POLÍTICA SOCIAL

( apontamentos feitos com base Politica Social I e Politica Social II )

Tema 1:
PS NO CONTEXTO DAS POLÍTICAS PÚBLICAS
A Politica Social é entendida como atuação dirigida à promoção e garantia do bem-estar, confundindo-se
com a actuação, com finalidades sociais, do Estado-Providência (EP).

Políticas Públicas
“Um conjunto de ações interrelacionadas entre si, tomadas por um actor ou conjunto de actores políticos,
respeitante à escolha de objectivos e meios para os alcançar no contexto de uma situação específica,
devendo estas decisões, em princípio, situar-se no âmbito do poder que estes actores têm para os alcançar ”
(JENKINS, 1978).
Três aspetos fundamentais que caraterizam qualquer política pública:
i) Ser um conjunto de decisões e não uma decisão isolada, descontextualizada de um conjunto
mais alargado e consistente de decisões;
ii) Envolver atores políticos nessas decisões, isto é, o facto de estas decisões serem tomadas
por agentes com poder legitimado para as tomarem
iii) O facto de essas decisões consistirem em identificar objectivos a alcançar e em escolher os
meios que, no âmbito do poder que têm, podem ser utilizados tendo em vista alcançar esses
objectivos.

Para identificação ou caraterização base de uma política pública – 2 aspetos fundamentais:

- A sua substância (o que a política faz)
- O seu processo (como a política é feita)

Para distinguir uma política em relação a outra: (Ex. Política de saúde de um governo com a política de saúde
do governo anterior)
- Identificar as finalidades
- Quais os objectivos
- Conhecer os instrumentos (os meios)
- Concepção (como são feitas)
- Execução (realizadas)

As finalidades da PS
-Há um trabalho de identificação das finalidades (ou de análise crítica das finalidades declaradas pelos
decisores) que é essencial quando pretendemos caracterizar uma dada política. (Mas nem sempre estas
finalidades se encontram explicitamente referidas).

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O que distingue a PS de outras áreas de atuação das políticas públicas? É o facto de esta prosseguir a
finalidade de garantia e promoção do bem-estar (welfare) na sociedade. (Natureza normativa)
Em 1ºlugar garantir o bem-estar tem o significado (imediato) de satisfazer necessidades. (Necessidades,
revelada, sentida e não sentida) → Necessidades de natureza normativa, isto é, que são o resultado de uma
avaliação tendo como referência alguma norma social, com implicações políticas. Ex. Segurança social
obrigatória.
Em 2ºlugar remete-nos para o domínio dos direitos → surgimento do Estado-Providência na Europa. (No
séc.XX, veio acrescentar os direitos sociais ao conjunto dos direitos civis e políticos). Garantir e promover o
bem-estar social.
↓
Os direitos sociais têm uma natureza distinta dos direitos civis e políticos
- Os direitos civis e políticos: têm a natureza de direitos-liberdade;
- Os direitos sociais: têm a natureza de direitos-crédito. (Isto é, gerem obrigações sociais em termos de
reafectação de recursos económicos tendo em vista a sua realização.
Um 3ºaspecto é o facto de os factores que podem originar a não satisfação de necessidades terem natureza
social, porque têm a ver com o funcionamento da sociedade (fatores demográficos, o ritmo de crescimento da
economia, as alterações do sistema de emprego, etc.)
Finalmente é o facto de as avaliações do bem-estar constituírem percepções colectivas que a sociedade faz
desse bem-estar, em termos de normas sociais (consagrada em direitos) que a sociedade assume e aceita,
social e politicamente, realizar.

Conclusão: A PS é a forma de actuação das políticas públicas com a finalidade de promover e garantir
o bem-estar social, através da consagração de direitos sociais e das condições necessárias à sua
realização na sociedade.

Os objetivos e domínios de atuação da PS

Objetivos fundamentais da PS

1. A redistribuição de recursos: actuando sobre a sua distribuição original, corrigindo esta distribuição
e as suas formas originais de afectação, por forma a que as finalidades de garantia e melhoria do
bem-estar sejam alcançadas (duas dimensões na atuação redistributiva :dimensão redistributiva na
produção de bens e serviços e no financiamento; dimensão de garantia de direitos sociais)

2. A gestão de riscos sociais: protegendo os cidadãos dos efeitos negativos que acontecimentos
contingentes possam ter sobre a garantia de realização dos direitos sociais, impedindo essa
realização;

-situações de risco social:

 A não realização de direitos sociais: Ex. Situação de doença que origine a perda de
capacidade de trabalho. → 2 Direitos sociais fundamentais: o direito à saúde e o direito ao
rendimento. (estabilidade ao longo da vida)
 A sua ocorrência ter lugar em resultado da forma como as sociedades se encontram
organizadas: (distingue os riscos sociais dos riscos naturais). Ex. A ocorrência de desemprego

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 → A actividade económica constitui a realização de um direito nas sociedades modernas e
pelo rendimento que gera, para a realização de muitos outros.
Assim :A gestão de riscos sociais, enquanto conjunto de formas de actuação visando precaver os efeitos
negativos, sobre os direitos, da ocorrência de factos contingentes constitui, então, pela natureza social destes
riscos, uma obrigação da sociedade, na justa medida em que elegeu esses direitos na sociedade e assume a
responsabilidade para a sua realização. A existência de sistemas de segurança social constitui a forma de as
sociedades actuais assumirem a responsabilidade de efectuar esta gestão de riscos sociais (desemprego,
doença, invalidez, velhice, maternidade, etc.).

3. Promoção da inclusão social: actuando sobre factores de exclusão social (prevenindo situações e
processos de exclusão) ou visando a integração social de população excluída ou em riscos de
exclusão.
 Direitos de integração: estes direitos retomam, em vários aspectos, a natureza de direitos-
liberdade característica dos direitos civis e políticos.

 Promover a realização dos direitos civis, políticos e sociais constitui uma condição necessária
à realização de objectivos de integração, promovendo a inclusão social porque se está a lutar
contra a Exclusão Social, prevenindo formas de exclusão ou reparando situações de exclusão.

O Livro Verde e o Livro Branco da Política Social Europeia, 1994

Em Junho de 1993, o Conselho Europeu de Copenhaga concluiu então “a determinação da Comunidade e

dos seus Estados-membros em restaurar a confiança pela implementação de uma estratégia clara, que
abranja tanto o curto como o médio e longo prazo, a fim de restaurar o crescimento sustentável, reforçar a
competitividade da industria europeia e reduzir o desemprego”.

O Conselho Europeu convidou então a Comissão Europeia a apresentar um Livro Branco sobre a estratégia
a médio prazo de promoção do crescimento, da competitividade e do emprego, surgido em 1994
(“Crescimento, Competitividade, Emprego. Os desafios e as pistas para entrar no século XXI – Livro Branco ”)
e onde se diagnosticavam os sintomas e as causas da crise do emprego e se apontavam medidas de política
a seguir. Neste documento afirma-se que “a principal razão dos fracos resultados na Comunidade em matéria
de emprego no decurso das duas últimas décadas reside nos condicionalismos impostos às políticas
macroeconómicas por conflitos não resolvidos no domínio da repartição do rendimento e por um ajustamento
estrutural insuficiente”. As soluções passam por políticas anti-inflacionistas, estabilidade macroeconómica e
finanças públicas controladas, por mercados de trabalho flexíveis.

A Comissão fez uma ampla consulta sobre o futuro da Política Social Europeia através da publicação, em
1933, de um Livro Verde sobre Política Social, a que se seguiu um Livro Branco intitulado “European Social
Policy: A Way Forward for the Union”. Pretendia-se desenvolver o quadro de uma renovação da Política Social
num período de grande dinamismo económico e que, por sua vez, veio originar um novo Programa de Ação
Social de médio prazo (1995-1997).

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Estes documentos resultam, ambiguamente, de uma conflitualidade entre finalidades de regulação social e
de garantia de direitos e, por outro lado, a necessidade de promover políticas dirigidas a um aumento da
eficiência e competitividade.

No Livro Branco está presente a ideia de que “existe um conjunto de valores que constituem a base do modelo
social europeu. Estes valores incluem a democracia e os direitos individuais, contratação coletiva livre,
economia de mercado, igualdade de oportunidades para todos e bem-estar social e solidariedade. (…) o
progresso económico e social devem andar lado a lado. A competitividade e a solidariedade devem, ambos,
ser tomados em consideração na construção de uma Europa com sucesso no futuro”.

A questão central que era colocada à Comunidade era, então, a de reconciliar objetivos económicos e
sociais face ao desemprego crescente e ao objetivo de manter, neste espaço, uma economia competitiva,
assegurando que o progresso económico e o progresso social andem lado a lado.

O fenómeno da “exclusão social”: “é um fenómeno endémico, que decorre das alterações estruturais que
afetam as nossas economias e sociedades, [e] desafia a coesão social de cada Estado-membro e da União
como um todo”

O conceito de “exclusão social”: “Os processos de exclusão são dinâmicos e de natureza multidimensional.
Estão ligados não apenas ao desemprego e/ou a baixos rendimentos, mas também a condições de habitação,
níveis de educação e oportunidades, saúde, discriminação, cidadania e integração na comunidade local. Em
resultado, prevenir e combater a exclusão social exige uma mobilização global de esforços e a combinação de
medidas económicas e sociais. Ao nível Europeu, isto implica também que a exclusão social deverá ser
colocada no quadro das políticas da União”.

O Tratado de Amsterdão (1998) e os Conselhos Europeus de 2000

O Tratado de Amsterdão foi essencialmente dirigido à melhoria dos processos de decisão e de formulação
de políticas.
-Veio criar a obrigatoriedade de a Comissão consultar os parceiros sociais nas propostas de leis laborais.
-Veio estabelecer que as decisões do Conselho sejam tomadas por unanimidade, mas em co-decisão
(Introduzido pelo Tratado de Maastricht, permitia ao Conselho, por unanimidade, ignorar o parecer do
Parlamento) com o Parlamento Europeu no que respeita a matérias relacionadas com o Fundo Social
Europeu.
-Foi alargado o uso da co-decisão por forma a permitir uma mais ampla aplicabilidade da votação por maioria.
-Foram consagrados direitos alargados a trabalhadores migrantes, facilitando a mobilidade no espaço
europeu.

“Os Estados Membros e a Comunidade (…) trabalharão em vista a desenvolver uma estratégia coordenada
para o emprego e, em particular, visando promover uma mão-de-obra qualificada, treinada e flexível e
mercados de trabalhos adaptados à mudança, tendo em vista alcançar os objetivos [definidos para a
Comunidade]”

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Esta orientação veio originar a Estratégia Europeia do Emprego que visava então objetivos de
convergência das políticas de emprego e dos níveis de emprego no seio da União, levando os Estados
Membros a conceber Programas Nacionais de Emprego, 1998 assentes em 4 princípios fundamentais:
-empregabilidade
-empreendedorismo
-adaptabilidade
-igualdade de oportunidades

O Conselho Europeu de Lisboa, 2000 – viria a originar um acordo entre os Estados Membros sobre novos
objetivos estratégicos para a União com vista a fortalecer o emprego, as reformas económicas e a coesão
social.

O Conselho Europeu de Nice, 2000 – viria a aprovar a Agenda Social Europeia que define, de acordo com as
conclusões do Conselho Europeu de Lisboa, um conjunto de prioridades de ação nos cincos anos seguintes
(2000-2005) nas áreas sociais.

O Tratado de Nice seria adotado e ratificado em 2002, originando o alargamento da União Europeia a mais 10
países, pelo Tratado de Adesão, 2003. Pelo Tratado de Adesão de 2005, teria lugar o alargamento a mais
dois países, com a composição atual de 27 Estados Membro

Tema 2
Conceitos Centrais em PS

NECESSIDADES SOCIAIS, PROBLEMAS SOCIAIS, BEM-ESTAR SOCIAL, POBREZA E EXCLUSÃO

A finalidade da PS dirige-se à promoção e garantia do bem-estar social. Mas em nenhuma sociedade existe
uma concepção unânime de bem-estar social. Encontramo-nos, portanto, num terreno normativo. E é neste
plano que teremos de situar a actuação dos poderes públicos (atuam para prevenir e evitar PS). Teremos
então, nesta fase, de precisar o conteúdo dessa actuação, discutindo e clarificando alguns conceitos
fundamentais que permitem entender o seu conteúdo:
 O de bem-estar social
 O de necessidade social
 O de problema social
Bem-estar (welfare): um conceito central em PS: O conceito de bem-estar é de grande importância em
 Psicologia: satisfação que alguém tem num certo estado, em alguma situação quando, por exemplo,
desfruta do consumo de um bem ou de um serviço.
 Na Teoria Económica: emprega-se a palavra utilidade para designar essa satisfação, ou bem-estar,
resultante do consumo. É o próprio consumidor do bem ou do serviço que sente esse bem-estar, isto
é, que tem essa utilidade.
a) É este sentido de bem-estar (utilidade) que vai constituir “informação” importante para a decisão do
consumidor. Admite-se que um consumidor racional, dispondo de um certo orçamento e conhecendo o preço
de um bem, vai decidir qual é a quantidade que vai consumir desse bem: será a quantidade que, dados os
preços e o orçamento maximize a utilidade que obtém do consumo desse bem. A utilidade:

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 i) Só tem de ter propriedades ordinais (só é necessário que permita ordenar situações, determinar
“posições ordinais” de satisfação que diferentes quantidades de consumo de um bem originam para o próprio
consumidor)
ii) E não necessita ter propriedades cardinais (de medição do “valor” da própria satisfação)

b) Quando nos referimos a bem-estar como conceito relevante e central para a PS e, em particular, quando
queremos chegar ao conceito de bem-estar social (portanto referente à sociedade no seu conjunto)
- Em primeiro lugar, colocamo-nos na perspectiva do cidadão, portador de direitos que tem esses
direitos realizados ou, ao invés, não tem esses direitos realizados devido à ausência.
- Em segundo lugar, essa percepção de bem-estar é feita sobre todos os indivíduos desta sociedade
pelo mesmo avaliador e não por cada indivíduo da sociedade relativamente a si mesmo.

c) O conceito de bem-estar tem consequências importantes:

- A primeira delas tem a ver com o significado dessa avaliação de bem-estar. Passa a ser uma
avaliação normativa, em termos do que cada avaliador acha que deve ser relativamente a todos e a cada um
dos membros dessa sociedade. Só assim se compreende que essa avaliação seja feita pelo mesmo avaliador:
essa avaliação passa a ser feita segundo os critérios (que serão normalmente normativos) desse avaliador.
- Há um segundo grupo de consequências que decorrem desta concepção de bem-estar. O facto de
ser o mesmo avaliador a apreciar o bem-estar de cada membro da sociedade significa que esse mesmo
avaliador pode comparar o bem-estar de dois quaisquer indivíduos na sociedade. Repare-se que tal não é
possível quando usamos o conceito de bem-estar no sentido utilidade. Só é possível quando a avaliação for
feita pelo mesmo avaliador.
- Passar do conceito de bem-estar ao conceito de bem-estar social. Tratando-se de uma
avaliação comparável entre indivíduos, por esse facto também é agregável para qualquer conjunto desses
indivíduos. Isto significa que o conceito de bem-estar é generalizável a qualquer conjunto de indivíduos:
famílias, grupos sociais, comunidades, regiões, países.

d) Mas qual é o uso que se faz do conceito de bem-estar e, em particular, de bem-estar social, em PS?
Destina-se a ordenar estados sociais. O conceito de estado social é vago porque tem diferentes
significados, consoante a natureza e os objectivos da avaliação, bem assim do enfoque que o analista social
pretende dar. Em Economia, um estado social pode significar um certo volume de recursos económicos cujo
uso é repartido entre os elementos da população. Outro estado social poderia ser uma afectação alternativa de
recursos económicos a essa finalidade, em resultado de uma reforma da política educativa, e que se traduza
num volume de recursos de montante diferente e repartido de forma distinta.
A decisão política passa por uma comparação entre os dois estados sociais:
- O que carateriza a situação atual
- O que carateriza a situação alternativa
A formulação da PS faz uso do conceito de bem-estar social na ordenação de estados sociais, como
elemento essencial para a elaboração de diagnósticos de caraterização de situações sociais e na formação e
avaliação de PS
Para clarificar o papel que o conceito de bem-estar social tem na PS:
1. Na sua essência estamos perante uma associação que um certo avaliador faz entre um dado estado
social e um certo nível de bem-estar, numa certa escala (cardinal ou ordinal) da medição. Designa-se

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 por função de bem-estar social essa função que associa, a cada estado-social, um certo nível de
bem-estar social
2. Existe uma função de bem-estar social para cada avaliador social. Isto é, a forma como esta
associação é feita tem que ver com os juízos normativos do avaliador e duas pessoas diferentes
terão funções de bem-estar social distintas. Podemos traduzir essas diferenças em formas funcionais
distintas.
3. Essa avaliação pressupõe uma clara caraterização de cada estado social, o que envolve a escolha
de elementos relevantes para essa caraterização. Isso vai depender dos objetivos dessa avaliação.

4. Importa saber como se comparam estes estados sociais. Essa comparação poderá traduzir-se
meramente numa ordenação desses estados ou poderemos também estar interessados numa
medição cardinal, isto é, pretendemos medir o valor da diferença entre esses estados.

O que é um problema social

A existência de algum problema social constitui fundamentação para a atuação da PS.
A existência de uma necessidade social pode originar algum reconhecimento social e político para a atuação
dos poderes públicos, tornando-se então um “problema social”
Como surge, então, um problema social? (Surge como sinónimo de reconhecimento da necessidade de
intervir)
 Perspetiva realista: o problema social existe porque a realidade o mostra, com evidência. → Isto
justificaria que, perante a evidência dos factos, as autoridades com responsabilidade de conceber
políticas sociais atuariam em conformidade com esses factos. Já seria mais difícil usar este argumento
para justificar a atuação política quando os factos não estiverem tão evidentes. Ou mesmo quando os
factos não existirem, mas forem previsíveis.
 Perspetiva construcionista: os problemas sociais são construções sociais, não são existências
objetivas, mas são o resultado da perceção social dessa realidade. Na verdade, o reconhecimento
social e político da necessidade de atuação faz atuar o processo político, sendo possível identificar
três elementos essenciais nesse processo:
1. É necessário que exista a perceção da situação, isto é, que haja informação sobre essa
realidade e que haja também, sobre essa realidade, algum resultado da sua análise.
2. É necessário que sobre a situação social diagnosticada seja feito um julgamento normativo,
à luz de critérios de avaliação, naturalmente próprios de cada agente decisor.
3. O decisor político pode identificar possíveis ações sobre o problema: a partir de uma
identificação do que pretende vir a alcançar (objetivos de atuação), e dos meios que deve e
pode utilizar e sobre a sua adequação a essa necessidade de intervenção.
As respostas aos problemas sociais podem ser de dois tipos:
 Respostas diretas: atuações dirigidas diretamente ao problema social, seja ela uma situação geral da
sociedade seja a que caracteriza um grupo social
 Respostas indiretas: não se dirigindo especificamente ao problema em si, mas sabendo que, pela
atuação que está a ser preparada, acabará por ter efeito sobre ele.
Estas duas formas coexistem, naturalmente: não pode esperar-se que o crescimento económico (atuação
indireta) venha resolver o problema de populações em situações de carência que precisam, por esse facto, de
atuação urgente (atuação direta).
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A distinção entre formas de atuação direta e indireta faz-se também em relação a medidas de PS de
natureza curativa, reparadora, como são as transferências monetárias pagas às famílias.
 Atuações de tipo seletivo: significa que o problema ou grupo alvo está bem identificado. (Garante a
eficácia e a eficiência da atuação).
Atuação de tipo universal: a atuação não assenta numa identificação rigorosa dos destinatários mas, ao
invés, dirigida a toda a população. Seria assim uma atuação indireta: toda a população beneficiaria da medida,
o que constitui argumento de eficácia. Ainda que se possa argumentar que o possa ser comprometendo o
critério de eficiência.

Pobreza e desigualdade: uma clarificação conceptual

A existência de pobreza na União Europeia constitui importante preocupação política dos vários Estados
Membros e da PS Europeia
Em ambos os casos (conceito de pobreza/conceito de desigualdade do rendimento) podemos estar a utilizar a
mesma variável (rendimento) para efeitos de análise social.
 É usual considerar-se que é pobre quem tem um rendimento baixo, de facto inferior ao que se
considera como mínimo, em termos de dignidade social. Mas são abordagens diferentes,
desigualdade e pobreza, mesmo usando o mesmo conceito de rendimento.
 Desigualdade do rendimento – consideramos toda a distribuição do rendimento, a norma social é o
bem-estar social máximo da distribuição de um dado rendimento total.
 Pobreza – analisamos o nível dos rendimentos e quais os membros da população que têm rendimento
inferior a um certo limiar e não temos em conta a distribuição do rendimento. Tem sempre uma
expressão monetária.
 Quer a desigualdade do rendimento quer a pobreza são apreciações normativas, são apreciações
sobre défices de bem-estar.

Conceitos de pobreza
Pobreza subjetiva – a subjetividade na medição da pobreza, significa que a aferição da pobreza em que cada
indivíduo possa estar é feita a partir da perceção que cada indivíduo faz do seu próprio bem-estar.
 Esta avaliação é feita por questionário à população acerca do seu nível de bem-estar.
A determinação estatística de um limiar de pobreza constitui uma resposta à necessidade de delimitação do
subgrupo da população inquirida.
 Outra alternativa é colocar uma questão de avaliação do rendimento, tipo: “qual o valor do rendimento
que considera ser um nível “muito baixo”, “baixo”, “insuficiente” até ao “muito bom”
Por este método consegue-se estimar uma função de bem-estar, possibilitando também estimar uma linha
monetária de pobreza, chamado de “linha de pobreza de Leiden”
 Uma terceira alternativa consiste em incluir no questionário uma questão sobre o rendimento mínimo,
tipo: Qual o valor mínimo do rendimento que lhe permitiria satisfazer as necessidades fundamentais.

Pobreza objetiva – é medida segundo métodos e critérios de avaliação próprios do cientista social que está a
avaliar o fenómeno, o que pode ser feito de uma forma direta ou indireta.
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Atualmente não há consenso em relação ao conceito de pobreza, significa que não se pode falar em situação
de pobreza apenas quando se está abaixo do limiar de subsistência. Pode considerar-se que se está em
situação de pobreza se os recursos de que se dispõe não permitem “participar” na sociedade e ter “condições
de vida” que sejam usuais na sociedade onde se vive. Estes padrões de vida variam no espaço e no tempo, e
as condições são naturalmente específicas de cada sociedade, daí ser uma conceção pobreza relativa.

Pobreza, privação e exclusão social

A privação pode ser entendida como o não acesso aos bens “normais” que a sociedade põe à disposição
(alimentos, roupas, cultura, educação, etc.).
A exclusão social é encarada como uma “situação” ou desvantagem social que o mercado de trabalho, a
sociedade e as instituições do Estado colocam os cidadãos.
Pode ser uma não realização de direitos de cidadania (civil, politica e social), em resultado de diferentes
fatores, da forma de funcionamento do sistema económico, no funcionamento das relações sociais ou no
acesso aos recursos económicos.
 A PS passou de uma atuação curativa, para uma atuação preventiva, sobre as causas e os processos,
com vista a uma política redistributiva dos recursos pela população mais carenciada.

Necessidades sociais, bem-estar social e direitos sociais

 Necessidade social: A intervenção da PS pode ser justificada pela necessidade de satisfazer
necessidades sociais (não é pacificamente aceite na sociedade), tratando-se de assunto com forte
conteúdo normativo.

BRADSHAW (1972)
 Necessidades sentidas: Uma necessidade corresponde a uma situação em que existe algum défice
de bem-estar. E a forma mais direta de identificar esse défice é a partir das necessidades sentidas,
numa perceção subjetiva de bem-estar não realizado. Podemos conhecer essa perceção subjetiva de
várias formas:
- Através da intervenção social junto das populações
- Através de informação de carácter administrativo do funcionamento dos serviços (centros de
saúde, centros de emprego)
- Através de inquirição junto da população (base importante de estudo do bem-estar e da
pobreza subjetiva, com interesse para a realização de diagnósticos sociais.)
 Necessidades expressas: a exigência feita, individualmente ou em grupo, seja ele organizado ou
informal, de atuação pública para satisfazer alguma necessidade constitui um sinal evidente da
necessidade de intervenção. A existência de grupos de interesse (sindicatos, ordens profissionais,
associações cívicas, etc.), o papel dos media como canalizador dos interesses e das necessidades da
população, a participação em órgãos consultivos dos parceiros sociais, todas estas formas são meios
para se poderem conhecerem as necessidades, sendo elas expressas através desses meios. A sua
eficácia como fundamento da atuação política está dependente do poder que os grupos sociais que
defrontas essas necessidades tiverem para poderem expressar essas necessidades.

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  Necessidades comparadas: uma necessidade pode ser identificada a partir de uma
análise comparativa de situações. Constata-se mais facilmente uma necessidade se houver alguma
situação, ou grupo, de referência com a qual comparemos a situação que estamos a analisar. (Ex.
Estudos sobre a pobreza)
 Necessidades normativas: podem existir referências normativas que constituem termos de
comparação com a situação atual que se está a analisar, a partir das quais identificamos défices de
bem-estar. Podemos encontrar a base normativa em várias fontes (base profissional – nutricionistas,
cientistas da educação, técnicos de serviço social) no contexto de acordos ou de declarações
internacionais de princípios (Declaração Universal dos Direitos do Homem, Convenção dos Direitos da
Criança, Carta Social Europeia, etc.)
Conclusão: estas necessidades, uma vez identificadas, devem originar a garantia da sua satisfação,
através da provisão de bem-estar pelos poderes públicos.
Dimensão Técnica: (Necessidades sociais)
-Muitas das atuações da PS são fundamentadas tecnicamente nas diversas áreas da sua atuação,
numa base profissional em que atuam os técnicos especialistas que as executam nos serviços dotados
das competências orgânicas para esse efeito
-Muitas medidas de PS tomadas têm natureza incremental, isto é, visam melhorar alguma medida
anterior, melhorar a eficácia ou a eficiência de medidas anteriormente tomadas.

Fatores que influenciam o bem-estar; os direitos

Para além dos recursos económicos e a sua repartição entre os indivíduos na sociedade existem
genericamente dois grupos de fatores que influenciam o bem-estar social (PEREIRINHA):
 Fatores negativos de bem-estar: conjunto muito diversificado de causas que, se atuarem, provocam
reduções de bem-estar. Portanto, relativamente aos fatores negativos, a ação positiva sobre o bem-
estar requer a não-ação, isto é, o impedimento de comportamentos que venham originar efeitos
negativos sobre o bem-estar.
 Fatores positivos de bem-estar: causas cuja ação tem efeito positivo sobre o bem-estar. Neste caso
a ação política, se for necessária, deve traduzir-se no incentivo à ação, a atuação positiva requer
ação. Estes fatores não existem na natureza, são construções sociais. As sociedades estão
organizadas para garantir que esses fatores estão presentes.
Parte destes fatores são garantidos através do funcionamento das sociedades, pela criação e funcionamento
das instituições políticas e pelas instituições económicas. O “bom funcionamento” dos mercados (de trabalho,
de bens e serviços) proporciona, então, provisão de bem-estar. Poderá ter de haver intervenção dos poderes
públicos para os garantir. Entramos, então, no domínio das políticas públicas e, em particular, da PS.

As sociedades reconhecem o direito à garantia do bem-estar, fixando normas e estabelecendo direitos. O

reconhecimento social desses direitos origina aquilo que hoje constitui a chamada “Trilogia dos direitos”
(caraterizam os modernos estados democráticos ocidentais). MARSHALL (1950).
 Direitos civis (séc. XVIII): (composto pelo conjunto de direitos necessários para o exercício da
liberdade individual) correspondeu o princípio da liberdade individual e igualdade perante a lei
garantida pelos tribunais.

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  Direitos políticos (séc. XIX): (direito a participar no exercício do direito político, direta ou
indiretamente enquanto eleitor de cargos públicos) correspondeu o direito à participação política
traduzida no desenvolvimento de instituições democráticas de exercício do poder político.
 Direitos sociais (séc. XX): correspondem a um amplo conjunto de direitos, desde o exercício da
liberdade económica e o direito à segurança económica até ao direito de partilhar de forma completa o
conjunto dos padrões de vida existentes na sociedade. O direito à proteção contra riscos sociais, à
educação e aos cuidados de saúde, constituem exemplos desses direitos.
A construção do EP, ao consagrar os direitos sociais veio assim completar e consolidar os direitos de
cidadania moderna que caracterizam a segunda metade do séc. XX e também veio tornar evidente a
interdependência entre estes três grandes domínios dos direitos: o facto de, em grande medida, o exercício
dos direitos civis e políticos depender da capacidade de realização dos direitos sociais. Isto significa que a
capacidade individual de comando sobre os recursos económicos e a redução das desigualdades económicas,
que os direitos sociais consagram, determinam e condicionam em grande medida a capacidade do exercício
dos direitos civis e dos direitos políticos.

Os direitos sociais têm uma natureza distinta dos direitos civis e políticos:
- No que respeita às relações que se estabelecem entre os indivíduos e entre cada indivíduo e a
sociedade a que pertence.
- Os direitos civis e políticos: direitos negativos, ou “direitos-liberdade”
- Os direitos sociais: direitos positivos, ou “direitos-crédito”
Originando sistemas complexos de obrigações
-Quer a nível macro (obrigações sociais de suporte da macro-solidariedade traduzidas em mecanismos fiscais
de redistribuição de recursos económicos)
-Quer a nível micro (redes informais ou formais de micro-solidariedade)

A PS, entendida como forma de atuação pública dirigida à garantia e promoção do bem-estar, significa então,
introduzindo a dimensão dos direitos, como forma de atuação pública dirigida à garantia dos direitos sociais. É
nestes termos que se encontram formulados e institucionalmente organizados nos EP modernos. A PS ao
traduzir-se em atuações públicas destinadas a garantir direitos-créditos, está a proceder a uma afetação de
recursos a finalidades desejadas politicamente.

Tema 3
DIMENSÕES NORMATIVAS DA PS: JUSTIÇA E EQUIDADE
A razão de ser primordial da intervenção do Estado através das atuações de PS tem a ver com preocupações
de justiça social. É esse o significado normativo que tem a finalidade de “promover e garantir o bem-estar
social”. Há, portanto, uma dimensão de equidade (isto é, de distribuição de recursos) na forma como a
preocupação de justiça está presente nessa atuação.

A relevância da equidade na PS
A equidade está no centro das preocupações da PS. A dimensão da equidade encontra-se a dois níveis:

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  A atuação da PS visa garantir a realização de direitos sociais e há inerentemente uma dimensão de
equidade no modo como esses direitos sociais são entendidos na sociedade, nas condições
requeridas para a sua realização e na forma como, pela sua atuação, eles têm sido realizados. (Ver
exemplo, pág.104, O direito à educação)
 A segunda dimensão da equidade em PS é inerente à natureza dos direitos-crédito que pretendem
realizar.
-Como é feita a repartição de custos pela sociedade? Pelo recurso à fiscalidade (direta e
indireta). Isto é, as despesas do Estado na garantia dos direitos de educação, bem como de outras
despesas do Estado, são repartidas entre todos os membros da sociedade de acordo com as regras
fiscais e, no estabelecimento dessas regras, haverá preocupações de equidade, na forma como repartir a
carga fiscal entre todos os cidadãos (de forma progressiva, ou sem preocupação de progressividade
fiscal).
Sendo a PS dirigida à garantia dos direitos sociais na sociedade, há lugar para a equidade como critério
relevante para a conceção e execução da política e para a sua avaliação, quer no que respeita à avaliação
normativa da distribuição dos recursos em que se consubstancia a provisão da garantia dos direitos, quer na
avaliação, também normativa, da distribuição dos recursos em que se traduz o seu financiamento, isto é, a
repartição dos custos pelos membros da sociedade, a que se obrigam pela natureza desses direitos.

Processo de PS e equidade na provisão e na despesa

Quanto à primeira questão: equidade de quê? (Há que fazer uma pequena distinção):
 Temos a PS enquanto atuação que assegura a provisão de bem-estar na sociedade, através de
promoção e garantia da realização de direitos sociais (e, portanto, a análise da equidade nessa
promoção e realização de direitos)
 Temos a PS enquanto atuação do Estado, originando despesa pública que deve ser financiada (por
impostos ou por dívida pública): temos então a análise da equidade em termos de distribuição dos
custos dessa PS.

Ao fazermos esta distinção, estamos a identificar diferentes níveis aos quais se colocam questões (diferentes
de equidade). De fato, podemos localizar a análise da equidade ao nível dos inputs, do processo, dos
resultados e do impacto da política.

Exemplos destes diferentes níveis de análise, formulando alguns princípios de equidade numa análise que
quiséssemos realizar do funcionamento do Sistema Nacional de Saúde (SNS).

EQUIDADE NA PROVISÃO:
 P1: todos devem ter igual acesso aos cuidados de saúde
Este princípio significa que não deve haver restrições ao acesso aos cuidados de saúde com base em nenhum
critério não relevante para o acesso, seja a idade, a etnia, o género, o rendimento, o estatuto social, etc. Este
princípio consagra a universalidade do direito, colocando a tónica da equidade nos inputs da política de saúde.
 P2: todos devem ser objeto de tratamento idêntico no SNS
Ao enunciar este princípio de equidade já se está a valorizar a forma como os utentes são tratados no SNS,
isto é, já se está a centrar a valorização da equidade no processo. É já um juízo de equidade mais exigente do

12
que P1: equidade não significa igualdade de acesso, mas também igualdade de tratamento (a todos que
acederam ao SNS).
 P3: todos os indivíduos relevantes devem ter tratamento idêntico no SNS
Este princípio de equidade já “corrige” o princípio P2, restringindo a igualdade de tratamento a todos os
indivíduos relevantes, cujo significado é, no entanto, vago. Continua a ser um princípio de equidade centrado
no processo, mas em que se admite que possa haver tratamento diferente entre os utentes que se dirigem ao
SNS por se encontrarem doentes e os que o fazem sem estarem doentes (por motivos preventivos ou serviços
de diagnóstico)
 P4: todos os casos com idêntica gravidade devem ter tratamento idêntico no SNS
Este princípio, mais uma vez, incide a atenção e a avaliação da equidade sobre o processo, mas altera o
princípio P3. Pois considera-se equitativo que seja dedicado uma atenção diferente a doentes de diferente
gravidade. No entanto, nada é afirmado sobre a magnitude dessa diferença, deixando em aberto diferentes
formas de avaliar a diferença e, portanto, deixando razoável indefinição sobre a magnitude da diferença de
tratamento que deve ser considerada como equitativa.
 P5: todos devem ter tratamento no SNS que origine o mesmo nível de resultados
Este princípio já resolve essa indeterminação, colocando o critério de equidade nos resultados da política (nos
outputs ou nos outcomes). Este princípio já não conflitua com o princípio P4, antes ajuda a resolver a
indeterminação que ele levanta.

EQUIDADE DA DESPESA:
A par da equidade na provisão, existe a outra dimensão de análise em relação à qual também se colocam,
com relevância, questões de equidade: a equidade da despesa, isto é, centrada no custo dessa provisão,
tendo como preocupação central, nessa análise, a forma como se repartem esses custos pela população. Para
analisar a equidade nestes termos temos de começar por identificar o que se entende por custos de uma
política e, bem assim, qual é a população relevante em termos da qual essa análise deve ser efetuada.

Há duas componentes relevantes do custo (em termos diretos):

 A despesa pública: em que o Estado incorre na provisão dos serviços em que essa PS se traduz.
 Componentes de custo privado: suportadas pelos utentes dos serviços.

Análise da equidade em termos de custo de provisão - Princípios de Equidade:

 P6: deve haver equidade na despesa pública
Este princípio é bastante vago, ainda que possa haver bom entendimento sobre o que se entende por
despesa pública. Pode ter vários significados, estando crucialmente dependentes do que deve ser entendido
como população relevante em termos da qual se põe a questão da equidade da distribuição do valor dessa
despesa. Essa população relevante é o conjunto dos utentes do SNS? (Considera que o utente deveria ser,
como tal, o pagador do serviço prestado). Mas a população relevante pode ser toda a população, o que faz
todo o sentido se considerarmos o carácter universal do direito à saúde, com um “SNS universal e geral,
tendencialmente gratuito” (considera-se que o serviço deve ser gratuito, sendo a despesa pública distribuída
entre toda a população). O recurso à fiscalidade constitui uma forma de repartir a despesa pública por toda a
população, se entendermos como população relevante toda a população que dela beneficia, potencialmente.
 P7: deve haver equidade no rendimento final

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Este princípio tem outro significado que especifica critérios de repartição, entre a população, da despesa
pública, tendo em consideração não a despesa pública em si mesma, mas o efeito que a realização dessa
despesa, que pode ser imputada a cada um dos elementos da população, tem sobre o rendimento. Quando se
enuncia o princípio de “haver equidade no rendimento final” significa que se está a valorizar, na apreciação da
equidade da despesa pública, o efeito que provoca na distribuição do rendimento após o cômputo (cálculo) do
valor consumido dos serviços consumidos e não pagos. A lógica inerente a este princípio é o da articulação do
sistema fiscal com a das áreas de PS, que leve a que possa haver pagamento diferenciado dos serviços
conforme o rendimento fiscal dos utentes. Ex. O pagamento de propinas no ensino superior público. O
pagamento de propinas corresponde, então, ao não pagamento, pelo Estado, destas transferências
(rendimento imputado), justificável por razões de equidade da distribuição do rendimento final.
 P8: deve haver equidade no custo
O conceito equidade no custo coloca, de forma distinta, a forma como a despesa pública se reparte entre os
elementos da população relevante, neste caso entendida como a população utente dos serviços. Haver
equidade na distribuição dos custos privados é um desses critérios, o que justificaria que houvesse uma
política de taxas e de impostos que, conjugadamente, contribuísse para que os custos se repartissem de
forma equitativa entre a população.

Conclusão: Ao enunciarmos este conjunto de princípios constatamos a sua grande diversidade, cada
um deles correspondendo a um aspeto particular de análise da PS, e que podem corresponder a
diferentes tipos de interesse analítico. Poderemos encontrar zonas de conflitualidade entre princípios,
apesar de haver razoáveis graus de consensualidade.
É obrigação de quem faz análise da PS identificar o que os distingue:
-correspondem frequentemente a diferentes localizações da análise em frases distintas da execução
da PS, ou
-em diferentes aspetos dessa execução e, portanto, podendo todas elas estar presentes na
preparação da política e na sua análise.

Equidade entre a população relevante

Equidade entre quem? - Esta questão surge pois, para uma dada área de PS e, na perspetiva em que a
encaramos, há uma população relevante relativamente à qual faz sentido discutir a questão da equidade.

Analisar a equidade em termos de provisão pode localizar-se numa população relevante que é distinta daquela
que se coloca a respeito do seu financiamento.
↓
Esta diferença pode ainda ser mais complexa se envolver relações inter-temporais ou relações entre
populações pertencentes a diferentes gerações. Ex. Prestações sociais de velhice – sistemas de pensões de
reforma / são as gerações mais jovens que, ano a ano, transferem recursos para as gerações mais antigas,
segundo regras próprias, não coincidentes com as que estão presentes entre quem contribui. Há ainda lugar a
uma transferência de recursos entre essas duas gerações, resultando daí uma outra dimensão de equidade: a
equidade entre gerações.

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A análise da equidade em PS exige assim que se identifiquem, de forma cuidadosa e clara, as respetivas
populações relevantes nos aspetos dessa política que vão ser analisados. Na análise da política deve ter-se
então devidamente em consideração, na identificação da população relevante, as caraterísticas das políticas.

Uma vez identificada a população relevante, a análise das políticas deve explicitar os juízos de valor, ou
princípios, seguidos na avaliação da equidade.
 Princípio da equidade horizontal: dentro da população relevante, se devem tratar de forma
adequadamente idêntica todos os que se encontrarem na mesma situação
Dificuldade de aplicação do princípio e da sua própria compreensão:
-A definição do critério de igualdade de situação e
-de forma idêntica de tratamento
Este princípio significa que pode haver tratamento diferente entre pessoas que se encontrem em situação
diferente, mas tal não é explicitado, não sendo necessariamente imposto como critério de equidade.
Ex. A equidade horizontal é um princípio presente:
-Nas medidas de natureza universal (garantir a igualdade de direitos)
-Nas medidas de tipo seletivo (encontramos preocupações de equidade horizontal: no caso das
medidas de means-tested)

 Princípio da equidade vertical: O critério da equidade é, sim, imposto por este princípio, segundo o
qual as pessoas que estiverem em situação diferente devem ser objeto de tratamento adequadamente
diferente.
Dificuldade de aplicação do princípio e da sua própria compreensão:
-Pouco claro em relação ao significado de situação diferente e tratamento adequadamente diferente.
A adoção deste princípio não significa que não respeite também a igualdade de tratamento a indivíduos em
idêntica situação, mas tal não é obrigatoriamente verdade, não sendo um princípio constitutivo da equidade
dessa política.
Ex. Tem uma preocupação centrada nas diferenças de situação entre as pessoas e que, por esse facto,
justificam tratamento diferente, tendo em consideração essas diferenças, visando a sua redução. É típico
haver estas preocupações:
-em medidas de política fiscal (em que a redução das disparidades de rendimento é uma preocupação
de equidade, originando, tendo em vista a redução destas disparidades, tributação direta progressiva,
representando uma carga fiscal com efeito redutor das desigualdades de rendimento).
-nas prestações sociais (se fixam valores mínimos de pensões de reforma…O complemento de
reforma, atribuído para que o valor da pensão atinja um certo valor, corresponde à aplicação do princípio da
equidade vertical: pessoas em situação diferente têm tratamento adequadamente diferente.

Princípios de equidade na análise da PS

Vamos ver o que se entende por equidade:
-tentando identificar os elementos do funcionamento da sociedade que poderão pôr em causa a
equidade (princípios socialmente aceitáveis)
-identificar a justificação para a intervenção do Estado
LE GRAND (1991):
Equidade de uma distribuição de recursos que resultou de uma:

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  Escolha individual: Aceitando o princípio da livre escolha presente na origem da distribuição dos
recursos, não haveria lugar a questionar a equidade dessa distribuição, a menos que essa escolha
não tenha sido livre e/ou bem informada.
 Escolha fora do controle individual: Neste caso estaríamos em situação de escolha condicionada.
Ex. Um jovem decidiu não continuar os estudos porque as condições económicas a isso o obrigaram por não
poder suportar os custos diretos da educação, porque o trabalho do jovem era necessário para melhorar o
rendimento familiar, porque o ambiente cultural do seu meio não o estimulou na continuação dos estudos. → A
decisão do jovem foi condicionada, havendo fatores que contribuíram para a decisão tomada que estavam fora
do seu controlo. A atuação do Estado obrigando à frequência do sistema educativo surge assim justificável por
razões de equidade, pois se entende que seria essa a decisão tomada pelo jovem se a sua decisão fosse livre
e bem informada. Mas também poderá ser uma atuação do Estado por razões de equidade eliminar as
barreiras que possam estar a condicionar essa escolha.

Tema 4
Estado Providencia: Origens, objetivos e instrumentos

Trata-se de um conceito de origem europeia, historicamente localizado, mas com diversidades atuais que
radicam, em grande medida, nas diversas condições sociais, económicas e políticas em que surgiram e se
difundiram no espaço europeu.

O Estado-providência tem assim uma evolução, após a II Guerra Mundial, que segue trajetórias de
crescimento em toda a Europa, mas marcada, nos anos 1980, por medidas de tentativa de redução do seu
crescimento, ou mesmo de redução da sua dimensão.

Estado-Providência: uma (primeira) delimitação conceptual

ASA BRIGGS (1961)
“ Um Estado-Providência é um Estado onde o poder organizado é deliberadamente usado (através da atuação
política e da administração) para modificar o funcionamento dos mercados em, pelo menos, três direções:
i. garantir aos indivíduos e às famílias um rendimento mínimo que seja independente do valor mercantil
da sua riqueza;
ii. reduzir a insegurança pessoal permitindo aos indivíduos e às famílias enfrentar certas contingências
sociais (como, por exemplo, a doença, a velhice e o desemprego) que, de outro modo, originariam
uma crise individual e familiar;
iii. assegurar a todos os indivíduos, sem distinção de estatuto ou classe, a maior disponibilidade possível
de serviços sociais”

OBJECTIVOS DO ESTADO-PROVIDÊNCIA
Há um objetivo de gestão de riscos sociais ao proteger os cidadãos dos efeitos nocivos, sobre os
direitos sociais, de fenómenos contingentes que podem originar perda de rendimento, seja em resultado de
desemprego, da doença ou da velhice. (As modalidades de proteção social contra esses riscos existem em
todos os países europeus – marca do modelo social europeu).

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 Há um objetivo de grande importância nos modernos Estados-providência é o redistribuição de
recursos. Algumas dessas atuações no espaço europeu consistem na atribuição de transferências sociais
monetárias de forma a garantirem níveis mínimos de rendimento. Ao fazê-lo, o Estado está a atuar sobre a
distribuição do rendimento, reduzindo essas diferenças fazendo incidir a atenção sobre a base da distribuição.
Pode também atuar desta forma de modo a evitar que os cidadãos estejam ou permaneçam abaixo do limiar
de pobreza. Várias formas de atuar:
-Pode ser através de uma atuação de âmbito universal, de garantia a todos os cidadãos de prestações sociais
independentemente de terem feito contribuições prévias para o sistema de proteção social – sistema fiscal.
-Pode estar dependente da existência de contribuições feitas anteriormente para o sistema de proteção social
e de valor relacionado com o valor dessa contribuição – natureza corporativa. Algumas destas transferências
podem também ser means-tested, estando a atribuição da prestação dependente da existência de carências
comprovadas por meios exigíveis pelo sistema.

Outro objetivo, também de natureza redistributiva, tem a natureza de fornecimento, em géneros, de

serviços sociais. Trata-se da provisão de serviços que têm lugar por razões de eficiência, face a fracassos de
mercado, ou por razões de equidade, dada a natureza desses serviços, necessários para garantir direitos
sociais fundamentais. Esta provisão pode constituir a forma de:
-fornecimento gratuito de produção pública (por exemplo, um serviço nacional de saúde) ou
-o seu fornecimento por agentes privados (do sector lucrativo ou sem fins lucrativos) com financiamento
público.

– Origens do Estado-Providência: a criação das primeiras medidas (fundadoras dos sistemas)

“Estado-Providência” = “Welfare State”

O termo “Welfare State” ficou definitivamente consagrado e associado ao modelo britânico de provisão do
bem-estar após o surgimento do famoso relatório redigido e apresentado por William Beveridge no Parlamento
Inglês em 1942 e que ficou sendo universalmente conhecido por Relatório Beveridge.

Os Estados-Providência que hoje caracterizam o modelo social europeu são, assim, o resultado de processos
de difusão, principalmente após a II Guerra Mundial, de medidas de política social tomadas em alguns países
fundadores.

NATUREZA DESSAS MEDIDAS (de Política Social): FLORA & ALBER, 1984
As primeiras medidas – natureza de seguro: visaram proteger os riscos de acidentes de trabalho, se
estenderam ao seguro de doença e à proteção na velhice, posteriormente às prestações de proteção no
desemprego e só mais recentemente às prestações familiares e seguros de saúde. (originaram os programas
sociais que atualmente constituem a segurança social).

Estes programas incluem prestações de: (Surge no final do séc. XIX)

-Substituição de rendimento (perdido por motivo de acidentes de trabalho, desemprego, doença…) ou
-Complemento de rendimento (compensando despesas devido a aumento da dimensão familiar).

17
A criação destas medidas significa um “corte com o liberalismo” (com as ideias e práticas liberais que
remetem para cada indivíduo a responsabilidade pela gestão dos seus interesses próprios). Este corte tem
lugar quer pela natureza obrigatória do seguro quer pela responsabilidade financeira assumida pelo Estado
com a sua criação. E também, ruturas de natureza e magnitude distinta.
-O seguro contra acidentes de trabalho é o que constitui um corte menos radical
-O seguro de doença e a pensão de velhice, como programas obrigatórios de segurança social, constituem já
cortes mais radicais com o liberalismo.
-O seguro de desemprego constitui, entre todos, o corte mais radical com as ideias liberais.

Conjunto limitado de países que iniciaram estas medidas (natureza):

-Alemanha (1889) – BISMARK – A política de Bismark ficou conhecida pelas marcas do nacionalismo e
militarismo e pela oposição aos ideais democratas em desenvolvimento na década de 1880 e de reforço ao
poder central do Estado.
Apresentou, no Parlamento Nacional (Reichstag) um conjunto de propostas de lei que constituem os alicerces
fundadores da segurança social e fez aprovar legislação fundamental criando prestações de seguro obrigatório
relativamente a alguns riscos sociais, fundando assim o primeiro sistema de segurança social de natureza
obrigatória.

Três Leis que vieram consagrar o sistema de seguro obrigatório relativamente a riscos de acidentes de
trabalho, de doença, de invalidez e velhice. (KHOUDOUR-CASTERAS, 2004):
*A primeira (15 Junho de 1883), criou um seguro de doença para os trabalhadores com salário anual inferior a
2,000 marcos.
*A segunda (6 Julho 1884), criou o seguro de acidentes de trabalho
*A terceira (22 Junho 1889), criou o direito a pensão de velhice e invalidez aos trabalhadores,
independentemente do valor do salário.

Em 1911 foi criado um Código de Segurança Nacional, consolidando estas três prestações de seguro
obrigatório.

-Países escandinavos: (não há assim evidência de uma influência alemã absoluta)

(Dinamarca 1891) – A legislação dinamarquesa sobre seguros de doença veio a ser aprovada em 1892,
diferindo do Alemão pelo maior peso conferindo aos subsídios estatais e ao carácter voluntário (não
obrigatório) do sistema.

(Suécia) – Só em 1891, seria aprovada a legislação, inspirada no modelo dinamarquês, baseada em

contribuições voluntárias. Também a legislação sobre pensões de velhice viria a ser aprovada segundo um
modelo distinto do alemão, baseado no princípio da cobertura universal.

(Noruega) – Só em 1894, foi aprovado seguindo o modelo alemão, segundo o modelo obrigatório, as medidas
de proteção de riscos de acidentes de trabalho para a população trabalhadora. A proteção contra outros riscos
só seria aprovada muito mais tarde, em 1909.

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-(Inglaterra) – a proteção social teve, durante séculos, uma natureza assistencialista. Natureza da Poor Law
(1606) – reformada em 1834 – esteve em vigor até 1929.
Será só no início do séc. XX no governo de Lloyd George, em 1908, que são criadas as pensões de velhice,
de natureza means-tested, em 1911 que será criado o seguro obrigatório contra a doença e, no ano seguinte,
o seguro contra o desemprego.

A grande inovação na política social britânica (anos 1940s) – Relatório Beveridge – William Beveridge –
Medidas de natureza universal (dada a natureza dos fatores de risco) e de pendor igualitarista.
3 PRINCÍCIPIOS ORIENTADORES:
*1º pretendia efetuar mudanças revolucionárias, não influenciadas ou condicionadas pela experiência do
passado.
*2º a segurança social seria apenas uma parte de um conjunto de políticas de progresso social
FRASER “O que foi realmente revolucionário [nas medidas propostas por Beveridge] foi a própria concepção
de sociedade organizada por forma a lutar contra o que Beveridge designou por cinco gigantes (libertação da
miséria (“want”), da doença (“disease”), da ignorância (“ignorance”), da sordidez (“squalor”) e da ociosidade
(“idleness”).”
*3º a segurança social deve assentar na cooperação entre o Estado e o indivíduo, devendo o Estado organizar
a segurança, assegurando um mínimo nacional, deixando espaço para cada indivíduo conseguir mais do que
esse mínimo, para ele próprio e para a família.

Marco da proposta de Beveridge: consistem na atribuição de uma prestação de rendimento num valor mínimo,
universal e igual para todos.

O Governo de ATTLEE (Primeiro-Ministro do Reino Unido (1945-1951)) viria a executar medidas de política
preconizadas no Plano Beveridge, criando o:
-National Insurance, em 1946: em vez de prestações uniformes, foram diferenciadas por idade, género e
condição perante o trabalho. O valor das prestações foi fixado em níveis muito baixos, o que originou o
pagamento de prestações complementares, em regime de means-test, à população que permanecia em
pobreza.
- National Health Service (1948): universal para todos os cidadãos.

– Expansão do Estado-Providência: a difusão das medidas sociais (inovadoras)

FASES DE DESENVOLVIMENTO DO ESTADO-PROVIDÊNCIA NA EUROPA NO SÉCULO XX

FLORA & ALBER construíram um índice de cobertura da segurança social (analisando 12 países mais
desenvolvidos da Europa Ocidental) concluíram que:
1ª fase: Havia grande homogeneidade no conjunto destes países até à I Guerra Mundial, com um âmbito de
cobertura de riscos muito limitada, destacando-se a Alemanha e a Dinamarca como países pioneiros na
criação de medidas de proteção contra alguns riscos sociais.
2ª fase: decorre no período entre a I e a II Guerras Mundiais, aumentando a heterogeneidade entre os
países, em que os países escandinavos e o Reino Unido alargam o âmbito dos seus sistemas;
3ª fase: o período do pós II Guerra Mundial evidência um movimento lento de convergência, ainda
caracterizado pela liderança do Reino Unido e dos países escandinavos;

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4ª fase: após os anos 1960s há uma progressiva diminuição das diferenças entre os países,
aproximando-se todos eles de uma completa cobertura de riscos sociais. Foi de facto, a partir de 1960, que
teve lugar o grande crescimento da despesa social pública.

A investigação sobre o desenvolvimento das instituições do Estado-Providência tem-se centrado em:

2 questões fundamentais:
1ª sobre os factos que determinam as primeiras medidas de política de proteção social, quer em termos do
timing da sua ocorrência quer do local em que ocorreram, isto é, dos países em que estas medidas foram
tomadas.
2ª tem a ver com a difusão dessas medidas, do desenvolvimento do Estado-providência, na Europa e no resto
do mundo.

ORIENTAÇÕES TEÓRICAS:
1ª As teorias do industrialismo (funcionalista): a industrialização cria necessidades de despesa pública em
áreas sociais, devido ao aumento da mão-de-obra assalariada e, daí, o surgimento de novas vulnerabilidades
(acidentes de trabalho, doença, desemprego, velhice), exigindo-se ao Estado um papel de garantia de
proteção dos riscos em que essas vulnerabilidades se traduzem. (Estado – assegurar mão-de-obra qualificada
através do sistema educativo). O envelhecimento, constitui um factor importante de crescimento das despesas
públicas sociais.

À lógica do industrialismo pode juntar-se a lógica do capitalismo, presente na explicação proposta pelos
teóricos neo-marxistas. O Estado-providência seria assim “o produto inevitável de grandes forças económicas
que estão para além do controlo dos decisores políticos e da sociedade que exige uma resposta comum”
(MYLES & QUADAGNO, 2002)

2ª “Power resources approach” (contrapõe-se às visões funcionalistas do papel do Estado-Providência):

encara as variáveis económicas e demográficas como variáveis de contexto que afetam as condições,
oportunidades e restrições aos atores políticos para prosseguirem os seus propósitos. Ou seja, dá importância
às relações de poder presentes nos conflitos distributivos em que se traduzem as diferentes opções de Política
Social. KORPI (2004) discute a hipótese desta teoria constituir uma explicação para a emergência das
primeiras leis da segurança social.

FACTORES QUE CAUSARAM A EXPANSÃO DO ESTADO-PROVIDÊNCIA (ao longo do séc. XX)

1º Corrente do “institucionalismo histórico”: o comportamento dos atores políticos e dos grupos de
interesse, que dão conteúdo às estruturas do Estado-Providência e à sua evolução, são condicionados por um
grupo de restrições institucionais historicamente construídas.

Processos de “path dependency” e de “path deviation”

“Path dependency” (PIERSON – 2000): foi, nos anos 1990s, uma abordagem utilizada para
compreender o funcionamento das instituições e para se compreender porque é mais eficiente que a evolução
das instituições se faça, não por alterações drásticas no seu funcionamento, mas por pequenos ajustamentos
ao longo do tempo. (os custos da mudança de uma alternativa para outra aumentam com o tempo em certos
contextos sociais, o que leva a que as instituições bloqueiem a mudança).

20
“Welfare arrangement” (PFAU-EFFINGER – 2004): deve ter-se em consideração as relações que se
estabelecem, de forma mútua, entre as políticas do Estado-providência e as dimensões culturais nessa
sociedade. (permanecerá durável no longo prazo se as suas bases culturais se constituírem como normas do
sistema de provisão do bem-estar)
3 níveis de cultura de bem-estar (“welfare culture”):
a) os valores e os modelos culturais em que as várias políticas se encontram enraizadas, onde encontram a
sua justificação e legitimação;
b) os valores e modelos culturais em relação ao Estado-Providência que são predominantes entre a população
e os vários grupos sociais na sociedade;
c) os valores e modelos culturais que são utilizados como base do discurso político dos atores sociais, e com
os quais exercem influência nas políticas do Estado-Providência.
Há 2 grupos de atores sociais
(influenciados por estruturas e modelos que tendem a permanecer estáveis, de longa duração):
-Os atores coletivos (partidos políticos, ONGs, movimentos cívicos, etc.)
-Os atores primários (os grupos potenciais de atores que, embora tendo posições sociais semelhantes, não se
expressam como atores coletivos, por escassez de recursos de poder (power resources), não estando
estrategicamente em processos de mudança).

“Path desviation” (“desvios de percurso”): Resulta da vontade dos atores sociais que se traduz numa
escolha diversa da que decorre do seu percurso “histórico” e que pode traduzir-se em alterações de diferentes
níveis de magnitude: uma mera alteração do nível de atuação das instituições e políticas do Estado-
Providência, uma alteração dos instrumentos de política, uma alteração dos objetivos da política ou, mesmo,
uma alteração dos valores fundamentais em que assenta o Estado-providência. Ex. Pág.28

2º Assenta na ideia de que o desenvolvimento dos Estados-Providência se faz através de processos de

“difusão”, entre países, de políticas sociais já experimentadas em outros países, onde se realiza a inovação
da política.

Processos de difusão
Difusão: “Nenhum Estado moderno está em pleno isolamento, independente da comunidade internacional que
o rodeia, pelo que o estudo dos fatores que influenciam a criação de um sistema de segurança social num país
deve ir para além das fronteiras da comunidade nacional e deve também ser considerado ao nível
internacional”. COLLIER & MESSICK, 1969
2 padrões/tipos de difusão
Difusão hierárquica: entende a que tem lugar a partir de um centro mais avançado onde a inovação
teve lugar, para unidades menos avançadas que adotam estas inovações.
Difusão no espaço europeu: traduzem um tipo diferente de influência das inovações de política
social na Europa.
2 organizações internacionais importantes na difusão de orientações de política social
1º A Conferência da OIT em Filadélfia, em 1944, que iniciou a criação, ao nível mundial, dos sistemas de
segurança social
Objetivos e propósitos:

21
-Necessidade de uma “guerra contra a miséria”
-“Direito de todos os seres humano, independentemente do credo, raça e género, se assegurar o bem-estar
material e espiritual em condições de liberdade e dignidade, de segurança económica e igualdade de
oportunidades” SIMPSON, 1944
-Foram aprovadas recomendações, designadamente sobre “segurança de rendimento” e cuidados de saúde e
também recomendações que os Estados-membros adotem os princípios definidos sobre a segurança social e
os cuidados de saúde.
(Forte influência na criação de sistemas e pensões em vários países)

SISTEMA DE REPARTIÇÃO, ou PAYG: os trabalhadores contribuem, com uma parte do seu salário,
para assegurar o pagamento, no mesmo ano dessa contribuição, das pensões dos reformados. O valor destas
pensões está definido como uma percentagem (“taxa de substituição”) do salário ganho, devendo a
administração garantir essa pensão.
Contrasta com outro sistema, dito “sistema de capitalização”, que constitui um sistema de “pensões
de contribuições definidas”, em que os trabalhadores contribuem com parte do seu salário para uma conta de
capital, cujo valor vai aumentado à medida que esses descontos do salário vão sendo feitos e o valor
acumulado for capitalizando.
Pressupõe a existência de crescimento demográfico com equilíbrio adequado entre gerações, crescimento
económico sustentado e confiança política.

Desvantagens e Fragilidades (PAYG):

-Confiança: exige uma administração pública eficaz e imune a influências que possam corromper o sistema
-Envelhecimento: por envelhecimento da população, não se consegue assegurar, com a mesma taxa de
contribuição da população que trabalha, a mesma taxa de substituição de rendimento de quem se reforma
-Crescimento Salarial (base em que assenta o financiamento das pensões): Um reduzido crescimento
salarial, como ocorre em muitos países, significa um crescimento lento, que pode ser insuficiente, da base de
financiamento das pensões, em crescimento.

CHILE (PINOCHET – 1981): reformou o sistema de segurança social do tipo de repartição, ou PAYG (1924) e
realizou uma mudança radical para um sistema obrigatório de capitalização, com contribuição definida.

2º A publicação do relatório do Banco Mundial, em 1944, que contribuiu para a difusão mundial do sistema
multipilar de segurança social. Constitui, igualmente, uma fonte de difusão do primeiro sistema de pensões.

O sistema multipilar de pensões de reforma consiste na existência de três fontes de financiamento destas
pensões:
-O primeiro pilar é uma componente de financiamento público, com base em impostos, e visando objectivos
redistributivos. Pode assumir formas distintas: pode ser um programa means-tested para a população pobre,
ou pode ser um complemento de pensão para assegurar uma pensão mínima. Pode ser também um subsídio
de valor uniforme.
-O segundo pilar é de natureza obrigatória, segundo um sistema de capitalização e de gestão privada, ainda
que requerendo uma cuidadosa regulação, podendo assumir a forma de contas pessoais de poupança ou
fundos de pensões de base profissional.

22
-O terceiro pilar é constituído por esquemas privados e voluntários de pensões.

O Estado-providência em Portugal: uma digressão histórica

As suas origens: remonta às cooperações medievais das artes e ofícios, cuja extinção apenas tem lugar em
1834. A primeira associação instituída em Portugal após a extinção das corporações foi fundada em 1839 e,
após o final do séc. XIX, assiste-se a uma expansão do movimento associativo de base operária, assente no
crescimento económico que tem lugar em Portugal no período do fontismo, e inspirada nos movimentos
político-ideológicos com maior difusão no meio operário da época.

As associações mutualistas, organizações sem fins lucrativos que uniam os associados e que, mediante uma
quota, se protegiam conjuntamente contra certos riscos sociais, constitui, então, o embrião de formas de
previdência coletiva face aos riscos sociais que ocorreram em resultado da industrialização: doença e morte,
desemprego, acidentes de trabalho e doenças profissionais, invalidez, velhice. O seu carácter insuficiente,
origina tensões e revoltas sociais no final da Monarquia. Outro domínio de riscos sociais (e dos direitos) era o
dos riscos profissionais (desastres de trabalho) que, no entanto, no Código Penal de 1897 estabelecia o
princípio da responsabilidade patronal.

Já na 1ª República, em 1916, foi criado o Ministério do Trabalho. A necessidade de reformas sociais,

estabilizadoras do ambiente social e do regime republicano, perturbadas pelas convulsões sociais (população
operária) e dos efeitos da I Guerra Mundial, levou à necessidade de aprovar um vasto conjunto de diplomas
em 19 de Maio de 1919. É criado um sistema inovador de proteção social, poucos anos após a sua criação
original, na Alemanha. Mas não foi concretizado.

Já no período do Estado-Novo é revista alguma legislação antiga respeitante ao mutualismo, face ao

insucesso dos seguros sociais obrigatórios. Surge a Lei 1884 de 16 de Março de 1935, que constitui a Lei de
Bases de Organização da Previdência. A estrutura de previdência pode ser considerada como um conjunto
diversificado de organismos que compõem três sectores distintos:
-O sector corporativo, o sector privado e o sector público.

Nos anos 1940s foram dados alguns passos no sentido de um alargamento de âmbito das instituições
existentes, generalizando a previdência a mais trabalhadores. Destaca-se, neste período, o alargamento dos
direitos à saúde através da criação dos serviços médico-sociais, e a criação do abono de família (1942).
Portugal foi o 10º primeiro país, a nível mundial, a criar este tipo de medida.

Os anos de 1960s são marcados pela Reforma da Previdência Social de 1962, realizada pela Lei 2115, de 18
de Junho de 1962. Esta Lei veio introduzir significativas alterações na organização institucional da previdência,
desenvolvendo a extensão do sistema, alargando o seu campo de aplicação material e pessoal e contribuindo
para o desenvolvimento de um Regime Geral de Segurança Social.

A Revolução de 25 de Abril de 1974 viria a instaurar a democracia em Portugal e, num contexto sócio-político
muito diferente do passado, a introduzir reformas de pendor igualitarista, criando-se medidas de
orientação Beveredgiana, corretoras de desigualdades, de carácter universal. Salienta-se a criação, em
1979, do Serviço Nacional de Saúde, de carácter universal e gratuito, e a Lei de Bases da Segurança Social,

23
em 1984, que determina as características fundamentais do atual sistema de segurança social em
Portugal, ainda que mantendo muitas características essenciais do sistema reformado em 1962.

Trajetórias de crescimento do Estado-providência no pós-guerra

“Dimensão” do Estado-providência (numa análise quantitativa considerando como “dimensão” do E.P. o
valor da despesa social, tomada em relação ao PIB de cada país):

O conceito de “despesa social” ( OCDE) LINDERT: "A provisão por instituições públicas e privadas de
benefícios, e as contribuições financeiras destinadas a, famílias e indivíduos, a fim de prestar apoio durante
circunstâncias que prejudicam o seu bem-estar, desde que a prestação dos benefícios e contribuições
financeiras não constituam um pagamento direto aos um bem em particular, nem um contrato individual ou de
transferência”. Inclui:
-Benefícios sociais monetários (pensões, subsídios de desemprego, etc.)
-Serviços sociais fornecidos em géneros (serviços de saúde, de cuidados pessoais, creches, etc.)
-Isenções fiscais com finalidades sociais (benefícios fiscais com planos privados de saúde ou de reforma)

Há duas condições que devem ser verificadas para um certo item de despesa ser considerada social:
*Ter alguma finalidade social
*Os programas que os regulam envolverem redistribuição inter-pessoal de recursos ou serem de participação
obrigatória.

Políticas de redução (“retrenchment”) do Estado-Providência

Nos anos de 1980s surgiu, na literatura sobre o Estado-Providência, o conceito de “welfare state
retrenchment”, que podemos traduzir por redução do Estado-providência. Trata-se de um conceito que
qualifica orientações de política visando alterar, reduzindo, o papel do Estado na esfera social e que tem,
como protagonistas principais, a chegada ao poder de Margaret Thatcher no Reino Unido em 1979 e Ronald
Reagan nos EUA em 1981. Foi também relevante a literatura sobre a “reestruturação”, “desmantelamento” ou
“redução” do Estado-Providência.

PIERSON, 1996 (resistência do Estado-providência à mudança): “Welfare state representa o status quo,
com todas as vantagens políticas que esse status quo confere. As não-decisões em geral favorecem o welfare
state. Alterações mais significativas requerem geralmente a concordância de numerosos atores. Quando o
poder está disperso entre diferentes instituições (…) é difícil realizar reformas radicais”

Fatores que tornam inviáveis alterações radicais do Estado-Providência:

-Os beneficiários dos programas sociais tendem a estar relativamente concentrados e, além disso, os
programas de segurança social com maior maturidade originam interesses organizados de defesa destes
programas
-Os contribuintes para o funcionamento desses programas, quem paga impostos, encontram-se dispersos

Contributos teóricos para a explicação desta orientação de políticas públicas ( STARKE, 2006)

24
*Pensamento neo-funcionalista, segundo o qual estas alterações de política devem ser encaradas à luz
das alterações sócio-económicas que originam, quer por fatores internos quer externos, alterações das
pressões políticas para variações da despesa social (…) Estas alterações constituem fatores de agravamento
da despesa. Porém, de forma indireta, devido ao aumento da pressão fiscal que originam, constituem também
fatores com impacto na redução das despesas.

*Perspetiva das teorias do conflito: resulta da luta política sobre decisões de natureza distributiva. As
alterações nas configurações políticas dominantes na sociedade explicariam alterações nas orientações das
políticas sociais, designadamente a sua redução.

*Perspetiva do institucionalismo: deve também ter-se em consideração o papel das instituições na reforma
dos sistemas de proteção social. 2 Tipos de instituições:
-Instituições políticas: que estabelecem as regras do jogo e das conflitualidades políticas
Em sistemas de elevado grau de fragmentação do poder – é menos provável que ocorram políticas de redução
do Estado-providência
Em sistemas de elevado grau de concentração do poder – é mais provável que ocorram reformas deste tipo
-Instituições do Estado-providência: as estruturas da provisão do bem-estar social, e que identifica
formas, ou princípios orientadores dessa provisão. 3 Perspetivas de alguns autores:
-É mais provável que ocorram políticas de redução da política social nos países onde os sistemas de proteção
social são mais generosos, onde as despesas sociais mais elevadas, como são os regimes de Estado-
providência continentais e escandinavos.
-Tal depende da estrutura das classes sociais que suportam os regimes de Estado-providência, seja eles a
classe média ou, ao invés, no caso dos países de orientação liberal, de Estado residual, dependentes da
lealdade de uma classe social numericamente fraca e politicamente residual.
- Seguidores da Teoria da path-dependency, consideram que as instituições, com a sua pesada herança
histórica, são dificilmente reformáveis, sendo por isso improváveis políticas de redução, antes ocorrendo
variações incrementais no contexto de um quadro institucional estável.

*O papel das ideias na política social e nas suas reformas – Ideias Políticas: “políticas alternativas específicas
bem como princípios organizativos de que estas propostas políticas se encontram imbuídas (por exemplo, o
neo-liberalismo)” BELAND, 2005
Não podemos deixar de ter em consideração o facto de que o reconhecimento social e político da necessidade
de intervenção tem subjacente um sistema de valores normativos, de algum paradigma social.

Objetivos, funções e instrumentos do EP

A apresentação dos Estados-providência europeus, caracterizando a sua atuação nas funções que
desempenham nos diversos estados que constituem a atual União Europeia (UE-27), quantificando o valor
económico dessas funções e a sua diversidade no contexto da UE. Mas, tratando-se de um espaço económico
e político que envolve várias realidades nacionais, as dimensões sociais da construção europeia foram tendo
uma evolução em que se formaram diversos níveis de intervenção política na formulação das políticas sociais,
destacando-se claramente os níveis nacional (dos Estados Membros, responsáveis pela preparação e
execução das políticas) e o nível supra-nacional (da Comissão Europeia e das várias instâncias do poder na
União) em que se definem estratégias e se formam linhas de orientação que marcam a Política Social e as

25
formas de atuação dos Estados-providência nacionais. É fundamental ter-se esta visão integrada em termos
da Europa da UE-27, observando-se a evolução da Política Social Europeia e as sucessivas fases de
alargamento que vieram trazer, para a União Europeia, uma riqueza muito significativa de formas e
modalidades de intervenção dos Estados em Política Social.

União Europeia: é um espaço económico e político que engloba várias realidades nacionais, bastantes
distintas entre si em termos económicos, culturais e também no que respeita às suas instituições políticas e às
instituições dos seus Estados-providência. Tem como objetivo principal a integração económica.

“Modelo Social Europeu”: “sistemas que oferecem elevados níveis de proteção social, pela importância do
diálogo social e por serviços de interesse geral cobrindo atividades vitais para a coesão social, e que está
atualmente baseado, para além da diversidade dos sistemas sociais dos Estados-Membros, num conjunto
nuclear de sistemas comuns”.

3 Aspetos fundamentais a desenvolver:

-A evolução da dimensão social da construção europeia
-Análise das funções dos Estados-providência na União Europeia
-A Agenda Social europeia e os principais documentos que enformam a Política Social na atualidade

– Dimensão social da integração europeia: análise evolutiva

Desde a criação da CEE com 6 Estados-membros, pelo Tratado de Roma em 1957, até à atualidade, foram
vários os marcos importantes no processo da construção da dimensão social da Europa até à criação da
União Europeia atualmente com 27 Estados-membros.

Os antecedentes da criação da CEE

A criação da CEE teve objetivos eminentemente económicos. No Relatório Spaak (1956), que está na base
do Tratado de Roma, as escassas referências que se encontraram relativamente a Política social referem-se a
domínios requeridos para assegurar a realização de um mercado comum, como sejam: a harmonização da
legislação:
-“dos regimes nacionais que afetam a igualdade de salários para homens e mulheres, a duração de trabalho
semanal e a duração do período de férias” (Relatório Spaak, pp. 14-15)
-o estabelecimento de princípios de liberdade de movimento de trabalhadores entre os países desse espaço
económico
-a necessidade de criação de fundos financeiros para apoio à reconversão industrial das empresas em
dificuldade económica ou falência, e no apoio à formação e mobilidade profissional dos trabalhadores

Nos tratados que precederam à criação da CEE, relativos à criação da CECA (pelo Tratado de Paris em
1951) e do EURATOM (pelo Tratado de 1957), através da criação de um mercado comum, se pretende
“atingir uma expansão económica, o crescimento do emprego e um aumento dos níveis de vida nos Estados-
Membros” e em que a “Comunidade promoverá progressivamente as condições para que se alcancem os
níveis mais elevados possível da produtividade, com a contínua salvaguarda do emprego e de forma a não
provocar perturbações fundamentais e persistentes nas economias dos Estados-Membros” (Tratado de Paris,
1951, artº2)

26
Criação da CEE: O Tratado de Roma, 1957
Na criação da Comunidade Económica Europeia (CEE) está presente a preocupação com as suas dimensões
sociais. A preocupação com a remoção das barreiras à mobilidade da mão-de-obra está muito presente no seu
Tratado fundador, o Tratado de Roma, 1957.

A introdução da dimensão social na construção do espaço económico europeu sempre foi uma questão
controversa. Ficou marcada pela oposição entre as posições da França e da Alemanha sobre os efeitos dos
custos sociais na competitividade das suas economias, sendo a França muito mais favorável a uma
harmonização das medidas de política, enquanto a Alemanha defendia uma menor regulação das medidas
sociais. A solução versada no Tratado constitui um compromisso entre as duas posições.

No artigo 117º do Tratado 1957 estipula-se que “os Estados-Membros acordam entre si a necessidade de
promover a melhoria das condições de trabalho e dos níveis de vida dos trabalhadores, de forma a tornar
possível a sua harmonização”. Para alcançar esse objetivo, os Estados-Membros “acreditam que esse
progresso resulta não apenas do funcionamento do mercado comum, que contribuirá para a harmonização dos
sistemas sociais, mas também dos procedimentos previstos no Tratado e da aproximação das disposições
legislativas, regulamentares e administrativas” (…) o propósito da harmonização dos sistemas de proteção
social, aquando da fundação da CEE, viria a ter uma natureza e viabilidade distintas à medida que o seu
alargamento foi originando uma crescente heterogeneidade em termos de modelos de proteção social.

A criação do Fundo Social Europeu (FSE) constituiu um instrumento importante para as finalidades
económicas da criação da CEE, visando assegurar o emprego e o reemprego da população trabalhadora e
encorajar a mobilidade geográfica e profissional no interior do espaço comunitário.

A Carta Social Europeia do Conselho da Europa, em 1961

Conselho da Europa: contando atualmente com 46 países membros, é uma organização intergovernamental
com sede em Estrasburgo criada em 1949 com o objetivo de promover a defesa dos Direitos Humanos e a
defesa e proteção dos direitos e liberdades fundamentais.

Convenção para a Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais (ou,
Convenção Europeia dos Direitos do Homem) – 1º Tratado a ser concebido pelo Conselho da Europa – visa
“assegurar a proteção efetiva dos direitos e liberdades fundamentais e estabelecer os mecanismos
jurisdicionais capazes de garantirem o seu respeito”.

Carta Social Europeia, 1961 (Turim): veio completar os direitos civis e políticos garantidos pela
Convenção Europeia dos Direitos do Homem, e consagrando direitos sociais. Entra em vigor a 1965.

O Protocolo Adicional à Carta Social Europeia, 1988 – alargou o âmbito dos direitos em termos de
igualdade de oportunidades e de tratamento dos trabalhadores em matéria de emprego, sem discriminação de
género, direito dos trabalhadores a serem informados e consultados e tomarem parte na melhoria das
condições e ambiente de trabalho, bem como o direito das pessoas idosas à proteção social.

27
Programa de Ação Social da Comunidade, 1974
Generalizava-se o sentimento de insuficiência do papel social da Comunidade Europeia e a necessidade de
desempenhar um papel de maior importância face a problemas sociais existentes no espaço comunitário.

Conferência de Haia, Dezembro de 1969 – em que foi acordado que a Comunidade Europeia deveria
prosseguir objetivos económicos e políticos incluindo uma “política social concertada”
Cimeira de Paris, de 1972, concluiu no mesmo sentido, reconhecendo-se a necessidade de os Estados
membros terem uma atuação mais vigorosa no campo social. (COLLINS & SALAIS, 2004)

Resolução do Conselho (1974): estabeleceu o primeiro Programa de Ação Social (1974-1976), considerando
que “apolítica social da Comunidade tem um papel a desempenhar e deve dar uma contribuição essencial
para alcançar [objetivos sociais], quer através de medidas da Comunidade quer da definição, pela
Comunidade, de objetivos para as políticas sociais nacionais” (Council Resolution 1974).
Objetivos sociais:
- “pleno emprego, e de melhorar qualidade, ao nível da Comunidade e aos níveis nacional e regional, como
condição essencial para uma efetiva política social;
- melhoria das condições de vida e de trabalho que torne possível a sua harmonização ao mesmo tempo que
se mantém essa melhoria;
- uma participação crescente do capital e do trabalho nas decisões económicas e sociais da Comunidade, e
dos trabalhadores na vida da empresa”

O Programa de Ação Social de 1974 constituiu a base em que assentou o desenvolvimento da política social
da Comunidade na década que se seguiu, (…) nas áreas da educação e formação, saúde e segurança no
trabalho, direitos e pobreza dos trabalhadores e da mulher, tendo conduzido à criação de redes europeias e
observatórios para simular a atuação e monitorizar os progressos no campo social.” HANTRAIS, 1995.

Os anos 1980s: a dimensão social e o Ato Único Europeu

François Mitterrand é eleito presidente (socialista) da França, tendo lançado a ideia da criação de um
“espaço social” na Europa e proposto um programa de reformas dos Tratados, direcionando a
Comunidade Europeia para uma nova orientação da política social.
Jaques Delors é eleito Presidente da Comissão (a criação de um espaço social era um complemento natural
para a realização de um mercado interno, em construção). Construir uma “Europa sem fronteiras”, 1992.
“É a dimensão social da Europa que permite que a concorrência floresça entre as empresas e os indivíduos
numa base razoável e justa (…) qualquer tentativa de aprofundar o Mercado Comum que esqueça esta
dimensão social será votada ao fracasso”. A Política Social passou a ser entendida como um “pré-requesito
funcional da integração europeia”, como meio requerido para fortalecer a coesão económica, devendo portanto
ser encarada na mesma base em que o são a política económica, a política monetária ou a política industrial.
É também nesta década que são admitidos os países do Sul (Grécia, Espanha e Portugal).

O Ato Único Europeu, assinado pelos então 12 Estados-membros em 1986, constituiu a primeira revisão dos
Tratados da Comunidade Europeia. Os seus propósitos eram:
- de natureza essencialmente económica, de assegurar a realização do mercado interno Europeu e a livre
circulação dos bens e serviços e dos fatores de produção (trabalho e capital).

28
- no domínio social pouco progresso revela: No preâmbulo, “trabalharem em conjunto para promover a
democracia com base em direitos fundamentais reconhecidos nas constituições e legislação dos Estados-
membros, na Convenção para a Proteção dos Direitos Humanos e Liberdades Fundamentais e na Carta Social
Europeia, nomeadamente a liberdade, a igualdade e a justiça social”.
A Principal alteração: foi a nova redação do art.º 118º do Tratado da CEE, prevendo soluções facilitadoras de
processos de decisão em matéria de política social, introduzindo a regra da maioria qualificada em domínios
importantes da política social, bem como o princípio do desenvolvimento do diálogo social e da obtenção de
acordos entre o capital e o trabalho em domínios da política social.

A Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores, 1989

Carta Comunitária dos Direitos Sociais Fundamentais dos Trabalhadores ou Carta Social: constitui, de
certo modo, a *dimensão social do Ato Único Europeu (promover a realização de direitos sociais). Foi adotada
pelos Estados-membros (exceto o Reino Unido) em 1989 (em Estrasburgo).
É uma “declaração solene” que consagra um amplo conjunto de direitos (Direitos dos trabalhadores). Esta
Carta Social foi acompanhada por um Programa de Ação Social, visando a sua implementação, respeitando
um conjunto de princípios orientadores fundamentais:
-o principio da subsidiariedade
-a diversidade dos sistemas nacionais, das culturas e das práticas
-a preservação da competitividade das empresas
Trata-se de um importante documento, pelo que traduz de propósito de marcar a perspetiva de atuação da
CEE no domínio dos assuntos sociais.

O Tratado da União Europeia, Maastricht 1992

O Conselho Europeu de Maastricht, 1991 que originou o Tratado da União Europeia, 1992. Neste Tratado,
ficou incorporado, um Acordo sobre Política Social, em que os Estados-membros se comprometem a aplicar a
Carta Social de 1989, e em que “(…) terão por objetivos:
- a promoção do emprego,
- a melhoria das condições de vida e de trabalho,
- uma proteção social adequada
- o diálogo entre parceiros sociais
- o desenvolvimento dos recursos humanos tendo em vista um nível de emprego elevado e duradouro
- a luta contra as exclusões.”

Neste Acordo, ficou consagrado que em algumas áreas de política social as decisões são tomadas por maioria
qualificada. Outras, porém, permaneciam sujeitas à regra da unanimidade. Outro princípio de grande
importância que ficou consagrado neste Acordo foi o do papel dos parceiros sociais nas decisões de
política social. É reafirmado o princípio da subsidiariedade, segundo qual: “A Comunidade atuará nos
limites das atribuições que lhe são conferidas e dos objetivos que lhe são cometidos pelo presente Tratado.
Nos domínios que não sejam das suas atribuições exclusivas, a Comunidade intervém apenas, de acordo com
o princípio da subsidiariedade, se e na medida em que os objetivos da ação encarada não possam ser
suficientemente realizados pelos Estados-membros, e possam pois, devido à dimensão ou aos efeitos da ação
prevista, ser melhor alcançados ao nível comunitário”.

29
O Tratado da União Europeia de 1992 é considerada por muitos como o fim de uma era, iniciada em 1985
com a Presidência de Delors, de rápida integração política e social, passando a ser dominada pelos critérios
de convergência e com o Pacto de Estabilidade e política de austeridade orçamental e a transição para o euro
em Janeiro de 1999.

Tema 5
Regimes de Estado Providencia e Politicas sociais no quadro do modelo social europeu (Contributo de
Esping-Andersen)

Análises comparativas de Estados-Providência

Algumas dessas análises comparativas de Estados-Providência assentam em comparações de “regimes
de bem-estar”, para significar, segundo ESPING-ANDERSEN (1999), “as formas segundo as quais a produção
de bem-estar é afetada entre o Estado, o Mercado e as Famílias”. Isto é, ao referirem-se a regimes estão a
comparar as “formas” como essas políticas se encontram estruturadas, em termos dos princípios presentes na
conceção e na organização dessa produção de bem-estar.

Algumas destas análises têm em vista identificar características comuns aos vários Estados-Providência por
forma a permitirem entender a natureza dos problemas que defrontam na sustentabilidade de garantia dos
direitos sociais. Mesmo enfrentando fatores comuns, os diferentes Estados-providência podem sentir
diferentemente o efeito destes fatores na garantia de provisão do bem-estar, consoante as características das
instituições de bem-estar e os princípios em que assentam o seu funcionamento.

Outras análises comparativas têm objetivos teóricos, procurando encontrar as semelhanças e as diferenças
nas suas origens históricas, nas condições sociais e políticas que estiveram presentes nas suas origens ou
nos processos de difusão de inovações políticas nos diversos países e que configuraram as suas instituições
de provisão de bem-estar. Ou encontrar, nessas origens históricas, a fundamentação para distintos princípios
organizativos da produção do bem-estar.

Há também, em muitas análises comparativas, objetivos de política social, num espaço geográfico e político
da União Europeia marcado pela heterogeneidade dessas instituições. A necessidade de sistemas de
informação para toda a União que garanta total comparabilidade entre os vários Estados membros é
particularmente requerida pelo Método Aberto de Coordenação, em que os Estados Membros acordam entre
si um conjunto de objetivos comuns em áreas relevantes da política social, tendo acordado num conjunto de
indicadores que permita a monitorização da situação social para avaliação das políticas em toda a União.

Fontes de informação no âmbito da União Europeia:

i) MISSOC (Sistema Mútuo da Informação sobre a Proteção Social): de forma permanentemente atualizada,
descreve pormenorizadamente, para cada país da União Europeia e para cada uma das prestações sociais
compreendidas nos sistemas de proteção social destes países, os princípios de base e a legislação que regula
estas prestações, o campo de aplicação, os riscos sociais cobertos, as condições de acesso, a natureza,
método de cálculo e valor das prestações, etc.

30
ii) O relatório anual “Joint Report in Social inclusion, Pensionsm Healthcare and Long Term care” da
Comissão Europeia, que descreve a evolução das políticas de proteção social em todos os países da União
Europeia, com abundante informação estatística e fichas individuais, por países, em que se analisam as
principais tendências recentes nos domínios económico e social, os principais desafios colocados aos
sistemas de proteção social e as principais medidas de política tomadas por cada um dos países

iii) O relatório anual “The Social Situation in the European Union” que analisa, para o conjunto dos países, a
evolução da situação social, com base num conjunto uniforme de indicadores sociais, numa base comparativa
entre os vários países da UE. Trata-se de um relatório de grande importância para o conhecimento da
realidade social da União Europeia, à qual a Comissão Europeia tem dado grande importância pelo
desenvolvimento de indicadores sociais e novas fontes de informação estatística.

Novas fontes de informação deve ser realçado:

iv) o EU-SILC (Statistic on Income and Living Conditions), que se sucede ao ECHP (European Community
Household Panel). Trata-se de um inquérito em painel por amostragem de agregados familiares para todos os
países da União Europeia, iniciado em 2003, sobre o rendimento e condições de vida das famílias, em que se
garante total comparabilidade na seleção das amostras, nos conceitos e métodos de inquirição.

É de salientar o importante relatório “Adequate and sustainable pensions, Synthesis report 2006” da
Comissão Europeia, que constitui uma profunda análise dos sistemas de pensões em todos os países da
União Europeia, com base em informação estatística atual e comparável entre os vários países da UE.

Esping-Anderson e os três mundos do capitalismo de bem-estar

3 Modelos de Política Social (TITMUSS, 1974):

i) o modelo de estado de bem-estar residual – a intervenção do Estado na satisfação das necessidades sociais
só tem lugar se, e/ou quando, tal não ocorrer através da família e do mercado; será um papel de última
instância do Estado, com carácter subsidiário e temporário relativamente ao sector privado e lucrativo e
informal (família) na sociedade;

ii) o modelo de mérito económico – a satisfação das necessidades sociais faz-se de acordo com o mérito e a
produtividade do trabalhador; é um modelo de bem-estar que faz depender a realização dos direitos sociais
dos resultados económicos de cada cidadão;

iii) o modelo redistributivo institucional – o Estado assume um papel (institucional) de primeira instância na
provisão de bem-estar, garantindo a provisão universal do bem-estar.

Estado-providência (ESPING-ANDERSEN,1990) – é um certo tipo de estado democrático, assente num

conjunto de princípios constitutivos, sendo um conjunto complexo de dimensões legais e organizacionais que
configuram um sistema. Deve ser entendido como um conjunto complexo de aspetos legais e organizacionais,
sistematicamente interrelacionais, em que é possível identificar princípios subjacentes às formas como o
Estado, o Mercado e a Família se interrelacionam nesse sistema.

31
3 tipos ideais ou modelos de Estado-providência: (Três Clusters)
1) o modelo conservador-corporativo
2) o modelo social democrata
3) o modelo liberal

A identificação desses clusters de Estados-Providência pode ser feita com base em 3 critérios:
i) a qualidade dos direitos sociais ¹
ii) a natureza da estratificação social ²
iii) a relação entre o Estado, o Mercado e a Família ³

Dimensões de análises que permite identificarem princípios distintos entre os diferentes Estados-
Providência:
Desmercadorização
A análise da qualidade dos direitos sociais, segundo Esping-Andersen, assenta no uso do critério de de-
commodification (ou desmercadorização) dos direitos sociais, que permite analisar em que medida “um
serviço social ou uma transferência de recursos é atribuída como um direito e pode manter e garantir a sua
realização sem depender do mercado”.

“A razão de ser da política social moderna situa-se no processo pelo qual quer as necessidades humanas quer
a mão-de-obra se tornaram mercadorias e, portanto, o nosso bem-estar ficou dependente da nossa relação
com o dinheiro” Esping-Andersen

Um programa de política social tem um potencial de desmercadorização tão mais elevado “quanto mais o
acesso a esse programa for fácil (i.e., sujeito a poucas restrições) e a garantia do direito a um nível de vida
adequado estiver garantido, independentemente da duração e sucesso da carreira profissional anterior, da
prova de necessidade ou de contribuição financeira prestada”

O potencial de desmercadorização de um programa social é tão mais elevado quanto maior for a taxa de
substituição de rendimento, pois se esta taxa de substituição for reduzida.

Há diferenças significativas entre os países europeus no que respeita a formas de atribuição do direito a
transferências sociais, que correspondem a distintos graus de desmercadorização dos direitos. (Nos países
anglo-saxónicos – Modelo residual de Política social, Titmuss / Alemanha de Bismark – Modelo de mérito,
Titmuss / Nos modernos Estados-providência – Modelo redistributivo institucional, Titmuss) – ver pág. 80-1

ESPING-ANDERSON – Análise empírica da desmercadorização – 3 prestações:

- as pensões;
- o subsídio de doença;
- o subsídio de desemprego

Estratificação social

32
“Os Estados-providência são instituições fundamentais na estruturação de classe e da ordem social. Os
aspetos organizativos do Estado-providência ajudam a determinar a articulação da solidariedade social, das
divisões de classe e da diferenciação de estatuto” Esping-Anderson
3 Modelos ou tipos ideais de estratificação
a) modelo conservador
Os programas sociais retêm e conservam, pela forma como estão concebidos e organizados, as relações de
estatuto social existentes na sociedade.
Na atualidade existe 2 formas:
-Estatismo - As formas de paternalismo estatista, próprio dos sistemas Bismarkianos de protecção
social, encontra a sua origem na forma como os seguros sociais criados na Alemanha no final do séc. XIX são
geridos pelas autoridades públicas, numa lógica instrumental da autoridade central (monárquica) da ordem
social.
-Corporativismo – tem a sua origem nas organizações corporatistas medievais e incorporadas, nos
tempos modernos, em princípios mutualistas e de associativismo corporativo. (Países continentais da Europa)

b) modelo liberal
O modelo liberal clássico, pelo contrário, caracteriza-se pelo primado do mercado, e a adesão livre aos seus
mecanismos, como forma de organização da produção do bem-estar, cabendo ao Estado um papel mínimo na
garantia dos direitos sociais.
Característica do Estado liberal é o de garantia, em última instância, de proteção contra riscos sociais através
de programas sujeitos a condição de recursos (means tested benefits), característico de um Estado residual.
Este modelo origina “uma curiosa mistura de individualismos auto-responsáveis e dualismo: um grupo na base
de escala social que depende de formas de proteção social estigmatizantes; um grupo de classe média que
são predominantemente os clientes de formas de seguro social; e finalmente um grupo privilegiado capaz de
tirar partido do mercado para garantir o seu bem-estar”, Esping-Andersen, 1990

c) modelo social-democrata, ou de princípios socialistas:

É nos países nórdicos que se concretizam muitos dos ideais socialistas, traduzido nos princípios de
universalismo popular como extensão e consolidação dos direitos democráticos nos anos 1920s. Esta
coincidência entre o universalismo e a democracia nos países escandinavos constitui um fator marcante para
o surgimento de formas avançadas do modelo social-democrata de política social.
ESPING-ANDERSON – Análise empírica da estratificação social – Indicadores que permitem identificar
nos Estados-providência:
-Princípios Corporativistas (em que medida a segurança social é diferenciada e segmentada em programas
distintos de acordo com diferentes estatutos sócio-profissionais)
-Princípios liberais (a natureza residual do Estado através de um peso mais relevante de benefícios means-
tested e o maior grau de responsabilidade individual na cobertura de riscos sociais)
-Princípios social-democratas (grau de universalismo das prestações e um maior igualitarismo nas prestações
sociais).

Relação entre o Estado e o Mercado

33
Outra dimensão importante é a repartição, entre o sector público e o sector privado, na protecção social,
que constitui “o contexto estrutural da desmercadorização, dos direitos sociais e da estratificação social dos
regimes de bem-estar” ESPING-ANDERSON
3 grupos distintos de regimes de pensões:
a) sistemas predominantemente públicos, em que o elemento privado de marcado tem natureza marginal, mas
em que a segurança social tende a ser marcada por interesses profissionais, em particular de funcionários
públicos
b) sistemas residuais, em que o mercado tende prevalecer
c) sistemas universalistas, em que os direitos sociais são garantidos a toda a população, erradicando
privilégios de estatuto e de mercado

Os regimes de Estado-providência
ESPING-ANDERSON – 3 regimes de Estado-providência:
a) Regime Social-Democrata (Dinamarca, Finlândia e a Suécia)
Caracterizado por um elevado grau de desmercadorização e onde são dominantes os princípios sociais-
democratas de estratificação social, constituído por um conjunto de benefícios sociais universais, generosos e
altamente redistributivos, não dependentes das contribuições individuais. A política social é dirigida à
maximização das capacidades de independência individual, em particular o encorajamento da participação
feminina no mercado de trabalho – sector público, e em que a promoção do emprego aparece como condição
de sustentação económica da solidariedade geral.

b) Regime Liberal (EUA, Canadá, Austrália, Reino Unido e Irlanda)

Tem um reduzido nível de desmercadorização, em que o funcionamento do Mercado é encorajado pelo
Estado, quer direta e ativamente, quer indireta e passivamente. Segue princípios liberais de estratificação
social, com uma estrutura dual da sociedade, sendo os programas sociais em geral pouco redistributivos.
Neste regime, a população feminina é encorajada a participar no mercado de trabalho – sector dos serviços.

c) Regime Corporativo (Áustria, Bélgica, França, Alemanha, Países Baixos e Luxemburgo)

Apresentam um nível moderado de desmercadorização, e são caracterizados por princípios corporatistas e
estatistas de estratificação social, com benefícios de substituição de rendimentos baseados no estatuto sócio-
profissional, em que está presente a influência da política social de inspiração católica, segundo o princípio da
subsidariedade em termos de capacidade para gerir os riscos sociais. A participação feminina no mercado de
trabalho é desencorajada, preservando-se os estatutos familiares tradicionais de homem bread-winner
(principal fonte do sustento familiar)

3.3. Variedade de tipologias de Estado-providência

Uma das críticas à obra de ESPING-ANDERSON foi o facto da tipologia proposta por este autor não permitir
a classificação dos países do sul da Europa (Portugal, Espanha, Grécia).

→ Uma das 1ªs reações a esta tipologia foi de autoria de LEIBFRIED, 1992, defendendo a existência de “4
regimes de pobreza” – regimes de bem-estar que corresponderiam a diferentes modelos de política social
em que se realizaria a cidadania social:

34
i) o modelo “moderno” do regime escandinavo, com direito ao trabalho e à garantia da provisão do bem-
estar, que se caracteriza por ser um modelo de Estado-Providência empregador de 1ª instância e
compensador de última instância.

ii) modelo “institucional”, do regime bismarkiano, que consagra o direito à segurança social, estritamente
ligado ao mercado de trabalho, um modelo de Estado-providência compensador de 1ª instância e empregador
de última instância.

iii) modelo “residual”, próprio do regime anglo-saxónico, que consagra o direito às transferências ,
compensador de última instância

iv) modelo “rudimentar”, característico de um modelo próprio dos países do Sul da Europa e que o autor
designa por Latin-Rim e que se caracteriza por não ter direitos sociais plenamente institucionalizados,
particularmente no que respeita a mínimos sociais ou, para usar a expressão do autor, uma promessa não
completamente institucionalizada.
5 Tipos de Estado-providência:
i) Segurança Básica, em que as condições de acesso se baseiam na cidadania ou nas contribuições, em que
o benefício tem natureza uniforme
ii) Corporativista, em que as condições de acesso se baseiam na categoria profissional do titular e na
participação na actividade económica, em que o benefício é calculado em estreita relação com o salário
auferido
iii) “Encompassing”, em que o acesso ao programa se baseia na cidadania e na participação na atividade
económica, sendo o valor da transferência calculado segundo o princípio do benefício uniforme ou segundo o
princípio da relação com o salário
iv) Seletivo (“targeted”), em que o acesso ao programa do exercício da prova de condição de recursos,
sendo o valor da transferência calculado de acordo com o princípio do benefício mínimo
v) Voluntário com subsídio estatal, em que as condições de acesso se baseiam no princípio de adesão
(voluntária) ao programa e no valor das contribuições, sendo a transferência social calculada segundo o
princípio do benefício uniforme ou o princípio da relação com o salário.

Algumas críticas vieram a ser tomadas em consideração por ESPING-ANDERSEN que, em obra posterior
incluiria nas suas análises a dimensão do “familiarismo” para caracterizar os Estados-providência.
↓
Grau de “Desfamiliarização”: nível ou grau de redução em que os cidadãos se encontram na sua
dependência relativamente aos cuidados da família em termos de provisão de bem-estar. O conceito de
“desfamiliarização” estaria assim relacionado com o de “desmercadorização”: um regime de bem-estar que
seja desfamiliarizante, ao reduzir o esforço de produção de bem-estar requerido à família, gera condições para
os membros da família, em particular a mulher, se mercadorizarem (participação no mercado de trabalho).

→ Outra tipologia de Estado-providência, FERRERA, 1996 – 4 critérios de identificação:

1. a cobertura de riscos e elegibilidade
2. a estrutura dos benefícios
3. os mecanismos de financiamento
35
 4. as configurações institucionais

A tipologia de Ferrera – 4 categorias de Estado-providência, FERRERA, HEMERIJCK & RHODES, 2000:

i) Escandinávia – “em que a proteção social é um direito de cidadania, a cobertura é universal e todos têm
direito às mesmas prestações de base (…), oferecem um vasto leque de serviços sociais públicos e medidas
ativas de emprego, que explicam as elevadas taxas de atividade quer de homens quer de mulheres (…) e a
receita fiscal desempenha um papel importante no financiamento das despesas sociais”

ii) Reino Unido – “a cobertura da proteção social é muitíssimo inclusiva, embora não completamente
universal”, (…) e em que a assistência social, com prestações sujeita a condição de recursos tem relevância

iii) Europa Continental – em que os benefício sociais são proporcionais ao salário auferido e o financiamento
assenta nas contribuições, segundo uma lógica predominante de seguro, muitas vezes com regras de cálculo
diferenciadas por categorias socioprofissionais, em que a cobertura é bastante inclusiva, ainda que
fragmentada por lógicas corporativas, e as taxas de substituição do rendimento são elevadas

iv) Europa do Sul – com uma forte influência bismarkiana na sua génese, mas apresentando um grau de
desenvolvimento rudimentar, que importa analisar com alguma atenção particular, dada a sua natureza
específica e, como se viu acima, a natureza polémica que apresenta a argumentação sobre a sua existência
como categoria autónoma.

A Europa do Sul: realidade ou modelo?

Europa do Sul (Portugal, Espanha, Grécia e Itália) por FERRERA, HEMERIJCK & RHODES, 2000.

O que têm em comum?

-Processos históricos: experimentaram regimes autoritários, durante uma parte do século XX (durante o
período de nascimento e difusão do Estado-providência na Europa).
-As suas transições para a democracia: ocorreram em períodos bastante próximos entre si. ¹
-O desenvolvimento das instituições do Estado-providência: em alguns países, ocorrera numa fase de
crescimento económico (a partir dos anos 1950s)

-A influência da Igreja Católica

-De alguns princípios do pensamento social da Igreja
-Do pensamento e ação do corporativismo
Levam a que assuma bastante visibilidade a sua influência, e a semelhança entre alguns destes países, no
desenho das suas Políticas Sociais:
● o princípio da subsidiaridade
● o papel da família patriarcal na provisão do bem-estar
● a articulação e boa convivência entre os interesses do capital e do trabalho
● o papel assistencial do Estado, supletivo do que deve caber à sociedade civil, pelos princípios e
práticas das instituições de mutualidade e de caridade

36
Para a Grécia, Espanha e Portugal, as suas ¹ transições para a democracia foram rápidas e
acompanhadas por importantes reivindicações e o surgimento, em soluções políticas tomadas, de ideias
igualitarista.
SILVA, 2002 – “as política sociais foram um elemento decisivo na procura de consenso e na legitimação dos
regimes democráticos, na medida em que as reivindicações sociais, podendo ser expressas, tinham, ainda
que parcialmente, de ser concretizadas de forma a legitimar e consolidar os novos regimes”.

A origem das instituições do Estado-providência nestes países está muito marcada pela família bismarkiana de
proteção social, assente nos princípios do seguro social e das estruturas corporativas do seu tecido económico
e social.

Características próprias que os distinguem dos outros países de regime conservador-corporativo de

Estado-providência (FERRERA, 1996 e SILVA, 2002):
O que é mais significativo:
-apresentam grande fragmentação nos sistemas de pensões, com taxas de substituição do rendimento muito
elevadas para alguns grupos sócio-profissionais, existindo grupos em que os níveis de proteção social são
mais incipientes, com prestações sociais mais baixas, para os trabalhadores irregulares, não qualificados e de
baixos salários, e os que trabalham na economia informal

Tema 6
Welfare-mix –Pluralidade de atores.

O Estado não é o único ator social relevante na condução da Política Social, além dos serviços públicos,
existem outras entidades, de natureza privada, que contribuem para a provisão do bem-estar, fornecendo bens
e serviços e transferindo rendimento para as famílias. Tem-se verificado nos modernos Estados-providência
uma pluralidade de atores sociais, públicos e privados, com diversas características, que em conjunto
contribuem para a provisão do bem-estar nas sociedades modernas.

– “Welfare pluralism” e o triângulo de bem-estar na atualidade

Os agentes sociais desempenham um papel importante na provisão do bem-estar numa sociedade, isto é,
fornecem bens e serviços que permitem garantir direitos fundamentais da população.

Produção – qual o agente que produz o bem ou o serviço.

Distinção
Financiamento – qual o agente que suporta o custo da sua produção e fornecimento à
população.

Ao analisar a provisão de bem-estar através da produção e fornecimento, à população, de bens e serviços

numa sociedade, por exemplo, alimentação, serviços de educação ou saúde, serviços de habitação, etc.,
existem três categorias de agentes:

37
- Cidadão – que é portador de direitos sociais, a quem se dirige essa produção, ou seja, o destinatário desse
fornecimento, que consome esse bem ou serviço.
- Produtor – quem produz os bens ou serviços, ex. empresa ou serviço público.
- Financiador – quem suporta o custo do financiamento, ex. cidadão, Estado ou outra entidade.
Há assim três atividades distintas: de consumo, de produção e de financiamento.

Nem sempre quem consome o produto ou serviço é quem suporta o seu custo.
O Estado intervém na sociedade, proporcionando o fornecimento universal e gratuito de bens e serviços à
população (em alguns países a educação ou o serviço nacional de saúde são universais e gratuitos).

Pode acontecer casos em que o consumo privado de um bem ou de um serviço beneficie, em termos de bem-
estar, não só o próprio consumidor, mas também outras pessoas na sociedade, isto é, que haja
“externalidades no consumo”. Isto acontece em alguma áreas como a educação e a saúde.

Bens de mérito – são bens ou serviços que são obrigatórios ou impostos à sociedade o seu consumo, visto
poder estar em causa a realização de direitos sociais, caso esse consumo não se realizar. Ex. Escolaridade
mínima obrigatória ou plano de vacinação.

Miopia – engloba algumas preferências enganadoras face a situações de risco, o que justifica a imposição de
um seguro. Ex. Seguro obrigatório de acidentes, Segurança Social obrigatória, etc.
Esta imposição de consumo é feita em nome dos benefícios para a sociedade no seu conjunto.

Fracassos de mercado – é quando um conjunto de condições de eficiência não é satisfeita em relação a

alguns bens e serviços.
A solução é a sua produção por entidades públicas.

Por vezes ocorrem situações de imperfeição ou à priori da informação que originam situações de seleção
adversa quando, na atividade de provisão de proteção de riscos, não for possível distinguir entre os riscos
bons e os riscos maus e diferenciar os prémios de seguro entre esses riscos.
Outra forma de informação imperfeita, desta vez à posteriori, ocorre em caso de risco moral, que diz respeito a
situações em que os agentes segurados conseguem controlar as situações contingentes, podendo alterar a
probabilidade de ocorrência do facto contingente e o risco.
Uma forma de evitar o risco moral, por exemplo na proteção ao desemprego, a solução da intervenção do
Estado (Segurança Social).

- Soluções na produção pública de bens e serviços que são utilizados nas economias de bem-estar ou
de welfare pluralism:

● O Estado delega no sector privado parte das responsabilidades de produção, fazendo com o sector
privado parcerias que garantam o seu fornecimento pelo sector privado, ainda que o Estado mantenha
parte ou totalidade do financiamento.
● Existência de agentes que não fazem parte do Estado nem do sector privado (mercado). São agentes
que compõem o Terceiro Sector (ONG`s, misericórdias).

38
 ● Existência do sector voluntário, por exemplo, pequenas organizações até instituições de âmbito
nacional ou internacional na área da saúde, trabalho comunitário, etc.

Um grupo particular de trabalho voluntário é o que é exercido por ajuda mútua ou solidariedade, onde se
enquadram, em Portugal, as Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), responsáveis pela
provisão de grande parte das necessidades de valências de saúde e de apoio à família, crianças e idosos. E
também as associações mutualistas, as fundações, cooperativas, misericórdias, etc.

Existe um conjunto de atores que se enquadram e três categorias distintas:

● Estado (conjunto de serviços públicos, que produzem bens e serviços).
● Mercado (agentes económicos privados, que atuam com objetivos de lucro).
● Terceiro Sector (entidades que não pertencem a nenhum dos anteriores, ex. ONG´s, misericórdias,
associações.
É este “triângulo de bem-estar” que constitui o pluralismo providencial (welfare pluralism).

– Os três sectores da política social: uma distinção conceptual

Há três aspetos a considerar na sua caracterização: (Estado, Mercado, Terceiro Sector)

I. Os princípios de racionalidade económica que os caracterizam;
II. Os mecanismos de regulação económica que utilizam nas suas funções;
III. Os princípios constitutivos das organizações e das suas formas de regulação económica.

Welfare Pluralism
(triângulo do bem-estar)

Quanto aos mecanismos de regulação económica:

39
 Estado – o que os serviços públicos fazem é redistribuição de recursos, tendo em vista finalidades
sociais de garantia de direitos sociais independentemente dos recursos económicos que os utentes tiveram
(equidade horizontal) e no sistema fiscal há preocupação de equidade, fazem contribuir mais quem tem mais
recursos (equidade vertical).

Mercado – é através da troca que realizam as suas funções económicas, adquirem os seus inputs nos
mercados de fatores e vendem os seus outputs nos mercados de bens e serviços.

Terceiro Sector – o seu mecanismo regulador, ou seja, quem regula estas organizações e o sector
informal é a “reciprocidade”.

– O terceiro sector da política social: conceito(s) e dimensão económica

Economia social – compõe-se de atividades económicas exercidas por sociedades (cooperativas,

associações, misericórdias), cuja ética segue os seguintes princípios:
I. Finalidade de serviços aos membros ou à coletividade em vez do lucro;
II. Autonomia de gestão;
III. Processo de decisão democrática;
IV. Primado das pessoas e do trabalho sobre o capital na repartição dos rendimentos.

Sector voluntario – engloba várias entidades:

● “charities” (objetivos assistenciais e atualmente também no sector da educação)
● “setor comunitário” (pequenos grupos que atuam ao nível local)
● “voluntários” (sector privado não lucrativo englobando a atuação voluntária, que Atualmente
envolve um numero muito significativo de pessoas)

Sector das organizações sem fins lucrativos – é um conjunto vasto de instituições que existem por todo o
mundo, englobam: hospitais, universidades, clubes sociais e desportivos, grupos ambientalistas, centros de
dia, etc., e detêm o seguinte conjunto de características:
● São organizações;
● Privadas, ou seja, separadas do Estado;
● Não distribuem lucros;
● São autónomas, ou seja, controlam a sua própria atividade;
● São voluntárias (quem trabalha não é necessário pertencer a essa instituição)

Este conjunto de instituições tem um vasto número de formas e funções em todo o Mundo e apresenta os
seguintes resultados:
● Grande importância económica em termos de valor acrescentado;
● Grande volume de emprego;
● Grande número de empregados neste sector nos países mais desenvolvidos;
● Na Europa a atividade é direcionada para a provisão de bem-estar e nos países de leste
dedicam-se às atividades culturais;
40
 ● As suas receitas e os meios de financiamento vêm do sector público e da venda de
serviços produzidos;
● Revelam um grande crescimento do emprego.

Justificações para a atuação do Terceiro Sector

Segundo Weisbrod (1988):

Este grupo de instituições permitem satisfazer a procura de bens públicos que não puderem ser satisfeitos
através da provisão pública, o que constituiria um fracasso do estado. A justificação para este fracasso
assenta no “Teorema do votante mediano”.

Segundo Hansmann (1987):

Estas organizações existem porque permitem resolver fracassos de mercado que se verificam, em certas
circunstâncias e tipos de serviços, caso a sua oferta fosse feita por organizações com fins lucrativos. Estas
situações são frequentes nos serviços de cuidados pessoais, creches, centros de dia e lares de idosos.

– Terceiro Sector em Portugal

Em Portugal, o sector não lucrativo compreende as seguintes modalidades institucionais:

I. Associações (estudantes, consumidores, defesa do ambiente)
II. Fundações
III. Misericórdias
IV. Associações mutualistas
V. Cooperativas
VI. Museus
VII. Organizações de desenvolvimento local
VIII. Organizações não governamentais

Este sector apresenta as seguintes características no nosso país:

I. O valor da despesa total destas instituições representa 4,2% do PIB;
II. Emprega 160.000 trabalhadores e 67.000 voluntários;
III. Na composição das suas receitas, 50% provêm da venda de bens e serviços, 40% de transferências
do Estado e 10% de donativos.

41
A satisfação das necessidades é geralmente feita pelo consumo de bens e serviços.
-Necessidades materiais: a alimentação, os transportes, os serviços culturais, etc.
-Necessidades de natureza não material: relações de reciprocidade – confraternização, participação
social.

Um ato de consumo exige a obtenção do bem ou do serviço consumido de algum produtor que o poderá
fornecer gratuitamente, seja um particular, ou o Estado, ou até pelo próprio. Mas este fornecimento pode
também ser feito por um produtor que o venda no mercado. Neste caso, o consumidor realizará uma despesa
na sua aquisição.

Análise de como funciona o mercado. Precisamos então de saber:

a) Em que condições teóricas o funcionamento do mercado garante que os recursos sejam utilizados de
forma a garantir, globalmente, a produção máxima possível, não deixando procura por satisfazer
havendo recursos suficientes para tal (eficiência);
b) Em que condições teóricas o funcionamento do mercado garante que a produção realizada seja bem
distribuída, isto é, de forma justa (equidade);
c) Porque razão deve o Estado intervir para conseguir que haja lugar a produção eficiente e equitativa e
como deve intervir para alcançar esses objectivos.

Começamos por introduzir o conceito de eficiência económica. Vamos encontrar situações em que diferentes
afectações de recursos podem ser igualmente eficientes. Neste caso, colocam-se duas questões
fundamentais.
-Como é possível comparar duas afectações de recursos igualmente eficientes, isto é, quais os
critérios de ordenação destas afectações de recursos que devem ser utilizados?
-É possível associar a diferentes afectações de recursos igualmente eficientes diferentes valorizações
em termos de equidade?

Vamos analisar em que medida o funcionamento do mercado conduz, ou não, a situações eficientes, para
concluirmos que tal não sucede em várias situações. Isto conduzirá então a uma outra justificação do papel do
Estado:
a) Intervindo no funcionamento dos mercados por forma a que, sem por em causa a sua existência,
oriente a afectação de recursos económicos para situações eficientes;
b) Substituindo-se ao mercado, assumindo o papel de provisões de bens e serviços, nos casos em que a
produção destes bens e serviços é sentida como necessária pela colectividade (isto é, existe procura),
mas não há condições económicas para os agentes económicos privados realizarem a sua produção.

O Estado intervém como produtor de bens e serviços, substituindo-se ao mercado, por duas razões
fundamentais:
 Por razões de eficiência (numa economia pode haver recursos suficientes para que os bens
e serviços necessários sejam produzidos por produtores privados, mas mesmo assim não
serem produzidos por alguma razão. Estamos assim em situação de não eficiência e o Estado
deve interferir nessa produção, garantindo-a).

42
  Por razões de equidade (Mesmo que o funcionamento do mercado garanta soluções
eficientes, pode acontecer que essas afectações de recursos não sejam as melhores quando
as apreciamos sob um ponto de vista de justiça distributiva. Há então um problema de
equidade que deve ser resolvido. A actuação correctiva do Estado é então necessária. Mas
coloca uma questão importante: a intervenção correctiva do Estado, para garantir uma
afectação justa dos recursos, não deve comprometer a eficiência nessa afectação. É o
clássico trade-off entre eficiência e equidade.

Funcionamento do mecanismo do mercado

 O mercado é uma instituição social que tem em vista a realização de trocas, sendo uma instituição
facilitadora dessas trocas.
 As trocas têm lugar relativamente a bens e serviços escassos (escassez). Faz sentido relativamente
aos bens privados, em que há rivalidade entre os utilizadores no seu uso e em relação aos quais se
podem fazer actuar mecanismos de exclusão do seu uso.
 O mercado, nas trocas, pressupõe a existência de dois grupos distintos de agentes: os compradores e
os vendedores dos bens e serviços. O mercado pressupõe, naturalmente, a existência de um bem ou
serviço bem identificado que é trocado, e é reconhecido como o mesmo pelos dois grupos de agentes
em presença na troca.
 Deve, haver direitos de propriedade bem definidos sobre o bem ou serviço, como condição necessária
para se poder realizar a troca: o mercado permite então a venda de direitos de propriedade sobre esse
bem ou serviço. É isso que o mercado faz.
 O funcionamento do mercado pressupõe que existam mecanismos que assegurem a troca. O preço
realiza essa função: raciona o uso, exerce o poder de exclusão de uso, estabelece as condições de
troca de direitos de propriedade sobre o bem.

Fracassos de mercado e intervenção do Estado

Situações de “fracasso de mercado”:
 Bens públicos puros
Nos bens públicos puros não se espera que o mercado possa ser uma instituição que garanta uma afetação
eficiente de recursos.
BENS PRIVADOS:
O mecanismo de mercado funciona relativamente aos bens privados. São bens em que os custos de exclusão
dos indivíduos relativamente ao seu consumo são muito baixos, praticamente inexistentes. Isto é, é muito fácil
excluir alguém do consumo desses bens. A existência de um preço para esses bens gera essa possibilidade
de exclusão: quem não estiver disposto a pagar o preço de mercado não adquire o bem (fica excluído do seu
consumo) e, por isso, tal mecanismo é unanimemente entendido por todos os intervenientes no mercado.

Trata-se igualmente de bens divisíveis, fraccionáveis em diferentes quantidades vendidas aos consumidores.
A rivalidade no consumo: o consumo de um bem por um agente económico impede o seu consumo, nessa
quantidade consumida, por parte de outro agente económico. Existe assim uma rivalidade entre os
consumidores no consumo dessa quantidade do bem. Designam-se por bens privados esta categoria de bens
que possuem as propriedades de exclusão e de rivalidade no consumo.

43
BENS PÚBLICOS
A sinalização das estradas, o serviço de defesa prestado pelas forças armadas ou os serviços de segurança
prestados pela polícia, etc. → Estes bens possuem características opostas às anteriores no que respeita às
duas propriedades referidas:
a) São bens em que não há exclusão, pois não é possível excluir ninguém do seu uso ou, sendo-o, o é
com custos muito elevados;
b) São bens em que não há rivalidade no consumo: cada indivíduo consome totalmente o bem ou serviço
produzido e, portanto, o consumo desses bens e serviços por um indivíduo não reduz o seu consumo
por parte de outros. Designam-se por bens públicos esta categoria de bens que possuem as
propriedades de não exclusão de não rivalidade no consumo.

- Existem bens em que se verifica não rivalidade no consumo e com possibilidades de exclusão. (Ex. a TV por
cabo (exclusão através da taxa de utilização), auto-estrada sem congestionamento (com pagamento de
portagem). Existem também bens em que se verifica rivalidade no consumo (congestionamento) e
impossibilidade de exclusão ou possibilidade de exclusão com elevados custos, como é o caso de um parque
público municipal.

BENS PÚBLICOS PUROS

Não há incentivos à sua produção por produtores individuais que tenham como objectivo da sua actividade a
maximização do lucro. Tratando-se de bens em que, pela sua própria natureza, não há exclusão dos seus
utilizadores no consumo, o seu eventual produtor individual não se encontra em condições de exigir um preço
pela sua utilização/consumo. Não haveria receitas que cobrissem os custos da sua produção e, portanto, não
há condições para a sua produção eficiente. Na verdade, não haveria produção desse bem, mesmo que a sua
produção fosse exigida por uma necessidade da sociedade.

“Free-riders”: indivíduos que não revelam adequadamente as suas preferências na expectativa de

beneficiarem do uso do bem, pagando pouco ou nada por ele. (Tender-se-ia para a não produção desse bem)

Qual é a solução para os bens públicos puros? Será a sua provisão pelo Estado. Trata-se de bens cuja
produção só encontra justificação porque há necessidade deles por parte da colectividade, ou seja, por todos
ou por parte significativa dos indivíduos que compõem a sociedade. A impossibilidade de uma solução de
mercado obrigaria a uma provisão pública do bem.
 Externalidades
De acordo com o princípio do individualismo cada agente toma uma decisão em função do resultado que
espera ter para ele próprio. Mas, em certas circunstâncias, esta decisão pode ter efeitos sobre terceiros.
Estamos então perante situações de externalidade:
I) externalidades positivas, no caso de tais efeitos serem benéficos, isto é, serem desejados
(considerados bons) pelos terceiros;
II) externalidades negativas, no caso de tais efeitos serem não desejados pelos terceiros.
Ocorrem externalidades quando a atividade económica de um agente tem um efeito sobre outro agente
económico, pelo qual este último não é indemnizado. Exemplos:
Externalidades negativa na produção: Actividades poluentes
44
 Externalidades positivas no consumo: Vacina contra a gripe
↓
- Associada à existência de externalidades positivas encontra-se a distinção entre custos privados e custos
sociais. A externalidade traduz-se na existência de custos externos ao produtor, e que são suportados por
outros agentes económicos e não pelo agente económico produtor. (custos privados + custos externos =
custos totais)
- Associada a uma externalidade positiva está a distinção entre benefícios privados e benefícios sociais.
(benefício privado + benefício externo = benefícios sociais)

No caso das externalidades negativas, os custos externos não são suportados pelo agente que os produziu. E
no caso de externalidade positiva, os benefícios externos são pagos pelo agente que dele beneficiou.

Referência ao Teorema de Coase: segundo o qual se os direitos de propriedade estiverem definidos e não
houver custos de transacção, os agentes económicos que criam e os que são vítimas de externalidades
podem internalizá-los através de contratos. Isto é, em certas condições, as externalidades podem ser
corrigidas através do mercado. Não seria necessária regulação Estatal nem actuações fiscais.

Vejamos assim o papel do Estado na correção dos fracassos de mercado resultantes da indefinição de
direitos de propriedade e traduzidos na criação de externalidades:
*a correção fiscal, pela aplicação do princípio de poluidor-pagador (no caso de uma externalidade
negativa)
*o fornecimento gratuito de um bem ou serviço, ou subsidiação de alguma actividade, no caso de uma
externalidade positiva.

 Bens de mérito
A sociedade desincentiva ou chega mesmo a proibir o consumo de certos bens, regulando o acesso aos
mercados (a venda de tabaco e bebidas alcoólicas aos adolescentes). Mas há certos bens e serviços que a
sociedade considera desejável que sejam consumidos, chegando mesmo a regular o acesso a esses bens
obrigando ao seu consumo. É o que sucede sobre os bens e serviços cujo consumo é encarado como
condição para a realização de direitos sociais.
Ex. O consumo de serviços de educação até ao 9ºano da escolaridade.
A obrigação do seu consumo, por se considerar que pode haver agentes que tenham preferências distintas,
desviando deste consumo, leva a que este bem seja designado como “bem de mérito”. O seu fornecimento
gratuito constitui a forma de tornar esta obrigatoriedade de consumo realizável.

 Mercados monopolistas
Uma das caraterísticas do mercado de concorrência perfeita é o facto de este ter muitos agentes
intervenientes, com liberdade de entrada e saída. Todos os intervenientes são price-takers, isto é, tomam
decisões com base nos preços formados no mercado, como um dado para cada um desses agentes.
Exceções: Os agentes podem assumir formas de coligação na formação dos preços, do tipo cartel. A formação
de monopólios (uma empresa única no mercado, como produtor) pode ter várias origens.
- Pode ser um monopólio natural, decorrente de uma situação de raridade;

45
 - Pode acontecer em resultado da existência de economias de escala de produção de um bem que
leva a que seja inevitável a sua produção por um único produtor, de grande dimensão.
As políticas de concorrência, evitando situações monopolistas nos mercados, constituem formas de atuação
dos poderes públicos dirigidas a este fracasso de mercado.
Outra causa de fracasso de mercado é a situação de ausência de informação perfeita. Estes fracassos de
mercados são de natureza microeconómica, todos eles. Mas alguns fracassos de mercado têm também
natureza macroeconómica.
Eficiência e equidade: a conflitualidade em PS
O mercado produz afetações de recursos de acordo com o critério do “preço”. A afetação fez-se de acordo
com o orçamento dos consumidores, as suas preferências e os preços no mercado. Os preços têm, nessa
afectação, um papel crucial. Mas existem outros critérios de afectação de recursos que poderíamos ter em
conta na sociedade. EX:
- O critério “mérito” (um trabalhador mais dedicado, pontual e responsável, deve ganhar mais do que
um que o não seja)
- O critério “necessidade” (um trabalhador com uma família numerosa deve ter um salário superior ao
de um trabalhador solteiro).
Por confronto com o critério “mérito” e “necessidade”, a afectação de recursos realizada pelo mercado pode
não ser justa, i.e., pode não ser equitativa.
Há dois princípios de equidade equitativa (ver capítulo 4):
- Equidade horizontal e Equidade vertical
Quando estamos a pensar na equidade na distribuição dos recursos, resultante das afectações feitas pelo
mercado, e questionarmo-nos sobre se são (ou não) justas, ou equitativas, estamos a pensar que elas podem
comportar diferenças que não sejam aceitáveis pela sociedade, devendo reduzir-se. Assim sendo, faz todo o
sentido que quando nos referimos a medidas redistributivas de rendimento elas se refiram a redistribuição dos
que têm mais para os que têm menos recursos, atingindo como resultado diferenças aceitáveis.

Há duas formas fundamentais de atuar com vista a este objetivo: -Através dos impostos; -Através da despesa
do Estado, produzindo serviços e fornecendo-os gratuitamente ou através de subsídios ou pensões.

Um imposto constitui uma receita do Estado: (dois tipos)

- Impostos diretos: Os que incidem directamente sobre as pessoas, através do seu rendimento. É uma
forma de fazer correção da desigualdade, promovendo a equidade sem ter efeitos sobre a eficiência, na
medida em que não atua sobre o preço (IRS)
- Impostos indiretos: Os que incidem indirectamente sobre as pessoas, porque directamente sobre os
bens. Atuam sobre os preços. (imposto sobre o tabaco)
Se o Estado quiser usar a tributação para fazer correcções da repartição dos recursos, se o fizer através de
imposição directa terá efeitos negativos sobre a eficiência. A forma de o fazer é através dos chamados
impostos lump-sum, isto é, impostos de montante fixo, de que foi exemplo o poll-tax no Reino Unido.

Perdas de eficiência:
- Custos da redistribuição – se a atuação fiscal origina perdas no processo, em nome da igualdade pode
originar-se custo de eficiência.

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- Aumento da carga fiscal sobre a classe média, ou sobre a população com mais rendimento - pode
originar redução de incentivo à poupança ou ao trabalho e, portanto, reduz a eficiência, originando uma
afectação de recursos menos produtiva.

Outra forma de atuação das políticas públicas visando a correção da distribuição dos recursos é através de
transferências do Estado para as famílias. Ex. Subsídio de desemprego (concedido por um tempo limitado,
exige algum esforço do desempregado, exige tempo mínimo de descontos para a Seg. Social, subsídio de
desemprego de valor não muito elevado)
A existência de desemprego é claramente um sintoma de não eficiência: há recursos disponíveis que não
estão a ser utilizados na produção.
↓
Estamos assim numa situação em que a atuação de políticas sociais com o objetivo de correção das
desigualdades se defronta com a possibilidade de gerar efeitos perversos sobre a eficiência.

Qualquer economia deve ser eficiente. No plano internacional, esta questão se coloca quando se reivindicam
aumentos de competitividade nos mercados internacionais, ou no plano nacional quando desejamos que,
desta forma, sejam mais elevados, e com maior valor, os recursos obtidos pela actividade económica. Mas
também se pretende que esses recursos estejam equitativamente distribuídos. Ou, como também é
frequentemente defendido, que haja internamente coesão social. O resultado deste trabalho teórico é que
pode haver conflitualidade entre equidade e eficiência ou, como também se ouve frequentemente no discurso
económico e político, conflitualidade entre competitividade e coesão social.
↓
-Não existem mercados de concorrência perfeita, pelo que não existem mecanismos que garantam soluções
de eficiência nos mercados.
-No plano da política (económica e social), por outro lado, é frequente ouvirem-se argumentos anti-
redistribuição que têm uma natureza eminentemente ideológica, pois não assenta em hipóteses devidamente
verificadas na observação da realidade.

(No primeiro caso de conflitualidade, no segundo caso não) a relação entre eficiência e equidade ora está
marcada por posições ideológicas distintas ou carece de fundamentação suficiente para sustentar os
argumentos que os suportam. E assim permanece como uma das mais conflitualidades em teoria económica,
e que as lança também para o terreno da política económica e social.

Fracassos do mercado e riscos sociais

Tipologia de riscos sociais e de fracassos de mercado de seguros

Riscos Selecção Risco moral Miopia Não

sociais adversa independência
de eventos
Velhice X
Incapacidade X
Doença X
Desemprego X X X
Intervenção Pooling Segurança Seguro Segurança
apropriada obrigatório social obrigatório social
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A origem do rendimento dos indivíduos vem principalmente do trabalho por conta de outrem.
Um dos eventos que pode originar a não obtenção do não rendimento é o envelhecimento, incapacidade
temporária ou permanente para trabalhar, desemprego.
Fatores de não funcionamento do mercado:
1. Miopia:
 Situação em que o próprio indivíduo não conhece a probabilidade de ocorrência do evento, ou se a
conhece, não valoriza os riscos e os seus efeitos sobre o rendimento.
Riscos:
 Velhice – alguns indivíduos tomam precauções relativamente ao risco que a velhice tem no fluxo do
rendimento, preparando a sua segurança económica na velhice, poupando para que o possam utilizar
quando, por razões de idade não possam trabalhar.
Mas há indivíduos que não o fazem, por isso se designa de miopia.
Nestes casos é necessário a intervenção dos poderes públicos.
Nós, enquanto trabalhadores por conta de outrem, contribuímos obrigatoriamente para o sistema de
Seg. Social, para que na velhice tenhamos um rendimento.

2. Não independência de eventos – é outro fracasso de mercado, quando a ocorrência de um evento que
origine um mau estado para algum agente aumente a probabilidade de originar um estado mau para
outros agentes. (ex. Falência de uma empresa provoca desemprego em muitos indivíduos, numa
região, num sector e posteriormente um desequilíbrio no mercado).
- O que fazer neste caso?
 Os trabalhadores descontam uma percentagem fixada legalmente do seu salário para ter garantia de
subsídio de desemprego, se tal ocorrer.

3. Fenómeno de seleção adversa

 Acontece quando a entidade seguradora não conhece correctamente os riscos dos agentes que a
procuram para realizar contratos de seguros, há informação imperfeita. Acontece com frequência nos
mercados de bens em 2ªmão. Quem vende sabe o que está a vender, que compra não conhece bem
o que está a comprar. Acontece também no mercado dos seguros em que a empresa seguradora não
consegue diferenciar os agentes em função do risco.
- O que fazer neste caso?
 A solução é fixar um prémio individual de seguro que reflicta, não o risco individual do agente, mas o
risco médio dos agentes que procuram o seguro. (ex. Seguro dos forcados)
Há uma situação de risco moral quando, tendo um contrato de seguro sido feito com base no conhecimento do
risco, reflectindo no prémio a probabilidade de ocorrência do evento causador da perda. Há um
desconhecimento à posteriori (após a realização do contrato).
Há uma situação de seleção adversa, quando há um desconhecimento à priori da probabilidade de ocorrência
de um evento.

4. Desemprego:
 Um trabalhador que tenha efetuado um seguro de desemprego tem direito a receber um subsídio de
desemprego. Sendo um rendimento de substituição, a sua atribuição pode ter como efeito, o
desincentivo à procura de emprego, influenciando o fenómeno do desemprego, aumentando o risco. O

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Estado deverá intervir como regulador no sistema de Seg. Social e de desincentivador de
comportamentos negativos.

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