizao, contrapondo-se s reformas urbanas do perodo em diversos outros pases, nos quais a
sociedade participa da modernizao do espao urbano como forma de assegurar
a reproduo da fora de trabalho.
O objetivo deste captulo relatar e analisar como o Estado brasileiro, em
sua perspectiva planejadora, elaborou programas, aes e instrumentos de poltica
habitacional ao longo de um perodo determinado, no qual se entende haver
unidade de seus momentos, unidade esta dada pela existncia de discursos, polticas, instrumentos ou mecanismos de produo habitacional a partir do Plano
Nacional da Federao, os limites em relao s necessidades crescentes de habitao para as classes de menor renda habitao de interesse social (HIS) e o
papel da produo social da moradia em cada perodo.
A habitao de interesse social define uma srie de solues de moradia
voltada populao de baixa renda, sendo a definio de baixa renda muitas
vezes varivel. Tanto a composio de agentes quanto a de recursos e as formas de
gesto podem variar, no entanto fica clara a necessidade de algum tipo de subsdio
financeiro, tcnico ou organizacional, visto que este conceito se contrape ao de
habitao de mercado, o qual se relaciona ao circuito da produo e das formas
de investimentos.
Na ltima dcada, sobretudo com a criao do Ministrio das Cidades
(MCidades), enquanto instituio que propaga entendimentos para todo o territrio nacional, o termo passou a ser comumente utilizado e amplamente aceito
por vrias instituies e agncias, ainda que, por vezes, acompanhado de outros
termos equivalentes como: habitao de baixo custo, termo que se refere ao produto exclusivamente; habitao para populao de baixa renda, termo que no
designa o produto, mas sim esse em funo de sua destinao, sendo necessria a
exata definio de baixa renda; e habitao popular, como termo mais genrico,
que envolve uma grande diversidade de solues destinadas s necessidades habitacionais, assim como agentes e composio de investimentos.
Por produo social da moradia entende-se formas variadas de produo da
habitao que envolvem em maior ou menor grau circuitos formais da economia, sejam pblicos ou privados, mas que guardam a organizao do processo,
368
a definio das principais diretrizes do projeto e do ps-morar nas mos e nos

mecanismos de organizao coletiva dos prprios moradores.
Entende-se que a produo social da moradia seja uma alternativa produo capitalista da habitao. Os dois modelos podem conviver juntos, sendo
que a opo exclusiva por qualquer um deles poderia acarretar a definio de
uma lgica racionalizadora de todo o sistema. No caso brasileiro isso parece ter
acontecido, por exemplo, com o Banco Nacional da Habitao (BNH), e suas
consequncias podem ser verificadas quer seja na no assimilao pelo modelo
do enorme contingente de famlias relegadas autoconstruo, quer seja na anlise dos conjuntos habitacionais edificados em periferias distantes desprovidas de
urbanizao, forma comum de minimizar os custos e maximizar os lucros.
2 Da poltica ao Sistema Nacional de Habitao (SNH) de Interesse
Social: uma periodizao
Aps se propor um recorte temtico para tratar da habitao, quer seja no planejamento e na produo de HIS no Brasil, com foco em sua produo social,
entende-se ser metodologicamente necessria a proposio de perodos de anlise.
O esforo metodolgico de traar periodizaes partindo de processos
amplos necessrios ao se tratar, sobretudo, do contexto urbano, pois a cada
momento histrico heranas de perodos passados tm papel ativo na diviso territorial do trabalho atual (SANTOS, 1994, p. 61), deixando marcas e rugosidades
na configurao do espao.
A ideia definir perodos para os quais correspondam lgicas globais prprias e determinadas, que norteiam a produo habitacional em todo territrio
nacional, vinculando aes locais s lgicas globais. Os perodos se definem por
seus marcos iniciais e finais, fatos de relevncia histrica e que modificam a maior
parcela dos elementos de anlise, polticos, econmicos e sociais. Esta periodizao apresentada com seus principais marcos e, em seguida, so construdos os
cenrios de cada um dos trs perodos 1964-1986, 1986-2003, e ps-2003.
H, a princpio, um primeiro perodo de 1964 a 1986 quando desaparece o
tratamento poltico dado questo social populismo da Era Vargas , acaba o
perodo democrtico/desenvolvimentista marcado por reformas sociais desde 1945
e entra em cena a estruturao da figura do Estado central e tecnocrtico como
forma exclusiva de dar as respostas necessrias ao desenvolvimento pleno do pas.
A partir da dcada de 1986, com o fim do BNH, at 2003, verifica-se a
falncia do discurso exclusivamente tecnocrtico e central com a redemocratizao , vive-se um perodo de baixos investimentos na questo habitacional, forte
crise econmica e ausncia do estado central na definio da poltica habitacional.
369
A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades e a unificao do

rgo de programas e das aes de desenvolvimento urbano, alm da elaborao de
novos programas e da definio do papel regulador da instituio frente aos agentes financeiros, verifica-se uma retomada do papel do Estado central na definio
da poltica, agora com a perspectiva de construo e implementao por meio da
cooperao federativa. A partir de 2005, sobretudo, passa a haver a retomada de
investimentos a partir do governo federal e em parceria com estados e municpios.
H todo um esforo do estado na definio de uma nova poltica habitacional, federativa e participativa, e sua relao com uma poltica de desenvolvimento urbano.
Para fins do objetivo deste trabalho, a partir da inclinao definida pelos
dias atuais, apontar-se-, com base em planos governamentais que consideram as
necessidades habitacionais brasileiras, os cenrios futuros de recursos e as necessidades institucionais, e as perspectivas para a questo habitacional e urbana para
os prximos anos.
QUADRO 1
Marcos e fatos histricos da poltica habitacional

1964-1986
Perodo do Regime Militar (Estado central e tecnocrtico) polticas de carter nacional e nacionalistas
1964
Criao do BNH e do Sistema Financeiro da Habitao (SFH)
1965
Criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU), com o objetivo de regular a produo
da habitao e promover o planejamento local integrado princpios de racionalidade da organizao
espacial visando o processo produtivo
1966
Criao do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), com o objetivo de financiar a habitao de
interesse social
1967
Constituio brasileira de perfil autoritrio e centralizador que ignorava a natureza predominantemente

urbana do pas
Definio na constituio da competncia da Unio em viabilizar o desenvolvimento nacional
1969
a questo urbana tratada no Estado como um dos mecanismos
1971
Criao do I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND)
1974
Constituio da Comisso Nacional de Poltica Urbana e Regies Metropolitanas (RMs) Decreto-Lei no

74.156 cria 9 RMs, tendo por finalidade propor o sistema nacional de RMs e a Poltica de Desenvolvimento
Urbano. As RMs possuem papel relevante na estratgia de integrao nacional
1975
Criao do II PND, que dedica captulo para a questo urbana. Reconhecimento do Brasil urbano
1979
Constituio do Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, Lei no 83.355, em substituio ao

SERFHAU e CNPU
1982
Divulgao pela Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil (CNBB) do documento Solo Urbano e Ao
Pastoral, que traduz as presses sociais e os profundos problemas enfrentados na questo urbana e
habitacional
1983
Envio, pelo Executivo, ao Congresso do Projeto de Lei (PL) no 775, espcie de pai do Estatuto da Cidade
1986
Extino do BNH, Decreto Lei no 2.291, de 21 de novembro de 1986. Fragmentos do Plano Nacional de
Saneamento (Planasa) e SFH sobrevivem no esplio herdado pela Caixa Econmica Federal Caixa. Criao
do Ministrio do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente
1986-2003
Perodo democrtico. Descentralizao, enfraquecimento do papel do Estado central e crise econmica

(Continua)
370
(Continuao)
1987
Criao do Ministrio da Habitao, Urbanismo e Meio Ambiente
1988
A habitao passa para a competncia do Ministrio do Bem-Estar Social
1990
Criao do Ministrio da Ao Social com competncia sobre a poltica de habitao
1991
Paralisao completa dos investimentos em habitao do FGTS
1992
Iniciativa popular prope Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social, aprovado 13 anos depois
1995
Retomada dos investimentos do FGTS
1995
Criao da Secretaria de Poltica Urbana, ligada ao Ministrio do Planejamento e Oramento
1999
Criao da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada Presidncia da Repblica (PR)
2001
Aprovao do Estatuto da Cidade
2003 em diante
Criao do Ministrio das Cidades e do Conselho Nacional das Cidades. Elaborao da poltica nacional de
desenvolvimento urbano. Estado federado
2004
Criao do Programa Crdito Solidrio, com recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS)
2005
Aprovao da Lei no 11.124, que cria o Sistema e o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
2007
Lanamento do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) saneamento e habitao
2008
Aprovao da Lei no 11.888, que garante assistncia tcnica gratuita a populao de baixa renda
2009
Lanamento do programa Minha Casa Minha Vida, com meta de construo de 1 milho de moradias.
Encaminhamento para finalizao e lanamento do Plano Nacional de Habitao (PlanHab), com o objetivo
de contribuir para a extino do dficit habitacional at 2023.
Elaborao prpria.
2.1 A questo habitacional no Brasil no perodo 1964-1986
Entre 1940 e 1960, aps a promulgao da Lei do Inquilinato em 1942, a casa

prpria se consolida como forma principal de acesso habitao, surgem a Caixa
Econmica, os Institutos de Previdncia Social e os incorporadores privados.
Os Institutos de Aposentadoria e Penses (IAPs) promoveram a construo de
cerca de 1,5 milho de moradias entre 1937 e 1964. Esta produo significativa, entretanto, esteve orientada por reformas de base, interesses polticos na
Era Vargas, corporativos atendendo apenas aos trabalhadores de setores que
contavam com fundos e institutos de aposentadoria (BONDUKI, 1998), ou
de rentabilidade, longe de atender s necessidades de moradia do conjunto da
sociedade, sobretudo com a crescente populao operria.
A partir da dcada de 1950, mas com reforo profundo aps o Golpe de
1964, o Estado nacional central e autoritrio passa a criar vrios organismos com
o objetivo de planejar a ao governamental e induzir o desenvolvimento nacional. neste momento lanada a primeira efetiva poltica habitacional nacional,
sendo o incio do momento analisado neste captulo.
Embora a produo habitacional tenha sido significativa no perodo, em
termos absolutos sua produo esteve muito aqum das necessidades geradas pelo
acelerado processo de urbanizao que ocorreu no Brasil na segunda metade do
371
sculo XX. Entre 1950 e 2000, a populao urbana brasileira vivendo em cidades
com mais de 20 mil habitantes cresceu de 11 milhes para 125 milhes.
No perodo de funcionamento do BNH (1964-1986), foram financiadas
cerca de 25% das novas moradias construdas no pas, porcentagem baixa frente
demanda por habitao, demogrfica e historicamente maior nas classes mais
baixas, revelando a insuficincia e o descolamento da ao pblica no desafio da
urbanizao brasileira (BRASIL, 2009b).
Nesse perodo, foram financiadas cerca de 400 mil unidades habitacionais
por ano, entre novas unidades e melhorias, nmero tambm irrisrio frente ao
crescimento da populao urbana e ao dficit acumulado, calculado segundo
Santos (1999), em 8 milhes de moradias em 1974. Ao todo o BNH construiu
4,3 milhes de unidades novas, das quais 2,4 milhes com recursos do FGTS, para
o setor popular, e 1,9 milho com recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo (SBPE), habitao de mercado.
Apesar dos esforos e dos investimentos do perodo, parcela substancial da
populao foi relegada ao mercado informal autoconstruo, favelas, cortios ,
sendo os principais motivos:

A rigidez da legislao de uso do solo, no adaptada aos padres econmicos e financeiros da habitao popular produzida de maneira clssica
por empreiteiras e construtoras.
A especulao imobiliria,2 que relegou aos mais pobres as reas mais

distantes, muitas vezes com maiores restries de uso e ocupao.
A velocidade da urbanizao, que, por si, j imps um enorme desafio

de gesto e investimentos.
Os intensos fluxos migratrios do perodo, gerando novas e no completamente previsveis demandas.
O modelo de desenvolvimento no distributivo do crescimento e concentrador de renda, alm de crises econmicas.
A opo quase que exclusiva por um nico modelo de produo habitacional, por meio da contratao direta pelo BNH, em associao ou no
com estados e municpios, de construtoras, associando lgicas e interesses
2. Entende-se haver uma clara disputa de classes na formao do espao urbano no Brasil. As profundas desigualdades
sociais oriundas de uma sociedade escravocrata assumem formas na urbanizao. Elementos fundamentais para a compreenso da dinmica do solo urbano como as condies de funcionamento dos mercados, os perfis das demandas, as
condies de produo e oferta de moradias em tipo e quantidade, o sistema de crdito/financiamento da urbanizao e da
produo habitacional, a regulao do uso e a ocupao do solo, os mecanismos microeconmicos que produzem a formao diferencial da renda do solo e a distribuio de usos e atividades na rea urbana, so todas caractersticas relevantes
e no caso da urbanizao brasileira subsidirios da urbanizao corporativa e fragmentada, como define Santos (1990).
372
capitalistas e mercadolgicos a um bem essencialmente diferenciado, dadas no apenas as suas caractersticas constituintes, mas sobretudo, ao fato
de constituir uma necessidade primeira na reproduo da vida.
2.1.1 O Sistema Financeiro da Habitao e o Banco Nacional da Habitao
No perodo iniciado em 1964 se estrutura no pas um efetivo sistema de produo

habitacional, com investimentos e regras para todo o territrio nacional, criando
mecanismos tanto para seu planejamento quanto para sua operacionalizao.
O Sistema Financeiro de Habitao, segundo as fontes de financiamento,
era composto de dois subsistemas, um operado pelo BNH, como banco
social com recursos originrios do FGTS, e outro com recursos originrios do
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo, destinado s rendas superiores.3
O subsistema social se completava com a execuo das obras pelas companhias
habitacionais estaduais e municipais Companhias Habitacionais (COHABs),
Cooperativas Habitacionais (COOPHABs) etc. e caixas de penso.
O modelo do BNH instituiu uma extrema centralizao na execuo da poltica habitacional e urbana de maneira geral. Nesse perodo o banco consolidou-se
como a fonte exclusiva de recursos no apenas para habitao, mas tambm para
saneamento e demais infraestruturas urbanas.
Os recursos eram destinados s companhias habitacionais que deveriam
operar com relativa autonomia. No entanto, a forte dependncia das companhias
pelos recursos do FGTS, liberados por meio de aprovao de projetos individualmente, reforou o carter central do governo federal, que detinha ainda as
diretrizes da poltica de desenvolvimento urbano. Os estados e os municpios
participavam subsidiariamente com os terrenos e parte das infraestruturas.
Durante todo esse perodo vrias articulaes e rearticulaes aconteceram
na estrutura central e centralizadora do Estado, e diversos rgos ligados ao
desenvolvimento urbano e habitao, alm de vrias atribuies, foram sendo
incorporados ao BNH, que passou tambm a definir as diretrizes programticas
da poltica habitacional.
O BNH reconheceu, ainda que tardiamente, sua incapacidade de atingir as
populaes de menor renda e, sobretudo, seu descolamento das questes e iniciativas sociais. No fim dos anos 1970 criou programas como Programa de Lotes
Urbanizados (PROFILURB), PRO-Morar e Joo de Barro, destinados s melhorias habitacionais, ou seja, para atender s necessidades habitacionais mediante a
utilizao de formas de autoconstruo.
3. Tanto o FGTS quanto o SBPE ainda se mantm como fundings do SFH.
373
No entanto, quando analisado o nmero de financiamentos com recursos

no onerosos, a fundo perdido, verifica-se a timidez desses programas. Entre as
moradias populares financiadas, apenas 17% receberam recursos desses programas especiais, e entre o total de moradias, essa participao cai para apenas 6%
(SANTOS, 1999).
Ou seja, durante os mais de 20 anos de existncia do BNH, apenas 250
mil unidades habitacionais em todo o Brasil contaram com recursos de programas ditos especiais, reformas e melhorias, que de alguma maneira podiam ser
aplicadas com algum nvel de participao do morador. Retomando a noo de
produo social, na qual o beneficirio final da poltica controla parcela significativa das decises acerca da produo, poder-se-ia considerar que durante esse
perodo apenas nos programas ditos especiais havia a previso da participao
efetiva do beneficirio final, o que significou nmero irrisrio do total de imveis produzidos.
2.1.2 As mobilizaes populares dos anos 1970 e 1980
Apesar dos investimentos pblicos habitao, saneamento, rodovias, sistema

virio, gerao de energia etc. e do crescimento econmico que marcaram a
primeira metade do perodo 1964-1986, seguido de graves crises econmicas na
segunda metade do perodo, as condies de vida nas cidades brasileiras foram
se deteriorando no ritmo de seu crescimento acelerado, revelando o grande e
o descontrolado afluxo de migrantes, a degradao ambiental, a formao de
bolses de misria, as ocupaes desordenadas e irregulares, a inadequao e a
insuficincia dos equipamentos coletivos, entre outros fenmenos urbanos, como
a produo de espaos ilegais, favelizao, verticalizao, vazios urbanos etc.
Impedida de manifestar-se politicamente, a sociedade civil organizada
refora sua agenda de mobilizao, lutas e identidades ligadas aos temas urbanos
e suas mazelas sociais. A Igreja Catlica, por meio da atuao de suas pastorais,
passa a ser o lcus poltico em que os temas urbanos so discutidos, na perspectiva
mitigadora das profundas discrepncias sociais.
O documento Solo Urbano e Ao Pastoral, lanado pela CNBB em
1982, afirma:
O Estado no exerce controle efetivo do desenvolvimento urbano, o que proporcionou irregularidades e clandestinidade na construo das cidades. O Estado tolera
gigantesca desorganizao no tecido urbano, cuja correo exigir elevadssimos
custos pecunirios e sociais.
Entre as reformas necessrias sugeridas estavam: regularizao fundiria sem

nus ao morador; formas alternativas de urbanizao, leia-se: produo social da
374
moradia; adoo do mutiro; loteamentos populares dotados de infraestrutura;

condicionamento da propriedade ao cumprimento de sua funo social; represso
ao abuso do poder econmico no mercado imobilirio; controle do uso do solo
para evitar a ociosidade de terrenos e a especulao imobiliria.
Em 1983 enviado pelo Executivo ao Congresso Nacional o Projeto de Lei
de Desenvolvimento Urbano, PL no 775/1983, proposto pelo Conselho Nacional
de Desenvolvimento Urbano, influenciado por foras polticas como a Igreja, e
construdo no perodo de transio poltica, tomando como base o documento
elaborado no Seminrio de Habitao e Reforma Urbana em 1963.
Esse documento definido por Bassul como o pai do Estatuto da Cidade,
ou seja, encontram-se ali as bases da lei discutida por mais de uma dcada e aprovada em 2001, e tambm as bases do captulo de poltica urbana da Constituio
Federal de 1988 (CF/88), revelando a importncia da resistncia crtica dos
movimentos sociais urbanos, que exerceram papel propositivo fundamental para
se alcanar o grau de evoluo da legislao urbana atual Bassul, Quinto Jr.,
Bonduki, Rolnik e tantos outros.
2.2 Redemocratizao e falncia do Estado central no financiamento habitacional no perodo 1986-2003
De 1995 a 1999, foram construdos no Brasil 4,4 milhes de unidades habitacionais. Desse total, apenas 700 mil foram produzidas pelo mercado. Isto ,
nada menos de 3,7 milhes de moradias foram construdas, em condies precarssimas, pelas famlias excludas. Sem qualquer financiamento. So milhes de
famlias que reduzem seus j baixos padres de consumo, inclusive de comida,
ao nvel da subsistncia, para comprar com seu prprio dinheiro tijolo por tijolo,
prego por prego, saco de areia por saco de areia, para erguer sua casa nos fins de
semana, quando seu corpo cansado e sua sade mereciam uma pausa. Suas precrias moradias, na linguagem tcnica, so fruto da prpria poupana. Melhor
seria dizer, em linguagem realista, que so fruto do subconsumo, da sua fome e de
seus filhos (INSTITUTO CIDADANIA, 2002).
Faz-se coro ao entendimento de diversos autores (BASSUL, 2002; ROLNIK,
1997; MARICATO, 1997; DE GRAZIA, 2002) de que em meio a tantos fracassos e aprofundamento das mazelas sociais urbanas, deve-se comemorar o fato de
ter-se inserido pela primeira vez nas constituies brasileiras o tema urbano, sendo
dedicado um captulo especfico matria. Especificamente deve-se ressaltar a citao da funo social da propriedade urbana, a ser definida nos planos diretores,
e as desejadas consequncias desta introduo do tema. Segundo Bassul (2002):
() embora presente em todas as constituies brasileiras desde a de 1934, o princpio da funo social, especialmente no tocante propriedade urbana, somente
375
encontrou uma definio consistente na Constituio de 1988, que, no art. 182,

2o, estabeleceu: A propriedade urbana cumpre sua funo social quando atende
s exigncias fundamentais de ordenao da cidade expressas no plano diretor.
O perodo que se inicia marcado por diversas oportunidades que se

apresentam redemocratizao, nova constituio, descentralizao do Estado,
reforo de princpios e diretrizes de diversos movimentos sociais, configurando
novas bases para o desenvolvimento urbano e que contrastam com a perda
de importantes instrumentos para efetivar a poltica habitacional nessas novas
bases falncia do BNH em 1986, descontinuidade institucional do tema, no
definio de qualquer modelo altura do BNH, alm das restries inerentes s
graves e s cclicas crises macroeconmicas.
Como resultado verifica-se o aprofundamento substantivo da pobreza
urbana e o crescimento dos dficits ligados habitao. Os dados do crescimento
no nmero de moradores em favelas so alarmantes. Em 1970, apenas 1% da
populao da cidade de So Paulo vivia em favelas. Em 2000, esta populao
saltou para nada menos que 20%, atingindo 2.081.173 pessoas de um total de
10.405.867. Em outras capitais, o quadro igualmente dramtico: so 20% de
favelados morando em Belo Horizonte; 20% da populao do Rio de Janeiro
se encontram em favelas; dos que moram em Salvador, 33% esto em favelas;
h 28% da populao de Fortaleza morando em habitaes subnormais do tipo
favela; 13% da populao de Goinia residem em favelas, e nada menos que
50% vivem nesta condio na cidade de Belm e 40% na cidade do Recife.
Entre 1991 e 2000, a populao moradora em favelas cresceu 84% no pas, enquanto
a populao geral teve um incremento de apenas 15,7%. (BRASIL, 2009b)
A extino do BNH significou o fim de uma estrutura de carter nacional
com a experincia dos tcnicos e dos modelos que proporcionaram, ainda que
insuficiente, a maior produo habitacional da histria do pas. Entre a extino
do BNH, em 1986, e a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, o setor do
governo federal responsvel pela gesto da poltica habitacional esteve subordinado a nada menos que sete ministrios ou estruturas administrativas diferentes.
No bojo da completa descontinuidade e da ausncia de uma estratgia nacional para enfrentar o problema habitacional, a Caixa Econmica Federal se torna
o agente financeiro do SFH, absorvendo precariamente algumas das atribuies,
do pessoal e do acervo do agora antigo BNH. No entanto, a CEF acumula a
atribuio social relativa implementao da poltica habitacional com a atuao
bancria comercial, sendo a disponibilizao e a liberao do crdito habitacional
o novo negcio do banco. Por outro lado, a regulamentao do SFH passa para o
Conselho Monetrio Nacional (CMN), tornando-se claramente um instrumento
de poltica monetria.
376
Nesse cenrio no so boas as perspectivas para a produo social da moradia. Coube ento s companhias habitacionais, municipais e estaduais, que faziam
parte do sistema de produo de moradia junto ao BNH, seguirem produzindo
unidades habitacionais de interesse social, isto quando no foram extintas.
Embalada por gestes eleitas democraticamente, pela recuperao dos direitos polticos e pelos princpios e objetivos que norteavam a proposio da emenda
popular da reforma urbana e do Projeto de Lei de iniciativa popular apresentado
em 1990, que veio a ser promulgado em 2001 como Estatuto da Cidade, foram
iniciados diversos processos locais de produo social de moradias, por meio de
cooperativas, assistncias tcnicas e autoconstruo.
Tomando como base avaliaes de estudiosos do perodo, poder-se-ia resumir alguns princpios que foram gestados neste perodo, e contriburam politicamente com o reforo do iderio da produo social da moradia.

Acesso cidade: universalizao do acesso a equipamentos, servios,

infraestruturas urbanas e ambiente saudvel, assegurando a vida com
dignidade, qualidade e diversidade cultural e poltica.
Gesto da cidade: de maneira democrtica, sendo o planejamento, a

produo e a governana passveis de controle e participao social, por
meio de conselhos, audincias, plebiscitos, referendos e vetos encaminhados ao Legislativo.
Funo social da cidade: uso socialmente justo e ambientalmente

equilibrado do espao urbano, ou seja, tendo o interesse coletivo prevalncia sobre interesses particulares, sobretudo em relao propriedade da terra.
Ainda que tmida essa produo, embalada pelos princpios da reforma

urbana, do municipalismo, da descentralizao e da redemocratizao, passa a
considerar lgicas que iro marcar o perodo seguinte e se consolidar de maneira
programtica nas polticas habitacionais do governo federal.
No entanto, o surgimento de um novo perodo, no qual foram retomados os
investimentos do governo federal em habitao de interesse social e a elaborao
de uma poltica habitacional, no aconteceu sem haver situaes que consolidassem nesse perodo que vai at 2003 um cenrio distinto do atual.
Verifica-se, por exemplo, que entre 1991 e 1995 houve uma paralisao total
dos financiamentos com recursos do FGTS para HIS, ocasionada por suspeitas de
corrupo e pelo rombo gerado pela reduo das prestaes adotada pelo Regime
Militar no auge da crise de inadimplncia do incio dos anos 1980. Refora-se
que a falta de financiamento de carter social durante momentos de subsequentes
377
crises econmicas agravou ainda mais o empobrecimento que marcou o Brasil nas
dcadas de 1980 e 1990.
As crises econmicas tambm foram acompanhadas pela completa indefinio institucional na poltica, e na poltica urbana em especial, neste ltimo caso
ao menos at o fim de 1995, quando foi criada a Secretaria de Poltica Urbana da
Presidncia, que passou a ser gestora do setor habitacional.
O perodo 1986-2003 marcado pelo desmonte do BNH e do sistema que
o acompanhava em toda a Federao e pela inexistncia de uma nova poltica
nacional de habitao e para a rea urbana. Entretanto, o perodo no de toda
forma homogneo, visto que antes de 1994 Plano Real h um contexto de
profunda e generalizada instabilidade econmica. Ps-1994, com a estabilidade
da moeda e o incio de reformas no Estado e na economia4 esboam-se aes e
polticas na rea habitacional: as cartas de crdito, o Programa de Arrendamento
Residencial (PAR)5 e o Habitar Brasil BID, um programa piloto que firmou contratos entre 1999 e 2005.6
Em 1996 foi lanada a Poltica Nacional de Habitao, no contexto da II
Conferncia das Naes Unidas para os Assentamentos Humanos (Habitat II).
Embalada por uma inspirao liberal, o governo federal poca define mudanas
de foco na poltica habitacional. H o surgimento de novos programas de financiamento voltados diretamente ao beneficirio final, em especial com as cartas
de crdito, individual e associativa, que passaram a absorver a maior parte dos
recursos do FGTS.
Entre 1995 e 2003, cerca de 85% dos recursos administrados pela Unio
destinados habitao foram aplicados diretamente nas famlias e no na produo. Do total destes recursos, 42% foram destinados aquisio de imvel usado
e, tambm do total, 78,84% foram destinados a famlias com renda superior a
5 SMs, sendo que apenas 8,47% foram destinados para a baixssima renda (at
3 SM) em que se concentram 83,2% do dficit quantitativo (BRASIL, 2009b).
Tambm se verificou aumento no nmero de domiclios urbanos vazios.
De 1991 a 2000, a porcentagem de domiclios vagos nas reas urbanas cresceu
4. Ver Bresser-Pereira (2005).
5. O PAR foi criado em 1999, utilizando recursos do FGTS e de origem fiscal (BRASIL, 2009b). Por atender famlias com
renda at 6 salrios mnimos (SMs), com tendncia a concentrao prxima a esse limite superior, somente pode ser
considerado em parte um programa de habitao de interesse social.
6. O Programa HABITAR BRASIL BID foi, desse modo, idealizado como um projeto piloto para financiar obras e aes
nos municpios capitais de estado ou integrantes de regies metropolitanas e aglomerados urbanos. O acordo de
emprstimo entre a Unio e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) foi firmado em setembro de 1999,
criando o aparato normativo e oramentrio necessrio. Desde 2005 esto encerradas as inscries para entrada
de municpios beneficirios do programa, que prossegue na implementao dos projetos e aes contratados. De
1999 a 2005 foram firmados contratos de repasse com 119 municpios. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/
secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/hbb/hbb>.
378
de 9,36% para 10,3%, atingindo 4,58 milhes. Alm destes, 450 mil domiclios
foram computados como fechados os moradores estavam temporariamente
ausentes durante todo o perodo da coleta , e 1,856 milho caracterizados como
de uso ocasional, segundo dados censitrios do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE).
2.3 A definio de uma nova poltica habitacional a partir de 2003
No incio dos anos 2000, precisamente com a eleio do governo Lula no fim
de 2002, h a definio de um novo perodo da poltica habitacional a partir
do governo federal. O perodo, ainda em curso, marcado pela identificao
de uma agenda poltica com agendas sociais que marcaram as lutas do incio do
perodo histrico anterior e que estiveram presentes durante todos os anos de
redemocratizao, ainda que de maneira subsidiria, pois seus representantes e
suas diretrizes no faziam parte efetiva do governo e no estavam institucionalmente representados no Estado.
No incio do governo, em 2003, foi criado o Ministrio das Cidades com
a responsabilidade de elaborar de maneira participativa e federativa a Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano, includa uma nova poltica para o setor
da habitao, em particular da HIS.
Se at o momento anterior a poltica habitacional e urbana tinham uma trajetria errtica com o fim do BNH e de poucos investimentos, com o Ministrio
das Cidades e o Conselho Nacional das Cidades h a clara definio da elaborao
de uma Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, de maneira federativa e
com participao e controle social. No campo da habitao o quadro de profunda transformao, parte-se de investimentos da ordem de R$ 7 bilhes em
2002, para mais de R$ 62 bilhes em 2009. O SBPE parte da aplicao de R$ 1,7
bilho em 2002, para algo prximo a R$ 33 bilhes em 2009. A faixa de renda
entre zero e 3 SMs, na qual se acumula o dficit habitacional, capitaneia 32% dos
investimentos em 2002, chegando a 77% em 2007, e se estabilizando em 64%
em 2008 e 2009.
Nesse perodo, so criados novos programas, como o Crdito Solidrio em
2004, o PAC Urbanizao de Favelas em 2007 e o Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) em 2009, alm de diversas iniciativas complementares7 que permitem
afirmar que existe, ao menos em elaborao, uma Poltica Nacional de Habitao.
H tambm, nesse momento, uma grande tarefa gestada nos anos anteriores e
efetivada a partir de outubro de 2001 com a promulgao do Estatuto da Cidade,
7. Reduo de custas cartoriais, marco da regularizao fundiria, apoio ao desenvolvimento da construo civil,
garantias adicionais para o tomador dos emprstimos e agentes financeiros etc.
379
a tarefa de sua implementao, de seus mecanismos, de seus instrumentos e, sobretudo, de seus princpios. Cidades mais justas e democrticas, tendo como elementos
sua produo social e o cumprimento da funo social da propriedade, elementos
presentes no iderio da reforma urbana em todo o mundo desde o fim do sculo XIX.
A cidade e o urbano no Brasil so, no entanto, a expresso acabada do
modelo de aprofundamento das desigualdades sociais8 que marcam o pas.
A metrpole, corporativa e fragmentada para Santos (1990), a representao
mxima do modelo de urbanizao brasileiro9 que se caracteriza pela expanso constante das fronteiras urbanas com vazios urbanos em seu interstcios,
modelo que visa a reproduo desenfreada do capital especulativo, causando
a segregao das classes mais pobres para contextos de precariedade e de desigualdade, como nos loteamentos irregulares,10 nas favelas11 e nos cortios.
Este modelo tambm marcado pela ocupao periurbana dos condomnios
fechados das classes mdias e altas, esvaziamento das reas centrais, deteriorao
de imveis, aumento no nmero de imveis vazios, fragmentao, disperso e
baixas densidades.
Segundo os dados apresentados pelo Ministrio das Cidades Brasil (2009b),
com dados da PNAD 2005 processados pela Fundao Joo Pinheiro , o dficit
habitacional brasileiro de 7,9 milhes de moradias em todo o pas, correspondente a 14,9% do total de domiclios do Brasil.12 As maiores concentraes, em
nmeros absolutos, esto no Sudeste e no Nordeste, com dficit habitacional
total de 2,9 e 2,7 milhes de domiclios, respectivamente. Em termos relativos,
os maiores percentuais esto no Norte (22,9%) e no Nordeste (20,6%). O dficit habitacional urbano de 6,4 milhes de domiclios e o dficit habitacional
rural prximo de 1,5 milho de domiclios, com destaque para o Nordeste, cuja
demanda se aproxima de 900 mil novas unidades habitacionais, e para o Norte, em
que esse nmero chega a aproximadamente 236 mil. Na composio do dficit,
chama ateno o nus excessivo com aluguel, estando nesta situao 29% dos
domiclios urbanos do Brasil sendo as taxas mais altas observadas no Sudeste
(37,3%) e no Centro-Oeste (36,7%).
O dficit habitacional contrasta hoje com o nmero significativo de imveis
vazios e configura-se em uma realidade que impe poltica especfica de reforma,
reabilitao/reposio dos domiclios urbanos degradados. Esta uma questo
8. Apenas 7,6% da populao brasileira ganha mais de 20 SMs, enquanto cerca de 43% recebe at 3 SMs.
9. As 11 principais RMs concentram 80% das favelas, 33% de dficit habitacional e cerca de 60% do produto interno
bruto (PIB).
10. Doze milhes de domiclios esto em condies inadequadas de moradia.
11. Os domiclios favelados tm uma taxa de crescimento quase duas vezes maior que o crescimento dos domiclios
em geral. 1,6 milho de residncias, o que equivale a 6,6 milhes de pessoas.
12. H estimativas mais recentes que indicam queda do dficit habitacional. Os valores aqui citados foram mantidos
pois serviram para a formulao do PlanHab.
380
habitacional e urbana relativamente recente se comparada edificao do dficit habitacional ou questo das favelas. Mas, por outro lado, a ociosidade de
imveis tema de extrema relevncia para a poltica habitacional pela magnitude
que atinge atualmente.13 Considerando a no existncia de poltica especfica e a
no ruptura com o padro perifrico de expanso, entende-se que a problemtica
dever se agravar nos prximos anos.
Nesse sentido, e considerando os modelos de poltica habitacional adotados
no pas at o momento, alm dos princpios da reforma urbana e do Estatuto da
Cidade, entende-se que o reforo do planejamento urbano com vis na participao social configure-se como alternativa ao que se pode hoje chamar de padro
de urbanizao brasileiro.
Essa foi, ao menos, a inteno do governo federal, quando criou o
MCidades. No apenas a habitao de interesse social, mas tambm o planejamento das cidades14 passam a figurar como itens primeiros da pauta da poltica
urbana (quadro 2).
Nesse perodo identifica-se, sobretudo um aumento expressivo na oferta
de crdito habitacional do segmento pblico, um aumento do volume de
emprstimos no mbito do SBPE, nas aplicaes de recursos do FGTS e na
definio de novas linhas de oramento para a urbanizao de assentamentos
precrios por meio do PAC.15 Frente a uma variedade de fontes e formas de
financiamento, importante examinar em que medida estes meios podero ser
apropriados por atores envolvidos com a produo social da moradia, o que ser
feito a seguir.
13. Em valores absolutos o estoque imobilirio corresponde ao dficit habitacional. Em 2006 foram contabilizados 6,7
milhes de imveis vazios, 89,7% estavam em condies de serem ocupados, 8,6% em construo e 1,7% em runas.
Destes, 5 milhes em meio urbano. Em cidades como Recife e Rio de Janeiro os imveis vagos chegam a 18% do total
de domiclios da rea urbana. Nas regies metropolitanas de Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, Baixada Santista,
Campinas, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre superam o nmero absoluto do dficit habitacional. Alm disso, a realidade de imveis vazios contrasta com o dficit por novas unidades e com o fato de que um em cada quatro domiclios
urbanos sofre com a carncia de infraestrutura (BRASIL, 2007).
14. Segundo pesquisa do Mcidades em 1.553 municpios com obrigatoriedade de realizar planos diretores, 86,93%
elaboraram, estavam elaborando ou revendo esse instrumento bsico da poltica urbana municipal
15. A aplicao de recursos do SBPE em financiamentos imobilirios cresceu de um patamar de 2,7 bilhes em 2003,
para 9,5 bilhes em 2006, sendo cerca de 40% desse valor destinado a novas construes. At outubro de 2007,
ela j havia superado a marca dos R$ 14 bilhes. Com o lanamento do PAC h investimentos de R$ 40 bilhes em
saneamento bsico e de R$ 106,3 bilhes em habitao previstos at 2010, tendo como metas: saneamento ambiental, 23,2 milhes de domiclios nos prximos trs anos; habitao, 4 milhes de famlias com recursos pblicos e da
caderneta de poupana.
381
QUADRO 2
Avanos recentes das polticas urbana e habitacional

2003
Criao do Programa Papel Passado, que beneficiou com processos de regularizao fundiria 1,7 milho de
famlias em 2,5 mil assentamentos
2003
Criao do Programa Especial de Habitao Popular, para famlias com renda inferior a 3 salrios mnimos Medida
Provisria (MP) no 133, convertida na Lei no 10.840/2004
2004
Campanha do Plano Diretor Participativo, apoio elaborao de planos diretores em 94,3% dos 1.682 municpios
com mais de 20 mil habitantes
2005
Instituio do Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS), e do Fundo Nacional de Habitao de
Interesse Social (FNHIS) Lei no 11.124/2005
2005
Implementao do Programa Crdito Solidrio
2007
Normatizao do uso do patrimnio da Unio para habitao de interesse social Leis nos 11.481 e 11.483
2007
Lanamento do PAC saneamento, mobilidade, habitao
2009
Plano Nacional de Habitao
2009
Ao do Fundo Garantidor da Habitao Popular (FGHab) MP no 459
2009
Programa Minha Casa Minha Vida 1 milho de habitaes e a regularizao fundiria de assentamentos informais urbanos Lei Federal no 11.977/2009
Elaborao prpria.
3 A produo social de moradia e o Sistema Nacional de Habitao

de Interesse Social
A anlise das formas como se d ou poder se dar a produo social da moradia

na atualidade pede que seja considerado o marco legal e normativo da habitao
de interesse social. Esta anlise ter como foco o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social, por duas razes:

O SNHIS dever centralizar todos os programas e os projetos destinados habitao de interesse social (Art. 3o , da Lei no 11.124/2005).
Os recursos do FNHIS, criado com o SNHIS, sero aplicados de forma

descentralizada, devendo os estados, o Distrito Federal e os municpios
firmarem termo de adeso ao SNHIS e atenderem, entre outras, s exigncias de constiturem fundo e conselho, com participao de, no mnimo, um quarto de representantes da sociedade civil, e apresentarem
planos locais de habitao de interesse social (PLHIS) (Art. 12, da Lei
no 11.124/2005).
A definio e a priorizao de investimentos em habitao de interesse social

devero acontecer, assim, na escala local e com participao social, o que mostra
que as medidas do SNHIS vo no sentido das lutas sociais travadas at o momento
e acrescentam fortemente o carter federativo ao encaminhamento da questo.
Fica claro que a consolidao do SNHIS depender da constituio de
instrumentos de planejamento pelos demais entes federados que a ele aderirem,
382
alm da Unio e, tambm, do efetivo exerccio da funo de proviso habitacional, com as prerrogativas de participao e controle social, por todos os entes,
que devero buscar incluir atores historicamente mantidos afastados das decises
sobre proviso pblica da habitao.
Ao menos na conformidade legal se verifica que o planejamento participativo
passa a ter papel central na definio das polticas de habitao de interesse social,
ao contrrio dos momentos anteriores marcados pela ausncia de planejamento
ou por um altamente centralizado e tecnocrtico. Afinal, como os PLHIS devem
ser elaborados utilizando-se metodologia participativa, espera-se que os conselhos locais de habitao tenham papel de destaque desde o incio do processo, o
que contribuir, tambm, para que se capacitem para as tarefas relativas gesto
futura da poltica e dos instrumentos habitacionais locais, devendo, ademais, zelar
pela implementao dos PLHIS.
Como a adeso dos entes federativos ao SNHIS voluntria, necessita-se
verificar as condies para a constituio dos fundos e dos conselhos e para a
elaborao dos planos locais de responsabilidade dos municpios, que devem
atender a estas demandas legais para o recebimento de recursos e implementao
da Poltica Nacional de Habitao.
3.1 Marco legal e normativo para a constituio de fundos e conselhos, e
elaborao de planos habitacionais
O contedo e o prazo para apresentao dos planos habitacionais no foram definidos pela Lei no 11.124/2005, nem pelo Decreto no 5.796, de 6 de junho de
2006, que a regulamentou, mas sim pela Resoluo no 2, do Conselho Gestor do
FNHIS (CGFNHIS) (BRASIL, 2006), de 24 de agosto de 2006, a qual estabeleceu que os PLHIS so documentos de carter administrativo:
() representados por um conjunto articulado de diretrizes, objetivos,
metas, aes e indicadores, que caracterizem, em determinado prazo, os instrumentos de planejamento e gesto dos estados, Distrito Federal e municpios para a rea de habitao de interesse social [e que] sero elaborados
de forma participativa e devero apresentar compatibilidade com os Planos
Diretores ou equivalentes, quando existentes, e com os Planos Plurianuais, e
sero passveis, na medida do necessrio, de revises peridicas.
A mesma resoluo, ao dispor sobre os termos de adeso ao SNHIS, estabeleceu que os prazos para a apresentao do PLHIS seriam de 31 de dezembro
de 2007, para municpios com populao superior a 20 mil habitantes ou integrantes de regies metropolitanas ou equivalentes, e de 31 de dezembro de 2009
para os demais municpios. No entanto, dos 4.597 municpios que aderiram ao
SNHIS at o fim de 2007, somente sete, em quatro estados, apresentaram seus
383
planos habitacionais naquele ano.16 Quanto constituio de fundos e conselhos

municipais de habitao, foi estabelecido o prazo de 31 de dezembro de 2007
para todos os municpios, sendo que naquele prazo somente 142 municpios
apresentaram Caixa Econmica Federal as cpias de leis que autorizam a criao
dos fundos, em 12 estados.17
A possibilidade de se ampliarem os prazos foi sucessivamente facultada
pelas resolues no 7, de 20 de junho de 2007; no 12, de 15 de outubro de 2007;
no 15, de 19 de maro de 2008; e no 24, de 18 de fevereiro de 2009, sendo que
esta ltima ratificada pela Resoluo no 30, de 16 de dezembro de 2009, no
que se refere aos PLHIS que devem ser elaborados at 31 de dezembro de
2010 , e alterada no que se refere aos fundos e conselhos, devendo os entes
apresentarem a lei respectiva, caso ainda no o tenham feito, para viabilizar
repasses de recursos, at 30 de junho de 2010 a critrio do Ministrio das
Cidades; no ato da assinatura de novos contratos de repasse, ou como condio
participao em novos processos de seleo de propostas a serem executadas
com recursos do FNHIS.
Portanto, chegou-se ao fim do quarto exerccio oramentrio do FNHIS,
sem que a existncia de PLHIS seja priorizadora da destinao de recursos para
proviso ou melhoria habitacional nos municpios. A ampliao do prazo para
formulao do plano habitacional tem sido facultada a qualquer ente, independente de j ter tido acesso a recursos do FNHIS em anos anteriores. Ao mesmo
tempo, as sistemticas de seleo do Ministrio das Cidades no tm considerado
como critrio eliminatrio a preexistncia do plano habitacional, estando os entes
habilitados a encaminharem propostas solicitando recursos para as demais aes
programticas do FNHIS.
Partindo de todas essas prorrogaes de prazos poder-se-ia ao menos especular a existncia de duas razes para a no imposio programtica de critrios
efetivos para a alocao de recursos de transferncias obrigatrias. O primeiro
estaria ligado ao respeito federativo do calendrio poltico eleitoral, que impe
dificuldades na elaborao, no ltimo ano de mandato, de planos que definam
a gesto futura o que, de fato, trouxe entraves elaborao dos PLHIS no
segundo semestre de 2008. Por outro lado h uma no efetivao programtica
por parte do governo federal de suas teses tratadas como princpios e diretrizes,
fato este que pode ser verificado pela alocao de recursos para o setor habitacional fora do marco do FNHIS, do qual o exemplo mais conspcuo o programa
Minha Casa Minha Vida, a ser tratado adiante.
16. Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007.
17. Conforme Relatrio de Gesto do FNHIS 2007. Quanto s leis que autorizam a criao de conselhos, foram apresentadas por somente 136 municpios.
384
Como podero ocorrer novas selees da ao Apoio Elaborao de

Planos Habitacionais em 2010 e 2011, e a julgar pelo ocorrido at aqui, o
cenrio mais provvel de que os prazos para a sua apresentao venham a ser
novamente prorrogados, chegando-se, talvez, ao fim de 2012 sem que haja efetiva utilizao desta ferramenta de planejamento habitacional por boa parte dos
municpios brasileiros e, portanto, comprometendo a consolidao do SNHIS,
a qual depende do desempenho de funes de forma competente por todos os
entes federados envolvidos.
3.2 Anlise da consolidao do Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social
Na falta de dados qualitativos que deem conta da efetividade dos instrumentos

de planejamento municipal da habitao de interesse social o que constitui,
em si, objeto de pesquisa, cuja necessidade premente , uma forma expedita
de aferir a consolidao do SNHIS d-se por meio do exame da adeso dos
entes ao sistema e, entre aqueles que aderiram, pelo atendimento ou no das
exigncias colocadas em termo de adeso. As informaes a seguir contribuem
para construir um quadro do grau de consolidao atual do SNHIS, no que se
refere aos municpios.18
At o momento, houve adeso de 5.358 municpios ao SNHIS, com crescimento de 16,5% em relao ao fim de 2007, compreendendo na atualidade
96,3% dos municpios brasileiros.19 O menor percentual de municpios que aderiram, por estado, de 85,5%, no Amazonas vale lembrar que, no fim de 2007,
14 estados tinham percentuais de adeso inferiores a este valor. Em compensao,
em seis estados 100% dos municpios aderiram, e em outros cinco estados, mais
de 98%, o que sugere alguma forma de articulao estadual para buscar adeses.
Os municpios que no aderiram so, via de regra, pequenos, possivelmente no
assumindo funes de proviso habitacional chama ateno, por outro lado, a
alta no adeso no estado de So Paulo, chegando a 43 municpios, dos quais trs
esto na Regio Metropolitana de So Paulo, o que sugere que as polticas estadual e municipal de habitao sejam preponderantes ou que haja alguma forma
de resistncia pactuao federativa proposta pelo SNHIS.
Do total de municpios que aderiram ao SNHIS, 2.095 (39,1%) esto em
situao regular, podendo receber recursos do FNHIS e assinar contratos de
repasse, bem como apresentar novas propostas e se candidatar a receber recursos.
18. Elaborao prpria a partir de dados da CEF e de MCidades/SNH/Departamento de Desenvolvimento Institucional
e Cooperao Tcnica (DICT), base de 12 de fevereiro de 2010.
19. Quanto aos estados, todos aderiram ao SNHIS, inclusive o Distrito Federal; Braslia no ser includa entre os
municpios analisados, pois a instituio dos instrumentos habitacionais locais (fundo, conselho e plano) d-se no
mbito distrital.
385
Ressalta-se aqui que a regularidade resulta, no momento, da simples apresentao

Caixa Econmica Federal das leis de criao do fundo e do conselho municipal
de habitao de interesse social.
necessrio examinar as desigualdades regionais que h no atendimento a
essas exigncias, conforme esto evidenciadas no grfico a seguir, em que as barras
tm cores padronizadas, correspondentes a cada regio do pas.
GRFICO 1
Municpios em situao regular frente ao SNHIS em cada unidade da federao,

ordenadas do maior para o menor valor
(Em %)
Fonte: Dados da Caixa e do MCidades/SNH/DICT, base de 12 de fevereiro de 2010.

Elaborao prpria.
Os coeficientes resultantes do nmero de municpios em situao regular

sobre o total de municpios que aderiram em cada estado variam de um mnimo
de 7,55% a um mximo acima de 76% no Cear e em Santa Catarina, dois dos
estados em que a adeso dos municpios ao SNHIS total. Quanto s regies, o
Norte apresenta seus sete estados nas piores posies, variando a regularidade de
7,55% a 20,44%. Logo a seguir, Centro-Oeste, Sudeste e Nordeste apresentam
estados com valores mnimos prximos de 22%, mas os mximos destas regies atingem valores bastante distintos: 37,18% no Centro-Oeste (Mato Grosso
do Sul); 40,45% no Sudeste (Minas Gerais); e 76,63% no Nordeste (Cear, o
maior valor). Por fim, o Sul apresenta seus trs estados entre os cinco maiores
valores, com variao de 47,21% a 76,11%. Chamam ateno, ainda, o desempenho relativamente fraco da Regio Sudeste, tendo So Paulo e Rio de Janeiro
386
percentual pouco acima e abaixo de 30%, respectivamente; e o relativo bom

desempenho da regio Nordeste, com dois teros dos estados exibindo valores
acima de 35%.
Esses dados poderiam servir como indicadores da capacidade de gesto dos
entes, mas no se pode esquecer que a adeso e a regularidade junto ao SNHIS
dependem da discricionariedade do administrador pblico. Fica claro que a consolidao do SNHIS vem ocorrendo de forma bastante desigual no territrio, o
que estimula o aprofundamento da anlise em busca de indicadores que possibilitem o aprimoramento da poltica pblica.
3.3 Os planos locais de habitao de interesse social e a consolidao do
sistema nacional de habitao de interesse social
Entende-se que o maior estmulo para que os municpios atendam s exigncias

da adeso ao SNHIS a (im)possibilidade de obter recursos para executar aes
do programa Habitao de Interesse Social; e do Urbanizao, Regularizao e
Integrao de Assentamentos Precrios, do Ministrio das Cidades. Portanto,
outra forma de caracterizar o empenho dos entes pelo prprio exame da alocao desses recursos.
Escolhe-se aqui a execuo da Ao Apoio Elaborao de Planos
Habitacionais para ser analisada. Como at o momento o critrio de restrio
para o repasse de recursos ainda no foi efetivamente utilizado, dadas as diversas
prorrogaes de prazo, e como um dos elementos principais de regularidade ser a
existncia dos Planos Locais de Habitao de Interesse Social, entende-se ser esta
ao fundamento e princpio para a execuo das demais aes que compem o
FNHIS em respeito aos critrios definidos.
A primeira seleo do FNHIS para esta ao, em 2007, contemplou 846
municpios. Os recursos alocados pelo Oramento Geral da Unio (OGU) foram
de R$ 35,65 milhes, aos quais se somam as contrapartidas municipais. Conforme
o Relatrio de Gesto 2007, do FNHIS, o valor selecionado corresponde a 100%
do total solicitado pelos proponentes, e a 3,57% do valor total das selees do
FNHIS no ano. O exame da proporo de municpios contemplados sobre o total
de municpios dos estados caracteriza distribuio muito desigual, com taxas de
municpios selecionados sobre o total deles no estado, atingindo o mximo de
81,82% e o mnimo de 0,45%.
Ressalte-se que a taxa de 100% de seleo das propostas fato excepcional, no tendo sido atingida por nenhum outro programa ou ao integrante do
FNHIS, desde 2007. Como no havia critrios regionais ou estaduais de alocao
dos recursos, verifica-se o surgimento de um quadro de extrema desigualdade
na sua alocao por estado. Supe-se que as desigualdades regionais no envio de
387
propostas possam se explicar na anlise de contextos polticos e de aes privadas,

em especial das consultorias especializadas na proposio de pleitos e sua subsequente execuo, hiptese que pediria comprovao.
J em 2008, a seleo alocou R$ 30,2 milhes para elaborao de planos
habitacionais pelos estados e municpios, conforme o Relatrio de Gesto 2008,
do FNHIS, o que corresponde a 37,78% do nmero de propostas recebido e a
36,68% do valor total solicitado. Especificamente quanto s propostas enviadas
por municpios, as selees neste exerccio, somadas s do ano anterior, levaram a
uma distribuio acumulada ainda muito desigual, mantendo-se o valor mximo
de 81,82% e chegando no mnimo de 6,73% de municpios selecionados sobre
o total deles no estado.20
A sistemtica 2009 contemplou 410 entes federativos 409 municpios e um estado , totalizando recursos de R$ 19,990 milhes. Foram recebidas 2.279 propostas, das quais 1.316 estavam aptas para receber recursos,
por atender s exigncias de adeso ao FNHIS, perfazendo um montante de
R$ 48,5 milhes.21 A seleo realizada corresponde, portanto, a 41,22% do
valor solicitado, e a 17,99% ou 31,15% do nmero de propostas, dependendo se for considerado o total de propostas ou apenas as solicitaes dos
entes que estavam aptos a receber recursos.
Aps trs exerccios oramentrios, os valores extremos das taxas de municpios atendidos por estado so de 100% e 11,38%, e visvel que a distribuio
desigual entre os estados foi claramente determinada pelo resultado da seleo em
2007 e pouco alterada pelas selees posteriores. Assim, a situao atual pode ser
caracterizada conforme segue:

Cinco estados tm mais de 50%, enquanto outros cinco tm menos de

20% de seus municpios contemplados.
Entre as capitais, no foram selecionadas somente sete.
Apenas 46 municpios com 100 mil ou mais habitantes, incluindo

capitais, no foram selecionados portanto, 79,37% dos municpios
com 100 mil ou mais habitantes foram contemplados. No entanto,
constata-se que esses municpios abarcam apenas 28,10% do dficit
habitacional bsico brasileiro.22
20. Dados fornecidos pela CEF. No esto includas as selees para apoio elaborao de planos estaduais/distrital
de habitao de interesse social nem os recursos repassados aos estados para elaborao de planos habitacionais de
municpios includos em Territrios da Cidadania.
21. Conforme notcia no site do MCidades, acesso em setembro de 2009.
22. Elaborao prpria a partir dos dados por municpio apresentados no estudo Dficit Habitacional no Brasil
(BRASIL, 2007).
388
Comparando-se, nos estados, o percentual de municpios regulares perante

o SNHIS, conforme apresentado anteriormente, com o percentual de municpios
selecionados em cada estado, verifica-se que no h correlao clara, ou seja, entre
os estados com alta proporo de municpios regulares, tanto h grande alocao
de recursos para a elaborao de PLHIS, como h estados com poucos municpios selecionados pela ao; e vice-versa.23
Tendo em vista que a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais
prev somente a alocao de recursos em nvel nacional, tais constataes deveriam colocar na agenda do Conselho Gestor do FNHIS a necessidade de discutir
a incluso de critrios regionais e subregionais de destinao de recursos, de modo
a reduzir as desigualdades decorrentes dos processos de seleo j realizados.
Neste sentido, a utilizao efetiva e criteriosa dos recursos do FNHIS j em 2010
e 2011 para a elaborao de planos habitacionais poderia reduzir substancialmente as desigualdades regionais observadas
A desigualdade da alocao de recursos para a elaborao de PLHIS, somada
ao fato de que a consolidao do SNHIS, por meio da anlise da regularidade de
estados e municpios, tambm revela fortes desigualdades no territrio nacional,
aponta para a necessidade de rever diretrizes, critrios e mecanismos presentes na
poltica pblica. Ou seja, ainda que no possam substituir o protagonismo que
deve ser inerente aos entes municipais e estaduais, cabe ao Conselho Gestor do
FNHIS e ao MCidades utilizarem os instrumentos de que dispem para apoiar
o prosseguimento da consolidao do SNHIS em termos mais equitativos no
territrio nacional.
4 A produo social da moradia e os programas de habitao de
interesse social
O exame da apropriao dos meios de produo da habitao de interesse social

por parte dos atores envolvidos com a produo social da moradia ter continuidade aqui. Como j foi sugerido anteriormente, h mostras de que a existncia
do SNHIS no est impedindo a alocao de recursos habitacionais em outros
marcos legais, sendo exemplo o programa Minha Casa Minha Vida, o que pode
levar a situaes de competio por recursos, de pulverizao da capacidade de
gesto dos entes federativos e de no conformidade ao planejamento territorial
e setorial.
Por outro lado, e seguindo o caminho apresentado na seo anterior, a consolidao parcial e incompleta do SNHIS denota que os recursos agregados por
este sistema podero no estar integralmente disponveis para a produo social
23. A anlise feita aqui no leva em conta os municpios, individualmente, e dever ser realizada em trabalho posterior.
389
da moradia, caso as decises sejam tomadas de forma centralizada, ad hoc e no

participativa, por exemplo, sem atender ao que dispem os PLHIS e revelia dos
conselhos locais de habitao; neste caso, podem surgir situaes de competio
entre diferentes atores no sistema.
Para evidenciar essas situaes e analisar em que medida constituem conflitos que podero comprometer o desempenho da pretendida Poltica Nacional de
Habitao, caber analisar os programas e as aes governamentais existentes, de
forma comparativa. Aqui, conveniente tratar os programas e as aes na ordem
cronolgica de sua criao.
4.1 Programa Crdito Solidrio
A considerao do Crdito Solidrio nesta seo justificada por este ter sido o
primeiro programa criado, durante o perodo corrente, exclusivamente para produo habitacional por meio de cooperativas e associaes com fins habitacionais,
ou seja, um programa dedicado exclusivamente produo social da moradia.
A criao desse programa por meio da Resoluo no 93, de 28 de abril
de 2004, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS)
atendeu a uma demanda histrica dos movimentos sociais que tm como foco
a moradia, tendo ocorrido em momento de grande expectativa, denotada pela
verdadeira avalanche de propostas solicitando recursos, ao fim daquele ano.
Tais solicitaes, que chegaram a 2 mil propostas, somando mais de R$ 2,2 bilhes
de demanda apenas ao FDS, sem contar as contrapartidas, indicaram a existncia
de uma forte demanda reprimida e de uma grande articulao dos movimentos
sociais, ainda por serem atendidas, seja por este ou por outros programas, como
ser visto ao longo desta seo.24
O Crdito Solidrio por excelncia um programa de produo social da
moradia, uma vez que:

Busca atender famlias com renda bruta mensal inferior a 3 SMs admitindo, excepcionalmente, famlias com renda de 3 a 5 SMs , organizadas
em cooperativas ou associaes.
Admite produo por autoconstruo ou autogesto, sendo que as entidades organizadoras tm autonomia para decidir sobre a forma como
se dar o atendimento.
Priorizao expressa no PLHIS ou apontada pelo Conselho Local de

Habitao conta pontos na seleo das propostas de atendimento.
24. Conforme os dados publicados no Dirio Oficial da Unio (DOU), o processo de seleo qualificou algo como 800
propostas, sendo esperado o uso de R$ 631 milhes em recursos do FDS, atendendo a 101.838 famlias.
390
Os recursos do FDS so privados e onerosos,25 devendo os muturios

retorn-los no prazo de at 240 meses, durante os quais no h cobrana de
juros. A contrapartida mnima de 5% do valor de investimento, e os valores
de financiamento variam, atualmente, de R$ 10 mil a R$ 30 mil, conforme a
modalidade em que se enquadre o empreendimento, e de acordo com o porte e
a localizao do municpio. O Crdito Solidrio, a propsito, admite uma srie
ampla de modalidades: aquisio de terreno e construo, construo em terreno
prprio ou de terceiros, concluso, ampliao ou reforma da unidade habitacional, aquisio de unidade nova e de imveis para reabilitao urbana com sua
respectiva adequao ao uso habitacional.
Os indicadores de atendimento mostrados pelo Crdito Solidrio, no
entanto, contrastam com as condies aparentemente favorveis expostas anteriormente. As primeiras contrataes ocorreram em 2005 e, at o momento,
totalizam 353 empreendimentos no pas, com pouco menos de 22 mil unidades
habitacionais e valor de financiamento das obras de R$ 382 milhes.
s restries financeiras enfrentadas pelo FDS26 juntam-se as dificuldades
das entidades organizadoras para elaborar projetos e atender requisitos para obter
financiamento, alm dos desafios enfrentados pelo agente financeiro, a Caixa na
operao de um programa que exige inovao em sua prtica herdada do BNH,
de relao exclusiva com empresrios, poder pblico e companhias habitacionais.
Soma-se a isto tambm um sistema normativo pouco adaptado execuo direta
por entidades da sociedade civil de recursos oramentrios habitacionais.
A execuo das obras, por sua vez, tambm se mostra penosa e em prazos
mais longos que os inicialmente previstos, em razo do pouco conhecimento
sobre gesto de empreendimentos habitacionais demonstrado por associaes e
cooperativas habitacionais populares ao passo que os valores de financiamento
so bastante limitados, no se admitindo equvocos ou desperdcios em sua aplicao. Em consequncia, do total de empreendimentos contratados at 4 de julho
de 2008, apenas cerca de 60% encontravam-se finalizados ou com mais de 90%
das obras executadas at 30 de abril de 2009.27
25. Aquisio compulsria de 3% das quotas de sua emisso pelos Fundos de Aplicao Financeira (FAF), na forma
da regulamentao expedida pelo Banco Central do Brasil (Bacen); aquisio voluntria de quotas do FDS por pessoas
fsicas e pessoas jurdicas; resultado da aplicao das disponibilidades financeiras; outras fontes de recursos que lhe
venham a ser atribudas. Os FAFs, principal fonte de recursos, foram extintos em 29 de dezembro de 1995 por deciso
do Conselho Monetrio Nacional (CMN), conforme a Resoluo CMN no 2.183, de 21 de julho de 1995, no bojo do
Programa de Estmulo Reestruturao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (Proer), transformando o
FDS em um fundo em processo de extino, devido inexistncia de alternativas de realimentao financeira deste.
Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/fds>.
26. O processo seletivo regular est suspenso, ocorrendo selees de propostas pelo MCidades em mbito excepcional, e tendo sido contratados somente 33 empreendimentos em 2009, e um em 2010.
27. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/
credito-solidario/copy2_of_credito-solidario>.
391
Em que pesem todas essas dificuldades, os movimentos sociais pela moradia ainda reconhecem a importncia do Crdito Solidrio em dar impulso ao
seu protagonismo por outro lado, o governo federal parece reconhecer o papel
das entidades habitacionais privadas, sem fins lucrativos, ao destinar a elas uma
ao do FNHIS e inclu-las entre os atores envolvidos no programa Minha Casa
Minha Vida, como ser visto adiante.
4.2 O Fundo de Garantia por Tempo de Servio28
A Carta de Crdito Individual foi alada a Programa de Habitao de

Interesse Social a partir da Resoluo no 460/2004 do Conselho Curador do
FGTS, que regulamentou a distribuio de subsdios advindos de receitas
financeiras do fundo sob a forma de descontos aplicados ao financiamento de
unidades habitacionais para famlias de baixa renda, que tm, assim, seu acesso
ao SFH ampliado. Ainda que os financiamentos sejam concedidos por meio de
contratos individuais, o conjunto de cada empreendimento gera as chamadas
operaes coletivas, devendo os muturios serem apresentados ao agente financiador (Caixa Econmica Federal) pelo poder pblico ou por entidade privada
(associao ou cooperativa).
Com o novo modelo de concesso de subsdios do FGTS, alcanou-se entre
2005 e 2007 uma aplicao de cerca de R$ 4,4 bilhes em subsdios (BRASIL,
2009b). Como o subsdio to maior quanto menor a renda familiar, a
Resoluo no 460 se firmou entre os beneficirios que no tm comprovao
de renda formal e, ao declararem a renda mnima admitida pelo programa, fizeram jus ao subsdio mximo. Este foi o caso dos inmeros empreendimentos
produzidos na rea rural, nos quais os beneficirios foram representados por
cooperativas e associaes habitacionais constitudas por entidades de trabalhadores na agricultura, trabalhadores rurais sem-terra e agricultores familiares.
Tais entidades souberam se organizar e disputar os recursos de subsdios do
FGTS, igualando ou mesmo superando a capacidade poltica e administrativa
das prefeituras municipais.
Neste embate, as entidades organizadoras urbanas, mesmo nas grandes
cidades, no tiveram igual desempenho o que gera crticas como a expressa no
PlanHab, de que:
() discutvel a localizao dos tomadores e a forma como este subsdio
oferecido, pairando dvidas sobre sua real eficcia no enfrentamento das
28. O programa Pr-Moradia, que, assim como as Cartas de Crdito, foi criado em 1995, no ser tratado aqui, uma
vez que sua contratao mostra comportamento errtico e somente admite o poder pblico como agente executor; a
participao limitada ou inexistente dos beneficirios na concepo de projetos e na gesto dos empreendimentos no
autoriza considerar o Pr-Moradia como uma forma de produo social da moradia.
392
situaes mais graves de necessidades habitacionais, sobretudo nas regies

metropolitanas, onde o dficit se concentra e onde mais difcil o atual
modelo de subsdio chegar ao destinatrio final (BRASIL, 2009b).
Pode-se interpretar essa crtica, tambm, como um comprometimento do
status de produo social da moradia da Resoluo no 460, uma vez que h grande
discricionariedade do agente financiador em priorizar certos investimentos em
detrimento de outros.29
A Resoluo no 460, assim reconhecida como se tratasse de um programa
habitacional, concorreu diretamente com o Crdito Solidrio, sendo que diversas
propostas que haviam sido indicadas no Crdito Solidrio migraram para esta
forma mais expedita de financiamento.
Na atualidade as operaes coletivas mostram condies menos vantajosas, do ponto de vista do muturio, que as propiciadas pelo programa Minha
Casa Minha Vida, ainda que este no inclua todas as modalidades das primeiras, que admitem, por exemplo, a aquisio de material de construo, forma
que flexibiliza a exigncia de regularidade fundiria dos terrenos utilizados para
produo habitacional.
Quanto fonte de financiamento, o FGTS incomparavelmente mais
robusto que o FDS, e as estimativas de capacidade de concesso futura de subsdios, elaboradas pelo PlanHab, so ainda mais promissoras que as apresentadas em perodo recente, de modo que o FGTS poder ter cobertura ainda
maior no equacionamento do grave dficit habitacional brasileiro, na medida
em que venha a ser operacionalizado com custos abaixo dos praticados hoje
(BRASIL, 2009b).
4.3 O Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social
Paralelamente ao processo de consolidao do SNHIS nos diversos nveis federativos, como apresentado na seo anterior, o FNHIS vem operando desde 2006
e, ao repassar, em mdia, mais de R$ 1 bilho por ano aos estados, ao Distrito
Federal e aos municpios, cumpre o previsto no Plano Plurianual (PPA) 20082011. Interessa abordar, em especial, o Programa Habitao de Interesse Social e
as suas aes:

Ao Proviso Habitacional de Interesse Social.
29. No mbito das Resolues no 460 e no 518, do Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
(CCFGTS), que modificou a primeira, no h processo de seleo de propostas conduzido pelo MCidades. Assim,
as superintendncias regionais da CEF so responsveis pela alocao dos subsdios, a partir de dotao recebida
periodicamente.
393
Ao Apoio Produo Social da Moradia.30
A Ao Proviso Habitacional de Interesse Social tem trs modalidades destinadas aos estados, ao Distrito Federal e aos municpios: Produo ou Aquisio
de Unidades Habitacionais; Produo ou Aquisio de Lotes Urbanizados; e
Requalificao de Imveis. O manual da ao, em suas diretrizes gerais, chama
ateno para o desenvolvimento de trabalho tcnico social, sendo um dos
seus objetivos:
() viabilizar a participao dos beneficirios nos processos de deciso, implantao e manuteno dos bens e servios, a fim de adequ-los s necessidades e
realidade local, bem como gesto participativa, que garanta a sustentabilidade do
empreendimento. [Tambm desejvel a] () contribuio, sempre que possvel,
das famlias beneficiadas, (...) de modo a compor recursos do fundo local de habitao de interesse social (BRASIL, 2009a).
Essas diretrizes, entre outras, apontam para a compatibilidade da ao com

o SNHIS, ao valorizar a participao e o controle social e estimular o funcionamento dos fundos locais. A previso e a priorizao dos investimentos habitacionais no PLHIS ainda no uma exigncia para a seleo de propostas, nem
critrio de pontuao. Quanto composio do investimento, destaca-se a possibilidade de que seja atribudo valor mo de obra das famlias beneficiadas, caso
as obras sejam executadas em regime de autoconstruo ou mutiro.
A quarta modalidade dessa ao, a prestao de servios de Assistncia
Tcnica para Habitao de Interesse Social (ATHIS), de extrema relevncia para
a produo social da moradia, uma vez que destinada tanto aos estados, ao
Distrito Federal e aos municpios como s entidades habitacionais privadas sem
fins lucrativos. A ATHIS, em consonncia com a Lei no 11.888/2008, possibilita
a contratao de servios para elaborao de projetos urbanizao, edificaes,
regularizao fundiria e trabalho tcnico social , tendo como inovao, ainda,
a possibilidade de contratao de servios de acompanhamento e de mo de obra
para melhorias habitacionais em reas consolidadas desde que tais obras sejam
executadas pelas prprias famlias beneficirias, em regime de mutiro, autoconstruo ou autogesto. Esta modalidade, assim, atende a demanda e a necessidade
expressa pelos movimentos sociais pela moradia, e viabiliza assistncia tcnica a
melhorias incrementais da moradia, adequando-se a situaes comuns em assentamentos autoproduzidos no Brasil.
Outra ao do FNHIS, de interesse por seu potencial de envolvimento de
novos atores ao processo de proviso habitacional, justamente denominada
30. A terceira ao deste programa, j analisada, a ao Apoio Elaborao de Planos Habitacionais de
Interesse Social.
394
Produo Social da Moradia (PSM), tendo existncia a partir do exerccio 2008

do fundo. Por meio desta ao,31 entidades privadas sem fins lucrativos, previamente habilitadas, podem pleitear recursos para produo ou aquisio de
unidades habitacionais ou requalificao de imveis, e ainda para produo ou
aquisio de lotes urbanizados. Os recursos, aps a concluso das obras, devero
ser retornados ao FNHIS, em condies anlogas s vigentes para o programa
Minha Casa Minha Vida.
As caractersticas dessa ao denotam que o pblico-alvo , em princpio,
o mesmo visado pelo Crdito Solidrio de fato, a PSM veio se colocar como
alternativa em momento de escassez de recursos daquele programa. No entanto,
a PSM ainda minoritria frente ao conjunto do FNHIS, tendo sido escolhidos
somente 61 projetos, no valor total de R$ 115 milhes, em 2008 em processo
seletivo que se estendeu at 12 de junho de 2009.32 Como foram apresentadas
mais de mil propostas para pr-seleo, no valor total de quase R$ 1,7 bilho,
trata-se do atendimento de uma parcela muito pequena, repetindo o que ocorreu
quando da primeira seleo do Crdito Solidrio, o que demonstra a existncia
de nova demanda reprimida e, intui-se, pouco qualificada para a apresentao
de propostas de habitao de interesse social.
Assim como o perfil dos beneficirios assemelhado, as entidades organizadoras da PSM so, de modo geral, aquelas que j vinham atuando no Crdito
Solidrio e que atuaram na Resoluo no 460. Mas, por se tratar de recursos
pblicos na PSM, as exigncias relativas compra e contratao de bens e servios, prestao de contas e demais normas aplicveis transferncia de recursos
da Unio aproximam-se daquelas vigentes para os entes pblicos, o que impe,
portanto, dificuldades adicionais gesto dos empreendimentos.
O grfico a seguir resume as selees do FNHIS, desde o incio da operao
do fundo.
31. Manual disponvel em: < http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-eacoes/producao-social-da-moradia/Manual%20para%20apresentacao%20de%20propostas%20%28Producao%20

Social%20da%20Moradia%29.pdf>.
32. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/
producao-social-da-moradia/PUBLICACaO%20SELECaO%2030%2004%2009-mais%20recursos.pdf>.
395
GRFICO 2
Selees de propostas do FNHIS por programa, ao e modalidade

(Valores de repasse em R$ milhes)
1400
1200
R$ milhes
1000
800
600
400
200
0
2006
Melhoria AP
2007
PLHIS
ano
ATHIS
2008
PSM
2009
Proviso HIS
Fonte: Relatrios de gesto do FNHIS.

Elaborao prpria.
Quer-se chamar ateno para o modo como parte dos recursos do FNHIS se
afasta da produo social da moradia em 2009, o Conselho Gestor do FNHIS
redistribui os recursos entre as aes, privilegiando a Ao Apoio Melhoria das
Condies de Habitabilidade de Assentamentos Precrios que chega a 87%
do valor das selees do FNHIS , em detrimento da reduo de recursos para
a PSM (5%) e da no previso de recursos para a Ao Proviso Habitacional de
Interesse Social. Por outro lado, prioriza-se a seleo de propostas que complementem projetos em execuo, cujas obras estejam inseridas no PAC conforme
a Resoluo no 27, de 3 de julho de 2009, 40% dos recursos do FNHIS seriam
assim aplicados em 2009.
Com efeito, o Relatrio de Gesto 2009, do FNHIS, informa a destinao
de R$ 550,26 milhes aproximadamente 42% dos recursos do FNHIS para
complementao de obras inseridas no PAC, o que, por um lado, pouco frente
ao montante de recursos do PAC, que destinou R$ 12,7 bilhes para urbanizao de favelas,33 mas, por outro, absorve boa parte dos recursos do FNHIS e
33. Conforme Balano de 3 anos do PAC, fevereiro de 2010.
396
d carter errtico Ao Proviso Habitacional de Interesse Social.34 A PSM,

por sua vez, recebeu 8,7%, o que inferior aos 10% previstos pela Resoluo no
18, de 19 de maro de 2008. J as selees 2009 para PSM e ATHIS envolvem,
respectivamente, recursos no montante de R$ 50 milhes35 e de R$ 60 milhes.
No se quer aqui questionar a relevncia das aes desenvolvidas pelo PAC,
apenas destacar que se trata de projetos cuja concepo deu-se fora do marco do
SNHIS e, portanto, no necessariamente atendendo s diretrizes de participao
popular e ao controle social do Sistema, que assume, em 2009, a condio de
doador de recursos.
Outra tendncia, desta vez ameaando o prprio status do SNHIS, conforme definido pela lei que o criou, denotada no Relatrio de Gesto de 2009,
do FNHIS, ao afirmar que:
Vale observar que a concentrao de investimentos em U[rbanizao de]
A[ssentamentos] P[recrios], deve-se ao fato de que com a criao do Programa
Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), em julho de 2009, atravs da Lei n. 11.977,
passando [sic] este programa a concentrar e priorizar a aplicao de recursos para a
proviso habitacional. (BRASIL, [s. d.], grifo nosso).
Isso posto, passa-se abordagem do programa Minha Casa Minha Vida.

4.4 O programa Minha Casa Minha Vida
O Minha Casa Minha Vida foi lanado pela MP no 459, de 25 de maro de

2009, convertida pela Lei no 11.977, de 7 de julho de 2009. Como meta geral,
o PMCMV comporta a construo de 1 milho de moradias para famlias com
renda de at 10 SMs, em parceria com estados, municpios e iniciativa privada,
um investimento de R$ 34 bilhes que poder reduzir em 14% o dficit habitacional do pas.
Como a Unio poder destinar subveno econmica s famlias com renda
de at 6 SM,36 importa examinar essas faixas de renda em detalhe. Especificamente
para a faixa de renda familiar de at 3 SMs, o Minha Casa Minha Vida prev a
construo de 400 mil unidades habitacionais; para as famlias com renda de 3 a
6 SMs esto destinadas outras 400 mil unidades habitacionais (UH). Na faixa de
34. Conforme o Relatrio de Gesto 2009 do FNHIS, a deciso de aportar recursos aos projetos j em andamento do
PAC se deu para viabilizar a reduo das contrapartidas dos entes federados, em funo da queda de arrecadao e do
aumento dos preos de materiais de construo, afastando, assim, o perigo de paralisao de obras.
35. Aos quais sero acrescidos R$ 31 milhes de propostas que no foram contratadas na seleo anterior. A demanda
reprimida por habitao se mantm, tendo sido recebidas solicitaes de recursos no valor de R$ 7 bilhes, e tendo
sido enquadradas propostas no valor de R$ 368 milhes conforme apresentao feita ao CGFNHIS em 18 de maro
de 2010. Disponvel em: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/cgfnhis/AT%20
e%20PSM.pdf>.
36. Vlido para a rea urbana, sendo que na rea rural o atendimento definido pela renda familiar bruta anual.
397
renda mais baixa esto os maiores subsdios, sendo que as famlias, ao retornarem
o financiamento habitacional, no comprometero mais que 10% de sua renda,
mensalmente, estando fixado em 10 anos o prazo para pagamento.
Alm disso, a Lei no 11.977/2009 prev que o PMCMV transferir at
R$ 14 bilhes em recursos da Unio para o Fundo de Arrendamento Residencial
e, para o FDS, at R$ 500 milhes. Em ambos os casos haver o atendimento de
famlias com renda at 3 SMs, mas mediante duas formas bastante diferenciadas
de produo habitacional: a primeira compreende empreendimentos propostos
pela iniciativa privada, com apoio dos entes federados responsveis pelo cadastramento da demanda, podendo doar terrenos e tomar medidas de desonerao
tributria , e contratao das obras pela Caixa Econmica Federal nos moldes do
Programa de Arrendamento Residencial, com a diferena de que, no PMCMV, a
propriedade ser transferida aos muturios assim que as obras forem concludas.
A segunda forma de produo, atendida pelo chamado Programa Habitacional
Popular Entidades Minha Casa Minha Vida (PHPE),37 assemelha-se ao Crdito
Solidrio e, portanto, enquadra-se no que est sendo denominado, neste trabalho, produo social da moradia. Chama ateno, neste caso, a diferena entre os
valores a serem transferidos pela Unio a cada um dos fundos.38
Mesmo que o PMCMV traga inovaes no marco da regularizao fundiria de assentamentos urbanos consolidados o que dever facilitar a obteno
da titularidade das unidades habitacionais em nome dos beneficirios finais ,
preveja a obrigatoriedade da assistncia tcnica habitao de interesse social e ao
acompanhamento da execuo das obras por representantes dos beneficirios,
notrio seu afastamento do SNHIS, sendo indcios:

A ausncia de qualquer meno priorizao de investimentos pelos

PLHIS, devendo apenas serem aprovados critrios locais de hierarquizao de beneficirios pelos conselhos locais de habitao.39
A composio do Comit de Acompanhamento do PMCMV, institudo pelo Decreto no 6.962, de 17 de setembro de 2009, e integrado
por representantes da Casa Civil (coordenadora), e dos Ministrios:
das Cidades, da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, que
difere substancialmente do Conselho Gestor do FNHIS, o qual conta
com participao muito mais ampla de rgos de governo, incluindo
37. Criado pela Resoluo no 141, de 10 de junho de 2009, do Conselho Curador do Fundo de Desenvolvimento Social.
O desempenho do PHPE mostra, at 29 de maro de 2010, a seleo de projetos para a construo de 2.378 unidades
habitacionais em todo o Brasil, com recursos do FDS na casa dos R$ 85 milhes. Disponvel em: < http://www.cidades.
gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-habitacao/programas-e-acoes/mcmv/minha-casa-minha-vida>.
38. H, ainda, recursos do PMCMV exclusivamente para municpios com populao at 50 mil habitantes, o que no
ser tratado aqui.
39. Conforme Portaria no 140, de 5 de maro de 2010, do Ministrio das Cidades.
398
ainda representaes dos movimentos populares, empresarial, de trabalhadores, profissional, acadmica ou de pesquisa, e de organizao no
governamental (ONG).
Por alterar as formas de atendimento habitacional e reforar a atuao do
setor privado na habitao de interesse social, os efeitos do PMCMV sobre a
Poltica Nacional de Habitao j se fazem sentir, haja vista que as metas do
PlanHab foram revisadas e reduzidas recentemente, em funo de custos e preos
praticados em empreendimentos no mbito do PMCMV, os quais passaram a ser
adotados tambm pelo PlanHab.40
5 Desafios e perspectivas para os prximos anos
A perspectiva de avaliao futura sobre a questo habitacional possvel em

funo das projees feitas para a elaborao do Plano Nacional de Habitao,
que tem como principal objetivo definir o conjunto de elementos necessrios
para a execuo de polticas pblicas nos trs nveis da federao visando o
horizonte de 2023, quando se prev zerar o dficit por novas moradias e a
inadequao habitacional.
Para tornar isso vivel, e para que acontea de forma compatvel com a
poltica habitacional vigente, est claro que o Sistema Nacional de Habitao
de Interesse Social deveria estar plenamente consolidado e operante em todos
os seus nveis, muito antes dessa data. Nesse sentido, tratou-se aqui dos desafios
colocados gesto do SNHIS, com foco nos entes municipais, especialmente por
meio da anlise dos planos locais de habitao.
Entende-se que as modalidades de planejamento de baixo para cima
devam ser estimuladas e, assim, reconhece-se que a experincia de elaborao
dos planos municipais de habitao constitui um esforo considervel por parte
de todos os atores envolvidos, especialmente das pequenas cidades, sem tradio
no planejamento de mdio e longo prazo, em geral, e muito menos habitacional.
Os PLHIS so relevantes tanto pelo processo de elaborao como pelo produto resultante, e deveriam possibilitar a discusso do que seja habitao desejada
e factvel no contexto do municpio, gerando informaes novas e importantes
sobre o tema da HIS e contribuindo para instrumentalizar a participao e o
controle social pelos conselhos municipais e pelas outras instncias de monitoramento e avaliao.
O momento ora vivido tambm envolve, em tese, a construo de um pacto
federativo da habitao de interesse social, aguardando a vinculao dos planos
40. Conforme apresentada pela Secretaria Nacional de Habitao, ao Conselho das Cidades, em 8 de dezembro
de 2009.
399
municipais aos estaduais e ao PlanHab, considerando, em especial, a aderncia

de propostas de planejamento local s linhas programticas, produtos e fontes de
recursos informados pelo plano nacional.
Esta no tarefa fcil, especialmente quanto ao estabelecimento de metas,
em que uma situao ideal pediria planejamento de fato integrado e sequencial, diferentemente do que ocorre, quando todos os entes devem realizar esses
esforos de planejamento simultaneamente e, geralmente, com pequeno grau de
conhecimento uns dos outros.
Tambm se deve reconhecer que o Ministrio das Cidades tem desempenhado importante papel de capacitao e articulao institucional. H, claro,
dificuldades impostas por mudanas de cenrios facilitaria muito o trabalho de
todos os entes se o PlanHab j pudesse ser tomado como produto acabado com
a ressalva de que, como em qualquer processo de planejamento, h necessidade
peridica de reviso de cenrios e metas.
A perspectiva de consolidao do SNHIS, no que toca aos seus instrumentos de planejamento, tida como favorvel, em que pese a forma desigual como
est sendo implantado, mostrada ao longo deste captulo. Mas a efetividade do
funcionamento do Sistema depender tambm da articulao com outros instrumentos de planejamento territorial e oramentrio, destacando-se aqui os
planos diretores.
Como, via de regra o uso habitacional ocupa boa parte das cidades e, mais,
exige a prpria construo de cidade, dever ser sempre promovida a aproximao da gesto urbana e da habitacional, removendo-se barreiras institucionais
e de informao, para tornar isso possvel. Esta mais uma tarefa de poltica
urbana em que o Ministrio das Cidades com o Conselho das Cidades, tm
papel fundamental.
Uma fragilidade dos PLHIS, como se sabe, a no obrigatoriedade de sua
previso legal, estando, assim, sob a discricionariedade dos governos municipais
e estaduais a sua implementao, que tambm depender fundamentalmente
da presena e da presso da sociedade. Por outro lado, cabe ao governo federal
efetivar o SNHIS como centralizador de programas e projetos e minimizar a
alocao de recursos fora desse marco.
Nesse sentido, premente o reforo do papel indutor do governo federal
para a consolidao plena do SNHIS, associando maiores investimentos com a
reviso dos modelos de polticas e a pactuao federativa. Efetivamente, e infelizmente, aes do prprio governo federal parecem contrariar as teses que este
ajudou a criar e implantar Crdito Solidrio, SNHIS, FNHIS etc. como eixos
da poltica habitacional a partir de 2003.
400
Por ltimo, mas no menos importante, ressalta-se o papel da sociedade em

dar continuidade implementao do SNHIS, reafirmando e refinando as formas
de participao social no planejamento urbano e no habitacional em particular.
Concluindo, verificam-se enormes desafios colocados sociedade brasileira
para o cumprimento do direito bsico da moradia. A dimenso do esforo e a
retrospectiva da produo habitacional e da cidade permitem apontar a importncia da produo social da moradia como forma historicamente no reconhecida nem incorporada pela poltica pblica, mas extremamente difundida no
sentido da produo de nossas cidades. Reforar a produo social da moradia,
capacitando e fomentando esta forma de produo habitacional, significaria ao
menos a valorizao da cooperao para o cumprimento dos objetivos colocados
para o pas. Nesse sentido, a mobilizao da sociedade deve ser considerada como
fundamental para concretizar o esforo que resultar em cidades para todos.
401
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CAPTULO 12
SANEAMENTO BSICO NO BRASIL: DESENHO INSTITUCIONAL E

DESAFIOS FEDERATIVOS
1 INTRODUO
Os servios de saneamento bsico, tanto em seu carter de cadeia industrial para

a proviso de bens pblicos, quanto no sentido de rede de servios pblicos destinados efetivao de direitos sociais,1 vm passando por um substancial processo de transformao institucional, desde a aprovao da nova Lei Nacional de
Saneamento Bsico (LNSB) Lei Federal no 11.445/2007.
Para os servios de saneamento bsico, a edio de uma nova moldura
institucional reveste-se de grande importncia.2 O modelo anteriormente
vigente, derivado do antigo Plano Nacional de Saneamento (Planasa)
(Decreto-Lei no 949/1969) encontrava-se em crise desde a edio da Lei
Federal no 6.528/1978, que alterou as regras de reajuste das tarifas de gua
e esgoto gerou desequilbrio econmico-financeiro aos operadores do setor.
Quando da extino do Banco Nacional de Habitao (BNH), em 1986, e
do Ministrio do Interior (Minter), em 1990, a prerrogativa de regular esses
servios pblicos no foi redistribuda a nenhuma outra agncia federal, tornando o Planasa acfalo. Com a edio da LNSB, os servios de saneamento
bsico passam a contar com uma moldura organizacional e institucional clara,
a partir da qual se tornam possveis, no apenas a construo de polticas
pblicas consequentes, mas tambm a conformao de novos desenhos institucionais (GOODIN, 1996).
Com o abandono do modelo centralizador adotado pelo Planasa, um dos
grandes desafios atuais ao desenvolvimento dos servios de saneamento bsico
1. Embora no esteja expressamente previsto na Constituio Federal como um direito social, pode-se considerar que o saneamento bsico integra o conjunto de servios pblicos indispensveis efetivao dos direitos
sociais moradia adequada e melhoria de todos os aspectos de higiene, previstas nos Arts. 11.1 e 12.2
do Pacto Internacional sobre Direitos Econmicos, Sociais e Culturais (Conveno de Nova Iorque, de 19 de
dezembro de 1966, internalizada pelo Decreto Legislativo no 226, de 12 de dezembro de 1991, e promulgada
pelo Decreto no 591, de 6 de julho de 1992).
2. Para as finalidades deste captulo, considera-se saneamento bsico a cadeia industrial e a rede de servios pblicos
necessrias s atividades de captao, tratamento, aduo e distribuio de gua potvel, bem como coleta, afastamento, tratamento e despejo de esgoto sanitrio. Embora gozem de uma moldura institucional comum, no sero
objeto deste captulo os servios pblicos de limpeza urbana e destino de resduos slidos, nem os de drenagem e
manejo de guas pluviais urbanas (LNSB, Art. 3o).
406
encontra-se na rea dos arranjos institucionais interfederativos. Fortemente

dependentes de recursos federais, especialmente por meio de operaes de crdito, esses servios pblicos so normalmente prestados pelos estados-membros,
pelos municpios ou por seus concessionrios, pblicos ou privados (MOTTA,
2004). Considerando-se a grande vinculao que deve existir entre as polticas
de saneamento bsico, as polticas nacionais e regionais de recursos hdricos e as
polticas regionais e locais de desenvolvimento urbano e sade pblica, a articulao entre essas polticas pblicas requer um grande esforo de cooperao entre a
Unio, os estados-membros e os municpios.
No caso especfico dos servios de saneamento bsico, a cooperao entre
os entes federados bastante prejudicada pela confuso existente entre os atores
e as funes que estes desempenham na gesto do setor, tanto no debate tcnico,
quanto no debate poltico (parte 1). Uma compreenso adequada dessas diferentes
funes, associada ao entendimento de que nenhum ator deve necessariamente
exercer certa funo, permite a proposio de uma srie de novos desenhos institucionais para a prestao desses servios pblicos, o que amplia a possibilidade
de uma adequada coordenao entre as polticas pblicas de saneamento bsico,
recursos hdricos, desenvolvimento urbano e sade pblica (parte 2). Ao fim, este
captulo prope uma pauta de pesquisa que enfrente as relaes entre o desenvolvimento dos servios de saneamento bsico e a articulao interfederativa (parte 3).
2 ATORES E FUNES NO SETOR DE SANEAMENTO BSICO
A naturalizao do modelo institucional estabelecido pelo antigo Planasa costuma

gerar uma grande confuso sobre quais so os atores intervenientes e quais as
funes que estes desempenham ou devem necessariamente exercer na prestao
dos servios de saneamento bsico, o que dificulta a compreenso da estrutura do
setor e conduz a equvocos conceituais (Coutinho et al., 2006).
Se tomarmos os servios de saneamento bsico em seu carter de cadeia industrial para a proviso de bens pblicos, trata-se de um setor econmico potencialmente aberto explorao pela iniciativa privada (Constituio Federal, Art. 170).
Por outro lado, enquanto rede de servios pblicos destinados efetivao de direitos
sociais, cabe ao Estado prestar os servios de saneamento bsico, ainda que por meio
de concessionrio ou permissionrio privado (Constituio Federal, Art. 175).
Nos termos da Constituio Federal, a Unio tem competncia administrativa para estabelecer as diretrizes gerais do setor (Constituio Federal, Art.
21, XX). Tanto a Unio, quanto os estados-membros e os municpios, devem
promover programas de melhoria do saneamento bsico (Constituio Federal,
Art. 23, IX). Compete ainda aos municpios legislar sobre os assuntos e organizar
e prestar os servios de interesse local (Constituio Federal, Art. 30, I e V).
Saneamento Bsico no Brasil
407
Consequentemente, so pelo menos quatro os atores intervenientes no

setor de saneamento bsico: as empresas privadas, a Unio, os estados-membros
e os municpios, diretamente ou por meio de suas autarquias, empresas pblicas
e demais rgos da administrao pblica indireta. Esses quatro atores podem
desempenhar uma ou mais das seguintes funes necessrias prestao de servios de saneamento bsico: o planejamento (subseo 2.1), a titularidade (subseo 2.2), a regulao e fiscalizao (subseo 2.3), a operao (subseo 2.4) ou o
financiamento (subseo 2.5).
2.1 Planejamento
A funo de planejamento dos servios de saneamento bsico engloba pelo menos

duas vertentes: a do planejamento da cadeia industrial e a do planejamento do
servio pblico.
O planejamento da cadeia industrial para a proviso de bens pblicos em
saneamento bsico uma espcie de poltica industrial. Enquanto atividade
econmica produtiva, compete Unio planejar o setor (Constituio Federal,
Art. 174), ainda que os estados-membros (Constituio Federal, Art. 23, V) e os
municpios (Constituio Federal, Art. 30, II) gozem da prerrogativa de editar
legislao suplementar sobre o mesmo tema.
J o planejamento dos servios de saneamento bsico de competncia do
titular (LNSB, Art. 19, 1o). Nos termos da LNSB, os planos de saneamento
bsico devero englobar: o diagnstico da situao do setor e seus impactos
nas condies de vida da populao; as metas de curto, mdio e longo prazo
para que se obtenha a progressiva universalizao dos servios; os programas,
projetos e aes necessrias para atingir esses objetivos e metas; e as aes para
situaes de emergncia. Em geral, esse tema bastante negligenciado no
debate poltico e acadmico, o que resta prejudicial ao desenvolvimento futuro
do setor de saneamento bsico.
2.2 Titularidade
A titularidade de um servio pblico nada mais do que uma competncia administrativo-constitucional. Ser titular significa ser o responsvel pela prestao de
um servio pblico.
Ao titular dos servios de saneamento bsico incumbe prestar esse servio
pblico, que pode ser operado diretamente pela administrao pblica ou indiretamente por meio de um consrcio pblico ou de um concessionrio, pblico ou
privado. Compete ainda elaborar o plano de saneamento bsico, providenciar a
regulao e a fiscalizao do setor, garantir a qualidade do atendimento populao
e estabelecer mecanismos de controle social sobre a rede de servios (LNSB, Art. 9o).
408
Definir quem o titular dos servios de saneamento bsico tornou-se uma

das questes mais extraordinariamente controversas do Direito administrativo
brasileiro contemporneo. Essa funo vem sendo historicamente exercida
pelos municpios brasileiros, e a Constituio Federal de 1988 (CF/88) atribuilhes explicitamente a titularidade sobre os servios pblicos de interesse local
(Constituio Federal, Art. 30, V), categoria na qual os servios de saneamento
bsico poderiam ser enquadrados. Entretanto, durante o perodo de crise do
Planasa, o tema tornou-se subitamente duvidoso. No centro do debate estava a
questo da titularidade sobre os servios de saneamento bsico na cidade de So
Paulo, que bastante atpica e no encontra paralelo na realidade nacional.
No municpio de So Paulo, os servios de saneamento bsico eram prestados diretamente pelo poder pblico local at 1870, quando houve a concesso a
um operador privado, a Companhia de gua e Esgotos da Cantareira. Em 1892
o Estado de So Paulo encampou a operao dos servios e passou a prest-los
diretamente (ROLNIK, 1997). Aps sucessivas reorganizaes administrativas, a
Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo (SABESP), criada em
1973, passou a operar a rede, sem celebrar qualquer contrato de concesso com o
municpio de So Paulo.
A defesa da frgil posio jurdica da SABESP mobilizou meios jurdicos e
polticos considerveis, que comearam a produzir teses em favor da titularidade
estadual sobre os servios de saneamento bsico. A mais comum entre essas teses
sustenta que a titularidade deve ser estadual sempre que a montagem da cadeia
industrial necessria operao ultrapasse as fronteiras de um nico municpio,
o que relativamente frequente nas regies metropolitanas e no semirido nordestino. At o presente momento, a questo no est resolvida pelo Supremo
Tribunal Federal.3 Porm, ao celebrar um contrato de concesso com o municpio
de So Paulo em 2009, a SABESP passou a reconhecer tacitamente a titularidade municipal.
O debate sobre a titularidade dos servios de saneamento bsico tornou-se
o catalisador em torno do qual se articularam mltiplos interesses contrrios
aprovao de uma nova moldura institucional para o setor. Catapultada categoria de questo-chave, sem a qual no se poderia avanar na regulamentao dos
servios, a dvida sobre a titularidade emperrou diversas tentativas de aprovao
de uma nova LNSB ao longo dos anos 1990 e 2000 (COUTINHO et al., 2006).
Inflado artificialmente por vrios interesses jurdicos, polticos e econmicos
divergentes, o problema da definio sobre a titularidade dos servios de saneamento bsico sempre foi uma falsa questo. Primeiro, porque possvel avanar na
3. Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin) no 2077-3, de 29 de maro de 1999. Embora discuta o caso do municpio de Juazeiro, esta Adin o leading case (precedente judicial mais antigo e importante) nos debates sobre o tema.
409
regulamentao do setor sem enfrentar diretamente a questo da titularidade. A

nova LNSB, por exemplo, ignora completamente o tema, referindo simplesmente
ao exerccio da titularidade, sem qualquer preocupao em nomear o ator que
desempenha essa funo. Segundo, porque a titularidade uma funo bastante
menos importante do que aparenta ser. Mesmo que a LNSB aparentemente vincule as figuras do titular, do planejador e do regulador, essas trs funes so
autnomas e podem ser exercidas por atores distintos. perfeitamente aceitvel,
no modelo adotado pela LNSB, que um ente da federao entregue a prestao
dos servios de saneamento bsico a um ou mais operadores e delegue as funes
de planejamento, regulao e fiscalizao a outras organizaes. No limite, o titular pode ser apenas um organizador do servio pblico, sem quaisquer atribuies
diretas sobre a sua operao, planejamento, regulao e fiscalizao. Alis, este era
o padro estabelecido pelo antigo Planasa.
2.3 Regulao e fiscalizao
Da mesma forma que a funo de planejamento, a regulao e a fiscalizao dos

servios de saneamento bsico englobam pelo menos duas vertentes: a regulao
e fiscalizao da cadeia industrial, com o objetivo de proteger a livre concorrncia entre os operadores e os direitos do consumidor em geral; e a regulao e
fiscalizao do servio pblico, de modo a garantir o cumprimento do plano de
saneamento bsico, o equilbrio econmico-financeiro do operador e a qualidade
dos servios de saneamento bsico em especial.
A regulao da cadeia industrial para a proviso de bens pblicos em saneamento bsico de competncia da Unio, encontrando-se inserida nos sistemas
nacionais de defesa da concorrncia (Lei Federal no 8.884/1994) e de proteo
ao consumidor (Lei Federal no 8.078/1990). J a regulao e a fiscalizao dos
servios pblicos, em especial do cumprimento do plano de saneamento bsico
e da manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos operadores, so de
competncia do titular, a quem incumbe prestar diretamente ou autorizar a
delegao dos servios e definir o ente responsvel pela sua regulao e fiscalizao (LNSB, Art. 9o, I).
Em vrios aspectos, as regras da nova LNSB reproduzem certa confuso
entre titularidade, regulao e fiscalizao. Se o ente federado que presta diretamente os servios de saneamento bsico no tem a obrigao de conceber ex ante
um sistema de regulao e fiscalizao, ento a norma est partindo do pressuposto de que titularidade, regulao e fiscalizao so funcionalmente superpostas, tornando-se autnomas apenas por exceo.
Essa confuso deriva de uma concepo bastante equivocada sobre o sentido
da regulao dos servios pblicos. Nos termos da LNSB, as estruturas regulatrias
410
so meros instrumentos de acompanhamento e fiscalizao da execuo dos contratos de programa ou de concesso. Inexistindo separao entre titular e operador, no necessrio qualquer mecanismo de regulao e fiscalizao que garanta
o cumprimento do plano de saneamento bsico e a manuteno do equilbrio
econmico-financeiro do operador. Desse modo, no se obriga o poder pblico
a qualquer institucionalidade capaz de enfrentar o problema da inconsistncia
temporal entre o plano de saneamento bsico, o equilbrio econmico-financeiro
do operador e o calendrio poltico-eleitoral. Ao reduzir a funo de regulao
atividade de fiscalizao do cumprimento dos contratos de programa ou de
concesso, a LNSB acaba perdendo a oportunidade de universalizar as estruturas
regulatrias, o que incentivaria o planejamento de longo prazo.
Alm de equivocada em seu sentido, a concepo de regulao dos servios
pblicos presente na LNSB tambm se encontra eivada de alguns preconceitos
ideolgicos bastante incompreensveis. o caso da norma que estabelece que a
funo de regulao deva ser exercida por um ente autnomo e com independncia decisria (LNSB, Art. 21, I), praticamente impondo o modelo de agncias reguladoras. Dessa forma, a LNSB exclui expressamente a adoo de outros
arranjos institucionais, como a regulao direta pelo poder pblico, por contrato
ou por processo.
Considerando-se que a titularidade dos servios de saneamento bsico em
princpio municipal, a utilizao compulsria do modelo de agncias reguladoras pode obrigar criao e manuteno de mais de cinco mil rgos de regulao.
Alm de extremamente oneroso para o poder pblico, esse milagre da multiplicao das agncias reguladoras provavelmente esbarraria na impossibilidade
de encontrarem-se quadros tcnicos qualificados a oper-las em todo territrio
nacional. Consciente desse problema, a LNSB autoriza expressamente os titulares
a delegar a funo de regulao e fiscalizao, em favor de uma entidade reguladora estadual ou consorciada (LNSB, Art. 22, 1).
Ainda que a LNSB contenha equvocos na questo da regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, a nova moldura institucional tem alguns
mritos importantes. No que diz respeito composio da tarifa dos servios
pblicos, um dos aspectos centrais de qualquer atividade regulatria, as regras
que obrigam os operadores a manter absoluta transparncia contbil (LNSB, Art.
18), inclusive no que diz respeito estrutura de subsdios tarifrios e no tarifrios
(LNSB, Art. 11, 2o, IV, e; Art. 23, IX; Art. 29, 2o; Art. 31; Art. 39, Pargrafo
nico), representam um ntido avano na direo da produo sistematizada de
informaes essenciais ao planejamento de polticas pblicas, ao controle social
dos servios pblicos e defesa dos direitos dos consumidores.
411
2.4 Operao
A funo de operao dos servios de saneamento bsico envolve a proviso e

manuteno da cadeia industrial e a oferta efetiva dos servios pblicos. O operador pode ser o prprio titular (prestao direta) ou um terceiro (prestao por
meio de terceiros).
A prestao direta pode ocorrer por meio da prpria administrao pblica
ou de entes operadores descentralizados, tais como autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas ou de economia mista vinculadas ao ente federado que
detm a titularidade. Nesse caso, a figura do titular confunde-se com a do operador, e no h necessidade legal de conceber-se uma estrutura regulatria.
Todavia, a LNSB permite que o titular entregue a operao dos servios de
saneamento bsico a terceiros. lcito que a administrao pblica, por meio de um
processo licitatrio e consequente celebrao de um contrato de concesso, entregue a operao, no todo ou em parte, a um concessionrio, pblico ou privado.
Entretanto, apenas ser vlida a concesso precedida da elaborao de um plano de
saneamento bsico e da instalao de um rgo regulador (LNSB, Art. 11).
O titular pode estabelecer um ente operador descentralizado para prestar
diretamente os servios de saneamento bsico, mas no poder entregar a operao a rgos da administrao pblica indireta ou empresas de economia mista
institudas por outros entes federados. Uma autarquia federal ou uma companhia
estadual de saneamento bsico no podero prestar servios de saneamento bsico
em determinado municpio, seno por meio de contrato de concesso.4 Mesmo os
consrcios pblicos formados exclusivamente entre municpios para prestar regionalmente os servios de saneamento bsico no podero operar, seno por meio de
um contrato de programa. Logo, o consorciamento tambm requer a formulao
prvia de um plano de saneamento bsico e a instituio de um rgo regulador.
Em virtude do seu carter de cadeia industrial e rede de servios pblicos,
possvel desmembrar a operao dos servios de saneamento bsico, entregando
cada rede de servios ou etapa da cadeia a um operador diferente. Quem presta os
servios de gua no necessariamente deve prover os servios de esgoto. Mesmo
a operao da rede de distribuio de gua pode dar-se independentemente do
controle das atividades de captao, tratamento e aduo da gua bruta.
Embora essa separao das redes e dos elos da cadeia no ocorra com frequncia no Brasil, possvel que em certas circunstncias a necessidade de compartilhar investimentos e as economias de escala obtidas em virtude da desverticalizao
4. A operao associada ou cooperativada destinada ao provimento dos servios de saneamento bsico em um determinado condomnio, ou localidade de pequeno porte e baixa renda, dispensa licitao e pode ser formalizada por meio
de convnio, permisso ou termo de parceria (LNSB, Art. 10, 1o).
412
justifique as deseconomias de escopo e os custos regulatrios delas resultantes.

Um conjunto de pequenos municpios, que dificilmente seriam capazes de realizar individualmente os vultosos investimentos necessrios construo de uma
represa, adutora, estao de tratamento de gua, coletora ou estao de tratamento
de esgoto, podem em alguns casos compartilhar esses equipamentos, ganhando
a escala necessria para torn-los economicamente viveis. O mesmo raciocnio
vale para coparticipao no alto custo de contratao de tcnicos especializados,
em especial engenheiros sanitrios.
2.5 Financiamento
Nos estudos sobre o setor de saneamento bsico, normal que a anlise sobre a
funo de financiamento concentre-se na disponibilidade de recursos oramentrios e no oramentrios para investimento, em especial por meio de operaes
de crdito aos operadores (MOTTA, 2004). Entretanto, a principal fonte de
financiamento para o provimento desses servios pblicos no o oramento
governamental, mas a tarifa cobrada aos tomadores. So os recursos arrecadados
por meio da tarifa que cobrem os custos operacionais do sistema e remuneram
os emprstimos obtidos junto s organizaes de fomento, com a finalidade de
ampliar a rede de servios.
Por essa razo, qualquer discusso sobre o financiamento dos servios de
saneamento bsico deve partir de um debate amplo sobre a sua estrutura tarifria, a poltica de subsdios e os critrios contbeis aplicveis determinao dos
custos operacionais e amortizao dos investimentos (TUROLLA, 2002). Nesse
aspecto, a LNSB representou um avano significativo, ao estabelecer regras claras
sobre a fixao da tarifa, a poltica de subsdios, a manuteno do equilbrio econmico-financeiro dos operadores e a remunerao de seus investimentos (LNSB,
Arts. 29 a 42). Contudo, a LNSB no clara no que diz respeito ao exerccio das
competncias tarifrias em circunstncias nas quais a pessoa do titular confundase com a do operador, inexistindo um rgo regulador autnomo.
A tarifa a principal fonte de financiamento dos servios de saneamento
bsico, mas no a nica. Na medida em que a promoo de programas de
saneamento bsico uma obrigao da Unio, dos estados-membros e dos
municpios (Constituio Federal, Art. 23, IX), os trs nveis de governo devem
participar ativamente do financiamento do setor, disponibilizando recursos
oramentrios ou no oramentrios para investimento. Ao mesmo tempo,
trata-se de uma rea totalmente aberta participao das empresas privadas, que
podem atuar livremente como agentes financeiros dos operadores. Da mesma
forma, os operadores do setor podem beneficiar-se muito dos instrumentos oferecidos pelo mercado de capitais, captando recursos diretamente dos investidores privados interessados em aplicaes de longo prazo. Porm, apenas quatro
413
operadores encontram-se presentemente listados na BM&FBovespa: a SABESP,

a Companhia de Saneamento de Minas Gerais, a Companhia de Saneamento do
Paran e a Sanesalto Saneamento S.A (SP).
3 DESENHO INSTITUCIONAL E ARTICULAO COM OUTRAS POLTICAS
PBLICAS
A separao entre os atores intervenientes e as funes que estes exercem ou

podem desempenhar na prestao dos servios de saneamento bsico, alm de
revestir-se de importncia conceitual e didtica, bastante instrumental na construo de alternativas de desenho institucional e de articulao entre as polticas
de recursos hdricos, desenvolvimento urbano e sade pblica. Entretanto, como
a naturalizao do modelo institucional estabelecido pelo antigo Planasa costuma
gerar uma grande confuso entre atores e funes, uma breve descrio de seu
desenho institucional goza de utilidade analtica e exemplificativa (subseo
3.1). Em seguida, explora-se as novas possibilidades de modelagem institucional,
abertas pela LNSB, tanto na prestao dos servios (subseo 3.2), quanto na
articulao entre as polticas (subseo 3.3).
3.1 O desenho institucional do Planasa
Concebido durante a Ditadura Militar, em um cenrio de planejamento tecnocrtico, centralizao poltica e modernizao autoritria, o Planasa no
era exatamente um modelo de institucionalidade democrtica. Como a Unio
no tem a titularidade e no goza de poderes regulamentares amplos sobre os
servios de saneamento bsico, o governo federal adotou uma bem-sucedida
estratgia de induo. Detentora dos vultosos recursos oriundos do recmcriado Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), a Unio condicionou a oferta de crdito para investimentos na rea de saneamento bsico
adeso a um desenho institucional pr-determinado e bastante diferente do
prevalente at ento.
Em linhas gerais, o padro imposto pelo Planasa seguia as seguintes linhas.
Os recursos federais, captados por meio do FGTS, depositados no Fundo de
gua e Esgoto (FAE) e geridos pelo Banco Nacional de Habitao, seriam disponibilizados somente a empresas pblicas estaduais que prestassem os servios
regionalmente. Qualquer estado-membro que desejasse aderir ao plano deveria
criar uma companhia estadual de saneamento bsico (CESB), a qual atuaria
como operadora pblica e concessionria dos municpios. Consequentemente,
os municpios que quisessem receber os investimentos originrios do governo
federal deveriam no apenas oferecer contrapartidas financeiras, mas tambm
entregar a operao desses servios pblicos a uma CESB.
414
De modo a preservar o equilbrio econmico-financeiro do assim denominado Sistema Financeiro do Saneamento (SFS), mantendo as companhias
estaduais solventes e garantindo uma adequada remunerao ao FAE, a funo de regulao dos servios de saneamento bsico, em especial a fixao da
tarifa, era delegada ao governo federal, que a exerceria por meio do Ministrio
do Interior. Este tambm prestava assistncia tcnica s CESBs e auxiliava
no planejamento do setor, por meio do Servio Federal de Habitao e
Urbanismo (SERFHAU).
Considerando-se a separao entre atores e funes proposta no captulo
anterior, o desenho institucional imposto pelo Planasa pode ser representado da
seguinte forma:
TABELA 1
Atores e funes no Planasa

Funo
Ator
Planejamento
Unio (SERFHAU) e Estado (CESB)
Titularidade
Municpio
Regulao e fiscalizao
Unio (Minter)
Operao
Estado (CESB)
Financiamento
Unio (BNH), Estado (CESB), municpio (contrapartida

financeira) e usurio (tarifa)
Elaborao prpria.
Analisando-se o quadro acima, resta evidente que o Planasa despia os

municpios de qualquer funo na prestao dos servios de saneamento bsico.
Celebrando contratos de concesso por adeso, por meio dos quais se submetiam
integralmente ao plano, os municpios aderentes entregavam todas as suas competncias administrativas Unio e aos estados-membros. Ainda assim, a possibilidade de acessar os fartos recursos disponibilizados pelo SFS induziu quase
75% dos municpios a aderir ao plano e entregar a operao dos servios de gua
e esgoto s respectivas CESBs.
Em sua origem, o modelo imposto pelo Planasa era bastante centralizador,
mas atribua muitos poderes Unio, gerando certo equilbrio entre o governo
federal e as CESBs. Durante o perodo de crise do Planasa, com a extino do
SERFHAU (1974), do BNH (1986) e do Minter (1990), os estados-membros
adquiriram progressivamente poderes cada vez mais amplos, ocupando o espao
abandonado pela Unio. Assim, de atores quase irrelevantes no perodo imediatamente anterior edio do Planasa, os estados-membros tornaram-se extraordinariamente importantes.
415
3.2 Outras possibilidades de desenho institucional: o consorciamento
A paulatina ampliao dos poderes e da atuao dos estados-membros na prestao dos servios de saneamento bsico, associada excluso quase completa dos
municpios do processo decisrio ou da obteno de emprstimos no mbito do
SFS, encontra-se no cerne de um dos mais importantes conflitos de interesse no
mbito do setor: a disputa entre os estadualistas e os municipalistas. Basicamente,
podem ser denominados de estadualistas os defensores da operao regionalizada
por meio das CESBs. Em contrapartida, chamam-se de municipalistas os que
advogam a operao em nvel local, atravs dos prprios municpios ou de rgos
da sua administrao pblica indireta.
A partir da edio da Lei de Concesso de Servios Pblicos (Lei Federal no
8.987/1995) e da criao do Programa de Modernizao do Setor de Saneamento
(PMSS), durante o governo Fernando Henrique Cardoso, adicionou-se ao conflito
um novo grupo de interesse: os privatistas. Sustentando que os servios de saneamento bsico devem ser entregues a operadores privados, os privatistas contrapem-se tanto aos municipalistas quanto aos estadualistas, na medida em que esses
normalmente apiam a prestao dos servios por meio de operadores pblicos.
Entretanto, o ingresso dos privatistas na arena decisria provocou a formao de
alianas de lado a lado. Tanto os privatistas quanto os estadualistas so patrocinadores da operao capitalista comercial, enquanto os municipalistas costumam
ocupar-se preferencialmente de temas como os do empoderamento da administrao pblica local, do controle social dos servios pblicos e da efetivao dos
direitos sociais da populao. Por outro lado, os privatistas e os municipalistas so
aliados tradicionais na defesa da operao em nvel local, enquanto os estadualistas
advogam a operao regionalizada dos servios (Coutinho et al., 2006).
Durante os debates que resultaram na adoo da nova LNSB, estadualistas,
municipalistas e privatistas travaram uma disputa acirrada sobre qual deveria ser
o novo modelo dominante para o setor de saneamento bsico. Em certo sentido,
nenhum desses grupos ideolgicos compreendeu a mais importante contribuio
histrica resultante da experincia do Planasa: que a adoo de um padro uniforme contraproducente em um pas com a diversidade cultural, econmica,
geogrfica, poltica e social do Brasil. Felizmente, nenhum dos interesses conseguiu prevalecer, e a LNSB declinou da imposio de um desenho institucional
nico, limitando-se a estabelecer as regras para a articulao entre atores e funes, independentemente do arranjo institucional escolhido.
Nesse sentido, a LNSB encontra-se na contramo do prottipo de planejamento tecnocrtico, centralizao poltica e modernizao autoritria prevalente
no antigo Planasa. Na medida em que os titulares recuperem o poder decisrio,
com o vencimento progressivo dos contratos de concesso celebrados no mbito
416
do Planasa, tornam-se possveis novas experincias de gesto dos servios de saneamento bsico, que resultem em institucionalidades mais adequadas ao regime
democrtico e descentralizao do poder poltico. Uma vez superados os conflitos ideolgicos entre os diferentes grupos de interesse, possvel que os atores
compreendam que cada localidade ou grupo de usurios demanda um arranjo
institucional diferente, dos quais resultar um mosaico de distintas solues, que
podem harmonizar operao pblica ou privada, regionalizada ou em nvel local.
Um dos laboratrios mais importantes para a formulao de novos desenhos institucionais no setor de saneamento bsico so os consrcios pblicos. De
acordo com os ltimos dados disponveis da pesquisa de municpios (MUNIC),
realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), em 2005, o
nmero de municpios participantes em alguma modalidade de consrcio pblico
na rea de saneamento bsico era de 343, com especial concentrao em cidades
com menos de 10.000 habitantes situadas na regio Sul (Linhares et al., 2010).
O consorciamento possibilita aos municpios, aos estados-membros e
Unio a construo de arranjos institucionais nos quais as relaes de poder se
processam de modo mais horizontal, sem a verticalizao e a hierarquia presentes
nos modelos em cadeia de comando e controle, dos quais o Planasa era um exemplo bastante tpico. Por meio dos consrcios pblicos, os entes federados podem
cooperar em torno dos seus interesses comuns, sem que um deva necessariamente
submeter-se ao outro.
Um dos campos nos quais o consorciamento revela-se mais promissor o da
regulao e fiscalizao. Considerando o alto custo das atividades de regulao, e
a pequena oferta de quadros tcnicos qualificados na rea de saneamento bsico,
a formao de consrcios pblicos de regulao pode ser uma alternativa importante para que os pequenos e mdios municpios instalem rgos de regulao,
sem a necessidade de aderir s agncias reguladoras estaduais, prevenindo possveis conflitos de interesse com as CESBs, ao mesmo tempo em que se reduzem
os riscos de captura da agncia pelos interesses polticos locais. O consorciamento
tambm pode ser um instrumento muito valioso para a reduo dos custos e
a melhoria da qualidade dos servios de saneamento bsico em reas nas quais
h economias de escala significativas, como as de assistncia tcnica, pesquisa e
desenvolvimento, operao de redes de distribuio integradas, aduo e tratamento de gua e afastamento e tratamento de esgoto.
3.3 A articulao entre as polticas de saneamento bsico, recursos hdricos,
desenvolvimento urbano e sade pblica
Os consrcios pblicos tambm podem ser um instrumento importante

para a coordenao entre as polticas de saneamento bsico, recursos hdricos,
417
desenvolvimento urbano e sade pblica. Entretanto, a cooperao nessas reas

depende muito mais do aprimoramento dos mecanismos de planejamento governamental do que da formao de novas organizaes estatais.
Da mesma forma que nas discusses sobre a questo das relaes interfederativas na prestao de servios pblicos, relativamente comum que o debate sobre
a coordenao entre polticas pblicas resulte em propostas de subordinao de
uma poltica a outra. Isso especialmente frequente no que diz respeito s relaes
entre as polticas de recursos hdricos e saneamento bsico. Partindo da experincia inglesa, autores como Turolla (2002) defendem explicitamente a ampliao
dos poderes regulatrios da Agncia Nacional de guas (ANA), propondo que
as polticas de recursos hdricos passem a condicionar as de saneamento bsico.
verdade que os servios de saneamento bsico geram externalidades significativas no que diz respeito ao regime hdrico, alterando o volume e a qualidade
da gua disponvel para outros setores da economia e vice-versa. Contudo, apesar de a cadeia industrial do saneamento bsico utilizar a gua como principal
matria-prima, no existe uma superposio entre as duas reas. A gua tambm
a principal matria-prima da agricultura, e no se imagina que a poltica de
recursos hdricos deva subordinar a poltica agrcola. De fato, as interfaces entre
o saneamento bsico e os recursos hdricos esto bastante bem regulamentadas
pela Lei de guas (Lei Federal no 9.433/1997). Tanto a captao de gua bruta,
quanto o despejo de esgoto sanitrio, depende de outorga do ente responsvel
pela gesto dos recursos hdricos (Lei de guas, art. 12; LNSB, Art. 4o, Pargrafo
nico). Portanto, j existem instituies capazes de internalizar no operador dos
servios de saneamento bsico as decises tomadas pela ANA, pelos rgos reguladores estaduais e pelos comits de bacia, na garantia do uso racional da gua
e na proteo ao meio ambiente. Logo, seria provavelmente de pouca utilidade
qualquer reconstruo do desenho institucional do setor de saneamento bsico,
com a finalidade de condicion-lo ao sistema de gesto dos recursos hdricos
(Coutinho et al., 2006).
A questo da coordenao entre as polticas de desenvolvimento urbano e
saneamento bsico mais complexa, j que ainda no existem instituies aptas
a mediar a articulao entre essas reas. Neste caso, ser necessrio avanar significativamente na construo de mecanismos de planejamento governamental,
permitindo a convergncia entre os planos diretores de desenvolvimento urbano e
os planos de saneamento bsico. A LNSB preocupa-se explicitamente em vincular
o plano de saneamento bsico ao plano da bacia hidrogrfica (LNSB, Art. 19,
3o) e ao ciclo oramentrio, fixando a sua durao em quatro anos e impondo a
reviso no exerccio imediatamente anterior ao da elaborao do Plano Plurianual
(LNSB, Art. 19, 4o). No houve a mesma preocupao em inseri-lo no ciclo
418
do planejamento urbano e no calendrio de elaborao dos planos diretores de

desenvolvimento urbano, o que seria fortemente desejvel.
Uma possvel soluo institucional para melhorar a coordenao entre as
polticas de desenvolvimento urbano e saneamento bsico seria o estabelecimento
de participaes cruzadas nos rgos colegiados de gesto dos respectivos setores.
Na medida em que os gestores da rea urbana participem das estruturas de controle social dos servios de saneamento bsico (LNSB, Art. 47) e vice-versa, podese produzir uma maior aproximao entre as duas reas. Idealmente, o poder
pblico deveria estabelecer a obrigatoriedade de consulta recproca na elaborao
dos relativos planos, atribuindo a um terceiro ente a responsabilidade de mediar
eventuais conflitos.
Entretanto, no campo da coordenao entre as polticas de sade pblica e
saneamento bsico os avanos so ainda menos significativos. Embora os servios
de saneamento bsico contribuam decisivamente na determinao dos nveis de
morbidade (MORAIS; REGO, 2009), a sade pblica uma grande ausente
na LNSB, exceto pela imposio de que os planos de saneamento bsico devam
partir de um diagnstico baseado em indicadores sanitrios e epidemiolgicos
(LNSB, Art. 19, I). Desde a implantao do Sistema nico de Sade (Lei Federal
no 8.080/1990), o setor de sade pblica vem acumulando experincia em temas
como os do planejamento integrado de aes, da descentralizao poltico-administrativa, da articulao interfederativa e do controle social das polticas. Uma
maior aproximao entre os gestores dos setores de sade pblica e saneamento
bsico poderia permitir o compartilhamento desses conhecimentos acumulados,
em benefcio de uma melhor articulao entre ambas as polticas pblicas.
4 CONSIDERAES FINAIS: DESAFIOS FEDERATIVOS PARA O SETOR DE SANEAMENTO UMA PROPOSTA DE PAUTA DE PESQUISA
Diferentemente do Planasa, a LNSB no impe um desenho institucional nico

para o setor de saneamento bsico. Por essa razo, mais do que implantada, a
nova institucionalidade precisa ser construda, por meio da produo de arranjos
institucionais interfederativos inovadores e capazes de coordenar os esforos do
poder pblico em prol da prestao de servios universais e de qualidade.
Entretanto, desenhar instituies requer o acesso a informaes e a produo de conhecimentos que no esto atualmente disponveis. Aes gerenciais,
decises polticas e iniciativas pblicas so muito importantes, mas requerem um
substancial incremento das atividades de pesquisa e desenvolvimento na rea.
Em primeiro lugar, faz-se necessrio voltar a produzir conhecimento sobre
planejamento em saneamento bsico. Pouco se sabe sobre a cadeia industrial
do setor e as possibilidades de adoo de uma poltica industrial especfica, a
419
qual poderia contribuir sobremaneira para a reduo dos custos e a melhoria

do desempenho dos operadores. Mesmo os estudos sobre o planejamento dos
servios de saneamento bsico so muito restritos. Quase quatro anos aps a promulgao da LNSB, existe uma quantidade expressiva de planos regionais e locais
de saneamento bsico. Logo, possvel efetuar anlises comparativas e de resultados, descrevendo experincias exitosas em arranjos institucionais inovadores e
na coordenao entre polticas pblicas de saneamento bsico, recursos hdricos,
desenvolvimento urbano e sade pblica.
Em segundo lugar, deve-se avanar nos estudos sobre a regulao e fiscalizao dos servios de saneamento bsico, avaliando o trabalho que vem sendo
desenvolvido pelas agncias reguladoras existentes. Aproveitando as novas regras
de transparncia contbil impostas pela LNSB, tambm se torna vivel a realizao de anlises pormenorizadas sobre a estrutura tarifria e os subsdios tarifrios
e no tarifrios efetivamente praticados pelos operadores, em especial as CESBs.
A produo de conhecimentos nesse campo essencial para que os governantes
possam tomar decises qualificadas e informadas sobre a convenincia da adoo
de diferentes arranjos institucionais.
Em terceiro lugar, importante compreender claramente quais so efetivamente os gargalos que impedem o adequado financiamento dos investimentos no
setor de saneamento bsico, para destravar o mercado de crdito, em especial os
recursos disponveis em fundos federais. Um estudo mais amplo sobre as dificuldades impostas aos operadores em seu ingresso no mercado de capitais tambm
relevante, pela possibilidade de abrir uma nova fonte de financiamento de longo
prazo a um custo baixo.
Por fim, preciso produzir conhecimento sobre os novos modelos de desenho institucional j em funcionamento, em especial as experincias resultantes da
retomada da operao pelo poder pblico local, da desverticalizao da operao,
do consorciamento em saneamento bsico, da concesso a operadores privados e
da contratao de empresas privadas para a prestao de servios especficos ao
operador pblico. Em todos esses casos, h uma carncia grande de informaes, o
que prejudica substancialmente a elaborao de projees das consequncias e de
cenrios prospectivos resultantes da implantao de novos arranjos institucionais.
420
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CAPTULO 13
EVOLUO E PERSPECTIVAS DO ABASTECIMENTO DE GUA

E DO ESGOTAMENTO SANITRIO NO BRASIL
1 INTRODUO
Ao findar a primeira dcada do sculo XXI, uma parcela significativa da populao brasileira ainda no possui acesso ao abastecimento de gua e ao esgotamento sanitrio, e se o possui, de forma precria e insuficiente. Entretanto,
o Brasil atravessa condies potencialmente favorveis ao desenvolvimento das
aes de saneamento, sustentadas pelo marco legal recm criado e pela crescente
institucionalizao do setor. A Lei dos consrcios pblicos, no 11.107/2005, e a
Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Bsico, no 11.445/2007, trouxeram grandes possibilidades de avano para a Poltica Nacional de Saneamento
podendo conduzir a prestao dos servios a um novo patamar, ampliando as
chances de avanar rumo universalizao, com integralidade e com equidade.
preciso enfatizar a dinmica populacional brasileira, que atravessa momento de
impulso coletivizao do acesso aos bens pblicos, graas a um bnus demogrfico favorvel s melhorias em saneamento e tambm o crescimento da economia
nos ltimos anos, que tem influenciado as previses otimistas de investimentos
para o saneamento e suas interfaces.
Acabar com a desigualdade no acesso aos servios de saneamento no Brasil e
vencer as dificuldades que impedem a sua universalizao no so tarefas fceis, na
medida em que os domiclios da populao desprovida localizam-se, predominantemente, nas reas rurais isoladas, em municpios de baixo desenvolvimento humano
e pequeno porte, ou em periferias e reas de urbanizao informal e precria, nos
grandes centros urbanos. evidente que alm da desigualdade no acesso estar associada ao local de moradia, esta apresenta tambm clara relao com a renda e com a
escolaridade da populao, com o estgio de desenvolvimento local e com a gesto
e a prestao dos servios de saneamento. Assim, torna-se de grande importncia o
planejamento das aes de saneamento assentado no debate mais amplo e intersetorial, para que agregue as intenes dos diversos setores e das coletividades.
A universalizao do saneamento no Brasil pressupe uma viso sistmica
e integradora de alguns princpios bsicos das coletividades, envolvendo a discusso da intersetorialidade entre as aes de saneamento, sade, educao,
recursos hdricos, meio ambiente e infraestrutura urbana. Neste contexto,
destaca-se a importncia de uma viso abrangente das aes de saneamento,
424
que na concepo da Lei no 11.445/2007, compem-se do abastecimento de

gua, da coleta, tratamento e destino final dos esgotos e dos resduos slidos, e
da drenagem urbana e manejo das guas pluviais. Tais relaes so envoltas em
interdependncia e o desenvolvimento sustentvel pressupe uma articulao
eficaz entre as referidas reas, estando intrnseca a este processo, a necessidade
de reduo das desigualdades regionais e socioeconmicas vigentes. Entretanto,
a discusso da intersetorialidade no aprofundada neste estudo, pela sua
amplitude e diversidade, ainda que seus elementos perpassem todo o estudo.
Tambm se optou pelo foco em abastecimento de gua e esgotamento sanitrio,
por serem aes indissociveis e que se desenvolvem segundo lgicas semelhantes, seja na perspectiva individual, seja na coletiva.
Este estudo aborda o panorama histrico da institucionalizao do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio no Brasil, com foco na evoluo
recente dos investimentos no setor e na gesto dos servios. Abrange a discusso
de alguns elementos envolvidos na institucionalizao do saneamento no Brasil,
por meio de seus instrumentos legais, polticos, de planejamento e execuo das
aes. observada maior nfase discusso da gesto, prestao e financiamento,
na perspectiva dos novos marcos legais e oportunidades advindas da Poltica
Nacional de Saneamento no Brasil. Esta discusso norteou a elaborao de um
prognstico para o atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, para os prximos 20 anos.
Foram criados dois eixos para o desenvolvimento da presente anlise.
O primeiro envolve uma viso da coletivizao dos servios de saneamento, por
meio de sua trajetria poltica e econmica e sua evoluo institucional, com
foco na gesto, na prestao e nos investimentos realizados. O segundo eixo
apresenta prognstico dos programas e aes, notadamente de alguns aspectos
que devem estar conectados ao planejamento, para que reflitam seus objetivos.
Este ltimo eixo aborda condies demogrficas, polticas e socioeconmicas
que daro suporte ao desenvolvimento das aes de saneamento nos prximos
20 anos estando assentado nos estudos que compem o Panorama Nacional de
Saneamento Bsico, do Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB)1 e
reflete as idias que deram forma aos cenrios e s metas assumidas para as questes de saneamento, at o ano de 2030.
1. A Lei no 11.445/2007 estabelece, em seu Art. 52, que a Unio dever elaborar, sob a coordenao do Ministrio
das Cidades (MCidades), o PLANSAB, instrumento de implementao da Poltica Federal de Saneamento Bsico com
diretrizes e objetivos definidos na referida Lei.
Evoluo e Perspectivas do Abastecimento de gua e do Esgotamento Sanitrio...
425
2 O SANEAMENTO EM PERSPECTIVA: INSTITUCIONALIZAO,

GESTO E FINANCIAMENTO
2.1 Coletivizao e centralizao das aes de saneamento
As formas individuais de realizao das aes de saneamento constituem aes

privadas e de responsabilidade exclusiva de quem as demanda. Como se tratam de
demandas comuns s pessoas que residem em um mesmo domiclio, estas aes
acabam compondo a dinmica sanitria desses espaos coletivos, evoluindo para a
presena das canalizaes internas de gua e esgoto. Por representarem aes que
requerem cuidados e ateno, pela sua importncia para a sade, o saneamento
abrange procedimentos e tcnicas visando s solues coletivas, mesmo nos
planos domiciliares, e estas aes tanto podem refletir aspectos culturais quanto
socioeconmicos. Os culturais tendem a predominar em ausncia de normas de
coletivizao, em ausncia de polticas pblicas em que as aes de saneamento
so praticadas de acordo com as normas vigentes e representativas no domiclio.
Quanto aos aspectos socioeconmicos, so representativos da situao sanitria
dos domiclios, bem como da renda agregada de todos os membros economicamente ativos que nele residem, e representam a relao que cada famlia tem com
a satisfao de suas necessidades bsicas de saneamento (REZENDE, 2005).
Tambm se pode afirmar que a difuso intergeracional do conhecimento
acerca da necessidade de se tratar a gua e de se coletar os esgotos domsticos
tem exercido um papel de destaque na configurao das aes individuais no
processo de enraizamento das prticas sanitrias em ausncia de aes coletivas.
A herana sanitria ainda determinante na manuteno de prticas individuais
de saneamento, sobretudo nas regies mais isoladas do pas, e em reas nas quais
o poder pblico e as aes coletivas ainda no se instalaram. Ademais, a eficincia
das prticas sanitrias est fortemente associada compreenso, pela sociedade,
da sua relao com a sade e com o desenvolvimento em um contexto de formao de conscincia cidad. No nvel intradomiciliar as demandas comuns exigem
conduta coletiva que reflita os princpios e valores significativos no nvel familiar.
Assim, entende-se que a discusso do plano individual das aes abarca a gnese
do pensamento coletivo, aquele que rene elementos para a construo de um
bem comum (BORGES, 2006).
No processo de transformao das posturas humanas frente s deficincias e
adversidades relacionadas s condies sanitrias, tratado por De Swaan (1990),
trs passos importantes conduzem coletivizao do bem-estar. O primeiro deles
leva aos cuidados individuais, que so amplamente associados educao da
populao e exerce grande influncia sobre os hbitos de higiene, sendo representado pela conscincia sanitria. Estes cuidados so interpretados como aes
que atendem ao domiclio, como os poos e as nascentes utilizados diretamente
426
para a captao de gua consumida, e as fossas, que recebem os efluentes dos

esgotos domsticos. Os dois ltimos passos rumo coletivizao descrita por De
Swaan (1990) levam, primeiramente, aos cuidados coletivos de carter voluntrio,
comunitrio e local, e, posteriormente, atuao do poder pblico. Os cuidados
coletivos ocorrem quando a soluo individual torna-se pouco eficiente, segundo
preceitos econmicos, ambientais e de sade pblica, levando a comunidade a se
unir e a instaurar uma soluo coletiva, seja no mbito pblico, seja no privado.
O surgimento e desenvolvimento das polticas pblicas de sade no Brasil foi
consequncia direta da compreenso da interdependncia humana e das respostas
dadas aos problemas gerados no mbito do desenvolvimento capitalista (ELIAS,
1990). Durante a criao e consolidao do poder pblico no pas, a partir da
segunda metade do sculo XIX, surgiram tentativas de seguir os passos reformistas de pases como Inglaterra, Frana, Alemanha e Estados Unidos. Intelectuais e
polticos brasileiros defenderam a ampliao de aes voltadas para a preveno
das doenas e destacaram a necessidade da centralizao do poder pblico, usando
como argumento a nova teoria cientfica racional do contgio. As constantes epidemias nas cidades brasileiras do incio do sculo XX e o quadro lastimvel das
endemias rurais refletiram na criao de correntes em prol do saneamento, trazendo elementos importantes para o debate acerca da necessidade da interferncia
do Estado nas unidades federativas (HOCHMAN, 1998). Em relato sobre a situao do saneamento no Brasil, ainda no incio do sculo XX, o mdico sanitarista
Belisrio Penna criticou duramente o regime federalista, alegando a necessidade de
interveno do poder central no territrio brasileiro (PENNA, 1918).
De fato, o envolvimento das autoridades sanitrias no mbito da sade
pblica foi centrado no governo federal, que usou todo o seu poder coercitivo
para fazer cumprir normas de higiene e educao sanitria. Assim, a ampliao do domnio do poder central, at ento restrito execuo das autoridades
locais, constituiu importante elemento na formao de uma identidade sanitria
nacional. Entretanto, no que se refere prestao dos servios de saneamento, a
centralizao do poder pblico resultou na sua concesso s companhias privadas.
As empresas, sobretudo de capital ingls, atuaram em reas restritas dos centros
urbanos mais ricos do pas, atendendo uma pequena parcela da demanda de redes
de gua e de esgotos. Esta experincia desastrosa, em grande medida conduziu a
questo sanitria aos primeiros passos rumo institucionalizao, visto que diversos segmentos da sociedade se organizaram e reivindicaram a coletivizao dos
servios, com nfase em seu carter preventivo de doenas (HOCHMAN, 1998).
A Constituio Federal de 1934 entendeu ser competncia municipal a
organizao dos servios de carter local, atribuindo-lhes responsabilidades no
empreendimento de aes de natureza coletiva (BRASIL, 1934). A titularidade
427
do municpio sobre os servios de saneamento, prevista na Constituio de 1934,

representou uma importante conquista para os poderes locais, favorecendo a
descentralizao destas aes. Nas cidades mais importantes foram implantadas estruturas administrativas vinculadas a departamentos estaduais e federais,
visando organizao da gesto dos sistemas implantados pelas Comisses
Federais de Saneamento durante as trs primeiras dcadas do sculo XX.
As Comisses atuaram na construo de diversos sistemas de abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio, em cidades com reconhecida capacidade de assumilos e oper-los (BURGER, 2008).
A partir de 1940, o Departamento Nacional de Obras de Saneamento
(DNOS), assumiu, em grande medida, a implantao de sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, entregando-os s administraes diretas
municipais aps a sua construo. Essa prtica mostrou-se frgil, sobretudo
quando os municpios, incapazes de administrar e manter os prprios sistemas
permitia a sua deteriorao e o desperdcio dos investimentos realizados pelo
governo federal. Assim, a titularidade legal dos municpios na gesto dos servios
de saneamento no era garantia de organizao adequada e eficiente dos servios.
Este modelo de gesto foi bastante questionado pelo pertencimento a um caixa
nico da prefeitura, sujeito a ingerncias polticas, s prticas clientelistas e corrupo (COSTA, 1994).
O aumento acelerado das demandas de saneamento bsico, em meio concentrao populacional urbana, ocorrida a partir de meados do sculo XX, causou
forte impacto na gesto por administrao direta. Os municpios se viram sem
condies de manter a gesto, sobretudo em funo do desperdcio de recursos investidos, sendo duramente criticada a burocracia do poder centralizado.
Whitaker (1952) e Caldeira (1977) ressaltaram seus aspectos negativos, destacando a subordinao excessiva a outros rgos municipais, estaduais e federais,
com o agravante da ausncia de arrecadao prpria e da dependncia de recursos
financeiros e oramentrios provenientes de fontes externas.
Nesse contexto, um novo paradigma sustentado na autonomia administrativa e financeira ampliou o debate sobre a necessidade de se avanar rumo a uma
gesto mais independente e flexvel. Vrios profissionais da rea de saneamento
defendiam as autarquias municipais como o modelo mais adequado para a gesto
dos servios coletivos, em funo de experincias bem-sucedidas desenvolvidas
por meio da introduo de normas e procedimentos trazidos pelos norte-americanos para o Brasil por ocasio da Segunda Guerra Mundial. Foram nos anos 1950
que as autarquias ampliaram sua atuao, com a criao dos servios autnomos
de gua e esgotos (SAAEs) pela Fundao Servio Especial de Sade Pblica
(FSESP), em municpios do Vale do Rio Doce (ROEDEL, 1954).
428
So notveis os avanos das aes de saneamento durante a primeira metade

do sculo XX, caracterizados pela criao e pela consolidao do poder pblico,
da autoridade sanitria e da instituio da gesto do saneamento, com prerrogativas para a esfera local. Mas antes que o saneamento se estabelecesse como ao
preventiva e que pudesse se consolidar como tal, no mbito da sade pblica, um
novo modelo de desenvolvimento ganhou fora. A viso do saneamento como
indutor do desenvolvimento se consolidou em meio ao agravamento das questes urbanas, refletindo a real necessidade de intervenes sanitrias. As referidas
aes, no mbito dos governos militares, seguiam o modelo de priorizao do
aumento da cobertura, na perspectiva da economia de escala, refletindo a mesma
conscincia que ecoava em outros setores ligados ao planejamento: a reduo do
dficit de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, em locais estratgicos para o desenvolvimento, resultaria em produtividade para os trabalhadores e
combustvel para o crescimento da economia (BARAT, 1998). Nessa perspectiva,
no setor de sade, em que at ento figurava o saneamento, as aes voltaram-se
para a cura e para as questes previdencirias, que se destacavam em funo da
expanso do mercado de trabalho.
2.2 Ampliao da cobertura de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio no contexto da industrializao e concentrao
populacional urbana do pas
Foram nos anos de regime autoritrio, por meio do Golpe Militar de 1964, que se
deu a mais forte concentrao de poder na esfera federal, que se sobreps firmemente ao poder exercido pelos municpios e pelas Unidades da Federao (UFs),
resultando em base institucional resistente e calcada na centralizao poltica.
Essa base institucional foi legitimada pelo pacto com os governadores, visando
estadualizao da gesto dos servios de saneamento e priorizao do abastecimento de gua (DREYFUSS, 1981).
A Lei no 4.380/1964 e o Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG), de
1965, foram os instrumentos que tornaram possvel a criao do Banco Nacional da
Habitao (BNH), fundado em 1967 (BRASIL, 1965). O Fundo de Financiamento
para o Saneamento (FISANE), institudo em 1967, reuniu recursos do Fundo
Nacional de Obras de Saneamento e do Fundo Rotativo de guas e Esgotos, e os
transferiu ao BNH. Na esfera federal, existia uma agncia que centralizava a formulao dos programas e a arrecadao da principal fonte de financiamento da poltica,
o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) (IANNI, 1977).
A partir de 1971 foi implementado o Plano Nacional de Saneamento Bsico
(PLANASA), com seus objetivos iniciais de atendimento a 80% da populao
brasileira com servios de abastecimento de gua e 50% com servios de coleta
de esgotos sanitrios, at 1980 (ALMEIDA, 1977). Para que as metas fossem
429
atingidas, organizou-se forte esquema de financiamento, assentado em estudos de carter eminentemente tcnico, fundamentados na anlise de variveis
consideradas importantes para o alcance dos resultados pretendidos. Em 1975,
a meta inicial foi revista e orientada para o atendimento das maiores cidades
brasileiras e, em especial, das regies metropolitanas (RMs), a fim de atingir
ganhos de escala e favorecer a realizao dos objetivos iniciais no tempo previsto
(REZENDE; HELLER, 2008).
Antes do Planasa dizia-se que o pas no possua poltica nacional para o
setor de saneamento, no sendo praticadas tarifas realistas capazes de viabilizar
a cobertura dos custos de operao e manuteno dos servios, alm da gerao
de excedentes para investimentos futuros. O sistema tarifrio previsto pelo plano
favorecia a utilizao dos subsdios cruzados, com a lgica da instituio de tarifas
mais baixas para os usurios de menor poder aquisitivo. Assim, entendia-se que
para o sucesso do Planasa seria necessrio que os municpios, legalmente titulares
das aes de saneamento, abrissem mo da prestao em favor das Companhias
Estaduais de Saneamento Bsico (CESB) para que os municpios superavitrios
compensassem os deficitrios. As sociedades de economia mista, que j haviam
se instalado em vrias capitais, tornaram-se o modelo de gesto eleito pelo BNH
para o saneamento, por representarem a gesto centralizada, com pouca participao social e excessiva setorizao.
Em cada UF foi criada uma companhia estadual com vista s concesses
que, em grande nmero, buscaram os recursos do Planasa. O instrumento que
viabilizou a dotao das CESB com os recursos do plano foi o Fundo de gua e
Esgotos (FAE), por intermdio das trs esferas de governo, sendo 25% dos recursos correspondentes contrapartida dos municpios, 37,5% oriundos dos estados;
e 37,5% da Unio, garantidos por meio de emprstimos do Sistema Financeiro de
Saneamento (SFS), pertencente ao BNH. Na dcada de 1970, a grande disponibilidade de recursos provenientes do FGTS para aplicao em infraestrutura urbana
teve essencial importncia na realizao do Planasa. Na concepo do plano, as
esferas estaduais garantiriam uma gesto eficiente por apresentarem maior capacidade tcnica e financeira que os municpios, englobando tambm a pretensa
viabilidade de operao de um conjunto de sistemas municipais, em funo dos
ganhos em economias de escala. Tal lgica apresentava grande conformidade com
a orientao bsica das grandes empresas privadas, diferindo apenas por se tratar
de grandes instituies pblicas. Estas teriam condies de investir em pesquisa,
tecnologia e inovao, diferentemente das pequenas burocracias locais.
O acesso aos financiamentos e ao subsdio cruzado foi determinante para
a ampla transferncia dos servios municipais s CESB. O considervel aporte
de recursos nas companhias estaduais, durante os anos 1970, possibilitou a
430
manuteno de tarifas baixas, sendo poucos os conflitos verificados entre esferas

estaduais e municipais (PEIXOTO, 1994). Somente cerca de mil municpios,
um quarto do total existente, no abriu mo da gesto e da prestao dos servios
de saneamento, pagando o alto preo de ficarem alijados do acesso aos financiamentos. Muitas das autarquias municipais que se afiguravam como modelos
eficientes de gesto resistiram s exigncias do plano e mantiveram a gesto municipal, a despeito das intensas presses recebidas poca por parte de governadores
e parlamentares estaduais (REZENDE; HELLER, 2008).
Aps a primeira dcada de investimentos em saneamento instalou-se
a desestruturao do modelo financeiro do Planasa. A compresso salarial e o
desemprego que atingiram a classe trabalhadora brasileira, durante os anos 1980,
geraram expressiva reduo dos recursos do BNH provenientes do FGTS. Esse
fato restringiu os recursos para o saneamento, paralisando ou retardando a implementao dos seus programas. O aumento da inflao e a poltica salarial de
conteno desencadearam uma onda generalizada de inadimplncia, e apesar do
Planasa j ter alcanado significativos avanos na cobertura de redes de gua e,
em menor medida, de esgotamento sanitrio, em meados dos anos 1980 os diferenciais no atendimento estas demandas eram crescentes, contribuindo para a
ampliao do quadro de desigualdades no acesso (COSTA, 1991).
Adicionalmente, j se verificava a deteriorao da sade financeira das
CESB que alm de estarem sujeitas crise econmica vivenciada pelo pas,
sofriam ainda com o fim do perodo de carncia dos emprstimos obtidos em
anos anteriores. Tal situao aumentava o incremento das despesas de amortizaes e encargos financeiros das dvidas, aprofundadas ainda pelo uso poltico
das companhias e pelo crescimento da inflao. Houve presso por parte dos
governos pelo controle das tarifas das companhias estaduais por meio de objetivos da poltica macroeconmica, notadamente no que se refere s tentativas de
controle da inflao, mas sem levar em conta as consequncias microeconmicas dessa prtica (REZENDE; HELLER, 2008).
Neste panorama envolto pelo esfacelamento financeiro do Planasa foi instituda a Constituio Federal de 1988 (CF/88). Na nova carta constitucional
o municpio foi confirmado como o ente da Federao titular dos servios de
interesse local, com competncia tributria prpria e capacidade poltica eletiva e
de auto-organizao. Porm, na contramo do referido aparato legal, se manteve
a realidade imposta pelo fortalecimento das companhias estaduais, no cerne do
Planasa, que canalizara a maior parte dos recursos para municpios que j dispunham de vantagens relativas. Assim sendo, significativa parcela dos municpios
brasileiros, caracterizada pelo pequeno porte populacional e baixa capacidade de
investimento, ficou entregue a um destino incerto no campo do saneamento, visto
que a instalao, operao e manuteno dos servios implicariam investimentos
431
contnuos e de longo prazo. Com isso, o processo de descentralizao das polticas

sociais no Brasil passou a ocorrer de forma gradativa at meados dos anos de
1990, graas resistncia de muitos municpios em assumir a responsabilidade
pela gesto (ALMEIDA, 1995).
As bases da redemocratizao trouxeram ao debate poltico a retomada do
processo de descentralizao, assentado na recuperao dos espaos legtimos voltados para o dilogo entre os atores das trs esferas de poder, e tambm acolheram
a participao da sociedade civil organizada, conclamada a atuar nos planos deliberativo e consultivo. Das diferentes esferas passaram a emergir polticas pblicas, programas de governo e projetos essenciais ao desenvolvimento das aes
coletivas. Em meio poltica neoliberal, durante a dcada de 1990 houve ampla
alterao nas competncias das esferas administrativas de poder revelando-se o
desejo de desestatizao dos servios de saneamento, em favor da privatizao das
CESBs. A centralizao federal foi fortemente criticada pelo governo federal que
buscava evidenciar a prtica de corrupo e a recorrente ineficincia administrativa das companhias estaduais. Tentou-se assim, relacionar a descentralizao das
aes a formas mais geis, democrticas e eficientes de gesto.
Na viso de Arretche (2002), a descentralizao foi defendida em funo da
burocracia federal viciada pelos padres administrativos vigentes, sendo a alocao centralizada dos recursos do FGTS favorecedoras das prticas de corrupo.
O modelo ainda vigente, assentado nos preceitos do Planasa, passou a ser questionado
em funo dos incentivos ineficincia das prestadoras estaduais e municipais, com
polticas tarifrias eleitoreiras, renegociao sistemtica das dvidas com o governo
federal, empreguismo e uma burocracia ativa na defesa dos prprios interesses.
A separao entre regulao estatal e proviso privada ou pblica com padres
privados de eficincia seria a alternativa mais adequada (ARRETCHE, 2002).
Em meados dos anos 1990, a privatizao das empresas estaduais passou a
representar alternativa atraente para alguns governadores e prefeitos que compartilhavam da mesma avaliao negativa do governo federal em relao prestao
pblica de servios. As CESBs tinham criado burocracias autnomas e politicamente ativas sobre as quais a autoridade poltica tinha reduzido controle. Outros
entes, pressionados por problemas fiscais, apostaram na concesso das empresas
iniciativa privada como alternativa para a reduo do dficit pblico e para a arrecadao de recursos. Iniciou-se assim uma onda de privatizao de companhias
municipais e estaduais de saneamento, que, no entanto, no se consolidou.
De fato, a privatizao das companhias de saneamento no se estabeleceu
conforme se previu no fim do sculo XX. Ela se deu por meio da abertura do
capital das CESBs e com uma nova configurao de arranjos territoriais e institucionais na rea do saneamento bsico. As companhias estaduais cada vez mais
432
tm pautado sua atuao na lgica dominante do mercado, unindo o bom funcionamento tcnico e operacional perspectiva do lucro. Exemplos dessa nova
realidade so representados pelas experincias da Sabesp que j detm cerca de
50% das suas aes nas bolsas de So Paulo e Nova Iorque, e da Copasa, que em
2006 colocou um lote composto por 25% das suas aes para ser negociado na
Bolsa de So Paulo. Seus principais acionistas so o governo do estado de Minas
Gerais, seguido pela prefeitura de Belo Horizonte e por outros investidores que
ficaram com percentual menor das aes (BRITTO, 2009).
Os dados da PNSB de 2000 permitem contemplar a distribuio dos
modelos de gesto do abastecimento de gua e do esgotamento sanitrio nos
municpios brasileiros no fim do sculo XX. A prestao dos referidos servios
abrange a sua operao, manuteno e administrao, sendo realizada conforme
a atuao dos modelos de gesto municipal, estadual e privado, mostrada no
grfico 1 (IBGE, 2000b).
Verifica-se a hegemonia das companhias estaduais no abastecimento de
gua, com 65% dos municpios brasileiros representados por este modelo de
gesto e a administrao direta municipal se sobressai no esgotamento sanitrio,
abrangendo 63% destes municpios. As companhias privadas tambm aparecem
mais na gesto do abastecimento de gua. Destaca-se a mesma participao em
ambos os servios, por parte das autarquias (8%).
A priorizao do aporte de recursos s companhias estaduais de abastecimento de gua, obedecendo lgica do Planasa foi, obviamente, determinante
para a superioridade da presena desse modelo de gesto. Para o esgotamento
sanitrio os investimentos foram significativamente menores do que para o
abastecimento de gua, ficando a gesto pblica deste servio concentrada na
administrao direta municipal, o que mostra clara ausncia de planejamento e
integrao entre as aes.
433
GRFICO 1
Participao dos modelos de gesto do abastecimento de gua e do esgotamento

sanitrio nos municpios brasileiros 2000
(Em %)
Autarquia
8%
Particular
8%
Adm.
Direta
19%
Estadual
27%
Estadual
65%
Autarquia
8%
Particular
2%
Adm.
Direta
63%
Abastecimento de gua
Esgotamento Sanitrio
Fontes: Censo Demogrfico 2000/IBGE e Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico 2000.
Apesar do Texto Constitucional de 1988, reafirmar a titularidade municipal

dos servios pblicos de interesse local, esse mesmo documento atribui Unio,
estados e municpios a competncia comum de promover melhoria nas condies
de saneamento bsico, em servios de interesse nacional, regional e local. Essa confuso de atribuies tem criado disputas em torno da titularidade dos servios e do
poder concedente colocando em xeque a legitimidade do interesse local e regional
(GALVO JNIOR; PAGANINI, 2009). Assim sendo, torna-se imperativo esclarecer as nuances nas quais esto envoltas as concesses de servios de saneamento, a
comear pela compreenso de quem representa, de fato, o poder concedente.
2.2.1 Oferta e demanda de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio no Brasil
Ao se observar a evoluo da cobertura de redes de gua e esgoto, desde a implantao do Planasa, verifica-se que o aumento da cobertura de redes urbanas de
gua, entre os anos de 1972 e 2007, mais do que dobrou, passando de aproximadamente 42% para 97%. O ritmo deste crescimento foi superior ao da cobertura
de redes de esgotos em praticamente todo o perodo analisado. Considerando-se
o crescimento populacional urbano significativo neste perodo, o aumento na
cobertura de rede de gua foi notvel (grfico 2).
Em relao cobertura de redes de esgotamento sanitrio, que partiu
de patamares em torno de 20%, em 1972, pode-se dizer que o aumento da
cobertura mais do que triplicou, atingindo no ano 2007 aproximadamente
434
68% dos domiclios. Entre os anos de 1977 e 1982 observa-se um perodo

de estagnao, seguido por um pequeno crescimento entre 1982 e 1992.
Na dcada seguinte (1992-2002) nota-se amplo crescimento no atendimento por redes de esgotos, graas aos investimentos especficos em programas voltados para a populao de baixa renda, como o pr-saneamento
(TUROLLA, 2002). Contudo, a despeito da ampliao dos investimentos
em esgotamento sanitrio, o atendimento, no ano 2007, ainda se mostrava
bastante inferior ao demandado.
GRFICO 2
Evoluo da cobertura de redes de gua e saneamento nos domiclios urbanos brasileiros

(Em %)
Fontes: Censo Demogrfico de 1970/IBGE e PNADs de 1977, 1982, 1987, 1992, 1997, 2002 e 2007.
Quando se verifica o panorama recente de atendimento domiciliar urbano

por canalizao interna de gua proveniente de rede de abastecimento de poo
ou nascente, verificam-se elevadas coberturas, exceto naqueles domiclios pertencentes regio Norte, em que a presena de poos e nascentes bastante
significativa (grfico 3). No que tange ao atendimento por redes de esgotos
e fossas spticas ligadas rede, ressaltam-se amplos diferenciais regionais de
cobertura, com destaque positivo para a regio Sudeste, que apresenta 90%
de cobertura. A regio Sul possui aproximadamente 65% de atendimento por
rede coletora e fossa sptica ligada rede, que somados ao atendimento por
fossa sptica no ligada rede, resultam em aproximadamente 85% de coleta
adequada. As regies Nordeste e Centro-Oeste, por sua vez, possuem cerca
435
de 50% de seus domiclios atendidos por rede coletora e fossa sptica ligada
rede, mas a primeira regio leva vantagem em relao segunda, no que
concerne ao atendimento por fossa sptica no ligada rede (22% contra 9%).
A regio Norte apresenta menos de 20% de seus domiclios urbanos atendidos
por rede coletora e fossa sptica ligada rede, mas, em compensao, a regio
em que a cobertura por fossa sptica no ligada rede de esgotos mais proeminente, atingindo mais de 50% destes domiclios.
GRFICO 3
Atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em domiclios

urbanos segundo macrorregies brasileiras em 2008
(Em %)
Fonte: PNAD 2008/IBGE.
Em relao ao atendimento dos domiclios rurais com canalizao

interna de gua (grfico 4), nota-se contraste entre as macrorregies Norte
e Nordeste, que apresentam percentuais de canalizao interna inferiores a
50%, e as demais, com percentuais iguais ou superiores a 90%. Vale destacar
que apesar da elevada presena de canalizao interna nas regies mais desenvolvidas, o que resulta em elevao do consumo, no pode garantir que os
domiclios sejam atendidos por fontes seguras de gua, visto que a populao
residente nas reas rurais, em geral, utiliza gua bruta ou apenas submetida
simples desinfeco.
436
GRFICO 4

rurais segundo macrorregies brasileiras em 2008
(Em %)
As solues adequadas para a coleta e destinao final dos esgotos nas reas
rurais ainda so pouco praticadas. Em destaque encontram-se os domiclios rurais
das regies Norte, Sudeste e Sul, que tm entre 35% e 40% de seus esgotos coletados por rede de esgotamento sanitrio ou encaminhados a fossas spticas.
importante ressaltar que as aes individuais de saneamento so encontradas em locais em que os servios pblicos no so prestados ou onde no h
adeso domiciliar aos servios. Quando o saneamento fica a cargo do indivduo,
sua cultura e escolaridade so preponderantes nas escolhas que envolvem a situao sanitria domiciliar. Assim, comum a existncia de domiclios, inclusive
urbanos, nos quais os poos so amplamente utilizados, mesmo havendo a disponibilidade de rede de gua. Mais recorrente a opo pelo uso de fossas em domiclios que tm acesso s redes pblicas de esgotamento sanitrio, como forma de
evitar o nus financeiro do servio. Entende-se, pois, no ser suficiente apenas
aumentar a oferta dos servios de saneamento, preciso intervir na demanda.
J so amplamente reconhecidas as caractersticas dos domiclios potencialmente excludos do acesso aos servios de saneamento. Os domiclios que
possuem solues inadequadas para os esgotos so aqueles em que o chefe pouco
escolarizado, de cor preta ou parda e sua renda agregada domiciliar inferior a 1,5
salrios mnimos. este o perfil dos brasileiros que vivem nas periferias e favelas
das maiores cidades do pas, ou nas reas rurais mais isoladas pertencentes aos
437
municpios pouco populosos. Em Rezende (2005), h um estudo de determinantes de redes de gua e esgotos para o Brasil, do ano 2000, em que os dados do
IBGE2 foram utilizados para captar a influncia pura de cada varivel relevante
na caracterizao da excluso sanitria. Foi considerada a relevncia de variveis
demogrficas (sexo, idade, cor da pele, estado civil e local de moradia do chefe de
domiclio), socioeconmicas (escolaridade e renda do chefe, economia do municpio e organizao do atendimento dos servios de saneamento) e a componente
cultural (caracterizada pela macrorregio de residncia3). Os resultados deste
estudo mostram que os aspectos ligados oferta de servios de saneamento so
preponderantes para explicar a existncia do servio de saneamento no domiclio,
mas para explicar a excluso sanitria e dar contorno sua feio, os aspectos
relativos demanda so essenciais.
oferta, esto associados os aspectos representativos dos municpios, e
demanda aqueles relacionados aos domiclios. Deste modo, a economia local
relevante para explicar a oferta, bem como o modelo de gesto atuante. As variveis de demanda, por sua vez, revelam quem so os excludos do saneamento, na
medida em que abrangem as caractersticas demogrficas e socioeconmicas que
definem a populao carente do pas. Alguns resultados do estudo de Rezende
(2005) mostram bem a correlao positiva entre a ausncia de saneamento e a
pobreza. Por exemplo, a chance de ter redes de gua e esgotos em um domiclio
cuja chefia apresenta alta escolaridade 2,5 vezes maior do que a chance de um
domiclio cujo chefe no possui instruo. E para um domiclio com renda agregada superior a cinco salrios mnimos, a chance de possuir rede de gua 2,6
vezes superior dos domiclios com renda de at 1,5 salrio mnimo. Quando se
trata do acesso ao esgotamento sanitrio, um domiclio ter renda agregada superior
a cinco salrios mnimos dobra as suas chances de possuir rede de esgotamento
sanitrio, em relao a renda agregada de 1,5 salrio mnimo (REZENDE, 2005).
Em geral, em locais em que os domiclios no tm acesso s redes de gua
e/ou esgoto, a populao residente apresenta baixo nvel de escolaridade e renda,
sendo esses os principais condicionantes da escolha ou falta de escolha do
local de residncia. O grfico 5 revela cobertura de rede de distribuio de gua
elevada em todas as faixas de renda, verificando-se um pequeno diferencial
entre os domiclios com renda agregada de at um salrio mnimo e os demais.
No que diz respeito ao esgotamento sanitrio, verifica-se o aumento significativo
2.. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE): Censo Demogrfico 2000 e Pesquisa Nacional de Saneamento
Bsico 2000.
3. Esta varivel tem conotao regional, representando os aspectos que so determinados pelos fatores externos
e ambientais, como o clima, a topografia, as formas de ocupao do solo. Mas tambm se v nela uma conotao
cultural, j que os regionalismos permitem esse tipo de associao. No estudo citado, parte-se do pressuposto de que
as cinco macrorregies possuem caractersticas muito prprias e marcantes quando se trata do saneamento individual
o que amplia a possibilidade de comparao de suas culturas sanitrias.
438
da cobertura de redes e fossas ligadas s redes com o aumento da renda agregada domiciliar: domiclios com renda de at 1,5 salrio mnimo possuem esta
cobertura inferior a 60%, enquanto em domiclios com renda agregada superior
a cinco salrios mnimos, a cobertura atinge aproximadamente 90%.
GRFICO 5

urbanos segundo faixas de renda agregada domiciliar em 2008
(Em %)
At 1 s.m.
De 1 3 s.m.
De 3 5 s.m.
Acima de 5 s.m.
Sobre as reas rurais (grfico 6), verifica-se ntida gradiente na presena

de canalizao interna de gua, que aumenta com a renda agregada domiciliar.
Enquanto domiclios com renda agregada de at 1,5 salrio mnimo possuem
60% de canalizao interna de gua, aqueles com renda superior a trs salrios
mnimos contam com mais de 90% de canalizao interna. A situao dos domiclios rurais ainda bastante precria, estando grande maioria deles desprovida de
solues consideradas apropriadas no que diz respeito ao afastamento das excretas, independentemente da renda agregada domiciliar. Sobre o destino final dos
efluentes de esgotos domsticos, os domiclios rurais tendem a apresentar maior
facilidade de assimilao pela maior disponibilidade de rea.
439
GRFICO 6
Atendimento por esgotamento sanitrio em domiclios rurais segundo macrorregies

brasileiras em 2008
(Em %)
At 1 s.m.
De 1 3 s.m.
De 3 5 s.m.
Acima de 5 s.m.
2.3 Preparando o terreno para a nova poltica nacional de saneamento
Foram vrias as tentativas de estabelecer um novo marco legal e institucional para

a rea de saneamento no Brasil, aps a desmobilizao dos aparatos financeiros
do Planasa, j no fim da dcada 1980. Contudo, somente no incio do sculo
XXI, com a criao do MCidades e de sua Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental (SNSA) que se vislumbra a criao desse novo arcabouo regulatrio
e institucional para o setor no pas (REZENDE; HELLER, 2008).
Aps a instalao do MCidades, dois pontos foram fundamentais para a
reorganizao da rea de saneamento no Brasil: i) a criao de um Grupo de
Trabalho Interministerial (GTI) para a elaborao de um projeto de lei com
vista definio do marco legal e institucional para o setor; e ii) a retomada dos
investimentos que, desde 1998, encontravam-se paralisados. O GTI, criado em
setembro de 2003 por decreto presidencial, foi constitudo por representantes
de diversos rgos e instituies da administrao federal que atuavam na rea
de saneamento e sua coordenao ficou a cargo do MCidades. Os objetivos do
GTI voltava-se para a elaborao de estudos e propostas para integrar as aes de
saneamento do governo federal, em torno de programas comuns, e redefinir as
competncias entre os rgos, uma vez que existiam superposies e paralelismo
de atuaes (BRASIL, 2004a; PINHEIRO, 2008).
440
A SNSA tem atuado como coordenadora das aes de saneamento, no mbito

do governo federal, e administrado os investimentos direcionados ao setor. Um dos
compromissos institucionais do novo governo (2003-2010) para com a rea de
saneamento foi o estabelecimento de regras claras para sua regulamentao, visando
ao desenvolvimento institucional de fato. Para tal, o MCidades, juntamente com os
ministrios que compunham o grupo interministerial do saneamento e com ampla
participao da sociedade civil organizada, formulou o anteprojeto de lei para a
referida Poltica Nacional de Saneamento Ambiental. O objetivo era a integrao
de esforos e de recursos dos diferentes nveis de governo e da iniciativa privada,
sustentando-se nos princpios elementares da universalidade, integralidade e igualdade, sempre priorizando o interesse pblico (BRASIL, 2004b).
Importante conquista para a rea de saneamento foi aprovao da Lei no 11.107,
de 6 de abril de 2005, denominada Lei de Consrcios Pblicos. Nela estabeleceram-se as bases normativas para a formao de consrcios entre municpios, entre
municpios e estados e at mesmo consrcios envolvendo a Unio para a prestao
dos servios pblicos de interesse comum entre os entes da Federao. Nesse processo
destacou-se o Conselho das Cidades (ConCidades)4 que, por meio do seu comit
tcnico de saneamento ambiental, qualificou e aprovou o texto que deu origem ao
projeto de lei, encaminhado pelo poder Executivo ao Congresso Nacional. Dois
anos depois, o anteprojeto de lei para a Poltica Nacional de Saneamento Ambiental
transformou-se na Lei no 11.445/2007, cujo texto estabelece as diretrizes nacionais
para o saneamento bsico e para a poltica federal de saneamento bsico (BRASIL,
2009a, p. 13). De acordo com a referida lei, o planejamento integrado, a regulao,
a cooperao federativa e o controle social impulsionaro o setor de saneamento,
garantindo condies seguras para a promoo dos investimentos, alm de definir
novos nveis de eficincia e de respeito aos direitos dos usurios (BRASIL, 2009a).
As intervenes federais em saneamento ambiental, at o ano 2003, estavam
pulverizadas em 80 aes que correspondiam a 24 programas, sob responsabilidade de oito ministrios e duas instituies financeiras da Unio. Este quadro
resultava na disperso das aes e na ausncia de solues integradas constituindo
um obstculo para as pretenses do governo Lula para o setor: universalizar os
servios de saneamento com aplicao eficiente dos recursos e qualidade da prestao dos servios. Diante desse fato, o GTI procurou reunir todas as aes de
saneamento ambiental do governo em torno de cinco programas comuns na esfera
do Plano Plurianual de 2004-2007 (PPA 2004-2007) de forma a promover a
4. O ConCidades foi criado em 2004, no mbito do MCidades, e sua finalidade estudar e propor diretrizes para a
formulao e implementao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como acompanhar a sua execuo (BRASIL, 2005; REZENDE; HELLER, 2008). Desde sua instituio, o ConCidades estabeleceu diretrizes bsicas
para nova poltica de saneamento ambiental, habitao, mobilidade urbana e transporte, caracterizada pela transparncia, democratizao e descentralizao, alm de maior atuao dos estados e municpios na tomada de decises.
441
coordenao das atividades e dar visibilidade s diversas iniciativas empreendidas

neste campo (BRASIL, 2003, p. 6). Assim, as aes de saneamento ambiental
foram sintetizadas em torno de cinco programas do PPA 2004-20075 (quadro 1).
QUADRO 1
Distribuio das competncias do governo federal na rea de saneamento ambiental,

no mbito do PPA 2004-2007
Programa
Ministrios participantes
Coordenao
Saneamento
ambiental urbano
MCidades, Ministrio da Sade (MS)

Fundao Nacional de Sade (Funasa),
Ministrio do Meio ambiente (MMA) e
Agncia Nacional de guas (ANA)
MCidades
Resduos slidos
urbanos
MCidades, MS e Funasa, MMA e ANA,

Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE)
e Presidncia da Repblica (PR)
(MMA)
Drenagem urbana
MCidades, MS e Funasa, Ministrio da

Integrao Nacional
Ministrio da Integrao Nacional
Saneamento rural
MS (Funasa)
MS
Conviver
Ministrio da Integrao Nacional, MMA,

Ministrio do Denvolvimento Agrrio
(MDA)
Fonte: Brasil (2004a).
Para dinamizar o ritmo de universalizao do acesso aos servios de saneamento ambiental no pas, seria necessrio, por parte do governo federal, retomar
os investimentos no setor (suspensos pelo Conselho Monetrio Nacional no ano
1998) e qualificar sua aplicao. Para isso, o MCidades, por intermdio da SNSA,
tem procurado desbloquear o crdito ao setor pblico que impactava negativamente no nvel de contrataes com recursos do FGTS e de outros agentes financiadores, por exemplo, o BNDES. Como resultado assiste-se, no incio do sculo
XXI, a retomada dos investimentos no setor com perspectivas de regularidade e
continuidade, conforme apresentado a seguir.
2.3.1 Retomada dos investimentos pblicos em uma nova estrutura de financiamento
Desde o Planasa, as principais fontes de investimento disponveis para o setor de

saneamento bsico no Brasil so: i) os recursos dos fundos financiadores (FGTS e
FAT), tambm denominados de recursos onerosos; ii) recursos no onerosos, derivados da Lei Oramentria Anual (LOA), tambm conhecido como Oramento
Geral da Unio (OGU), e de oramentos dos estados e municpios; iii) recursos
5. O PPA est previsto no Art. 165 da Constituio Federal e uma das trs leis em sentido formal (lei ordinria) que
compem o sistema oramentrio brasileiro. Esse plano estabelece regionalmente as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao continuada. O PPA vigora por quatro anos e elaborado no primeiro ano do mandato presidencial,
abrangendo at o primeiro ano do mandato seguinte. Disponvel em: <http://www9.senado.gov.br/portal/page/portal/
orcamento_senado/Glossario?letra=P>.
442
provenientes de emprstimos internacionais, contrados junto s agncias multilaterais de crdito, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)
e o Banco Mundial (BIRD); e iv) recursos prprios dos prestadores de servios,
resultantes de supervits de arrecadao.
Os recursos onerosos constituem-se em emprstimos de longo prazo, operados principalmente pela Caixa Econmica Federal (CEF) e pelo BNDES,
com recursos do FGTS e FAT, respectivamente. So praticadas taxas de juros e
outros encargos em valores bem atrativos, se comparados com outras opes de
financiamento, por exemplo, capitais de terceiros ofertados no mercado nacional.
Ademais, seus encargos totais so compatveis com as taxas de retorno da maioria
dos servios de saneamento bsico, como o abastecimento de gua e o esgotamento sanitrio.
As fontes no onerosas, por sua vez, no preveem retorno financeiro direto
dos investimentos, uma vez que os agentes tomadores de tal emprstimo no
necessitam ressarcir os cofres da Unio.
Para as anlises que se seguem foram efetuadas correes monetrias com o
ndice Geral de Preos Disponibilidade Interna (IGP-DI) da Fundao Getlio
Vargas para o ano 2009.
2.3.2 Recursos No Onerosos
Entre 1996 e 2002, o setor de saneamento bsico recebeu investimentos federais

oriundos de quatro rgos: Sepurb/MPO, Sedu/PR, Funasa/MS, Ministrio da
Integrao Nacional e MMA. Contudo, a Sepurb/Sedu utilizava metodologia
diferente da empregada pelos outros trs rgos para contabilizar o montante de
recursos designado ao setor, classificando-os em trs categorias: investimentos,
repasses e contrapartidas.6 J a Funasa/MS, o Ministrio da Integrao Nacional
e o MMA consideravam somente os recursos que haviam sido empenhados.7 Essa
diferena entre as bases metodolgicas no permite a agregao dos dados, para
efeito de avaliao do total de investimentos. Assim sendo, as anlises a seguir
separam as diferentes fontes, por perodos de tempo e segundo as definies oficialmente adotadas.
6. Os investimentos representam o valor global, ou melhor, o valor dos contratos assinados entre a Unio e o municpio, por exemplo. O repasse constitui a parte do investimento que representa o valor emprestado pela Unio. O valor
repassado uma parte do que foi empenhado, uma garantia depositada na conta do beneficiado. A contrapartida,
por sua vez, representa um percentual do investimento e realizada diretamente pelo tomador do recurso.
7. O empenho, segundo Giacomoni (2001), uma obrigao de pagamento pendente, por parte do Estado, que est
associada s etapas de execuo da obra. Quando o contrato ainda est em execuo os valores empenhados e de
investimento so diferentes e no coincidem. Somente ao fim do contrato, quando a obra termina, o valor de empenho
o mesmo do valor de repasse, e o mesmo do valor pago.
443
De 1996 a 2002 foram investidos em aes de saneamento, no mbito dos

programas coordenados pela Sepurb/MPO e Sedu/PR, com recursos no onerosos, R$ 6,4 bilhes de reais, o que representou 0,04% do produto interno bruto
(PIB) no septnio. Esses recursos foram direcionados para 12.363 operaes de
saneamento bsico, destacando-se o ano 1997, quando a mdia de investimentos,
por operao relacionada ao setor, foi da ordem de R$ 564 milhes (grfico 7).
GRFICO 7
Recursos no onerosos, investimentos contratados no mbito da Sepurb/MPO e

Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico 1996-2002
(Em milhes de R$)
Fontes: CEF e dados atualizados pelo IGP-DI de dezembro de 2009.
Em relao ao PIB brasileiro, nesse mesmo perodo, verifica-se, pelo grfico

8, que a trajetria da participao relativa dos investimentos oramentrios no
PIB foi muito semelhante trajetria dos investimentos absolutos. Embora no
se observe uma regularidade dessa participao, possvel afirmar que o peso
relativo de tais investimentos no produto brasileiro foi declinando ao longo do
perodo analisando, atingindo o patamar mais baixo em 2000. A participao
desses investimentos no PIB brasileiro variou de um mximo de 0,06% em 1997
a um mnimo de 0,02% em 2000.
444
GRFICO 8
Recursos no onerosos, peso relativo dos investimentos contratados pela Sepurb/

MPO e Sedu/PR em iniciativas de saneamento bsico PIB brasileiro, 1996-2002
(Em%)
Fontes: CEF e dados atualizados pelo IGP-DI de dezembro de 2009.
Os dados da tabela 1 e do grfico 9 revelam elevada concentrao das contrataes na regio Nordeste (39,9%) e menor participao do Norte (12,8%)
e Sul (10,7%). Essa concentrao de recursos no onerosos na regio Nordeste
compatvel com os maiores dficits relativos de servios de saneamento que o
pas apresentava no perodo. Vale destacar que os recursos oramentrios no
preveem retorno do investimento e nessa macrorregio que as possibilidades
de autofinanciamento dos sistemas de saneamento so mais limitadas, o que
torna os recursos oramentrios poderosos instrumentos de combate desigualdade do acesso.
445
TABELA 1
Recursos no onerosos, repasses realizados pela SEPURB/MPO e Sedu/PR em intervenes de saneamento bsico, por macrorregio, 1996-2002
Macrorregies
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
Total
Norte
157,69
227,89
105,93
115,5
64,24
127,93
24,64
823,82
Nordeste
449,75
676,04
512,61
242,45
214,43
360,12
115,81
2571,21
Sudeste
169,07
320,98
166,74
140,41
91,49
210,14
98,11
1196,94
Sul
93,89
150,31
83,64
87,89
102,64
123,4
48,73
690,5
Centro Oeste
165,97
205,63
135,39
131,61
157,04
275,17
82,95
1153,76
Total Geral
1036,37
1580,85
1004,31
717,86
629,84
1096,76
370,24
6436,23
Fonte: CEF.
Obs.: Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
GRFICO 9
Recursos no onerosos, repasses em iniciativas de saneamento, por macrorregio,

1996-2002
(Em %)
Fonte: CEF.
Dos R$ 6,4 bilhes contratados para intervenes de saneamento, mais de 50%

(R$ 3,2 bilhes) foram destinados ao Programa de Financiamento Infra-Estrutura
(Proinfra)/Pr-municpios. Desse total, 39,2% foram contratados pelos estados e municpios da regio Nordeste e 20,2% pelos municpios e UFs localizados no Centro-Oeste.
O componente esgotamento sanitrio ficou em segundo lugar na ordem de prioridades,
recebendo 19,8% do total dos repasses. A regio Nordeste, mais uma vez, recebeu grande
parte desses investimentos contratos (37,6%), seguida pela regio Sudeste (26,6%).
446
Entre 1996 e 2002, o montante empenhado pela Funasa/MS (1996-2002), pelo

Ministrio da Integrao Nacional (2001 e 2002) e pelo MMA (2001 e 2002) foi de
R$ 9,7 bilhes, o equivalente a 0,05% do PIB do perodo (tabela 2). Em 2001, do total
de recursos empenhados (R$ 4,4 bilhes), a Funasa participou com 60%, seguida pelo
Ministrio da Integrao Nacional com 39%. Apesar de o volume de recursos empenhados em 2002 (R$ 2,2 bilhes) corresponderem metade do montante de 2001, ainda
assim superou os anos anteriores (com exceo de 1999). Para Costa (2003), o Projeto
Alvorada foi o grande responsvel pelo elevado volume de recursos nesses dois anos.
Grande parte dos recursos no onerosos empenhados pela Funasa/MS,
Ministrio da Integrao Nacional e MMA em aes de saneamento foi direcionada aos estados e municpios da regio Nordeste (R$ 4,9 bilhes) e Norte
(R$ 1,6 bilhes) do pas, em que so mais limitadas as possibilidades de autofinanciamento dos servios, o que possivelmente explicado pela lgica do Projeto
Alvorada, de investimento em localidades com os mais baixos IDH.8
A partir de 2003, com a criao do MCidades e de sua SNSA, assiste-se ao
redesenho da atuao governamental no setor de saneamento bsico brasileiro.
Em primeiro lugar, com vista a retomar os investimentos at ento contingenciados, o MCidades, por intermdio da SNSA, procurou desbloque-los por meio
das excepcionalidades previstas nas regras das resolues do conselho monetrio
nacional de nmeros 2.827 de 30 de maro de 2001, 2.954 de 24 de abril de
2002 e 3.049 de 28 de novembro de 2002 (BRASIL, 2004b).
TABELA 2
Recursos no onerosos, empenhos realizados pela Funasa/MS, Ministrio da Integrao Nacional e MMA em iniciativas de saneamento bsico, 1996-2002
Ano
Funasa /MS
MMA
Total de recursos
empenhados
1996
214.649.904
214.649.904
1997
440.150.792
440.150.792
1998
687.072.971
687.072.971
1999
1.767.944.000
1.767.944.000
2000
579.582.071
579.582.071
2001
2.629.499.377
1.733.219.117
92.829.014
4.455.547.507
2002
1.012.756.468
620.246.063
3.320.613
1.636.323.144
Total
7.331.655.583
2.353.465.180
96.149.627
9.781.270.390
Fonte: Siga Brasil.

Nota: 1 Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
2
As informaes disponveis na base de dados do Siga Brasil, relativas aos empenhos realizados pelos Ministrios da
Integrao Nacional, e MMA, esto disponveis somente a partir de 2001.
8. O ndice de desenvolvimento humano municipal (IDH-M) 2000 pode ser consultado no Atlas do Desenvolvimento Humano
no Brasil. um indicador que leva em considerao a renda per capita, o nvel educacional e a longevidade, e varia entre zero e
um, sendo que, quanto mais prximo de um melhores so as condies de desenvolvimento humano da populao municipal.
447
Alm disso, a partir de 2004, iniciou-se uma nova metodologia para contabilizao dos gastos em saneamento bsico, visando padronizar conceitos e procedimentos, fatores indispensveis para agregao e consolidao dos dados, bem
como para clareza das informaes. Nessa nova metodologia de contabilizao
dos investimentos, os gastos foram classificados em duas categorias: comprometidos e desembolsados. Os valores comprometidos referem-se aos investimentos
futuros compromissados pelo governo federal e englobam os valores dos contratos de emprstimo dos recursos onerosos e os valores dos empenhos realizados
com recursos no onerosos (BRASIL, 2009c). Os desembolsos realizados so
os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e
esto associados s etapas de execuo fsica dos empreendimentos. Como grande
parte das obras de infraestrutura urbana ultrapassa um exerccio oramentrio, os
desembolsos relativos ao OGU podem incluir valores pagos e os restos a pagar de
exerccios anteriores (GIACOMONI, 2005).
Entre 2003 e 2009, o montante total de recursos oramentrios comprometidos com iniciativas de saneamento foi da ordem de R$ 25,0 bilhes (58% dos
R$ 43 bilhes comprometidos, relativos aos recursos onerosos e no onerosos),
o que representou 0,13% do PIB nacional nesse mesmo perodo. Vale ressaltar
que o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado em 2007, veio
consolidar o comprometimento do governo federal com as intervenes na rea
do saneamento (grficos 4 e 5). Vale ressaltar que o PAC, lanado em 2007, veio
consolidar o comprometimento do governo federal com as intervenes na rea
do saneamento (grficos 10 e 11).
O PAC 1 (2007-2010) previu inicialmente para o setor cerca de R$ 40 bilhes,
sendo R$ 12 bilhes de recursos oramentrios (66% por intermdio do MCidades
e 33% pela Funasa), R$ 20 bilhes de financiamento e R$ 8 bilhes como contrapartida dos estados, municpios e prestadores de servios (BRASIL, 2009a).
448
GRFICO 10
Recursos no onerosos, compromissos e desembolsos em iniciativas de saneamento,

2003-2009
(Em bilhes de R$)
Fontes: Siafi Gerencial e MCidades.

GRFICO 11
Recursos no onerosos, participao relativa dos recursos comprometidos no PIB

brasileiro, 2003-2009
(Em %)
Fontes: Siafi Gerencial e IBGE.

449
Pelo grfico 12 verifica-se a relevncia das rubricas oramentrias do PAC

para o setor de saneamento bsico. Em 2007, aproximadamente 57,8% (R$ 2,8
bilhes) dos compromissos com recursos no onerosos foram provenientes do programa. Esse percentual sofreu aumento expressivo nos dois anos seguintes criao
deste, principalmente no ano 2009, quando o peso relativo de seus recursos no
total comprometido foi de 70%. Em relao aos desembolsos, pode-se inferir que
o incremento deles em 2008 e 2009 j reflexo da aplicao das contrataes realizadas a partir de 2007, resultado da prioridade conferida ao PAC (BRASIL, 2008).
GRFICO 12
Recursos no onerosos, participao relativa dos compromissos e desembolsos de

gastos do PAC no total de recursos comprometidos e desembolsados, 2007-2009
(Em %)
Fonte: MCidades.
450
A tabela 3 mostra que 44,7% dos recursos no onerosos, entre 2003 e 2009,
foram comprometidos com a regio Nordeste do pas e 22,4% com a regio
Sudeste. A distribuio dos recursos desembolsados seguiu a mesma tendncia de
distribuio dos comprometidos. A regio Nordeste recebeu aproximadamente
43,8% de gastos no onerosos desembolsados entre 2003 e 2009, e a Sudeste
19,8% do total. importante ressaltar que os valores disponveis para os investimentos em saneamento bsico so superiores queles apresentados na tabela 3, haja
vista que neles no esto includas as contrapartidas ofertadas pelos proponentes.
TABELA 3
Recursos no onerosos, compromissos e desembolsos por macrorregio, 2003-2009

(Em milhes R$)
Regies
Comprometidos
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
Centro Oeste
135
217
452
522
1067
703
585
3681
Norte
76
122
241
354
463
530
803
2589
Nordeste
310
644
1006
1167
2478
2912
2673
11190
Sudeste
181
237
517
599
871
1313
1888
5606
Sul
53
126
199
203
307
425
633
1946
Nacional
755
1346
2415
2845
5186
5885
6582
25014
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
Centro Oeste
158
176
296
407
292
618
408
2355
Norte
112
88
51
173
242
298
283
1247
Nordeste
441
440
409
708
873
1465
1541
5877
Sudeste
106
87
94
289
404
870
807
2657
Sul
37
67
113
140
136
247
222
962
Nacional
288
293
854
858
963
1717
1947
3503
3549
13391
Total
Regies
Total
Desembolsados
Fontes: Siafi Gerencial , CEF e MCidades.

Nota: 1 Valores corrigidos pelo IGP-DI da FGV para o ano de 2009.
2
Esto includos os seguintes rgos: MCidades, MD, MDS, Ministrio da Integrao Nacional,
Obs.: Valores no identificados por macrorregio.
MMA, MS e MTE.
2.3.3 Recursos Onerosos
Entre 1996 e 2009, o governo federal contratou9 R$ 28,1 bilhes e desembolsou10

R$ 15,5 bilhes para iniciativas de saneamento com recursos onerosos. O FGTS,
mais uma vez, comprovou sua relevncia como fonte histrica de financiamento
para o setor, participando com 67,7% do total contratado com recursos onerosos.
9. Investimentos futuros que foram compromissados pelo governo federal.
10. Os desembolsos realizados so os recursos financeiros disponveis nas contas correntes dos empreendimentos e
esto associados s etapas de execuo fsica deles (BRASIL, 2008).
451
O FAT respondeu por R$ 9,0 bilhes dos contratos e os servios relacionados ao

abastecimento de gua (43,0%) e ao saneamento integrado (27,6%) receberam
prioridade. No que tange aos programas financiados com recursos do FGTS,
destacaram-se o Saneamento para Todos (53,1%) e o Pr-saneamento (42,3%).
Pelo grfico 13 observa-se que os emprstimos para o saneamento com recursos do FGTS sofreram grande variao ao longo do perodo e, em 2001, no
houve emprstimo algum do fundo para o setor. No septnio de 1996-2002 foram
contratados, em mdia, R$ 998 milhes por ano, praticamente um tero do montante mdio contratado no perodo de 2003-2009. S no intervalo de trs anos
(2007-2009), foram contratados 50% do total de todo o perodo (1996-2009).
GRFICO 13
Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FGTS em iniciativas de

saneamento, 1996-2009
(Em milhes R$)
Fontes: CEF e MCidades.

Os recursos contratados via FAT/BNDES para financiar o setor de saneamento bsico tambm oscilaram muito no intervalo em questo. O grfico 14
mostra que no perodo de 2003 a 2009 os emprstimos dessa fonte foram muito
superiores aqueles realizados no septnio anterior (1996-2002). Para se ter uma
ideia de tal magnitude, entre 1996 e 2002 foram contratados, em mdia, R$ 367
mil anualmente desse fundo. J entre 2003 e 2009, esse valor foi multiplicado
por seis, isto , foram financiados, por ano, R$ 2,5 milhes. Essas grandes variaes na disponibilidade de financiamento para o setor de saneamento podem
452
ser explicadas pelos dois programas de ajuste fiscal do governo federal (1997 e
1998), em resposta s crises dos pases emergentes e a prpria crise da economia
brasileira (1999). A Resoluo do Conselho Monetrio Nacional no 2.444, de 24
de novembro de 1997, suspendeu o programa Pr-saneamento e, em seguida,
a Resoluo no 2.521/1998 ordenou o contingenciamento do crdito ao setor
pblico (TUROLLA, 2002). Em 2001, as Resolues nos 2.800 e 2.801, do
Conselho Monetrio Nacional, flexibilizaram novamente o crdito ao setor e possibilitaram a retomada dos investimentos setoriais, notadamente a partir de 2003.
GRFICO 14
Evoluo dos emprstimos e desembolsos dos recursos do FAT em iniciativas de

saneamento, 1996-2009
(Em milhes R$)
Fontes: BNDES e MCidades.

No quadrinio de 2003/2006, o montante de recursos onerosos comprometidos em iniciativas de saneamento foi da ordem de R$ 7,1 bilhes (mdia
anual de R$ 1,7 bilhes) e entre 2007 e 2009, j no mbito do PAC, foram
comprometidos em torno de R$ 14 bilhes com o setor (mdia de R$ 4,6
bilhes por ano).
O grfico 15 revela que em 2007 e 2008, grande parte dos recursos de
financiamento comprometidos com o setor de saneamento correspondia s aes
do PAC e que, em 2009, esse montante chegou a quase 100% (99,8% do total
comprometido). Os desembolsos para empreendimentos includos no PAC tambm foram bastante significativos, especialmente os realizados a partir de 2008.
453
GRFICO 15
Recursos onerosos, participao relativa dos compromissos do PAC no total de

recursos comprometidos, 2003-2009
(Em %)
Fonte: MCidades
A anlise da distribuio relativa dos emprstimos com recursos de financiamento, entre 1996 e 2009 (grfico 16), mostra sua importncia para a regio
Sudeste, principalmente nos anos de 2001 e 2005, quando essa regio ficou com
quase totalidade dos recursos. A priorizao da destinao dos recursos onerosos
para essa regio resultado do cumprimento, por parte de seus estados e municpios, dos critrios eleitos para se ter acesso a esses recursos, que privilegiam as
reas com maior dinamismo econmico (BRASIL, 2008). O Sudeste recebeu
48,9% dos compromissos de financiamento, com destaque para os municpios
dos estados de So Paulo (52,6%) e Minas Gerais (31,5%). O Nordeste, por sua
vez, participou de 18,4% do montante total contratado e os estados da Bahia
(30,5%) e do Cear (20,5%) foram os que maiores tomadores de financiamento
no perodo em questo.
454
GRFICO 16
Recursos onerosos, participao relativa dos compromissos do PAC no total de

recursos comprometidos, 2003-2009
Fonte: Ministrio das Cidades.
2.3.4 O PAC
Este um programa voltado para o incentivo do desenvolvimento, com vista a

promover o crescimento econmico, gerar postos de trabalho e melhorar as condies de vida da populao brasileira (BRASIL, 2008a, p. 9). O PAC coordenado pelo Comit Gestor do PAC (CGPAC), formado pelos ministros da Casa
Civil, da Fazenda e do Planejamento. O Grupo Executivo do PAC (GEPAC)
integrado pela Subchefia de Articulao e Monitoramento (Casa Civil), Secretaria
de Oramento Federal e Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
(Planejamento), alm da Secretaria Nacional do Tesouro (STN) (Fazenda), e busca
estabelecer metas e acompanhar a implementao do programa (BRASIL, 2009b).
O PAC est organizado em trs eixos. So eles: Infraestrutura Social e
Urbana saneamento, habitao, metrs, trens urbanos, universalizao do programa Luz para Todos e recursos hdricos; infraestrutura Logstica construo e
ampliao de rodovias, ferrovias, portos, aeroportos e hidrovias; e infraestrutura
Energtica gerao e transmisso de energia eltrica, produo, explorao e
transporte de petrleo, gs natural e combustveis renovveis. O PAC Saneamento
faz parte do eixo infraestrutura Social e Urbana e objetiva proporcionar o acesso
de 7 milhes de domiclios aos servios de abastecimento de gua; 7,3 milhes de
domiclios aos servios de esgotamento sanitrio; e 8,9 milhes de domiclios
coleta adequada de resduos slidos.
455
As principais medidas institucionais promovidas pelo PAC que impactaram o

setor de saneamento procuraram expandir o volume de crdito e aprimorar os instrumentos de gesto. So elas: i) criao do Fundo de Investimento em Participaes em
Infra-Estrutura (Lei no 11.478/2007); ii) instituio do Regime Especial de Incentivos
para o Desenvolvimento da Infra-Estrutura (Lei no 11.488/2007); iii) simplificao
dos mecanismos para agilizar a transferncia e prestao de contas dos recursos do
Programa direcionados aos estados e municpios (Lei no 11.578/2007); e iv) a criao de cargos pblicos com qualificaes voltadas para atividades especializadas na
rea de engenharia (Lei no 11.539/2007). As medidas econmicas que merecem
destaque referem-se: i) ampliao do limite de crdito da CEF para investimentos
em saneamento (Lei no 11.485/2007); ii) criao do Fundo de Investimento em
Infra-Estrutura com recursos do Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS
(Lei no 11.491/2007); iii) elevao da liquidez do fundo de arrendamento residencial
(FAR); reduo das taxas de juros de longo prazo; iv) reduo dos spreeads bancrios
do BNDES para os setores de infraestrutura, logstica e desenvolvimento urbano; v)
alterao da Lei de Diretrizes Oramentrias, diminuindo o supervit para a execuo
dos Projetos Pilotos de Investimento (Lei no 11.477/2007); vi) ampliao dos recursos
oramentrios para investimentos do PAC em saneamento e dos limites para contratao de operaes de crdito com muturios pblicos para saneamento (Resolues
do Conselho Monetrio Nacional nos 2827 e 3437) (BRASIL, 2008a, p. 10 e 11).
3 O FUTURO DO SANEAMENTO TRANSIO PARA UM NOVO PANORAMA
3.1 Prognsticos para a economia e programas de investimentos
No h dvidas que para a elaborao de futuros cenrios institucionais para

o setor de saneamento no Brasil, deve-se, antes de tudo, ter um conhecimento
apurado da situao corrente do saneamento bsico no pas e das metas fsicas
propostas e macrodiretrizes estabelecidas pelo novo plano que se pretende implementar PLANSAB , que se encontra em processo de elaborao. No entanto, a
formulao de programas que estejam conectados ao planejamento e que reflitam
seu objetivo no condio suficiente para seu sucesso. A dinmica operacional de
tais programas pode, muitas vezes, subverter a lgica do planejamento e abrir portas para prticas de diferentes interesses. Apesar disso, fato que a elaborao de
programas adequados para o fim pretendido condio primordial para um bom
planejamento ou, pelo menos, para garantir sua respeitabilidade e credibilidade.
Para a formulao dos programas, no mbito do PLANSAB, alguns pontos
fundamentais devem ser considerados. Em primeiro lugar, a necessidade veemente do
estabelecimento de uma coordenao nacional da poltica de saneamento bsico. Esse
papel caberia ao MCidades que, com a participao de outros rgos federais colegiados e demais instituies ligadas rea de saneamento, seria capacitado para coordenar
456
a poltica e executar as estratgias estabelecidas no PLANSAB. Em segundo, a formulao de programas baseados nas estratgias deste, com coordenao efetiva e presente
para garantir a implementao deles com aderncia ao plano nacional. Um terceiro
ponto importante o desenvolvimento de programas que contemplem e enfatizem
a universalizao dos quatro componentes do saneamento bsico (abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio, drenagem urbana e manejo de resduos slidos) e a valorizao de aes que os integrem. Em quarto lugar est a necessidade de estimular
a prtica da intersetorialidade, articulando programas e aes de saneamento com
outros setores, por exemplo, da habitao de interesse social, regularizao fundiria,
transporte e mobilidade, sade, recursos hdricos, preservao e educao ambiental e
promoo e incluso social. Em quinto, a despeito da qualificao dos gastos pblicos,
a adoo de critrios de elegibilidade para programas e aes, conforme enfatizada no
processo participativo para a elaborao do PLANSAB. O sexto aspecto abrange as
medidas estruturantes e as estruturais, com nfase nas primeiras, aqui interpretadas
como aes que do suporte poltico e gerencial sustentabilidade da prestao de
servios de saneamento, garantindo o aperfeioamento da gesto, tanto na forma
de programas como na de aes especficas. Finalmente, destaca-se a focalizao dos
programas em populaes mais vulnerveis, que exijam abordagem tecnolgica e
gerencial especfica ou que recebam prioridade na poltica governamental.
Alm desses pontos, a escolha de um cenrio macroeconmico como pano de
fundo para o estabelecimento da PLANSAB de suma importncia para seu sucesso e
o alcance de seus objetivos. Assim, o cenrio de referncia aquele que projeta o Brasil
como pas saudvel e sustentvel no ano de 2030, graas ao elevado crescimento econmico de 5,5%, expanso do mercado interno e maior integrao com o mercado
externo, propiciada pela diminuio das barreiras comerciais. O crescimento dos investimentos do setor pblico que, por sua vez, gera externalidades positivas aos investimentos
privados, e a melhoria dos indicadores sociais reduo das desigualdades urbanas e
inter-regionais e ambientais tambm so caractersticas presentes nesse cenrio. Alm
disso, os significativos avanos do Estado como gestor de suas polticas e aes consolida
seu papel de provedor dos servios pblicos e condutor das polticas pblicas essenciais.
No plano internacional a economia experimenta um momento favorvel, com crescimento de 3,5% a.a (a.a.) e taxa de inflao de 2,5% a.a. (BRASIL, 2010a).
Entre 2011 e 2020, pressupe-se que o PIB brasileiro crescer, em mdia,
4,5% a.a., que haver continuidade da estabilidade do real e manuteno das
metas inflacionrias, via elevao da taxa de juros bsica da economia (Selic), no
binio 2010-2011, e aumento da utilizao da capacidade produtiva. Ademais,
espera-se expressiva queda da relao dvida/PIB que passar de 37,8% em 2009
para 23,2% em 2020, graas, entre outros fatores, diminuio dos gastos do
governo e reduo das taxas de juros nominais e reais, que ocorrer a partir de 2012.
Os investimentos do setor pblico experimentaro uma fase ascendente entre
2009 (3,28% do PIB) e 2015 (4,09% do PIB) em funo da contnua diminuio
457
do consumo do governo e das famlias. O incremento das poupanas pblica e

privada gerar contrapartidas para o crescimento do investimento agregado, que
passar de 16,71% do PIB, em 2009, para 24,95% do PIB em 2015.
Essa trajetria ascendente da economia brasileira permanecer no decnio de
2021-2030. O maior volume de investimento agregado, em relao ao perodo anterior,
um dos fatores responsveis pelo acelerado ritmo de crescimento da economia nesse
perodo (5,5% a.a.). Neste contexto de elevado crescimento econmico, o Comit de
Poltica Monetria (Copom) eleva a taxa Selic com vista a assegurar a convergncia da
inflao trajetria das metas. Entretanto, a relao dvida/PIB j menor nesse perodo e, juntamente com o incremento do supervit primrio, amortece o impacto do
aumento da taxa de juros sobre a dvida pblica. Essa elevao da taxa de juros bsica
da economia freia, mais uma vez, o consumo privado que, associado diminuio dos
gastos do governo, alavanca o crescimento da poupana interna. Essa, por sua vez, a
partir de 2025, absorve os dficits em conta corrente, diminuindo a dvida externa e
favorecendo a poltica cambial, um dos pilares fundamentais do plano real.
No contexto de toda essa lgica macroeconmica, so realizadas mudanas
no marco regulatrio dos segmentos oligopolizados da economia, viabilizando
a ampliao dos investimentos nos setores de energia, transporte e saneamento.
Assim sendo, o peso relativo dos investimentos pblicos, provenientes do OGU, de
emendas parlamentares e do PAC, em relao ao PIB, se eleva de 3,26%, em 2011,
para 4,54%, em 2025. Esse cenrio admite que os investimentos em saneamento
bsico passem de R$ 6,3 bilhes em 2009 para R$ 19,4 bilhes, em 2030 preos
constantes de 2009. Concomitantemente aos avanos na rea econmica, notadamente a partir de 2021, assiste-se a progressivas mudanas na rea social e ambiental, o que gera melhorias na qualidade de vida da populao e no meio ambiente.
3.2 O bnus demogrfico
A influncia da dinmica demogrfica sobre o aumento da cobertura de servios de saneamento no Brasil se torna relevante no atual contexto, em funo da
ocorrncia de um momento favorvel realizao de aes coletivas, em funo
de um fenmeno conhecido como janela de oportunidades demogrficas.11
O processo de transio demogrfica, como resultado da queda das taxas de mortalidade e fecundidade, vem produzindo uma acelerada mudana na estrutura
etria da populao brasileira, caracterizada pela reduo da proporo jovem da
populao, paralelamente ampliao da populao adulta. Uma consequncia
desta dinmica ser o aumento considervel da populao idosa em um futuro
prximo (CARVALHO; WONG, 2008).
11. Esta terminologia foi adotada pela Organizao das Naes Unidas (ONU) para classificar os pases que passam
por momentos de crescimento populacional propcios ao desenvolvimento econmico. Ver UN (2006). Disponvel em:
<http://hdr.undp.org/hdr2006/statistics/flash/statistics_trends.cfm>.
458
No Brasil, assim como em outros pases, o aumento relativo da populao em idade economicamente ativa, no fim do sculo XX, vem criando uma
oportunidade de melhoria para as condies de vida da populao. A existncia
de uma parcela significativa da populao nas idades consideradas produtivas e
ainda susceptveis aos efeitos de ciclo de vida permeia a evoluo educacional,
microeconmica e cultural dos indivduos e dos cidados (UN, 2006). A inrcia
demogrfica, ainda por um bom tempo, produzir uma conjuntura favorvel,
associada ao processo de reduo da razo de dependncia total (RDT), como
mostrado no grfico 17.
A razo de dependncia de jovens (RDJ) comeou a decrescer na dcada
de 1970, paralelamente ao aumento nos investimentos em polticas de saneamento bsico, criando-se condies potencialmente favorveis para a ampliao das coberturas de saneamento no futuro. A mudana na estrutura etria
impactou tambm na reduo da participao relativa da populao nas idades mais provveis de formao de novos domiclios, refletindo na diminuio
da demanda domiciliar (ver grfico 18). Esta reduo incide na desacelerao
do ritmo de expanso urbano e, consequentemente, na reduo da demanda
de servios de saneamento, fenmeno que j est sendo observado no pas
desde os anos 1980, quando o declnio da fecundidade j se tornara uma
realidade (ver tabela 4).
GRFICO 17
Razo de dependncia total2 e razo de dependncia de jovens1, 1950 a 2050

90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
1950
1970
1990
RJD
2010
RDT
2030
2050
459
GRFICO 18
Quociente entre chefes de domiclios com menos de 35 anos e com 35 anos e mais,
1972 a 2000
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
1950
1970
1990
2010
2000
Fontes: ONU e IBGE.

Notas: 1 Razo de dependnciatotal (RDT) = RDJ + RDI.
2
Razo de dependncia de jovens (RDJ) = populao menor de 15 anos/populao de 15-64.
Razo de dependncia de idosos (RDI) = populao de 65 anos ou mais/populao de 15-64.
TABELA 4
Taxa mdia anual de crescimento decenal dos domiclios brasileiros, 1940-2000

Anos de referncia/
situao do domiclio
Domiclios particulares permanentes

Total
Urbanos
Rurais
1970
17.628.699
10.276.340
7.352.359
1980
25.210.639
17.770.981
1991
34.734.715
2000
44.776.740
Taxa de crescimento dos domiclios

(%)
Total
Urbanos
Rurais
7.439.658
3,6
5,6
0,1
27.157.268
7.577.447
3,3
4,3
0,2
37.369.953
7.406.788
2,6
3,2
-0,2
Fontes: Censos demogrficos de 1970, 1980, 1991 e 2000/IBGE.
Nesse contexto, entende-se que as polticas de saneamento no Brasil estariam se aproveitando da janela de oportunidade demogrfica a fim de aumentar
a cobertura domiciliar de servios de saneamento. Mas importante destacar
que este perodo favorvel ao crescimento da economia, em funo da inrcia
do crescimento demogrfico, dever cessar em um futuro no muito distante,
quando o significativo contingente da populao economicamente ativa (PEA) se
transformar em populao idosa. Quando a estrutura demogrfica deixar de ser
caracterizada pela superioridade da PEA, em relao aos jovens e idosos, haver
impactos diretos sobre a economia trazendo consequncias para os investimentos
em programas de saneamento.
460
3.3 Metas de atendimento
O atual cenrio das aes coletivas e individuais de saneamento no pas reflexo

da evoluo destas aes ao longo dos processos de ocupao do territrio, no
mbito de sua poltica econmica e desenvolvimentista. As desigualdades historicamente verificadas no pas vm se refletindo nas aes de saneamento, visto que
a extenso do territrio e, consequentemente, sua diversidade e diferentes formas
de ocupao so fatores de impacto na desigualdade de acesso ao abastecimento
de gua e ao esgotamento sanitrio. Essas caractersticas do territrio representam
elementos importantes para a compreenso do quadro atual das aes e para a
proposio de metas plausveis de serem atingidas em um horizonte de 20 anos,
conforme considerado na verso preliminar do PLANSAB (BRASIL, 2010b). As
metas constantes na verso preliminar servem de referncia para as previses de
atendimento entre os anos de 2010 e 2030.12
O alcance de tais metas pressupe a efetivao de investimentos provenientes das esferas federal, estaduais e municipais, e tambm investimentos
oriundos dos prestadores e de agentes internacionais. A perspectiva favorvel
aos investimentos em saneamento, no cerne de uma poltica propcia ampliao e universalizao do atendimento, ser consequncia da notvel estabilidade
econmica e do crescimento do PIB, e da atual preocupao com a reduo das
desigualdades socioeconmicas e regionais do pas. Desta maneira, espera-se a
reverso dos quadros de precariedade e insuficincia no atendimento da populao com servios de saneamento.
Os grficos 19 e 20 apresentam as previses de atendimento por abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em reas urbanas e rurais do pas,
entre os anos de 2000 e 2030. Espera-se que em 20 anos seja possvel atingir a
universalizao do abastecimento de gua nas reas urbanas, mas com o grande
desafio de tornar as aes efetivas, eficientes e eficazes. Para isso, necessrio
que todos tenham acesso gua de qualidade, regularmente, independentemente de seu nvel socioeconmico e do seu local de residncia. A situao do
atendimento domiciliar rural com solues adequadas para o abastecimento de
gua dever melhorar at 2030, mas as desigualdades no acesso ainda devero
persistir com os domiclios das regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste atingindo
a universalizao, enquanto os domiclios das regies Norte e Nordeste ainda
estaro buscando alcan-la.
12. As referidas metas foram compostas por meio de uma pesquisa que inquiriu especialistas e atores chave no
processo de desenvolvimento das aes de saneamento, a respeito de metas plausveis de atendimento por servios
de saneamento em 2030. Tais metas so discutidas no captulo 5 da verso preliminar do PLANSAB Metas de curto,
mdio e longo prazos.
461
GRFICO 19
Previso de atendimento por abastecimento de guaa e esgotamento sanitriob em

domiclios urbanos segundo macrorregies, Brasil 2000 a 2030
(Em %)
a)
b)
100
100
90
90
80
80
70
70
60
60
50
50
40
2000
2010
2020
2030
40
2000
2005
2010
2015
2020
2025
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
2030
Fontes: Censos demogrficos de 1991 e 2000/IBGE, PNAD de 2008 e SNIS 2007.
GRFICO 20
Previso de atendimento por abastecimento de guaa e esgotamento sanitriob em

domiclios rurais segundo macrorregies, Brasil 2000 a 2030
(Em %)
a)
b)
100
100
80
80
60
60
40
40
20
20
0
2000
2005
2010
2015
2020
2025
0
2000 2005 2010 2015 2020 2025 2030
2030
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste
Fontes: Censos demogrficos de 1991 e 2000/IBGE, PNAD de 2008 e SNIS 2007.
Em relao coleta e tratamento dos esgotos, o desafio ser ainda maior e

no se espera que a universalizao ocorra nos prximos 20 anos. Alm do dficit
do esgotamento sanitrio ser bastante superior ao do abastecimento de gua, a
dotao adequada de todos os domiclios urbanos com sistemas dinmicos ou
estticos de coleta e tratamento de esgotos de mais difcil implantao, sobretudo no contexto de assentamentos precrios e irregulares. As solues devem
abranger aes integradas de urbanizao, que ajudem a desenvolver e aprofundar
462
a essncia da cidadania e da participao social no processo de deciso e apropriao das aes. Cabe destacar os problemas de carter fundirio, que levam
nmero significativo de pessoas a no terem suas habitaes reconhecidas pela
sociedade com a qual partilham, de maneira precria, a infraestrutura urbana.
Apesar disso, espera-se que o esgotamento sanitrio alcance um novo patamar, ao fim do perodo em questo (2010-2030), em que verificaro diferenciais
pouco significativos entre as macrorregies do pas, como fruto de uma abordagem que expressar a necessidade de se desenvolverem tecnologias apropriadas
a cada realidade. Para as reas rurais, o aumento esperado da cobertura, embora
mantidos os diferenciais de atendimento entre as macrorregies do pas, ser bastante expressivo e trar uma nova perspectiva para o desenvolvimento dessas reas.
O panorama do atendimento sofrer influncias positivas nos prximos 20 anos.

Uma conjuntura poltica mais propcia ao desenvolvimento das aes de saneamento tende a se estabelecer, assegurada pelo novo ambiente legal e institucional
do pas. Acredita-se que o atual cenrio econmico, bastante favorvel ao desenvolvimento, seja mantido nos prximos 20 anos, trazendo investimentos crescentes para o saneamento. Alm disso, no que se refere dinmica demogrfica do
pas, a inrcia do crescimento populacional atuar favoravelmente ampliao da
cobertura de servios de saneamento.
A instituio, pelo governo federal, de polticas e programas nacionais vinculados aos mecanismos de financiamento vem definindo as bases da realizao das aes
nas trs esferas de poder, mas verifica-se crescente preocupao com a definio dos
papis e com o estabelecimento de critrios com vista incluso dos entes federados
no processo de desenvolvimento social inerente universalizao. Desse panorama
apreende-se que na perspectiva federativa, estados e municpios devem assumir papis
de executores das polticas, e a Unio deve propor metas e o planejamento das aes.
necessrio enfatizar a adoo de programas especficos e integrados, que estejam
voltados para as distintas realidades do pas, sobretudo em reas urbanas e rurais, e
que abranjam medidas de carter estruturantes, que fortaleam os mecanismos de
gesto, com participao cidad e com desenvolvimento humano.
So grandes os desafios para se alcanar a universalizao do atendimento
por servios de saneamento. A excluso sanitria um processo difcil de ser revertido porque depende da resoluo de outros problemas, anteriores coletivizao
dos servios de saneamento, por exemplo, a desigual ocupao e apropriao do
territrio brasileiro, o comportamento displicente do poder pblico e a tendncia
improvisao dos brasileiros. Nos rinces do pas, as prticas individuais ainda
refletem a situao sanitria praticada h sculos.
463
O que dizer sobre a poltica pblica no Brasil e sobre os aspectos determinantes da oferta e da demanda de servios de saneamento no futuro? Os elementos abordados na discusso da institucionalizao do saneamento, em perspectiva
histrica da gesto, da prestao e do novo ambiente legal e de financiamento,
suscitam algumas pressuposies e previses. Assim, ao se traduzir o que se espera
alcanar nos prximos anos, em termos de atendimento por abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio, leva-se em conta uma srie de acontecimentos
que permearam a evoluo destas aes e parte-se do pressuposto de que h, no
perodo recente, novas perspectivas para o saneamento. Pode-se inferir que tais
perspectivas sejam provenientes de uma conscincia poltica crtica sobre o tema,
que vem favorecendo o fortalecimento institucional do setor, em ambiente de
consolidao de leis especficas, em que a ampliao das suas relaes com reas
de interface seja possvel, e que as suas possibilidades de impulsionar um processo
de universalizao no pas torne-se real.
Este trabalho discorreu sobre alguns dos aspectos que devero ser favorveis
ao desenvolvimento das aes de saneamento no Brasil e que devero, at 2030,
impulsionar o aumento nos nveis de atendimento da populao por sistemas
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio, e, principalmente, reduzir a
excluso sanitria. Falar em universalizao do atendimento em 20 anos ainda
prematuro porque este processo depende de ampla integrao de intenes, planejamento e aes que envolvem a participao da sociedade. Mas preciso apontar
um caminho e, tendo em vista o cenrio favorvel ao desenvolvimento que vivncia o Estado brasileiro, entende-se que a construo de uma poltica integrada de
educao, emprego, renda, moradia e saneamento pode se concretizar e, enfim,
mudar o histrico e desigual processo de desenvolvimento humano no pas.
464
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CAPTULO 14
GESTO DA DRENAGEM URBANA
1 INTRODUO
Os sistemas urbanos so primordialmente reas de consumo e moradia, as quais

possuem diferentes dimenses ou integraes, como o caso das reas metropolitanas. No incio do sculo XX, 13% da populao mundial era urbana.
Atualmente, metade das pessoas vive nas cidades, ocupando apenas 2,8% do
territrio do globo. Em 2050, estima-se que a populao mundial urbana corresponder a 70% da populao total, sendo que todo o crescimento populacional
dever ocorrer em reas urbanas (UN, 2007).
No Brasil, o crescimento urbano ocorrido nas ltimas dcadas transformou o
pas em essencialmente urbano. Segundo dados do Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatstica (IBGE), em 2000, 81,3% da populao era urbana. A densidade
habitacional urbana mdia do pas de 65 habitantes/hectares (ha) (EMBRAPA,
2008) e a populao urbana ocupa apenas 0,28% do territrio nacional.
A urbanizao responsvel pela concentrao da populao em um espao
reduzido, com grande competio pelos mesmos recursos naturais solo e gua ,
destruindo parte da biodiversidade. Os principais problemas relacionados com o
uso do solo, que resultam em impactos diretos sobre os recursos hdricos, podem
ser resumidos nos seguintes pontos:

Expanso urbana sobre as reas de mananciais de abastecimento humano, comprometendo a sustentabilidade hdrica das cidades, onde os
mananciais superficiais e subterrneos so contaminados com os efluentes urbanos, como o esgoto sanitrio, pluvial e os resduos slidos.
Ocupao de reas de risco de encostas, sujeitas a deslizamentos, e de

reas ribeirinhas, sujeitas a inundaes, agravada pela falta de planejamento e fiscalizao.
Aumento da densidade habitacional, com consequentes aumentos da

demanda de gua e da carga de poluentes lanados nos rios prximos s
cidades, tendo em vista a disposio inadequada dos esgotos sanitrios,
pluviais e resduos slidos nas cidades.
Ocorrncia de eroso e sedimentao, gerando reas degradadas.
Excessiva impermeabilizao das reas urbanas e a cobertura e canalizao

dos rios, conforme modelos ainda correntes de assentamentos urbanos.
470
Em consequncia, h perda de mananciais, reduz-se a cobertura de gua segura

para a populao, aumenta-se a frequncia das inundaes e deteriora-se a qualidade da gua nos rios, o que resulta na perda de qualidade de vida da populao.
Nesse sentido, visando minimizar os danos desses processos sociedade e ao
ambiente, emerge a necessidade de se adotar prticas e aes relacionadas gesto
da drenagem urbana, envolvendo o manejo do escoamento das guas pluviais
no tempo e no espao. A concepo moderna da gesto da drenagem urbana
trata da integrao dos recursos hdricos e das guas urbanas, e ser adotada no
presente captulo.
Na prxima seo, essa vinculao utilizada para a apresentao de um
panorama dos problemas urbanos relacionados s guas pluviais, o qual compreende um histrico do desenvolvimento do saneamento, caracterizando a relao
da drenagem com os demais componentes do saneamento. Os tipos de inundaes urbanas so evidenciados, buscando-se demonstrar sua gnese enquanto
associada a processos de urbanizao.
A seo 3 apresenta um quadro da situao atual do planejamento e da gesto
das guas pluviais, seja na bacia hidrogrfica, seja na cidade. Primeiramente, o marco
legal vigente e as prticas de gesto da drenagem urbana no Brasil so apresentados,
seguindo-se um inventrio das polticas de controle de impactos de inundaes
urbanas no Brasil e no exterior, concluindo com o principal instrumento de gesto
da drenagem urbana na cidade, o Plano Diretor de Drenagem Urbana (PDDU).
Na seo 4, so explorados modelos alternativos para controle de impactos e
para financiamento permanente da drenagem urbana, concluindo-se com a proposio de um modelo integrado, adequado s condies brasileiras.
Por ltimo, as consideraes finais retomam os temas mais importantes
tratados no captulo, destacando-se, ainda, os prejuzos econmicos das inundaes urbanas e fazendo-se uma discusso dos elementos para uma potencial
poltica nacional do setor. O anexo apresenta uma breve anlise dos investimentos
recentes do governo federal no setor de drenagem no perodo 2003-2009 e traz
evidncias de que se esboa uma poltica nacional de drenagem urbana de fato,
com a ampliao de recursos destinados ao setor no perodo recente.
2 PROBLEMAS URBANOS RELACIONADOS S GUAS PLUVIAIS
2.1 Histrico de desenvolvimento do saneamento
At o sculo XX, o desafio das cidades era evitar a proliferao de doenas,

devido principalmente s condies sanitrias dos efluentes da prpria populao
que contaminavam suas fontes de abastecimento, criando condies ideais de
Gesto da Drenagem Urbana
471
proliferao de doenas infecciosas. O abastecimento de gua de fontes seguras

e a coleta de esgoto, com despejo a jusante do manancial da cidade, ainda sem
tratamento, caracterizam a denominada fase higienista, do incio do sculo XX, na
qual se observaria a transferncia dos impactos sobre a sade pblica para outras
comunidades, a jusante dos despejos (quadro 1).
O crescimento urbano no referido sculo se acelerou e, principalmente
depois da Segunda Guerra Mundial, ocorreu um boom de crescimento populacional na Europa e nos Estados Unidos, que foi seguido de urbanizao acelerada,
levando uma alta parcela da populao para as cidades, resultando em colapso
do ambiente urbano devido, agora, aos efluentes sem tratamento, j que quase
sempre haver uma cidade a montante e outra a jusante para contaminar a gua,
no que tem sido denominado como ciclo de contaminao.
Para controle desses impactos, no incio da dcada de 1970, houve, nos
Estados Unidos, um marco importante nesse setor, com a aprovao do Clean
Water Act (Lei da gua Limpa), uma legislao que estabelecia que todos os
efluentes deveriam ser tratados com a melhor tecnologia disponvel para recuperao e conservao dos rios. Foram realizados investimentos macios em tratamento de esgoto domstico e industrial, recuperando em parte a qualidade da
gua dos sistemas hdricos rios, lagos, reservatrios e costeiro. Isso permitiu
melhorar as condies ambientais, evitar a proliferao de doenas e a deteriorao
de fontes de abastecimento. Nessa mesma poca verificou-se que era insustentvel
continuar a construo de obras de drenagem que aumentassem o escoamento
devido urbanizao, como a canalizao de rios naturais. Procurou-se revisar os
procedimentos e utilizar sistemas de amortecimento em vez de canalizao. Essa
tem sido denominada de fase corretiva das guas urbanas (quadro 1).
QUADRO 1
Fases do desenvolvimento das guas urbanas

Fase
Caractersticas
Consequncias
Pr-higienista:
at incio do sculo XX
Esgoto em fossas ou na drenagem, sem

coleta ou tratamento, e gua da fonte
mais prxima, do poo ou rio
Doenas e epidemias; grande

mortalidade e inundaes
Higienista:
antes da dcada de 1970
Transporte de esgoto distante das

pessoas e canalizao do escoamento
Reduo das doenas, mas rios

contaminados; impactos nas fontes de
gua e inundaes
Corretiva:
entre as dcadas de 1970 e 1990
Tratamento de esgoto domstico

e industrial; amortecimento do
escoamento
Recuperao dos rios, restando a

poluio difusa, obras hidrulicas e
impacto ambiental
Desenvolvimento sustentvel:
depois da dcada de 1990
Tratamento tercirio e do escoamento

pluvial; novos desenvolvimentos que
preservam o sistema natural
Conservao ambiental, reduo das

inundaes e melhoria da qualidade
de vida
Fonte: Tucci (2008).
472
Apesar dessas aes, verificou-se que persistia uma parte da poluio devido
s inundaes urbanas e rurais, chamadas de poluio de fontes difusas. Desde
os anos 1990, os pases desenvolvidos tm investido em uma poltica de desenvolvimento sustentvel urbano baseada no tratamento das guas pluviais urbanas
e rurais, na conservao do escoamento pluvial e no tratamento dos efluentes a
nvel tercirio para retirada de nitrognio e fsforo, os quais eutrofizam os lagos.
A base desse desenvolvimento no uso do solo a urbanizao que preserva os
caminhos naturais do escoamento e prioriza a infiltrao. Essa fase tem sido denominada de desenvolvimento sustentvel.
Nos pases em desenvolvimento, como o Brasil, as cidades variam de estgio. Inicialmente, quando a populao pequena, o abastecimento realizado
por meio de poos ou de um corpo dgua prximo e o esgoto despejado na
drenagem, quando ela existe, ou lanado em poos negros ou fossas spticas.
Nessa situao, existe o risco de a gua de abastecimento ser contaminada pelo
prprio esgoto. Esse cenrio dramtico quando o solo tem baixa capacidade de
infiltrao, as fossas no funcionam e o esgoto escoa pelas ruas ou pela drenagem.
Essas situaes provocam a proliferao de doenas transmitidas pela gua. Nesse
estgio pr-higienista, doenas como diarreia so a principal causa de mortalidade infantil.
Nos pases em desenvolvimento ocorreram dois cenrios quando da passagem do pr-higienismo para o higienismo:

Algumas cidades construram rede de esgoto, mas evitaram a rede de

drenagem procedimento que, na Amrica do Sul, verificou-se em
cidades como Santiago, no Chile, e Barranquilla, na Colmbia, entre
outras. Como resultado desse cenrio, a poluio domstica foi reduzida, contudo as inundaes passaram a ser um problema frequente.
O outro cenrio presente em grande parte das cidades brasileiras

tem sido da construo de drenagem sem a rede de esgoto domstico,
fazendo que a poluio domstica e industrial contamine as fontes de
gua. Apesar de existir rede de guas pluviais, os problemas foram agravados em virtude do aumento do escoamento devido urbanizao.
Isso tem levado a uma reduo de qualidade de vida e um comprometimento da sade e aumento de risco para a populao.
No Brasil, a fase pr-higienista encontrada em pequenas comunidades,

nas reas de favelas ou de ocupao irregular ou ainda em cidades onde o investimento em saneamento mostra-se muito deficiente. A fase higienista, por seu
turno, encontrada em grande parte das cidades brasileiras. Nmero reduzido
de cidades, como Porto Alegre, Braslia, Campo Grande e So Paulo, encontra-se
entre as fases higienista e corretiva.
473
2.2 Inundaes urbanas
As guas pluviais urbanas so drenadas pelo ravinamento, por canais naturais e

pelo sistema construdo de condutos e canais. Esse sistema pode ter vrias dimenses, desde um pequeno crrego1 que drena uma pequena bacia de alguns hectares,
at um rio como o Amazonas, que drena uma bacia de milhes de quilmetros
quadrados. O principal impacto sobre a sociedade ocorre quando o escoamento
sai do seu leito e atinge as reas laterais, produzindo inundaes.
2.2.1 Tipos de inundaes
As guas pluviais podem gerar inundaes na bacia hidrogrfica devido ao excesso

de chuva que no consegue ser drenado, inundando a vrzea de acordo com a
topografia das reas prximas aos rios. Estes eventos ocorrem de forma aleatria
em funo dos processos climticos locais e regionais, em um tipo de inundao
que denominado de inundao ribeirinha.
Na medida em que o solo impermeabilizado e o escoamento acelerado
atravs de condutos e canais, a quantidade de gua que chega ao mesmo tempo no
sistema de drenagem aumenta, produzindo inundaes mais frequentes do que as
que existiam quando a superfcie era permevel e o escoamento se dava pelo ravinamento natural. Essa inundao se deve urbanizao ou prpria drenagem urbana.
Esses dois efeitos podem ocorrer isoladamente ou combinados, mas geralmente as inundaes ribeirinhas ocorrem em bacias de grande e mdio portes,
com mais de 500 km2, no trecho onde a declividade baixa e a seo de escoamento pequena. J as inundaes na drenagem urbana ocorrem em pequenas
bacias urbanizadas, com rea entre 1 e 100 km2, devendo-se registrar que as grandes cidades, como So Paulo, so excees.
A populao de mais poder aquisitivo tende a habitar locais seguros, ao contrrio da populao carente que ocupa as reas ribeirinhas de alto risco de inundao,
provocando problemas sociais que se repetem por ocasio de cada cheia. Quando
a frequncia das inundaes baixa, a populao ganha confiana e despreza o
risco, aumentando significativamente o investimento e a densificao nas reas
inundveis. Nessas situaes, as enchentes assumem caractersticas catastrficas.
A urbanizao tende a impermeabilizar o solo, somando-se a ela a drenagem
urbana, que faz acelerar o escoamento por condutos e canais. Esse processo produz:
i) aumento da vazo mxima e da frequncia das inundaes; ii) aumento da velocidade do escoamento, resultando em eroso do solo e produo de sedimentos para
o sistema de drenagem; iii) aumento dos resduos slidos que escoam para o sistema
1. Crrego, arroio, ribeiro, igarap, entre outros, so denominaes utilizadas para pequenos canais de escoamento
de pequenas bacias hidrogrficas.
474
de condutos e canais, produzindo entupimento e reduzindo a sua capacidade de

escoamento, o que, por sua vez, resulta em maiores inundaes; e iv) deteriorao
da qualidade da gua pluvial, devido lavagem das superfcies urbanas.
Esse conjunto de impactos mostra a falta de sustentabilidade do modelo de
urbanizao atual, marcada pela ocupao generalizada com superfcies impermeveis, problema que ainda agravado pelo limitado servio de esgotamento
sanitrio e de resduos slidos que transforma os rios em reas degradadas.
A reao da populao solicitar canalizao prxima sua casa, fazendo ainda o
recobrimento dos canais para ocultar a rea degradada. Esta soluo transfere inicialmente a inundao para os vizinhos, rio abaixo e, nos prximos anos, quando
o canal ou conduto estiver entupido, a inundao retornar.
2.2.2 Urbanizao, canalizao e inundaes
A urbanizao geralmente ocorre no sentido de jusante para montante, devido s

caractersticas de relevo. Quando um loteamento projetado, os municpios exigem
apenas que o projeto de esgotos pluviais seja eficiente no sentido de drenar a gua
do prprio loteamento. Normalmente, o impacto do aumento da vazo mxima
sobre o restante da bacia no avaliado pelo projetista, nem isso exigido pelo
municpio. A combinao do impacto de diferentes loteamentos produz aumento
da ocorrncia de enchentes a jusante. Esse processo ocorre por meio da sobrecarga
da drenagem secundria (condutos) sobre a macrodrenagem (riachos e canais) que
atravessa as cidades. As reas mais afetadas, devido construo das novas habitaes
a montante, so as mais antigas, localizadas a jusante, conforme mostra a figura 1.
FIGURA 1
Tendncia da ocupao e do impacto

Macrodrenagem
Futura
Urbanizao
PERFIL A - A
A
s
A
s Aumento do nvel devido urbanizao montante
Ocupao existente
475
Para buscar resolver problemas desse tipo, os municpios passam a canalizar

a macrodrenagem. Geralmente, ocorre a seguinte sequncia:

Estgio 1: a bacia comea a ser urbanizada de forma distribuda, com

mais densificao a jusante, aparecendo, no leito natural, os locais de
inundao devido a estrangulamentos naturais ao longo do seu curso e
ao efeito de urbanizao a montante.
Estgio 2: as primeiras canalizaes so executadas a jusante, com base

na urbanizao atual; com isso, o hidrograma a jusante vazes mximas aumenta, mas ainda contido pelas reas que inundam a montante e porque a urbanizao na bacia no est totalmente densificada.
Estgio 3: com a mais densificao, a presso pblica faz que os administradores continuem o processo de canalizao para montante. Quando
o processo se completa, ou mesmo antes, as inundaes retornam a
jusante, devido ao aumento da vazo mxima, uma vez que as reas
a montante funcionavam como reservatrios de amortecimento. Nesse estgio, a canalizao simplesmente transfere a inundao totalmente
para jusante. J no existem espaos laterais para ampliar os canais a jusante e, assim, as solues possveis convergem para o aprofundamento
do canal, com custos extremamente altos podendo chegar a US$ 50
milhes/km, dependendo do subsolo, da largura, do revestimento, etc.
As consequncias dessa falta de planejamento e regulamentao so sentidas em boa parte das cidades de mdio e grande portes do pas. Depois que
o espao est todo ocupado, as solues disponveis tais como canalizaes,
diques com bombeamentos, reverses e barragens, entre outras so extremamente caras. O poder pblico passa a investir uma parte significativa do seu
oramento para proteger uma parcela da cidade que sofre devido imprevidncia da ocupao do solo urbano.
Algumas cidades brasileiras apresentam impactos combinados de inundaes ribeirinhas e drenagem urbana. O exemplo tpico ocorre da seguinte forma:
em um primeiro estgio, a cidade se localiza junto a um rio onde ocorrem inundaes ribeirinhas. A populao no ocupa a vrzea, j que preferiu ocupar a parte
mais alta da cidade populao ainda pequena , mas, com a valorizao dos
imveis e o crescimento urbano, so exercidas presses para ocupao da vrzea
de inundao. A vrzea ento ocupada e ocorrem as primeiras inundaes. O
poder pblico, ento, constri um canal na rea urbana para conter a inundao
atual. Com isso, a populao se move para a vrzea de inundao e ocupa o espao
at as margens do rio. medida que se d a urbanizao para montante, ocorre o
aumento das vazes, conforme demonstrado anteriormente, e o canal construdo
no possui mais capacidade para transportar o volume de guas pluviais gerado.
476
Nessa fase, no existem mais espaos para ampliar lateralmente a capacidade do

canal, apenas escavando, o que envolve custos extremamente altos, pois necessrio canalizar o rio por trechos longos. Esse cenrio ocorreu no rio Tiet, em So
Paulo, e tendia a ocorrer em Curitiba e na maioria das cidades prximas a um rio
de grande porte que se expande na sub-bacia.
3 SITUAO ATUAL DO PLANEJAMENTO E DA GESTO DAS GUAS PLUVIAIS
3.1 Gesto atual dos impactos das inundaes no Brasil
Devido s divises disciplinares da sociedade contempornea, os problemas relacionados aos dois tipos de inundaes apresentados no item anterior tm sido tratados por profissionais de diferentes formaes e geridos por entidades de diferentes nveis. A seguir, apresentado um resumo do cenrio institucional da gesto
das guas pluviais no Brasil atual, considerando aqueles dois tipos de inundaes.
Primeiramente, h que apontar que a legislao brasileira no distingue as
inundaes ribeirinhas daquelas decorrentes da urbanizao. Observa-se que as
inundaes ribeirinhas possuem maior interveno federal, em associao com
os municpios, mas os problemas de inundaes na drenagem urbana ficam nas
atribuies do municpio, somente. Nos subitens seguintes, so analisados os
principais elementos institucionais relativos aos dois tipos de inundaes e aos
espaos de gesto das guas urbanas.
3.1.1 Estrutura de gesto de inundaes ribeirinhas2
A Constituio Federal de 1988 (CF/88), no inciso XVIII, Art. 21, Captulo

II, do Ttulo III, estabelece que compete Unio planejar e promover a defesa
permanente contra as calamidades pblicas, especialmente as secas e inundaes.
At 1990, o extinto Departamento Nacional de Obras de Saneamento
(DNOS) atendia parte desses problemas com obras de barragens, canalizao e
diques de proteo contra inundaes, como pode ser observado em diferentes
cidades brasileiras Porto Alegre, Teresina, bacia do rio Itaja-Au etc. Com o
fechamento dessa instituio, a Secretaria de Desenvolvimento Regional ficou com
limitados recursos humanos e financeiros para apoiar as cidades. As atribuies relativas s enchentes e secas da Secretaria de Desenvolvimento Regional, aps vrias
reformas administrativas nos anos 1990, passaram responsabilidade do Ministrio
da Integrao Nacional (MI), que coordena o Sistema Nacional de Defesa Civil.
A Lei Federal no 9.433/1997, instituiu a Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos,
2. O texto a seguir baseia-se em Tucci (2007).
477
regulamentando o inciso XIX do Art. 21 da CF/88. Entre os vrios fundamentos

relacionados s enchentes, contidos nessa lei, destaca-se que a bacia hidrogrfica a unidade territorial para implementao da Poltica Nacional de Recursos
Hdricos e atuao do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.
A gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a participao do poder pblico, dos usurios e das comunidades. Entre os objetivos est a
preservao e a defesa contra eventos hidrolgicos crticos de origem natural ou
decorrente do uso inadequado dos recursos naturais. Entre as diretrizes que podem
ter mais efeito no combate s enchentes, destacam-se a integrao e articulao
da gesto de recursos hdricos com a gesto ambiental, os planejamentos regional,
estadual e nacional e de uso do solo. Como instrumentos bsicos, destacam-se os
planos de recursos hdricos.
Em 2000, a Lei Federal no 9.984, que cria a Agncia Nacional de guas
(ANA), determina, no inciso X, do Art. 4o, que cabe ANA a funo de
planejar e promover aes destinadas a prevenir ou minimizar os efeitos de secas
e inundaes, no mbito do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos, em articulao com o rgo central do Sistema Nacional de Defesa Civil,
em apoio aos Estados e Municpios.
De acordo com esse quadro institucional, o Sistema Nacional de

Gerenciamento de Recursos Hdricos, no que se refere preveno e ao controle
de cheias, sobrepe-se, mas no se ope, estrutura administrativa existente. A
lei mantm as competncias dos organismos existentes e potencializa sua atuao,
envolvendo basicamente a ANA e o MI e dois importantes apoios, a saber, a
Secretaria de Obras deste ministrio e o Sistema Nacional de Defesa Civil, principalmente a sua articulao e aproximao com estados e municpios.
O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos, ao promover
uma descentralizao da gesto para a esfera local da bacia hidrogrfica, procura
efetivar uma parceria do poder pblico com a sociedade civil organizada. O
poder decisrio passa a ser compartilhado nos comits de bacia hidrogrfica e
nos conselhos de recursos hdricos nacional ou estaduais. Est prevista tambm
a viabilidade financeira do sistema, ao se destinar parte dos recursos arrecadados
com a cobrana pelo uso da gua ao custeio dos organismos que o integram e ao
financiamento das intervenes identificadas pelo processo de planejamento.
Apesar da melhoria institucional, talvez por ser muito recente, verifica-se
atualmente que as administraes estaduais, em geral, no esto preparadas tcnica e financeiramente para planejar e controlar os impactos das enchentes, j que
os recursos hdricos ainda so normalmente tratados de forma setorizada energia
eltrica, abastecimento urbano e tratamento de esgoto, irrigao e navegao ,
sem que haja mais interao na administrao e no seu controle.
478
Na esfera municipal, as prefeituras foram obrigadas a elaborar planos

diretores, nas situaes e nos prazos previstos pela Lei Federal no 10.257/2001
(Estatuto da Cidade). No entanto, o Estatuto da Cidade no prev a obrigatoriedade de legislar sobre a preveno contra a ocupao das reas de risco de
enchentes. Ao mesmo tempo, observa-se que os planos diretores, se por um
lado j tratam de aspectos de preservao ambiental, por falta de conhecimento
e orientao no costumam trazer dispositivos de preveno da ocupao das
reas de risco de enchentes.
3.1.2 Estrutura de gesto da drenagem urbana
Como j apresentado, as obras de drenagem atuais tratam principalmente de canalizar e cobrir canais, apenas transferindo problemas de inundao. Alm disso, os
custos dessa forma de interveno so altos. Cruz e Tucci (2007) analisaram a
drenagem existente em Porto Alegre e mostraram que o custo do controle futuro
dos impactos trs vezes superior ao da gesto preventiva na drenagem urbana.
A gesto da drenagem urbana no pas tambm se mostra frgil. A experincia de trabalho junto a municpios mostra que, na maioria deles, no existe um
prestador de servio, apenas pessoas isoladas que atuam no assunto da drenagem
urbana, geralmente na secretaria de obras. A exceo dada pelas cidades que possuem um servio, por exemplo, Porto Alegre, que conta com o Departamento de
Esgotos Pluviais (DEP), e Santo Andr, onde a Samasa inclui todos os servios de
saneamento bsico. Na grande maioria das cidades, no existe um entendimento
dos impactos mencionados na seo anterior, e essas seguem desenvolvendo projetos de canalizao que acabam aumentando os problemas existentes.
Em nvel federal, a gesto de apoio aos municpios, sob a forma de financiamento de obras de drenagem. Isso realizado por meio do Ministrio das
Cidades (MCidades) e do Ministrio da Integrao Nacional.3
A legislao sobre o uso do solo, que pode ter efeito sobre enchentes urbanas, municipal. Os estados e a Unio podem estabelecer normas para o disciplinamento do uso do solo, visando proteo ambiental, ao controle da poluio,
sade pblica e segurana. Dessa forma, observa-se que no caso da drenagem
urbana, que envolve o meio ambiente e o controle da poluio, a matria de
competncia concorrente entre municpio, estado e Unio.
Outro aspecto refere-se s terras sobre as quais incide legislao de proteo
de mananciais e demais reas de preservao permanente (APPs), situao em que
a falta de alternativas para gerar renda da terra pode servir como um incentivo,
3. A gesto de recursos hdricos das bacias hidrogrficas federais d-se no mbito do Ministrio do Meio Ambiente.
As polticas pblicas do setor so desenvolvidas pela Secretaria de Recursos Hdricos e pela ANA. Ver anexo para
informao sobre os investimentos federais em drenagem urbana.
479
entre outros, ao loteamento irregular. Verifica-se a que falta estrutura de gesto

de enchentes urbanas a inteligncia de gerar mecanismos econmicos de sustentabilidade, com as medidas de comando e controle.
A estrutura de gesto tambm se ressente de limitaes profissionais, uma
vez que a drenagem urbana sempre foi vista como ao marginal no saneamento
bsico. Geralmente, o profissional que atua em saneamento trata da microdrenagem, na filosofia de drenar as guas pluviais o mais rpido possvel at encontrar
a macrodrenagem urbana, seja essa um riacho, conduto ou canal. Enquanto as
cidades so pequenas, esse tipo de gesto no um problema, pois o excesso gerado
inunda superfcies rurais a jusante. Com a urbanizao acelerada, comea a ocorrer inundao na drenagem urbana, mas os municpios geralmente no possuem
capacidade tcnica para resolver esse problema. As prticas da microdrenagem
passam a ser aplicadas tambm para a macrodrenagem, com efeito destrutivo e
economicamente insustentvel, j que a vazo para transportar o mais rapidamente
possvel as guas pluviais aumenta de forma significativa, assim como a distncia.
Infelizmente, os engenheiros no se atualizaram e no compreenderam o
problema no seu conjunto. As universidades prepararam toda uma gerao de profissionais com conceitos equivocados sobre drenagem. Apenas recentemente esse
panorama est sendo modificado, mas ainda existe uma gerao de profissionais
desatualizados, que continua praticando e ensinando os conceitos inadequados
de drenagem urbana, agravando ainda mais os problemas nas cidades. Todo esse
problema se reflete na falta de capacidade dos municpios em preparar projetos e
formular demandas no setor, alm de realizar investimentos sem sustentabilidade.
3.1.3 Gesto da bacia hidrogrfica e da cidade
conveniente, aqui, abordar conjuntamente os dois espaos de gesto das guas

urbanas, resumidos no quadro 2.
QUADRO 2
Espaos de gesto das guas urbanas

Espao
Domnio ou
titularidade
Gestores
Instrumentos
Caractersticas
Bacia hidrogrfica1
Governos federal ou
estaduais
Comits e agncias
Plano de Bacia
Hidrogrfica
Gesto da quantidade e qualidade

da gua nos rios da bacia
hidrogrfica, sem transferirem
impactos
Municpio2
Municpios
Municpios
Plano de
Saneamento Bsico
Gesto dos servios de gua na

cidade e controle dos impactos
para jusante na bacia

Notas: Bacias de grande porte (>1000 km2).
rea de abrangncia da cidade e suas pequenas sub-bacias de macrodrenagem (<50 km2). Os valores de reas so
indicativos e podem se alterar para cidades de grande porte.
480
Como visto anteriormente, os impactos resultantes das aes em uma cidade

so transferidos para o restante da bacia. Para o controle desses impactos, podem
ser estabelecidos padres a serem atingidos, regulados por legislao ambiental e
de gesto de recursos hdricos, seja em nvel federal, seja em estadual.
A Lei de Recursos Hdricos (Lei Federal no 9.433/1997) estabeleceu em seu
Art. 12 que todos os usos que alteram a qualidade e quantidade da gua esto
sujeitos a outorga. Ainda, na regulao de recursos hdricos, est previsto que
os comits de bacia devem estabelecer o enquadramento dos trechos de rios de
acordo com os preceitos do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama)
os critrios de enquadramento, conforme padres de qualidade da gua foram
definidos pela Resoluo no 357/2005 do Conama.
J a Lei de Saneamento Bsico (Lei Federal no 11.445/2007) definiu que
a gesto das cidades deve atender aos preceitos da Lei de Recursos Hdricos no
seu Plano de Saneamento Bsico. O Art. 4o estabeleceu que os recursos hdricos
no integram os servios pblicos de saneamento bsico, mas o pargrafo nico
deste artigo especificou que a utilizao de recursos hdricos sujeita outorga
de direito de uso, nos termos da Lei de Recursos Hdricos, de seus regulamentos
e das legislaes estaduais.
A gesto das aes no ambiente urbano pode ser definida de acordo com a
relao de dependncia da gua nos limites da bacia hidrogrfica ou da jurisdio administrativa dos municpios, dos estados ou da Unio. A tendncia que
a gesto dos recursos hdricos seja realizada no mbito da bacia hidrogrfica.
No entanto, a gesto do uso do solo realizada pelo municpio ou, em algumas
regies metropolitanas, por um grupo de municpios. Assim, pode-se conceber
que a gesto seja realizada de acordo com a definio do espao geogrfico
externo ou interno cidade.
No Brasil, existem planos de bacia hidrogrfica desenvolvidos em nvel
nacional pela ANA e, nos estados, pelas entidades de gesto desses entes federativos. Normalmente, os planos de bacia hidrogrfica tm sido desenvolvidos
para bacias grandes, com rea superior a 1.000 km2, onde existem vrias cidades
que interferem umas nas outras, transferindo impactos. Um plano de bacia
hidrogrfica dificilmente poder envolver todas as medidas a serem aplicadas
em cada cidade, mas deve estabelecer os condicionantes externos s cidades, tais
como a qualidade de seus efluentes e as alteraes de sua quantidade, de modo
a evitar a transferncia de impactos.
Portanto, a gesto do ambiente interno da cidade trata de aes dentro dela
que buscam atender aos condicionantes externos previstos no plano. Esses condicionantes geralmente visam ao uso racional dos recursos hdricos e ao controle
dos efluentes devido ao esgotamento sanitrio e drenagem urbana.
481
A Lei Federal no 11.445/2007 tambm definiu as diretrizes a serem seguidas

pelos planos de saneamento bsico. Os servios pblicos de saneamento bsico
foram definidos no Art. 2o da lei:

abastecimento de gua potvel, desde a captao at as ligaes prediais;
esgotamento sanitrio, incluindo coleta, tratamento e disposio;
limpeza urbana e manejo dos resduos slidos, compreendendo coleta,

transporte, transbordo, tratamento e destino final do lixo domstico e
do lixo originrio da varrio e limpeza das vias pblicas; e
drenagem e manejo de guas pluviais, incluindo transporte, deteno

ou reteno para o amortecimento de vazes, tratamento e disposio
final das guas pluviais drenadas de reas urbanas.
A legislao especifica que o desenvolvimento do Plano de Saneamento

Bsico de responsabilidade do titular dos servios, ou seja, o municpio.
Tambm define que as condies de validade dos contratos de concesso
esto sujeitas existncia do plano e estabelece o prazo de quatro anos para
a sua reviso ressalte-se que, como a Lei no 11.445 foi aprovada em 2007,
os planos devem ser revisados ou elaborados at 2011. Tambm foi previsto
que os planos de saneamento bsico podem ser desenvolvidos de forma independente para abastecimento de gua, esgoto, resduos slidos e drenagem,
sendo a sua consolidao de responsabilidade dos titulares, bem como a sua
compatibilizao com o(s) Plano(s) de Bacia(s) Hidrogrfica no(s) qual(is) a
cidade esteja inserida.
3.2 Polticas de controle dos impactos das guas pluviais
As polticas de controle dos impactos das guas pluviais sero apresentadas com
destaque para os dois tipos principais de medidas disponveis, aplicadas em
ambientes de gesto distintos bacia hidrogrfica e cidade.
3.2.1 Tipos de medidas de controle das inundaes urbanas
As medidas de controle de inundaes so classificadas em medidas no estruturais

e medidas estruturais. As medidas no estruturais utilizam os mecanismos legais,
a preveno via alerta, seguros e capacitao da populao e de profissionais.
Essas medidas tratam de prevenir ou conviver com as inundaes. J as medidas
estruturais utilizam-se de obras que permitem evitar que as inundaes ocorram,
como diques, barragens, canalizaes, entre outras. Essas ltimas exigem mais
investimento e geralmente no so viveis economicamente.
Nas reas ribeirinhas, os custos das medidas estruturais so muito altos, portanto as medidas no estruturais so as mais utilizadas.
482
Na drenagem urbana, existem dois cenrios fundamentais: i) para reas

ainda no construdas so usadas medidas no estruturais, como legislao, fiscalizao e controle, e mecanismos de incentivos econmicos; e ii) para as reas j
construdas so utilizadas medidas estruturais que priorizam o amortecimento do
escoamento na fonte ou na macrodrenagem.
As medidas sustentveis de controle tratam de reter o escoamento na fonte, no
loteamento ou na macrodrenagem, por intermdio de infiltrao ou armazenamento.
Desta forma, evita-se a transferncia para a jusante dos impactos. Para que estas medidas sejam adotadas so necessrias legislaes municipais que contenham o aumento
do escoamento. Essa uma prtica que vem sendo implementada desde a dcada de
1970 pelos pases desenvolvidos. Vale destacar que a literatura internacional apresenta
um grande nmero de prticas sustentveis sobre o assunto (boxes adiante).
3.2.2 Polticas de controle das inundaes urbanas no Brasil e no exterior
As experincias de controle de inundaes urbanas se desenvolvem em duas linhas,

conforme a gesto se d na bacia hidrogrfica ou na cidade, caracterizadas a seguir:

A gesto da bacia hidrogrfica realizada em nvel nacional ou estadual,

ou seja, externo cidade, tratando das inundaes ribeirinhas dos rios
de mdio e grande porte e das definies dos controles que as cidades
devem desenvolver na sua gesto.
A gesto interna cidade ou regio metropolitana integra os servios

de saneamento ambiental e envolve medidas para inundaes ribeirinhas e drenagem urbana.
H experincias internacionais de polticas sobre gesto das inundaes

ribeirinhas, bem como de gesto da drenagem urbana, sendo que aquelas possuem
processos tanto em nvel da bacia, impulsionados pelo estado ou pela Federao,
como em nvel local, impulsionados pelos municpios. O primeiro processo trata de
controlar os impactos externos cidade e o segundo, os impactos internos cidade.
Os conjuntos de experincias selecionadas esto apresentados nos boxes 1 e 2.
No Brasil, tanto em um caso como no outro, no existe nenhum programa
sistemtico de controle de enchentes que envolva seus diferentes aspectos. O que
se observa so aes isoladas por parte de algumas cidades.
Relativamente ao controle de inundaes ribeirinhas, pode-se citar o municpio de Estrela, no Rio Grande do Sul, que definiu, em seu Plano Diretor, zonas
de uso especial, caracterizadas pela restrio de ocupao e de construes abaixo
de determinadas cotas, estabelecidas em zoneamento de inundao previamente
elaborado (REZENDE; TUCCI, 1979). O municpio prev, na legislao, a
troca de rea de inundao por ndice de ocupao em zonas valorizadas,4 como
uma forma de adquirir reas de risco para uso pblico.
4. Por meio do instrumento da outorga do direito de construir.
483
Tambm no h uma poltica federal estruturada para a drenagem urbana,

apenas programas e aes isoladas do MCidades e do MI e iniciativas pontuais em
algumas cidades e unidades da Federao. Porto Alegre foi pioneira em Plano Diretor
de Drenagem Urbana que rene medidas estruturais e no estruturais (IPH, 2001);
o estado de So Paulo tem desenvolvido medidas estruturais de amortecimento em
vrias cidades da Regio Metropolitana de So Paulo; e Braslia desenvolveu recentemente um PDDU (CONCREMAT ENGENHARIA, 2009). A importncia do
referido plano como principal instrumento de gesto no espao interno cidade
justifica sua abordagem em detalhe, como se ver a seguir neste captulo.
BOX 1
Polticas nacionais de gesto de inundaes ribeirinhas
Estados Unidos
Em 1936, foi aprovada uma lei em nvel federal que identificava a natureza pblica dos
programas de reduo de enchentes e caracterizava a implantao de medidas fsicas ou
estruturais como um meio de reduzir tais danos. Dessa forma, no era necessrio verificar
as relaes de custo benefcio para justificar a proteo das reas sujeitas a inundaes.
Com isso, foi acelerado o desenvolvimento e a ocupao das vrzeas, o que resultou em
aumento dos danos ocasionados pelas enchentes. As perdas mdias anuais devido s enchentes aumentaram e a gesto e disponibilidade dos fundos pblicos foi insuficiente para
mudar essa tendncia. Em 1966, o governo reconheceu que as medidas anteriores no
eram adequadas e deu nfase a medidas no estruturais, que permitiriam populao
conviver com a cheia. Em 1973, foi aprovada uma lei sobre proteo contra desastres de
enchentes, com nfase em medidas no estruturais, encorajando e exigindo o seguro para
enchentes, a regulamentao do uso da terra e a proteo das novas construes (TUCCI,
2007). Em 1974, foram aprovados, na Legislao de Desenvolvimento de Recursos Hdricos,
artigos especficos sobre enchentes, os quais previam medidas no estruturais e a distribuio de custos. Atualmente, predomina o sistema de seguro federal: a cidade entra no programa de seguros, mas os seguros so realizados de forma individual. O prmio do seguro
de uma residncia com valor de US$ 100 mil dlares de US$ 300 dlares por ano, ou seja,
0,3% do valor da propriedade. Esse sistema, at o momento, autossustentvel e parte dos
recursos tem sido utilizada para a compra de reas de alto risco, para proteo ambiental.
Japo
Devido ao relevo do pas, apenas 30% da rea do Japo pode ser ocupada, sendo que
um tero est sujeito a inundao. A poltica de controle de inundaes tem sido de
construir obras, como diques, barragens, alterao do leito dos rios e realocao de
populao com posterior verticalizao das reas de risco. Os custos envolvidos so
extremamente altos, mas as obras no passam por uma anlise custo versus benefcio,
apenas busca-se minimizao dos custos de construo. Em parte, isso se deve tradio do pas na luta contra os impactos das inundaes e aos altos riscos de morte,
devidos intensidade da precipitao e ocupao.
484
BOX 2
Polticas nacionais de gesto de drenagem urbana
Estados Unidos
A experincia americana no controle externo cidade se baseou em um programa nacional
desenvolvido pela Environmental Protection Agency (EPA) que obriga todas as cidades com
mais de 100 mil habitantes a prepararem um Best Management Practices (BMP), uma espcie de Plano Diretor de Drenagem Urbana, que reduz os impactos ambientais para jusante.
A segunda fase do programa, para cidades com populao inferior a 100 mil habitantes, foi
iniciada na dcada de 1990 (ROESNER; TRAINA, 1994). As BMPs envolvem o controle da
qualidade e quantidade de gua por parte do municpio, via medidas estruturais e no estruturais, que contribuem para reduzir a poluio difusa dos rios da vizinhana das cidades.
O municpio deve demonstrar que est avanando e buscar atingir os objetivos definidos no
plano, caso contrrio a penalidade que pode ser imposta a ao judicial da EPA contra o
municpio. Alm disso, foi desenvolvido um programa nacional que atuou na coleta de dados e estudos de base, no desenvolvimento de informaes para o controle interno das cidades e no incentivo criao do prestador de servio de drenagem urbana (stormwater
utility), que utiliza uma cobrana pelos servios baseada na rea impermevel de cada lote.
Europa
Muitos pases europeus desenvolveram regulamentao especfica para a drenagem quanto
a: i) no permitir a drenagem direta de reas impermeveis para a rede pluvial pblica, sem
passar por uma superfcie ou rea de infiltrao; e ii) controlar a quantidade e a qualidade
do excedente. Na Frana, o controle externo cidade realizado pelo Comit de Bacia, que
define padres e metas que os municpios e poluidores devem atingir. Os controles internos
s cidades variam, mas so estabelecidas regras que busquem minimizar os impactos para
jusante, por meio de um planejamento sustentvel quanto quantidade e qualidade.
3.2.3 Plano Diretor de Drenagem Urbana
O Plano Diretor de Drenagem Urbana o instrumento de gesto das guas pluviais na cidade. Sua elaborao deve levar em conta as interfaces com os demais
instrumentos de planejamento fsico e territorial, seja o Plano Diretor5 ou os
demais planos que abordam a questo do saneamento.
No entanto, constata-se que poucas cidades brasileiras desenvolveram o
PDDU em uma viso sustentvel,6 evitando a transferncia de impactos e contemplando medidas no estruturais de longo prazo. Em alguns estados, como So
Paulo, o PDDU tem sido visto mais como um plano de obras, e no como um
plano integrador do conjunto de medidas previstas.
5. Conforme determina o Estatuto da Cidade.

6. Desde 2000, foram elaborados planos de drenagem que contemplam os princpios da sustentabilidade: Porto Alegre
(IPH, 2001), Curitiba (SUDHERSA, 2002), Caxias do Sul (IPH, 2003), Campo Grande (RHAMA; ECOPRIME; SCHETTINI,
2009) e Braslia (CONCREMAT ENGENHARIA, 2009) configuram alguns exemplos.
485
Uma estrutura para o PDDU est apresentada na figura 2.

FIGURA 2
Estrutura do Plano Diretor de Drenagem Urbana

Elaborao prpria.
Em 2005, uma estrutura do PDDU, como a da figura 2, foi utilizada

em um termo de referncia pelo MCidades (BRASIL, 2005), no mbito do
Programa Drenagem Urbana Sustentvel, da Secretaria Nacional de Saneamento
Ambiental (SNSA). Nesse programa, o PDDU constou como uma exigncia
para seleo de projetos.7 Deve-se lembrar que, para o atendimento da Lei no
11.445/2007, as cidades devero preparar um ou mais planos para os servios
pblicos de saneamento bsico, e que a drenagem urbana um dos servios
previstos. Contudo, a prioridade atual no desenvolvimento dos planos, dada
pelo marco legal, tem sido para os servios de gua, esgoto e resduos slidos,
uma vez que os contratos de prestao desses servios somente tero validade
se houver planos correspondentes. Como no existem contratos de servios de
drenagem urbana nas cidades, possvel que a exigncia dos planos respectivos
continue sendo protelada.
7. Num segundo momento, essa exigncia foi flexibilizada, e as cidades proponentes passaram a apresentar compromisso de elaborao do PDDU.
486
4 MODELOS DE CONTROLE DE IMPACTOS, GESTO E FINANCIAMENTO DA

DRENAGEM URBANA
Esta seo trata dos elementos institucionais necessrios implementao da

gesto da drenagem urbana na cidade, caracterizando os elementos legais e de
gerenciamento das aes.
As medidas no estruturais previstas nos PDDUs tm a finalidade de controlar impactos futuros na drenagem urbana. Assim, os quatro objetivos das medidas
no estruturais so: manter a recarga para garantir a vazo de base e a sustentabilidade dos aquferos; minimizar o impacto na qualidade da gua; reduzir a eroso
e produo de slidos; e evitar inundaes (TUCCI; MELLER, 2007).
Adicionalmente, necessrio definir modelos de gesto e financiamento
da drenagem urbana. Esses dois componentes, de forma combinada, devem
buscar o resultado de evitar o aumento dos impactos na drenagem urbana,
ao mesmo tempo que se obtm o financiamento da gesto sustentvel da
drenagem na cidade.
4.1 Regulao para controle dos impactos
A regulao entendida aqui como um conjunto de mecanismos para induo

de prticas sustentveis pelos usurios do espao urbano. Este processo pode
ser realizado por legislao especfica do tipo comando e controle, que exige
condies mnimas de implantao, e denominada aqui como legislao
para drenagem; e por guias de prticas recomendveis por intermdio de
incentivos econmicos ou no.
As legislaes mais recentes impem critrios para o controle da drenagem
urbana, conforme o quadro 3.
QUADRO 3
Processos de regulao na drenagem urbana

Parmetro de regulao
Metas
Controle de pico (Qp)
Manter a vazo mxima de pr-desenvolvimento
Controle do pico, da qualidade da gua (QA) e eroso (E)
Anterior mais reduo da carga da gua pluvial (~80%) mais

controle da eroso pluvial
Anterior mais desenvolvimento de baixo impacto
Anterior mais mecanismos de incentivo para o desenvolvimento

sustentvel
Fonte: Tucci e Meller (2007).
As medidas legais para as reas de expanso ou de densificao da ocupao

urbana prevem a manuteno da vazo pr-existente, definida na legislao de
cada cidade e no plano de controle de cada sub-bacia urbana com medidas de
controle estruturais e preventivas (ver subseo seguinte). Observou-se que outros
487
impactos devidos urbanizao, tais como a qualidade da gua pluvial e a eroso,

no eram controlados, pois o controle do pico8 no garantia o controle da qualidade da gua e a reduo da eroso. Observou-se tambm que esses impactos
ocorrem devido a chuvas frequentes e no necessariamente s extremas. Assim, as
regulamentaes mais atualizadas buscam uma soluo ambientalmente sustentvel para os novos empreendimentos, seja em nvel de lote, seja em loteamento.9
Para atingir este objetivo necessrio o gerenciamento integrado da infraestrutura urbana, iniciando-se pela definio da ocupao do espao com preservao das funes naturais como a infiltrao, evapotranspirao e a rede natural
de escoamento. Nesse caso, a implantao dessas prticas tem sido recomendada,
com base na reduo de custo da implantao e no necessariamente por legislao especfica. Para isso, foram elaborados alguns manuais para orientar o seu uso.
Nos Estados Unidos, esses tipos de urbanizao so utilizados de modo a complementar os outros tipos de controle, como reservatrios de deteno/reteno.
4.1.1 Critrios da regulao para controle de impactos
Cinco grandes grupos de metas de controle dos impactos na drenagem
urbana recarga do aqufero, qualidade da gua pluvial, eroso e assoreamento,
drenagem urbana e inundao ribeirinha so destacados no quadro 4, relacionando impactos, causas, objetivos, aes e regulamentao. O objetivo principal
reproduzir a hidrologia de pr-ocupao da bacia via controle de todo o espectro
de frequncia10 dos eventos de chuva.
QUADRO 4
Impactos e regulamentao sobre o escoamento pluvial

Efeito
Impactos
Objetivo
Ao
Regulamentao
Recarga do aqufero
Diminuio do lenol
fretico e da vazo
de base
Manter os nveis
anuais mdios de
recarga e a vazo
de base
Infiltrao na rea
desenvolvida
Garantir a recarga
mdia anual de acordo
com os tipos de solo
da regio
Qualidade da gua
Aumento da carga de
poluentes na gua
pela lavagem das
superfcies urbanizadas
Reduzir a 80% da
carga da qualidade da
gua devido a eventos
pluviais
Tratar o volume dos

slidos suspensos das
superfcies urbanas1
O controle realizado
para o volume da
chuva de um a dois
anos e 24 horas ou um
volume correspondente
a 90% dos eventos
anuais
(Continua)
8. Pico a vazo mxima que ocorre em um evento de inundao.

9. Este tipo de desenvolvimento urbano tem recebido a denominao de better site design (BSD, melhor projeto local),
conservation design (CD), low impact development (LID, desenvolvimento urbano de baixo impacto), nos Estados
Unidos e na Nova Zelndia; ou Water Sensitive Urban Design (WSUD, projeto urbano de gua adequado), na Austrlia;
ou ainda sustainable urban drainage systems (SUDS, sistemas de drenagem urbana sustentvel), no Reino Unido.
10. O espectro de frequncia dividido em cinco zonas, baseadas em suas frequncias de ocorrncia, que so: recarga
do aqufero; qualidade da gua; proteo dos rios eroso e assoreamento; controle das inundaes da drenagem
urbana frequentes; e controle das inundaes extremas.
488
(Continuao)
Efeito
Impactos
Objetivo
Ao
Regulamentao
O controle realizado
armazenando a chuva
de um a dois anos de
24 horas
Eroso e assoreamento
Eroso do leito dos

canais devido ao
aumento da vazo e
velocidade
Reduzir a energia do
escoamento
Restringir a vazo
pr-desenvolvimento
e dissipar a energia
via reservatrios ou
dissipadores
Inundao da
drenagem urbana
Inundao na
drenagem urbana
redes de condutos e
canais naturais e/ou
artificiais devido ao
aumento da vazo
Manter a vazo de pico

menor ou igual de
pr-desenvolvimento
Com infiltrao ou
amortecimento na rea
desenvolvida
Evento de cheia com

tempo de retorno de
10 a 25 anos e 24
horas
reas ribeirinhas e
eventos extremos
Impactos devido a
eventos extremos
nas reas ribeirinhas
e segurana dos
dispositivos hidrulicos
Mitigar os impactos
extremos, no ampliar
os limites da plancie
de inundao e
dimensionar estruturas
de emergncia nos
reservatrios
Controle com
reservatrios e/ou
zoneamento
Zoneamento de reas
de inundao para a
cheia de 100 anos
Fonte: Tucci e Meller (2007).
4.1.2 Medidas associadas regulao
As medidas de controle associadas regulao podem ser classificadas em dois

tipos principais: armazenamento e infiltrao. A principal medida associada
manuteno da vazo nas condies prvias tem sido o armazenamento por intermdio de reservatrios detenes e retenes. Quanto s estruturas de armazenamento, elas so utilizadas em nvel local lote ou pequeno loteamento e
denominadas de on-site detention (OSD).
Em regulamentaes mais atuais, incentivado o uso de infiltrao, atravs
de: i) desconexo de reas impermeveis com as redes pluviais, fazendo a gua
transitar por planos de infiltrao; e ii) incentivos para uso de trincheiras, valas e
pavimentos permeveis. No entanto, deve-se considerar que reas que possuem
importante contaminao superficial no devem ser infiltradas antes do tratamento da gua.
O box 3, a seguir, apresenta uma seleo de experincias internacionais em
polticas de regulao.
489
BOX 3
Experincias internacionais em polticas de regulao
Estados Unidos
A United States Environmental Protection Agency (Usepa), em conjunto com os estados, via
manuais, sugere os valores para recarga, qualidade da gua, eroso, drenagem urbana e
para eventos extremos.
Reino Unido
De acordo com Faulkner (1999) no h nenhuma poltica formal publicada no Reino Unido
com relao s estruturas de amortecimento. Vrias metodologias so utilizadas para determinao da mxima vazo permitida rede (chamada de greenfield runnoff), adotada
como a vazo de pr-ocupao da rea. Algumas regies prepararam notas de orientao
regionais de padres e mtodos a serem adotados. Apenas a regio do Tmisa possui uma
poltica de dimensionamento de estruturas de armazenamento publicada pela agncia ambiental. Os critrios so semelhantes aos norte-americanos.
Austrlia
A Austrlia tem usado reservatrios de deteno especialmente nas cidades mais populosas
do leste, como Sydney, Melbourne, Brisbane, Newcastle, Wollongong e Canberra (SCOTT et
al., 1999; OLOUGHLIN et al., 1998). Devido limitao de espao nas reas prximas ao
centro da cidade, os on-site stormwater detention (OSDs) surgiram como alternativa aos
grandes reservatrios, inicialmente na forma de tanques de deteno em residncias, reas
comerciais ou industriais (OLOUGHLIN, 1995). A utilizao dos OSDs para controle do escoamento regulada na Austrlia em termos de descargas permissveis (permissible site
discharge PSDs) e do armazenamento necessrio (site storage requirements SSRs).
No Brasil, a abordagem tradicional para a soluo ou preveno dos problemas de drenagem urbana nas cidades tem sido baseada no princpio higienista, do
incio do sculo XX. Somente a partir da dcada de 1990 comeou a utilizao de
armazenamento, ainda assim em poucas cidades. Alguns exemplos so:

Belo Horizonte no Plano Diretor de Belo Horizonte de 1996,

como na maioria das cidades, foram previstas reas permeveis de
acordo com o zoneamento. Foi previsto um artigo que permite ao
proprietrio substituir a rea permevel por um reservatrio na relao de 30L para cada 1m impermeabilizado. Foi prevista uma
exceo, em que a viabilidade da construo do reservatrio dependia de um parecer de um engenheiro. Na prtica, observou-se que
o proprietrio construa a rea impermevel e depois obtinha um
parecer do engenheiro inviabilizando o reservatrio. Dessa forma,
nenhum reservatrio foi construdo.
490
Guarulhos a legislao de Guarulhos prev a construo de reservatrios para controle da drenagem urbana para reas iguais ou maiores
que 1 hectare. A regulamentao estabelece critrios de construo de
reteno/deteno, mas no estabelece os critrios quanto manuteno de vazo pr-existente.
So Paulo a legislao de So Paulo estabelece a construo de reservatrio para lotes acima de 500m, mas tambm no estabelece uma
vazo limite para entrada na rede pblica. Alm disso, os volumes envolvidos esto subdimensionados, da ordem de quatro vezes inferiores
aos de Porto Alegre.
Porto Alegre foi proposto um decreto de controle da drenagem urbana

baseado no princpio de controle na vazo de sada, estabelecendo-se
uma vazo limite, e no no uso obrigatrio de reservatrio. O uso do
controle da vazo de sada permite ao usurio maior grau de liberdade
para a escolha da forma de controle. O decreto estabeleceu ainda uma
equao para o dimensionamento do reservatrio e outros dispositivos.
4.2 Modelos de financiamento da drenagem urbana
As medidas estruturais representam investimentos e custos de melhorias e de

manuteno que so definidos quando da sua efetiva implementao, enquanto
as medidas no estruturais envolvem o gerenciamento das aes de implementao das medidas legais e dependem de um financiamento permanente.
As formas identificadas de recuperao de custos para atendimento, tanto
das melhorias como dos custos permanentes, envolvem os grupos principais destacados a seguir.
4.2.1 Modelo difuso de financiamento
Esse modelo considera que no h distino entre os usurios do sistema, ou

seja, que os proprietrios de imveis no se beneficiam de forma diferenciada dos
servios de guas pluviais. Portanto, admite-se que os servios prestados devem
ser compartilhados por todos de modo uniforme.
Sendo assim, o pagamento pelos servios realizado mediante receitas de:

impostos j existentes; ou
cobrana de um imposto adicional para ampliar o servio.
Os custos dos servios so incorporados no oramento global da administrao pblica e os recursos para atend-los proveem dos impostos do municpio, sem
nenhuma cobrana individualizada pela melhoria ou servio permanente (box 4).
491
Esse o modelo mais encontrado na realidade brasileira, mesmo nos

municpios que possuem um departamento especfico de drenagem urbana, e
seu uso deve-se ao desconhecimento sobre o assunto ou incapacidade poltica de
implementao de alternativas. Alm disso, no Brasil ainda no existe experincia
adequada na gesto da drenagem urbana em bases sustentveis e os servios, com
algumas excees, so de baixa qualidade.
BOX 4
Questionamento sobre a cobrana de taxa uniforme sobre servios pblicos
Quando existe um servio pblico essencial e fundamental, para o qual no possvel identificar o uso individual, esse custeado de forma distribuda por toda a comunidade. Por
exemplo, como no caso da iluminao pblica ou da limpeza das ruas.
Quando o servio pblico atende de forma especfica os beneficirios, seu custo deve ser
arcado por eles. Esses servios so custeados por taxa ou tarifa. Os servios para os quais
no possvel identificar os beneficirios no se podem utilizar de taxas ou tarifas, mas por
receitas gerais com base em impostos correntes.
O Supremo Tribunal Federal (STF), em deciso sobre a coleta de lixo domiciliar e os servios
de limpeza urbana do Rio de Janeiro, decidiu que para a limpeza de logradouros pblicos,
na qual no pode ser individualizado o beneficirio, no poderia ser cobrada taxa ou tarifa,
diferentemente da coleta domiciliar, para a qual pode ser cobrada uma taxa.
A jurisprudncia define que os servios de drenagem urbana, assim como os de coleta
domiciliar do lixo, sejam cobrados por uma taxa. A Constituio Federal previu a instituio
de taxas pela utilizao potencial ou efetiva de servios pblicos. Isso implica a cobrana
compulsria. A Lei Nacional de Saneamento Bsico previu a cobrana pelos servios de
drenagem urbana. Portanto, existem os elementos legais que pressupem a definio de
uma taxa de servios pelas guas pluviais (box 5).
Nesse sentido, utilizando a interpretao do STF sobre os servios do lixo, razovel supor
a cobrana de uma taxa pelas guas pluviais provenientes das reas individualizadas propriedades privadas e pblicas , mas os servios correspondentes s guas pluviais geradas
nas reas pblicas de uso comum seriam custeados por impostos gerais.
No caso da taxa, essa deve ser fixada por lei e no pode ser cobrada no mesmo exerccio
em que a lei foi aprovada. A taxa como remunerao de um servio pblico compulsria,
na medida que sua ausncia poder comprometer a segurana e os interesses pblicos.
Fonte: Justen Filho (2003).
O modelo difuso tende a limitar os servios de drenagem, pois compete com

todas as outras demandas j existentes e planejadas do governo. O acrscimo de
recurso ou melhoria passa por um processo de incluso no oramento que extremamente competitivo e muda periodicamente. Como resultado deste modelo, os
servios sofrem pela falta de: pessoal qualificado e treinado; recursos para custeio e
material permanente nas diferentes atividades, para os investimentos e de preveno
e, principalmente, de manuteno. O que se observa que a tendncia dos governos
municipais de serem reativos, atuando somente quando aparece o problema.
492
Esse tipo de modelo tem inviabilizado a modernizao e a implementao

da legislao de saneamento devido falta de recuperao de custos dos investimentos e dos servios.
Vale lembrar que, na dcada de 1970, quando o saneamento era financiado pelo Banco Nacional de Habitao (BNH), vrios municpios tomaram
recursos para investimentos de melhorias em drenagem urbana e no previram a recuperao dos custos com base em impostos ou taxas de melhoria.
Isso resultou em alto grau de inadimplncia, que para alguns municpios
perdura at hoje. Ao longo dos anos, a disponibilidade de recursos para o
setor foi baixa, principalmente pelas dificuldades relacionadas com a falta de
viabilidade na recuperao de custos.
4.2.2 Modelo de cobrana por servio e melhoria
Esse modelo est baseado na premissa de que os usurios do sistema se diferenciam quanto utilizao dos servios e, portanto, esses no podem ser considerados uniformes e distribudos. Por exemplo, um usurio que impermeabiliza
uma rea utiliza muito mais dos servios de drenagem pluvial do que um usurio
que mantm sua rea com baixa impermeabilizao e alto grau de infiltrao
o primeiro exigir do poder pblico um sistema de drenagem mais caro, pelo
aumento de volume de escoamento que gera para a jusante.
Considerando esse conceito, aplica-se a taxa de servios de drenagem urbana,
cobrando dos proprietrios dos imveis o ressarcimento das obras de melhorias
e servios permanentes na forma de taxa (box 5). O uso de taxa especfica para
financiar o servio pblico de drenagem e a metodologia de cobrana tambm j
foi debatido em trabalho de Canado et al. (2005).
O STF estabeleceu que os servios que so sujeitos a medio e variam
no tempo, como gua e esgoto, sejam cobrados na forma de tarifa, enquanto
servios como lixo resduos slidos e guas pluviais que, em princpio, no
so medidos, mas cuja infraestrutura colocada disposio dos usurios, so
compulsrios, sendo cobrada uma taxa sobre a propriedade, diferenciada pelo
tipo de uso ou pela impermeabilizao do solo, tratando-se da drenagem.
O critrio de diferenciao entre os usurios pode variar. Conceitualmente,
o que diferencia um usurio de outro na drenagem urbana a quantidade de
escoamento superficial que cada propriedade pode gerar e, portanto, mais servio
e infraestrutura de drenagem.
No caso de melhorias, quanto mais volume e pico do hidrograma, mais
investimento para ampliao da rede de drenagem ou seu amortecimento.
O valor dos servios de drenagem urbana pode ser associado a outros servios.
Por exemplo, na Alemanha e na Inglaterra o servio de guas pluviais cobrado
493
associado conta de gua (GOMES et al., 2009). Esse tipo de cobrana no

poderia ser realizado no Brasil, pois os servios de gua e esgoto so cobrados na
forma de tarifa, enquanto a drenagem est estabelecida como taxa. Tambm no
razovel usar o critrio de consumo de gua, pois o uso do sistema de guas
pluviais no est relacionado a ele.11 Pode-se, no entanto, usar o mesmo processo
administrativo de cobrana de gua e esgoto para cobrar a drenagem.
BOX 5
Condicionamentos da remunerao dos servios
A Carta Magna de 1988 previu a instituio de taxas pela utilizao, efetiva ou potencial,
de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou postos sua disposio (Art. 145, inciso II). No Art. 175, previu que, na prestao de servios pblicos,
caberia lei dispor sobre a poltica tarifria (Pargrafo nico, inciso III).
A Lei de Saneamento Bsico (Lei Federal no 11.445/2007) prev a cobrana pelos servios
de drenagem urbana no Art. 29, inciso III. No 1o so destacadas as diretrizes, como:
I.
Priorizada para atendimento das funes essenciais relacionadas sade pblica;
II. Ampliao do acesso dos cidados e localidades de baixa renda aos servios;
III. Gerao de recursos necessrios para realizao dos investimentos, objetivando o
cumprimento de metas e objetivos do servio;
IV. Inibio do consumo suprfluo e do desperdcio de recursos;
V. Recuperao dos custos incorridos na prestao do servio, em regime
de eficincia;
VI. Remunerao adequada do capital investido pelos prestadores dos servios;
VII. Estmulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatveis com os nveis
exigidos de qualidade, continuidade e segurana na prestao de servios;
VIII. Incentivo eficincia dos prestadores de servio.
O Art. 36 da mesma lei trata da cobrana de taxa pela drenagem urbana, levando em conta
as reas impermeveis do lote urbano:
A cobrana pela prestao do servio pblico de drenagem e manejo de guas pluviais
urbanas deve levar em conta, em cada lote urbano, os percentuais de impermeabilizao e
a existncia de dispositivos de amortecimento ou de reteno de gua de chuva, bem como
poder considerar:
I o nvel de renda da populao da rea atendida;
II as caractersticas dos lotes urbanos e as reas que podem ser neles edificadas.
11. Em algumas cidades europeias, isso poderia ser considerado, porque o sistema de transporte do esgoto combinado com a drenagem, e o volume total , em parte, tratado. No entanto, o volume da drenagem da ordem de 40
vezes o do esgoto, e ocorre somente nos dias chuvosos.
494
4.2.3 Modelo de servios (utility) para gesto da drenagem
Esta subseo apresenta um modelo para o servio de drenagem urbana, que

pode ser prestado pelo Estado ou ter sua operao entregue a um concessionrio.
A base da construo desse modelo apresentada na figura 3, descrita a seguir.
FIGURA 3
Elementos para definio de um servio de drenagem urbana
Fonte: Scholl (1991).
Poltica de decises
Os clientes do prestador do servio so os proprietrios, que entregam uma
quantidade de gua pluvial, a qual deve escoar pelo sistema de guas pluviais.
O total desta cobrana deve ser suficiente para atender aos custos gerados pelos
servios de guas pluviais e manter o sistema de concesso dos servios.
No que se refere s obras de melhorias, a metodologia deve considerar os
custos de sua implantao e de sua gesto. Assim, a forma de cobrana deve ser
estabelecida de acordo com o financiamento das obras e os juros correspondentes
para o seu ressarcimento.
495
Scholl (1991) destaca alguns dos principais aspectos que uma utility deve
procurar seguir, para estabelecer um sistema de financiamento do gerenciamento
da drenagem urbana:

evitar arbitrariedades e decises discriminatrias;
realizar discusso pblica para a definio de quem paga pelos servios;
adotar critrios de cobrana justos, razoveis, fceis de ser entendidos e

aceitos pela comunidade;
a formulao utilizada para cobrana deve ser tecnicamente adequada,

e tambm procurar ser flexvel e fcil de ser ajustada, se necessrio; os
dados devem ser facilmente obtidos; e
o processo de arrecadao, os custos relacionados aos servios prestados e o

oramento total devem ser transparentes e possibilitar a fiscalizao pblica.
Taxa de cobrana
Os custos da drenagem urbana esto subdivididos em dois grupos principais:

Melhorias: trata das obras de drenagem previstas no plano de obras de

cada bacia, para cujo pagamento os proprietrios em cada bacia deveriam contribuir da mesma forma que para outras melhorias na cidade.
No entanto, a cidade pode optar por pagar estas melhorias com base
nos impostos vigentes.
Operao e manuteno dos servios: referem-se aos custos relacionados com todos os servios previstos, inclusive os da agncia reguladora.
No quadro 5, so apresentados, de forma simplificada, os itens de oramento para identificao dos custos relacionados com os servios.
QUADRO 5
Itens de avaliao de custo dos servios de drenagem urbana

Tipo
Descrio
Esperado (em %)
Cobrana
Custo de cobrana do servio pode estar inserido na cobrana de outros

servios da cidade
1,5
Salrios
Salrios de pessoal envolvido na prestao de servio
40
Gastos de custeio
Gastos correntes dos servios1
Material permanente
Material permanente necessrio manuteno e operao dos servios
18
Servios de terceiros
relacionados
Servios que podem ser incorporados aos anteriores, mas contratados

externamente ao prestador de servio
Servios de mapeamento
e apoio
Identificao de reas e alteraes na impermeabilizao: geoprocessamento,

imagens etc.
11
Plano Diretor
Acompanhamento das aes do plano e sua reviso
2,5
(Continua)
496
(Continuao)
Tipo
Contingncia
Descrio
Esperado (em %)
Custos no previstos
2
85
Total
Subtotal e custo direto total
Outros
Fundos de reserva e taxas especiais
15
Custo total (CTS)
Custo final dos servios
100
Fonte: Scholl (1991).

Nota: N
os servios devem ser considerados tambm os custos de reparos de rede, quando referentes a trechos curtos e com
magnitude similar aos custos de manuteno; caso contrrio, entram nos custos de melhorias financiados por outros
impostos e outras taxas.
O critrio de cobrana baseia-se na proporo de gerao de escoamento superficial de cada propriedade. Scholl (1991) utiliza o critrio de definir uma unidade
residencial equivalente (ERU) que representa a mdia da impermeabilizao da
cidade. Com base na ERU, cada unidade contribuinte ter um fator utilizado para
o clculo da sua taxa. A distribuio de custo dada pelo custo total dos servios
menos outras fontes de arrecadao e impostos transferidos para a drenagem pelo
poder pblico. Scholl (1991) menciona que o custo mdio esperado inicial por unidade (ERU) nos Estados Unidos era da ordem de US$ 3,00/ms (dlar de 1991),
valor que, atualizado com base em dados recentes, fica na ordem de US$ 6,00/ms.
Informao pblica
O processo de informao pblica sobre a cobrana da taxa e os resultados
esperados dos servios devem ser bem conduzidos para minimizar os aspectos negativos do modelo abordado anteriormente. A participao da sociedade na definio da
taxa e de seus componentes permite minimizar os efeitos negativos desta cobrana.
Regulamentao
A definio da taxa de drenagem somente pode ser realizada por lei especfica, mas deve-se procurar deixar um grau de liberdade para que possa ser ajustada
em decreto, pois existe o desgaste sistemtico de aprovao de uma lei e o tempo
de tramitao pode criar dificuldades financeiras. A regulamentao deve definir:
as categorias de taxas; os prazos de pagamento; as penalidades e os processos de
recursos e apelao; e os condicionantes para reviso.
Instituio da cobrana
Para instituir a cobrana, so necessrios os seguintes conjuntos de bases
de informaes:

Base de dados e srie histrica de custos atualizados: no incio, esses dados

sero limitados e a instituio poder ter dificuldades em obt-los, uma vez
que geralmente esto difusos na administrao pblica. Caso sejam obtidos, podem no ser reais, por estarem associados a servios inadequados.
497
Levantamento adequado das variveis que serviro de base para a taxa:

rea impermevel, rea construda etc.
Mecanismo de cobrana: o ideal cobrar juntamente a outro servio existente no municpio, por exemplo, usando o mesmo mecanismo
administrativo da conta de gua, o que dilui custos. A alternativa a
cobrana no Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) com a taxa
de lixo. Essas alternativas devem considerar a diferena de tempo entre
a arrecadao e a realizao das despesas.
Base de dados dos contribuintes: esta base de dados permite analisar o

efeito da arrecadao ao longo do tempo, e projetar a sua relao com
os custos previstos e seus acrscimos.
Esse modelo o mais aplicado mundialmente, principalmente nos Estados

Unidos, onde grande parte das cidades utiliza seus procedimentos. No Brasil,
a nica cidade que cobra pela drenagem Santo Andr, em So Paulo, sendo
a cobrana efetuada juntamente aos demais servios de saneamento. Em Santo
Andr, a cobrana dos servios baseia-se na rea construda, a qual utilizada como
indicador do volume de escoamento superficial adicionado s condies naturais.
A maior desvantagem deste modelo se encontra na dificuldade atual de
introduzir qualquer nova taxa ou imposto em qualquer nvel de governo no
Brasil.12 Como exemplo tem-se o caso da Taxa de Iluminao Pblica que tinha
sido adotada por diversos municpios brasileiros na dcada de 1990 e que fora
sendo declarada inconstitucional pelo Judicirio. Como a despesa com iluminao pblica tinha grande peso no oramento dos pequenos municpios e a
sua comum inadimplncia atrapalharia o prprio processo de privatizao das
distribuidoras de energia eltrica, foi necessrio o esforo legislativo da promulgao da Emenda Constitucional no 39/2002, para tornar possvel a existncia
do tributo, que fora transformado em Contribuio para Custeio da Iluminao
Pblica (CF/88, art. 149-A).
4.2.4 Modelo de compensao
O princpio desse modelo considera que o uso do solo altera as condies prexistentes e produz impactos para a jusante. Nesse sentido, necessrio compensar o poder pblico por um custo adicionado que o proprietrio do imvel est
produzindo na rede pblica de guas pluviais.
12. O Tribunal de Justia de So Paulo declarou inconstitucional, atravs da Apelao no 915.660.5/6-00, julgada em 2 de
julho de 2009, a Lei Municipal no 7.606/1997 que instituiu a Taxa de Drenagem Urbana em Santo Andr um dos nicos
casos conhecidos de adoo da taxa. Em seus votos, a Turma Recursal alegou que drenagem urbana no um servio
divisvel por contribuinte e que por isso deveria ser financiada por impostos gerais. O municpio de Santo Andr at o
presente momento tenta recurso no Superior Tribunal de Justia (STJ). Embora exista a permisso da taxa pela Lei Federal
no 11.445/2007, ainda existe grande insegurana jurdica sobre o tema pelo conservadorismo dos judicirios locais.
498
Para controlar os impactos na fonte, pode-se utilizar a infiltrao e o armazenamento, como mencionado anteriormente. Quando se utiliza o armazenamento, o impacto do aumento do escoamento superficial continua o mesmo,
apenas se transfere no tempo o volume adicionado.
No caso da infiltrao, podem-se recuperar as condies de recarga do escoamento e manter para a jusante a mesma vazo pr-existente. Portanto, o controle
por volume estaria sujeito a uma penalidade de aumento de volume, mas no
de aumento de pico, enquanto a infiltrao recuperaria as condies naturais,
mantendo as condies pr-existentes a jusante.
Considerando esses princpios, possvel classificar os proprietrios que:

no controlam os impactos;
controlam suas reas impermeveis com amortecimento; ou
controlam suas reas impermeveis, recuperando a infiltrao.
Para cada um desses usurios haveria uma taxao especfica, baseada na

rea impermevel do terreno e na conexo com a rede pblica.13 A compensao teria como finalidade o pagamento das melhorias e a manuteno do
sistema de drenagem.
Esse modelo se diferencia do anterior quanto justificativa e aos incentivos
s aes individuais na propriedade. A crtica a esse modelo decorre do seguinte:

Os incentivos econmicos podem ser pequenos para uma parte da populao, levando-a a utilizar pouco destes benefcios, e no incentivando as boas prticas.
O modelo apresenta risco de desequilbrio de receitas e despesas, na medida que os usurios passem a adotar medidas individuais de infiltrao.
Qualquer uma das duas tendncias deve ser prevista nos clculos econmicos de viabilidade por meio de um estudo de sensibilidade financeira, j que
o princpio da compensao o que baseia o modelo, e deve-se incentivar o
processo de mitigao distribuda das reas impermeveis nas propriedades.
4.2.5 Modelo integrado
Prope-se um modelo definido pela integrao dos dois ltimos, cuja cobrana de
taxa visa essencialmente compensao ambiental dos impactos. chamado aqui
de integrado porque rene o controle dos futuros impactos de novas construes
e medidas compensatrias para os empreendimentos j construdos.
13. Em alguns pases europeus, adota-se uma taxa anual por metro quadrado de rea impermevel, quando no existe
controle na residncia, e um valor diferenciado em funo dos controles.
499
Na figura 4, so apresentados os componentes do modelo integrado, em que

existem duas entradas principais:
a) Novas construes e reformas, em que possvel exigir a manuteno
das condies ambientais naturais. Os impactos futuros podem ser controlados por legislao ou regulamentao apropriada s novas construes e reformas que necessitem de aprovao da administrao pblica,
segundo dois critrios: manter a vazo e os outros condicionantes nas
condies de pr-desenvolvimento; manter-se em vazes e condies
ambientais que o sistema de drenagem atual suporte. O primeiro critrio o mais utilizado, apesar de ser mais restritivo; o segundo de
difcil aplicao e envolve fortalecimento institucional.
b) Construes existentes, onde possvel gerenciar de acordo com mecanismos financeiros. Nesse sentido, podem-se adotar os seguintes critrios: i) nenhuma ao sobre as construes existentes; ii) cobrar uma
taxa para as construes que possuem rea impermevel, independentemente de seu controle prvio; e iii) adotar cobrana diferenciada e
benefcios para os que atuam de forma sustentvel.
FIGURA 4
Componentes do modelo integrado
500
A gesto da drenagem urbana no Brasil mostra um conjunto de problemas

que se reflete nos impactos sobre a sociedade e o meio ambiente. Cada indivduo vem transferindo impactos impunemente para o conjunto da sociedade
quando ocupa e impermeabiliza seu lote, aumentando, assim, o escoamento e
as inundaes a jusante.
Esse processo pode ser contido por regulao e pelo estabelecimento de
normas municipais para a transferncia do escoamento para a rede pblica. A
ttulo de exemplo, a regulao implementada em Porto Alegre, em 2000, resultou, depois de sete anos, em uma reduo de despesas futuras estimada em R$ 7
milhes/ano (CARMONA, 2008).
Os instrumentos de controle dos impactos tm se baseado em obras de custos altos, que tendem a produzir mais impactos do que os que esto tentando
controlar, j que transferem o aumento das cheias da populao de montante para
jusante da cidade. Para evitar esse tipo de problema, deve ser elaborado o Plano
Diretor de Drenagem Urbana, do qual devem constar solues para toda a bacia
urbana, evitando projetos isolados, que apenas transfiram impactos.
No Brasil, no existem instituies especficas para o desenvolvimento
dos servios de drenagem urbana. A criao dessas instituies depende de
cobrana pelos servios, mas no existe clara percepo pblica dos benefcios
e da relao entre servios e benefcios por parte da populao. De nada adianta
desenvolver planos de drenagem para as cidades se no houver sustentabilidade econmica e tcnica das instituies, por meio de oramento permanente
de cobrana pelos servios, financiamento dos investimentos e capacitao.
Refora-se aqui que, no Brasil, apenas duas cidades possuem servios de drenagem urbana por instituio definida Porto Alegre e Santo Andr , e apenas
uma cobra pelos servios Santo Andr , sendo o valor cobrado equivalente
a cerca de 50% dos custos.
As demais cidades brasileiras apresentam servios desempenhados por secretarias que no possuem oramento especfico para drenagem urbana e somente
atuam quando existem problemas srios. Ademais, a gesto da drenagem desassociada dos outros servios do saneamento bsico da cidade. Devido aos aspectos
de interferncias destes servios entre si, economicidade e gerenciamento, recomendvel que a gesto seja integrada, para que o conjunto dos servios mostre
resultados para a sustentabilidade dos ambientes urbanos.
Qual seria o custo estimado dos prejuzos causados pelas inundaes urbanas no pas? O valor calculado a seguir representa uma ordem de magnitude do
problema das inundaes urbanas no pas, podendo variar em funo do maior
501
detalhamento dos dados utilizados. Sabe-se o prejuzo mdio anual de inundao

de uma bacia urbana, como a de Campo Grande, de R$ 240 mil/km2 (RHAMA;
ECOPRIME; SCHETTINI, 2009). Considerando a densidade populacional
urbana brasileira, de aproximadamente 65 habitantes/ha (EMBRAPA, 2008) e o
grau de urbanizao de 81,3%, para uma populao de 188,3 milhes de habitantes (BRASIL, 2010), estima-se que as reas urbanas somam cerca de 23.500
km2. Assim, os prejuzos anuais pelas inundaes urbanas no Brasil chegariam a
cerca de R$ 5,6 bilhes (em valores de 2006).
Considerando essa estimativa, em que medida os investimentos necessrios para fazer frente aos prejuzos advindos das inundaes se justificariam em
uma anlise benefcio custo? Estima-se que seriam necessrios investimentos
da ordem de R$ 2 milhes/km2 para reduzir o prejuzo anual estimado em 85%
(tempo de recorrncia de dez anos). Considerando a vida til dos projetos de 40
anos e uma taxa de juros de retorno de 6% ao ano, a relao benefcio custo
seria de 1,5. Ou seja, o benefcio seria 50% superior aos prejuzos.
Portanto, observa-se que existe um benefcio direto de investimento na reduo de prejuzos econmicos na drenagem, mesmo sem considerar os benefcios
sociais e ambientais, os quais, por si s, j justificariam as inverses necessrias
para solucionar os problemas das inundaes.
A questo essencial da gesto reside no arranjo institucional adequado,
o qual, atualmente, se mostra muito frgil. Torna-se necessria uma poltica
nacional que apoie e cobre dos municpios uma gesto adequada da drenagem
urbana. Tucci (2005) apresentou uma proposta de poltica nacional baseada nos
trs pontos a seguir:

Estabelecimento de um mecanismo institucional de cobrana dos

PDDUs, o qual veio a constar na Lei Federal no 11.445/2007.
Criao, no Ministrio das Cidades, de uma secretaria tcnica nacional

de apoio aos municpios, estrutura a ser posteriormente estendida aos
estados. A secretaria teria a atribuio de desenvolvimento de padres
de projetos e planos, e capacitao dos diferentes nveis de governo,
das entidades de financiamento Caixa Econmica Federal e dos
profissionais da rea.
Utilizao de fundo de investimento j existente, ou criao de fundo especfico, para financiar planos e obras de drenagem em padres
tcnicos adequados.
A prioridade dos investimentos em drenagem urbana deveria ser dada s

maiores cidades, com mais de 500 mil habitantes, englobando cerca de 25%
da populao brasileira, seguindo para as cidades entre 100 mil e 500 mil
502
habitantes, e depois para as cidades menores. Os investimentos necessrios

foram estimados em 2005, em cerca de R$ 21 bilhes, os quais, distribudos em
24 anos, representariam menos de 0,2% do produto interno bruto (PIB). Nesse
prazo, seriam minimizados todos os impactos identificados, mediante investimentos mais seguros na soluo de longo prazo (TUCCI, 2005). Com efeito,
a aplicao de expressivos recursos em drenagem urbana, prevista na segunda
fase do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2), poder contribuir
para o alcance da meta antes exposta. No PAC Cidade Melhor, um dos eixos
do PAC 2, esto previstos investimentos de R$ 11 bilhes em preveno em
reas de risco no quadrinio 2011-2014, sendo R$ 10 bilhes para controle de
enchentes e inundaes 50% de repasses do oramento-geral da Unio (OGU)
e 50% de financiamentos. J em 2010 as selees para investimentos em obras
de drenagem podero chegar a R$ 2,2 bilhes com fundos do OGU e R$ 1,8
bilho de financiamentos, com prioridade para municpios das 11 maiores regies metropolitanas, para a Ride de Braslia e para municpios de mais de 70 mil
habitantes no Norte, Nordeste e Centro-Oeste, e de mais de 100 mil habitantes
nas regies Sul e Sudeste.
503
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510
ANEXO
1 INVESTIMENTOS EM DRENAGEM URBANA NO BRASIL: 2003-2009
A partir do incio da implantao do PAC, em 2007, foram revertidas limitaes

financeiras que restringiam os investimentos em saneamento bsico. Com isso,
o volume de contrataes passou de uma mdia inferior a R$ 3 bilhes anuais,
verificada no perodo 2003-2006, para cerca de R$ 10 bilhes, em 2007, e para
mais de R$ 12 bilhes em 2008 (BRASIL, 2009).
A presena da drenagem urbana nos investimentos do setor de saneamento
est apresentada no grfico 1 a seguir.
GRFICO 1
Valores compromissados para drenagem urbana, por tipo de fonte de recursos

2003-2009
(Em R$ correntes)
1.000.000.000
900.000.000
800.000.000
700.000.000
600.000.000
500.000.000
400.000.000
300.000.000
200.000.000
100.000.000
0
2003
2004
2005
2006
no-onerosos
2007
2008
2009
onerosos
Fonte: SNSA/MCidades.
Constata-se que a evoluo dos investimentos da Unio em drenagem

urbana acompanhou a dos investimentos em saneamento bsico, como um todo:
no perodo 2003-2006, a mdia anual dos valores compromissados para drenagem urbana foi de pouco mais de R$ 160 milhes, crescendo extraordinariamente
no perodo seguinte e atingindo cerca de R$ 937 milhes, em 2007, R$ 614
milhes, em 2008, e R$ 746 milhes, em 2009. Ou seja, a mdia anual dos trs
anos do segundo perodo corresponde a cerca de 4,6 vezes o valor da mdia anual
do primeiro perodo. Tambm importante destacar que, ao longo de ambos os
perodos, a tendncia geral tem sido de aumento dos recursos no onerosos, que
511
so tambm capazes de manter altos os nveis de investimento total, sobretudo

em 2009, por exemplo, quando houve queda nos recursos onerosos. Os recursos
totais comprometidos para investimentos em drenagem urbana considerando o
perodo 2003-2009 como um todo foram da ordem de R$ 2,96 bilhes, sendo
cerca de 42% oriundos de recursos no onerosos e 58% de fontes onerosas.
A distribuio dos recursos nas grandes regies do pas est apresentada no
grfico 2, a seguir.
GRFICO 2
Valores compromissados para drenagem urbana, por regio 2003-2009

(Em R$ correntes)
1.000.000.000,00
900.000.000,00
800.000.000,00
700.000.000,00
600.000.000,00
500.000.000,00
400.000.000,00
300.000.000,00
200.000.000,00
100.000.000,00
0
2003
2004
Sul
Sudeste
2005
2006
Centro-Oeste
2007
Nordeste
2008
2009
Norte
Fonte: SNSA/MCidades.
O somatrio dos investimentos em drenagem urbana, no perodo 20032006, mostra que os valores destinados a cada uma das regies so bastante prximos (entre R$ 136 milhes e R$ 176 milhes, por regio, ao longo de quatro
anos), com exceo do Sul, para o qual foram destinados somente R$ 23 milhes.
No perodo que se inicia em 2007, destaca-se o acrscimo extraordinrio
dos investimentos em estados do Sudeste, capitaneados por So Paulo, cujas contrataes com recursos onerosos superaram R$ 500 milhes ao longo de trs anos,
embora os investimentos nas outras regies do pas tambm tenham apresentado
crescimento. Assim, de 2007 a 2009, o Sul mostra valores compromissados que
somam R$ 230 milhes, superados pelo Sudeste (R$ 1,22 bilho), pelo Norte
outra regio que se destaca, e cujos recursos totalizam R$ 460 milhes em trs
anos e pelo Nordeste, com R$ 278 milhes. O Centro-Oeste, em comparao
com o perodo anterior, mostra queda do investimento, com R$ 104 milhes.
512
Os recursos para drenagem urbana encontram-se nos mbitos da Fundao

Nacional de Sade e dos Ministrios da Integrao Nacional e das Cidades.
Tomando-se somente este ltimo, relevante observar a participao do Programa
Drenagem Urbana Sustentvel entre os demais programas que possuem aes de
saneamento bsico desse ministrio, executados, todos eles, com recursos no
onerosos, conforme est no grfico adiante, que aborda os valores empenhados e
liquidados no perodo mais recente.
GRFICO 3
Valores empenhados e liquidados, por ano e por programa sob gesto do Ministrio
das Cidades e com aes de saneamento bsico
(Em R$ correntes)
1.600.000.000,000
1.400.000.000,000
1.200.000.000,000
1.000.000.000,000
8.000.000.00,000
6.000.000.00,000
4.000.000.00,000
2.000.000.00,000
0
2007
Servios Urbanos de gua e Esgoto
2008
2009
Integrao de Bacias Hidrogrficas
Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano
Resduos Slidos Urbanos
Fortalecimento da Gesto Urbana
Urbanizao, Regularizao Fundiria e

Integrao de Assentamentos Precrios
Drenagem Urbana Sustentvel
Fonte: Sidor dados fornecidos pela SNSA/MCidades.

Obs.: F oram includas as aes Apoio implantao e ampliao de sistemas de drenagem urbana sustentveis e Gesto e
administrao, esta do Programa Servios Urbanos de gua e Esgoto ambas funo urbanismo. Tambm foram computados os recursos das aes dos programas Servios Urbanos de gua e Esgoto e Resduos Slidos Urbanos com
a funo sade. A partir de 2008, o Programa Drenagem Urbana Sustentvel passou a ser especificado como Drenagem
Urbana e Controle de Eroso Martima e Fluvial mas todas as aes abrangidas pelo programa fazem meno apenas
drenagem urbana e ao manejo de guas pluviais.
513
O Programa Drenagem Urbana Sustentvel possui o terceiro maior montante de recursos entre todos os referentes a saneamento bsico: no trinio analisado, foram empenhados e liquidados recursos da ordem de R$ 668 milhes,
com crescimento notvel no fim do perodo, e com promessa de manuteno
de nvel alto de investimento em 2010, uma vez que o atual oramento exibe
dotao de R$ 545 milhes. Por outro lado, a Drenagem Urbana respondeu por
10,4% dos recursos, o que pouco se comparado ao Programa Urbanizao,
Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios, cujas aes
de saneamento integrado em urbanizao de favelas passaram a ter grande
prioridade e visibilidade na atual gesto, pois esto associadas ao PAC, concentrando 36,1% dos recursos para saneamento bsico do MCidades. Mas a
maior parte dos recursos est englobada no programa Servios Urbanos de
gua e Esgoto, cujas aes envolveram 50,9% dos recursos para saneamento.
J os demais programas tiveram, em conjunto, apenas 2,6% dos recursos do
MCidades para saneamento.14
Detalhando-se a natureza das aes compreendidas no Programa Drenagem
Urbana Sustentvel, verifica-se que elas contemplam tanto medidas estruturais
como no estruturais. Ambas as aes so voltadas ao apoio a estados e municpios e, com relao s primeiras, h que destacar a diretriz de que as intervenes
propostas devam, preferencialmente, privilegiar a reduo, o retardamento e o
amortecimento do escoamento das guas pluviais. Assim, as obras de canalizao
somente sero admitidas nos casos em que as solues preferenciais se mostrarem
inviveis, e quando for comprovado que os impactos gerados pela interveno
so de baixa magnitude, e que sero mitigados. Quanto s segundas, alm do
financiamento de planos diretores e projetos de drenagem, prev ainda o apoio a
iniciativas de capacitao e desenvolvimento institucional e de recursos humanos,
fortalecimento social e avaliao.15
Finalmente, cabe destacar que, no momento, encontra-se em elaborao o
Plano Nacional de Saneamento Bsico (PLANSAB), o qual dever ser o principal
instrumento da poltica do setor de saneamento. A Resoluo Recomendada no
62, de 3 de dezembro de 2008, do Conselho das Cidades, denominada Pacto
pelo Saneamento Bsico, traz o delineamento da concepo do PLANSAB e as
definies em termos de contedo, pressupostos, grandes desafios, eixos estruturantes, temas e objetivos prioritrios do Plano.
14. So os programas: Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, compreendendo aes de reordenamento

institucional e operacional do setor de saneamento; Integrao de Bacias Hidrogrficas, com aes de saneamento
localizadas em municpios das bacias receptoras da integrao com o Rio So Francisco; Fortalecimento da Gesto
Urbana, que apoia a realizao de estudos e projetos de saneamento; e Resduos Slidos Urbanos.
15. Conforme pgina do MCidades: <http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/saneamento-ambiental/programase-acoes-1/drenagem-urbana/apoio-a-estados-e-municipios-para-elaboracao-de-projetos-de-drenagem-urbana-sus>.
514
Conforme as diretrizes para investimentos no setor saneamento expressas

no pacto, o PLANSAB dever definir claramente as fontes de recursos para os
seus programas, tendo em vista a continuidade no curto, mdio e longo prazo
dos investimentos necessrios a que os objetivos e metas sejam alcanados, e j
orientar a elaborao do Plano Plurianual 2012-2015.
Somando-se a iminncia de sua concluso observao do crescimento e da
permanncia da aplicao de recursos para saneamento, em geral, e para drenagem urbana, em particular, pode-se inferir que h, de fato, a configurao de uma
poltica nacional de drenagem urbana, com a particularidade de que sua efetivao institucional d-se paralelamente ao estabelecimento de uma nova ordem de
grandeza para os investimentos no setor, haja vista o j referido advento do PAC e
a ampliao de sua abrangncia, com o PAC 2, em que esto destinadas rea de
drenagem R$ 10 bilhes no quadrinio 2011-2014. Quanto natureza dos investimentos, tomando-se novamente as diretrizes do Programa Drenagem Urbana
Sustentvel, pode-se afirmar que essas esto alinhadas com as concepes tcnicas
mais atualizadas as quais, tambm, devero ser incorporadas pelo PLANSAB,
como j prev o Pacto pelo Saneamento Bsico.
Captulo 15
Resduos Slidos Urbanos: panorama atual, desafios

e perspectivas
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivos apresentar de forma sinttica um diagnstico

sobre a situao atual da gesto de resduos slidos no Brasil, comentar sobre
algumas iniciativas de polticas pblicas federais que tentam aprimorar essa gesto
e apresentar algumas propostas para superar os desafios identificados. Este estudo
tem como foco a gesto dos resduos slidos domsticos; dessa forma, no sero
feitas consideraes especficas sobre resduos de construo e demolio, resduos de servio de sade ou resduos industriais. O texto encontra-se organizado
em trs sees principais, alm desta introduo.
A seo 2 apresenta um diagnstico da gesto de resduos slidos no Brasil,
considerando questes ligadas gerao e coleta de resduos, sua disposio
final, bem como reciclagem e ao papel dos catadores de material reciclvel nas
atividades de coleta seletiva. Esta seo tem um carter mais descritivo e utiliza
dados retirados principalmente de trs fontes de informao: Pesquisa Nacional
de Saneamento Bsico (PNSB),1 Sistema Nacional de Informaes sobre
Saneamento (SNIS)2 e Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD).3
A partir desse conjunto de dados, a PNAD foi utilizada especialmente para
verificar a evoluo da taxa de cobertura de coleta. Os dados da PNSB e do
SNIS serviram para avaliar questes ligadas s formas de tratamento e disposio
final, ao financiamento e ao custeio e presena de catadores de lixo. Entretanto,
os dados das duas pesquisas no so comparveis, uma vez que a amostra do
SNIS ainda no considerada representativa para todo o pas. Alm disso, esta
vem aumentando a cada ano, para garantir a consistncia temporal, ao invs de
se utilizar toda a amostra, somente foram analisados dados dos municpios que
participaram das edies de 2002 e de 2007.
1. Pesquisa sem periodicidade definida, realizada pelo IBGE em todos os municpios do pas, por meio de aplicao de
questionrio junto a empresas e rgos pblicos que prestam servios de saneamento.
2. Pesquisa anual feita pelo Ministrio das Cidades, iniciada no mbito do Programa Nacional de Modernizao do
Setor Saneamento (PMSS), que obtm informaes para uma amostra de municpios do pas, extrada junto a empresas
e rgos pblicos que prestam servio de saneamento.
3. Pesquisa domiciliar feita anualmente pelo IBGE, em 10 regies metropolitanas e municpios autorepresentativos e
no autorepresentativos, tendo como fonte de informao a populao de forma geral.
516
A seo 3 analisa as principais iniciativas e aes federais com relao

aos resduos slidos urbanos. Nessa seo, so discutidos o projeto de lei da
Poltica Nacional de Resduos Slidos (PNRS) e a Lei do Saneamento, bem
como algumas das premissas que esto por trs dessas iniciativas, como a responsabilidade ps-consumo e a cobrana por servios de gesto de resduos.
Essa seo ainda discute outras iniciativas do Poder Executivo, como as diferentes aes previstas no Plano Plurianual (PPA) e algumas estratgias para a
insero social dos catadores.
Por fim, a seo 4 apresenta algumas consideraes finais e prope reflexes
para pesquisadores e elaboradores de polticas pblicas.
2 Diagnstico da situao atual dos resduos slidos
Tradicionalmente, a gesto de resduos slidos no Brasil tem sido adotada a partir

do paradigma o que os olhos no veem; o corao no sente, que se verifica
tambm no esgotamento sanitrio. Existe uma forte atuao do poder pblico na
coleta e transporte dos resduos para longe dos centros populacionais, porm o
tratamento e a disposio final ocorrem de forma bastante deficiente. Em parte,
isto se deve ao fato de que uma gesto adequada de resduos slidos ainda no
foi colocada como foco das demandas da sociedade para com o poder pblico
municipal (LAYARGUES, 2002).
No caso dos resduos slidos, esse comportamento bastante visvel nos
altos nveis de cobertura de coleta domiciliar e no pequeno nmero de aterros
sanitrios existentes no pas. Assim como a disposio final, o tratamento dos
resduos slidos tambm feito de forma bastante rudimentar. Historicamente a
coleta seletiva foi ignorada pelos governos locais e a reciclagem somente ocorreu
devido ao trabalho dos catadores, atividade que apenas recentemente vem recebendo apoio do poder pblico e da iniciativa privada. Estes pontos so discutidos
em maiores detalhes ao longo desta seo.
2.1 Gerao e coleta
Conforme mencionado anteriormente, a coleta e o transporte dos resduos slidos tm sido o principal foco da gesto de resduos slidos, especialmente em
reas urbanas, a tabela 1 apresenta esta evoluo desde 1989. Apesar de alguma
oscilao para os dados de cobertura da coleta nas reas urbanas (1992 e 2001) a
taxa de cobertura vem crescendo, j alcanando em 2007 quase 90% dos domiclios do pas e se aproximando da totalidade dos domiclios urbanos.
Resduos Slidos Urbanos: panorama atual, desafios e perspectivas
517
TABELA 1
Cobertura da coleta direta e indireta de resduos slidos 1989-2007

(Em %)
1989
1992
1995
Brasil
62,9(1)
66,5(1)
72,0
Brasil
78,3
81,4
Norte
55,4
Nordeste
62,2
Sudeste
1998
2001
2004
2007
78,3
83,2
84,8
87,4
86,7
92,4
94,9
96,3
97,9
56,0
64,1
77,3
85,3
89,0
95,3
65,9
73,7
83,7
88,4
90,8
94,2
85,2
88,0
91,9
96,1
97,8
98,7
99,3
Sul
83,4
89,8
94,7
97,4
98,1
98,8
99,4
Centro-Oeste
74,7
77,6
86,0
94,1
95,7
97,4
98,6
Brasil
3,2(1)
6,7(1)
10,4(1)
17,5(1)
15,7(1)
21,7
28,6
Cobertura geral
Urbano
Rural
Norte
nd
nd
nd
nd
nd
16,7
22,5
Nordeste
3,5
6,0
7,5
10,5
8,7
11,4
16,9
Sudeste
2,8
9,7
15,2
25,8
27,9
38,2
45,0
Sul
5,1
6,6
12,5
22,9
20,5
30,7
44,5
Centro-Oeste
3,3
2,2
7,3
20,9
11,3
20,5
21,6
Fontes: IBGE (1990, 1993, 2010).

Nota: 1 Exclusive os domiclios da rea rural da regio Norte.
Obs.: nd = No disponvel.
Apesar do elevado ndice, essa cobertura distribuda de forma desigual ao

longo do territrio. Existem diferenas entre as taxas de cobertura nas vrias regies do pas, sendo as regies Norte e Nordeste aquelas com menor taxa. Porm,
as maiores discrepncias ocorrem quando se comparam os domiclios urbanos
com os domiclios rurais; enquanto a coleta aproxima-se do ndice de 98% nas
cidades,4 a coleta em domiclios rurais dificilmente alcana metade da taxa de
cobertura das reas urbanas nas regies Sudeste e Sul, estando ainda abaixo dos
25% de cobertura nas demais regies.
Devido disperso dos domiclios rurais, no se defende aqui que se reproduza nesses locais o modelo de coleta urbana, entretanto, avanos so necessrios.
Tradicionalmente, os resduos slidos produzidos nas propriedades rurais eram
4. Deve-se levar em conta que as altas taxas de cobertura em rea urbana incluem tanto coleta direta quando os resduos so coletados diretamente por servio de limpeza pblica quanto indireta quando os resduos so colocados
em caamba e coletados posteriormente. O segundo caso mais sensvel a uma m gesto pblica, pois se o material
ficar acondicionado nas caambas por muito tempo, pode se tornar um foco de vetores de doenas. Entretanto, o
indicador quantitativo de cobertura no permite uma anlise da qualidade do servio, devendo ser complementado
por outros estudos.
518
tratados e dispostos no prprio domiclio: a frao orgnica era utilizada para

alimentar animais ou disposta diretamente no solo, onde se degradava naturalmente. Ao mesmo tempo, a parte no orgnica, gerada em pequena quantidade,
era reaproveitada e transformada em utenslios domsticos, por fim o que no
pudesse ser reutilizado era queimado, enterrado ou disposto diretamente ao solo.
Porm, o acesso aos bens industrializados vem aumentando e, consequentemente,
tambm vem crescendo a presena de resduos no orgnicos. Nesse sentido, a
participao de produtos que geram resduos perigosos como baterias, lmpadas fluorescentes, embalagens de produtos qumicos etc. tambm vem se
ampliando. Por esse motivo, importante que os governos locais desenvolvam
estratgias de coleta e tratamento, mesmo com baixa frequncia, para atender aos
domiclios localizados em reas rurais.
2.2 Disposio final
A tabela 2 apresenta a evoluo das formas de tratamento e destino final entre

1989 e 2000. Nessa tabela, lixes e aterros controlados so classificados conjuntamente, por ambos serem considerados formas inadequadas de disposio
final. Lixes, de forma geral, so terrenos onde apenas ocorre a deposio dos
resduos, enquanto os aterros controlados recebem algum tratamento mnimo
tal como cobertura peridica com terra ou isolamento da rea. Aterros sanitrios, por sua vez, consistem em reas que, antes de receber o lixo, passam por
um processo de impermeabilizao do solo e recebem infraestrutura para coleta
e tratamento de chorume e gases. Sua operao tambm distinta, uma vez
que h cobertura diria do material e do plano de encerramento, quando do
fim de sua vida til. Aterros para resduos especiais so mais sofisticados que
os aterros sanitrios, pois recebem materiais txicos, inflamveis ou corrosivos
resultantes, principalmente, de atividades industriais. Usinas de compostagem e
de reciclagem so unidades que recebem os resduos da coleta regular e realizam
atividades de separao dos materiais reciclveis e tratamento da frao orgnica
para a produo de composto.
Os dados apresentados dizem respeito ao nmero de instalaes de tratamento disposio e quantidade de material recebido. A maior participao
dos aterros sanitrios na aferio em quantidade de resduos deve-se ao fato de
a maioria destes tipos de aterros estar localizada em municpios de maior porte,
com maior populao, gerao de resduos e capacidade tcnico-financeira. Ao
mesmo tempo, os lixes so mais frequentemente encontrados em pequenos
municpios (CAMPOS, 2009).
Apesar de ter havido uma sensvel melhora da disposio final dos resduos
slidos no perodo entre 1989 e 2000, a situao apresentada pela ltima PNSB
era ainda bastante negativa. Em 1989, apenas 9,3% dos resduos coletados eram
519
encaminhados para aterros sanitrios, tendo este percentual sido ampliado para
36,2% em 2000. Da mesma forma, houve um pequeno aumento da quantidade de
resduos encaminhados para usinas de compostagem, reciclagem e incineradores.
Essa mudana esteve relacionada ao aumento da abertura de novos aterros
sanitrios ao longo desse perodo, uma vez que eles aumentaram sua participao no total de unidades de 2,2% para 12,8%. De forma semelhante houve um
aumento do nmero de aterros para resduos especiais e de unidades de tratamento.
TABELA 2
Tratamento e destino final dos resduos slidos 1989 e 2000

(Em %)
1989
Unidades
2000
Quantidade de
resduos
Nmero de
instalaes
Quantidade de
resduos
Nmero de
instalaes
Aterros sanitrios
9,3
2,2
36,2
12,8
Aterros para resduos especiais
0,0
0,5
nd
7,1
Usinas de compostagem, reciclagem

e incineradores
2,1
2,9
4,3
10,4
Lixes e aterros controlados1
88,5
94,4
59,5
69,7
Fontes: IBGE (1992, 2002).

Obs.: nd = no disponvel.
Nota: 1 Lixes e aterros controlados so considerados instalaes distintas. Lixes, de forma geral, so terrenos em que apenas
ocorre a deposio dos resduos; enquanto que os aterros controlados recebem algum tratamento mnimo tal como cobertura peridica com terra ou isolamento da rea. Apesar dessa diferena, ambas as solues so consideradas inapropriadas do
ponto de vista da sade coletiva ou da proteo ambiental e, por esse motivo, foram agrupadas na tabela.
Entretanto, esse avano ainda se mostra muito abaixo do necessrio para

que a disposio de resduos deixe de contaminar solo e corpos dgua, ou de
ameaar a sade da populao. Os avanos tm ocorrido de forma irregular, uma
vez que no h um esforo coordenado para fechamento dos lixes ativos, dependendo em algumas situaes, da boa vontade dos prefeitos, em outras de aes
do Ministrio Pblico (MP) ou da presso de rgos estaduais ou federais de
controle ambiental. Para garantir aes coordenadas e continuadas entre os diferentes rgos pblicos ainda necessrio que a construo de aterros sanitrios
seja includa na agenda pblica e que seja criado um plano de erradicao dos
lixes (MAGALHES, 2009).
Uma das foras motivadoras do fechamento de alguns lixes tem sido o
financiamento do Ministrio das Cidades (MCidades), Ministrio do Meio
Ambiente (MMA) e da Fundao Nacional de Sade (Funasa) para a implantao
de aterros. Porm, no incomum que ao longo dos anos esses aterros se transformem em lixes (BRASIL, 2008a), uma vez que, aps as obras, as prefeituras no
preveem recursos humanos e financeiros para sua operao e manuteno.
520
Uma das alternativas propostas para minimizar esse problema, ao menos

nos pequenos municpios, tem sido a criao de consrcios intermunicipais. Os
defensores deste tipo de arranjo argumentam que os consrcios permitem um
compartilhamento dos tcnicos, um aumento da economia de escala e reduo
dos custos fixos do aterro, alm de uma maior segurana institucional da continuidade do investimento (CAMPOS, 2009). Por outro lado, no incomum a
resistncia dos municpios a esta soluo, seja por questes poltico-partidrias,
seja por dificuldades de se encontrar um local consensual para a implantao dos
aterros. Portanto, apesar dos potenciais benefcios dos consrcios ainda parece ser
necessrio disseminar a proposta e organizar exemplos de experincias exitosas.
2.3 Catadores, coleta seletiva e reciclagem
De forma geral, a gesto dos resduos slidos pode ser definida como problema a
partir de dois enfoques: um ambiental tecnolgico e outro social. Na primeira
perspectiva, a argumentao gira em torno de questes de sade pblica, finanas
ou uso de recursos naturais. Nesse sentido, o principal objetivo a reintroduo
dos materiais no ciclo produtivo. Por outro lado, o enfoque social busca debater
a questo da excluso social, a partir do debate sobre o papel e a realidade dos
catadores de material reciclvel (OLIVEIRA, 2009).
No Brasil, a coleta seletiva e a reciclagem foram reivindicadas, tradicionalmente, a partir da perspectiva ambiental tecnolgica. Estas demandas surgiram
a partir do movimento ambientalista, principalmente devido sua origem urbana,
bem como inspirao nos equivalentes europeus e norte-americanos. Apesar
de mais de 30 anos na agenda ambiental, as iniciativas municipais para lidar com
estes problemas foram incipientes at meados da dcada de 1990, quando o problema foi redefinido a partir de uma perspectiva social. Desde ento, importantes
mudanas vm ocorrendo nas decises polticas sobre coleta seletiva e incluso
social dos catadores, bem como sobre o monitoramento e o levantamento de
estatsticas sobre essas atividades.
Embora, historicamente, a maior parte dos materiais reciclveis tenha retornado s indstrias devido ao trabalho dos catadores, o enfoque na perspectiva
ambiental manteve estes atores invisveis, condenando-os informalidade e mantendo-os margem das tomadas de deciso e das polticas pblicas (OLIVEIRA,
2009). O excedente de mo de obra pouco qualificada nas reas urbanas serviu de
base para a construo do setor de reciclagem no Brasil. Por estes trabalhadores
sujeitarem-se a baixos pagamentos, eles tornaram possvel s indstrias obterem
materiais reciclveis a baixo custo. Ao mesmo tempo, devido informalidade dos
catadores, o preo domstico da sucata pde ser sempre ajustado de acordo com a
variao de preo das commodities e das sucatas no mercado internacional, dando
s indstrias a flexibilidade necessria para optar entre sucatas domsticas, sucatas
521
importadas ou matria-prima virgem (BOSI, 2008).

Tal situao somente foi possvel devido estrutura oligopsnica do setor de
reciclagem no Brasil. Muitos dos produtos normalmente reciclados so intensivos
em capital e tm na economia de escala um importante fator de competitividade,
tanto em sua fase de produo quanto de reciclagem.5 Por esse motivo, h um
pequeno nmero de empresas que realiza a reciclagem, quase sempre em larga
escala, exigindo o fornecimento de grande quantidade de material reciclvel.
Este fator, alm da possibilidade de importar matria- prima, d a estas poucas e grandes empresas um poder de barganha elevado. Essa estrutura desce de
forma piramidal ao longo da cadeia de comercializao de material reciclvel.
Assim, as empresas compram de grandes comerciantes de sucatas, que compram
de pequenos e mdios comerciantes, que compram dos catadores. Em cada passagem, normalmente o poder do comprador maior que do fornecedor, sendo esta
caracterstica reforada pela vulnerabilidade social dos catadores (BOSI, 2008;
GIOVANNINI; KRUGLIANSKAS, 2008; OLIVEIRA, 2009).
Essa situao foi uma das principais caractersticas do mercado de reciclagem. Como o setor se estruturou, em grande parte, na informalidade e margem
das polticas pblicas, a condio dos catadores foi consolidada como base de
todo o setor (LAYARGUES, 2002). As polticas para este pblico somente comearam a surgir de forma mais consistente a partir de meados da dcada de 1990.
Esta mudana, entretanto, no ocorreu espontaneamente, mas foi consequncia
de uma sequncia de episdios retratados pela mdia, da mobilizao de uma srie
de atores e de campanhas bem estruturadas de formao de opinio pblica.
Socilogos e analistas polticos j reconheceram o importante papel da mdia
para chamar ateno para problemas sociais e coloc-los na agenda da sociedade e dos
tomadores de deciso (HANNIGAN, 1995; KINGDOM, 1984; SOLESBURY,
1976; SPECTOR; KITSUSE, 1973, 1998). No caso dos catadores de material, isto
ocorreu em 1994, quando jornais do pas inteiro descreveram o caso de crianas
que foram intoxicadas aps comerem alimentos retirados do lixo de Aguazinha,
em Pernambuco. A notcia chamou ateno da populao, no apenas pelas vtimas
serem crianas, mas tambm por indcios de que resduos de servio de sade estavam misturados aos alimentos que as crianas consumiram (ABREU, 2001).
A notcia sobre as crianas de Aguazinha chamou ateno do escritrio do
Fundo das Naes Unidas para a Infncia (UNICEF) no Brasil, motivando-o
a criar um programa que demandasse por melhores condies de vida para as
crianas que moravam e trabalhavam nos lixes do pas. Em sua campanha, o
5. De forma geral, essa caracterstica se aplica para os setores de alumnio, metais ferrosos, vidro e papel. No caso dos
plsticos, normalmente a produo de matria-prima virgem exige grande capital, mas a reciclagem pode ser feita em
pequenas unidades.
522
UNICEF buscou influenciar tanto a agenda social quanto a poltica. Envolver

a sociedade foi uma deciso de estratgia, uma vez que a gesto dos resduos
slidos uma responsabilidade municipal e o UNICEF no teria capacidade para
mobilizar mais de 5.000 municpios.
Como forma de tentar influenciar a agenda do governo, o UNICEF optou
por criar, ainda em 1994, uma nova arena de debate poltico: o Frum Nacional
Lixo e Cidadania (FNLC). Alm do UNICEF, integravam este frum rgos
do governo federal Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Sade (MS)
e Ministrio Pblico Federal (MPF) e representantes de movimentos sociais.
De forma a definir o problema, em 1999, o FNLC identificou mais de 45 mil
crianas e adolescentes morando e trabalhando em lixes (ABREU, 2001). Nesse
mesmo ano, foi criada a campanha Criana no Lixo Nunca Mais e foram estabelecidos Fruns Lixo e Cidadania nos estados e nos municpios.
Nesse contexto, a mobilizao poltica permitiu que, a partir de 2000, as
crianas catadoras fossem includas no Programa de Erradicao do Trabalho
Infantil (Peti). Estas crianas foram no apenas incorporadas ao programa,
como tambm consideradas casos prioritrios. A iniciativa permitiu, entre 2000
e 2002, a cesso de mais de 40 mil bolsas para estas crianas, condicionada a
sua retirada dos lixes. As crianas beneficiadas encontravam-se principalmente
no Nordeste, que recebeu 49% das bolsas, participao bastante superior ao
Sudeste (18%), Norte (14%), Sul (12%) e Centro-Oeste (7%) (ABREU, 2002).
medida que os fruns foram sendo consolidados, introduziram-se novas
questes ao debate, como o fechamento e a recuperao de lixes, e o aumento da
renda e apoio organizao dos catadores de material reciclvel. A capilaridade
dos Fruns Lixo e Cidadania foi uma estratgia fundamental para a consolidao
da situao dos catadores e da coleta seletiva como um problema social. Aps
quatro anos do programa, 2,4 mil prefeituras assumiram o compromisso de retirar crianas dos lixes e mais de 46 mil crianas deixaram de trabalhar com lixo
(ABREU, 2002).
Diferentes instituies do governo federal, que participavam do FNLC,
foram importantes catalisadoras do financiamento desses programas, destacandose o MMA, a Funasa e a Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (Sedu),
da Presidncia da Repblica (PR), que foi incorporada posteriormente ao
Ministrio das Cidades.
Entretanto, um dos principais desdobramentos do FNLC foi a criao
do Movimento Nacional dos Catadores e Materiais Reciclveis (MNCR).
O MNCR comeou a se formar ainda em 1999, no I Encontro Nacional de
Catadores de Papel e foi fundado em 2001, durante o I Congresso Nacional dos
Catadores de Materiais Reciclveis, em Braslia, onde se encontraram cerca de
523
1.700 catadores (MNCR, 2008). Esta mobilizao de diferentes atores sociais, e

dos prprios catadores, comeou a influenciar decises de polticas, bem como o
monitoramento de sua situao.
Em 1989, apenas 58 municpios possuam sistemas de coleta seletiva (IBGE,
1992), por outro lado, em 2000, havia 451 programas em atividade, alm de 50
interrompidos. Apesar desse aumento no nmero de municpios, a abrangncia ainda era limitada, pois somente 178 (39,5%) prestavam o servio em todo
o municpio. O destino dos resduos na maioria desses municpios (71%) era
a comercializao, sendo comerciantes de materiais reciclveis, indstrias recicladoras e depsitos aparistas, os principais receptores, uma vez que recebiam o
material coletado em 84% desses municpios (IBGE, 2002).
Com relao quantidade coletada de resduos recuperados, dados da
PNSB de 2000 indicam que os programas de coleta seletiva existentes em todo o
pas coletaram aproximadamente 4.290t de resduos por dia. Considerando que
naquele ano foram coletados de forma no seletiva 228,4 mil t por dia, a coleta
seletiva conseguiria recuperar 1,8% dos resduos coletados no pas. Alm desta
quantidade, as coletas regulares de resduos slidos sem separao domiciliar
encaminharam 2.265t para usinas de triagem e 6.549,7t para usinas de compostagem. Dessa forma, pode-se estimar que os sistemas municipais recuperaram,
naquele ano, 13.104,7t, o que representou apenas 5,6% de todo o lixo coletado
no pas. Todavia, a eficincia real da recuperao de resduos foi inferior a este
ndice, uma vez que as usinas tm uma taxa de recuperao de material muito
pequena e o composto produzido a partir de lixo misturado tem tambm uma
utilizao muito restrita, devido sua m qualidade (IBGE, 2002).
GRFICO 1
Disposio final de resduos slidos Brasil, 2000

250
Mil t / dia
200
150
100
50
Fonte: IBGE (2002).
de
O
ut
ro
s
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cin
er
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m
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r
ea
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ag
ad
a
524
Apesar dessa baixa eficincia, a ao dos catadores sempre garantiu um fluxo

relativamente alto de materiais reciclveis para as indstrias, porm, o governo
federal no possui dados oficiais do nmero de catadores atuando no Brasil.
Segundo a PNSB, em 2000 existiam 24.340 catadores de material reciclvel trabalhando em locais de disposio final de lixo este nmero no inclui aqueles
que trabalham nas ruas. Estes catadores estariam distribudos em 1.548 municpios, dos quais apenas 250 teriam algum programa de apoio, e somente 49 os
envolviam em atividades de coleta seletiva (IBGE, 2002).
Os dados do SNIS oferecem informaes mais recentes sobre a coleta seletiva
no pas, porm devem ser observados com bastante cautela devido a um vis de
amostragem. Como um questionrio de resposta voluntria, h maior chance
que municpios que tenham mau desempenho no participem da pesquisa. De
qualquer forma, considerando os 100 municpios que responderam questo de
existncia de coleta seletiva nas edies de 2002 e de 2007, percebe-se um aumento
de 54 para 72 respostas positivas, sugerindo para os ltimos anos uma tendncia de
aumento no nmero de municpios que realizam coleta seletiva (BRASIL, 2009b).6
Utilizando a amostra do SNIS 2007, apenas 60 municpios declararam a
quantidade diria de resduos coletados seletivamente e a quantidade de resduos
coletados pelo sistema tradicional. Considerando a coleta seletiva realizada apenas pelo poder pblico, empresas terceirizadas e outras entidades sem contar
catadores o total coletado correspondia a 0,9% de todo o lixo coletado; por
outro lado, se fosse includo o material recolhido por catadores organizados, este
percentual aumentaria para 1,8% do total (BRASIL, 2009b). Esta amostra, apesar de restrita, sugere a importncia dos catadores na coleta seletiva, porm ainda
indica que existe a necessidade de se estimular a coleta seletiva no pas, uma vez
que a eficincia do sistema, mesmo com a participao dos catadores organizados,
continua prxima mdia nacional de 2000.
Com relao aos catadores, o SNIS procurou caracterizar melhor sua atuao do que a PNSB. Segundo esta pesquisa, no questionrio aplicado em 2007,
248 (81%) prefeituras afirmaram haver catadores atuando de forma dispersa, 167
(54,6%) confirmaram a existncia de catadores atuando de forma organizada e
formalizada. Embora apenas 131 (42,8%) destas prefeituras ofeream algum tipo
de apoio aos catadores, a pesquisa indicou que havia entidades associativas de
catadores em 153 (50%) (BRASIL, 2009b).
6. A pesquisa do SNIS realizada anualmente com o envio de questionrios diretamente aos rgos pblicos municipais responsveis pela rea de saneamento. Como a participao voluntria, o total de municpios consultados
varia a cada edio; da mesma forma, no necessariamente, municpios que responderam ao questionrio em um
ano, voltam a responder no ano seguinte. No ano de 2002, 108 municpios responderam o questionrio, tendo este
nmero aumentado para 306, em 2007. Alm disso, nem todos os municpios respondem a todas as perguntas. Por
este motivo, anlises temporais tornam necessrio uma subamostragem daqueles municpios que participaram da
pesquisa nos anos em questo.
525
Entre os municpios que responderam ao questionrio do SNIS 2007,

97 foram capazes de calcular ou estimar a contribuio de diferentes atores
para a coleta seletiva, em mdia, 23,5% do material era recolhido por agentes
pblicos, 25,8% por agentes privados contratados pelas prefeituras e 50,6%
por catadores organizados, que atuavam em parceria com o poder pblico.
A participao dos catadores, porm, tende a ser ainda maior, se for contabilizada a contribuio dos catadores individuais, que atuam independente da ao
da prefeitura (BRASIL, 2009b).
Dessa forma, pode-se perceber que, apesar de avanos significativos na coleta
regular de resduos slidos nas reas urbanas, a disposio final e a coleta seletiva
ainda apresentam resultados muito aqum do necessrio para garantir um baixo
impacto sobre a sade da populao, a qualidade ambiental e a gesto dos recursos naturais. De forma a tentar melhorar este cenrio, algumas iniciativas tm
sido tomadas pelo governo federal, conforme ser discutido na prxima seo.
3 Iniciativas institucionais e aes federais para resduos slidos
3.1 A questo da responsabilidade ps-consumo (RPC) e a evoluo das
propostas da poltica nacional de resduos slidos
3.1.1 Responsabilidade ps-consumo: algumas questes conceituais
O conceito RPC definido como uma estratgia de poltica ambiental na qual a

responsabilidade do produtor estendida at o estgio ps-consumo do ciclo de
vida do produto (OECD, 2001, p. 9). Ele foi desenvolvido por alguns governos
da Europa Ocidental no incio da dcada de 1990 como tentativa de aplicar o
princpio do poluidor pagador (PPP) aos resduos slidos urbanos. Este princpio
propunha que, uma vez identificado o agente poluidor, diferentes instrumentos
taxas, licenas e cotas de poluio poderiam ser usados para que este arcasse com
os custos da preveno ou remediao dos impactos ambientais. Instrumentos
baseados no PPP se mostraram bastante eficazes em algumas situaes, mas
alguns formuladores de polticas perceberam suas limitaes para lidar com situaes em que o maior impacto ambiental ocorria durante ou aps o consumo do
produto, e os poluidores, individualmente, tinham pouca capacidade de reduzir
seus impactos ambientais.
A questo dos resduos slidos urbanos ganhou maior destaque na Europa
a partir do incio dos anos 1990, quando alguns pases se depararam com restries de locais para disposio de resduos e altos custos de coleta e reciclagem
destes materiais. Como os paradigmas existentes no pareciam solucionar o problema, novos conceitos foram propostos, entre eles a RPC. Tambm colaborou
para o surgimento da RPC o contexto poltico-econmico daquele momento.
526
Na dcada de 1980, muitos pases europeus passaram por dificuldades financeiras,

sendo os governos criticados por sua ineficincia. As propostas ento apresentadas
pressionavam pela privatizao de empresas pblicas e pela desregulamentao
do mercado. O paradigma da RPC tambm foi influenciado por estas ideias,
uma vez que propunha a diminuio da participao pblica na gesto dos resduos e a transferncia de algumas de suas responsabilidades para o setor privado
(LAUBER; INGRAM, 2000; LIEFFERINK; MOL, 2000). Dessa forma, o conceito da RPC surgiu no apenas pela motivao ambiental, mas tambm devido
ao momento econmico pelo qual passava a Europa Ocidental.
Ao longo da dcada de 1990, a RPC foi implantada em diversos pases
europeus, para tratar de itens, como embalagens, carros no fim de sua vida til
e lixo eletrnico (MAYERS, 2007). Este paradigma obteve melhores resultados
em locais que apresentavam algumas caractersticas particulares, tais como: elevada capacidade ambiental dos rgos pblicos; movimentos sociais e associaes
empresariais organizadas; e slida infraestrutura de desenvolvimento tecnolgico
(MILANEZ; BHRS, 2004). Sendo assim, tanto o momento ideolgico quanto
as caractersticas contextuais contriburam para o desenvolvimento da RPC.
Nesta seo, argumenta-se que polticas desenhadas seguindo esse preceito
devem obedecer a trs pressupostos principais: i) os fabricantes devem assumir
responsabilidade pelo impacto ambiental de seus produtos; ii) novas solues
devem utilizar tecnologias preventivas; e iii) as empresas devem ser motivadas
por meio de instrumentos econmicos ou acordos voluntrios, discutidos em
processos participativos.
A transferncia da responsabilidade pelo impacto ambiental dos produtos
para os fabricantes a essncia da RPC. Esta responsabilidade, que pode ser legal,
fsica ou econmica aplica-se a todos os estgios do ciclo de vida do produto
(DAVIS, 2000). O foco nos fabricantes devido ao fato de serem eles os que
decidem sobre as caractersticas dos produtos forma, composio, matriaprima etc. e os que tm maior grau de influncia sobre os demais elementos da
cadeia produtiva, isto , fornecedores de matria-prima, atacadistas, varejistas e
consumidores (OECD, 2001).
O segundo elemento da RPC sua preocupao em motivar produtores a
adotar tecnologias preventivas. Isto um desafio para os elaboradores de polticas
pblicas, uma vez que muitas empresas ainda tendem a preferir solues de fim de
tubo (GEHIN; ZWOLINSKI; BRISSAUD, 2008). O paradigma da RPC considera o projeto do produto como a etapa mais crtica para melhorar o desempenho ambiental e, portanto, defende que os instrumentos utilizados devam induzir
fabricantes a redesenhar seus produtos de forma a minimizar ou evitar os impactos
ambientais (DAVIS, 2000; OECD, 1996; THORPE; KRUSZEWSKA, 2003).
527
Por fim, a RPC se ope definio tecnocrtica das polticas ambientais

e defende a negociao com as partes interessadas. Alm disso, prope que
tais polticas sejam, preferencialmente, implantadas por meio de instrumentos
econmicos ou acordos voluntrios (OECD, 1998a, 1998b, 2001). Embora a
escolha dos instrumentos econmicos para gesto de resduos deva, em geral,
levar em considerao critrio de precificao (DA MOTTA; SAYAGO, 1998),
os instrumentos econmicos mais comumente usados pela RPC so: sistemas de
coleta pelo produtor, padres para incorporao de material reciclado, taxas para
disposio em aterros sanitrios, impostos sobre matria-prima virgem e sistemas
de depsito e retorno (THORPE; KRUSZEWSKA, 2003).
3.1.2 Experincias de RPC no Brasil
Vem-se tentando implantar o princpio da RPC no Brasil por meio de resolues

do Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama). O Conama foi um dos
principais fruns de debate sobre a RPC no Brasil. Apesar da PNRS no ter passado no Congresso, o conselho, aprovou duas resolues baseadas no Resoluo no
257/1999 posteriormente substituda pela Resoluo no 401/2008 para resduos de pilhas e baterias e a Resoluo no 258/1999 substituda pela Resoluo
no 416/2009 para resduos de pneus.7
Devido ausncia da PNRS, criou-se um impasse legal quanto validade
das resolues. As empresas alegavam que somente leis aprovadas pelo Congresso
poderiam criar obrigaes e questionavam o poder do Conama para implantar
a RPC. Por outro lado, o setor ambiental, argumentava no ser necessria uma
lei especfica, uma vez que a Lei no 9.605/1998 define como crime ambiental (...) instalar ou fazer funcionar (...) estabelecimentos, obras ou servios
potencialmente poluidores (...) contrariando as normas legais e regulamentares
pertinentes (BRASIL, 1998). Segundo esta interpretao, as resolues para
resduos slidos seriam mais uma norma ambiental e no necessitariam ser
regulamentadas por lei especfica. Entretanto, em termos prticos, o resultado
dessa dupla interpretao foi um acordo de cavalheiros entre empresas e setor
ambiental do governo.
Esse entendimento foi aceito por diferentes grupos de interesse e as normas aplicadas com base nessa percepo. Essa foi, inclusive, a interpretao da
Procuradoria Geral do Ibama, ao afirmar que
() o texto usa com frequncia a expresso os fabricantes e importadores devero
no lugar de ficam obrigados, deixando de impor conduta determinada para prestigiar o caminho da orientao ambiental. [...] Porm, se de um lado, normas com
7. Esta seo resume duas pesquisas anteriores sobre o tema: Milanez e Bhrs (2009a, 2009b).
528
este contedo, afasta [sic] eventual crtica de violao do princpio da legalidade, de

outro, corre-se o risco de no ser cumprida por conduzir raciocnio e interpretao
no viz [sic] de regra facultativa (DA SILVA, 2006).
Independente da existncia da PNRS, a redao e a aplicao das resolues

baseadas na RPC apresentaram uma srie de limitaes que, pelo que foi analisado nos Projetos de Lei (PLs), no sero superadas aps a aprovao da poltica
nacional. Esses problemas esto relacionados falta de clareza na definio de
metas, na limitada capacidade de monitoramento e no controle do cumprimento
das resolues e ao isolamento das iniciativas frente a outras polticas.
Um dos grandes problemas da resoluo sobre resduos de pilhas e baterias
(257/1999) o fato de ela no definir objetivos e metas. Da forma como foi redigida, a resoluo apenas obriga empresas a criarem sistemas de coleta, transporte e
tratamento das baterias usadas, sem definir padres mnimos para o desempenho
desse sistema. Esta falha foi transferida para a instruo tcnica que regulamenta
a norma, uma vez que ela obriga as empresas a informarem o tipo e quantidade
de baterias produzidas ou importadas, mas no a quantidade de pilhas que foram
recolhidas (IBAMA, 2000).
O que ns observamos, depois de trs anos e dois-trs meses de implementao
da Resoluo, que ela apresenta algumas falhas que no necessariamente dizem
respeito imputao da indstria ou a falhas da indstria, e sim falhas de redao
na Resoluo. [...] Controla-se... Consegue-se controlar pelo texto da Resoluo
como ela est muito pouco e, em termos prticos, com exceo de alguns setores
j estabelecidos que recolhem, que destinam, que tratam esse tipo de resduo. [...]
Mas ela [Resoluo 257/99] como est nos tem causado, no IBAMA, um trabalho
brutal, faranico de controle, de inmeros papis, exigncias disso e daquilo, que,
na prtica, ns vemos como um resultado muito pequeno [...]. (Representante do
IBAMA) (CONAMA, 2003).
Sendo assim, h brechas para que as empresas possam cumprir a regulamentao sem precisar melhorar seu desempenho ambiental, ou seja, a criao formal
de sistemas de coleta e tratamento suficiente para que as empresas estejam em
conformidade com a resoluo, mesmo que, na prtica, elas no recolham uma
s pilha ou bateria. Esta mesma falha foi mantida na Resoluo no 401/2008, que
veio substituir a Resoluo no 257/1999.
A Resoluo no 258/1999 por sua vez, definia no apenas a responsabilidade
dos produtores e importadores pela gesto como tambm metas quantitativas de
coleta. Entretanto, como os rgos ambientais no haviam feito um inventrio
da quantidade de pneus j dispostos de forma irregular no pas, as metas no
foram estipuladas de forma precisa, tendo sido estipuladas com percentual da
produo anual e no da venda de reposio. Esta base de clculo levou a uma
529
srie de contestaes por parte dos fabricantes de pneus, que decorreu na reviso
da resoluo e sua substituio pela Resoluo no 416/2009.
A existncia de metas quantitativas e at de um sistema de monitoramento
quer dizer uma avano significativo com relao resoluo para resduos de
pilhas e baterias; porm, devido ausncia de um sistema efetivo de controle,
as metas vm sendo desrespeitadas repetidamente pelos fabricantes de pneus e
importadores de pneus usados, conforme apresentado na tabela 3.
TABELA 3
Percentual de atendimento s metas de coleta e de disposio alcanadas por fabricantes e importadores de pneus 2002-2008
Perodo
Importadores de pneus
usados1
Importadores de pneus novos
Fabricantes de pneus
2002
nd
100,00
117,67
2003
51,12
100,00
35,38
2004
13,47
100,00
35,62
2005
1,87
100,00
28,61
2006
11,45
100,00
30,30
2007
14,60
100,00
27,37
2008
22,04
100,00
34,72
Fonte: Ibama (2009).

Nota: 1 Os perodos referentes aos importadores de pneus usados so apenas referncias indicativas, pois o relatrio do Ibama
no organiza esses dados de acordo com o calendrio civil, sendo os nmeros referentes aos seguintes perodos: agosto 2003 a dezembro 2003, janeiro a dezembro 2004, janeiro 2005 a outubro 2005, novembro 2005 a agosto 2006,
setembro 2006 a dezembro 2007, janeiro 2008 a junho 2009.
Obs.: nd = no disponvel.
Dessa forma, um dos limitantes mais significativos da aplicao de qualquer

poltica baseada na RPC no Brasil a reduzida capacidade institucional dos rgos
ambientais brasileiros. Esta limitao se reflete na falta de infraestrutura, de recursos humanos e no isolamento poltico do setor ambiental. Este isolamento ocorre
tanto com relao a outros setores governamentais como entre as prprias agncias
ambientais. Um exemplo desse isolamento foi o descolamento da Resoluo no
257/1999 de medidas tomadas pelo Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e
Comrcio Exterior para estimular a modernizao do parque industrial de pilhas,
tornando-o capaz de produzir pilhas com menor concentrao de alguns metais
pesados. Da mesma forma, existem conflitos entre Ibama e rgos ambientais
estaduais sobre a responsabilidade do monitoramento do cumprimento das metas
de coleta e disposio de resduos de pneus.
Esta anlise sugere que a importao do paradigma da RPC pelo Brasil
sem o desenvolvimento da necessria capacidade institucional corre risco de
gerar resultados abaixo do esperado. Conforme afirmou Weidner (2002),
530
mesmo que pases perifricos adotem propostas e componentes de polticas

ambientais semelhantes queles utilizados em pases industrializados, as diferenas em termos de interaes e relaes contextuais so suficientes para gerar
resultados muito distintos. Da mesma forma, Jnicke (1992) alerta que as
capacidades material, institucional e sociocultural de um pas so mais relevantes na determinao dos resultados de polticas ambientais do que os instrumentos escolhidos. Portanto, a opo de se buscar solucionar problemas
ambientais pela importao de normas internacionais complexas e desconectadas do contexto institucional e social do pas em muitos casos torna-se uma
escolha equivocada.
3.1.3 Os desafios da poltica nacional de resduos slidos
O debate federal sobre a regulamentao dos resduos slidos se iniciou em

1991, com um projeto de lei sobre o acondicionamento, coleta, tratamento
e destinao final dos resduos de sade. Posteriormente, foram apensados a
ele mais 78 projetos de lei, que tratavam sobre diferentes aspectos da questo
dos resduos slidos. Entre estes projetos, nove buscavam criar de forma geral
a responsabilidade ps-consumo dos produtores, enquanto outros buscavam
definir esta responsabilidade para alguns resduos especficos, em particular
embalagens 14 PLs , resduos eletrnicos cinco PLs e baterias quatro
PLs. Outro resduo que vem recebendo especial ateno dos legisladores so os
resduos de pneumticos, uma vez que h 13 projetos de lei que propem diferentes medidas para o setor, entre elas responsabilidade ps-consumo, proibio
da importao de resduos de pneus e compra, pelo poder pblico, de pneus
reformados (BRASIL, 2009a).
Entre os projetos de lei debatidos nos ltimos anos, quatro propunham a
construo de uma Poltica Nacional de Resduos Slidos para o pas. A primeira
proposta nesse sentido foi feita pelo Conselho Nacional de Meio Ambiente em
1999. Tal preocupao por parte do Conama foi consolidada como um desdobramento indireto da Conferncia das Naes Unidas para Meio Ambiente e
Desenvolvimento, realizada no Rio de Janeiro em 1992. A partir de um contato
mais prximo com as experincias europeias, alguns atores polticos preocupados
com problemas ambientais passaram a demandar uma legislao especfica para
os resduos slidos. No contexto, uma das principais motivaes de um grupo do
Conama era adotar no Brasil a RPC. Em 1996, o Conama criou um grupo de
trabalho especfico para propor diretrizes para a gesto de resduos slidos no pas.
As entidades envolvidas esperavam enviar essas diretrizes ao Congresso Nacional
para servirem de base para a PNRS.
Este GT reuniu-se por mais de dois anos e a proposta de resoluo
foi aprovada pelo plenrio do Conama em 1999. O projeto discutido pelos
531
membros do Conama criava a RPC no pas e definia que tipos especficos de

resduos teriam tratamentos diferenciados, cabendo ao prprio rgo deliberar sobre esses procedimentos. Os conselheiros esperavam que o respaldo do
Conama fosse suficiente para garantir a aprovao do projeto da PNRS no
Congresso, e o enviaram para a Casa Civil para que fosse apresentado como
Projeto de Lei do Executivo. Entretanto, naquele momento, a documentao
no foi encaminhada ao Congresso.
Como estratgia alternativa, o mesmo projeto de lei foi encaminhado por
um deputado federal, como PL no 3.603/2000. Este projeto de lei definia que
fabricantes, importadores e distribuidores de produtos ficariam obrigados a
criar e instalar centros de recepo para o recolhimento e armazenamento dos
resduos. Entre esses produtos estavam includas baterias, pneus, embalagens,
medicamentos entre outros algumas dessas iniciativas so discutidas mais
adiante nessa seo.
Uma nova tentativa foi proposta trs anos mais tarde, por meio do PL no
121/2003. Nesta nova verso, foi reduzida a presso sobre fabricantes e criado o
conceito de corresponsabilidade entre poder pblico e empresas. Alm disso, essa
proposta propunha o Fundo Nacional de Resduos Slidos, como uma forma de
financiar atividades de gerenciamento de resduos slidos. Outra inovao presente nesse projeto de lei foi a definio do fomento a cooperativas e associao
de catadores como um dos objetivos da poltica nacional.
Uma terceira verso de poltica nacional foi elaborada na forma do PL no
7.047/2006. Neste documento foi mantida a incluso dos catadores de material
reciclvel como uma das diretrizes da poltica. Alm disso, tambm foi estabelecido que fabricantes, importadores e comerciantes de determinados produtos
deveriam no s manter sistema de retorno ps-consumo, como tambm manter
procedimento de recompra aps uso de produtos e embalagens.
A iniciativa mais recente de construo da PNRS ocorreu na forma de
um projeto de lei do Executivo PL no 1991/2007. Esta proposta mantm a
integrao dos catadores como uma de suas diretrizes; alm disso, ela traz o
conceito de logstica reversa, definido como conjunto de aes destinadas
a facilitar a coleta de resduos e sua restituio aos fabricantes. Diferente da
forma como o conceito a RPC foi adotada na Europa e originalmente trazido
para o Brasil , nesta nova leitura a responsabilidade da gesto do resduo
ps-consumo no exclusiva dos fabricantes, mas compartilhada com consumidores e comerciantes. O PL no 1991/2007 foi aprovado na Cmara dos
Deputados em 10 de maro de 2010, tendo sido, ento, encaminhado para
apreciao no Senado Federal.
532
3.2 A Lei Federal no 11.445/2007 e a cobrana pelo manejo de resduos slidos
O sistema de resduos slidos urbanos (RSU), devido sua complexidade e

estrutura, apresenta grande necessidade de recursos financeiros, seja para investimentos compra de caminhes, instalao dos aterros sanitrios etc. , seja
para custeio das operaes pagamento de pessoal, aquisio de material de
consumo etc. Em muitos locais, comum a oferta do servio populao, sem
cobrana direta. Normalmente taxas de limpeza pblica so embutidas nos
impostos territoriais e acumuladas no tesouro municipal, embora nem sempre
sejam coerentes com os gastos reais. Seu uso, portanto, decidido durante a
votao do oramento pelas cmaras municipais, o que nem sempre garante que
esses recursos tenham a utilizao prevista originalmente.
Alm de gerar receita, a cobrana pelos servios poderia servir como meio
de transmitir mensagens sociedade e educar a populao quanto necessidade de se reduzir a quantidade de resduos gerados. Entretanto, essa aparente
gratuidade do custo da limpeza pblica que raramente explcito para a
sociedade pouco contribui nesse sentido. O sentimento de que gerenciar o
lixo no custa nada, permite o aumento inconsequente da gerao dos RSU.
Alm disso, o custo marginal inexistente, gerando ou no os resduos as
pessoas pagam o mesmo valor. Existem importantes crticas a esse posicionamento, uma vez que informar aos cidados os custos da coleta e disposio
dos resduos, pelos quais j pagam, poderia incentivar a reduo da gerao de
resduos (DENISON; RUSTON, 1990).
Nesse sentido, existem pessoas que defendem no apenas a cobrana pelos
servios de coleta de resduos, mas a cobrana por forma de tarifa. Uma vez que
ela no apenas mais transparente sobre o uso do dinheiro, como tambm tem a
capacidade de induzir menor gerao de resduos, no caso de se aplicar a cobrana
progressiva pela gerao de resduos (MAGALHES, 2009).
Com esse objetivo, diversos pases, como: Alemanha, Blgica, Estados Unidos,
Finlndia, Frana, Holanda, Inglaterra, Itlia, Luxemburgo e Nova Zelndia cobram
pela coleta de resduos. Tais cobranas visam no apenas financiar o sistema, mas
tambm incentivar a populao a produzir menos resduos (FENTON; HANLEY,
1995). Esta cobrana, usualmente, feita apenas para os resduos que sero encaminhados para aterros ou incineradores, enquanto que os resduos coletados para
posterior reciclagem no so cobrados. Esta arrecadao diferenciada tambm procura incentivar as pessoas a participarem dos programas de coleta seletiva. Todavia,
embora a cobrana pelo servio de coleta de resduos gere benefcios financeiros e
educativos, ela tambm apresenta alguns riscos e problemas.
Primeiramente, dado o cenrio de baixa capacidade institucional e limitada
estrutura de monitoramento, a cobrana pela coleta de resduos aumentaria a
533
disposio ilegal, uma vez que isso reduziria os valores pagos na forma de tarifa
(FULLERTON, 1998; MIRANDA; ALDY, 1998). Embora experincias internacionais demonstrem que uma fiscalizao inicial efetiva diminua a chance de
disposio ilegal (DEWEES; HARE, 1998), a experincia da gesto de resduos
slidos no Brasil demonstra que o controle muito frgil no pas para se esperar
resultados semelhantes.
Em segundo lugar, a cobrana de tarifas tende a tornar o gerenciamento
mais complexo e a aumentar o custo administrativo do sistema. Alm disso, pode
haver maior irregularidade no fluxo de caixa. Na projeo deste, deve-se levar em
considerao que o objetivo dos programas reduzir a quantidade de resduos, o
que significa reduo da receita.
Por fim, outra dificuldade encontrada diz respeito aos domiclios multifamiliares. A soluo mais prtica e utilizada em outros pases o uso de contineres coletivos cujo custo rateado entre as pessoas (WIEDEMANN, 1999).
Entretanto, a possibilidade de free riders nesse caso grande, como ocorre no caso
da cobrana de gua em edifcios, em que a conta paga pelo condomnio.
Independente das experincias internacionais, a implantao de sistemas de
cobrana pela gesto de resduos slidos no Brasil vinha, historicamente, sendo
dificultada por questes legais. Principalmente devido dificuldade de criar novos
impostos ou de caracterizar a coleta de resduos como servio passvel de cobrana
por taxas ou tarifas.
Segundo a legislao, existem critrios bem definidos com relao instituio de impostos, taxas e tarifas. Os impostos se distinguem dos demais
tributos pela inexistncia de uma atividade especfica da administrao ligada
exigncia da prestao pecuniria, o imposto arrecadado em benefcio de
toda a coletividade (MEIRELLES, 2001). Nesse sentido, o imposto deve ser
adotado para financiar atividades que no podem ser divididas ou atribudas a
um grupo especfico.
Para a definio de taxas ou tarifas, por sua vez, necessrio que o servio seja especfico e divisvel. O Cdigo Nacional Tributrio (CNT) define
como servio especfico, aquele que pode ser destacado em unidade autnoma de interveno, de utilidade ou de necessidade pblica. Dessa forma,
ela deve ser vinculada ao pblico ao qual se destina: Deve-se entender por
especficos os servios destinados a determinada categoria de usurios, diversamente dos genricos, que so prestados, ou postos disposio, em carter
geral para toda a coletividade (MEIRELLES, 2001, p. 147). Ainda segundo
o CNT, divisvel seria o servio suscetvel de utilizao, separadamente, por
parte de cada um dos usurios.
534
A diferenciao entre taxa e tarifa, por sua vez, se daria pela obrigatoriedade da utilizao. Uma vez que a taxa impositiva para todos quantos possam
usufruir tais servios, ainda que no o desejem (MEIRELLES, 2001, p. 146),
a tarifa o preo pblico que a administrao fixa, prvia e unilateralmente,
por ato do executivo, para as utilidades [] sempre em carter facultativo para
os usurios (MEIRELLES, 2001, p. 151). Santos (1998) diferenciou, de uma
forma resumida, taxa e tarifa pelo fato da primeira ser decorrente de um servio
pblico necessrio, tipicamente estatal, posto disposio da populao, sendo de
pagamento compulsrio, enquanto a segunda consiste na contrapartida de uma
prestao contratual voluntria, sendo paga somente por quem a utiliza.
Com relao s experincias brasileiras, o PNSB de 1989 no apresenta
dados sobre a cobrana por coleta de resduos. Na edio de 2000, a pesquisa
indica que 2.484 municpios cobravam pelo servio de limpeza pblica ou coleta
de resduos, desses 2.310 (93%) faziam a cobrana junto ao Imposto sobre a
Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), 129 (5%) por taxa especfica,
13 (0,5%) por tarifa. Entre aqueles que cobravam tarifa, quatro se localizavam em
Minas Gerais e nove no estado de So Paulo, o que caracterizava esse instrumento
como uma soluo fundamentalmente das cidades do Sudeste (IBGE, 2002).
De forma a tentar estimular a criao de sistemas de cobrana, a Lei
n 11.445/2007 define a possibilidade de remunerao pela cobrana dos servios
de saneamento bsico, incluindo limpeza urbana e manejo de resduos slidos,
na forma de taxas, tarifas e outros preos pblicos. Como forma de garantir que
diferentes formas de tributao fossem experimentadas, o texto da lei define que as
taxas e tarifas podero considerar nvel de renda, caractersticas dos lotes urbanos,
o peso ou o volume mdio coletado por habitante ou domiclio (BRASIL, 2007a).
o
Apesar dessa iniciativa, ainda necessrio verificar se somente a mudana

legal ser suficiente para mudar o cenrio de pequena cobrana e de baixo uso de
tarifas no Brasil. Os dados do SNIS ainda so muito preliminares para verificar
o impacto da nova legislao, mas comparando dados dos 212 municpios que
responderam a ambos os questionrios de 2006 e 2007 ano da aprovao da
Lei do Saneamento , houve uma pequena reduo do nmero de municpios
que cobravam taxa junto ao IPTU passando de 53% para 49%; ao mesmo
tempo aumentou a participao daqueles que no exerciam nenhum tipo de
cobrana de 38% para 42% e no houve alterao do nmero que cobrava
tarifa ou taxa em boleto. Ainda considerando os dados do SNIS, existe o desafio
de os municpios conseguirem utilizar a cobrana de forma a cobrir todos os
custos envolvidos com a gesto dos resduos slidos. No ano de 2007, dos 122
municpios que declararam tanto o valor da receita com impostos, taxas e tarifas
quanto das despesas com a gesto dos resduos slidos, 112 (92%) apresentaram
resultados deficitrios, tendo despesas superiores s receitas (BRASIL, 2009b).
535
Portanto, apesar de a cobrana pela gesto de resduos slidos parecer equacionada do ponto de vista legal, existe uma srie de desafios prticos a serem
superados. Primeiramente, parece ainda ser necessrio criar e divulgar modelos de
cobrana que possam ser adotados por municpios que vivam realidades diversas.
Em segundo lugar, seria necessrio desenvolver formas de motivar os municpios
a criarem sistemas de financiamento separados para a gesto de resduos slidos.
Por fim, existe a necessidade de capacitar os gestores municipais para o gerenciamento dos custos de tais servios, para garantir que as atividades relacionadas aos
resduos slidos no sejam deficitrias.
3.3 Outras aes federais
As questes debatidas nas sees anteriores possuem um carter institucional

e tm como principal funo promover mudanas estruturantes no mbito da
legislao do pas. Paralelamente a tais iniciativas, h uma srie de aes que vm
sendo adotadas pelo governo federal relacionadas aos resduos slidos, principalmente no contexto de programas e aes previstas dos planos plurianuais.
No PPA de 2000-2003, foi lanado o Programa Brasil Joga Limpo, que buscava estimular aes relativas coleta seletiva, reciclagem, instalao de aterros
sanitrios e elaborao de Planos de Gerenciamento Integrado de Resduos
Slidos. No PPA seguinte, foi criado o Programa Nacional de Resduos Slidos,
que alm dessas questes ainda trazia entre seus objetivos a eliminao dos lixes,
do trabalho infantil no lixo e a incluso social dos catadores de material reciclvel.
Este programa foi mantido para o perodo seguinte, mantendo as mesmas linhas
gerais. O programa vem sendo transformado em diferentes aes desempenhadas
por diversos ministrios e agncias.
O MMA vem atuando na questo dos resduos por meio da Secretaria de
Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU) e do Fundo Nacional do Meio
Ambiente (FNMA). A SRHU atua por meio de apoio direto construo de
infraestrutura para gesto dos resduos slidos por prefeituras e governos estaduais. Alm disso, ela coordena o Programa Nacional de Resduos Slidos, que
tem por objetivos principais a articulao junto ao Legislativo pela aprovao
da PNRS e o apoio construo de Planos Estaduais de Gesto Integrada de
Resduos Slidos. No contexto do Programa de Acelerao do Crescimento
(PAC), a SRHU apoia institucionalmente a Companhia de Desenvolvimento do
So Francisco para anlise de projetos em municpios da bacia do So Francisco,
bem como subsidiando tecnicamente a formao de consrcios pblicos para
unidades de disposio final. Por fim, a secretaria vem ainda colaborando para a
elaborao e implementao de Mecanismos de Desenvolvimento Limpo (MDL)
aplicados a resduos slidos (BRASIL, 2008b, 2009d).
536
Em uma segunda frente, o MMA vem tambm atuando na gesto dos

resduos slidos por meio do FNMA. Este fundo tem focado suas atividades,
principalmente ao apoio a municpios com populao entre 30 mil e 250 mil
habitantes disponibilizando recursos para inventrios de resduos urbanos, planos de gerenciamento integrado, erradicao de lixes, implementao de tratamento e disposio de resduos, bem como capacitao de catadores de resduos.
O FNMA tambm apoia projetos que busquem mitigar a emisso de gases de
efeito estufa por resduos slidos (BRASIL, 2007c, 2008c, 2009e).
Tambm o Ministrio da Sade, por meio da Funasa, tem tido uma importante atuao no apoio implementao do Programa de Resduos Slidos. A
Funasa vem apoiando a implantao e ampliao de sistemas de coleta, tratamento e disposio final de municpios com populao inferior a 30 mil habitantes, incluindo unidades de triagem e compostagem, erradicao de lixes e recuperao de reas degradadas. At 2006, ela tambm apoiava estudos, implantao
ou ampliao dos sistemas de gesto de resduos slidos nos municpios com mais
de 250 mil habitantes, porm depois dessa data, esta atividade passou a ser desenvolvida pelo Ministrio das Cidades (FUNASA, 2005, 2006, 2007, 2008, 2009).
O Ministrio das Cidades vem atuando junto a essa faixa de municpios tanto
na parte de infraestrutura quanto no desenvolvimento de iniciativas de desenvolvimento institucional. Em 2006, por meio de uma doao do governo japons,
o Ministrio das Cidades foi incumbido de coordenar o projeto Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo com o objetivo de reduzir as emisses de gases de estufa
ligadas disposio de resduos slidos (BRASIL, 2006, 2007b, 2009c).
Alm dos ministrios que atuam diretamente na construo de infraestrutura, a Secretaria de Articulao Institucional e Parcerias do Ministrio de
Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e a Secretaria Nacional de
Economia Solidria do Ministrio do Trabalho e Emprego (MTE) vm desempenhando diferentes aes de apoio organizao e formao de cooperativas de
catadores de material reciclvel.
As iniciativas com relao gesto de resduos slidos e aos catadores no
tm sido tomadas pelos ministrios de forma isolada, havendo tentativas de coordenar tais atividades. Em 2006, foi a criado o Comit Interministerial da Incluso
Social de Catadores de Material Reciclvel, tendo por finalidade articular e acompanhar a implementao de programas e polticas voltados para os catadores.
Fazem parte desse comit, entre outros, a Casa Civil/PR, o MDS, o MTE, o
MMA, o MS, o MCidades, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES) e a Caixa Econmica Federal (CEF). Uma de suas atribuies
o acompanhamento do cumprimento do Decreto no 5.940/2006 que instituiu
nos rgos da administrao pblica federal a separao dos resduos reciclveis e
537
sua destinao para cooperativas de catadores. Outra atribuio do comit verificar como as prefeituras municipais vm respondendo Lei do Saneamento (Lei
no 11.445/2007), que dispensou de licitao a contratao de associao e cooperativas de catadores para coleta, processamento e comercializao de resduos
slidos reciclveis. Apesar da existncia do comit e das diferentes atividades que
ele vem realizando, devido pulverizao das aes, no h dados consolidados
disponveis sobre os efeitos de tais iniciativas.
4 consideraes finais
Este texto teve como principal objetivo avaliar a atual situao da gesto de resduos slidos urbanos no pas, alm de identificar alguns dos obstculos a serem
enfrentados pelo setor nos prximos anos.
Embora a coleta domiciliar em reas urbanas j tenha atingido um ndice
prximo a 98% dos domiclios, as reas rurais ainda apresentam ndices muito
baixos, sendo a melhor cobertura a da regio Sudeste, que atinge apenas 45% dos
domiclios. Esse ndice de cobertura sugere que se deve iniciar o debate sobre um
modelo de gesto de resduos para as reas rurais. Embora no haja necessidade de
coletas dirias nessas regies, importante que haja sistemas para que, ao menos,
os resduos no biodegradveis ou perigosos sejam levados para uma disposio
segura e adequada.
As atividades de disposio mostraram um avano significativo, porm
muito menor que o necessrio, ao longo da dcada de 1990. No fim desse
perodo, embora 36% dos resduos coletados fossem dispostos em aterros sanitrios, eles s estavam presentes em menos de 13% dos municpios. Existem
diversas explicaes para a baixa taxa de implantao de aterros sanitrios, entre
elas, a baixa visibilidade social da disposio adequada, o limitado controle das
agncias de controle ambiental ou a presso insuficiente do Ministrio Pblico.
Historicamente, a principal atuao dos rgos do governo federal tem sido na
forma de financiamento, o que se mostrou pouco eficaz, pois muitos dos aterros
sanitrios construdos se tornaram lixes devido operao inadequada. Como
forma de tentar reverter esse cenrio, mas ainda atuando na forma de estmulos, o governo federal vem atuando por meio do fortalecimento institucional
de consrcios intermunicipais e do estmulo criao de sistemas de autofinanciamento. Alm disso, a possibilidade de recebimento de recursos financeiros
a partir de projetos de MDL pode reduzir os custos operacionais dos aterros
sanitrios. Segundo Pereira e Gutierrez (2009), os aterros sanitrios possuem
alto potencial para captar recursos de MDL devido ao tamanho dos projetos,
experincia j acumulada pelo setor e existncia de uma metodologia de linha
de base. Entretanto, no est claro se somente estas aes, independentes de
538
iniciativas de maior controle, sero suficientes para elevar de forma significativa

a implantao e a correta operao dos aterros sanitrios. Uma alternativa para
reduzir custos fixos dos aterros seria o estmulo de sistemas de coleta seletiva
que tem por consequncia, diminuir a quantidade de resduos encaminhados
para os aterros, ampliando sua vida til. Todavia, ao se considerar esta opo,
necessrio incluir os custos de tal servio.
Os dados disponveis sobre os sistemas de coleta seletiva no permitem
ainda uma avaliao global da situao do pas, mas sugerem algumas tendncias. Como a disposio final de resduos sempre foi uma questo marginal na
gesto de resduos, os custos de disposio nunca foram muito preocupantes e
a reciclagem de matrias no se propunha como uma estratgia interessante de
minimizao. Ao mesmo tempo, sistemas de coleta seletiva sempre pareceram
como um gasto extra para os oramentos municipais. Dessa forma, enquanto
esteve na agenda ambiental, a questo da coleta seletiva e da reciclagem nunca
preocupou os governos locais.
Entretanto, como a reciclagem permite ganhos expressivos na economia de
energia do processo produtivo, alguns setores industriais sempre tiveram interesse
nessa atividade e permitiram o surgimento de um mercado consumidor por esses
materiais. A ausncia da coleta seletiva dificultava a entrada de empresas privadas
para coletar esses materiais, o que permitiu que o mercado fosse ocupado pelos
catadores de materiais reciclveis, pessoas que j eram marginalizadas e que no
teriam nada a perder ao se envolver com esse mercado.
Dessa forma, historicamente, a coleta de materiais reciclveis sempre foi
realizada em sua maior parte pelos catadores. Apenas nos ltimos anos, esse grupo
passou a receber apoio de instituies pblicas, o que vem gerando uma mudana
na forma como a atividade vem sendo realizada. Entretanto, algumas reflexes se
fazem necessrias sobre o apoio ao trabalho dos catadores.
Em primeiro lugar, necessrio considerar a condio de trabalho dos
catadores. A descrio sumria da ocupao define o catador como algum que
cata, seleciona e vende materiais reciclveis (BRASIL, 2002). Entretanto, essas
atividades, em especial a catao e separao, tm uma natureza muito precria.
Mesmo excluindo o trabalho nos lixes, a catao nas ruas, independente do uso
de equipamentos de proteo individual e de carros eltricos (FARIAS, 2009), e
nas usinas de separao oferecem uma srie de riscos para a sade das pessoas que
o realizam (GUTBERLET; BAEDER, 2008).
Alm disso, o trabalho de coleta de resduos slidos reciclveis ou no
uma responsabilidade dos governos municipais, portanto os catadores deveriam
ser remunerados por desenvolv-las. Todavia, deve-se avaliar, por exemplo, at que
ponto contratar pessoas para realizarem a p a coleta de resduos a forma mais
539
eficiente de se prestar este servio e de se gerar emprego e renda. Alternativamente

se pode considerar a coleta feita por catadores em caminhes o que j feito
em algumas cidades , nestes casos, porm, o trabalho dos catadores ser menos
intensivo em mo de obra, gerar menos empregos e ir se aproximar daquele
realizado por empresas prestadoras de servio.
Do ponto de vista social, pode-se argumentar que o trabalho em cooperativas
estimularia a cooperao, a autogesto, a economia solidria e outras formas de
organizao sendo, portanto, mais desejvel do que a contratao de empreiteiras,
mesmo que essas empregassem (ex-)catadores de acordo com a Consolidao das
Leis Trabalhistas (CLT). Ao mesmo tempo, a organizao em cooperativas teria
um efeito positivo na criao de laos interpessoais e aumento da autoestima
(BORTOLI, 2009; VELLOSO, 2005). Entretanto, parece ser necessrio verificar
at que ponto as cooperativas de catadores tm conseguido incorporar os princpios cooperativistas, uma vez que este um desafio comum para as cooperativas populares devido elevada vulnerabilidade de seus associados (MILANEZ;
ALEXANDER; SANTANNA, 1999). Alm disso, a dita autonomia dos
catadores precisa ainda ser relativizada, uma vez que a ausncia de um trabalho
formalizado em contratos que fixam jornada e salrio, sua subordinao a sucateiros ou empresas recicladores no impede que tenham seu trabalho explorado
(BOSI, 2008). Nesse sentido, mais dados parecem ser necessrios para verificar
at que ponto, trabalhadores em cooperativas conseguiram alcanar melhor qualidade de vida, ou de bem-estar, do que aqueles que trabalham para as empresas.
Talvez estes estudos sejam possveis a partir dos dados do Censo 2010, uma vez
que ser possvel obter informaes dos catadores que se declararem como tal no
questionrio da amostra.
Alm da organizao das cooperativas, outro aspecto que merece maior
ateno por parte dos pesquisadores e dos formuladores de poltica pblica a
estrutura do mercado de materiais reciclveis. Conforme discutido na seo 2,
as empresas so os atores mais fortes na cadeia da reciclagem, definindo preos
de compra para os comerciantes de sucata e, consequentemente, para os catadores. Apesar desse controle, no incomum que as indstrias sejam vistas como
aliadas dos catadores, devido a alguma prtica de responsabilidade social ou
facilidade concedida a grupos especficos de catadores (OLIVEIRA, 2009).
Considerando essas questes, necessrio avaliar at que ponto o desenvolvimento de polticas que consolidem o trabalho do catador devem ser consideradas desejveis. A importncia da atividade e de sua relevncia para a sociedade
devem realmente ser reconhecidas publicamente. Entretanto, devido aos problemas mencionados anteriormente, no parece desejvel que se cristalize a ocupao de catador como nica alternativa para essas pessoas, mas sim que, por meio
540
das organizaes, associaes e cooperativas, os catadores sejam treinados para

desenvolver outras atividades menos precrias e que possam, assim, aumentar sua
renda, bem-estar e qualidade de vida.
Por fim, ainda parece ser necessrio superar o modelo institucionalista que vem sendo adotado historicamente pelo setor ambiental brasileiro
(HOCHSTETLER, 2002). Nesse sentido, a existncia da Lei do Saneamento
e a aprovao da Poltica Nacional de Resduos Slidos podem contribuir para
reduzir inseguranas jurdicas ou subsidiar decises de polticas locais, mas pouco
contribuem para uma melhoria efetiva da situao da gesto dos resduos slidos
no pas. Ainda, a elaborao dos Planos de Gesto Integrada de Resduos Slidos,
por parte dos estados e municpios, no so suficientes para uma real melhoria da
qualidade da coleta e disposio final de resduos. Os planos diretores municipais
podem ser importantes instrumentos de planejamento desde que haja vontade de
polticos eleitos de coloc-los em prtica, estando dependente desse conjunto de
atores. Sendo assim, to ou mais importante que as mudanas institucionais, o
aumento da capacidade dos rgos pblicos municipais responsveis pelos servios de gesto de resduos slidos, bem como das agncias estaduais e federais de
controle ambiental. Portanto, aes dedicadas a essa questo, como as de desenvolvimento institucional realizadas por alguns rgos do governo federal, apesar
de pouca visibilidade, so talvez as ferramentas mais estratgicas para a construo
de uma gesto de resduos slidos que no ameace a sade da populao, garanta
a preservao ambiental e estimule a incluso social.
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CAPTULO 16
A MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
1 INTRODUO
Os problemas relacionados mobilidade das pessoas e das mercadorias nos centros

urbanos afetam diretamente a qualidade de vida da populao, com as externalidades geradas na produo do transporte e, tambm, o desempenho econmico
das atividades urbanas. Mais do que isso, sistemas de mobilidade ineficientes
pioram as desigualdades scioespaciais e pressionam as frgeis condies de equilbrio ambiental no espao urbano, o que demanda, por parte dos governantes, a
adoo de polticas pblicas alinhadas com o objetivo maior de se construir uma
mobilidade urbana sustentvel do ponto de vista econmico, social e ambiental.
Diante dessa importncia do tema, procurou-se desenvolver um estudo
abordando as principais transformaes da mobilidade urbana ocorrida no pas
nos ltimos anos, destacando-se as principais consequncias sobre a coletividade
(diagnstico); um estudo sobre polticas federais que vm afetando o padro de
mobilidade nos centros urbanos brasileiros nos ltimos anos; por fim, procurouse discutir alguns cenrios futuros e os grandes desafios dos agentes pblicos e
privados para melhoria das condies de mobilidade urbana no Brasil.
2 DIAGNSTICO DA MOBILIDADE URBANA NO BRASIL
O atendimento das necessidades sociais e econmicas das pessoas requer seu

deslocamento no espao, que pode ser feito a p ou por meio de veculos de
transporte motorizados ou no motorizados. Em economias em desenvolvimento
como o Brasil, as pessoas que moram nas cidades realizam, em mdia, dois deslocamento por dia, valor correspondente metade dos deslocamentos de pessoas
em pases desenvolvidos (VASCONCELLOS, 2002). Estes deslocamentos so
feitos com maior ou menor nvel de conforto, conforme as condies especficas
em que se realizam, e implicam consumos de tempo, espao, energia e recursos
financeiros e a gerao de externalidades negativas, como a poluio do ar, os
acidentes de trnsito e os congestionamentos.
Devido ao intenso crescimento urbano no Brasil a partir da dcada de 1950,
muitas cidades e regies metropolitanas (RMs) passaram a apresentar sistemas
de mobilidade de baixa qualidade e de alto custo, com impactos negativos na
550
vida das pessoas e nos custos econmicos e ambientais para a sociedade. Assim,
o estudo das condies efetivas de mobilidade por extrato social, dos consumos e
das externalidades a elas associadas fundamental para avaliar a qualidade da vida
nas cidades no pas e identificar aes de polticas pblicas que possam reduzir os
problemas urbanos de mobilidade, dando maior eficincia na movimentao de
indivduos e mercadorias e garantindo s pessoas o seu direito cidade.
2.1 As transformaes na mobilidade nas cidades brasileiras entre 1950 e 1980
A grande transformao na mobilidade das pessoas nas cidades brasileiras comeou a ocorrer na dcada de 1950 do sculo passado, quando o processo intenso
de urbanizao se associou ao aumento do uso de veculos motorizados, tanto os
automveis quanto os nibus, resultado de uma poltica de Estado que priorizou
o investimento na indstria automobilstica. Uma descrio significativa desta
transformao pode ser vista por meio do exemplo do Rio de Janeiro. O grfico 1 mostra as caractersticas da mobilidade da populao desta cidade em dois
momentos distintos, 1950 e 2005.
GRFICO 1
Distribuio das viagens urbanas na cidade do Rio de Janeiro
Fontes: Associao Nacional de Transportes Pblicos (ANTP) e Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes (GEIPOT).
O grfico 1 mostra duas mudanas essenciais no perfil da mobilidade da

populao. No mundo do transporte pblico, nota-se o desaparecimento do
bonde e o grande aumento do uso de nibus e, na rea do transporte individual,
aparece a ampla utilizao do automvel. Assim, a cidade mudou de uma mobilidade essencialmente pblica e movida eletricidade (o bonde e o trem) para
A Mobilidade Urbana no Brasil
551
outra que mistura a mobilidade pblica e privada e depende essencialmente de

combustveis fsseis. Isto vale at mesmo para as metrpoles que implantaram
servios metroferrovirios desde os anos 1970, j que estes respondem por uma
pequena parcela das viagens urbanas. Mesmo em So Paulo e no Rio de Janeiro,
onde so mais expressivas, as viagens por metr e trem respondem por uma parcela minoritria dos deslocamentos urbanos.
Os grficos 2 e 3 mostram uma mudana mais recente ocorrida entre 1977 e
2005 nas grandes RMs do Brasil. Observa-se a queda no uso do transporte pblico
(de 68% para 51% do total de viagens motorizadas) e o aumento no uso do automvel (de 32% para 49%). Essas mudanas estruturais tiveram enormes consequncias
nos gastos dos usurios, no consumo de energia e na gerao de externalidades
negativas como a poluio, o congestionamento e os acidentes de trnsito.
GRFICO 2
Mobilidade nas reas metropolitanas do Brasil 1977

1%
4%
1% 1%
29%
3%
61%
Automvel
Txi
nibus
Trolebus
Trens
Barcas
Outros
Fonte: GEIPOT; reas: So Paulo, Rio, B. Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza.
552
GRFICO 3
Mobilidade nas reas metropolitanas do Brasil 2005
49%
51%
T pblico
T individual
Fonte: Sistema de informaes da ANTP.
2.2. Caractersticas atuais de mobilidade
Atualmente, o sistema de mobilidade urbana dos grandes centros urbanos brasileiros se

caracteriza pelo intenso uso do transporte individual motorizado com todos os efeitos
que isso representa na vida da populao. Nas cidades com populao acima de 60.000
habitantes, por exemplo, a frota circulante no ano de 2007 era de 20 milhes de veculos,
sendo 15,2 milhes automveis e veculos comerciais leves (75,2%). Nas reas urbanas
desses municpios, so realizadas por dia cerca de 148 milhes de deslocamentos. O
grfico 4 mostra que as pessoas fazem em mdia 38% dos deslocamentos a p, 30%
por transporte coletivo e 27% por automvel. No transporte coletivo, os nibus atendem maior parte dos deslocamentos (89%) (Sistemas de informaes da ANTP).
GRFICO 4
Diviso modal 2007

(Em municpios com mais de 60 mil habitantes)
5%
3%
27%
21%
3%
3%
38%
Auto
Moto
Fonte: ANTP (2008).
Bicicleta
A p
nibus municipal
nibus metropolitano
Trilhos
553
Esse padro de mobilidade baseado no uso intensivo de transporte motorizado individual acarreta uma srie de externalidades negativas paras as cidades,
com destaque para os problemas ambientais, as perdas de tempo com os congestionamentos urbanos e o aumento dos acidentes de trnsito.
2.2.1 Os problemas ambientais e o gasto de energia
O uso crescente de combustveis fsseis e o crescimento da demanda do transporte

rodovirio vm aumentando muito as emisses de poluentes pelos veculos motorizados. Este aumento tem sido em parte compensado pelo fato dos novos veculos produzidos pela indstria nacional emitirem menor quantidade de poluentes
por quilmetro rodado, em consequncia da regulamentao estabelecida desde
1986 pelo Programa de Controle da Poluio Veicular (Proconve) e de controles
estabelecidos em algumas cidades brasileiras, sobre a emisso de poluentes por
veculos nas ruas.
Apesar desses avanos, o problema da poluio atmosfrica grave, principalmente nas RMs com grandes frotas de veculos automotores, e se expressa
pelos prejuzos sade da populao em geral e de idosos e crianas em particular.
Uma estimativa da emisso de poluentes pelos veculos usados nas cidades com
mais de 60 mil habitantes, para o transporte das pessoas, pode ser vista na tabela
1. Pode-se observar que o transporte privado emite 15 vezes mais poluentes locais
e quase duas vezes mais CO2 do efeito estufa do que o transporte pblico.
Ao contrrio da repartio igualitria das viagens motorizadas entre o transporte
pblico e o individual, quando se calcula as emisses de poluentes, essa igualdade
no se confirma, pois o transporte privado responde por mais de 90% das emisses dos poluentes locais e 63% dos poluentes globais (CO2) (ANTP, 2008).
TABELA 1
Emisso de poluentes por modo de transporte 2007
(Em municpios com mais de 60 mil habitantes)

Transporte
Emisses (milhes tonelada/ano)

poluentes locais1
CO2
Total
Pblico
0,1
9,5
9,6
Privado
1,5
16,3
17,8
Relao privado/pblico
1,6
25,8
27,4
Fonte: ANTP (2008).

Nota:1 CO, NOx, SOx, HC e MP.
Quanto ao uso de energia, o grfico 5 permite ver que os automveis consomem 68% da energia total usada nos deslocamentos realizados nas cidades com
mais de 60.000 habitantes (8,9 milhes de TEP-tonelada equivalente de petrleo
por ano), cabendo apenas 32% ao transporte coletivo (ANTP, 2008).
554
GRFICO 5
Consumo de energia na mobilidade, cidades com mais de 60 mil habitantes 2007
Fonte: ANTP (2008).
2.2.2 Congestionamentos urbanos e perdas de tempo
O aumento das frotas de automveis e de motocicletas se constitui em uma tendncia bastante forte no Brasil nos ltimos anos. O grfico 6 mostra que em
2008 foram vendidos no Brasil cerca de 2,2 milhes de automveis e 1,9 milho
de motocicletas. Este aumento decorre tanto da elevao do poder aquisitivo
das pessoas quanto das deficincias do transporte pblico e do apoio crescente
do governo federal, na forma de isenes de impostos e facilidades financeiras
de aquisio de veculos individuais. A continuar estas condies, as frotas de
automveis e motos devero dobrar at o ano de 2025.
555
GRFICO 6
Vendas de automveis e motos no Brasil
Fonte: Associao Nacional dos Fabricantes de Veculos Automotores (Anfavea) (2008) e Abraciclo disponvel em: <www.
abraciclo.com.br>.
Um dos principais sintomas do aumento da frota de veculos privados se refere ao

aumento dos congestionamentos urbanos e. consequentemente, dos tempos de deslocamento da populao. Essa tendncia pode ser claramente observada nas principais
metrpoles brasileiras pelos dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(PNAD) realizada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE). Entre
1992 e 2008, o tempo mdio de deslocamento casa trabalho da populao nas dez
principais RMs do pas subiu aproximadamente 6%, a despeito dos investimentos
realizados nos sistemas de transporte (tabela 2). O percentual de pessoas que gastam
mais de uma hora no seu deslocamento casa trabalho tambm subiu, passando de
15,7% para cerca de 19% do total de pessoas que realizam esse tipo de deslocamento.
TABELA 2
Deslocamentos casa-trabalho nas dez principais regies metropolitanas brasileiras1

1992-2008
1992
2008
Tempo mdio do deslocamento casa trabalho (minutos)
Ano
37,9
40,3
Percentual de pessoas com deslocamento casa trabalho superior a uma hora (%)
15,7
19,0
Fonte: Dados da PNAD 1992 e 2008/IBGE.

Elaborao prpria.
Nota: 1Consideradas apenas as dez RMs oficiais identificadas na PNAD, o que inclui Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo
Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre e Braslia.
Esses dados mostram que as polticas de mobilidade adotadas no esto

sendo suficientes para conter a degradao das condies de trnsito urbano.
Vrios investimentos foram feitos na melhoria dos sistemas de transporte e na
expanso dos sistemas ferrovirios nas metrpoles brasileiras, mas mesmo assim a
populao sofre os impactos negativos do aumento dos tempos de deslocamentos
com o acirramento dos congestionamentos urbanos.
556
2.2.3 Acidentes de trnsito
Na rea da segurana de trnsito na qual o Brasil ainda tem um dos maiores ndices de mortalidade entre os pases em desenvolvimento, a promulgao do novo
Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB) em 1997 trouxe melhorias, mas h indcios
claros de permanncia de taxas elevadas de mortes por cem mil habitantes, principalmente devido ao aumento exponencial do uso de motocicleta (grfico 7). No
perodo entre 1996 e 2006, as 7,6 milhes de novas motocicletas que entraram em
trnsito estiveram associadas cerca de 8 mil mortes adicionais de seus usurios.
GRFICO 7
Taxa de mortalidade no trnsito Brasil, 1996-2005
Fonte: Departamento de Informtica do Sistema nico de Sade (Datasus) do Ministrio da Sade (MS).
Segundo os dados do Datasus, entre 1997 e 2007, houve um ligeiro aumento

do nmero de mortos em acidentes de transporte urbano (5%) no Brasil, o que
um resultado positivo se for considerado que a frota de veculos mais que dobrou
nesse perodo. Sem dvida, a promulgao de um novo cdigo de trnsito mais
rgido em 1997, aliada intensificao de polticas de fiscalizao e educao de
trnsito, contribuiu com esse resultado.
557
GRFICO 8
Nmero de mortes em acidentes de trnsito Brasil, 1997 e 2007
Fonte: Datasus/MS.
Mas nem todos os modos de transporte tiveram resultados positivos. Os

motociclistas, por exemplo, que nas dcadas passadas tinham estatsticas de mortes residuais, responderam em 2007 por cerca de 22% do total de mortes por acidentes de trnsito, o que equivale mesma quantidade de mortes dos automveis,
sendo que sua frota equivale a um tero da de automveis no Brasil.
Por outro lado, os pedestres que j responderam por cerca de 40% das
mortes de trnsito no pas, em 2007 representaram cerca de um quarto do
total de mortes. Apesar da queda, os pedestres continuam representando a
parte vulnervel do trnsito urbano, pois a quantidade de mortes ainda
muito grande e faltam polticas pblicas que assegurem maior segurana aos
transeuntes das nossas cidades.
558
GRFICO 9
Nmero de mortes em acidentes de trnsito por modo de transporte Brasil, 2007
Fonte: Datasus/MS.
2.3. O Transporte pblico urbano no Brasil
Os sistemas de nibus urbanos e metropolitanos so a modalidade de transporte pblico predominante no Brasil, operando em cerca de 85% dos
municpios. Os sistemas de transportes alternativos por vans e mototxis,
que proliferaram nos ltimos 15 anos no pas, tambm apresentam altos
nveis de ocorrncia. Mais da metade dos municpios brasileiros apresentam
ocorrncia dessas modalidades. Os sistemas de alta capacidade de trens e
metrs demonstram baixa ocorrncia entre as cidades, se restringindo a poucas RMs do pas, assim como o transporte hidrovirio, que somente tem
certa importncia nas cidades da regio Norte do pas.
559
GRFICO 10
Ocorrncia de transporte pblico nas cidades brasileiras
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros (MUNIC)/IBGE.
A alta dependncia do transporte rodovirio associada com a degradao

das condies de trnsito vem causando problemas de mobilidade graves para
a populao brasileira, traduzidos no ciclo vicioso de perda de competitividade
do transporte pblico urbano rodovirio em relao ao privado. Estmulos a este
ltimo associados a aumentos de custos e ausncia de polticas de priorizao do
transporte coletivo acabam gerando perdas de demanda e receitas para os sistemas pblicos, impactando a tarifa cobrada, que, por sua vez, gera mais perda de
demanda, retroalimentando o ciclo vicioso. A figura 1 retrata a dinmica de perda
de produtitvidade e atratividade do transporte pblico urbano.
560
FIGURA 1
Ciclo vicioso da perda de competitividade do transporte urbano
Fonte e elaborao prprias.
Como resultado desse ciclo vicioso, as tarifas dos sistemas de nibus urbanos
aumentaram cerca de 60% acima da inflao medida pelo INPC1 desde 1995,
fortalecendo ainda mais a tendncia de perda de demanda pagante dos sistemas
de nibus houve cerca de 30% desta perda nesse perodo.
Dessa forma, pode-se inferir que as principais causas para o aumento da tarifa
dos sistemas de nibus urbanos nos ltimos 15 anos foram a perda de produtividade e demanda pagante dos sistemas, retroalimentada pelo prprio aumento gradual da tarifa, e tambm o aumento de custo dos principais insumos do setor. Vale
destacar que a tarifa de nibus urbano serve de referncia para fixao das demais
tarifas de transporte pblico, j que respondem pela maior fatia de demanda.
Analisando a evoluo dos preos dos itens que compem a estrutura de custos
dos sistemas de nibus pode-se perceber que alguns itens vm pressionando fortemente a tarifa para cima. O leo diesel, por exemplo, com a poltica de retirada de
subsdios e alinhamento com o preo internacional implementada desde a abertura
do mercado de combustveis no fim da dcada passada, teve um aumento real de
preo superior a 70% nos ltimos 15 anos. O resultado que esse item que sempre
respondeu por cerca de 10% dos custos do servio, hoje j responde por 25% do total.
1. O ndice Nacional de Preos ao Consumidor calculado mensalmente pelo IBGE e possui representatividade territorial para as RMs de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba, Porto Alegre
e Braslia e o municpio de Goinia.
561
O grfico 11 apresenta a evoluo dos preos dos principais insumos do

transporte em comparao com o IPCA. Com exceo dos salrios dos trabalhadores que praticamente permaneceram no mesmo patamar, os demais insumos
tiveram aumentos acima da inflao. Como os sistemas no tinham controle sobre
as variveis de custos exgenas, eles atuavam fortemente sobre as variveis endgenas para tentar reequilibrar financeiramente o sistema, como a remunerao
dos trabalhadores, o dimensionamento da oferta e a taxa de renovao de frota.
GRFICO 11
Variao real1 dos preos dos principais insumos das tarifas de nibus urbano
Brasil metropolitano, 1999-2009
Fonte: D
ados do INPC/IBGE e da Empresa de Transportes e Trnsito de Belo Horizonte (BHTrans) e notcias de jornais sobre a
renovao da frota.
Elaborao prpria.
Nota: 1Deflacionado pelo IPCA.
2. 3. 1 Gratuidades nos sistemas de transporte pblico
No Brasil, apenas a gratuidade dos idosos (pessoas acima de 65 anos) prevista

na Constituio Federal de 1988 (CF/88). As demais gratuidades e benefcios so
regulamentados pelas autoridades locais, variando de sistema para sistema.
Na maioria dos sistemas de transporte, como no h formao de fundos extratarifrios para cobrir os gastos dos beneficiados, os custos de prestao dos servios
para os beneficirios dessas gratuidades so repassados para o resto da sociedade pelo
valor geral da tarifa. Segundo a Associao Nacional das Empresas de Transportes
Urbanos (NTU), esse custo gira em torno de R$ 4 bilhes por ano, fazendo que a
gratuidade tenha um impacto de cerca de 20,8% sobre o preo das tarifas de nibus.
562
TABELA 3
Impacto das gratuidades nos sistemas de nibus municipais

(Em %)
Categoria
Estudantes1
Gratuitos em geral
Total
Ocorrncia mdia
nas cidades
Impacto sobre as tarifas
18,7
7,8
15
13
33,7
20,8
Fonte: NTU (2009).

Nota: 1A gratuidade dos estudantes apenas no desconto de meia tarifa.
Assim, podem-se identificar basicamente dois segmentos que pagam efetivamente os benefcios tarifrios concedidos no Brasil. Os empregadores que fornecem vale-transporte aos seus funcionrios2 e os usurios no beneficirios por
este e que pagam integralmente a tarifa. Segundo dados da NTU (2009), o valetransporte responde por cerca de 40% da receita dos sistemas, o que indica que os
demais usurios do sistema (prestadoras autnomos de servios, pessoas ocupadas
no mercado informal de trabalho ou at mesmo desempregadas) cobrem os 60%
dos benefcios concedidos nas gratuidades.
nesse ponto que reside a grande iniquidade dessa poltica. Quem acaba
pagando a maior parte do benefcio concedido so pessoas de mdia e baixa renda,
usurios cativos do transporte pblico. Considerando ainda que no h requisitos
de renda na poltica de concesso de gratuidades e benefcios, h situaes nas
quais pessoas de baixa renda subsidiam pessoas de segmentos sociais mais altos,
gerando uma poltica arrecadatria regressiva (GOMIDE, 2003). Como a gratuidade uma poltica de proteo social a segmentos desfavorecidos, o certo que
toda a sociedade arque com esse custo, evitando que o maior nus recaia sobre os
segmentos de menor poder aquisitivo.
2.3.2 Tarifa de transporte e capacidade de pagamento dos usurios
O transporte pblico coletivo urbano atende majoritariamente a pessoas de

mdia e baixa renda no Brasil, o que torna o valor da tarifa desses servios um
instrumento importante na formulao de polticas de incluso social e tambm
na gesto da mobilidade urbana.
A tendncia de aumento real das tarifas teve forte impacto sobre os gastos da
populao usuria at meados de 2003, quando havia contrao na renda desta,
impactando a demanda de transporte pblico. Nos ltimos seis anos, em funo
2. Esse benefcio tarifrio, regulamentado pelas Leis nos 7.418, de 1985, e 7.619, de 1987, constitui um direito do
trabalhador em que seu empregador deve cobrir a parcela de seus gastos de deslocamento residncia trabalho
residncia que exceder a 6% de seu salrio bsico.
563
do aumento de renda e nvel de emprego da populao em geral, houve um

arrefecimento do efeito negativo dessa elevao de preo sobre a demanda, que
resultou na inverso da tendncia de queda de demanda do transporte pblico.
O transporte pblico estaria em uma crise de demanda sem precedentes se no
tivesse ocorrido esse fato, o que deveria preocupar os gestores pblicos e privados
quanto possibilidade de inverso da conjuntura de aumento de renda e emprego.
Pode-se observar no grfico do grfico 12 que, em funo do aumento real
das tarifas, em perodos de queda de renda das famlias, houve tambm retrao
nas viagens de transporte pblico, at mesmo para os trabalhadores que recebem
vale-transporte apesar de terem garantidas suas viagens casa trabalho, que
deixam de realizar outros deslocamentos em funo do alto preo das passagens.
Observa-se que o aumento de renda da populao, principalmente a dos mais
pobres, foi um fator importante para a inverso da tendncia de queda do uso do
transporte pblico coletivo por nibus iniciada em meados da dcada de 1990.
GRFICO 12
Evoluo da renda domiciliar per capta, das tarifas de nibus urbanos e do volume
de passageiros pagantes nos sistemas de nibus urbanos Brasil metropolitano,
1994-2008 nmero ndice (1995=1)
Fonte: D
ados do INPC e da PNAD/IBGE, Anurio da NTU 2008, e ndice de Desempenho do Transporte (IDET)/CNT. Os dados
de renda obtidos pela PNAD/IBGE no abrangem Goinia.
Elaborao prpria.
O efeito de amortecimento do impacto do aumento das tarifas sobre a renda

dos usurios pode ser observado tambm na relao de tarifas compradas por salrio mnimo (grfico 13), que vem aumentando nos ltimos anos. Esse fenmeno
se observa tambm com relao renda mdia dos 40% mais pobres, obtida na
564
PNAD. Aps um longo perodo de queda, houve um crescimento na capacidade

de consumo de transporte pblico dos mais pobres nos ltimos anos, at mesmo
com a tarifa subindo mais que a inflao.
Vale ressaltar que uma grande parte da populao brasileira no tem garantia de recebimento de salrio mnimo e nem de qualquer benefcio tarifrio, como
vale-transporte, por exemplo. Segundo o IBGE, 58% dos trabalhadores em 2008
se encontravam ocupados no setor informal da economia e, neste caso, o alto
valor da tarifa se constitui em uma barreira considervel na busca de melhores
oportunidades de trabalho para esse segmento.
GRFICO 13
Quantidade mdia de passagens de nibus urbano compradas pelo salrio mnimo

e pela renda mdia per capita dos 40% mais pobres Brasil metropolitano, 19952008 nmero ndice
Fonte: Dados do INPC e da PNAD/IBGE.

Elaborao prpria.
Para a maioria da populao, aquela parcela que no possui carteira de

trabalho assinada, a variao do preo na tarifa de transporte coletivo urbano
tende a pesar bastante na escolha do modo de transporte, levando supresso de
viagens ou realizao de deslocamentos a p ou de bicicleta ainda que sejam
inadequados em caso de grandes distncias a percorrer. Nesses casos, o alto valor
da tarifa de nibus urbano costuma se colocar como mais uma barreira na sustentao do nvel de demanda do transporte pblico urbano, implicando menos
deslocamentos realizados por esse modo devido sua substituio por modos
565
no motorizados ou pela supresso de viagens.3 De acordo com a pesquisa de

origem destino de So Paulo, realizada em 2007, por exemplo, cerca de 635 mil
viagens por dia em um tpico dia til do ms eram realizadas a p porque o custo
da conduo era considerado alto.
Por outro lado, tarifas altas estimulam a substituio de viagens de transporte coletivo por outros modos individuais, deteriorando a situao de trnsito
nas cidades. Isto j acontece, por exemplo, com as vendas de motocicletas, que
crescem a uma taxa de 20% ao ano (a. a.), sustentadas principalmente nas vendas
de motocicletas populares a usurios de transporte pblico, com prestaes de
financiamento prximas ao gasto mensal deles com passagens.
2. 3. 3 Transporte metro-ferrovirio
Ao contrrio do transporte coletivo rodovirio, o transporte metro-ferrovirio

est vivendo uma fase positiva nos ltimos dez anos, com grandes investimentos
federais na expanso dos servios e, consequentemente, ganhos de demanda. Os
sistemas atualmente gerenciados pela Companhia Brasileira de Trens Urbanos
(CBTU),4 por exemplo, tiveram um aumento do nmero de passageiros transportados superior a 63% nos ltimos dez anos, com tendncia a crescer, j que h
vrias obras se encontram em andamento.
A deteriorao do trnsito urbano outro fator que favorece o aumento de
passageiros para os sistemas metro-ferrovirios, ao contrrio dos sistemas de transporte pblico rodovirios, que na sua maioria trafegam em vias no segregadas,
tendo seu desempenho e sua atratividade comprometidos em situaes de lentido no trfego. No toa que enquanto a demanda dos sistemas ferrovirios
urbanos aumentou mais de 30% nesta dcada, os sistemas de nibus urbanos perderam esse percentual em termos de volume de passageiros pagantes. O problema
que os sistemas metro-ferrovirios esto restritos a apenas 13 RMs, respondendo
por um percentual de viagens muito baixo, com exceo dos de So Paulo e do
Rio de Janeiro, onde eles assumem uma maior participao na matriz modal.
2.3.4 A gesto integrada do transporte pblico
Um aspecto importante a ser considerado quando se estuda os problemas de

mobilidade refere-se gesto metropolitana dos servios de transportes, principalmente quando se observa a tendncia de crescimento acelerado dos municpios
perifricos em relao aos municpios ncleos dos grandes aglomerados urbanos.
3. Essa relao em que situaes de extrema pobreza comprometem as condies de mobilidade das pessoas pela cidade aprofundada no estudo do Instituto de Desenvolvimento e Informao em Transporte (Itrans) (2004) e constitui
o que se poderia chamar de imobilidade pela excluso social.
4. Nas cidades de Recife, Belo Horizonte, Natal, Joo Pessoa e Macei.
566
As RMs brasileiras, exceo de algumas situaes especficas como Curitiba ou

Recife, possuem os rgos gestores de transporte pouco integrados entre si, voltados exclusivamente para gesto e planejamento do servio de sua competncia,
mesmo sofrendo interferncias de outros sistemas.
Essa falta de integrao do planejamento leva a vrios problemas
estruturais da oferta de transporte, como: nveis de servios diferenciados;
superposio de linhas; concorrncia predatria; preos assimtricos; falta
de integrao fsica, tecnolgica e tarifria; aumento dos tempos de deslocamentos; desequilbrios financeiros dos sistemas perifricos etc. Todos os
elementos citados contribuem para a reduo da eficincia dos sistemas de
transporte e comprometer o nvel de mobilidade da populao.
A CF/88 estabelece as atribuies de cada ente federativo, em que cabe
ao municpio organizar e/ou prestar os servios pblicos de transporte coletivo, conforme previsto no Art. 30. De acordo com o Art. 25 da Constituio,
os estados tm a prerrogativa de integrar a organizao, o planejamento e a
execuo de funes pblicas de interesse comum nas RMs constitudas nos
seus limites, fazendo o transporte parte desse escopo. Cabe ao estado ainda a
gesto dos servios de transportes intermunicipais em seu territrio, onde se
destacam os servios metropolitanos de caractersticas urbanas.
Embora a criao das RMs seja fato conhecido no Brasil desde a dcada
de 1970 e previsto constitucionalmente, at recentemente a questo da gesto metropolitana pairava em certa falta de regulamentao jurdica sobre os
instrumentos de gesto compartilhada. Somente em 2005, foi publicada a
Lei dos Consrcios Pblicos (Lei no 11.107/2005), mais tarde regulamentada pelo Decreto no 6.017, em de 17 de janeiro de 2007. At ento, as poucas experincias em gesto partilhada vinham ocorrendo graas elaborao
de convnios e consrcios pblicos com pouca sustentao legal, conforme
observam Gonalves e Couto (2007).
Aps o marco legal, esse cenrio foi modificado pelo estabelecimento
das normas gerais de contratao de consrcios pblicos. O surgimento desse
novo marco, contudo, no tem se mostrado eficaz na alterao dos modelos
de gesto do transporte urbano nos grandes aglomerados urbanos. O carter
voluntrio da adeso dos diferentes atores envolvidos evidencia como a falta
de acordo poltico entre as partes significa a inviabilizao do consrcio.
567
3 POLTICAS PBLICAS E A MOBILIDADE URBANA

3.1 O papel do governo federal na mobilidade urbana
3.1.1 Histrico das polticas federais de mobilidade urbana no Brasil
Nesta seo, apresenta-se um sucinto panorama do histrico da Poltica

Federal de Transporte Urbano desde a dcada de 1960. Recuperar a trajetria
histrica desta no apenas contribui para se compreenderem as atuais condies do transporte urbano nas cidades, como tambm ajuda a entender como
se deu o processo de construo e desenho da atual Poltica de Mobilidade
Urbana do Ministrio das Cidades (MCidades).
At meados da dcada de 1960, a Poltica de Desenvolvimento Urbano
como um todo e, em particular, a Poltica Federal de Transporte Urbano levadas
a cabo no Brasil caracterizavam-se por aquilo que Francisconi e Souza (1976,
p.16) chamam de poltica de fato, no se distinguindo de uma multiplicidade
de iniciativas e aes desarticuladas aplicadas por diferentes setores do governo,
sem diretrizes ou estratgias bsicas de ao no meio urbano.
Entre meados das dcadas de 1960 e 1980, quando se observa um esforo
mais coeso embora com algumas incoerncias de construo de uma poltica
nacional de desenvolvimento urbano, com uma ativa participao federal sobre o
transporte das cidades brasileiras. Particularmente no setor de transporte urbano,
esse perodo possui como marco inicial a criao de algumas instituies que se
tornariam as referncias tcnicas e financeiras do setor. A primeira dessas instituies foi a GEIPOT, cuja criao em 19655 teria colocado pela primeira vez na
histria o transporte urbano (...) no rol das preocupaes do Governo Central,
viabilizando uma srie de iniciativas que, se no resolveram de forma mais sistmica os problemas dos deslocamentos, sobretudo das classes mais populares,
provocaram melhoras sensveis (...) (NETO, 2001, p. 384).
Nesse perodo, destacam-se tambm a proposio da Lei no 6.261/1975, que
criava toda uma nova concepo institucional para o setor com a criao do Sistema
Nacional de Transporte Urbano (SNTU), da Empresa Brasileira de Transporte
Urbano (EBTU) e de um fundo setorial, o Fundo de Desenvolvimento dos
Transportes Urbanos (FDTU), todos eles vinculados ao Ministrio dos Transportes.
Tambm data de 1975 aquilo que seria uma das primeiras solues institucionalizadas do governo federal para os trens urbanos de passageiros: a criao na Rede
Ferroviria Federal S/A (RFFSA) da Diviso Especial de Subrbios do Grande Rio
5. O GEIPOT foi criado inicialmente em 1965 como Grupo Executivo de Integrao da Poltica de Transportes (pelo
Decreto no 57.003/1965) e somente em 1973 seria convertido na Empresa Brasileira de Planejamento de Transporte
pela Lei no 5.908/1973, assumindo o papel de rgo do governo federal responsvel pelo planejamento e pela integrao de transportes.
568
e da Diviso Especial de Subrbios de So Paulo, e que anos mais tarde, em 1984,

daria origem a criao da CBTU (BITTENCOURT; BRIZON, 2006, p. 19).
Essas instituies constituiriam o ncleo duro da Poltica Federal de Transporte
Urbano. E, durante esse perodo, entre meados das dcadas de 1960 e 1980, esta
se caracterizava por atuar fundamentalmente com programas de financiamento e
de assessoramento tcnico prestado pela GEIPOT e pela EBTU aos municpios
sobre questes de planejamento e gerenciamento de seus sistemas de transporte
urbano (PEIXOTO, 1977; BARAT, 1978; SANTANNA, 1991; GOMIDE,
2008). Em grande medida, so frutos dessa poca uma srie de estudos, os planos
de transporte urbano, a proposta de lei do vale-transporte6 e os primeiros sistemas
metroferrovirios de algumas grandes capitais do pas como So Paulo, Rio de
Janeiro, Belo Horizonte, Salvador etc., cuja elaborao contou com importante
atuao daqueles rgos tcnicos e de fundos federais de financiamento.
Um terceiro perodo a se destacar no histrico da Poltica Federal de
Transportes Urbanos, e na Poltica Federal de Desenvolvimento Urbano como
um todo, localiza-se entre meados da dcada de 1980 e fins da de 1990, perodo
marcado por um contexto de crise econmica internacional, observando-se um
claro processo de desmobilizao das polticas setoriais urbanas, com sensvel
instabilidade institucional para a poltica urbana e reduo de seus recursos disponveis (SOUZA, 1992; NETO, 2001; GOMIDE, 2008).
Entre 1985 e 1995, a responsabilidade sobre o tema urbano passou caoticamente por mais de cinco ministrios. Com a poltica de reduo do Estado, por
exemplo, foram encerradas as atividades de instituies chave como o BNH em
1986 e o Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU) em 19907.
A EBTU perde seus recursos vinculados a partir de 1982, tendo de recorrer
captao de recursos externos, sobretudo do Banco Mundial (BIRD), at sua
extino em 1989 pelo Decreto no 97.455/1989 (NETO, 2001).
Em meio a esse perodo de fragilizao da poltica federal de transportes
urbanos durante a dcada de 1980, surgem como excees a esse processo: i) a
manuteno das atividades da GEIPOT at o ano de 20028; e ii) a criao da
Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S/A (TRENSURB) em 1980 e da
6. Criado pela Lei n o 7.418, de 1985.

7. A anlise do estudo de Souza (1992) permite inferir que, a partir dessa onda de reforma administrativa, nenhum
rgo da administrao federal ficaria encarregado do tratamento abrangente da questo urbana at 2003, quando
foi criado o MCidades.
8. Antes de entrar oficialmente em processo de liquidao pelo Decreto no 4.135/2002, a GEIPOT realizou uma srie
de estudos tcnicos. Entre eles, se destacam a planilha e as instrues para clculo de tarifas de nibus urbanos que
se tornariam referncia nacional (LIMA, 1992; NETO, 2001).
569
CBTU em 1984,9 respectivamente, com as misses de planejar e operar os sistemas ferrovirios urbanos na Regio Metropolitana de Porto Alegre e em outras
nove capitais brasileiras (Rio de Janeiro, So Paulo, Belo Horizonte, Recife, Joo
Pessoa, Natal, Macei, Fortaleza e Salvador).10
Outra exceo a esse perodo foi a promulgao da CF/88 que, como fruto
da conquista dos movimentos pela reforma urbana, criara um captulo especfico
sobre a poltica urbana, estabelecendo as bases para a retomada de uma poltica
federal mais consistente e de um marco legal mais adequado ao tratamento da
questo urbana nacional a partir do fim dos anos 1990 e do incio dos 2000.
A partir da extino da EBTU em 1991, a ao federal sobre o transporte
urbano ficaria sob a responsabilidade compartilhada de um departamento na
estrutura organizacional da GEIPOT, da Secretaria Nacional dos Transportes
do Ministrio da Infra-Estrutura (Minfra) (NETO, 2001; SOUZA, 1992) e da
CBTU, que vem, desde ento, gerenciando os sistemas de trens urbanos de passageiros em acordo com as diretrizes da poltica federal. As diretrizes para a Poltica
Federal de Transporte Urbano, contudo, passaram por algumas mudanas e refletem a abordagem desta poltica e suas prioridades acerca do transporte urbano em
cada momento histrico.
Conforme a CF/88, compete Unio estabelecer as diretrizes e legislar sobre
a poltica nacional do setor. Nas diretrizes colocadas pela Secretaria Nacional dos
Transportes do Minfra para o perodo 1991-1995, por exemplo, h clara abordagem focada nos sistemas de transporte e no na circulao das pessoas , com
prioridade para o transporte coletivo e a reviso institucional e financeira do setor.11
O quarto perodo que pode ser destacado no histrico da Poltica
Federal de Transportes Urbanos se estende do fim dos anos 1990 at os dias
atuais. Esse ltimo perodo marcado tanto por um processo de retomada
da estabilidade institucional da poltica urbana federal como pela utilizao
de uma nova abordagem no tratamento do transporte urbano, inserida em
concepo de desenvolvimento urbano que se prope mais integrada, sustentvel e construda democraticamente.
9. A CBTU foi criada pelo Decreto no 89.396/1984, a partir da juno da companhia de projetos ferrovirios Empresa
de Engenharia Ferroviria S/A (Engefer) e de uma das diretorias da RFFSA. Ver a respeito o site disponvel em: <www.
cbtu.gov.br/acbtu/acompanhia/historico/historico_cont.htm>.
10. Cabe lembrar que, em larga medida, as aes tomadas no setor ferrovirio de passageiros urbanos partiram do
aproveitamento da malha ferroviria de carga existente que se encontrava ociosa a partir de meados da dcada de
1980 (BITTENCOURT; BRIZON, 2006).
11. Conforme Souza (1992, p. 22-23), as diretrizes eram: i) promover o aprimoramento dos sistemas existentes e a
consolidao daqueles em fase de implantao, conferindo propriedade ao transporte coletivo; ii) proceder progressiva reduo de custos e subsdios governamentais alocados s atividades de operao e manuteno; e iii) promover
a reviso institucional do setor, destacando-se a reordenao do uso do sistema virio e a reviso dos mecanismos de
financiamento, transferindo, gradualmente, os sistemas operados pelo governo federal para as administraes locais.
570
Aps longo perodo sem uma atuao federal que fosse mais sistemtica no
tratamento do transporte urbano, o cenrio que se construa da mobilidade nas
cidades brasileiras se tornava cada vez mais preocupante. Durante esses anos, se
observou forte crescimento dos transportes individual e coletivo informal, queda
da demanda pelos servios de nibus urbanos, sobrecarga do sistema virio das cidades e suas diversas consequncias em termos de aumento dos congestionamentos
e deteriorao dos servios de transporte coletivo (GOMIDE, 2008).
Reconhecendo esses problemas, o governo federal inicia um processo de retomada
da estabilidade institucional da poltica federal de transporte urbano que se apresentava
desmobilizada desde meados da dcada de 1980. Nesse contexto, se inserem a criao
da Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica
(Sedu/PR) em 1999 como um esforo para a retomada das polticas setoriais urbanas
em geral (habitao, saneamento e transporte urbano) sob a responsabilidade de um
mesmo rgo12 e a criao, nessa secretaria, do Grupo Executivo de Transporte Urbano
(GTrans) pela Portaria no 19, de 17 de maio de 2000 (GOMIDE, 2008).
Tambm se destaca nesse processo: i) a promulgao da Lei n o
10.257/2001 (conhecida como Estatuto da Cidade), que avanaria na criao de novos instrumentos de gesto urbana e instituiu a obrigatoriedade
de um plano de transporte urbano integrado para as cidades com mais
de 500 mil habitantes; ii) a criao em 2003 do MiCidades como novo
rgo da Poltica Urbana Federal,no qual se insere a Secretaria Nacional
de Transporte e da Mobilidade Urbana (SeMob); iii) o avano do Banco
Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) como o principal rgo de financiamento do transporte pblico urbano no Brasil; iv)
a criao do Conselho Nacional de Integrao de Polticas de Transporte
(CONIT) pela Lei no 10.683/2003 e regulamentado posteriormente pelo
Decreto n o 6.550/2008; e, por fim, v) a criao do Projeto de Lei (PL) no
1.687, que busca instituir as diretrizes da poltica de mobilidade urbana.13
Pouco tempo aps sua criao, em 2003, o MCidades lana um conjunto de publicaes (os Cadernos MCidades), que apresentariam oficialmente o conjunto da poltica de desenvolvimento urbano pretendida
pelo ministrio. Pelo novo tratamento dado ao trnsito como questo de
cidadania e pela apresentao da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
Sustentvel, ficava evidenciado a mudana que ocorrera no tratamento que
a Poltica Federal de Transporte Urbano daria questo.
12. A Sedu foi criada pela Lei no 2.982/1999, a partir da Secretaria de Poltica Urbana que ento se encontrava vinculada ao Ministrio do Oramento e Gesto.
13. Gomide (2008) aponta ainda a criao em 2003 do Grupo de Trabalho de Transporte Urbano no Comit de Articulao Federativa da Subchefia de Assuntos Federativos da Casa Civil, buscando a construo de um pacto federativo
entre os governos federal, estaduais e municipais para lidar com a questo de maneira mais ampla.
571
Se, at meados dos anos 1990, as polticas federais tratavam o transporte

nas cidades enquanto uma questo eminentemente de infraestrutura viria,
a anlise dos documentos oficiais do governo federal indica que a partir desse
perodo, gradualmente, a abordagem das polticas pblicas nesse setor passou a
lidar com a mobilidade urbana enquanto funo social e econmica essencial para
o desenvolvimento urbano (SOUZA, 1992; BRASIL, 2002, 2004b).
Essa abordagem da mobilidade urbana fica evidenciada, por exemplo, com
as diretrizes gerais propostas pelo PL no 1.687/2007, que j se encontravam no
documento do MCidades acerca da Poltica Nacional de Mobilidade Urbana
Sustentvel. So algumas dessas diretrizes: i) priorizar os modais de transporte
coletivos e os no motorizados; ii) pautar polticas pblicas para pessoas com
restrio de mobilidade sob o princpio de acesso universal cidade; iii) fortalecer
os poderes locais em sua capacidade da gesto da mobilidade urbana nos municpios; iv) reconhecer a necessidade de um desenho institucional e regulatrio mais
adequado para a questo do transporte urbano e que seja capaz de promover a
cidadania e a incluso social por meio da expanso do acesso da populao aos
servios pblicos de transporte coletivo; e v) reconhecer a necessidade de maior
articulao entre as polticas da mobilidade e as demais de desenvolvimento
urbano e de meio ambiente.
de se ressaltar, contudo, que, gradualmente, essas diretrizes j vinham
sendo construdas desde o fim da dcada de 1990, por meio das aes e dos
programas da Poltica Federal de Transportes Urbanos realizados pela Sedu/PR
e, em seguida, pelo MCidades. Exemplo disso so as questes levantadas pela
secretaria acerca da desonerao do setor de transporte urbano e que mais tarde
seria retomada pela proposta do ministrio para o barateamento das tarifas do
transporte pblico urbano (BRASIL, 2006a).
3.1.2. Polticas de acessibilidade e controle de emisses
A participao do governo federal nas questes de transporte urbano tambm

fica ntida por meio da promulgao do conjunto de leis da acessibilidade14 que
regulamentam os Arts. 227 e 244 da Constituio Federal, que tratam de grandes
benefcios para os sistemas de transporte ao estabelecerem limite de dez anos,
desde o fim de 2004, para que os sistemas de transporte estejam totalmente acessveis. Isto significa que os veculos, as instalaes e os equipamentos urbanos tm
que estar em acordo com as normas de acessibilidade da Associao Brasileira de
Normas Tcnicas (ABNT), as Normas Brasileiras (NBRs) nos 14.022 e 9.050,
entre outras, at o fim de 2014. A partir dessas regulamentaes, a expectativa
a de que os investimentos em infraestrutura urbana de transporte, geralmente
14. O Decreto da PR no 5.296/2004 e as Leis n os 10.048/2000 e 10.098/2000.
572
sob responsabilidade do poder pblico, e os investimentos em material rodante

de maior valor agregado, sob os cuidados principalmente das empresas, comecem
a ser realizados desde j para que no haja impactos financeiros acentuados no
oramento pblico e presses tarifrias concentradas no futuro.
O governo federal tambm responsvel pela execuo de polticas de controle da poluio do transporte motorizado. Os limites de emisses dos principais
poluentes locais (CO, HC, NOx e MP)15 dos veculos automotores so definidos pelo Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), que est ligado ao
Ministrio do Meio Ambiente (MMA). A fiscalizao fica a cargo dos estados e
dos municpios. At o momento, apenas os municpios do Rio de Janeiro e de So
Paulo realizam a inspeo tcnica nos veculos em circulao para verificar o nvel
das emisses, mas o Conama soltou resoluo em outubro de 2009 obrigando as
cidades e os estados com populao superior a 3 milhes de habitantes a realizarem a inspeo ambiental dos veculos.
Nesse sentido, ainda no h uma poltica de controle da emisso de gases
de efeito estufa (poluentes globais). O sucesso do Prolcool poderia ser levantado
como uma das poucas aes federais que tiveram importante impacto sobre a
reduo dos nveis de emisso do setor,16 embora esse programa tenha sido implementado pelo governo no passado, mais por questes mercadolgicas (substituio da gasolina) do que por questes ambientais. Aos poucos, parece ficar mais
claro que as polticas de reduo dos gases de efeito estufa no setor de transporte
devero passar obrigatoriamente pela reduo do uso do transporte individual e
pelo aumento do transporte coletivo, utilizando, para isso, medidas de qualificao do transporte pblico e restries do transporte privado.
3.2 Financiamento dos sistemas de transporte
Historicamente, os investimentos na infraestrutura do transporte pblico urbano

sempre ficaram a cargo do poder pblico, enquanto os investimentos em equipamentos e garagens eram responsabilidades das empresas operadoras. No caso das
companhias metrovirias no privatizadas, o poder pblico se responsabiliza por
todos os investimentos.
Recentemente, com a ocorrncia de vrios processos de licitao de sistemas
de transporte pblico coletivo no pas, houve em alguns casos a exigncia das
empresas concessionrias realizarem investimentos em infraestrutura urbana tambm, como corredores, pontos de parada, estaes de transbordo e terminais. A
lgica, nesse caso, que os recursos da outorga, pagos pelas empresas vencedoras,
sejam internalizados no sistema via melhoria da infraestrutura, ao contrrio do
15. Monxido de carbono, hidrocarbonetos, xido de nitrognio e material particulado, respectivamente.
16. Estima-se que, no ciclo completo de vida, as emisses de CO2 do lcool sejam cerca de 70% menores do que as da gasolina.
573
pagamento da outorga em espcie, que quase sempre se dilua no caixa pblico e

no retornava ao setor sob a forma de melhoria das condies de operao.
O principal rgo de financiamento do transporte pblico urbano no Brasil
o BNDES, financiando veculos e equipamentos para as empresas e tambm
projetos de melhoria da infraestrutura para prefeituras e estados. Destacam-se
tambm os organismos de fomento internacionais, como o Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID) e o BIRD.
No caso de financiamento da frota, as empresas operadoras no encontram
muita dificuldade para realizar as operaes, geralmente utilizando linhas do
Finame/BNDES com alienao fiduciria (o prprio bem torna-se a garantia da
operao financeira). Quando as operaes envolvem investimentos em infraestrutura ou tecnologia de informao, as dificuldades so maiores. Por parte
da administrao pblica, as exigncias quanto ao nvel de endividamento, alm
do cumprimento da lei de responsabilidade fiscal, pode inviabilizr o acesso s
linhas de financiamento especiais. Para as empresas privadas, a dificuldade maior
so as garantias patrimoniais exigidas no contrato, pois o maior patrimnio das
empresas so os veculos, que geralmente j esto alienados, e muitas vezes os bens
pessoais dos scios no so suficientes para garantir a operao financeira.
As empresas de transporte de Goinia esto estreando uma modalidade nova
de captao de recursos para investimentos em infraestrutura e tecnologia: os
Fundos de Investimento em Diretos Creditrios (FIDC), tambm conhecidos
como fundos de recebveis. Esses papis so lanados no mercado financeiro com
a nica garantia de retorno e remunerao do capital baseada na arrecadao do
sistema de transporte local. A grande vantagem dessa operao justamente a
garantia se basear nos recebveis futuros, com prioridade de pagamento para os
investidores, alm de possibilitar prazos mais longos na operao.
Com a municipalizao do trnsito e do transporte urbano estabelecida no
Cdigo Nacional de Trnsito e posteriormente consolidada na CF/88 (MORAIS
et al., 2009), o governo federal deixou de investir diretamente nos projetos de
melhoria da mobilidade nos centros urbanos, com exceo dos sistemas metroferrovirios da CBTU, que continuavam sob sua competncia. Os recursos do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), direcionados para a mobilidade urbana, inclusive, se concentraram apenas nos sistemas da CBTU (Belo
Horizonte, Recife, Salvador e Fortaleza), com exceo do projeto Expresso
Tiradentes de So Paulo, que um sistema sobre pneus gerenciado pela prefeitura
e que recebeu recursos do programa.
Para corrigir esse problema, o MCidades j anunciou o lanamento do PAC
da mobilidade, com vista melhoria da mobilidade nos principais centros urbanos
574
brasileiros, atendendo s exigncias da Fifa, nesse quesito, para a realizao da Copa

do Mundo de 2014. O governo federal tambm possui, alm das aes de repasse
de recursos a fundo perdido, linhas de financiamento para a mobilidade urbana
por meio de um programa de financiamento de infraestrutura para a mobilidade
urbana, o Programa de Infra-estrutura para a Mobilidade Urbana (Pr-Mob).
Esse programa uma ao no oramentria (financiamento) componente do Programa de Mobilidade Urbana. O Pr-Mob foi regulamentado
pelo MCidades por meio de sua Instruo Normativa (IN) n o 24, de 23 de
agosto de 2005. Nela, constava como objetivo o apoio (sic) intervenes
virias que promovam a melhoria da mobilidade urbana atravs da implementao de projetos de pavimentao e infra-estrutura para o transporte
coletivo que agreguem os preceitos da acessibilidade universal, do apoio
da circulao no-motorizada (pedestre e bicicleta) e da priorizao dos
modos de transporte coletivo.
A implementao do programa feita com recursos do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT), envolvendo o MCidades como gestor do programa, os
governos dos municpios como proponentes, o BNDES como agente operador e
os bancos credenciados junto ao agente operador como agente financeiro.
3.2.1 A Contribuio de Interveno no Domnio Econmico
A Emenda Constitucional (EC) no 33/2001, foi uma iniciativa de criar na CF/88

uma fonte de recursos para investimento no setor de transporte, seja ele urbano
ou regional. Essa emenda estabelece que os recursos arrecadados pela cobrana
da Contribuio de Interveno no Domnio Econmico (Cide)17 ficam vinculados a trs possibilidades de gasto, entre elas: i) pagamento de subsdios a preos
ou transporte de lcool combustvel, gs natural e seus derivados e derivados de
petrleo; ii) financiamento de projetos ambientais relacionados com a indstria
do petrleo e do gs; e iii) financiamento de programas de infraestrutura de
transportes (Art. 177, 4o, II).
Apesar do potencial avano que a EC no 33/2001 pode representar em termos de financiamento para o setor de transporte, cabem duas ressalvas. A primeira delas alerta para o fato de que os recursos arrecadados com a Cide no
so necessariamente investidos no setor de transportes, e tampouco no setor de
transporte urbano coletivo.
A segunda ressalva alerta para a questo da pulverizao de recursos para
polticas de transporte urbano e, em especial, para financiamento da poltica
17. Relativa s atividades de importao ou comercializao de petrleo e seus derivados, gs natural e seus derivados
e lcool combustvel.
575
municipal de transportes. Conforme o prprio MCidades e o Ministrio da

Fazenda (MF) reconheceram, (...) cerca de 7% dos recursos totais da CIDE so
distribudos entre os mais de cinco mil municpios brasileiros, contudo sem uma
vinculao especfica ao transporte coletivo (EM Interministerial no 7/2006).
Uma anlise da importncia e da utilizao dos recursos da Cide pode ser feita com
uso da classificao oramentria e de dados extrados do Sistema de Acompanhamento
do Senado Federal (Siga Brasil). Com base nesses dados, foram combinados alguns
programas federais para obter o que se considera nesse texto como gastos relacionados
a transporte e transporte urbano tendo a Cide como fonte de recursos.
A participao da Cide como fonte de recursos nos gastos com transporte
em geral urbano e no urbano 18 foi de 51,33% (R$ 29,18 bilhes em R$
56,86 bilhes) no perodo 2001-2009. Portanto, apesar de no ser uma fonte de
recursos to significativa para os valores pagos totais do governo federal, a contribuio bastante importante para o setor de transporte e mobilidade. Dos investimentos (GND) totais em transporte e mobilidade que foram pagos at 2009, a
Cide representou 61,10% (R$ 25,54 bilhes em R$ 41,80 bilhes) das fontes de
recursos utilizadas. Esse percentual ainda aumenta para 65,12% (23,17 bilhes
em R$ 35,58 bilhes) quando se trata do elemento de despesa obras e instalaes.
Com a Proxy utilizada (seleo de programas considerados como relacionados diretamente a transporte e mobilidade), percebeu-se ainda que dos quase R$
42,66 bilhes gastos dos recursos da Cide, R$ 29,18 bilhes foram gastos com
transporte e mobilidade em geral (68,42%). Deste montante, apenas 6,91% (ou
sela, 4,73% de todo o recurso da Cide gasto no perodo) foram destinados ao
transporte urbano e mobilidade urbana (R$ 2,02 bilhes). Portanto, pode-se
concluir a partir da anlise dos programas selecionados at 2009 que 63,69% da
18. Para determinao dos gastos vinculados a transporte e mobilidade foram considerados como Proxy 60 programas
no perodo analisado. Destes, 46 foram relacionados a transporte no urbano (adequao de rodovias federais; complementao e ampliao de portos; construo de meios-fios; construo de rodovias federais; corredor Araguaia-Tocantins; corredor Fronteira Norte; corredor Leste; corredor Mercosul; corredor Nordeste; corredor Oeste-Norte; corredor
So Francisco; corredor Sudoeste; corredor Transmetropolitano; descentralizao de rodovias federais; desenvolvimento
da aviao civil; desenvolvimento da infraestrutura aeroporturia; execuo do plano rodovirio; explorao da infraestrutura de transportes rodovirio e ferrovirio; gesto da poltica de transportes; gesto da poltica porturia; infraestrutura de transportes; manuteno da malha rodoviria federal; manuteno de hidrovias; manuteno de rodovias
em regime de gesto terceirizada; navegao interior; pavimentao asfltica; proteo ao voo e segurana do trafego
areo; qualidade dos servios de transporte; qualidade e fomento ao transporte aquavirio; segurana da navegao
aquaviria; segurana de voo e controle do espao areo brasileiro; segurana e proteo ao trafego aquavirio; segurana nas rodovias federais; segurana pblica nas rodovias federais; servios de transporte aquavirio; servio de
transporte ferrovirio; servios de transporte ferrovirio de carga; servios de transporte rodovirio; transporte escolar;
Vetor Logstico Amaznico; Vetor Logstico Centro-Norte; Vetor Logstico Centro-Sudeste; Vetor Logstico Leste; Vetor
Logstico Nordeste Meridional; Vetor Logstico Nordeste Setentrional; e Vetor Logstico Sul). Os 14 programas restantes
foram relacionados a transporte e mobilidade urbana (abertura e duplicao de vias urbanas; construo de acostamento e ciclovia; construo de passeio pblico; construo de quatro trevos nas entradas das cidades; descentralizao dos sistemas de transporte ferrovirio urbano de passageiros; educao e segurana no trnsito; manuteno
do transporte coletivo; melhoria de estradas municipais; mobilidade urbana; nacional de acessibilidade; segurana e
educao de trnsito; transporte ferrovirio urbano de passageiros; transporte rodovirio urbano; e trilhos urbanos).
576
Cide foi destinada a transporte no urbano, 31,58% no foi destinada a transporte diretamente e apenas 4,73% o foi para o transporte e a mobilidade urbanos.
3.2.2 Financiamento da operao de transporte na Europa
O financiamento do transporte pblico nos pases desenvolvidos inclui, alm de

recursos oramentrios, subsdios operacionais que cobrem os dficits existentes.
Em grandes cidades da Europa, os subsdios podem corresponder a at 69% dos
custos (tabela 7).
TABELA 7
Sistemas de transporte pblico em cidades europeias custo total, arrecadao

tarifria e subsdios pblicos recebidos anualmente 2009
Custo anual
(milhes de US$)
Arrecadao
(milhes de US$)
Subsdios
(milhes de S$)
Subsdios
(% do custo)
Amsterdam
454,3
173,6
280,7
62
Cidade
Barcelona
978,6
546,6
432
44
Berlin
1772
931
841
47
Bruxelas
566,2
174
392,2
69
Budapeste
636
233,5
402,5
63
Londres
4433
2252
2181
49
Madrid
1742
744,5
997,5
57
Paris
7000
2763
4237
61
62,3
23,7
38,6
62
Viena
Fonte: European Metropolitan Transport Authorities (EMTA) (2009) Barometer of public transport in european metropolitan areas (2006).
O grande aporte de recursos na forma de subsdios est relacionado s polticas de proteo ambiental e urbanstica, bem como valorizao dos grandes
sistemas de transporte pblico existentes. Estes subsdios so acompanhados da
cobrana dos custos causados pelos usurios de transporte individual (poluio
e congestionamento), que se expressam na forma de impostos sobre a gasolina,
taxas elevadas de licenciamento de veculos e penalizao do estacionamento de
automveis em reas centrais. No caso dos Estados Unidos, o subsdio ao transporte pblico tambm elevado (da ordem de 50%), mas no h cobrana dos
custos causados pelos automveis, porque a deciso apenas de manter operante
um sistema de transporte pblico de expresso muito limitada (cerca de 3% da
demanda diria), mas que essencial para jovens e idosos sem acesso ao automvel
e para o deslocamento da pequena parcela da populao com renda muito baixa.
Na maioria dos pases, o subsdio vem de recursos oramentrios. A exceo
mais conhecida a da Frana, na qual as empresas pagam uma taxa para ajudar a
manter operante o transporte pblico. Este pagamento, chamado de versement
577
de transport foi criado em 1971 para cidades a partir de 300 mil habitantes, mas
foi sendo progressivamente alterado, de forma que em 2000 j era obrigatrio para
cidades a partir de 10 mil habitantes. A taxa cobrada de pessoas jurdicas com
mais de nove empregados e tem valores definidos pela lei, dependendo do tamanho
das cidades. Em geral, o valor da cobrana varia entre 0,5% a 2% sobre sua folha
de pagamentos. No caso especfico da Regio Metropolitana de Paris a maior do
pas , a arrecadao anual chegou, nos ltimos anos, a cerca de 2,5 bilhes. Ver
o site disponvel em: <www.transports.developpement-durable.gouvern.fr>.
H outras duas formas de financiamento do transporte pblico que vm
sendo utilizadas em outros pases. A primeira a concesso da construo da
infraestrutura, com posterior pagamento via recursos tarifrios. A segunda a
possibilidade de construo de equipamentos especiais junto aos sistemas de
transporte pblico (edifcios de escritrios e centros de compras), mediante pagamento pelo direito de construir a mais, alm de um pagamento a ser feito aps
as construes, proporcional aos ganhos dos novos negcios. Muito comum na
histria do sistema de trens do Japo, em Hong Kong e na maioria dos pases
europeus, esta modalidade de financiamento vem sendo associada mais recentemente a projetos mais complexos de renovao urbana, quando o governo altera
a lei de uso e ocupao do solo e cria uma srie de incentivos visando gerao
de uma demanda adicional que venha a utilizar o transporte pblico. Esta nova
modalidade chamada em lngua inglesa de Transit Oriented Development
(TOD) (desenvolvimento urbano orientado para o transporte pblico) vem
sendo intensamente promovida nos Estados Unidos, com os objetivos de aumentar a demanda hoje muito reduzida dos sistemas de transporte pblico e reduzir o
uso do automvel, com ganhos ambientais.
3.3 Incentivos governamentais ao transporte individual
Uma das causas para o crescimento do transporte individual no Brasil so as

polticas pblicas de incentivos ou subsdios desbalanceados entre os diferentes
modais, priorizando frequentemente o transporte por automveis e motocicletas.
Muitas vezes, essas polticas no so percebidas claramente pela populao por
envolver omisso do poder pblico, quando, por exemplo, este abre mo de taxar
reas pblicas para estacionamento privado ou adota medidas de renncia fiscal
para beneficiar determinada categoria.
3.3.1 Subsdios diretos
Nos ltimos anos, os automveis tm desfrutado de dois subsdios diretos concedidos pelos governos federal e locais. O primeiro tipo de subsdio a reduo pelo
governo federal da alquota do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI)
578
para a aquisio de veculos novos de baixa cilindrada, a maioria do mercado

nacional. Enquanto os veculos acima de 2.000 cilindradas (cc) pagam 25% de
IPI e aqueles entre 1.000cc e 2.000cc pagam 13%, os veculos de at 1.000cc
pagam 7% e os comerciais leves, 8%. Considerando uma base de tributao do
IPI de 25%, estimou-se em cerca de R$ 7 bilhes os subsdios recebidos pela
indstria automobilstica em 2004 referentes a esse item. Considerando uma base
de 13% (veculos entre 1.000cc e 2000 cc), o subsdio seria de R$1,5 bilho.
Outro tipo de subsdio refere-se ao estacionamento gratuito nas vias pblicas. Nas cidades com mais de 60 mil habitantes, estima-se que sejam realizadas
em torno de 27 milhes de viagens dos veculos automveis (ocupao mdia
de 1,5 pessoa por veculo) por dia (ANTP). Em uma abordagem conservadora,
metade destas viagens termina com estacionamento livre na casa dos proprietrios
e a outra metade precisa de lugar para estacionar (13,5 milhes de viagens desprezando as viagens intermedirias). Assumindo-se que 50% dos que estacionam
fora de casa o fazem gratuitamente nas vias pblicas (6,75 milhes), que a mdia
de tempo de estacionamento seja de quatro horas e que o custo para estacionar
em local privado durante este tempo seja de R$ 3,00 valor conservador ,
obtm-se o valor de R$ 7 bilhes que deixam de ser arrecadados todo ano pela
cobrana de estacionamento em reas pblicas.
TABELA 4
Principais subsdios dados aos automveis no Brasil 2004

Tipo de subsdio
Aquisio
Estacionamento gratuito na via pblica
Total
R$ bilhes/ano
1,5 a 7,1
7,0
8,5 a 14,1
Outro aspecto relevante do apoio ao uso do automvel o baixo preo

do licenciamento e do Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores
(IPVA), definidos no mbito estadual. Considerando o valor mdio do IPVA
pago em So Paulo, em torno de R$ 400,00 como referncia, que, somado ao
valor do licenciamento (R$ 50,00), gera um total anual de R$ 450,00/veculo.
Esse valor corresponde a R$ 1,20 por dia/veculo. Como apenas a metade deste
valor vai para o governo municipal, cada proprietrio est pagando apenas R$
0,60 por dia para utilizar as vias urbanas.
O transporte pblico tambm recebe alguns subsdios, principalmente na
aquisio de veculos (nibus) e na operao (ferrovias). O subsdio governamental, relativo ao vale-transporte via abatimento no imposto de renda pago pelo
empregador, no pode mais ser realizado, tendo-se transformado apenas em um
pagamento extra por parte do empregador.
579
Quanto aquisio de veculos, os nibus tm iseno de IPI e reduo do

Programa de Integrao Social (PIS) e do Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (Cofins) (diferena de 12,6% quando comparados com automveis de 1.000cc e de 18,6% quando comparados automveis entre 1.000 e 2.000cc).
A venda de nibus urbanos no mercado interno do Brasil em 2004 foi de cerca de
15.100 unidades (Technibus, ano 13, n. 64). O preo mdio estimado, considerando a diviso de mercado entre nibus comum, micro-nibus e mininibus, foi
de R$ 176.000. Assim, o subsdio para a compra dos nibus urbanos foi, em 2004,
de R$ 384 milhes quando comparado aos automveis de 1.000 cc e de R$ 608
milhes por ano quando comparados aos automveis entre 1.000 e 2.000cc.
Subsdios operacionais diretos no so comuns no sistema de nibus que,
na maior parte dos casos, vivem exclusivamente da receita arrecadada dos passageiros. Mas no caso da operao de ferrovias urbanas, observa-se que a maioria
declara ter custos superiores arrecadao (ANTP, 2003). O montante dos subsdios diretos, no caso, de cerca de R$ 600 milhes por ano.
TABELA 5
Subsdios dados ao sistema de transporte pblico 2003

Subsdio (R$ 106/ano)
Tipo de subsdio1
Caso A
Caso B
Aquisio de nibus novos
384
608
Custos operacionais das ferrovias urbanas1
596
596
Total
980
1.204
Nota:1Declarados pelos operadores (sistema de informao da ANTP); sabe-se que a maioria dos sistemas de nibus tem sua
remunerao baseada apenas nas tarifas cobradas dos usurios, com poucos sistemas recebendo subsdios do governo
mas no h informaes disponveis;
A impostos de aquisio comparados com aqueles pagos por automveis at 1000 cc.
B impostos de aquisio comparados com aqueles pagos por automveis entre 1000 e 2000 cc.
TABELA 6
Subsdios de operao e aquisio de veculos dados ao transporte urbano 2003

Subsdio
(R$ bilhes/ano)
Modo de transporte
Automvel
Parcela
(%)
Mnimo
Mximo
Mnimo
Mximo
8,50
14,1
85,9
89,7
Transporte pblico
0,98
1,20
9,9
7,6
Total
12,2
18,02
100
100
Pode ser observado pela tabela 6 que os automveis recebem at 90% dos
subsdios dados ao transporte de passageiros no pas, 12 vezes mais que o transporte pblico.
580
3.3.2 Poltica de combustveis
Alm dessas polticas fiscais, o governo federal tambm conduz outras polticas setoriais de mbito nacional que acabam impactando a mobilidade nos grandes centros.
A poltica de combustveis, por exemplo, que promoveu o encarecimento do preo
do diesel em relao ao preo da gasolina, desde a quebra do monoplio estatal
sobre a explorao e a venda de petrleo e derivados no fim da dcada passada, vem
estimulando o aumento de viagens por transporte individual. Segundo os dados do
IBGE, o preo do diesel subiu 50% a mais do que o preo da gasolina em termos
reais nos ltimos dez anos. No caso dos servios metroferrovirios, o problema a
poltica de tarifao da energia que penaliza os grandes consumidores nos horrios
de maior demanda, que justamente coincide com o perodo em que as operadoras
metroferrovirias tm que trabalhar com carga mxima para atender a populao.
GRFICO 14
Evoluo de preos da gasolina e do leo diesel Brasil metropolitano, 1999-2009

nmero ndice
Fonte: Dados do INPC/IBGE.

Elaborao prpria.
Nessa linha de estmulo ao transporte individual, tambm se podem citar

as polticas de incentivo produo de motocicletas na Zona Franca de Manaus,
a instalao de fbricas de automveis no Brasil com grandes incentivos fiscais,
alm das polticas anticclicas de reduo tributria para motos e automveis adotadas periodicamente em pocas de crise.
Polticas de estimulo ao uso de transporte individual associadas com medidas de
encarecimento do transporte pblico coletivo resultam no agravamento dos problemas
de mobilidade nos grandes centros, como aumento de congestionamentos, poluio,
581
acidentes de trnsito e at reforo da excluso social para aqueles que no podem adquirir um veculo privado e veem o transporte pblico perdendo qualidade e ficando cada
vez mais caro. Diante das externalidades geradas por polticas nacionais, mesmo a mobilidade urbana sendo de competncia local, torna-se legtima e necessria a implementao de programas federais que venham a mitigar os impactos negativos dessas polticas.
4 PERSPECTIVAS E DESAFIOS DA MOBILIDADE
4.1 Cenrios para a mobilidade urbana nas metrpoles
A discusso sobre o futuro do transporte pblico nas reas metropolitanas brasileiras passa pela discusso sobre a mobilidade futura das pessoas e a quantidade
de viagens que elas faro nos vrios modos de transporte disponveis. Atualmente,
o ndice de mobilidade mdio da populao das metrpoles brasileiras de 1,86
viagens/habitante/dia (ANTP, 2008).
Se esse ndice for mantido, o nmero total de viagens em 2025 ser de 156
milhes por dia. Por outro lado, considerando-se que a mobilidade da populao suba
para um valor elevado (2,5), baseado na premissa de melhoria das condies de vida
da populao e maior desenvolvimento scioeconmico das metrpoles, o total de viagens dirias subiria para cerca de 220 milhes em 2025. No primeiro caso, o acrscimo
seria de 29 milhes de viagens/dia; no segundo caso, ele seria de 93 milhes de viagens.
Mas em quais modos de transporte essas viagens adicionais seriam feitas?
Esta uma pergunta difcil de responder dada a grande quantidade de fatores que
podero interferir na escolha modal feitas pelas pessoas. Seguindo as tendncias
atuais, quando as polticas de incentivo ao uso de transporte pblico so escassas,
estima-se que a maior parte dessas viagens ser feita em motocicletas e automveis, o que tornar o trnsito nas RMs bastante catico.
TABELA 8
Estimativa das viagens futuras nas RMs analisadas 2010-2025

Viagens para nveis de mobilidade (IM)
(total)
Ano
Populao total
(milhes)
IM atual 1,86
IM = 2
IM= 2,25
IM= 2,5
2005
67,3
126,4
2010
75,5
133,8
151,1
170,0
188,9
2015
80,0
141,7
160,0
180,0
200,0
2020
84,1
148,9
168,2
189,2
210,2
2025
87,8
155,6
175,7
197,6
219,6
Fontes: Vasconcellos (2007) e Populao/IBGE (2007). Disponvel em: <www.ibge.gov.br>.
Considerando as tendncias recentes de queda de participao do transporte

pblico, verificada entre 1997 e 2005, quando houve uma perda de demanda a
582
uma taxa de 2,8% a. a., haveria uma perda de 10 milhes de viagens por dia no
transporte pblico em 2025 no cenrio de manuteno do ndice de Mobilidade
atual (1,86). Caso a participao se mantenha nos nveis atuais, o transporte
pblico teria um acrscimo de nove milhes de viagens por dia.
Considerando-se um crescimento do ndice de Mobilidade individual para
duas viagens/hab./dia em 2010 e para 2,25 viagens/hab./dia a partir de 2015, a fatia
de mercado do transporte pblico seria elevada a valores de 45 milhes de viagens
ao dia na primeira hiptese (queda de participao) e para 76 milhes na segunda
(estabilidade). Implcito nestes aumentos e quedas da participao do transporte
pblico nas viagens totais est um grande conjunto de fatores causais, como o
custo da tarifa frente aos salrios e inflao, a velocidade dos nibus, a qualidade
dos servios, o custo relativo de usar motocicleta ou automvel, entre outros.
A anlise das duas sries de curvas nos mostra que a gama de possibilidades
do mercado futuro do transporte pblico nas RMs analisadas se situaria entre 29 a
76 milhes de viagens ao dia, representando participaes no total de viagens de,
respectivamente, 18% e 39%. No primeiro caso (pessimista), o cenrio desastroso
e representar um grande aumento dos custos social, econmico e ambiental para a
sociedade. No segundo caso (otimista), o volume de viagens no transporte pblico
possvel de ocorrer, mas representa um valor difcil de ser alcanado nas tendncias
atuais que so de queda contnua, mesmo que suave; mais ainda, um valor
dificilmente encontrado em grandes cidades dos pases desenvolvidos que tm bons
sistemas de transporte pblico, como na Europa. Isto mostra que o mercado futuro
do transporte pblico no promissor, a no ser que polticas muito favorveis a
ele incluindo restries ao uso do automvel sejam implantadas.
583
GRFICO 15
Estimativa da participao do transporte pblico no total de viagens das RMs em 2025
Fonte e elaborao prprias.
GRFICO 16
Estimativa da participao do transporte pblico no total de viagens das RMs
Fonte: ANTP.
4.2 Mobilidade e qualidade de vida: desafios estratgicos
A superao das condies historicamente construdas pelas polticas pblicas de

transporte e trnsito no sentido de gerar cidades mais sustentveis exige o enfrentamento de dois desafios estruturais:
1. Transporte pblico como servio essencial e seu financiamento
Sendo o transporte pblico um servio essencial, a viso do seu financiamento
deve ser especial e no ficar submetida a enfoques monetaristas rgidos, como o
da sustentabilidade financeira a qualquer custo. Dada sua relevncia para a sociedade, o aporte de recursos para garantir operaes aritmeticamente deficitrias
584
deve ser visto como investimento, e no como desperdcio, desde que seja feito
com critrios claros de justificativa e com controle social eficaz. Paralelamente,
a cobrana das externalidades negativas provocadas pelo uso do automvel e da
motocicleta deve ser feita extensamente, para compensar as desvantagens causadas para o transporte pblico e para os pedestres e os usurios de bicicleta. Esta
cobrana pode ser feita tanto na forma operacional por exemplo, com restries
circulao de automveis quanto na forma econmica, de aumento dos custos
de aquisio e operao de automveis.
2. Inverter prioridades de uso do espao e de escolha modal
As polticas pblicas de transporte e trnsito tm, ao longo da histria, investido
mais recursos no apoio ao deslocamento por automveis, tornando precrias as
condies de circulao a p, em bicicleta ou em nibus. O grfico 17 o retrato
do resultado destas polticas para os habitantes das grandes cidades. Neste, podese verificar que o uso da motocicleta muito mais conveniente do que o uso do
nibus, em termos de custo direto e tempo de percurso. Mesmo o uso do automvel muito atraente quando comparado com o uso do nibus. Estas vantagens
no esto ligadas apenas s caractersticas tecnolgicas e de conforto dos veculos
individuais, mas tambm a decises de polticas pblicas que favorecem estes
modos e prejudicam o transporte pblico.
GRFICO 17
Tempos e custos relativos entre modos de transporte
Fonte: Sistema de informao da mobilidade da ANTP.

Obs.: O
custo para o nibus a tarifa mdia paga pelo usurio; o custo para o automvel o consumo de gasolina, mais uma
frao de custo de estacionamento para 10% dos veculos; o custo da moto o custo da gasolina usada.
4.2.1 Transporte pblico
Na rea especfica do transporte pblico, h vrios desafios a enfrentarem-se,

resumidos a seguir.
585
1. Regulamentao e forma de contratao: Nem todos os municpios e

RMs possuem um sistema de regulao da oferta de transporte pblico
que estimule a qualidade, produtividade e integrao do servio. Muitos problemas do transporte pblico podem estar associados ausncia
de um modelo regulatrio adequado e tambm falta de contratos e
instrumentos jurdicos que permitam um melhor controle da atividade
por parte do poder pblico e, ao mesmo tempo, assegurem um ambiente favorvel para a realizao dos investimentos necessrios, sejam
pblicos ou privados.
2. Gesto metropolitana: Outro problema no campo regulatrio a se enfrentar refere-se integrao metropolitana dos servios. Essa integrao
deve incorporar no somente aspectos relativos operao do servio
de transporte coletivo, como tambm s dos nveis de planejamento de
transportes e da gesto financeira, jurdica e institucional. Em razo da
complexidade decorrente dos diferentes nveis federativos envolvidos e
dos interesses dos atores intervenientes, alm das diferentes estruturas
urbanas e econmicas dos municpios envolvidos, necessrio o desenvolvimento de um processo de construo de uma poltica de transporte
pblico vlida para toda a RM, e no somente para o ncleo central.
Um aspecto que deve ainda ser considerado e fomentado nesse esforo
de integrao dos sistemas de mobilidade nas RMs a integrao do
planejamento urbano em escala metropolitana, de forma que o ordenamento e o crescimento sejam orientados em razo da complementaridade dos ncleos urbanos integrantes. Para tanto, desempenha importante papel o desenvolvimento dos planos de transportes urbanos
integrados, obrigatrios para aqueles municpios acima de 500 mil habitantes, conforme o Estatuto da Cidade (Lei no10.257, de 10 de julho
de 2001). Ampliar a escala de observao do territrio e ultrapassar os
limites do municpio desempenha papel-chave para o sucesso da efetiva
implantao desses planos.
Esses planos estabelecem os princpios, as diretrizes, os programas e as
aes para implantao de um sistema de transporte inclusivo e eficiente
nessas localidades. Assim, a realizao desses planos em ambiente de convergncia poltico-administrativa entre o Estado e os municpios potencializa chances de incremento do nvel de integrao e das condies de
mobilidade da populao.
3. Barateamento das tarifas do transporte pblico: O acesso de usurios de
baixa renda ao transporte pblico est cada vez mais difcil em funo
do encarecimento das tarifas. Este problema de excluso, embora no
586
dependa apenas do sistema de transporte pblico em si, de extrema

gravidade para o desenvolvimento social e econmico das metrpoles.
Alm do mais, tarifas caras so um dos principais fatores de estmulo ao
uso do transporte individual.
4. Integrao: A deficincia de integrao entre os servios de transporte
pblico muito grande, afetando enormemente sua eficincia e sua
atratividade como forma de transporte. A nova tecnologia disponvel
para a programao e o controle dos servios permite que sejam organizadas quaisquer formas de integrao, no havendo mais os obstculos
que o sistema encontrava h 20 anos.
5. Produtividade geral e prioridade no sistema virio: O ndice de Passageiros por Quilmetro (IPK) registrado em 2007 nos sistemas locais
de nibus gira em torno de 1,9, valor bastante inferior ao que era registrado h dez anos pelas pesquisas da ANTP. Os valores dos sistemas
metropolitanos so ainda mais reduzidos. No setor metro-ferrovirio,
a alta produtividade do metr de So Paulo contrasta fortemente com
a baixa produtividade de vrios sistemas ferrovirios, em que os carros
transportam, por dia, menos passageiros que os nibus da cidade em
que operam. Todo o sistema de transporte pblico precisa rever seus
ndices de produtividade e encontrar formas de melhor-los, seja pela
reprogramao dos servios, pela oferta de servios diferenciados, seja
pela substituio de tecnologias.
No caso dos nibus, que transportam 90% dos passageiros do transporte pblico, a prioridade efetiva na circulao nfima na maior parte das
cidades, gerando velocidades muito baixas, cerca de 30% inferiores s
que seriam praticadas com sistemas adequados de prioridade. Garantir
condies adequadas de operao essencial para reverter as tendncias
de queda de confiabilidade e competitividade. Isto pode ser feito utilizando projetos fsicos por exemplo, faixas, canaletas exclusivas e corredores e/ou de controle eletrnico do uso do espao virio, associados
a restries ao uso do automvel nas situaes em que isto for essencial.
6. Equilbrio econmico-financeiro: A maior parte dos sistemas municipais de nibus apresenta equilbrio econmico, mas os sistemas de nibus intermunicipais e os sistemas metro-ferrovirios no esto na mesma
situao, principalmente os ltimos. Do ponto de vista da implementao de grandes sistemas integrados existncia de equilbrio econmico financeiro na maior parte dos sistemas locais de nibus, devem-se
propiciar boas oportunidades, mas as eventuais integraes com nibus
metropolitanos e sistemas metro-ferrovirios podem alterar este equil-
587
brio. Portanto, ser necessrio trabalhar para equilibrar adequadamente

o aumento do custo proveniente da maior qualidade da infraestrutura e
da participao de sistemas deficitrios, com o potencial de reduo dos
custos operacionais pelas medidas de racionalizao e controle.
A gesto da circulao de pessoas uma atividade essencial para a sustentabilidade das metrpoles e tem relao direta com a qualidade do transporte pblico
e da circulao de seus usurios. Os maiores desafios esto resumidos a seguir.
1. Recursos humanos e materiais: O maior desafio da operao de trnsito dotar os municpios de recursos humanos e materiais adequados.
Muitos municpios j dispem de recursos, mas h uma grande quantidade de casos em que estes so limitados.
2. Informao tcnica com qualidade: Um grande desafio do Brasil a
obteno de informaes tcnicas de qualidade sobre o trnsito. Muitos
municpios tm dificuldades de organizar sistemas permanentes de coleta, o que agravado no caso de acidentes de trnsito, que representam
um fenmeno complexo. Uma forma de superar o problema organizar processos de capacitao dos rgos locais para obter dados, com o
apoio do governo federal na sugesto de normas gerais para o Brasil. O
objetivo deve ser tornar disponvel para a sociedade dados confiveis,
completos e atualizados sobre acidentes de trnsito.
3. Insuficincia da fiscalizao: Apesar do grande avano ocorrido com a criao dos fiscais municipais de trnsito e com a utilizao de equipamentos de
controle da velocidade excessiva, o nmero de acidentes continua elevado.
Parte disto deve-se falta de fiscalizao e tambm s dificuldades inerentes mudana na diviso de responsabilidades entre a Polcia Militar e as
novas polcias municipais. A este respeito, um dos desafios o aumento da
coordenao de esforos de fiscalizao destes dois nveis de governo, principalmente por meio de convnios especficos. Outro desafio a organizao
completa e definitiva dos cadastros nacionais de condutores e de infraes.
4. Impunidade: Um dos maiores desafios a vencer-se a reao de parte da
sociedade atuao dos agentes de fiscalizao. Parte desta reao est
ligada imagem negativa historicamente formada a respeito do Estado,
dadas suas notrias deficincias na prestao de bons servios. Outra parte est ligada viso equivocada a respeito da chamada indstria de
multas. O desafio, no caso, mostrar para a sociedade as vantagens de
um sistema eficaz de fiscalizao, no que tange principalmente defesa
da vida e melhoria das condies de circulao para todos. Isto s se
consegue com programas permanentes de comunicao, aliados a um
trabalho competente por parte dos que realizam a fiscalizao de trnsito.
588
5. Financiamento dos programas de educao e segurana de trnsito: O

contingenciamento dos recursos do FUNSET, feito pelo governo federal, tem prejudicado os investimentos em segurana e educao de
trnsito, assim como a reteno dos recursos da Cide tem prejudicado
o investimento na infraestrutura de trnsito e transporte.
6. Inexistncia de inspeo veicular (IV) completa: As condies de segurana dos veculos em circulao so reconhecidamente importantes
para propiciar um risco menor de acidentes de trnsito. Os nveis de
emisso de poluentes pelos veculos tm forte impacto na sade das
pessoas. Aps a promulgao do CTB em 1997, vrias tentativas foram
feitas para implantar a IV, mas at o momento nada ocorreu na prtica,
salvo excees localizadas, inclusive pela existncia de uma divergncia
quanto responsabilidade pelo programa.
4.2.2. Educao para o trnsito
O CTB tem um captulo exclusivo da educao para o trnsito, considerada um

direito de todos e um dever prioritrio de rgos e entidades componentes do
SNT, sendo obrigatria a existncia de uma coordenao de educao em cada
um desses rgos. Tambm so exigidas a obrigatoriedade da realizao de campanhas educativas anuais e a adoo de currculo multidisciplinar com contedo
programtico de segurana no trnsito em todos os nveis de ensino, em especial
no ensino do magistrio.
A maioria dos municpios com mais de 1 milho de habitantes tm vrios
programas de educao de trnsito em andamento e no se pode negar que houve
avanos nesta rea. Apesar dos avanos conseguidos, pode-se afirmar que no h
um processo generalizado de educao continuada. Nada foi feito, por exemplo,
com relao Escola Pblica de Trnsito, cujas conceituao e regulamentao
ainda no foram baixadas pelo Contran, nem com relao ao desenvolvimento de
programas multidisciplinares, no se constatando qualquer ao de envolvimento
com o Ministrio da Educao (MEC) ou com o Conselho Nacional da Educao
(CNE). Programas como aquele introduzido pela Resoluo Contran no 120, que
permite a adoo de temas transversais de trnsito no ensino mdio, encontram-se,
ainda, na estaca zero, carecendo de regulamentao e detalhamento.
4.2.3 Desafio social: a segurana dos usurios mais vulnerveis
Um dos nossos maiores desafios continua sendo a segurana dos usurios historicamente mais vulnerveis pedestres e ciclistas , que recentemente vm sendo
acompanhados dos usurios de motocicletas. Mais da metade das vtimas fatais
de trnsito no Brasil pertencem a essas categorias, demandando polticas pblicas
eficazes no intuito de reduzir essas fatalidades.
589
Os desafios para se melhorar as condies de vida e mobilidade das pessoas

nos centros urbanos so enormes. medida que o transporte pblico vai perdendo competitividade e aumentando suas deficincias, o transporte individual
motorizado vai crescendo em um ritmo acelerado, com todas as consequncias
negativas para a qualidade de vida da populao que isso pode significar. A
adoo de polticas pblicas eficazes no objetivo de se aumentar a participao do
transporte pblico na matriz de deslocamentos urbanos brasileirosse faz cada vez
mais necessria, sob pena deas crises nos sistemas de mobilidade das metrpoles
brasileiras se tornarem crnicas, com grandes impactos nas vidas das pessoas.
590
REFERNCIAS
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Parte III
Planejamento Territorial, Rede de Cidades
e Gesto Urbana
CAPTULO 17
REDE URBANA DO BRASIL E DA AMRICA DO SUL:

CARACTERIZAO E TENDNCIAS
1 INTRODUO
O acelerado processo de urbanizao verificado, a partir da dcada de 1950,

no Brasil consiste em um dos fatos relevantes da histria recente do pas. At a
primeira metade do sculo passado, o grau de urbanizao do pas era inferior
a 40%: o pas era predominantemente rural. A partir da industrializao e da
modernizao das estruturas econmicas e polticas do pas, verificou-se a transferncia, em larga escala, da populao do campo em direo s reas urbanas. O
crescimento da populao urbana intensificou-se e, durante a dcada de 1960, o
Brasil passou a ser um pas de populao predominantemente urbana.
O crescimento urbano do pas no foi exclusivo de uma ou duas grandes
metrpoles. Ao contrrio, caracterizou-se pela emergncia de diversas metrpoles
e cidades mdias no vasto territrio brasileiro, por meio de um processo de urbanizao complexo e diversificado, que, apesar de suas especificidades, reproduz
a tendncia mundial de migrao campo cidade e de avano da urbanizao.
Cada pas guarda peculiaridades quanto estruturao de sua rede de
cidades e dos sistemas urbanos, bem como quanto ao grau de complexidade do
seu processo de urbanizao. Devemos destacar, porm, que a cidade o foco
principal de comando da economia global e que estudar o urbano no apenas
dedicar-se anlise de uma rea territorial pr-definida e claramente delimitada.
O estudo da rede urbana de um pas ou das diferentes redes nacionais e internacionais de cidades se apresenta, assim, como um desafio a ser enfrentado. As cidades apresentam diferentes tipologias, algumas so pequenas e de economia deprimida e instvel, outras esto em acelerado processo de crescimento e diversificao,
algumas apresentam dinmicas metropolitanas e configuram verdadeiros ns da
economia global, com extensas reas integradas por redes de infraestrutura, de equipamentos de consumo coletivo, interligadas por meio de novas redes tcnicas a um
espao mundial cada vez mais fragmentado do ponto de vista social e econmico.
A anlise da rede urbana do Brasil relativamente recente. Os primeiros estudos
foram realizados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), na dcada
de 1960. Posteriormente, outras instituies realizaram estudos com enfoques variados.
596
Atualmente, a expanso da economia global, a emergncia de novas

economias dinmicas como o caso do BRIC , a constituio de acordos
de livre comrcio, de blocos geoeconmicos, de cidades mundiais e a integrao cada vez maior entre pases no contexto do comrcio mundial leva a
necessidade de realizar pesquisas alm das fronteiras nacionais. Essa nova
linha de pesquisas visa compreender como esto as relaes entre as cidades
na Amrica do Sul, como interferem no processo de integrao territorial,
como est organizada a sua hierarquia e quais os vnculos entre os respectivos
sistemas urbanos.1
Partimos, neste captulo, portanto, do entendimento de que o estudo da
rede urbana permite compreender as especificidades e as peculiaridades dos processos de formao socioeconmica de um pas em suas articulaes e interaes
com processos econmicos e de conformao espacial mais amplos.
Nesse sentido, o estudo, ou seria melhor dizer os estudos da rede urbana
podem favorecer a compreenso de diferentes aspectos dos processos nacionais e
subnacionais de formao socioeconmica, sendo admitidos diferentes recortes
temporais e espaciais e diferentes perspectivas analticas. E podem ainda compreender tais processos no contexto da Diviso Internacional do Trabalho e de seus
processos, dinmicas e transformaes mais recentes.
Considerando, portanto, as diversas possibilidades de enfoques e temticas que compem os estudos da rede urbana que sero parcialmente
exploradas nos quatro captulos seguintes deste livro , este captulo introduzir as discusses que sero apresentadas posteriormente, trazendo, alm
dessa introduo, na seo 2 uma breve sistematizao de alguns dos principais e mais recentes estudos sobre a rede urbana do pas. E, na sesso 3,
algumas anlises exploratrias e ainda preliminares acerca da rede urbana da
Amrica do Sul.
A seo 2 deste captulo, portanto, traz uma sntese dos principais estudos
sobre a rede urbana do Brasil e suas tendncias recentes. Mais especificamente,
apresenta um diagnstico fundamentado nos estudos: Caracterizao e tendncias
da rede urbana do Brasil (IPEA; IBGE; NESUR/UNICAMP, 2001), Estudo da
dimenso territorial para o planejamento (BRASIL, 2008) e Regies de influncia
das cidades 2007 (IBGE, 2008).
Na sequncia, a seo 3 aborda as questes relativas caracterizao da
rede urbana na Amrica do Sul, a partir de dados preliminares de pesquisa
1. Esse desafio de pesquisa constitui-se em projeto de pesquisa estratgico desenvolvido pelo Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada IPEA, em parceria com a Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe CEPAL, e o
Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social IPARDES, sob o ttulo de Rede Urbana e Integrao
Produtiva na Amrica do Sul.
Rede Urbana do Brasil e da Amrica do Sul...
597
que ainda se encontra em andamento. Faz-se uma breve reviso tericoconceitual, trazendo aportes e elementos que podem subsidiar os estudos
nessa linha de pesquisa e so apresentados alguns dados que permitem uma
primeira caracterizao da rede de cidades do subcontinente. Essa seo
ainda uma aproximao preliminar ao tema, porm, j aponta para aspectos
que merecem ateno, considerando a importncia da integrao dos sistemas
urbanos nacionais na integrao subcontinental.
Finalmente, nas consideraes finais, so apresentados alguns apontamentos
relativos importncia dos estudos da rede urbana para a formulao, implementao, monitoramento e avaliao de polticas pblicas, notadamente daquelas
orientadas para a promoo do desenvolvimento territorial.
2 ESTUDOS SOBRE A REDE URBANA DO BRASIL
2.1 Caracterizao e tendncias da rede urbana no Brasil
O projeto: Caracterizao e tendncias da rede urbana do Brasil representou o resgate dos estudos sobre rede urbana no Brasil, aps a desarticulao do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano e do Ministrio do Interior na dcada
de 1980. Foi coordenado pelo Ipea, no mbito de sua Coordenao Geral de
Poltica Urbana (CGPUR), agregando importantes instituies de pesquisa como
o IBGE, por meio do Departamento de Geografia (Degeo), e a Universidade
Estadual de Campinas (UNICAMP), por meio do Ncleo de Economia Social,
Urbana e Regional (Nesur).
O trabalho foi desenvolvido entre 1998 e 2001. Seus resultados foram publicados em uma srie de seis volumes, baseados em vasto referencial bibliogrfico e
em pesquisas desenvolvidas pelas instituies integrantes do projeto.
Seu objetivo geral foi caracterizar a rede urbana brasileira e suas principais
transformaes, ao longo das dcadas de 1980 e ao fim dos anos 1990. Para tanto,
o foco da pesquisa era identificar e compreender as principais transformaes
ocorridas nas estruturas social, econmica e espacial do pas.
O escopo privilegiou trs vertentes de anlise:
1. Os processos econmicos estruturadores da rede urbana do Brasil.
2. As estruturas produtivas regionais e seus impactos na constituio
da rede de cidades nas macrorregies brasileiras (Norte, Nordeste,
Centro-Oeste, Sudeste e Sul).
3. A dinmica caracterstica da prpria tipologia da rede urbana tamanho,
forma e funo no pas e por macrorregio.
598
A partir da definio dessas vertentes de anlise, quatro produtos foram

obtidos como resultado preliminar:
1. A estrutura das redes urbanas das macrorregies brasileiras.
2. A hierarquia das cidades na rede urbana brasileira.
3. Os sistemas urbano-regionais.
4. O quadro de composio das aglomeraes urbanas.
O volume 1, Configurao atual e tendncias da rede urbana, apresentou
questes sobre as transformaes recentes na rede urbana brasileira, considerando
as dcadas de 1980 e 1990, e a classificao da rede urbana no Brasil, segundo as
funes desempenhadas pelas cidades. Igualmente, encontram-se nesse volume a
identificao das aglomeraes urbanas, a configurao da dinmica espacial dos
sistemas urbanos regionais e apontamentos sobre o papel desempenhado pelas assim
qualificadas cidades globais do pas: Rio de Janeiro e So Paulo. Destacam-se, nas
reflexes desenvolvidas no primeiro volume da srie, as tendncias evolutivas das
macrorregies e sua importncia para a formulao de polticas pblicas.
O volume 2, Estudos bsicos para a caracterizao da rede urbana, reuniu os trabalhos do IBGE acerca das regies de influncia das cidades, as aglomeraes urbanas, a tipologia urbana dos municpios e a configurao da rede
urbana brasileira.
O volume 3, Desenvolvimento regional e estruturao da rede urbana, apresentou o referencial conceitual e metodolgico que possibilitou a formulao de
hipteses sobre as tendncias evolutivas e seus desdobramentos na estruturao
espacial da rede urbana brasileira.
Os volumes seguintes trataram da caracterizao das economias regionais e de suas respectivas redes urbanas, avaliando seus impactos sobre o conjunto da rede urbana brasileira. A composio do quadro regional inicia-se
com o volume 4 Redes urbanas regionais: Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
seguindo-se de Redes urbanas regionais: Sudeste e, finalizando a srie com o
volume 6 Redes urbanas regionais: Sul.
A caracterizao da rede urbana do Brasil demonstrou a articulao entre o
desenvolvimento econmico e o processo de urbanizao, identificando as principais tendncias de transformao dos sistemas urbanos brasileiros.
Destacaram-se as principais alteraes ocorridas nos setores industrial e
agropecurio, entre os anos de 1980 e 1990, e o modo como essas transformaes
impactaram o processo de urbanizao. A descrio dos novos arranjos espaciais
indicou que o desempenho regional do perodo recente caracterizou-se por um
aumento da heterogeneidade econmica e social inter e intrarregional, com o
599
surgimento de reas e polos dinmicos, as chamadas ilhas de produtividade, independentemente do desempenho agregado da economia regional e do grau de
articulao das reas dinmicas com a economia do resto do pas (IPEA; IBGE;
NESUR/UNICAMP, 2001, v. 1, p. 34).
Da hiptese central, desdobraram-se as quatro outras questes que nortearam o estudo:
1. O surgimento de novos padres de localizao de atividades produtivas
induzidas pelo comrcio exterior ou por novos condicionantes locacionais da atividade produtiva.
2. A necessidade de adoo de novos modos de apreenso dos fenmenos
de homogeneidade, hierarquia e polarizao, redefinidos em conseqncia dos processos econmicos recentes que criaram novos espaos
e novas configuraes territoriais.
3. A emergncia de novas espacialidades da economia brasileira, que exigem categorias de anlise territoriais diferenciadas, tais como aglomeraes de fronteira territorial, fronteiras econmicas internas, polos
dinmicos, reas estagnadas, novos espaos rurais, novas centralidades,
cidades globais, entre outros.
4. A alterao significativa na mobilidade espacial interna, com o surgimento de novos padres migratrios tais como: migrao intrarregional e de curta distncia; reduo dos fluxos em direo s fronteiras
econmicas e reas metropolitanas; baixo dinamismo dos mercados de
trabalho urbanos com novas formas de marginalidade nos mercados
de trabalho metropolitanos.
O estudo indica que a crise dos anos 1980 e o maior grau de abertura da
economia brasileira contriburam para redefinir as articulaes regionais. Foi
identificado o surgimento de ilhas de produtividade, em grande parte, voltadas
para o comrcio exterior, ampliando a heterogeneidade da estrutura produtiva
nacional, em um processo que contribuiu para o aprofundamento das desigualdades inter e intrarregionais no Brasil.
O setor industrial sofreu de forma mais intensa os impactos da crise econmica, na dcada de 1980, principalmente nas metrpoles. A descentralizao
da atividade industrial possibilitou a diversificao das atividades econmicas de
outros estados, alm de So Paulo. Entretanto, no houve desconcentrao econmica, o que significa dizer que no ocorreram melhorias significativas na correo das disparidades nacionais, especialmente nos estados do Norte, Nordeste
e Centro-Oeste do Pas.
600
A modernizao da agroindstria teve implicaes na intensificao da

migrao de curta distncia e intrarregional e, ao mesmo tempo, na manuteno da
populao nos municpios de pequeno porte, especialmente, os da regio Sudeste.
Em consequncia dessa nova dinmica, observou-se a reduo na migrao em
direo s metrpoles do Sudeste e, por outro lado, intensificou-se o crescimento
populacional nas aglomeraes metropolitanas e capitais estaduais nordestinas.
A nova configurao regional da indstria no Brasil afetou as regies metropolitanas de So Paulo, Porto Alegre, Belo Horizonte e do Rio de Janeiro e foi
responsvel pela desacelerao no crescimento demogrfico de Recife, Salvador,
Rio de Janeiro e da Baixada Santista. De outro lado, intensificou-se o crescimento
do setor industrial no interior de So Paulo, nas regies Norte e Centro-Oeste, e
nos estados da Bahia, Paran e Minas Gerais. Como consequncia dessa desconcentrao das atividades econmicas, fortaleceram-se as cidades mdias brasileiras
e as aglomeraes urbanas dotadas de relativa infraestrutura, principalmente na
regio Sudeste, e em especial no interior de So Paulo.
O rearranjo das atividades econmicas em So Paulo, entre as dcadas de
1980 e 1990, manteve as linhas de produo de maior contedo tecnolgico ou
que demandam mo de obra mais qualificada na regio Metropolitana de So
Paulo e a realocao de centros administrativos ou de atividades de pesquisa e
controle de qualidade para o seu entorno.
Nesse contexto, com as mudanas nos programas de investimentos apoiados pelo governo federal, o Nordeste passou a ser uma regio cada vez menos
beneficiada pelo que foi chamado de desconcentrao econmica seletiva, que
privilegiou o Sul, o Sudeste e o Centro-Oeste. Nos anos 1990, foram criados
novos padres locacionais no uniformes para o setor industrial, no sendo possvel identificar uma tendncia geral de re-aglomerao, a no ser para o Nordeste,
onde houve incremento de indstrias intensivas em mo de obra, especialmente
a txtil, a caladista e a de vesturio.
As mudanas na agricultura constituram-se em outro fator a favorecer a desconcentrao econmica, sobretudo pelo crescimento superior ao do setor industrial,
no que tange participao no produto interno bruto (PIB) nacional. O estudo do
Ipea aponta como causa para isto a programa de ampliao das lavouras de exportao e, principalmente, do programa do lcool. Exemplo dessa ampliao foi observado no Centro-Oeste, e nos estados da Bahia, Maranho, Piau, Rondnia e So
Paulo neste caso, exclusivamente, em funo do Prolcool e do cultivo da laranja.
Observe-se que a comparao de censos agropecurios indicou o crescimento
significativo da rea cultivada entre 1970 e 1985. Em termos de indicadores de
mecanizao, contudo, no referido perodo, houve crescimento no Sul, Sudeste e
Centro-Oeste, enquanto no Norte e Nordeste, exceto na Bahia, houve reduo.
601
Na pecuria, evidenciou-se o crescimento concentrado do efetivo bovino no

Norte e Centro-Oeste, e de reas de pastagem no Norte. No Nordeste, as alteraes mais significativas no setor se deram na Bahia e no Maranho. Conforme o
estudo, as transformaes econmicas abordadas ao longo do perodo analisado
acarretaram nas seguintes alteraes espaciais nas cidades brasileiras:

Crescimento populacional mais elevado das antigas periferias econmicas nacionais, formando novas aglomeraes urbanas.
Criao de padres de crescimento proporcionalmente mais baixos

para as regies metropolitanas, sobretudo suas sedes, com exceo da
regio Nordeste.
Maior peso, no tocante participao na economia nacional, das cidades mdias. Tais alteraes trouxeram, para o incio dos anos 1990, uma
fase em que a reduo do crescimento econmico e deteriorao das
relaes de trabalho salrios, vnculos jurdico institucionais, etc.
favoreceram a migrao de retorno e as migraes de curta distncia,
com destaque para as intrarregionais.
Foram identificados, ento, os seguintes impactos na nova conformao da

rede urbana brasileira:

Crescente peso das 12 aglomeraes urbanas metropolitanas que renem 201 municpios e apresentam concentrao de 32,3%, 33% e
33,6% da populao brasileira nos anos de 1980, 1991, e 1996, respectivamente e centros urbanos de mdio porte, e espraiamento das
aglomeraes urbanas no metropolitanas;
As aglomeraes urbanas metropolitanas, So Paulo Rio de Janeiro e

Belo Horizonte perderam populao para aglomeraes urbanas como
Campinas e Vitria.
Na Regio Norte, Belm perde sua primazia para Manaus.
As 37 aglomeraes urbanas no metropolitanas, que concentram 178

municpios, vinham aumentando sua participao no percentual da
populao nacional 11,1%, 12,7% e 13,1%, respectivamente, em
1980, 1991 e 1996.
As aglomeraes urbanas concentravam 47% da populao nacional,

conforme dados da Contagem de 1996.
Entre 1991 e 1996, os 62 centros urbanos de mais de 100 mil habitantes aumentaram sua participao no total da populao nacional: de
7,2%, em 1980, para 8,5%, em 1996.
602
Aglomeraes urbanas como Braslia, Curitiba, Goinia, Fortaleza, Belm, Campinas, Cabo Frio, Itaja, Petrolina/Juazeiro, Joinville, So Lus, So Jos do Rio Preto, Aracaju e os centros urbanos
de mais de 100 mil habitantes que no constituem aglomeraes
urbanas Macap, Rio Branco, Barreiras, Foz do Iguau apresentaram, entre 1991 e 1996, taxas de crescimento em mdia 4 vezes
superiores mdia nacional.
Em praticamente todas as regies brasileiras, os pequenos municpios

em tamanho populacional apresentam saldos migratrios negativos,
retratados pelo crescimento abaixo da mdia nacional, muito prximo
ao crescimento vegetativo do pas.
O estudo do IPEA utilizou, para a definio de critrios de classificao das aglomeraes urbanas, o estudo do IBGE: Aglomeraes Urbanas
para Fins Estatsticos, que considerava como aglomerao urbana como um
espao urbanizado contnuo. Para a delimitao do entorno das aglomeraes,
utilizou-se como indicador de concentrao populacional a densidade mnima
de 60 hab./km, e, como indicador de predominncia de atividades urbanas,
um mnimo de 65% da populao economicamente ativa (PEA) ocupada nos
setores secundrio e tercirio.
No quadro definitivo das aglomeraes urbanas brasileiras, foram considerados ncleos metropolitanos, ou ncleos urbanos centrais, aqueles com tamanho
populacional mnimo de 800 mil habitantes em 1991; aos quais foram agregados
os municpios situados no entorno de algumas aglomeraes, mesmo que no
preenchessem tais critrios; e fez-se, ainda, a juno de aglomeraes urbanas
vizinhas, resultando um conjunto maior, a exemplo da aglomerao de Campinas
que incorporou a de Santa Brbara dOeste/ Americana.
Para classificar as aglomeraes urbanas foram utilizados critrios variados:
centralidade, existncia de processo de conurbao e/ou intensa interrelao,
integrao de atividades e funes. Somaram-se a estes, informaes quantitativas
sobre densidade, PEA ocupada em atividades urbanas, tamanho populacional e
grau de urbanizao.
Para classificao da rede urbana brasileira e sua hierarquia foram levados
em conta aspectos como os impactos espaciais das transformaes econmicas
regionais; a evoluo do perfil da rede urbana do Brasil, a tipologia de cidades
e a caracterizao das funes urbanas dos principais centros e aglomeraes
urbanas, nos respectivos subsistemas regionais e para o conjunto do sistema
de cidades do pas por exemplo: centros de servios, cidades-dormitrio,
industriais, entre outros.
603
Buscou-se evidenciar elementos que indicassem as funes e sinalizassem

as transformaes socioeconmicas e na urbanizao, nas dcadas de 1980 e
1990, utilizando a agregao de variveis do censo capazes de explicitar o peso
do emprego urbano na PEA gesto no setor financeiro, atividades pblicas,
percentual de ocupaes relacionadas a servios mdicos e educacionais.
Em algumas situaes, foram usados dados sobre migrao a fim de construir
indicadores acerca dos fluxos migratrios entre regies e municpios brasileiros.
A caracterizao da rede urbana brasileira levou em considerao, principalmente, dois aspectos: a intensidade dos cinco aspectos que qualificam a posio
dos centros urbanos e as formas espaciais que configuram a rede urbana aglomeraes urbanas metropolitanas, aglomeraes urbanas no metropolitanas,
centros urbanos que no constituem aglomeraes urbanas.
A classificao da rede contemplou os seguintes critrios:

Centralidade dimenso com que o centro urbano estrutura uma rea

de influncia no contexto de uma rede de cidades abrangncia regional de fluxos de bens e servios; utiliza o REGIC do IBGE.
Centros decisrios/relaes internacionais presena de centros decisrios centros financeiros, sedes de grandes corporaes, redes de
servios modernos, movimentao nos aeroportos e a intensidade
do intercmbio de informaes entre esses centros urbanos e o conjunto da rede urbana brasileira, bem como suas relaes com uma
rede mundial de cidades.
Escala da urbanizao dimenso do processo de urbanizao tanto em

relao ao conjunto da rede urbana brasileira, como no que se refere
aos diversos nveis regionais, sendo identificada pelo tamanho da populacional dos centros urbanos populao, percentual de populao
urbana, ndice de infraestrutura urbana, ndice de consumo de bens.
Complexidade e diversificao da economia urbana presena de setores econmicos diferenciados e com elevado nvel de articulao
inter e intrassetorial percentual da PEA urbana sobre PEA total
nos centros urbanos.
Diversificao do tercirio/funcionalidade grau de diversificao das

atividades de servios dos centros urbanos e a presena de atividades
tercirias complexas e sofisticadas, bem como salienta funes urbanas
especficas centro administrativo, educacional, hospitalar, comercial,
etc. por meio do perfil ocupacional da populao ocupada no tercirio.
604
Para a identificao das diferentes espacialidades, foram utilizados elementos tais como dados de populao total, urbana e rural; taxas de crescimento
populacional dos perodos 1980-1991 e 1991-1996; densidade demogrfica de
1996 (dados de populao compatibilizados com a diviso territorial bsica de
1991); o percentual da PEA em atividades urbanas (Censo 1991); renda mdia
familiar per capita (Censo 1991); estrutura ocupacional (Censo 1991); ndice de
Condies de Domiclio (Censo 1991); e a posio da cidade no estudo Regies
de influncia das cidades 1993 (IBGE, 2000).
A pesquisa considerou que a estrutura da rede urbana brasileira, tal como
identificada, apresentava especificidades e diferenas de renda e produtividade
regionais, desarticulao intra e inter-regional, centros urbanos modernos com
periferias pobres (vide infraestrutura de servios), e desequilbrio do processo de
urbanizao, tendo em vista a concentrao de pobreza nas aglomeraes.
Na definio de aglomeraes urbanas de carter internacional, foi identificada a necessidade de integrao das cidades de fronteira com os pases do
Mercado Comum do Sul (Mercosul), visto que o crescimento urbano das cidades
e dos pases vizinhos, em alguns casos, chegava a constituir conurbaes.
Desse modo, a rede urbana brasileira foi classificada considerando os seguintes aspectos: tipologia e tamanho dos centros urbanos, tipologia ocupacional e
dependncia funcional dos centros urbanos e tipologia da forma urbana assumida
pelos centros urbanos que constituem aglomeraes urbanas.
Ao fim da anlise de todos esses critrios, o estudo apresentou um conjunto
de quadros que contm a classificao da rede urbana brasileira, composta pelas
seguintes categorias (e subcategorias) espaciais:
1. Metrpoles globais, nacionais e regionais 13 centros urbanos, sendo 12
localizados em aglomeraes urbanas Manaus a exceo; a maioria
dos quais se desenvolveu a partir de um ncleo capital de estado,
exceto Campinas; apresentando complementaridade funcional entre os
centros e as periferias, com funes polarizadas; as aglomeraes articulam-se espacialmente, apresentando algum grau de contigidade em
geral ao longo de eixos virios;
2. Centros regionais 16 centros urbanos, dos quais 13 constituem aglomeraes urbanas no metropolitanas e trs no constituem aglomerao
urbana; em alguns casos, as aglomeraes urbanas so centros que dividem funes polarizadoras com subcentros da prpria aglomerao. A
maioria das aglomeraes urbanas nucleadas por centros regionais possui contiguidade espacial formando conjuntos de cidades articuladas.
605
3. Centros subregionais 1 e 2 82 centros urbanos, sendo 31 subregionais do

tipo 1 e 51 subregionais do tipo 2, que polarizam apenas municpios de
seu entorno pequeno alcance , desempenhando papel de centros locais.
Essa classificao refere-se aos pontos centrais da rede urbana brasileira:
municpios, que capazes de polarizar uma srie de outros municpios, devido s
suas caractersticas s funes que desempenham. A pesquisa considerou que o
cruzamento dos critrios quantitativos e qualitativos foi de suma importncia para
evitar distores na classificao. Em seguida, foram identificadas, 49 aglomeraes
urbanas distribudas em 12 aglomeraes metropolitanas, 12 centros regionais, 15
centros subregionais tipo 1 e 10 centros subregionais tipo 2. Nelas concentravamse cerca de 60% da populao urbana e 47% da populao total do pas (1998).
O estudo indicou ainda que a maior concentrao populacional estava nas
aglomeraes de nvel metropolitano. Foram, ento, categorizadas quatro tipos de
aglomeraes urbanas, de acordo com o tamanho do ncleo e da periferia:
1. Aglomeraes urbanas cuja populao do ncleo maior que a da
periferia (31).
2. Aglomeraes urbanas cuja populao do ncleo prxima da
periferia (8).
3. Aglomeraes urbanas cuja populao da periferia maior que a do
ncleo (6).
4. Aglomeraes urbanas constitudas por dois ou mais ncleos e
sem periferia (4).
Para classificar as categorias analticas fundamentais do estudo em cada
regio geogrfica brasileira, observou-se a distribuio do conjunto de aglomeraes urbanas, de acordo com o processo de ocupao territorial do pas, desde
a dcada de 1960, o que determinou processos econmicos que conduziram
urbanizao de cada regio. Tais categorias esto descritas a seguir:

Regies de influncia de cidades so pores do espao submetidas

influncia de centros urbanos, cujos fluxos de pessoas, mercadorias e
informaes permitem a conformao de estruturas territoriais relativamente estveis no decorrer do tempo. Foram identificadas 33 regies
de influncia 2 no Norte; 9 no Nordeste; 12 no Sudeste; 8 no Sul; e
2 no Centro-Oeste.
Sistemas urbano-regionais definidos com base na agregao das regies

de influncia das cidades, que foram agrupadas segundo os critrios de
contigidade espacial e de dependncia funcional. Compreendem sistemas territoriais organizados, a partir de metrpoles e centros regionais
606
que possuem encadeamento funcional, seja recproco, seja hierrquico.

Foram identificados 12, nomeados a partir das cidades que os encabeam ou ao territrio polarizado pelo sistema.

Estruturas urbanas procuram expressar a coexistncia de tempos diferenciados em um mesmo espao territorial integrado. Diferenciam-se
segundo trs categorias espaciais bsicas: i) o ritmo da urbanizao; ii)
o nvel de adensamento da rede de cidades; e iii) o grau de complementaridade entre centros urbanos que a compem, alm do nvel de
desenvolvimento humano atingido pelos habitantes das cidades que a
integram, conforme indicadores de renda, alfabetizao e acesso a servios urbanos bsicos.
Considerando tais categorias, a rede urbana nacional compreendia o conjunto das cidades que polarizavam o territrio nacional e os fluxos de bens, pessoas e servios que se estabeleciam entre elas e com as respectivas reas rurais.
A rede, assim, era composta por centros urbanos com dimenses variadas, que
estabeleciam relaes dinmicas entre si, como campos de foras de diferentes
magnitudes a interagir no decorrer do tempo. So essas interaes que no respondiam apenas pela conformao espacial da rede, mas tambm por sua evoluo futura, cuja compreenso faz-se fundamental para o estabelecimento de metas
de polticas pblicas de desenvolvimento.
Foram identificadas, na rede urbana brasileira, as seguintes estruturas:

Centro-Sul compreendia os sistemas urbano-regionais de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Curitiba e Porto Alegre, que se
caracterizavam por altas taxas de concentrao populacional, graus de
urbanizao e metropolizao. o espao territorial brasileiro que corresponde ao cinturo urbano-industrial do pas, e onde se localizam
as metrpoles globais e grandes metrpoles consolidadas e outras em
processo de consolidao Florianpolis, Londrina, Maring, Baixada
Santista, Campinas e Vitria.
Nordeste formada pelos sistemas urbano-regionais de Salvador, Recife, Fortaleza e Meio Norte (So Luiz e Teresina), que se encontravam
em um sistema urbano-industrial em fase de consolidao. Havia, em
geral, elevadas taxas de incremento populacional urbano que, porm,
possuam caractersticas que as distinguiam: a rede de Recife era mais
densa e consolidada; Salvador tinha a sua rede mais direcionada para
o litoral; a rede de Fortaleza apresentava primazia urbana, apesar de
sua urbanizao ainda estar incompleta; o Meio Norte tinha uma rede
ainda instvel, pois sofria alteraes bruscas em funo de suas relaes
com as demais redes do Nordeste e do Centro-Norte.
607
Centro-Norte compreendia os sistemas urbano-regionais de Braslia-Goinia, Cuiab e Norte, reas nas quais o processo de urbanizao vem se acelerando nas ltimas dcadas, e onde as cidades
se mostravam, j naquele momento, fundamentais para a abertura
de novas reas explorao econmica, no mbito de uma estrutura que possua centros urbanos em diversos nveis hierrquicos.
As redes de Manaus e Belm, ento, podiam ser classificadas como
emergentes e no consolidadas, enquanto Goinia e Braslia tinham
nveis de polarizao alto e mdio.
No que dizia respeito ao alcance global das metrpoles de So Paulo e do

Rio de Janeiro na hierarquia das cidades brasileiras, considerou-se que essas duas
aglomeraes atendiam aos critrios definidos por Friedmann (1986), em seu trabalho The world city hypothesis, que estabelece ordenamento/hierarquizao para
os centros urbanos em escala mundial, envolvendo critrios como sediar empresas
multinacionais, constituir centros financeiros modernos e de grande porte, dispor
de parque manufatureiro inovador e com escala internacional.
So Paulo a nica cidade brasileira que pode ser classificada como cidade
mundial de primeira ordem e, juntamente com Cingapura, a nica em pases fora
do chamado primeiro mundo. O Rio de Janeiro, por seu turno, a nica que
est entre as cidades mundiais de segunda ordem, juntamente com Buenos Aires,
Cidade do Mxico, Johanesburgo, Hong Kong, Taipe, Manila, Bangcoc e Seul.
Tais cidades podiam, assim, serem consideradas como metrpoles que se
destacavam no cenrio nacional por possurem em suas sedes estruturas que delineiam decises financeiras, mercadolgicas e tecnolgicas no pas, alm de articularem fluxos nacionais e internacionais de comrcio, informao e conhecimento.
Os pesquisadores consideraram que o estgio da urbanizao no Brasil
daquele momento refletia um processo de interiorizao da rede urbana, disseminao de aglomeraes e a existncia de trs grandes estruturas urbanas CentroSul, Nordeste e Centro-Norte , constitudas, por sua vez, por 12 subsistemas
regionais comandados por 13 metrpoles.
Para a caracterizao dos sistemas regionais, foram considerados trs aspectos fundamentais: densidade (relao entre nmero de centros e territrios),
topologia (nmero de ligaes que representam fluxos de bens e servios entre as
cidades) e configurao hierrquica da rede de cidades (ordenamento espacial das
funes urbanas).
A proposta do estudo Caracterizao e tendncias da rede urbana brasileira
era de, a partir de seus resultados finais, subsidiar a formulao de polticas pblicas de abrangncia nacional e internacional. De modo geral, a anlise da estrutura
608
urbana brasileira de ento apontava, de um lado, para a ampliao de articulaes

entre os centros metropolitanos, incorporando cada vez mais territrios e implantando empreendimentos capazes de tornar as cidades mais modernas e capazes
de atender s novas demandas impostas pela nova estrutura produtiva. Por outro
lado, verifica-se cada vez mais a deteriorao das relaes de trabalho e o aprofundamento das desigualdades sociais que, por sua vez, rebatem na questo da segurana pblica e contribuem para padres de urbanizao socialmente excludentes.
Foi identificada, ainda, tendncia conformao espacial em eixos para os
quais se deveria pensar estratgias de desenvolvimento. Alm disso, o estudo sugeria que fossem estudadas as reas de baixo dinamismo influenciadas pelos centros
mais dinmicos, de modo a se criar estratgias de desenvolvimento que revertessem
o processo de concentrao populacional em centros dinmicos concentrados.
Foram feitas, a partir dessas concluses, as seguintes recomendaes com o
objetivo de orientar a formulao de polticas pblicas:
1. Definir e implementar planos, programas e projetos baseados em planejamento regional, aproveitando as estratgias e vantagens comparativas
que possam beneficiar centros urbanos articulados em uma subregio.
2. Estabelecer e institucionalizar polticas de desenvolvimento dirigidas,
prioritariamente, gesto das aglomeraes urbanas metropolitanas e
centros urbanos de grande e mdio porte, que levem em considerao
a integrao das competncias dos trs nveis de governo e de todos os
segmentos sociais locais.
3. Criar e fortalecer mecanismos de gesto compartilhada entre os setores
pblico e privado, com participao da sociedade, visando convergncia de aes e atuao de longo prazo.
4. Aumentar a eficincia dos centros urbanos por meio de polticas que os
tornem mais competitivos pelo incentivo estruturao de novas atividades e aumento da capacidade de atrair investimentos, regulamentando,
contudo, polticas que no comprometam a coeso regional ou nacional.
5. Criar polticas pblicas que considerem peculiaridades espaciais e funcionais dos sistemas urbano-regionais e seus integrantes nos diversos nveis.
6. Aumentar a competitividade das metrpoles brasileiras mediante investimento em infraestrutura e na produo de bens e servios.
7. Adotar polticas compensatrias voltadas para os municpios perifricos, devido fragilidade de sua capacidade financeira e crescente
demanda populacional.
609
8. Implementar um processo de planejamento que defina prioridades setoriais e locacionais articuladas com polticas territoriais.
9. Definir polticas de incorporao das reas de baixo dinamismo ou estagnadas no processo de desenvolvimento regional, buscando reverter
indicadores sociais negativos.
O estudo do Ipea foi denso em termos de informaes e esclarecedor no
que diz respeito s causas das mudanas nas configuraes da urbanizao brasileira nas duas dcadas estudadas (1980-1990). E defendeu a tese da formulao
e implementao de polticas pblicas que favorecessem a integrao dos centros
urbanos em suas regies de influncia, demonstrando que a preocupao com
o desenvolvimento regional fundamental para a reduo das presses sofridas
pelos centros metropolitanos, alm de ser o caminho para o desenvolvimento das
cidades mdias e melhorias sociais das cidades de menor porte.
Aps o lanamento do estudo do Ipea, em 2001, dois outros estudos propuseram novas leituras e atualizaes da dinmica urbana regional brasileira. Esses
estudos, publicados em 2008, so objeto das prximas subsees.
2.2 Estudo da dimenso territorial para o planejamento
O Estudo da dimenso territorial para o planejamento foi coordenado pela Secretaria

de Planejamento e Investimentos Estratgicos, em parceria com o Centro de
Gesto de Estudos Estratgicos, o Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto (MPOG), e apresenta propostas que buscam subsidiar a abordagem da
dimenso territorial no planejamento nacional.
O estudo insere-se no esforo do governo federal de instrumentalizar o
debate acerca da necessidade de se olhar o territrio como base do desenho das
polticas pblicas de mdio prazo, dialogando com a viso de longo prazo e apresenta alternativas de aes para se alcanar a organizao do territrio nacional,
promovendo o desenvolvimento sustentvel de suas diversas regies e a reduo
das desigualdades sociais e regionais.
Nessa perspectiva, o estudo explicita uma viso estratgica para o territrio
nacional, no horizonte de 2027, coincidindo os referenciais temporais intermedirios de 2011 e 2015 com os anos de concluso dos prximos Planos Plurianuais
(PPAs) 2008/2011 e 2012/2015.
O estudo formula algumas questes centrais para se pensar o desenho de
polticas pblicas de desenvolvimento territorial:

Como estaro distribudas a capacidade produtiva, a rede de oferta e servios e a infraestrutura ao longo do territrio nacional daqui a 20 anos?
610
Onde estaro as pessoas, para onde se daro os fluxos migratrios?
Quais os impactos territoriais das novas tecnologias?
Partindo-se dessas indagaes, foram estabelecidas sete grandes diretrizes

para orientar o projeto de pesquisa:
1. Superao das desigualdades sociais e regionais.
2. Fortalecimento da unidade (coeso) social e territorial.
3. Promoo do potencial de desenvolvimento das regies.
4. Valorizao da inovao e da diversidade cultural e tnica da populao brasileira.
5. Promoo do uso sustentvel dos recursos naturais encontrados no
territrio brasileiro.
6. Apoio integrao sul-americana.
7. Apoio insero competitiva e autnoma do pas no mundo globalizado.
O estudo divide-se em duas partes: uma associada s definies de contexto
e aos referenciais bsicos de suporte da operao de montagem da Carteira de
Investimentos e outra dedicada s atividades de estruturao e tratamento dos
investimentos selecionados para a carteira, abordando-se os produtos e atividades
a ela associados.
Para estruturar a base terica metodolgica foram utilizadas como referncias: as orientaes estratgicas do PPA 2004-2007; as diretrizes apresentadas
pela Agenda Nacional de Desenvolvimento, construda, de forma participativa,
no mbito do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social (CDES); os
elementos de futuro identificados no mbito do Projeto Brasil 3 Tempos; documentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR); e o Plano
da Amaznia Sustentvel (PAS).
Considerando-se esses trabalhos e partindo-se de um conjunto de variveis
sociais e econmicas, foi possvel identificar seis grandes espaos homogneos no
pas. Para cada um desses espaos, foram identificados cinco vetores estratgicos
de desenvolvimento, os quais, por hiptese, permitiriam gerar impulsos dinmicos de desenvolvimento para as diversas regies, de forma a possibilitar uma
convergncia dos nveis de renda per capita e de qualidade de vida da populao
(quadro 1 e figura 1).
611
QUADRO 1
Vetores de desenvolvimento
Territrio 1
Revoluo tcnico-cientfica associada biodiversidade, para valorizar decisivamente os

produtos da floresta e de suas guas
Empreendedorismo regional, que abre espao para novas fronteiras da inovao social e
gerar atividades que valorizem a cultura regional
Implantao de uma logstica integrada e adequada s especificidades da rea
Transformao das dbeis redes de cidades em um sistema urbano, capaz de melhorar a
proviso de servios bsicos populao
Fortalecimento da presena do Estado e dos instrumentos de ordenamento territorial
Territrio 2A
Oferta de uma malha logstica adequada em transporte e energia.

Consolidao da ocupao agroindustrial contempornea, diversificando e ampliando
suas bases de sustentao tecnolgica e financeira
Desenvolvimento de iniciativa que aponte caminhos para superar os problemas
fundirios e ambientais
Fortalecimento dos elos que se estruturam no arco Braslia Anpolis Goinia, o que
ajudar a regio a se tornar um polo de atrao de empreendimentos de base cientfica
e tecnolgica e servios de alta complexidade
Integrao sulamericana baseada em complementaridade de recursos e projetos
conjuntos, capazes de embasar uma agenda de desenvolvimento
Territrio 2B1
Ampliao intensiva da logstica disponvel com a estruturao de uma economia

minero-agroindustrial ativa na rea florestal desmatada localizada na confluncia dos
estados do Par, Maranho e Tocantins
Aproveitamento de grandes extenses de terras degradadas e/ou abandonadas pela
antiga frente de expanso
Modificao da estrutura da ocupao produtiva dos cerrados e ofertas de alternativas
tecnologicamente densas de explorao agrosilvopastoril
Desenvolvimento da conectividade interna da regio a partir das cidades que cresceram
com a nova dinmica, como Barreiras e Balsas, ou mesmo Palmas
Montagem de uma competncia tcnico-cientfica dedicada, voltada s questes das
atuais formas produtivas
Territrio 2B2
Promoo de amplo acesso gua e seu uso sustentvel

Apoio e impulso a atividades regionais adequadas ao ambiente e cultura regionais
Renovao e ampliao da logstica para ampliar a acessibilidade, a integrao e a
revitalizao dos ncleos urbanos
Adensamento da base cientfico-tecnolgica na rea, com reforo ao ensino tcnico
profissionalizante
Esforo decisivo em educao, sade, saneamento, habitao e resgate social por
mecanismos de transferncia de renda que o territrio demanda
Territrio 3A
Fortalecimento das competncias em CT&I do territrio, mobilizando-as para que

contribuam diretamente na formao mais intensa de competncias em outras partes
do pas
Consolidao das articulaes das cidades mundiais do pas com as redes estabelecidas
e polos do Cone Sul, ampliando as condies de insero global autnoma
Desenvolvimento das possibilidades de articulao da estrutura socioprodutiva com
pases vizinhos
Mudana das condies de vida nos grandes centros urbanos, com maior integrao
social, acesso a servios pblicos e reduo da violncia
Explorao sustentvel dos recursos do mar e dos ambientes costeiros, incluindo pesca,
transporte, lazer, explorao mineral e aspectos ligados defesa
Territrio 3B
Promoo de setores competitivos com alto poder de gerao de emprego e renda

Diversificao econmico-produtiva de zonas dedicadas secularmente s monoculturas
Distribuio ampla de ativos estratgicos pela populao e pelas subregies
Fortalecimento e intensificao das relaes que o territrio mantm com o mar e os
ambientes costeiros
Adensamento tecnolgico e comercial de suas novas e velhas cadeias produtivas
612
FIGURA 1
Organizao Territorial do Brasil
Fonte: BRASIL, 2008.
No mdulo III do estudo do MPOG, foi construda uma proposta, ento,

uma regionalizao em duas escalas macrorregional e subregional , para o
territrio brasileiro, o que permitiu subsidiar a escolha e localizao de projetos
de investimentos, bem como a articulao de polticas pblicas.
Foram considerados critrios econmicos, ambientais e sociopolticos na
definio das regies, que tm em conta o papel desempenhado pelas cidades na
organizao do territrio, dada a fora de polarizao em sua rea de influncia.
A estratgia de desconcentrao e desenvolvimento mais equilibrado do pas
levou escolha de novos polos, vrtices de uma rede policntrica de cidades,
estrutural para a nova organizao territorial pretendida.
A delimitao das regies nas duas escalas macrorregional e subregional
foi realizada utilizando-se o modelo gravitacional proposto por Isard e Bramhall
613
(1960). De acordo com essa proposio, foi feita a hierarquizao dos centros
urbanos brasileiros, por meio da comparao de seus ndices de terceirizao
calculado com base na relao entre a renda do setor servios e a renda total do
centro urbano , e interao corresponde relao entre a massa de rendimentos totais de uma determinada regio i e da distncia entre a regio i e a regio
j desses centros e entre as demais localidades geogrficas.
O uso desse modelo permitiu a definio da regio de interao de um
polo, ou seja, a demarcao de sua rea de influncia, levando em conta o poder
de atrao, determinado pela densidade do setor servios e dos fluxos migratrios, tomando as distncias reais, ajustadas pelos tempos de acesso entre os plos,
segundo a malha rodoviria e fluvial. Os resultados apontados pelo modelo foram
ainda analisados luz de critrios ambientais, sociais e institucionais, o que permitiu a realizao de alguns ajustes regionalizao.
No caso da Amaznia, a definio de subregies no pode obedecer aos
mesmos critrios ou mesmo subordinar-se aos mesmos modelos analticos que
orientaram a regionalizao nas demais regies do pas. Isto porque sua heterogeneidade e sua baixa densidade de ocupao, acompanhadas de bolses de concentrao urbano-industrial, no permitem que a lgica da polarizao urbanoregional pelos servios seja o principal elemento de organizao do espao. Assim,
a equipe responsvel pela elaborao do presente estudo, em acordo com o IBGE,
realizou a quebra das microrregies oficiais naquela rea.
Desconsideradas as microrregies, ficaram os municpios. Uma vez identificados os plos e suas respectivas reas de influncia, os trabalhos voltaram-se
para a identificao e seleo dos chamados novos polos, nas escalas macro e
subregional. O propsito dessa etapa foi fundamentar uma poltica de desconcentrao policntrica, base para uma organizao territorial futura que fosse mais
equilibrada do que a atualmente existente.
O resultado dos clculos de polarizao, com o ajuste ambiental e de identidade cultural e poltica, levaram diviso do pas em onze macrorregies Rio de
Janeiro, Belo Horizonte; Fortaleza; Manaus; Recife; Salvador; So Paulo; Belm
e So Luiz; Goinia e Uberlndia; Porto Alegre e Curitiba; Campo Grande e
Cuiab, com seus respectivos macropolos.
A natureza distinta da capacidade dos macropolos e os ajustes realizados em
funo da rede de cidades ali localizadas levaram definio de trs macrorregies
como bipolarizadas: ao Norte, uma dupla polarizao de Belm e So Luiz sobre
o espao amaznico e pr-amaznico oriental; e, ao Sul, uma competio entre
Porto Alegre e Curitiba por suas regies complementares; e, no caso dos cerrados
ocidentais, dada sua dimenso e distncia aos macropolos consolidados e a no
existncia de centros.
614
Observa-se que, em uma perspectiva de um projeto de nao guiado pelos

objetivos de coeso econmica, social, territorial e poltica, o pas deveria ser pensado na dimenso de uma maior integrao interna, com reduo das desigualdades
regionais e sociais e uma maior insero internacional (BRASIL, 2008, p. 37).
Nesse sentido, o sistema de planejamento deveria ser guiado pela busca ideal
de um pas policntrico. Prope-se, ento, o fortalecimento de novos macropolos,
que se situam na rea centro-ocidental do pas (Palmas/TO, Cuiab/MT, Campo
Grande/MS, Uberlndia/MG, Porto Velho/RO, Belm/PA e So Luiz/MA),
onde se devem reforar as cidades para que sejam capazes de polarizar o grande
espao econmico do Centro-Oeste brasileiro e frear a concentrao urbana e
econmica no Sul-Sudeste.
Essa escolha se associou, basicamente, s capitais dos estados, que j tem
uma estrutura econmica minimamente consolidada, mas precisam ser reforadas, enquanto vrtices de uma rede policntrica de cidades capaz de desconcentrar
e interiorizar o desenvolvimento do pas no mdio e longo prazo.
A nica exceo Uberlndia, que tem o importante papel de contribuir
para frear a concentrao tanto de So Paulo, quanto de Braslia. No foram
escolhidos novos macropolos no territrio litoral Sul-Sudeste, pois esses j so
fortemente consolidados por meio de seus grandes ncleos Belo Horizonte, Rio
de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
O mesmo ocorre, por razes distintas, nos territrios Bioma Amaznico e
Semirido. No primeiro caso, por conta da necessidade de evitar uma maior antropizao da floresta e, no segundo caso, pelo fato de constituir uma rea em que os
macropolos predominantes esto situados no litoral. Ao mesmo tempo, evitou-se
selecionar subpolos no Sul-Sudeste do pas, exceo de trs subpolos com o objetivo precpuo de facilitar a integrao com os pases limtrofes do Cone Sul.
Nesse particular, encontram-se as cidades de Santa Maria/RS, Chapec/SC
e Cascavel/PR, pontos-chave para a consolidao da integrao sulamericana ao
sul do subcontinente.
Com relao ao Semirido, entendeu-se que Montes Claros/MG, Tefilo
Otoni/MG e Vitria da Conquista/BA formariam uma rede urbana triangular
com o objetivo de integrar os semiridos do Norte de Minas, da Bahia e os vales
do Jequitinhonha e Mucuri. Para o Semi-rido Central, foram selecionados
os subpolos de Juazeiro-Petrolina/BA-PE, Cear Meridional (Crajub-Crato,
Juazeiro do Norte e Barbalha), e Souza/PB.
No Centro-Norte, foram selecionados os subpolos de Araguana/TO,
Imperatriz/MA e Marab/PA, a chamada regio do Bico do Papagaio e suas adjacncias, integrando os estados de Tocantins, Maranho e Par em uma nica
615
regio articulada que ter, nos sistemas multimodais de transporte j parcialmente implantados ou em implantao, seu principal eixo indutor de ocupao e
desenvolvimento, sob o comando bipolarizado de Belm e So Luiz.
Alm desses, foram selecionados Eliseu Martins (Floriano-Urucu/PI)
e Barrreiras/BA. Embora a cidade de Eliseu Martins seja de pequena escala e
no tenha, atualmente, capacidade de polarizao, o traado da Ferrovia
Transnordestina a colocar como ponto inicial da ferrovia.
Foram selecionados, ainda, subpolos que formariam um contorno da floresta amaznica. So eles: Rio Branco/AC, Cruzeiro do Sul/AC, Boa Vista/RR e
Macap/AP. Alm desses, por sua fora e posio estratgica, foram selecionados
os subpolos de Santarm/PA e Sinop/MT, nos dois extremos do eixo Cuiab
Santarm, ora em implantao.
Por fim, dois outros subpolos interiores floresta tornaram-se indispensveis:
Itaituba, no j mencionado eixo virio Cuiab-Santarm (BR-163) e Tabatinga/
AM, na calha central do Amazonas, tendo a cidade de Letcia como contraparte
colombiana do outro lado do rio. No caso de Tabatinga, trata-se de uma cidade
de porte razovel, distante em muito do macropolo regional de Manaus e posto
avanado para uma srie de servios e atividades ligadas floresta amaznica.
Como cidade da floresta, Tabatinga pode reunir instituies de vanguarda
e desempenhar papel importante na pesquisa e construo de um modelo de
desenvolvimento inclusivo para a Amaznia. No caso de Itaituba/PA, trata-se de
um processo intenso de ocupao j em andamento, com uma dinmica marcada
pelo Norte de Mato Grosso (Peixoto de Azevedo, Guarant do Norte, Matup
e quatro outros municpios j atuam como um complexo urbano-local) e sua
expanso em direo ao Par, ao porto de Santarm. Itaituba, tradicional cidade
amaznica e importante plo garimpeiro, deveriam ser tratados e fortalecidos
como cidade da floresta, tendo Manaus como referncia.
No mdulo dedicado aos Estudos Prospectivos Escolhas Estratgicas, dos estudos do MPOG, foram realizadas anlises prospectivas em 42 setores produtivos.
Foram elaboradas notas tcnicas, as quais apresentavam o setor sob trs aspectos:
1. Territrio: estudou-se a distribuio espacial dos insumos com a configurao da cadeia setorial de cada estado ou regio.
2. Futuro: procurou-se identificar os principais gargalos e oportunidades
para o desenvolvimento do setor no pas.
3. Investimento: propunha-se um conjunto de diretrizes para cada setor, tendo em vista a mobilizao de recursos financeiros, humanos, tecnolgicos
etc.; necessrios para fazer frente aos desafios e oportunidades mapeados
pelo estudo de futuro, baseados nas especificidades territoriais do setor.
616
Em seguida, essas notas foram agrupadas em sete dimenses, a fim de identificar e analisar os aspectos mais relevantes para a construo da viso de futuro
e os elementos de futuro especficos, tendo por referncia os macro-objetivos do
Estado. Nessa etapa, tambm foram construdos indicativos de linhas de aes
para compor a Carteira de Investimentos, abarcando as dimenses infraestrutura
econmica; base produtiva industrial; base produtiva rural; meio ambiente; rea
social; infraestrutura urbana e; temas transversais.
Partindo-se dessas consideraes, foram estabelecidas 14 escolhas estratgicas:
1. Cincia, tecnologia e inovao.
2. Competitividade sistmica.
3. Multimodalidade e opes integradoras de logstica.
4. Telecomunicaes e incluso digital.
5. Usos mltiplos da gua.
6. Restaurao de servios de ecossistemas e adaptao a mudanas ambientais.
7. Agriculturas territoriais.
8. Padro de financiamento e gesto de riscos agronmicos e de preos.
9. Qualidade de produtos e processos da base agrcola.
10. Agroenergia.
11. Segurana alimentar e nutricional.
12. Assentamentos e reforma agrria.
13. Reduo das desigualdades via polticas urbanas.
14. Reduo das desigualdades via polticas sociais.
Para cada estratgia, foram identificadas linhas de ao para investimentos, traduzidas em uma Carteira de Investimentos estruturada em 11 setores:
telecomunicaes, energia, transporte, desenvolvimento urbano, infraestrutura
hdrica, cincia e tecnologia, base produtiva industrial, base produtiva rural,
meio ambiente, sade e educao, conformando as principais linhas de ao que
apiam a construo de uma nova trajetria de organizao territorial do desenvolvimento nacional.
A Carteira de Investimentos foi construda em dois momentos:
1. O primeiro momento baseou-se na identificao dos investimentos
j previstos no mbito do governo federal e da iniciativa privada.
Como esses investimentos ocorreriam no momento de implantao
617
da estratgia planejada, eles deveriam ser considerados avaliando-se

o seu grau de convergncia para com os objetivos do estudo. Nesse
momento, o Programa de Acelerao do Crescimento(PAC), lanado
em janeiro de 2007 pelo governo federal, ocupou lugar central no rol
de investimentos identificados.
2. Em um segundo momento, aps a avaliao dos impactos econmicos
em base territorial e da avaliao de sustentabilidade dos investimentos da Carteira Preliminar, seguiu-se a uma reviso da carteira, tratando de aproxim-la dos objetivos de organizao territorial do estudo.
Assim, identificaram-se alguns novos investimentos complementares,
propondo-se a relocalizao de investimentos j previstos e/ou novas
estimativas de investimentos necessrios em projetos j considerados.
Aps a identificao e reviso da Carteira de Investimentos estruturada no
estudo, foram construdos trs cenrios que visavam projetar o impacto de investimentos propostos sobre a economia brasileira e suas regies. Para tanto, utilizou-se
modelo de equilbrio geral computvel, multiregional, ao qual ainda agregou-se
modelo georreferenciado de transportes, com o qual foi possvel mensurar a reduo de custos de transportes, alcanada com as intervenes rodovirias, por meio
da alterao da velocidade mdia disponvel ps-implantao do investimento.
Foram trabalhados trs cenrios:
1. O primeiro deles referiu-se s tendncias do comportamento da economia brasileira, tanto para seus indicadores macroeconmicos como as
projees de crescimento do PIB de cada unidade da Federao (UF),
cada microrregio do IBGE e, da, as regies de referncia do estudo.
2. No segundo cenrio avaliaram-se os impactos incrementais na economia que seriam gerados com a implantao dos investimentos previstos
na Carteira Preliminar do estudo. Da mesma forma, foram feitas estimativas para os agregados macroeconmicos e para cada uma das seis
regies do estudo e unidades da Federao.
3. No terceiro cenrio, avaliaram-se os impactos incrementais na economia brasileira que seriam gerados com a implantao dos investimentos
previstos na Carteira Final de Investimentos.
Dessa forma, foi possvel avaliar a evoluo que a Carteira Final apresentada
com relao aos investimentos identificados preliminarmente no que se refere
organizao territorial pretendida. Em resumo, os resultados apontaram para
uma evoluo da desconcentrao e interiorizao do crescimento da economia
brasileira com a implantao dos investimentos previstos na Carteira Final em
relao Carteira Preliminar.
618
Apontaram, ainda, que o PAC, parte considervel da Carteira Preliminar identificada, destaca-se no apenas pelo seu potencial de acelerar o crescimento da economia
brasileira, denotando um incremento anual de crescimento em cerca de 1% do PIB
nacional, como tambm um elemento que auxilia, ainda que timidamente, reteno
da tendncia de reconcentrao econmica na sua poro mais Sul-Sudestina.
A metodologia adotada no estudo permitiu analisar os impactos socioeconmicos da Carteira de Investimentos nas regies de referncia, alm de faz-lo tambm para as unidades federativas. As estratgias usadas para a gerao de cenrios
setoriais e regionais articulou modelos de Equilbrio Geral Computvel nacional,
insumo produto interestadual e mdulos de decomposio microrregionais.
As simulaes consideraram que os investimentos sero realizados em um
perodo de quatro anos (2008-2011), e que estaro concludos a partir de 2012.
Assim, a anlise se d em dois perodos distintos: i) curto prazo, correspondente
ao perodo de implantao dos empreendimentos (2008-11); e ii) longo prazo,
correspondente ao perodo em que os empreendimentos j esto operando e,
portanto, tm impacto geral na competitividade dos territrios (2012-2015).
Ao fim do estudo, tem-se a Avaliao e Sustentabilidade da Carteira de
Investimentos por regio de referncia, feita por meio da construo de um
modelo de avaliao de sustentabilidade como processo simplificado de Avaliao
Ambiental Estratgica.
Partiu-se da anlise da situao atual de sustentabilidade de todas as unidades da Federao e foram estimados os impactos provenientes da implantao e
operao dos diferentes agrupamentos setoriais da Carteira de Investimentos nos
territrios. Para tanto, foi estabelecido o ndice de Equidade Ambiental, para o
qual foram considerados 28 indicadores, em quatro dimenses especficas natureza, economia, sociedade e instituies.
Na anlise, foram considerados os coeficientes de impactos dos investimentos previstos at 2011 que incidiam sobre a projeo dos indicadores para os
horizontes considerados, 20011 e 2015.
J em relao Carteira Final de Investimentos, a metodologia de avaliao de sustentabilidade aplicada foi diferente da utilizada na Carteira Preliminar,
porque a Carteira Final apresenta menor nvel de detalhamento dos investimentos previstos.
Deve-se observar que, tanto a Carteira Preliminar como a Final, no se constituram efetivamente em carteiras de projetos, mas sim em carteiras de intenes
de investimentos. O cotejamento entre as Carteiras de Investimentos Preliminar
e Final permitiu dimensionar as principais mudanas quantitativas e explicitar
suas orientaes estratgicas centrais.
619
O volume total de inverses apresenta diferenas significativas: a Preliminar,

contava com R$ 3,6 trilhes; e a Final atinge R$ 6,1 trilhes. Com esse estudo,
espera-se, segundo os autores, construir uma nao tropical, democrtica e desenvolvida, de maneira sustentada e sustentvel, em que os cidados exercem sua
liberdade, em condies de segurana e vida digna, e valorizam a diversidade
ambiental, cultural e tnica, no qual a coeso territorial prevalece, superando-se
as desigualdades sociais e regionais, e que atua soberanamente na integrao com
os pases sul-americanos e na sua insero no mundo globalizado, como uma
economia densa e dinmica (BRASIL, 2008, p. 20).
Entre os trs estudos mais recentes acerca da rede urbana brasileira, o
estudo do MPOG o nico que prope investimentos que podem alterar
o ordenamento territorial do pas, propondo a estruturao de uma rede
urbana policntrica.
Trata-se, portanto, de uma contribuio de peso que no apenas prope
uma anlise da estrutura e da dinmica da rede urbana do pas, mas que
traz uma proposta que visa transformao direcionada do ordenamento
territorial do pas.
2.3 Regies de influncia das cidades, 2007
Com o lanamento da publicao Regies de influncia das cidades 2007, da

Diretoria de Geocincias, o IBGE d continuidade a sua tradicional linha de
pesquisa sobre a rede urbana brasileira, cuja primeira referncia o estudo Diviso
do Brasil em regies funcionais urbanas, realizado, em 1966, por meio de pesquisa
de campo, com o objetivo de conhecer os relacionamentos entre as cidades brasileiras com base na anlise dos fluxos de bens e servios.
Nessa linha de pesquisa, visando retratar o novo quadro da rede urbana
brasileira e permitir comparaes intertemporais, novos levantamentos foram
efetuados, em 1978 e 1993, utilizando, tambm a pesquisa de campo. Disso
resultou o estudo Regies de influncia das cidades, que trouxe importantes contribuies para a compreenso das diferentes formas de organizao espacial da
sociedade ao longo do tempo.
A pesquisa Regies de Influncia das Cidades 2007 est estruturada em
trs grandes partes. A primeira dedicada apresentao da rede urbana existente em 2007. Nessa parte, encontram-se a hierarquia dos centros urbanos
brasileiros, as suas regies de influncia, as relaes entre as redes e entre os
centros de mais alto nvel e as principais diferenas em relao aos quadros
anteriores. Por fim, esta parte apresenta as alteraes na hierarquia e no alcance
das redes em relao aos anos anteriores e construdo o quadro da rede urbana,
composto da Matriz das regies de influncia.
620
Na segunda parte, tem-se a apresentao da metodologia do trabalho. So

feitos relatos acerca do processo de elaborao dos estudos anteriores e do atual
e se descreve como foram realizados os estudos da pesquisa sobre as regies de
influncia e a hierarquia dos centros urbanos.
Essa pesquisa foi executada em trs etapas. Na primeira, evidenciou-se a
classificao dos centros urbanos; na segunda, a delimitao das reas de atuao
dos centros, ou das suas regies de influncia; e, na terceira, a hierarquizao dos
centros e suas redes de influncia.
importante verificar que, como resultado final da aplicao dos procedimentos e critrios definidos pelos autores da pesquisa, estabeleceu-se uma
hierarquizao dos centros urbanos em cinco grandes nveis e alguns subnveis:
i) metrpoles; ii) capital regional; iii) centro subregional; iv) centro de zona; e
v) centro local.
Detalhando-se mais as informaes acima, no primeiro nvel esto as metrpoles, representadas pelos 12 principais centros urbanos do pas, que se caracterizam por seu grande porte e por fortes relacionamentos entre si, alm de, em geral,
possurem extensa rea de influncia direta.
As metrpoles foram classificadas em trs nveis, a saber:
1. Grande metrpole nacional em que o nico representante foi So
Paulo, o maior conjunto urbano do pas, com 19,5 milhes de habitantes, em 2007, e alocado no primeiro nvel da gesto territorial do pas.
2. Metrpoles nacionais categoria em que se enquadravam Rio de Janeiro e Braslia, com 11,8 milhes de habitantes e 3,2 milhes, em 2007,
respectivamente, tambm no primeiro nvel da gesto territorial.
3. Metrpoles regionais da qual faziam parte Manaus, Belm, Fortaleza,
Recife, Salvador, Belo Horizonte, Curitiba, Goinia, Porto Alegre, as
quais integram o segundo nvel da gesto territorial.
No segundo nvel da hierarquia esto 70 capitais regionais, subdivididas
tambm em trs nveis:
1. As capitais regionais A 11 cidades, com medianas de 955 mil habitantes e 487 relacionamentos.
2. As capitais regionais B: 20 cidades, com medianas de 435 mil habitantes e 406 relacionamentos.
3. As capitais regionais C: 39 cidades, com medianas de 250 habitantes e
162 relacionamentos.
621
No terceiro nvel da hierarquia esto 169 centros urbanos definidos como

centros subregionais, dos quais 85 foram classificados como centro subregional A
e com medianas de 95 mil habitantes e 112 relacionamentos.
No quarto nvel da hierarquia, esto 556 centros de zona de menor
porte. Esses tm atuao restrita sua rea imediata e exercem funes de gesto elementares.
Os centros de zona esto estruturados em dois nveis: centro de zona A,
composto por 192 cidades, com medianas de 45 mil habitantes e 49 relacionamentos, dos quais predominam os nveis 5 (94 cidades) e 6 (72 cidades) da gesto
territorial; e os centros de zona B, 364 cidades, com medianas de 23 mil habitantes e 16 relacionamentos, entre os quais predominam os nveis 5 (94 cidades) e 6
(72 cidades) da gesto territorial.
Finalmente, no quinto e ltimo nvel, esto 4.473 centros locais, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos
seus habitantes. Os centros locais tem populaes inferiores a 10 mil habitantes.
Observa-se que nas relaes entre as redes e os centros de mais alto nvel
na conformao da rede urbana coexistem redes hierrquicas e redes no hierrquicas, caracterizadas por ligaes horizontais, sendo as noes de integrao,
especializao, complementaridade e sobreposio, necessrias para compreender
a hierarquia urbana.
Os centros que comandam as 12 redes urbanas nacionais se destacam pelas
relaes de controle e comando sobre os centros de nvel inferior ao propagar
decises, determinar relaes e destinar investimentos, especialmente pelas ligaes da gesto federal e empresarial.
Entre as concluses do estudo, destaca-se que em relao aos estudos anteriores sobre a rede urbana brasileira, so verificadas algumas alteraes, tais como:

A rede urbana apresenta notvel estabilidade, principalmente nos nveis

hierrquicos mais altos.
As principais alteraes evidenciadas acompanham o processo de ocupao do territrio no perodo e as mudanas mais freqentes nos nveis de hierarquia intermediria e baixa.
Comparando-se com os centros urbanos identificados em 1966,

verifica-se que os centros que emergiram esto localizados, predominantemente, nos estados de Mato Grosso, Rondnia e Tocantins,
no oeste do Amazonas e no sul do Par. Em menor intensidade no
Maranho e Piau.
622
A tendncia estrutural estabilidade no estrato superior da rede ao longo do tempo comprovada pelas relaes dos 12 centros identificados
como metrpoles, no topo da hierarquia.
Registram-se, fundamentalmente, apenas duas diferenas em relao

ao quadro apresentado ao incio dos estudos do IBGE sobre as regies
de influncia das cidades h 40 anos, a ascenso de Braslia e Manaus.
No estudo de 1978, Braslia classificada como capital regional, mantendo-se subordinada Goinia. J em 1993, foi considerada como
cabea-de-rede, por seu papel poltico-administrativo, como Capital
Federal, por representar um centro de poder e deciso. Manaus, subordinada Belm no estudo de 1966, teve sua emergncia como metrpole regional reconhecida no estudo de 1978.
No segundo nvel, o das capitais regionais, encontram-se alguns centros

que, em 1966, eram classificados como centros subregionais como Porto
Velho (RO), Rio Branco (AC), Barreiras (BA), So Jos dos Campos (SP),
Dourados (MS), etc. Os casos mais extremos so os de Boa Vista (RR),
Araguana (TO), de Ipatinga Coronel Fabriciano Timteo (MG) e do
Novo Hamburgo So Leopoldo (RS), que saltam do quarto nvel para
o segundo, e o de Palmas, criada em 1989, e tambm no segundo nvel.
Na direo inversa, h centros que estavam em segundo nvel da classificao em 1966, e esto no terceiro nvel, em 2007: Floriano (PI),
Garanhus (PE), Jequi (BA), Muria (RJ), Ourinhos (SP), Pato Branco
(PR), Lages (SC), Santa Rosa (RS), Cruz Alta (RS) e Anpolis (GO).
No quarto nvel, nos dois perodos, a flutuao grande: dos 556 centros de nvel 4, em 2007, 238 centros estavam no nvel 4 em 1996 e
254 no eram classificados como centro. Em relao a 1996, dos 507
centros de nvel 4, 218 no se mantm como centros, em 2007.
Foram observadas tambm alteraes no alcance da rede, que as principais mudanas devem-se ao adensamento, ou mesmo emergncia de
redes em territrios de ocupao anteriormente rarefeita, e o fortalecimento do papel das capitais estaduais.
Esse ltimo processo, j sinalizado em 1978, tende a fazer com que as

redes acompanhem os limites estaduais. O surgimento de novos centros de nvel
intermedirio provoca subdiviso das reas de influncia dos grandes centros, no
perodo entre 1966 e 2007.
Como decorrncia dessas alteraes, grandes transformaes ocorrem, principalmente, nas regies Norte e Centro-Oeste e consistem tanto no fracionamento, quanto em alteraes, nas articulaes das redes.
623
Manaus, que, no perodo anterior, j dividira a extensa rea abrangida por

Belm, tem sua rea dividida pela ascenso de Porto Velho, que, incorporando
a rede de Rio Branco, passa a se vincular no mais a Manaus, mas a So Paulo
e a Braslia. A rede de Manaus perde territrio e novos centros consolidam-se,
adensando-se as ligaes pelo fracionamento municipal.
Com a criao do Estado de Tocantins e de sua capital , foi alterada a
estruturao da rede de Goinia. Palmas, alm de assumir a funo de capital do
novo estado, demonstrou forte centralidade e, embora se mantenha na regio de
influncia de Goinia, efetivamente articula sua prpria rede, na qual Araguana
divide a regio de influncia com Marab, no sul do Par, na rea de Redeno,
antes diretamente ligada Belm. Balsas, no sul do Maranho, que est ligada
a trs centros, Imperatriz, Teresina e Araguana, em padres que evidenciam a
permanncia de certa fluidez naquela rea.
Nas redes mais consolidadas, as transformaes so mais restritas e sublinham o crescente comando das capitais estaduais. Observe-se que:

Recife tem sua regio de influncia reduzida, perdendo a rea do sul do

Piau, assumida por Teresina, e passando a dividir a rede de Natal com
Fortaleza.
O alcance da rede de Fortaleza amplia-se tanto a leste, pela rede de Natal, como pela expanso das redes de So Luiz e de Teresina.
Florianpolis assume total controle de quase todo o Estado de Santa

Catarina (excetuando-se a rede de Joinvile, no norte, que continua diretamente ligada a Curitiba) e passa a ter dupla vinculao, participando das regies de influncia de Curitiba e da de Porto Alegre.
No norte do Paran, as redes de Maring e Londrina passam a integrar

a rede de Curitiba, no mais a de So Paulo.
A rede de Uberaba passa a ter dupla vinculao com So Paulo e

Belo Horizonte. A rede de Juiz de Fora passa a ter vinculao com o
Rio de Janeiro dividida com Belo Horizonte. A capital mineira assume as redes de Varginha e de Passos, antes pertencentes a So Paulo,
e as de So Loureno e de Caxambu, subordinadas, anteriormente,
ao Rio de Janeiro.
No captulo dedicado aos resultados intermedirios, so apresentados

os estudos de centralidade, por meio da anlise da gesto federal (Executivo e
Judicirio), gesto empresarial e os equipamentos e servios dos 711 centros urbanos pesquisados.
624
Em relao s reas de influncia, essas foram analisadas luz dos seguintes

indicadores: transporte coletivo, compras, ensino superior, lazer, sade, jornais,
aeroportos e agropecuria, os quais demonstram a centralidade das metrpoles
brasileiras, lideradas, pelo Rio de Janeiro e Braslia metrpoles nacionais e por
So Paulo, a grande metrpole nacional.
A exemplo dos outros estudos analisados nessa seo, a REGIC-2007
apresenta informaes que podem contribuir para o desenho de polticas
pblicas orientadas para a reduo das desigualdades socioespaciais brasileiras.
Igualmente, serve para observar como as alteraes econmicas incidiram sobre
a distribuio de pessoas, servios, equipamentos e instncias de poder poltico
e econmico no pas.
O conjunto formado pelos trs estudos aqui sintetizados conforma um
importante acervo tcnico que inspira e influncia estudos especficos no campo
da compreenso da estrutura e dinmica das redes urbanas nacional e subnacionais e, em uma perspectiva mais ampla, traz desafios para compreender as relaes
existentes entre a rede urbana brasileira ou entre subsistemas dessa rede com as
redes urbanas dos pases vizinhos e, em uma outra direo, podem orientar a realizao de estudos mais amplos, que abarquem a rede urbana do subcontinente.
Nesse sentido, a seo seguinte, traz algumas referncias terico-conceituais
iniciais sobre o tema da rede urbana da Amrica do Sul e prope uma breve caracterizao dessa rede, em um esforo preliminar que, antes de qualquer pretenso,
lana as bases do que se configura como uma nova linha de pesquisa.
3 REDE URBANA DA AMRICA DO SUL: UMA BREVE REVISO CONCEITUAL E
UMA CARACTERIZAO PRELIMINAR
A urbanizao, entendida como o processo de crescimento das cidades, a partir da transformao de uma sociedade rural em uma sociedade majoritariamente urbana, resultado de diversas mudanas que atingem, em um primeiro
momento, a Europa Ocidental sculo XVIII os Estados Unidos sculo
XIX e, mais recentemente, outras pores do mundo, como a Amrica Latina
e a sia sculo XX.
O processo de urbanizao pressupe, em um primeiro momento, a transformao da estrutura econmica, induzindo a processos de migrao campocidade. No mundo atual, a tendncia observada a predominncia de populao
urbana em nmeros bem superiores populao rural em grande parte dos pases,
em especial aqueles que j se industrializaram ou que passam por processos recentes de industrializao e modernizao econmica.
625
A anlise das taxas de urbanizao permite compreender de forma mais

abrangente o atual momento histrico atual. Segundo Egler (2001, p. 4).
No incio do sculo XIX, a populao urbana mundial no atingia 85
milhes de pessoas. Um sculo depois, o efetivo total de 250 milhes. Entre
1900 e 1950, enquanto a populao urbana crescia 240%, a populao total
do planeta crescia cerca de 49%. Mais recentemente, essa posio se confirmou. O nmero total de habitantes em cidades passou de 733 milhes para
mais de 2 bilhes entre 1950 e 1990. Segundo o banco de dados Gepolis,
elaborado por Moriconi-Ebrard, no incio dos anos 1990, 2,27 bilhes de
pessoas viviam em cidades de pelo menos 10 mil habitantes espalhadas pelo
mundo. Esse valor representava o efetivo total da populao mundial nos meados do sculo XX. E o processo continua, pois a estimativa da Organizao
das Naes Unidas (ONU) para 2025 de cerca de 5 bilhes de pessoas
vivendo em cidades. Dessa maneira, quase a metade dos habitantes do planeta
vive em cidades. A segunda metade do sculo XX marcou uma ruptura radical
na histria plurissecular da urbanizao mundial. Podemos quase falar de
uma inflao urbana que alterou profundamente a distribuio da populao no planeta. A maioria, cerca de 60% do total, vive em cidades de pases
em desenvolvimento. A pobreza constitui o horizonte quotidiano da maioria
desses cidados. Isso significa uma outra ruptura com o imaginrio da cidade
como locus de ascenso social, que vigorava quando a urbanizao era um
processo que atingia os pases industrializados ocidentais.
O quadro 02 destaca a distribuio de populao entre o urbano e o
rural em alguns pases selecionados. Entre eles, destacam-se as quatro maiores
economias europias Alemanha, Frana, Reino Unido e Itlia , os Estados
Unidos, o Brasil, Rssia, ndia e China (BRIC) e alm do Brasil, cinco pases
da Amrica Latina Argentina, Colmbia, Chile, Venezuela e Mxico e
mais cinco pases da frica, sia e Oceania frica do Sul, Nigria, Japo,
Coria do Sul e Austrlia.
Nota-se que os pases industrializados apresentam ndices elevados de populao urbana. No grupo do BRIC, o Brasil apresenta o maior ndice de populao
urbana, 86,12%, seguido pela Rssia com 72,79%. ndia e China apresentam
a maioria de sua populao em reas rurais, porm a modernizao econmica
desses pases leva a um aumento considervel da migrao campo-cidade e reestruturao de suas redes urbanas.
626
QUADRO 2
Distribuio da populao urbano rural, por grupos de pases selecionados 2009

Populao total
Populao urbana (%)
Populao rural
(%)
Alemanha
82.166.671
73,73
26,27
Frana
62.342.668
77,55
22,45
Reino Unido
61.565.422
90,05
9,95
Itlia
59.870.123
68,18
31,82
Estados Unidos
314.658.780
82,01
17,09
Brasil
193.733.795
86,12
13,88
Rssia
140.873.647
72,79
27,21
ndia
1.198.003.272
29,76
70,24
China
1.345.750.973
44,04
55,96
Argentina
40.276.376
92,21
7,79
Colmbia
45.659.709
74,77
25,23
Chile
16.970.265
88,75
11,25
Venezuela
28.583.366
93,76
6,25
Mxico
109.610.036
77,53
22,47
frica do Sul
50.190.820
61,22
38,78
Nigria
154.728.892
49,08
50,92
Japo
127.156.225
66,64
33,37
Coreia do Sul
48.332.820
81,71
18,29
Austrlia
21.292.893
88,93
11,07
Pas
Fonte: <http://www.ibge.gov.br/paisesat/>.
O Brasil possui a rede urbana mais complexa e com o maior nmero de

cidades da Amrica do Sul. O pas j desenvolveu diversos estudos institucionais e
acadmicos que acompanham a evoluo dessa rede, porm os processos de integrao econmica e poltica como o Mercosul e a crescente intensificao das relaes
com os pases vizinhos exigem a compreenso da rede urbana do subcontinente.
Compreender a rede urbana do Brasil e as suas relaes com as redes urbanas
dos pases vizinhos na atualidade um desafio a ser cumprido e nessa direo
que o Ipea, desde 2009, vem desenvolvendo pesquisas que apresentam interfaces
sobre esse tema, incluindo, por exemplo, a questo da urbanizao e das transformaes da rede urbana da Amaznia em suas interaes com os pases vizinhos
e suas cidades e regies e ainda as aglomeraes urbanas em reas de fronteira,
temas que sero abordados em outros captulos deste livro.
A rede urbana tem importncia decisiva para a dinmica espacial e, portanto, para o desenvolvimento regional, nacional e internacional, valorizando a
627
dimenso territorial. A manifestao mais concreta dos nveis de integrao territorial em uma determinada regio a estruturao de seu sistema urbano. Pode-se
afirmar que, o estgio de desenvolvimento da rede urbana revela os nveis de integrao produtiva e financeira entre as regies em mbito nacional e internacional.
A recente publicao das REGIC-2007 (IBGE, 2008), abordada na seo
anterior, traz, como vimos, uma metodologia que busca valorizar as estruturas urbanas formadas pela gesto pblica. A metodologia adotada pelo estudo
refora o papel dos centros de gesto do territrio (CORREA, 1995; OLIVEIRA,
2005, 2007), reafirmando a importncia da territorialidade, como um aspecto
fundamental para a compreenso dos processos espaciais no mundo atual
(HAESBAERT, 2004) e que assume papel decisivo no estabelecimento das relaes entre as economias nacionais que se integram em escala supranacional, no
que Sassen denomina de conjuntos globais (SASSEN, 2006).
A importncia das relaes entre cidades em escala supranacional foi originalmente
apontada por Hall (1966), que em trabalho pioneiro destacou o papel das world cities
na configurao de um sistema de fluxos que se propagam alm das fronteiras nacionais.
Antes disso, foi Friedmann (1986) quem traou o contorno de uma
agenda de pesquisas sobre as cidades mundiais, baseando-se nas formulaes de
Wallerstein (1985) que partilham o mundo em centro, semiperiferia e periferia.
Friedmann afirmava que as cidades mundiais constituem a espinha dorsal do
sistema-mundo na atual fase de desenvolvimento do capitalismo e que sua formao ocorria no centro e na semiperiferia, excluindo os pases perifricos de um
papel relevante no circuito mundial.
No incio da dcada de 1990, o debate se ampliou com a publicao do
livro de Sassen (1991) sobre as cidades globais, nominando explicitamente Nova
Iorque, Londres e Tquio enquanto sedes da trade global que emerge aps o
fim da Guerra Fria.
Taylor (1997) procura diferenciar a noo de cidade mundial de cidade
global reforando a importncia da concentrao dos servios especializados nas
cidades globais, o que intensificaria os fluxos intangveis entre os megacentros da
economia mundial.
A emergncia de uma nova Diviso Internacional do Trabalho, baseada em
um sistema global de circulao de informaes em tempo real configuraria a essncia da sociedade informacional (CASTELLS, 1999a, 1999b, 1999c) ou, segundo
Santos, a consolidao do meio tcnico-cientfico-informacional (SANTOS, 1994,
1996) em que as metrpoles desempenham o papel central enquanto loci de inovao e destruio criativa. a partir do papel das metrpoles que se abre o painel de
debate sobre a territorialidade do processo de emergncia das cidades globais.
628
Scott (2000, 2001) amplia as dimenses das cidades globais ao defini-las

como cidades-regies, incluindo a estrutura territorial que as confere poder geoeconmico e geopoltico para projetar sua influncia para alm das fronteiras
nacionais. Para Scott, tanto Nova Iorque, como a Terceira Itlia conformam
cidades-regies globais.
Sassen explica a diferena entre os conceitos definindo as cidades-regies
globais como uma escala territorial e como um construto analtico que envolve
a cidade global naquilo que usualmente est contido pela regio (2001, p. 78).
justamente essa a dimenso territorial, que est presente na relao entre
cidade e regio, que forma o substrato da concepo de rede de cidades formada
pela escola francesa de geografia, cujo principal expoente sobre essa temtica
Michel Rochefort, cuja produo cientfica marcou toda uma gerao de gegrafos brasileiros.
Rochefort (1998, 2007) jamais separou a noo de rede urbana de sua
dimenso territorial, isto , da regio por ela definida. Na sua concepo, redes
e sistemas urbanos so escalas de anlise que se interpenetram, considerando a
dimenso regional e nacional.
No que diz respeito anlise das redes de cidades em escala supranacional, a
principal contribuio da geografia francesa est nos trabalhos de Pumain (2006)
em que a autora procura definir uma tipologia dos sistemas urbanos no mundo
aproximando-se da metodologia proposta por Abbott (1991, 1997) que chama
ateno para a importncia das relaes da cidade com sua regio, lembrando
que a insero de uma determinada cidade nos circuitos globais no explica totalmente o seu processo de desenvolvimento, nem a sua efetiva posio, tanto no
contexto nacional, como internacional.
Tambm merece destaque a concepo de Veltz (1996) que ressalta a dimenso territorial expressa na proximidade geogrfica, na estruturao do sistema de
cidades em escala global.
Os estudos geogrficos brasileiros j possuem uma tradio consolidada na
anlise das redes de cidades. Desde os trabalhos de Santos (1959) e Geiger (1963)
at a publicao atual da REGIC-2007 h um longo percurso em que se destacam os estudos realizados conjuntamente pelo IPEA, IBGE e Nesur/UNICAMP
(2001) que envolveram diversas instituies de pesquisa configurando um vasto
painel da rede urbana no Brasil, com especial destaque para sua dimenso regional,
que tambm est expressa nas contribuies de Meirelles da Motta e Ajara (2001),
Moura e Kleinke (1999) e Moura e Werneck (2001). Essa dimenso est tambm
presente nos textos da coletnea organizada por Gonalves, Brando e Galvo
(2003) que traa um abrangente painel da questo urbana e regional no Brasil.
629
Em trabalhos recentes, a importncia das pesquisas sobre rede de cidades

para as polticas pblicas de gesto do territrio tem sido destacada (EGLER,
2006a, 2008a) e Corra (2004) enfatiza a importncia do tema, embora, como
mostre o autor, seja muitas vezes negligenciado pelos gegrafos. Por outro lado,
trabalhos de economistas regionais como Diniz (2002) avanaram na direo de
novas propostas de regionalizao, utilizando como critrio bsico a rea de influncia dos centros urbanos.
Se os trabalhos relativos rede de cidades e aos sistemas urbanos no pas so
ricos e multifacetados, no que diz respeito Amrica do Sul e ao Mercosul, poucos estudos buscam compreender o processo de conformao da rede de cidades
em escala supranacional e sua influncia no processo de integrao regional.
Em trabalhos anteriores (EGLER, 2001, 2006b), procurou-se destacar o
papel das redes logsticas no processo de integrao regional, destacando-se a
conectividade entre os sistemas tcnicos de transportes, energia e telecomunicaes. Estudos pioneiros, como o de Meneghetti Neto (2005), destacam o papel
de coeso supranacional e as limitaes institucionais da Rede Mercocidades na
Amrica do Sul.
A coletnea organizada por Castells (1973) foi um marco importante na
anlise das cidades latino-americanas e uma avaliao sumria da situao nos
dias atuais pode ser encontrada em Montoya (2005). Estudos sobre as redes de
cidades nacionais dos pases sulamericanos tambm foram realizados por pesquisadores, alguns deles aplicando a metodologia da escola francesa de geografia,
como o caso de Goueset, Mesclier e Deler (2007) sobre a evoluo da rede de
cidades na Colmbia.
A unidade institucional da Amrica do Sul uma construo que est
sendo iniciada (EGLER, 2008b) que se caracteriza no s pelas suas dimenses
continentais, mas principalmente pelas acentuadas transformaes econmicas e
sociais, pela forte dinmica migratria e pela existncia de amplas fronteiras de
recursos em fase de ocupao. No Brasil, observa-se, o rpido crescimento das
regies Norte e Centro-Oeste, em funo da ocupao de novas fronteiras agrcolas e da criao e expanso de cidades. Esse fenmeno aproxima pases vizinhos
a essas regies do pas, modificando o carter da fronteira e contribuindo por
redefinir a rede de cidades em escala continental.
Estudo recente realizado pelo Ilpes/Cepal (2009) discute o papel das cidades latino-americanas na distribuio territorial de renda e na reproduo das
desigualdades em escala continental e um importante esforo de sistematizao
de informaes sobre as cidades latino-americanas foi realizado por Gonzalez e
Rodriguez (2005) que lanou as bases da base de dados DEPUALC.
630
Considerando as bases terico-conceituais e os trabalhos j realizados, nota-se

claramente que h ainda um longo caminho a ser trilhado no que diz respeito aos
estudos da rede de cidades e ao sistema urbano sulamericano. Esse breve resgate dos
esforos de pesquisa j empreendidos no subcontinente confirma a importncia do
tema, mas evidenciam a necessidade de se aprofundarem tais estudos, sobretudo
no contexto atual de transformao econmica e socioespacial das sociedades da
Amrica Latina, em geral, e, em particular, da Amrica do Sul.
Nesse sentido, e ainda de forma preliminar e como forma de estimular o
desenvolvimento de investigaes no mbito dessa linha de pesquisa , a subseo
seguinte traz, ento, uma caracterizao inicial da rede urbana da Amrica do Sul.
3.1 Caracterizao preliminar da rede urbana da Amrica do Sul
O objeto desta subseo propor uma caracterizao preliminar dos aglomerados

urbanos sul-americanos de mais de 100.000 habitantes, conforme levantamentos
preliminares de pesquisa em curso no Ipea.
Conforme levantamentos preliminares realizados com os dados da base
DEPUALC Distribucin Espacial de la Poblacin y Urbanizacin en Amrica
Latina y el Caribe da Celade-Cepal, estima-se que o universo do estudo envolva
entre 270 e 300 cidades sulamericanas.
Esse conjunto representa cerca de 50% da populao total e 65 % da populao urbana da Amrica do Sul (tabela 1).
TABELA 1
Populao por tamanho urbano (Circa 2000) Amrica do Sul

Pas
Cidades > 1 milho

habitantes
Cidades >500 e <1

milho habitantes
Cidades >100 e<500

mil habitantes
Populao
urbana
Populao
total
pop. (mil)
pop. (mil)
pop. (mil)
Argentina
14.575,4
2.810,7
24
4.252,9
32.804,7
Bolvia
2.533,9
517,0
663,9
5.165,8
8.273,3
Brasil
16
61.111,2
5.907,2
96
16.689,3
137.954,0
169.799,2
36.260,1
Chile
5.392,4
1.482,1
16
2.733,8
13.090,1
15.116,4
Colmbia
11.685,3
2.956,4
22
7.692,2
31.525,1
41.468,4
12.070,1
Equador
3.559,3
0,0
11
1.776,5
7.405,2
Guiana Fr.
0,0
0,0
75,7
145,0
192,0
Guiana
0,0
0,0
134,5
216,2
772,3
Paraguai
1.612,8
0,0
222,1
3.040,7
5.183,1
22.048,4
Peru
7.454,0
1.119,0
13
1.539,1
15.458,6
Suriname
0,0
0,0
223,8
361,0
481,3
Uruguai
1.535,2
0,0
0,0
2.974,7
3.241,0
Venezuela
7.962,0
3.065,6
24
3.157,1
20.860,7
23.054,2
Amrica do Sul
35
117.421,6
24
17.858,1
214
39.160,9
271.001,7
337.959,8
Fonte: DEPUALC/Celade/Cepal Total de cidades de mais de 100 mil habitantes (circa 2000 = 273).
631
A anlise dos dados apresentados na tabela anterior mostra que a rede urbana
sulamericana, em um primeiro esforo de caracterizao, apresenta um conjunto
de 35 cidades com mais de 1 milho de habitantes. Desse nmero, praticamente
46% das aglomeraes urbanas com mais de 1 milho de habitantes encontramse no territrio brasileiro e 54% nos outros pases.
Venezuela e Colmbia apresentam quatro cidades com mais de 1 milho de
habitantes Venezuela: Caracas, Maracabo, Valencia, Barquisimeto e Colmbia:
Bogot, Medelln, Cali e Barranquilla; a seguir a Argentina com trs cidades
Buenos Aires, Crdoba e Rosrio; Equador e Bolvia com duas Equador: Quito
e Guayaquil e Bolvia: La Paz e Santa Cruz; Chile, Paraguai, Peru e Uruguai
com apenas um centro urbano com mais de 1 milho de habitantes Santiago,
Assuno, Lima e Montevidu, respectivamente. Guiana Francesa, Guiana e
Suriname no apresentam nenhuma cidade nessa categoria.
Essas aglomeraes urbanas com mais de 1 milho de habitantes configuram-se como os principais ns da estrutura urbana dos pases onde se localizam
e do subcontinente. So cidades que desempenham o papel de centros do poder
poltico capital de pas, estado, provncia e ou departamento , centros industriais e de servios, cidades porturias, entre outros servios mais complexos. A
dinmica econmica presente em seus aglomerados configura-se como fator de
atrao de populao e de investimentos nacionais e internacionais.
Em relao a outras tipologias relacionadas ao tamanho populacional das
cidades, verifica-se tendncia relacionada ao fato do Brasil apresentar a rede urbana
mais complexa e com maior nmero de centros urbanos nas categorias entre 500
mil e 1 milho de habitantes e entre 100 e 500 mil habitantes cidades mdias.
Em uma primeira anlise, os pases que apresentam redes urbanas com maior
nmero de aglomeraes urbanas com mais de 100 mil habitantes, alm do Brasil
(120 cidades), so: Venezuela (32 cidades), Argentina e Colmbia (30 cidades),
Chile (19 cidades), Peru (16 cidades), Equador (13 cidades), Bolvia (7 cidades),
Paraguai (2 cidades), Guiana Francesa, Guiana, Suriname e Uruguai (1 cidade).
TABELA 2
Estrutura da populao por tamanho urbano em porcentagem do total (Circa 2000)

Amrica do Sul
Mais de 5.000
mil
Mais de 1.000
e menos de
5.000 mil
Mais de 500
e menos de
1000 mil
Mais de 100
e menos de
500 mil
Mais de 100
mil
Populao
urbana
33,2
7,0
7,8
11,7
59,7
90,5
Bolvia
0,0
30,6
6,2
8,0
44,9
62,4
Brasil
16,6
19,4
3,5
9,8
49,3
81,2
Chile
35,7
0,0
9,8
18,1
63,6
86,6
Pases
Argentina
(Continua)
632
(Continuao)
Mais de 5.000
mil
Mais de 1.000
e menos de
5.000 mil
Mais de 500
e menos de
1000 mil
Mais de 100
e menos de
500 mil
Mais de 100
mil
Populao
urbana
Colmbia
17,5
10,7
7,1
18,5
53,9
76,0
Equador
0,0
29,5
0,0
14,7
44,2
61,4
Guiana Francesa
0,0
0,0
0,0
39,4
39,4
75,5
Guiana
0,0
0,0
0,0
17,4
17,4
28,0
Paraguai
0,0
31,1
0,0
4,3
35,4
58,7
Peru
33,8
0,0
5,1
7,0
45,9
70,1
Suriname
0,0
0,0
0,0
46,5
46,5
75,0
Uruguai
0,0
47,4
0,0
0,0
47,4
91,8
Venezuela
0,0
34,5
13,3
13,7
61,5
90,5
Amrica do Sul
17,7
17,0
5,3
11,6
51,6
80,2
Pases
Fonte: DEPUALC/Celade/Cepal.
A distribuio da populao entre campo e cidade demonstrada na tabela

acima indica que na maioria dos 16 pases que compem a Amrica do Sul as
populaes so predominantemente urbanas, exceo apenas da Guiana.
Alguns dos pases apresentam taxas de populao acima de 90% da populao, como Argentina, Uruguai e Venezuela, e 80% da populao, como Brasil
e Chile. A mdia geral dos pases coloca a Amrica do Sul como predominantemente urbana, com 80,2% da populao vivendo em cidades.
Com a finalidade de promover uma aproximao mais detalhada com a estrutura urbana da Amrica do Sul, o subcontinente pode ser compreendido a partir de
dois grandes conjuntos regionais e urbanos, histrica e geograficamente diferenciados: o Cone Sul, de um lado, e o Arco Andino e o Caribe Sul-Americano, de outro.
Os pases que integram esses conjuntos so:

Cone Sul Brasil, Argentina, Uruguai, Paraguai, Chile e Bolvia, sendo que essa ltima embora tambm possa integrar o conjunto andino,
sugere-se que seja tratada preferencialmente com suas ligaes com o
Cone Sul, por meio da Bacia do Prata.
Arco Andino e Caribe Sul-Americano Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Guiana, Suriname e Guiana Francesa
Ainda que se possa interpretar e analisar a formao socioeconmica da

Amrica do Sul a partir desses dois conjuntos, sua identificao no deve ser
confundida com a delimitao de conjuntos estanques e desarticulados. O Brasil,
por exemplo, faz parte do Cone Sul, mas possui uma extensa fronteira com os
pases do Arco Andino e tem estreitado suas relaes e intensificado a realizao
de projetos com vrios desses pases.
633
Considerando a existncia de grandes centros urbanos e de redes nacionais importantes nos diversos pases da Amrica do Sul e o avano de processos
de integrao produtiva e de ampliao das redes de infraestrutura econmica e
social, avalia-se como estratgico para o pas o aprofundamento desses estudos,
visando melhor caracterizar as relaes existentes entre o Brasil e seus vizinhos,
seja no Cone Sul, seja no Arco Andino; a conformao do que pode vir a ser
qualificado como um sistema urbano sulamericano; e a configurao de uma rede
de cidades que v alm das relaes e interaes que se do na faixa de fronteira
ou das relaes diretas existentes entre as grandes metrpoles do subcontinente.
Nesse sentido, o aprofundamento das investigaes nessa linha de pesquisa
mostra-se estratgico e traz diversas interaes com temas relevantes para o estudo
da prpria rede urbana brasileira, como o caso dos estudos voltados para compreender a dinmica dos espaos de fronteira, dos estudos voltados para o espao
amaznico, e dos estudos que tratam da integrao da infraestrutura econmica
da Amrica do Sul tratados neste livro e em outros volumes desta publicao.
Os estudos sobre a estruturao da rede urbana do Brasil e a hierarquizao de

seus centros urbanos se fornecem informaes necessrias compreenso do fenmeno da urbanizao no Brasil e formulao de polticas pblicas que possam
contribuir para o desenvolvimento do pas.
A compreenso da estrutura da rede por meio dos conceitos de tipologia e
tamanho de cidades e da configurao de sistemas urbanos constitui elemento
fundamental para a compreenso da realidade urbano-regional do pas, e indispensvel para as diferentes instncias de governo e para a iniciativa privada.
O tamanho e a funo desempenhados pelas cidades, assim como o grau
de interao mantido entre os diversos centros que compem a rede urbana
brasileira, constituem elementos essenciais das dimenses econmica, polticoinstitucional, ambiental e sociocultural do pas. A configurao atual e as tendncias de evoluo da rede urbana so expresso e condio das lgicas e polticas
que determinam a dimenso territorial do planejamento de um pas, bem como
a reflexo sobre os desdobramentos das dinmicas que envolvem o urbano, o
regional e a conformao de territorialidades.
A rede urbana do Brasil se submete a dinmicas internas e externas, com
maior ou menor intensidade, guardando as especificidades de cada regio.
A compreenso da rede urbana do Brasil e os desdobramentos sobre outros
pases parte integrante de contexto socioespacial, em dilogo com o atual
momento vivido pelo pas no cenrio mundial e com o papel que vem desempenhando no subcontinente.
634
A compreenso da rede urbana do Brasil, em um primeiro momento, e das

suas inter-relaes com as redes de pases vizinhos, no que pode ser chamado,
ainda que de forma exploratria, como sendo a rede urbana da Amrica do Sul,
cumpre o papel de entender as lgicas de apropriao, formao, estruturao e
diferenciao que impem padres especficos relacionados criao, expanso e
emergncia de novas realidades.
Nesse sentido, devemos entender que a rede urbana fruto das relaes
e processos construdos historicamente que se rearticulam, dinamicamente, em
novas configuraes socioespaciais, de acordo com as novas dinmicas, resultando
em novos padres, sistemas e tipologias.
Essa complexa dinmica, capitaneada por investimentos de capitais de
empresas e governos nos diversos ns que compem a rede, assume maior destaque nas chamadas localidades centrais, nas metrpoles, por essas terem maior
concentrao demogrfica, por serem centros de controle e gesto do territrio
(campo e cidade) e se tornam o que Corra (2006) chama de centros de acumulao de capitais e poder, difusores de valores e idias, controlando vastas
extenses dentro e fora do territrio nacional.
Nos diversos estudos da rede urbana brasileira, a importncia das metrpoles
encontra-se remarcada e um elemento de convergncia. Em um certo sentido, o
fenmeno da urbanizao vai assumindo, no planeta como um todo, e no Brasil,
em especial, as feies de um processo de metropolizao, no qual so reforadas
e constitudas metrpoles, em seus diferentes nveis hierrquicos.
De certa forma, partindo da constatao da importncia desses centros urbanos de comando sobre o territrio, que o estudo do MPOG dedica-se a propor
investimentos, ou seja, intervenes dirigidas para o ordenamento do territrio,
visando a transformao do perfil ainda extremamente centralizado da rede urbana
do Brasil, que se reflete seja na importncia da metrpole de So Paulo em
termos de concentrao populacional e econmica, seja no papel da rede urbana
litornea do pas para a sua formao socioeconmica e conformao territorial.
V-se, portanto, que o tema das metrpoles emerge como um tema importante e estratgico no que diz respeito ao planejamento e gesto do territrio e,
por extenso, de sua rede de cidades. nesse sentido que, no prximo captulo,
apresentada uma discusso sobre uma das facetas do processo de metropolizao
do pas, procurando entender as condies jurdico-institucionais atuais para a
gesto desses espaos.
Mas a questo das metrpoles, a despeito de sua centralidade, no esgota
o campo das possibilidades dos estudos relacionados rede urbana. No caso do
Brasil, por sua extenso territorial e por sua posio estratgica no contexto do
635
subcontinente sulamericano, outros temas emergem como importantes e devem

ser aprofundados, no sentido da construo de polticas pblicas que favoream
o desenvolvimento do pas.
Alguns desses temas sero objeto de outros captulos deste livro e outros se
encontram, ainda, em outros livros desta publicao acerca das Perspectivas do
Desenvolvimento Brasileiro.
Neste volume, destacamos como temas emergentes ou relevantes a questo das cidades transfronteirias, a partir da anlise do caso da trplice fronteira
Brasil-Argentina-Paraguai; abordamos tambm a questo das especificidades da
formao socioeconmica e das particularidades e transformaes recentes da
rede de cidades da Amaznia, explorando, com mais detalhe, o caso do estado do
Par; e trazemos ainda uma reflexo acerca da rede de cidades do Brasil Colnia
e de como, hoje, essa rede fundadora da rede urbana do pas e, portanto, elemento importante do patrimnio cultural do pas tem sido protegida e gerida
no mbito do marco legal da proteo do patrimnio cultural brasileiro.
A pluralidade e centralidade desses temas para o desenho e para a implementao de polticas pblicas no pas mostra-se, portanto, evidente e sofre as
influncias do que se qualifica como uma complexificao do sistema urbano
global, com o nmero crescente de especializaes produtivas, relacionadas a
diferentes setores da economia agroindstria, energia, indstria automotiva,
comrcio internacional, servios, entre outros , que relacionadas a um conjunto
de cidades dispersas pelo continente resultam em novas dinmicas articuladas em
um cenrio global.
As dinmicas recentes da rede urbana brasileira permitem identificar alteraes significativas nessas estruturas, reflexo das transformaes polticas, econmicas, socioculturais e geoestratgicas e isso ser parcialmente explorado nos
demais captulos deste livro.
Sendo a rede urbana resultado de diferentes processos que envolvem a produo do territrio nacional em diversos momentos histricos, cabe ressaltar, a
necessidade crescente de se compreender a rede urbana da Amrica do Sul como
um conjunto de redes complexas que resultam de diferentes processos histricos pretritos.
Nesse movimento reflexivo, no se pode analisar as tendncias futuras dessa
rede subcontinental sem considerar os processos atualmente em curso, o que diz
respeito principalmente a chamada integrao produtiva do continente. fato,
que a Amrica do Sul passa por transformaes comandadas por diferentes setores metal mecnico, ao, petrleo e gs, agronegcio, turismo, entre outros ,
os quais apresentam variaes de um pas para outro de acordo com as polticas
636
locais e com a atuao de grandes empresas. Portanto, ressalta-se que a complexidade da rede urbana da Amrica do Sul fruto de uma estrutura socioeconmica
que a cada momento se torna mais integrada e complexa.
A constituio da rede urbana e suas especificidades so fundamentais para
a compreenso do mundo atual e o pensar estratgico no futuro. A rede urbana
e sua hierarquia compreendem os centros de financiamento, controle e gesto do
territrio, as regies produtoras de matrias-primas, bens e servios, as redes de
logstica, os centros industriais, de distribuio e comercializao, cada vez mais
dispersos pelas vastas extenses dentro e fora do Continente Sulamericano, integrados, em maior ou menor intensidade, Diviso Internacional do Trabalho.
Avanar nas investigaes e na produo de conhecimento e de anlises relacionadas a esse campo temtico uma tarefa, portanto, relevante e necessria para
a construo de polticas pblicas, que dizem respeito ao regional, ao urbano e
tambm dimenso ambiental.
A rede urbana do Brasil j possui um importante conjunto de estudos produzidos no pas, a partir dos anos 1960, por diversas instituies de pesquisa.
A anlise da evoluo e dinmica dessa rede e de suas tendncias j se encontra
no plano de trabalho de diversas instituies governamentais e, certamente, com
a prxima publicao do Censo Demogrfico 2010, pelo IBGE, ser possvel
produzir anlises e informaes relevantes para a compreenso da rede urbana do
Brasil, nas primeiras dcadas do sculo XXI.
Esse trabalho de anlise e de reflexo deve conformar um movimento investigativo e reflexivo que no pode estar circunscrito apenas anlise da realidade
brasileira, de forma desconectada do processo de integrao produtiva que se
verifica com os pases vizinhos, mas deve se valer do estabelecimento de interaes, trocas e dilogos com os investigadores, pesquisadores e gestores pblicos
dos pases vizinhos muitos dos quais se encontram, tambm neste ano de 2010,
envolvidos na realizao de seus censos para a produo de um conhecimento
que seja til e relevante para o pas, e para a construo de suas polticas pblicas,
e para o subcontinente como um todo, em uma perspectiva de construo de
uma integrao que no se esgote nas relaes comerciais e que contemple outras
dimenses da construo sociocultural.
637
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Captulo 18
Faces da Metropolizao no Brasil: desafios

contemporneos na gesto das Regies
Metropolitanas
1 INTRODUO
Este captulo aborda a metropolizao institucional vivida no Brasil a partir da

promulgao da Constituio Federal de 1988 (CF/88) e discute alguns dos elementos relativos gesto das regies metropolitanas (RMs) do pas, buscando
apontar os desafios e as perspectivas relativos organizao destes territrios,
expressos nas vrias faces da metropolizao no Brasil: o avano do processo
socioespacial de metropolizao, a ampliao do nmero de RMs, a fragmentao
da gesto metropolitana e o relativo abandono/fragilizao dessa questo, ausente
da agenda poltica nacional.
Na seo 2, alguns aportes terico-conceituais sobre a questo metropolitana
so utilizados para explicitar, de forma mais precisa, as diferenas no entendimento
acerca do que seja o processo de constituio das metrpoles, notadamente no
capitalismo contemporneo, e do que pode ser qualificado como sendo o fenmeno de metropolizao institucional, observado na histria recente do Brasil.
Na seo 3, apresenta-se um histrico institucional da criao das RMs no
pas, em que se enfatizam: i) as alteraes ocorridas com a gesto metropolitana a
partir do marco da CF/88; e ii) a fragmentao institucional da gesto metropolitana decorrente do arranjo federativo estabelecido pela nova Carta, notadamente
no que diz respeito questo da definio das competncias relativas ao planejamento e gesto urbana e regional, em geral, e metropolitana, em particular.
Na seo 4, faz-se uma caracterizao preliminar das RMs atualmente existentes no pas, realizando-se a partir da anlise de algumas variveis socioeconmicas elementares (populao e produto interno bruto PIB), uma anlise
comparativa das RMs existentes antes de 1988 com as atuais, na qual se constata
o peso da participao das RMs federais1 no que diz respeito populao e
produo de riqueza do pas.
1. Neste captulo, entende-se por RMs federais as nove RMs criadas por lei complementar federal (LCF) na dcada de
1970; para maiores informaes, ver seo 2 deste captulo. So elas, as RMs de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador,
Belo Horizonte, Rio de Janeiro instituda aps as primeiras , So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
642
Na seo 5, a partir das discusses e dos elementos crticos apresentados no

texto, so apresentadas as consideraes finais, que procuram informar acerca dos
desafios e das perspectivas da gesto metropolitana no pas, em uma discusso que
passa, necessariamente, pelo debate em torno do modelo de federalismo brasileiro.
2 A constituio das metrpoles e a instituio
de Regies Metropolitanas
A metropolizao no consiste, a rigor, em um fenmeno, trata-se de um processo histrico que expressa a estrutura, a forma e a dinmica socioespacial e assume algumas
feies particulares no capitalismo, especialmente em sua periferia. Compreender
a metropolizao, nesse sentido, e em particular no Brasil de hoje, compreender
um pouco mais do funcionamento e da dinmica do capitalismo contemporneo,
notadamente a partir da forma como nele se produz o espao social urbano.
As transformaes por que passa o capitalismo causam efeitos importantes
sobre as RMs2: maior velocidade dos fluxos financeiros e de mercadorias, em um
mercado cada vez mais internacionalizado; reestruturao produtiva da atividade
industrial, que permite a fragmentao de sua produo; e a dinmica do setor de
servios, que se transforma e contribui, seja para a velocidade dos fluxos financeiros e comerciais, seja para a reestruturao produtiva. Estas transformaes geram
maiores incertezas quanto localizao das atividades no territrio e, assim, reforam a centralidade e o papel atual das metrpoles no mundo.
Por outro lado, a unicidade da tcnica (SANTOS, 1996), base material do
capitalismo contemporneo e da globalizao, permite que, pela primeira vez na
histria, o mundo seja reconhecido em sua totalidade, alavancando infinitesimamente a importncia dos meios e dos lugares que concentram as possibilidades
para que sejam feitas as escolhas, tomadas e repercutidas as decises das firmas,
organizaes e pessoas. As metrpoles, as principais cidades do mundo, assumem
ento posio de destaque na diviso internacional do trabalho.
Enquanto tal, o processo de metropolizao no pode ser traduzido somente
a partir da perspectiva das economias de escala associadas urbanizao em geral.
Consiste em processo cuja compreenso no se esgota nas anlises e nas contribuies tericas de nenhum campo particular de investigao cientfica e de
reflexo crtica. Ao contrrio, o entendimento do que motiva, do que caracteriza
e das implicaes desse processo demanda o esforo do dilogo interdisciplinar,
mesmo que no se acredite na possibilidade da construo de consensos no que
diz respeito compreenso do que seja esse processo.
2. O conceito de RM relativamente fluido na literatura internacional, mas como ponto comum traz em sua definio
territrios densamente povoados, com grandes malhas urbanas, integrao de atividades econmicas e fluxos de
comunicaes e transporte. Do ponto de vista institucional, pode ser agrupamentos de municpios, ou at mesmo a
configurao de uma provncia.
Faces da Metropolizao no Brasil...
643
Nesse sentido, um amplo conjunto de autores tem como objeto de pesquisa

e reflexo a questo metropolitana, tratando de entender o processo de formao
das metrpoles e das relaes que se do nos territrios sob sua influncia direta
e indireta; de qualificar as metrpoles e suas regies em decorrncia do papel que
exercem no comando de suas regies e no interior de seus pases; ou ainda de categorizar estas em termos de tipologias que informam sobre sua importncia em
termos da economia no mundo, seja em termos de identificao do que seriam os
diversos nveis de metrpoles globais, regionais, locais etc. , seja na proposio
de hierarquias que expressam a constituio de redes urbanas globais ou, em
uma escala reduzida, de redes urbanas nacionais e subnacionais.
Esse no o objetivo deste captulo, assim como no o a caracterizao
das condies de vida e de reproduo da vida social nas metrpoles brasileiras,
ainda que se parta do reconhecimento de que no espao metropolitano que
se encontra expresso de forma mais viva o conjunto de contradies e tenses
produzidas pelo capitalismo, medida que a constituio e o desenvolvimento
das metrpoles so estimulados e refletem, ao mesmo tempo, o avano das foras
produtivas e da produo de riquezas possibilitado pelo desenvolvimento capitalista e os processos socioespaciais de segmentao, fragmentao e excluso que
so seu corolrio.
As metrpoles contemporneas so os maiores objetos culturais jamais construdos
pelo homem. Nas ultimas dcadas no importa onde se situem , elas trabalham em compasso com o ritmo do mundo, na medida em que a realidade da
globalizao se impe sobre o processo secular de internacionalizao. Desse modo,
essas metrpoles funcionam e evoluem segundo parmetros globais. Mas elas tm
especificidades, que se devem histria do pas onde se encontram e sua prpria
histria local (SANTOS, 1990, p. 9).
Neste captulo, o que se pretende discutir so algumas especificidades da

questo metropolitana no Brasil, muito particularmente no que tangem gesto
metropolitana vis--vis o processo de institucionalizao das RMs. Analisam-se
as relaes existentes entre o processo metropolitano que pode ser identificado
e caracterizado a partir de diferentes abordagens, complementares ou mesmo
divergentes, dependendo da perspectiva terico-conceitual que embasa esta qualificao e a constituio legal de RMs, a partir das condies institucionais que
regulam esse reconhecimento jurdico e que possibilitam a adoo de solues de
gesto de funes pblicas de interesse comum.3
3. As funes pblicas de interesse comum constituem um conjunto de atividades e servios que so compartilhados
pela populao dos municpios metropolitanos. Do ponto de vista institucional, h um reconhecimento legal dessas
funes. A partir da CF/88, a definio das funes pblicas de interesse comum passou a variar de estado para estado.
Ver mais informaes na seo 3 deste captulo.
644
Salienta-se, com isso, a possibilidade de haver distores entre a existncia

de uma metrpole e seu reconhecimento jurdico-institucional. Ou seja, h, de
fato, metrpoles que no so reconhecidas como RMs, assim como pode haver
RMs que, a rigor, no constituem metrpoles.
Ainda que o presente captulo no pretenda explorar o debate relativo ao
processo de formao e consolidao das metrpoles, faz-se necessrio explicitar
alguns entendimentos simples sobre a questo. Parte-se, aqui, do reconhecimento
de que a formao das metrpoles decorre da intensificao do processo de
urbanizao e reflete o desenvolvimento de pelo menos um ncleo urbano (uma
cidade nuclear), em torno do qual se desenvolvem outros ncleos urbanos a ele
articulados, integrados e, finalmente, conurbados.4
A metropolizao consiste em um processo de integrao de territrio a
partir de uma cidade-ncleo, configurando um territrio ampliado, em que se
compartilha um conjunto de funes de interesse comum. A metropolizao
expressa, portanto, a concentrao de pessoas, investimentos, atividades e poder
em uma cidade ampliada ou em ampliao que pode comandar um territrio
maior do que o da cidade-ncleo e desempenhar papis de comando e de poder
importantes no ordenamento regional e no territrio nacional, constituindo ns
de uma rede de cidades que pode, em uma perspectiva ampliada, inserir-se na
prpria hierarquia da rede mundial de cidades.
Embora vrias correntes tericas divirjam em muitos aspectos, em todas
elas as metrpoles possuem um papel fundamental. No caso do espao de fluxos
de Castells (1995, 1999), que remeteria a uma sociedade ps-industrial, liberada
de condicionantes geogrficos, alguns ns nessa rede de fluxos informacionais
seriam necessrios, e estes ocorreriam ou teriam seu controle situado justamente
nas metrpoles, dadas suas condies tcnicas e cientficas e informacionais.
Da mesma forma, para os tericos das world cities (HALL, 1997), ou global cities (SASSEN, 1991, 1994), as metrpoles so pontos essenciais na economia contempornea, tendo em vista a concentrao de servios especializados
e de grande porte, que permitem a conexo com outras metrpoles, em um
mundo globalizado.
Allen Scott assim, como Michael Storper, Edward Soja e John Agnew,
todos da Universidade da Califrnia, ver Scott et al. (1999) , por sua vez, define
o conceito de city region, que pode ser desde uma rea metropolitana como at
um conjunto de regies que se integram produtivamente. Para os autores citados, ao contrrio dos anteriores, a concentrao espacial das atividades favorece
4. A expresso conurbao teria sido cunhada por Patrick Geddes, em 1915, para descrever o fenmeno de urbanizao e metropolizao de Londres e das regies industriais inglesas.
645
a atividade industrial ainda o motor da economia , ao diminuir os custos de

transao em um mundo de produo em que a tecnologia joga um papel crucial.
Para Veltz (1996, 2002), as metrpoles no permitem apenas o acesso a mercados de trabalho qualificados, a uma demanda numerosa, diversa e sofisticada
e boa infraestrutura. O fundamental, alm do futuro previsvel dos clculos
racionais, seria o que a dimenso metropolitana oferece como garantia para um
futuro incerto, muito mais que outros tipos de territrio.
Ainda que possa haver um debate em torno do que caracteriza o processo de
formao das metrpoles, alguns elementos de consenso permitiriam que pesquisadores e tericos de diferentes perspectivas analticas partilhassem do reconhecimento da existncia de algumas metrpoles. o caso de Nova Iorque, Londres
e Paris, no plano internacional, assim como de So Paulo e Rio de Janeiro, no
plano nacional.
Assim, h um conjunto de metrpoles quase unanimemente reconhecidas
como tal, tanto a partir da escala de ao quanto quando analisadas enquanto
fenmeno social e espacial. Mas no Brasil, em particular, como se ver a seguir,
h um conjunto de aglomeraes urbanas que no so reconhecidas por todos
como metrpoles, ainda que se reconhea que algumas aglomeraes destas, tanto
quanto algumas metrpoles, desempenhem um papel importante no desenvolvimento de seus territrios e de suas regies de influncia, conquanto sejam polos
de desenvolvimento.
No Brasil, esse descolamento entre o reconhecimento de uma metrpole
ou seja, a identificao e a caracterizao do processo de metropolizao e a instituio de uma RM tem se aprofundado, desde as alteraes trazidas pela CF/88.
As metrpoles brasileiras, em especial as definidas como tal nos anos 1970, tm
seu estatuto de RM acoplado ao processo histrico que levou produo do
espao metropolitano.5
No entanto, diversas aglomeraes urbanas e um conjunto expressivo de
microrregies, que sequer apresentam a ocorrncia de ncleos urbanos conurbados e que partilhem um conjunto expressivo de funes pblicas de interesse
comum, possuem o estatuto de RM, ainda que no constituam territrios reconhecidos como metropolitanos. So regies metropolitanas sem metrpoles.6
5. No se quer aqui afirmar que isto tenha se dado sem conflitos e/ou assimetrias. A prpria regionalizao que criou
as metrpoles, em 1973, assumiu critrios ao menos bastante flexveis ao definir Belm entre as primeiras oito RMs.
Sobre esse histrico, ver Souza (2006a).
6. Vale salientar que a acelerao do processo de metropolizao institucional observada nos ltimos anos no espelha, de forma acurada, este tipo de processo no pas, havendo um claro descolamento entre um e outro. Para ilustrar
esse descolamento, ver, na seo 3 deste captulo, quadro que observa a classificao dos principais municpios das
RMs atuais no estudo Regio de Influncia das Cidades (REGIC) do Instituto Barsileiro de Geografia e Estatstica (IBGE).
646
O descolamento entre o processo metropolitano e seu reconhecimento

jurdico-institucional configura um elemento chave para: i) contribuir para o
debate sobre o que so as RMs no Brasil, sua formao e como esse reconhecimento relaciona-se ou no a projetos de desenvolvimento regional e nacional; e
ii) identificar e caracterizar o que seriam os desafios e as perspectivas para a gesto
das RMs legalmente institudas, o que remete ao debate sobre a questo federativa
e a cooperao entre os entes federados.
Assim, de um lado, ser feito um breve histrico institucional das RMs no
pas, a partir da criao das primeiras destas, em 1973, por meio da LCF no 14,
de 8 de junho de 1973, passando pelas alteraes na institucionalizao e gesto
metropolitana da CF/88, at o quadro atual, em que so reconhecidas 36 RMs e
trs regies integradas de desenvolvimento (Rides), o equivalente da RM quando
se abarca municpios de mais de uma unidade da Federao. Ser feita, neste
sentido, uma breve caracterizao dessas RMs e Rides, ainda que, conforme fora
salientado anteriormente, no se pretenda aqui apresentar um quadro detalhado
das condies sociais e econmicas destes territrios.
De outro, considerando o que legalmente uma RM, o captulo pretende
investigar como est hoje, de modo geral, a gesto das funes pblicas de interesse comum nesses territrios, quais arranjos e desenhos institucionais esto
sendo empregados na gesto dessas funes e quais desafios e perspectivas se colocam para esta gesto.
3 Histrico institucional das Regies Metropolitanas no Brasil
3.1 As primeiras regies metropolitanas do Brasil e o modelo inicial de
gesto metropolitana
As primeiras oito RMs foram institudas no Brasil pela LCF no 14.7 Naquele
momento dos anos 1970, no perodo de maior centralizao e concentrao de
poder e de recursos no nvel da Unio, durante a ditadura militar, as RMs eram
compreendidas como parte de uma estratgia de desenvolvimento nacional,
remetendo-se ao projeto centralizado e tecnocrtico de planejamento que culminaria com o lanamento do II Plano Nacional de Desenvolvimento (PND),
no fim de 1974.
A partir dos anos 1960, o Estado brasileiro sofre profundas mudanas,
muitas delas em decorrncia da centralizao do poder com o golpe militar de
1964. Inaugura-se, assim, um perodo de forte interesse e crena no planejamento
7. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (RMRJ) viria a ser criada por meio da LCF no 20, de 1o de julho de 1974,
que determinou, entre outras normativas, a fuso dos estados da Guanabara e do Rio de Janeiro, que vigorou a partir
de 15 de maro de 1975.
647
tecnocrtico e centralizado como forma de induzir desenvolvimento. O crescimento do pas, desacelerado apenas com a crise do petrleo em 1973, determina
os cursos da ao do governo federal na integrao do territrio, na criao de
fluidez para pessoas e mercadorias, sendo que as grandes cidades, aladas em 1973
condio institucional de RMs, tm papel fundamental nessa estratgia por
serem as reas do territrio que concentram os meios e os modos de efetivao do
projeto nacional em curso.
Nesse perodo, so inauguradas as estruturas de planejamento formal de
longo prazo, at ento precrias no pas. Oramento, planejamento e estruturas tcnicas capazes de projetar a interveno do Estado de maneira articulada
e continuada, se existiam nos pases desenvolvidos, ainda eram novidades no
Brasil. Em 1964, foi criado o Escritrio de Pesquisa Econmica Aplicada (Epea),
transformado no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea), em 1967,
e que elaborou, junto ao Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral,
o Plano Decenal 1967-1976, que, no implementado, deu referncias para os
PNDs que se seguiram.
Em 1966, foram criados setores de desenvolvimento urbano no mbito do
Ministrio do Planejamento e do Ipea. E em 1967, o Ministrio do Interior criou
um setor voltado exclusivamente para assuntos municipais.
Desde 1964, h uma forte presena do governo federal na poltica urbana.
Efetivamente e pela primeira vez no pas, passa a existir uma poltica habitacional
com a criao do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), do Banco Nacional da
Habitao (BNH) e do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (SERFHAU),
este ltimo tendo como um de seus objetivos a implantao de um sistema nacional de planejamento local integrado, com financiamento para o desenvolvimento
dos planos diretores locais.
Os PNDs (I PND Lei no 5.727/1971 e II PND Lei no 6.151/1974)
inauguraram a ao concertada do Estado na integrao de todo o territrio
nacional, sendo o II PND mais explcito no que se refere cidade ao dedicar um
captulo especial ao desenvolvimento urbano.
O II PND reconhece que o Brasil se torna um pas urbano e, com isto, vincula a questo urbana a uma estratgia de desenvolvimento e integrao nacional.
As metrpoles nacionais, definidas concomitantemente, passam a ser um meio e
instrumento da poltica do Estado central para desenvolver o pas, por meio da
canalizao de investimentos para esses territrios. Alm disso, os intensos movimentos migratrios para estas cidades e o crescimento do milagre econmico
implicavam no aumento da demanda por investimentos em infraestrutura social
e urbana nessas metrpoles.
648
nesse contexto que surgem as primeiras RMs, em 1973, seguidas da

instituio da Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana
(CNPU) (Decreto-Lei no 74.156, de 6 de junho de 1974), que tem como finalidade implantar o sistema de RMs e propor diretrizes, estratgias e instrumentos
da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, alm de elaborar as normas
para sua implementao. Sua extino s aconteceu com a criao do Conselho
Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), em 1979, que deveria propor
a Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano com base no desenvolvimento
nacional, algo que culminou na edio do Decreto-Lei no 91.248, de 15 de maio
de 1985. Ele define a finalidade, a estrutura e a competncia do CNDU, formado
por diversos representantes de rgos pblicos e da sociedade civil, tendo particularmente forte a representao das RMs, contando cada uma delas com trs
representantes definidos pelo conselho deliberativo da RM.
O estabelecimento das primeiras RMs brasileiras foi, portanto, promovido
pela Unio, em uma perspectiva de planejamento que, de alguma forma, inseria
a questo metropolitana na agenda de desenvolvimento nacional, como o Sistema
de Regies Metropolitanas,8 em uma perspectiva integradora do territrio.
A LCF no 14/1973 determinava a criao, para cada RM, de um conselho deliberativo, com membros nomeados pelo governador do Estado o qual,
por seu turno, era nomeado pelo presidente da repblica , e de um conselho
consultivo, formado por representantes dos municpios que compunham a RM
em questo.
O conselho deliberativo tinha como atribuies: promover a elaborao
do plano de desenvolvimento integrado da RM e a programao dos servios
comuns; e coordenar a execuo de programas e projetos de interesse desta. A lei
previa a unificao da execuo dos servios comuns, por meio de concesso, seja
para uma entidade estadual, seja pela constituio de uma empresa metropolitana,
seja mediante o estabelecimento de convnios que permitissem tal unificao da
execuo dos servios comuns.
O conselho consultivo, por sua parte, tinha como atribuies: opinar, por
solicitao do conselho deliberativo, em questes de interesse metropolitano; e
sugerir ao conselho deliberativo a elaborao de planos regionais e a adoo de
providncias relativas execuo dos servios comuns.
8. O Sistema de Regies Metropolitanas foi estabelecido pelo Decreto no 74.156, de 6 de junho de 1974, que criava
a CNPU. Em seu Art. 1o consta: Fica criada a Comisso Nacional de Regies Metropolitanas e Poltica Urbana-CNPU,
com a finalidade de acompanhar a implantao do sistema de regies metropolitanas e de propor as diretrizes, estratgia e instrumentos da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano, bem como de acompanhar e avaliar a sua
execuo (grifo nosso).
649
A LCF no 14/1973 trazia a definio dos servios comuns de interesse

metropolitano, a saber: o planejamento integrado do desenvolvimento econmico e social; o saneamento bsico, notadamente abastecimento de gua e rede de
esgotos e servio de limpeza pblica; o uso do solo metropolitano; os transportes
e o sistema virio, a produo e a distribuio de gs combustvel canalizado; o
aproveitamento dos recursos hdricos e o controle da poluio ambiental; e os
outros servios, includos na rea de competncia do conselho deliberativo, que
viessem a ser definidos por lei federal.
Finalmente, trazendo um elemento que, posteriormente, viria a se constituir em um dos mais importantes se no o principal estmulos instituio
de RMs, a LCF no 14/1973 estabelecia que os municpios inseridos em RMs
que participassem da execuo do planejamento integrado e dos servios comuns
teriam preferncia na obteno de recursos federais e estaduais, seja sob a forma
de financiamentos, seja sob a forma de garantias para emprstimos.
Alguns autores que participaram do momento em questo defendem a tese
de que, mesmo neste momento de planejamento tecnocrtico e fortemente centralizado, h um forte descolamento entre as definies tcnicas acerca da institucionalizao das RMs, o fato poltico e a realidade do processo de metropolizao
em si. Maria Adlia de Souza, que trabalhou na elaborao das pesquisas para a
definio das RMs, relata que a LCF no 14/1973 foi elaborada revelia do grupo
de estudos incumbidos desta tarefa. A prpria regionalizao que inclua Belm
entre as primeiras oito RMs foi definida nos gabinetes do Ministrio da Justia
(MJ). Segundo a professora,
() houve uma gritaria geral por parte de governadores e prefeitos das cidades que
no foram consideradas no bojo da regionalizao de metrpoles. As cidades escolhidas pelo governo militar receberam aes e destinao de recursos. Desse modo,
o desenvolvimento da institucionalizao das regies metropolitanas no Brasil sempre seguiu margem de todas as reflexes sobre a poltica urbana brasileira, e at
hoje segue margem das polticas territoriais (SOUZA, 2006a, p. 30).
Ainda que naquele momento inicial, a discusso em torno da criao das

RMs tenha sofrido evidentes interferncias decorrentes de definies polticas,
a criao das RMs pelo governo federal fazia parte de um projeto de desenvolvimento nacional e as RMs federais podiam ser, efetivamente, consideradas
metrpoles nacionais ou regionais. Para sua gesto, foram criados instrumentos
e mecanismos capazes de efetivar esta institucionalidade, ou seja, os mecanismos
que buscavam possibilitar a gesto das regies, em um projeto nacional, alm
de serem destinados recursos para que estas cumprissem o papel designado no
contexto do desenvolvimento.
650
3.2 A Constituio Federal de 1988 e o federalismo brasileiro
A CF/88, no contexto da crise econmica e poltica dos anos 1980, consiste em

uma tentativa de, no processo de reestruturao do Etado brasileiro, repactuar a
Repblica agora em bases democrticas e estabelecer novas bases para a (re)
construo da nao.
A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unidade indissolvel dos
estados, dos municpios e do Distrito Federal (DF), passa a ser regida por uma
nova Carta Magna que traz uma combinao de reformulao do pacto federativo, de descentralizao poltica e de valorizao da participao social na gesto pblica.
Muitos dos tericos do federalismo estabelecem uma correlao entre o
federalismo e a descentralizao. A distribuio de competncias entre os entes
federados, visando promoo da cooperao e da solidariedade entre eles,
caminha pari passu com a descentralizao, entendida como a transferncia de
atribuies, capacidades, recursos e condies tcnicas para os entes subnacionais
gerirem, de forma autnoma, suas polticas (COSTA, 2008).
Federao e descentralizao so percebidas como formas mais eficientes e
democrticas de promover o planejamento e a gesto territorial, como sustentam
Zimmermann (2005), Castro (2005), Merlin (2004), Souza (2006b) e Rocha (2006).
Na prtica, contudo, experincias concretas como a brasileira mostram
como possvel a convivncia do federalismo formal com a centralizao polticoadministrativa. No por acaso, os crticos da excessiva centralizao do Estado
brasileiro chamam ateno para o fato de que apenas a partir da CF/88 salvo,
talvez, o curto perodo de vigncia da Constituio Federal de 1946 que o
Brasil se estrutura, efetivamente, como uma Federao.
Conquanto a CF/88 tenha promovido a repactuao da Federao brasileira, reafirmando o federalismo cooperativo, Zimmermann observa que:
() o federalismo cooperativo brasileiro tornou o nosso Estado federal muito mais
orgnico e de poderes superpostos. Neste tipo de realidade, com os entes estaduais
organizando-se cada vez mais imagem e semelhana da Unio, inclusive nos detalhes mais secundrios e igualmente danosos autonomia destes entes federativos,
pouco nos resta daquilo que poderamos conceber como uma verdadeira Federao
(2005, p. 60-61).
Propondo um federalismo distinto do modelo dual americano, a Constituio

Federal prope um federalismo por cooperao jurdica (MERLIN, 2004), que
reconhece os municpios como entes da Federao, nos termos dos Arts. 1o e
18, embora esse reconhecimento no seja plenamente aceito pelos tericos do
Direito Constitucional.
651
Castro (2005) considera que os municpios no fazem parte da Federao,

seja por poderem ser extintos ou criados por deliberao das Assembleias
Legislativas, obedecidos os dispositivos constitucionais, por no terem representao no Senado Federal, por no poderem propor emendas Constituio Federal,
ou ainda por no possurem Poder Judicirio.
Merlin (2004) e Zimmermann (2005) tendem a reconhecer o municpio
como ente da Federao, mas fazem crticas ao federalismo brasileiro, considerado como inovador para alguns e como um extico sistema federativo tridimensional para outros.
A polmica em torno do pacto federativo brasileiro apenas se fez acirrar
com a nova Constituio. Autores que trabalham na avaliao de polticas sociais,
como Arretche (2000), Melo (1999) e Sposati e Falco (1990), para citar alguns,
reconhecem que o pacto se fez acompanhar por um movimento de descentralizao da gesto das polticas sociais, assumindo, em alguns casos, a forma da
municipalizao e, em outros casos, a da estadualizao.
No caso brasileiro, em que a refundao da Federao assumiu o perfil de
uma descentralizao em termos polticos, reconhece-se a combinao da descentralizao poltica e administrativa, reforada pelos programas voltados para
a descentralizao das polticas sociais, como o caso da sade, da educao e da
assistncia social.
Em relao questo tributria, reconhece-se a descentralizao dos recursos propiciada pela Constituio Federal, fazendo elevar a participao de estados
e municpios no bolo das receitas governamentais e garantindo uma autonomia
relativa para estes no que diz respeito sua gesto tributrio-financeira.
No entanto, para autores como Zimmermann (2005), a CF/88, embora
funde nosso federalismo tridimensional, refora de forma acentuada o papel da
Unio no mbito de nossa Federao e reduz, excessivamente, as possibilidades
de instaurao de um verdadeiro federalismo.
J para autores como Castro (2005), embora a descentralizao seja uma forma
assumida por nosso federalismo, exemplos de uma recentralizao se multiplicam.
Em um balano sobre a questo do federalismo, da descentralizao e das
questes regionais, Rocha (2006, p. 47) observa que a desigualdade regional
(...) exige mecanismos de coordenao por parte do governo central como forma
de estabelecer polticas compensatrias. Como efeitos negativos da descentralizao, considerando as dificuldades encontradas para fazer valer seu projeto,
observa-se, ento, o fortalecimento de elites regionais pouco republicanas,
competio predatria entre entes federados e falta de cooperao e coordenao
intergovernamentais (2006, p. 49).
652
Esse quadro agravado por questes poltico-partidrias que impem

desafios para um planejamento territorial descentralizado. Na medida em que
os trs nveis de governo esto submetidos a eleies, a existncia de rivalidades
interterritoriais, sobretudo nos planos regional e local, torna ainda mais difcil
a coordenao vertical e horizontal entre os nveis de governo, ficando o planejamento territorial e, em particular, a gesto metropolitana submetidos lgica
poltico-eleitoral.
Observadas as crticas aqui apontadas, o reconhecimento do municpio
como ente federado no contexto do novo pacto federativo, associado s polticas
de descentralizao das polticas sociais, promoveu a valorizao da esfera municipal de poder, ainda que o balano entre o repasse de recursos para os cofres
municipais e a transferncia de competncias para os governos locais apresentassem uma dinmica de desequilbrios que se alternaram ao longo dos anos 1990 e
2000 (ARRETCHE, 2000).
O arranjo federativo ensejado pela CF/88, no entanto, se valorizou a esfera
municipal ainda que tenha reservado a maior parte das competncias legais
Unio (Art. 21 e 22 da CF/88, em especial) , tambm ensejou a superposio de atribuies entre os entes federados e promoveu a desvalorizao dos Estados-membros
da Federao, sobretudo no que diz respeito ao planejamento regional (CASTRO,
2005), ainda que lhes tenha atribudo competncia para a instituio de RMs.
A CF/88 atribui Unio a competncia pela elaborao e execuo dos
planos regionais de gesto do territrio e de desenvolvimento econmico e social,
assim como pela definio das diretrizes do desenvolvimento urbano incluindo
a questo da infraestrutura socioambiental e de transporte (Art. 21). J o 3o
do Art. 25 delega aos estados a instituio de RMs, de aglomeraes urbanas
e microrregies, para integrar a organizao, o planejamento e a execuo das
funes pblicas de interesse comum, enquanto o inciso VIII do Art. 30 estabelece
que cabe ao municpio a gesto de seu territrio, por meio do planejamento e
controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano.
A coordenao entre os trs nveis governamentais mostra-se especialmente
complexa. Nesse sentido,
() a crise do federalismo brasileiro deve ser encarada com um olhar atento a esse
sistema de repartio de competncias e ao seu funcionamento (ou no funcionamento), pois dele decorrem as principais deficincias nas relaes intergovernamentais, que tm comprometido, de uma forma geral, a eficcia das polticas pblicas
no Brasil (SOUZA, 2006b, p. 68).
Especificamente em relao ao planejamento e gesto territorial, a CF/88

no s fortaleceu os municpios e promoveu, ao mesmo tempo, uma valorizao
653
da esfera e do poder local, concorrendo para a descentralizao poltica e do planejamento e da gesto do territrio, mas tambm produziu um enfraquecimento
do planejamento regional e da gesto metropolitana, mesmo tendo repassado
para os estados a competncia de instituir as RMs, o que poderia ser interpretado
como um movimento descentralizador.
No entanto, com a valorizao concomitante do poder municipal e, principalmente, as falhas de articulao entre as trs esferas de governo e as deficincias
nas relaes intergovernamentais, expressando os problemas do federalismo brasileiro, a gesto metropolitana no Brasil entra, a partir de 1988, em um processo
de enfraquecimento e desarticulao.
Essa desarticulao e esse enfraquecimento da questo metropolitana contrastam com os desdobramentos institucionais da poltica urbana no Brasil a
partir de 1988, que culminaram na aprovao unnime do Estatuto da Cidade,
no Congresso Nacional, em 2001, e na criao do Ministrio das Cidades
(MCidades), em 2003.
Esses avanos institucionais so resultantes da articulao social em torno
das questes urbanas locais, no que concerne s necessidades de habitao, saneamento e acesso cidade, e expressam uma diretriz importante de valorizao
do planejamento, que entendido como um instrumento da luta pela reforma
urbana, orientado para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana.
A gesto metropolitana, por sua vez, perdeu importncia em termos do
papel que lhe fora atribudo nos anos 1970 e teve sua eficincia, sua eficcia e sua
efetividade colocada em xeque pelo fortalecimento no apenas do poder municipal, mas tambm do local como lcus da luta poltica, e pelas deficincias nas
relaes intergovernamentais no mbito do federalismo tridimensional brasileiro.
As mudanas de carter legal-normativo da CF/88, que esvaziaram a institucionalidade da RM, desarticularam o sistema de regies metropolitanas constitudo
at ento e possibilitaram a criao de novos e diferentes formatos metropolitanos
em cada um dos estados, no necessariamente acoplados s estratgias nacionais,
foram acompanhadas do esvaziamento dos instrumentos de gesto nacional,
identificados com o poder central; logo, com o autoritarismo precedente.
Essa realidade, que tem no municpio e na descentralizao do poder a identificao com a redemocratizao que move o perodo, ganha contornos agudos
com as graves e cclicas crises macroeconmicas e a perda de outros instrumentos
importantes de efetivao das polticas nacionais, como a falncia do BNH, em
1986, e a descontinuidade institucional do tema da habitao que vai se verificar
at o incio dos anos 2000.
654
As crises econmicas foram acompanhadas por profundas indefinies institucionais no cenrio poltico e na poltica urbana em especial; neste ltimo caso,
ao menos at o fim de 1995, quando foi criada a Secretaria de Poltica Urbana
no Ministrio do Planejamento e Oramento, depois substituda pela Secretaria
Especial de Desenvolvimento Urbano, ligada Presidncia da Repblica (PR).
Se, no campo das lutas sociais a questo urbana, tem papel relevante e mobiliza a sociedade na proposio de polticas, aes e mesmo de legislao ver
proposio do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), por
meio de iniciativa popular, em 1992, e institudo pela Lei Federal no 11.124, de
16 de junho de 2005 , no caso da questo metropolitan, as discusses ficam
restritas s reas tcnicas dos governos, sendo o maior apelo social da questo
algo extremamente errtico e pontual que a discusso do valor das passagens no
transporte pblico intermunicipal.
Nesse contexto, surge o Frum Nacional de Entidades Metropolitanas
(FNEM), criado em 1995, quando da comemorao dos 20 anos da Fundao
Metropolitana de Planejamento (Metroplan), em Porto Alegre, o qual vem concentrando, desde ento, as discusses acerca da institucionalidade e da gesto
metropolitana no Brasil.
A criao do FNEM trazia em seu bojo uma srie de crticas ao esvaziamento
do papel do planejamento nas polticas pblicas. Na primeira reunio do FNEM,
estavam representadas nove RMs, alm da PR e do Ministrio do Planejamento.
Esta primeira reunio apontou a finalidade do frum constituir um espao privilegiado de discusso e intercmbio sobre processos metropolitanos e polticas
pblicas correlatas (FNEM).
A atuao do FNEM se divide em trs momentos. Da sua criao, no fim de
1995 at o incio de 1999, aconteceram oito reunies com relativa periodicidade
e continuidade dos trabalhos. Em seguida, h um perodo de esvaziamento, para,
apenas em 2008, haver seu ressurgimento com trabalhos peridicos. Interessanos, em especial, esse primeiro momento, visto que o segundo de esvaziamento
e o terceiro ainda se inicia.
Em sua terceira reunio, em 29 de outubro de 1996, a entidade lana a
Carta de Braslia, colocando-se como um frum articulador de polticas nos
nveis federal e municipal com o compromisso com o planejamento e a gesto.
Esta reunio, que parece ter contado com a maior representao de RMs 12 ao
todo , teve um forte posicionamento poltico, ao redigir a citada carta, lev-la ao
Congresso Nacional, apontar rgos, entidades e setores da sociedade estratgicos
para a legitimao da entidade; entre eles, o prprio Congresso Nacional e o
Frum Nacional da Reforma Urbana (FNRU).
655
A anlise das atas do frum em seu primeiro momento deixa claro certas
dificuldades de instituio de um frum de entidades profundamente assimtricas, vivendo momentos e contextos polticos completamente distintos. Alguns
temas, entretanto, parecem se consolidar nas discusses: definio das funes de
interesse comum, financiamento dos rgos metropolitanos, critrios para definio de municpios metropolitanos, centralismo do governo federal, parcelamento
urbano e transporte em RMs, entre outros.
No fim de 1998, j se apontavam a preocupao com o calendrio polticoeleitoral de 1999 e a mudana dos governos estaduais. Fica claro, nesse momento,
que o frum, enquanto entidade de natureza espontnea, sofre da mesma descontinuidade de outras formas de cooperao na Federao brasileira. Propostas
estratgicas so feitas para a sua permanncia em atividade, mas, aps a reunio
de abril de 1999, o frum apenas foi se reagrupar em duas ocasies, a saber, no
fim de 2001 e no incio de 2002.
Autores, como Cardoso (2003), De Grazia (2003), Ribeiro (2003) e Ribeiro
e Cardoso (2003), ao fazerem um relato do planejamento urbano no Brasil e de
seus principais instrumentos, argumentam que o Estatuto da Cidade deve ser percebido como uma conquista dos movimentos populares e dos setores empenhados em tornar possvel a reforma urbana. Pode-se, ento, fazer um contraponto
ao que vem se dando com a gesto metropolitana, questo pouco enfatizada no
mbito da administrao federal e que encontra srios obstculos e desafios no
sentido de superar as falhas do arranjo federativo brasileiro. Mais que isto, fica
evidente que a questo metropolitana no motiva o cidado metropolitano, que
se identifica com questes locais, municipais, de sua cidade, ainda que haja profunda interao e interdeterminao de temas relevantes como os servios pblicos de interesse comum.
3.3 O fenmeno da metropolizao institucional no Brasil: criao de
regies metropolitanas em um quadro de esvaziamento institucional e
de crise financeira
A partir da vigncia da CF/88, a criao das RMs deixa de ser feita pela Unio
e passa a ser competncia dos estados. Inicia-se, ento, o aumento no nmero
de RMs institudas legalmente no Brasil, um processo de metropolizao institucional que culmina, hoje, com a existncia de 39 regies, entre RMs e Rides,
que envolvem um total de 476 municpios, alm do DF. Comparativamente, em
1973, eram oito RMs, somando 113 municpios.9
9. Essas oito primeiras RMs a do Rio de Janeiro seria instituda apenas em 1974 somam, hoje, 177 municpios,
resultado da incluso de novos municpios e da subdiviso de antigos.
656
O quadro 1, apresentado nas pginas seguintes, traz a relao das RMs

atualmente existentes no Brasil.10 Nele, consta a referncia da lei complementar
(LC) responsvel pela criao da RM/Ride, o nmero de municpios relativo
ltima alterao de sua composio na data de referncia a saber, 31 de janeiro
de 2010 e a legislao que trata da gesto metropolitana, envolvendo a definio das funes pblicas de interesse comum, o desenho institucional da gesto
metropolitana e seu modelo de financiamento.
QUADRO 1
Caracterizao institucional das RMs no Brasil

Nmero de
municpios (31 de
janeiro de 2010)
Regies Metropolitanas (RMs)
Instrumento legal e data de

criao
Lei especfica que trata da gesto

metropolitana
RM de Belm (PA)
LCF n 14, de 8 de julho de

1973
LCE1 no 27, de 19 de outubro de 1995

(institui a RM e cria conselho e fundo)
RM de Manaus (AM)
LCE no 52, de 30 de maio

de 2007
LCE no 52, de 30 de maio de 2007,

complementada pelas LCEs no 60, de
3 de maro de 2008, e no 61, de 29 de
abril de 2008
RM de Macap (AP)
LCE no 21, de 26 de fevereiro

de 2003
No h lei especfica. Sequer a LCE

trata da questo metropolitana
RM do Recife (PE)

1973
14
LCE no 10, de 6 de janeiro de1994
RM de Salvador (BA)
LCF no 14, de 8 de julho de

1973
13
No foi encontrada LCE relativa

gesto metropolitana
RM de Fortaleza (CE)

1973
15
LCE no 18, de 29 de dezembro de

1999, alterada pela LCE no 34, de 23
de maio de 2003
RM do Cariri (CE)
LCE no 78, de 26 de junho

de 2009
LCE no 78, de 26 de junho de 2009
RM da Grande So Lus (MA)
LCE no 38, de 12 de janeiro

de 1998
LCE no 69, de 23 de dezembro de 2003
RM do sudoeste maranhense
(MA)
LCE no 89, de 17 de
novembro de 2005
LCE no 89, de 17 de novembro de 2005
RM de Natal (RN)
LC no 152, de 16 de janeiro
de 1997
10
LCE no 152, de 16 de janeiro de 1997,

e alteraes posteriores
RM de Joo Pessoa (PB)
LCE no 59, de 30 de
dezembro de 2003
13
RM de Campina Grande (PB)
LCE no 92, de 15 de
dezembro de 2009
23
Regio Norte 3 RMs e 15 municpios

o
Regio Nordeste 12 RMs e 166 municpios

o
(Continua)
10. As informaes sobre as RMs existentes no Brasil tm como referncia aprovao de criao e definio de composio e estrutura de RMs em 31 de janeiro de 2010. Por ser matria de competncia estadual, o acompanhamento
da composio atualizada das RMs brasileiras exige a consulta permanente s leis complementares estaduais de todos
os estados brasileiros. Trata-se, portanto, de um dado que varia muito, exigindo um trabalho cuidadoso na produo e
na publicao de informaes e dados sobre as RMs do pas.
657
(Continuao)
Nmero de
municpios (31 de
janeiro de 2010)

criao

metropolitana
RM de Macei (AL)
LCE no 18, de 19 de
novembro de 1998
11
RM do Agreste (AL)
LCE no 27, de 30 de
novembro de 2009
20
RM de Aracaju (SE)
LCE no 25, de 29 de
dezembro de 1995

(lista as funes pblicas comuns)
Ride do Polo de Petrolina e

Juazeiro (PE/BA)
LCF no 113, de 19 de
setembro de 2001
A LCE no 113 remete gesto da Ride

regulao posterior
Ride da Grande Teresina

(PI/MA)
LCF no 112, de 19 de
setembro de 2001
13
A LCE no 112 remete gesto da Ride

regulao posterior
Regio Sudeste 7 RMs e 129 municpios2

39
LCE no 94, de 29 de maio de 1974,

complementada pela LCE no 760, de 1o
de agosto de 1994
LCE no 815, de 30 de julho de 1996,

e LCE no 853, de 23 de dezembro de
1998 cria a Agncia Metropolitana
da Baixada Santista (AGEM)
RM de Campinas (SP)

de 2000
19
LCE no 870, de 19 de junho de 2000, e

LCE no 946, de 23 setembro de 2003 (cria
a Agncia Metropolitana de Campinas
AGEMCAMP)
RM do Rio de Janeiro (RMRJ)
LCF no 20, de 1o de julho

de 1974
17

1997, e alteraes posteriores
RM de So Paulo (RMSP)

1973
RM da Baixada Santista (SP)
LCE no 815, de 30 de julho

de 1996
RM de Belo Horizonte (MG)

1973
34
LCEs no 88 e 89, de 12 de janeiro de

2006, e LCE no 107, de 12 de janeiro
de 2009 (Agncia de Desenvolvimento
da Regio Metropolitana de Belo
Horizonte Agncia RMBH)
RM do Vale do Ao (MG)

de 2006
LCE no 88, de 12 de janeiro de 2006

(gesto RMs em MG), e LCE no 90, de
12 de janeiro de 2006
RM da Grande Vitria (ES)
LCE no 58, de 21 de fevereiro

de 1995
LCE no 318, de 17 de janeiro de 2005,

alterada pela LCE no 325, de 23 de
junho de 2005
RM de Porto Alegre (RS)

1973
31
LCE no 11.740, de 13 de janeiro de

2002
RM de Curitiba (PR)
LCF no 14, de 8 de julho

de 1973
26
LCE no 111, de 11 de agosto de 2005

(gesto das RMs no PR)
RM de Londrina (PR)

de 1998
LCE no 81, de 17 de junho de 1998, e

(gesto das RMs no PR)
RM de Maring (PR)
LCE no 83, de 17 de julho

de 1998
13
LCE no 83, de 17 de julho de 1998, e

(gesto RMs no PR)
Regio Sul 12 RMs e 127 municpios

o
(Continua)
658
(Continuao)

criao
Nmero de
municpios (31 de
janeiro de 2010)
RM da Grande Florianpolis
(SC)

de 2010

(nfase nas funes pblicas)
RM de Chapec (SC)
LCE no 377, de 17 de abril

de 2007
16

RM do Vale do Itaja (SC)

de 2010

RM do Norte/Nordeste
Catarinense (SC)

de 2010

RM de Lages (SC)
LCE no 495, de janeiro de

2010

RM da Foz do Rio Itaja (SC)

de 2010

RM Carbonfera (SC)

de 2010

RM de Tubaro (SC)

de 2010

RM de Goinia (GO)
LCE no 27, de 30 de
dezembro de 1999
13

1999, e alteraes posteriores
RM do Vale do Rio Cuiab

(MT)
LCE no 359, de 27 de maio

de 2009

2008 (gesto das RMs no MT), e LCE
no 359, de 28 de maio de 2009
Ride do DF e Entorno (DF/

GO/MG)
LCF no 94, de 19 de fevereiro

de 1998
22 e o DF
A LCF no 94 remete gesto da Ride

regulao posterior.

metropolitana
Regio Centro-Oeste 3 RMs e 39 municpios, alm do DF
Fontes: CF/88, constituies estaduais e legislaes complementares.

Notas:1 Lei Complementar Estadual.
2 Trs municpios mineiros fazem parte da Ride do DF e Entorno, situada na regio Centro-Oeste do pas.
A metropolizao institucional, intensificada a partir da segunda metade

dos anos 1990 e ao longo da primeira dcada deste sculo, se d em um contexto em que os estados passam a legislar sobre a questo metropolitana, com
entendimentos e solues/arranjos institucionais muito diversos expressos nas
legislaes das diversas unidades federativas (UFs) , configurando o que pode ser
qualificado de fragmentao institucional da gesto metropolitana.
A fragmentao ocorre porque a gesto metropolitana passa a se dar de forma
dispersa pelas diversas legislaes estaduais existentes no pas e tambm porque
no h legislao especfica, no plano federal, para orientar/regular esta gesto.
Outra faceta da fragmentao da gesto metropolitana que a inexistncia
de um reconhecimento federal exceo do caso das Rides , faz que a esta obedea exclusivamente aos interesses e s motivaes dos estados, enfraquecendo-se
o tema metropolitano enquanto questo nacional.
659
medida que novas RMs so criadas, em um quadro institucional de descentralizao da gesto metropolitana, assiste-se fragmentao da gesto metropolitana, ensejando a ocorrncia de diversos arranjos, modelos e solues para a
gesto metropolitana, e tambm de omisses.
Nesse sentido, a legislao estadual pode abranger: i) o processo de criao
e instituio das RMs e sua composio; ii) a definio das funes pblicas de
interesse comum; iii) a indicao do modelo e/ou desenho institucional para a
gesto metropolitana e de forma articulada a esse modelo; iv) a criao de conselhos consultivos e/ou deliberativos que iro apoiar esta gesto; e v) a questo do
financiamento da gesto metropolitana, que, em alguns casos, passa pela criao
de um fundo metropolitano.
O quadro 2, a seguir, condensa a anlise da legislao complementar dos 26
estados brasileiros no que diz respeito gesto metropolitana.11
QUADRO 2
Painel comparativo do marco jurdico-institucional da gesto das RMs brasileiras

por UF legislaes complementares estaduais em 31 de janeiro de 2010
UF
Criao/ instituio
ou composio das
RMs
Definio das
funes pblicas de
interesse comum
Instituio de
sistema de gesto
Criao de
conselho(s)
especfico(s)
Criao de fundo
especfico
AC
AL
Sim
Sim
Sim
AM
Sim
Sim
Sim
Sim
Prev
AP
Sim
BA
Sim
CE
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
ES
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
GO
Sim
Sim
Sim
MA
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
MG
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
MS
Sim
Prev
Prev
Prev
MT
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
PA
Sim
Sim
Sim
PB
Sim
Sim
Sim
PE
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
PI
Sim, o poder de
instituir
(Continua)
11. A especificidade do Distrito Federal no permite que a legislao distrital seja comparada s legislaes estaduais das outras 26 UFs do pas. O DF configura um ente singular da Federao, ainda que possua status equivalente
aos estados.
660
(Continuao)
Criao/ instituio
ou composio das
RMs
Definio das
funes pblicas de
interesse comum
Instituio de
sistema de gesto
Criao de
conselho(s)
especfico(s)
Criao de fundo
especfico
PR
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
RJ
Sim
Sim
Sim
RN
Sim
Sim
Sim
RO
Sim, o poder de
instituir
UF
RR
RS
Sim
Revogada
Sim
SC
Sim
Sim
SE
Sim
Sim
SP
Sim
Sim
Sim
Sim
Sim
TO
Fontes: Constituies e legislaes complementares estaduais.

Obs.: O smbolo () informa que, na legislao analisada, no foi encontrada referncia normativa relativa matria.
Percebe-se, claramente, que o quadro institucional da gesto metropolitana

no pas de expressiva diversidade, o que, complementado pela omisso da legislao federal no que diz respeito matria, faz que as RMs brasileiras configurem
territrios institucionalmente muito distintos, criados e implementados por meio
de prticas e motivaes que: i) no guardam, necessariamente, relao com o
processo de formao das metrpoles; ii) no refletem, obrigatoriamente, polticas ou estratgias de desenvolvimento territorial seja no plano nacional, seja
no plano estadual ou regional; e iii) no se atrelam, forosamente, gesto das
funes pblicas de interesse comum.
No que diz respeito ao poder de criao de RMs, a maioria das constituies
estaduais contempla esta competncia, ainda que apenas no nvel formal e sem
maiores diretrizes que pudessem indicar elementos relativos gesto metropolitana, replicando, apenas, a competncia de instituir esses territrios tal como
estabelecida na CF/88.
Nas constituies estaduais, entre os critrios empregados na instituio
e na delimitao de uma RM, so citados, com maior frequncia, os indicadores demogrficos (volume e ritmo de crescimento populacional e densidade
demogrfica), a ocorrncia ou a tendncia conurbao, a necessidade de organizao, planejamento e execuo das funes pblicas de interesse comum e
as atividades econmicas regionais e seu grau de integrao. Em alguns estados,
os fatores de polarizao so citados tambm como requisitos bsicos para a
instituio e/ou ampliao das RMs.
661
Apenas as constituies do Acre, do Amap, de Roraima e do Tocantins

estados da regio Norte do pas no tratam, de forma explcita, da instituio
das RMs, o que no configura uma falha legislativa destes estados. O Amap, por
exemplo, ao criar a RM de Macap, em 2003, remete-se CF/88 para afirmar
seu poder legal de instituir esta que consiste em uma das menores RMs do pas.
Por outro lado, estados como o Amazonas e o Cear vo alm da mera reafirmao da atribuio da competncia para legislar sobre a questo metropolitana
e estabelecem normas gerais sobre a matria, seja por meio da definio do que
deve ser entendido como funo pblica de interesse comum, seja na definio
da forma como a criao das RMs ir ser proposta e validada pelas cmaras municipais, seja no estabelecimento de normas para a instituio de um processo de
planejamento e gesto do territrio metropolitano que promova a articulao das
aes das esferas estadual e municipal de governo.
No que diz respeito definio das funes pblicas de interesse comum,
observa-se que h um entendimento menos heterogneo do que sejam estas, em
que o saneamento bsico, o uso do solo, o transporte pblico e o sistema virio
constituem funes pblicas de interesse comum definidas por todas as normas
estaduais consultadas. Contudo, h de se registrar que apenas 15 estados brasileiros explicitam seu entendimento sobre o que so estas funes.
Mas so os elementos relativos caracterizao dos sistemas de gesto metropolitana que iro melhor ilustrar a diversidade de arranjos, solues e omisses no
que diz respeito gesto metropolitana no pas.
No quadro 2, vemos que apenas dez estados brasileiros instituem, por meio
de legislao complementar, o que poderamos qualificar como sendo sistemas
de gesto metropolitana. Estes ltimos envolvem a definio das regras para se
criar e incorporar municpios s RMs, dos objetivos envolvidos na institucionalizao e na implementao das RMs, dos instrumentos de planejamento e
gesto e das competncias e instncias decisrias relativas gesto metropolitana, abrangendo, por seu turno, a definio, composio e delimitao das
atribuies de rgos deliberativos, consultivos e de execuo de polticas, planos, programas e projetos relativos ao desenvolvimento metropolitano, assim
como de seus modos de financiamento.
Portanto, o que a terceira coluna do quadro informa que a despeito
da ocorrncia de um intenso processo de metropolizao institucional, tal
processo no se fez acompanhar pela instituio de sistemas de gesto metropolitana, ainda que sob formas e arranjos distintos. Nesse sentido, o caso do
estado de Santa Catarina emblemtico: o estado concentra o maior nmero
de RMs do pas, mas no possui uma legislao que trate, especificamente, da
instituio de um sistema de gesto metropolitano. Para alm das disputas e
662
tenses polticas locais/regionais, a motivao para a criao de RMs atrela-se

possibilidade de se ter acesso privilegiado a recursos da Unio priorizados
para estas areas, em funo da compreenso amplamente difundida que associa
RMs com intenso processo de urbanizao.
Apesar do reduzido nmero de estados que propem ou prevem a instituio de sistemas de gesto, nota-se que a criao dos conselhos metropolitanos,
consultivos e/ou deliberativos, uma prtica mais disseminada entre os estados,
ainda que a observao desse montante no informe muito sobre a estrutura, as
atribuies, as atividades e a efetividade destes conselhos.
Ao todo, 16 estados instituram e um outro previu a instituio dos conselhos metropolitanos, o que sugere um empenho maior por parte dos gestores e
legisladores em criar fruns consultivos e deliberativos, atendendo expectativa
participativa de atores polticos locais/regionais, do que em estabelecer, de forma
clara, as regras para a gesto metropolitana.
Observa-se a existncia de conselhos descasados da instituio de sistemas
mais bem desenhados de gesto metropolitana. A existncia dos conselhos metropolitanos pode refletir a influncia da LCF no 14/1973, que previa a existncia
de conselhos consultivos e deliberativos para a gesto das RMs federais e, de certa
forma, responde pelo anseio de atores polticos que se ressentem e, em alguma
medida, podem resistir instituio de outra esfera de poder, em um quadro
institucional marcado por um arranjo federativo tridimensional que apresenta
tenses e fissuras.
Em relao questo do financiamento do desenvolvimento metropolitano,
o quadro 2 traz a informao de que apenas nove estados instituram seus fundos
metropolitanos, os quais esto associados, na maioria dos casos, mas no necessariamente, instituio dos sistemas de gesto.
Para alm dos fundos metropolitanos de perfil mais geral, o que se observa
nas maiores RMs do pas a existncia de alguns fundos e/ou cmaras de compensao setoriais, associados, sobretudo, gesto do transporte metropolitano.
Nesse sentido, o captulo sobre mobilidade urbana explora a questo da gesto
metropolitana dos servios de transporte, chamando ateno para os desafios
ainda remanescentes, no campo regulatrio, no que tange integrao metropolitana dos servios de transporte pblico.
Na medida em que a estadualizao do controle sobre o processo de criao
e gesto das RMs se deu em meio a um cenrio marcado pela crise econmicofiscal das dcadas de 1980 e 1990, com o enfraquecimento fiscal-oramentrio
da esfera estadual de governo e o agravamento da situao das finanas pblicas estaduais, envoltas em crises de endividamento e comprometimento de
663
suas receitas com o custeio da mquina administrativa, a gesto metropolitana,

no perodo ps-1988, fragiliza-se.
Esse ocorrido com razes na crise econmico-fiscal ressente-se das dificuldades observadas nas relaes intergovernamentais entre os entes federativos do
pas e da ausncia de normas federais no que diz respeito gesto metropolitana,
ainda que os critrios para a alocao de recursos federais, sobretudo no mbito
dos investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiem os municpios metropolitanos.
Decerto, arranjos institucionais cooperativos baseados na Lei dos Consrcios
Pblicos (Lei Federal no 11.107/2005, regulamentada pelo Decreto no 6.017, de
17 de janeiro de 2007), contribuem para dar maior legalidade e viabilidade
gesto metropolitana. As solues observadas na rea dos servios de transporte
em Recife e Curitiba, ou, como se observou no caso do Cear, a instituio do
Consrcio Pblico de Cooperao entre os municpios de Caucaia, Fortaleza,
Maracana e Maranguape, que autoriza a gesto associada de servios pblicos
para desenvolver e controlar as condies de saneamento e uso das guas da bacia
hidrogrfica do rio Maranguapinho, alm da criao do Fundo Intermunicipal
do Consrcio do Rio Maranguapinho, so exemplos de solues que procuram
superar as dificuldades e as deficincias do arranjo federativo brasileiro.
Contudo, a fragilizao da gesto metropolitana e a ausncia desse tema
na agenda pblica federal e de diversos estados brasileiros configuram elementos
graves em face da ocorrncia dos processos de fragmentao associada metropolizao institucional anteriormente descritas.
Nesse sentido, ao refletir sobre tais processos e avaliar as condies de governana, o planejamento e a gesto metropolitana no pas emergem como um tema
central, seja para se pensar nas perspectivas do desenvolvimento brasileiro, refletindo sobre o papel que as metrpoles podem desempenhar na sua promoo, seja
para se buscar solues para superar os dficits de infraestrutura social e urbana
e melhorar a qualidade dos servios disponibilizados para os cidados brasileiros,
especialmente aqueles que vivem nas atuais metrpoles/RMs do pas.
4 Perfil demogrfico e econmico das Regies Metropolitanas
do Brasil: UMA ANLISE COMPARATIVA ENTRE AS REGIES METROPOLITANAS FEDERAIS E AS ATUAIS
A recente urbanizao brasileira tem como uma de suas principais marcas a forte
ampliao do nmero de municpios, a partir de 1988. Esse processo se d pela
criao de pequenos municpios, com menos de 20 mil habitantes, e pela consolidao de aglomeraes urbanas formadas por diversos municpios autnomos em
todas as regies e os estados do pas.
664
As nove RMs federais viram o nmero de seus municpios integrantes

passar de 117, em 1980, para 189, em 2003, e alcanando o nmero de 194
municpios, em 2009. Segundo o Censo Demogrfico 2000 do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), nessa data, existiam 23 RMs
estabelecidas. Em 2002, foram criadas mais duas Rides (Petrolina Juazeiro e
Teresina) e Santa Catarina criou mais trs RMs. Em 2003, foi criada ainda a
RM de Joo Pessoa. Ao todo, conta-se hoje com 36 RMs no pas, alm de trs
Rides, somando 476 municpios.12
As questes associadas s metrpoles brasileiras so fortemente marcadas pelo modelo centro periferia de expanso das cidades, segundo o qual a
maior parte da populao, que mora nas reas perifricas distantes, irregulares e
ambientalmente frgeis, no tem acesso cidade e urbanidade e a suas infraestruturas e seus equipamentos. Esse modelo foi tratado por Santos (1987) como
de segregao socioespacial e que ganha contornos especficos na metrpole
corporativa e fragmentada (SANTOS, 1990). O crescimento por expanso
horizontal, e no por adensamento associado ocupao de reas perifricas
distantes e/ou ambientalmente frgeis, ope realidades completamente distintas entre o centro dos municpios sede das RMs e as reas perifricas e os
demais municpios.
Nas metrpoles, vastas reas so constitudas por espaos completamente
desprovidos de urbanidade, oportunidades e possibilidades, sobretudo nos
demais municpios que no a sede, que apresentam dinmicas socioespaciais
muitas vezes completamente distintas dos demais municpios. A integrao da
dinmica urbana, princpio contido na ideia de metropolizao, restrita e exclusiva com a sede, como o caso de vastas reas que poderiam ser qualificadas como
periferias-dormitrios ou cidades- dormitrios. O resultado que, de maneira
geral, as metrpoles concentram parcela importante tanto da riqueza quanto da
pobreza do pas, ambas as realidades convivendo em nica cidade dividida por
vrias administraes.
O papel das RMs fundamental para o desenvolvimento social e produtivo
no capitalismo contemporneo. Resta saber como isto ocorre nas metrpoles brasileiras. Nesse caso, optou-se por analisar as RMs consolidadas por lei especfica,
que sofreu alteraes a partir da promulgao da CF/88. Se, anteriormente a
ela, a definio de uma RM era dada por uma lei federal, a partir de 1988, esta
definio passa a ser uma atribuio das unidades federativas. Assim sendo, as
anlises sobre as RMs do Brasil sero feitas sempre em dois nveis: um para as de
definio anterior a 1988 e outro para seu conjunto.
12. Incluindo-se suas reas de expanso, entorno metropolitano e colares metropolitanos, o total chega a 632 municpios.
665
Os dados que sero apresentados a seguir mostram dois elementos principais: de um lado, o peso expressivo das RMs no pas e, de outro, a profunda
heterogeneidade entre elas.
Uma anlise do quadro 1, da seo 3, mostra que o total de municpios das
RMs do Brasil de 432 correspondente a 7,8% dos municpios brasileiros;
ao somar-se os municpios das Rides, esse total chega a 476 alm do Distrito
Federal , ou seja, 8,6% do total nacional. Existem ainda 155 municpios que se
encontram em regies consideradas de expanso ou colar metropolitano, e a se
atinge 11,4% dos municpios do Brasil.
Essas regies so bastante heterogneas, variando de dois municpios como em
Macap, Norte-Nordeste Catarinense e Lajes at 39, como no caso de So Paulo, passando por Porto Alegre (que possui 31 municpios) e Belo Horizonte (34 municpios).
A configurao das RMs federais mostra que exceo de Belm, que
possui apenas cinco municpios a diferena entre o nmero de municpios das
demais oito RMs apresenta menor amplitude, variando de 13 (Salvador) a 39
(So Paulo). Seus 194 municpios nmero maior que o da configurao original
representam 3,4% dos municpios brasileiros.
Se o nmero de municpios das RMs representa uma parcela muito
pequena do total nacional, a anlise de seus dados populacionais mostra como
a populao brasileira concentrada nessas regies: representava 41% do total
nacional, em 1991, passou a representar 42,3%, em 2000, e alcanou 42,9%,
em 2009. Quando se analisam as RMs criadas nos anos 1970, contudo, verificase que, embora elas sejam apenas nove contra 27 das criadas posteriormente
CF/88 , representam 70,1% da populao das RMs (71,9% da populao
urbana). Seu crescimento, no entanto, se aproxima desse do Brasil; de fato,
entre 1991 e 2000, a populao brasileira cresceu ao ritmo de 1,63% ao ano
(a.a.), enquanto as RMs federais, 1,77% a.a. As demais RMs e, em especial, as
Rides tiveram aumentos muito mais expressivos: 2,46% e 3,03% a.a., respectivamente. No perodo 2000-2009, o ritmo de crescimento arrefeceu-se em
todas as regies, mas ainda assim o crescimento nestas duas ltimas substancialmente maior: o Brasil tem um incremento de 1,34% a.a., as RMs federais,
1,39%; as RMs ps-1988, 1,77%; e as Rides influenciadas sobretudo pela de
Braslia , 2,35% a.a.
O grfico 1 ilustra a variao da participao da populao das RMs e das
Rides desde 1991 at 2009.
666
GRFICO 1
Evoluo da participao das regies metropolitanas e das Rides no Brasil 1991-2009

(Em %)
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
10,0
0,0
1991
2000
2009(1)
Participao da RMs originais nas RMs
Participao das RMs + RIdes no Brasil
Participao da RMs na populao do Brasil
Participao das Rms Originais no Brasil
Fonte: Sistema Nacional de Informaes das Cidades (SNIC)/MCidades (2009).

Nota: Dados da contagem populacional de 2007 e projeo do IBGE para 2009.
Verifica-se certa estabilidade na evoluo da participao da populao das RMs

e Rides no total do pas. Nota-se uma evoluo mais acentuada no total das RMs
hoje do que nas datadas dos anos 1970, que tm um crescimento muito pequeno (de
29,6% a 30,1%), enquanto as demais RMs evoluem de 11% a 17% do total do pas.
Ainda assim, a participao das RMs federais no total das demasi ainda bastante
grande, embora decrescente: de 72,1%, em 1991, ela passa a 71,9%.
As tabelas 1 e 2, a seguir, apresentam os dados absolutos de populao das
36 RMs e das trs Rides, alm dos dados de grau de urbanizao e taxas de crescimento entre 1991 e 2009.
A disparidade em termos de populao se mostra de forma acentuada:
enquanto a RMSP conta com aproximadamente 20 milhes de habitantes, a de
Tubaro como tinha tem pouco mais de 120 mil habitantes, em 2009. Se olharmos o tamanho mdio das cidades que compem as RMs (populao dividida
pelo nmero de municpios), estas discrepncias aumentam ainda mais: o tamanho mdio de Rio de Janeiro, So Paulo e Belm , respectivamente, 679.427,
507.106 e 421.124 habitantes, enquanto o mesmo indicador para as RMs de
Agreste, Campina Grande e Chapec de 30.253, 29.893 e 13.913 de habitantes, respectivamente. A relao entre a maior delas (Rio de Janeiro) e a menor
(Chapec) de quase 49 vezes.
667
Se forem analisados esses dados somente para as RMs federais, a relao

entre a maior (Rio de Janeiro) e a menor (Curitiba, com 127.229 hab./municpio), de 5,3, ou quase nove vezes menor que a relao anterior, mostrando
maior uniformidade entre estas RMs.
TABELA 1
RMs e Rides do Brasil posio em 31 de janeiro de 2010 leis publicadas at 3 de

fevereiro de 2010
Populao total
Regies
Populao
urbana
Grau de
urbanizao
Taxa de
crescimento
1991
2000
20092
2000
2000
19912000
20002009
Total geral (RM+Ride)
63.702.390
76.288.593
87.648.313
72.315.659
94,8
2,02
1,55
Total das regies metropolitanas
60.237.545
71.756.322
82.061.068
68.295.398
95,2
1,96
1,50
RM de Manaus
1.192.100
1.645.832
2.042.185
1.523.264
92,6
3,65
2,43
RM de Belm
1.401.305
1.795.536
2.105.621
1.740.054
96,9
2,79
1,79
231.228
363.747
463.704
346.477
95,3
5,16
2,73
RM da Grande So Lus
839.724
1.091.979
1.288.386
883.052
80,9
2,96
1,85
RM do Sudoeste Maranhense
349.272
325.229
334.899
267.396
82,2
-0,79
0,33
2.460.827
3.056.769
3.655.259
2.935.535
96,0
2,44
2,01
421.407
497.782
560.325
370.871
74,5
1,87
1,32
RM de Macap
RM de Fortaleza
RM do Cariri
RM de Natal
892.134
1.124.669
1.322.984
947.272
84,2
2,61
1,82
RM de Joo Pessoa
870.665
1.019.646
1.173.577
939.599
92,1
1,77
1,57
RM de Campina Grande
600.679
636.315
687.545
461.958
72,6
0,64
0,86
RM do Recife
2.919.979
3.337.565
3.768.902
3.234.647
96,9
1,50
1,36
RM de Macei
786.643
989.182
1.160.393
955.173
96,6
2,58
1,79
RM do Agreste
503.246
556.602
605.057
285.510
51,3
1,13
0,93
RM de Aracaju
530.200
675.667
794.475
671.105
99,3
2,73
1,82
RM de Salvador
2.586.366
3.120.303
3.866.004
3.050.282
97,8
2,11
2,41
RM de So Paulo
15.444.941
17.878.703
19.777.129
17.119.400
95,8
1,64
1,13
RM da Baixada Santista
1.220.249
1.476.820
1.668.428
1.470.774
99,6
2,14
1,36
RM de Campinas
1.866.025
2.338.148
2.770.862
2.269.718
97,1
2,54
1,90
RM do Rio de Janeiro
9.750.104
10.792.518
11.550.251
10.730.458
99,4
1,14
0,76
RM de Belo Horizonte
3.522.908
4.357.942
5.451.215
4.247.949
97,5
2,39
2,52
325.806
399.580
454.053
395.657
99,0
2,29
1,43
RM da Grande Vitria
1.136.842
1.438.596
1.686.045
1.412.517
98,2
2,65
1,78
RM de Curitiba
2.101.681
2.768.394
3.307.945
2.524.175
91,2
3,11
2,00
RM de Londrina
582.703
678.032
766.682
640.607
94,5
1,70
RM do Vale do Ao
1,37
(Continua)
668
(Continuao)
Populao total
Populao
urbana
Grau de
urbanizao
Taxa de
crescimento
Regies
RM de Maring
RM de Porto Alegre
1991
2000
20092
2000
2000
19912000
20002009
423.173
517.490
592.816
489.409
94,6
2,26
1,52
3.230.732
3.718.778
4.064.186
3.551.672
95,5
1,58
0,99
RM da Grande Florianpolis
Ncleo
530.621
709.407
845.472
673.185
94,9
3,28
1,97
RM de Chapec Ncleo
253.497
291.933
334.757
222.605
76,3
1,58
1,53
RM do Vale do Itaja Ncleo
320.374
399.901
467.913
355.422
88,9
2,49
1,76
RM do Norte/Nordeste
Catarinense Ncleo
363.149
453.249
520.411
436.972
96,4
2,49
1,55
RM de Lages Ncleo
168.327
174.708
182.647
165.628
94,8
0,41
0,49
RM da Foz do Rio Itaja Ncleo
222.515
319.389
411.542
307.475
96,3
4,10
2,86
RM Carbonfera Ncleo
234.611
289.272
325.089
246.038
85,1
2,35
1,31
RM de Tubaro Ncleo
103.334
117.830
128.381
91.225
77,4
1,47
0,96
RM de Goinia
1.259.546
1.672.589
2.102.097
1.635.068
97,8
3,20
2,57
590.632
726.220
823.831
697.249
96,0
2,32
1,41
Total das Rides
3.464.845
4.532.271
5.587.245
4.020.261
88,7
3,03
2,35
2.958.196
3.732.230
2.759.849
93,3
3,55
2,62
Ride do DF e Entorno
2.161.709
Ride do Polo Petrolina e Juazeiro
449.851
565.877
727.344
383.436
67,8
2,58
2,83
853.285
1.008.198
1.127.671
876.976
87,0
1,87
1,25
Fontes: IBGE, legislaes complementares federais e legislaes complementares estaduais.

Notas: As RMs so criadas por leis estaduais e as que esto listadas aqui so aquelas criadas at a data de
31 de janeiro de 2010.
Contagem populacional de 2007 e projees do IBGE para 2009.
TABELA 2
Indicadores demogrficos das RMs brasileiras RMs federais, RMs e Rides atuais
1991-2000
Populao total
Regies
Populao
urbana
Grau de
urbanizao
Taxa de crescimento
1991
2000
20091
2000
2000
19912000
20002009
Brasil
146.825.475
169.799.170
191.472.735
110.990.990
65,4
1,63
1,34
Total das RMs federais
43.418.843
50.826.508
57.546.512
49.134.172
96,7
1,77
1,39
RM de Belm
1.401.305
1.795.536
2.105.621
1.740.054
96,9
2,79
1,79
RM de Fortaleza
2.460.827
3.056.769
3.655.259
2.935.535
96,0
2,44
2,01
RM do Recife
2.919.979
3.337.565
3.768.902
3.234.647
96,9
1,50
1,36
RM de Salvador
2.586.366
3.120.303
3.866.004
3.050.282
97,8
2,11
2,41
3.522.908
4.357.942
5.451.215
4.247.949
97,5
2,39
2,52
(Continua)
669
(Continuao)
Populao total
Regies
Populao
urbana
Grau de
urbanizao
Taxa de crescimento
1991
2000
20091
2000
2000
19912000
20002009
9.750.104
10.792.518
11.550.251
10.730.458
99,4
1,14
0,76
RM de So Paulo
15.444.941
17.878.703
19.777.129
17.119.400
95,8
1,64
1,13
RM de Curitiba
2.101.681
2.768.394
3.307.945
2.524.175
91,2
3,11
2,00
RM de Porto Alegre
3.230.732
3.718.778
4.064.186
3.551.672
95,5
1,58
0,99
Demais RMs
16.818.702
20.929.814
24.514.556
19.161.226
91,5
2,46
1,77
Rides
3.464.845
4.532.271
5.587.245
4.020.261
88,7
3,03
2,35
Fontes: IBGE, legislaes complementares federais e legislaes complementares estaduais.

Nota: Contagem populacional de 2007 e projees do IBGE para 2009.
Em relao atividade econmica, a anlise se concentrou nos dados provenientes do PIB dos municpios brasileiros, calculado pelo IBGE e por instituies
estaduais de estatstica. Isto porque ele deriva diretamente do clculo do PIB
nacional, que, aps 2002, incorpora um nmero maior de variveis, captando
mais adequadamente a vida econmica do pas.
No grfico 2, encontra-se a evoluo da participao no PIB nacional entre
2003 e 2007, com a base do PIB dos municpios brasileiros, do IBGE.
GRFICO 2
Participao do PIB das RMs e das Rides no PIB do Brasil 2003-2007

(Em %)
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
10,0
0,0
2003
2007
Participao da RMs no PIB do Brasil
Participao das RMs + RIdes no Brasil
Participao da RMs originais nas RMs
Participao das Rms Originais no Brasil
Fonte: SNIC/MCidades (2009).
670
Pelo grfico, h uma reduo da participao das RMs no total nacional,

entre 2003 e 2007, embora elas ainda representem quase metade do PIB do pas
(48,8%, em 2007), percentuais bem superiores aos de populao, o que mostra
maior concentrao de atividades nessas regies.
interessante notar que essa reduo se deu de forma igual para todas as
regies, uma vez que a proporo das RMs federais em relao ao total das RMs
pouco se alterou de 74,9, em 2003, a 73,5%, em 2007.
A tabela 3 mostra o valor corrente do PIB para 2003 e 2007, para cada RM
e as trs Rides. A tabela 4, mostra estes dados, mas somente para as RMs definidas
por lei nos anos 1970.
TABELA 3
RMs e Ride do Brasil posio em 31 de janeiro de 2010 leis publicadas at 3 de

fevereiro de 2010
(Em R$ mil do PIB)
Regies
2003
2007
Total geral (RM+Ride)
992.306.446
1.406.357.100
Total das regies metropolitanas
916.574.412
1.299.537.255
RM de Manaus
21.415.673
33.426.619
RM de Belm
10.771.896
15.680.141
RM de Macap
2.793.718
4.129.970
RM da Grande So Lus
7.445.446
11.830.134
RM do Sudoeste Maranhense
1.130.288
1.670.240
RM de Fortaleza
20.140.344
29.807.041
RM do Cariri
1.547.617
2.151.508
RM de Natal
7.232.217
10.691.993
RM de Joo Pessoa
7.075.686
10.044.034
RM de Campina Grande
2.733.051
3.788.001
RM do Recife
25.572.963
36.123.988
RM de Macei
5.669.933
8.303.572
RM do Agreste
1.394.234
2.035.243
RM de Aracaju
4.857.363
7.365.132
RM de Salvador
34.276.713
49.611.297
RM de So Paulo
322.730.834
450.604.633
RM da Baixada Santista
20.162.201
30.230.031
RM de Campinas
43.492.994
62.656.619
136.569.231
185.226.071
(Continua)
671
(Continuao)
2003
2007
Regies
49.170.715
74.163.707
RM do Vale do Ao
5.005.107
7.602.706
RM da Grande Vitria
18.981.316
33.399.499
RM de Curitiba
41.645.214
55.829.011
RM de Londrina
7.510.235
9.229.203
RM de Maring
5.294.924
7.077.296
RM de Porto Alegre
53.907.883
71.913.070
RM da Grande Florianpolis (Ncleo)
7.993.023
11.906.165
RM de Chapec (Ncleo)
4.088.786
5.273.007
RM do Vale do Itaja (Ncleo)
6.364.180
8.928.188
RM do Norte/Nordeste Catarinense
(Ncleo)
6.783.571
10.910.180
RM de Lages (Ncleo)
1.602.882
2.236.174
RM da Foz do Rio Itaja (Ncleo)
5.294.632
8.566.814
RM Carbonfera (Ncleo)
3.124.435
4.269.148
RM de Tubaro (Ncleo)
1.042.198
1.412.492
RM de Goinia
14.951.359
21.941.110
6.801.550
9.503.218
Total das Rides
75.732.034
106.819.845
Ride do DF e Entorno
67.802.288
95.661.411
Ride do Polo Petrolina e Juazeiro
3.026.949
4.230.501
4.902.797
6.927.933
Fonte: IBGE e PIB dos municpios brasileiros.
TABELA 4
PIB das RMs brasileiras 2003-2007

(Em R$ mil do PIB)
Regies
2003
2007
1.699.947.694
2.661.344.525
Total das RMs federais
686.082.041
955.471.650
RM de Belm
10.771.896
15.680.141
RM de Fortaleza
20.140.344
29.807.041
RM do Recife
25.572.963
36.123.988
RM de Salvador
25.572.963
36.123.988
Brasil
49.170.715
74.163.707
136.569.231
185.226.071
(Continua)
672
(Continuao)
Regies
2003
2007
RM de So Paulo
322.730.834
450.604.633
RM de Curitiba
41.645.214
55.829.011
RM de Porto Alegre
53.907.883
71.913.070
Demais RMs
230.492.371
344.065.605
Rides
75.732.034
106.819.845
Fonte: IBGE e PIB dos municpios brasileiros.
Nota-se que a discrepncia aqui ainda maior que na estrutura populacional: o PIB da RM de So Paulo 319 vezes maior que o da RM de Tubaro; ao
se fazer esta proporo para as metrpoles federais, verifica-se que a RM de So
Paulo 29 vezes maior que a de Belm, a que tem o menor PIB em valores de
2007. Isto mostra o quanto o processo de metropolizao est presente nas RMs
federais e, pelo contrrio, as dimenses de populao e de PIB fazem que, em
vrias das RMs criadas por lei estadual, o aspecto institucional esteja desvinculado
de processos efetivamente metropolitanos.
5 Consideraes finais: DESAFIOS E PERSPECTIVAS PARA A GESTO
METROPOLITANA NO BRASIL
A metropolizao consiste, provavelmente, no processo socioespacial que melhor

traduz o estgio atual do desenvolvimento do planeta.
A constituio e a ampliao das metrpoles configuram um processo vigoroso e dinmico, baseado na transformao e na construo de espaos urbanos
que trazem desafios ampliados para a sociedade e o Estado medida que condensam um amplo conjunto de demandas e desafios que expe a lgica da gesto
fragmentada dos territrios sejam municpios, vilas ou cidades. A lgica e a
dinmica da metropolizao sobrepem-se estrutura e organizao polticoadministrativa de planejamento e gesto do territrio e trazem questes que no
so apenas de uma escala ampliada, mas tambm de um escopo alterado, na
medida em que a metrpole mais do que a soma de suas partes.
Sendo um processo histrico e social multifacetado, a metropolizao
demanda um esforo de investigao e reflexo interdisciplinar. Neste captulo,
enfatizou-se a anlise de aspectos relacionados gesto metropolitana no Brasil,
por meio da qual algumas questes foram suscitadas e discutidas, ainda que no
necessariamente respondidas.
Uma primeira questo que pde ser observada neste captulo foi a identificao, no Brasil ps-1988, de um fenmeno paralelo ao processo socioespacial da metropolizao, a saber, a metropolizao institucional, que consiste
673
na instituio de RMs, a partir dos estados da Federao, em territrios que

no possuem, a rigor, aquilo que pode ser reconhecido como o processo socioespacial da metrpole.
A Unio se mostrou completamente ausente desse debate, ainda que o Art.
21 da CF/88 deixe claro que compete exclusivamente a esta elaborar e executar
planos nacionais e regionais de ordenao do territrio e de desenvolvimento
econmico e social. Nesse sentido, a nica iniciativa de regulao da questo
tomada at o momento a proposio do Projeto de Lei (PL) no 3.640/2004,
chamado de Estatuto da Metrpole em tramitao. O PL se prope a uma
regulamentao das unidades regionais urbanas, que organize a ao dos entes
federados nos territrios em que funes pblicas de interesse comum devam
ser compartilhadas.
No entanto, o PL no avana na definio das RMs, tratando exclusivamente da continuidade da urbanizao entre municpios e da dimenso populacional destes. Pode-se entender que nessa matria o legislador foi cauteloso ao
no avanar na definio de lei de critrios e indicar a necessria elaborao de
pesquisas que apontassem quais fossem, efetivamente, as regies metropolitanas
no Brasil. O Art. 5o define como de competncia da Unio a elaborao destes
estudos, a serem revisados a cada dez anos, sendo que o primeiro deveria ser
concludo no prazo de trs anos aps a promulgao da lei em discusso.
Por outro lado, o legislador cria uma situao curiosa ao arrolar, no Art. 6o,
critrios simples (contiguidade, demografia e empregos nos setores secundrio e
tercirio) e extremamente restringentes para a definio de RMs que vigorariam
at o momento da concluso das pesquisas especficas pela Unio. Aplicados
poca os critrios de definio de RMs constantes do PL, apenas So Paulo poderia ser classificada como uma metrpole. Parece que o legislador quis, como se
refere comumente, colocar o bode na sala, chamando ateno necessidade de
definio clara das RMs. Entretanto, o projeto ficou parado at 20 de junho de
2009, quando a cmara criou uma comisso especial para sua discusso.13
Em funo da retomada das discusses do PL, entende-se ser necessrio
reforar que este no colabora com a prpria discusso em torno da definio
de RMs. Ao restringir os critrios para a definio de RMs s simples questes
anunciadas anteriormente, o PL deixa de lado a oportunidade de reafirmar aquilo
que vrios estudos j apontaram, no Brasil e em outros pases: que as metrpoles
13. O deputado Marcelo Melo, do Partido do Movimento Democrtico Brasileiro de Gois (PMDB/GO), foi eleito presidente da comisso, ao lado dos deputados Fernando de Fabinho do Democratas da Bahia (DEM/BA), Manuela D'vila
do Partido Comunista do Brasil do Rio Grande do Sul (PCdoB/RS) e Leandro Sampaio do Partido Popular Socialista
do Rio de Janeiro (PPS/RJ), eleitos, respectivamente, primeiro, segundo e terceiro vice-presidentes. Para a relatoria, foi
designado o deputado ndio da Costa do DEM (RJ). A comisso realizou um encontro de discusso e no avanou, at
a data de elaborao deste artigo, na definio de quaisquer outras proposies.
674
se definem muito mais por suas dinmicas do que por suas dimenses. Ou seja,
parece haver um debate reconhecido, inclusive em estudos do prprio Estado,14
quanto importncia dos critrios de grandeza e dimenso quando comparados
aos critrios que buscam abarcar as dinmicas e as relaes de interdependncia
existentes em determinado territrio e os meios que viabilizam a integrao de
suas diversas funes.
J no que tange gesto do territrio, no apresentado nenhum instrumento que possa colaborar na superao dos impasses metropolitanos amplamente conhecidos no pas.
Verifica-se, atualmente, que na ausncia de qualquer instrumento legal
nacionalmente aceito para a definio de RMs, o governo federal aceita qualquer
definio feita pelos seus estados-membros, ocasionando ao menos certa dificuldade de adaptao e destinao das aes, polticas e investimentos pblicos que
tendem a priorizar as RMs em funo da importncia relativa destes territrios
no cenrio nacional.
Se se contrape o atual quadro resultante da metropolizao institucional
aos resultados dos estudos mais recentes sobre a rede urbana brasileira, poder
se atestar, claramente, a existncia do descolamento entre os processos de metropolizao socioespacial e institucional que vem sendo apresentado neste captulo
e se ratificar a observao feita anteriormente acerca da ausncia de qualquer
instrumento legal nacionalmente aceito para a definio de uma RM.
Com efeito, o estudo REGIC (IBGE, 2008) sustenta, em sua tipologia de
cidades, que o pas possui 12 metrpoles, sendo uma grande metrpole nacional (So Paulo), duas metrpoles nacionais (Rio de Janeiro e Braslia) e outros
nove espaos metropolitanos, a saber, Belo Horizonte, Porto Alegre, Curitiba,
Fortaleza, Salvador, Recife, Belm, Manaus e Goinia.15
O quadro 3 apresenta uma comparao entre a classificao deste estudo com
a institucionalidade das RMs, procurando, assim, verificar o grau de homogeneidade ou no entre elas. Observou-se a classificao da principal cidade em
termos demogrficos das RMs e Rides, identificando sua classificao na REGIC.
14. Ver estudos sobre a rede urbana brasileira desenvolvidos pelo Ipea e captulos sobre essa questo neste livro.
15. As tipologias da REGIC contam ainda com as capitais regionais (70, divididas em trs subtipos), que tambm so
parte do estrato superior da rede urbana e possuem capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das metrpoles, tendo rea de influncia de mbito regional e sendo referidas como destino, para um conjunto de atividades,
por grande nmero de municpios; os centros subregionais (169, subdivididos em dois nveis), configurando centros
que possuem atividades de gesto menos complexas, tm rea de atuao mais reduzida e seus relacionamentos com
centros externos sua prpria rede do-se, em geral, apenas com as trs metrpoles nacionais; os centros de zona
(556, tambm subdivididos em dois nveis), constituindo-se em cidades de menor porte e com atuao restrita sua
rea imediata, em que so exercidas funes de gesto elementares; e, por fim, os centros locais, constitudos pelas
demais 4.473 cidades, cuja centralidade e atuao no extrapolam os limites do seu municpio, servindo apenas aos
seus habitantes.
675
QUADRO 3
Rede urbana, regies metropolitanas e regies integradas de desenvolvimento no

Brasil
Classificao da REGIC
Nvel
Subnvel
Nmero de ocorrncias
Grande metrpole nacional
So Paulo
Metrpole nacional
Rio de Janeiro e Braslia (Ride)
Metrpole
Manaus, Belm, Fortaleza, Recife, Salvador,

Belo Horizonte, Curitiba, Goinia e Porto
Alegre
Capital regional A
So Lus, Teresina (Ride), Natal, Joo

Pessoa, Macei, Aracaju, Vitria, Campinas,
Florianpolis e Cuiab
10
Capital regional B
Campina Grande, Londrina, Maring

Blumenau (RM do Vale do Itaja), Chapec e
Joinville (RM do Norte-Nordeste Catarinense)
Capital regional C
Santos (RM da Baixada Santista), Macap,

Petrolina-Juazeiro (Ride), Arapiraca (RM
do Agreste), Ipatinga-Coronel FabricianoTimteo (RM do Vale do Ao) e Cricima
(RM Carbonfera), Crato (RM do Cariri) e
Imperatriz (RM do Sudoeste Maranhense)
Centro sub-regional A
Itaja (RM da Foz do Rio Itaja), Lages e

Tubaro
Metrpole
Capital regional
Centro sub-regional
Regies metropolitanas e regies integradas

de desenvolvimento
Fonte: IBGE (2008).
Da leitura desse quadro, observa-se que todas as nove RMs federais encontram-se enquadradas no nvel metrpoles da REGIC, incluindo-se a, das
demais RMs, apenas as de Goinia e Manaus e a Ride de Braslia, esta ltima
considerada uma das metrpoles nacionais.
Das demais RMs e Rides, verifica-se que 24 RMs e duas Rides so capitais
regionais, das quais dez so de nvel A, seis de nvel B e oito de nvel C. Vale
ressaltar ainda que trs RMs (Foz do Rio Itaja, Lages e Tubaro) nem chegam a ser
classificadas como capital regional, sendo classificadas como centro sub-regional A.
As informaes apresentadas e a anlise desse quadro comparativo corroboram para os argumentos desenvolvidos at aqui e reforam o que pode ser
qualificado como um paradoxo da questo metropolitana no pas: se, de um lado,
se observa a ampliao relativa da importncia das RMs federais como visto na
sesso anterior , de outro, a questo metropolitana encontra-se fragmentada e
fragilizada como visto na seo 3. Ou seja, o avano do processo socioespacial
de metropolizao se faz acompanhar de um intenso processo de metropolizao
institucional que, contudo, no traduz um efetivo fortalecimento ou valorizao
da questo metropolitana no pas.
676
Nos atuais 39 territrios metropolitanos, entre RMs e Rides, moram cerca

de 88 milhes de pessoas, ou seja, 46% da populao brasileira, correspondendo a
quase dois teros da populao urbana do Brasil. Vale notar, como visto na sesso
anterior, que quase 45% da populao urbana brasileira vive nas RMs federais. A
participao relativa da populao das RMs federais no total da populao brasileira registrou avanos mesmo que pequenos ao longo das ltimas dcadas, o
que atesta a importncia dessas RMs para o pas, a despeito e apesar do fenmeno
da fragmentao institucional da gesto metropolitana e do seu enfraquecimento
em termos da agenda poltica brasileira.
A metropolizao institucional se iniciou com as alteraes propostas pela
CF/88, alimentando-se da transferncia da competncia de criao das RMs para
os estados e, no menos importante, da relativa ausncia da Unio no que diz
respeito a esta questo. Ela assume um papel protagonista apenas quando se trata
de instituir uma Ride, ainda que pouco se tenha avanado, do ponto de vista
institucional e gerencial, na gesto destes territrios.
O reconhecimento do descolamento entre esas faces distintas da metropolizao no implica, necessariamente, em uma reprovao ou avaliao negativa
desse fato. Nesse sentido, podemos mesmo questionar em que momento se deve
transformar um aglomerado urbano ou uma conurbao em uma RM, ou seja,
podemos arguir sobre os critrios que poderiam permitir o reconhecimento de
uma RM e a existncia de uma metrpole. Indo um pouco mais alm, legtimo
saber se a metropolizao institucional descolada ou no do processo metropolitano faz diferena para a promoo do desenvolvimento urbano e regional.
Na histria brasileira, reconhece-se a existncia, em um primeiro momento,
de um conjunto de RMs federais, institudas pela Unio que alguma forma
ainda que possamos questionar a objetividade e a racionalidade dos critrios que
culminaram com sua criao dialogavam com uma poltica de desenvolvimento
nacional; este, em alguma medida, ancorava-se no desenvolvimento dessas metrpoles, o que se traduziu na criao de formas de gesto, chegando a se propor o
Sistema de Regies Metropolitanas, e na alocao de recursos e investimentos, notadamente de infraestrutura econmica, social e urbana, privilegiando as condies
de produo e de reproduo nesses territrios.
No perodo ps-CF/88, a transferncia da competncia de criao e gesto
das metrpoles para o nvel estadual de governo coincidiu com o enfraquecimento dessa esfera de poder. Isto, associado ao fortalecimento relativo dos
governos municipais, implicou o esvaziamento da questo metropolitana, em
um momento em que o processo socioespacial da metropolizao manteve-se
concentrado nas RMs federais, o que se torna ainda mais expressivo caso se inclua
a Ride de Braslia.
677
Nas reflexes apresentadas neste captulo, a discusso da dimenso polticoinstitucional mereceu destaque, especialmente no que diz respeito questo do
federalismo brasileiro.
Nesse sentido, a questo da autonomia municipal, expressa na CF/88, e
o fato de haver um elevado grau de liberdade para a construo de desenhos
institucionais de gesto metropolitana, com pouca ou nenhuma interferncia do
governo federal, condicionou a cooperao dos entes federados que partilham a
competncia da gesto metropolitana das funes pblicas de interesse comum.
As contradies entre a metropolizao e a organizao e estrutura poltico-administrativa do Estado foram ampliadas, no caso brasileiro, pelo tipo de
federalismo tridimensional existente. A gesto da questo metropolitana, com
todas suas ambivalncias e paradoxos, passa a depender, fundamentalmente, da
cooperao de entes municipais pouco estimulados ao estabelecimento de solues cooperativas e pouco habituados a estas prticas que, em tese, pretendem,
em alguma medida, superar os condicionantes poltico-partidrios apontados por
Rocha (2006).
Da dcada de 1970 at meados dos anos 1980, quando houve a implantao
das RMs a partir do Estado central, seguiuram uma poltica e um planejamento
urbano centralizado, tecnocrtico e autoritrio. As RMs criadas eram vistas como
entes estratgicos do projeto nacional, fortes investimentos foram feitos para a
modernizao dos circuitos da produo comandados pelas metrpoles e os conflitos federativos eram amainados pela simples inexistncia de dilogo ou qualquer
cooperao entre municpios e esfera metropolitana. A poltica metropolitana era
centralizada, partindo das definies da Unio para o comando dos estados sobre
o conjunto de municpios.
Aps a CF/88, a instituio das RMs marcada pela redemocratizao do
Estado, pela descentralizao poltica e pela autonomia municipal, crticas aos
modelos centrais e autoritrios de poltica e planejamento urbano; pela transferncia das incumbncias da poltica metropolitana aos estados; pela criao de
diferentes formatos institucionais para as RMs no pas; e pela falta completa de
meios e recursos necessrios para a efetiva implementao das RMs. Em suma, h
um esvaziamento institucional, poltico e financeiro dos rgos metropolitanos,
que se soma ao acirramento dos conflitos de interesses entre municpios e entre
municpios e estado.
O cenrio formado nesses dois momentos distintos caracteriza a atualidade
da poltica metropolitana no Brasil. A fragilidade dos aspectos polticos, financeiros e institucionais da gesto contribui para a inexistncia de um efetivo e
necessrio pacto poltico, social e territorial para a efetivao das RMs.
678
O maior ou ao menos o primeiro obstculo a ser enfrentado o de natureza

poltica, do ponto de vista do poder e da organizao institucional. Afinal, a
criao e a gesto metropolitana, conforme o desenho constitucional de 1988, so
uma atribuio dos estados que adotaram critrios e modelos distintos para todo
o pas, sendo que, na maior parte das RMs, a participao estatal est assentada
em estruturas tericas de paridade, vinculadas a fundos metropolitanos que no
chegaram a existir, criados apenas no papel, ou que se tornaram figuras frgeis e
no utilizadas.
O desenho que surge com a CF/88 de autonomia dos municpios e definio das RMs como incumbncia exclusiva dos estados revelou um paradoxal
arranjo poltico que, necessariamente, deve ser equacionado. Esse paradoxo est
assentado em uma ordem poltica incompleta, marcada pela gesto metropolitana
esvaziada de efetivo poder, autonomia e recursos; por incumbncias concorrentes
e compartilhadas que ainda devem ser arranjadas entre os entes federados; e pela
necessidade de se instituir um marco legal e pblico que d conta da associao
entre os entes federados.
Os arranjos que necessariamente devem ser pensados para solucionar os
problemas apontados so da ordem da pactuao federativa do pas. A gesto
de servios de interesses comuns em territrios compartidos e o prprio planejamento e produo desse territrio implicam tanto o respeito autonomia de
cada um dos entes, quanto a partilha entre tais envolvidos de responsabilidades
e, sobretudo, de poder. No h, at o momento, qualquer modelo desenhado no
pas que consiga dar conta dessa dualidade.
O estado lana mo de alguns instrumentos, como os consrcios pblicos,
para implementar aes setoriais concertadas entre municpios e at mesmo entre
municpios e estado, sobretudo nas reas de saneamento e de transportes e no uso
dos recursos hdricos.
Com efeito, recentemente aprovada, a Lei dos Consrcios, que veio suprir
uma lacuna no que diz respeito relao de cooperao entre entes governamentais distintos, mesmo que no especificamente desenhada para a gesto metropolitana, pode contribuir para a superao de alguns desafios que se colocam para
a gesto metropolitana no Brasil atual. Exemplos na gesto de algumas funes
pblicas de interesse comum, notadamente na rea da mobilidade,16 confirmam
esta possibilidade, mas algumas funes pblicas de interesse comum no constituem objeto ideal destes consrcios, sobretudo aquelas relativas ao planejamento
integrado e gesto do uso do solo.
16. Ver, a propsito, desta publicao, o captulo A mobilidade urbana no Brasil.
679
O desafio aqui colocado , pois, contribuir na definio de arranjos institucionais e instrumentos de concertao e cooperao entre os entes federados,
possibilitando o efetivo planejamento e a gesto compartilhada de cidades que
ocupem o territrio de mais de um municpio.
Tal meta tange pactuao federativa ao ponto de questionar-se a necessidade de estabelecimento de novos marcos de cooperao, conforme prevista a
regulamentao no Art. 23 da CF/88. Alm disso, a participao popular em instncias regionais algo inovador e que est em marcha rumo a um novo modelo
de gesto democrtica.
Nesse sentido, questes sobre a eficcia e a efetividade das experincias e
dos modelos de gesto metropolitana atualmente existentes no pas e sobre o
controle social na gesto metropolitana mostram-se legtimas e confluem para
um amplo campo de investigao que passa pela prpria avaliao da gesto das
funes pblicas de interesse comum nas diversas tipologias de RMs atualmente
existentes no pas.
Finalmente, e no menos importante, cabe refletir sobre qual papel tem a
Unio nesse processo e qual, em face da situao apresentada, deveria assumir,
inclusive no que diz respeito ao eventual papel das RMs face promoo/facilitao dos processos de desenvolvimento regional/nacional.
A esfera federal se distanciou da discusso metropolitana, ainda que continue, em termos de investimentos em infraestrutura social e urbana, privilegiando
esse espao. Melhor e mais precisamente falando: h um distanciamento da Unio
da gesto metropolitana, o que reflete tanto as condicionantes institucionais do
federalismo brasileiro quanto a dimenso poltica da questo.
Nesse sentido, cabe salientar que a persistir a omisso do governo federal da
questo metropolitana, e a permanecerem as dificuldades e as tenses no campo
das relaes intergovernamentais, de se esperar o agravamento de alguns problemas sociais, econmicos e ambientais existentes nas RMs e nas metrpoles brasileiras, sobretudo aqueles decorrentes de uma gesto ineficaz das funes pblicas
de interesse comum, afetando de forma negativa a vida do cidado metropolitano,
ou seja, da maioria dos cidados brasileiros que vivem nas reas urbanas do pas.
680
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CAPTULO 19
AGLOMERAES TRANSFRONTEIRIAS NO SUL DO BRASIL:

ENTRE A POROSIDADE E O CONTROLE OSTENSIVO
1 A LINHA DE FRONTEIRA E A PRESENA DE AGLOMERADOS URBANOS
Nos ltimos anos, a faixa de fronteira do Brasil tem sido alvo de estudos e
pesquisas. Em 2005, da parceria entre a Secretaria de Programas Regionais do
Ministrio da Integrao Nacional e a Universidade Federal do Rio de Janeiro
resultou a iniciativa de sistematizao e anlise de informaes concernentes
Faixa de Fronteira Internacional do Brasil, consubstanciada no Programa de
Desenvolvimento da Faixa de Fronteira (PDFF) (BRASIL, 2005).1 Com o objetivo de conhecer a riqueza e a complexidade da diversidade econmica e cultural
dessa regio, as pesquisas realizadas apontam que as faixas contguas dos pases
fronteirios apresentam vantagens comparativas para promover o fortalecimento
regional, a partir de caractersticas polticas e propsitos comuns.
O Brasil faz fronteira com dez pases da Amrica do Sul entre os 12 existentes,
o que refora o carter estratgico desta regio para a integrao do continente. No
PDFF, a regio da faixa de fronteira compreende uma extenso de 150 km de largura
ao longo de 15.719 km da fronteira brasileira, que representa 27% do territrio nacional Lei no 6.634/1979, regulamentada pelo Decreto 85.064, de 26 de agosto de 1980
, percorrendo 11 unidades da Federao, das quais engloba 588 municpios lindeiros
e no lindeiros, e rene aproximadamente 10 milhes de habitantes (figura 1). Nessa
faixa, do Oiapoque ao Chu, so inmeras as cidades que se posicionam exatamente
na linha de fronteira, compondo com cidades dos pases vizinhos uma intensa dinmica de relaes e fluxos e, em alguns casos, espaos de ocupao contnua. A maioria
situa-se na regio Sul do pas, onde h um significativo nmero de aglomeraes transfronteirias, com variados portes, por vezes cortadas por cursos dgua, articuladas por
pontes, por vezes formando fronteiras secas, cortadas meramente por uma rua. Entre
elas, destaca-se pelo porte a aglomerao transfronteiria de Foz do Iguau/Ciudad Del
Este/Puerto Iguaz objeto de anlise mais detalhada no decorrer deste captulo.
1. O programa tem como objetivos: i) promover a convergncia das polticas pblicas setoriais na faixa de fronteira
para o enfrentamento das desigualdades intra e inter-regionais, considerando a diversidade socioeconmica e cultural
da regio; ii) Articular a questo da soberania nacional com o desenvolvimento regional, em sua dimenso econmica,
social, institucional e cultural; iii) formular e promover a implementao das potencialidades endgenas, em diversas
escalas espaciais, visando insero social e econmica das populaes locais; iv) articular investimentos em infraestrutura econmica para apoiar o processo de integrao nacional; e v) estimular investimentos em arranjos e cadeias
produtivas prioritrios para o desenvolvimento sustentvel de regies menos dinmicas, buscando a otimizao dos
benefcios sociais deles decorrentes, o desenvolvimento local e a integrao da Amrica do Sul.
684
FIGURA 1
Municpios da faixa de fronteira 2000
Fonte: Base especial (IBGE, Esri, DCW); base estatstica (IBGEX).

Obs.: Figura retrabalhada pelos autores.
No que tange s relaes internacionais, se por um lado se tem historicamente a construo da ideia de fronteira como pea essencial de defesa do territrio nacional e de definio de limites nas relaes com os pases vizinhos, por
outro essa preocupao com a segurana nacional, no tem sido acompanhada
de uma poltica pblica sistemtica e atenta s especificidades regionais, seja do
ponto de vista econmico, seja da cidadania na regio de fronteira. A ampliao
dessa discusso busca, de acordo com o prprio PDFF superar a viso da fronteira como espao-problema em favor de uma concepo que privilegia a regio
como um espao pleno de oportunidades de desenvolvimento, de unio com os
nossos vizinhos e de valorizao da cidadania.
Aglomeraes Transfronteirias no Sul do Brasil...
685
Por meio de um olhar mais atento s formas de relacionamento da populao

com o territrio fronteirio, dos modos de explorao de suas riquezas econmicas
e enfrentamento dos desafios efetivao de suas potencialidades, fica evidente a
importncia do desenvolvimento regional e da integrao com os pases vizinhos
como estratgia para a soberania nacional e a integrao continental. Como forma
de contribuir a que se priorize na agenda de pesquisa, debate e formulaes polticas, em consonncia com os objetivos postos pelo PDFF, este captulo dedica-se s
aglomeraes transfronteirias do estado do Paran, tecendo contudo uma reflexo
que pode ser generalizada s demais existentes em territrio brasileiro.
2 A LINHA DE FRONTEIRA PARANAENSE
Como citado, ao longo da fronteira do Brasil com os demais pases da Amrica do

Sul muitos so os espaos que configuram aglomerados urbanos transfronteirios com
significncia e impacto social, poltico e econmico sobre seu entorno, algumas, com
dimenso e relevncia que extrapolam seus limites imediatos. Nesses espaos, as relaes
so diferenciadas e singulares, dado um cotidiano conflituoso vivenciado por aqueles
que neles residem e os que a eles se dirigem, motivados pelos mais diferentes interesses.
Os embates nas relaes entre as populaes locais dos diferentes pases que
se avizinham conflituam com os interesses gerais desses pases, seja pela inexistncia
de polticas integradas para reas de fronteiras, seja pela ausncia de participao das
populaes locais nas decises relativas a essas polticas, quando elas existem, seja
ainda porque os interesses gerais pelas reas fronteirias no incorporam as relaes
cotidianas nesses espaos. Fato que pode ser associado distncia fsica e ao relativo
isolamento destas pores do territrio nacional em relao ao poder central e aos
grandes centros urbanos, e rara insero dessa temtica na agenda governamental.
A presena de tais espaos na grande mdia se faz espordica e de forma pontual,
quase nunca pela positividade das relaes permitidas por essa geografia, repleta
de uma diversidade criativa, mas sim, pela ameaa eminente a qualquer ordem,
instigando frequentes aes repressivas, punitivas e a exacerbao do controle.
As razes desse imbricado relacionamento, ainda que no de forma exclusiva, remetem a distintos perodos histricos da ocupao do territrio brasileiro,
em muito justificados pela interiorizao do desenvolvimento. Obras de infraestrutura, guardada sua proporcionalidade e temporalidade, tambm provocam
grande impacto sobre a realidade dessas reas transfronteirias. Caracterizadas
por frentes de trabalho, atraem grandes contingentes humanos, em uma relao
de trabalho de natureza pontual e efmera, que se encerra com a concluso da
obra. A implantao de tais infraestruturas, principalmente aquelas ligadas ao
transporte de pessoas e mercadorias, representa um marco na integrao interna
e externa dessas pores territoriais, com desdobramentos e repercusses em seus
tecidos polticos, econmicos e sociais.
686
Partindo destes pressupostos, o trabalho objetiva fazer uma reflexo sobre os

aglomerados urbanos transfronteirios do estado do Paran, que faz fronteira com
o Paraguai e a Argentina: aglomerado urbano de Foz do Iguau (Brasil), Ciudad
del Este (Paraguai) e Puerto Iguaz (Argentina), entre outras de menor porte,
como Guaira (PR)/Mundo Novo (MS)/Salto del Guair (Paraguai), Barraco
(PR)/Dionsio Cerqueira (SC)/Bernardo Irigoyen (Argentina), ou simplesmente
passagens fronteirias como Santo Antonio do Sudoeste (PR)/ San Antonio
(Argentina) e Capanema (PR)/ Andrezito (Argentina) figura 2. Sinteticamente,
busca historiar o processo de ocupao desse espao regional, a escala das relaes locais/regionais/globais, a diversidade cultural e a presena do outro como
condio que transforma material e simbolicamente esses espaos, colocando em
maior destaque a aglomerao de Foz do Iguau, por sua dimenso e importncia
no mbito das aglomeraes transfronteirias.
FIGURA 2
Aglomeraes transfronteirias Paran
Fonte: Google Earth (2009).

Obs.: Figura retrabalhada pelos autores.
687
3 DA COLONIZAO CONFIGURAO DE AGLOMERADOS URBANOS
Um dos primeiros esforos, por parte do governo brasileiro, no sentido de atrair

populao para o extremo Oeste do Paran ocorreu na dcada de 1930, com o
movimento denominado marcha para o Oeste, durante o governo do presidente
Getlio Vargas, com o intuito de incentivar a ocupao do territrio brasileiro.
No Paran, essa iniciativa governamental deu continuidade ao processo de explorao da madeira, ampliando a oferta de terras disponveis de excelente qualidade, diga-se de passagem para prticas agrcolas e pecurias. A explorao do
estoque madeireiro foi realizada por companhias colonizadoras, simultaneamente
voltadas ao comrcio de terras, estabelecendo assim, vnculos entre a supresso da
cobertura florestal e a entrada de atividades agropecurias.
No Paraguai, at os anos 1950, a fronteira oriental era uma regio ainda
no ocupada, porm cobiada. Um movimento natural de pioneiros, levado
por paraguaios e brasileiros, estes, particularmente ps anos 1960, intensificou
a ocupao, desencadeando um processo que adentra os limites de um espao
comum que se constitui com a expanso das fronteiras agropastoris dos dois pases (SOUCHAUD, 2007).
Porm, do lado brasileiro, ao considerar os registros censitrios da poca,
a efetiva contribuio governamental para a ocupao dessa regio foi bastante
discreta, de certa forma devido quase total inexistncia de infraestrutura viria
interligando-a ao restante dos respectivos pases, contribuindo assim para manter
seu isolamento e suas baixas densidades populacionais (IPARDES, 2004).
Os investimentos em infraestruturas e logstica tiveram incio a partir da
dcada de 1950, impulsionando de forma decisiva a expanso da ocupao,
dando suporte ao crescimento populacional e consolidao das atividades agropecurias no oeste paranaense, sendo que a qualidade dos solos e a capacidade
tcnica dos produtores, aliadas possibilidade de escoamento, viabilizaram a
produo de excedentes para comercializao. Assim, no apenas as reas rurais
experimentaram incrementos substantivos de populao, ao longo desse perodo,
mas tambm inmeros ncleos urbanos foram se formando para dar suporte
agricultura em expanso (MAGALHES, 2003, p. 15-16).
O grande impulso de crescimento adveio nos anos posteriores a 1970, devido
construo da usina hidreltrica de Itaipu, quando Foz do Iguau, Ciudad del
Este (ento Puerto Presidente Stroessner) e, de forma menos intensa, Puerto
Iguaz vivenciaram a intensificao da dinmica de ocupao de sua rea urbana,
iniciada por trabalhadores da construo civil, conhecidos como barrageiros,
entre outros trabalhadores e prestadores de servios, fornecedores, comerciantes
etc. Igualmente intensa e veloz, a ocupao urbana se expandiu territorialmente
dando inicio configurao de uma aglomerao na fronteira dos trs pases.
688
As obras de Itaipu marcam o incio de um novo momento histrico

na ocupao dessa poro do territrio, com repercusso na orientao dos
vetores de expanso da ocupao nos limites desses espaos de fronteira, estabelecendo progressivamente novas relaes com os principais centros urbanos
nacionais e internacionais.
Alm da construo de Itaipu, outras obras e alguns fatos histricos, ocorridos ou gestados durante o regime militar brasileiro, foram importantes para a
formao do aglomerado transfronteirio entre Brasil, Paraguai e Argentina, bem
como, o descolamento de Foz do Iguau em relao ao prprio oeste paranaense. Destacam-se entre outros, a construo da Ponte Internacional da Amizade,
unindo Brasil e Paraguai em 1965; a integrao do municpio de Foz do Iguau
s reas de segurana nacional do territrio brasileiro em 1968, fazendo com que
seus prefeitos passassem a ser nomeados pelo governo estadual, com anuncia
do presidente da Repblica, salvaguardando interesses comuns aos trs governos,
representados ento por ditaduras militares; e a construo da ponte Tancredo
Neves, ligando Brasil e Argentina em 1985. Interesses nacionais comuns foram
salvaguardados e as comunicaes entre os pases facilitadas pela implantao de
infraestrutura viria.
Essas infraestruturas impactaram diferentemente as cidades fronteirias do
Paran. Enquanto em Foz do Iguau desencadeou-se um processo de elevado
crescimento, Guara se viu depreciada pela presena do lago de Itaipu, cujas
guas encobriram um dos principais pontos tursticos paranaenses e patrimnio natural: o Salto das Sete Quedas. O municpio enfrentou sucessivas perdas
populacionais e econmicas, comeando a se recuperar apenas no ano de 1998
aps a construo da ponte Ayrton Senna, que liga o Paran ao Mato Grosso
do Sul e ao Paraguai.
Se no caso da aglomerao de Foz do Iguau a usina hidreltrica de Itaipu se
desponta como uma obra superlativa, no caso de Guara, a ponte Ayrton Senna
considerada a maior ponte fluvial em curva com tobog do Brasil, com aproximadamente 3,6 km de extenso e mais de 10 m de altura. Inaugurada em 1998,
possibilitou a ligao entre o Norte e o Sul do pas, como um prolongamento da
rodovia BR163. J Barraco e Santo Antonio do Sudoeste, municpios situados
noutro vetor de comunicao transfronteiria, pouco se valeram dessas obras,
mantendo um crescente movimento de fluxos, porm em volume incomparavelmente menor ao da aglomerao de Foz do Iguau.
De um conjunto de efeitos gerados, os mais evidentes foram os relacionados ao incremento populacional e configurao do aglomerado que
fizeram com que o municpio de Foz do Iguau saltasse de uma populao de
33.966 habitantes em 1970, para 136.321 ao fim de 1980, segundo o IBGE,
689
e desse incio configurao de um aglomerado urbano denso e extenso

(figura 3). Nesse perodo, a populao total de Foz do Iguau quadruplicou,
ao mesmo tempo em que sua taxa de urbanizao passou de 59%, em 1970,
para 74% em 1980. Esse ritmo de crescimento decaiu na dcada seguinte,
porm se mantm ainda expressivo perante o conjunto dos municpios paranaenses. Em 2007, a populao estimada para o municpio, pelo IBGE, de
309.113 habitantes.
Ciudad del Este, por sua vez, reproduziu crescimento similar. Dados da
Direccin General de Estadsticas, Encuestas y Censos (DGEEC), do Paraguai,
apontam que, em 1972, a municipalidade tinha 26.485 habitantes, que se elevou para 62.328, em 1982, revelando tambm intenso ritmo de crescimento,
que prosseguiu chegando a uma populao total, em 2005, de 260.594 habitantes. Embora partindo de uma base populacional bastante inferior ao das
duas cidades vizinhas, a municipalidade de Puerto Iguaz tambm impactada
pelas obras de infraestrutura, mesmo que a Argentina no tenha feito parte do
acordo binacional. Sua populao triplicou aps 1970, quando detinha 3.001
habitantes, para 10.250 em 1980 e em 2001, apresentou uma populao total
de 31.515 habitantes, conforme dados do Instituto Nacional de Estadstica y
Censos (INDEC), da Argentina.
690
FIGURA 3
Imagem noturna da aglomerao transfronteiria Brasil, Paraguai, Argentina

Obs.: O
s pontos azuis so a iluminao pblica das cidades de Foz do Iguau, Ciudad Del Este e Puerto Iguaz, o que permite
uma melhor visualizao dos corredores rodovirios e da concentrao urbana.
Tal ordem de crescimento causou ainda impactos relevantes sobre as

administraes municipais, com diversificao e acrscimos de volumes de
demandas sobre a gesto local. Alm dessa crescente populao fixa, um tambm crescente volume de populao flutuante passou a ter acesso regio
em busca de turismo, do comrcio e de outras atividades e que se repetem
em todas as aglomeraes , cuja condio de passagem provoca demandas
particulares e distintas aos j fragilizados poderes locais.
691
Como acontece em regies de fronteira, a mobilidade humana trao caracterstico tanto no que se refere aos movimentos cotidianos de trabalhadores e
consumidores, quanto na diversidade tnica, fazendo com que os prprios limites
fronteirios se tornem fluidos, transparentes no feixe de relaes. Os movimentos
pendulares para trabalho e/ou estudo so frequentes nessas reas e, medidos com
dados do Censo de 2000, do IBGE, bastante significativos em relao s sadas de
Foz do Iguau, majoritariamente para o Paraguai (aproximadamente 12.900 pessoas) (IPARDES, 2008). O mesmo ocorre nas demais aglomeraes, por menores
que paream, como se constatou entre Barraco e Dionsio Cerqueira (SC), com
fluxos significativos para a Argentina (IPARDES, 2009), e entre Guara e Mundo
Novo (MS), ou Guara e o Paraguai. O fato de essa informao estar limitada ao
territrio brasileiro no permite estimar quantas pessoas com origem nos pases
limtrofes buscam esses municpios para trabalho e/ou estudo, mas se infere que
sejam tambm volumes expressivos.
De fato, com exceo de Santo Antonio do Sudoeste/San Antonio e
Capanema/Andrezito, essas aglomeraes configuram manchas de ocupao em
continuidade, com cursos dgua servindo como elemento separador e grandes
pontes servindo como elementos unificadores, no caso de Foz do Iguau/Ciudad
del Este/Puerto Iguaz e Guara/Salto del Guair (figura 4). No caso de Barraco/
Dionsio Cerqueira/Bernardo Irigoyen apenas uma pequena ponte, quase invisvel, serve de passagem sobre pequeno curso dgua em meio a uma mancha de
ocupao que no distingue os limites poltico-administrativos entre estados e
pases (figura 5).
692
FIGURA 4
Guara/Mundo Novo/Salto Del Guara
693
FIGURA 5
Barraco/Dionsio Cerqueira/Bernardo de Irigoyen

Obs.: Figura retrabalhada pelos autores (a linha de fronteira BR/AR foi estilizada).
Essas trs aglomeraes devem ser consideradas como os contatos transfronteirios mais importantes do Paran, demarcando a presena de escalas territoriais
mltiplas. Escalas essas que resultam tanto dos limites poltico-administrativos
dos pases e dentro deles dos estados federados e municpios (ou provncias e
municipalidades); que incluem unidades territoriais decorrentes de pactos transfronteirios, estabelecidos em acordos bi ou tripartites; aquelas que surgem das
intermediaes pela presena de outras unidades da Federao, particularmente
as decorrentes de projetos ambientais ou sociais; alm das mais variadas escalas
resultantes de mobilizaes e articulaes de segmentos da sociedade ou da ao
de grandes corporaes que se instalam na regio. Tais aglomeraes resultam,
pois, de projetos governamentais de ocupao e da implantao de grandes infraestruturas, principalmente quelas ligadas ao transporte e circulao de pessoas
e mercadorias, e representam um marco na integrao, real ou virtual, interna e
externa dessas pores territoriais, com desdobramentos e repercusses em seus
tecidos urbanos, polticos, econmicos e sociais.
694
4 A DENSIFICAO DO COMRCIO TRANSFRONTEIRIO ENTRE BRASIL

PARAGUAI ARGENTINA
Na aglomerao transfronteiria de Foz do Iguau, Ciudad Del Este e Puerto

Iguaz, Foz do Iguau se destaca como centro de comrcio e servios de maior
complexidade, sendo espao de localizao de importantes infraestruturas,
assim como exercendo a funo de polo internacional de turismo. Essa funo
compartilha com Puerto Iguaz, que tambm oferece servios e infraestrutura
ao turismo, porm em menor escala, concentrados em sua pequena rea central. Ciudad del Este caracteriza-se pela atividade comercial que mescla grandes
galerias especializadas em eletroeletrnicos e informtica, pequenos negcios e
um amplo comrcio informal de rua, conduzido pelos chamados mesiteros. Os
produtos importados, livres de impostos, constituem o grande atrativo de turistas e, particularmente, de sacoleiros, que conferem maior densidade aos fluxos
formais e informais estabelecidos entre a aglomerao, os consumidores dos trs
pases e os fornecedores, particularmente os asiticos.
A atividade comercial de Ciudad del Este assume algumas especificidades em
relao s demais cidades, em especial, por estar vinculada a circuitos comerciais
transnacionais que articulam esse espao a centros distantes de produo e comrcio.
Su configuracin espacial difiere de la vecina Foz do Iguau, mientras en la primera
el centro de la ciudad dista del Puente de la Amistad, en Ciudad del Este el centro
est en la propia desembocadura del puente, como si se tratase de una prolongacin
del mismo. (...) El centro es una aglomeracin laberntica de miles de pequeos
negocios, grandes galeras comerciales especializadas en electrnicos e informtica
y puestos de venta informal, a cargo de los llamados mesiteros que exponen su
mercadera en las veredas. Los productos importados libres de impuestos atraen a
los compradores de ambos lados de la frontera, en el llamado turismo de compra
destinado a la reventa. Tambin turistas atraviesan el puente en busca de productos
a bajo precio (MONTENEGRO; BLIVEAU, 2006, p. 20).
A dinmica dos anos 1970 influenciada pela infraestrutura fsica instalada

e da construo da Hidreltrica de Itaipu intensificou o crescimento populacional das trs cidades e seus respectivos entornos, com maior peso em Foz do Iguau
e Ciudad del Este. Intensificou tambm o rol de atividades do setor tercirio e sua
importncia relativa perante outros aglomerados urbanos dos respectivos pases,
movimentando um expressivo contingente de pessoas/dia que passam pela aglomerao, constituindo uma categoria peculiar de populao flutuante, caracterizada pela renovao diria de visitantes. Esse adicional no repete a sazonalidade
das cidades tursticas, particularmente as balnerias, e agrega ao cotidiano uma
populao que no estabelece vnculos de posse, tampouco de identidade. Desse
contingente de populao flutuante, a grande maioria permanece na cidade o
695
suficiente para o percurso de compras. Trata-se de um cenrio que exige maior

ateno do administrador local na gesto dos interesses, muitas vezes antagnicos,
de uma populao que no habita na cidade e daqueles que nela residem.
Alm de ponto de interseo entre trs pases, culturalmente distintos, um
intenso movimento migratrio se processou atrado pelas oportunidades econmicas e da construo civil, ampliando a diversidade de origens e a complexidade
de relaes, particularmente de mbito identitrio. A diversidade cultural dos
moradores nativos, com forte presena indgena, particularmente no Paraguai,
adquiriu ainda maior relevncia pela presena de imigrantes internacionais de origens menos comuns nas demais cidades dos respectivos pases, como rabes, chineses e coreanos. populosa a colnia rabe instalada a partir dos anos 1960 em
Foz do Iguau (a segunda maior do Brasil) e em Ciudad del Este, constituindo-se
majoritariamente de libaneses, alm de srios, egpcios, palestinos e jordanianos.
tambm notvel a presena de chineses e sul coreanos, estes tendo chegado
mais recentemente. A principal vinculao desses migrantes com a regio est na
atividade comercial. Como observam Montenegro e Beliveau (2006, p. 21),
En Ciudad del Este se torna visible la multiplicidad de lenguas y nacionalidades, en
las calles del centro es posible escuchar hablar rabe, guaran, portugus y espaol,
entre otras lenguas. La multiculturalidad se hace tambin evidente en vestimentas,
oferta de comida tnica y otros diacrticos de la yuxtaposicin de culturas. Mientras
Foz do Iguau podra parecerse a cualquier ciudad del interior de Brasil, Ciudad del
Este es un espacio singular, visiblemente marcado por la actividad comercial.
Neste espao, a singularidade tnica amplia a diversidade religiosa, dando

maior complexidade sua qualificao de fronteira. A presena muulmana,
significativa no Paran, est concentrada em Foz do Iguau, com 1.873 muulmanos dados de 1991 (WANIEZ; BRUSTLEIN, 2001). No Paran, a participao proporcional superior do estado de So Paulo em 1991, havia nesse
estado 516 muulmanos por um milho de habitantes, contra 313 no estado de
So Paulo. Conforme os autores, dois fatores, o tamanho mdio da cidade e sua
posio geogrfica ante a infraestrutura viria implantada, contriburam como
atrativos a esses migrantes e, consequentemente, com o dinamismo da comunidade muulmana em Foz do Iguau. cones dessa comunidade passam a marcar
a paisagem urbana da cidade, como a mesquita inaugurada em 1983, o Centro
Cultural e de Beneficncia Islmica, entre outros, buscando por intermdio da
arquitetura uma aproximao com as razes, a identidade e a cultura muulmana.
Tabatinga (Brasil), Santa Rosa (Peru) e Letcia (Colmbia) so outros exemplos de fronteira tripla onde similar complexidade se revela. Nela, a migrao
envolve dois problemas fundamentais: a xenofobia dissimulada e a ausncia de
polticas internacionais de migrao (OLIVEIRA, 2006). So cidades de pequeno
696
porte, distantes de outras cidades dos respectivos pases, apresentando-se como

portas de sada ou de entrada no territrio. Convivem com problemas, como o
narcotrfico, o desemprego e o trabalho informal. Desde meados do ano 2000,
quando o governo dos Estados Unidos aprovou o Plano Colmbia, os conflitos
armados se acirraram e o fenmeno migratrio desse pas vem sofrendo o drama
do crescente nmero de desplazados ou desalojados pelos conflitos, e que adentram a fronteira brasileira em busca do direito vida.
Essas configuraes acabam por constituir territorialidades particulares,
compondo, assim, um espao de mltiplas fronteiras, dada a quantidade de atores, interesses, pactos formais e informais, que fazem com que, por se tratar de
um espao de todos, parea no pertencer a ningum. So fronteiras de ordem
econmica, social, antropolgica, cultural, tnica e, principalmente, do desejo
de usufruto das oportunidades que oscilam entre os trs pases e de suas peculiaridades. Fronteiras que demarcam territorialidades a serem identificadas, reconhecidas e compreendidas como agentes intervenientes na produo do espao
transfronteirio e em suas relaes com o exterior.
Evidncia formal est na criao de territorialidades especficas, onde os
regulamentos internos ao pas so relaxados e modificados (MACHADO, 1998,
p. 3). o que se observa na criao das zonas de livre-comrcio, como territrios
especiais, sujeitos legislao especfica no interior dos Estados Nacionais.
Esses lugares de comunicao, ao estarem sujeitos legislao especial, permitem a
realizao de operaes comerciais e cambiais no sujeitas regulamentao especfica dos estados respectivos. A fluidez dos limites e a conseqente possibilidade de
driblar os circuitos oficiais podem beneficiar os habitantes da faixa de fronteira, mas
existem indicadores de que o maior beneficirio a economia paralela dos pases
limtrofes. No Brasil bastante conhecida a centralidade de Foz do Iguau para
os circuitos de sacoleiros, assim como Ciudad del Este se transformou em lugar
central para operaes de evaso fiscal e lavagem de dinheiro atravs do circuito
bancrio (MACHADO, 1998, p. 4).
A presena dessa rea de comrcio aberto atrai uma populao oriunda dos
mais diversos estados brasileiros, os chamados sacoleiros, que para l se direcionam na busca de viabilizar renda, estabelecendo, em um segundo momento,
conflitos com o comrcio formal em seus locais de origem. Este movimento de
despossudos, transeuntes, empresrios de si prprios, transfere para o aglomerado
urbano uma presena instvel que no cria raiz, mas faz sombra sobre o cotidiano
local. Um caldo de cultura sem firmar compromisso, fazendo girar uma economia
pouco formal, embora consolidada. Esse comrcio informal, rotineiro, por vezes
tensiona as relaes bilaterais, particularmente no caso do Brasil/Paraguai. Porm,
de modo geral, dinamiza as relaes comerciais locais.
697
A partir de uma publicao na revista Forbes, datada de 1996, que apontava

Ciudad del Este como terceiro centro internacional em importncia comercial
(depois de Miami e Hong Kong), tornaram-se inmeras as especulaes a respeito da superioridade desse espao em relao a outras aglomeraes, particularmente dos respectivos pases. Essa informao merece ser confirmada, antes
de se tecerem concluses. De qualquer modo, por mais representativa que seja
a movimentao comercial e financeira nessa cidade, ela em grande parte est
apoiada na ocupao informal, que ainda a principal forma de atividade econmica da populao na rea (TORRES, 2007).
A cidade tornou-se uma vitrine de produtos de qualidade questionvel,
eletroeletrnicos, na maioria das vezes, obsoletos nos principais mercados consumidores mundiais. Porm, a diversidade desses produtos e a aceitao garantida
pelo consumidor final compensam os riscos de burlar o controle da fiscalizao,
ou dos assaltos a nibus, comuns no lado brasileiro. Os produtos atraem pela
similaridade com as marcas de renome internacional e so oferecidos na forma de
cpias, duvidosas, mas com preo competitivo; ofertam mercadorias recorrentes,
da moda, que prescindem de um aparato de marketing local, pois se apropriam
e usufruem da publicidade dos prprios fabricantes.
Ningum exige certificado de garantia: la garanta soy yo. A imitao barata e a ameaa
que esse consumo consciente vem provocando no mercado de produtos de primeira
linha fazem com que seus fabricantes reajam por meio de campanhas institucionais
objetivando fixar suas marcas e ressaltando a qualidade e a durabilidade expressas em
certificados de garantia por redes autorizadas de atendimento ao consumidor. Como
num filme classe B, fachadas se transformam em lojas, e grifes ligeiramente alteradas
confundem os consumidores apressados. Alteraes sutis em marcas consagradas
do nome a produtos de segunda linha: o Mac Donalds virou Mac Dolands. O
resultado visual deste cenrio uma reproduo quase fiel; no entanto, a frgil fidelidade da falsificao no se sustenta devido baixa qualidade da estruturao urbana.
Paradoxalmente, a aquisio de produtos quase sempre descartveis passa a assumir a
importncia de uma compra de bens duradouros (KLEINKE et al., 1996, p. 30-31).
Assim, fronteiras se rompem e se acentuam com o livre trnsito de produtos

piratas, mas tambm com o contrabando, a fuga, o lcito e o ilcito, pela desigualdade econmica, pelas mazelas sociais, e ainda pela difusa ordem de competncias
entre pases, estados/provncias e municpios, deixando fluir perversos impactos
sociais e ambientais. Em suas relaes interiores, o espao fronteirio tambm
particularizado por um convvio interdependente, e este, pouco conflituoso, entre
variadas origens tnicas, que peculiarizam as mutaes espaciais e a dinmica das
relaes sociais, assim como pelas relaes entre os mbitos local, regional, nacional e transnacional, alm dos interesses extralocais que, de certa forma, tambm
interferem sobre ele.
698
Como resultado, a espacialidade resultante desse conjunto de relaes e

interaes define um contexto geopoltico de elevada importncia, desenhando
uma posio de centralidade geogrfica na regio e favorecendo sua funo como
ponto de interseo entre os trs pases.
5 A INSTITUCIONALIDADE PARADOXAL DA FRONTEIRA
A fronteira estabelece uma relao entre Estados Nacionais separados por limites
fsicos ou abstratos em contraposio s relaes cotidianas de convivncia decorrentes da expanso do povoamento e da dinmica econmica. Em sntese, uma
linha material ou imaginria, historicamente institucionalizada, que se esmaece
diante dos movimentos de produo/construo real deste mesmo espao. Embora
ostensivamente cercadas pelos mais diversos aparatos de controle, as fronteiras e
limites refletem e propiciam interdependncias e dinmicas inter-relacionais que
extrapolam a formalidade, em uma ao capaz de suplantar, de forma legal ou
no, as barreiras de sua existncia.
Conforme Machado (1998, p. 1), a palavra fronteira implica historicamente
o que sua etimologia sugere: aquilo que est na frente. Essa origem mostra um
uso associado no a um conceito legal, poltico ou intelectual, mas a um fenmeno da vida social espontnea, indicando a margem do mundo habitado. Com
o desenvolvimento dos padres de civilizao acima do nvel de subsistncia, as
fronteiras tornaram-se lugares de comunicao e, por conseguinte, adquiriram
um carter poltico. Apesar disso, no tinham a conotao de limite. Na realidade, o sentido de fronteira era no de fim, mas do comeo do Estado, o lugar
para onde ele tendia a se expandir (MACHADO, 1998, p. 1-2).
Contrape-se a limite, que significa o fim daquilo que mantm coesa uma
unidade poltico-territorial (op.cit., p. 2). Segundo essa autora, tal conotao
poltica foi reforada pelo moderno conceito de Estado, em que a soberania corresponde a um processo absoluto de delimitao territorial, legitimando o uso da
fora fsica, as normas, a moeda, os impostos, a existncia de uma lngua nacional,
entre outros elementos constitutivos do Estado, correspondendo ao territrio
cujo controle efetivo exercido pelo governo central (o estado territorial) (p.2).
Assim, a fronteira est orientada para fora, podendo ser um fator de integrao, por constituir-se em uma zona de interpenetrao, enquanto os limites
esto orientados para dentro. Da, enquanto a fronteira pode desenvolver interesses distintos aos do governo central, o limite jurdico do Estado criado e
demarcado por ele enquanto um polgono abstrato que funciona como fator de
separao, pois separa unidades polticas soberanas e permanece como um obstculo fixo, no importando a presena de certos fatores comuns, fsico-geogrficos
ou culturais (MACHADO, 1998, p. 3).
699
Fazendo uso indistintamente dos dois conceitos, os limites e o controle fronteirio so acionados segundo conjunturas, ora no sentido amplo de fronteira,
permitindo o traspasse, acenando com a integrao dos povos, ora no sentido restritivo de limite, impondo barreiras ou sumariamente excluindo a possibilidade
de cruzamentos em uma ou em qualquer direo.
Machado (1998, p. 1), buscando diferenciar o sentido entre limite e fronteira, argumenta que o limite jurdico do territrio uma abstrao, gerada e
sustentada pela ao institucional no sentido de controle efetivo do Estado territorial, portanto, um instrumento de separao entre unidades polticas soberanas,
a fronteira lugar de comunicao e troca.
Porm, a inflexibilidade e a rigidez dos limites territoriais a serem respeitados
pelos povos da Nao ou por aqueles que a ela se dirigem vivenciam relaes de
troca essenciais a sua existncia. Pautada no intercmbio de pessoas e mercadorias,
a fronteira, cuja transposio deveria obedecer s exigncias impostas por mecanismos de controle formal do limite territorial, proporciona a expanso dos povos
para alm do limite jurdico do Estado, desafiando a lei territorial (MACHADO,
1998). s vezes, criando uma situao potencialmente conflituosa, obrigando a
reviso dos acordos diplomticos, outras vezes, com mais flexibilidade, criando
zonas de nacionalidade hbrida cabe lembrar expresses cunhadas pelo senso
comum, como: brasiguayos ou brasilguaios, portunhol ou portuol, nas
fronteiras brasileiras com pases de lngua espanhola, ou o texmex, na fronteira
mexicana com o Texas.
Machado (1998) chama ateno para o desafio ao conceito de lei territorial, representado pela situao de fluidez e imprevisibilidade nas faixas de
fronteira, onde pouca lei e pouco respeito lei desafiam os limites de cada Estado.
Esse processo de diluio dos limites nacionais se deve multiplicao de redes
transfronteirias e competio entre diferentes sistemas de normas, induzidas
pelos prprios Estados e por grandes organizaes, legais e ilegais.
Frente a essa instabilidade, a circulao informal, organizada em torno de relaes
de parentesco, amizade, e mesmo etnicidade, reforada em detrimento da circulao regulada pela lei. Nesse contexto, os nichos de corrupo se multiplicam,
envolvendo desde o tradicional bastio da corrupo que a burocracia das aduanas, grupos sociais com negcios na faixa de fronteira, at organizaes sediadas
fora da faixa, mas que se aproveitam, de forma permanente ou intermitente, das
oportunidades de lucrar com os diferenciais de legislao, de moeda ou de risco
(MACHADO, 1998, p. 5).
Esses movimentos e apropriaes dos espaos fronteirios reforam a histrica e permanente preocupao dos Estados Nacionais no sentido do controle, do
vnculo e do estmulo coincidncia entre os significados de limite e fronteira,
700
em uma convergncia conceitual, atribuindo-lhes sinonmia. Em um cenrio de

mudanas rpidas e de difcil assimilao, emerge a sensao nostlgica de um pas
como um sistema fechado, protegido por seus prprios limites. Nesses casos, a
permeabilidade presente nas fronteiras passa a ser entendida como algo nocivo,
ameaador integridade da Nao; uma metfora na qual a porosidade das
fronteiras resume tudo de negativo que se identifica em um pas (MACHADO,
1998). No caso brasileiro, as aes do Estado, valendo-se do seu aparato de
polcia, fazem-se menos no sentido da garantia ou afirmao de uma identidade
nacional, e muito mais na defesa de segmentos especficos presentes do capital no
pas lembrando que o capital no tem ptria , bem como dos anseios de uma
maior arrecadao fiscal calcada em uma imagem de eficcia do poder pblico.
Entre a porosidade e o limite, a autora conclui que h uma simbiose que se manifesta na manipulao e na ambiguidade do estatuto de legalidade/ilegalidade das
transaes, seja por meio dos Estados, seja por parte dos circuitos do capital/
comrcio ou dos indivduos.
Muitos estudos discutem que as reas fronteirias podem funcionar como
espaos de criao de possibilidades de desenvolvimento, reas de transio,
contato, articulao, com especial vivacidade e dinamismo prprio. As cidades
contguas que se estendem entre pases e exercem, muitas vezes, atividades econmicas similares e funes urbanas complementares poderiam dar origem a
estruturas bi/trinacionais com articulao produtiva e transformao territorial
(CICCOLELLA, 1997; OLIVEIRA et al., 1999). Entretanto, contrapondo-se
ao espao nico de ocupao, prevalecem ainda tenses histricas fronteirias e,
mais que tudo, assimetria entre as partes, levando a quadros de expressiva desigualdade, que potencializam os mais diversos tipos de conflitos.
Tais compreenses reforam a importncia da presena do Estado no
planejamento e na gesto (mediao) desses espaos, a partir da conscincia de
suas particularidades e das dificuldades de controle da mobilidade econmica
e populacional, de modo a desconstruir a noo de um mosaico de pedaos de
pases independentes que se avizinham, e formular e efetivar polticas integradoras. Enfim, que o Estado assuma no planejamento e na gesto o enfrentamento
das restries mobilidade dos fatores de produo que ocorrem nessas regies
peculiares, e supere as dificuldades que tais limitaes impem concretizao de
um espao econmico articulado.
Romper fronteiras e limites significa a abertura para fluxos que no s aproximam lugares como ampliam possibilidades de sua insero em uma mesma
dinmica econmico-social. Essa perspectiva de extenso para fora da sua esfera
de influncia pode reorientar a posio e a abrangncia da polarizao do aglomerado urbano transfronteirio, com reforo sua centralidade em um amplo raio
que interpenetra os pases.
701
6 UMA CONSTRUO SIMBLICA: DAS TRS FRONTEIRAS TRPLICE FRONTEIRA
Por muitos anos, o smbolo dessa regio transfronteiria eram os marcos das Trs
Fronteiras: obeliscos situados na confluncia dos rios Paran e Iguau, posicionados em pontos estratgicos dos territrios de onde podem ser avistados dos
trs pases. cone de um perodo de entrelaamento de relaes amistosas, esses
marcos deixaram de ser objeto de visitao obrigatria. A prpria expresso que
os denomina Trs Fronteiras aos poucos foi sendo substituda por trplice
fronteira. Se, em princpio, essa mudana aparenta ser uma simples recorrncia
sinonmia, buscando suas origens percebe-se que ela decorre de uma sutil, lenta
e elaborada construo simblica, provavelmente menos ligada concepo dos
moradores da regio sobre ela mesma e mais afeta a uma construo exgena,
introjetada no imaginrio local.
Rabossi (2004) e Montenegro e Bliveau (2006) exploram essa construo
do imaginrio coletivo, no processo de produo social do espao em torno da
ideia da trplice fronteira, como uma ao deliberada recente, situada ao fim dos
anos 1990. Segundo os autores, essa denominao emerge a partir da suspeita da
presena de terroristas islmicos na regio, aps atentados Embaixada de Israel,
em Buenos Aires, em 1992, e Associao de Muturios Israelitas Argentinos
(Amia), em 1994. Mostram que em maro de 1996 a denominao incorporada oficialmente pelos governos dos respectivos pases no Acordo dos Ministros
do Interior da Repblica Argentina, da Repblica do Paraguai e de Justia da
Repblica Federativa do Brasil, assinado em Buenos Aires. Dois anos depois, em
janeiro de 1998, assinado o Plano de Segurana para a Trplice Fronteira, que
cria comisses e aes especficas para a rea.
Montenegro e Bliveau (2006), a partir de investigao emprica, analisam
a emergncia de tenses e conflitos em torno da integrao cultural, alguns dos
quais articulados externamente regio, recebidos e contestados pelos atores
locais. Trabalham a justaposio diversidade e conflito, indagando sobre as
representaes da alteridade nacional, tnica e religiosa que resultam dos fluxos
culturais e simblicos, alm dos comerciais ou econmicos; chamam ateno
para o fato de que a aparente fluidez acaba por reforar identidades fechadas
religiosas, nacionais, regionais. Tais identidades, em determinados momentos,
assumem uma expresso de plasticidade, hibridez e compatibilidade; em outros,
de recproca desconfiana, da inveno do perigo do estrangeiro.
Para as autoras, a regio se converteu em uma metfora das zonas cinzentas
e dos espaos sob a ameaa imprevisvel do terrorismo global. Aps 2001, a
regio torna-se alvo de notcias na imprensa nacional e internacional, sob um
discurso jornalstico que a relaciona a um espao transnacional que escapa aos
controles estatais, e com vnculos a eventos como os atentados ao World Trade
Center, em Nova York. Tais notcias baseiam-se em circunstncias locais, como
702
a concentrao de imigrantes rabes e o descontrole existente sobre os fluxos

comerciais realizados na confluncia dos pases. Alm da imprensa, as autoras
apontam que a construo simblica da trplice fronteira teve subsdios tambm
do Departamento de Estado dos Estados Unidos.
Publicao de origem militar (ABBOTT, 2005) afirma que a rea ideal
para o surgimento de grupos terroristas, dada a falta de fiscalizao, que contribui
para o acesso ilegal a armas e tecnologias avanadas, assim como para a movimentao e esconderijo de criminosos; tambm para a abundncia de atividades
ilcitas, como lavagem de dinheiro, vendas de armas, trfico de drogas, falsificao
de dinheiro e documentos, pirataria. A publicao refere-se ainda ao apoio de
uma populao compassiva de onde recrutam novos membros e disseminam
mensagens globais, e admite que, embora essa rea no seja atualmente o centro
de gravidade para a guerra total contra o terrorismo, ela tem um lugar importante
na estratgia contra o mesmo (ABBOTT, 2005, p. 18). Essa afirmao, de certa
forma, vem para justificar a presena da base militar americana na regio.
A publicao aponta diretamente a grupos terroristas islmicos, supostamente articulados em redes, que estariam usando a regio para criar base de
ataques aos Estados Unidos. Por cierto, miembros, facilitadores y simpatizantes de
organizaciones terroristas islmicas estn presentes en nuestra regin afirma o almirante Jim Stavridis, chefe do comando sul dos Estados Unidos, em artigo publicado na revista Americas Quarterly (apud EXCELSIOR, 2007, p. 2). O almirante
afirma ainda que a organizao libanesa Hizbol o grupo mais ramificado na
Amrica Latina, e que h indicadores de uma presena operacional e de potencial
para ataques. Essa presena, enquanto uma fora-tarefa multinacional, estaria
estabelecida na trplice fronteira. Tal convico no confirmada por autoridades
brasileiras, prevalecendo um exerccio de representaes.
A questo do terrorismo segue em um nvel similar do narcotrfico.
Para la poltica norteamericana es uno de los problemas fundamentales de la seguridad de Amrica Latina. Lo digo con absoluta seguridad de conocimiento de que
esto es as, ste es un tema delicadsimo, ellos estn absolutamente seguros de que
el problema de la AMIA y la embajada israel en Buenos Aires est vinculado con
el terrorismo, que all hay narcotrfico, lavado de dinero, trafico de arma, y dems
(TORRES, 2007).
Enquanto a presena terrorista contestada por moradores da regio, os

demais atos ilcitos so frequentemente noticiados pela mdia e presenciados luz
do dia por esses mesmos moradores.
Mais que sobre o espao transfronteirio como um todo, as observaes a
respeito dos ilcitos recaem intensamente sobre Ciudad del Este. A informalidade
na circulao ilegal de cigarro, armas e componentes eletrnicos, e as falsificaes
703
de marcas acabam sendo uma condio de crescimento, cuja superao exige uma
alternativa econmica e formas de controle ausentes na atual poltica econmica
dos pases. Segundo Torres (2007), Ciudad del Este es un territorio ingobernable
y por lo tanto, si uno quiere hacer algo ilegal, es el lugar ms propicio para poder
hacer cualquier cosa. O autor afirma ainda que Ciudad del Este no es Paraguay, y
Paraguay no es Ciudad del Este, dado que finalmente es una amenaza para el propio Paraguay tambin. Sin embargo, los EE.UU. no necesitan traer a sus militares
al territorio. E acrescenta, tampoco se puede estigmatizar a los pobres rabes.
Para concluir, concorda-se com Montenegro e Bliveau (2006, p. 15-16),
que admitem que:
Construida como regin la TF parece participar de los aspectos simblicos que
permean el concepto, aquellos que sealara Pierre Bourdieu: aparece como una
unidad fsica y social delimitada por el conjunto de agentes que aspiran al monopolio de imponer una definicin legtima de las divisiones del mundo social. (...)
Como rea de intersecciones, ms all de las fronteras, muestra justamente lo que al
decir de Bourdieu son en realidad las fronteras, vestigios de actos de autoridad, que
consisten en acciones de circunscribir los territorios, en imponer definiciones que
realizan el sentido de consenso sobre la unidad o identidad de un espacio.
A soma desses processos refora manifestaes de um imaginrio de medo e

insegurana. Sob a alcunha outorgada da trplice fronteira, da zona de guerra do
Cone Sul (CARNEIRO, 2007), a visibilidade adquirida pela regio confundese e sobrepe-se ao cotidiano dos moradores locais. Por mais convincentes que
se tornem os argumentos, um contradiscurso se articula na regio, aglutinando
mobilizaes em defesa da diversidade cultural e da biodiversidade, assim como
referentes responsabilidade social dos governos diante das desigualdades.
Organizaes ecologistas, mdia ou agncias de notcias alternativas, organizaes
sociais, lideranas religiosas e fruns sociais regionais vm configurando uma
constelao ideolgica que comea a questionar as definies da imprensa e
dos organismos oficiais, e a definir a trplice fronteira, mais propriamente, como
objeto de cobia de recursos naturais, por parte de interesses de outros pases
estrangeiros (MONTENEGRO; BLIVEAU, 2006).
Dessa forma, no caso da poro transfronteiria, a construo social da ideia
de trplice fronteira introduz novos elementos discusso conceitual.
Como espacio de fronteras muestra un estado anterior de relaciones de fuerzas,
el producto histrico de las determinaciones sociales, fabricadas por autoridad
y, como otras clasificaciones naturales, nada tiene de natural. De all que esas
mismas definiciones estn siempre sujetas a ser contestadas en el campo de lucha
de las definiciones legtimas en el que intervienen actores con intereses diversos
(MONTENEGRO; BLIVEAU, 2006, p. 16).
704
7 O ILCITO EXPLCITO: NOTAS SOBRE A ECONOMIA INFORMAL NA FRONTEIRA
Devido baixa capacidade de controle por parte das autoridades oficiais sobre o
vai e vm de pessoas e mercadorias em reas de fronteira, costuma-se dizer que
essas regies so dotadas de certa porosidade. Ciudad del Este exemplifica bem
essa porosidade no livre comrcio de produtos eletrnicos, qumicos e blicos
que configura uma das principais atividades econmicas da cidade, sendo responsvel por milhares de empregos diretos e indiretos.
A legio de brasileiros, autodenominados microempresrios, que para l
cotidianamente se dirige, oriunda das mais diversas regies do Brasil, busca na
fronteira a realizao de suas expectativas de gerao de renda. Tal atividade econmica movimenta alguns milhares de reais por dia que, por circularem, majoritariamente, no ciclo informal ou ilegal da economia, envolvem tambm uma
srie de riscos aos comerciantes no transporte e na negociao das mercadorias.
Esses riscos vo desde ludibriar o controle disciplinar do Estado at enfrentar o
banditismo presente nas rodovias, no percurso de ida e volta.
A despeito das dificuldades, a distribuio e o consumo dos produtos oriundos
da fronteira nas mais diversas cidades brasileiras no cessam. A popularidade desses
produtos no s viabiliza a gerao de renda para aqueles que os comercializam, como
possibilita o acesso a tais mercadorias por parte de um consumidor de menor renda.
Para os consumidores de maior renda, cassinos localizados nos dois pases
fronteirios atraem turistas e visitantes para a regio. Proibidas as casas de jogos
em territrio brasileiro desde os anos 1950, esses cassinos se apresentam como
importante fator na atividade econmica daquelas cidades.
Los casinos, uno en Argentina y dos en Paraguay, reproducen algo del glamour de
los grandes centros de juegos de Las Vegas, Atlantic City, Caribe y del Principado
de Mnaco, con salones con espejos, iluminados y climatizados, shows musicales de
artistas brasileros, argentinos y paraguayos y croupier elegantes. El ms sofisticado es
el casino argentino, pero los paraguayos no dejan nada que desear (FRONT, 2004).
Associa-se presena dos cassinos a lavagem de dinheiro, fruto de outros

ilcitos. Tambm de enorme gravidade, no caso de Foz do Iguau, algumas anlises sobre violncia, explorao sexual, entre outras, reforam o tom de terra
de ningum de sua posio fronteiria. Segundo Carneiro (2007), percepes
coletivas de insegurana, medo e desconfiana emergem associadas violncia
na cidade de Foz do Iguau, favorecidas por uma trama especfica de relaes
fronteirias que singulariza a questo. Um discurso do medo do crime tem sido
incorporado s prticas locais e vem alterando o modo de vivncia cotidiana,
comportamentos, atitudes e relaes com o espao pblico. No mbito dessas
fronteiras internacionais, a incidncia tanto da chamada violncia difusa como
do crime organizado vem apresentando incremento significativo e diversificado.
705
Indicadores confirmam esse incremento, colocando Foz do Iguau na primeira

posio no ranking das taxas de homicdio entre os municpios brasileiros com
mais de 100 mil habitantes: 107,8 homicdios por 100 mil habitantes em 2005
em 1998, correspondia a 76,59 e em 2001 a 82,84 , ou um total de 325 homicdios em 2005, conforme dados da SENASP, segundo Carneiro (2007).
No caso de Foz do Iguau, recorrente o discurso criminalizador das fronteiras e em particular cidade paraguaia Ciudad del Este. Em relao quele
lugar concreto, a rea da trplice fronteira, o discurso corrente nos meios de
comunicao parece condensar todos os problemas: narcotrfico, contrabando,
terrorismo islmico, mfias transnacionais, crime organizado, criminalidade
financeira, e violncia em geral. Os bairros pobres tambm so citados como
lugares problemticos e que se caracterizam pela ausncia do poder pblico, de
recursos, de controles e ordem (CARNEIRO, 2007, p. 6).
Exacerbando o espectro da contraveno,
O comrcio de drogas ilcitas tem o carter de atividade transnacional, opera em
escala global, mas seus lucros dependem do risco que representam as diferenas de
legislaes e o controle de limites de cada estado nacional. O comrcio de drogas
e o comrcio de dinheiro (moeda, papel ou crdito) compartilham a mesma ambigidade a de potencializar os lucros, ao atuar de forma transnacional e, ao mesmo
tempo, de se beneficiar das diferenas jurdicopoltico-econmicas entre os estados
nacionais (MACHADO, 1998, p. 6).
todo esse conjunto de particularidades que torna essas cidades de fronteiras to peculiares e suas dinmicas cotidianas to complexas marcadas por
situaes de conflito. A complexidade dos problemas ali existentes faz com que
a gesto desses espaos exija um amplo dilogo entre as partes envolvidas, bem
como criatividade na elaborao de propostas alternativas para o enfrentamento
do limite entre o legal e o ilegal.
8 O DESAFIO DA GESTO DO ESPAO TRANSFRONTEIRIO
A gesto de aglomerados urbanos per se um processo de difcil articulao, dado

que estas se constituem em cidades localizadas sobre muitas unidades polticoadministrativas autnomas. Da, um grande desafio a romper de ordem escalar.
No Brasil, a grande maioria dos aglomerados urbanos enfrenta as dificuldades
criadas pela autonomia municipal, por fragmentar decises que deveriam ser
tomadas em unssono. Em algumas, maiores dificuldades resultam ainda da
sobreposio de outras escalas de autonomia s j existentes, como a dos estados
federados e a dos pases, com legislaes distintas e com polticas macroeconmicas tambm distintas, como ocorre nas aglomeraes transfronteirias. Nelas,
o fenmeno urbano, o espao econmico e os aspectos culturais, por mais que
706
possuam similaridades, sofrem a limitao de barreiras polticas, financeiras e

legais no fluxo de pessoas e mercadorias, acentuando as diferenas nos traos das
vrias identidades.
No caso de aglomerao transfronteiria, Rolim (2004) descreve a situao
de legalidade, mediante relaes de cooperao ou coexistncia pacfica entre
os pases, que se caracterizam por certa mobilidade de bens, pessoas, servios e
capitais, condicionadas pelas barreiras alfandegrias e por outras restries legais
mobilidade dos recursos, bens e servios. Afirma tambm que o Mercosul, se
por um lado facilitou o fluxo de mercadorias entre os pases, por outro colocou
maior rigor nas regras dessa comercializao, estabelecendo controles mais detalhados das mercadorias em circulao, e atribuiu s negociaes diplomticas a
regulamentao administrativa desses fluxos. Essas negociaes nem sempre contemplam as exigncias ou as urgncias de um espao cuja dinmica no obedece
aos rigores dos acordos, tampouco aguarda a vagarosa tomada de decises.
A dinmica transfronteiria de Foz do Iguau, Puerto Iguaz e Ciudad del
Este exige que se discuta a viabilidade da integrao do planejamento e gesto
dessas unidades poltico-administrativas, posto que a presena fsica dos limites
territoriais encontra-se cada vez mais intermitente: desaparece em relao ao fato
urbano, mas persiste pela imposio poltico-administrativa.
Nessa aglomerao, que se constri fundamentalmente segundo interesses
externos ao espao urbano ocupado, os componentes exgenos dificultam a ao
do gestor pblico municipal. Metas e prioridades locais so submetidas a controles e decises decorrentes de diversos interesses, sejam eles nacionais, macroeconmicos, de grandes grupos do comrcio e servios, de grandes indstrias
internacionais, da populao flutuante e de acordos do Mercosul.
Assim, oportunidades e interesses diversos passam a ser o elemento formatador da estruturao urbana desse aglomerado, tendendo a privilegiar os
interesses externos e no os do cidado-morador. evidente, pois, que se
estabelece uma disputa entre uma cidade para moradores e uma cidade para
visitantes/consumidores.
A integrao que ocorre de fato resulta dos diferentes usos realizados pelos
diversos agentes que atuam nesse espao, de forma pontual e mais dirigida queles que dispem de recursos para adquirir os servios, usufruir de determinada
funo ou ter acesso infraestrutura urbana. Se, por um lado, necessidades geram
integraes pontuais, situaes emergenciais tambm contribuem para que servios e infraestruturas das trs cidades sejam apropriados indistintamente pela
populao dos trs pases. Servios pblicos especializados em sade, por exemplo, a despeito de suas limitaes, so usados muitas vezes independentemente do
pas de origem do paciente.
707
Assim, definitivamente o que mais conforma a integrao e a que essa poro transfronteiria se distingue de outros aglomerados urbanos so as oportunidades apropriadas no importando o lado da fronteira em que so ofertadas, criando a
ideia de parasos efmeros. Paraso para os moradores do complexo que conseguem
se apossar das oportunidades que so territorialmente mutantes, e paraso para os
habitantes de fora do complexo que, apesar de muitas vezes trazerem impactos negativos, geram empregos e renda por meio de turismo, compras e negcios.
Conscientes ou inconscientes da integrao, as populaes residentes e
flutuantes cruzam a fronteira e, buscando oportunidades efmeras, formatam,
igualmente, uma integrao efmera. Diante dessa dinmica, constituda por
avanos pontuais, por situaes emergenciais e pela busca de oportunidades,
ainda maior o desafio do planejamento e gesto como instrumentos capazes de
redirecionar ocupaes, constituir relaes ou mesmo ordenar a integrao.
No sentido inverso, outra questo pendente avaliar a condio de enclave
da aglomerao transfronteiria em relao aos espaos regionais onde se insere
nos respectivos pases, ou seja, se existem ou no vnculos entre as atividades
desenvolvidas por ela e suas pores vizinhas (ROLIM, 2004). Em situaes de
enclave, um imperativo que a atividade de planejamento busque a integrao
destes com as regies do entorno em ambos os lados da fronteira dado que
possibilitariam alavancar economias de aglomerao no conjunto todo.
A presena de Itaipu pode contribuir para reforar esse tipo de configurao,
em uma condio ainda mais pontual, restrita prpria empresa. Contribui tambm para a constituio de um conjunto de municpios cujas receitas so acrescidas de recursos provenientes de royalties, e cuja performance, no que concerne
formulao e implementao de aes que otimizem os recursos agregados,
restrita esfera municipal, podendo ampliar as assimetrias na regio.
Um contnuo bom relacionamento entre os fragmentos das aglomeraes
transfronteirias se efetiva independentemente da constituio de sistemas formais de gesto compartilhada do espao. A velocidade do exerccio cotidiano na
busca da viabilidade social e econmica por moradores ou consumidores passageiros se manifesta na construo, destruio e reconstruo do espao, para
alm do poder institudo. Mesmo que se feche a passagem de um pas para outro,
o que frequentemente acontece, os atalhos surgem na periferia do formal, na
transgresso dos limites; a obsolescncia das aes gestoras se manifesta nos primeiros conflitos.
Convivendo com esse anacronismo entre o aparato legal fragmentado e
as alternativas s exigncias de um cotidiano limitado por ofertas e barreiras, a
aglomerao transfronteiria passa a usufruir de um jogo de oportunidades que
vagueiam de um a outro pas. Oscilaes cambiais ativam ou revertem as direes
708
do fluxo de consumo e de negcios; a conjuntura de preos favorece ou desfavorece determinados produtos; as alteraes de mercado beneficiam ou privam o
consumidor, fortalecem o negcio ou impem o redirecionamento das atividades,
s vezes implicando mudana de territrio; polticas nacionais trabalhistas com
maior ou menor rigidez tornam os mercados de trabalho ora mais ora menos
atraentes, e fazem com que os trabalhadores enfrentem maior mobilidade.
Outras oportunidades institucionais, como diferentes alquotas de impostos, legislao e controles mais ou menos rgidos, incentivos fiscais, disciplinas de uso do
solo, etc., podem constituir vantagens que so ao mesmo tempo diversas e efmeras, garantindo ganhos temporrios populao residente nessas cidades. A
temporalidade, quase uma sazonalidade, passa a ser importante, construindo um
cenrio contnuo de oportunidades que, ao se deslocarem entre as fronteiras, provocam mudanas nas respectivas dinmicas urbanas, ora positivas, ora negativas
(KLEINKE et al., 1996, p. 34).
Tais oscilaes que alternam as oportunidades reforam e/ou esvaecem a

demarcao das fronteiras. As relaes cotidianas estabelecem pactos menos instveis, ainda que informais, de cooperao e parcerias, no propriamente entre os
pases, mas entre os atores que continuamente perpassam as trs fronteiras. Um
espao que no pertence a ningum, embora georreferenciado por todos, um
paraso dos outros que compele as competncias locais para o exerccio do poder.
Isto significa a prpria negao da fronteira (KLEINKE et al. p. 35) um
espao dos homens, dos trabalhadores, ainda que por vieses informais, clandestinos ou bandidos no exerccio de sua reproduo. A quem pertence um pas, ou a
interseo de trs pases, quando o Estado Nao parece no fazer muito sentido
e a mercadoria tem no indivduo que a comercializa a sua garantia? E, assim,
perpetua-se a velha frase: la garanta soy yo! .
9 ALGUNS PONTOS INCONCLUSOS
Inmeras so as questes remanescentes que envolvem a discusso das aglomeraes transfronteirias. Entre elas, permanecem latentes aquelas relacionadas ao
(des)equilbrio entre a legalidade e a ilegalidade nas prticas econmicas e sociais
que materializam esses espaos fato que pode ser associado distncia fsica e ao
relativo isolamento destas pores dos territrios nacionais.
Sinnimos de uma permissividade consentida, que historicamente funcionou como atrativo a sua ocupao, os espaos de fronteira tm sido cotidianamente associados s prticas ilcitas, consideradas notadamente pela grande
mdia desagregadoras e negativas, em uma clara contradio ao significado original, posto que em tal razo histrica representaram a positividade da conquista
e de um consolidar do territrio e da soberania nacional.
709
Assim, o trfico, o contrabando, a impunidade, a clandestinidade compem

territorialidades particulares, formatando mltiplas fronteiras internas. Dada a
quantidade de atores e seus diversos pactos formais e informais, o espao de todos,
na medida de seus interesses, aparenta no pertencer a ningum. So fronteiras de
ordem econmica, social, cultural, tnica e principalmente do desejo de usufruto
das oportunidades que oscilam entre pases. Fronteiras que demarcam territorialidades a serem identificadas, reconhecidas e compreendidas como agentes intervenientes na produo do espao transfronteirio e em suas relaes com o exterior.
Tambm permanece como questo se essas aglomeraes contribuiriam para
a integrao regional ou se elas se fechariam enquanto enclaves? Os estudos realizados para o oeste paranaense (IPARDES, 2008) concluem por essa condio
de enclave no caso de Foz do Iguau/Ciudad del Este/Puerto Iguaz e deixam
aberta outra questo: como reverter tal posio de enclave da aglomerao transfronteiria em relao aos espaos regionais onde se insere nos respectivos pases?,
ou seja, como efetivar vnculos entre as atividades ali desenvolvidas e suas pores
vizinhas, buscando alavancar economias de maior alcance?
No caso da aglomerao de Foz do Iguau, a presena de Itaipu, por um lado
contribui para reforar esse tipo de configurao, j que, em uma condio ainda
mais pontual, restrita empresa, funciona tambm como um enclave na prpria
aglomerao. Por outro lado, contribui para a constituio de um conjunto de
municpios privilegiados, em relao aos demais, cujas receitas so acrescidas por
recursos provenientes de royalties, como compensao s reas inundadas pela formao do lago, e cuja performance, no que concerne formulao e implementao de aes que otimizem os recursos agregados, restrita esfera municipal,
ampliando as assimetrias na regio.
A condio de enclave torna ainda mais difcil a j complexa tarefa de gesto
do espao transfronteirio: a difcil articulao da aglomerao como um todo,
por constituir uma cidade localizada sobre muitas unidades poltico-administrativas autnomas pases, estados/provncias e municpios, com legislaes e
estratgias de desenvolvimento prprias. Da, um grande desafio a romper, na
busca de estratgias que priorizem aes para o territrio aglomerado enquanto
uma unidade, de ordem escalar, e exige compreenso e pactuao entre decises
fragmentadas ou superpostas.
Nessas aglomeraes, o fenmeno urbano, o espao econmico e os aspectos
culturais, por mais que possuam similaridades, sofrem a limitao de barreiras
polticas, financeiras e legais no fluxo de pessoas e mercadorias, acentuando as
diferenas nos traos das vrias identidades. Ao mesmo tempo, formas alternativas de trocas e contatos superam tal limitao e fazem com que, no cotidiano, as
relaes transfronteirias se efetivem independentemente da constituio formal
710
de sistemas de gesto do espao. Criam um espao que se coloca alm dos aparatos legais e que sugere a forte sinergia pronta para ser otimizada na possibilidade
de uma verdadeira integrao.
Como sintetiza Souza (2009, p. 2), as regies de fronteira so:
(...) espaos nos quais o local e o internacional se entrelaam, estabelecendo
vnculos e dinmicas prprias, construdas e reforadas pelos povos fronteirios.
Neles esto presentes as identidades e as culturas nacionais de cada um dos pases
envolvidos, que constri, reelabora e constitui uma outra cultura e uma identidade
diferenciada, capaz de recriar um novo lugar, com aspectos regionais. So regies
que no respeitam as barreiras existentes, j que h ao e interao dos agentes
fronteirios, estimulando dinmicas fronteirias informais.
Assim, necessrio compreender a dinmica dessas aglomeraes peculiares porm similares a tantas outras que se localizam entre tantos pases , pela
insero de seus atores na diviso internacional do trabalho, por suas iniquidades
socioespaciais, pela incessante mobilidade de pessoas e mercadorias, pela natureza
de sua condio transfronteiria, permeada pelos embates nas relaes entre as
populaes dos diferentes pases que se avizinham. Assumir que essas espacialidades definem um contexto geopoltico de elevada importncia, desenhando uma
posio de centralidade geogrfica na regio, que favorece sua funo como ponto
de interseo entre os pases, representando interfaces econmicas e sociais que
extrapolam sua condio de limite territorial entre o Brasil e os pases vizinhos.
Lo importante es que lleven y traigan. Que mezclen. Que cambien. Que no se
detenga el movimiento del mundo (FUENTES, 1995, p. 125).
711
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CAPTULO 20
FORMAO E TRANSFORMAES RECENTES DA REDE URBANA

DA AMAZNIA O CASO DO ESTADO DO PAR
1 Introduo
Este captulo fruto das anlises realizadas no mbito da pesquisa Dinmica

Urbana dos Estados Rede Urbana do Brasil e da Amrica Latina, coordenada nacionalmente pelo Ipea, por meio da Diretoria de Estudos e Polticas
Regionais, Urbanas e Ambientais (DIRUR) e, no estado do Par, pelo Instituto
de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP).
O conhecimento da configurao espacial e das transformaes estruturais
dos centros urbanos representa hoje um fator de grande relevncia, haja vista
as novas propostas surgidas a partir dos recentes paradigmas que definem um
sistema de aglomerados de cidades em que tende a sobressair dinmicas especficas que refletem a importncia demogrfica, social, econmica e ambiental de
cada regio.
Dessa forma buscou-se apresentar a realidade socioespacial da regio amaznica por meio de breve contextualizao sobre sua rede urbana, dando enfoque,
posterior, dinmica da rede urbana no estado do Par, devido sua importncia no contexto da Amaznia e das novas dinmicas socioespaciais que esto
ali ocorrendo.
2 FORMAo E EVOLUO da rede urbana da Amaznia
O fato novo que se apresenta no processo de urbanizao da Amaznia nesse

incio de sculo XXI a reduo da primazia histrica desempenhada por Belm
e Manaus na regio e, associada a ela, a maior presena de metrpoles extrarregionais e o aparecimento de cidades de porte mdio, o que acabou por contribuir
para romper, em algumas reas da regio, com o tradicional padro dendrtico da
rede urbana.1
Os processos que provocaram a metamorfose da urbanizao na Amaznia
tm incio a partir dos anos 1960 do sculo XX , especialmente depois da
1. Esse rompimento com o padro dendrtico de organizao espacial da Amaznia verdadeiro, principalmente, quando se toma como referncia a chamada Amaznia oriental ou mesmo a Amaznia como um todo, pois para os casos
especficos como o da Amaznia ocidental, este o padro que ainda predomina, como destacou Oliveira (2000).
716
construo da rodovia Belm Braslia, por meio de poltica que direcionou o

avano da fronteira econmica na regio e que se estruturou de modo a permitir a
integrao desta ao mercado nacional e acumulao do capital. Foi por meio de
mecanismos explcitos de incentivos empresariais, a exemplo da Lei de Incentivos
Fiscais, que o Estado procurou atrair capital e empreendedores para os variados
setores da economia da regio (CASTRO, 2001).
Nesse contexto de expanso da fronteira econmica que se insere a produo do espao urbano na regio, expresso nem sempre pela presena fsica da
cidade na paisagem regional urbanizao do territrio , mas principalmente
pela difuso da sociedade urbana, sistema de valores e de contedos expressos na
constituio da fronteira urbana (TRINDADE JR., 2005; OLIVEIRA, 2000).
Essa fronteira, na Amaznia, funcionou como a base logstica para o projeto de
rpida ocupao da regio, acompanhando ou at mesmo antecipando a difuso
de vrias frentes econmicas, pois, uma vez que a urbanizao no se constitua
enquanto uma decorrncia da expanso agrcola, a fronteira j nascia urbana e
cumpria trs papis fundamentais na dinmica econmica: atrao dos fluxos
migratrios, organizao do mercado de trabalho e controle social (BECKER,
1998; MACHADO, 1999).
No perodo atual, segundo aponta Becker (2005), em que novas dinmicas
se impem regio, expanso da atividade madeireira moderna no leste do Par,
agroindstria em Mato Grosso, ao garimpo, criao de novos municpios,
ao crescimento de pequenas e mdias cidades, entre outras, verificam-se novos
padres urbanos contemporneos, que necessitam ainda de estudos mais detalhados: como a colonizao dirigida em Rondnia deu origem a adensamento de
cidades que formou um subsistema espacial de Vilhena a Porto Velho, ncleos
urbanos com base na economia madeireira e leiteira; no Par, houve adensamento
de cidades no sudeste do estado, de Marab Redeno, interiorizando urbanizao antes restrita Belm Braslia; a emergncia de subsistemas urbanos
adensados em torno de So Luiz e Palmas.
Diante dessas novas dinmicas econmicas apresentadas por Becker
(2005), a participao de Belm parece se alterar gradativamente no cenrio
regional, juntamente com nova configurao da rede urbana da Amaznia e
do estado do Par, em particular. Para Trindade Jr. (1998), essa mudana na
participao de Belm no significa, necessariamente, perda de sua importncia, pois a metrpole passa a assumir o papel de centro urbano relacional
coleta de informaes, armazenamento, classificao, manipulao e utilizao
a servio dos atores econmicos , alm de se tornar o destino final de grande
parte da mo de obra mvel e polivalente que se desloca no espao regional.
Ainda com base nesse autor, pode-se dizer que Belm continua mantendo um
Formao e Transformaes Recentes da Rede Urbana da Amaznia...
717
papel concentrador, porm preciso considerar na anlise as transformaes

que vem ocorrendo na dinmica urbana regional, principalmente depois do
aparecimento de cidades que passam ao patamar de cidades mdias, tais como
Castanhal, Marab e Santarm.
2.1 A Amaznia e a constituio de uma rede urbana dendrtica
notas sobre a formao socioeconmica e espacial da Amaznia
Para Corra (1987), a gnese das cidades na Amaznia est relacionada ao contexto da defesa territorial pela ao geopoltica do Estado portugus. A prpria
fundao da cidade de Belm est diretamente relacionada a esse processo de
conquista do territrio amaznico. Tratava-se de assegurar a defesa do territrio
contra possveis invases estrangeiras, alm de vislumbrar a possibilidade de seu
controle e de sua valorizao econmica. Para este autor, considerando o papel
que Belm passaria a desempenhar na dinmica regional, sua localizao deveria
ser de carter defensivo, o que justifica, em grande parte, seu stio inicial em rea
plana, situada entre 8 e 10 metros acima da Baa de Guajar. Ainda segundo esse
autor, Belm se originou em um
() promotrio cujos limites escarpados descem sobre o rio Guam, a baa de
Guajar e uma pequena enseada. Separando o promotrio do conjunto da superfcie de terraos achava-se a baixada alagadia do Piri, hoje saneada e incorporada ao
espao urbano (CORRA, 1987, p. 44).
Alm desse carter defensivo, de domnio territorial e de apropriao e

expropriao das riquezas das cidades amaznicas do incio da colonizao,
Vicentini (2004) destaca ainda sua vinculao como construo idealizada da
cristandade, como tarefa missionria junto aos nativos, s cidades jesuticas e s
cidades coloniais barrocas. Dessa forma, a autora afirma que nesse perodo nascia
o urbano colonial barroco na regio como lgica de penetrao, como presena
no alm mar das metrpoles do colonizador, o urbano da soberania dos estados
absolutistas. Em outros termos, o ideal de penetrao no territrio amaznico,
relacionado sua necessidade de ocupao e defesa, expressou-se do ponto de
vista socioespacial no surgimento de cidades beira dos rios principais que davam
acesso regio e, alm disso, reproduziu-se nas paisagens por meio de seus traados urbansticos (TRINDADE JR; SILVA; AMARAL, 2007).
Segundo Oliveira (2000), outra caracterstica importante dessas cidades
amaznicas a influncia indgena na alimentao, nos instrumentos de pesca e
nas habitaes com a presena do terreiro batido entre a casa e a rua. Ao destacar
essa influncia indgena em sua anlise, Oliveira (2000) mostra na verdade a
importncia metodolgica de se trabalhar no apenas com a dinmica econmica dos processos espaciais, mas tambm com a dimenso do vivido. Com isso,
718
ele acaba por destacar a importncia do sujeito e da cultura na histria e por

no cair na armadilha das anlises fundadas na economia e nos produtos chefe
dessa economia.
Do ponto de vista mais da produo econmica, cabe destacar a forte economia com base no trabalho indgena e no sistema de aviamento, cujo controle
econmico e social era realizado pelas ordens religiosas, principalmente os jesutas,
que desenvolviam na regio economia voltada explorao das chamadas drogas
do serto. De acordo com Machado (1999), o vale do rio Amazonas foi dividido
entre diversas ordens religiosas que asseguravam o controle sobre os ndios e o
territrio, de maneira que nessas condies os religiosos procuraram empreender
uma explorao da floresta economicamente bem-sucedida, complementada por
culturas comerciais e de subsistncia ao longo do vale do rio Amazonas.
Depois desse primeiro momento da gnese das cidades na Amaznia, em
que a estratgia defensiva e a presena das atividades missionrias se fizeram
muito significativas, pode-se destacar um segundo perodo, em meados do sculo
XVII, na produo do espao urbano, o perodo Pombalino. Como diz Gonalves
(2001), logo depois da fase caracterizada pela cruz e pela espada, foi implantado
um segundo perodo, fundando na lgica da espada e do dinheiro.
Nesse perodo do governo do Marqus de Pombal (1750-1777), Portugal
adotou srie de medidas que modificaram o processo de colonizao da Amaznia,
colocando no lugar do controle das ordens religiosas, o poder da Companhia
Geral do Gro-Par e Maranho e da Capitania de So Jos do Rio Negro.
Entre essas medidas pode-se destacar: i) doao de terras para colonos e soldados; ii) introduo do trabalho escravo (1756), procurando reforar a agricultura
comercial (cacau, fumo, caf, cana, arroz e etc.); iii) implantao da pecuria
nos campos de Rio Branco (Roraima), baixo Amazonas e nas Ilhas (Maraj);
iv) criao e reativao de numerosos fortes, visando a proteo da regio contra
interesses externos, principalmente espanhis e franceses; v) elevao de 46 aldeias
missionrias categoria de vila, entre 1755 e 1760; vi) reforo ao sistema de
aviamento importao de produtos manufaturados e importados (OLIVEIRA,
2000; CORRA, 1987; GONALVES, 2001).
O que se verificou nesse perodo pombalino foi uma verdadeira tentativa de
romper com a condio extrativista da regio, at agora fundada na explorao das
drogas do serto, e implantar modelo agrcola e pecurio. Tal tentativa se refletiu, segundo Marin (2005), em uma forte produo da rizicultura no delta do rio
Amazonas sob o controle da companhia mercantil do Gro-Par e Maranho, principalmente, nas colnias de Macap e Mazago. Alis, esta ltima foi deslocada do
Marrocos, devido guerra contra os mouros, e totalmente reconstruda na Amaznia.
Como diz Vidal (2008), tratou-se de uma cidade que atravessou o Atlntico.
719
De uma perspectiva mais urbanstica, Vicentini (2004) destaca o aperfeioamento da administrao colonial, com a consolidao da ao municipal e a forte
influncia da engenharia militar na estruturao urbana das cidades da Amaznia.
Passa a triunfar nas cidades um traado urbano regular, de desenho reticulado e
s vezes centralizado, e um ordenamento voltado s necessidades pragmticas.
Do fim do sculo XVIII at a primeira metade do sculo XIX, a Amaznia
passou por perodo de forte estagnao econmica que afetou a estrutura da rede
urbana regional (CORRA, 1987). Para esse autor, dois eventos externos prpria regio so responsveis por esta estagnao econmica e urbana: a extino
da Companhia Geral do Gro-Par e Maranho (1778) e o panorama internacional que no estava favorecendo os produtos tropicais. Esses dois eventos afetaram a vida urbana regional, no mais embrionria, porm tambm ainda no
solidamente estabelecida. De um lado, observou-se o arrefecimento da expanso
agrcola que afetou as reas do baixo Tocantins e do vale do rio Negro, as mais
importantes reas agrcolas da regio. De outro lado, verificou-se diminuio do
crescimento urbano, perda de populao urbana e desateno da administrao
pblica com os servios urbanos (CORRA, 1987).
Nessa primeira metade do sculo XIX, perodo que antecedeu a expanso da
borracha na regio amaznica, a rede urbana estava estruturada da seguinte forma:
(...) proeminncia de Belm, e por um padro espacial predominantemente ribeirinho, centrado no eixo do rio Amazonas. No litoral havia alguns poucos ncleos
urbanos, outros poucos na zona guajarina e na ilha de Maraj. Nos afluentes do
Amazonas a presena de ncleos urbanos limitava-se aos baixos cursos do Tocantins,
Xingu, Tapajs e Madeira, sobressaindo em importncia o vale do rio Negro, com
uma rede relativamente mais densa, porm, em profunda decadncia (CORRA,
1987, p. 48-49).
O extrativismo da borracha ocorrido na Amaznia entre 1850 e 1920 foi responsvel por diversas modificaes tanto na regio, quanto no espao urbano das
suas principais cidades, Manaus e Belm. um momento de muita riqueza, em
que h forte e crescente demanda externa pela borracha no mercado internacional,
o que vai ser fundamental na superao do problema do transporte e da mo de
obra, uma vez que se tem maior oferta de capitais para financiar a produo e
reforo do sistema de aviamento, elemento viabilizador da produo, da circulao, do consumo e da estrutura de poder (CORRA, 1987; SARGES, 2002).
A produo de borracha se fazia por meio do sistema de aviamento, em
que os bancos e as casas exportadoras europeias e norte-americanas colocavam
capitais disposio das casas aviadoras localizadas em Belm e Manaus, que,
por sua vez, incentivavam os donos ou arrendatrios de reas de extrao de
seringa os seringalistas a criarem postos comerciais ou mesmo barraces no
720
interior, operados por pequenos comerciantes. A partir destes pontos de intercmbio comercial, localizados ao longo das vias fluviais, os aviadores adiantavam
alimentos ou ofereciam emprstimos aos seringueiros pequenos coletores de
borracha para que pudessem comprar vveres e utenslios necessrios extrao
de borracha mediante a obrigao destes entregarem em troca toda sua produo.
Quando os trabalhadores agenciados chegavam aos seringais, alm das dvidas de
custos da viagem, ainda tinham que arcar com o pagamento dos utenslios e dos
alimentos que eram antecipados pelos seringalistas, que o recebiam de comerciantes vinculados s casas aviadoras (CORRA, 1987; GONALVES, 2001;
BROWDER; GODFREY, 2006).
No que se refere rede urbana regional nesse perodo, Corra (1987) mostra
que funcionava com articulao dendrtica das localizaes cujo papel era viabilizar a extrao de excedentes que, no plano regional, garantiria o poder econmico
e poltico de uma elite mercantil localizada em Belm e Manaus e, no plano
internacional, viabilizaria, a baixo custo, novos empreendimentos indstrias nos
Estados Unidos, na Inglaterra, na Frana e na Alemanha.
Indo mais a fundo, Browder e Godfrey (2006), apontam seis elementos
bsicos que, ligados hierarquicamente pelo poder econmico-poltico, pelo fluxo
de capital, pelas trocas internacionais e pelos padres de migrao de trabalhadores, ajudam a compreender esse regime mercantil de aviamento extrativo.
No topo da rede, apontam as metrpoles globais que so fontes de capital internacional e de influncia poltica estrangeira, a exemplo de Londres, Paris e Nova
York. Nacionalmente, destacam as elites comerciais e as do poder poltico, localizadas principalmente no Rio de Janeiro e em So Paulo, e que competiam com
o capital estrangeiro pelo controle do comrcio da Amaznia. Regionalmente,
destacam-se Belm e Manaus, onde figuram as grandes casas comerciais e os
interesses financeiros especializados na exportao de materiais bsicos e recursos
naturais para o mercado internacional. Alm disso, esses grupos regionais forneciam bens de consumo e instrumentos de trabalho para pequenos mercadores
localizados no interior da regio.
Ao nvel intrarregional, no interior, tm-se as cidades regionais, que funcionam como entrepostos comerciais, portos fluviais localizados estrategicamente
em cidades como Santarm, Porto Velho e Marab, que serviam como cidades
intermedirias, ligando os centros metropolitanos regionais aos produtores locais
na economia mercantilista extrativista. Tais cidades serviam em geral como
moradia dos interesses agrrios das elites regionais, os seringalistas, que dominavam as reas de extrao da floresta, e como pontos de ligao com as vilas de
menor porte. Nos povoados, acessados pela via fluvial rios Amazonas, Negro,
Solimes, Madeira e Tocantins , os pequenos aviadores comerciais operavam
721
postos de coleta locais, os barraces, em que os pequenos produtores primrios trocavam produtos da floresta por mercadorias importadas. Esses povoados
so tambm pontos de partida para viagens em pequenos tributrios e trilhas da
floresta que conduzem s reas de produo na economia mercantilista extrativa.
Por fim, na outra ponta esto as vilas, onde residiam famlias caboclas e nordestinas em barracas ou pequenas cabanas espalhadas por todo interior e dedicavam-se
agricultura de subsistncia2 e coleta do ltex e de outros produtos florestais
(BROWDER; GODFREY, 2006).
Para Machado (1999), nessa fase da borracha que se localiza a origem da
urbanizao regional. Antes desse perodo, as misses religiosas e as pequenas
vilas e fortificaes concebidas pelos portugueses e construdas com o trabalho
indgena ainda que fossem funcionais ao domnio territorial, quase nada tinham
a ver com a gnese do urbano na regio.3 Segundo ela, o surgimento de novas
aglomeraes e o desenvolvimento, ainda que precrio, da forma urbana esto
relacionados espacialmente extensiva cadeia comercial de exportao da borracha natural e importao de bens de consumo: a hierarquia urbana regional
dada pela posio dos ncleos na rede de comrcio, constituindo, assim, uma
proto-urbanizao, em que as interaes espaciais eram inteiramente dependentes dessa cadeia produtiva da borracha.
O perodo imediatamente posterior euforia da borracha marcado
por forte crise decorrente da concorrncia sofrida pela produo racionalizada
de seringa na sia. Na verdade, algumas tentativas de produo racionalizada
haviam sido tentadas na Amaznia por brasileiros e estrangeiros a experincia
mais conhecida a do famoso magnata Henry Ford. No entanto, problemas de
ordem tcnica dificuldade em obter espcies com alta resistncia a doenas e
produtividade e problemas derivados das tentativas de introduzir o trabalho
assalariado nos seringais impediram o sucesso dessas tentativas (CORRA, 1987;
GONALVES, 2001).
Entre as consequncias da crise, Corra (1987) destaca a estagnao econmica decorrente da crise da borracha, o aumento da dvida interna e externa, a
relativa autonomia dos seringais, o refluxo populacional e a diminuio absoluta
da populao das pequenas cidades.
Alguns autores consideram, porm, que preciso discutir melhor o sentido da crise da borracha para regio amaznica, pois para os seringueiros e a
populao local esta crise deve ser relativizada. Gonalves (2001), por exemplo,
2. Ainda que os autores usem o termo economia de subsistncia, na verdade, trata-se daquilo que Martins (2004)
chama de economia de excedentes.
3. Nesse ponto, a autora diverge de outros analistas do processo de urbanizao da Amaznia, principalmente, Corra
(1987) e Vicentini (2004).
722
mostra que para que os seringais pudessem se manter produtivos durante essa
fase de crise foi necessrio que os novos gerentes e administradores fizessem uma
srie de concesses aos seringueiros para conseguir mant-los dentro da floresta:
tolerncia com a prtica da agricultura, uma vez que no existia mais condies de abastecer os seringais com as importaes do exterior; permisso para
os seringueiros constiturem famlia, o que antes era proibido, uma vez que at
mesmo as prostitutas faziam parte do abastecimento. Uma espcie de substituio de importaes comeou a ser colocada em prtica nos espaos dos seringais.
Dentre as conseqncias imediatas dessa combinao da agricultura com o extrativismo (agroextrativismo), segundo esse autor, tem-se um maior enraizamento das
populaes no interior da floresta e uma melhoria na qualidade da alimentao,
a qual, por sua vez, levou a uma queda nos ndices de doenas e de mortalidade.
Quanto rede urbana, pode-se dizer que a derrocada da estrutura comercial
de exportao a atingiu de modo diferenciado. De um lado, o refluxo migratrio
produziu verdadeiras cidades-fantasmas e cidades estagnadas; de outro, acabou
provocando o aparecimento de novas aglomeraes em funo do xodo rural
ocorrido nas reas em que estavam as maiores unidades de explorao da borracha. Essa crise econmica regional estimulou a rede urbana a assumir uma direo
diferente daquela que estava seguindo. Enquanto o boom da borracha promoveu
a dependncia dos aglomerados pequenos ou grandes de recursos e bens produzidos em outras regies, a crise estimulou a explorao de recursos locais e tambm a reduo no ritmo das trocas entre os aglomerados (MACHADO, 1999).
Alm disso, impossibilitou o surgimento de novas vilas e algumas daquelas existentes entraram em fase de estagnao (OLIVEIRA, 2000).
2.2 A fronteira urbana e as transformaes na rede urbana regional
Depois da dcada de 1960, a Amaznia atingida por organizao espacial denominada por Gonalves (2001) de estrada-terra-firme-subsolo, como forma de
diferenci-la de outro modelo que perdurou desde o incio da ocupao do territrio, o modelo rio-vrzea-floresta. Neste, o rio teve papel decisivo como eixo
da circulao e como meio para conquista do territrio, por meio da explorao
de produtos extrativos da floresta ou mesmo de uma agricultura realizada nas
vrzeas dos rios. Naquele, o rio perde essa importncia na organizao da vida das
populaes amaznicas e as estradas passam a assumir cada vez mais esse papel,
como meio de integrao territorial, como mecanismo de ocupao do espao
regional e como forma de acessar os recursos minerais, presentes no subsolo, e os
recursos madeireiros, presentes na terra-firme.
Neste estudo importante fazer ressalva em relao a essa abordagem de
certa forma dualstica de Gonalves (2001), pois as cidades com economia fundada no extrativismo e que funcionavam como entreposto comercial, como base
723
da atividade porturia, como localizao estratgica margem dos rios e como

suporte das casas aviadoras, localizadas em Belm e Manaus, principalmente,
continuaram tendo importncia depois do processo de transformao que atingiu a regio, devido infraestrutura que possuam e capacidade que tinham de
oferecer servios diversificados. Na verdade, a essas cidades Marab, Tucuru e
Imperatriz (rio Tocantins), Altamira, Vitria do Xingu e So Flix do Xingu (rio
Xingu), Santarm e Itaituba (rio Tapajs) e Porto Velho e Humait (rio Madeira)
que hoje so elos da ao poltica e do mercado, vieram se somar outras, surgidas no movimento de expanso da fronteira, a exemplo de Parauapebas, Sinop,
Vilhena e Paragominas (CASTRO, 2008).
Alguns antecedentes dessa nova estratgia de integrao territorial da
Amaznia j podem ser encontrados no governo de Getlio Vargas com a chamada
marcha para o oeste. Por meio do famoso Discurso do rio Amazonas, ele deixou clara a importncia que tem o desenvolvimento da regio Norte para o Brasil e
que no apenas os brasileiros em geral devem participar desse esforo, mas tambm
tcnicos e homens de negcio, mesmo que sejam estrangeiros. Esse esforo deve
promover a unificao nacional, alinhando o desenvolvimento da Amaznia aos
polos industriais dominantes no pas, e transformar a fora cega e extraordinria
das grandes torrentes equatoriais em fertilidade e energia. Com Vargas, foi criada
em 1953 a primeira grande agncia de desenvolvimento regional da Amaznia,
a Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA),
com o objetivo de promover o desenvolvimento da sua infraestrutura de transporte, da comunicao e de sade. Ainda que no tenha conseguido ter sucesso
nessa empreitada, o governo Vargas conseguiu estabelecer as bases dessa ideologia
nacionalista que mais tarde vai impulsionar a expanso de frentes econmica e
populacional sobre a Amaznia (BROWDER; GODFREY, 2006).4
No perodo em que Juscelino Kubitschek esteve no poder (1956-1961), as
estratgias do desenvolvimento focavam a industrializao do pas, a ampliao
do mercado interno e a expanso para o interior. Nesse governo, houve a transferncia da capital federal para Braslia, em um esforo geopoltico de colocar o
poder no centro geogrfico do territrio, e a construo da rodovia Belm
Braslia, a primeira grande estrada a integrar fisicamente a regio amaznica, por
via terrestre, ao restante do pas.
A rodovia Belm Braslia no apenas uma estrada, mas a materializao geogrfica de um projeto de desenvolvimento e modernizao territorial.
Com ela ocorre a viabilizao dos interesses de uma frao da burguesia nacional,
as empreiteiras, e a produo de um rompimento profundo com parcelas das
4. Para Machado (1999), as premissas de modernizao da Amaznia so devedoras das teorias e modelos de desenvolvimento econmico elaborados pela Comisso Econmica para a Amrica Latina (CEPAL)/ONU.
724
elites dominantes tradicionais da Amaznia que detinham como base de sua sustentao o modelo mercantil e o sistema de aviamento (GONALVES, 2001).
Como demonstraram Browder e Godfrey (2006), ao longo dessa rodovia
vai se estabelecer um processo muitas vezes catico de delimitao e ocupao das
terras cujo fundamento ser a apropriao privada desta por grandes proprietrios
de latifndio apoiados ou mesmo incentivados por agncias governamentais de
desenvolvimento regional. Para se ter uma ideia desse processo, basta dizer que
entre 1959 e 1963, aproximadamente 5,4 milhes de hectares de terras foram
transferidos das mos do poder pblico para os grupos privados, somente no
estado do Par. O resultado dessa ocupao foi o conflito violento pela posse da
terra, a produo de ttulos fraudulentos e a violncia rural que ainda impera na
regio e que impediram que pequenos agricultores e colonos pudessem acessar
ttulos de terras e crdito rural, ficando muitas vezes submetidos a uma lgica itinerante ou tendo que se empregar como mo de obra barata nos grandes projetos
implantados, ento, na regio.
Ainda segundo esses autores, pode-se afirmar que a lgica de ocupao do
espao agrrio ao longo da Belm Braslia acabou por produzir uma forma
especfica de urbanizao que est diretamente associada ao mundo rural.
Em suas palavras:
A eventual consolidao de pequenas reivindicaes de terras em grandes latifndios
ao longo da rodovia Belm-Braslia promoveu uma forma especfica de urbanizao:
as vilas de migrantes pobres que pareciam, inicialmente, favelas rurais. Desprovidos
do acesso terra, muitos migrantes tinham pouca escolha alm de congregar-se em
uma srie de povoados espontneos ao longo da rota da rodovia Belm-Braslia nos
estados de Gois, Maranho e Par (BROWDER; GODFREY, 2006, p. 86).
Depois da dcada de 1960, com os militares no poder, a Amaznia ser

concebida como fronteira e sua ocupao ter como base a estratgia de ocupao desenhada pelo governo federal. De acordo com Becker (1998), o prprio
governo federal que passa a viabilizar e subsidiar a ocupao das terras frente da
expanso pioneira. Para isso, vai impor regio uma malha de duplo controle,
tcnico-poltico, sobre o espao preexistente. Entre as principais estratgias esto:
i) implantao de redes de integrao espacial; ii) superposio de territrios federais sobre os estaduais; e iii) subsdios ao fluxo de capital e induo dos fluxos
migratrios (BECKER, 1998; MACHADO, 1999).
A primeira estratgia se refere cobertura extensiva do territrio por redes
tcnicas, em que os investimentos pblicos so direcionados i) para a construo de estradas pioneiras rede rodoviria , a exemplo da Transamaznica,
da Perimetral Norte, da Cuiab-Santarm e da Porto Velho-Manaus (12 mil
quilmetros em cinco anos); ii) para a implantao de um moderno sistema de
725
telecomunicao rede de telecomunicaes comandadas por satlites 5.100

quilmetros, em trs anos; iii) para a construo de redes de distribuio de
energia eltrica associadas usinas hidreltricas de grande e mdio porte (rede
hidreltrica); iv) para a implantao de uma rede de cidades que funciona como
sede das instituies estatais e das organizaes privadas (rede urbana); e v) para
os investimentos em levantamentos por radar dos recursos naturais existentes na
regio (Projeto Radam 1971).
A segunda estratgia se refere federalizao dos territrios, em que o
governo central sobreps sua jurisdio sobre parte das terras pblicas estaduais,
com o objetivo de inicialmente distribu-las entre os imigrantes pobres, alocados
nos programas de colonizao, ou vend-las a baixo custo para possveis compradores (MACHADO, 1999).
O primeiro grande territrio, criado em 1966, foi a Amaznia Legal, superpondo-se regio Norte. Nela, a SPVEA foi substituda pela Superintendncia de
Desenvolvimento da Amaznia (Sudam), que associada ao Banco da Amaznia
(Basa), passou a direcionar fundos e a promover incentivos fiscais e crditos
para regio.
O segundo territrio, construdo entre 1970-1971, refere-se apropriao
pela esfera pblica de uma faixa de 100 quilmetro de cada lado das estradas
federais existentes na regio, com a justificativa de desenvolver projetos de colonizao agrcola para famlias camponesas.
O terceiro territrio (1974) est relacionado estratgia de implantao seletiva de 15 polos de desenvolvimento, denominado de Polamaznia, voltados para
a canalizao de investimentos em atividades especializadas segundo a vocao
de cada uma das reas selecionadas acompanhando o raciocnio das vantagens
comparativas. Tratou-se de desestimular os projetos de colonizao voltados aos
pequenos agricultores e de incentivar grandes grupos corporativos (empresas agropecurias e de minerao).
Por meio desse programa, o governo colocou como prioridade os programas
de explorao minerao Trombetas (baixuta), Carajs (ferro, ouro, mangans,
tungstnio), Rondnia (estanho), Juruena/Tapajs (ouro) e de estimulo s atividades agrcolas Rondnia e sul do Par (BECKER, 1998; MACHADO, 1999).
O quarto territrio se refere aos dois grandes programas em reas especficas e
com reduo dos gastos pblicos, o Programa Grande Carajs (PGC) e o Projeto
Calha Norte (PCN).
Por fim, a terceira estratgia faz aluso aos investimentos voltados ao capital
privado e induo do fluxo migratrio para a regio amaznica. Por meio de
mecanismos fiscais e creditcios o Estado subsidiou o fluxo de capital do Sudeste
726
e do exterior para Amaznia, por meio de bancos oficiais, especialmente o Basa.

Ao mesmo tempo, induziu a migrao para regio por meio de diferentes mecanismos, com o intuito de formar uma mo de obra para os projetos ali desenvolvidos (BECKER, 1998).
De acordo com Machado (1999), dos 950 projetos aprovados pela Sudam,
631 estavam voltados para a pecuria, para fazendas com o tamanho mdio de 24
mil hectares; e, em segundo lugar, estavam os projetos voltados para a explorao
madeireira. Essa autora chama ateno para o fato de que o Estado permitiu
que pessoas fsicas e jurdicas direcionassem at 50% do imposto sobre a renda
em projetos agropastoris e minerais na Amaznia legal, aprovados pela Sudam.
Por cada investimento realizado, o Basa contribua com trs unidades monetrias, sendo que os lucros estavam isentos de tributao por dez anos. Na prtica,
conclui a autora, os projetos agropastoris da Sudam investimentos pblicos
acabaram por beneficiar interesses privados localizados em outras regies que
no a Amaznia.
O resultado de todas essas polticas direcionadas para Amaznia foi o estabelecimento de uma fronteira urbana, entendida por Becker (1998) como a base
logstica para o projeto de rpida ocupao regional, acompanhando ou mesmo
antecipando vrias frentes. Como j foi dito na introduo deste captulo, na
Amaznia, a urbanizao no deve ser vista como sendo consequncia da expanso agrcola, pois a fronteira aqui j nasceu urbana e com ritmo de urbanizao
mais rpido que no restante do pas. Ainda segundo ela, o processo de urbanizao deve ser visto como instrumento de ocupao regio e desempenha trs
papis fundamentais: i) um poderoso fator de atrao de migrantes; ii) a base
da organizao do mercado de trabalho; iii) o lcus da ao poltico-ideolgica
do Estado.
Para Machado (1999), a novidade na experincia da urbanizao da
Amaznia no necessariamente a interveno direta do Estado nos processos,
mas a gnese quase instantnea de um sistema urbano que , ao mesmo tempo,
condio e produto do sistema de povoamento da regio. Para ela, urbanizao e
povoamento esto associados no conceito de sistema de povoamento, entendido
como conjunto de ndulos (vilarejos, vilas e cidades), as redes de comunicao
que os interligam e os equipamentos e a informao que permitem essa conexo
em determinado territrio.
Dois quadros, apresentados a seguir, sintetizam bem o processo de urbanizao regional e a diversidade de tipos de cidades existentes na Amaznia a
partir desse contexto da fronteira urbana. O quadro 1 procura demonstrar uma
tipologia das cidades existentes na regio.
727
QUADRO 1
Cidade e histria na Amaznia uma tipologia

Cidades
Vnculos/vinculao
Metrpole contempornea
Novos processos de ocupao
Cidades dos grandes projetos econmicos

Company Towns
Grandes projetos minero-metalrgicos implantados na regio (Barcarena,

Tucuru e Carajs, principalmente)
Cidades da colonizao
Processos de colonizao do fim da dcada de 1960 e eixos de penetrao

rodovirios (agrovilas e agrpoles)
Cidades espontneas
Atividades e servios complementares, informais e no institucionalizadas,

relativas aos grandes projetos de carter provisrio
Cidades tradicionais
Transformaes recentes, decorrentes dos impactos social, cultural e

ambiental promovidos pela introduo de novos modelos de produo e de
inovaes tecnolgicas na regio
Fonte: VICENTINI 2004 apud TRINDADE JR., SILVA, AMARAL (2007).
Para Trindade Jr., Silva e Amaral (2007), o quadro apresentado demonstra

uma complexidade no processo de urbanizao da regio, em que este reflete as
novas formas de organizao do espao regional que acabaram por produzir, tanto
formas urbanas novas, quanto contedos que apontam para a diferenciao no
processo de produo do espao amaznico. Os autores fazem questo de deixar
claro que no se trata de tipos isolados de urbanizao, mas muitas vezes da combinao de diferentes tipos na mesma regio, ou mesmo de faces diferenciadas
em um mesmo meio urbano. Na interpretao desses autores, tal complexidade
fruto de processo de transformao recente, que provoca profundas alteraes na
paisagem urbana regional, mas que tambm nos revela resduos de urbanizao
anterior que no foi definitivamente aniquilada.
Assim sendo, faz-se necessrio pensar, por um lado, a difuso da cidade
no territrio, que muitas vezes, na Amaznia, at bem recentemente, guardava
pouco da vida urbana; e, por outro lado, pensar a difuso da vida urbana nas
formas espaciais, seja nas cidades, seja para fora delas, adentrando, inclusive, no
campo (TRINDADE JR.; SILVA; AMARAL, 2007).
No que se refere aos padres de urbanizao regional para o contexto da fronteira urbana, possvel apontar, conforme mostra o quadro 2, diversos padres e
suas caractersticas. possvel concluir que o resultado dessas polticas voltadas
integrao territorial foi marginalizao das antigas aglomeraes situadas nas
margens das vias fluviais pelas ondas migratrias recentes, com exceo daquelas
vias cortadas pelos novos eixos de circulao terrestre (MACHADO, 1999).
Essas mudanas na estrutura urbana regional tem significado, na prtica,
algumas transformaes no papel assumido por Belm. De acordo com Trindade Jr.
728
(2005), essas transformaes na urbanizao amaznica podem ser compreendidas

por duas categorias de anlise utilizadas para o entendimento do Brasil: urbanizao do territrio (SANTOS, 1994) e metropolizao do espao (LENCIONI,
2003, 2004). A primeira refere-se no apenas ao aumento no tamanho da populao urbana do pas, ao grande percentual de pessoas vivendo em cidades, mas
sim pela expanso do meio tcnico-cientfico e informacional com suas variveis
e nexos modernos por todo o territrio nacional. A segunda faz aluso a nova
maneira de entender a relao entre cidade e regio, em que as caractersticas do
espao metropolitanas, so impressas nas cidades do seu entorno.5
QUADRO 2
A fronteira urbana e os padres de urbanizao

Modelos
Caracterizao
Urbanizao espontnea
Muito presente na Amaznia oriental, resulta em grande parte da ao indireta do Estado

na produo do espao quando incentiva apropriao privada da terra por empresas, grupos
econmicos ou agentes individuais como principais agentes de expanso de frentes econmicas.
Nesse processo surgem ou expandem-se cidades que acompanham essas mesmas frentes que
mobilizam igualmente grande quantidade de mo de obra com forte mobilidade e que acabam
incrementando a dinmica dos ncleos urbanos recentes ou em expanso
Urbanizao dirigida pela

colonizao particular
Direcionadas por companhias colonizadoras, um tipo de urbanizao comandada por relaes

econmicas baseadas em trabalho familiar e cuja configurao territorial assemelha-se ao
urbanismo rural do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) e que articula
um sistema de ncleos urbanos configurados em localidades centrais hierarquizadas e em que os
agentes principais so os colonos, funcionrios das companhias, comerciantes e investidores.
Urbanizao dirigida pela

colonizao oficial
Trata-se do modelo de urbanismo rural do Incra e que articula um sistema de ncleos urbanos
configurados em localidades centrais hierarquizadas, aproveitando a estrutura urbana prexistente para a configurao desse sistema de cidades, que por sua vez baseado em estrutura
social complexa: colonos, funcionrios, comerciantes (bens, terras, fora de trabalho), extrativistas, antigos moradores, burocracia, fazendeiro., migrantes etc.
Urbanizao dos grandes

projetos
Trata-se de um processo de urbanizao ligado a projetos de grande escala os grandes

projetos econmicos e de infraestrutura cuja dependncia de uma base urbana para a
instalao, residncia de pessoal tcnico, trabalhadores permanentes, atendimento de uma
massa de trabalhadores temporrios, faz desses espaos verdadeiros enclaves urbanos na rede
de cidades da Amaznia, que mesmo originando novos ncleos no desconsidera em definitivo
a rede urbana regional ao gerar ou fazer crescer ncleos subespontneos que do apoio s
atividades dos grandes projetos como espaos segregados, mas funcionalmente articulados a
esses empreendimentos.
Urbanizao tradicional
Com pouca repercusso da expanso das frentes econmicas, trata-se de cidades que apresentam configurao com pouca alterao do padro tradicional beira do rio e com forte ligao a
um centro regional que no prescinde do padro dendrtico.
Fonte: BECKER 1990b apud TRINDADE JR., SILVA, AMARAL (2007).
Para a Amaznia, conforme prope Trindade Jr. (2005), esses dois processos
assumem uma determinada especificidade considerando a dinmica econmica
e urbana da regio. A expanso do meio tcnico-cientfico e informacional nessa
5. Ainda que no exista uma proximidade territorial entre a metrpole e as cidades do entorno, possvel verificar
proximidade relativa, possvel pelas redes. Na verdade, esse processo est relacionado s mudanas na industrializao
no estado de So Paulo que promove a desconcentrao territorial da indstria, localizando as plantas industriais em
diferentes municpios do interior e mantendo a gesto e o controle empresarial em So Paulo.
729
regio se faz de maneira diferenciada quando considerada a dimenso da tecnoesfera sistema tcnico e da psicoesfera sistema de valores. A dimenso da
tecnoesfera na Amaznia se faz presente de maneira descontnua e pontual, em
apenas alguns espaos luminosos, caracterizados pela dinamizao econmica
e pela modernizao. Dessa forma, alm das capitais estaduais e das cidades ligadas a grandes empreendimentos econmicos, a urbanizao do territrio se faz
presente no sudeste do Par, no Mato Grosso, no Tocantins e no centro-sul de
Rondnia (MACHADO, 1999; BECKER, 2005).
Quanto ao processo de metropolizao do espao na Amaznia, Trindade Jr.
(2005) afirma que ela se manifesta na regio muito mais pela presena das metrpoles nacionais e extrarregionais do que pelas metrpoles regionais. Assim, como
mostra o autor e confirma Becker (2005), o papel de centro urbano relacional
enfraquecido em grande parte por centros metropolitanos extrarregionais, como
o caso de Goinia/Braslia e de So Paulo.
3 A dinmica da rede urbana no Estado do Par
Antes de falar especificamente sobre o estado do Par, interessante fazer breve

percurso acerca da regio Norte, no sentido de demonstrar a posio do estado no
contexto regional. No perodo analisado (2000-2007), a regio Norte apresentou
crescimento populacional de 1.722.512 habitantes, passando de uma populao
total de 12.900.704 para 14.623.316 habitantes.
Durante esse perodo, o estado do Par foi o mais dinmico da regio Norte,
tendo incremento populacional da ordem de 873.266 habitantes, o que representa
leve aumento de sua participao no percentual total da populao da regio que de
48% passou para 48,3%. O crescimento do Par foi superior soma total do crescimento de todos os demais estados dessa parte do Brasil, que foi de 749.136 habitantes.
Deve-se chamar ateno para o fato de que o segundo estado que mais cresceu foi o
Amazonas (com acrscimo de 309,372), seguido dos demais: Amap (com 110,279),
Acre (97,759), Tocantins (86,529), Rondnia (73,969) e Roraima (71,228).
Esse destaque assumido pelo estado do Par em termos de populao
vivendo em cidades no novidade histrica, pois quando se observa os dados da
populao da regio Norte publicados no Censo 1970, verifica-se que de total de
1.626.275 habitantes, que moravam em reas consideradas urbanas, 1.021.195
(62,8%) estavam no Par, e destes 633.374 em Belm. interessante notar que
nesse perodo, o Par apresenta a maior parcela de sua populao urbana localizada
em cidades que esto margem dos rios, com exceo de Castanhal e Capanema
que tm suas dinmicas associadas presena da antiga Estrada de Ferro Belm
Bragana, uma rea destinada colonizao agrcola com uso do migrante nordestino e com base na agricultura familiar no perodo ureo da borracha.
730
Na verdade, nesse contexto de 1970, Belm era responsvel pela grande

maioria da populao urbana (59,03%), acompanhada em grande medida pelos
municpios da regio do nordeste paraense e por Santarm e Alenquer, cidades
do oeste do estado. Deve-se destacar que nesse perodo o peso da populao rural
ainda muito forte na regio amaznica (apenas 37% da populao da Amaznia
Legal viviam em reas urbanas em 1970), tanto que no Par o peso da populao
rural maior que a urbana em, praticamente, todos os dez maiores municpios do
estado exceo feita Belm, Castanhal, Marab.
Segundo as anlises de Hogan, DAntona e Carmo (2008), entre 1970
e 1980, a populao rural crescia em todos os estados da Amaznia Legal, o
que no significa dizer que esse crescimento fosse homogneo, em alguns estados esse crescimento foi de 17% (caso de Rondnia) e em outros que foi de
0,44% (Amazonas). No perodo de 1980 e 1991, o crescimento da populao
rural permanece na Amaznia Legal, sendo menos vigoroso nos demais estados, e
apresentando perda de populao nos estados do Acre, do Amap e do Tocantins.
Por fim, entre 1991 e 2000, a Amaznia perdeu populao rural, principalmente
em estados populosos como Par, Maranho e Tocantins, porm, destaca-se a
recuperao dessa populao no Acre e no Amazonas.
Nota-se, portanto, a importncia relativa do estado do Par no que diz respeito dinmica demogrfica da regio Norte. Mas a importncia do estado no
se restringe dimenso demogrfica. Como se ver adiante, o estado tambm
apresenta aspectos que lhe conferem relativa singularidade no que diz respeito
dinmica recente de sua rede urbana, motivada, sobretudo, por investimentos
pblicos e privados que tm alterado o perfil demogrfico, econmico e dos servios, como se ver nesta seo.
3.1 Dinmica populacional e rede de cidades no estado do Par
Na tabela 1, pode-se verificar a dinmica da populao urbana do estado do Par

e de seus principais municpios nos anos de 1970, 1980, 1991, 2000 e 2007.
Se em 1970 a maior parcela da populao do estado vivia em reas rurais
(52,9%), na atualidade, os dados mostram que esse nmero foi reduzido para
29,9%, ao passo que a populao urbana atingiu a casa dos 70,1%. Mas preciso dizer que as principais mudanas no tm apenas natureza demogrfica,
sendo necessrio refletir sobre sua espacialidade, pois se no passado as cidades
que se destacavam eram aquelas localizadas margem dos rios e, principalmente,
aquelas do nordeste paraense, hoje destacam-se, alm de algumas cidades da
Regio Metropolitana de Belm (Belm, Ananindeua e Marituba), cidades que
funcionam como polo regional (Marab, Santarm e Castanhal) e ainda cidades
dinamizadas por eixos rodovirios e/ou por grandes empreendimentos econmicos (grandes projetos).
731
Quando se observa a participao de Belm na dinmica urbana do estado

(tabela 1), chama ateno a diminuio de seu peso demogrfico, que de 59,0%
passa para 28,3%. Mesmo considerando a participao de Ananindeua e Marituba,
essa participao no chega a 40%, o que demonstra processo de desconcentrao
relativa da populao urbana (SANTOS, 2005). Pode-se dizer que no estado do
Par, a regio tem crescido mais do que a metrpole, o que tem levado ao crescimento de cidades mdias e pequenas, como nunca antes na histria regional.
Isso, porm, no deve ser interpretado como perda de importncia da metrpole,
pois como tem demonstrado Amaral (2009) e os prprios dados da tabela 1 reforam; Belm continua mantendo seu ritmo de crescimento desde os anos de 1970,
inclusive com transbordamentos para as demais cidades da sua regio metropolitana.
Esse crescimento das cidades mdias e pequenas do Par est relacionado
forma difusa e dispersa com que foram feitos os investimentos em seu interior,
conforme ser discutido na subseo sobre a dinmica econmica. Por enquanto,
destaca-se que com exceo das trs cidades da regio metropolitana, todas as
demais tiveram sua dinmica econmica atingida por grandes empreendimentos
econmicos e/ou por polticas territoriais.
TABELA 1
Populao urbana residente Brasil e estado do Par, 1970, 1980, 1991, 2000 e 2007
Local de
Residncia
Brasil
Estado
1970
1980
1991
2000
2007
52.097.260
80.437.327
110.990,990
137.925.238
189.335.191(1)
1.021.195
1.666.993
2.596.388
4.122.101
4.949.502
Belm
602,829 59,03 Belm
824.405 49,45 Belm
849.187
32,7 Belm
Santarm
61.324
6,00 Santarm
111.493 6,68 Santarm
180.018
6,93 Ananindeua
392.627
9,52
Ananindeua
483.116
Castanhal
25.667
2,51 Castanhal
53.317
3,19 Marab
102.435
3,94 Santarm
186.297
4,52
Santarm
242.652
4,9
Bragana
20.098
1,97 Marab
41.752
2,50 Castanhal
92.852
3,57 Marab
134.373
3,26
Marab
175.020
3,53
Abaetetuba
19,785
1,94 Bragana
35.949
2,15 Ananindeua
74.051
2,85 Castanhal
121.249
2,94
Castanhal
137.226
2,77
Capanema
16,670
1,63 Abaetetuba
33.748
2,02 Itaituba
62.186
2,39 Abaetetuba
70.843
1,71
Paraupebas
118.847
2,4
Marab
14.569
Conceio
1,42
do Araguaia
33.189
1,99 Abaetetuba
56.389
2,17 Marituba
64.884
1,57
Tucurui
85.426
1,72
Vigia
11.681
1,14 Capanema
29.541
1,77 Altamira
50.145
1,93 Itaituba
64.486
1,56
Itaituba
82.495
1,66
Alenquer
11.367
1,11 Tucuru
27.308
1,63 Bragana
49.600
1,91 Altamira
62.285
1,51
Marituba
81.420
1,64
Camet
10.981
1,07 Altamira
26.905
1,61 Tucuru
46.014
1,77 Tucuru
60.918
1,47
Abaetetuba
77.792
1,57
Demais
municpios
Demais
262,643 25,72
municpios
Demais
449,386 27,01
municpios
Demais
1.033,51 39,84
municpios
1.272.354 30,87 Belm
1.691,79
Demais
41,04
municpios
1.399.689 28,27
9,76
2.065,82 41,78
Fonte: Censo Demogrfico 1970, 1980, 1991 e 2000/IBGE e Contagem da Populao (2007).
Nota: (1) Dados Contagem Populao 2007, no desagregado urbano e rural.
Ainda em relao aos dados da tabela 1, resta ainda falar daquelas cidades
que no esto entre as dez mais importantes em termos de populao urbana.
Nesse sentido, interessante notar que sua participao no estado passou de
732
25,7% para 41,8%, o que refora a hiptese levantada anteriormente de que as

transformaes que levaram a maior dinamizao econmica do Par ocorreram
de maneira dispersa por todo o estado e no somente concentrado na metrpole,
a exemplo de Manaus.
Uma das formas de verificar ainda mais esse dinamismo da populao
urbana no estado do Par analisando sua taxa geomtrica de crescimento.
Na tabela 2, pode-se observar essa taxa para o estado e para os dez municpios que
apresentaram a maior taxa de crescimento no perodo de 2000 a 2007.
TABELA 2
Municpios com taxa de incremento superior ao do estado do Par 2000-2007

Populao 2000
Populao 2007
Taxa de incremento
2000-2007
Saldo Populacional
Cana dos Carajs
3.924
18.153
24,46
14229,00
Santa Maria das Barreiras
1.457
4.768
18,46
3311,00
Faro
4.918
12.995
14,89
8077,00
Anapu
3.083
7.548
13,65
4465,00
Anajs
4.613
9.988
11,67
5375,00
Ulianpolis
11.909
24.760
11,02
12851,00
Parauapebas
59.260
118.847
10,45
59587,00
Ipixuna do Par
4.991
9.934
10,33
4943,00
So Flix do Xingu
12.530
24.837
10,27
12307,00
Trairo
3.008
5.906
10,12
2898,00
4.120.693
4.949.502
2,65
828.809,00
Municpios
Par
Fonte: Censo Demogrfico 2000/IBGE e Contagem da Populao (2007).
interessante notar que os municpios que tiveram a maior taxa de incremento no so aqueles pertencentes regio metropolitana ou mesmo os que
so polos regionais. Entre os dez maiores pode-se encontrar: os municpios
que cresceram em funo da presena de atividades minerais, por exemplo,
Cana dos Carajs, Parauapebas e Ipixuna do Par; os municpios que tem seu
crescimento relacionado ao processo de emancipao poltico-administrativo
(fragmentao territorial), que antes no existiam enquanto cidade, mas que
depois da emancipao tiveram incremento populacional urbano, a exemplo
de Santa Maria das Barreiras; e municpios cujas dinmicas esto associadas
expanso da fronteira agrcola, das atividades de explorao madeireira e/ou
da produo de carvo vegetal, por exemplo, Anapu, Ulianpolis, So Flix do
Xingu e Trairo.
733
Os dados dessa tabela acabam por confirmar argumento que vem sendo
desenvolvido desde o incio da presente anlise, de que a forma difusa como
o capitalismo se expandiu no estado do Par, fez que houvesse crescimento de
mdias, mas principalmente, de pequenas cidades, localizadas em geral fora do
eixo metropolitano e dinamizadas pela minerao e pelas atividades relacionadas
agricultura, pecuria, minerao e ao carvoejamento.
Ao mesmo tempo que ocorre incremento populacional nos municpios
dinamizados pelas atividades econmicas que atingiram a regio depois dos
anos de 1970, especialmente os que esto localizados no sul e sudeste paraense,
verifica-se tambm diminuio da importncia demogrfica daqueles municpios
localizados no nordeste paraense, com exceo de Curionpolis e Almerim, que
esto no sudeste e oeste do Par, respectivamente, conforme dados da tabela 3,
apresentados a seguir.
TABELA 3
Municpios com taxa de incremento inferior ao do estado do Par 2000-2007

Municpios
Populao 2000
Populao 2007
Taxa de Incremento
2000-2007
Saldo Populacional
Magalhes Barata
3978
3592
-1,45
-386,00
Curionpolis
13250
12101
-1,29
-1149,00
Nova Timboteua
4985
4669
-0,93
-316,00
So Francisco do Par
4907
4612
-0,88
-295,00
Maracan
11712
11199
-0,64
-513,00
Terra Santa
10965
10569
-0,52
-396,00
Marapanim
9490
9256
-0,36
-234,00
18916
18458
-0,35
-458,00
4.120.693
4.949.502
2,65
828.809,00
Almeirim
Par
Fonte: Censo Demogrfico 2000/IBGE e Contagem da Populao (2007).
No caso de Curionpolis, importante ressaltar que essa diminuio da

populao est relacionada ao fim das atividades do garimpo de Serra Pelada e
ao incio de outras atividades em municpios vizinhos, tais como Parauapebas,
Cana dos Carajs, Ourilndia do Norte etc.
Os dados da tabela 3 so relevantes tambm porque permitem constatar
uma mudana no padro de organizao do espao regional. Antes das grandes
transformaes que atingiram a regio, as cidades estavam estruturadas entorno
dos rios ou mesmo das ferrovias, como no caso de algumas cidades do nordeste
734
paraense, mas, com as transformaes que ocorreram depois de 1970, observouse uma reorganizao do espao regional com a maior relevncia assumida pelas
cidades que esto s margens das rodovias.
3.2 Aspectos da dinmica econmica do estado do Par
A anlise da dinmica urbana do estado do Par rene elementos que qualificam

as mudanas dos processos espaciais, orientadas, principalmente, pelas foras
atrativas das atividades econmicas, entre as quais os investimentos pblicos e
as alocaes privadas em setores estratgicos. Essas foras permitem identificar
reas que se destacam em termos de concentrao dos equipamentos e servios,
configurando polos econmicos de atrao para novos investimentos e fluxos migratrios.
A dinmica urbana est associada, entre outros aspectos, aos deslocamentos
populacionais entre as determinadas reas que, em grande medida, contribuem
para marcar significativamente a configurao de espaos de atrao ou de repulso do estado. A captao de suas tendncias pode ajudar a compreender novas
configuraes espaciais. Os mapas temticos da produo (produto interno bruto
PIB) que sero apresentados permitem compreender onde esto localizadas
estas reas e qual sua influncia espacial em determinadas localidades.
3.2.1 Distribuio e configurao espacial do PIB 2002
A configurao espacial do PIB do estado do Par, ilustrada pelo mapa 1, oferece

algumas leituras importantes sobre a dinmica produtiva. O mapa temtico do
PIB 2002 revela que, no ano base dessa anlise, a distribuio do PIB na escala
apresentada e para o intervalo adotado segue distribuio no to homognea, e
que possvel identificar a polarizao econmica que alguns municpios exercem
em certa localidade, fato ser reforado a posteriori com a anlise consolidada.
Na participao do PIB, a mesorregio metropolitana de Belm concentra
trs dos quatro maiores PIBs, representada pela capital do estado, Barcarena e
Ananindeua, estes com forte influncia de polarizao em toda a regio do nordeste paraense. Outro conjunto de municpio que se destacam fica situado na
mesorregio do sudeste paraense, entre os quais respondem pelo destaque: Cana
dos Carajs, Marab, Parauapebas e Tucuru.
735
MAPA 1
Distribuio espacial do PIB do estado do Par 2002
Fonte: IDESP 2009/IBGE.
Em 2002, a mesorregio do sudeste paraense j apresentava forte especializao na criao de bovinos e nas atividades relacionadas pecuria, como a fabricao de produtos de laticnios, a comercializao de medicamentos veterinrios e
o comrcio varejista de insumos (pesticidas, fertilizantes e corretivos de solo); no
cultivo de gros, como arroz e soja; no desdobramento de madeira e na gerao e
distribuio de energia eltrica.
Na configurao espacial da Calha Norte ou mesorregio do Baixo
Amazonas, trs grandes municpios exercem forte atratividade naquela regio:
Santarm, situado mais ao sul da regio, Oriximin e Almerim.
736
Em Santarm, predominam as atividades ligadas expanso da cultura

de gros e atividade porturia. Nos municpios mais ao norte, predominam
atividades ligadas extrao de minerais no metlicos, fabricao de celulose
e fabricao de mquinas, aparelhos e equipamentos de sistema eletrnico, em
Almerim; e, no municpio de Oriximin, predominam as atividades relacionadas
extrao de minrio de alumnio e transporte martimo de cabotagem.
Na mesorregio do sudoeste do estado do Par, os municipios de Itaituba e
Altamira so os mais representativos em relao ao PIB. A dinmica de atratividade
desses polos em sua regio se deve a um grande peso de participao do setor de
servios na composio do PIB municipal. As atividades associadas a esses resultados so oriundas da prestao de servios ligados agricultura, pecuria, explorao
florestal, aquicultura e servios relacionados, e administrao pblica, entre outros.
Esta grande diversidade de atividades desenvolvidas no estado revela, de um lado,
a intensiva explorao de recursos naturais, e, de outro, significava concentrao da
pauta de exportaes representadas pelas atividades de minerao, extrao madeireira
e pecuria com criao extensiva. Isso contradiz com uma atratividade para os municipios que polarizam esta atividade sem o necessrio suprimento de equipamento e
servios para a rede urbana. Outro agravante se percebe ao se comparar o crescente uso
dos recursos e a participao do estado no PIB do pas. Em 2002, o Par contribuiu
com apenas 1,7% do PIB nacional, ocupando a 13a posio, o que representou moderado ganho na comparao com 2000, quando ocupava a 15a posio (IBGE, 2007).
3.2.2 Distribuio e configurao espacial do PIB 2006
Para 2006, a anlise agregada do PIB revela distribuio mais homognea entre
os municpios polarizadores. Geograficamente, essa distribuio se revela segura
na medida em que uma mesma regio tem-se a maior presena de municpios
que dividem a atratividade econmica, mesmo em escalas menores, puxada por
municpios com populao abaixo de 20 mil habitantes.
No entanto, possvel identificar algum tipo de desconcentrao de atividades,
mesmo que relacionadas ao esgotamento de recursos ligados s atividades intensivas na
explorao da natureza, ou mesmo a substituio por outras mais lucrativas e de maior
potencial para o mercado, como as culturas de exportao. Observa-se que algumas
vantagens comparativas da potencialidade municipal esto sendo aproveitadas por
investimentos privados e conformam o principal indutor do crescimento do estado.
possvel observar o aparecimento de alguns novos polos, conforme ilustra
o mapa 2, a seguir. Ainda que modestos em relao mdia do estado, esses polos
desenvolvem forte poder de atratividade nas suas meso e microrregies, o caso
dos municpios de Breves e Camet, os quais assumiram dinmicas hegemnicas
nas suas reas de influncia.
737
MAPA 2
Distribuio espacial do PIB do estado do Par 2006
Fonte: IDESP 2009/IBGE.
Com relao ao municpio de Breves, o setor de servios teve a maior representatividade e ofereceu incrementos positivos na comparao com a mdia do
estado. As atividades ligadas aos servios de transporte de mercadorias, s linhas
738
privadas de passageiros, s telecomunicaes e ampliao de bancos mltiplos

aliada a financiamento privado para ampliao de obras de usinagem foram responsveis pelo processo de atratividade. Isso permitiu destacada centralidade em
servios em relao mesorregio do Maraj, principalmente aos municpios de
Gurup, Melgao, Anajs, Bagre e Curralinho.
Na mesorregio do nordeste paraense, os municpios de Bragana e
Capanema aparecem como destaque pela produo interna bruta entre R$ 200 e
R$ 400 milhes, e com maior predominncia para o municpio de Bragana, que
j ultrapassa nesse mesmo ano a marca de 100 mil habitantes, com elevada taxa
de urbanizao. As atividades que caracterizam esse avano so explicadas pelo
polo pesqueiro e comercializao de produtos e subprodutos do pescado, impulsionadas pela grande variedade de peixe em gua salgada. Do lado industrial, a
fabricao do acar e a fundio de ferro e ao tambm usados como matriaprima para a fabricao de esquadrias de ferro ajudaram a alavancar o municpio
a assumir funo de polo na microrregio Bragantina e Guam.
Na configurao espacial do PIB, em 2006, cabe um destaque para a mesorregio do sudeste paraense por sua maior homogeneidade na participao do PIB:
12 municpios figuram com PIB entre R$ 200 e valores acima de R$ 600 milhes.
Estes resultados atestam uma relativa especializao da regio na agropecuria e o
fortalecimento da cadeia da bovinocultura em setores especficos como o do gado
de corte, dos lacticnios, do couro e tambm a presena, no predominante para
toda a regio, da explorao mineral.
As mesorregies do Baixo Amazonas e sudoeste do Par continuam sendo
polarizadas por esses mesmos municpios. No Baixo Amazonas, Santarm continua polarizando com PIB de R$ 1,4 bilhes, seguida por Oriximin que, em
2006, em funo da expanso das atividades ligadas ao setor mineral destaque
para a extrao de alumnio que apresentou PIB acima de R$ 600 milhes
e, por ltimo, Almerim, com atividades tambm ligadas extrao mineral e
fabricao de celulose.
No sudoeste do estado do Par, os municpios de Altamira e Itaituba continuam polarizando a regio, com especializao em servios, apesar da forte presena do setor agropecurio, representado pela pecuria extensiva, com especialidade de corte e leite. O setor de servios responde por 61,9% do PIB de Altamira
e por 60,7% do PIB do municpio de Itaituba.
Outro fato que no sofreu alterao, em temos de estado, foi a participao
relativa do PIB do Par na contribuio do PIB do Brasil: em termos percentuais, a participao atingiu 1,9% da produo nacional, ganho abaixo de 0,5%,
percentual em quatro anos, mas o estado do Par permanece na 13a posio no
quadro nacional.
739
3.2.3 Anlise consolidada do PIB do estado do Par 2002-2006
Para obter ganhos nesta interpretao, ser feito o cruzamento dos itens j apresentados anteriormente, de forma a caracterizar os municipios polos ou apontar
novas reas dinmicas. Com relao configurao espacial do PIB, para a escala
e para os intervalos analisados, houve significativos ganhos para as mesoregies,
entre perodos. Mas precisamente, eles se revelaram por meio do surgimento de
novas reas dinmicas e do processo de intensificao de polarizao, com perda
relativa em favor deste ltimo.
Nas mesorregies do Baixo Amazonas e sudoeste paraense, o efeito comparativo identificou processo de fortalecimento dos municipios polos, cuja dinmica
produtiva foi intensificada. Isso ocorreu em Santarm, Oriximin e Almerim que,
juntos, determinam a dinmica urbana regional. Em outras mesorregies, o efeito
foi de surgimento de novas reas dinmicas, como o caso do Maraj, que tem
em Breves um grande ponto de apoio para a demanda por servios pblicos,
notadamente nas reas da sude e da educao.
A dinmica produtiva da mesorregio do Sudeste apresenta configurao
mais homognea. Tendo em vista a melhoria na distribuio espacial da participao em valor do PIB, municpios que tinham produo inferir a R$200
milhes, predominavam em 2002. No quadro atual, aparecem novas reas dinmicas, representadas por So Flix do Xing, Santana do Araguaia, Conceio
do Araguaia e Agu Azul do Norte, despontando para a dinmica produtiva do
estado do Par.
Ainda em relao mesorregio do sudeste do estado, dois municpios esto
em fase de consolidao de sua dinmica produtiva, ao menos na comparao
entre 2002 e 2006: os municpios de Redeno e Cana dos Carajs entraram no
intervalo acima de R$ 600 milhes de produo interna bruta.
Na mesoregio do nordeste paraense, os efeitos tambm se multiplicaram.
Houve melhoria na distribuio qualitativa em torno da incluso de municipios
com PIB de intervalo maior na comparao entre os perodos, o que explica a
incluso de Tom-A, Camet, Capanema e Bragana. De outro lado, municpios como Castanhal reforaram sua condio de dinamismo e urbanizao
com maiores incrementos no PIB e o setor de servios foi o grande responsvel,
respondendo por 65,6% da produo.
3.3 Dinmica espacial de equipamentos e servios
A hierarquia das redes urbanas e as relaes de interao da infraestrutura urbana

exigem, diante dos processos de globalizao do capital e da nova geografia econmica, uma gesto de planejamento do territrio em que se defina, eficientemente,
uma maneira de gerenciar e de organizar o crescimento da oferta de equipamentos
740
e de servios. As transformaes econmicas regionais lideradas pelos novos setores do agronegcio e da minerao, no estado do Par, tm contribudo para
promover e para direcionar projetos de integrao de servios especializados nas
reas de transporte, energia, comrcio, educao e sade.
A nova dinmica da rede urbana paraense, identificada em IBGE (2008),
mostra novo modelo na subordinao da hierarquia da rede urbana, no qual,
a histrica primazia da metrpole de Belm alterada, ao perder a amplitude
de sua centralidade, em decorrncia da interiorizao da atividade produtiva e
econmica, durante os ltimos dez anos. Esse processo, entretanto, no tem sido
acompanhado por adaptao e melhoramento dos espaos urbanos necessidade
de nova infraestrutura urbana e regional.
Partindo dessa contextualizao da infraestrutura urbana, objetiva-se
aqui, identificar as tendncias que configuram a realidade da dinmica e alocao da distribuio espacial de equipamentos e servios no estado do Par,
durante o perodo de 2000 a 2007. A disponibilidade de informaes sobre
a oferta de equipamentos e servios, em nvel estadual, aponta apenas para
os setores da educao e da sade. Outras informaes importantes como as
referentes ao comportamento do comrcio e servios, instituies financeiras
e internet no esto disponveis para todos os municpios, impossibilitando,
portanto, anlise mais completa sobre a disponibilidade e qualidade da infraestrutura urbana do estado.
3.3.1 Dinmica espacial dos equipamentos e servios de sade
A rede urbana de sade do Brasil tem estado sob fortes crticas decorrentes dos
contnuos problemas no atendimento demanda por servios de sade e das
amplas disparidades regionais na disponibilidade desses servios para a sociedade.
No estado do Par, a situao no diferente e tende a se complicar em funo
da significativa centralidade que a metrpole de Belm ainda exerce nos servios
relacionados sade pblica.
As estatsticas disponveis mais completas sobre a oferta de servios de sade
no estado so as referentes distribuio de hospitais e a disponibilidade de leitos
por mil habitantes nos perodos de 2000 a 2007.
A distribuio de equipamentos e servios responde, em geral, a uma estruturao hierrquica na qual prevalece a centralidade da metrpole de Belm e
alguns municpios prximos capital do estado. Essa concentrao espacial da
demanda por servios de sade, no entorno da metrpole de Belm, tem contribudo para causar srias deficincias no atendimento de servios de sade no
interior do estado. A municipalizao da sade continua sendo o principal desafio
da administrao estadual.
741
A deficincia e a carncia de servios de hospitais no estado do Par so

evidentes. Por motivos oramentrios, vrios municpios contemplados com prestao de servios de sade tiveram seus hospitais desativados ou transformados
em centros de sade, ao longo do perodo entre 2000 e 2007. Surpreende o
aumento no nmero de municpios que em 2007 deixaram de ter servios para
atendimento mdico. Nesse grupo, destacam-se as regies do Maraj e do nordeste paraense, que por dependerem dos servios da capital, apresentam maior
carncia na distribuio regional de hospitais.
A desigualdade intrarregional na oferta de servios de sade, no estado do
Par, notria. Em 2000, dos 219 hospitais existentes, 58 ou 26,5% estavam localizados nos municpios de Belm (26), Santarm (10), Itaituba (8), Ananindeua
(8) e Conceio do Araguaia (6). Nesse mesmo perodo, 47 ou 33,3% dos municpios no apresentavam recursos adequados para o atendimento da sade da
populao. Em 2007, dos 229 hospitais disponveis para atendimento pblico,
74 ou 32,3% estavam localizados nos municpios de Belm (41), Ananindeua
(11), Santarm (8), Parauapebas (7) e Itaituba (7). Por outro lado, de um total de
143 municpios no estado do Par, 55 ou 38,5% deles no apresentavam equipamentos e servios de sade em 2007.
O nmero de leitos hospitalares por mil habitantes est bastante correlacionado com a disponibilidade e com a distribuio de hospitais nas diferentes
regies. A presena de baixa quantidade de leitos, na maior parte dos municpios
do estado, contribui para mostrar a pouca capacidade dos programas federais e
estaduais de sade em reduzir a dependncia da metrpole de Belm, na oferta de
equipamentos e servios, prejudicando o desenvolvimento e o avano social dos
demais municpios do estado.
A organizao da rede urbana da oferta de servios de sade no estado do
Par apresenta srios problemas ao no ter a eficincia necessria para atender a
populao e, principalmente, por no apresentar dinmica de crescimento nos
servios ao longo do perodo analisado. As informaes existentes indicam tendncia de pouco dinamismo da rede urbana de servios mdicos, cuja gesto
depende das foras centralizadoras da metrpole de Belm.
Vrias tm sido as tentativas do governo estadual em estabelecer instalaes
mais modernas com infraestrutura fsica adequada para o atendimento bsico nas
regies mais afastadas e carentes do estado. Contudo, os projetos tm encontrado
dificuldades oramentrias para sua viabilizao regional.
A partir desse quadro suscintamente apresentado, possvel traar perfil
da rede urbana da oferta de servios de sade no estado do Par, na qual as
necessidades de sade da populao e as aes de ateno bsicas no esto sendo
atendidas em sua totalidade. A concentrao dos equipamentos e servios na
742
metrpole de Belm tem sido fator importante para reduzir a capacidade de

crescimento de programas alternativos de base social e atendimento mdico nas
diversas regies do estado.
3.3.2 Dinmica espacial dos equipamentos e servios de educao
A educao exerce importante papel na organizao do complexo sistema das

redes urbanas em que as oportunidades so definidas em termos de acesso s
atividades econmicas, sociais e institucionais.
O estado do Par possui ampla rede de estabelecimentos de ensino fundamental e mdio. Em geral, houve aumento na disponibilidade de instituies
no perodo de 2000 a 2007. A regio Sul do estado concentra o maior nmero
de municpios em que houve aumentos substanciais na participao de estudantes no ensino fundamental e no ensino mdio. A regio do nordeste paraense
aparece, tambm, com indicadores positivos no aumento de escolas de ensino.
Pode-se concluir que no setor de educao bsica, o estado do Par tem mostrado
bastante eficcia na ampliao do quadro de escolas. A metrpole de Belm, nesse
caso, exerce pouca centralidade em relao aos demais centros urbanos do estado.
A disponibilidade regional de centros de ensino superior apresenta quadro
bastante diferente da situao do ensino fundamental e mdio. A situao do
estado do Par bastante deficitria quando se considera a importncia da qualificao em nvel de graduao para seu desenvolvimento econmico e social.
Observa-se, em geral, uma significativa carncia regional do ensino superior nesse
estado. Em 2000, o estado possua apenas dois municpios com instituies de
ensino superior: Santarm e Belm, que por ser a capital do estado, concentra
maior parte dos seus centros de ensino superior.
Essa lgica de concentrao do ensino superior na capital reflete o que vinha
sendo observando no pas como todo: o estudo do IBGE (2008) mostra que, em
2004, das 27 unidades da Federao, 22 tinham em suas capitais mais da metade
dos alunos matriculados em cursos de nvel superior de seus estados.
Ao analisar 2007, em relao a 2000, pode-se observar a existncia de cursos de nvel superior nos municpios de Itaituba, no Sudoeste, Tucurui, Marab
e Redeno, na regio Sul, e Castanhal e Capanema, no Nordeste do estado.
Essa ampliao da rede de ensino superior decorre do fato que a Universidade
Federal do Par e a Universidade do Estado do Par abriram, a partir de 2003,
os cursos de graduao, presenciais e distncia, para a populao residente
nessas regies.
Contudo, apesar das novas instalaes de educao superior no interior
do estado, maior parte dos cursos de ensino superior ainda est localizada na
743
metrpole de Belm. Essa concentrao torna-se ainda mais evidente se se considera os cursos de ps-graduao strictu-sensu, ainda disponveis, quase que exclusivamente, na capital.
4 Consideraes finais
Ao analisar a dinmica da rede urbana do estado do Par a partir da dinmica

populacional, econmica e do comrcio e servios possvel inferir algumas
consideraes a respeito de aspectos mais tericos, concernentes s discusses a
respeito da rede urbana.
Em primeiro lugar, os dados permitem falar da consolidao de uma rede
urbana complexa dentro do estado do Par, em que alm da metrpole de Belm,
passam a ter destaque cada vez mais algumas cidades mdias, principalmente,
Marab, Santarm e Castanhal, e as pequenas cidades dinamizadas por grandes
empreendimentos econmicos, a exemplo de Parauapebas, Tucuru, Oriximin,
Cana dos Carajs etc.
Diferente de outros estados da regio, a exemplo do Amazonas, em que
se verificou concentrao econmica, demogrfica e de equipamentos e servios
na metrpole de Manaus, revelando a permanncia de rede urbana dendrtica e
de urbanizao da populao e da sociedade, no estado do Par, devido forma
dispersa e pulverizada que foram realizados os investimentos, principalmente, por
meio de grandes projetos minerais, hidreltricos e agropecurios, observa-se maior
nvel de desconcentrao da urbanizao, revelado pela importncia econmica e
demogrfica das cidades mdias e de porte mdio e de algumas cidades pequenas.
Do ponto de vista econmico, observou-se intensificao na dinmica produtiva dos municpios polos dentro das Mesorregies do estado, por meio da
concentrao de populao e da ampliao da rede de servios. Os novos municpios dinmicos, caracterizados, no perodo, por forte variao do PIB, ainda
apresentam elevadas carncias de infraestrutura urbana mantendo significativa
dependncia dos municpios polos.
Em termos populacionais, verificou-se que os municpios mais dinmicos
no foram aqueles que pertencem Regio Metropolitana de Belm ou mesmo os
polos regionais, mas os maiores incrementos populacionais ocorreram, com exceo de Parauapebas, em pequenos municpios que cresceram influenciados pela
presena de atividades minerais, pela expanso da fronteira agrcola e madeireira
e por processos de emancipao poltico-administrativa.
Por outro lado, observou-se alguns municpios que apresentaram incremento demogrfico inferior a mdia estadual, entre eles, Marapanim, Magalhes
Barata, Nova Timboteua, e So Francisco do Par, no nordeste paraense, que tem
744
suas atividades produtivas ainda relacionadas produo agrcola familiar e extrativista, com baixo nvel de modernizao tecnolgica; e Curionoplis (sudeste do
Par), cujo crescimento negativo est relacionado ao enceramento das atividades
minerais de Serra Pelada.
Deve-se ressaltar, porm, que apesar dessa maior importncia econmica
e demogrfica das cidades do interior do estado do Par, mostrando no apenas
uma urbanizao da populao e da sociedade, mas tambm uma urbanizao
do territrio, nos termos de Santos (1994), observa-se ainda forte concentrao
de equipamentos e servios na metrpole de Belm, especialmente naqueles mais
avanados, entre os quais, o ensino superior e as especialidades mdicas, que revelam a permanncia, ainda, de uma urbanizao concentrada.
Considerando o volume de investimentos previstos para o estado do Par
nos prximos anos, estimados em mais de 50 bilhes de dlares, segundo dados
da Fiepa/PDF entre recursos do setor privado, sobretudo na rea de minerao,
mas tambm investimentos pblicos em infraestrutura; e levando-se em conta que
quase dois teros desses investimentos concentram-se nas regies Sul e Sudeste
do estado, notadamente nos polos de Carajs, Tapajs, mas tambm na Regio
Metropolitana de Belm, a expectativa, para os prximos anos, de continuao
das transformaes na rede urbana do estado, com aumento da importncia dos
centros urbanos ali localizados, como o caso de Carajs.
De certa forma, o relativo enfraquecimento da metrpole de Belm e a
consolidao de alguns centros urbanos em decorrncia, sobretudo, dos grandes
projetos de investimentos, refletem-se nas recentes propostas de criao de novas
unidades federativas para o pas, a partir do territrio do estado do Par.
A dinmica e a complexidade da rede urbana do estado associada ao dficit
de infraestrutura social e urbana ali presente colocam-se, ao mesmo tempo, como
desafios e chaves interpretativas desses movimentos de reforma poltico-administrativa, sendo alimentados, em parte, pela prpria concentrao dos investimentos em algumas regies mais dinmicas, resultando no enfraquecimento relativo
de Belm que, contudo, ainda concentra parcela importante da infraestrutura
social e urbana do estado.
745
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CAPTULO 21
REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA E POLTICAS DE

PRESERVAO DO PATRIMNIO CULTURAL
1 INTRODUO
Este captulo tem por objeto comprender quais foram os principais imperativos econmicos na formao da rede de cidades brasileiras reconhecidas como
patrimnio cultural, com destaque para as cidades representativas do Brasil
Colnia e as polticas de preservao do patrimnio material. Um dos motivos
para tal recorte temporal deve-se ao fato desse perodo corresponder a 51% do
total de bens tombados em nvel federal e apresentar a maior representatividade
em termos de distribuio espacial no territrio brasileiro. Tem como objetivo
geral entender o papel destas cidades na formao territorial do pas e como este
patrimnio cultural pode ser considerado como ativo econmico e social para a
formulao de polticas integradas de desenvolvimento local e reduo de desigualdades regionais.
A abordagem adotada busca, em primeiro momento, captar os processos
econmicos e a formao das cidades no Brasil Colnia, procurando analisar a
conformao das atividades econmicas no territrio relacionadas com o surgimento dos ncleos urbanos como seu suporte espacial. Em segundo momento,
procura entender como a trajetria das polticas federais de preservao atuou para
a manuteno dos espaos e ambincias urbanos e como estas mesmas polticas
ainda enfrentam desafios para permitir, em cenrio de desenvolvimento econmico, aes efetivas de valorizao, de qualificao e de reabilitao de conjuntos
urbanos e stios histricos.
O debate sobre a rede de cidades do Brasil Colnia tombadas e as polticas
de preservao ser feito a partir do entendimento do patrimnio cultural como
bem comum, objeto de polticas pblicas, no qual o Estado agente que afeta
o bem material, conferindo-lhe qualidades de patrimnio cultural nacional e
coordenando aes de preservao e fomento, articuladas com os demais agentes polticos e sociais. Para Oliveira (2010, p. 179), a coisa afetada pelo ato
administrativo do tombamento passa a ser coisa pblica, possuidora de valores
culturais enquanto propriedade do povo brasileiro, o que sujeita o bem tombado
tutela do Estado, normatizao e aes, por meio de polticas pblicas, de
preservao do bem cultural.
748
No contexto deste captulo, no se adentrar nos aspectos intraurbanos das

cidades, como o caso dos estudos tradicionais de teoria e histria da arquitetura sobre as caractersticas dos traados urbanos e da localizao dos principais
tipos de edifcios. Privilegiar-se-, sobretudo, os aspectos interurbanos ligados aos
ciclos econmicos e seus impactos sobre a constituio de uma rede de cidades
que resulta da e condiciona a penetrao das atividades econmicas no territrio,
constituindo simultaneamente valioso legado de obras de infraestrutura e patrimnio histrico e cultural construdo.
Em termos metodolgicos, procedeu-se inicialmente anlise de dados de
carter histrico, iconogrfico e leituras sobre os aspectos de formao econmica
do Brasil. Foram utilizadas basicamente fontes secundrias de grande utilidade
para a compreenso dos fenmenos e do estado da arte da reflexo sobre os processos econmicos e a formao da rede urbana brasileira. Com isso, as leituras
amplas sobre o territrio ficaram concentradas na contribuio fundamental dos
tratados clssicos sobre a histria econmica do Brasil, especialmente os trabalhos realizados pelos economistas Prado Jr. (2006), Furtado (2007) e Simonsen
(2005), dos quais se pode apreender a periodizao dos processos econmicos e
sua ocorrncia no territrio brasileiro em formao.
Um dos desafios aqui expostos foi a adoo de esquemas tericos que
pudessem explicar o momento histrico do surgimento das cidades em relao aos processos de formao da rede urbana brasileira. Como forma de
dar consistncia a este esboo adotou-se o esquema terico recorrente em
diversos estudos sobre o tema, destacando-se os trabalhos de Goulart (1968),
Prado Jr. (2006) e Santos (2008). Para estes autores, a urbanizao processo
social e econmico. Seu aparecimento provoca mudanas na diviso social
do trabalho, na constituio de uma economia urbana, contribuindo para
a concentrao demogrfica, de atividades religiosas, culturais, educacionais
e militares, entre outras atividades derivadas da interao humana e da atuao antrpica sobre o territrio. A compreenso do processo de urbanizao
em escala nacional corresponde a nvel de organizao territorial complexo,
entendendo-as como processo regional e nacional de urbanizao, embora
com fortes caractersticas locais.
A extenso do territrio brasileiro e a diversidade de atividades econmicas que nele se instalaram, como foram a agroindstria do acar no Nordeste,
do caf, do bandeirismo, a pecuria extensiva, a minerao nas regies Sudeste,
Centro-Oeste e Sul, a produo de erva-mate no Sul e parte do Centro-Oeste,
da borracha no Norte, entre tantas outras atividades, demandam estudos que
considerem a formao histrica da rede urbana brasileira em seus mais diversos
nveis de complexidade.
Rede de Cidades no Brasil Colnia...
749
O captulo foi organizado em duas partes. Na primeira, h uma tentativa

de compreenso das relaes entre os processos econmicos e a formao do territrio brasileiro a partir de esboo do surgimento das cidades no Brasil Colnia,
examinados em sua organizao mais ampla, isto , ao nvel da rede urbana.
A anlise desta primeira parte considera o legado da poltica de organizao
do territrio brasileiro luz da poltica urbanizadora de Portugal no Brasil.
Na segunda parte, far-se- breve anlise sobre as cidades consideradas patrimnio cultural brasileiro representativas do perodo colonial e como estas
se apresentam como potencialidades de alavancar uma reflexo sobre a atual
poltica regional brasileira e a sua possvel articulao com as polticas de
preservao cultural e fomento ao turismo. Para isso traar-se- um esboo
da trajetria das polticas pblicas de preservao dos conjuntos urbanos e
stios histricos a partir do perodo de constituio das mesmas pelo Estado
brasileiro. Por fim, apresentam-se as principais concluses e desafios.
2 A FORMAO DA REDE DE CIDADES NO BRASIL COLNIA
As cidades presentes no nosso cotidiano foram estratgicas na luta pela posse dos
territrios conquistados pelos portugueses na Amrica do Sul. O maior desafio
na Amrica Portuguesa foi a conquista de territrios antes completamente desconhecidos, em que a posse e a descoberta eram praticamente simultneas, exigindo
o controle dos ns geogrficos encontrados, que passavam a ser os pousos mais
seguros em meio a uma terra inspita, capazes de garantir o j desbravado e permitir as futuras incurses no territrio brasileiro. Para Pssoa (2007) o esforo
lusitano em conquistar as terras descobertas foi amparado na criao de uma rede
de cidades que tinha nas caractersticas prprias da geografia dos stios a origem
dos seus nomes, tal como os indgenas o faziam, atuando muito mais como gegrafos, associando nomes dos arraiais, das vilas e das cidades s caractersticas
geogrficas do lugar (PSSOA, 2007, p. 18).
A histria das cidades no Brasil se inicia efetivamente em 1532, com a fundao da vila de So Vicente atual So Vicente por Martim Afonso a beira-mar
e a vila de Piratininga atual So Paulo, primeiro ponto de conquista do planalto
paulista. As vilas surgiram em primeiro lugar da iniciativa privada, entre tantas
outras obrigaes que o rei delegou aos donatrios (PRADO JR., 2006). Este
primeiro momento representou esforo de fixao de um polo administrativo e
a organizao do Estado e da igreja de forma muito prxima. Enquanto os espanhis descobriam em 1545 as minas de Potos na Amrica Espanhola, os colonos
portugueses ainda se dividiam entre suas terras no continente africano e as terras
de Vera Cruz nome dado ao Brasil pelos portugueses.
750
As crescentes disputas entre Portugal, Frana e Espanha exigiram a tomada

de uma poltica por parte de D. Joo III que colocaria o processo de ocupao das
terras brasileiras como projeto de defesa territorial mais do que aquele empreendido com a explorao do pau-brasil. Para Simonsen
() a perda da colnia representava risco para a navegao portuguesa das ndias
Orientais e golpe nas suas esperanas de encontrar metais preciosos, cujas possibilidades se acentuaram com a descoberta das minas do Peru e Mxico e as notcias do
acesso ao rio da Prata. Estava em jogo, ainda, o prestgio do imprio colonial portugus, em pleno fastgio do poder e em franca competio de empreendimentos
martimos com a Espanha. Da a deciso das cortes portuguesas de estabelecerem as
donatrias como meio de garantir a posse das terras de Santa Cruz, sem maior nus
para a Coroa portuguesa (...)1(SIMONSEN, 2005, p. 78).
MAPA 1
Capitanias hereditrias no Brasil Colnia
Fonte: IBGE (2010).
At ento, a explorao do novo territrio era esparsa e basicamente individual, a exemplo da donatria concedida pelo rei D. Manuel a Fernando de Noronha
visando ao arrendamento do comrcio de pau-brasil. Foi por meio desse sistema de
capitanias que os primeiros ncleos de ocupao e de colonizao portuguesa no
Brasil foram estabelecidos, a exemplo de So Vicente, concedida a Martim Afonso
de Sousa, em 1532, e de Pernambuco, concedida a Duarte Coelho, em 1534.2
1. A estratgia de feitorias comerciais era prtica comum da poltica colonial portuguesa, j observada em suas colnias asiticas e africanas. Com isso os portugueses asseguravam domnio territorial e organizavam simultaneamente seu comrcio.
2. Para Simonsen (2005, p. 105), o aspecto jurdico da concesso das terras se assemelha s instituies feudais, pois
o regime dominial das minas encontradas caracteriza-se pela concesso ao possuidor, que dela se utiliza, exercendo
funo social.
751
O governo portugus j estava convencido da necessidade de criao de ncleos

populacionais ao longo do litoral brasileiro como medida de conter o avano de
franceses e de espanhis sobre seus domnios. Dessa forma, foi enviada nova expedio a cargo de Martim Afonso de Sousa na funo de governador da terra do
Brasil com o objetivo de afastar os franceses, fazer reconhecimento do litoral,
desde o Maranho at o Rio da Prata, buscar metais preciosos e estabelecer mais
ncleos de povoamento ao longo da costa. Em So Vicente, Martim Afonso fundou,
em 1532, a primeira vila em terras brasileiras e transpondo a serra de Paranapiacaba,
estabeleceu a povoao de Santo Andr da Borda do Campo3 em que deu incio ao
plantio da vinha, do trigo e da cana-de-acar trazida da Ilha da Madeira.
Na primeira metade do sculo XVI foram fundadas poucas vilas nas capitanias destacando-se: Igarau (1536), Goiana e Olinda (1537) na capitania de
Pernambuco, vila de Vitria (1550) na capitania do Esprito Santo, Porto Seguro
e Santa Cruz (1535), na capitania da Bahia e So Vicente (1532), Santos (1543)
e So Paulo de Piratininga (1554), na capitania de So Vicente.
Na segunda metade do sculo XVI, o Brasil j contava com 16 vilas e povoados que ofertavam metrpole produtos primrios como o fumo, o acar, o
algodo e o pau-brasil. Enquanto os espanhis estavam absorvidos pela conquista
e pela explorao de metais em suas minas de ouro e de prata, os portugueses
promoviam poltica colonizadora baseada na ocupao, no povoamento e na
explorao das indstrias extrativas vegetais e agrcolas.
Nesse mesmo perodo, o governo portugus aboliu a capitania da Bahia,
fundando em 1549 o governo geral do Brasil na cidade de Salvador criada para
ser centro militar, administrativo, fazendrio e judicirio de toda a Colnia.
Os investimentos para a consolidao da cidade de Salvador como sede do
governo geral como a construo da S, arruamentos, entre outros equipamentos e benfeitorias, lanou as bases para a constituio da indstria da cana-deacar no Brasil (mapa 1). No perodo de 1567-1620 outras capitanias foram
posteriormente criadas, a favor da Coroa, em territrios conquistados pelos
governadores, e mais seis outorgadas a particulares (1537-1674) de acordo
com as necessidades que a utilizao da terra ia apontando. O movimento
de reverso das capitanias ao poder central, por falta de herdeiros legtimos,
por confisco ou por compra de direitos, salvo casos fortuitos, s decisivo no
sculo XVIII. Todos esses elementos comprovam o valor do sistema idealizado
por Portugal para a definitiva ocupao da terra.
3. Trata-se de vila situada nas matas na regio do Planalto de Piratininga. Em 1553, para proteger a populao dos
constantes ataques indgenas, a populao da vila de Santo Andr da Borda do Campo para o Ptio do Colgio.
752
MAPA 2
Mapa urbano da cidade alta de Salvador Bahia
Fonte: Reis Filho (1964).
O esforo sistemtico de ocupao e de defesa territorial do Brasil pode ser

observado na fundao de diversas vilas ao longo da costa. Ao norte, no atual estado
do Piau, fundou-se Mocha (que posteriormente mudou para Oeiras) em 1718, e a
vila Nova Lisboa atual Fortaleza no estado do Cear. Na poro leste-oeste, tendo
em vista as ocupaes de franceses e de holandeses, a Coroa Portuguesa determinou
a fundao das vilas de So Lus (1615), Belm do Par (1616) e, na foz do rio
Amazonas, a Fortaleza de Cama, reconstruda em 1688 com o nome de Santo
Antnio de Macap. No extremo-sul, igualmente estratgico para a defesa do territrio, fundou-se a vila de Paranagu em 1653, So Francisco e Santa Catarina em
1649 e a Colnia de Sacramento em 1680. A expanso da capitania de Pernambuco
para a Paraba, onde se fundou Filipia em 1585 atual Joo Pessoa, depois na conquista do Rio Grande do Norte e a construo do forte dos Reis Magos na vila de
Natal em 1598, ltimo reduto francs-potiguar e entre outras conquistas tem-se,
a partir da Bahia, a fundao da vila-forte de So Cristvo em Sergipe.
Em linhas gerais, observou-se lento processo de urbanizao no Brasil com a
elevao de Salvador a sede do governo geral em 1549 e a consolidao do traado
regular da cidade de So Sebastio do Rio de Janeiro em 1565, quando se mudou
de lugar o povoado do Morro do Co para So Janurio, fundada no alto refletindo as preocupaes com a defesa. O sculo XVI foi marcado por urbanizao
fragmentada e dispersa no territrio, com concentrao em algumas regies do
pas, muito em virtude das atividades econmicas calcadas na oferta de produtos
agrcolas para exportao e no esforo sistemtico de defesa territorial.
753
A partir do sculo XVIII o territrio da Amrica Portuguesa passou a apresentar organizao econmica mais estruturada, onde surgiu uma srie de vilas
em que a atividade econmica e a poltica passaram a denomin-las como o
caso do Curral Del Rey, Feira de Santana, Minas do Rio de Contas, Minas Novas.
Na segunda metade do sculo XVIII, Portugal passou a intensificar sua poltica
sistemtica de ocupao dos territrios, com a constituio de uma rede de vilas e
de povoados melhor estruturada.
As riquezas derivadas da tinturaria do pau-brasil, da minerao ainda incipiente e, principalmente, do acar fizeram que Portugal mantivesse uma poltica
de defesa calcada na ocupao das terras da Colnia.
2.1 Ciclo da cana-de-acar
Para Simonsen (2005, p. 137), foi a cultura do acar que constituiu a base econmica da ocupao territorial definitiva no Brasil. Segundo o autor, a crescente
valorizao dos produtos agrcolas na Europa impulsionou a indstria da canade-acar, j em produo nas colnias portuguesas de Funchal nos Acores e da
Ilha da Madeira, que passou a ser incentivada pelo governo Portugus. A cultura
aucareira j se desenhava de forma concentrada na capitania de Martim Afonso
de Sousa que, em 1533, j dispunha de um engenho.
O Brasil tornou-se o maior produtor de acar nos sculos XVI e XVII.
As principais regies aucareiras eram Bahia, Pernambuco, parte do Rio de
Janeiro e So Vicente (atual So Paulo). O sucesso desse projeto agroindustrial
teve no papel das vilas o elemento fundamental para o controle do processo de
ocupao, defesa do territrio e suporte s atividades econmicas e sociais que
se utilizavam das vantagens fsicas e locacionais destas para garantir a rede de
fluxos de pessoas e mercadorias. Vilas e cidades como Olinda em Pernambuco,
Marechal Deodoro em Alagoas, Cachoeira, Maragogipe e So Flix no
Recncavo Baiano so exemplos urbanos da lgica de ocupao do territrio,
prpria deste perodo econmico. A consolidao da cidade de Salvador como
sede do governo geral, associada s aes de fomento do governo portugus
tais como a renncia fiscal por dez anos, alm de ttulos de nobreza e ao crescente valor que o acar obtinha no mercado europeu, ampliou a cultura da
cana e permitiu a constituio de extensas reas de plantio e processamento
coordenadas pela sede do governo geral. Para se ter ideia da escala que tal
cultura alcanou, menos de quatro dcadas depois da fundao de Salvador,
observava-se a ocorrncia, no Recncavo Baiano, de 16 freguesias, 62 igrejas,
trs mosteiros religiosos, oito casas de cozer meles, 36 engenhos moentes e
correntes, dos quais 15 eram movidos por bois (IPAC, 1980).
754
No fim do sculo XVI, o Rio Paraguau, desde o Iguape at seu trecho

encachoeirado, estava povoado em ambas as margens. Ao passo que as vilas e
os engenhos aproveitavam-se da terra massap do vale do Paraguau, observa-se
processo de interiorizao das atividades econmicas e da ampliao das funes administrativa e militar de Salvador para com a exportao do acar e a
importao de escravos africanos a funo porturia. Segundo estudos do IPAC
(1980), a comunicao de Salvador com seu hinterland se fazia exclusivamente
pela baa e seus prolongamentos, os rios e riachos. No fim do sculo XVII, so
elevados categoria de vila os principais portos da regio: Jaguaripe, em 1697
e, em 1698, Cachoeira e S. Francisco do Conde. Com isso surge entre tantas
outras regies, o Recncavo Baiano como rea interiorizada cuja economia estava
fundamentalmente vinculada cultura aucareira.4
Com a dominao espanhola de Portugal, os holandeses procuram restabelecer o fornecimento de acar, tentando controlar as reas produtoras
brasileiras. Em 1624 ocupam Salvador, mas so expulsos no ano seguinte.
Voltam-se ento para Pernambuco, onde permanecem de 1630 a 1654. Em
represlia perda de Salvador, os holandeses saqueiam e incendeiam os engenhos do Recncavo seis vezes no perodo que vai de 1627 a 1648. Em 1654,
quando a economia regional se recuperava, a Europa invadida pela produo de acar das Antilhas, desenvolvida pelos holandeses com a experincia
adquirida no Brasil. Em 1758, ainda existiam no Recncavo Baiano quase 180
engenhos, que retomaram a produo com a criao da Mesa de Inspeo, a
poltica de fixao dos preos do acar e dos fretes e a regularizao dos
transportes com a eliminao das frotas.
Para se ter ideia do boom da economia regional do Recncavo Baiano,
as cidades como Santo Amaro, Cachoeira e Nazar, localizadas nos limites de
navegao dos principais rios do Recncavo e escoadouros das zonas de produo
de acar, fumo e caf, respectivamente, dotaram seus territrios de infraestrutura
logstica, com seus prprios recursos, como as ferrovias e as linhas regulares de
navegao a vapor com a capital.
O quadro econmico do acar explica a avidez que a Companhia Holandesa
das ndias Ocidentais procurou se apossar da parte mais rica do Brasil. As cinco
capitanias que ocupou, de 1630 a 1650, Pernambuco, Itamarac, Paraba, Sergipe
e Rio Grande do Norte, eram suas grandes produtoras.
4. A frente aucareira ao se deparar com solos imprprios cultura do acar aproveitou-os para o plantio do tabaco,
que era trocado por escravos na costa africana. Uma legislao de 1688, reforada em 1701, proibia a criao de gado
em uma faixa de 10 lguas (60 quilmetros) da beira-mar e rios para que o gado no competisse com aquelas lavouras.
755
A regio de Pernambuco foi um dos maiores centros aucareiros da Colnia.

No perodo possua 66 engenhos de acar, enquanto Bahia apenas 36, sendo
que em 1630, segundo Santos (2008) Pernambuco concentrava cerca de 150
engenhos. Sob esse contexto os holandeses ocupam o territrio pernambucano e
fundam a vila de Mauricia atual Recife, reproduzindo no traado da cidade as
experincias das ocupaes urbanas holandesas de Amsterd, Batvia na Ilha de
Java e Nova Amsterd na Ilha de Manhattan.
A necessidade de conquista e posse das terras na costa atlntica levou os
portugueses fundao de uma srie de vilas, consolidando uma rede de vilas
e povoados no litoral nordeste e sul do Brasil. No litoral sul, So Vicente capitaneou a fundao de vilas voltadas para o suporte s atividades das entradas
e bandeiras, alm das atividades do tropeirismo. Destacam-se Paranagu (PR),
Canania (SP), So Francisco do Sul, Desterro (atual Florianpolis), Laguna, Rio
Grande, Pelotas. Ao norte de So Vicente destacam-se as vilas e os povoados
estrategicamente dispostos nos esturios e portos naturais como So Sebastio,
Cubato, Ubatuba, Angra dos Reis e Parati, garantindo o fluxo das mercadorias,
as amenidades do pouso e a defesa do territrio pela ocupao humana.
As tropas tinham como objetivo principal o abastecimento dos territrios como hoje ocupados pelos estados de Minas Gerais, Gois e Mato Grosso
onde haviam sido descobertas ricas jazidas aurfera. O governo da capitania
de So Paulo ordenou, em 1727, a abertura de () hua estrada de terra, do
Rio Grande de So Pedro da Costa do mar para poder tranzitar nella os gados
e cavalgaduras que do Continente do Sul, se transportarem aos campos de
Coritiba (). Com a abertura e a primeira passagem de tropas (1731-1732)
conduzidas por Cristvo Pereira de Abreu, foi estabelecida a comunicao
terrestre entre as provncias do Sul e o centro administrativo e econmico da
colnia chamada de Estrada Geral, Caminho do Viamo ou simplesmente
Caminho das Tropas.
2.2 A pecuria e o povoamento do Nordeste e Sul
Enquanto a ocupao litornea limitava-se s atividades do acar e da formao

do governo geral e locais de defesa do territrio, a rede de vilas e de povoados
derivada dos locais de plantio e do processamento consolidou-se tambm com
as atividades econmicas secundrias, como foi o caso da pecuria, do fumo e do
tabaco. Diversos caminhos se formaram ao longo dos principais cursos dgua
como o caso do Rio So Francisco e dos vales dos seus rios formadores.
756
A expanso dos engenhos pelo litoral nordestino vinha acompanhada da

expanso da criao de gado, utilizado para o fornecimento de couro, de carne e
de animais de trao nos engenhos. Tendo como pontos de expanso as capitanias
da Bahia e de Pernambuco, os currais foram se estendendo, tanto para o norte
quanto para o sul. O rio So Francisco, neste sentido, teve importante papel ao
servir de referncia geogrfica e local para abastecimento das vilas, dos campos de
plantio e de terras com grande valor. Foi uma estrada natural para o transporte de
gado. Para Velloso e Matos (1997), na ltima dcada do sculo XVI, a penetrao
da pecuria alcanava o serto baiano e o norte de Minas Gerais. J no sculo
XVII, o gado alcanou o Maranho e o Cear, ao norte, originando-se diversas
fazendas no interior, nas vilas e nas cidades (VELLOSO, MATOS, 1997, p. 74).
As capitanias de So Vicente, Bahia e Pernambuco foram os principais
centros de criao de gado, irradiando sua rea de influncia para a regio
central e para o nordeste do Brasil. O caminho do gado no Brasil estendeuse do Nordeste at a regio dos Pampas conformando reas de influncia
do tropeirismo, que transportavam gado e mercadorias da regio Sul at os
mercados urbanos de Minas Gerais, So Paulo e Rio de Janeiro. Tal atividade
acabou por gerar povoados e vilas que interligavam a ainda incipiente rede
de vilas e de povoados na Amrica Portuguesa por meio dos Caminhos das
Tropas. Pode-se afirmar que Lapa e Morretes, no atual estado do Paran, e Ic
no atual estado do Cear, so exemplos do carter pragmtico e funcional que
fundamentava o ordenamento territorial em termo de localizao e estrutura
intraurbana. Os assentamentos derivados deste tipo de atividade econmica
caracterizam-se pela rua larga, onde irradia a configurao longilnea das
cidades. Destacam-se os caminhos que partiam do curral de Sorocaba (SP)
a Viamo (RS), campos tidos como referncia para pouso e comercializao,
chegando a So Borja (RS) destacando-se os campos de Curitiba (PR),
Lapa (PR), Chapec (SC), Vacaria (RS), Passo Fundo (RS), So Borja (RS)
conforme aponta o mapa 3. Alm dos caminhos originados na capitania de
So Vicente destacaram-se os caminhos originados na Bahia, que partia de
Salvador passando por todo o Recncavo Baiano, chegando s vilas e aos
povoados de Minas Gerais. Este caminho compreendia cidades da minerao,
do acar e aqueles campos, que de pouso passaram a povoado e com a dinmica econmica a vilas e cidades.
757
MAPA 3
Caminho das tropas na regio Sul do Brasil
Fonte: Instituto do Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Iphan) 2007.
2.3 A minerao e a ocupao do Centro-Sul
Nos sculos XVII e XVIII foi observada a ampliao da rede de vilas e dos povoados
e a constituio da primeira estruturao de uma rede urbana no Brasil Colnia.
Segundo Furtado (2005, p. 73), vinha-se formando a ideia de que no se podia
esperar outro milagre similar ao do acar vindo da agricultura. Houve, nesse
momento, a mudana de objetivos das bandeiras paulistas, que de apresadoras de
ndios passaram a ser de pesquisas de metais. Com a consequente descoberta das primeiras jazidas de ouro de aluvio, o estado geral de decadncia do resto da Colnia
provocou um influxo demogrfico considervel para a regio das minas partindo
do Nordeste, ento estruturada na pecuria e acar e da regio das Capitanias de
So Vicente. O avano demogrfico em direo s minas propiciou o surgimento,
a partir da, de trama urbana complexa e efervescente at ento nunca antes vista
na Colonizao Portuguesa da Idade Moderna. (PRADO JNIOR, 2006, p. 49).
758
A descoberta do ouro e a consequente ocupao do serto de Minas Gerais,

Gois, Mato Grosso e regio Sul do pas mudou o eixo econmico e populacional
de todo o Brasil Colnia, confirmando a atividade mineradora de ouro e diamantes
como a soluo para a crise do acar.5 Para Furtado, em Formao Econmica do
Brasil, o ciclo da minerao abriu fluxo migratrio europeu nunca antes visto na
Colnia (FURTADO, 2005, p. 74). A descoberta do ouro data de 1560 na capitania de So Vicente, na regio de Jaguar. Mas foi somente no fim do sculo XVII
e ao longo de todo o sculo XVII que a atividade mineradora passou a predominar
como principal produto do Brasil Colnia. Segundo Simonsen (2005, p. 175) entre
1741 e 1761 foram extradas, em mdia 14,6 toneladas de mineiros.
Em um clssico trabalho sobre Vilas e cidades do Brasil colonial, Azevedo
(1956), registra as modificaes substanciais no desenvolvimento das cidades, ao
longo do sculo XVIII. Segundo o autor, a urbanizao liberta-se de uma vez por
todas da orla atlntica, dada a expanso povoadora e a conquista de larga poro
do interior do territrio colonial.
A capitania de Minas Gerais exemplo do processo de urbanizao e da
estruturao de uma rede urbana no Brasil Colnia. Observa-se na rede urbana
das Minas Gerais o adensamento populacional de vrios povoados e vilas, a criao de outros, as relaes de troca estabelecidas com mercados de outras capitanias e tambm internacional, o desenvolvimento de um mercado interno com
alto grau de dinamismo e a profuso de caminhos de circulao de mercadorias e
pessoas capitaneados pela tropa de mulas.6
Relatos de Antonil, de 1711, destacam o crescimento populacional na
capitania de Minas Gerais, apontando que mais de 30 mil almas se dirigiram
para as reas mineradoras. Segundo Moraes (2007, p. 64) em mais ou menos 70
anos o contingente populacional apresentado por Antonil decuplicou, chegando
a 319.769 habitantes, em 1776. A expresso territorial desse processo materializada pela profuso de fazendas, currais, povoados e vilas nos caminhos que
desciam o Rio So Francisco, tambm conhecido como rio dos currais.7
5. Para Furtado (1977, p. 76-77) as principais caractersticas da economia mineira eram a mobilidade capital e populacional e a alta especializao das atividades econmicas. Se por um lado a incerteza da capacidade de produo
de minrio das lavras caracteriza a elevada mobilidade populacional, por outro a grande lucratividade levava a fixao
de grandes levas populacionais e especializao na atividade mineradora.
6. Para Furtado (2006, p. 76) a tropa de mulas configurou-se como verdadeira infraestrutura de transportes para o
Brasil Colnia, criando mercados acessrios atividade mineradora e propriciando a circulao de mercadorias e de
pessoas nos mais diversos tipos de relevos, minimizando os impactos logsticos da disperso da rede de vilas de cidades, povoados e cidades no Brasil Colnia.
7. Diversos caminhos do perodo do ciclo da cana-de-acar foram reaproveitados como o caso do Caminho do
Novo Gado dando continuidade ao Velho Caminho de So Paulo , passava por Vila Rica, atravessava o rio So
Francisco, alcanava os sertes do Piau, do Cear, do Maranho, chegando aos seus principais portos. Aps percorrer
os sertes, esse caminho seguia para a vila de Nossa Senhora do Rosrio de Cachoeira, pela freguesia de Maragogi
(atual Maragogipe) na Bahia, passando pelos arraiais de Santo Antonio e Rio de Contas em direo ao sul, chegando
at o entrocamento do Caminho Novo do Gado, na atual cidade de Curvelo em Minas Gerais.
759
Com o crescimento populacional e a profuso de povoados e vilas decorrentes da atividade mineradora, a demanda por gneros alimentcios acabou por
incentivar a ampliao das lavouras e a multiplicao das manufaturas. Nesse contexto, o porto de Santos constitui-se na porta de entrada de artigos advindos da
metrpole (sedas, armas, ferro, tecidos e escravos, entre outros). Com o crescente
comrcio de muares para o transporte de cargas, os paulistas estabeleceram currais
nos campos de Paranagu e Curitiba, ampliando tambm as ligaes mercantis
com as reas criadoras do sul e da regio do Prata, com consequncias no povoamento da fronteira sulina.
Para se ter uma ideia da intensidade do processo de urbanizao da
atividade mineira , ao longo do sculo XVIII foram fundadas 13 vilas, que
atualmente constituem, em sua maioria, sob o estatuto do tombamento, cidades patrimnio cultural brasileiro, com forte influncia simblica sobre as
regies onde esto inseridas e algumas delas listadas como destinos indutores
do turismo (tabela 1).
TABELA 1
Vilas originadas no ciclo de minerao Minas Gerais, sculo XVIII

Data de fundao
Denominao Original
Denominao atual
1711
Vila Real de Nossa Senhora do Carmo
Mariana
1711
Vila Real de Sabar
Sabar
1711
Vila Rica
Ouro Preto
1712
Vila de So Joo Del Rei
So Joo Del Rei
1714
Vila do Prncipe
Serro
1714
Vila Nova Rainha do Caet do Mato Dentro
Caet
1715
Vila Nova do Infante
Pitangui
1718
Vila de So Jose Del Rey
Tiradentes
1730
Vila de Nossa Senhora Do Bom Sucesso das Minas do Fanado
Minas Novas
1789
Vila de Itapecerica
Itapecerica
1790
Vila Real de Queluz
Conselheiro Lafaiete
1791
Vila de Barbacena
Barbacena
1798
Vila Paracatu do Prncipe
Paracatu
Fonte: Azevedo (1956, p. 39-41).

Elaborao prpria.
760
Neste mesmo perodo, observou-se a consolidao de uma srie de povoados

e currais na regio do Vale do Jequitinhonha que tiveram papel fundamental na
estruturao urbana observada na regio central de Minas Gerais.8 Ao longo do
sculo XVIII, duas vilas destacaram-se como cabeas de rede: i) Vila Rica; e ii)
Vila do Prncipe. A primeira destacou-se como principal ocupao humana da
capitania, chegando a ser capital desta, principalmente pela proximidade geogrfica com o Rio de Janeiro, pela intensidade da circulao de mercadorias e a elevada produo de minrio. J a Vila do Prncipe, teve importante papel na regio
norte da Capitania, articulando uma srie de povoados e currais formados pelos
caminhos do gado e do ouro. Um dos motivos que levaram a Vila do Prncipe e,
por consequncia, da regio norte a um protagonismo secundrio na capitania
das Gerais deve-se localizao geogrfica com redes de acesso precrias impostas
pelo meio geogrfico, como o relevo e as condies climticas adversas e as de
natureza econmico-social.
Apesar das adversidades ocupao humana, a estrutura em rede dos currais, vilas e povoados no vale do rio Jequitinhonha era articulada internamente e
integrada a outras localidades fora da regio. As trocas comerciais, entre as localidades e as cidades mineradoras da regio central de Minas Gerais e do litoral, de
grande importncia econmica para os tropeiros e para os comerciantes, foram
fator fundamental para a especializao da regio como fornecedora de produtos
agrcolas e pecurios, inicialmente voltados para a subsistncia e posteriormente
inseridos em um circuito comercial que visava o mercado interno e mesmo o
externo ao Vale.9 Apesar da Vila do Prncipe ter sido a principal vila da regio
norte da Capitania, o Arraial do Tijuco (atual Diamantina), fundado em 1713,
nas margens do riacho do Tijuco, teve um intenso comrcio de pedras de diamante, explorao esta clandestina at a comunicao Coroa Portuguesa em
1729 e proibida sua explorao em 1734.10 A importncia do Arraial passou a
ser considerada em 1740 quando se cria o Distrito Diamantino e onde se ergue a
atual cidade de Diamantina.11
8. Prado Jr. define a rea de maior adensamento populacional poca em Minas Gerais como sendo aquela localizada
numa faixa que se estende de sul a norte, da bacia do rio Grande s proximidades das nascentes do Jequitinhonha,
mais ou menos entre os pontos em que se formam a vila de Lavras e o arraial do Tejuco (PRADO JR., 2006, p. 57).
9. importante notar que a relevncia do povoado na rede de cidades pode no estar diretamente relacionada sua
posio na hierarquia jurdico-administrativa existente, embora esta posio seja indicador da sua maior complexidade
no que se refere aos servios administrativos. Assim, o Tejuco (Diamantina), premido pelo Regimento da Demarcao
Diamantina, continuou arraial durante todo o perodo colonial, sendo elevado a vila, em 1831.
10. O crescente afluxo de pessoas e a intensidade das atividades econmicas refletidas espacialmente na criao de
vilas e de cidades levaram a Coroa Portuguesa instalao de agentes da coroa junto aos ncleos de povoamento e
extrao mineral, como forma de controle e de fiscalizao dos direitos reais.
11. Para se ter ideia das riquezas minerais dali extrada, no fim do sculo XVIII, foi encontrada uma pedra de diamante
de 100 quilates, nomeada de Imperatriz Eugnia.
761
TABELA 2
Povoados e vilas originadas no ciclo de minerao na regio do Vale do Jequintinhonha

Minas Gerais, sculo XVIII
Perodo de fundao (sculo XVIII)
Incio do sculo
Primeira metade do sculo
Fim do sculo
Denominao original
Denominao atual
Tejuco ou Tijuco
Diamantina
Sucuri
Francisco Badar
Santo Antonio Gouveia
Gouveia
Serra do Gro Mogol
Gro Mogol
Conceio de gua Suja
Berlio
Serrinha
Botumirim
Barreiras
Carbonita
Santo Antonio de Itacambira
Itacambira
Fonte: Velloso e Matos (1997).

Elaborao prpria.
No sculo XVIII o processo de urbanizao se intensificou e novas inseres

regionais na estrutura produtiva do territrio se delinearam. A primeira metade
do sculo XIX foi marcada pelo processo de expanso e de descentralizao da
rede urbana mineira, o que pode ser observado tanto pela rediviso das comarcas
quanto pela criao de novas vilas, implicando em sucessivas divises dos territrios municipais. Nesse perodo, no qual se destaca a independncia do pas em
1822, onde a fronteira mineira atingiu praticamente sua expanso mxima.
Com a descoberta de ouro e de diamantes na regio do Brasil central abriram-se
novas frentes de povoamento a oeste, com articulaes expressivas com o territrio
mineiro e, deste, para o restante da Colnia. Em 1736, diferentes caminhos faziam
a conexo com a regio de Vila Paracatu do Prncipe, na chamada Picada de Gois.
Observou-se, nessa poca, dinamismo populacional considervel. Com o incio das
atividades de minerao, j haviam se instalado na regio do atual estado do Gois
cerca de 20 mil pessoas, abrindo caminhos e fundando arraiais e locais de lavra como
o caso de Pilar, Crixs, Meia-Ponte, gua Quente, Ouro Fino, S. Flix, Cocal,
Bonfim, entre outros. Em 1728, os colonizadores j exploraram os depsitos aluviais
no rio das Almas e fundaram o arraial de Meia Ponte (atual Pirenpolis), elevado a vila
em 1736, passando a configurar-se como ponto de apoio para o caminho do ouro de
Cuiab. Neste mesmo perodo, em 1729, foi fundado o arraial de SantAnna, elevada
a vila em 1739 com o nome de Vila Boa de Gois, que com a criao da capitania de
Gois, passa a ser capital em 1755.12
12. Nesse perodo surgiram os povoados Santa Luzia (1746), hoje Luzinia e Santo Antnio do Descoberto (1750). A
ocupao do territrio intensificou-se no sculo XIX, com a expanso dos povoados j existentes e por meio da criao
de novos ncleos urbanos, tais como Mestre dArmas posteriormente Planaltina (BRASIL, 2003).
762
A criao das capitanias de Mato Grosso e Gois, em 1748, foi uma resposta do
governo colonial portugus descoberta de ouro e de diamantes e ao estabelecimento
de tratados diplomticos de delimitao de fronteiras.13 Os caminhos abertos pelos
bandeirantes aconteciam por terra e via fluvial. Destaca-se o varadouro para Cuiab,
caminho fluvial conformado pelos rios e principais pelos afluentes dos rios Tiet, Paran
e Paraguai. J em 1720, as jazidas do rio Coxip e Cuiab eram exploradas, sendo ali
fundado o Arraial da Forquilha. Em 1721, o sorocabano Miguel Sutil descobriu novas
jazidas prximas ao rio Cuiab, o que acabou por gerar a fundao da Vila Real do
Nosso Senhor Bom Jesus de Cuiab. A descoberta deu grande impulso para a economia
da regio e os processos de defesa do territrio do Brasil Colnia. As constantes investidas dos ndios paiaguases, guaicurus e aras levaram ao estabelecimento de comunicaes
terrestres com a sede da capitania a Gois, ento Vila Boa, em 1737 (mapa 4).
MAPA 4
Caminhos internos terrestres e fluviais que ligavam a capitania de Mato Grosso

ao restante do Brasil Colnia
Fonte: Garcia (2001).
13. A capitania de Mato Grosso, juntamente com a de Gois, foi criada por Carta Rgia em 1748, ambas desmembradas da Capitania de So Paulo. A localizao geogrfica das capitanias fez de Mato Grosso e Gois locais estratgicos
na geopoltica colonial portuguesa, por se localizar na fronteira ocidental do territrio do imprio espanhol. A criao
das capitanias foi uma resposta do governo colonial portugus descoberta de ouro e de diamantes e ao estabelecimento de tratados, em que se fazia prevalecer o princpio do Utis Possidetis. A fundao da Vila Bela da Santssima
Trindade em 1752 foi uma medida de consolidao da fronteira ocidental do Brasil Colnia na regio do vale do
Guapor, assim como a construo da Fortaleza do Prncipe da Beira, na atual Roraima. Outra medida de defesa territorial foi a construo de pequenos povoados fortificados ao longo do rio Paraguai, como foi o caso da construo do
Forte de Coimbra em 1791 e de Miranda em 1797, o que deu origem a pequenos povoados de Corumb e Miranda.
763
Apesar da concentrao da atividade aurfera na regio Centro-Sul do Brasil

Colnia e a penetrao das atividades econmicas em direo fronteira ocidental, observa-se a ocorrncia, na regio da Chapada Diamantina, capitania da
Bahia, de vrias minas na regio das lavras do rio de Contas. Em 1720, foi criada
casa de fundio no povoado de Jacobina e Rio de Contas.
A empresa mineradora empreendida no sculo XVIII permitiu a primeira
estruturao urbana do Brasil Colnia. A organizao dos povoados, currais, vilas
e cidades com as linhas de comrcio, contrabando de minrios, os locais de pouso
e as fazendas que foram se instalando medida que a extrao do ouro progredia,
permitiram o povoamento efetivo das zonas mais prximas aos locais de minerao. As bandeiras mineradoras tinham carter eminentemente urbano, diferentemente do processo histrico do acar observado nas capitanias de Pernambuco
e Bahia. Uma das principais consequncias foi a mudana do eixo econmico e
populacional do Nordeste para o Centro Sul e, em 1763, a capital da Colnia foi
transferida de Salvador para o Rio de Janeiro.
Os sertes do Planalto Central foram povoados por diversos currais, povoados, vilas e cidades, conformando uma fragmentada e dispersa rede de cidades
conectadas por caminhos que permitiam o escoamento da produo e a circulao
de pessoas e mercadorias entre as cidades de So Paulo e Rio de Janeiro, as zonas
produtoras e os portos da regio Norte, de onde emergia a atividade econmica
das drogas do serto. Luzinia, Pirinpolis, Gois Velho, Cuiab, Vila Bela da
Santssima Trindade, Corumb, Miranda, entre outros lugares, so testemunhas
do processo de penetrao das atividades econmicas no Brasil central.
No serto de Minas observou-se um dos maiores processos de urbanizao
e consolidao de cidades e de reas de influncia, denotando uma rede de fluxos
de pessoas e de mercadorias sem precedentes no Brasil Colnia. Cidades como
Ouro Preto, Diamantina, Mariana, e tantas outras cidades mineiras, ostentam
vestgios de um passado grandioso e curto, demonstrando pelas obras de arte
remanescentes do perodo aurfero e urbano nascente no Brasil.
A volatividade e a intensidade da indstria aurfera no sculo XVIII levou
decadncia de diversas regies e cidades, mergulhando o Centro-Sul na primeira crise de produo e circulao de mercadorias levando a deslocamento
da produo mineradora para a agrcola intensiva em algumas regies e em
outras de subsistncia.
Se o sculo XVIII foi o sculo da primeira estruturao de rede urbana no
Brasil, por outro foi o momento de consolidao da fronteira norte com aes de
ocupao por parte da Coroa Portuguesa, destacando-se a atividade missioneira
das ordens religiosas e das fundaes pombalinas.
764
2.4 A borracha e a colonizao do Vale Amaznico
O processo de ocupao da regio norte do pas est diretamente vinculado s

estratgias de defesa e expanso territorial dos portugueses. A poltica colonial
de Marqus de Pombal de promover a ocupao com vilas e lugares aps a retirada dos missionrios em 1757 assegurou no apenas a continuidade da posse do
territrio como tambm as comunicaes terrestres e interfluviais, permitindo
o controle da ocupao desde a Vila Real do Bom Jesus de Cuiab at os portos da atual cidade de Belm. Uma das principais caractersticas do processo de
ocupao foi a construo de diversas fortificaes em reas geoestratgicas no
apenas para a posse territorial como tambm para o controle do fisco da Coroa
Portuguesa. A fundao de vilas e povoados foi a base da constituio de rede de
trocas significativa para a regio no sculo XIX.
Para Reis Filho (1968), o processo de urbanizao no Brasil Colnia pode
ser compreendido em duas etapas bsicas. A primeira compreende o perodo de
1530 a 1570 em que se observou intensa urbanizao nas capitanias da costa
leste. O perodo compreendido entre 1580 a 1640, equivalente ao perodo de
dominao espanhola de Portugal, se inicia com a instalao de Filipia em 1585
e corresponde ao perodo de ocupao e povoamento da costa norte, obtida
mediante expulso dos franceses (conquista da Paraba em 1854 ocupao do
Par em 1616). Em 1615, partindo da capitania do Gro-Par e Maranho, o
processo de ocupao da regio amaznica iniciou-se com a implantao do Forte
do Prespio, marco inaugural da cidade de Santa Maria de Belm do Para, atual
cidade de Belm. A estratgia de criao e localizao dessas cidades tinha como
premissa a defesa territorial e a comercializao, em um primeiro momento, das
drogas do serto (castanha-do-par, cacau etc.) e, posteriormente, da borracha.
Segundo Reis Filho (1968), mesmo que pensada estrategicamente para defender
o territrio de estrangeiros, a conquista da Amaznia, foi impulsionada por motivos econmicos na busca pelas drogas do serto (REIS FILHO, 1968, p. 17-18),
voltando-se para a abundante fora de trabalho disponvel dos indgenas e a
grande quantidade de produtos naturais comercializveis oferecidos pela regio.14
Articulada s aes de ocupao da Ordem de Cristo, ordem religiosa e militar,
com a poltica expansionista de Pombal, a regio amaznica caracteriza-se tambm
pela consolidao da rede de fortificaes construdas pelos portugueses de forma
estratgica. A leitura da localizao destes fortes delineia o que constitui as atuais
fronteiras poltico-administrativas do Brasil. Observam-se fortes desde a Ilha de
14. A descoberta das especiarias no vale do Amazonas e a possibilidade de sua explorao pelas misses permitiram
nova feio aos processos de ocupao na regio Norte do pas, mudando os centros principais de produo para o interior do Vale e despertando o anseio de maior avano para o oeste, por parte dos portugueses. A criao das redues
e a explorao da indstria extrativa no Amazonas representaram reao repovoadora nos sertes amazonenses,
o papel que as bandeiras colonizadoras e de minerao paulistas representaram, no ciclo povoador, nos sertes da
Capitania de So Paulo.
765
Florianpolis, ento conhecida como do Desterro, passando por reas intensamente

urbanizadas como caso de cidades do Rio de Janeiro, Salvador, Recife, passando por
Belm, Macap, chegando a Corumb no atual estado de Mato Grosso do Sul. Neste
sistema de fortificaes, destacam-se as fortificaes do Macap, no atual estado do
Amap; a Fortaleza dos Pauxis, atual Obidos (PA); Santarm no rio Tapajs, o Forte
de Marabitanas ou Cucu, o Forte de S. Gabriel da Cachoeira, a fortaleza de Tef,
no rio Japur. Destaca-se tambm o Forte de Tabatiga e o de Marabitenas como
importantes marcos na delimitao da atual fronteira territorial do Brasil.
MAPA 5
Sistema de fortificaes construdas pelos portugueses no Brasil
Fonte: Fundao Cultural Brasil Portugal.
Os esforos sistemticos de ocupao da poro norte da Colnia levou o

governo portugus, em 1669, a fundar o fortim de So Jos do Rio Negro. Nas
proximidades, fundou-se o lugarejo denominado Lugar da Barra atual Manaus.
Em 1615, partindo da capitania do Gro-Par e Maranho, o processo de ocupao da regio amaznica teve como principal evento a implantao do Forte
do Prespio, marco inaugural da cidade de Santa Maria de Belm do Par, atual
cidade de Belm (PA). Em 1755, com a criao, em 1755, da capitania de So
Jos do Rio Negro, subordinada ao Gro-Par, cuja capital foi elevada vila de
766
Barcelos, em 1758 observou-se o avano do processo de ocupao do interior

da regio norte do pas. Neste mesmo perodo, criou-se a Companhia Geral de
Comrcio, consolidando novo eixo econmico conformado pela exportao de
produtos agrcolas como o caso das drogas do serto. Neste contexto, Belm
destaca-se sobre a cidade de So Lus do Maranho, conformando atividades como
a presena de estaleiros e o plantio da Hevea Brasiliensis. Aps 1850 observou-se
processo de desconcentrao das reas de plantio da borracha na regio de Belm
e suas ilhas fluviais para uma ampla rea envolvendo os povoados de Camet,
Gurup, Santarm, Monte Alegre e bidos.
Segundo relatos de Spix e Martius (1976) pode-se observar a configurao
de uma rarefeita rede de vilas e de cidades. De acordo com os autores, em Censo
1814 observaram-se mais de 15 povoados com populao de at 2 mil habitantes,
quatro povoados de at 10 mil habitantes e a Ilha de Maraj, com mais de 10 mil
habitantes, conforme se pode observar na tabela 3.
TABELA 3
Levantamento populacional elaborado por Spix e Martius 1814

Vila ou povoado
Populaao (1814)
Vila de Tomar
348
Vila de Barcelos
695
Vila Carvoeiro
734
Vila Serpa
746
Oeiras
760
Vila Moura
818
Vila Nova da Prainha
894
Cintra
1185
Vila Silces
1197
Franca
1200
Maria de Deus de Mazago
1736
Vila de Melgao
1750
Monte Alegre
1820
bidos
1850
Vila Barra (atual Manaus)
1872
Bragana
2015
Povoado Maus
2015
Macap
2240
Santarm
2360
Ilhas do Maraj
10.500
Fonte: Spix e Martius (1976).

Elaborao prpria.
767
No sculo XIX observou-se a consolidao de dois eixos de expanso e ocupao da regio amaznica: i) o primeiro desenvolveu-se nas proximidades com o
litoral, com os portos de So Lus e Belm; e ii) o segundo eixo, tambm conhecido como vetor sul, desenvolveu-se a partir das comunicaes interfluviais de
Cuiab Belm, articulado aos caminhos delineados pela Comisso Construtora
das Linhas Telegrficas.
Para Correa (1987) o processo de configurao de uma rede de cidades na
regio amaznica pode ser compreendido por seis perodos significativos, quatro
destes compreendidos no perodo colonial:
1. Perodo de implantao da ocupaes: marcado pela implantao da
cidade de Belm e o incio de uma conquista do territrio.
2. Perodo de expanso: marcado pela expanso dos fortes e criao de aldeias missionrias, embries de futuras cidades no sculo XVII e XVIII
conforme demonstrado no mapa 6.
3. Perodo de desenvolvimento econmico; marcado pela criao da Cia
Geral do Grao-Par.
4. Perodo de estagnao econmica e urbana: se estende do final do sculo XVIII a metade do sculo XIX.
5. Perodo do primeiro boom da borracha: marcado pela expanso urbana
da metade do seculo XIX ao fim da Primeira Guerra Mundial.
6. Perodo de estagnao econmica ps-borracha: marcado pela estagnao aps a crise da borracha que se estende at 1960.
768
MAPA 6
Cidades e vilas na Amaznia fundadas nos sculos XVII e XVIII
Nsa. Sra da Conceio

S. Joaquim do Rio Branco
Nsa. Sra. do Carmo Boa Vista
Mazago
Barcelos
Japur
Vigia
bidos
Belm
Ega
S.J. do Javari
Macap
Tabatinga
Manaus
Serpa
Bragana
Alcantra
Viana So Lus
Mono
Borba
Cidades e Vilas
fundadas no sculo XVII
fundadas no sculo XVIII
Fonte: Miranda e Elis (2007).
3 PROTEO DO PATRIMNIO HISTRICO E CULTURAL NO BRASIL

ABRANGNCIA TEMTICA E TERRITORIAL
O processo de formao do Brasil est diretamente vinculado ao legado cultural

e histrico materializado em nossos conjuntos urbanos e stios histricos e nos
vestgios das obras de arte de engenharia e infraestrutura construdas para a penetrao das atividades econmicas no territrio. A presena desses stios histricos
vai alm da reconstruo das memrias locais, dado que sua existncia implica na
organizao regional do linguajar, dos hbitos, dos costumes, das indumentrias,
da culinria e das crenas. A importncia dessas cidades se d pela densidade
cronolgica, construtiva e paisagstica que contm em si uma srie de valores
histricos significativos para o Brasil.
Segundo Oliveira (2010), no Brasil a questo da preservao do patrimnio cultural surgiu em decorrncia dos postulados dos Congressos
Internacionais de Arquitetura Moderna (CIAM), que buscavam, por meio da
escolha de smbolos nacionais, a expresso da cultura genuinamente brasileira.
Em 1933, surgiu a primeira lei federal de proteo ao patrimnio cultural, o
Decreto no 22.298, que elevou o distrito sede de Ouro Preto a Monumento
Nacional (OLIVEIRA, 2010, p. 185).
769
A Constituio Federal de 1934, em seu Art. 10, inciso III, estabeleceu

que a proteo das belezas naturais e dos monumentos de valor histrico ou
artstico atribuio concorrente Unio e aos Estados. Em 1937, o Decreto
Lei no 25 introduziu no Brasil o tombamento15 como forma de proteo
do patrimnio cultural. O mesmo decreto criou o Servio do Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional (SPHAN), atual Iphan. Segundo esse decreto,
em seu Art. 1o, o patrimnio histrico e artstico nacional constitudo pelo
conjunto dos bens mveis e imveis existentes no pas e cuja conservao
seja do interesse pblico, quer por sua vinculao a fatos memorveis da histria do Brasil, quer por seu excepcional valor arqueolgico ou etnogrfico,
bibliogrfico ou artstico.
O Decreto Lei no 25 uma das legislaes de preservao e proteo
do patrimnio cultural e natural mais antigas das Amricas e destaca-se por
colocar o interesse pblico, com base no conceito de direito difuso, acima do
interesse privado, como tambm destaca Oliveira (2010). Pode-se dizer que
uma das primeiras leis que legislam sobre a funo social da propriedade com
base no seu valor cultural e histrico. Para se ter uma ideia da atualidade do
instrumento, em 1938, o SPHAN realizou o tombamento de seis conjuntos no
estado de Minas Gerais, inaugurando uma prtica de defesa e de conservao
de stios histricos que consolidou ao longo de mais de 70 anos de atuao
uma centena de conjuntos arquitetnicos e urbansticos protegidos em todo o
pas, alm das centenas de monumentos, bens mveis e integrados, monumentos naturais, stios e paisagens naturais.
Com a Constituio Cidad de 1988, o conceito de patrimnio cultural foi
ampliado e as aes de proteo e de preservao passaram a ser compartilhadas
entre a Unio, os estados e os municpios. No Art. 216, o conceito de patrimnio
cultural brasileiro compreende todos os bens de natureza material e imaterial,
tomados individualmente ou em conjunto, portadores de referncia identidade,
ao, memria dos diferentes grupos formadores da sociedade brasileira. As
atribuies de proteo e de preservao tambm passaram a fazer parte das polticas municipais (Art. 30) de maneira suplementar s aes da Unio e dos estados
(Art. 30, incisos X e XI).
15. Pode-se definir o tombamento como sendo umprocedimento administrativo,vez que no se realiza em um s
ato, mas em sucesso de atos preparatrios, conforme consta na Portaria Iphan no 11/1986, essenciais validade
do ato final que somente seefetivaaps oregistro do objeto tombado no Livro do Tombo. Para Gasparini (2001), o
tombamento nada mais que uma servido administrativa, porm, com outro nome, instituda sempre que o poder
pblico deseja preservar determinado bem, seja pblico ou particular. O autor aponta que a afetao dada pelo tombamento recebe tratamento diferenciado em razo de sua relevncia, mas isso no significa qualquer nova espcie de
interveno na propriedade.
770
No que se refere ao patrimnio cultural de natureza material, o Brasil dispe

de mais de 1.125 bens tombados pelo governo federal, entre eles igrejas, terreiros, jardins histricos, paisagens naturais, lugares sagrados, conjuntos urbanos
ou stios histricos entre tantos outros bens e manifestaes culturais. O grfico
1 demonstra que do total de bens tombados, 81% encontram-se localizados nas
regies Sudeste e Nordeste do pas. Observa-se que as histricas desigualdades
econmicas existentes entre as regies do Brasil tambm so observadas no reconhecimento do valor do patrimnio cultural nacional, pois somadas as regies
Sul, Norte e Centro-Oeste equivalem a apenas 19% do total de bens tombados
pelo governo federal.
GRFICO 1
Percentual de bens culturais de natureza material tombados pelo Iphan, segundo

macrorregio geogrfica Brasil, 2008
v
34%
3%
5%
11%
47%
Nordeste
Norte
Centro-Oeste
Sul
Sudeste
Fonte: Iphan (2009).

Elaborao prpria.
No que se refere representatividade dos perodos artsticos e histricos

no estoque patrimonial cultural, o Brasil apresenta uma considervel desigualdade, pois 51% do total de bens tombados, em nvel federal, so representativos do perodo do Brasil Colnia (sculos XVI, XVII e XVIII). Os demais
perodos somados equivalem a 26% do total. Contudo, a no representatividade em termos quantitativos dos demais perodos histricos no equivale a
ausncia de produo artstico e cultural de bens de interesse nacional, pois
o que se observou nestes perodos foi importantes processos econmicos, de
grande desenvolvimento cultural e social. Desta forma, pode-se afirmar que as
polticas de preservao do patrimnio cultural, em termos de reconhecimento
e proteo, ainda refletem os processos histricos de fragmentao do desenvolvimento e desigualdades regionais.
771
GRFICO 2
Percentual de bens culturais de natureza material tombados pelo Iphan, segundo

perodo histrico Brasil, 2008
36
24
19
11
5
4
1
Pr-Histrico
SculoXVI
Sculo XVII
Sculo XVIII
Sculo XIX
Sculo XX
Sem
classificao

Elaborao prpria.
No que se refere proteo e preservao de conjuntos urbanos e

stios histricos, atualmente o Brasil apresenta mais de 92 conjuntos urbanos histricos tombados pelo Iphan. Estima-se que no interior destas reas
urbanas tombadas tem-se cerca de 40 mil imveis protegidos, entre residncias, edificaes religiosas, institucionais, militares, educacionais, hospitalares
entre outros tipos de arquitetura de relevante interesse histrico e arquitetnico. Desse total, sete localizam-se em municpios sede das principais
regies metropolitanas (RMs).16 Se analisadas luz das polticas federais de
turismo, 62 conjuntos urbanos ou stios histricos tombados foram classificados como Destinos Indutores do Turismo, ficando os demais como Destinos
Induzidos.17 Com relao s aes de integrao de polticas, do total de conjuntos urbanos ou stios histricos tombados, 70% (57) deles fazem parte dos
Territrios da Cidadania.18 No contexto de preservao cultural das agncias
multilaterais, o Brasil apresenta nove conjuntos urbanos ou stios histricos
tombados chancelados pela Unesco como patrimnio cultural da humani16. Refere-se s regies metropolitanas federais criadas pela Lei Complementar no 14, de 8 de junho de 1973 (So
Paulo, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Salvador, Curitiba, Belm e Fortaleza), acrescidas da RM do Rio de Janeiro.
17. A classificao de Destinos Indutores e Induzidos faz parte do Estudo de Competividade dos Destinos Indutores do
Desenvolvimento Turstico Regional elaborado pela Fundao Getlio Vargas e pelo Ministrio do Turismo, em 2009.
18. Os Territrios da Cidadania tem como objetivos promover o desenvolvimento econmico e universalizar programas
bsicos de cidadania por meio de uma estratgia de desenvolvimento territorial sustentvel. A participao social e a
integrao de aes entre governo federal, estados e municpios so fundamentais para a construo dessa estratgia.
772
dade (tabela 4).

TABELA 4
Conjuntos urbanos ou stios histricos brasileiros chancelados pela Unesco como patrimnio cultural da humanidade, segundo ano de chancela, critrios e valores representados
Ano de
chancela
Conjuntos Urbanos
ou Stios Histricos
chancelados
Critrios
1980
Ouro Preto
C i, iii
i-representa uma obra-prima do gnio criativo humano e

iii-aporta um testemunho nico ou excepcional de uma tradio cultural ou de
uma civilizao ainda viva ou que tenha desaparecido
C ii,iv
ii. ser a manifestao de um intercmbio considervel de valores humanos durante

um determinado perodo ou em uma rea cultural especfica, no desenvolvimento
da arquitetura, das artes monumentais, de planejamento urbano ou de
paisagismo e iv-ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto
arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas
1982
Olinda
Valores representados
1985
Salvador
C iv, vi
iv- ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto

arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que ilustre uma ou vrias
etapas e iv. ser um exemplo excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto
significativas da histria da humanidade.
vi. estar associados diretamente ou tangivelmente a acontecimentos ou tradies
vivas, com idias ou crenas, ou com obras artsticas ou literrias de significado
universal excepcional (o Comit considera que este critrio no deve justificar a
inscrio na Lista, salvo em circunstncias excepcionais e na aplicao conjunta
com outros critrios culturais ou naturais).
1985
Santurio de
Bom Jesus de
Matosinhos em
Congonhas do
Campo-MG
C i,iv
i-representa uma obra-prima do gnio criativo humano e iv-ser um exemplo

excepcional de um tipo de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico,
ou de paisagem que ilustre uma ou vrias etapas
1987
Braslia
C i,iv

1997
So Lus
C iii,iv,v
iii-aporta um testemunho nico ou excepcional de uma tradio cultural ou

de uma civilizao ainda viva ou iv-ser um exemplo excepcional de um tipo
de edifcio ou de conjunto arquitetnico ou tecnolgico, ou de paisagem que
ilustre uma ou vrias etapas que tenha desaparecido e v. constituir um exemplo
excepcional de habitat ou estabelecimento humano tradicional ou do uso da
terra, que seja representativo de uma cultura ou de culturas, especialmente as que
tenham se tornado vulnerveis por efeitos de mudanas irreversveis.
C ii,iv

1999
Diamantina
2001
Centro Histrico da
Cidade de Gois
C ii,iv

2010
Praa de So
Francisco na
cidade de So
Cristvo-SE
C i,iv

Fonte: Iphan e Unesco (2010).
773
Em termos de distribuio regional, as cidades consideradas patrimnio

da humanidade localizam-se, em sua maioria, na regio Sudeste (3) e Nordeste
(4), o que equivale a 80% do total. Tal quadro no difere do que observado
na espacializao da proteo federal do patrimnio cultural em reas urbanas.
A maioria das cidades tombadas localiza-se nas regies Sudeste e Nordeste do
pas. Na regio Sudeste os estados que mais concentram cidades tombadas so
Minas Gerais (14) e Rio de Janeiro (12). J na regio Nordeste, a distribuio
demonstra concentrao de conjuntos urbanos ou stios histricos tombados
no estado da Bahia (11) e maior homogeneidade nos demais estados, ficando
Maranho (6), Pernambuco (4) e Cear (4) com o mesmo nmero de cidades
tombadas (grfico 3).
GRFICO 3
Conjuntos urbanos e stios histricos tombados pelo Iphan segundo grandes regies
(nmeros absolutos) Brasil
92
Norte
11
Sul
Centro-Oeste
33
31
Nordeste
Sudeste
Total Brasil

Elaborao prpria.
Se analisar a insero regional dos conjuntos urbanos e stios histricos tombados segundo a tipologia de microrregies desenvolvida pela Poltica Nacional
de Desenvolvimento Regional19 pode-se observar que do total de cidades tombadas 43% esto situadas em microrregio estagnada ou de baixa renda, 54% das
cidades em microrregio classificadas como de alta renda e dinmica, e 3% em
19. Para a construo da tipologia foram utilizados dados dos Censos Demogrficos do IBGE (1991 e 2000) e das
estimativas de PIB municipais, realizadas pelo Ipea. As variveis utilizadas objetivaram detectar padres e dinmicas
recentes da distribuio da populao no territrio, caractersticas da populao no que tange a rendimento mdio,
local de residncia (rural ou urbana) e nvel de educao; e dinamismo econmico, captado por meio da variao do
PIB per capita. Os dados foram agregados por microrregio, escala considerada a mais adequada para os propsitos
da anlise (BRASIL, 2007).
774
Regio de Desenvolvimento Integrado do Entorno (Ride). Pode-se dizer que as

cidades tombadas localizadas em regies com baixo ou com nenhum dinamismo
econmico representam potenciais para uma poltica de desenvolvimento regional por meio de foras endgenas, cujo capital cultural pode ser aproveitado como
elemento motriz do desenvolvimento. Neste caso, a preservao dos conjuntos
arquitetnicos demanda uma ao de aproveitamento do estoque imobilirio e
de qualificao dos espaos pblicos, com a ampliao da oferta para usos do solo
diferenciados para melhorar a qualidade de vida da populao residente e ofertar
infraestrutura adequada para as atividades de turismo cultural.
GRFICO 4
Conjuntos urbanos e stios histricos tombados pelo Iphan segundo tipologia da

PNDR (nmeros relativos) Brasil
3
35
9
45
Alta renda
Baixa
Dinmica
Estagnada
RIDE
Fonte: Iphan (2009) e Brasil (2007).

Elaborao prpria.
Para as cidades localizadas em microrregies dinmicas ou de alta renda, o

que se observa sua relao direta com os problemas metropolitanos. Os conjuntos urbanos encontram-se associados aos problemas derivados do crescimento
urbano desordenado ocupaes irregulares e aumento da presso pela descaracterizao do patrimnio , da existncia de infraestrutura urbana instalada
subaproveitada, da subutilizao e risco de arruinamento do estoque de imveis
e, por fim, do subaproveitamento do potencial econmico e simblico como elementos para a gerao de renda, de novos empregos, como elementos materiais
para polticas de coeso social e afirmao identitria.
775
MAPA 7
Stios histricos tombados pelo Iphan segundo tipologia sub-regional PNDR
3.1 A trajetria das polticas federais de preservao cultural e a especificidade

dos conjuntos urbanos e stios histricos
O governo federal, os Estados e os municpios tm responsabilidade direta pela

proteo e pela preservao do patrimnio cultural brasileiro. No que se refere
preservao de conjuntos urbanos e stios histricos, a atribuio constitucional
concorrente enseja a ao de fiscalizao e normatizao compartilhada entre os
entes federativos e a gesto do territrio prpria da municipalidade.
Diversos autores apontam para a necessidade de uma ao efetiva de alinhamento entre as polticas de desenvolvimento urbano, local e regional com as de
preservao do patrimnio cultural. Para Vieira Filho (2010), as reas centrais das
cidades histricas so uma fatia estratgica para o planejamento urbano e para o
desenvolvimento local. Para o autor, os conjuntos urbanos e os stios histricos
representam os testemunhos do processo de ocupao e de consolidao do territrio, pois materializam os modos de urbanizao tpicos dos grandes processos
econmicos, polticos e sociais formadores da histria do pas. A forma urbana e
as estratgias de adaptao s condies fsicas do stio, a esttica urbana peculiar
seja pela presena de edificaes monumentais, pela relao com a paisagem natural circundante ou pela presena de arquitetura popular de elevado valor cultural
fazem destas cidades territrios urbanos e culturais que ajudam a compreender a
sociedade brasileira (VIEIRA FILHO, 2010).
776
Os conjuntos urbanos e stios histricos tambm tm seu valor e interesse

pelas prticas socioespaciais ali desenvolvidas, pelos modos de fazer e saber que
constituem o seu contedo humano e cultural, proporcionando no apenas a fruio dos espaos e ambincias, mas permitindo outros valores simblicos e afetivos
muitas vezes expressos e reconhecidos como patrimnio imaterial. Assim, pode-se
afirmar que os conjuntos urbanos e stios histricos brasileiros constituem a expresso material da narrativa da aventura da modernidade no territrio brasileiro.
A presena de um acervo arquitetnico, urbanstico, artstico (bens mveis e
integrados), arqueolgico e paisagstico nos conjuntos urbanos e stios histricos
que merece ser preservado e apropriado pela populao, pois conecta os brasileiros
de hoje com as histrias e cultura de seus antecessores, permite narrativas espaciais de estimado valor cultural e potencial para a compreenso das lutas de defesa
do territrio por meio de suas fortificaes, das formas de governo observadas nos
diversos exemplares de monumentos, do idealismo religioso cristo representado
pelas igrejas, conjuntos monsticos, Casas de Misericrdia e Seminrios, entre
outros. Outro fator de interesse na preservao desses conjuntos urbanos e stios
histricos a presena de vestgios da infraestrutura e engenharia urbana que so
testemunhas do processo de ocupao do territrio com suas pontes, aquedutos,
arrimos, chafarizes, fontes, estaes de transporte ferrovirio e rodovirio etc.
A tessitura dessas narrativas enreda um tecido que se conforma em stios
histricos representativos das vises de mundo e de homem. Conjuntos urbanos
e stios histricos representativas do perodo colonial como Ouro Preto, Belm,
So Lus, entre tantas outros, foram preservados pela contnua ao das polticas
de preservao do Iphan e dos governos locais, mantendo na memria do povo
brasileiro os mitos de origem de seu pas, com toda carga mtica e utpica que essa
aventura da modernidade nos trpicos tem apresentado (VIEIRA FILHO, 2010).
Conhecer e aproveitar as potencialidades desses lugares para o desenvolvimento
local e regional reconhecer a integrao das diferentes culturas vivenciadas no
territrio brasileiro.
Para Vieira Filho (2010), Reis Filho (1968) e Santanna (2000) a rea urbana
de valor patrimonial um fato histrico, cultural, esttico, social e econmico
produzido coletivamente em longo processo de construo. Se se admitir que
sua forma testemunha e sintetiza todas as mais importantes dimenses desse processo, deve-se reconhecer que as aes de interveno fsica (restaurao, obras de
infraestrutura, entre outras) necessitam lev-las em conta e considerar todos os
elementos que constituem sua expresso material (SANTANNA, 2000).
As polticas federais de proteo e de preservao do patrimnio cultural brasileiro, no que se refere a conjuntos urbanos e stios histricos desde a dcada de 1930
obedecem aos dispositivos legais existentes nas Constituies Federais e dos postulados
777
da Conveno das Naes Unidas para a Proteo do Patrimnio Mundial, Cultural e

Natural de 1972, do qual o Brasil signatrio. importante recordar que os primeiros
bens a fazerem parte de uma poltica pblica de proteo e preservao do patrimnio
cultural foram os conjuntos urbanos e os stios histricos, o que demonstra sua importncia na programtica dos investimentos pblicos na rea do patrimnio cultural.
Em linhas gerais pode-se compreender a trajetria da poltica pblica federal
de preservao e de proteo do patrimnio cultural em quatro momentos:20
1. Perodo fase herica: marcado pela atuao centralizada do rgo federal de preservao do patrimnio ento SPHAN com tombamento
e aes de preservao voltadas para o patrimnio cultural de origem
colonial (sculos XVI, XVII e XVIII).
2. Perodo PCH: marcado por aes sistemticas em reas urbanas e
com foco na descentralizao da poltica de preservao.
3. Perodo Fragmentao da poltica pblica de preservao: marcado
pela atuao pontual e desarticulada.
4. Perodo Sistema Nacional de Proteo Cultural: marcado pela
retomada da ao sistemtica com foco na descentralizao e na
participao comunitria.
TABELA 5
Quadro-sntese dos perodos histricos em relao aos aspectos das polticas de

preservao do patrimnio cultural urbano
Perodo 01 Fase Herica (1930 a 1970)
Perodo 02 "PCH" (1970 a 1988)
Centralizao da poltica
Descentralizao da poltica voltada para as Unidades da

Federao
Forte ao de reconhecimento e proteo
Fraca ao de reconhecimento e proteo
Aes Pontuais de proteo e preservao
Perodo 03 Fragmentao da poltica pblica de preservao

(1988 a 1995)
Perodo 04 "Retomada das polticas de preservao e Sistema

Nacional de Patrimnio Cultural" (1995 aos dias de hoje)
Centralizao da poltica de preservao e baixa capacidade

de investimento
Subperodo "Retomada de investimentos e ao fragmentada"

(1995 a 2006): programas e aes desarticulados, retomada da
capacidade de investimento, esvaziamento da ao estatal
Fraca ao de reconhecimento e proteo
Subperodo "Retomada de investimentos e ao SNPC" (2006

aos dias de hoje): Tentativas de articulao de programas,
descentralizao voltada para os municpios, participao
comunitria e desenvolvimento institucional

Fonte: Fonseca (1997); Santanna (2000), Vieira Filho (2010) e Oliveira (2010).
Elaborao prpria.
20.A periodizao foi elaborada a partir dos estudos e das pesquisas realizados por Fonseca (1997); Santanna (2000),
Vieira Filho (2010) e Oliveira (2010).
778
O primeiro momento pode ser caracterizado como a fase herica, que

conforme Fonseca (1997) marca a atuao centralizada e pioneira dos intelectuais do ento SPHAN na constituio de servio pblico federal de proteo e
preservao. Essa fase muito importante, pois marca a ao do Estado na institucionalizao da poltica pblica de preservao e de proteo do patrimnio
cultural coordenado por Rodrigo Franco Mello de Andrade desde a criao do
SPHAN at 1967.
J o segundo momento das polticas pblicas de preservao dialoga com
o processo de urbanizao brasileiro, a modernizao do Estado e a necessidade
de descentralizao das aes de proteo cultural. Nesse perodo o foco da ao
de preservao e de proteo foram os conjuntos urbanos, em decorrncia do
cenrio macroeconmico de desenvolvimento e de profundas mudanas na sociedade brasileira. Os conjuntos urbanos de valor histrico e cultural existentes nas
cidades brasileiras mdias e grandes passaram a sofrer fortes presses pela alterao de sua configurao urbana, com mudanas no uso e na ocupao do solo, o
que acabou por gerar conflitos entre os conjuntos arquitetnicos, geralmente de
origem setecentista ou oitocentista, com as necessidades de modernizao dos
espaos urbanos e arquitetnicos.
Com os indicativos postulados nas Cartas de Braslia, de 1970, e de
Salvador, no ano de 1971, foi estabelecida como meta das polticas pblicas de
preservao do patrimnio cultural a descentralizao por meio da criao de
rgos federais, estaduais buscando desenvolver e implementar polticas locais
e com isso descentralizando-as do poder pblico federal. Para tal foram criados
os Departamentos de Patrimnio Histrico e Artstico Nacional (Dphan) em
vrios estados brasileiros como rgos locais e atuantes de forma suplementar
ao SPHAN atual Iphan.
Em 1973, criado o Programa Integrado de Reconstruo de Cidades
Histricas (PCH). Em um primeiro momento os recursos foram destinados
s cidades da regio Nordeste e, em 1975, o projeto expandiu-se para as cidades tombadas dos estados de Minas Gerais, Espirto Santo e Rio de Janeiro.
No mbito do Programa de Restaurao e Preservao de Imveis, os gestores
do PCH atuaram de forma a descentralizar os recursos e tambm as escolhas
dos monumentos a serem restaurados. Dessa forma, alm do maior comprometimento dos estados objetivou-se a garantia das contrapartidas e dos
programas de capacitao e de formao de recursos humanos para a questo
do patrimnio cultural. O PCH atuou principalmente nas cidades da regio
Nordeste do Brasil. Ao longo de dez anos financiou 193 projetos, entre os
quais dez intervenes em conjuntos urbanos e 15 planos urbansticos e de
desenvolvimento urbano.
779
Segundo Santanna (2000), o PCH deflagrou a montagem do primeiro sistema

nacional de preservao do patrimnio cultural no Brasil, pois ao provocar a criao de rgos estaduais de preservao permitiu uma ao conjugada por meio do
Fundo de Desenvolvimento Integrado do governo federal. O fundo provia os recursos, e os projetos, analisados e aprovados pela coordenao central do programa,
eram propostos e elaborados pelas entidades estaduais (SANTANNA, 2000).
O terceiro momento marcado pela crise econmica da dcada de 1980 e
o processo de retomada do crescimento a partir da segunda metade da dcada de
1990. Nesse perodo, o ritmo dos processos de tombamento dos conjuntos urbanos e stios histricos caram vertiginosamente. Em parte, isto pode ser atribudo
ao enfraquecimento da atuao estatal e, em parte, ao momento de reviso de
conceitos e formas de valorao do patrimnio cultural urbano. Nesse momento,
aspectos que antes eram considerados como critrios de valor patrimonial passaram a ser revisados, e o conceito de patrimnio cultural urbano passou a ser
mais amplo e a considerar no apenas os valores estticos e arquitetnicos como
tambm os valores da histria e da morfologia urbana.
No fim da dcada de 1970 criada a Fundao Nacional Pr-Memria
(FNPM) como objetivo de reestruturar o SPHAN na estrutura do Ministrio
de Educao e Cultura (MEC). A FNPM manteve os mesmos marcos legais de
atuao do SPHAN e passou a atuar de forma a articular uma poltica nacional
de preservao do patrimnio cultural. Contudo, a criao da FNPM foi inserida
em um contexto macroeconmico de crise em meio a um regime militar. Dessa
forma, os programas e as aes desenvolvidas foram caracterizados por sua ao
difusa, fragmentada e com resultados pontuais em termos de localidade e eficcia
no retorno do investimento.
Nesse perodo, diversos agentes passaram a operar a poltica pblica de
preservao, por vezes de forma articulada FNPM e muitas das vezes de
forma totalmente desarticulada. Pode-se citar como exemplo as aes do Banco
Nacional da Habitao (BNH), rgo absorvido pela Caixa Econmica Federal
(CEF) em 1986, de financiamento das obras de infraestrutura urbana no
Pelourinho, Salvador (BA). Na cidade de Olinda, o BNH financiou a execuo
da recuperao de imveis de uso habitacional, com participao da comunidade local e voltada para a preservao do patrimnio cultural como elemento
de desenvolvimento local. Nesse perodo, o tema de preservao e requalificao das reas urbanas de valor histrico era pulverizado e com atuao pontual
e difusa. No havia uma poltica nacional de preservao, apenas iniciativas
pontuais como as observadas nas cidades do Rio de Janeiro (RJ) e Olinda (PE),
e Salvador (BA), sem contudo, constituir um sistema de proteo nacional dos
conjuntos urbanos e stios histricos.
780
A poltica pblica federal de preservao do patrimnio cultural foi errtica ao longo de todo o terceiro momento. Foi marcada pela criao da FNPM,
sua extino em 1985 com o surgimento da Secretaria de Patrimnio Histrico
Artstico Nacional SPHAN vinculada ao gabinete da presidncia da Repblica.
Em 1990, no governo Collor, o Ministrio da Cultura (MinC), criado em 1985,
e o SPHAN so extintos. A poltica pblica de preservao passa a ser exercida
pelo Instituto Brasileiro de Patrimnio Cultural (IBPC) vinculado presidncia
da Repblica. Em 1986 criada a Lei Sarney21 e em 1995 a Lei Rouanet22 que
retoma os princpios e instrumentos.
No governo Fernando Henrique Cardoso (FHC) o Ministrio da Cultura
foi retomado e criado o IPHAN, com a mesma estrutura e dotao oramentria do governo Itamar Franco. Neste perodo, o principal financiamento das
polticas de preservao do patrimnio cultural era derivado da Lei Rouanet e dos
contratos com agncias multilaterais, como o caso do Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID). Neste momento, as polticas pblicas eram esvaziadas
da capacidade de articulao com os outros entes federativos e os recursos investidos no conseguiam atender demanda por obras de restaurao dos monumentos e dos espaos pblicos.23
Com a retomada da capacidade de investimentos do governo brasileiro,
criado, em 1995, um programa de preservao do patrimnio cultural do pas com
o objetivo de preservar reas prioritrias do patrimnio histrico e artstico urbano
e estimular aes que aumentem a conscincia da populao sobre a importncia
de se preservar o acervo existente. Em 2000, o Programa Monumenta financiado
com recursos do BID, do governo federal, e contrapartidas locais inicia suas
atividades, a partir de uma lista de prioridades de 101 stios histricos passveis de
atuao. As prioridades foram definidas a partir dos seguintes critrios:

Pluralidade: deve-se considerar a diversidade de aspectos sociais, tnicos e religiosos da cultura brasileira, evidenciada nos bens do patrimnio histrico e artstico nacional.
Descentralizao dos investimentos: parte-se do pressuposto que os

marcos histricos significativos esto distribudos por todo o territrio
nacional formando diferentes identidades regionais.
21. Trata-se da Lei no 7.505, de 2 de julho de 1986, que dispe sobre benefcios fiscais na rea do imposto de renda
concedidos a operaes de carter cultural ou artstico.
22. Trata-se da Lei no 8.313, de 23 de dezembro de 1991, que restabelece princpios da Lei no 7.505, de 2 de julho de
1986, e institui o Programa Nacional de Apoio Cultura (Pronac).
23. O estatuto do tombamento deu ao Iphan a oportunidade de garantir a preservao do patrimnio cultural, contrapondo-se a fortes presses locais para a demolio, alterao das caractersticas morfolgicas das cidades por parte
de grupos polticos e proprietrios imobilirios locais, existentes em boa parte das cidades tombadas brasileiras. Nesse
sentido, a presena do governo federal em um momento histrico de enfraquecimento da atuao estatal preservou
conjuntos urbanos de elevado valor cultural.
781
Homogeneidade/diversidade: deve-se considerar os lugares que apresentem homogeneidade, tanto sob o aspecto cronolgico, quanto a
unidade morfolgica e estilstica. Inversamente, e sob os mesmos critrios, considerar os lugares onde a diversidade tenha expressiva significao histrica e cultural.
Singularidade: mesmo que, em princpio, todos os bens tombados sejam valorizados enquanto singulares, outros acumulam caractersticas
de rara ocorrncia no conjunto que lhes confere preponderncia desse
ponto de vista.
Risco ao bem tombado: deve-se considerar os fatores de risco (biolgicos, humanos, fsicos) quanto permanncia do stio/conjunto e a
ocorrncia de processos de degradao dos monumentos.
O programa foi estruturado a partir de investimentos na recuperao de

imveis e espaos pblicos e financiamento de imveis privados para as aes
de reforma e/ou restaurao. O programa tambm tinha em seu escopo aes
de fortalecimento institucional desenvolvimento institucional, atualizao de
legislao urbana e educao patrimonial alm de formao de mo de obra
para restauro e fomento de atividades econmicas.
Ao longo de mais de dez anos de atuao, o Monumenta atuou em 26 conjuntos urbanos e stios histricos tombados pelo Iphan. Os avanos observados na
atuao do Programa foram o fortalecimento nos governos locais da importncia
e do papel estratgico da preservao do patrimnio cultural urbano e a mudana
do foco dos investimentos, que antes eram voltados para a restaurao de monumentos e suas ambincias imediatas.
Neste mesmo perodo, a CEF passa a atuar nos conjuntos urbanos e stios
histricos com algum tipo de proteo, seja ele federal, estadual ou municipal.
criado, em 2000, o Programa de Revitalizao de Centros Histricos (PRSH).24
O programa teve como foco as reas protegidas pelo Iphan como patrimnio cultural.
A principal estratgia do PRSH foi a de promover a revitalizao de stios
histricos, por meio de investimentos em habitao, infraestrutura urbana, atividades comerciais, culturais e de servios, equipamentos comunitrios, gerao
de trabalho e renda e educao patrimonial, integrando assim todas as aes
24. O PRSH construiu diversas parcerias nacionais e internacionais. No Brasil, os principais interlocutores foram o MinC
e o Iphan. No mbito internacional, destaca-se a cooperao tcnica com o governo Francs, firmada em maro de
2001 que, no tema reabilitao de stios histricos, realizou estudos nas cidades de Recife, So Lus e Belm (estudos
de viabilidade de reabilitao das habitaes). H tambm pesquisas de demanda habitacional, patrocinadas pela CEF
e realizadas por universidades locais, cujo objetivo identificar o potencial de demanda habitacional para os centros
histricos, beneficiando inicialmente Recife e Rio de Janeiro.
782
necessrias revitalizao completa desses ncleos. Para tal, procurou disponibilizar financiamento e firmar parcerias para a reabilitao de imveis desocupados,
destinando-os para o uso habitacional. Um dos critrios de avaliao de adeso
das reas para o PRSH era a existncia de legislao de preservao do patrimnio
histrico, artstico e cultural em qualquer dos trs nveis de governo e de uma
parte significativa de moradias em condies precrias, habitadas por famlias de
baixa renda (CEF, 2010).
Em termos de financiamento, o PRSH estimulou o uso residencial e misto,
por meio da concesso de crdito individual para aes de reconstruo de imveis em runas; aquisio ou recuperao de imveis antigos degradados, vagos
ou ocupados e construo em terrenos vazios ou subutilizados. Para tais aes,
os financiamentos permitiam a utilizao de imveis desapropriados, com imisso de posse registrada.25 O PRSH no tem fundo especfico de financiamento
e conta apenas com recursos do Programa de Arrendamento Familiar (PAR).
A engenharia econmica do PRSH articulava recursos federais com aqueles
advindos da lei federal de incentivo cultura, via renncia fiscal, como forma
de complementar os custos da recuperao de imveis histricos que abrangem
obras de restauro que, muitas das vezes, ultrapassam os tetos de financiamento
estabelecidos pelo PAR.
O PRSH atuou em diversas frentes de requalificao urbana e restaurao
de monumentos, na maioria das vezes, como agente suplementar de aes que o
Iphan ou os governos locais j desenvolviam. Destacam-se as aes nos stios histricos de So Lus (recuperao de casaro antigo para uso multifamiliar e financiamento de estudos), Salvador (revitalizao da rea do Bairro do Comrcio), So
Paulo (recuperao de imveis para uso residencial no Quadriltero da S), Rio
de Janeiro (recuperao de imveis nos bairros da Sade, Gamboa, Estcio, Lapa,
Morro da Conceio e Santo Cristo), Recife e Belm (projeto Feliz Lusitnia).
De forma complementar ao PRSH e ao Programa Monumenta, o Iphan
desenvolveu o Programa Urbis. O programa teve como objetivo contribuir para a
preservao do patrimnio cultural brasileiro considerando-o como recurso para o
desenvolvimento das cidades por meio da recuperao das condies de habitabilidade dos stios histricos, do estimulo da sua revitalizao socioeconmica e cultural
e valorizao do patrimnio cultural enquanto fator de cidadania e recurso efetivo
para o desenvolvimento sustentvel das comunidades detentoras desse patrimnio.
O programa foi desenhado para um universo de trabalho poca de
80 stios histricos tombados em nvel federal, mais as cidades que estabelecem
um tecido urbano importante em funo do encontro de reas envoltrias de
25. Nos casos em que o valor do financiamento fosse insuficiente para custear as obras de recuperao, a engenharia econmica adotada permitia o aporte de outras fontes de recursos estaduais, municipais ou da iniciativa privada mecenato.
783
monumentos tombados. Em primeiro momento foram instalados laboratrios

urbanos de preservao nas cidades de Mariana, no estado de Minas Gerais;
Pirenpolis, no estado de Gois; Sobral, no estado do Cear; e Laguna, no estado
de Santa Catarina. Contudo, sem oramento nem padres de financiamento
especficos, o Programa Urbis destacou-se no cenrio das polticas federais de
preservao mais como um exemplar modelo de gesto do que propriamente um
programa com reais investimentos nas cidades escolhidas.
Em uma breve anlise, pode-se afirmar que neste perodo o que se observou
foram diversas iniciativas de constituio de uma poltica nacional de preservao
dos conjuntos urbanos e stios histricos e seus stios de forma desarticulada,
por vezes sobreposta e fragmentada. A maioria dos recursos investidos reproduz
as desigualdades de proteo j observadas, dado que ficaram concentrados nas
grandes cidades das regies Nordeste e Sudeste do pas. A exceo a esta regra
foram os programas voltados para as reas urbanas tombadas em nvel federal, em
que os recursos investidos foram melhor descentralizados em termos regionais e
porte demogrfico das cidades.
A fragmentao dos recursos investidos e, por vezes, a sobreposio temtica
e territorial dos programas podem ser visualizados a partir dos critrios de elegibilidade. Cada programa tinha seu critrio, alguns semelhantes outros no, o que
ocasionava sobreposio e concentrao da atuao estatal em reas urbanas de
grandes cidades deixando ao largo uma mirade de conjuntos urbanos e stios histricos de pequeno e mdio porte, que caso fossem objeto de investimento e ateno
estatal, poderiam representar atualmente uma das melhores respostas em termos de
preservao e oferta de estoque imobilirio de elevado valor cultural e localizao
central como resposta aos crescentes dficits habitacionais hoje observados.26 O que
se observou das aes estatais foi a constituio de cenrio de desarticulao institucional na rea de preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos que marcou
o terceiro perodo das polticas de preservao das reas urbanas de valor histrico.
Salvo algumas experincias esparsas e difusas no territrio observadas no
Programa Monumenta, a descrio sumria da trajetria das polticas federais de
preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos mostra que, at o fim da
dcada de 1990, nenhuma das polticas implementadas conseguiu aliar fatores de
preservao e desenvolvimento local. Os programas no conseguiram reunir os
meios operacionais e polticos que permitissem uma ao sistemtica e duradoura
no campo dos conjuntos urbanos e stios histricos. Se por um lado o PCH foi a
experincia com melhor estrutura administrativa e conceitual e o Urbis pode ser
26. Exceo regra pode ser observada na atuao do Programa Monumenta nas cidades mdias e pequenas, que
conseguiu aliar investimentos no patrimnio cultural urbano com fortalecimento institucional e promoo de atividades econmicas como o caso de Natividade (TO) recuperao de imveis pblicos e privados mais investimento na
cadeia produtiva de ourivesaria em filigrama.
784
considerado como modelo de gesto exemplar, os recursos pblicos ali investidos

no conseguiram gerar um crculo virtuoso de reapropriao social dos espaos
urbanos e investimentos privados nas reas histricas.
J o quarto momento caracteriza-se como perodo de transio entre a desarticulao e as tentativas, cada vez menos fragmentadas, de criao de um sistema
nacional de preservao e requalificao dos conjuntos urbanos e stios histricos.
No escopo da reforma urbana e com a criao do Ministrio das Cidades e
como uma resposta ausncia de um programa federal que desse conta de articular as diversas iniciativas em andamento em vrios mbitos do governo nacional
e subnacional foi criado, em 2003, o Programa de Reabilitao de reas Urbanas
Centrais, com a Secretaria Nacional de Programas Urbanos.
O programa tem como objetivo coordenar as aes nos centros urbanos,
subsidiando a elaborao de estratgias de interveno, por meio do estabelecimento de parcerias e acordos de cooperao. Diferentemente dos programas
voltados para as reas protegidas, o Programa de Reabilitao de reas Urbanas
Centrais voltou-se para as tradicionais centralidades de regies metropolitanas,
independente do seu status enquanto bem tombado.
Segundo o Ministrio das Cidades, o programa atua em trs principais frentes: apoio direto por meio de recursos financeiros, disponibilizao de imveis
pblicos e coordenao setorial e fomento s aes federativas (Brasil, 2010). Com
recursos da Unio, disponibilizados a fundo perdido, o programa apoia estados
e municpios em duas aes: i) apoio elaborao de planos de reabilitao de
reas urbanas centrais; e ii) apoio a projetos de infraestrutura e requalificao de
espaos de uso pblico em reas centrais.
Como forma de atuar em reas protegidas, foi criado de maneira complementar, o Programa de Revitalizao de Bens do Patrimnio Histrico Nacional.
O programa atua basicamente na ao de Obras de Adequao Urbana e de
Revitalizao de Bens do Patrimnio Histrico Nacional. A ao busca apoiar
estados, Distrito Federal e municpios na elaborao e na execuo de projetos
que resultem na melhoria dos espaos pblicos e das edificaes dos bens do
patrimnio histrico nacional, por meio da sua recuperao e adequao ao uso
contemporneo. Em ambos os programas, a requisio dos recursos no onerosos
por parte dos municpios tambm feita por meio de emendas parlamentares, o
que pode gerar difuso das aes de acordo com os interesses locais, ocasionando
a pulverizao dos recursos e completo esvaziamento de uma poltica articulada.
A atuao do Programa de Reabilitao das reas Centrais ficou extremamente focada nas cidades capitais estaduais e nas regies metropolitanas. As centralidades beneficiadas pelo programa no consideraram as realidades das cidades
mdias e pequenas. A ao estatal sobre as reas protegidas pelo seu valor cultural
785
historicamente atribuio do Iphan, que ao longo dos anos tem se responsabilizado pelo reconhecimento e pela gesto dos conjuntos urbanos e stios histricos.
Ao longo dos ltimos dez anos, as polticas federais de preservao do patrimnio cultural foram marcadas, em primeiro momento pela ao sistemtica
de programas e projetos como o Programa Monumenta e pelos investimentos,
principalmente na recuperao de monumentos por parte do Iphan. Com vista a
estabelecer marco regulatrio e um sistema de gesto do patrimnio cultural com
foco na questo urbana o instituto vem desenvolvendo nos ltimos quatro anos o
Sistema Nacional de Patrimnio Cultural (SNPC)27 ao mesmo tempo em que se
desenvolvem aes de requalificao de reas centrais e promovia-se uma releitura
das formas de atuao do Iphan na questo urbana.
No perodo de 2006 a 2009, a ao estatal de gesto dos conjuntos urbanos
e stios histricos ficou definida a partir da estratgia de ampliao da significncia do patrimnio cultural urbano nas polticas pblicas. Para Vieira Filho
(2010), a ao do Iphan sobre as cidades deve ter como foco no a preservao
do passado, mas a proteo daquilo que precisa ficar para o futuro. Essa ideia
parte do princpio de que o patrimnio, na contemporaneidade, qualifica espaos
urbanos, amplia autoestimas, confere valor, distingue excepcionaliza e identifica
cidades e lugares, tornando-se parte integrante dos atributos e dos potenciais de
desenvolvimento dos pases, das cidades, dos lugares e das sociedades. Para operacionalizar este pressuposto, a ao do Iphan no que se refere aos centros urbanos
ficou definida, basicamente em quatro eixos principais:28
1. Ampliao da significncia do patrimnio cultural urbano nas polticas pblicas: aumento do nmero de bens e conjuntos urbanos e stios
histricos tombados, principalmente no que se refere ao enfrentamento das desigualdades regionais de proteo e de reconhecimento do
patrimnio cultural urbano.
2. Articulao institucional: fortalecimento das interfaces com as reas de
educao tecnolgica, turismo e poltica de desenvolvimento urbano
com o objetivo de tornar os conjuntos urbanos e os stios histricos
como o lcus ideal para a integrao das polticas pblicas.
27. Em novembro de 2007, foi promovida pelo Iphan a reorganizao da Associao Brasileira de Cidades Histricas,
que contou com a presena de mais de 40 prefeitos de 13 estados da Federao. Ainda em dezembro de 2007, o
instituto apresentou sua proposta de construo do SNPC ao Frum Nacional de Secretrios e Dirigente Estaduais de
Cultura e pactuou com o Frum a estratgia para a construo do Sistema Nacional de Patrimnio Cultural e, em maro
de 2008, e foi promovida a primeira reunio entre o Iphan e os rgos estaduais de gesto do patrimnio cultural
desde 1971. Estiveram presentes 23 rgos estaduais e vrias superintendncias regionais do Iphan, bem como a
direo nacional do instituto.
28. Estes eixos so uma tentativa de sntese focada nas formas de gesto das cidades histricas colocadas em curso
no perodo de 2006 a 2009. Tais aes so objeto do Plano de Trabalho do Departamento de Patrimonio Material e
Fiscalizao (DEPAM) do Iphan.
786
3. Trabalhar com as cidades segundo seu porte demogrfico e insero regional: diferenciao da poltica pblica de preservao para cidades pequenas,
mdias e grandes. Para aquelas inseridas nos grandes centros, alm de aes
de recuperao de imveis e articulao com o Programa Monumenta e
governo local, optou-se pela realizao de estudos e diagnsticos multidimensionais com vistas elaborao de propostas de desenvolvimento de
trechos de conjuntos urbanos e stios histricos com foco na requalificao
dos espaos pblicos, mobilidade e acessibilidade e oferta de estoque imobilirio para polticas locais de habitao e animao cultural.
1. Para as cidades pequenas e mdias a proposta est baseada na oferta
de espaos culturais, albergues e cinemas. Estas cidades historicamente no so objeto de polticas pblicas federais de oferta de equipamentos culturais e incentivos ao turismo e desenvolvimento local.
Como resultados tem-se a cooperao com o Ministrio da Cultura,
especificamente com a Secretaria de Audiovisual, que propiciou a
abertura de mais de 30 salas de cinema, no formato cineclube, onde
no existia espaos e equipamentos, como o caso das cidades de
Pirinpolis (GO), Fernando de Noronha (PE) e Diamantina (MG).
Contudo, esta ao inovadora passou por momento de ampliao do escopo
e mudana de lgica operacional. Pode-se dizer que houve processo de reformulao ampla com foco na convergncia entre a proposta de desenho do SNPC com
o processo de gesto dos conjuntos urbanos e stios histricos. Nesse sentido foi
criado em 2009 o Plano de Ao para as Cidades Histricas (PAC-CH), definido
como instrumento de planejamento integrado para a gesto do patrimnio cultural com enfoque territorial.
Para operacionalizar este novo momento da poltica de preservao do
patrimnio cultural, os Planos de Ao fizeram uma chamada pblica para os
municpios que tem bens tombados ou so objetos de interesse do Iphan para que
participem. Do total de 260 municpios onde o Iphan tem algum tipo de atuao
por meio de proteo dos bens de natureza material ou registro das manifestaes
culturais, 150 cidades aderiram chamada pblica. A metodologia de desenvolvimento tem como pressuposto a participao popular e a delimitao de reas de
interesse de preservao, foco das aes e investimentos. A estratgia desenhada
era a de alinhar os interesses e recursos federais com os de governos subnacionais, de forma articulada e compartilhada. O instrumento criado para formalizar
o contrato entre governo nacional e subnacionais foi o Acordo de Preservao
Cultural (APPC), espcie de termo de cooperao.
Um dos grandes avanos observados nesta ao do Iphan a articulao
interinstituies e intrainstitucional, o que significa tentativa de integrar todas as
787
aes e os recursos voltados para as reas onde incide algum tipo de proteo do
patrimnio cultural. Ao mesmo tempo, a proposta do PAC-CH objetiva integrao das aes de proteo e fomento dos bens culturais de natureza material e as
manifestaes culturais de natureza imaterial no territrio urbano.
possvel afirmar que este plano tem no seu escopo uma forte vertente
de descentralizao e empoderamento local, o que pode ser observado no seu
desenho bsico de compartilhamento de recursos e prioridades de investimento e negociao com os agentes locais representativos da proteo cultural.
Ao mesmo tempo em que tal ao inova no escopo temtico e na presena da
participao popular, a proposta mostra-se frgil por no se ter efetivamente
uma poltica nacional de preservao dos conjuntos urbanos e stios histricos
tombados com diretrizes gerais e especificas para todas as linhas de ao dispostas pelo PAC-CH.29
Em linhas gerais, pode-se comparar as propostas do PCH e do PAC-CH e
observar que ambas tem matrizes conceituais muito prximas. O conceito de descentralizao e de ao sistemtica com vista constituio de um sistema nacional
de preservao do patrimnio cultural recorrente em ambos os casos. Contudo,
uma das principais diferenas a tnica da integrao de polticas pblicas no
territrio e a relevncia da participao popular.30 Outro ponto de similaridade
com os programas j existentes a delimitao de reas de projeto, tal como
observado no regulamento operativo do Monumenta. Destaca-se tambm que o
PAC-CH foi desenhado sem a existncia de fundo de preservao especfico nem
com recursos oramentrios definidos para o mdio e longo prazos, o que fragiliza
sua atuao enquanto poltica pblica de preservao do patrimnio cultural tal
como observado nos demais programas aqui j mencionados.
Assim, por mais que se tenha em curso um desenho de poltica de preservao dos conjuntos urbanos e dos stios histricos protegidos muitos desafios
ainda se apresentam ao IPHAN no campo da preservao e reabilitao de reas
urbanas, entre eles destacando-se a necessidade de insero, efetiva, no horizonte
econmico e cultural dos conjuntos urbanos e stios histricos do conceito de
requalificao de reas urbanas protegidas como ao permanente e rentvel.
Outro desafio a consolidao de sistema de gesto que integre os trs nveis de
governo, o setor privado e a comunidade com foco no desenvolvimento local e
fomentos das atividades produtivas de acordo com as tipologias do PNDR.
29. As linhas de ao definidas pelo Iphan para o PAC-CH so: i) produo de conhecimento e gesto da informao; ii) fortalecimento institucional; iii) formao de tcnicos; iv) desenvolvimento de instrumentos de gesto integrada; v) recuperao e uso do patrimnio cultural; vi) requalificao urbanstica; vii) infraestrutura urbana e social;
viii) financiamento para a recuperao e promoo de usos imveis privados; ix) fomento s atividades produtivas
locais; e x) difuso e promoo do patrimnio cultural.
30.A questo da participao popular ficou restrita etapa de definio das aes e territrios passveis de interveno e ainda carece de maior amadurecimento pelos gestores do PAC-CH.
788
Por fim, os desafios das polticas pblicas de preservao do patrimnio cultural

dos conjuntos urbanos e stios histricos devem responder s seguintes questes:
1. Como compatibilizar a preservao do patrimnio cultural com o
desenvolvimento econmico?
2. Como manter vivas e dinmicas as cidades do passado, transformando
o patrimnio em motor do desenvolvimento local?
3. Como integrar as polticas de conservao com as de desenvolvimento
rural, turstico e regional?
A qualificao das cidades histricas e a preservao do seu patrimnio
cultural oferecem populao opo diferenciada quanto qualidade de vida
com espao de vivncia e convivncia. As anlises aqui ensejadas apontaram para
cenrio, nos ltimos 30 anos, de investimentos pblicos difusos e fragmentados
nos conjuntos urbanos e stios histricos, mas com efetividade relativamente
baixa. Uma das hipteses levantadas a histrica e persistente concentrao dos
investimentos nos mesmos conjuntos urbanos e stios histricos, que ao longo
da dcada de 1970 foram beneficirios dos recursos do PCH e, na dcada de
1990, dos recursos oriundos do Programa Monumenta . Outro fator de baixa
efetividade pode ser vinculado utilizao dos recursos para, em sua maioria, a
recuperao dos imveis tombados, sem uma vinculao com a sustentabilidade
financeira e social da comunidade. Soma-se a estes fatores o baixo cumprimento
dos preceitos constitucionais do Art. 216 por parte dos governos subnacionais.
Apesar dos investimentos e dos esforos institucionais por parte do governo
federal, o que se verifica que no foi possvel alcanarestratgia de gestoque
favorea a dinamizao dessas reas e sua sustentabilidade socioeconmica. Ao
contrrio, o que se observa nos conjuntos urbanos de cidades grandes, alguns
deles inscritos na Lista do Patrimnio Mundial, um esgotamento das medidas
deconservaoconcentradas basicamente narecuperao fsica de edifcios. Por
outro lado, nas cidades pequenas e mdias com economia dinmica, a realidade
urbana observada de um centro vitalizado, mas com fortes presses por mudanas de uso e ocupao do solo, que requerem aes de preservao dos imveis e
espaos pblicos especficos.
Nos conjuntos urbanos e stios histricos tombados localizados em microrregies estagnadas ou de baixa renda, o desafio da gesto do patrimnio cultural
a recuperao no apenas do conjunto arquitetnico, muitas vezes abandonado
ou em runas, mas tambm fomentar a vitalidade econmica e social, no apenas
do stio urbano, mas tambm da microrregio em que este se encontra inserido.
O enfraquecimento da ao estatal tambm est vinculado ao esvaziamento do
789
quadro de servidores pblicos e agentes locais para o tema de preservao do

patrimnio cultural urbano, o que acaba por dificultar a efetiva implementao
da poltica pblica, requerendo forte investimento em desenvolvimento institucional. Dessa forma, o que se observa a necessidade de se considerar na formulao dos programas e das aes relativos preservao do patrimnio o quadro
social, econmico e humano das cidades, seu porte demogrfico, insero regional
e dinmica socioeconmica. As polticas pblicas de proteo e preservao do
patrimnio cultural demandam diferentes formas e intensidades de investimentos
para a preservao do acervo arquitetnico, urbanstico e das obras de arte ali existentes. A ao estatal deve considerar as velocidades de mudana do uso do solo e
as prticas territoriais, bem como as desigualdades regionais e intrarregionais que
compem o contedo cultural urbano do territrio brasileiro.
Possivelmente uma soluo para lidar com esta problemtica seja a adoo
dos preceitos de desenvolvimento econmico e social com base na economia do
conhecimento, no turismo cultural e na valorizao das economias regionais. Por
fim, importante destacar que a articulao de polticas pblicas no territrio
dos conjuntos urbanos e dos stios histricos poder auxiliar o Brasil a alcanar
desenvolvimento econmico e territorial diferenciado, pautado pela riqueza e
pela diversidade de seu contedo cultural, social, regional e ambiental.
790
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CAPTULO 22
LICENCIAMENTO AMBIENTAL E OFERTA HABITACIONAL NO BRASIL
1 INTRODUO
O licenciamento ambiental da implantao e regularizao de parcelamentos de

solo urbano um procedimento obrigatrio para a construo de novas habitaes e a regularizao de assentamentos j implantados. Portanto, um requisito
essencial para aumentar a oferta habitacional. Porm, antes de ser uma exigncia
legal, tem como objetivo melhorar a qualidade ambiental urbana e proporcionar condies adequadas de habitabilidade, segurana e bem-estar populao.
O licenciamento ambiental visa exigir dos empreendedores que instalem toda a
infraestrutura urbana nos parcelamentos, no ocupem reas de preservao permanente, garantam percentual mnimo de reas verdes e protejam reas de reserva
natural, entre outros aspectos. Procura-se, assim, evitar que, especialmente populaes de baixa renda encontrem-se em situaes de risco ambiental na ocorrncia
de desastres naturais.
Contudo, o que deveria ser condio naturalmente almejada pela sociedade
e pelo poder pblico foco de conflitos entre os que reivindicam a prioridade
do direito moradia sobre questes ambientais e os que exigem que esse direito
seja exercido sem ferir os requisitos para melhor qualidade ambiental urbana. No
cerne desse conflito est a condio de informalidade que caracteriza grande parte
da produo habitacional nas cidades brasileiras. Informalidade em funo da
precariedade das habitaes construdas e da infraestrutura urbana que a cerca,
que quando existe deficiente e incompleta. Essa dupla precariedade afeta as
condies de salubridade das habitaes e produz degradao do meio ambiente.
Portanto, informalidade urbana, precariedade de infraestrutura e problemas ambientais so questes relacionadas entre si nas reas urbanas do pas. No
Brasil, estima-se que um tero da populao urbana esteja submetida a algum
tipo de informalidade na sua situao de moradia. Nas favelas e loteamentos
sem autorizao legal, em funo da irregularidade das ocupaes nessas reas,
a infraestrutura urbana inexistente ou muito precria. A condio de informalidade tambm faz que a maior parte destas ocupaes estejam instaladam
em reas naturalmente descartadas para o uso imobilirio, como encostas, terrenos alagados ou sujeitos a inundaes, regies de nascentes e margens de cursos
dgua. Essas so reas ambientalmente frgeis e que possuem atributos naturais
794
que devem ser preservados para a manuteno das suas funes ecolgicas e para
a segurana ambiental urbana. Portanto, no poderiam ser ocupadas por razes
legais, ambientais e de risco.
A ocupao urbana de reas sensveis ambientalmente, de forma irregular
e precria quanto instalao de infraestrutura, provoca degradao ambiental
que combina perversamente com a degradao social, acentuando ambas mutuamente. Dessa forma, na medida em que se agravam os problemas da informalidade urbana, tambm se agravam os problemas ambientais e vice-versa, em
um crculo vicioso que s pode ser enfrentado por aes integradas nas reas de
urbanismo, da infraestrutura e do meio ambiente.
O licenciamento ambiental para fins urbanos, que envolve tanto a implantao quanto a regularizao de parcelamentos de solo, lida com as duas vertentes desta problemtica, embora muitas vezes de forma conflituosa. necessrio
aumentar a oferta de reas habitacionais formais e esta deve ser feita obedecendo
aos requisitos da boa qualidade ambiental. Porm, as exigncias da legislao
ambiental, com rigor compatvel com os pases desenvolvidos, nem sempre se
coadunam com as condies sociais e urbanas prprias dos pases que ainda no
superaram suas desigualdades sociais histricas, como o Brasil.
Este texto aborda a problemtica do licenciamento ambiental para fins
urbanos como questes chaves da infraestrutura social e urbana para enfrentar o
dficit habitacional, regularizar a situao dos assentamentos informais, prover a
carncia de infraestrutura urbana e melhorar a qualidade ambiental nas cidades
brasileiras. Para tanto, apresenta-se um breve panorama da informalidade urbana
vis--vis com a degradao ambiental; a relao entre a oferta habitacional e a
regulao urbanstica e ambiental; o processo de licenciamento ambiental no pas;
e sua base legal, etapas e principais entraves e a interface da poltica habitacional
com o licenciamento ambiental para parcelamento e regularizao urbana.
2 O CONTEXTO DA INFORMALIDADE URBANA, DA PRECARIEDADE DE INFRAESTRUTURA E DA DEGRADAO AMBIENTAL
As desigualdades socioambientais se expressam espacialmente nas cidades e

suas consequncias esto espelhadas nas estatsticas oficiais. Segundo dados da
Pesquisa Nacional de Amostra de Domiclio (PNAD) 2007, processados pelo
Ipea (2008, p. 19), 54,6 milhes de pessoas vivem em situao inadequada1 nas
cidades, correspondendo a 34,5% da populao urbana do pas. A populao
residente em domiclios improvisados e em aglomerados subnormais favelas
e assemelhados aumentou em dois milhes de pessoas entre 1992 e 2007,
1. Considerou-se situao inadequada neste caso, a conjugao da falta de acesso a servios de saneamento com
precrias condies de habitabilidade dos domiclios.
Licenciamento Ambiental e Oferta Habitacional no Brasil
795
correspondendo a um acrscimo de 42% em 15 anos. A maior parte dessa

populao (quatro milhes de pessoas) ainda est concentrada no Sudeste, especialmente nas Regies Metropolitanas (RMs) de So Paulo e Rio de Janeiro,
mas se expandiu especialmente nas cidades acima de 100 mil habitantes.
Os problemas que moldam o quadro da carncia habitacional no pas so:
i) o adensamento excessivo; ii) a coabitao familiar; iii) o nus excessivo com o
pagamento de aluguel; e iv) a proliferao de assentamentos precrios. Os dados a
seguir demonstram essa situao: 12,3 milhes de pessoas ou 7,8% da populao
urbana ainda habitam em moradia com superlotao domiciliar,2 mais de 3,1
milhes de famlias vivem em situao de coabitao familiar nas reas urbanas e
5,4 milhes de pessoas, correspondendo a 3,4% dos moradores urbanos, despendem mais de 30% da sua renda apenas com o pagamento pelo aluguel da moradia. Com o crescimento dos assentamentos precrios, esses dados configuram a
medida do dficit habitacional brasileiro (IPEA, 2008).
A precariedade da infraestrutura instalada nas reas urbanas tem como seus
exemplos mais significativos o dficit absoluto nos servios de esgotamento sanitrio, principal fator de inadequao de moradia no pas. A ausncia de qualquer
tipo de coleta e a destinao adequada dos esgotos domsticos foi reduzida nos
ltimos anos, mas ainda atinge mais de 30 milhes de pessoas nas reas urbanas.
Do esgoto coletado somente 30% recebe algum tipo de tratamento, o que implica
grande impacto na qualidade dos recursos hdricos e aumento das doenas de
veiculao hdrica.
Alm disso, h grandes disparidades regionais no acesso aos servios de rede
de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo. Na regio Norte somente 43,3%
da populao tem acesso ao saneamento bsico adequado,3 enquanto no Sudeste
este percentual chega a 90,6%. Na regio Norte se tem as piores condies de
moradia em termos relativos no pas (IPEA, 2008, p. 4-19). Contraditoriamente
nessa regio, inserida no bioma amaznico, a ocorrncia de stios com alta sensibilidade ambiental deveria requerer os maiores cuidados com a degradao provocada por ocupao urbana.
Outros dados evidenciam os problemas ambientais urbanos. A stima edio da Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC) (IBGE, 2008),
que investigou a gesto pblica, o meio ambiente, a habitao e o transportes
revelou que em 2008, 90,6% dos municpios brasileiros informaram a ocorrn-
2. A superlotao domiciliar caracterizada por um nmero superior a trs pessoas por cmodo servindo
como dormitrio.
3. Considera-se domiclio com saneamento bsico adequado aquele que tem, no mnimo, abastecimento por rede de
gua, coleta de esgotos ou fossa sptica e coleta de lixo, direta ou indireta.
796
cia frequente de alteraes ambientais.4 Esta pesquisa constatou que 33% dos
municpios declararam ter favelas e que este percentual chega a 84,7% nos municpios com populao entre 100 mil e 500 mil habitantes e a praticamente 100%
nos municpios com populao acima de 500 mil habitantes.5
QUADRO 1
Informalidade urbana e degradao ambiental no Brasil

Problema
Indicador
Informalidade urbana
34,5% da populao urbana em situao habitacional inadequada (54,6 milhes de pessoas)

33% dos municpios com favelas
Sete milhes de pessoas em domiclios improvisados e em aglomerados subnormais (favelas
e assemelhados)
Precariedade de infraestrutura
19% da populao urbana com dficit absoluto nos servios de esgotamento sanitrio (30
milhes de pessoas)
70% do esgoto coletado no tm nenhum tipo de tratamento
56,7% da populao sem acesso ao saneamento bsico adequado na regio Norte
Degradao ambiental
90,6% dos municpios com ocorrncia frequente de alteraes ambientais

Apenas 37, 4% dos municpios brasileiros dispem de recursos financeiros especficos para
aes ambientais
Menos de 20% das prefeituras possui estrutura adequada para realizar a gesto de problemas
ambientais
Fontes: PNAD/IBGE 2007, MUNIC/IBGE 2008 e Ipea 2008.

Elaborao prpria.
Os indicadores sintetizados no quadro 1 confirmam o que est explcito

na paisagem urbana nacional: as reas habitacionais mais pobres, informais e
com grande precariedade de infraestrutura esto localizadas, em geral, em stios
com grande sensibilidade ambiental que, degradados por este tipo de ocupao,
tornam-se reas de risco ecolgico e social. Como constatam Hogan e Marandola
(2004), especialmente nas grandes cidades, as reas de degradao ambiental
coincidem com as reas de degradao social. Ou seja, pessoas ou grupos sociais
expostos a riscos ambientais, na maior parte dos casos, tambm so vulnerveis do
ponto de vista social e vice-versa. A figura 1 mostra a relao entre a degradao
social e a degradao ambiental. Informalidade urbana e precariedade de infraestrutura acentuam a degradao ambiental que provocam, por sua vez, marginalizao econmica e social, agravando a degradao social. O mercado informal de
habitao um exemplo desta situao.
4. A MUNIC considera alterao ambiental os impactos causados nos recursos ar, gua e solo, alterao que tenha
prejudicado a paisagem no municpio, e degradao de reas legalmente protegidas (IBGE, 2008, p. 91).
5.. Apenas Cuiab declarou no possuir favelas. A discrepncia em relao s outras aglomeraes urbanas com mais
de 500 mil habitantes se deve, provavelmente, ao critrio utilizado para caracterizar favela. Se for considerado o critrio,
adotado pelo IBGE, segundo o qual os aglomerados habitacionais so considerados favelas quando no h neles qualquer tipo de estrutura mnima de urbanizao, como esgoto, abastecimento de gua, energia eltrica, vias pblicas e
servio de transporte, a declarao da prefeitura quanto a no existncia de favelas no municpio possvel. No entanto,
Cuiab possui reas consideradas como aglomerado subnormal o que significa que existem reas precrias na cidade.
Outros municpios provavelmente consideraram favela, inclusive, os aglomerados subnormais, como deveria ser de fato.
797
Sem capacidade econmica de entrar no mercado habitacional formal,

a populao de menor renda acaba por se instalar e construir suas habitaes
de maneira informal em reas marginalizadas economicamente. Em funo da
condio de irregularidade desse tipo de ocupao, perante a legislao urbanstica, essas reas no podem receber benfeitorias pblicas e encontram grandes
barreiras jurdicas e burocrticas para serem regularizadas, o que aumenta sua
condio de marginalidade econmica. A condio de marginalizao econmica das reas informais as transforma em reas de risco ambiental, pois esto
situadas geralmente em encostas, morros e regies alagveis. Isto provoca ou
intensifica a degradao ambiental dessas reas informais, que associada precariedade construtiva das habitaes, potencializa os riscos para os que nelas
se instalam, alm de gerar conflitos com a legislao ambiental. A precria
condio ambiental urbana resultante reflete-se na deteriorao econmica da
populao que ali habita e no aumento da sua vulnerabilidade socioambiental
(JATOB, 2006, p. 22).
Exemplos da vulnerabilidade socioambiental de populaes que vivem em
condies de informalidade habitacional so os recorrentes casos de desmoronamentos e enchentes que todos os anos vitimam fatalmente centenas de
pessoas e afetam outras milhares no Brasil. Informaes constantes da base
de dados sobre desastres internacionais do Centro de Pesquisas em Epidemiologia
de Desastres (CRED) da Universidade Catlica de Louvain em Bruxelas na
Blgica do conta de que no perodo de 2001 a 2009 no Brasil, 605 pessoas
morreram e 3.896.465 foram afetadas por enchentes, causando prejuzos estimados em 2 bilhes de dlares.
798
FIGURA 1
O crculo vicioso da degradao ambiental e social
Degradao Social
Marginalizao
Social
Informalidade
Urbana
Marginalizao
Econmica
Precariedade da
Infraestrutura
Degradao
Ambiental
Elaborao prpria.
Figura 1 o crculo vicioso da degradao ambiental e social
Para agravar a relao perversa, que une degradao ambiental e vulnerabilidade social nos assentamentos urbanos informais, a capacidade institucional do Estado para enfrentar essa situao muito precria e pior no nvel
municipal. A MUNIC de 2008 (IBGE, 2008) reafirma que apenas pouco
mais de um tero dos municpios brasileiros dispe de recursos financeiros
com destinao especfica para aes ambientais e menos de 20% das prefeituras possui estrutura adequada para realizar a gesto de problemas ambientais.
Estes indicadores so desiguais por regio e por porte do municpio. A regio
Centro-Oeste apresenta a melhor condio quanto aos recursos (57,3% dos
municpios) e a regio Nordeste a pior condio (20,4% dos municpios).
Esta situao tambm melhora em funo do porte do municpio, abrangendo somente 29,6% dos municpios com at 5 mil habitantes e atingindo
97,3% dos municpios com mais de 500 mil habitantes. Contudo, deve-se
ressaltar que quanto mais populoso o municpio mais complexa, em geral, a
gesto dos seus problemas ambientais.
799
Outro aspecto que relaciona informalidade urbana, infraestrutura e questo

ambiental, o da oferta habitacional e sua relao com a regulao urbanstica e
ambiental, que ser enfocado a seguir.
3 OFERTA HABITACIONAL E A REGULAO URBANSTICA E AMBIENTAL
O problema habitacional no Brasil crnico e possui desafios estruturais que no

dependem exclusivamente de vontade poltica para serem vencidos. A questo
bsica combinar a oferta de moradias com a adequao das habitaes. Ou
seja, habitaes acessveis s classes de menor renda geralmente no possuem
infraestrutura adequada e habitaes adequadas muitas vezes no so acessveis
para todas as classes de renda, especialmente para a populao menos abastada.
A origem do problema est na insuficincia de renda da populao das cidades
brasileiras, mas tambm nas determinantes econmicas que condicionam a oferta
habitacional e o acesso s terras urbanas.
O agente econmico na sua deciso de investimento pondera suas expectativas de retorno em relao ao custo do empreendimento. No mercado habitacional, o retorno do investimento depende basicamente da demanda habitacional e
dos fatores que nela influem, como a renda permanente e os fatores demogrficos,
por exemplo. O custo do empreendimento funo dos tributos, do preo das
matrias primas e dos insumos bsicos, do custo de oportunidade do capital em
relao taxa de juros e do ambiente regulatrio. O empreendimento s ser economicamente rentvel se as expectativas de retorno do investimento superarem s
de custo (VILA; DA MATA, 2007).
Nos ltimos anos do governo Lula, alguns fatores foram relevantes para
alavancar e suportar a elevao da expectativa de retorno dos investimentos habitacionais, como o aumento do crdito imobilirio, a elevao da taxa mdia de
crescimento econmico e o maior nvel de formalizao do emprego. Do lado
dos custos, outras medidas foram importantes como a desonerao das matrias
primas e dos insumos da construo civil e a trajetria declinante dos juros entre
2005 e 2009. Em 2009 foi lanado pelo governo federal, o programa Minha
Casa Minha Vida, tratado mais frente neste texto, com o objetivo de alavanar
os investimentos em habitaes populares. Essas medidas, contudo, ainda no
foram suficientes para inserir plenamente a populao de baixa renda no mercado
habitacional formal. Evidencia-se a necessidade de ampliar as polticas voltadas
oferta habitacional, incluindo o debate sobre o ambiente regulatrio, outro
importante fator vinculado oferta imobiliria.
Legislaes restritivas impedem que a formalizao do mercado habitacional atinja maior contingente populacional. Morosidade nos processos de
licenciamento ambiental, aprovao e registro de novos parcelamentos urbanos
800
e regularizao de parcelamentos existentes impactam negativamente na expectativa de retorno dos agentes e empresas do mercado imobilirio, em funo da
insegurana jurdica, incerteza e custo do capital imobilizado. Isto especialmente
importante para empreendimentos no segmento da habitao popular, em que as
margens de retornos so mais exguas e a necessidade de economias de escalas so
evidentes (VILA; DA MATA, 2007).
Os conflitos e dificuldades para reduzir o dficit habitacional, promover a
regularizao de assentamentos informais, provendo-os de adequada infraestrutura urbana e ao mesmo tempo melhorar a qualidade ambiental se explicitam nos
processos de licenciamento ambiental para fins urbanos. Para melhor entender
esse tipo de licenciamento ambiental nos tpicos seguintes se apresenta sua fundamentao legal, o procedimento administrativo e respectivas etapas e ainda as
questes legais e institucionais a ele associadas.
4 O LICENCIAMENTO AMBIENTAL PARA O PARCELAMENTO E A REGULARIZAO
DO SOLO URBANO NO BRASIL
A implantao de parcelamentos do solo para fins urbanos disciplinada

pela Lei no 6.766, de 10 de dezembro de 1979, alterada pela Lei no 9.785,
de 29 de janeiro de 1999. Esta lei uniformizou no nvel federal os procedimentos para parcelar o solo urbano e substituiu dois outros legais anteriores,
o Decreto-Lei no 58, de 10 de dezembro de 1937 e o Decreto-Lei no 271, de
28 de fevereiro de 1967.
A Lei no 6.766/79 j define minimamente alguns requisitos ambientais
para a implantao de parcelamentos urbanos, exigindo uma srie de cuidados por parte do empreendedor, que visa garantir adequadas condies de
saneamento ambiental, estabilidade geolgica e proteo ao meio ambiente
nos parcelamentos. Desta forma, probe o parcelamento urbano em: i) terrenos alagadios e sujeitos a inundaes, antes de tomadas as providncias para
assegurar o escoamento das guas; ii) terrenos que tenham sido aterrados com
material nocivo sade pblica, sem que sejam previamente saneados; iii)
terrenos com declividade igual ou superior a 30% (trinta por cento), salvo se
atendidas exigncias especficas das autoridades competentes; iv) terrenos onde
as condies geolgicas no aconselham a edificao; e v) reas de preservao
ecolgica ou naquelas em que a poluio impea condies sanitrias suportveis, at a sua correo. Alm disso, exige a reserva de faixa non-aedificandi
com 15 metros de largura de cada lado ao longo de guas correntes e dormentes, salvo maiores exigncias da legislao especfica, o que na prtica amplia
esta faixa para 30 metros, no caso de cursos dgua at 10 metros de largura,
para atender ao Cdigo Florestal, Lei no 4.771/65.
801
Com o advento da Poltica Nacional de Meio Ambiente, instituda pela Lei

n 6.938, de 31 de agosto de 1981, o licenciamento ambiental de atividades e
empreendimentos potencialmente poluidores passou a ser obrigatrio. Contudo,
os parcelamentos de solo urbano, mesmo considerados como atividade potencialmente poluidora e utilizadora de recursos naturais (box 1), s passaram a ser
regularmente licenciados ambientalmente aps a publicao da Resoluo no 1,
de 23 de janeiro de 1986 do Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama).
Esta resoluo estabeleceu que os parcelamentos de solo com dimenses acima
de 100 hectares (um milho de metros quadrados) deveriam apresentar Estudos
de Impacto Ambiental/Relatrio de Impacto de Meio Ambiente (EIA/Rima) nos
processos de licenciamento ambiental.
o
Posteriormente, a resoluo do Conama no 237, de 19 de dezembro de

1997, que definiu os procedimentos de licenciamento ambiental no pas, em
seu anexo I, explicitou a exigncia de prvio licenciamento ambiental para parcelamento do solo, sem definir dimenso mnima para tal. Entretanto, por ser o
licenciamento ambiental de parcelamentos do solo urbano uma atividade tipicamente dos estados e municpios,6 alguns rgos estaduais e municipais de meio
ambiente definiram alguns parmetros prprios para este tipo de licenciamento.
De acordo com as dimenses do parcelamento, combinados ou no com sua densidade populacional, algumas legislaes ambientais estaduais estabelecem o tipo
de estudo de impacto ambiental a ser elaborado pelo empreendedor, a dispensa
do estudo ambiental ou at mesmo a dispensa do licenciamento ambiental nos
casos de parcelamentos de pequeno porte.7 Excees a essa regra podem ocorrer, a
critrio dos rgos ambientais, quando o parcelamento de solo estiver localizado
em rea particularmente relevante sob o aspecto ambiental.
6. O princpio da subsidiariedade dos entes federativos em matria legislativa e administrativa ambiental est estabelecido na Constituio Federal de 1988 (CF/88) e disciplinado na Resoluo Conama no 237/97. Por ele cabe ao
municpio, em primeiro lugar, licenciar empreendimentos com impacto local. Na ausncia de condies do municpio
para tal, o estado licencia de forma supletiva esses empreendimentos.
7. Os parmetros variam de acordo com a legislao ambiental do estado ou municpio. O substitutivo ao Projeto de
Lei no 3057/2007 comentado a seguir, prope como parcelamento de pequeno porte aquele com rea inferior a 10 mil
metros quadrados, um hectare (ha), ou que o desmembramento resulte em at cinco unidades. Em Minas Gerais, so
dispensados de licenciamento ambiental parcelamentos do solo com rea inferior a 25 ha (250 mil metros quadrados)
e densidade populacional inferior a 70 habitantes/ha (Deliberao Normativa no 74/2004 do Copam).
802
BOX 1
Impactos ambientais relacionados aos empreendimentos habitacionais
Os impactos ambientais decorrentes de empreendimentos habitacionais que envolvem a

implantao e a regularizao de parcelamentos do solo urbano tm amplo espectro que
abrange alteraes nos meios fsico, bitico e antrpico. A seguir se relacionam alguns
desses impactos e alteraes ambientais, que podem variar conforme as caractersticas do
empreendimento e sua localizao.
Meio fsico:
Supresso de vegetao;
Maior impermeabilizao do solo com reduo da infiltrao de gua no solo e
aumento do escoamento superficial;
Acelerao de processos erosivos;
Aumento de reas inundveis e pontos de alagamento;
Contaminao do solo;
Assoreamento de corpos dgua;
Poluio e contaminao das guas superficiais e subterrneas.
Poluio sonora;
Poluio atmosfrica.
Meio bitico:
Degradao de reas de preservao permanente;
Degradao da vegetao pelo efeito de borda;
Danos e incmodos fauna.
Meio antrpico e infraestrutura urbana:
Aumento do consumo de gua e energia;
Gerao de esgotos sanitrios;
Gerao de resduos slidos;
Ampliao das redes de infraestrutura;
Aumento da demanda por servios pblicos;
Aumento da demanda por equipamentos pblicos;
Alteraes no sistema virio
Aumento do trfego de veculos;
Aumento da oferta de empregos;
Aumento da arrecadao de impostos;
Regularizao fundiria.
A legislao de parcelamento de solo est sendo revisada por projeto de lei em

tramitao no Congresso Nacional que dispe sobre o parcelamento do solo para fins
urbanos e sobre a regularizao fundiria sustentvel de reas urbanas e d outras providncias. O substitutivo ao Projeto de Lei (PL) no 3057/2007, que vem sendo chamado
de Lei de Responsabilidade Territorial Urbana, estabelece novos requisitos urbansticos
e ambientais para o parcelamento do solo urbano e revogar a Lei no 766/79.
803
Entre as suas proposies, o PL no 3057/2007 prev a unificao dos processos de licenciamento urbanstico e ambiental de parcelamentos urbanos por meio
de uma nica licena integrada. Esta licena urbanstica e ambiental integrada seria
um ato administrativo vinculado pelo qual a autoridade licenciadora estabelece
as exigncias de natureza urbanstica e ambiental para o empreendedor implantar,
alterar, ampliar ou manter parcelamento do solo para fins urbanos e para proceder
regularizao fundiria (Art. 2, Inciso XXI). A autoridade licenciadora definida como o Poder Executivo municipal responsvel pela concesso da licena
urbanstica e ambiental integrada do parcelamento do solo para fins urbanos ou
do plano de regularizao fundiria, assegurada, nos casos expressos nesta lei, a
participao do Estado no licenciamento ambiental (Art. 2, Inciso XX).
Alm da licena urbanstica e ambiental integrada, expedida previamente
implantao do parcelamento ou regularizao fundiria, ao fim da implantao
seria expedida a licena final integrada, ato administrativo vinculado pelo qual
a autoridade licenciadora declara que o empreendimento foi fisicamente implantado e executado de forma regular, com atendimento das exigncias urbansticas e
ambientais estabelecidas pela legislao em vigor ou fixadas na licena urbanstica
e ambiental integrada (PL 3.057/2007, Art. 2, Inciso XXII).
O PL 3.057/2007 ainda prope outros dispositivos que afetaro o processo
de licenciamento ambiental de parcelamentos para fins urbanos, como: i) a exigncia de EIA para parcelamentos urbanos com rea superior a um milho de metros
quadrados (100 ha) ou com significativo impacto ambiental, reiterando o disposto
na Resoluo do Conama no 1/86; ii) a permisso para utilizao de reas de
Preservao Permanente (APP) como espaos livres de uso pblico ou de lazer, desde
que seja observado o limite mximo de 10% de impermeabilizao do solo e 15%
de ajardinamento, a utilizao da rea no gere degradao ambiental e seja aprovada
previamente pela autoridade licenciadora; iii) a reduo da faixa de preservao permanente para 15 metros em cursos d gua at dois metros de largura e a interveno
ou supresso de vegetao em APP por utilidade pblica ou interesse social.
Uma das propostas do PL no 3057/2007 que o licenciamento urbanstico e ambiental integrado de parcelamentos urbanos seja feito no municpio,
como regra, exceo dos municpios sem gesto plena,8 nos quais se exigiria,
adicionalmente, o licenciamento ambiental do estado. O Estado tambm faria
o licenciamento ambiental de empreendimentos com rea superior a 1 milho
de metros quadrados, localizados em dois ou mais municpios, com impactos
ambientais supralocais ou supresso de vegetao no bioma Mata Atlntica.
Em todos os demais casos, o municpio seria o responsvel pela licena urbanstica.
8. Municpio com gesto plena o que possui simultaneamente pelo menos trs requisitos: plano diretor, conselhos
municipais de meio ambiente e urbanismo e secretarias municipais de meio ambiente e urbanismo.
804
Por pretender abarcar o mximo de aspectos relativos ao licenciamento

urbanstico, ao licenciamento ambiental e regularizao fundiria de parcelamentos urbanos, o PL no 3.057 se tornou uma proposta de lei muito extensa,
totalizando 136 artigos. Alm disso, suas propostas tm suscitado muita polmica, o que tem dificultado as negociaes para a sua aprovao no Congresso
Nacional. Os problemas que envolvem o licenciamento urbanstico e ambiental
de parcelamentos urbanos ou sua regularizao, contudo, continuam e esto a
requerer procedimentos integrados e que proponham solues conciliatrias
entre requisitos ambientais e urbansticos. Desta forma, se atenderia a necessidade
crescente de produo e a regularizao de imveis urbanos, no negligenciando
aspectos ambientais que objetivam a melhoria da qualidade ambiental urbana e
o bem-estar coletivo.
Cabe comentar o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257, de 10 de julho de
2001, que estabelece as diretrizes gerais da poltica urbana no pas. Embora no
estabelea procedimentos especficos para o licenciamento ambiental de parcelamento urbano, como lei geral o Estatuto da Cidade tem como uma de suas
diretrizes a garantia do direito a cidades sustentveis. Este entendido na lei
como o direito terra urbana, moradia, ao saneamento ambiental, infraestrutura urbana, ao transporte e aos servios pblicos, ao trabalho e ao lazer, para
as presentes e futuras geraes (Lei no 10257/01, Art. 2, Inciso I). Fica ressaltado
nessa diretriz o cumprimento da funo social da propriedade, princpio constitucional regulamentado pelo estatuto, e o atendimento simultneo e concertado
dos aspectos sociais, econmicos e ambientais na poltica urbana.
Os instrumentos propostos pelo Estatuto da Cidade visam ordenar o crescimento urbano das cidades brasileiras e aumentar a oferta habitacional, especialmente para as populaes sem acesso moradia adequada. O parcelamento
disciplinado do solo um desses instrumentos. Prieto (2006) ressalta o papel
da aplicao da legislao de parcelamento de solo na soluo do problema dos
loteamentos irregulares, s vezes localizados em reas de proteo ou interesse
ambiental. Por outro lado, o instrumento do parcelamento compulsrio de
solo, utilizado para coibir a sua subutilizao ou no utilizao com fins especulativos, tambm contribui para a melhoria da qualidade ambiental urbana
na medida em que otimiza o uso das infraestruturas, racionaliza o transporte e
aumenta a oferta de imveis.
Como se v, o disciplinamento do parcelamento do solo um instrumento
fundamental no ordenamento urbano e para a ampliao da oferta habitacional.
Para que isto ocorra com a garantia de condies adequadas de habitabilidade
e segurana para a populao, o licenciamento ambiental elemento essencial. No entanto, o processo de licenciamento ambiental da implantao de
805
parcelamentos do solo e regularizao de parcelamentos implantados de forma

irregular tem sido criticado pelo excesso de exigncias e morosidade na emisso
das licenas. Isto provoca, por um lado, o desincentivo para investimentos em
empreendimentos habitacionais, especialmente para a baixa renda, e por outro
lado, o agravamento de problemas ambientais pela demora na implantao de
solues mitigadoras de problemas ambientais em parcelamentos irregulares.
Alm disso, as dificuldades para atender e se adequar s exigncias da legislao
ambiental incentivam perversamente o crescimento de empreendimentos clandestinos provocando danos ambientais muito maiores dos que, em geral, so
encontrados nos empreendimentos que procuram se regularizar.
Esta situao gera conflitos entre dois grupos. De um lado, os que defendem
que o direito moradia no pode ser prejudicado pelos rigores de uma legislao
ambiental que no se coaduna com as condies sociais e urbanas do pas. Do outro,
ambientalistas e defensores da aplicao da legislao ambiental como forma de coibir
abusos na implantao de empreendimentos em desrespeito s normas de proteo
ambiental. Freitas (2009) cita autores, como Ancona, dos Santos, Compans, Vale
e Arajo, que identificam efeitos sociais regressivos nas regulaes ambientais. Para
estes autores, os avanos da regulao urbanstica no sentido de reconhecer direitos
sociais como o direito moradia e terra infraestruturada tm sido dificultados pela
legislao ambiental. Entretanto, Freitas (2009, p. 53) ressalta que no se pode afirmar que o ambientalismo seja necessariamente contrrio aos projetos de distribuio
social e que a regularizao fundiria s pode ocorrer se for acompanhada de polticas de interrupo do crculo vicioso da informalidade urbana.
Para entender melhor as razes desse conflito, que se manifesta no licenciamento ambiental, explana-se a seguir o procedimento bsico para a obteno de uma licena ambiental para parcelamento ou regularizao urbana,
comentando-se os seus pontos crticos.
5 PROCEDIMENTO BSICO PARA EMISSO DAS LICENAS AMBIENTAIS E
PARCELAMENTOS PARA FINS URBANOS E SEUS PONTOS CRTICOS
O procedimento administrativo bsico para o licenciamento ambiental possui, de

acordo com a Resoluo do Conama no 237 /97, trs etapas correspondentes s: i)
Licena Prvia (LP); ii)Licena de Instalao (LI); e iii) Licena de Operao (LO).
A LP solicitada na fase de planejamento do empreendimento. Autoriza a
localizao, concepo e viabilidade ambiental do parcelamento e as condies
a serem observadas na elaborao dos projetos executivos. Seu prazo de validade
estabelecido em funo do cronograma apresentado pelo empreendedor para
elaborao dos projetos executivos, no podendo ser superior a cinco anos.
806
A LI autoriza a implantao do empreendimento de acordo com projetos

aprovados, incluindo toda a infraestrutura urbana e os dispositivos de controle
ambiental especificados. Seu prazo de validade definido em funo do cronograma de implantao do parcelamento e das obras de infraestrutura, no
podendo exceder seis anos.
A LO concedida aps a realizao de vistoria que confirme a instalao
da infraestrutura e o funcionamento dos sistemas de controle ambiental exigidos
nas licenas anteriores. Seu prazo de validade pode variar entre quatro e 10 anos.
Nos parcelamentos j implantados e em processo de regularizao, Salgado
(2006) argumenta que no h sentido em exigir as trs licenas (LP, LI e LO)
tendo em vista que os empreendimentos j existem, estando, de certa forma, consolidados. Nesses casos, apenas a LO deveria ser emitida. Na prtica, porm, as
trs licenas tm sido exigidas na regularizao de parcelamentos j implantados.
H tambm um entendimento de que a LO, que se justifica no licenciamento ambiental de uma fbrica, por exemplo, no se aplica a um parcelamento
urbano, em funo da instalao progressiva da infraestrutura na medida em que
o parcelamento ocupado, ou seja, a instalao completa de toda a infraestrutura
em um parcelamento, antes que este seja ocupado, acaba no ocorrendo na prtica, o que implica renovaes sucessivas da LO.
A LP a mais importante das licenas, pois nesta fase que so realizados
os estudos ambientais, entre eles o EIA/Rima, e so definidas as exigncias que
devem ser cumpridas para a concesso das licenas seguintes. As etapas bsicas da
LP so apresentadas na figura 2, podendo apresentar variaes conforme o rgo
ambiental licenciador.
807
FLUXOGRAMA
DAS ETAPAS DO LICENCIAMENTO AMBIENTAL DE
FIGURA
2
PARCELAMENTOS DO SOLO URBANO

Etapas do licenciamento ambiental de parcelamentos do solo para fins urbanos/LP
Etapa 1 - Licena Prvia LP
Passo 1
Passo 2
Requerimento
LP
Definio
do Estudo Ambiental
LP
Passo 3
Termo de Referncia
TR
Passo 4
Estudo Ambiental
Passo 5
Anlise do Estudo
Passo 6
Consulta Pblica
Passo 7
Audincia Pblica
Passo 8
Parecer Tcnico
Passo 9
Emisso de LP
Passo 10
Cumprimento de
Exigncias
Elaborao prpria.
No Emisso de LP
808
Os passos para emisso da LP (figura 2) so, de forma resumida e em geral,

os seguintes:
1. Requerimento da licena prvia pelo empreendedor, acompanhado dos
documentos, pertinentes, com a sua devida publicidade.
2. Definio pelo rgo ambiental do tipo de estudo ambiental a ser elaborado pelo empreendedor.
3. Entrega ao empreendedor, pelo rgo ambiental, do Termo de
Referncia (TR) para elaborao do estudo ambiental.
4. Elaborao do estudo ambiental pelo empreendedor.
5. Anlise pelo rgo ambiental dos documentos, projetos e estudos ambientais apresentados e a realizao de vistorias tcnicas, quando necessrias.
6. Consulta pblica aos afetados pelos empreendimentos e demais interessados e realizao de audincia pblica do estudo ambiental,
caso exigida.
7. Solicitao pelo rgo ambiental de esclarecimentos e complementaes ao estudo.
8. Emisso de parecer tcnico conclusivo.
9. Deferimento ou indeferimento do pedido de licena, dando-se a
devida publicidade.
10. Cumprimento das exigncias elaboradas pelo empreendedor para
solicitao da LI.
Alguns aspectos do licenciamento ambiental para fins urbano tm sido visto
como questes crticas do procedimento administrativo. A seguir apresentam-se
alguns deles.
5.1 Estudos ambientais
O estudo ambiental pea fundamental no licenciamento ambiental. Nele so

apresentados o diagnstico ambiental da rea do empreendimento; a identificao,
previso, anlise e mensurao dos impactos ambientais; a definio das medidas
mitigadoras; os programas de acompanhamento e monitoramento dos impactos,
entre outros aspectos. A partir do estudo ambiental o rgo ambiental define as
exigncias que iro constar nas licenas prvia, de instalao e de operao.
Para parcelamentos de solo urbano com rea superior a 100ha (um milho
de metros quadrados) a legislao federal exige obrigatoriamente a elaborao
de EIA/Rima. Nas legislaes de alguns estados e municpios, esta exigncia
809
pode ocorrer tambm para parcelamentos urbanos com rea inferior a 100ha.
Em muitos casos, o EIA/Rima tambm exigido no licenciamento ambiental
para regularizao de parcelamentos implantados revelia da legislao.
Segundo a avaliao de Salgado (2006), o EIA/Rima, como instrumento
de Avaliao de Impacto Ambiental (AIA), tem auxiliado os rgos de meio
ambiente na tomada de deciso quanto concesso de licenas ambientais
e nas negociao entre os agentes envolvidos nos projetos propostos. No
entanto, avaliado sob a perspectiva da concepo dos projetos e da gesto
ambiental no seu todo, o EIA/Rima contribui pouco e no tem atendido de
forma plena aos objetivos para os quais foi criado, especialmente na implantao de projetos urbanos. Instrumento de carter preventivo e de subsdio
tomada de deciso, o EIA/RIMA, em muitos casos, basicamente um documento burocrtico para constar dos processos de licenciamento ambiental
(JATOB, 2000, p. 37).
Conforme Bursztyn (1994), a AIA, para ser bem-sucedida, deve estar
integrada ao processo de planejamento e no ser apenas mais uma exigncia
para obteno de autorizaes do governo. Jatob (2000, p.37) acrescenta que
nos casos em que o EIA/Rima exigido na regularizao de parcelamentos,
este no cumpre o preceito constitucional de ser um estudo prvio, como
tambm no plenamente explorado enquanto instrumento de planejamento
urbano. Na verdade utilizado apenas para cumprir uma exigncia da legislao ambiental, limitando-se a justificar o empreendimento tal como j est
implantado. No so discutidos, a fundo, os aspectos locacionais do projeto e
praticamente so nulos os casos em que os estudos concluem pela no viabilidade de execuo do empreendimento.
Alm de no cumprir efetivamente seu papel na preveno dos impactos
ambientais dos empreendimentos licenciados, o EIA/Rima um estudo caro e
demorado, motivando crticas tanto por parte dos empreendedores quanto dos
defensores do licenciamento ambiental como instrumento eficaz de controle
ambiental. Sua banalizao, por um lado, e as presses para simplificao do
processo de licenciamento, por outro, fizeram surgir estudos ambientais alternativos ao EIA/Rima. Previstos na Resoluo Conama no 237/97 nas hipteses de
dispensa do EIA/Rima, so exemplos de estudos ambientais simplificados, adotados para parcelamentos urbanos, o Relatrio Ambiental Simplificado (RAS),
o Relatrio Ambiental Preliminar (RAP) e o Relatrio de Impacto Ambiental
Complementar (RIAC). Estes so exigidos pelos rgos de meio ambiente para
empreendimentos de interesse social, de menor porte ou localizados em reas j
submetidas a estudo ambiental anteriormente.
810
5.2 Termo de referncia para elaborao do estudo ambiental
O termo de referncia (TR) o documento, expedido pelo rgo ambiental, que

estabelece o contedo mnimo a ser observado na elaborao do estudo ambiental
definido para o empreendimento. A elaborao do TR uma das questes crticas
do processo de licenciamento ambiental. Nem sempre os rgos ambientais dispem de modelos especficos de TR para cada tipo de atividade a ser licenciada.
Adota-se um modelo padro, que segue a regulamentao federal (Resoluo
Conama no 1/86), por sua vez genrica, deixando de contemplar as especificidades dos estudos requeridos frente ao tipo do empreendimento e sua localizao.
Nesse caso, um TR para o estudo ambiental de um empreendimento de extrao
mineral pode ser idntico a um TR para o estudo ambiental de um parcelamento do
solo, por exemplo. De acordo com Salgado (2006, p. 32), nos casos em que o termo
muito genrico e no especfico para o empreendimento, o estudo tende a ser desnecessariamente extenso, pouco objetivo e frgil nas suas concluses e recomendaes.
5.3 Anlise do estudo ambiental pelo rgo ambiental
Recebido o estudo ambiental, cuja elaborao contratada pelo empreendedor,

o rgo ambiental realiza sua anlise e aprovao. Esse processo pode envolver a
participao de outros rgos, no caso do licenciamento de parcelamentos urbanos. Em geral, constitui-se uma comisso com representantes de rgos pblicos
que devem se manifestar sobre aspectos do estudo, como a concessionria de gua
e esgoto, o rgo de desenvolvimento urbano, o rgo responsvel pela obras de
drenagem urbana e, quando o caso, o rgo do patrimnio histrico e o rgo
estadual ou federal de meio ambiente, nas situaes exigidas por lei.
Por meio da anlise, o rgo ambiental pode exigir modificaes e adequaes no estudo ambiental. Realizados os ajustes, o empreendedor reapresenta
o estudo, que aprovado nessa primeira fase dever ser submetido audincia
pblica, se exigida na legislao ambiental estadual ou municipal.
De acordo com a Resoluo Conama no 237/97, o rgo ambiental poder
estabelecer prazos de anlise diferenciados para cada modalidade de licena (LP,
LI e LO), em funo das peculiaridades da atividade ou empreendimento, bem
como para a formulao de exigncias complementares, desde que observado o
prazo mximo de seis meses a contar do ato de protocolar o requerimento at seu
deferimento ou indeferimento, ressalvados os casos em que houver EIA/Rima e/
ou audincia pblica, quando o prazo ser de at 12 meses.
No entanto, estes prazos so interrompidos se o rgo ambiental solicitar
esclarecimentos ou complementaes aos estudos at o momento em que estas
solicitaes so respondidas pelo empreendedor. A solicitao de complementaes
aos estudos ambientais uma das principais razes de retardamento na anlise de
811
processos de licenciamento ambiental, j que no h prazo determinado por lei para

isto. So motivadas, em muitos casos, pelas deficincias nos estudos apresentados,
mas tambm por critrios diferenciados de anlise entre os tcnicos. Em outras
vezes, o prprio empreendedor que no responde ou demora a responder s solicitaes de informaes complementares contribuindo para o atraso nos processos.
5.4 Consulta pblica e audincia pblica
A legislao estabelece que se deva dar publicidade ao estudo ambiental nos

processos de licenciamento ambiental. O Rima, parte integrante do EIA/Rima
o resumo do EIA apresentado em informao clara e objetiva, acessvel ao
pblico em geral. Como especifica a Resoluo Conama no 1/86, no Rima as
informaes devem ser traduzidas em linguagem acessvel, ilustradas por mapas,
cartas, quadros, grficos e demais tcnicas de comunicao visual, de modo que
se possam entender as vantagens e desvantagens do projeto, bem como todas as
conseqncias ambientais de sua implementao (Art. 9, Pargrafo nico).
A publicidade do estudo ambiental permite que os afetados pelo empreendimento e os demais interessados possam consult-lo e se manifestar sobre as suas
concluses. Outra forma de manifestao pela audincia pblica, que no obrigatria pela legislao federal, mas pode ser pela legislao estadual ou municipal
ou se solicitada formalmente por entidade civil, Ministrio Pblico (MP) ou grupo
de 50 ou mais pessoas (Inciso V, Art. 10 da Resoluo do Conama no 237/97).
As manifestaes de interessados em audincias pblicas implicam que o
rgo ambiental solicite ao empreendedor novos esclarecimentos e complementaes nos estudos e podem resultar em alteraes nos projetos e mudanas na sua
localizao. H casos em que as manifestaes contrrias ao projeto podem retardar e mesmo paralisar os processos de licenciamento ambiental. Porm, em muitos
casos, as audincias pblicas so meras formalidades com pouca participao de
interessados ou a participao quase exclusiva de grupos com interesse especfico
nos empreendimentos sem representantes dos interesses difusos da sociedade.
5.5 Emisso das licenas e monitoramento dos empreendimentos licenciados
As obrigaes do empreendedor no se encerram na emisso da LP. Na verdade, a

partir dela iniciam-se as providncias a serem tomadas para que seja expedida a LI.
At ento se discutiu a concepo geral do projeto. A partir da LP, o empreendedor
comea, de fato, a preparar a instalao do seu empreendimento. As obras s podem
iniciar, contudo, aps a expedio da LI e no aps a LP, como s vezes entendido.
No caso dos parcelamentos urbanos j existentes, em processo de regularizao,
a LO deveria ser a nica a ser exigida, pois se trata de empreendimentos j instalados.
Porm, como esses parcelamentos geralmente so implantados sem autorizao do
812
poder pblico, estudos ambientais, projetos executivos e planos de controle ambiental

so exigidos para se proceder adequao dos parcelamentos legislao urbana e
ambiental, bem como para recuperar e mitigar os danos j causados ao meio ambiente.
Quanto aos parcelamentos urbanos novos, o ideal seria que eles tivessem
toda a infraestrutura urbana implantada antes da ocupao dos lotes e construo
de edificaes. Na prtica isto no ocorre porque os empreendedores geralmente
precisam vender os lotes para obter recursos para a instalao da infraestrutura.
Esta, por sua vez, instalada na medida em que os lotes so ocupados e no de
uma s vez. Essas distores fazem que as exigncias da LI nunca sejam completamente atendidas, o que implica em renovaes constantes da validade da LO.
Ao rgo ambiental cabe fiscalizar o cumprimento das exigncias de licena
e a implantao dos programas de monitoramento e controle ambiental pelo
empreendedor. No caso dos parcelamentos urbanos, deve ser exigida especialmente a instalao das infraestruturas de saneamento ambiental redes de gua,
esgoto, drenagem pluvial e coleta de lixo , dos equipamentos pblicos coletivos
escola, unidades de sade, posto policial, entre outros e a implantao de praas
e reas verdes antes da ocupao do loteamento. Tambm deve ser fiscalizada
a implantao de programas ambientais previstos, como os de delimitao e
conservao de reas protegidas, de recuperao de reas degradadas, o plano de
coleta e a destinao de resduos slidos, o monitoramento da qualidade da gua,
a recarga de aquferos, o monitoramento da qualidade do ar, entre outros.
A experincia emprica tem demonstrado, no entanto, que aps a expedio
das licenas ambientais, os rgos de meio ambiente no realizam a contento
o monitoramento dos empreendimentos licenciados. A principal razo alegada
a falta de pessoal e apoio logstico para as vistorias de fiscalizao, alm do
acmulo de novos processos que precisam ser analisados. Como consequncia, os
empreendimentos tendem a no instalarem todos os equipamentos propostos nos
projetos aprovados e no implantar os programas ambientais previstos.
6 A POLTICA HABITACIONAL E SUA INTERFACE COM O LICENCIAMENTO
AMBIENTAL PARA PARCELAMENTOS URBANOS
A poltica habitacional brasileira passou por vrios estgios de maior e menor

intensidade da ao do Estado na produo direta de habitaes ou no incentivo produo habitacional por agentes privados. Destacam-se as primeiras
aes do governo brasileiro, ainda no Estado Novo, por meio dos Institutos
de Aposentadorias e Penses (IAPs), para prover habitao aos trabalhadores de menor renda, a criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo
(SERFHAU), do Sistema Financeiro da Habitao (SFH) e do Banco Nacional
de Habitao (BNH) em 1964.
813
Atuando de 1964 a 1986, o BNH, com recursos da caderneta de poupana e

do Fundo de Garantia por Tempo de Servios (FGTS), promoveu no s a construo de habitaes prontas, mas tambm financiou obras de infraestrutura urbana.
A produo de conjuntos habitacionais padronizados, geralmente localizados em
periferias distantes e o financiamento de um nmero expressivo de obras, especialmente habitaes para a classe mdia, tiveram papel determinante na estruturao do
espao urbano brasileiro nas dcadas de 1960 a 1980. O SFH, por meio de um engenhoso sistema de captao de poupana interna que estimulava e beneficiava simultaneamente a construo civil e o sistema bancrio, atuou como eficiente mecanismo
de reproduo do capital e ainda rendeu dividendos polticos ao Regime Militar.
Todo esse dinamismo construtivo ocorreu, contudo, em poca em que as
preocupaes ambientais eram inexistentes ou incipientes e no havia exigncia de
licenciamento ambiental de obras habitacionais e de infraestrutura urbana. Este
passou a ser cobrado sistematicamente a partir da dcada de 1990, coincidindo com
perodo de recesso econmica que reduziu substancialmente a produo habitacional formal no pas. A produo informal de habitaes cresceu em ritmo acelerado
na mesma poca, acentuando problemas de degradao urbana e ambiental.
A retomada do crescimento econmico nos primeiros anos do sculo XXI
fez ressurgir o papel dinamizador da construo civil na economia e a oportunidade poltica de alavanc-lo para estimular a produo de moradias para as classes
de menor renda, que sempre ficaram a margem dos programas de financiamento
habitacional por sua baixssima capacidade de pagamento. A melhoria de renda
dessa populao, favorecida pelo crescimento do nvel de emprego e pelas polticas sociais implementadas a partir de 2003, aumentou o seu poder de compra
tornando-a interessante para o mercado imobilirio.
A combinao desses fatores fez que o governo federal lanasse em 2009 o
programa habitacional Minha Casa, Minha Vida (PMCMV), objeto da Medida
Provisria (MP) no 459, de 25 de maro de 2009, convertida na Lei no 11.977,
de 7 de julho de 2009. O PMCMV pretende promover a construo de um
milho de moradias para famlias com renda de at 10 salrios mnimos, em
parceria com estados, municpios e iniciativa privada. A meta ambiciosa e o
transforma em um dos maiores programas habitacionais j gestados no Brasil.
O PMCMV tem como objetivo estimular a atividade econmica do pas e ao
mesmo tempo reduzir o dficit habitacional por meio da construo de novas
habitaes e da regularizao de parcelamentos urbanos, especialmente para a
populao de menor renda.
A iniciativa recoloca o Estado frente da promoo habitacional e com
claro direcionamento para as populaes de menor renda, pouco assistidas pelos
programas do BNH no passado. Contudo, um dado novo a ser considerado em
814
relao aos programas habitacionais do BNH a necessidade de licenciamento

ambiental das obras. Portanto, para que a falta de agilidade nos processos de
regularizao urbanstica e ambiental no comprometesse o cumprimento das
metas do PMCMV, alguns procedimentos especiais foram estabelecidos para
empreendimentos habitacionais de interesse social.
Um deles a transferncia para os municpios da responsabilidade sobre o
procedimento de regularizao fundiria no seu territrio. Desta forma, na regularizao fundiria de assentamentos urbanos de interesse social, assim considerados os parcelamentos informais ou irregulares ocupados, predominantemente
por populao de baixa renda, poder ser dispensada a expedio das licenas
urbanstica e ambiental. Outro dispositivo permite que o municpio proceda
regularizao fundiria de interesse social em APPs ocupadas at 31 de dezembro
de 2007 e inseridas em reas urbanas consolidadas, desde que estudo tcnico
comprove que esta interveno implica melhoria das condies ambientais em
relao situao de ocupao irregular anterior.
Sob o aspecto ambiental, esses dispositivos foram regulamentados pela
Resoluo Conama no 412, de 13 de maio de 2009, que estabelece critrios e diretrizes
para o licenciamento ambiental simplificado de novos empreendimentos destinados
construo de habitaes de interesse social. Embora aplicvel somente a empreendimentos habitacionais de interesse social com at 100 ha de rea, esta resoluo
altera substancialmente os procedimentos normais para licenciamento ambiental.
A Resoluo Conama no 412 estabelece uma nica licena ambiental, compreendendo localizao, instalao e operao e define o prazo mximo de 30
dias para anlise conclusiva do rgo ambiental. Tambm institui o RAS e o
Relatrio de Detalhamento dos Programas Ambientais como os nicos estudos
ambientais exigidos, o que na prtica elimina a exigncia obrigatria de EIA/
Rima. A resoluo impe, contudo, que para obter a licena ambiental, os empreendimentos tenham implantados sistemas de abastecimento de gua potvel,
coleta e tratamento de esgoto sanitrio, bem como coleta e disposio adequada
de resduos slidos e manejo de guas pluviais. Prev tambm a destinao de
reas para circulao, equipamentos urbanos e comunitrios, reas verdes e espaos livres de uso pblico em consonncia com o plano diretor e lei municipal
de uso e ocupao do solo para a zona em que se situar o empreendimento.
O licenciamento ambiental simplificado no ser aplicado nos casos em que o
empreendimento implicar em interveno em APP, exceto nos casos previstos na
Resoluo Conama no 369, de 28 de maro de 2006.
Essas medidas tm gerado polmica e apontam para a contradio, j
comentada neste texto, entre a necessidade de ampliar a oferta habitacional, especialmente nas classes de menor renda, sem deixar de atender as condicionantes
815
ambientais que garantam equilbrio ecolgico, salubridade e reduo de riscos

para a populao. Alguns ambientalistas tm razo em temer que a flexibilizao do processo de licenciamento ambiental pode ser um pretexto para se aprovar projetos sem atender aos requisitos mnimos de controle ambiental. Outros,
no entanto defendem que a reduo das exigncias e da burocracia no trmite dos
processos de licenciamento se justificaria em projetos de interesse social. Nestes
casos, estaria melhorando as condies de precariedade dos assentamentos informais, que a continuar na situao em que se encontram, geram maior prejuzo
ambiental e social. O desafio, portanto, compatibilizar a maior oferta habitacional e a regularizao de habitaes informais com a melhoria da qualidade
ambiental, fazendo que o licenciamento ambiental seja efetivo neste papel.
Esse texto apresentou alguns aspectos da relao entre habitao e meio ambiente,
abordando especificamente o instrumento do licenciamento ambiental para
implantao e regularizao de parcelamentos urbanos. Considerando que a
oferta habitacional, especialmente para as populaes de menor renda, ocorre por
meio de loteamentos regulares ou no, empreendidos pelo poder pblico e por
agentes privados, o licenciamento ambiental pode ser um instrumento eficaz na
reduo tanto da informalidade urbana quanto da degradao ambiental.
Utilizado como instrumento de planejamento urbano, o licenciamento
ambiental tem o papel de disciplinar as ocupaes urbanas quanto ao atendimento de requisitos ambientais. Entre eles, evitar que se ocupem reas sensveis
ambientalmente, como encostas ngremes, entorno de mananciais, fundos de
vales e demais reas de preservao permanente, prevenindo desmoronamentos,
enchentes e poluio hdrica. Alm disso, cuida que os empreendedores, privados
ou pblicos, no ofertem lotes sem que esteja implantada a infraestrutura urbana
mnima, especialmente a de saneamento ambiental, que inclui abastecimento
de gua, coleta de esgotos e de lixo, pelo menos. Tambm cobrado no licenciamento ambiental, a destinao de espao para implantao de equipamentos
coletivos, praas, reas verdes e a delimitao de reas ambientalmente protegidas.
Combinado com outros instrumentos de planejamento urbano, o licenciamento ambiental pode ter o seu espectro ampliado, exigindo, por exemplo, que a
construo nos loteamentos de habitaes seja feita com menor nvel de consumo
energtico, reuso de gua e emprego de materiais certificados quanto a critrios
ambientais. Outros aspectos, mais ligados ao zoneamento urbano, podem ser
valorados no licenciamento ambiental, como a localizao de loteamentos mais
prximos s reas centrais e de emprego, reduzindo a disperso urbana e a extenso no otimizada de redes de infraestrutura, bem como os custos com transporte.
816
Contudo, para que o licenciamento ambiental seja visto como instrumento

que gere benefcios sociais preciso torn-lo mais eficiente e menos burocrtico.
necessrio agilizar a anlise dos processos de licenciamento ambiental e reduzir
o tempo para expedio de licenas ambientais. Isto no deve significar, porm, a
reduo do rigor das anlises ou a eliminao de exigncias essenciais. Os estudos
ambientais devem ser menos redundantes nos seus diagnsticos e mais eficazes
na indicao de medidas mitigadoras. As causas de retardamento na emisso de
licenas no podem ser imputadas exclusivamente aos rgos ambientais. Aos
empreendedores cabe contratar estudos ambientais consistentes, cumprir as exigncias das licenas e implantar as medidas mitigadoras determinadas.
Enfim, quanto mais a sociedade, em geral, se conscientizar de que os investimentos em maior controle ambiental tm retorno muito maior na reduo de
desastres ambientais e dos custos com sade pblica e mitigao de problemas
ambientais, mais o licenciamento ambiental tende a se tornar mais eficiente.
Na melhoria da qualidade ambiental urbana ele um instrumento que ao invs
de ser acusado de ser um entrave ao desenvolvimento, deve ser valorizado e aperfeioado na busca da almejada conciliao entre desenvolvimento econmico,
incluso social e proteo ambiental no meio urbano.
817
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CAPTULO 23
AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA

NO BRASIL
1 INTRODUO
Mesmo considerando que o rpido processo de urbanizao brasileiro foi promovido, basicamente por contingentes populacionais de baixa renda, as polticas pblicas de planejamento urbano e habitacional foram incapazes de promover a produo de moradias apropriadas em tipo, quantidade e localizao para essa populao
ou de criar as condies para facilitar o seu acesso ao mercado habitacional formal.
As condies restritas de acesso a esse mercado por parte dos segmentos de
menor renda no se deram apenas pela baixa capacidade financeira dessas populaes. Essas restries tambm foram agravadas pelas disfunes dos mercados de
solo urbano das cidades brasileiras que resultaram em preos de moradias elevados at mesmo para as camadas de renda mdia.
A inexistncia de mecanismos adequados de financiamento produo
e aquisio de moradias de baixa renda, a captura dos recursos para financiamento habitacional pelas camadas de mdia e alta renda, a hegemonia de
um planejamento urbano eivado por tecnicismos e muitas vezes elitista, mais
preocupado com aspectos fsico-espaciais da cidade que se omitia diante das
demandas habitacionais dos segmentos de baixa renda e uma legislao que
protegia a propriedade urbana como ativo financeiro especulativo, na ausncia de mercados financeiros mais desenvolvidos, so alguns dos elementos que
impedem o acesso moradia legal pela maioria da populao.
Para se ter uma ordem de grandeza de quo distorcidos so os preos
das moradias no Brasil, Dowall (2006) indica que a relao entre os preos
mdios das moradias e a renda mdia domiciliar em 1998 no Brasil foi de
12,5. Essa relao, comparada entre 27 pases de renda mdia em estgio de
desenvolvimento, variou entre 1,7 (Polnia) e 20 (Litunia). A relao apresentada pelo Brasil foi muito maior do que todos os pases na Amrica Latina
e Central, sendo menor apenas que o Panam, Srvia, Montenegro, Letnia,
Costa do Marfim e Litunia. Por outro lado, 11 pases dos 27 apresentaram
uma relao abaixo de seis, considerada uma boa performance.
820
A impossibilidade de acesso pelas populaes de baixa renda ao mercado

habitacional formal fez surgir uma cidade que se desenvolveu margem da legislao urbanstica ao longo de todo o sculo XX. Como trao marcante da paisagem
dos principais centros urbanos brasileiros observa-se a ocupao pela populao
de baixa renda de encostas ngremes, margens de rios, reas de mangues, reas
insalubres ou poludas que oferecem inmeros riscos aos ocupantes que, por sua
vez, geram degradao ambiental que ampliam esses riscos.
Outra faceta da ciso scio-espacial da cidade so as periferias ocupadas por
loteamentos desprovidos de infraestrutura, equipamentos e servios urbanos, cuja
reas sem qualidade espacial so igualmente ocupadas pela populao mais pobre.
Assim, as ocupaes informais urbanas que do origem s favelas e aos loteamentos
irregulares ou clandestinos,1 em vrias cidades brasileiras, tm origem em diversos
mecanismos que relacionam a demanda e a oferta de moradias no mercado formal.
Em especial, cita-se a no utilizao de instrumentos de regulao que reduzam o
custo de oportunidade social a partir de incentivos eficientes aos agentes econmicos privados para elevar a oferta habitacional para as camadas de baixa renda.
Um exemplo a escassez artificial de reas para oferta de novas moradias
provocada, basicamente, pela reteno de terrenos mantidos desocupados ou
subutilizados espera de valorizao imobiliria em espaos urbanos consolidados. A escassez de reas bem localizadas para urbanizao, assim gerada, eleva o
preo da terra que faz aumentar o preo da habitao impedindo o acesso das
camadas de menor renda ao mercado habitacional formal nessas reas. Tal mecanismo gera um crculo vicioso que empurra as populaes de menor renda para as
periferias ou estimula a ocupao informal das reas subutilizadas nas reas com
maior centralidade, marcando no tecido urbano a estratificao da sociedade.
Alm da inadequao da legislao para regular os mecanismos econmicos
de precificao do solo urbano, os instrumentos normalmente utilizados para
o controle do uso e da ocupao do solo urbano terminam por produzir mais
distores. Padres urbansticos muito exigentes elevam o preo final dos terrenos
ofertados para a demanda de baixa renda, por causa da elevao do consumo
de solo por unidade imobiliria para atendimento dos parmetros de desenho
urbano, ou pelos investimentos para proviso de infraestrutura exigidos. O
aumento do custo de produo do lote urbanizado desestimula o cumprimento
da lei, ao mesmo tempo em que a ao negligente do poder pblico estimula a
continuidade do processo de gerao da informalidade.
1. Neste artigo, informalidade se refere indistintamente aos assentamentos urbanos tipificados como favelas ou loteamentos irregulares/clandestinos. Enquanto as favelas so assentamentos que podem surgir espontaneamente ou a
partir de movimentos organizados de ocupao, os loteamentos irregulares so, em geral, parcelamentos do solo que
no cumprem a legislao urbanstica no sendo, por este motivo, aprovados e registrados. Estes esto localizados,
em grande parte, nas reas perifricas das cidades, enquanto os primeiros surgem, principalmente, nas reas vagas ou
subutilizadas em estruturas urbanas consolidadas.
As Polticas Para a Regularizao Fundiria Urbana no Brasil
821
Sobre esse assunto, deve-se mencionar que a gesto pblica tem sido arbitrariamente e seletivamente aplicada nas reas urbanas. Vrios autores, como
Maricato (1999), Rolnik (1999) e Verssimo (2005) examinam a informalidade
como subproduto da legislao e no como desvio do planejamento, uma vez
que aplicada de acordo com as circunstncias em uma sociedade marcada por
relaes de favorecimento e privilgios. A legislao de uso e ocupao do solo
estaria atrelada informalidade pelo fato de que, historicamente, no Brasil ela
busca padres urbansticos inalcanveis pela populao de menor renda estando,
muitas vezes, atrelada ao atendimento de interesses imobilirios (ROLNIK, 1997;
MARICATO, 1996). Nela estaria definida a estratificao do espao urbano na
qual os interesses imobilirios estabeleceriam as estratgias de mais-valias da renda
do solo urbano e o uso, consentido, da informalidade para maximizao destas.
Outros autores demonstram com uso de dados empricos, que leis de zoneamento com dispositivos de uso e ocupao do solo muito exigente e restritivo
aumentam os custos de produo das habitaes elevando seus preos no mercado (BERTAUD; MALPEZZI, 2001; GLAESER; GYOURKO, 2002). Por
vezes, tais dispositivos so utilizados para filtragem de grupos sociais ou tnicos
no acesso a determinadas reas (PENDALL, 2000), porm em muitos casos as
distores geradas nos mercados de solo esto mais atreladas ao estabelecimento
de padres urbansticos que buscam formas ideais para os espaos urbanos, cujos
planejadores pensam apenas nos benefcios a serem alcanados e menos nos provveis efeitos negativos deles decorrentes (BERTAUD; MALPEZZI, 2001).
Alm da legislao, a atuao do setor pblico na urbanizao brasileira se
d de forma assimtrica. Enquanto investimentos pblicos e um rigoroso controle do uso do solo so aplicados s reas, em que predominam os grupos de
maior renda, preservando as caractersticas que fazem dessas reas as melhores das
cidades, as reas perifricas empobrecidas so marcadamente negligenciadas pelos
investimentos pblicos, em que o descumprimento da legislao urbanstica no
s tolerado como tambm estimulado.
Tanto no caso das favelas quanto dos loteamentos irregulares, a falta de
segurana da posse das casas, edifcios e terrenos est ligada a uma larga cadeia
de efeitos que reproduzem e agravam as condies de vulnerabilidade e pobreza
dessas populaes. A falta do registro de uma ocupao decorre do no reconhecimento legal de um assentamento, o que se traduz na falta de um endereo oficial
e o no reconhecimento dos seus moradores como cidados.
A partir da, se desencadeia uma corrente de discriminao dos moradores
dessas reas no acesso ao mercado formal de trabalho, a servios pblicos diversos e s oportunidades de desenvolvimento disponveis nas cidades, sobretudo,
devido ao estigma que eles carregam por morarem em reas plenas de todo tipo
de problemas sociais, criminalidade, degradao ambiental e outros.
822
A falta da segurana da posse que expe as famlias ao risco de expulso de

suas casas restringe o investimento na melhoria das condies habitacionais e
obriga os responsveis pelos domiclios a permanecerem em suas casas, muitas
vezes impedindo que um membro da famlia se insira no mercado de trabalho.
Tambm a falta de um endereo oficial e da impossibilidade de se obter
alvars de funcionamento so fatores que podem impedir a formalizao de
pequenos negcios que geram renda e emprego nas reas de assentamentos informais. A informalidade econmica bloqueia o acesso a linhas de financiamento
para ampliao dos negcios que poderiam gerar mais empregos. Alm disso,
impedem que os eventuais empregados sejam registrados, estendendo a cadeia de
informalidade tambm s relaes trabalhistas nessas reas.
importante citar que a questo econmica no secundria nos
assentamentos informais. Na medida em que esses assentamentos se consolidam, sejam favelas ou loteamentos irregulares, cresce os investimentos
privados, levando comrcio e servios, o que tem um papel importante na
melhoria dos bairros, inclusive na sua segurana e na valorizao dos imveis
(GUEDES; OLIVEIRA, 2006). Isso faz que as atividades econmicas nessas
reas, gerem empregos na localidade reduzindo a dependncia em relao a
outras reas da cidade para a busca de trabalho, bens de consumo e servios,
e seja fator importante para a sustentabilidade desses assentamentos, sendo
necessrio que se removam os obstculos que impedem que tais atividades
sejam ampliadas e gerem empregos de qualidade.
Por outro lado, a casa prpria para muitas famlias a principal forma de
poupana e mobilidade social (GUEDES; OLIVEIRA, 2006). O padro de
construo nessas reas a autoconstruo, no qual a casa progressivamente
melhorada a partir dos pequenos investimentos das famlias ao longo dos anos.
Dessa forma, importante que a moradia seja, efetivamente, convertida em ativo
financeiro das famlias, capacitando-as economicamente na busca de fontes de
recursos na forma de crdito, seja para a ampliao ou melhoria de suas moradias,
seja para a aplicao em outros investimentos.
Como salienta De Soto (2001) uma vez que os direitos de propriedade no
so adequadamente registrados, empresas que no possuem constituio legal e
famlias que no possuem um endereo verificvel no conseguem transformar os
seus ativos em capital, no podendo ser trocados fora dos estreitos crculos locais,
no servindo tambm como garantia a emprstimos e participao em investimentos. Como resultado, nos assentamentos informais, empresas e famlias so
subcapitalizadas e no conseguem romper o crculo de insegurana que caracteriza as relaes locais dominados pela informalidade, baixa capacidade financeira
e relaes econmicas e de trabalho precrias.
823
Assim que, faz-se necessrio resgatar o passivo social, urbanstico, ambiental

e econmico resultante do crescimento urbano excludente que marcou o desenvolvimento das cidades brasileiras. Nossas cidades apresentam como trao dominante
uma dicotomia estrutural que divide a cidade entre uma parte formal e outra
informal em que a primeira conta com a presena macia do Estado, enquanto a
segunda, negligenciada de ateno dos governos, apresenta uma srie de carncias e
problemas que, longe de atingir apenas os segmentos populacionais de baixa renda,
embora os atinja majoritariamente, limita o desenvolvimento de toda a sociedade.
Dessa forma, a resoluo da questo fundiria que caracteriza principalmente
grande parte das moradias urbanas da populao de baixa renda deve ser encarada
como pilares da poltica habitacional do pas sendo condio fundamental para
o resgate da cidadania das populaes urbanas mais pobres, o combate pobreza
urbana e a plena integrao dessas populaes cidade e sociedade.
Paralelamente s aes de regularizao fundiria indispensvel que os
mecanismos de produo de moradias adequadas para a populao de baixa
renda e de acesso dessa populao ao mercado habitacional formal sejam
ampliados por meio de programas especficos, como forma de quebrar o ciclo
de gerao da cidade informal.
Muito j se avanou no pas na remoo de obstculos legais que impediam
aes de regularizao fundiria urbana mais efetiva e tambm na formulao de
polticas federais de apoio s aes de regularizao fundiria descentralizadas,
em estados, municpios e organizaes no governamentais. Tais avanos foram,
em grande medida, fruto da mobilizao e da presso de diversos segmentos da
sociedade que cobravam ao mais ativa do governo federal para enfrentar o problema da informalidade urbana, papel este que coube ao Ministrio das Cidades
(MCidades) a partir de sua criao em 2003.
No entanto, em que pese experincia acumulada ao longo dos ltimos anos
de forma pioneira pelo MCidades e dos avanos alcanados, muito ainda deve ser
feito, dada a magnitude e a diversidade dos problemas relacionados a essa questo. Sendo assim, importante que as intervenes de regularizao fundiria dos
assentamentos informais para serem efetivas tenham uma abordagem ampliada
que contemple aes na esfera jurdica, urbanstica, ambiental, social e econmica.
Esse texto pretende mostrar um panorama da evoluo da regularizao
fundiria no Brasil nos ltimos anos e oferecer alguns pontos de reflexo para
conduzir o debate sobre o que ainda precisa ser feito.
824
2 O QUADRO DE IRREGULARIDADE FUNDIRIA NO BRASIL
Uma questo que antecede a regularizao fundiria definir o que est sendo
abordado, uma vez que tal definio j traz no seu bojo as indicaes para as polticas pblicas que sero formuladas. A regularizao fundiria de uma propriedade est vinculada, a princpio, a como dar garantias sobre o domnio do solo
em que j existe uma ocupao a quem de fato o ocupa, evitando-se remoes,
despejos forados e invases de terceiros.
Trata-se, antes de mais nada, de garantir a segurana da posse como
forma de se garantir o direito de moradia de quem, de fato, exerce o domnio de determinado cho. Hoje o pas conta com diversos instrumentos
para efetivar a proteo da posse de um imvel, como ser visto adiante. No
entanto, como visto na seo anterior, os problemas relacionados questo
fundiria no se encerram na resoluo da questo patrimonial, mas envolvem tambm aspectos urbansticos e ambientais que decorrem do modo
como tais assentamentos so produzidos pelos mercados informais de solo.
A regularizao fundiria urbana, portanto, deve abordar o problema de
forma sistmica exigindo aes amplas que passam por diversas dimenses, como
a jurdica, a administrativa, a urbanstica, a ambiental, a social e a econmica.
Nesse sentido, a mensurao da magnitude do problema dos assentamentos
informais, ou irregulares, no fcil, dada a lacuna de levantamentos especficos
que retratem a situao nacional em todos os possveis aspectos da irregularidade.
Em um primeiro momento, alguns nmeros da pesquisa do perfil dos
municpios do Brasil, realizada em 2008 pelo IBGE, permitem enxergar um
pouco o cenrio de irregularidade fundiria no pas. Dos 5.564 municpios
brasileiros em 2008, 33% afirmaram possuir favelas e 53% de ter loteamentos irregulares ou clandestinos. Considerando a totalizao dos municpios
com assentamentos informais temos que cerca de 59,8% deles revelaram ter
alguma ocorrncia de favelas ou loteamentos irregulares ou ambos.
A ocorrncia de favelas e assentamentos irregulares se torna mais crtica
quanto maior a populao urbana. Nos 1.014 municpios com populao de 20
mil habitantes em reas urbanas ou mais, aquelas propores alcanaram, respectivamente, 67% e 78%. Destes municpios, 861 anunciaram possuir favelas ou
loteamentos irregulares ou ambos.
J nos municpios que apresentavam mais de 100 mil habitantes, segundo a
contagem da populao realizada em 2007 pelo IBGE, 87% deles afirmaram possuir favelas e 92,5% possuam loteamentos irregulares, conforme mostra o grfico
1. Esses municpios, que totalizavam 227 em 2007, representavam apenas 4,7%
dos municpios brasileiros, mas concentravam cerca de 60,5% da populao urbana
825
do pas ou 92,7 milhes de pessoas.Desses municpios, 214 confirmaram a ocorrncia de favelas ou loteamentos irregulares ou ambas formas de ocupao informal.
GRFICO 1
Proporo dos municpios com favelas e loteamentos irregulares

(Em %)
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros 2008/IBGE.
Por outro lado, o censo demogrfico que traa um perfil dos domiclios
brasileiros, no apresenta dados precisos do total de domiclios com situao
fundiria precria que permita o dimensionamento real do problema. exceo
de cadastros municipais, quando existentes, o levantamento nacional no mede
objetivamente se uma moradia est regular quanto ao seu registro imobilirio. O
Censo Demogrfico 2000, por exemplo, no mximo questiona quanto condio de ocupao do domiclio, isto , se a moradia ou o terreno prprio ou no.
Nesses casos, as respostas podem refletir a percepo que os respondentes
dos questionrios tm em relao posse do imvel ou a quem tem o domnio
real do imvel, no ficando esta questo muito clara. Mesmo no havendo registro, os respondentes podem considerar licitamente que tanto sua casa quanto o
respectivo terreno so prprios, uma vez que adquiridos de boa f por compra ou
ocupados pacificamente por dcadas. Esses levantamentos tambm no trazem
uma classificao clara da situao ou localizao dos domiclios quando situados
em favelas, loteamentos irregulares ou clandestinos.
826
Assim, os dados censitrios do ano 2000 referentes s condies de ocupao do domiclio ou do terreno apontavam cerca de 2,6 milhes de domiclios
em reas urbanas cuja condio de ocupao fosse incerta moradias prprias em
terrenos no prprios, moradias com outra condio de ocupao. Esses dados,
muito provavelmente, subestimam o total de moradias irregulares no pas.
Um estudo desenvolvido pelo Centro de Estudos da Metrpole em 2007,
utilizando dados do Censo Demogrfico 2000 agregados em setores censitrios
especiais em aglomerados subnormais e setores censitrios no especiais, cujos
domiclios particulares permanentes guardam entre si caractersticas fsicas e
scio-econmicas semelhantes, totalizou cerca de 3,27 milhes de domiclios
ditos precrios (IBGE, 2007). Entre as variveis includas no modelo foram considerados os domiclios sem acesso infraestrutura, renda, escolaridade e cuja
posse da moradia ou do terreno no estivesse claramente definida outras formas
de posse da moradia e do terreno.
A Fundao Joo Pinheiro, com base nos nmeros da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD) 2007, estima que o dficit habitacional no Brasil
seja da ordem de 6,27 milhes de moradias, sendo que nas reas urbanas este
nmero de cerca de 5,19 milhes (BRASIL, 2009a). Por outro lado, este estudo
aponta que em 2007 existiam por volta de 10,5 milhes de domiclios urbanos
que no dispunham de um ou mais servio de infraestrutura (gua, esgoto, coleta
de lixo ou rede eltrica) e cerca de 1,88 milho com inadequao fundiria.
No clculo dos domiclios urbanos inadequados no so includos aqueles
classificados em situao de dficit habitacional (BRASIL, 2009a). Desse modo,
muitos domiclios em situao de dficit tambm so inadequados em relao ao
acesso aos servios bsicos de infraestrutura ou sua situao fundiria; e ainda,
um domiclio pode ser inadequado segundo mais de um critrio.
Assim, o fato que a situao de moradias sem registro no pas , provavelmente, muito superior ao dficit habitacional, se sobrepondo ao mesmo.
Esta constatao tem implicaes importantes para a poltica habitacional.
Dadas as caractersticas da produo de moradias da populao de baixa renda,
basicamente efetuada pela melhoria gradativa das construes ao longo do tempo
pelos prprios moradores, uma parcela importante do dficit poderia ser enfrentada a partir das aes de regularizao fundiria, especialmente quela parcela
referente s moradias precrias ou reposio do estoque devido depreciao.
Nesses casos, a segurana da posse e a preservao do direito de moradia
seria o elemento a dar a segurana necessria para que os moradores investissem
na melhoria de suas residncias, com recursos prprios ou a partir da aquisio de
materiais de construo subsidiados ou pelos incentivos fiscais que desoneram de
impostos os materiais de construo.
827
3 HISTRICO DA REGULARIZAO FUNDIRIA NO BRASIL E EVOLUO DO

MARCO LEGAL
Faz parte do histrico de intervenes urbanas promovidas no pas ao longo do

sculo XX as aes de higienizao, corrente predominante no contexto urbanstico do perodo, que primava pela retirada das populaes mais pobres e suas
moradias precrias das reas centrais no mbito dos projetos de melhoramentos e
embelezamento das cidades brasileiras.
Vrios so os exemplos dessas aes, sendo emblemticas as reformas urbansticas de Pereira Passos, no Rio de Janeiro, no incio do sculo XX e as intervenes derivadas do Plano de Avenidas de Prestes Maia para So Paulo, apresentado
na dcada de 1930. Nesses planos, raramente a populao pobre retirada das reas
centrais era contemplada com aes de reassentamento, mesmo havendo aqui ou
ali projetos para a criao de parques proletrios.
A partir das dcadas de 1950 e 1960 do sculo passado, quando a industrializao e o rpido processo de urbanizao tinham mudado radicalmente a paisagem
urbana das principais cidades do Brasil dando origem a grandes reas metropolitanas, o problema dos assentamentos informais e favelas atraram maior ateno dos
governos e pesquisadores. Nesse perodo, vrias propostas foram apresentadas por
governos para a soluo do problema das favelas e obedeciam, basicamente, a duas
linhas de ao: a urbanizao das favelas, como meio de melhorar as condies
de vida dos moradores da favela, integrando-a gradativamente na cidade; e outra
linha, que propunha a remoo dos seus moradores para outro local e a utilizao
das reas desocupadas para outros fins. Os defensores dessa linha acreditavam que
no seria possvel aos moradores das favelas serem integrados na sociedade em
um ambiente degradado, e enquanto uma pessoa morasse e vivesse daquele modo
sempre seriam vistos como favelados (PEREZ, 2007).
Do primeiro enfoque surgem aqueles que defendem a fixao dos moradores nos locais das favelas, seja por meio da urbanizao das favelas, efetuando
melhoramentos nas reas pblicas e nas casas, seja por meio da construo de
conjuntos habitacionais para a populao pobre no prprio local da favela ou em
suas imediaes. Data da segunda metade da dcada de 1950 a experincia levada
a cabo pela igreja, por Dom Hlder Cmara, na poca arcebispo-auxiliar do Rio
de Janeiro, que criou a Cruzada So Sebastio no bairro do Leblon, um conjunto
de 10 edifcios de apartamentos que abrigou os moradores removidos da favela da
praia do Pinto, localizada no mesmo bairro.
Do segundo enfoque, que prope a limpeza das reas urbanas mais visadas e
valorizadas pelo mercado decorre as aes que foram realizadas no incio dos anos
1960 pelo governo de Carlos Lacerda no Rio de Janeiro (Guanabara) removendo
diversas favelas da zona sul carioca, criando para os seus moradores assentamentos
em reas perifricas distantes.
828
Em meio ao processo de redemocratizao do pas, a partir do fim da dcada

de 1970, ganham fora os movimentos de defesa da populao das favelas e o
enfoque que defendia a consolidao e a urbanizao dos assentamentos precrios.
3.1 Primeiras experincias efetivas de regularizao fundiria
Os movimentos de defesa da populao das favelas influenciaram experincias pioneiras de regularizao de assentamentos informais e favelas a partir do incio da
dcada de 1980, como o Plano de Regularizao das Zonas Especiais de Interesse
Social (Prezeis) em Recife (1983), ou o Programa de Regularizao de Favelas
(Profavela) em Belo Horizonte (1984). Outras cidades tambm implementaram
programas semelhantes, como Diadema e Rio de Janeiro por meio da Procuradoria
do Estado. A posse da terra e o direito de permanncia nos locais eram os principais pontos defendidos pelos movimentos de defesa das favelas (BRASIL, 2005).
Essas intervenes contemplavam basicamente a incorporao urbanstica
do assentamento cidade por meio da sua delimitao em reas especiais de
interesse social (Zeis, Aeis etc.), reconhecendo suas caractersticas particulares, o
que tornava possvel a sua regularizao segundo critrios especficos, apesar das
restries e da rigidez dos parmetros de uso e ocupao do solo definidos para as
cidades de modo geral. Tais instrumentos se tornaram viveis a partir da Lei de
Parcelamento do Solo para fins urbanos, de 19 de dezembro de 1979.
A lei de parcelamento do solo no tratava diretamente da regularizao
fundiria, mas trazia no seu Art. 4 o a possibilidade de flexibilizar os parmetros mnimos de parcelamento estabelecidos pela lei quando o loteamento se
destinasse a urbanizao especfica ou edificao de conjuntos habitacionais
de interesse social. Tambm estabelecia em seus Arts. 40 e 41 que o governo
local poderia assumir a regularizao de loteamentos ou desmembramentos
no autorizados ou executados em desconformidade com o projeto aprovado e os lotes registrados em nome dos adquirentes.
A lei de parcelamento do solo de 1979 era parte de uma tentativa de
implantao de um marco regulatrio para o desenvolvimento urbano do pas
proposto pelo Executivo, por meio do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Urbano, com a criao de duas leis nacionais que definiriam o Sistema Nacional
de Desenvolvimento Urbano: A Lei Nacional de Parcelamento do Solo e a Lei
Nacional de Desenvolvimento Urbano. Enquanto a primeira foi aprovada em
1979, dando origem Lei no 6.766, a segunda, apresentada pelo Executivo como
Projeto de Lei (PL) no 775 no Congresso em 1983, foi cercada de polmica e de
forte resistncia de diversos setores. Conhecida como Lei de Uso do Solo, o PL estabelecia alguns dos instrumentos que viriam a compor o Estatuto da Cidade quase
20 anos depois, porm nunca entrou na pauta de votao do Congresso Nacional.
829
Posteriormente, a Lei no 9.785, de 1999, que alterou a lei de parcelamento

do solo admitiu a possibilidade de um zoneamento especfico zonas habitacionais de interesse social (ZHIS) que flexibilizava ainda mais as exigncias para
parcelamento, especialmente no que tange proviso da infraestrutura bsica
para novas habitaes de interesse social e regularizao de assentamentos precrios (Art. 2o, 6). A nova lei tambm reconheceu o interesse pblico das aes de
regularizao fundiria, promovidas pelos governos locais (Art. 53-A).
A regularizao, ento, se dava pelo reconhecimento e aprovao do parcelamento do solo de acordo com critrios particulares a cada assentamento, da definio individual de cada lote ou moradia, sendo ento garantida a posse das moradias
a cada famlia, na maior parte das vezes, por meio da Concesso do Direito Real de
Uso (CDRU), com base no Decreto-Lei 271, de 1967 (BRASIL, 2005).
A regularizao do assentamento, via de regra, tambm era acompanhada
de intervenes do poder pblico na proviso de infraestrutura e construo de
equipamentos pblicos escolas, centro de atividades, assistncia social, posto
policial, quadras de esportes e outros , para atendimento das demandas sociais
das populaes dessas reas.
3.2 O captulo da poltica urbana na Constituio Federal de 1988
Decorrente das experincias exitosas depois da Lei no 6.766, de 1979, e,

especialmente, do esforo dos movimentos de defesa da reforma urbana na
Constituinte, foi a incluso do Captulo da Poltica Urbana na Constituio
Federal de 1988 (CF/88), Arts. 182 e 183, no ttulo que trata da Ordem
Econmica e Financeira. Esses artigos estabelecem em linhas gerais instrumentos para ordenar o desenvolvimento das cidades segundo os princpios da
funo social da propriedade e da cidade, definindo o Plano Diretor como o
instrumento bsico do desenvolvimento e da expanso urbana.
Importante na garantia do direito de moradia, o Captulo 183 estabelece
a usucapio especial urbana. A instituio deste dispositivo por via constitucional fundamental para a efetiva proteo do direito de moradia, uma vez
que garante a posse de rea urbana de at 250 m2 quadrados utilizada para
sua moradia ou de sua famlia, quele que a ocupa, de forma mansa e pacfica, sem oposio ou interrupo pelo prazo mnimo de cinco anos. Mesmo
tratando-se antes de uma possibilidade, uma vez que a aquisio do domnio
dever ser declarada em juzo, ele abre a possibilidade de se adquirir o direito
de propriedade pela posse do imvel, forma original de aquisio desse direito
antes da Lei de Terras (1850). Esta lei estabeleceu a compra como forma de
aquisio de uma propriedade, surgindo da a necessidade do registro imobilirio de modo a dar segurana jurdica s transaes de terras.
830
A instituio da usucapio especial urbana vem no bojo da introduo

da funo social da propriedade, estabelecida no Art. 5o da Constituio. A
funo social da propriedade supera a viso civilista do direito de propriedade
que o considerava como direito absoluto e ilimitado, perptuo e exclusivo,
pelo qual uma coisa fica submetida vontade de uma pessoa que decide,
quando bem lhe aprouver, quando usar, fruir e dispor de um bem. Assim, se
o direito de propriedade exclusivo e ilimitado, o proprietrio tambm teria
o direito de no usar, no gozar e no dispor da sua propriedade.
No caso da propriedade fundiria, e mais especificamente do solo
urbano, a propriedade concretiza uma centralizao individual dos direitos
sobre a terra, por oposio a uma grande diversidade ou multiplicidade
de relaes jurdicas da terra com aspectos sociais e econmicos de uma
sociedade. Assim, enquanto a propriedade , de fato, um direito individualizado garantido pela Constituio em seu Art. 5, o exerccio desse direito
depende do contexto histrico e do sistema jurdico e normativo vigente,
como bem define as palavras do jurista Celso Bandeira de Mello:
O direito de propriedade o resultado do regime constitucional e legal da propriedade. Nisto nada h de particular, posto que a noo de direito postula a idia de
limitaes, de contenes. O direito de propriedade, ento, a expresso jurdica
da propriedade, o que equivale a dizer que a propriedade tal como configurada em
um dado sistema normativo.
Decorrncia deste entendimento a forma de tratamento da propriedade

urbana e a separao entre direito de propriedade e o direito de construir. A
edificabilidade no algo natural ao terreno, mas uma criao da atividade
urbana limitada ou condicionada pelo sistema de normas que regulam o desenvolvimento das cidades, estabelecido em Planos Diretores e outros dispositivos
normativos. Isto leva vinculao do direito de propriedade funo por ele
exercido e sua funo social.
A funo social da propriedade est vinculada a obrigaes positivas do exerccio do direito de propriedade diante dos demais, prevalecendo-se o interesse
pblico sobre os interesses individuais e abandonando a ideia de que o direito de
construir decorrncia direta do direito de propriedade. Dessa forma, o papel
que a propriedade urbana ir cumprir na cidade e, portanto, as limitaes e direitos que so impostos ao proprietrio, estaro predeterminado nos dispositivos
urbansticos de acordo com o interesse social.
A partir da CF/88 a propriedade passa a ser vista como complexo de normas
de direito pblico e de direito privado, notadamente de direito constitucional,
em que o princpio da funo social incidir diferentemente em cada categoria da
propriedade pblica, privada, agrcola, industrial, rural e urbana.
831
Em 2000, por meio da Emenda Constitucional (EC) no 26, o direito de

moradia passa a pertencer ao rol dos direitos sociais constitucionais, estabelecidos
no Art. 6o. Diferentemente dos direitos individuais, que para sua concretizao
exige apenas que o Estado se abstenha de algo; os direitos sociais, ao contrrio,
para se efetivarem exigem interveno direta do Estado. Assim, a constitucionalizao de direitos sociais um forte elemento de presso para que governos, por
meio de polticas pblicas garantam a efetividade desses direitos.
Isso se aplica, por exemplo, na questo da regularizao fundiria posto que
passa a ser um poder-dever do Estado no mbito da garantia e efetivao do direito
constitucional de moradia aos ocupantes de determinadas reas. A interveno na
regularizao fundiria se coloca tambm como fundamental no cumprimento da
funo social da propriedade.
3.3 O estatuto da cidade e o novo cdigo civil
Ao longo dos anos 1990, a questo da regularizao fundiria e da urbanizao de

assentamentos precrios ganha corpo e as experincias se tornam mais robustas.
Os programas de Recife, Belo Horizonte e Diadema se consolidam, surgem novas
experincias em Santos e Natal, o Favela-Bairro, programa de grande abrangncia
na urbanizao das favelas do Rio de Janeiro, alm de outras cidades.
Paralelamente, o marco legal que d sustentao s aes de regularizao
fundiria aperfeioado com o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257, de 2001,
que regulamenta os Arts. 182 e 183 do captulo referente poltica urbana da
Constituio Federal, compilando, em nvel nacional, diversos instrumentos de
planejamento e desenvolvimento urbano, incluindo a regularizao fundiria;
alm de outras leis especficas no nvel federal, estadual e municipal.
Assim que o Estatuto da Cidade estabelece nas diretrizes gerais para
o desenvolvimento das funes sociais da cidade e da propriedade a regularizao fundiria e a urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa
renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanizao, uso
e ocupao do solo e edificao. Tal flexibilizao viabilizada por meio da
instituio pelo estatuto das Zonas Especiais de Interesse Social (Zeis) como
instrumento jurdico e poltico.
Tal interveno deveria ser precedida da apresentao pelo poder pblico
municipal de plano de regularizao fundiria sustentvel que apresente, entre
outros elementos, a comprovao da melhoria das condies de sustentabilidade
urbano-ambiental e de habitabilidade dos moradores, as medidas necessrias para
a preservao, a conservao e a recuperao da rea de Preservao Permanente
(APP) no passvel de regularizao e a no ocupao de APP remanescentes.
832
Em 2001, visando ajustar o texto que originalmente havia sido proposto pelo
Estatuto da Cidade, mas que foi vetado por ocasio da sano presidencial, a Medida
Provisria (MP) no 2.220, de 2001 instituiu a Concesso de Uso Especial para fins
de Moradia (Cuem). Diferentemente da Usucapio Especial Urbana individual e
coletiva institudas pela Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade, respectivamente, que se aplicam s reas privadas, o novo instrumento aplica-se, basicamente
com as mesmas regras, s reas pblicas. O ttulo de concesso de uso especial para
fins de moradia obtido por via administrativa perante o rgo competente da
administrao pblica, ou em caso de recusa ou omisso deste, pela via judicial.
Outro avano importante ocorrido aps o Estatuto da Cidade o novo
Cdigo Civil, Lei no 10.406, de 2002 que coloca o direito de propriedade como
exclusivo e pleno (Art. 1.228), mas no mais ilimitado, estando o exerccio deste
direito em consonncia com as suas finalidades econmicas e sociais e tambm
em conformidade com o estabelecido em lei especial no que tange preservao
ambiental e do patrimnio histrico e artstico (Art. 1.231).
O Art. 1.228 tambm estabelece que o proprietrio pode ser privado da
coisa, nos casos de desapropriao, por necessidade ou utilidade pblica ou interesse social, bem como no de requisio, em caso de perigo pblico iminente;
e tambm quando um imvel de extensa rea estiver na posse ininterrupta e de
boa-f, por mais de cinco anos, de considervel nmero de pessoas as quais, em
conjunto ou separadamente, tiverem realizado nele obras e servios considerados
pelo juiz de interesse social e econmico relevante.
Tal dispositivo d respaldo ao instrumento da Usucapio Especial Coletiva,
institudo pelo Art. 10 da Lei no 10.257, de 2001, o Estatuto da Cidade. Este instrumento importante na regularizao de reas maiores que 250 m2 estabelecido
pela Constituio e pelo prprio Estatuto da Cidade em seu Art. 9o, como limite
para a usucapio especial urbana; nos casos em que no for possvel individualizar
os terrenos ocupados por cada possuidor.
A instituio de Zeis permitiu tambm a flexibilizao das normas ambientais visando a regularizao de assentamentos em APPs, por meio da Resoluo
Conama no 369, de 2006. Esta resoluo admitiu a interveno ou supresso de
vegetao em APP para a regularizao fundiria de ocupaes de baixa renda
predominantemente residenciais localizadas em rea urbana declarada como Zeis
no plano diretor ou outra legislao municipal.
3.4 Avanos recentes
Em 2007, a Lei no 11.481 introduziu medidas voltadas regularizao fundiria que alteram alguns dispositivos legais que dispem sobre a regularizao, a
administrao, o aforamento e a alienao de bens imveis de domnio da Unio.
833
Sob diversas formas, como cesso ou autorizao de uso, doao, aforamento e

outros instrumentos o Servio de Patrimnio da Unio (SPU) poder regularizar
ocupaes em reas pertencentes Unio.
As regularizaes a cargo da Unio, por intermdio do SPU, podem ser
realizadas sob o regime de concesso de direito real de uso resolvel (CDRU),
previsto no Art. 7o do Decreto-Lei no 271, de 28 de fevereiro de 1967. A aplicao
deste dispositivo se d especialmente nas reas inalienveis, como os terrenos da
marinha, e acrescidos ilhas, margens de rios federais e outras reas, dispensandose o procedimento licitatrio.
Um importante dispositivo apresentado por essa lei o auto de demarcao,
pelo qual a SPU delimita, nos seus imveis, as reas ocupadas com base no levantamento da situao existente nos casos de regularizao fundiria de interesse
social. A partir deste levantamento, a rea a ser regularizada matriculada em
nome da Unio sendo registrado o auto de demarcao. A partir do registro da
rea procedida a regularizao das reas individuais por meio dos dispositivos
previstos na legislao especfica.
Em 2009 apresentam dois novos marcos legais para a regularizao fundiria
no pas. A Lei no 11.952 define critrios especficos para a destinao de terras sob
a jurisdio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra) para a
regularizao fundiria rural e urbana nos municpios dos estados da Amaznia
Legal. No que tange questo urbana nestes estados, cidades inteiras ou bairros
se desenvolveram em terras antes destinadas implementao de assentamentos
rurais da reforma agrria. Ao longo do tempo, alguns ncleos se desenvolveram
como reas urbanas, perdendo a sua vocao rural.
Nessas reas, que hoje se caracterizam como ocupaes urbanas, no s os
efetivos ocupantes no possuem ttulo de propriedade de suas moradias, como
tambm os governos locais ficam impossibilitados de executar suas polticas urbanas diante desse quadro. Sem a clareza quanto ao domnio dos imveis, as prefeituras no podem investir recursos pblicos em infraestrutura, equipamentos
comunitrios e promover suas polticas habitacionais.
A nova lei, portanto, ao permitir e facilitar a transferncia dessas reas para o
domnio do municpio com o compromisso de realizar a regularizao fundiria,
a favor dos seus efetivos ocupantes, cria um marco para propiciar a segurana
da posse fundamento do direito moradia a milhes de moradores em uma
regio em que a questo da terra um dos pontos crticos do controle ambiental.
Essa iniciativa se enquadra em uma ampla ao que busca o ordenamento
territorial da Regio Amaznica, pela ao integrada de vrios entes federais,
governos estaduais e municpios, visando reduo dos conflitos fundirios, o
desmatamento ilegal e a ocupao desordenada desse importante bioma.
834
Finalmente, em 2009 a lei que institui o programa habitacional do governo

federal, Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV), traz o primeiro marco
legal ao nvel federal que estabelece um conjunto de normas compreensivas que
trata especificamente da regularizao fundiria urbana, definindo conceitos e
procedimentos para a regularizao fundiria de assentamentos urbanos informais.
A Lei no 11.977, de 2009, basicamente composta de trs partes. O Captulo
I refere-se diretamente ao PMCMV, cujo objetivo criar uma srie de mecanismos para produo, aquisio e reforma de unidades habitacionais de interesse
social. Segundo a lei os recursos e subsdios sero destinados s famlias com renda
de at 10 salrios mnimos (SMs), com um volume de recursos na ordem de 34
bilhes de reais, distribudos em vrias linhas de subveno econmica.
O Captulo II trata do registro eletrnico de imveis, que possibilitar a
formao de um banco de dados nacional com os atos registrais praticados antes
e depois da vigncia da Lei de Registros Pblicos no 6.015/73. Tambm institui
a gratuidade do registro do primeiro imvel residencial adquirido no mbito do
PMCMV, para os beneficirios com renda familiar mensal de at trs SMs.
O Captulo III da nova lei define os conceitos, as regras, e as diretrizes para
a promoo da regularizao fundiria, buscando construir, pela primeira vez, um
marco legal adequado para enfrentar o desafio de legalizar as moradias urbanas no
pas, auxiliando a superar as atuais lacunas da legislao em vigor.
Esse captulo, em verdade, constitua parte da reformulao da Lei no 6.766,
de 1979, que trata do parcelamento do solo para fins urbanos, em discusso no
Congresso Nacional por meio do PL no 3.057, de 2000. Com a maturao do
texto referente regularizao fundiria durante as discusses do PL, o mesmo foi
agregado nova lei por ocasio da edio da MP no 459 que apresentou originalmente o PMCMV.
Entre os principais pontos da nova lei que se refere regularizao fundiria
destacam-se:

Define a regularizao fundiria como um conjunto de medidas jurdicas, urbansticas, ambientais e sociais que visa efetiva integrao dos
assentamentos informais cidade.
Reconhece que o municpio o responsvel pela regularizao fundiria em seu territrio e que ele pode disciplinar, por lei, os procedimentos de regularizao.
Estabelece que o projeto de regularizao fundiria contemple no mnimo os aspectos urbansticos, ambientais, de controle de riscos e dominiais envolvidos na regularizao plena.
835
Determina que o projeto de regularizao seja aprovado diretamente

pelo municpio, evitando complexos e demorados processos de licenciamento urbanstico e ambiental.
Estabelece que a aprovao do projeto de regularizao nos casos de

regularizao fundiria de interesse social vale como licenciamento urbanstico e ambiental, desde que o municpio tenha rgos ambientais
estruturados.
Admite a regularizao fundiria das ocupaes em APPs inseridas em

reas urbanas consolidadas, desde que estudo tcnico comprove as melhorias das condies ambientais e de habitabilidade da populao.
Permite que o poder pblico realize obras de infraestrutura antes que a

situao dominial esteja resolvida.
Procedimentos simplificados para regularizao dominial de parcelamentos implantados anteriormente a 19 de dezembro de 1979.
Criao dos instrumentos da demarcao urbanstica e legitimao da

posse, que permitem agilizar processos de usucapio quando o antigo
proprietrio no mais existe ou no se ope regularizao.
Estabelece critrios gerais para o registro da regularizao e a gratuidade

do primeiro registro da regularizao fundiria de interesse social.
A Lei no 11.977, de 2009, se constitui em importante marco legal sobre a questo da regularizao fundiria para todo o pas, em conformidade com os princpios
do Estatuto da Cidade e em defesa do direito de moradia de milhes de brasileiros.
4 INSTRUMENTOS DE REGULARIZAO FUNDIRIA E GARANTIA DA POSSE
Os marcos legais relativos regularizao fundiria expostos anteriormente, oferecem um menu extenso de instrumentos para se proceder garantia da segurana
da posse das moradias situadas em assentamentos informais ou irregulares.
As aes implementadas pelas cidades para a regularizao fundiria
contemplam extenso rol de intervenes que atuam em diversas frentes.
de entendimento geral que no bastam aes que cuidam apenas da questo
patrimonial, para garantir a posse segura das moradias, mas tambm um
conjunto de medidas urbansticas, ambientais e sociais que visam garantir tambm o pleno desenvolvimento das funes sociais da propriedade
urbana, a integrao dos assentamentos cidade formal, o resgate da cidadania dos moradores dos assentamentos e a sustentabilidade ps-regularizao
dos assentamentos e de suas populaes.
836
O quadro 1 apresenta um conjunto de medidas necessrias em um cenrio

ideal para que isso ocorra. As intervenes esto reunidas segundo as diversas
dimenses a que pertence cada ao, devendo-se ter em mente que estas possuem
vrias interfaces entre si, no se esgotando apenas no alcance do seu objetivo.
QUADRO 1
Dimenses e aes de interveno para regularizao fundiria

Dimenso
Objetivos
Ao
Jurdica
Garantir a segurana da posse e o direito de

moradia
Utilizao de instrumentos que permitem a titulao definitiva ou a concesso de direito real de uso
das reas ocupadas.
Administrativa
Criar condies para reconhecimento oficial dos

assentamentos informais irregulares
Reformulao de ndices e parmetros urbansticos

e de procedimentos de aprovao e licenciamento
dos projetos de parcelamento.
Urbanstica e
ambiental
Integrar o assentamento cidade legal e melhorar

as condies de habitabilidade do assentamento
Implantao de redes de infraestrutura;

Implantao de equipamentos pblicos;
Melhoria da acessibilidade e adequao do
sistema virio;
Qualificao dos espaos pblicos;
Controle das reas de risco;
Recuperao das reas ambientais degradadas.
Habitacional
Melhoria das condies de habitabilidade das

moradias e regularizao das moradias
Construo de novas unidades habitacionais;

Requalificao das moradias precrias existentes.
Habite-se e averbao das construes no registro
do imvel
Social
Resgate da cidadania e integrao das populaes

marginalizadas sociedade
Polticas de gnero;
Fortalecimento do capital social;
Garantia de participao e gesto urbana democrtica
Econmica
Permanncia das populaes nas reas regularizadas, gerao de emprego e renda.
Qualificao profissional;
Polticas de gerao de renda
Regularizao dos pequenos negcios e empresas.
A regularizao dominial o componente fundamental da regularizao

fundiria que garante a segurana da posse protegendo o direito de moradia dos
ocupantes e dos assentamentos informais. A seguir so apresentados os principais
dispositivos normalmente utilizados para a regularizao da propriedade das reas
ocupadas pelos assentamentos e as condies para sua utilizao.
4.1 Usucapio especial urbana individual e coletiva
As aes de usucapio s so utilizadas quando esto configurados direitos reais

dos moradores aquisio dos lotes, sendo que s aplicam s reas particulares.
O seu uso indicado nos casos de ocupao ou posse de terrenos privados para
uso como moradia pelo prazo mnimo de cinco anos, de forma mansa e pacfica
e sem oposio do proprietrio. No caso de usucapio individual exige-se que o
terreno tenha no mximo 250 m nas reas urbanas, enquanto na forma coletiva
no h esse limite. No entanto, para ambos os casos os beneficirios no podem
ser proprietrios de outro imvel, urbano ou rural.
837
A modalidade de usucapio especial urbana foi criada pelo Art. 183 da

Constituio Federal enquanto o Estatuto da Cidade previu que a usucapio
especial urbana poderia ser reconhecida tanto da forma individual, quanto na
forma coletiva ,isto , quando uma rea ocupada por vrias pessoas ou famlias
no sendo possvel identificar as posses individualmente.
Por meio de sentena judicial, a usucapio passa para quem detm a posse
do imvel, nas condies que a lei estabelece o domnio pleno da propriedade. No
caso da usucapio coletiva institudo um condomnio no qual cada possuidor
deter uma frao ideal da gleba. O condomnio poder ser extinto posteriormente quando o projeto de regularizao definir as unidades individuais, que
sero tituladas separadamente.
4.2 Concesso especial de uso para fins de moradia
A CF/88 proibiu que a usucapio, sob qualquer modalidade, pudesse ser aplicada nas ocupaes localizadas em reas pblicas. Para esses casos, a Constituio
previu a possibilidade de concesso, onde no h a transferncia do domnio
pleno da rea, apenas o direito real de uso da rea. A Cuem, disciplinada pela
MP no 2.220, de 2001, se aplica para a regularizao fundiria em reas pblicas
urbanas, da Unio, estados, municpios e Distrito Federal.
Para a sua aplicao valem os critrios utilizados para a usucapio, ou seja, a posse
de forma mansa e pacfica, ininterrupta, por cinco anos anteriores data de 30 de junho
de 2001 e que o beneficirio da concesso no seja proprietrio ou concessionrio de
outro imvel urbano ou rural. Tambm pode ser concedida na forma individual (terrenos de at 250 m) ou coletiva, desde que cada frao ideal no seja superior a 250 m2.
A Cuem gratuita e deve ser requerida administrao pblica por via administrativa, que tem o prazo de at um ano para conced-la. Em caso de resposta negativa ou de omisso, deve ser requerida em juzo. Como direito real, o ttulo de Cuem
pode ser registrado no cartrio de registro de imveis, podendo ser transferida pela
cadeia sucessria ou por herana, pode ser vendida ou doada, e pode ser oferecida
como garantia para financiamentos habitacionais (Lei Federal no 11.481, de 2007).
4.3 Concesso de direito real de uso
A CDRU possibilita que o proprietrio de um imvel (pblico ou privado)

transfira o domnio til deste a um terceiro interessado. Trata-se de direito
real sobre coisa alheia, em que o proprietrio outorga por meio de contrato
gratuito ou oneroso, o direito para que terceiros usem o seu imvel por prazo
determinado ou indeterminado, da forma estipulada no contrato. O direito
assim concedido resolvel, tanto pelo descumprimento das condies contratuais quanto pelo decurso do prazo.
838
Originalmente a concesso de uso de terrenos pblicos ou privados foi instituda pelo Decreto-Lei no 271, de 1967, sendo alterada para fins de regularizao
fundiria em reas pblicas pela Lei no 11.481, de 2007. No caso de cesso pelo
poder pblico, a outorga do direito pode ser feita por meio de termo administrativo que dever ser lavrado nos termos previstos na legislao.
O Estatuto da Cidade tambm revitalizou este instrumento ao estabelecer,
em seu Art. 48, que quando utilizados pelo poder pblico em programas para fins
habitacionais de interesse social, os contratos de CDRU tero carter de escritura
pblica e constituiro ttulo de aceitao obrigatria para financiamentos habitacionais, desde que registrados no cartrio de registro de imveis. A Lei no 11.481,
de 2007, consolidou a possibilidade de utilizao da CDRU como garantia para
financiamentos habitacionais.
4.4 Direito de superfcie
O direito de superfcie foi includo no conjunto de instrumentos de regularizao

fundiria do Estatuto da Cidade (Arts. 21 a 24) e previsto em ttulo especifico no
Cdigo Civil (Arts. 1.369 a 1.377).
Trata-se de um direito real em que o proprietrio do imvel cede, a ttulo
oneroso ou gratuito, por tempo determinado ou indeterminado, o direito de uso
do solo, subsolo e espao areo do terreno a um superficirio. Este direito pode ser
transferido a terceiros, respeitadas as estipulaes contratuais, pela cadeia sucessria ou por herana.
O contrato deve ser feito por escritura pblica registrada no cartrio de
registro de imveis. Pode ser dado em garantia, para fins de financiamentos habitacionais, desde que respeitado o seu prazo de vigncia. A extino do contrato
dever ser averbada no registro imobilirio, voltando ao proprietrio o domnio
pleno sobre o imvel.
4.5 Alienao e doao
A alienao e a doao dos bens pblicos imveis s so admitidas para os bens

que integram a categoria dos bens dominicais. Assim, para fins de regularizao
fundiria se a rea pblica ocupada pelo assentamento estiver afetada a um determinado uso, por exemplo, uma rea de uso comum do povo (como so as praas
e ruas), necessria a aprovao de lei de desafetao da rea.
Alm disso, a Lei de Licitaes (Lei Federal no 8.666, de 1.993, Art. 17)
exige autorizao legislativa para a doao ou alienao de imveis pblicos,
alm de avaliao prvia. Em 2007, a alterao implementada pela Lei no 11.481
dispensou a exigncia de licitao para alienao, doao, concesso de direito
real de uso, aforamento, locao ou permisso de uso para imveis utilizados
839
no mbito de programas habitacionais ou de regularizao fundiria de interesse

social desenvolvidos pela administrao pblica.
4.5 Adjudicao compulsria
Aplica-se quando o morador possui documento que comprova que adquiriu e pagou
pelo imvel, mas no possui a sua escritura. A partir desta comprovao proposta
ao judicial e o juiz decide pela adjudicao compulsria e o registro do imvel em
nome do comprador. A adjudicao s pode ser registrada se o imvel adquirido for
regular, isto , se previamente existir matrcula ou transcrio em nome do vendedor.
4.6 Aforamento enfiteuse
A enfiteuse um instituto jurdico de origem portuguesa, que possibilita que

se estabelea uma separao, no direito de propriedade, entre o domnio ou a
propriedade indireta, e o uso, gozo e fruio ou a propriedade direta. Aquele
que usa o imvel (quem detm a propriedade direta) paga urna taxa o foro ao
senhorio (quem detm o domnio), de onde vem o termo aforamento.
O novo Cdigo Civil retirou esta figura do direito civil, mas a manteve na
esfera do direito pblico. Na regularizao fundiria em terrenos de marinha,
a Secretaria do Patrimnio da Unio (SPU), rgo responsvel pela gesto do
patrimnio da Unio, utiliza o aforamento visando manter o domnio sobre as
reas, consideradas de segurana nacional ou de interesse estratgico.
Pode ser rescindido, no caso de interesse pblico, desde que indenize as
benfeitorias, ao fim do prazo contratual, ou quando no forem cumpridas as clusulas do contrato. O aforamento passvel de alienao e transmisso, inclusive
por morte (herana) e penhor das benfeitorias edificadas.
4.7 Inscrio de ocupao
Aplicvel especificamente a imveis da Unio, a figura da ocupao foi criada

pela Lei no 9.636, de 1998 visando regularizao dos imveis e o cadastramento
das ocupaes em reas da Unio. A ocupao uma situao temporria, at
que a SPU regularize a rea atravs de algum dos instrumentos disponveis.
A inscrio de ocupao ato administrativo precrio outorgado pela administrao, podendo ser revogado a qualquer tempo, que pressupe o efetivo aproveitamento do terreno pelo ocupante, nos termos do regulamento.
A Unio cobra uma taxa de ocupao que calculada sobre o valor do imvel. Os ocupantes at junho de 1997 podem exercer o direito de preferncia na
compra do imvel, caso a Unio venha a oferecer esta possibilidade. As pessoas
carentes so dispensadas das taxas de ocupao.
840
4.8 Auto de demarcao
Criada pela Lei no 11.841, de 2007, nos Arts. 18-A a 18-F a demarcao de
terrenos para regularizao fundiria de interesse social se aplica regularizao
de ocupaes em parte de imveis da Unio. Por este instrumento a Unio poder
lavrar auto de demarcao nos seus imveis, com base no levantamento da situao da rea a ser regularizada.
O auto de demarcao instrudo com uma srie de documentos que delimitam e descrevem a rea a ser regularizada e comprova que a rea pertence ao
patrimnio da Unio, indicando o Registro Imobilirio Patrimonial (RIP) e o
responsvel pelo imvel.
Inexistindo matrcula ou transcrio anterior na rea a ser regularizada e
estando a documentao em ordem, o oficial do registro de imveis abre matrcula
do imvel em nome da Unio e registra o auto de demarcao. Aps o registro do
auto de demarcao, a administrao proceder emisso dos ttulos de concesso
ou doao aos ocupantes em conformidade com os casos previstos em lei.
4.9 Zonas especiais de interesse social
As Zeis so includas pelo Estatuto da Cidade como instrumentos de implementao da poltica urbana no Art. 4o, Inciso V, alnea f, mas, no entanto, no foram
detalhadas no corpo da lei. Talvez esse detalhamento no tenha sido includo
devido as diferentes formas de uso permitidas pelo uso de Zeis para a regularizao fundiria de assentamentos informais e para a implementao de polticas
habitacionais de interesse social podendo, cada municpio, formatar o instrumento conforme suas necessidades.
O instrumento se utiliza, como qualquer outra forma de zoneamento
utilizado no planejamento urbano, da definio de padres de uso e ocupao do solo. No entanto, a sua especificidade est no fato de que no mbito
da regularizao fundiria o zoneamento especial se destina para garantir o
direito de moradia das populaes que ocupam de forma irregular reas que,
pelo zoneamento original, estavam destinadas para outros fins ou utilizavam
outros parmetros de ocupao.
Diferentemente dos instrumentos vistos anteriormente, que atuam na esfera
jurdica na legalizao da posse, este instrumento atua na esfera urbanstica e
se destina a reconhecer um parcelamento do solo existente, assumindo as suas
peculiaridades. Dessa forma, a instituio de um zoneamento especial, admite a
flexibilizao das diversas normas que disciplina o uso e a ocupao do solo para a
cidade em geral adotando parmetros urbansticos diferenciados, de acordo com
o contexto da ocupao real.
841
A partir do reconhecimento da ocupao de assentamentos produzidos

por fora da necessidade das populaes de baixa renda excludas dos mercados
habitacionais formais, na maioria das vezes em desconformidade com as normas
vigentes, estas reas podem ser reintegradas cidade e a partir do seu registro os
ocupantes podem ter os seus direitos de moradia tambm reconhecidos.
4.10 Demarcao urbanstica e legitimao de posse
A Lei no 11.977, de 2009, que no seu Captulo III, Arts. 46 a 68, traz conceitos,
regras e diretrizes para a promoo da regularizao fundiria a nvel nacional,
buscando construir o primeiro marco legal para enfrentar o desafio de legalizar as
moradias urbanas no pas. A referida lei apresenta, ento, dois novos instrumentos destinados a agilizar a regularizao fundiria de interesse social instituindo a
demarcao urbanstica e a legitimao de posse.
A demarcao urbanstica definida como um procedimento administrativo pelo qual o poder pblico, no mbito da regularizao fundiria de interesse
social, demarca imvel de domnio pblico ou privado, definindo seus os limites,
a rea, a localizao e as confrontantes com a finalidade de identificar seus ocupantes e qualificar a natureza e o tempo das respectivas posses.
A legitimao de posse o ato do poder pblico destinado a conferir ttulo
de reconhecimento de posse de imvel objeto de demarcao urbanstica, com a
identificao do ocupante e do tempo e natureza da posse.
A aplicao desses instrumentos se d quando o poder pblico responsvel pela regularizao fundiria de interesse social lavra auto de demarcao
urbanstica, com base no levantamento da situao da rea a ser regularizada e
na caracterizao da ocupao. As peas que compem o auto de demarcao
urbanstica so encaminhadas ao registro de imveis, devendo o oficial do
registro proceder s buscas para identificao do proprietrio da rea a ser
regularizada e de matrculas ou transcries que a tenham por objeto.
A partir da notificao do proprietrio e da sua no manifestao, e da
no impugnao da demarcao pelos confrontantes, o oficial proceder
averbao do auto de demarcao na matrcula do imvel. Aps a averbao,
o poder pblico dever elaborar o projeto de regularizao fundiria, submetendo o parcelamento dele decorrente a registro.
Uma vez registrado o parcelamento o poder pblico conceder ttulo de
legitimao de posse aos ocupantes cadastrados. Sem prejuzo dos direitos decorrentes da posse exercida anteriormente, o detentor do ttulo de legitimao de
posse, aps cinco anos de seu registro, poder requerer ao oficial de registro de
imveis a converso desse ttulo em registro de propriedade, tendo em vista sua
aquisio por usucapio, nos termos do Art. 183 da Constituio Federal.
842
A demarcao urbanstica e a legitimao de posse so instrumentos inovadores na regularizao fundiria, pois criam um rito sumrio administrativo para
a consolidao do direito de moradia de ocupaes informais de baixa renda nas
reas em que no existem bices para a regularizao. A no judicializao do
reconhecimento desse direito, como na usucapio especial urbana, permite maior
agilidade na conduo da regularizao evitando conflitos e problemas decorrentes da demora da expedio das sentenas de usucapio.
Finalmente, cabe afirmar que a misso no se encerra ao fim da regularizao fundiria na concesso dos ttulos de propriedade aos moradores. Para que
as aes sejam efetivas no tempo e para que se garanta a sustentabilidade dos
assentamentos regularizados, estratgias de ao ps-regularizao e de monitoramento so fundamentais. Nesse sentido, o estado deve se manter presente nessas
reas, dando continuidade s aes e polticas implementadas, especialmente as
de cunho social, deve garantir a continuidade e a qualidade dos servios urbanos
oferecidos, uma vez que, devido s prprias condies do assentamento isso exige
formas especiais de fornecimento e manuteno destes, monitoramento das reas
que oferecem risco populao e das reas de preservao permanente, coibindo
novas ocupaes destas.
5 AS POLTICAS PARA A REGULARIZAO FUNDIRIA URBANA NO BRASIL
O enfrentamento da questo da regularizao fundiria no Brasil tem sido

conduzido com muitas dificuldades por prefeituras, governos estaduais e
representantes de diversas entidades pblicas. Essas dificuldades decorrem
desde da falta de recursos materiais e tcnicos por parte das prefeituras para
conduzir as aes de regularizao fundiria, at dificuldades impostas pela
prpria legislao que, mesmo oferecendo diversos instrumentos que garantem o direito de moradia e permitem a regularizao dos assentamentos informais, ainda omissa em vrios aspectos e cria entraves em outros.
Decorrente da reivindicao dos movimentos que discutem a reforma
urbana e a ampliao do acesso a terra urbanizada para a populao de
baixa renda foi criado em 2003 o MCidades que, entre outras aes, est
encarregado de apoiar aes de regularizao fundiria em reas urbanas no
pas. A atuao do MCidades se d por meio do Programa de Urbanizao,
Regularizao e Integrao de Assentamentos Precrios (UAP), centralizado
na Secretaria Nacional de Habitao (SNH).
Esse programa destina-se a apoiar estados, Distrito Federal e municpios nas
intervenes em reas de assentamentos precrios visando promoo da regularizao fundiria e da melhoria das condies de segurana, salubridade e habitabilidade
da populao neles localizada. Promove por meio da execuo de aes integradas
843
de habitao, saneamento ambiental e incluso social a permanncia da populao

no local dos assentamentos ou a relocao das populaes em reas em situaes de
risco, utilizando recursos do Oramento Geral da Unio (OGU), da unidade oramentria do Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), acrescidos
das contrapartidas obrigatrias de estados, municpios e Distrito Federal.
Deve-se mencionar que anteriormente ao UAP-FNHIS, aes de regularizao fundiria foram implementadas pelo Programa Habitar-Brasil (HBB)/Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID), criado em 1999. O HBB aplicou
recursos da Unio, financiados pelo BID em aes contratadas em dois subprogramas: Desenvolvimento Institucional dos Municpios (DI); e Urbanizao de
Assentamentos Subnormais (UAS). Neste ltimo, que tratava da implantao e
execuo de projetos integrados para a urbanizao de assentamentos subnormais, a regularizao fundiria foi um item obrigatrio.
Os resultados alcanados pelo HBB ainda esto em avaliao, mas se sabe
que muitas das obras previstas pelo programa para a urbanizao dos assentamentos precrios enfrentaram problemas devido questo fundiria. Alm disso,
poucos contratos conseguiram completar a regularizao fundiria das moradias
por meio do registro definitivo dos ttulos.
Outras aes de regularizao fundiria tambm so implementadas pela
Secretaria do Patrimnio da Unio sobre as ocupaes incidentes em reas pblicas
de domnio da Unio. Em muitas dessas reas no possvel conceder ttulos de
propriedade, mas apenas a CDRU, uma vez que muitas delas so reas inalienveis.2
A SPU possui legislao prpria, a Lei no 11.481, de 2007, que define diversos instrumentos alm da CDRU para viabilizar a regularizao fundiria nessas
reas. A SPU tem atuado principalmente na regularizao fundiria de reas ocupadas por populao quilombola, ribeirinha e tradicional, mas tambm atua na
regularizao de reas da Unio ocupadas por outras populaes.
5.1 O Programa Papel Passado
Embora centralizado na SNH do MCidades, o UAP-FNHIS possui duas aes

coordenadas pela Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU): apoio
preveno de riscos em assentamentos precrios e apoio regularizao fundiria
sustentvel de assentamentos informais em reas urbanas.
2. So reas da Unio aquelas previstas no Art. 20 da Constituio Federal, entre as quais os lagos, rios e quaisquer
correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limtrofes com outros pases; as praias martimas; as ilhas ocenicas e as costeiras,
excludas, destas, as que contenham a sede de municpios, exceto aquelas reas afetadas ao servio pblico e a unidade ambiental federal, os terrenos de marinha e seus acrescidos. Muitas dessas reas no so passveis de alienao,
sendo utilizados outros instrumentos para a regularizao fundiria das ocupaes.
844
A ao de apoio regularizao fundiria sustentvel de assentamentos

informais em reas urbanas, tambm chamado de Programa Papel Passado,
tem como objetivo geral apoiar estados, municpios, o Distrito Federal, entidades civis sem fins lucrativos e defensorias pblicas da Unio, dos estados,
do Distrito Federal e dos Territrios a implementar atividades de regularizao fundiria de assentamentos urbanos informais. Tem como objetivo
especfico prover apoio tcnico, capacitar agentes pblicos e dar apoio financeiro por meio da transferncia de recursos OGU para elaborao de planos
municipais de regularizao fundiria e implementao de programas e aes
especficas de regularizao fundiria sustentvel, visando ampliar o acesso
da populao de baixa renda terra regularizada e urbanizada.
Diferentemente de aes de regularizao fundiria implementadas em
outros pases da Amrica Latina como o Mxico, a Colmbia ou o Peru,
por exemplo, em que o governo central atua diretamente na regularizao
fundiria, no Brasil a atuao do MCidades descentralizada. No mbito do
pacto federativo brasileiro o municpio o ente que possui a atribuio de
executar as polticas de alcance local, em que a poltica urbana est inserida.
Sendo assim, a esfera federal atua apenas no apoio e na complementao da
ao municipal, atrelada a ideia da cooperao entre os entes federados.
Tal fato um fator de dificuldade na implementao das aes de
regularizao uma vez que esbarra na falta de capacidade tcnica e financeira dos municpios. Na maior parte das vezes, a ao do governo federal
no pode se estender por sobre a autoridade municipal, substituindo o
poder local na implementao das polticas de gesto do seu territrio, sem
um embasamento legal que legitime tal ao. Mesmo assim, o MCidades
constantemente cobrado no sentido de assumir mais diretamente algumas
atribuies de competncia das municipalidades. No entanto, mesmo que
desejasse ter uma ao mais direta, o Ministrio esbarra na sua falta de
estrutura. Diferentemente de outros rgos da administrao pblica direta,
ele no conta com unidades descentralizadas no que tange regularizao
fundiria, o que dificulta um apoio mais direto na ponta, especialmente aos
municpios mais carentes.
Por tal motivo, os contratos de repasse do Programa Papel Passado,
so operados pela Caixa Econmica Federal (CEF), que contratada no s
para liberar os recursos destinados aos municpios, mas tambm para avaliar
tecnicamente os produtos encaminhados pelos municpios. Outra forma
que o Ministrio encontrou para contornar essas dificuldades foi a celebrao de convnios com os estados, uma vez que estes esto mais capacitados
para prestar o apoio direto aos municpios.
845
Em que pese grande carncia tcnica e de recursos dos municpios, e na

ausncia de uma poltica nacional de regularizao fundiria unificada, em que a
regularizao fundiria se encontra dividida e sobreposta entre diferentes rgos
do governo federal e entre secretarias do prprio MCidades, o papel deste se
define apenas na prestao de apoio aos municpios. Tal no poderia deixar de ser,
considerando que um dos objetivos das polticas implementadas pelo Ministrio
recai sobre a capacitao dos poderes locais, por meio de aes de apoio tcnico
e de capacitao direta das equipes locais, para a implementao de suas prprias
polticas de desenvolvimento urbano e gesto do territrio.
Desde a sua criao at 2009, o MCidades destinou pouco mais de 50
milhes de reais do OGU para municpios, Estados, defensorias pblicas e entidades da sociedade civil para o desenvolvimento de aes de regularizao fundiria
por meio de contratos de repasse do Programa Papel Passado, operado pela CEF.
Este montante de recursos representou apenas 0,6% da dotao oramentria
empenhada no mesmo perodo ao Programa de Urbanizao, Regularizao e
Integrao de Assentamentos Precrios ao qual est vinculado.
A maior parte das aes apoiadas pelo programa, ou quase 60% delas se destinaram implementao de medidas tcnicas, administrativas e/ou jurdicas necessrias
efetivao da regularizao patrimonial das moradias. Outras atividades tambm apoiadas com o repasse direto de recursos foram: elaborao de projetos de regularizao fundiria, formulao ou implementao de programas e planos de regularizao fundiria,
identificao de reas, mapeamento, levantamento e cadastramento de moradores.
O monitoramento do Programa Papel Passado indica, ainda, que foram
beneficiados diretamente com recursos 143 municpios em 25 estados da
Federao, para atuao em 624 assentamentos. Nesses assentamentos, foram
atendidas cerca de 277 mil famlias que tiveram o processo de regularizao de
suas moradias iniciado, tendo sido concedidos 49,5 mil ttulos. Destes, foram
registrados apenas 25,4 mil ttulos, ou seja, cerca de 51% dos ttulos emitidos.
Esses nmeros dizem respeito aos contratos ativos ou concludos. importante destacar que o nmero de municpios apoiados maior do que o informado,
mas, mesmo contando com recursos do programa, muitos no conseguiram executar as aes de regularizao at o fim, tendo os seus contratos cancelados.
Os motivos da no execuo dos contratos podem ser atribudos aos fatores
j relacionados anteriormente como a deficincia da capacidade tcnica das equipes
locais, e tambm as dificuldades operacionais, desinteresse da continuidade das aes
quando da mudana de governos, problemas jurdicos que paralisaram as aes,
entraves nos cartrios de imveis para o registro dos ttulos e outros problemas. Outro
aspecto que tem dificultado o registro dos ttulos o seu alto custo para famlias de
baixa renda ou para municpios pequenos, que no conseguem arcar com os mesmos.
846
O MCidades tambm monitora, as aes de regularizao fundiria urbana

desenvolvidas no pas pelos estados e municpios, mas no apoiadas diretamente
pelo Programa Papel Passado. Uma dificuldade que se coloca nesse monitoramento o acesso s informaes dos estados e municpios, nas aes no apoiadas
diretamente pelo Ministrio. Dessa forma, a implementao de um monitoramento das aes de regularizao fundiria no pas que seja confivel fundamental para avaliar a efetividade das polticas implementadas pelo governo federal e
demais entes da Federao, associaes e organizaes no governamentais.
Assim, considerando os nmeros reunidos pelo MCidades que totalizam as
informaes disponveis para as aes diretas e indiretas de regularizao fundiria no Brasil, temos que at 2009 cerca de 472 municpios no pas desenvolveram
aes de regularizao fundiria em reas urbanas, atendendo cerca de 1,7 milho
de famlias em 2,6 mil assentamentos informais. Como resultado, cerca de 370
mil ttulos foram concedidos, sendo que 137 mil foram registrados nos cartrios
de registro de imveis, ou apenas 37% dos ttulos emitidos.
Se tomarmos por base os dados da Pesquisa do Perfil dos Municpios
Brasileiros de 2008, realizada pelo IBGE, os nmeros apresentados pelo programa ainda esto aqum da real necessidade de regularizao fundiria no pas.
Segundo a pesquisa do IBGE, cerca de 3.329 municpios informaram possuir favelas ou loteamentos irregulares. Desses, cerca de 861 so de municpios
que possuem mais de 20 mil habitantes em reas urbanas e 214 com cidades com
mais de 100 mil moradores. A grande maioria de municpios com problemas
fundirios so de municpios pequenos, que no possuem muitas vezes recursos
para desenvolver aes de regularizao.
Apesar da questo da regularizao fundiria estar cada vez mais presente nas
agendas municipais, ainda so poucos os municpios que promovem aes continuadas nessa rea. A grfico 2 mostra que apenas 27% dos municpios com favelas ou
loteamentos irregulares, ou ambos, desenvolvem aes de regularizao fundiria.
Essa proporo reduzida quando avaliado se estas aes tm suporte em
legislaes municipais de regularizao fundiria ou de programas destinados a
atacar essa questo de forma continuada. A proporo da existncia de leis especficas ou programas de regularizao cai, respectivamente para 20% e 14,4% na
totalidade dos municpios com problemas fundirios.
Embora as aes de regularizao fundiria aumente nos centros urbanos
mais desenvolvidos do pas, em que a informalidade da ocupao do territrio
mais crtica, o mesmo padro se repete, ou seja, falta legislao especfica que d
suporte s aes de regularizao e de programas estruturados de regularizao
fundiria, como mostrado no grfico 2.
847
GRFICO 2
Proporo dos municpios com aes de regularizao fundiria

(Em %)
Fonte: Perfil dos Municpios Brasileiros 2008/IBGE.
Esta constatao talvez explique um pouco a reduzida quantidade de ttulos

efetivamente registrados em cartrio, uma vez que esse registro depende de um
conjunto de normas de mbito nacional e local que regulem desde o processo de
regularizao fundiria, a aprovao dos parcelamentos oriundos da regularizao
e o seu licenciamento ambiental e, finalmente, a resoluo de questes registrrias
vinculadas regularizao. A falta de leis que regulamentem o processo de regularizao fundiria localmente tambm deixa espao para que especificidades locais
possam servir de pretexto para se levantar dvidas sobre a legitimidade das aes
de regularizao, travando todo o processo conforme os interesses locais em jogo.
Da a importncia da Lei no 11.977, aprovada em 2009, que definiu o primeiro marco legal nacional para a regularizao fundiria urbana, estabelecendo,
mesmo que de maneira geral, os papis dos agentes participantes, os princpios,
as regras e os procedimentos que orientam e do suporte s aes de regularizao
fundiria nas cidades.
848
6.1 Perspectivas de evoluo e desafios
fato que muito j se avanou na construo de mecanismos para viabilizar a

regularizao fundiria e garantir o direito constitucional de moradia a milhes
de brasileiros. No entanto, dada a complexidade do processo de regularizao
que envolve diversos procedimentos em diversas reas e da prpria diversidade
do fenmeno da informalidade, muito ainda tem que ser feito para alterar o atual
cenrio de informalidade.
No que tange legislao federal duas questes se colocam como de necessria alterao. Em primeiro lugar h que se definir um conjunto de normas
ambientais que se apliquem especificamente questo ambiental urbana, resolvendo omisses e sobreposies de leis que, no tendo sido pensadas para as reas
urbanas, so nelas aplicadas desconsiderando as particularidades e as funes
ambientais desempenhadas pelos espaos naturais nas cidades.
Nesse sentido, um dos itens que merece destaque da pauta de reviso
da legislao federal a considerao da questo ambiental urbana em suas
especificidades e o papel das APPs nas reas urbanas consolidadas na reviso do Cdigo Florestal, Lei n o 4.771, de 1965. 3 Deve-se considerar que o
papel das APPs nas reas urbanas diferente daquele desempenhado nas
reas rurais, sendo importante compatibilizar, nos processos de regularizao fundiria, a garantia do direito de moradia com o direito a um meio
ambiente sustentvel.
Um segundo ponto que merece ateno a reviso da lei de registros pblicos, a Lei no 6.015, de 1973, no que tange ao registro imobilirio. Embora vrios
dispositivos tenham garantido gratuidades e descontos no registro de imveis
decorrentes de programas habitacionais e da regularizao fundiria de interesse
social, e simplificado alguns procedimentos para o registro de imveis, algumas
lacunas e conflitos ainda persistem.
A exigncia de peas tcnicas complexas para o registro da regularizao
fundiria por parte do Poder Judicirio Estadual, que quem define os procedimentos a serem seguidos pelos cartrios, tem gerado entraves intransponveis para
o registro. importante que se considere o interesse social da regularizao fundiria e se elimine dispositivos e exigncias que so incuas para garantir maior
segurana nas transaes imobilirias que muitas vezes, de fato, impedem registro.
3. Atualmente, o Cdigo Florestal Brasileiro encontra-se em reviso no Congresso Nacional por meio do PL no 1.876, de
1999. A este projeto foram apensados diversos outros que tratam da questo das APPs, reserva legal, do licenciamento
e da gesto ambiental urbana.
849
Os altos preos muitas vezes cobrados de custas e emolumentos no registro

da regularizao fundiria tm impedido o registro dos ttulos concedidos a famlias de baixa renda. Em muitos casos tambm prefeituras de cidades pequenas
no tm como arcar com esses custos. H de se compatibilizar a necessidade de se
conceder descontos ou mesmo a gratuidade dos registros considerando a urgncia
de garantir o direito de moradia nos assentamentos informais, com a necessidade
de manter o equilbrio financeiro da prestao dos servios notariais em cartrios.
Muitos dos avanos alcanados na regularizao fundiria no pas decorrem
da criao do MCidades e da sua atuao na remoo de obstculos jurdicos e
da formulao de aes direcionadas para a resoluo desse passivo nas cidades
brasileiras. No entanto, uma questo que se coloca a necessidade de se definir
claramente os papis dos vrios rgos envolvidos na regularizao fundiria, sem
sobreposies ou atuaes concorrentes. A criao de unidades descentralizadas
do MCidades, ou mesmo uma estrutura autrquica com autonomia de recursos
e com unidades descentralizadas deve ser considerada para melhorar o apoio aos
municpios nas diversas reas de atuao do ministrio.
Nesse sentido, na prpria estruturao das aes do MCidades deve ser
avaliada, sendo importante considerar que, no s a regularizao fundiria,
mas tambm a questo do planejamento e gesto das cidades devem ter um tratamento estratgico, uma vez que as aes vinculadas a estas questes afetam
as demais reas de atuao do Ministrio, isto , a mobilidade urbana, o saneamento e a habitao. importante que as polticas dessas reas se articulem
com a agenda do Ministrio na construo de cidades sustentveis e socialmente
inclusivas, inclusive para no esbarrem, na sua execuo, em entraves gerados pela
irregularidade fundiria.
Na esfera municipal desejvel a construo de leis especficas de regularizao fundiria, que incorpore os avanos alcanados pela legislao federal
adequando-os s especificidades locais e s determinaes do plano diretor local.
No entanto, importante que no ocorra o mesmo que aconteceu por ocasio
da edio da Lei de Parcelamento do Solo em 1979, quando muitos municpios
criaram leis de parcelamento por vezes mais restritivas e exigentes que a prpria
lei federal, um dos fatores que pode ter contribudo para o aumento da irregularidade fundiria.
Finalmente, vale ressaltar que alm de se criar um marco legal adequado
para a regularizao fundiria nas esferas federal e municipal, a necessidade de
se ampliar o acesso terra urbanizada e ao mercado habitacional formal pelas
famlias de baixa renda condio fundamental para que as cidades brasileiras
reduzam o seu grau de informalidade. Incentivos ao aumento da oferta de moradia para os segmentos de baixa renda, melhoria da renda e das condies de
850
financiamento para as famlias de baixa renda, implementao de instrumentos

de recuperao das mais-valias de modo a regular o preo do solo nas reas urbanas, por exemplo, so os grandes desafios da agenda de desenvolvimento urbano
do pas que os governos no podem se furtar de enfrentar.
Alm disso, a efetividade das aes de regularizao fundiria passa tambm
pela continuidade das polticas formuladas em nvel federal e local, que devem
ser ampliadas e melhoradas constantemente. Nesse sentido, a formulao dessas
polticas e a sua implementao dependem no s da disponibilidade de recursos
materiais, equipes tcnicas capacitadas, mas tambm de um arcabouo jurdico
adequado, sistemas de informao estruturados que permitam a constante avaliao das aes so partes fundamentais da capacidade de gesto dos governos.
851
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CAPTULO 24
USO DOS INSTRUMENTOS TRIBUTRIOS E DOS INSTITUDOS

PELO ESTATUTO DA CIDADE PARA FINANCIAMENTO DA
POLTICA URBANA
1 INTRODUO
O processo de urbanizao e crescimento demogrfico brasileiro tem ocasionado

um inchao das metrpoles brasileiras e uma segregao espacial visvel, onde
coexistem ncleos de imveis legais, que obedecem ao plano diretor e as demais
leis de ordenamento urbano e a cidade informal e invisvel a administrao local.
Logo h uma dualidade no espao urbano, o qual se pode chamar aqui de cidade
legal e cidade ilegal. Na cidade legal, as propriedades contam com uma proteo
ao direito de propriedade, aproveitando-se do processo de valorizao imobiliria, j que nessa parte da cidade em que se concentra o investimento pblico,
gerando mais valias fundirias1 com baixa ou nula tributao. Nesse contexto,
a cidade ilegal cresce mais rapidamente e se distancia cada vez mais da cidade
legal. A cidade ilegal formada por um conjunto de habitaes adensadas, sem
nenhuma referncia legal aos aspectos construtivos e sem a preocupao com a
densidade, luminosidade, acesso aos servios pblicos, mobilidade e ao impacto
na vizinhana. Geralmente ocorrem em reas no interessantes do ponto de vista
imobilirio ou em zonas no permitidas para a construo pela legislao municipal. Predomina o ponto de vista individual nas construes e loteamentos, que
costuma ser realizado pelo prprio morador autoconstruo, como tambm por
loteadores ilegais, que tambm costumam monopolizar determinados servios
oferecidos nessas localidades, as vezes de maneira compulsria.
Em muitas cidades, o que tem ocorrido uma menor oferta de imveis legalizados aliados ao pouco crdito para as classes mais pobres, gerando o crescimento
dos imveis ilegais que deterioram, em muito, o ambiente coletivo das cidades, j
que no obedecem a nenhum tipo de regra urbana, sendo predominante apenas o
bem-estar privado. A questo da mobilidade urbana tambm um aspecto crucial
no processo de construo da urbe, pois a falta de uma poltica pblica eficiente e
abrangente implica um transporte sem eficincia e de sobremaneira oneroso para
1. Segundo Furtado e Smolka (2001), mais valias fundirias a apropriao individual da valorizao imobiliria
gerada por ato pblico, seja realizao de obras pblicas, seja alterao na legislao urbanstica.
854
a populao, o que resulta em um aumento da densidade habitacional em bolses

de pobreza prximos aos setores de servios, empregos e diverses que o municpio oferece e concentra, e que esto localizados em sua zona legal. A diviso entre
cidade legal e cidade ilegal tambm ocorre entre municpios, onde o municpio
metrpole concentra toda a rede de servios e empregos e os municpios perifricos ao redor muitas vezes se constituem em verdadeiras cidades dormitrios,
possuindo populao com baixa renda e com alta demanda por servios pblicos.
A Constituio Federal de 1988 (CF/88) derrogou ao ente municipal o
papel de regular a poltica urbana das cidades. Apesar da grande responsabilidade
dos municpios, a CF/88 procurou premi-los com uma ampla fonte de receitas,
em que se destacam o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), imposto
direto inserido sobre imveis localizado na zona urbana, o Imposto sobre Servios
de Qualquer Natureza (ISS-QN), imposto indireto que incide sobre a prestao de servios. Alm deles, existe o Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
(ITBI), as taxas urbanas, as contribuies econmicas e a contribuio de melhoria. A CF/88 no apenas incentivou arrecadao prpria municipal, mas tambm
ampliou o sistema de transferncias intergovernamentais da Constituio Federal
de 1967. Com perfil redistributivo e para reduzir as disparidades entre os municpios, reforou o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), composto por
impostos federais, que tem critrios que beneficiam, sobretudo, os municpios
com maior populao e menor renda per capita. Por outro lado, desvinculando o
sistema de transferncias intergovernamentais de um papel completamente distributivo, aumentou a quota parte do Imposto sobre Circulao de Mercadorias
e Servios (ICMS), que passou a transferir 25% da arrecadao do imposto estadual ao municpio onde houve o fato gerador do imposto. Alm disso, h as
transferncias intergovernamentais vinculadas sade e educao e s diversas
formas de convnios celebrados entre Unio, estados e municpios.
Perante todos os problemas urbanos elucidados e todos os mecanismos
regulatrios, tributrios e de transferncias intergovernamentais permitidos pela
CF/88, esses instrumentos deveriam estar sendo utilizados ao seu mximo pelos
municpios, mas tal fato no corresponde realidade. A prpria opinio pblica,
em sua maioria, no enxerga como positiva o maior papel do municpio na
poltica urbana e na tributao, pois o direito ilimitado a propriedade privada
algo enraizado na sociedade brasileira h muitas geraes. Alm disso, a parte
da cidade legal, onde habita a populao de maior poder de presso poltica e
contestao j tem contado com uma rede de servios e investimentos que tanto
valorizam as suas propriedades. Um maior pagamento de impostos imobilirios
por parte desta classe para financiar a cidade ilegal obviamente leva a atritos
polticos e judiciais. A falcia economicista tambm muito relevante, pois os
impostos urbanos podem ser vistos falsamente com o poder de inflacionar o preo
Uso dos Instrumentos Tributrios e dos Institudos Pelo Estatuto
855
dos imveis, diminurem os investimentos das empresas e onerar o oramento

das famlias pobres. Sobretudo os amplos incentivos fiscais concedidos pelas prefeituras s empresas, visando atrair investimentos e empregos, acabam atraindo
tambm srios problemas, como poluio, migrao descontrolada, favelizao,
criminalidade e demanda por servios de infraestrutura sem contrapartida aos
cofres municipais.
No obstante os instrumentos clssicos tributrios j presentes no Cdigo
Tributrio Nacional desde a dcada de 1970 e expandidos na Constituio de
1988, a aprovao da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, mais conhecida como
Estatuto da Cidade, ampliou a gama de instrumentos urbansticos que tambm
possuem carter financeiro, com o qual a municipalidade pode dispor para executar sua poltica urbana, principalmente no financiamento dessa poltica.
A ideia do texto teve como base duas obras clssicas do economista Fernando
Rezende, publicadas, em 1973 e 1994, intituladas, ambas, Financiamento do
Desenvolvimento Urbano. Prope-se discutir, portanto, a participao dos instrumentos clssicos de arrecadao municipal para o desenvolvimento das cidades em contraponto com os recursos diretos do governo federal, pontuando as
diferenas regionais decorrentes da capacidade de gesto e porte dos municpios,
alm da participao da propriedade privada nesse papel. Um aspecto que merece
destaque a distino entre esses instrumentos e aqueles previstos pelo estatuto,
destinados exclusivamente ao financiamento da Poltica Urbana, cujos recursos
esto vinculados s diretrizes do planejamento urbano municipal.
O presente texto se divide em trs sees, alm da introduo. A seo 2
trata da arrecadao prpria municipal, e as posteriores tratam do IPTU, do ISS,
do ITBI, das Taxas Municipais, Contribuies Econmicas e de Melhoria e por
ltimo dos instrumentos recentes contidos no Estatuto da Cidade. O objetivo na
elucidao desses tributos municipais estimular o debate e mostrar o quo rica
a fonte de recursos para financiamento do desenvolvimento urbano, ainda pouco
exploradas e que podem ser usados no aumento da qualidade de vida das cidades.
2 A ARRECADAO TRIBUTRIA PRPRIA MUNICIPAL
A arrecadao tributria prpria dos municpios compreende basicamente a arrecadao do IPTU, do ISS-QN, do Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
(ITBI) e das Taxas e Contribuies Econmicas e de Melhoria que financiam
atividades estatais especficas.
O IPTU o imposto incidente sobre a propriedade imobiliria, edificada
ou no, localizada na zona urbana municipal. Para fins tributrios, o Cdigo
Tributrio Nacional (CTN) (Lei no 5.172/1966) estabelece em seu Art. 32, que
imvel em zona urbana aquele que dispe de pelo menos dois dos cinco servios
856
a seguir: calamento com canalizao de guas pluviais, abastecimento de gua,

esgotamento sanitrio, iluminao pblica e escola primria ou posto de sade a
pelo menos trs quilmetros do imvel considerado. A base de clculo do IPTU
o valor venal do imvel, valor que deve ser estabelecido por critrios tcnicos pela
administrao municipal e que em tese deveria estar prximo ao valor de mercado
do imvel. Evidentemente cidades pequenas e pobres, mesmo possuindo lei de
permetro urbano e imveis potencialmente tributveis pelo IPTU, podem no
ter oferta de servios pblicos suficiente para enquadrar boa parte dos imveis
urbanos aos critrios do CTN.
O ISS-QN um imposto de carter cumulativo incidente sobre a atividade de prestao dos servios contidos na Lista de Servios anexa da Lei
Complementar Federal no 116/2003. Devido crescente participao do setor
de servios na economia, sua base tributria e consequentemente arrecadao,
encontra-se em grande expanso nos principais centros urbanos do pas a partir
de 2004 devido ampliao dos servios tributveis pelo imposto com a Lei no
116/2003. Por outro lado, a guerra fiscal entre municpios de uma mesma regio
tem se mostrado bastante forte e sem perspectivas atuais de soluo o que pode
atenuar o grande potencial arrecadatrio do imposto.
O ITBI incide sobre o valor da propriedade imobiliria transmitida e altamente dependente da dinmica do mercado imobilirio local formalizado. Alm
disso, em momentos de expanso econmica, com o crescimento dos empreendimentos e do crdito imobilirio, aumentam-se as quantidades de transmisses de propriedade, bem como o valor de mercado das mesmas e com isso o
municpio tende a ter uma arrecadao maior do tributo. importante enfatizar
que o imposto tambm incide sobre a transmisso da propriedade imobiliria
rural, sendo muitas vezes em municpios predominantemente rurais uma fonte
de recursos maior que a do IPTU. Em oposio ao IPTU que tributa o estoque
de imveis urbanos do municpio ao valor avaliado pela administrao municipal,
o ITBI tributa o fluxo de transaes imobilirias, urbanas e rurais, ao valor declarado da transao imobiliria ao cartrio local.
Os municpios tambm podem introduzir Taxas de Prestao de Servios,
Taxas de Poder de Polcia e Contribuies Econmicas, alm da Contribuio de
Melhoria. Em tese, as taxas e as contribuies econmicas so uma contrapartida
atividade estatal plenamente vinculada quela atividade, e a Contribuio de
Melhoria seria a compensao financeira sociedade da valorizao imobiliria
particular decorrente de obras pblicas. Como exemplos das taxas de prestao de
servios, tm-se a Taxa de Coleta de Lixo e a Taxa de Limpeza Pblica. J as taxas de
poder de polcia englobam a Taxa de Fiscalizao e Funcionamento de Atividade
Comercial (Alvar), a Taxa de Fiscalizao de Obras e a Taxa de Vigilncia Sanitria,
857
entre outras taxas de fiscalizao da ordem econmica. Entre as Contribuies

Econmicas destaca-se a Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica, que
remunera o municpio com o gasto da conta de iluminao pblica da cidade e
que pode ser cobrado diretamente na fatura de energia eltrica.
Somando-se o IPTU, o ISS, o ITBI, as Taxas e as Contribuies Econmicas,
chega-se Arrecadao Tributria Prpria Municipal. J a receita lquida compese basicamente da soma das receitas tributrias, das receitas com transferncias e
das receitas patrimoniais entre outras. Comparando-se com indicadores internacionais, a participao da receita lquida dos municpios brasileiros no PIB
est em nveis similares se comparados a outros pases, conforme mostra a tabela
1, porm isso ocorre devido ao alto volume de transferncias governamentais e
no arrecadao tributria prpria. No Brasil, a arrecadao tributria prpria
representou em mdia a apenas 20,3%2 das receitas correntes dos municpios
entre 2002 e 2007.
TABELA 1
Participao no gasto pblico consolidado no PIB por ente subnacional

pases, mdia 2002-2007
(Em %)
Pas
Local
Estadual
Pas
Local
Estadual
2,37
5,35
Blgica
5,58
11,74
Brasil
7,02
12,89
Alemanha
7,19
12,04
Colmbia
6,17
4,19
Itlia
14,55
nd
Chile
2,89
nd
Polnia
12,95
nd
frica do Sul
6,68
12,45
Reino Unido
12,50
nd
Espanha
6,00
13,91
Canad
7,34
21,46
Frana
10,57
nd
Austrlia
2,32
14,09
Argentina
Fonte: FMI (2009) e Finbra (2002-2007).

Nota: 1Mdia de 2002 a 2004.
Como o Brasil apresenta 5.564 municpios heterogneos, h elevadas diferenas (desvio-padro) nas arrecadaes entre eles, mesmo em nveis regionais.
A tabela 2 mostra a evoluo da arrecadao tributria e das transferncias em
termos per capita (valores reais de dezembro de 2008, indexados ao IPCA) por
ranking de arrecadao,3 faixa populacional e grupo de grande regio.
2. Esse indicador representa a mdia entre 2002 e 2007 da razo entre o somatrio das receitas tributrias e o somatrio das receitas correntes.
3. O ranking do indicador de arrecadao per capita foi utilizado para se enfatizar a heterogeneidade das arrecadaes, que em termos mdios podem gerar falsas concluses. De fato, quando se analisar as frequncias de arrecadao
prpria ou de tributos especficos, a partir do percentil 70 comea haver um aumento exponencial dos indicadores.
858
TABELA 2
Arrecadao tributria prpria (ATP) per capita e receitas no tributrias (RNT) per
capita por ranking de arrecadao per capita, faixa populacional e grupo de grande
regio Brasil, 1999-2008
(Em R$ de dez./2008, IPCA)
Classe
Indicador
80% piores em
arrecadao
1999-2001
2002-2004
2005-2007
2008
ATP
19,35
33,26
45,73
57,39
RNT
533,54
668,80
849,24
1.066,44
ATP
324,92
355,32
436,90
544,71
RNT
810,18
930,14
1.126,15
1.373,88
ATP
44,98
54,67
76,85
96,37
RNT
635,82
829,40
1.067,73
1.335,16
ATP
100,61
119,62
156,98
191,74
RNT
609,23
746,74
957,36
1.196,49
ATP
266,63
303,37
369,53
439,84
RNT
645,97
750,10
898,31
1.072,94
ATP
55,53
65,18
90,57
113,22
RNT
474,10
612,23
799,13
993,76
ATP
201,05
235,21
296,53
355,83
RNT
729,23
868,74
1.061,62
1.287,33
ATP
151,49
174,58
218,90
272,31
RNT
655,29
777,31
968,71
1.186,27
Ranking
5% melhores em
arrecadao
At 50 mil
Populao
(hab.)
50-200 mil
Acima 200 mil
N/NE
Regio
S/SE/CO
Brasil
Fonte: Finbra (STN).
Como se observa na tabela 2, os municpios pertencentes classe dos

80% com piores indicadores de arrecadao prpria cresceram de uma mdia
real de R$ 19,35 per capita no trinio 1999-2001 para acima de R$ 50 a partir
de 2008. J na classe dos 5% municpios com melhores indicadores, ele cresceu de uma mdia real de R$ 325 per capita no trinio 1999-2001 para pouco
mais de R$ 544 a partir de 2008. Observa-se uma elevada diferena entre as
duas classes citadas, onde a classe dos 5% melhores municpios obtiveram
uma mdia de 10 vezes superior classe dos 80% piores no perodo. Esse fato
preocupante e mostra que h espao para o incremento da arrecadao prpria em boa parte dos municpios brasileiros, se seguirem o exemplo dos 5%
melhores. O argumento de que os municpios brasileiros no incrementam sua
859
arrecadao prpria devido preguia fiscal4 no vlido analisando esses

dados, pois foram os municpios mais eficientes em arrecadao prpria que
recebem um maior volume de transferncias incluindo as transferncias federais, estaduais e as voluntrias. Obviamente montar uma estrutura fazendria
e jurdica para a cobrana efetiva dos impostos municipais exige economias
de escala, alto investimento e capital humano. Logo cidades pequenas e com
poucos recursos tm elevada dificuldade em implantar essas medidas. Alm
disso, uma boa parte das transferncias constitui-se de quotas partes de ICMS
e IPVA, significando que essas cidades tm uma base tributria mais ampla na
cobrana do ISS, do IPTU e das taxas urbanas.
J por faixa populacional, a tabela 2 mostra que as cidades com mais de
200 mil habitantes obtiveram uma arrecadao prpria per capita cerca de cinco
vezes superior s cidades com at 50 mil habitantes, no obstante o recebimento
de transferncias per capita das cidades menos populosas terem sido um pouco
superior ao das cidades mais populosas. Em termos regionais, a disparidade
alta, com o Centro Sul arrecadando quase trs vezes mais que o Norte
Nordeste no perodo analisado. O indicador de recebimento de transferncias
tambm foi maior no Centro Sul devido quota parte do ICMS, j que o
FPM tende a ser bem mais isonmico no seu critrio de rateio , embora no
Norte Nordeste tenha havido um maior crescimento no fluxo de transferncias, devido ao aumento da arrecadao federal. No trinio 1999-2001, o
Centro Sul tinha em mdia 155% das transferncias per capita do Norte
Nordeste, mas em 2008 foi de 130%.
Comumente na anlise de finanas municipais, ao invs de se utilizar os
dados de arrecadao prpria deflacionados, utiliza-se a participao da arrecadao prpria nas receitas correntes. Esse indicador, porm, pode gerar uma falsa
concluso em relao ao dinamismo das arrecadaes municipais, visto que houve
um elevado aumento aps o Plano Real da arrecadao dos impostos federais e do
ICMS, aumentando em sobremaneira o nvel das transferncias. Logo, a participao da arrecadao prpria nas receitas municipais tem se mantido constante
e at caiu levemente a partir de 1999, mas isso no quer dizer que no houve
um grande incremento nos tributos municipais. A tabela 3 mostra melhor esses
dados. At mesmo os 5% melhores municpios em arrecadao prpria, a participao dos tributos prprios nas receitas manteve-se constante, ao redor de 30%
das receitas. Nas cidades acima de 200 mil habitantes, tambm houve uma maior
participao dos tributos prprios nas receitas.
4. Preguia Fiscal o termo segundo a qual a descentralizao apoiada fortemente em transferncias implicaria
desestmulo explorao de bases prprias de arrecadao, uma vez que estas possuem um elevado custo poltico
perante o eleitorado local, conforme Rui Affonso (1996) e Mendes (2006).
860
TABELA 3
Participao da arrecadao municipal prpria na receita lquida municipal por

ranking de arrecadao prpria, faixa populacional e grupo de grande regio
Brasil, 1999-2008
(Em%)
Classe
Ranking Arrecadao
Populao
(hab.)
Indicador
1999-2001
2002-2004
2005-2007
2008
80% piores
4,0
5,2
5,6
5,6
5% melhores
30,2
31,2
31,5
31,8
At 50 mil
6,3
6,5
6,7
6,7
50-200 mil
14,9
14,5
14,1
13,8
Acima 200 mil
29,5
29,6
29,1
29,1
N/NE
10,6
10,0
10,2
10,2
S/SE/CO
21,9
22,0
21,8
21,7
19,3
19,0
18,9
18,7
Regio
Total
interessante analisar alguns casos isolados para se ver a grande heterogeneidade da base tributria, pois municpios, como Santos, Paulnia, Maca e
So Caetano do Sul apresentaram indicador de arrecadao acima de R$ 900
per capita, porm so cidades com alta atividade industrial ou porturia, possuindo grande base tributria em ISS e do IPTU que tambm incide sobre a
propriedade imobiliria no residencial. Alm disso, h casos como Bertioga,
Xangri-l e Rio Quente que so cidades com alto nvel de hotis e imveis de
veraneio, possuindo no caso alta tributao pelo IPTU e ISS, vis--vis a pequena
populao residente o que torna o indicador per capita mais alto. Deixando-se
esses casos de lado, So Paulo e Vitria so capitais estaduais bastante heterogneas, mas com alto indicador de tributao prpria. Por outro lado, tem-se
Fortaleza, Belm e Teresina capitais estaduais com indicador per capita abaixo
de R$ 200. Destoam ainda os municpios das regies metropolitanas do Rio
de Janeiro e do Nordeste, que apresentam alta populao e baixa arrecadao
prpria, devido caracterstica de cidades dormitrios que apresentam e que
ser abordado adiante.
Na regio Norte, houve um grande aumento das receitas prprias municipais, em que os 80% municpios com piores indicadores aumentaram sua arrecadao tributria per capita (em termos reais) de cerca de R$ 4,5 entre 1999 e
2001 para R$ 43 em 2008. Entre os 5% com maiores indicadores, passou-se de
R$ 92 per capita para R$ 660. Destacam-se Parauapebas, Coari e Barcarena, cidades mdias, mas com arrecadao per capita superior a R$ 400. Por outro lado,
861
cidades importantes, como Rio Branco, Belm e Porto Velho obtiveram arrecadao per capita inferior a R$ 180. Na regio Sul, houve uma maior homogeneidade entre os municpios, onde os 80% com piores arrecadaes aumentaram
sua arrecadao real per capita de cerca de R$ 18 entre 1999 e 2000, para mais
de R$ 80 em 2008. Nos 5% melhores, esse indicador passou R$ 200 para mais
de R$ 450. Entre as grandes cidades sulistas, destacam-se os municpios de Porto
Alegre, Florianpolis, Balnerio Cambori, Curitiba, Caxias do Sul e Itaja com
arrecadaes prprias per capita acima de R$ 400 em 2008. Por outro lado, municpios importantes, como Pelotas, Foz do Iguau, Viamo e Alvorada obtiveram
arrecadaes prprias per capita menor que R$ 170. O Centro-Oeste apresentou
elevado dinamismo no crescimento de suas receitas prprias, chegando ao mesmo
nvel da regio Sudeste. Entre 1999 e 2000, os 80% com piores arrecadaes
prprias per capita se situavam em cerca de R$ 14, indicador que subiu para R$
86 em 2008. Entre os 5% melhores, houve um incremento de R$ 160 para mais
de R$ 600 no perodo analisado. Entre as maiores cidades do Centro-Oeste, os
municpios do entorno do Distrito Federal destacam-se por apresentar uma arrecadao per capita abaixo de R$ 100 em 2008, mostrando-se o perfil de cidades
dormitrios, com elevada populao e baixa base tributria. Entre os melhores,
destacam-se alguns pequenos municpios abaixo de 10 mil habitantes do Gois e
Mato Grosso do Sul,5 com arrecadao per capita superior a R$ 400. Isso se deve
ao ITBI, referente transao de terras rurais e ao ISS, possivelmente referente a
servios do setor de agronegcios.
Os dados de arrecadao apresentados nos permitem vrias afirmaes.
Verifica-se que h uma grande concentrao geogrfica espacial dos indicadores
de arrecadao, mostrando o forte impacto regional. Os municpios da regio
Nordeste apresentam desempenho fraqussimo do ponto de vista arrecadatrio,
mesmo se comparados com outros municpios de mesma populao, renda e PIB,
mas em regies diferentes. Provavelmente a guerra fiscal e o custo poltico de
uma poltica tributria ativa dentro de um municpio rodeado por outros que de
fato no cobram seus impostos eficientemente um fator muito significativo que
explica a baixa arrecadao do Nordeste.
2.1 Os tributos municipais
2.1.1 Imposto Predial e Territorial Urbano
O IPTU o imposto que possui uma ampla base tributria, apesar da sua baixa
arrecadao no Brasil. Ele incidente sobre o valor da propriedade imobiliria
situada em zona urbana, englobando residncias, estabelecimentos comerciais,
5. Rio Quente, Campinorte, Barro Alto, Apor, Alto Horizonte, Chapado do Sul, entre outros.
862
indstrias e terrenos no edificados. Para seu lanamento e cobrana, necessria a aprovao de uma Lei Municipal, denominada Planta Genrica de
Valores que estabelece o valor venal (avaliado) do metro quadrado do solo
urbano de cada diviso urbana adotada pelo municpio geralmente por logradouro ou quadra de logradouro nas cidades maiores. Por meio dos dados do
valor do metro quadrado do solo urbano contidos na lei, chega-se ao valor do
terreno urbano multiplicando-se pelo seu respectivo tamanho, o qual pode ser
inserido eventuais fatores de correo que podem aumentar ou diminuir este
valor.6 Pelos critrios avaliatrios da maior parte dos municpios brasileiros, que
utilizam o sistema de avaliao baseado no custo de reproduo,7 aps o clculo
do valor do terreno livre de edificao, calcula-se o valor da parte edificada
do imvel, o qual a lei municipal tambm estabelece critrios de valorizao,
desvalorizao e depreciao da edificao.8 Ao final, soma-se o valor do terreno
com o valor da edificao e chega-se ao valor venal do imvel que ser a base de
clculo do imposto. Eventuais descontos na base de clculo tambm costumam
ser aplicados e aps o complexo processo de clculo de valor venal do imvel,
aplicada a alquota do IPTU, que pode ser progressiva ou seletiva conforme
localizao e uso do imvel, de acordo com o Art. 156 da CF/88. Devido
complexidade do processo de clculo do valor venal, na maioria das vezes, este
se torna bastante destoante do valor de mercado e quanto maior o valor do
imvel a ser tributado maiores so os erros e maior costuma ser a defasagem em
relao ao mercado.9
Um fato que influencia muito o valor venal do imvel so os critrios de
depreciao adotados. Por exemplo, no Rio de Janeiro, imveis residenciais com
mais de 50 anos sofrem uma depreciao de 50% do seu valor integral10 e em
So Paulo os imveis com mais de 60 anos sofrem uma depreciao de 80% na
sua parte edificada. Por isso, pode-se dizer que em So Paulo os proprietrios de
imveis antigos, mesmo que reformados, com alto padro e localizados em reas
nobres da cidade, o IPTU incide basicamente sobre o valor do terreno. Por outro
lado, imveis mais novos, localizados em zonas de expanso e periferia urbana,
no so beneficiados por tal incentivo. No Rio de Janeiro, se v um fato bastante
6. Tais como: proximidade do litoral, a inclinao, a situao em encosta ou fundos, entre outros fatores.
7. O sistema de avaliao imobiliria baseado no Custo de Reproduo ou Mtodo Evolutivo segundo a Norma ABNT
NBR 14653-2 aquele onde o valor do terreno e o valor da edificao calculado separadamente. O custo da edificao calculado com base no custo de reproduo de uma unidade idntica nova com sua respectiva depreciao.
8. Esses fatores de correo so baseados em planilhas de custos de reproduo de imveis. Os critrios adotados
costumam ser os mesmos presentes em manuais de engenharia civil e as leis municipais em que constam esses critrios costumam ser bem antigas. Como exemplo de aumento do valor da edificao, tem-se a presena de varadas,
condomnios, uso comercial entre outros. Como exemplo de diminuio do custo da edificao, tem-se o acabamento
mais precrio, o tamanho, entre outros. Uma exceo seria o Distrito Federal, cuja planta de valores avalia cada lote de
maneira singular atribuindo separadamente o valor do terreno e da edificao existente no mesmo.
9. Ibam (2008).
10. O municpio do Rio de Janeiro calcula a parte edificada e no edificada do imvel conjuntamente.
863
regressivo: imveis antigos na Zona Sul carioca, regio com um dos solos urbanos
de preo mais alto no pas pagam menos IPTU que imveis novos na Zona Oeste
da cidade, devido ao critrio de depreciao aplicado.
Como dito, o valor venal do imvel o resultado da soma do valor da edificao com o valor do terreno urbano. Os valores venais dos terrenos costumam
estar muito abaixo dos valores de mercado dos imveis avaliados, defasagem esta
que tende a ser maior quanto mais valorado for o imvel e quanto maior for o lapso
temporal da promulgao da ltima PGV. No tocante a PGV, outro problema em
questo o custo poltico e a baixa iniciativa do poder municipal em atualiz-las,
que comumente passam muitos anos sem serem reavaliadas apenas reajustadas por
ndice de preos qualquer, como o IPCA ou o IGP-M. Tem-se o caso de municpios,
como Salvador, Rio de Janeiro e Porto Alegre, onde, tendo como base o ano de
2009, as PGVs dessas cidades tiveram sua ltima atualizao em 1998, 1997 e 1991,
respectivamente, mesmo com o dinamismo do mercado imobilirio dessas grandes
cidades. O custo poltico do reajuste dos valores venais em um processo de crescente valorizao imobiliria tem ocorrido no s no Brasil, mas na Califrnia, nos
Estados Unidos. O processo de valorizao imobiliria a partir da dcada de 1990 da
Califrnia foi to intenso, que o governo estadual fixou a alquota do imposto imobilirio dos condados locais em 1% e determinou certo congelamento dos valores
avaliados dos imveis para fins tributrios.11 Por fatores polticos comum que as
Cmaras de Vereadores, como condio para aprovar uma nova PGV, fixem valores
percentuais mximos de aumento de valor venal, sob o pretexto de no elevar abruptamente a carga tributria, tanto geral, como individual. Na realidade, tecnicamente
o valor venal deveria ser sempre prximo ao de mercado devido a diversas sinergias
com outros impostos e demais polticas pblicas, conferindo estrutura de alquotas
a responsabilidade de calibrar e distribuir melhor a carga tributria.
Em muitas cidades brasileiras, base de clculo do IPTU pode no ser o valor
venal do imvel avaliado em si. muito comum o municpio conceder redues ou descontos no valor venal como incentivo fiscal. Como exemplo, tem-se
o Rio de Janeiro que concede desconto de 40% na base de clculo para imveis
de valor venal at R$ 40 mil e tamanho at 100 metros quadrados esse valor
venal na realidade abrange imveis de valores de mercado superiores, devido
alta defasagem da PGV carioca. Alm disso, o municpio aplica um desconto a
pagar no imposto de R$ 260, R$ 1.030 e R$ 3.636 para imveis residenciais,
no residenciais e terrenos, respectivamente, o que acaba isentando cerca de
70% das unidades cadastradas no municpio. Alm das redues por dentro na
base de clculo, quase todos os municpios concedem iseno de IPTU por mais
diferentes aspectos ou combinao deles, tais como: baixa renda do proprietrio,
11. Haveman e Sexto (2008).
864
condio de aposentado ou pensionista do proprietrio, valor venal do imvel,

tamanho do imvel, localizao do imvel, patrimnio histrico, entre outros.
Esses fatos todos corroboram o baixo dinamismo da arrecadao do IPTU no
Brasil, mesmo em grandes cidades.
H de se relatar tambm que as caractersticas dos imveis fundamentais
para ser realizado o clculo do seu valor venal devem ser inseridas e atualizadas
no Cadastro Imobilirio Municipal. Ocorre que por falta tecnologia, de atualizao cadastral ou de recadastramento, muitas mudanas importantes podem
ocorrer como o surgimento de loteamentos ilegais, aumento da rea edificada os
chamados puxadinhos , nova oferta de servios pblicos, entre outros fatores.
O cadastro no tem a funo somente de fornecer elementos para o clculo do
valor venal, mas tambm para servir de base informacional para implantao e
fiscalizao da poltica urbana do municpio.
As alquotas do IPTU
Carvalho Jr. (2008) analisou a estrutura de alquotas de 365 municpios todos

acima de 50 mil habitantes no ano de 2007 e encontrou que apenas 14%
desses municpios tinham alquotas progressivas de IPTU isto , aumentavam
conforme o valor venal do imvel. J em 6,8% deles, as alquotas variavam conforme localizao do imvel e em 5,5% conforme tamanho do imvel. Alm
disso, 26,9% desses municpios previam a possibilidade do IPTU Progressivo no
Tempo para terrenos vagos. Com isso, pode-se dizer que cerca de um quarto das
cidades brasileiras acima de 50 mil habitantes possuem alquotas progressivas ou
seletivas, de acordo com o Art. 156 da CF/88 e tinham a previso em sua legislao
municipal do IPTU Progressivo no Tempo. O estudo encontrou tambm alquotas medianas e modais nesses municpios alquotas mais comumente aplicadas
, embora tenha havido grande variabilidade entre elas. Naqueles municpios
com alquotas nicas de IPTU (sem progressividade ou seletividade), a modal
foi 0,8% para imveis edificados e 2% para terrenos vagos, j nos municpios
que adotavam alquotas variadas, elas comumente se situavam em um intervalo
de 0,5% a 1% no caso de imveis edificados e de 1% a 3% no caso de terrenos
vagos. importante enfatizar que a previso na legislao municipal do IPTU
Progressivo no Tempo no significa a aplicao de fato da lei, com uma tributao
elevada da propriedade ociosa e posterior desapropriao para cumprir a funo
social da propriedade. A previso na legislao municipal do instrumento apenas
um dos requisitos indispensveis aplicao dos termos do Estatuto da Cidade.
Estoque de capital residencial no Brasil e a tributao do IPTU
O potencial do IPTU imenso, visto que o valor de mercado de todo o patrimnio imobilirio urbano do pas altssimo. Pesquisas de Eustquio et al. (2001)
865
e Carvalho Jr. (2009) estimaram o valor do estoque imobilirio residencial

brasileiro em aproximadamente um produto interno bruto brasileiro.12 Caso se
computasse o valor dos terrenos urbanos, imveis vagos ou de uso ocasional e os
imveis comerciais e industriais a base tributria do IPTU seria muito maior que
este valor.
Obviamente a medida do valor do parque imobilirio residencial no Brasil
sofreria uma reduo se o IPTU fosse aumentado drasticamente, porque o IPTU
tem a capacidade de reduzir o valor de mercado dos imveis, no valor presente ao
fluxo de pagamentos anuais perptuos do tributo.13 Porm, atualmente o imposto
no afeta significativamente o preo dos imveis, devido baixa tributao imobiliria no pas. Somente em casos de uma alta tributao imobiliria, como no
Reino Unido e em algumas cidades norte-americanas, tal fato pode realmente
abalar a estrutura de preos dos imveis.
A tabela 4, a seguir, mostra a distribuio regional do parque residencial
urbano, a arrecadao do IPTU, o PIB e a populao urbana no Brasil.
TABELA 4
Distribuio do patrimnio residencial imobilirio urbano e da arrecadao do IPTU,

do PIB e da populao Brasil, regies, 2003
(Em %)
Patrimnio Residencial
Urbano
Arrecadao IPTU
Norte
2,8
0,9
4,8
6,5
Nordeste
10,0
6,1
12,8
23,9
Sudeste
63,5
74,3
55,8
47,5
Sul
17,3
13,2
17,7
14,7
Regio
Centro-Oeste
Brasil
PIB
Populao Urbana
6,4
5,4
9,0
7,3
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: PNAD 2003 e POF 2002-2003.

Elaborao prpria.
De acordo com a tabela 4, tem-se que quase dois teros do estoque de patrimnio imobilirio de uso residencial esto na regio Sudeste, concentrao inclusive maior que a do PIB. Obviamente, caso considerssemos toda base tributria
do IPTU, incluindo os imveis de uso comercial e industrial, alm dos terrenos
urbanos, a concentrao no Sudeste seria muito maior. Com relao arrecadao
do IPTU, a tabela 4 mostra que na regio Sudeste que esto concentrados quase
trs quartos de toda a arrecadao nacional, em virtude da maior concentrao de
12. Deve-se salientar que o PIB basicamente o fluxo de bens e servios produzidos no pas e o Patrimnio Residencial
Urbano estoque de capital, que maior que o PIB.
13. Furtado e Smolka (2001).
866
imveis residenciais, comerciais e industriais. Como os dados de patrimnio so

de imveis apenas residenciais e a arrecadao do IPTU est muito concentrada
no Sul e no Sudeste, tambm se pode indagar que talvez a arrecadao do IPTU
esteja concentrada no Brasil em imveis no residenciais. Sabe-se que o IPTU
tem carter direto quando recai sobre contribuintes de imveis residenciais, mas
podem ser repassados ao consumidor pelo setor produtivo, como um item de
custo fixo, no caso da tributao de imveis comerciais ou industriais. Logo, politicamente, muito mais favorvel que o municpio concentre a arrecadao do
IPTU em imveis no residenciais. Alm disso, como abordado anteriormente,
o IPTU um imposto que exige elevado investimento inicial tecnolgico e de
capital humano e talvez os municpios menores tenham dificuldades em montar
uma estrutura arrecadatria efetiva.
Com relao aos aspectos distributivos do IPTU, devido aos critrios utilizados pelos municpios para clculo do valor venal dos imveis e as polticas de
isenes e descontos, verifica-se alta regressividade da carga tributria quando se
analisa somente os contribuintes que realmente pagam o imposto. Porm, existe um
fato que ocorre frequentemente na distribuio da carga tributria dos impostos
diretos em geral, que a baixa proporo de pagantes nos extratos mais pobres e
com isso a carga tributria global costuma ser progressiva. Tal fato ocorre mesmo
com uma estrutura de alquotas e uma avaliao imobiliria regressiva, ou seja,
quando o prprio sistema tributrio tem perfil regressivo. Como no Brasil apenas
32,6% de domiclios declararam pagar IPTU no ano de 2003,14 tal fato tornou a
carga tributria IPTU progressiva no geral, pois os pagantes esto concentrados
nos imveis de mais alto valor. As tabela 5 e 6 ajudaro a entender melhor a
distribuio da carga tributria e a proporo de pagantes.
TABELA 5
Proporo de pagantes e carga tributria do IPTU (global e por pagantes) Brasil e

grandes regies, 2003
(Em %)
Proporo de pagantes
Tributao mdia do IPTU entre a

populao em geral
(% do valor imvel)
Tributao mdia do IPTU entre os

pagantes do imposto
(% do valor do imvel)
Norte
10,0
0,43
2,33
Nordeste
12,4
0,40
1,29
Sudeste
42,9
0,58
0,95
Sul
39,6
0,58
1,05
Centro-Oeste
26,8
0,49
1,19
Brasil
32,6
0,55
1,01
Regio
Fonte: Carvalho (2009) e POF 2002-2003.
14. Carvalho Jr. (2009).
867
TABELA 6
Proporo de pagantes e carga tributria do IPTU entre os pagantes Brasil e grandes regies por classe de percentil de valor de imvel, 2003
(Em %)
Regio
Norte/Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste
Brasil
Indicador
Percentil de valor de imvel

0-50
50-90
90-100
Proporo de pagantes
4,9
13,2
42,2
tributao IPTU
2,67
1,18
0,69
Proporo de pagantes
27,6
54,2
74,7
tributao IPTU
2,66
1,28
0,59
Proporo de pagantes
25,9
49,6
68,1
tributao IPTU
2,16
1,50
0,61
Proporo de pagantes
15,6
34,1
53,7
tributao IPTU
2,41
1,09
0,61
Proporo de pagantes
16,0
44,2
68,7
tributao IPTU
3,27
1,47
0,66
Fonte: Carvalho (2009) e POF 2002-2003.
A tabela 5 mostra que, para o ano de 2003, apenas um tero dos domiclios
no Brasil foram contribuintes do IPTU. H elevada varincia regional, onde o
Norte e Nordeste tm ao redor de 11% de domiclios contribuintes do IPTU,
em oposio ao Sudeste que possui 43%. A tributao efetiva sobre a propriedade
imobiliria no Brasil se situa em 0,55%, mas no Nordeste esse indicador de
apenas 0,40%, devido ao baixo nmero de pagantes da regio. Caso se considere
apenas o universo de contribuintes do IPTU, a tributao efetiva mdia se situa
em 1% do valor da propriedade.15
J a tabela 6 mostra o perfil distributivo no IPTU, por percentil de valor de
imvel e grande regio. Observa-se que entre os 50% dos imveis residenciais de
menor valor no Brasil, apenas 16% deles pagam IPTU. J nos 10% mais valorados
a proporo de contribuintes chega a 68,7% e nos demais extratos intermedirios
44,2%. Isso demonstra que o prprio fato do imvel ser contribuinte do IPTU,
ou seja, legalizado e devidamente cadastrado pela administrao municipal, um
elemento importante no seu valor. Isso porque dados apresentados foram retirados da POF 2002-2003, que apresentam uma amostra representativa de todos os
domiclios do pas, legalizados ou no.
Com relao distribuio da carga tributria somente entre os contribuintes, a regressividade foi elevadssima. Sem diferenas regionais significativas, os
15. Observa-se que muitas vezes o IPTU vem cobrado juntamente com outras taxas urbanas e provavelmente muitos
entrevistados da POF 2002-2003 no desmembraram os tributos nas suas declaraes, tornando a carga tributria maior.
868
50% dos imveis menos valorados que eram contribuintes do IPTU sofriam
uma tributao efetiva de 2,5% a 3% do seu valor e os 10% mais valorados
uma tributao de apenas 0,6% do seu valor. Ou seja, entre os 50% dos imveis menos valorados do pas, aqueles 16% que pagavam o IPTU eram tributados a um nvel de quatro a cinco vezes maior que os contribuintes dos 10%
mais valorados imveis! Tal fato grave revela que a sistemtica de avaliao de
imveis municipais costuma apresentar um piso e um teto, ou seja, valores
nem muito baixos nem muito altos tendem a no ser lanados por motivos
mais polticos que tcnicos como demonstrado em Ibam (2008). Alm disso,
comum que os sistemas de avaliao municipais deem mais peso ao valor da
edificao do imvel, do que a sua localizao na cidade. Tal fato demonstrado em trabalho de De Cesare (2004), onde a autora cita o caso de Buenos
Aires, em que o valor avaliado do solo representava apenas 2,4% do valor
avaliado total do imvel.
A arrecadao do IPTU no Brasil
Com relao arrecadao per capita do IPTU, tem-se que ela aumentou bem
menos que os demais tributos, apenas 28% em termos reais, entre 1999 e 2008,
tanto em nvel nacional quanto conforme as trs classes populacionais a que
foram divididas: at 50 mil habitantes, entre 50 e 200 mil habitantes e acima
de 200 mil habitantes. O indicador passou em termos reais mdios per capita
de R$ 54 no perodo 1999-2000 para R$ 69 em 2007-2008, mesmo com
todos os incentivos financeiros e legais contemplados a partir de 2000. Entre
os incentivos, destacam-se a permisso constitucional para a progressividade e
a seletividade das alquotas do IPTU (EC no 29/2000), a regulamentao da
progressividade no tempo (Lei no 10.257/2001 Estatuto da Cidade), a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LC no 101/2000) e o financiamento da melhoria da
estrutura tributria local por meio do Programa Nacional de Apoio Gesto
Administrativa e Fiscal dos Municpios Brasileiros (PNAFm). Alm disso, mais
recentemente houve a regulamentao dos consrcios pblicos por meio da
Lei no 11.107/2005. Os consrcios pblicos so instrumentos importantes no
ganho de economias de escala na administrao tributria de pequenas cidades.
necessrio haver certa economia de escala para que a administrao municipal possa contar com capital fsico e humano, alm de uma estrutura jurdica
fortalecida na cobrana de seus impostos, o que s vezes algo impossvel em
cidades menores. Alm disso, grande a complexidade da tributao do IPTU,
que engloba o cadastramento detalhado de vrias caractersticas dos imveis,
avaliao imobiliria por meio de tcnicas estatsticas e constante atualizao
desses procedimentos. A tabela 7 mostra que a arrecadao do IPTU beneficia
apenas um grupo seleto de municpios.
869
TABELA 7
Arrecadao de IPTU per capita por ranking, populao e regio Brasil, 1999-2008
(Em R$ de dez./2008, IPCA)
Classe
Ranking
Indicador
1999-2001
2002-2004
2005-2007
2008
80% piores
3,79
4,39
5,25
5,74
5% melhores
147,56
157,94
167,92
162,45
At 50 mil
15,24
15,42
17,71
19,17
50-200 mil
36,97
40,19
44,12
47,64
Acima 200 mil
94,93
106,93
110,02
121,12
N/NE
12,11
12,21
14,24
16,25
S/SE/CO
75,48
86,80
92,09
100,40
53,92
60,20
65,05
71,43
Populao
(hab.)
Regio
Total
A tabela 7 mostra que a arrecadao per capita de IPTU muito baixa na

maioria dos municpios brasileiros. Nos 80% com piores indicadores (4.552
municpios), a arrecadao real per capita se situou entre R$ 3,79 e R$ 5,74. J
nos 5% com os melhores indicadores (279 municpios), a arrecadao per capita
foi em mdia 30 vezes superior. Por meio dos microdados, verifica-se que apenas 10% dos municpios do Norte e do Nordeste tiveram arrecadao de IPTU
per capita maior que R$ 5,00, sendo que no Sudeste e Sul esse indicador foi
de 77%. Isso demonstra a alta disparidade regional na arrecadao do IPTU e
provavelmente fatores como cultura fiscal e guerra fiscal so significativos para
este problema. A menor renda e dinamismo econmico do Norte e do Nordeste
no justificam uma disparidade to elevada. J a participao do IPTU nas receitas municipais tambm pouco evoluiu. Para corroborar essa hiptese de que os
municpios do Norte e do Nordeste usam pouca a tributao do IPTU vis--vis o
seu porte de renda, a tabela 8 mostra a arrecadao do IPTU per capita conforme
classe de renda per capita municipal (Censo 2000).
TABELA 8
Arrecadao de IPTU per capita por classe de renda per capita Brasil, 2007
(Em R$ nominal)
Regio
Norte e Nordeste
Faixa de renda per capita

municipal (em R$ de 2000)
Nmero de Municpios
Arrecadao mdia per capita

do IPTU em 2007
At 150
1.887
1,71
150 300
149
8,43
Acima de 300
12
40,05
(Continua)
870
(Continuao)
Regio
Faixa de renda per capita

municipal (em R$ de 2000)
At 150
513
3,90
Sul, Sudeste e Centro-Oeste
150 300
2.170
18,68
Acima de 300
508
82,29
Nmero de Municpios
Arrecadao mdia per capita

do IPTU em 2007
Fonte: Finbra (STN) e Censo Demogrfico 2000 (IBGE).
Apesar das regies Norte e Nordeste terem um nmero elevado de municpios com baixa renda per capita, se comparados com os do mesmo extrato de
renda nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, verifica-se mesmo assim a arrecadao do IPTU per capita dessas regies ainda pelo menos duas vezes superior
a do Norte e Nordeste. Isso nos faz confirmar ainda mais a hiptese de que a
cultura fiscal e os fatores polticos so fortes indcios de mau desempenho.
2.1.2 O Imposto sobre Servios de Qualquer Natureza
O ISS um imposto municipal, inserido no Art. 155, II da CF/88, que incide

sobre uma lista dos principais contidos em lei, excetuando os servios telefnicos e de fornecimento de energia eltrica, que so tributados pelo ICMS.
Portanto, os municpios s podem tributar aqueles servios contidos na lista de
servios anexa a Lei Complementar Federal no 116/2003. Para se beneficiarem
dos novos servios introduzidos pela Lei Complementar Federal, os municpios, a partir de 2003, viram-se obrigados a alterar suas legislaes tributrias
municipais. J que antes de 2003, o ISS era regulamentado pelo Decreto-Lei
no 406/1968, que devido a sua antiguidade no continha uma srie de servios
difundidos em uma economia contempornea, como servios de informtica e
alguns servios financeiros, por exemplo. A LC no 116/2003 tambm delimitou
a alquota mnima e mxima em 2% e 5%, mostrando a inteno do legislador
de se evitar a guerra fiscal e a disparidade muito alta das alquotas. Na prtica, a
delimitao de uma alquota mnima pouco inibiu a guerra fiscal, pois os municpios que queriam conceder incentivos fiscais passaram a usar o artifcio de
conceder iseno completa do ISS ou reduo da base de clculo. J a alquota
mxima beneficiou principalmente o setor financeiro e de diverses pblicas,
que costumava ser tributado antes da LC no 116/2003 a uma alquota superior
a 5% em muitas cidades.
Dependendo do tipo de servio prestado, a alquota efetiva do ISS pode ser
maior, devido ao fato dele ser um imposto cumulativo, diferentemente do ICMS.
Logo, setores com alta participao de servios em sua cadeia produtiva acabam
sendo penalizados com uma alquota efetiva maior que os servios destinados
ao consumidor final, alm das perdas econmicas ocasionadas pela cumulatividade. Do ponto de vista distributivo, aqueles consumidores que possuem alta
871
participao nas suas despesas pessoais com servios servios educacionais,

mdicos, beleza, diverses, entre outros so beneficiados com uma tributao
mais baixa pelo ISS do que os consumidores que gastam mais o seu oramento
com produtos sujeitos ao ICMS imposto que possui em mdia alquota bem
mais alta. Esse fato bastante regressivo, pois alimentos e medicamentos so produtos significativos da cesta de consumo das famlias mais pobres e esto sujeitos
a uma maior tributao que os servios. J os servios tm maior impacto na cesta
do consumo da populao mais rica.
A tabela 9, com dados extrados da POF 2002-2003, mostra a importncia
de alguns itens de servios tributveis pelo ISS16 na cesta de consumo por extrato
de renda da populao.
TABELA 9
Participao de alguns servios (tributveis pelo ISS) na renda domiciliar Brasil,

2003, por percentil de renda domiciliar
(Em %)
Tipo de servios
Participao na renda domiciliar por percentil (mdia %)

0-50
50-90
90-100
Total (mdia)
Mdicos
0,58
1,18
1,90
0,96
Educacionais
0,16
1,23
4,43
1,01
Esttica e beleza
0,68
0,82
1,02
0,77
Diverso e lazer
0,17
0,30
0,39
0,24
Reparos de bens durveis
0,43
0,53
0,61
0,49
Transporte urbano
2,76
1,84
0,59
2,17
Outros
0,48
1,25
2,26
0,97
Total
5,26
7,15
11,20
6,61
Fonte: POF 2002-2003 (IBGE).
Observa-se que o consumo de servios tributveis pelo ISS apresenta

padro progressivo de acordo com a renda em quatro dos seis tipos de servios listados. Isto , conforme se aumenta a renda, a participao do consumo
de servios aumenta mais que proporcionalmente. Servios educacionais, a
includos no apenas educao fundamental e superior, mas cursos de idiomas, autoescola, profissionalizantes, entre outros, corresponderam em mdia a
4,43% das despesas dos 10% mais ricos e apenas 0,16% dos 50% mais pobres.
Obviamente, apesar de a legislao federal permitir a cobrana de ISS sobre
servios educacionais de ensino fundamental, mdio e superior, a maioria
16. Cesta de servios tributveis pelo ISS no quer dizer tributao efetiva do imposto, pois muitos municpios concedem iseno tributria a determinados tipos de servios permitidos pela Lei Complementar no 116/2003, sobretudo
servios mdicos e educacionais.
872
dos municpios provavelmente isentam tais prestadores, restando apenas os

demais cursos de ensino. O mesmo ocorre com servios mdicos, em que os
10% mais ricos dedicam em mdia 1,90% de sua renda no consumo de tais
servios17 e os 50% mais pobres, apenas 0,59%. Nesse caso, provavelmente h
isenes bem abrangentes de ISS em determinados servios mdicos na maior
parte dos municpios brasileiros. Em diverses e lazer, tambm houve um perfil progressivo do consumo, mas, a progressividade no consumo de servios
de esttica e beleza no foi to elevada. Isso mostra que a classe mais baixa
de renda tambm consome significativamente esse tipo servio, geralmente
prestados no mercado informal da economia, como sales de beleza caseiros
etc. No caso os 50% mais pobres dedicavam 0,68% de sua renda com servios
de esttica e beleza e os 10% mais ricos cerca de 1%. O nico caso em que
houve progressividade no consumo de um servio tributvel pelo ISS foi o de
transporte urbano que tambm costuma se valer de iseno de ISS na maioria dos municpios. Os 50% mais pobres gastavam em mdia 2,76%18 do seu
oramento com transporte urbano e os 10% mais ricos apenas 0,59% (cinco
vezes menos). Isso se justifica, porque se verificou que 49,6% das famlias do
dcimo mais rico possuam automvel em 2003.
A prpria base tributria do ISS altamente concentrada regionalmente,
pois servios uma atividade consumida, sobretudo por empresas e consumidores de renda mais alta. Alm disso, local de prestao dos servios mais
caros e complexos costumam se localizar nos principais centros urbanos, que
pelo modelo de federalismo existente, no transfere os recursos arrecadados
aos municpios vizinhos. Por exemplo, o municpio do Rio de Janeiro concentra grande parte do mercado de prestao de servios na regio metropolitana
do Rio de Janeiro, apropriando-se de toda a arrecadao do ISS dos servios
prestados em seu territrio, mesmo que uma boa parte desses contribuintes
(indiretos) resida em outros municpios da regio metropolitana. Logo, os
demais municpios metropolitanos no so beneficiados pela arrecadao
do ISS carioca, mas seus moradores costumam demandar servios pblicos
naquela cidade. O que ocorre que municpios do entorno metropolitano se
transformaram em cidades dormitrios, em que seus moradores se deslocam
para a capital no consumo de servios mais complexos, tais como servios
mdicos, educacionais, lazer etc. A falcia de que no seria justo moradores de
outros municpios usufrurem de escolas e postos de sade do municpio central por no serem contribuintes e eleitores municipais, no vlida, porque
17. No est computado no caso o gasto dessas famlias com seguro de sade.
18. O indicador de gasto com transporte pblico representa uma mdia nacional, englobando tanto os domiclios
que utilizam transporte pblico para locomoo diria como aqueles que no utilizam. No caso, se considerssemos
somente os usurios dirios de transporte pblico, a participao desse item na despesa domiciliar seria muito maior.
873
h uma tendncia de concentrao da oferta de servios tributados pelo ISS

nesses municpios centrais, bem como da quota parte recebida de ICMS.
Com isso, h consumo desses servios por moradores das cidades dormitrios, que pagam indiretamente o tributo e que tambm fazem parte do setor
produtivo tributado.
Com relao arrecadao do ISS, a tabela 10 resume a evoluo da
arrecadao per capita do ISS por perodo, ranking do indicador, populao e
grande regio.
TABELA 10
Arrecadao per capita do ISS por percentil, faixa populacional e grande regio
Brasil, 1999-2008, mdia trinio
(Em R$ de dez./2008 reajustados pelo IPCA)
Classe
Indicador
1999-2001
2002-2004
2005-2007
2008
80% piores
4,19
7,22
13,32
18,78
5% melhores
144,76
174,97
251,12
337,82
At 50 mil
13,81
17,85
29,16
40,82
50-200 mil
32,04
46,19
67,32
87,65
Acima 200 mil
121,04
132,10
165,81
217,29
N/NE
29,00
34,96
50,27
63,49
S/SE/CO
81,24
93,47
125,08
166,04
61,13
72,61
101,29
130,73
Ranking
Populao
(hab.)
Regio
Total
Analisando a tabela 9 verifica-se que persiste a elevada heterogeneidade

na arrecadao do ISS, igualmente a dos outros impostos municipais. At
2004, os indicadores de arrecadao per capita do ISS eram similares aos
do IPTU, porm com os efeitos da Lei Complementar no 116/2003 a arrecadao do ISS aumentou enormemente e em 2008 j era quase duas vezes
superior ao IPTU. J em 2008, no Norte e Nordeste a diferena entre IPTU
e ISS j quatro vezes superior, o que refora o baixssimo dinamismo do
IPTU nessas regies. As diferenas regionais de arrecadao do ISS tambm
foram significativas, embora a populao do municpio seja um fator muito
importante na arrecadao do tributo. Isso se justifica obviamente, pelas
grandes cidades concentrarem a maior parte da rede de servios sujeitos a
tributao do ISS.
874
2.1.3 O Imposto sobre Transmisso de Bens Imveis
O Imposto sobre a Transmisso de Bens Imveis (ITBI) um imposto de

competncia municipal, conforme o Art.156, II, da CF/1988. O ITBI tem
como fato gerador a transmisso de propriedade de bens imveis, tanto urbanos
quanto rurais, exceto quando a transmisso decorrer de herana ou doao,
nesse caso sujeitando-se ao Imposto de Transmisso Causa Mortis e Doaes
(imposto estadual). Apesar de o ITBI ser um tributo com finalidade apenas
fiscal e a CF/88 estabelecer autonomia para os municpios definirem as suas
alquotas, em geral, estabelecido a alquota de 2% em poucos municpios h
casos de alquotas ligeiramente inferiores ou superiores. Isso porque no ordenamento constitucional anterior,19 havia uma delimitao das alquotas para
se situar entre 2% e 6%, reduzindo para 0,5% na parte financiada no imvel
decorrente do Sistema Financeiro de Habitao (SFH) Caixa Econmica
Federal. Na realidade, os municpios mantiveram o mesmo padro da legislao
anterior, mesmo a CF/88 autorizando a aplicao de alquotas maiores.20 O
municpio tambm livre para estabelecer se a base de clculo do ITBI o valor
venal para fins do IPTU ou o valor declarado da transao geralmente delimitado o maior deles. Apesar do valor da transao imobiliria revelar a capacidade contributiva, o Supremo Tribunal Federal entende que o ITBI no pode
ser progressivo.21 A possibilidade de tributao da transao de propriedade
rurais um fator muito importante, que poderia ser melhor explorado e que
pode beneficiar os municpios pequenos e rurais. Isso porque, para o imvel ser
considerado urbano necessrio inseri-lo no permetro urbano, alm da oferta
de servios pblicos perto do imvel, como determina o Cdigo Tributrio
Nacional. O ITBI possui uma sinergia muito forte com o IPTU, pois os valores das transaes imobilirias declaradas nas guias de pagamento do imposto
podem servir de base para atualizao da PGV afim de uma melhor adequao
dos valores venais aos de mercado. Por outro lado, uma PGV atualizada impede
subdeclaraes de transaes imobilirias para evitar menor pagamento de ITBI
e Imposto de Renda, alm de prticas de lavagem de dinheiro, entre outras
fraudes. A tabela 11 mostra um panorama da arrecadao do ITBI no Brasil de
1999 a 2008.
19. Regulamentado pelo Art. 8 do Ato Complementar no 27/1966.

20. Observa-se que os impostos incidentes sobre a propriedade imobiliria no so inflacionrios, logo um incremento do
ITBI apenas reduziria o valor de mercado da propriedade tributada, transferindo o excedente do vendedor para a coletividade.
21. No caso do IPTU, foi necessria uma emenda a constituio (EC no 29/2000), para permitir que os municpios
pudessem adotar alquotas progressivas ou seletivas somente neste imposto.
875
TABELA 11
Arrecadao per capita do ITBI por ranking, faixa populacional e grande regio
Brasil, 1999-2008, mdia trinio
(Em R$ de dez./2008 reajustados pelo IPCA)
Classe
Ranking
Populao
(hab.)
Indicador
1999-2001
2002-2004
2005-2007
2008
80% piores
2,67
3,20
3,84
5,21
5% melhores
34,14
38,21
45,80
63,20
At 50 mil
5,23
6,48
7,57
10,34
50-200 mil
7,12
7,81
9,86
14,28
Acima 200 mil
18,34
18,86
22,88
33,25
N/NE
3,37
3,42
5,01
6,25
S/SE/CO
15,29
16,79
21,02
29,50
11,23
12,02
14,99
22,01
Regio
Total
De acordo com a tabela 10, a arrecadao do ITBI entre os 80% dos municpios com menores arrecadaes per capita esto um pouco abaixo ao do IPTU
mesmo o IPTU tendo uma base tributria infinitamente maior. Entre os melhores municpios com arrecadao de ITBI per capita, destacam-se os municpios
tursticos e de veraneio, j que possuem pequena populao residente, mas um
mercado imobilirio aquecido. Porm h casos exitosos de municpios maiores,
como Porto Alegre e Niteri, com arrecadao per capita superior a R$ 50, indicando maior eficincia na arrecadao do imposto. Por outro lado, municpios,
como Belm, So Luiz e os localizados na Baixada Fluminense, arrecadam menos
que R$ 5 per capita do tributo, indicando ineficincia e grande informalidade no
mercado imobilirio dessas cidades.
Interessante notar que pequenos municpios com grandes extenses territoriais do Centro-Oeste e do Norte do Paran regies de fronteiras agrcolas
tem um indicador significativo de ITBI per capita. o caso de Caiapnia e
Serranpolis em Gois. O primeiro possui 16 mil habitantes e 602 mil hectares de estabelecimentos agropecurios e o segundo possui 7,3 mil habitantes
e 431 mil hectares de estabelecimentos agropecurios. J Cocalinho no Mato
Grosso possui 16 mil habitantes e 1,2 milho de hectares em estabelecimentos
agropecurios. Essas trs cidades se situam entre os 1% melhores municpios
com indicadores de arrecadao de ITBI per capita. Esse fato poderia ser usado
como poltica pblica para incrementar a arrecadao prpria de pequenos
municpios rurais. Em mdia, nesses pequenos municpios rurais, a arrecadao
876
anual do ITBI mais que o dobro do que a Unio arrecada anualmente naquele
mesmo municpio com o Imposto Territorial Rural (ITR). Tal fato se ope
fortemente ao princpio de que a centralizao da arrecadao tributria mais
eficiente. Vejamos, o ITBI tributa em 2% as transaes imobilirias realizadas
no municpio ao valor declarado da transao ao cartrio, e o ITR tributa o
estoque do patrimnio imobilirio rural a valores declarados pelos contribuintes, sujeito a uma alquota progressiva, de acordo com o uso da propriedade e
tendo finalidade extrafiscal. Uma sugesto de reforma tributria para incrementar a arrecadao prpria de pequenas cidades seria dar competncia do ITR
aos municpios ou ampliar a base tributria do IPTU para passar a abranger
tambm a propriedade rural. Com isso passaria a existir apenas um imposto
de competncia municipal sobre propriedade imobiliria. Na maior parte dos
pases do mundo no h separao em dois impostos sobre a tributao da propriedade urbana e rural, como acontece aqui. Este imposto imobilirio sugerido poderia ter finalidade apenas fiscal e a Unio permaneceria ainda com
a competncia de tributao do ITR com finalidade extrafiscal e de poltica
fundiria. Uma das principais justificativas para a constituinte derrogar Unio
o ITR o temor que o imposto nas mos municipais sofresse influncia dos
grupos dos proprietrios rurais locais. O que na realidade houve, que a Unio
est muito distante da poltica fundiria a nvel local e tem dificuldades em fiscalizar as informaes declaradas pelos contribuintes, o que ocasiona um baixo
indicador de arrecadao. Alm disso, h baixo interesse federal em um imposto
com pouco potencial arrecadatrio. Se cabe aos municpios a implantao da
poltica urbana e a aplicao do IPTU com finalidade extrafiscal, sujeitando-se
presso poltica dos grupos de proprietrios de imveis urbanos locais, seria
justa a transferncia de parte da poltica rural e da tributao da propriedade
rural aos municpios.
2.1.4 As taxas municipais de prestao de servios e de poder de polcia e as contribuies para custeio da iluminao pblica e de melhoria
Taxas de prestao de servios
Segundo a CF/88, as taxas municipais so institudas para utilizao, efetiva ou

potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte
ou postos a sua disposio. Por exemplo, o Estado pode cobrar taxa como contrapartida coleta de lixo de cada residncia, fiscalizao de estabelecimentos
comerciais, entre outros servios. Essas taxas so divididas em taxas de prestao
de servios e taxas de poder de polcia. A primeira financia um servio ofertado
diretamente para o contribuinte e a segunda financia a atividade regulatria e
fiscalizatria da atividade econmica. As trs principais taxas de prestao de
servios municipais so a Taxa de Limpeza Pblica, a Taxa de Coleta de Lixo e
877
Taxa de Iluminao Pblica. Esta ltima vinha sendo declarada inconstitucional pelo judicirio desde a dcada de 1990 e foi necessria a promulgao da
EC no 39/2002, para permitir expressamente no texto constitucional o tributo,
agora sob a forma de contribuio econmica, denominada Contribuio para
Custeio da Iluminao Pblica (COSIP).22 Ainda baixa, mas est ocorrendo um
crescimento na arrecadao das taxas municipais, em virtude da base tributria
da COSIP e na facilidade de sua cobrana. Nas regies Norte e Nordeste, a arrecadao mdia per capita entre 2005 e 2007 foi cerca de R$ 15 e para as regies
Sudeste e Sul foi de R$ 31, nveis semelhantes ao do ITBI.
As Taxas de Limpeza Pblica e de Coleta de Lixo remuneram, respectivamente, a atividade estatal de limpeza pblica incluindo a coleta domiciliar de
lixo ou somente a atividade de coleta de lixo propriamente dita. Legalmente,
as receitas devem ser totalmente vinculadas ao exerccio dessas atividades, no
sendo objeto de vinculaes constitucionais para sade e educao como no caso
dos impostos. As atividades resultantes dessas duas taxas tm profundo impacto
na qualidade de vida das famlias mais pobres. Alm disso, no seria injusto o
municpio arrecadar parte da receita em reas da cidade j dotadas desses servios
e investir esses recursos nas mais carentes, sob o argumento que as zonas mais
valorizadas das cidades j tiveram suas demandas atendidas pelo poder pblico
no passado.23 A Taxa de Limpeza Pblica mais abrangente que a Taxa de Coleta
de Lixo por englobar outros servios alm da coleta e destinao final do lixo
domiciliar, comercial, industrial e hospitalar. Esses servios incluem a varrio,
lavagem e capinao de passeios e o desentupimento de bueiros, entre outros
servios.24 O contribuinte do imposto o proprietrio do imvel beneficiado pelo
servio. Como se observa a referida taxa est diretamente ligada prestao de um
servio essencial, de contrapartida direta e altamente visvel, que afeta a qualidade
de vida da populao local.
Observam-se diferentes valores paras as Taxas de Limpeza e/ou Coleta de
Lixo de algumas grandes cidades brasileiras. Os critrios para definio dos valores dessas taxas costumam ser complexos e geralmente levam em considerao a
localizao, tamanho e uso do imvel, alm da frequncia mensal ou semanal de
22. Por meio dos dados da base do Finbra da Secretaria de Tesouro Nacional, selecionaram-se as receitas referentes
tanto as taxas de prestao de servios como as contribuies econmicas, pois a partir de 2003 houve um grande
decrscimo das receitas de taxas em virtude da transferncia da antiga Taxa de Iluminao Pblica para a COSIP.
23. Na verdade, seria socialmente mais benfico que o legislador ao emendar a Constituio para permitir a COSIP,
mudasse o seu nome para Contribuio para Custeio e Investimento da Iluminao Pblica. Desse modo, o municpio
poderia realmente investir na ampliao da iluminao pblica, no apenas no seu custeio.
24. Esses ltimos servios so considerados juridicamente poucos divisveis, isto , sua utilidade no apropriada
exclusivamente pelo proprietrio do imvel em que se localiza a rua e a calada beneficiada, mas tambm pelos
pedestres e motoristas passantes em geral. Por isso, o judicirio brasileiro tem considerado que tais servios no
podem ser financiados por taxa especfica, mas por impostos gerais e muitos municpios tem institudo apenas a Taxa
de Coleta de Lixo.
878
coleta de lixo realizada. Em geral nas grandes cidades brasileiras, a Taxa de Coleta
de Lixo ou Limpeza Pblica conforme o caso variaram entre R$ 1 a R$ 2 por
metro quadrado no imvel residencial estabelecimentos comerciais e hospitais
os valores so bem mais altos. Exceo Campinas, que chega a cobrar entre R$ 7
e R$ 9 por metro quadrado residencial, mas Curitiba e Belo horizonte, por outro
lado, cobram taxas nicas entre R$ 140 e R$ 240 para as residncias. So Paulo
aboliu a taxa em 2006, mas chegou a cobrar no curto perodo de existncia da
mesma, at R$ 432 para as residncias de mais alto padro. J em Braslia e Rio
de Janeiro o valor mximo da taxa para imveis residenciais foi de R$ 230 e R$
560, respectivamente.
Com relao abrangncia da Taxa de Lixo ou de Limpeza Pblica nos
municpios brasileiros, de acordo com a Pesquisa de Informaes Bsicas
Municipais do IBGE de 2005, elas existiam em 52% dos municpios brasileiros.
A presena de umas dessas taxas foi bastante escassa nas regies Norte e Nordeste
somente 25% dos municpios , mas ela est bastante presente nos municpios
do Sul e Sudeste, em que 76% dos municpios declararam ter institudo pelo
menos uma das duas taxas.
Taxas de poder de polcia
Segundo o Art. 145 da CF/88, a Unio, os estado e os municpios podem cobrar

taxas, em razo do exerccio do poder de polcia. J o CTN em seu Art. 78 considera poder de polcia a atividade da administrao pblica que regula e fiscaliza alguma prtica e que verifica o cumprimento das exigncias legais. Como
exemplo, tem-se a construo de um prdio ou a instalao de uma empresa que
devem obedecer s leis de zoneamento e de segurana, cabendo administrao
pblica verificar o cumprimento das normas e conceder a autorizao, licena
ou alvar. Como exemplo de taxas municipais cobradas pelo exerccio do poder
de polcia, tm-se as taxas de inspeo sanitria, de obras em locais pblicos, de
alvar cobrada em funo da autorizao para a instalao de um estabelecimento comercial , de fiscalizao de funcionamento comercial e de licena para
anncios de publicidade, entre outras. Podem-se citar tambm as taxas ambientais diversas inclusive licenciamento ambiental , de parcelamento do solo e de
ocupao de vias e logradouros pblicos, entre outras.
As principais taxas de poder de polcia em termos de importncia e arrecadao seria a taxa de vigilncia sanitria e a fiscalizao de funcionamento. O
valor dessas taxas podem variar com relao a tamanho, localizao, nmero de
empregados e principalmente setor de atuao do estabelecimento. A ttulo de
ilustrao, a taxa anual de fiscalizao de funcionamento se situou entre R$ 70
e R$ 1.500 por ano em Belo Horizonte, So Paulo e Salvador, salvo em alguns
setores especficos e de acordo com o ramo de atividade e o tamanho do imvel
879
do estabelecimento. No Recife e no Rio de Janeiro, h uma taxa anual nica

de R$ 217 e R$ 500, respectivamente, e em Natal e Braslia, h taxas mximas
simblicas de apenas R$ 36 e R$ 68, respectivamente.
A Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica
A Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica est prevista no Art. 149-A

da Constituio Federal de 1988 e foi introduzida pela Emenda Constitucional
no 39/2002. A principal justificativa para sua insero constitucional era a dificuldade financeira dos muitos municpios com a despesa de iluminao pblica,
prejudicando o prprio processo de privatizao das distribuidoras de energia
eltrica. Anteriormente emenda, a instituio pelos municpios da denominada
Taxa de Iluminao Pblica fora considerada ilegal pelo STF. Assim como a permisso do IPTU com alquotas progressivas, foi necessrio o esforo poltico de
uma Emenda Constitucional para legalizar esse instrumento tributrio urbano.
Mesmo assim, aproveitando da fragilidade de muitos municpios, entidades
de classe e at os prprios ministrios pblicos estaduais tem tentado derrubar
judicialmente as leis municipais que instituram a COSIP, utilizando argumentos
sobre sua injustia, falta de divisibilidade,25 aumento da carga tributria entre
outros motivos. Felizmente, aps a EC no 39/2002 o STF tem confirmado a constitucionalidade da COSIP bem como os critrios de tributao adotados em que
presume capacidade contributiva, como o nvel de consumo e o tipo de usurio
do servio de energia eltrica.26
O investimento em iluminao pblica em reas carentes de tais servios
tende a elevar o valor da propriedade imobiliria e a qualidade de vida das famlias, e por outro lado, gerar uma fonte de receita fcil de arrecadar e vinculada
a esse gasto. Em 2005, 68% dos municpios brasileiros j tinham institudo a
COSIP, pois como a taxa cobrada diretamente na conta de energia eltrica
dos consumidores, h grande facilidade e baixo custo financeiro na sua arrecadao, alm do baixo custo poltico devido ao seu perfil indireto.27 Tambm
existe grande heterogeneidade dos valores da COSIP entre os municpios. So
Paulo, Curitiba e Porto Alegre cobram valores simblicos para as residncias,
entre R$ 3 e R$ 5 por ms e o Rio de Janeiro at fins de 2009 ainda no tinha
25. Argumentam que a COSIP tem natureza de taxa, que s pode ser usada como contrapartida de recebimento de um
servio divisvel individualmente e no como para um bem pblico. Alm disso, reclamam que o consumo de energia
eltrica j tributado pelo ICMS.
26. RE 573675, julgado em 25 de maro de 2009.
27. Curiosamente o estado de So Paulo aparece com um nvel menor de presena da contribuio apenas 42% dos
municpios paulistas , juntamente com Bahia e Amazonas. Uma das hipteses para esse fato pode ser que quando
um municpio grande adota um determinado tipo de poltica os municpios menores e vizinhos passam a adotar posteriormente. No caso de So Paulo, a sua capital at 2003 no aplicava a referida contribuio, de forma que o custo
poltico dos vizinhos seria alto.
880
institudo28 a contribuio. Salvador e Natal j cobram valores bem mais altos,

R$ 18 e R$ 56 respectivamente, porm limitam o imposto a 10% e 15% do
valor da fatura. Interessante notar que no Nordeste a arrecadao tributria com
Contribuies Econmicas que basicamente composta pela COSIP, segundo
dados do Finbra superaram a de IPTU em grande parte das cidades. Isso se
deve ao baixo custo de sua cobrana se comparado ao IPTU, alm do baixo
ndice de inadimplncia, por j estar inserida na fatura de energia eltrica. O
IPTU necessita de grande investimento para cadastramento das propriedades
e avaliao imobiliria, alm dos custos de cobrana. Alm disso, em muitos
municpios do Norte e do Nordeste h poucos recursos para dotar as escassas
zonas urbanas de servios pblicos necessrios, de acordo com o CTN, para
tornar uma propriedade tributvel pelo IPTU. Alm disso, a COSIP tambm
incide sobre imveis rurais.
A Contribuio de Melhoria
A CM um tributo que incide sobre a valorizao imobiliria resultante de obras

pblicas e muito importante em termos de equidade, pois um investimento
pblico pode valorizar extraordinariamente um imvel e consequentemente
enriquecer o proprietrio, sem que ele tenha feito esforo individual para isso.
Nesse caso, a cobrana da CM geraria socializao dos custos dos investimentos
urbanos que financiado pelos tributos pagos por toda a sociedade e impedindo
a privatizao dos benefcios, quando tal investimento valoriza individualmente
uma propriedade. A iniciativa de sua cobrana aps um investimento pblico
bastante desafiante devido aos critrios legais existentes e ainda ao significativo
conflito poltico e distributivo.
No tocante aos aspectos legais, em primeiro lugar, segundo o Decreto
no 195/1967 que regulamenta a Contribuio de Melhoria, o municpio deve
publicar, antes de ser realizado o investimento pblico, um edital descritivo do
projeto, com seu custo e a estimativa de valorizao imobiliria gerada futuramente, aps a concluso da obra. Essa regra um grande problema, pois a
previso a priori do impacto exclusivo do investimento no valor de mercado
futuro dos imveis algo muito difcil de prever, gerando ampla possibilidade
de contestao judicial.29 O decreto tambm estipula que o tributo deve ser
cobrado em parcelas anuais mximas de 3% do valor venal do imvel, o que
torna menos onerosa sua cobrana, mas pode em alguns casos impedir a repo28. At o final da elaborao deste texto em 2009, o municpio do Rio de Janeiro aprovou a COSIP, porm uma liminar
judicial suspendeu o tributo.
29. Nesse caso muito importante a participao local no processo de tomada de deciso dos investimentos que
gerem valorizao imobiliria. O compromisso de pagamento da Contribuio de Melhoria por parte dos proprietrios beneficiados poderia ser um critrio na tomada de deciso de escolha e de reduo de custo de vrios projetos
urbanos.
881
sio completa dos custos do investimento30. Como investimentos urbanos

podem valorizar exponencialmente uma propriedade, a atual regra de limitao
da Contribuio de Melhoria de apenas 3% do antigo valor venal torna quase
impossvel a recuperao dessas mais valias fundirias. Alm disso, a atual
legislao permite apenas a cobrana da Contribuio de Melhoria mediante
investimentos pblicos. Evidentemente mudanas na legislao urbana, que
no envolvem gasto pblico diretamente, mas que podem valorizar de sobremaneira a propriedade, nos quais pode-se citar: alteraes no permetro urbano,
na frao ideal, na densidade, no tipo de uso, entre outros fatores, no podem
ser socializadas por meio da Contribuio de Melhoria. Nesse caso, de maneira
menos eficiente, o IPTU poderia socializar esses ganhos com o aumento da
sua base de clculo, caso o municpio faa o seu dever de atualizar a sua Planta
Genrica de Valores. Considera-se ainda que o Estatuto da Cidade trouxe novos
instrumentos que tambm poderiam recuperar parte das mais valias fundirias e que sero abordados na seo 3.
A arrecadao do tributo tem sido irrisria para a quase totalidade dos
municpios brasileiros entre 2005 e 2007, mas h resultados um pouco melhores
no Mato Grosso, Rio Grande do Sul e Santa Catarina e um estudo de casos das
cidades exitosas na arrecadao do tributo seria bastante interessante.
A Arrecadao das taxas e contribuies econmicas municipais
A tabela 12 abaixo mostra a arrecadao per capita das taxas e contribuies econmicas municipais por percentil do indicador, faixa populacional e grupo de
grande regio. Observa-se que a arrecadao das taxas foi similar arrecadao do
IPTU no Norte e Nordeste e em cidades de at 50 mil habitantes. Isso se justifica
devido facilidade na cobrana da COSIP como abordado anteriormente e em
oposio a grande dificuldade dos municpios menores em cobrar IPTU. No ano
de 2008, verificou-se que a arrecadao das taxas e contribuies econmicas
municipais, o qual inclui a COSIP era maior que a do IPTU em 61% dos municpios do Brasil.
30. Por outro lado, a legislao no prev se os 3% recaem sobre o novo valor venal valorizado ou o valor venal antigo,
sendo necessria uma pesquisa sobre jurisprudncias no tema. Evidentemente, com essa regra, municpios com valores
venais muito defasados em relao ao mercado pouco recuperariam do investimento realizado.
882
TABELA 12
Arrecadao per capita das taxas e contribuies econmicas municipais (includa a

COSIP) por percentil, faixa populacional e grupo de grande regio Brasil, 19992008, mdia trinio
(Em R$ de dez./ 2008 reajustados pelo IPCA)
Classe
Percentil
Populao
(hab.)
Indicador
1999-2001
2002-2004
2005-2007
2008
80% piores
5,29
5,91
10,34
12,03
5% melhores
56,51
67,29
78,06
80,29
At 50 mil
9,99
11,19
16,84
18,15
50-200 mil
23,02
26,17
31,70
33,66
Acima 200 mil
31,83
38,44
44,38
45,47
N/NE
11,02
11,90
18,04
21,05
S/SE/CO
27,88
33,99
40,04
40,64
22,16
26,13
32,25
33,90
Regio
Total
3 OS INSTRUMENTOS URBANOS NO TRIBUTRIOS INSTITUDOS PELO ESTATUTO DA CIDADE
O desenvolvimento no mbito brasileiro de instrumentos alternativos para financiamento do desenvolvimento urbano est calado no processo histrico de construo de uma poltica urbana federal. A evoluo desse tema teve como principal
elemento indutor o processo de planejamento exclusivo corrente na dcada de
1970, onde a gesto do uso do solo discriminatrio corrente levou ao desenvolvimento de uma cidade ilegal aquela as margens do planejamento institucional,
do provimento de servios e do mercado legal de terras.
Essa dicotomia decorrente do processo tecnocrtico de planejamento
poca, que muitas vezes levou aplicao de modelos urbanos e de planejamento
extrados de casos estrangeiros realidade brasileira (MARICATO; FERREIRA,
2002), culminou no Movimento Nacional pela Reforma Urbana. Esse movimento buscava promover um planejamento mais participativo e socialmente
justo com a participao da sociedade na gesto municipal, com a recuperao da
valorizao imobiliria pelo poder pblico, com o plano diretor constituindo-se
como principal instrumento do planejamento urbano municipal e do necessrio
reconhecimento das questes ambientais (MOTTA, et al, 2009).
Esse movimento resultou na proposta de emenda Constituio Federal de
1988, tendo como princpios a funo social da propriedade e da cidade, o direito
883
cidadania e gesto democrtica. Pela primeira vez, a questo urbana foi tratada
na Constituio, sendo um marco no que tange poltica urbana federal. Os
Arts. 182 e 183 da CF/88 definiram, entre outros elementos, a responsabilidade
do poder pblico municipal de desenvolver a poltica urbana por meio do seu
principal instrumento o Plano Diretor, alm de consagrar no seu texto a funo
social da propriedade urbana.
A funo social da propriedade constitui-se como uma mudana de paradigma na temtica urbana, apesar da sua meno na Constituio de 1967 (SILVA,
2006). Em suma, o princpio da funo social modifica a natureza da propriedade
privada, garantindo que os direitos individuais devam servir de instrumento para
a construo do interesse coletivo (SILVA, 2006; MOTTA et al., 2009). O imvel
urbano, independente da questo de titularidade, deve cumprir sua funo social
para a cidade, de forma que a coletividade seja a principal beneficiria das aes
decorrentes do planejamento urbano.
Um importante aspecto previsto na CF a definio do Plano Diretor como
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso urbana, criando
a obrigatoriedade para municpios acima de 20.000 habitantes desenvolv-lo. A
CF ainda introduziu a aplicao de alguns instrumentos urbansticos de planejamento com a finalidade de garantir a funo social da propriedade urbana, tais
como o parcelamento ou edificao compulsrio, o imposto sobre a propriedade
predial e territorial urbana progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento mediante ttulos da dvida pblica.
Apesar de prevista na Constituio, a aplicao dos instrumentos urbansticos foi morosa por razes diversas, ora pela falta de coeso entre os atores atuantes
no territrio, ora pela dificuldade de regulamentao e capacidade tcnica no
mbito municipal. Dados da pesquisa Perfil dos Municpios Brasileiros: Gesto
Pblica 2001 (IBGE, 2003) demonstra que at 2001 apenas 17,63% dos municpios brasileiros apresentavam o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica urbana municipal, 18,8% aplicavam o IPTU Progressivo no Tempo e 6,65%
o instituto do Solo Criado outorga onerosa do direito de construir. Ressalta-se
que Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais (IBGE, 2003) realizada a
partir da aplicao de um questionrio aos gestores municipais, sendo passvel a
existncia de falhas de preenchimento ou de m compreenso dos temas.
Aps 2001, foi aprovada a Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001, conhecida
como Estatuto da Cidade, que regulamentou o Captulo da Poltica Urbana na
CF, e estabeleceu as diretrizes gerais dessa poltica. O estatuto, no seu Art. 4o define
uma srie de instrumentos de poltica urbana com objetivos distintos, abrangendo desde aqueles que tratam do planejamento em escala nacional, regional
e metropolitana como tambm aqueles que focam a escala territorial municipal.
884
A aprovao dessa lei ampliou os instrumentos urbansticos previstos desde

a Constituio Federal, podendo classific-los em trs grupos (BRASIL, 2001):
i) aqueles destinados a induzir o uso e ocupao do solo; ii) aqueles destinados
regularizao de reas urbanas; e iii) aqueles destinados a institucionalizar o
processo de gesto. De certo, a relao entre o financiamento da poltica urbana
e os instrumentos mais clara para o primeiro conjunto, em que explcita a
relao e interao entre a regulao urbanstica com a lgica de formao de preos no mercado imobilirio e o carter de recuperao da mais-valia imobiliria
deflagrada pelo processo de planejamento.
Com os instrumentos do primeiro grupo se busca no somente conter o
processo especulativo, caracterizado sob a forma de reteno de imveis urbanos,
como tambm induzir o uso do solo urbano a partir da separao entre o direito
de propriedade com o de construir, seguindo o conceito do Solo Criado.31 Os
instrumentos que se enquadram nesse conjunto so o parcelamento, edificao e
utilizao compulsrios, o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com
pagamento em ttulos, o direito de superfcie, o direito de preempo, a outorga
onerosa do direito de construir, a operao urbana consorciada e a transferncia
do direito de construir. Nesse grupo de instrumentos, discriminados no quadro 1.
QUADRO 1
Instrumentos legais destinados induo do uso e ocupao do solo no Brasil

Instrumento
Descrio
Parcelamento, edificao e
utilizao compulsrios
Este instrumento visa induzir a ocupao de reas urbanas com reconhecida infraestrutura
instalada e que se encontra subutilizada. Para sua aplicao necessrio identificar na cidade
quais zonas incidir o instrumento, alm de definir o critrio de subutilizao no Plano Diretor
ou em lei dele decorrente. Sua aplicao no deve estar desarticulada com outros instrumentos
previstos no estatuto, na medida em que esse instrumento o primeiro ato para a utilizao de
instrumentos como o IPTU progressivo no tempo e a desapropriao com pagamento em ttulos
da dvida pblica.
IPTU progressivo no tempo

e desapropriao com
pagamento em ttulos da
dvida pblica1
O IPTU progressivo no tempo aplicado quando o prazo estipulado pela aplicao do

parcelamento, edificao e utilizao compulsrios no observado. O princpio a majorao
das alquotas do IPTU no prazo de cinco anos consecutivos, observado o limite mximo legal
de 15%. Caso o proprietrio do imvel no d a utilizao prevista no Plano Diretor no prazo,
o municpio poder manter a cobrana at que seja dada utilizao ao imvel ou at a sua
desapropriao com pagamentos em ttulos da dvida pblica. A aplicao do conjunto dos
instrumentos parcelamento, edificao e utilizao compulsrios, IPTU progressivo no tempo e
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica no tem finalidade arrecadatria.
Direito de preempo
O Direito de preempo consiste no direito de preferncia do municpio para aquisio de imvel

urbano, objeto de alienao entre particulares, em reas indicadas em lei baseada no Plano
Diretor, cuja finalidade seja para regularizao fundiria, execuo de programas habitacionais
de interesse social, constituio de reserva fundiria, ordenamento da expanso urbana,
implantao de equipamentos pblicos comunitrios, de espaos pblicos de lazer, de unidades
de conservao ou para proteo de outras reas de interesse ambiental, histrico, cultural ou
paisagstico.
31. A Carta de Embu (1976) define como solo criado toda edificao construda acima do coeficiente de aproveitamento nico, seja pela utilizao do espao areo como de subsolo. Essa separao, j amplamente utilizada em outros pases, distingue o direito de propriedade do direito de construir, sendo esse ltimo dependente de regulao municipal.
885
Direito de superfcie
Consiste no direito de utilizar o solo, subsolo e o espao areo de um dado terreno que pode
ser outorgado pelo seu proprietrio a terceiro, na forma de um contrato especfico. O princpio
de sua compreenso a distino entre a propriedade do solo e o seu uso, no havendo
correspondncia entre a figura do superficirio com a do proprietrio. Aps o trmino do contrato
o proprietrio retoma a propriedade plena do seu bem.
Outorga onerosa do direito

de construir e de alterao
de uso
A outorga onerosa do direito de construir parte do princpio do solo criado consiste na

possibilidade de construo acima do coeficiente de aproveitamento bsico estabelecido. Nesse
sentido, o Plano Diretor deve definir as reas de incidncia, alm dos limiares de coeficientes
pelo qual os proprietrios podem construir mediante contrapartida financeira. Analogamente,
possvel a aplicao da lgica deste instrumento alterao de uso do solo, em que a variao
do valor do solo do uso correspondente consiste em sua base de clculo.
Transferncia do direito de
construir
A relao entre o direito de propriedade e o direito de construir base de aplicao desse

instrumento. O potencial de construo do lote transfervel e alienvel a outro localizado em
determinada zona passvel de recebimento de potencial construtivo. Sua aplicao restringese aos imveis considerados necessrios para fins de implantao de equipamentos urbanos
comunitrios, de preservao e destinados a programas de regularizao fundiria, urbanizao
de reas ocupadas por populao de baixa renda e habitao de interesse social. O estatuto
ainda prev o benefcio da transferncia aos proprietrios que doem o seu imvel, ou parte dele,
ao poder pblico, como forma de incentivo ao ato.
Operao urbana
consorciada
O estatuto define a OUC como sendo um conjunto de intervenes e medidas coordenadas pelo
municpio, com a participao dos proprietrios, moradores, usurios permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcanar transformaes urbansticas estruturais, melhorias sociais
e valorizao ambiental. Para viabilizar os investimentos pblicos, permitida a modificao de
ndices urbansticos e das normas edilcias, alterando o previsto anteriormente em funo da
infraestrutura instalada e prevista pelo seu plano de operao, aprovado por lei especfica. O
arranjo legal e financeiro est correlacionado com o adiantamento de receita a partir da emisso
de ttulos e pela captura da mais valia imobiliria por parte do estado. Nesse sentido, a emisso
de Certificados de Potencial Adicional de Construo (CEPAC), alienveis em leilo pelo municpio
e controlado pela Cmara de Valores Mobilirios, so responsveis pela gerao de receita a
partir de um estoque construtivo definido na operao.
Nota: 1 O controle de vacncias especulativas o grande objetivo deste instrumento pois induz os proprietrios a empreenderem nos seus imveis, aumentando a oferta e consequentemente na reduo dos valores no mercado imobilirio. Um
ponto de destaque o prazo de implantao, o que justifica, em parte, sua baixa aplicao; da notificao majorao
da alquota do IPTU so trs anos, segundo o estatuto, alm de cinco anos para desapropriao, o que dificulta seu
uso no mbito do municpio.
Um ponto importante no que tange ao financiamento da Poltica Urbana

refere-se obrigatoriedade dada pelo estatuto destinao dos recursos municipais advindos da aplicao dos instrumentos urbansticos citados no quadro
1, que devem ser aplicados exclusivamente em aes decorrentes dessa poltica,
sendo a diferena bsica para outros instrumentos clssicos de arrecadao citados
nesse artigo. Um dilema, no entanto, apresenta-se na natureza da aplicao dos
instrumentos dependente dos interesses administrativos municipais: o seu uso
pode ter tanto carter de regulao do ordenamento territorial, na medida em que
permite o controle do uso e ocupao do solo, como financeiro, caracterizando
mais uma forma de arrecadao para o municpio (SILVA, 2006). Compreende-se
que esses dois princpios no so excludentes entre si, mas devem ser equalizados
para maximizar o seu efetivo uso.
A anlise no tem finalidade de ser extensiva a todos os instrumentos previstos no estatuto, tratando-se nesse caso exclusivamente da Outorga Onerosa
do Direito de Construir no contexto urbano brasileiro, sendo realizada uma
886
descrio dos objetivos e teorias inerentes ao instrumento em tela, alm de uma

breve comparao com o IPTU, instrumento tributrio vinculado propriedade
responsvel por parte da receita municipal nos grandes municpios brasileiros.
3.1 A outorga onerosa do direito de construir
A outorga onerosa do direito de construir correlacionada com o princpio do

Solo Criado citado anteriormente, que determina a possibilidade do proprietrio de construir acima do coeficiente bsico do seu terreno. Para uma melhor
compreenso do instrumento, faz-se necessrio analisar a lgica deste princpio a
partir dos casos estrangeiros de aplicao.
Na Frana (SILVA, 2006), o poder pblico estabeleceu um teto legal de
densidade, que consiste no limite mximo de construo para o terreno. Acima
deste limite, o proprietrio deve adquirir esse direito da municipalidade, pagando
por esse o valor de solo natural. Um aspecto interessante que a Lei Francesa
no 72-1.328, de 31 de dezembro de 1975, determinou um coeficiente unitrio
para todo o pas, excetuando-se Paris, onde o coeficiente igual a 1,5 possvel
construir uma vez e meia a rea do terreno sem o pagamento da contrapartida
ao estado. A natureza da aplicao do instrumento perdeu-se no tempo a partir
da delegao, a cada localidade, do estabelecimento do limite de densidade e da
prerrogativa de sua aplicao ou no. J nos Estados Unidos a experincia teve
origem do Plano de Chicago (SILVA, 2006) com a finalidade de preservao
do patrimnio histrico. Nesse, o proprietrio aliena o potencial construtivo de
seu imvel, que pode ser utilizado em outro local na cidade, o que consiste na
Transferncia do Direito de Construir.
No Brasil, o instrumento vem sendo aplicado de forma dispersa, com dois
perodos distintos: um anterior dcada de 1990 e outro posterior a essa data
(BRASIL, 2001). Na primeira fase, a aplicao ocorreu para fins de preservao do patrimnio histrico em So Paulo e Curitiba, com a transferncia do
Potencial Construtivo dos imveis assim classificados para imveis situados em
outras regies na cidade.
O municpio de So Paulo ampliou a aplicao desse conceito para remoo de favelas e criao de unidades habitacionais de interesse social, a partir da
parceria com os proprietrios dos terrenos onde as favelas estavam anteriormente
inseridas sendo denominadas Operaes Interligadas. Por esse instrumento, os
proprietrios teriam os ndices urbansticos modificados/flexibilizados em troca
de construes de unidades imobilirias de habitao de interesse social. J para a
segunda fase, observa-se a implementao no mbito municipal do instrumento
Outorga Onerosa do Direito de Construir, com experincias em Porto Alegre,
Curitiba, Braslia e Natal (BRASIL, 2001).
887
O instrumento, por sua vez, passa a incorporar as caractersticas intrnsecas sua aplicao ora com objetivo de gerar receita ao municpio, ora
com a finalidade de ordenar o uso e ocupao do espao urbano. Um exemplo claro onde houve o desvirtuamento de aplicao ocorreu em parte das
Operaes Interligadas em So Paulo citadas anteriormente. No perodo de
1988 a 1998, foram promovidas 328 operaes, rendendo US$ 122,5 milhes
(CYMBALISTA; SANTORO, 2006); desse total apenas US$ 22 milhes foram
utilizados para habitao de interesse social. A vinculao ao segundo objetivo,
que o de ordenamento territorial e reduo das desigualdades socioespaciais,
acabou no ocorrendo, sendo o instrumento utilizado para obteno de recursos
para um estado carente de receita.
Ainda, Cymbalista e Santoro (2006) explicitam que a aplicao da Outorga
ou Solo Criado apenas tem efetividade nas cidades com mercado imobilirio
dinmico, onde a venda do potencial construtivo adicional ou a flexibilizao
de usos maximiza os ganhos do mercado imobilirio. Ainda, h uma necessidade
conjunto da aplicao desse instrumento com a criao de fundos destinados ao
desenvolvimento urbano, de forma que o recurso captado no seja utilizado para
outros fins, estando vinculado s diretrizes da poltica urbana municipal.
Outorga onerosa do direito de construir no estatuto da cidade
O Estatuto da Cidade incorpora os instrumentos urbansticos presentes h

tempo nas questes urbanas federais e municipais. A previso legal da Outorga
Onerosa do Direito de Construir nessa lei ampliou a possibilidade de sua aplicao para aqueles municpios que tem obrigatoriedade de desenvolvimento
do Plano Diretor. O Art. 28 do estatuto estabelece que o Plano Diretor,
instrumento bsico da poltica urbana, defina as reas nas quais o direito de
construir poder ser exercido acima do coeficiente de aproveitamento bsico,
mediante contrapartida prestada pelo beneficirio. Esse coeficiente poder
ser nico ou diferenciado para todo o territrio. Outro aspecto que merece
ateno refere-se possibilidade de alterao de uso via pagamento de contrapartida financeira. Ressalta-se que essa alternativa to importante quanto a
prpria alterao do potencial construtivo, j que a mudana de uso do solo
implica valorizao do solo em razo dos distintos usos previstos em uma
dada rea urbana.
O estatuto estabelece ainda as condies e limitaes para a aplicao dos
recursos advindos das contrapartidas financeiras obtidas pelo instrumento. O
carter de gerao de receita para o municpio fica restrito, j que a aplicao dos
mesmos vincula-se legalmente ao fomento da poltica urbana municipal, conforme explicita os incisos I ao VIII, transcritos abaixo:
888
I regularizao fundiria;
II execuo de programas e projetos habitacionais;
III constituio de reserva fundiria,
IV ordenamento e direcionamento da expanso urbana;
V implantao de equipamentos urbanos e comunitrios;
VI criao de espaos pblicos de lazer e reas verdes;
VII criao de unidades de conservao ou proteo de outras reas de
interesse ambiental; e
VIII proteo de reas de interesse histrico, cultural ou paisagstico.
A dicotomia entre a finalidade de arrecadao e a de ordenamento do uso do
solo deve ser equalizada no mbito municipal, principalmente avaliando as condies das contas pblicas. Dessa forma, conforme balanceamento dos objetivos
polticos, das diretrizes de planejamento urbano e da participao comunitria
de acordo com princpio do estatuto pode-se determinar uma melhor aplicao
do instrumento.
Um aspecto importante relativo ao mesmo refere-se responsabilidade
municipal de estabelecer a metodologia de clculo das contrapartidas financeiras.
Observa-se uma diversidade de metodologias e valores para clculo das contrapartidas, que podem identificar no somente o nvel de investimento pblico em
infraestrutura ou a indicao de reas onde se deseja intensificar a ocupao.
importante ressaltar que a aplicao pura e simples deste instrumento desarticulada dos objetivos da poltica urbana ou do planejamento estratgico municipal
est fadada ao fracasso, pois dificilmente atender aos objetivos e aos princpios
de sua aplicao.
A outorga onerosa do direito de construir e sua aplicao municipal
A efetividade do instrumento no est atrelada exclusivamente uma poltica

urbana federal, mas capacidade tcnica e ao interesse poltico municipal para
tal. Destarte, observa-se a aplicao do instrumento em alguns municpios brasileiros. Ressalta-se que para o mesmo ser aplicado deve haver respaldo legal municipal, ou seja, o Plano Diretor do municpio deve prev-lo nas suas normativas
alm da regulamentao por lei especfica conforme estabelece o estatuto.
Segundo o IBGE (MUNIC, 2008), 1.144 municpios possuem legislao
referente ao instrumento, no entanto, sabe-se que a previso legal dos mesmos
no implica sua aplicao municipal. Comparando com a pesquisa realizada em
2001 (IBGE, 2003), observa-se uma evoluo de aproximadamente 310%, j que
naquele perodo apenas 370 municpios declaram que possuam o instrumento.
889
Como no existe uma base de dados consolidada relativa aplicao desse

instrumento, para efeito dessa anlise, ser realizado um exerccio comparativo, porm no extensivo, da experincia de alguns municpios que possuem
o instrumento Outorga Onerosa no seu conjunto normativo urbano como, por
exemplo, So Paulo, Natal e Braslia. Vale citar que a anlise no tem como finalidade avaliar a metodologia utilizada para determinar os valores devidos, apenas
definir, em um primeiro momento, um panorama geral da aplicao municipal
desse instrumento.
3.1.1 O caso de So Paulo
No municpio de So Paulo, a Outorga Onerosa foi criada com a finalidade de

ser aplicada para toda a regio urbana, excetuando-se as reas definidas como
Operaes Urbanas Consorciadas que possuem regulamentao prpria, conforme legislao federal e municipal. Nesse sentido, a Lei no 13.430, de 13 de
setembro de 2001, regulamentado pelo Decreto Municipal de no 43.232, de 22 de
maio de 2003, estabelece as regras para aplicao deste instrumento (GAIARSA;
MONETTI, 2007), que comumente corresponde a um percentual do valor venal
do imvel, necessrio para obteno da licena de construir.
Segundo dados da Prefeitura Municipal de So Paulo, entre os anos de 2005
e 2009 houve um captura de valor pela cobrana de outorga onerosa, conforme
previsto no Plano Diretor, no valor de R$ 420,4 milhes, enquanto R$ 25,1
milhes foi decorrncia da aplicao da Lei de Anistia, que est vinculada a regularizao de imveis em desconformidade com a legislao edilcia no municpio
a compra de potencial construtivo para fins de ajustar as construes desconformes (tabela 13).
TABELA 13
Recursos arrecadados outorga onerosa e IPTU So Paulo

(Em R$ milhes nominais)
Ano
Outorga onerosa
Plano Diretor
Outorga onerosa
Anistia
2005
41,07
2,43
Total
(A)
43,50
IPTU Receita Orada

(B)
Relao A/B
(%)
2.332,86
1,86
2006
64,73
4,25
68,98
2.826,92
2,44
2007
99,94
4,49
104,42
2.925,15
3,57
2008
118,13
6,98
125,11
2.964,56
4,22
2009
96,58
6,97
103,55
3.161,40
3,28
Total
420,44
25,13
445,57
14.210,89
3,14
Fonte: Secretaria Municipal de Fazenda So Paulo (2010).
890
Comparativamente arrecadao do Imposto de Propriedade Territorial

Urbano para o mesmo perodo, observa-se que a receita proveniente da aplicao
do instrumento Outorga Onerosa equivale a 3,14% do total arrecadado, o que
representa um montante considervel tendo em vista a vinculao da aplicao do
recurso com as diretrizes de poltica urbana municipal.
No municpio de So Paulo, no ano de 2008, por exemplo, as despesas com
a Rubrica 15 (Urbanismo), totalizaram R$ 3,11 bilhes, sendo desse total R$ 413
milhes para Investimento Habitacional. Nessa situao, aproximadamente 30%
do montante necessrio para habitao passvel de ser financiado com recursos da outorga onerosa. Logicamente, a situao de So Paulo, em decorrncia
do porte do municpio dispare em comparao com grande parte da realidade
brasileira, no somente em termos de volume arrecado como da organizao dos
dados e do histrico de arrecadao pelo municpio.
3.1.2 O caso do Distrito Federal
O caso do Distrito Federal peculiar, pois a aplicao do instituto do solo criado

est vinculada a dois instrumentos especficos: ao Plano Diretor de Ordenamento
Territorial (PDOT), aprovado pela Lei Complementar no 803, de 25 de abril de
2009, e ao Plano Diretor Local (PDL), vigente para cada regio administrativa
diviso de planejamento interna ao Distrito Federal ; ressalta-se que os atuais
PDLs vigentes so os vlidos at a regulamentao do instrumento conforme previso do atual Plano Diretor do Distrito Federal. O PDL determina, entre outros
elementos a aplicao da outorga, suas reas de incidncia e mtodo de clculo.
Assim, do universo de 29 regies administrativas atualmente existentes no DF,
apenas cinco a aplicam, situadas nas reas em que existem PDL.
H no DF um histrico de aplicao do instrumento Outorga Onerosa
do Direito de Construir e de Alterao de Uso. A diferena bsica entre os dois
instrumentos refere-se ao objeto da negociao a primeira faz referncia ao valor
equivalente ao potencial construtivo adicional autorizado pela administrao
pblica, enquanto o segundo refere-se diferena de valor dos terrenos segundo
sua classe de uso residencial, comercial, uso misto ou institucional, por exemplo.
Segundo dados fornecidos pela Secretaria de Desenvolvimento Urbano e
Meio Ambiente, observam-se dois perodos distintos de arrecadao, um perodo
inicial at 2007 e o segundo posterior data. O montante arrecadado no primeiro
perodo no que tange a outorga de alterao de uso de R$ 1,01 milho, que
comparando com o IPTU do mesmo perodo, corresponde a apenas 0,20% do
valor total arrecado. No segundo perodo, h uma elevao do valor arrecado,
resultando em R$ 36,73 milhes, valor equivalente a 5,21% do IPTU para o
mesmo perodo (tabela 14). No se obteve dados para o ano de 2007, sendo essa
a justificativa para o no tratamento dos mesmos.
891
TABELA 14
Recursos arrecadados, outorga onerosa e IPTU Distrito Federal

Ano
Outorga onerosa de
alterao de uso (A)
Outorga onerosa do direito

de construir (B)
IPTU Receita Orada (C)
Relao
(A+B)/C
(%)
2005
0,28
235,88
0,12
2006
0,72
257,60
0,28
2007
nd
nd
276,63
2008
9,80
7,06
340,22
4,96
2009
12,77
7,10
Total
364,85
5,45
1.475,18
3,14
Fonte: Secretaria de Fazenda do DF e Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (2010).
A justificativa para disparidade entre os dois perodos refere-se centralizao ps-2007 da cobrana da Outorga Onerosa do Direito de Construir em
um nico rgo do governo, pois anteriormente era realizado por cada entidade
administrativa responsvel pela gesto da regio administrativa. Os recursos
decorrentes da ONALT e Odir so depositados no Fundo de Desenvolvimento
Urbano do Distrito Federal (FUNDURB), conforme Lei Complementar no 800,
de 27 de janeiro de 2009, cujo recurso destinado exclusivamente s aes decorrentes da Poltica Urbana.
3.1.3 O caso de Natal
No municpio de Natal, a Outorga Onerosa prevista desde o Plano Diretor

de 1994 (Lei Complementar no 7/1994), aplicvel em toda a Zona Adensvel
do municpio. Com isso, previa-se o adensamento mediante cobrana alm do
limite legal estabelecido poca, de 180 hab./ha ou coeficiente de aproveitamento bsico de 1,8, no limite do estoque do potencial construtivo de cada bairro
(BENTES; GIS, 2004). O Plano Diretor foi revisado, consubstanciado na Lei
Complementar no 82/2007, e neste a outorga vlido apenas para a zona adensvel, sendo o valor da contrapartida correspondente monetarizao da diferena
entre o coeficiente de aproveitamento bsico vlido para toda a zona urbana e os
coeficientes definidos pontualmente para essa zona.
Em termos de arrecadao, observam-se dois perodos distintos na aplicao
da outorga onerosa em Natal: o primeiro at o ano de 2004 e o segundo perodo
posterior a esse ano. No primeiro, foram arrecadados R$ 1,84 milho (BENTES;
GIS, 2004), aproximadamente R$ 184 mil ao ano (tabela 15). Aps esse perodo, observa-se um aumento de volume financeiro arrecadado, com valor anual
mdio de R$ 2,3 milhes de reais, e um aumento da quantidade de empreendimentos licenciados que demandam o uso da outorga onerosa.
892
TABELA 15
Recursos arrecadados outorga onerosa e IPTU Natal

Relao
A/B
(%)
Ano
Outorga Onerosa
Plano Diretor1 (R$) (A)
Nmero de
empreendimentos
IPTU Receita Orada2 (B)
At 2004
1,84
63
2005
1,20
24
2006
1,26
34
26,04
4,85
2007
2,38
36
28,91
8,22
2008
3,18
69
32,63
9,76
2009
3,85
66
39,29
9,80
Total
13,72
Fonte: Bentes e Gis (2004) e SEMURB (2010).

Nota:1 Os dados provenientes da Outorga Onerosa foram fornecidos pela Secretaria de Urbanismo do Municpio de Natal em
fevereiro de 2010.
2
Os dados provenientes da aplicao do Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbano tm como fonte de referncia a Lei Oramentria Anual dos anos de 2006, 2007, 2008 e 2009, Lei no 5.897, de 26 de dezembro de 2008,
respectivamente.
O IPTU representa o equivalente a 3,7% da receita total do municpio em

2009 (NATAL, 2008), enquanto o valor arrecadado da outorga representa aproximadamente 10% do total do IPTU para o perodo. Isso demonstra a importncia dos recursos provenientes dos instrumentos urbansticos, tendo em vista a
vinculao poltica urbana conforme estatuto.
Tome-se como exemplo o valor previsto para o programa Desenho da
Cidade, que tem como objetivo estabelecer mecanismos e instrumentos necessrios regulao urbanstica e fundiria, como forma de garantir um adequado
uso e ocupao do solo urbano (Lei no 5.897, de 26 de dezembro de 2008). Esse
programa prev um gasto de 7,9 milhes de reais para 2009, distribudos em
aes desde a adequao e divulgao da legislao urbanstica e ambiental,
previsto por R$ 17 mil, construo de unidades habitacionais com previso
de R$ 4,23 milhes. Nesse conjunto, o valor da receita decorrente da outorga
financia quase metade do oramento previsto para o programa atendendo a
finalidade para qual foi criado.
O texto mostrou que h um grande potencial de incremento da arrecadao

prpria dos municpios, pois em 5% dos municpios brasileiros a arrecadao
tributria per capita dez vezes superior aos 80% dos municpios brasileiros com
piores indicadores. Por outro lado, a situao j foi bem pior, considerando que
houve um crescimento real mdio de 100% na arrecadao prpria dos municpios brasileiros no trinio 1999-2001 para o trinio 2006-2008. Os municpios
893
do Norte e Nordeste tiveram um crescimento real superior a 300% entre 1999

e 2008, mas devido aos seus baixssimos indicadores, os municpios do Sudeste
ainda tinham uma arrecadao prpria per capita trs vezes superior em 2008.
Essas diferenas regionais foram ainda mais marcantes com relao ao IPTU. Isso
denota que no apenas a baixa base tributria e uma elevada dependncia das
transferncias nas receitas que explica a baixa arrecadao prpria. Provavelmente
fatores como cultura fiscal e a necessidade de capital humano e investimentos
para incrementar a arrecadao prpria so fatores muito relevantes. De fato, os
municpios com melhores indicadores de arrecadao prpria so aqueles que
mais recebiam transferncias governamentais.
O IPTU apresentou uma srie de problemas, no obstante o seu grande
potencial arrecadatrio e de uso em poltica urbana. Cada municipalidade tem
autonomia para determinar o valor e a estrutura de alquotas, mas o excesso de
isenes e descontos, a inadimplncia, aliada a Plantas Genricas de Valores
defasadas tornaram a arrecadao do IPTU muito baixa na maior parte dos
municpios brasileiros. De fato, a POF 2002-2003 constatou que apenas 32%
dos domiclios brasileiros pagavam IPTU, estes concentrados nos imveis de
maior valor. A carga tributria do IPTU foi globalmente progressiva, porque
os contribuintes de fato do imposto eram os que possuam os imveis mais
valorados. Porm, quando se analisa somente o universo dos contribuintes,
verificou-se que os contribuintes de imveis de valores mais baixos at o
percentil 50 sofriam uma tributao cinco vezes superior aos que estavam
na classe dos 10% mais valorados imveis do Brasil. A arrecadao do IPTU
tambm foi muito concentrada no Centro Sul, concentrao bem maior que
os indicadores de PIB, renda per capita e do prprio patrimnio imobilirio
urbano residencial que base de clculo do imposto, juntamente com as
propriedades imobilirias no residenciais , o que mostra que os municpios
do Norte e do Nordeste poderiam aumentar em muito a arrecadao do IPTU
e que o fator regional extremamente impactante na arrecadao do imposto.
Como regra geral, todos os municpios brasileiros deveriam aumentar a base
tributria do IPTU, inserindo mais imveis, antes isentos ou inadimplentes,
ao universo de contribuintes. A baixa proporo de contribuintes do IPTU
o principal responsvel pelo seu baixo dinamismo. Tentativas de aumento
do IPTU, incluindo a alterao das alquotas e as discusses nas cmaras de
vereadores locais de alterao nas Plantas Genricas de Valores um processo
poltico muito custoso ao Executivo municipal. Sobretudo se as PGVs no so
alteradas h muito tempo algumas capitais estaduais no atualizam a PGV h
mais de uma dcada , o que no caso de uma readequao dos valores venais
aos de mercado, ocasionaria elevaes abruptas no imposto lanado nas zonas
da cidade que sofreram valorizao.
894
O ISS tem se apresentado como uma grande fonte de receita das grandes
cidades brasileiras. De fato, o imposto em 2008 representou cerca de 20% das
receitas das cidades com populao acima de 1 milho de habitantes e a regulamentao do imposto pela Lei Complementar no 116/2003 ampliou em muito
a lista de servios tributveis pelo ISS, que antes estava inserida no ultrapassado
Decreto-Lei no 406/1968. Infelizmente no Brasil, o ISS um imposto de carter
cumulativo e assim o ser, pois quase impossvel regular uma sistemtica de dbitos e crditos tributrios para corrigir a cumulatividade em um imposto municipal. Apesar de afetar a cadeia produtiva, a legislao federal, para atenuar essas
distores e reduzir a guerra fiscal, estabeleceu um intervalo mnimo e mximo
de alquotas entre 2% e 5%, valores bem mais baixos que o ICMS estadual. Na
realidade, a alquota mnima de 2% pouco afetou a guerra fiscal, pois os municpios podem conceder redues e isenes tributrias que torna a alquota efetiva
do imposto nula ou quase nula. As alquotas dos bens e servios tributveis pelo
ICMS bem superior aos servios tributveis pelo ISS o que gera iniquidade, pois
servios so um item importante da cesta do consumo da populao mais rica. De
fato, o trabalho mostrou que entre os 50% mais pobres os servios representaram
5,3% do oramento e entre os 10% essa participao foi o dobro. Nas discusses
sobre reforma tributria, esses fatores deveriam ser levados em considerao, e
uma fuso do ISS com o ICMS traria bastantes benefcios do ponto de vista
distributivo e de eficincia. No caso, h elevados custos polticos, pois ocasionaria
uma perda da autonomia municipal, com a necessidade de implementao de
medidas compensatrias.
As taxas urbanas, que compreendem principalmente as Taxas de Coleta de
Lixo e limpeza pblica, a Contribuio para Custeio da Iluminao Pblica e as
taxas de fiscalizao da atividade econmica (poder de polcia), podem muitas
vezes incrementar o investimento de atividades municipais especficas, sem as
vinculaes obrigatrias para a sade, educao ou pagamento da dvida pblica.
No caso da COSIP, sua arrecadao bastante alta em muitas cidades pequenas,
que no conseguem arrecadar IPTU eficientemente, pois um tributo cobrado
na conta de energia eltrica. Esse fato realidade at no municpio de Natal, onde
a arrecadao de IPTU foi apenas 15% maior que a da COSIP em 2008.
Com relao aos instrumentos no tributrios para financiamento da poltica urbana, existe um potencial latente de aplicao dos instrumentos urbansticos previstos no Estatuto da Cidade, mais especificamente da Outorga Onerosa,
para fins de controle do uso e ocupao do solo e para financiamento da poltica
urbana municipal, j que apenas 20% dos municpios brasileiros preveem no
seu arcabouo legal esse instrumento, mas o que no implica sua efetiva aplicao. A efetividade de aplicao, e o retorno financeiro desse instrumento esto
vinculados ao porte da cidade, do seu mercado imobilirio alm do histrico de
895
planejamento urbano, como so, por exemplo, os casos de So Paulo e Braslia. A

relao entre o potencial construtivo adicional e o retorno financeiro decorrente
um clculo realizado pelos empreendedores urbanos no momento da tomada
de deciso sobre a localizao dos investimentos no territrio, estando vinculado,
portanto, com a dinmica econmica da cidade.
Depreende-se do texto que as experincias de aplicao desses instrumentos
ainda so incipientes nacionalmente. Quando os mesmos so aplicados no se
constituem como uma fonte financeira relevante para prefeitura, tanto em razo do
montante auferido nos casos de So Paulo e Distrito Federal o valor corresponde
a aproximadamente 5% do total do IPTU arrecadado, e no caso do municpio de
Natal equivale a aproximadamente 10% do IPTU ou da sua previsibilidade, pois
o recurso no pode ser contabilizado, a priori, no incio do ano fiscal. De certo, a
principal natureza desses instrumentos no financeira, como outros destacados
no texto, a exemplo do ISS ou do prprio IPTU, mas uma ferramenta poltica
atrelada aos princpios definidos nos planos diretores urbanos municipais, na qual
passvel de recuperar parte das mais-valias imobilirias decorrentes dos investimentos pblicos ou orientar o processo de ocupao do territrio.
Um aspecto importante a inexistncia de um banco de dados federal
das experincias relativas ao uso dos instrumentos urbansticos, o que dificulta
o controle e a avaliao da aplicao dos mesmos. Esse fato torna proibitivo o
acompanhamento, principalmente referente vinculao das receitas com as despesas previstas para as aes da poltica urbana, que devem ser aplicados para fins
especficos conforme estabelece o Estatuto da Cidade, ratificados pelos Planos
Diretores de cada cidade.
Para formatao desse banco, deve-se buscar uma padronizao da forma
de inserir as receitas decorrentes dos instrumentos urbansticos do Estatuto da
Cidade na contabilidade pblica. Cada municpio trata essa receita de um modo:
em So Paulo a receita decorrente da Outorga Onerosa do Plano Diretor e da Lei
de Anistia contabilizada na rubrica 2590.01.13 e 2590.0114, sendo classificada
como Outras Receitas (BRASIL, 2007), enquanto no Distrito Federal, utiliza-se a
rubrica 1990.12.00 e 1990.11.00 para contabilizar as receitas da Outorga Onerosa
do Direito de Construir e da Alterao de Uso, classificadas como Receitas Diversas.
Enfim, esse grande conjunto de instrumentos, tanto os aqui denominados
clssicos quanto aqueles previstos pelo Estatuto da Cidade, permite definir um
panorama, sem ser extensivo, das alternativas municipais para auferir recursos
para seu financiamento. Cabe destacar, nesse sentido, que a principal distino
entre os dois conjuntos a destinao dos recursos enquanto no primeiro o
municpio tem liberdade de uso, o segundo exclusivo para o financiamento da
poltica urbana sendo, portanto, mais restritivo, porm mais equitativo.
896
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897
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MOTTA, D. M.; JATOB, S. U. S.; RIBEIRO, R. A CF 88 e o Desenvolvimento
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SILVA, F. A. R. Financiamento do desenvolvimento urbano. Pesquisa e
Planejamento Econmico, Rio de Janeiro, v. 3, n. 3, p. 543-584, out. 1973.
______. Financiamento do desenvolvimento urbano. In: Brasil: Desafios para
o desenvolvimento urbano na prxima dcada. Rio de Janeiro: Ipea, 1994. 96 f.
NOTAS BIOGRFICAS
Alexandre dos Santos Cunha
Graduado em Direito pela Universidade Federal de Pelotas (UFPEL). Mestre e doutor em Direito pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Tcnico
de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: alexandre.cunha@ipea.gov.br
Alexandre Lalau Guerra
Graduado em Economia na Universidade Paulista. Especialista em Economia do

Trabalho e Sindicalismo pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea).
E-mail: alexandrelguerra@ig.com.br
Alexandro Rodrigues Pinto
Graduado em Odontologia e mestre em Farmacologia pela Universidade Federal

do Cear (UFCE). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Coordenador-Geral de Avaliao de Demanda (CGAD/DA/Sagi/MDS).
E-mail: alexandro.pinto@mds.gov.br
Ana Amlia Camarano
Graduada em Economia pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).

Mestre em Demografia pelo Cedeplar/UFMG. Doutora em Demografia pela
London School of Economics. Ps-Doutora pela Nihon University. Tcnica de
Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
Atualmente, coordenadora de Populao e Cidadania junto Diretoria de Estudos Sociais (Disoc/Ipea).
E-mail: ana.camarano@ipea.gov.br
Ana Luiza Machado de Codes
Graduada em Engenharia Civil, mestre em Administraoe doutora em Cincias Sociais pela Universidade Federal da Bahia (UFBA). Especialista em Polticas
900
Pblicas e Gesto Governamental em exerccio na Diretoria de Estudos e Polticas

Sociais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Disoc/Ipea).
E-mail: ana.codes@ipea.gov.br
Andrea de Cssia Lopes Pinheiro
Graduada em Arquitetura e Urbanismo e especialista em Desenvolvimento

Urbano e Meio Ambiente pela Universidade Federal do Par (UFPA). Coordenadora do Ncleo de Estudos Urbanos do Instituto de Desenvolvimento Econmico, Social e Ambiental do Par (IDESP).
E-mail: andrea.pinheiro@idesp.pa.gov.br
Antnio Leopoldo Nogueira Neto
Bacharel em Nutrio pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em Gesto

de Polticas Pblicas de Alimentao e Nutrio pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Especialista em Gastronomia e Segurana Alimentar pelo Centro de Excelncia
em Turismo da UnB. Coordenador-Geral de Equipamentos Pblicos do Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS).
E-mail: antonio.leopoldo@mds.gov.br
Aron da Costa Falek
Graduado em Contabilidade pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio Grande

do Sul (PUC RS). Ps-Graduado em Cincias Contbeis pela Fundao Getulio
Vargas (FGV). Tcnico engenheiro do Ministrio de Minas e Energia (MME).
E-mail: aron.falek@mme.gov.br
Bruno Jansen Medeiros
Bacharel em Nutrio pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em

Nutrio para o Fitness e o Alto Rendimento pelo Centro Universitrio de Volta
Redonda. Especialista em Fisiologia do Exerccio pela Universidade Veiga de
Almeida. Coordenador do Programa Restaurantes Populares do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS).
E-mail: bruno.medeiros@mds.gov.br
Bruno Milanez
Graduado em Engenharia de Produo pela Universidade Federal do Rio de

Janeiro (UFRJ). Mestre em Engenharia Urbana pela Universidade Federal de
Notas Biogrficas
901
So Carlos (UFSCAR). Doutor em Poltica Ambiental pela Lincoln University. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea) entre junho/2009 e julho/2010. Professor do Departamento
de Engenharia de Produo e Mecnica da Universidade Federal de Juiz de
Fora (UFJF).
E-mail: milanez.bruno@gmail.com
Carlos Eduardo Morelli Tucci
Graduado em Engenharia Civil e mestre em Recursos Hdricos e Saneamento

Ambiental pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Doutor
em Recursos Hdricos pela Colorado State University (CSU). Atualmente professor colaborador da Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e
professor titular da Feevale.
E-mail: tucci@rhama.net
Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho
Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG). Mestre em Engenharia de Transportes pela Universidade Federal do
Rio de Janeiro (Coope/UFRJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: carlos.carvalho@ipea.gov.br
Cludio Antnio Gonalves Egler
Graduado em Geografia e mestre em Planejamento Urbano e Regional pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Professor colaborador do Programa
de Ps-Graduao em Geografia da UFRJ.
E-mail: cegler@terra.com.br
Cleandro Krause
Graduado em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Planejamento Urbano e

Regional pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS). Especialista
em Planejamento Urbano Integrado Conservao Urbana pela Universidade
Federal de Pernambuco (UFPE). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: cleandro.krause@ipea.gov.br
902
Daniele Fernandes Carvalho
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade Federal Fluminense (UFF). Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea).
E-mail: daniele.fernandes@ipea.gov.br
Denise Helena Frana Marques
Graduada em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG). Doutora em Demografia pelo Cedeplar/UFMG. Ps-Doutoranda no
Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental (Desa/UFMG).
E-mail: denise@desa.ufmg.br
Eduardo Alcntara Vasconcellos
Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Mackenzie e em Cincias

Sociais pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre e doutor em Cincia Poltica pela USP e ps-doutor em Planejamento de Transportes pela Universidade
de Cornell, Estados Unidos. Atualmente, consultor em Transportes e diretor do
Instituto Movimento de So Paulo.
E-mail: eduardo@antp.org.br
Emmanuel Cavalcante Porto
Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Cear.

Mestre em Planejamento Urbano e Regional pela University of Southern Califrnia, Estados Unidos. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: emmanuel.porto@ipea.gov.br
Enid Rocha Andrade da Silva
Graduada em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).

Mestre em Economia pelo Cedeplar da Universidade Federal de Minas Gerais
(UFMG). Doutoranda em Cincias Sociais pelo Instituto de Filosofia e Cincias
Humanas da UNICAMP. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: enid.rocha@ipea.gov.br
Notas Biogrficas
903
Ernesto Pereira Galindo
Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal da Bahia (UFBA).

Mestre em Transportes pela Universidade de Braslia (PPGT/UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: enesto.galindo@ipea.gov.br
Fernando Luiz Arajo Sobrinho
Graduado em Geografia bacharelado e licenciatura pela Universidade Federal

de Uberlndia (UFU). Mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de
Braslia (UnB). Doutor em Geografia pela Universidade Federal de Uberlndia
(UFU). Foi bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional
no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea). Professor adjunto I
do Departamento de Geografia da UnB.
E-mail: flasobrinho@unb.br
Frederico Augusto Barbosa da Silva
Graduado em Cincias Sociais, mestre e doutor em Sociologia pela Universidade

de Braslia (UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenador da Coordenao de Cultura da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc/Ipea).
E-mail: frederico.barbosa@ipea.gov.br
George Alex da Guia
Graduado e mestre em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de Braslia

(UnB). Atualmente, coordena a rea de inventrios e conhecimento e o Programa
Nacional de Mobilidade e Acessibilidade Urbana em reas Urbanas Tombadas,
do Departamento de Patrimnio Material (Depam) do Instituto de Patrimnio
Histrico e Artstico Nacional (IPHAN).
E-mail: george.daguia@iphan.gov.br
Heriberto Wagner Amanajs Pena
Graduado e mestre em Economia pela Universidade da Amaznia (Unama).

Doutorando em Cincias Agrrias pela Universidade Federal Rural da Amaznia
(UFRA). Professor assistente 1 da Universidade do Estado do Par (Uepa). Professor adjunto da Faculdade Ipiranga. Tcnico em Gesto Pblica da Secretria de
Estado de Meio Ambiente do Par.
E-mail: heripena@yahoo.com.br
904
Herton Ellery Arajo
Graduado em Economia e especialista em Economia pela Universidade de Braslia

(UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea). Atualmente coordenador do Ncleo de Indicadores Sociais
(NINSOC) da Diretoria de Estudos Sociais (Disoc/Ipea).
E-mail: herton.araujo@ipea.gov.br
Jos Aroudo Mota
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Braslia (UCB).

Mestre em Administrao Financeira pela Universidade de Braslia (UnB). Doutor
em Desenvolvimento Sustentvel pela UnB. Tcnico de Planejamento e Pesquisa
do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente, coordenador de Meio Ambiente da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e
Ambientais (Dirur/Ipea) e do Frum Ipea de Mudanas Climticas.
E-mail: jamota@ipea.gov.br
Juliana Leito e Mello
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre

em Estudos Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Cincias
Estatsticas (Ence). Doutoranda em Sociologia pelo Instituto Universitrio de
Pesquisas do Rio de Janeiro (IUPERJ). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto
Governamental do Estado do Rio de Janeiro.
E-mail: juliana.leitao@gmail.com
Juliane Helriguel de Melo Perini
Graduada em Odontologia pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em

Sade Coletiva pela Associao Brasileira de Odontologia (ABO/DF). Mestranda
em Desenvolvimento e Polticas Pblicas pelo Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada e pela Fundao Oswaldo Cruz (Ipea/Fiocruz). Especialista em Polticas
Pblicas e Gesto Governamental do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS).
E-mail: juliane.perini@mds.gov.br
Jnia Quiroga
Graduada bacharelado e licenciatura em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG). Doutora em Demografia pelo Centro de Desenvolvi-
Notas Biogrficas
905
mento e Planejamento Regional da UFMG. Diretora do Departamento de Avaliao

do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (DA/Sagi/MDS).
E-mail: junia.quiroga@mds.gov.br
Katia Francisco de Lima
Bacharel em Nutrio pela Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT). Graduanda em Administrao pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em
Gesto de Negcios e Qualidade em Alimentos pelo Instituto Ponto Crtico de
Ensino. Coordenadora do Programa Cozinhas Comunitrias do Ministrio do
Desenvolvimento Social e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS).
E-mail: katia.lima@mds.gov.br
Lorreine Santos Vaccari
Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Paran

(UFPR). Especialista em Gesto Tcnica do Meio Urbano GTU International
pela Pontifcia Universidade Catlica do Paran (PUC PR) e em Gerenciamento
Municipal de Recursos Hdricos pela Universidade Federal do Paran (UFPR).
E-mail: lorreine2011@yahoo.com.br
Luana Simes Pinheiro
Graduada em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre em Sociologia pela UnB. Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenadora-geral de Planejamento
e Gesto da Informao da Secretaria de Polticas para as Mulheres (SPM) da
Presidncia da Repblica.
E-mail: luana.pinheiro@spmulheres.gov.br
Luziele Maria de Souza Tapajs
Graduada em Servio Social pela Universidade Federal do Amazonas (Ufam).

Mestre e doutora em Servio Social pela Pontifcia Universidade Catlica de
So Paulo (PUC SP). Professora adjunta III do Departamento de Servio Social
da Universidade Federal de Santa Catarina (UFSC). Atualmente secretria de
Avaliao e Gesto da Informao do Ministrio do Desenvolvimento Social e
Combate Fome (MDS).
E-mail: luziele.tapajos@mds.gov.br
906
Marcelo Teixeira da Silveira
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Catlica de Braslia

(UCB). Mestre em Gesto Econmica do Meio Ambiente pela Universidade de
Braslia (UnB). Assessor tcnico da Coordenao de Energia do Ministrio do
Meio Ambiente (Cema/MMA).
E-mail: marcelo.silveira@mma.gov.br
Mrcio Douglas Brito Amaral
Graduado em Geografia pela Universidade Federal do Par (UFPA) e em Pedagogia pela Universidade do Estado do Par (Uepa). Especialista em Desenvolvimento de reas Amaznicas (Fipam) pela UFPA. Mestre em Planejamento do
Desenvolvimento pela UFPA. Doutorando em Geografia Humana pela Universidade de So Paulo (USP). Professor assistente da UFPA.
E-mail: marcioamaral@ufpa.br
Marco Aurlio Costa
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG). Mestre e doutor em Planejamento Urbano e Regional pelo Instituto
de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do Rio
de Janeiro (IPPUR/UFRJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: marco.costa@ipea.gov.br
Graduada em Cincias Econmicas e mestre em Economia pela Universidade

Federal do Rio de Janeiro (UFRJ). Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). Atualmente coordenadora de
Estudos Setoriais Urbanos da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas
e Ambientais (Dirur/Ipea).
E-mail: piedade@ipea.gov.br
Marilian Medeiros de Arajo Silva
Bacharel em Nutrio pela Universidade Federal da Paraba (UFPB). Coordenadora do Programa Banco de Alimentos do Ministrio do Desenvolvimento Social
e Combate Fome (CGEP/Desan/Sesan/MDS).
E-mail: marilian.silva@mds.gov.br
Notas Biogrficas
907
Mrio Miguel Amin Garcia Herreros
Graduado em International Agriculture pela California State Polythecnic University, Estados Unidos. Especialista em Poltica Ambiental Internacional, Economia
Poltica e Ecolgica de Recursos Naturais e em Fundamentos de Geoprocessamento. Mestre e doutor em Agricultural Economics pela University of Florida,
Estados Unidos. Professor titular da Universidade da Amaznia (Unama).
E-mail: marioamin@gmail.com
Miguel Matteo
Graduado em Engenharia Civil pela Universidade Mackenzie. Mestre em

Administrao Pblica e Planejamento Urbano pela EAESP/Fundao Getulio
Vargas (FGV). Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas
(UNICAMP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: miguel.matteo@ipea.gov.br
Milko Matijascic
Graduado em Economia pela Universidade de So Paulo (USP). Mestre e doutor

em Economia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Atualmente chefe da Assessoria Tcnica da Presidncia do Ipea.
E-mail: milko@ipea.gov.br
Natlia Guimares Duarte Styro
Graduada em Cincias Sociais pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG). Mestre e doutora em Cincia Poltica pelo Instituto de Pesquisa do
Rio de Janeiro (IUPERJ/Ucam). Professora adjunta do Departamento de Cincia Poltica da Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas (DCP/FAFICH)
da UFMG.
E-mail: nataliasatyro@fafich.ufmg.br
Nelson Ari Cardoso
Graduado em Cincias Sociais pela Universidade Federal do Paran (UFPR).

Especialista em Coleta e Tratamento Cientfico de Dados e Informaes pelo
Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes/UFPR).
Pesquisador do Ipardes.
E-mail: nelsoncardoso@ipardes.pr.gov.br
908
Paulo Augusto Rego
Bacharel em Cincias Econmicas e mestre em Economia pela Universidade de

Braslia (UnB). Bolsista do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (PNPD/Ipea).
E-mail: paulo.rego@ipea.gov.br
Paulo Coelho vila
Graduado em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Planejamento Urbano pela

Universidade de Braslia (UnB). Analista em Infraestrutura da Secretaria Nacional de Programas Urbanos (SNPU) do Ministrio das Cidades.
E-mail: paulo.avila@cidades.gov.br
Graduado em Cincias Econmicas pela Universidade Federal do Rio de Janeiro

(UFRJ). Mestrando em Economia pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro
(UERJ). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea).
E-mail: pedro.carvalho@ipea.gov.br
Graduado em Sociologia pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre em Demografia pela Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: rafael.pereira@ipea.gov.br
Graduando em Geografia pela Universidade de Braslia (UnB). Estagirio do Centro

de Integrao Empresa-Escola (CIEE) na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Dirur/Ipea).
E-mail: raony.nogueira@ipea.gov.br
Raquel Rolnik
Graduada em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Arquitetura e Urbanismo

pela Universidade de So Paulo (USP). Doutora pela Graduate School of Arts
and Science History Department da New York University (NYU), Estados Unidos. Professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da USP e relatora
Notas Biogrficas
909
especial para o Direito Moradia Adequada do Conselho de Direitos Humanos

das Naes Unidas (ONU).
E-mail: raquelrolnik@usp.br
Renato Nunes Balbim
Graduado em Geografia e doutor em Cincias Humanas pela Universidade de

So Paulo (USP). Especialista em Reestruturao Urbana pela Universit de Paris
I Panthon-Sorbonne. Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: renato.balbim@ipea.gov.br
Ronnie Aldrin Silva
Graduado em Geografia pela Universidade de So Paulo (USP). Bolsista do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: ronniealdrin@yahoo.com
Rosa Moura
Graduada em Geografia pela Universidade de So Paulo (USP). Doutora em

Geografia pela Universidade Federal do Paran (UFPR). Pesquisadora do Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econmico e Social (Ipardes) e do Observatrio das Metrpoles, e integrante da equipe tcnica da Secretaria de Estado do
Desenvolvimento Urbano do Paran.
E-mail: rosamoura@ipardes.pr.gov.br
Graduado em Fsica pela Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro (PUC

Rio). Mestre e doutor em Economia pela Universidade de Braslia (UnB). Tcnico
em Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea).
E-mail: sergei.soares@ipea.gov.br
Srgio Ulisses Silva Jatob
Graduado em Arquitetura e Urbanismo e mestre em Meio Ambiente e Desenvolvimento pela Universidade de Braslia (UnB). Doutor em Desenvolvimento
Sustentvel pela UnB. Foi pesquisador visitante do Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea). colaborador do Ncleo de Estudos Urbanos e Regionais
(Neur) da UnB e servidor do Governo do Distrito Federal (GDF).
E-mail: sj.jatoba@uol.com.br
910
Simone Gueresi
Graduada em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Rio

Grande do Sul (UFRGS). Mestre em Planejamento Urbano pela Universidade
de Braslia (UnB). Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto e trabalha, atualmente,
no Programa de Regularizao Fundiria da Amaznia Legal, do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio.
E-mail: simone.gueresi@gmail.com
Solange Kanso
Graduada em Estatstica pela Universidade de Braslia (UnB). Mestre em Estudos

Populacionais e Pesquisas Sociais pela Escola Nacional de Cincias Estatsticas
(Ence). Doutoranda em Sade Pblica pela Escola Nacional de Sade Pblica
da Fundao Oswaldo Cruz (ENSP/Fiocruz). Bolsista do Programa de Pesquisa
para o Desenvolvimento Nacional no Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
(PNPD/Ipea).
E-mail: solange.kanso@ipea.gov.br
Sonaly Rezende
Graduada em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Minas Gerais

(UFMG). Mestre pelo Programa de Ps-Graduao em Saneamento, Meio
Ambiente e Recursos Hdricos da UFMG. Doutora em Demografia pelo Cedeplar/UFMG. Professora do Departamento de Engenharia Sanitria e Ambiental
(Desa/UFMG).
E-mail: srezende@desa.ufmg.br
Tas Cerqueira Silva
Graduada em Psicologia pela Universidade de Braslia (UnB). Especialista em

Sade Mental pela Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz). Mestre em Estudos sobre
a Mulher pela Universidade de Lancaster, Inglaterra. Doutora em Polticas Sociais
pela Universidade de Bristol, Inglaterra. Psicloga da Secretaria de Sade do
Distrito Federal. Atualmente coordenadora-geral da Rede de Atendimento da
Subsecretaria de Enfrentamento Violncia contra as Mulheres da Secretaria de
Polticas para as Mulheres (SPM) da Presidncia da Repblica.
E-mail: tais.silva@spmulheres.gov.br
Notas Biogrficas
911
Graduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade Federal do Rio

Grande do Norte (UFRN). Mestre em Transportes pela Universidade de Braslia
(UnB). Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Instituto de Pesquisa Econmica
Aplicada (Ipea).
E-mail: vicente.neto@ipea.gov.br
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Cida Taboza
Fbio Oki
Jane Fagundes
Reviso
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Cindy Nagel Moura de Souza
Clcia Silveira Rodrigues
Cristiana de Sousa da Silva
Lizandra Deusdar Felipe
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Editorao
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Patrcia Dantas
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Capa
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Fundao pblica vinculada Secretaria de

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil:

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Infraestrutura social e urbana no Brasil : subsdios para uma agenda

com imensa satisfao e com sentimento de misso cumprida que o Ipea

Livro 1 Desafios ao Desenvolvimento Brasileiro: contribuies do

Livro 3 Insero Internacional Brasileira Soberana

Volume 1 Insero Internacional Brasileira: temas de poltica internacional

Volume 2 Insero Internacional Brasileira: temas de economia internacional

Livro 4 Macroeconomia para o Desenvolvimento

Volume nico Macroeconomia para o Desenvolvimento: crescimento, estabilidade e emprego

Livro 5 Estrutura Produtiva e Tecnolgica Avanada e Regionalmente Integrada

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Livro 6 Infraestrutura Econmica, Social e Urbana

Volume 1 Infraestrutura Econmica no Brasil: diagnsticos e

Volume 2 Infraestrutura Social e Urbana no Brasil: subsdios

Livro 7 Sustentabilidade Ambiental

Livro 8 Proteo Social, Garantia de Direitos e Gerao de Oportunidades

Volume nico Sustentabilidade Ambiental no Brasil: biodiversidade, economia e bem-estar humano

Livro 9 Fortalecimento do Estado, das Instituies e da Democracia

Volume 1 Estado, Instituies e Democracia: repblica

Volume 2 Estado, Instituies e Democracia: democracia

Volume 3 Estado, Instituies e Democracia: desenvolvimento

Livro 10 Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro

Organizar e realizar tamanho esforo de reflexo e de produo editorial apenas

Estiveram envolvidas na produo direta de captulos para os livros que

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partes complementares, nas quais so abordados diferentes aspectos das anlises e

contribuio da relatora especial das Naes Unidas para o Direito Moradia

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e Raony Silva Nogueira no apoio tcnico dado formatao e tabulao

Certos de que avanos na reflexo sobre os desafios do desenvolvimento

INFRAESTRUTURA SOCIAL E URBANA E DESENVOLVIMENTO:

A infraestrutura econmica, social e urbana e o processo de desenvolvimento

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

Os investimentos em infraestrutura, no entanto, so investimentos de grande

Infraestrutura Social e Urbana no Brasil...

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ampla e integrada, essas diferentes dimenses da infraestrutura se complementam

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medida que as noes de cidadania e de infraestrutura social e urbana

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executiva do poder pblico municipal, a qual tem por objetivo o ordenamento do

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O Cdigo Tributrio Nacional, por seu turno, ao tratar da competncia

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1.1 Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento:

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O Banco Mundial (BIRD) (1994) e o BID (2000) adotam um conceito

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(Silicon Valley), na California, afirma que a presena de infraestrutura social no

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buio de energia, telecomunicaes e outros servios em rede, alm da proviso

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2 A ESTRUTURA DESTE VOLUME

A partir das referncias tericas e conceituais aqui desenvolvidas, optou-se por

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1.1 Infraestrutura social e urbana e desenvolvimento:

3 ANLISE DA PRESENA FSICA DO ESTADO BRASILEIRO EM