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FEVEREIRO 2011
FEVEREIRO 2011
AGRADECIMENTOS
RESUMO
Este trabalho teve por objetivo observar as polticas sociais brasileiras sob a perspectiva do
Welfare State. A escolha por esse tema justifica-se pela escassez de estudos que analisam o
sistema de proteo social brasileiro a partir da viso mais ampla do Estado de Bem-Estar
Social. Os resultados insatisfatrios dos nossos indicadores sociais so a principal explicao
para a falta de viso global das polticas brasileiras sob a tica desse tipo de Estado, visto que
o mesmo geralmente associado a resultados socialmente positivos. Assim, com esse intuito,
buscou-se primeiramente definir o Estado de Bem-Estar Social para posteriormente
caracterizar as diferentes formas que o mesmo assumiu ao longo dos anos nos diversos pases,
de modo a se conseguir situar o Brasil nesse contexto, ressaltando suas caractersticas e
tendncias, de forma que seja possvel observar a proximidade ou distanciamento do nosso
pas em relao aos diferentes modelos de Welfare State apresentados.
Palavras-Chave: Estado de Bem-Estar Social, Proteo Social, Brasil, Desigualdade Social,
Cidadania.
ABSTRACT
This study aimed at observing the Brazilian social policies from the perspective of the
Welfare State. The choice of this topic is justified by the scarcity of studies analyzing the
Brazils social protection system from the wider view of the Welfare State. The unsatisfactory
results of the Brazilian social indicators are the main explanation for the lack of overview of
Brazilian politics from the perspective of such State, since that is usually associated with
socially positive outcomes. So with this in mind, we first sought to define the Welfare State to
later characterize the different forms it has assumed over the years in different countries, in
order to situate the Brazil in this context, highlighting their characteristics and trends, making
it possible to observe the proximity or remoteness of our country in relation to different
models of Welfare State presented.
Keywords: Welfare State, Social Protection, Brazil, Social Inequality, Citizenship.
NDICE
INTRODUO ........................................................................................................................ 9
CAPTULO I - O WELFARE STATE E SUAS TENDNCIAS ....................................... 11
I.1 O Welfare State ............................................................................................................. 11
I.2 Os Regimes de Welfare State ...................................................................................... 17
I.2.1 - Regime Liberal ....................................................................................................... 20
I.2.2 - Regime Conservador .............................................................................................. 22
I.2.3 - Regime Social-Democrata ...................................................................................... 24
I.2.4 - Comparando os Regimes de Welfare State ............................................................ 26
I.2 Concluso .................................................................................................................... 31
CAPTULO II - INDICADORES DO WELFARE STATE ............................................... 32
II.1 Gasto Social Pblico ................................................................................................... 32
II.2 Educao ..................................................................................................................... 41
II.3 Sade ........................................................................................................................... 46
II.4 Mercado de Trabalho .................................................................................................. 48
II.5 Desigualdade de Renda e Pobreza .............................................................................. 54
II.6 Potencial Trade-off ...................................................................................................... 56
II.7 Concluso .................................................................................................................... 59
CAPTULO III - O ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL NO BRASIL ......................... 61
III.1 A Evoluo do Estado de Bem-Estar Social Brasileiro ............................................. 61
III.2 Gasto Social Pblico .................................................................................................. 65
III.3 Educao .................................................................................................................... 68
III.4 Sade .......................................................................................................................... 72
III.5 Mercado de Trabalho ................................................................................................. 76
III.6 Desigualdade de Renda e Pobreza ............................................................................. 80
III.7 Classificao do Brasil em Regime de Welfare State ................................................ 81
III.8 Concluso ................................................................................................................... 83
CONSIDERAES FINAIS ................................................................................................. 85
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ................................................................................. 88
ANEXO A O FIM DA GOLDEN AGE .............................................................................. 94
ANEXO B EFETIVIDADE DOS REGIMES ................................................................... 96
GRFICO 2.1: Gasto social pblico em percentual do PIB no regime liberal ........................ 33
GRFICO 2.2: Gasto social pblico em percentual do PIB no regime conservador .............. 34
GRFICO 2.3: Gasto social pblico em percentual do PIB no regime social-democrata....... 35
GRFICO 2.4: Composio do gasto social pblico no modelo liberal em percentual do
PIB ............................................................................................................................................ 37
GRFICO 2.5: Composio do gasto social pblico no modelo conservador em
percentual do PIB ..................................................................................................................... 38
GRFICO 2.6: Composio do gasto social pblico no modelo social-democrata em
percentual do PIB ..................................................................................................................... 40
GRFICO 2.7: Gasto pblico na educao em percentual do PIB .......................................... 42
GRFICO 2.8: Participao do gasto privado em relao ao gasto total em educao........... 43
GRFICO 2.9: Mdia do gasto pblico na educao pr-primria como percentual do
PIB ............................................................................................................................................ 44
GRFICO 2.10: Taxas de emprego em percentual para diferentes nveis de instruo
em 2008 .................................................................................................................................... 46
GRFICO 2.11: Participao pblica nos gastos com sade .................................................. 47
GRFICO 2.12: Gastos pblicos em servios de cuidado com idosos como percentual
do PIB ....................................................................................................................................... 48
GRFICO 2.13: Indicador relacionado proteo no emprego nos diferentes regimes ......... 51
GRFICO 2.14: Emprego pblico como percentual da fora de trabalho .............................. 53
GRFICO 2.15: ndice de Gini................................................................................................ 55
GRFICO 2.16: Percentual de pobres por regime ................................................................... 56
GRFICO 2.17: Taxas de emprego entre os indivduos de 15-64 anos .................................. 58
GRFICO 3.1: Composio do gasto pblico social em percentual do PIB ........................... 67
GRFICO 3.2: Composio do gasto pblico em educao em percentual do PIB ............... 70
GRFICO 3.3: Percentual de crianas entre 7 e 14 anos que frequentam escola e no
sabem ler e escrever em 2007 ................................................................................................... 71
GRFICO 3.4: Evoluo da mortalidade infantil e expectativa de vida ................................. 73
GRFICO 3.5: Composio do gasto em sade em 2008 ....................................................... 74
GRFICO 3.6: Participao pblica no gasto total com sade ............................................... 75
GRFICO 3.7: Emprego vulnervel como proporo do emprego total ................................. 77
INTRODUO
Democrata. Objetiva-se caracterizar cada regime a partir das propriedades mais gerais de suas
polticas predominantes. Entretanto, cabe ressaltar o carter comparativo dessa classificao,
visto que pases considerados liberais, por exemplo, podem possuir caractersticas
consideradas mais de cunho conservador.
O segundo captulo tem por intuito identificar os indicadores que podem ser usados
para analisar e acompanhar o desenvolvimento dos diferentes regimes de bem-estar social. Os
pases aqui analisados so os delineados por Esping-Andersen (1990) em sua tipologia de
modelos ideais. Assim, poderemos observar como indicadores relativos aos gastos sociais,
educao, sade, mercado de trabalho, pobreza e desigualdade comportam-se nos diferentes
pases dos regimes. Esses indicadores permitiro uma melhor visualizao da posio em que
se encontra o Welfare Brasileiro.
O terceiro e ltimo captulo tem como objeto de anlise o Brasil. A falta de viso das
polticas sociais brasileiras como pertencentes a um padro mais geral de Estado de BemEstar Social provavelmente est ligada reduzida eficcia das polticas sociais do pas em
termos de resultado. Geralmente o termo Welfare State relacionado a contedos socialmente
positivos, o que tornaria estranho usar esse tipo de nomenclatura diante da situao, muitas
vezes alarmante, dos problemas sociais no pas. Entretanto, os avanos ocorridos em nosso
sistema de proteo social apontam para o mesmo caminho trilhado pelos pases precursores
na montagem dos Estados de Bem-Estar. Assim, o questionamento seria no a existncia
desse tipo de Estado no Brasil, mas, sim, sua caracterizao e tendncias, contrastando com o
percurso
seguido
pelos
Estados
de
Bem-Estar
contemporneos
mais
efetivos
(KERSTENETZKY, 2010). Para tanto, o captulo trs faz uma breve retomada da evoluo
do Welfare State no Brasil, tentando explicitar as caractersticas intrnsecas de suas polticas.
Ento parte-se para a anlise de indicadores referentes ao gasto social no pas, educao,
sade, mercado de trabalho e desigualdade. O intuito no apenas situar o Brasil em termos
internacionais, mas tambm perceber a tendncia de evoluo do prprio pas.
Portanto, a ideia analisar a situao brasileira luz de uma literatura que examina
comparativamente os processos de formao do Welfare State em vrios pases, admitindo
diferentes caractersticas no desenvolvimento de seus Estados de Bem-Estar Social, oriundas
de condicionantes histricos ou culturais, mas que guarda relao com padres mais gerais de
evoluo desse tipo de Estado.
10
O objetivo deste captulo buscar uma definio para o que vem a ser um Estado de
Bem-Estar Social, bem como observar as tendncias contemporneas desse tipo de organizao.
Para isso, o mesmo encontra-se dividido em mais trs sees, alm desta introduo, a saber: a
primeira busca elucidar o significado do termo Welfare State, a partir de reviso de alguns
autores, de modo a se obter uma definio mais operacional que englobe os diferentes ngulos
tratados na literatura sobre o tema; enquanto que na segunda seo sero observadas as
tendncias dos modernos Estados de Bem-Estar Social a partir da classificao dos mesmos em
diferentes regimes segundo caractersticas prprias; a terceira, e ltima, seo objetiva retomar
os principais pontos do captulo.
A adoo de uma clara definio para o Welfare State de fundamental importncia para
o prosseguimento do trabalho. Para Seeleib-Kaiser (2008), o primeiro dilema a ser superado por
um estudo sobre o Estado de Bem-Estar Social estabelecer sua definio. A maioria dos
trabalhos que se dedicam ao assunto dirige-se diretamente para a identificao de indicadores,
sem dedicar ateno definio. J no que se refere ao segundo objetivo do captulo, a
classificao dos pases em clusters facilita a visualizao das opes disponveis, bem como de
seus resultados. Esse tipo de anlise comparativa importante para que um pas como o Brasil
possa aproveitar as oportunidades de catching up social, que foi definido por Kerstenetzky
(2010, p.27) como aprender com as experincias mais bem sucedidas sem ter que
necessariamente percorrer toda a trajetria desses pases para alcanar o grau de efetividade
social que estes alcanaram.
O Welfare State pode ser pensado como uma transformao do prprio Estado a partir
de suas funes, estrutura e legitimidade. Surge devido demanda por servios de segurana
scio-econmica. Para Arretche (1995), os servios sociais emergem para dar respostas s
dificuldades individuais, visando garantir a sobrevivncia das sociedades. A autora ainda
salienta que as medidas de proteo aos pobres foram progressivamente deixando de trat-los
indistintamente, isto , passaram a surgir polticas de ateno heterogeneidade da pobreza.
Os termos Welfare State e Estado de Bem-Estar Social esto sendo usados indistintamente neste trabalho.
11
Em 1601, todas as medidas que aos poucos foram sancionadas no sentido do auxlio aos pobres foram
organizadas em um estatuto denominado Primeira Lei dos Pobres.
12
notadamente com a questo da ordem e do disciplinamento do trabalho, porm acabou por dar
espao tambm a um tipo pioneiro de assistencialismo que no apenas difundiu-se pela
Europa como se manteve presente chegando Poor Law Act3 de 1834. Com relao
Alemanha, pode-se identificar uma estreita associao entre a legislao bismarckiana4 e a
antecipao ao movimento socialista. Nascia na Alemanha um novo paradigma, conservador e
corporativo, onde os direitos sociais, definidos de forma contratual, j que o acesso aos
benefcios era condicionado ao status ocupacional, eram outorgados por um governo
autoritrio que ainda no tinha reconhecido os direitos elementares da cidadania poltica. Esse
modelo que se generalizou pela Europa, assim como no caso do assistencialismo ingls,
acabou tendo enorme influncia na construo conservadora dos sistemas de assistncia e
proteo social que se espalharam na Amrica Latina principalmente depois de 1930 (FIORI,
1997).
A Lei dos Pobres, implantada na Inglaterra, compreendia uma srie de medidas legais
vigentes desde o incio do sculo XVI at a promulgao da Poor Law Act, em 1834, e pode
ser entendida como um conjunto de polticas de combate pobreza, administrada de forma
descentralizada pelas parquias, as quais eram as principais unidades administrativas locais.
Segundo Brundage (2002), enquanto que o estatuto legal de 1601 estabelecia a necessidade da
criao de lugares especficos para a habitao dos pobres incapacitados (as chamadas
poorhouses), para os pobres desempregados que estivessem em plenas condies para o
exerccio do trabalho existiam as workhouses, nas quais os responsveis pelas parquias
deveriam fazer com que os pobres produzissem conforme sua capacidade (PASINATO,
2009).
Esse modelo de gesto da pobreza permaneceu at a reviso da Lei dos Pobres de
1834. A nova lei restringiu os critrios de elegibilidade para se ter direito assistncia e
aumentou os controles sobre os seus beneficirios (LAVINAS; COBO, 2009), diante das
crticas quanto excessiva interferncia do Estado. A nova Lei dos Pobres baseou-se na
centralizao das polticas de auxlio aos pobres em uma Comisso Nacional para o controle
operacional do sistema. Essa nova Lei estabeleceu, principalmente, que nenhum indivduo em
condio de trabalhar poderia receber dinheiro ou qualquer outro auxlio fornecido pela Lei
dos Pobres e que as condies nas casas de trabalho deveriam ser tais que desencorajassem os
indivduos a receber auxlio por este meio (BRUNDAGE, 2002).
3
Responsvel por apresentar ao Parlamento recomendaes sobre os sistemas de segurana social existentes a
pedido do ento Ministro do Trabalho, Ernest Bevin, o que resultou no chamado Plano Beveridge de 1942.
6
O Plano Beveridge, adotado na Inglaterra em 1942, e reformado em 1946, tinha como objetivo constituir um
sistema de seguro social que garantisse ao indivduo proteo diante de certas contingncias sociais, tais como a
indigncia ou incapacidade laborativa. Esse plano objetivava unificar os seguros sociais existentes e estabelecer
a universalidade de proteo social para todos os cidados, a partir de uma forma trplice de custeio.
15
classes mais destitudas e percebidas como ameaa paz social. Para Esping-Andersen
(1990), dentre outros autores como Mishra (1990), h uma ruptura entre as polticas sociais
anteriores Segunda Guerra Mundial e o que veio a ser, a partir do Plano Beveridge, o
Welfare State contemporneo, que adquire uma nova dimenso ao ser pensado com base no
reconhecimento de direitos sociais dos cidados e no mais apenas com base na condio de
trabalhador e dos seus beneficirios.
Ainda segundo Esping-Andersen (1990), o Welfare State no pode ser compreendido
apenas em termos de direitos e garantias. Tambm precisamos considerar a forma pela qual as
atividades estatais se entrelaam com o papel do mercado e da famlia em termos de proviso
social. A produo de Bem-Estar, entendida como a articulao de programas de Welfare e
instituies (que incluem o Estado, famlias e mercado), protegeria os indivduos contra os
riscos sociais aos quais esto expostos.
A proteo social existente at o Plano Beveridge no se alicerava na noo de
cidadania. O pobre no tinha direito social de requerer essa proteo. A extenso da cidadania
significou a mudana da relao do Estado com o cidado. O interesse do Estado foi alm da
tradicional ajuda destituio e da manuteno da ordem. A seguridade social passa a ser
vista como parte do conjunto de direitos e deveres, e receber proteo pblica deixou de ser
obstculo para a participao poltica, configurando um benefcio para a plena cidadania
(PIERSON, 1991).
Em 1948, a Organizao das Naes Unidas (ONU) promulgou a Declarao
Universal dos Direitos Humanos, na qual foram inseridos vrios objetivos de promoo do
bem-estar social que se encontravam presentes no Plano Beveridge e que viriam a nortear a
maior parte dos modernos sistemas de proteo social, no sentido de basear a proviso de
bem-estar em um direito social, includo na noo de cidadania.
No existe uma progresso linear ou uma convergncia inevitvel entre os muitos
tipos nacionais existentes dos Estados de Bem-Estar Social, ou mesmo entre os seus vrios
padres de construo e organizao. Entretanto, respeitadas as especificidades, quase todos
os pases e padres de organizao desse tipo de Estado seguiram uma evoluo cujos
momentos de maior ou menor desenvolvimento so anlogos porque esto determinados pela
trajetria crtica do contexto mais amplo em que se insere o Welfare State tanto econmico
quanto poltico. E ainda que a evoluo dos Estados de Bem-Estar obedeam s trajetrias
onde o mesmo se ambienta, suas caractersticas e estruturao tm sido diferentes em cada
pas, segundo as configuraes individuais dos mesmos (FIORI, 1997).
O Estado de Bem-Estar Social pode ser mais universalista ou focalizado, mais
16
que
tipologia
construda
por
Esping-Andersen
(1990),
empiricamente, encontra situaes diversas, na medida em que Estados liberais, por exemplo,
podem apresentar caractersticas conservadores ou social-democratas e vice-versa. Isso
porque no h uma diferenciao rgida ou bem-definida, visto que a proposta do autor
baseia-se principalmente em um exerccio terico de comparao de modelos.
Kerstenetzky (2010) afirma que a contribuio de Esping-Andersen (1990) reside,
principalmente, em sua conceituao de Estado de Bem-Estar Social mais abrangente do que
simplesmente contabilizar os programas de transferncia de renda e de proviso de servios
presentes, permitindo uma compreenso do papel mais abrangente do Estado na economia e
seus consequentes impactos sobre o bem-estar. A documentao da existncia do Welfare
State passa a ser vista, desse modo, a partir da contribuio do Estado para a
desmercantilizao do bem-estar, a estratificao social e a diviso nas responsabilidades dos
agentes na proviso de bem-estar. Em sntese, segundo Kerstenetzky (2010), na maioria das
economias modernas haveria determinado mix de proviso, entre Estado, famlia e mercado,
que geraria algum grau de desmercantilizao, resultando em determinada estratificao
social. A idia partir de uma anlise comparativa a fim de se observar os diferentes tipos de
Welfare State (KERSTENETZKY, 2010).
de
previdncia.
Nesse
sistema
uma
minimizao
dos
efeitos
da
so responsveis por quase 20%, em mdia, do gasto pblico no interior do regime, frente a
uma mdia de aproximadamente 5% para os pases da OECD. 7
Assim, no Regime Social-Democrata, compete ao Estado a produo e a distribuio
de servios extra-mercado, em grande parte financiados por impostos gerais e dirigidos a
todos os cidados. O aspecto inovador desse regime relaciona-se ao fato de o acesso aos
direitos sociais no depender da comprovao da pobreza ou do desempenho no trabalho. A
elegibilidade resulta apenas do fato de o indivduo ser um cidado. Em virtude disso, esse
regime de proteo social possui um grande potencial de reduzir a dependncia do indivduo
em relao ao mercado. Esse modelo de sistema de proteo social predominante nos pases
escandinavos.
Liberal
Conservador
Social-Democrata
Famlia
Marginal
Central
Marginal
Mercado
Central
Marginal
Marginal
Estado
Marginal
Subsidirio
Central
Mercado
Estado
Grau de Desmercantilizao
Mnimo
Mximo
Paradigma
EUA
Alemanha
Sucia
Caractersticas
Liberal
Conservador
30
25
5
18
34
Social-democrata
Fonte: Esping-Andersen & Myles (2009, p. 649) (clculos a partir de Adema and Ladaique (2005: Table 6) e Forster &
d_Ercole (2005)); Kerstenetzky (2010).
1- Dados referem-se ao gasto social lquido.
2 - Exclui domiclios aposentados.
A anlise da tabela 1.1, acima, nos permite perceber que, apesar de os regimes
conservador e social-democrata possurem gastos sociais similares, quando observamos a
intensividade na aplicao de recursos em servios (educao, sade, habitao, polticas de
promoo do emprego, organizao agrria, etc), excetuando a sade que representa uma
rubrica que consome recursos crescentes em todos os modelos, consequncia do
envelhecimento populacional, percebe-se a preponderncia dos pases nrdicos. Alm disso,
atravs da observao da tabela 1.2, abaixo, vemos que um maior gasto em servios est
relacionado a uma maior reduo da desigualdade, o que ajuda a explicar os melhores
resultados do modelo social-democrata na tabela 1.3.
26
Tambm possvel observar as diferenas nos regimes quando nos atemos s polticas
de mercado de trabalho. No modelo liberal, somente 0,27% do PIB gasto com polticas
ativas, relacionadas promoo do emprego, como, por exemplo, polticas de qualificao
profissional e intermediao de mo-de-obra, frente a 0,28% com passivas, representadas
principalmente por polticas de benefcios aos desempregados. J no regime da Europa
Continental, gasto 0,95% do PIB, diante de um gasto de 1,50% com polticas passivas. Por
sua vez, os pases Nrdicos gastam, em mdia, 0,96% e 1,00% com polticas ativas e passivas
no mercado de trabalho, respectivamente.8 Segundo Kerstenetzky (2010), entretanto,
necessrio diferenciar as polticas de ativao entre aquelas que ampliam as oportunidades de
escolha dos indivduos e as que podem, simplesmente, estar mantendo o indivduo em um
emprego pouco produtivo e que proporciona baixa realizao pessoal e profissional. A ideia
subjacente s polticas de ativao est pautada no aumento das possibilidades do indivduo
acessar o mercado de trabalho. No caso de as transferncias governamentais estarem
condicionadas ocupao de postos de trabalho, mesmo que precrios, as polticas ativas no
estaro cumprindo seu papel de aumentar taxas de emprego, j que a rotatividade nesses
postos ser elevada, alm de, provavelmente, estarem associados a baixas remuneraes, que
contribuiriam para o achatamento dos salrios.
De acordo com Kerstenetzky (2010), principalmente a partir da observao dos
resultados que melhor podemos vislumbrar as opes em jogo. Se nos concentramos nos
resultados, tambm poderemos notar uma diferenciao por regime. A Dinamarca, por
exemplo, apesar do uso de princpios de mercado dentro do segmento pblico de proviso de
bem-estar e do aumento da participao privada na prestao de servios sociais, no reduziu
o universalismo ou a responsabilidade pblica. Esse pas continua a possuir um dos melhores
resultados em termos de reduo de pobreza e desigualdade. Em 2008, por exemplo, a
populao sob risco de pobreza aps as transferncias sociais era de 12% na Dinamarca frente
a 18% no Reino Unido (SEELEIB-KAISER, 2008). J entre os pases do sul da Europa, o
aumento da proviso pblica de servios no retirou a responsabilidade da proviso de bem8
Coeficiente de Gini
Percentual de Pobres1
Pases
1980
1990
2000
1980
1990
2000
Regime Liberal
Estados Unidos
Reino Unido
Austrlia
Canad
Nova Zelndia
Regime Conservador
Frana
Alemanha
Blgica
ustria
Holanda
Regime Social-Democrata
Dinamarca
Sucia
Noruega
Finlndia
0,31
0,34
0,33
0,29
0,27
0,27
0,31
0,26
0,27
0,24
0,26
0,22
0,22
0,20
0,23
0,21
0,33
0,36
0,35
0,31
0,28
0,34
0,27
0,28
0,27
0,29
0,24
0,28
0,23
0,21
0,21
0,26
0,23
0,34
0,38
0,34
0,30
0,32
0,34
0,28
0,28
0,30
0,27
0,27
0,27
0,25
0,23
0,23
0,28
0,27
11,6%
17,9%
10,7%
6,2%
8,8%
8,3%
6,3%
14,6%
6,1%
5,2%
6,0%
3,3%
6,4%
5,1%
11,4%
16,7%
10,9%
11,4%
9,5%
8,4%
8,1%
7,5%
8,5%
10,8%
7,4%
6,3%
5,1%
4,7%
3,7%
7,1%
4,9%
12,1%
17,1%
8,3%
12,4%
12,0%
10,8%
8,2%
7,1%
11,0%
8,8%
6,6%
7,7%
6,2%
5,3%
5,3%
6,8%
7,3%
1 Considera como pobres aqueles que auferem at 50% da renda mediana corrente.
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados da OECD Statistics.
deixar
de
fora
importantes
relaes
como
papel
da
mulher
Liberal
Conservador
Taxa de Emprego
Desigualdade
Alta
Alta **
Moderada
Moderada*
Moderada
Moderada
Alta
Baixa
Alta
Social-Democrata
Fonte: Kerstentzky (2010). * Exceo: Holanda = alta; **Exceo: Austrlia e Canad= moderada.
1 Para maior detalhamento, observar o Anexo B.
10
30
Ainda vlido observar que, para ROTHGANG et al. (2006 apud KERSTENETZKY;
2010), parece haver uma reduo na varincia entre pases quando se considera um conjunto
conciso de polticas nos ltimos anos. Entretanto, esse movimento no foi capaz de cancelar
as diferenas institucionais que permanecem entre os regimes, segundo Kerstenetzky (2010).
I.3 Concluso
Em resumo, este captulo tentou elucidar uma definio operacional de Welfare State,
visto como um conjunto articulado de polticas e instituies que transparecem o
reconhecimento da responsabilidade pblica sobre o bem-estar, uma vez que esse no poderia
ser alcanado to somente pelas instituies de uma economia de mercado. E apesar de
polticas para os pobres serem observadas em fases anteriores, elas estavam relacionadas
manuteno da ordem pblica e ao disciplinamento em relao ao trabalho, no possuindo,
portanto, um objetivo de garantia do bem-estar, retirando, por vezes, de seus beneficirios
direitos de cidadania poltica, como contrapartida (KERSTENETZKY, 2010). Alm disso,
buscou-se ressaltar a classificao dos pases em regimes de Welfare State, segundo o grau de
desmercantilizao, estratificao e mix entre os agentes na proviso de bem-estar, conforme
analisado por Esping-Andersen (1990).
Os trs regimes de Welfare State concebem de modo diverso as responsabilidades da
proteo social, cujos pilares condizem com a diviso de responsabilidades entre mercado,
famlia e Estado. Numa perspectiva liberal de proteo social, o mercado tido como o
principal recurso de proviso, visto que a maioria dos cidados deveria obter uma renda que
possibilitasse o sustento atravs da venda da fora de trabalho. Na concepo conservadora, o
Estado deve entrar em cena quando a famlia e o mercado falham, ou seja, quando os
indivduos no conseguem, por mrito e insero do mercado de trabalho, garantir um padro
digno de sobrevivncia. Os social-democratas, por outro lado, so os defensores das solues
coletivas e reconhecem que o mercado e a famlia so canais insuficientes de proteo social,
sendo, inclusive, os principais causadores das desigualdades sociais. Enquanto os liberais tm
como propsito garantir a capacidade individual de insero no mercado, mesmo que isso
implique uma maior desigualdade social,
os
social-democratas
defendem
maior
desmercantilizao, igualdade e segurana social contra riscos. Os conservadores, por sua vez,
baseiam-se no princpio da subsidiaridade do Estado, cabendo famlia um papel central na
proteo social.
31
O objetivo deste captulo identificar os indicadores que podem ser usados para
analisar e acompanhar o desenvolvimento dos diferentes regimes de bem-estar social. A partir
de ento, ser possvel no apenas visualizar efetivamente a diferenciao entre os pases
pertencentes a diferentes modelos, mas utilizar-se desses indicadores para observar o modelo
brasileiro, no prximo captulo. Para isso, o captulo est subdividido em mais sete sees,
alm desta introduo: a primeira observa o tamanho e a composio do gasto pblico social,
que se relaciona com o tamanho e prioridades da proviso de proteo social; a segunda,
terceira e quarta seo analisam indicadores referentes educao, sade e mercado de
trabalho, respectivamente, diante da importncia que essas trs rubricas assumem no mundo
moderno; indicadores relacionados desigualdade e pobreza so visualizados na quinta seo,
refletindo a efetividade das polticas adotadas; o sexto tpico coloca em pauta o suposto
trade-off existente entre crescimento econmico e equidade, discusso recorrente quando se
fala em reduo da desigualdade; e, para finalizar, faz-se uma retomada das principais
concluses do presente captulo.
A base real para a criao dos Estados de Bem-Estar Social a inteno de responder
s necessidades dos indivduos e garantir um mnimo de bem-estar para a populao. Os
diferentes cursos de desenvolvimento e as condies nacionais especficas impedem que os
pases compartilhem estruturas idnticas de proviso de bem-estar social. Portanto, preciso
reforar que a classificao em regimes utilizada neste trabalho baseia-se em uma anlise
emprico-comparativa, ou seja, no uma classificao rgida ou bem definida, como j foi
explicitado no captulo anterior.
Parte considervel dos dados mostrados neste trabalho encontra-se em percentual do PIB. Pode-se argumentar
que alteraes do PIB poderiam ocasionar a variao desses dados sem que os mesmos tenham sido alterados.
Entretanto, este tipo de indicador permite a comparao das prioridades entre os pases, alm disso, para o
perodo analisado, observa-se uma onda de crescimento na maioria dos pases estudados.
12
Os dados utilizados nesta seo so provenientes da OECD Statistics.
32
social em geral. Nesta seo iremos observar o comportamento do gasto social pblico nos
trs regimes explicitados por Esping-Andersen (1990), partindo-se da ideia de que os dados
agregados de despesas podem nos dar uma indicao do grau de proteo social oferecida
pelos diferentes Estados de Bem-Estar Social.
No grfico abaixo, podemos observar o gasto social pblico como percentual do PIB
para os Estados Unidos, Canad, Austrlia, Nova Zelndia e Reino Unido (Regime Liberal).
A mdia do montante gasto com a rea social em percentual do PIB para esses pases entre
2000 e 2005 foi de 17,7%. Considerando os trs regimes identificados por Esping-Andersen
(1990), esse o valor mais baixo para esta rubrica no perodo. Dentre os pases classificados
nesse modelo, o Reino Unido aquele que apresenta o maior gasto social: Foi gasto entre
2000 e 2005, aproximadamente, 20,3% do PIB. A mdia desse gasto entre 1980 e 2005 para o
regime foi de 16,9%, sendo que, em 1980, o percentual era de 14,2%. Enquanto isso, no
Reino Unido foi gasto 19,5% do PIB, em mdia, na rea social, entre 1980 e 2005, sendo que,
em 1980, esse valor era de 16,5%. Mas, ainda que os gastos sociais do Reino Unido estejam
acima da mdia do Regime como um todo, esse percentual est mais prximo do Modelo
Liberal do que dos demais modelos.
No grfico 2.2, abaixo, pode-se observar a mdia do montante gasto com a rea social
em percentual do PIB para os pases pertencentes ao regime conservador entre 2000 e 2005,
que foi de 25,8%.
33
A Holanda, aqui, aparece como um caso ambguo, j que apresenta nvel de gasto
compatvel com o modelo Liberal. A reduo considervel que esse pas vem observando
desde o fim dos anos 1990 nos seus gastos relacionados rea social se deve, principalmente,
ao fato de o emprego ter crescido muito nesses anos, principalmente empregos do tipo parttime (KENWORTHY, 2004). Nesse pas, h uma integrao cada vez mais estreita entre as
polticas sociais e de mercado de trabalho, integrao essa que vista como essencial para
promover a incluso social atravs do trabalho remunerado. Desde meados da dcada de
1990, a poltica do mercado de trabalho holandesa dirigida para a ativao e reintegrao
dos trabalhadores. O trabalho visto como uma via fundamental para alcanar o bem-estar
social, bem como contribuir para a sustentabilidade do Estado social generoso.
Segundo Kerstenetzky (2010), a direo indicada pelos Estados de Bem-Estar mais
efetivos a ampliao do papel das polticas ativas de mercado de trabalho, como, por
exemplo, a qualificao e requalificao profissional ou o apoio ao empreendedorismo. Em
2005, na Holanda, foi gasto 1,3% e 2,0% do PIB com polticas ativas e passivas de mercado
de trabalho, respectivamente. No mesmo perodo, esse gasto para o conjunto de pases do
Regime Liberal era de 0,3% e 0,4%.
No grfico 2.3, abaixo, pode-se observar o gasto social como percentual do PIB para a
Dinamarca, Sucia, Noruega e Finlndia, pases pertencentes ao regime social-democrata.
Alm disso, h a mdia do gasto para esses pases entre 2000 e 2005, que foi de 26,6% do
PIB, o percentual mais elevado dentre os trs regimes, reforando a ideia de um Estado
preocupado com o enfrentamento dos riscos aos quais os indivduos esto expostos.
34
Vale observar que, apesar do reduzido gasto da Noruega em relao aos demais pases
do Regime Social-Democrata, h diferenas substanciais entre esse pas e os demais regimes,
como por exemplo: A Noruega, na segunda metade dos anos 1990, apresentava um gasto
pblico em servios, como percentual da renda disponvel, de, em mdia, 34%, frente a 24 %
do Regime Liberal, 26% do Regime Conservador e 35% do Regime Social-Democrata.
Durante esse mesmo perodo, apresentava um percentual de reduo da pobreza, em famlias
com crianas, em torno de 83%, enquanto esse mesmo indicador era de 84% para o conjunto
dos pases social-democratas e de 40% e 64%, respectivamente, para liberais e conservadores.
Ou seja, o tamanho do gasto social um indicador importante quando pensamos em termos da
proteo social oferecida pelo Estado, mas no se devem esquecer suas limitaes (ESPINGANDERSEN; MYLES, 2009).
A tabela 2.1, abaixo, resume as informaes apresentadas nesta seo, sobre o gasto
social pblico, para cada pas:
35
2000
17,5%
2001
17,6%
2002
17,8%
2003
18,0%
2004
17,9%
2005
17,9%
Estados Unidos
14,5%
15,1%
15,9%
16,2%
16,1%
15,8%
Reino Unido
19,2%
20,1%
20,0%
20,5%
21,1%
21,3%
Austrlia
17,8%
17,3%
17,5%
17,8%
17,7%
17,1%
Canad
16,5%
17,0%
17,1%
17,2%
16,6%
16,5%
Nova Zelndia
19,4%
18,6%
18,7%
18,2%
18,0%
18,5%
Regime Conservador
25,1%
25,3%
25,8%
26,3%
26,2%
26,1%
Frana
27,9%
27,9%
28,6%
29,0%
29,1%
29,2%
Alemanha
26,2%
26,3%
27,0%
27,3%
26,7%
26,7%
Blgica
25,3%
25,8%
26,2%
26,5%
26,6%
26,4%
ustria
26,4%
26,6%
27,0%
27,5%
27,3%
27,2%
Holanda
19,8%
19,7%
20,5%
21,2%
21,1%
20,9%
Regime Social-Democrata
25,0%
25,3%
26,2%
27,1%
26,7%
26,1%
Dinamarca
25,7%
26,1%
26,8%
27,8%
27,7%
27,2%
Sucia
28,5%
28,9%
29,5%
30,4%
29,9%
29,4%
Noruega
21,3%
22,2%
23,6%
24,5%
23,2%
21,6%
24,3%
24,2%
25,0%
25,8%
26,0%
26,1%
Finlndia
Ao considerar o montante total, estamos assumindo que todo tipo de gasto conta
igualmente, mas as prioridades no gasto podem ser percebidas ao observarmos a composio
do mesmo. No grfico 2.4, abaixo, podemos ver a distribuio do gasto social entre as
principais ramificaes do mesmo para os pases do regime liberal. As reas aqui
consideradas so as mesmas cobertas pelos dados disponveis na OECD para a rea social,
quais sejam: gastos relacionados ao envelhecimento populacional, tais como aposentadorias,
penses e outros benefcios relacionados, por exemplo, a dependentes ou a deficientes e
pessoas com alguma doena (Aposentadoria, penses e incapacidade); Sade; Benefcios e
servios relacionados maternidade e manuteno da famlia (Famlia); Polticas ativas e
passivas de mercado de trabalho; Habitao; E outras polticas de cunho social, como
programas de manuteno de renda, por exemplo.
36
O modelo liberal apresenta o menor montante de gasto na rea: entre 1980 e 2007, em
mdia, esse valor foi de aproximadamente 16,6% do PIB. Os gastos nos pases desse regime
esto mais relacionados s aposentadorias e sade, que representavam aproximadamente
28% e 34%, respectivamente, do gasto total do perodo. Quando retiramos essas duas reas do
somatrio, temos um gasto social pblico de 6%, em mdia, para o regime. A anlise do
grfico acima alm de mostrar a ascenso do gasto, ratifica que as reas proeminentes so as
de Aposentadorias, Penses e Incapacidade e a de sade, sendo que dos 6,9% do PIB gasto
em mdia, entre 1980 e 2007, para o primeiro conjunto de rubricas, quase 5% do PIB estavam
relacionados s aposentadorias, menos que 0,5% do PIB a penses e pouco mais de 1,7% do
PIB a benefcios ligados incapacidade, frente a um gasto mdio na sade de 5,8% para o
mesmo perodo. A tabela 2.2, abaixo, traz a composio do gasto social, a ttulo de exemplo,
para os Estados Unidos, pas onde encontramos de forma mais explcita as caractersticas
desse modelo.
37
1980
1985
1990
1995
2000
2005
2006
2007
7,4%
7,3%
7,1%
7,5%
7,0%
7,3%
7,2%
7,3%
Sade
3,7%
4,1%
4,8%
6,2%
5,9%
7,0%
7,1%
7,2%
Famlia
0,8%
0,6%
0,5%
0,6%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
0,3%
0,2%
0,2%
0,2%
0,1%
0,1%
0,1%
0,7%
0,4%
0,4%
0,3%
0,2%
0,3%
0,3%
0,3%
0,5%
0,4%
0,4%
0,6%
0,5%
0,6%
0,6%
0,5%
38
A tabela 2.3, abaixo, mostra a composio do gasto para a Alemanha, pas tipicamente
conservador. Sua anlise corrobora os dados expostos acima sobre a importncia que os
gastos com aposentadorias assumem no interior desse regime.
1985
1990
2006
2007
12,3%
12,6%
6,8%
6,3%
8,2%
7,8%
7,7%
7,9%
7,8%
Famlia
Polticas Ativas de Mercado de
Trabalho
Polticas Passivas de Mercado de
Trabalho
2,0%
1,5%
1,7%
2,1%
2,1%
2,1%
1,8%
1,8%
0,5%
0,9%
1,2%
1,2%
0,9%
0,9%
0,7%
0,5%
0,9%
0,8%
1,5%
1,3%
1,9%
1,7%
1,4%
Habitao
0,1%
0,1%
0,1%
0,3%
0,3%
0,6%
0,6%
0,6%
0,3%
0,4%
0,5%
0,2%
0,2%
0,2%
0,2%
0,2%
Total
1995
2000
2005
Por ltimo, iremos observar a subdiviso dos gastos no interior da rea social para o
regime social-democrata (Dinamarca, Sucia, Finlndia e Noruega). O grfico 2.6, abaixo,
nos fornece esses dados. O setor pblico dos pases pertencentes a esse modelo gastou em
mdia, entre 1980 e 2007, 24,5% do PIB no setor social, pouco menos que o regime
conservador. Como nos demais modelos, os gastos com aposentadorias e sade demandam
boa parte dos recursos, mostrando certa convergncia entre os mesmos, reflexo do
envelhecimento da populao como um todo. Contudo, ao omitirmos essas duas principais
rubricas, teremos um gasto de, em mdia, 12%, o que representa o maior montante gasto,
dentre os regimes, quando retiramos aposentadorias e sade. Alm disso, aproximadamente
5% do PIB esto relacionados a gastos com deficientes no modelo social-democrata, enquanto
isso, o modelo liberal e conservador gastam, respectivamente, 2,3% e 1,7% do PIB, o que
reflete a preocupao do regime social-democrata em promover a independncia individual,
como salientado no captulo anterior.
39
1985
1990
1995
2006
2007
11,3% 10,1%
10,6%
11,6%
Sade
5,5%
5,1%
4,7%
4,6%
5,1%
6,1%
6,2%
6,5%
Famlia
Polticas Ativas de Mercado de
Trabalho
Polticas Passivas de Mercado de
Trabalho
2,8%
2,6%
3,3%
3,8%
3,3%
3,4%
3,4%
3,3%
0,7%
1,9%
1,9%
1,6%
1,5%
1,3%
4,8%
4,2%
4,2%
4,4%
3,0%
2,8%
2,3%
1,9%
Habitao
0,4%
0,5%
0,6%
0,8%
0,7%
0,7%
0,7%
0,7%
0,8%
1,0%
1,4%
1,0%
1,0%
0,8%
0,7%
2000
2005
A tabela 2.4, acima, traz a composio do gasto para a Dinamarca, onde se deve
ressaltar a importncia das polticas relacionadas famlia e das polticas ativas de mercado
de trabalho, caractersticas do modelo social-democrata, como se pode apreender da anlise
da tabela 2.5, abaixo, que resume esses dados para os trs regimes. Enquanto os liberais e
conservadores gastaram, em mdia, entre 1980 e 2007, 1,7% e 2,5% do PIB, respectivamente,
com polticas relacionadas famlia, 2,8% do PIB foi gasto pelos social-democratas,
refletindo a maior importncia nesse modelo da desfamiliarizao, que pressupe a reduo
da dependncia familiar em relao proteo social.
40
TABELA 2.5: COMPOSIO DO GASTO MDIO NOS REGIMES, ENTRE 1980 E 2007,
EM PERCENTUAL DO PIB
Liberal
Conservador
Social-Democrata
6,9%
13,4%
12,2%
Sade
5,8%
6,5%
5,8%
Famlia
1,7%
2,5%
2,8%
0,4%
0,8%
1,1%
0,8%
1,7%
1,4%
Habitao
0,7%
0,4%
0,4%
0,7%
0,3%
0,8%
16,6%
25,5%
24,5%
Total
II.2 Educao
41
13
Est sendo considerado o gasto com educao em todos os nveis, a partir do pr-primrio (3 a 6 anos).
Dados da OECD Statistics.
15
Dados do World DataBank.
14
42
regime, na educao pr-primria (3 a 6 anos), que, conforme podemos observar, nos ltimos
anos, foi maior no modelo conservador, ainda que a maior mdia do perodo pertena aos
pases social-democratas. Tanto os dados relativos a creches quanto educao pr-primria
refletem certa convergncia entre os modelos: no primeiro caso, entre o regime liberal e
conservador e no segundo entre os social-democratas e os conservadores.
GRFICO 2.9: MDIA DO GASTO PBLICO NA EDUCAO PR-PRIMRIA COMO PERCENTUAL DO PIB
1985
1990
1995
2000
Regime Liberal
10,5
10,5
10,6
10,9
11,2
Estados Unidos
11,7
11,6
11,7
11,9
12,1
Reino Unido
8,3
8,5
8,8
9,1
9,4
Austrlia
10,3
10,3
10,4
10,7
10,9
Canad
10,3
10,8
11,0
11,4
11,6
Nova Zelndia
11,5
11,5
11,3
11,5
11,7
Regime Conservador
7,9
8,2
8,4
8,7
9,0
Frana
6,7
6,9
7,0
7,4
7,9
Alemanha
8,8
9,6
9,9
10,0
10,2
Blgica
8,2
8,6
8,9
9,1
9,3
ustria
7,3
7,5
7,8
8,1
8,4
Holanda
8,2
8,5
8,8
9,1
9,4
Regime Social-Democrata
8,5
8,9
10,0
10,5
10,7
Dinamarca
9,0
9,1
9,6
9,4
9,7
Sucia
9,7
9,5
9,5
11,2
11,4
Noruega
8,2
9,2
11,6
11,7
11,9
Finlndia
7,2
7,8
9,4
9,7
10,0
44
Matemtica
Cincias
Estados Unidos
500 (17)
487 (31)
502 (23)
Reino Unido
494 (25)
492 (28)
514 (16)
Austrlia
515 (9)
514 (15)
527 (10)
Canad
524 (6)
527 (10)
529 (8)
Nova Zelndia
521 (7)
519 (13)
532 (7)
Frana
496 (22)
497 (22)
498 (27)
Alemanha
497 (20)
513 (16)
520 (13)
Blgica
506 (11)
515 (14)
507 (21)
ustria
470 (39)
496 (24)
494 (30)
Holanda
508 (10)
526 (11)
522 (11)
Dinamarca
495 (24)
503 (19)
499 (26)
Sucia
497 (19)
494 (26)
495 (29)
Noruega
503 (12)
498 (21)
500 (24)
Finlndia
536 (3)
541 (6)
554 (2)
Entretanto, torna-se importante sublinhar o fato de que o desempenho pode ser mais
ou menos desigual no interior de cada pas. Observar a disperso das notas, nesse contexto,
pode ser um bom indicador da desigualdade da educao ou da qualidade da mesma dentro
dos respectivos pases. Os Estados Unidos, por exemplo, apresentaram um erro padro
(medida de disperso em torno da mdia para a amostra utilizada) de 3,7. Enquanto isso, a
Frana apresentou uma disperso de 3,4 em suas notas. J a Dinamarca apresentou um erro
padro de 2,4 (OECD,2010).
45
Fonte: Elaborao prpria a partir de dados de Education at a Glance 2009 (OECD, 2009).
II.3 Sade
Atualmente, a sade responsvel por um gasto total, em mdia, superior a 10% do
PIB nos principais pases desenvolvidos, chegando a 16% nos EUA em 2008.17 Desse modo,
podemos perceber a importncia crescente que este indicador vem adquirindo. Com o
envelhecimento da populao natural que esta rubrica ganhe mais importncia, aumentando
a presso sobre as finanas pblicas. No grfico 2.11, abaixo, podemos ver a participao
pblica sobre o gasto na sade. Sua anlise ratifica a expectativa de que no modelo socialdemocrata teremos uma maior participao pblica no fornecimento de bem-estar, alm de
uma progressiva convergncia entre os regimes social-democrata e conservador.
17
Parte considervel da base do bem-estar social est relacionada a uma alta taxa de
participao entre os adultos na populao. Esse aspecto est bem enfatizado no modelo
nrdico, baseado principalmente em polticas universais e, portanto, mais caras. A estrutura
desse regime , inclusive, altamente dependente de sua estreita relao com o trabalho. Um
modelo como esse s pode ser sustentando em um ambiente onde uma considervel proporo
da populao est empregada e contribuindo para a receita do Estado. Desse modo, esse
regime busca garantir o direito ao trabalho, o que, por conseguinte, minimiza os problemas
sociais e maximiza a receita dos impostos, viabilizando financeiramente os servios de alta
qualidade e universais defendidos pelo mesmo. O emprego crescentemente um pr-requisito
para um Welfare State generoso.
Embora o Modelo Social-Democrata se alicerce em generosos regimes universais para
garantir renda para as pessoas que so incapazes de se auto-sustentar atravs do trabalho, os
benefcios oferecidos no podem substituir completamente as rendas do trabalho como
assalariado ou no-assalariado. O emprego , assim, alm de uma necessidade pessoal, uma
necessidade coletiva, fundamental para a sustentao financeira do Welfare State: a alta taxa
de participao contribui para aumentar a produo na sociedade, e isso contribui para o
financiamento das vantagens comuns por meio de impostos e aumento da atividade
econmica que fixam as receitas do Estado, alm de reduzir o nmero de dependentes de
48
benefcios.
A menor taxa de participao, seja atravs de diferentes grupos que esto sendo
excludos do mercado de trabalho, ou de uma elevada taxa de emprego em tempo parcial,
pode ser considerada como o principal desafio para o Estado de Bem-Estar Social no que se
refere ao Trabalho (NORMAN; RNNING; NRGAARD, 2009). Isto se aplica
especialmente em uma situao onde mudanas demogrficas conduzem a uma elevao da
parcela da populao no pertencente a PIA (populao em idade ativa). Isso pode resultar
no apenas em uma diminuio de possibilidades de receita para o Welfare State, mas tambm
em aumento da despesa, na medida em que mais pessoas dependem de transferncias
pblicas. Nesse quadro, importante ressaltar que o envelhecimento da populao tambm
pode levar a aumento das necessidades de cuidados e servios de sade. Na medida em que
esses servios so financiados pelo poder pblico predominantemente, este deve tambm
resultar em aumento na presso sobre o financiamento do Estado de Bem-Estar Social.
Total
Homens
Mulheres
2000
2005
2000
2005
2000
2005
Regime Liberal
75,8
77,0
83,1
83,0
68,5
71,1
Estados Unidos
77,2
75,3
83,9
81,4
70,7
69,3
Reino Unido
76,4
76,8
84,1
83,4
68,9
70,3
Austrlia
74,0
76,5
82,5
83,0
65,4
70,0
Canad
76,2
78,6
81,9
82,7
70,4
74,4
Nova Zelndia
75,1
78,0
83,2
84,4
67,2
71,8
Regime Conservador
69,9
73,2
78,0
79,1
61,7
67,4
Frana
68,0
69,7
74,4
74,3
61,7
65,2
Alemanha
71,1
75,9
78,9
82,1
63,3
69,7
Blgica
65,2
67,1
73,8
73,3
56,6
60,8
ustria
70,7
75,0
79,8
81,4
61,7
68,6
Holanda
74,3
78,5
83,2
84,2
65,2
72,6
Regime Social-Democrata
78,6
79,5
81,9
82,1
75,2
76,7
Dinamarca
80,0
80,8
84,1
84,4
75,9
77,1
Sucia
78,9
80,7
81,3
83,1
76,4
78,2
Noruega
80,7
80,2
84,8
82,9
76,5
77,4
74,9
76,1
77,6
78,1
72,1
74,0
Finlndia
Total
Homens
Mulheres
2000
2008
2000
2008
2000
2008
Regime Liberal
5,8
5,1
5,9
5,3
5,5
4,9
Estados Unidos
4,0
5,8
3,9
6,1
4,1
5,4
Reino Unido
5,5
5,3
6,1
5,7
4,8
4,7
Austrlia
6,3
4,2
6,5
4,0
6,2
4,6
Canad
6,8
6,1
7,0
6,6
6,7
5,7
Nova Zelndia
6,2
4,2
6,3
4,1
6,0
4,2
Regime Conservador
6,2
5,7
5,4
5,4
7,2
6,1
Frana
10,0
7,4
8,5
6,9
11,9
7,9
Alemanha
7,8
7,5
7,5
7,4
8,1
7,6
Blgica
6,6
7,0
5,3
6,5
8,3
7,6
ustria
3,5
3,8
3,3
3,6
3,8
4,1
Holanda
3,1
3,0
2,4
2,8
3,9
3,2
Regime Social-Democrata
5,8
4,5
5,7
4,3
6,0
4,8
Dinamarca
4,4
3,3
4,0
3,0
4,9
3,7
Sucia
5,8
6,1
6,2
5,8
5,4
6,3
Noruega
3,4
2,6
3,7
2,7
3,2
2,4
9,7
6,3
8,9
5,9
10,6
6,7
Finlndia
maiores taxas de desemprego total, ainda que a Holanda contribua de forma substancial para a
reduo dessa mdia, por motivos que j foram explicitados na seo de gastos. Ao olharmos
para as taxas totais em 2008, resultado menos influenciado pela crise na Finlndia,
percebemos que os pases do modelo social-democrata so aqueles que possuem a menor taxa
de desemprego total. Os pases conservadores tambm so aqueles que possuem um maior
desemprego feminino em relao ao desemprego para os homens, o que condiz com as
caractersticas conservadoras expostas no captulo anterior. No regime liberal observamos
uma menor taxa de desemprego entre as mulheres em relao aos homens, mas a taxa de
participao feminina nesse regime bem inferior para as mulheres do que para os homens e,
portanto, menos mulheres esto procura de emprego, o que poderia contribuir para esse
resultado. De modo contrrio, os pases social-democratas possuem as maiores taxas de
participao feminina e, em 2008, possuam a menor taxa de desemprego entre as mulheres.
O grfico 2.13, acima, representa um ndice criado pela OECD para mensurar o nvel
de proteo nos postos de trabalho para os diferentes pases. Esse ndice reflete,
principalmente, o rigor da regulamentao referente s demisses. O modelo conservador
possui o maior nvel de proteo no emprego, refletindo a maior rigidez do mercado de
trabalho nesses pases, ainda que haja, nos ltimos anos, uma notvel convergncia entre os
modelos.
Em um Estado de Bem-Estar Social, o trabalho pode ser considerado como um dever
e um direito. Os pases nrdicos atribuem tanto valor a esse fato que possuem os maiores
51
Regime Liberal
Regime Conservador
Regime Social-Democrata
2005
2006
2007
Ativas
0,322
0,288
0,273
Passivas
0,408
0,372
0,280
Ativas
0,980
0,980
0,948
Passivas
1,956
1,750
1,500
Ativas
1,125
1,093
0,958
Passivas
1,535
1,255
1,003
21
54
Desse modo, a anlise de indicadores que reflitam a distribuio dos rendimentos, bem
como outras desigualdades entre os indivduos de fundamental importncia para o estudo do
Estado de Bem-Estar Social, pois se espera que o Welfare State seja capaz de reduzir a
desigualdade, tornando essa um importante indicador de efetividade do mesmo. O indicador
mais utilizado quando se refere desigualdade o ndice de Gini, que se aproxima de um
quanto maior a desigualdade percebida entre os indivduos. No grfico 2.15, acima, vemos
que a desigualdade de renda notadamente inferior nos pases do Regime Social-Democrata.
Nele temos o ndice de Gini para os indivduos aps os impostos e transferncias.
Outro indicador recorrente para observar a efetividade do Estado de Bem-Estar Social
o percentual de pessoas que esto abaixo da linha de pobreza. A maioria dos estudos que
utilizam esse indicador recorre a uma medida de pobreza relativa, que considera a linha de
pobreza para cada pas como uma percentagem da renda mdia/mediana do pas em questo
(usualmente 50%), ou seja, a linha de pobreza varia entre os pases analisados. Segundo
Goodin (2001), as pessoas sentem-se pobres quando possuem menos do que comum na
sociedade em que vivem, da a utilizao de indicadores relativos.
Aqui estamos considerando como pobres aqueles que ganham at 50% da renda
mediana de cada pas (antes dos impostos e transferncias). Mais uma vez os melhores
resultados so encontrados nos pases nrdicos, refletindo a eficincia das polticas desse
modelo no combate desigualdade e pobreza, como pode ser visto no grfico 2.16, abaixo:
55
57
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Regime Liberal
3,5
2,5
3,0
3,1
3,2
2,9
2,6
2,7
Estados Unidos
4,2
1,1
1,8
2,5
3,6
3,1
2,7
1,9
Reino Unido
3,9
2,5
2,1
2,8
3,0
2,2
2,8
2,7
Austrlia
2,0
3,8
3,2
4,1
2,8
3,1
3,8
3,7
Canad
5,2
1,8
2,9
1,9
3,1
3,0
2,8
2,2
Nova Zelndia
2,4
3,5
4,9
4,3
3,7
3,2
0,9
2,9
Regime Conservador
3,7
1,3
0,8
0,6
2,3
1,8
3,1
3,1
Frana
3,9
1,9
1,0
1,1
2,5
1,9
2,2
2,4
Alemanha
3,2
1,2
0,0
-0,2
1,2
0,8
3,4
2,7
Blgica
3,7
0,8
1,4
0,8
3,2
1,7
2,7
2,9
ustria
3,7
0,5
1,7
0,8
2,5
2,5
3,6
3,7
Holanda
3,9
1,9
0,1
0,3
2,2
2,1
3,4
3,9
Regime Social-Democrata
4,1
1,6
1,6
1,4
3,6
2,8
3,6
3,2
Dinamarca
3,5
0,7
0,5
0,4
2,3
2,5
3,4
1,6
Sucia
Noruega
4,5
3,3
1,3
2,0
2,5
1,5
2,3
1,0
4,2
3,9
3,2
2,4
4,3
2,3
3,3
2,7
Finlndia
5,3
2,3
1,8
2,0
4,1
2,9
4,4
5,3
geral, possuem os melhores indicadores. Alm disso, a efetividade desse regime no trouxe
consigo uma menor taxa de crescimento ou emprego. Diante da experincia de sucesso na
reduo da desigualdade dos pases nrdicos e de essa ser um dos maiores problemas
brasileiros, o Brasil deve-se aproveitar do catching up social23 desses pases mais bemsucedidos, conforme salientado por Kerstenetzky (2010). No prximo captulo poderemos
observar a aproximao ou distanciamento do Brasil em relao ao padro de proteo social
observado nesses pases.
23
O pas deve explorar as vantagens de late comer no processo de catching up social: ou seja, aprender com
as experincias mais bem sucedidas sem ter que necessariamente percorrer toda a trajetria desses pases para
alcanar o grau de efetividade social que estes alcanaram (KERSTENETZKY , 2010, p.27).
60
A questo tributria no foi tratada neste trabalho visto que a importncia do tema e de sua configurao
demandaria um tratamento bastante extensivo que acabaria por fugir ao propsito desta dissertao, que busca
apresentar uma viso geral do sistema de proteo social brasileiro, a partir do prisma do Welfare State.
61
social dava nfase s relaes entre o capital e o trabalho, com reduzida ateno aos direitos
sociais e cidadania (DRAIBE, 2003).
Os alicerces do sistema de proteo social brasileiro so constitudos nesse mesmo
perodo, tendo o autoritarismo como uma de suas principais marcas, visando regular aspectos
concernentes organizao dos trabalhadores assalariados dos setores mais modernos da
economia, utilizando-se da antecipao de algumas necessidades, de modo a reduzir a
legitimidade das lideranas trabalhistas em suas reivindicaes. Desse fato resulta a
segmentao no processo de modernizao no pas que se apresenta at os dias atuais, com
setores industriais modernos convivendo com setores tradicionais.
Segundo Medeiros (2001), as polticas sociais observadas antes de 1930 alm de
serem fragmentadas, tinham um cunho emergencial. J entre 1930 e 1945, assistimos a um
aumento crescente do papel do Estado tanto na rea trabalhista quanto na previdenciria, fato
este evidenciado pela criao do Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio (MTIC) e
realocao da questo previdenciria da esfera das empresas para a organizao baseada nas
categorias profissionais.
As primeiras medidas legais mais abrangentes relacionadas proteo social no pas
foram a Lei dos Acidentes de Trabalho de 1919, que reconheceu a obrigao do empregador
em indenizar o operrio em caso de acidentes no trabalho, e a Lei Eloy Chaves de 1923, que
estabeleceu a obrigao da criao da primeira Caixa de Aposentadorias e Penses (CAP)
para os trabalhadores de empresas ferrovirias. Em 1926, um decreto estendeu o modelo da
CAP para outras categorias e, em 1930, j havia mais de quarenta CAPs, com
aproximadamente oito mil operrios contribuintes e sete mil pensionistas (GUERREIRO,
2010).
Nesse perodo foram criados os Institutos de Aposentadorias e Penses (IAP),
organizados por categorias profissionais, e que passaram a conviver com as inicialmente
estabelecidas CAPs, que eram estruturadas por empresas. Os IAPs cobriam riscos relativos
perda temporria ou permanente da capacidade de trabalho, alm de servios de assistncia
mdica em alguns casos. De modo diverso das CAPs, os IAPs reuniam trabalhadores da
mesma categoria e no mais por empresa. Alm disso, nos IAPs havia a presena do Estado,
sendo seus presidentes escolhidos pelo presidente da Repblica. Os recursos desses institutos
eram provenientes de contribuies do governo, dos empregadores e dos empregados. Os
benefcios oferecidos dependiam do que cada instituto arrecadava, assim os servios de
melhor qualidade eram prestados pelos institutos que reuniam os trabalhadores com os
melhores salrios. Alm disso, em 1943, toda a legislao trabalhista elaborada gradualmente
62
foi reunida na Consolidao das Leis do Trabalho, que inclua regulamentao do horrio do
trabalho, trabalho da mulher e do menor, frias, salrio mnimo, estabilidade, penses e
aposentadorias, etc. (GUERREIRO, 2010).
Para alm das questes trabalhistas e previdencirias, em 1930 criado o Ministrio
da Educao e Sade Pblica. De modo dicotmico, o Ministrio ficava responsvel pela
sade coletiva da populao, enquanto que a ateno mdica era restrita aos trabalhadores
vinculados a categorias profissionais. Em relao s aes assistenciais, essas inicialmente
limitavam-se a estimular as iniciativas de entidades privadas no que concerne a proteo
maternidade, infncia e adolescncia (PASINATO, 2009).
Assim, o sistema de proteo social que teve incio em 1930, no Brasil, baseado,
principalmente, na mediao entre o capital e o trabalho, configurou-se como uma poltica
voltada principalmente para os trabalhadores urbanos. Ou seja, foi criado um esquema de
proteo social com o objetivo de atender aos setores organizados da classe trabalhadora
urbana, fundamentado no sistema de previdncia social.
Apesar das diversas tentativas de uniformizao da poltica previdenciria ao longo do
perodo democrtico, entre 1946 e 1964, o sistema permaneceu fragmentado. O perodo entre
1964 e 1985 foi marcado pela reduo da liberdade poltica, pela queda da renda do trabalho e
pelo crescimento das desigualdades sociais, apesar do milagre econmico assistido pela
economia brasileira, principalmente entre 1969 e 1973. Em contraposio, observa-se o
desenvolvimento de alguns aspectos do Estado de Bem-Estar Social, nesse mesmo perodo,
que marcam a ampliao dos direitos sociais: Criao em 1966 do Instituto Nacional de
Previdncia Social (INPS), que unificou todo o sistema (com exceo das penses no
emprego pblico, que conservou os seus prprios institutos) e substituiu os antigos IAPs,
uniformizando os benefcios. Alm disso, em 1971, temos a importante criao do Fundo de
Assistncia ao Trabalhador Rural (FUNRURAL), que incluiu trabalhadores rurais no sistema
previdencirio, embora separados do INPS. Os recursos exigidos para este benefcio viriam de
um imposto sobre produtos rurais e de um imposto sobre as folhas de pagamento das
empresas urbanas (CARVALHO, 2001), fornecendo benefcios de aposentadoria por idade
aos 65 anos, limitados aos homens e tendo meio salrio mnimo como teto. Os nicos grupos
profissionais ainda excludos do sistema formal, trabalhadores domsticos e os trabalhadores
por conta prpria, tambm foram incorporados em 1972 e 1973, respectivamente.
Permaneceram excludos aqueles que no tinham empregos formais, caracterstica conservada
at os dias atuais. Alm disso, os trabalhadores temporrios de empresas so includos, por
sua vez, em 1974, ano da criao da renda mensal vitalcia para pessoas com idade acima de
63
Nesta seo, para o Brasil, foram utilizados dados da SIAFI - STN, enquanto que para os demais pases,
utilizaram-se dados da OECD Statistics.
66
nessa rubrica, pases que possuem os maiores gastos com aposentadorias em relao ao PIB,
10,7% e 10,9%, respectivamente. Em termos da Assistncia Social, a comparao fica
comprometida visto que os elementos que a compem esto tambm englobados na rubrica
Outras Transferncias da classificao utilizada pela OECD.
A sade e a educao tambm consumiram uma considervel proporo do oramento
social no perodo: 22,7% e 20,5%, respectivamente. O gasto pblico com educao entre 1995
e 2008 foi 4,9% do PIB. Enquanto isso, os Estados Unidos gastaram 5,2% do PIB, a Frana
5,4% e a Sucia 7,1%. A sade gastou, em mdia, 4,5%, valor inferior ao apresentado em
todos os pases analisados neste trabalho, ainda que se mostre com um crescimento crescente
nos ltimos anos.
O gasto com habitao entre 2002 e 2008 foi de 0,13%, nitidamente insuficiente para
cobrir o dficit habitacional que possumos. Em 2008, esse dficit, que inclui basicamente
sub-habitaes, foi estimado em 5,572 milhes de moradias contra 5,760 milhes em 2007
(FGV, 2009). Esse montante de gastos revela-se inferior a todos os regimes, que possui no
modelo conservador seu valor mais baixo: 0,4% do PIB. A Alemanha, por exemplo, gastou,
nesse perodo, 0,5% do PIB, enquanto a Dinamarca gastou 0,7%. O gasto com mercado de
trabalho entre 2002 e 2008 tambm foi bastante reduzido, de 0,68% do PIB, em mdia, valor
que se aproxima do montante gasto nesse setor no modelo liberal: 0,76% do PIB.
67
68
III.3 Educao
Segundo Sen (2000), o acesso educao pode ser um indicador de maior ou menor
liberdade e influencia significativamente as variaes interpessoais da converso dos recursos
em realizaes e liberdade para realizar. Ou seja, um maior e melhor acesso a servios de
educao relaciona-se diretamente a maiores oportunidades e condies de vida mais
favorveis.
A educao tem a capacidade de desenvolver nos indivduos suas potencialidades ao
permitir o pleno desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualificao para o trabalho (CONSTITUIO DA REPBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL, 1988). Quando passa a ser disseminada de forma universal e com qualidade,
constitui-se em um dos mais importantes mecanismos para a promoo de oportunidades,
alm de ser fundamental para o progresso e desenvolvimento econmico e social. Torna-se
ainda mais importante em situaes de elevada desigualdade, quando as responsabilidades
alocadas ao setor pblico ganham uma maior notoriedade.
No Brasil, assim como na maioria das principais economias, a educao parte
integrante das polticas sociais, estando no conjunto das principais polticas de proteo
social, devido sua expressiva capacidade de ampliar oportunidades e resultados para os
indivduos, alm de ser um elemento estratgico para o desenvolvimento econmico. Por esse
motivo, absorve grande quantidade de recursos pblicos. Nos ltimos anos, ocorreram no pas
avanos importantes na ampliao do acesso a todos os nveis educacionais, chegando-se,
inclusive, universalizao do acesso ao ensino fundamental. Entretanto, a baixa escolaridade
mdia da populao, a desigualdade educacional e a qualidade do ensino permanecem como
graves problemas.
Ramos e Vieira (2001) constataram que a desigualdade educacional responsvel por
aproximadamente um tero da desigualdade de renda no Brasil. Barros e Mendona (1997)
tambm chegaram a resultados prximos: Segundo esses autores, se os diferenciais salariais
por nvel educacional fossem omitidos, a desigualdade no pas cairia entre 35% e 50%.
Assim, polticas de combate desigualdade de rendimentos devem passar necessariamente
pela questo da educao.
A taxa de analfabetismo no Brasil vem melhorando consideravelmente nos ltimos
anos: Em 2009, era de 9,7%, frente a uma taxa de 54,5% em 1940. Enquanto isso, a mdia de
anos de estudo era de 5,2 em 1992 e chegou a 7,5 anos em 2009. Alm disso, 98,0% das
69
crianas de 7 a 14 anos frequentavam a escola nesse mesmo ano. Quando olhamos para a
faixa etria de 0 a 3 anos, que representa a frequncia em creches, esse percentual cai para
18,4% no mesmo ano, sendo que em 1995 era de 7,6%. Entre as crianas entre 4 e 6 anos,
77,6% frequentavam a escola em 2009, enquanto em 1992 esse percentual no chegava a
55,0%. Entre a faixa etria de 15 a 17 anos, 85,2% frequentavam a escola, embora apenas
50,9% desses jovens estavam cursando o ensino mdio nesse ano. A frequncia escolar no
ensino superior tambm reduzida: apenas 14,4% dos jovens entre 18 e 24 anos estavam nas
universidades, diante de uma frequncia que era de 30,3% para esse intervalo etrio, em
2009.26
GRFICO 3.2: COMPOSIO DO GASTO PBLICO EM EDUCAO EM PERCENTUAL DO PIB
O grfico 3.2, acima, mostra a composio do gasto social pblico em educao como
percentual do PIB. Percebe-se a maior nfase no ensino fundamental, o que explica os
melhores resultados em termos de matrcula nessa fase escolar. A educao primria e prprimria encontra-se entre os menores gastos com educao. Como j foi afirmado, a
importncia de priorizar os investimentos nas crianas entre 0 a 6 anos fundamental: alm
de permitir a incluso das mulheres no mercado de trabalho, polticas de creches e educao
infantil potencializam um maior aproveitamento dos investimentos nos demais nveis
educacionais. Entretanto, apesar dos baixos nmeros, esse indicador vem melhorando
26
Dados do IPEA (2010c), com exceo da taxa de analfabetismo para 1940, que oriunda da publicao
Estatsticas do Sculo XX (IBGE, 2006).
70
substancialmente: Entre 2000 e 2009, a taxa de matrcula em creches pblicas aumentou mais
de 115%.27
Assim, no h dvidas que temos um longo caminho a percorrer na melhora dos
indicadores relacionados educao, mas no h como negar considerveis avanos na rea.
Entretanto, na questo da qualidade do ensino que se concentram as principais preocupaes
nos ltimos debates.
GRFICO 3.3: PERCENTUAL DE CRIANAS ENTRE 7 E 14 ANOS QUE FREQUENTAM ESCOLA E
NO SABEM LER E ESCREVER EM 2007
O grfico 3.3, acima, retrata um pouco dessa realidade. Nele observamos o percentual
de crianas de 7 a 14 anos que esto na escola, mas no sabem ler e escrever: quase metade
das crianas de 14 anos que frequentam a escola no conseguem ler e escrever, um nmero
demasiadamente elevado, j que se espera que com 15 anos a criana esteja ingressando no
ensino mdio, dotada das habilidades fundamentais. Outro indicador dessa realidade so os
nmeros do PISA, exame internacional que avalia o conhecimento de alunos nas trs
principais reas:
27
2000
396
31
375
31
334
31
2003
403
40
390
40
356
41
2006
393
49
390
52
370
54
2009
412
53
386
53
405
57
III.4 Sade
28
Vale ressaltar ainda que o Brasil possua a maior disperso dos resultados nesse exame, segundo Waltenberg
(2005). Segundo o autor, o pas apresentava o valor mais elevado da razo entre o 9 e o 1 decil de desempenho
do PISA 2000.
29
IPEA (2010c).
72
Diante desse cenrio, servios de sade tm sua demanda elevada, o que constitui um desafio
a ser superado pelo Welfare State Brasileiro.
A anlise do grfico 3.4, acima, corrobora o pargrafo anterior: observa-se uma queda
expressiva na mortalidade infantil e uma expanso da expectativa de vida. Ainda assim, em
2008, tnhamos uma mortalidade infantil de 23,3 por mil nascidos vivos e uma expectativa de
vida de 72,7 anos. Alm disso, a taxa de fecundidade que em 1991 era de 2,89, em 2009 ficou
abaixo dos nveis de reposio: 1,8 filhos por mulher.30
Em 1980, a populao que tinha 60 anos ou mais de idade representava 6% da
populao total do pas, em 2010 esse valor chegou a 10% e em 2020 alcanar 14%, segundo
projees do IBGE (2008). Esses indicadores podem explicar o crescente gasto com sade no
pas, mas necessrio qualificar tal gasto, a fim de percebermos se os mesmos indicam a
absoro desse maior contingente de idosos que teremos. Infelizmente as ramificaes
disponveis do gasto para a sade no nos permitem verificar o percentual destinado a
cuidados com idosos, como pode ser visto a partir do grfico 3.5, abaixo:
30
IPEA (2010d).
73
31
disparidades regionais nos ltimos anos, em 2006, a proporo da populao urbana que no
era coberta por tais servios era seis vezes maior no Norte e mais de quatro vezes superior no
Nordeste do que no Sudeste.
Em sntese, apesar das dificuldades enfrentadas, vale destacar o fim da CPMF em
2007, o volume de recursos gastos na sade e saneamento foi crescente nos ltimos anos,
consequncia, principalmente, da expanso dos servios e da clientela com a criao do SUS
e do envelhecimento da populao brasileira. Mesmo assim, esses recursos no foram
suficientes para atender as demandas existentes, ainda que a tendncia seja de elevao dos
gastos nessa rubrica. O SUS permitiu a extenso de modo universal da sade a toda a
populao, entretanto com a precariedade dos servios prestados, a classe mdia, em geral,
retirou-se em direo proviso de sade do mercado.
32
IPEA (2010b).
76
77
36
79
mais rico; j em 2009, 18,73% dos mais pobres detinham a renda do conjunto de pessoas que
constituem o 1% mais abastado da populao. Alm disso, em 2005 a relao entre a renda
dos 10% mais ricos em relao aos 40% mais pobres era de 19,55, enquanto em 2009 foi de
16,67.37 Segundo Paes de Barros (2009), o percentual de pobres em 2003 era de 39,04% e em
2008 caiu para 25,30% (Considerando a mdia nacional para a pobreza de R$ 187,50).
Nos anos recentes a renda per capita de todos os dcimos cresceu e entre os mais
pobres, o crescimento foi mais acelerado. Como consequncia, houve reduo na
desigualdade de renda e na pobreza. Entre 2001 e 2008, enquanto a renda familiar per capita
da populao como um todo cresceu 2,8% ao ano, entre os 10% mais pobres cresceu 8,1% ao
ano e entre os 10% mais ricos cresceu apenas 1,4% ao ano (IPEA, 2010c).
Assim, parece inquestionvel a reduo considervel que o Brasil vem, nos ltimos
anos, observando na desigualdade, entretanto esse fato ainda no nos isenta de possuirmos
uma das maiores taxas de desigualdade do planeta. A queda da desigualdade no pas assume
um papel ainda mais importante quando observamos os pases analisados no captulo anterior,
que embora ainda possuam taxas bastante reduzidas quando comparados ao resto do mundo,
apresentaram em anos recentes elevao da desigualdade.
III.7 Classificao do Brasil em Regime de Welfare State
Assim como no percurso de outros pases, no resta dvida de que ao longo de nosso
processo de modernizao e de desenvolvimento econmico e social, concentrado no sculo
XX, houve uma melhoria significativa em nossos indicadores de bem-estar social. Desde os
anos 1930, quando tem incio o processo de construo das estruturas estatais que
conformaro a verso brasileira do Welfare State, culminando com a incorporao dos direitos
sociais como direitos de cidadania na Constituio de 1988, ingressamos em uma fase do
desenvolvimento onde o Estado assume a questo social como uma das principais prioridades
pblicas. Assim, ao longo do perodo de estruturao de seu Estado de Bem-Estar, o Brasil
presenciou uma diversificada gama de polticas de cunho social de alcance muito variado.
Entretanto, vrios aspectos do ainda insatisfatrio nvel de bem-estar social no Brasil suscitam
o debate se existiria ou no um Welfare State no pas, tais como as altas taxas de pobreza e
desigualdade, a cobertura insuficiente e a qualidade baixa nos servios prestados na sade e
educao, a taxa elevada de trabalhadores no mercado informal, dentre outros. Entretanto,
37
IPEA (2010c).
81
parece claro que os avanos ocorridos em nosso sistema de proteo social apontam para o
mesmo caminho dos pases precursores na montagem dos Estados de Bem-Estar, onde se
observou, como no Brasil, em maior ou menor medida, o crescimento dos gastos sociais em
percentual do PIB, a expanso da cobertura e a diversificao dos servios de sade e
educao, a ampliao dos benefcios e transferncias e a constitucionalizao de direitos
sociais, os relacionando condio de cidadania (KERSTENETZKY, 2010).
Diante disso, a questo torna-se como classificar o Estado de Bem-Estar Social
Brasileiro. Ao observarmos as polticas sociais, por funo, podemos identificar a presena de
caractersticas conservadoras principalmente em relao rubrica previdncia que, alm de
segmentar os sistemas de previdncia dos empregados do setor privado e do setor pblico,
possui uma preponderncia nos gastos sociais comparvel aos pases desse regime.
Entretanto, conforme salientado por Kerstenetzky (2010), a unificao e centralizao dos
diversos esquemas de previdncia, ocorrida principalmente na poca da ditadura militar,
seguiram a tendncia que pode ser visualizada em vrios pases classificados por EspingAndersen (1990) de universalizao da previdncia, aproximando-se atravs desse vis mais
dos pases social-democratas. E apesar da considervel expanso na rea, os trabalhadores
informais ainda continuam sem cobertura previdenciria, dependendo da proviso do mercado
nesse setor, caracterstica marcadamente liberal.
Os benefcios que figuram no interior da Seguridade Social, que inclui a sade,
assistncia e previdncia, tambm possuem um enfoque mais focalizado a partir da rubrica
assistncia social, cujos principais benefcios so o Benefcio de Prestao Continuada, que se
constitui no pagamento de um salrio mnimo a idosos ou deficientes que possuam renda per
capita familiar inferior a um quarto do salrio mnimo, e o Bolsa Famlia. Diante da realidade
desigual do Brasil, necessrio um conjunto de medidas focalizadas que permitam que
programas universais sejam de fato universais, j que o fato de os direitos sociais serem
universais no se traduz de forma automtica na possibilidade de usufruto dos mesmos. Em
uma sociedade com acentuada desigualdade, como o caso da brasileira, as polticas sociais
necessitam ter um componente mais focalizado, de modo a permitir que os direitos universais
venham realmente embutidos de uma noo igualitria, como se supe. Desse modo, a
focalizao seria, em alguns casos, um requisito da universalizao de direitos efetivos
(KERSTENETZKY, 2006). Assim, podemos pensar nessas polticas mais focalizadas como
um caminho para universalizar de fato as polticas sociais.
Assim, temos uma Constituio com preceitos universais, que atende uma grande
parcela da populao, no sentido do que seria classificado por Esping-Andersen (1990) como
82
84
CONSIDERAES FINAIS
Este trabalho teve por objetivo documentar a existncia do Estado de Bem-Estar
Social no Brasil, de modo a situar o sistema de proteo brasileiro no contexto internacional
de anlise desse tipo de Estado, tentando elucidar sua formao, caracterizao e tendncias.
Com esse fim, buscou-se, primeiramente, tornar clara a definio de Welfare State assumida,
percorrendo alguns autores, de modo a reunir os diferentes ngulos tratados na literatura sobre
este tema. Em seguida, foi adotada uma tipologia com vistas a classificar os pases como
pertencentes a diferentes regimes de Welfare, segundo suas caractersticas. Essa anlise
permitiu no apenas ratificar a existncia do Welfare Brasileiro, mas tambm contrastar o
caso brasileiro com as tendncias dos Estados de Bem-Estar contemporneos mais efetivos.
O Estado de Bem-Estar Social pressupe a ao estatal na articulao e
implementao de polticas e instituies com o fim de prover bem-estar aos indivduos,
independentemente do grau em que se d a participao do Estado, de forma a reduzir a
exposio da populao aos riscos sociais oriundos de uma economia de mercado, baseandose nos direitos sociais dos mesmos. Desse modo, o Welfare State incluiria programas e
medidas necessrias ao exerccio dos direitos sociais, que so reconhecidos como
pertencentes condio de cidadania. A implementao dos Estados de Bem-Estar nos
diversos pases, no entanto, obedeceu s especificidades histricas dos mesmos, resultando
em caractersticas diferentes: mais universais ou focalizados, preponderncia do Estado, da
famlia ou do mercado na proviso de bens e servios, mais ou menos efetivos no combate
pobreza e desigualdade.
Respeitadas as especificidades oriundas da formao histrica dos pases onde os
respectivos Welfare States surgiram, possvel observar determinados padres na
configurao dos mesmos. A tipologia adotada neste trabalho foi a estabelecida por EspingAndersen (1990). Esse autor dividiu os pases em trs regimes, quais sejam: Liberal,
Conservador e Social-Democrata. Para isso, utilizou-se das seguintes caractersticas dos
mesmos: o grau de desmercantilizao reflete a dependncia do mercado na proviso de
bem-estar; o mix entre Estado, Famlia e Mercado relaciona-se ao papel assumido por esses
trs atores nessa proviso; estratificao social est ligada aos resultados alcanados na
alterao da estratificao inicial a partir das polticas adotadas.
O Regime Liberal baseia-se, principalmente, em polticas focalizadas para os mais
necessitados. O mercado configura-se como o principal provedor de servios de bem-estar.
Por este motivo, esse regime acaba por gerar uma estrutura dual na sociedade: pobres que
85
necessitam dos baixos benefcios fornecidos pelo Estado e os demais que dependem do
mercado. J o Regime Conservador possui como ator principal a famlia, cabendo ao Estado
um papel secundrio de agir quando essa falha. Suas polticas costumam ser mais generosas,
entretanto, dependem, geralmente, da insero no mercado de trabalho. Por esse motivo, esse
modelo acaba por reproduzir a estrutura de classes existente. Por fim, temos os socialdemocratas, que se baseiam em polticas generosas e universais, com o intuito de retirar da
famlia a responsabilidade sobre os indivduos. Devido a essas caractersticas possuem o
maior potencial para tornar a estratificao social a mais igualitria dentre os regimes.
O sistema de proteo social brasileiro teve seu surgimento, entre 1930 e 1945,
vinculado a decises autrquicas, com carter predominantemente poltico, visando,
principalmente, regular aspectos relativos organizao dos trabalhadores assalariados dos
setores modernos da economia, enfatizando, principalmente, a criao de programas
relacionados ao trabalho. Entre 1946 e 1964, apesar do restabelecimento da democracia,
observamos uma continuidade no que concerne s caractersticas das polticas sociais no
Brasil. Os governos militares iniciados em 1964, por sua vez, inauguram a fase de
consolidao do sistema, com a expanso da cobertura de vrias polticas, mediante a
organizao de sistemas nacionais pblicos ou regulados pelo Estado para a proviso de
servios sociais bsicos. Apesar disso, a desigualdade foi crescente no perodo, o que pode ser
explicado pelo fato de a proviso dos bens e servios basear-se em patamares muito reduzidos
e definio de polticas especficas para grupos sociais diferentes.
A partir da Constituio de 1988, a proteo social passou a ser vista como um direito
da populao brasileira, assim como o so o direito poltico e o eleitoral. O sistema de
proteo social, que se caracterizou, ao longo de muitos anos, como pontual e fragmentado,
passa a reconhecer a proteo social como um direito a ser garantido pelo Estado aos
indivduos. A Constituio torna-se, portanto, um marco na configurao do Welfare
Brasileiro, ao colocar nos termos da lei as polticas sociais como necessrias ao cumprimento
do papel do Estado na sociedade.
O Estado de Bem-Estar Brasileiro, a partir da Constituio de 1988, passa a caminhar
na direo dos Welfare States mais igualitrios, ao seguir um preceito universalista, com
extenso, equalizao e elevao dos benefcios, distanciando-se mais do seu passado
conservador, ainda que mantenha caractersticas originais do perodo de sua formao, como,
por exemplo, a dualidade existente entre os sistemas previdencirios dos funcionrios
pblicos e privados. Alm disso, a no-cobertura dos trabalhadores informais por parte da
previdncia, bem como a baixa qualidade dos servios prestados pelo setor pblico, que
86
ocasiona a busca da classe mdia por servios prestados pelo mercado, nos remete a
caractersticas dos Estados de Bem-Estar Liberais.
Para finalizar, cabe ressaltar que se procurou comparar o Brasil a pases com um
histrico de formao e evoluo do Welfare State bem mais longo. Alm disso, esses pases
so, em geral, mais desenvolvidos que o nosso pas. Essas ressalvas precisam estar claras
quando comparamos os indicadores entre eles. Ainda assim, esses fatos no impedem que se
observe uma tendncia de aproximao ou distanciamento do Brasil em relao a um ou outro
regime.
Com os resultados dos indicadores dos pases classificados por Esping-Andersen
(1990) em mos, uma possvel extenso em pesquisas futuras seria analisar o processo de
formao e caracterizao dos Estados de Bem-Estar na Amrica Latina, pases com uma
realidade mais prxima brasileira, a fim de se ressaltar em que medida esses Welfare States
aproximam-se do brasileiro, bem como dos modelos liberal, conservador e social-democrata.
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os gastos com servios de cuidado e polticas ativas de mercado de trabalho.
Para Pierson (1995), no h evidncias inquestionveis da retrao dos sistemas de
proteo social, at porque o gasto social continuou a crescer. Por ser medida impopular,
tornou-se difcil fazer cortes drsticos, exceto em situao de crise oramentria grave.
Mesmo durante o governo de Thatcher houve um crescimento de 10% no gasto social,
aumentando de 21,7% para 23,6% do PIB, apesar de muito desse aumento estar relacionado
aos altos nveis de desemprego e ao baixo crescimento econmico. O autor reconhece que as
mudanas, com foco na estrutura do sistema, ocorreram em trs frentes na maioria dos pases
desenvolvidos: aumento proporcional dos benefcios means-test sobre os demais tipos de
benefcios; descentralizao em favor do setor privado; e mudanas nos critrios de
elegibilidade e no valor dos benefcios.
Entretanto, isso no promoveu o desmonte do Welfare State. Na Sucia, por exemplo,
as mudanas ocorreram sem que houvesse cortes ou retrao da cobertura dos benefcios,
baseando-se em ganhos de eficincia. Pierson (1995) concluiu pela estabilidade das estruturas
de proteo social, apesar das presses dirigidas pelos defensores dos ajustes fiscais. O
desmonte desse Estado entra em conflito no somente com os interesses dos principais
beneficirios de seus programas, mas tambm com os interesses daqueles envolvidos na
prestao e fornecimento dos seus servios. Ou seja, o Welfare cria sua prpria base de apoio.
As tentativas de desmantelamento do Welfare State teriam provocado uma reao
contrria e o surgimento de um eleitorado que defendia a manuteno dos programas do
Estado de Bem-Estar. Para Pierson (1995), os governos de Thatcher, no Reino Unido, e
Reagan, nos Estados Unidos, acabaram por fracassar em suas campanhas direcionadas contra
os investimentos do setor pblico. Desse modo, o foco do desmantelamento parece ser
limitado e indiferenciado. Assim, a tendncia geral de continuidade do Welfare State.
95
Regime Conservador
38
Os dados para Individual earnings inequality englobam os indivduos que se encontram empregados;
Household earnings inequality, Posttax-Posttransfer Income Inequality e 10th-Percentile Household Income
Levels referem-se s famlias em idade ativa; Employment a proporo de empregados sobre a parcela da
populao com idade ativa; Cash Social expenditure referem-se aos benefcios fornecidos pelo governo.
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Regime Social-Democrata
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