Comunicao Pblica

Jorge Duarte1
Resumo Discute-se a consolidao do conceito de comunicao pblica, a partir de um enfoque
pragmtico-idealizante. Propem-se tipologias que possam ajudar a estabelecer linhas de
pesquisa, de discusso e de atuao em busca de melhorar a qualidade da relao entre cidado
e as instituies que atuam com questes de interesse pblico.
Palavras-chave: comunicao pblica; comunicao governamental; cidadania.

Comunicao Pblica um conceito que tem origem na noo de comunicao governamental. A

raiz da evoluo est na viabilizao da democracia e na transformao do perfil da sociedade
brasileira a partir da dcada de 1980. As duas grandes referncias originais em comunicao
governamental no sculo XX registram vis autoritrio. Durante os anos 1930 o governo federal
definiu polticas de controle de informaes cujo apogeu se deu entre 1939 e 1945, por meio do
Departamento de Imprensa e Propaganda (DIP) e uma rede nacional que buscava controlar e
orientar a imprensa. Durante o regime militar, organizado o Sistema de Comunicao Social no
mbito do governo, cujos focos eram propaganda e censura.
Com o fim da censura e a redemocratizao, o panorama mudou. A Constituio de 1988, a
transformao do Papel do Estado, o Cdigo de Defesa do Consumidor, a terceirizao e a
desregulamentao, a atuao de grupos de interesse e movimentos sociais e o desenvolvimento
tecnolgico estabeleceram um sistema de participao e presso que forou a criao de
mecanismos para dar atendimento s exigncias de informao e tratamento justo por parte do
cidado em sua relao com o Estado e instituies, do consumidor com as empresas e entre
todos os agentes sociais. Levou, por exemplo, ao surgimento do conceito de comportamento
empresarial socialmente responsvel no setor privado (mesmo que muitas vezes subordinado a
estratgias comerciais), ao empoderamento do terceiro setor e a uma maior demanda por
transparncia no setor pblico. Todas as conquistas devem ser relativizadas, mas permitem
identificar importante evoluo.
As mudanas, entretanto, no parecem ter despertado um sentimento coletivo de valorizao da
cidadania ou de satisfao com a representao democrtica. O cidado parece considerar os
governos como algo no relacionado sua vida e tornam-se um tanto cnicas com relao
poltica e capacidade dos governantes de buscar o interesse pblico. Mais do que simples
desinteresse do indivduo em ser sujeito da ao, muitas vezes a apatia e a falta de formao
poltica so resultado do cruzamento entre desinformao, falta de oportunidades de participao
e descrdito com a gesto pblica.
Pesquisa realizada pelo Ibope em 2003 para o Observatrio da Educao e da Juventude mostrou
que enquanto 44% dos brasileiros desejam influenciar polticas pblicas, 56% no tm interesse.
O que chama a ateno, que, dos no-interessados, 35% dizem que no desejam simplesmente
porque no tinham informaes sobre como faz-lo. Alm do desconhecimento sobre como
influenciar polticas pblicas, ou sobre qual o papel e responsabilidade dos diferentes entes
federativos na execuo das aes pblicas, freqente a divulgao de resultados de pesquisas
que indicam baixo ndice de lembrana do eleitor sobre em quem voltou na ltima eleio, o que
sugere uma de crise de representatividade.

Jorge Duarte jornalista, relaes-pblicas e doutor em Comunicao. Professor de ps-graduao, funcionrio da

Embrapa e atua na Subsecretaria de Comunicao Institucional da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.
organizador dos livros Mtodos e Tcnicas de Pesquisa em Comunicao e Assessoria de Imprensa e
Relacionamento com a Mdia.

Nesse ambiente, a Comunicao Pblica (CP) torna-se uma das idias mais vigorosas, no
apenas para aqueles que atuam no terceiro setor e no governo, mas tambm no ensino de
comunicao, no setor poltico e at mesmo na rea privada. A comunicao, sabe-se, energia
que d vida s organizaes; por isso, administr-la, na rea privada, essencial para a eficincia
e at sobrevivncia num ambiente altamente instvel, voltil e crtico. No ambiente de interesse
pblico, h responsabilidade maior, do atendimento ao direito do cidado de ter capacidade de
agir em seu prprio interesse e na viabilizao das demanda coletivas nas mais diversas reas.
A Comunicao Pblica ocorre no espao formado (veja quadro) pelos fluxos de informao e de
interao entre agentes pblicos e atores sociais (governo, Estado e sociedade civil inclusive
partidos, empresas, terceiro setor e cada cidado individualmente) em temas de interesse pblico.
Ela trata de compartilhamento, negociaes, conflitos e acordos na busca do atendimento de
interesses referentes a temas de relevncia coletiva. A Comunicao Pblica ocupa-se da
viabilizao do direito social coletivo e individual ao dilogo, informao e expresso. Assim,
fazer comunicao pblica assumir a perspectiva cidad na comunicao envolvendo temas de
interesse coletivo.

Modelo a simplificao de determinada complexidade para fins de descrio e anlise. No desenho, proposta de
modelo de campo da comunicao pblica, com a distino de alguns dos principais atores. Dentro do crculo os atores
cujas aes e comunicaes necessariamente dizem respeito ao interesse coletivo. imprensa, cidado, entidades
representativas e empresas praticam aes e comunicaes de natureza privada e tambm de natureza pblica.

til, aqui, tentar estabelecer diferenas entre alguns conceitos para ajudar a avanar a
discusso. A comunicao governamental diz respeito aos fluxos de informao e padres de
relacionamento envolvendo os gestores e a ao do Estado e a sociedade. Estado, nesse caso,
compreendido como o conjunto das instituies ligadas ao Executivo, Legislativo e Judicirio,
incluindo empresas pblicas, institutos, agncias reguladoras, rea militar e no deve ser

confundido com governo. A gesto administrativa e poltica do aparato do Estado

responsabilidade do governo. Este apenas o gestor transitrio daquele. Os agentes so a elite
poltica e todos os integrantes das instituies pblicas, representantes eleitos, agentes pblicos
nomeados e funcionrios de carreira.
A comunicao poltica trata do discurso e ao de governos, partidos e seus agentes na
conquista da opinio pblica em relao a idias ou atividades que tenham a ver com poder
poltico, relacionado ou no a eleies.
A comunicao pblica diz respeito interao e ao fluxo de informao relacionados a temas de
interesse coletivo. O campo da comunicao pblica inclui tudo que diga respeito ao aparato
estatal, s aes governamentais, partidos polticos, terceiro setor e, em certas circunstncias, s
aes privadas. A existncia de recursos pblicos ou interesse pblico caracteriza a necessidade
de atendimento s exigncias da comunicao pblica.
As interfaces entre as diversas reas so vrias e as linhas divisrias, fluidas at etreas. O
desafio da CP em colocar a perspectiva do conjunto da sociedade e do indivduo-cidado acima
das instncias governamentais, privadas, miditicas, pessoais e polticas o que, de alguma
maneira, unifica o conjunto.
Adotam-se como referncia, para tratar de CP, conceitos como cidadania, democratizao,
participao, dilogo, interesse pblico. Mais poder para a sociedade, menos para os governos;
mais comunicao, menos divulgao; mais dilogo e participao, menos dirigismo, so algumas
das premissas. A idia-chave talvez seja a de esprito pblico, o compromisso de colocar o
interesse da sociedade antes da convenincia da empresa, da entidade, do governante, do ator
poltico. O objetivo central fazer com que a sociedade ajude a melhorar a prpria sociedade.
Nesse trabalho de qualificar a gesto do pblico, a CP pode ser fundamental para
a) identificar demandas sociais;
b) definir conceitos e eixos para uma ao pblica coerente e integrada;
c) promover e valorizar o interesse pblico;
d) qualificar a formulao e implementao de polticas pblicas;
e) orientar os administradores em direo a uma gesto mais eficiente;
f) garantir a participao coletiva na definio, implementao, monitoramento, controle e
viabilizao, avaliao e reviso das polticas e aes pblicas;
g) atender as necessidades do cidado e dos diferentes atores sociais por obter e disseminar
informaes e opinies, garantindo a pluralidade no debate pblico;
h) estimular uma cidadania consciente, ativa e solidria;
i) melhorar a compreenso sobre o funcionamento do setor pblico;
j) induzir e qualificar a interao com a gesto e a execuo dos servios pblicos; e
k) avaliar a execuo das aes de interesse coletivo.

Informao e Comunicao
As informaes, no mbito da CP, podem ser agrupadas, para efeito didtico, nas seguintes
categorias:
a) institucionais: referentes ao papel, responsabilidades e funcionamento das organizaes
o aparato relativo estrutura, polticas, servios, responsabilidades e funes dos
agentes pblicos, poderes, esferas governamentais, entes federativos, entidades, alm
dos direitos e deveres do cidado. O que esperar, onde buscar e reclamar.
b) de gesto: relativos ao processo decisrio e de ao dos agentes que atuam em temas de
interesse pblico. Incluem discursos, metas, intenes, motivaes, prioridades e objetivos
dos agentes para esclarecer, orientar e municiar o debate pblico. O cidado e os
diferentes atores precisam saber o que est acontecendo em temas relacionados a
acordos, aes polticas, prioridades, debates, execuo de aes.

c) de utilidade pblica: sobre temas relacionados ao dia-a-dia das pessoas, geralmente

servios e orientaes. Imposto de renda, campanhas de vacinao, sinalizao, causas
sociais, informaes sobre servios disposio e seu uso so exemplos tpicos.
d) de prestao de contas: dizem respeito explicao e esclarecimento sobre decises
polticas e uso de recursos pblicos. Viabiliza o conhecimento, avaliao e fiscalizao da
ao de um governo;
e) de interesse privado: as que dizem respeito exclusivamente ao cidado, empresa ou
instituio. Um exemplo: dados de imposto de renda, cadastros bancrios;
f) mercadolgicos: referem-se a produtos e servios que participam de concorrncia no
mercado; e
g) dados pblicos: informaes de controle do Estado e que dizem respeito ao conjunto da
sociedade e a seu funcionamento. Exemplos: normas legais, estatsticas, decises
judiciais, documentos histricos, legislao e normas.
Parece bvio que o cidado, no seu relacionamento com a estrutura pblica, deve possuir
informao consistente, rpida e adaptada s suas necessidades. Ele precisa saber quando pagar
impostos, onde e quando buscar uma vacina, como discutir as polticas pblicas, conhecer as
mudanas na legislao, como usufruir de seus direitos e expressar sua opinio. Ele precisa ser
atendido, orientado, ter possibilidade de falar e saber que prestam ateno ao que diz. Assim,
espantoso como a comunicao de muitas instituies ainda tenda a ser limitada publicidade e
divulgao ou seja, predomine o vis do emissor. Pensar em qualificar a comunicao, para
muitos, ainda aumentar o aparato tecnolgico, o nmero de fontes de emisso de informao,
investir em bombardeio de informao persuasiva.
Parte do enfoque tem origem na compreenso de comunicao como sinnimo de divulgao, na
busca de convencimento. Um dos instrumentos-guia nessa discusso a Constituio de 1988,
em seu artigo 37, que estabelece a publicidade como um dos princpios da administrao pblica,
e que ela dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social. Surpreendentemente,
entretanto, a amplitude do direito comunicao muitas vezes reduzida tese de que o
cidado precisa ser informado, assumindo-o simples receptor e no reconhecendo sua
capacidade de ser emissor, produtor de informaes e agente ativo na interao.
Comunicao no se reduz informao. Comunicao um processo circular, permanente, de
troca de informaes e de mtua influncia. A troca de informaes faz parte do processo de
comunicao. Informao a parte explcita do conhecimento, que pode ser trocada entre
pessoas, escrita, gesticulada, falada, utilizada para tomada de uma deciso. a principal matriaprima, um insumo comparvel energia que alimenta um sistema. o elo da interao e da
transmisso do conhecimento. Atores e agentes geram, transformam, buscam, usam e
disseminam informaes de variados tipos. Mas a simples existncia de informao no
necessariamente significa comunicao eficiente. Ela pode ser intil, manipulada, malcompreendida ou no chegar no momento adequado. Informao apenas a nascente do
processo que vai desaguar na comunicao viabilizada pelo acesso, pela participao, cidadania
ativa, dilogo.
Um dos principais atores no campo da comunicao pblica a imprensa. Ela estabelece espao
pblico indispensvel de informao, debate e formao da opinio na democracia
contempornea. otimismo, entretanto, imaginar que imprensa livre seja suficiente para a
viabilizao do acesso pleno informao ou concretizao da mediao social. Alm das
idiossincrasias e restries naturais de formato (informao superficial, objetiva), direcionamento
(unilateral) e alcance (limitado, mesmo nos de maior pblico), no dia a dia, cada veculo de
comunicao de massa estabelece seus prprios critrios de seleo de temas, contedo e
opinies e a maneira de apresent-los. A auto-regulao da linha editorial faz com que alguns
poucos atores pr-selecionados estabeleam o debate substantivo no noticirio, e tornem o
pblico simples destinatrio da troca de mensagens j mediada. A imprensa pode e deve ser livre,
mas no oferece comunicao a todos, nem na emisso nem na recepo e no atua na
perspectiva de participao e formao de consensos, at mesmo porque, alm de frum de

debate, tambm integrada, em grande medida, por atores privados comprometidos com seus
prprios interesses.
Sociedades democrticas como a brasileira exigem refinamento nas estratgias comunicativas e
diversidade de instrumentos, processos e agentes; que a transparncia e o compromisso com o
cidado sejam pr-requisitos; que os pblicos tenham respeitada sua heterogeneidade; e que no
seja subestimada a capacidade de interesse e participao. A comunicao diz respeito criao
de formas de acesso e participao; ampliao de redes sociais que permitam maior ligao
entre os agentes pblicos, os grupos de interesse e o cidado. O estmulo controvrsia, ao
debate, ao confronto de opinies, conscincia e exerccio da cidadania, apenas parte da
pedagogia que busca compreenso, entendimento, satisfao e avano no estabelecimento do
interesse social. As possibilidades de aprimoramento da comunicao so extraordinrias.
Gerar comunicao de qualidade mais do que aumentar a quantidade e potncia das
mensagens. Implica criar uma cultura de comunicao que perpasse todos os setores envolvidos
com o interesse pblico, o compromisso do dilogo em suas diferentes formas e de considerar a
perspectiva do outro na busca de consensos possveis e de avanar na consolidao da
democracia.

Instrumentos de Comunicao Pblica

Existem mltiplas formas de fortalecer a interlocuo. Quanto maior a variedade, a especificidade
e a facilidade de acesso e uso dos instrumentos de CP pelos diferentes interessados, mais
fortalecida a cidadania. Para garantir o sucesso do empreendimento, a comunicao deve,
necessariamente, ser assumida com viso global, papel estratgico, planejamento, ao
integrada, e viso de longo prazo. obrigao dos agentes pblicos, em particular dos
profissionais de comunicao, encontrar as maneiras adequadas de fazer a informao circular e
chegar aos interessados.
possvel fazer uma lista bastante extensa dos instrumentos de CP capazes de ampliar as
instncias de informao e participao. Entre os instrumentos bsicos para a efetivao da
comunicao pblica esto pesquisas, polticas, planos, diretrizes, programas, manuais, normas,
canais institucionais, operaes e produtos. Abaixo, apresenta-se uma distribuio por pblicos,
do ponto de vista de um governo. fcil, entretanto, a partir das caractersticas, misso e
interesses de cada ator pblico e contexto, fazer a adaptao. O importante, sempre, mapear os
pblicos de interesse, avaliar o padro de relacionamento com cada um (existente e desejvel) e
estabelecer objetivos e estratgias para s ento definir e qualificar os instrumentos que devero
ser adotados:
1. ambiente interno (autoridades eleitas ou indicadas e seus estafes, servidores pblicos,
terceirizados, cargos comissionados etc.): agentes multiplicadores, pesquisas, manuais,
intranet, boletins eletrnicos, publicaes institucionais, eventos, campanhas, quadros
murais, ouvidores, reunies, servios de atendimento, treinamento e capacitao, design
ambiental, comunidades de informao;
2. usurios de produtos e servios: pesquisas, internet, boletins eletrnicos, patrocnio,
design ambiental, banners, quadros murais, publicidade, imprensa, malas diretas, flderes,
folhetos, cartazes, guias, 0800, atendimento telefnico/pessoal e visitas guiadas. Nesse
item inclui-se todo o aparato de marketing sob gesto de empresas e rgos estatais que
participam da disputa no mercado de produtos e servios;
3. formadores de opinio: auditorias de opinio, imprensa, relatrios, cartas, reunies,
eventos, internet, boletins eletrnicos, publicaes institucionais, documentos, relatrios e
lobby;
4. atores sociais e polticos (grupos de interesse e de presso, ONGs, sindicados,
parlamentares, partidos etc.): pesquisas, imprensa, fruns, lobby, teleconferncias, listas
de discusso, reunies, mesas de negociao, grupos de trabalhos, eventos, cmaras
tcnicas, internet, conselhos setoriais, publicaes institucionais;

5. imprensa: A imprensa, alm de formar a instncia miditica da comunicao pblica, um

ator privado. Assim, adota caractersticas de arena da comunicao pblica, de ator social,
de pblico dos interessados no debate e de instrumento destes pblicos. Para qualificao
do relacionamento e da exposio podem ser utilizadas entrevistas, releases, artigos,
coletivas, sensoriamento de mdia, banco de dados, media trainings, salas de imprensa,
guia de fontes, glossrios, manuais e eventos dirigidos etc.; e
6. sociedade em geral: pesquisas de opinio, publicidade, eventos, discursos, eventos
simblicos, plebiscitos, conselhos populares, audincias pblicas, oramento participativo,
discursos, publicaes, agentes multiplicadores, imprensa, consultas pblicas, fruns,
campanhas, oficinas de mobilizao social; rdios comunitrias, internet, teatro, governo
eletrnico, conselhos gestores, centrais e servios de atendimento ao cidado, mutires,
ouvidorias, vdeos, filmes, sistema de alto-falantes, agentes sociais.

Polticas de Comunicao
Por seu compromisso com o interesse pblico e poder de ao, os governos devem ser os
principais indutores da CP, assumindo o compromisso de promover uma gesto aberta,
qualificando canais, meios e recursos que permitam a viabilizao da comunicao de interesse
pblico e o envolvimento de todos os interessados. Participao, claro, no necessariamente leva
ao paraso da convivncia, mas mudanas necessrias, muitas vezes, tm mais chance de surgir
da crise instalada com as exigncias, cobranas, impasses e vises conflitantes presentes
durante o debate, do que com o silncio oriundo da omisso ou da desinformao.
Governos podem ajudar no estabelecimento de padres adequados de comunicao na
sociedade por meio da formalizao e adoo de mltiplas polticas pblicas que orientem os
processos de interao e troca de informaes de interesse coletivo. Poltica pblica, aqui, o
conjunto integrado, explcito e duradouro de definies, parmetros e orientaes, organizadas
em um corpo coerente de princpios de atuao e normas aplicveis aos processos ou atividades
de comunicao. um instrumento de comunicador que induz participao, ao debate e a
institucionalizao de procedimentos adequados ao atendimento do interesse coletivo.
As polticas devem ser integrativas, elaboradas participativamente, exercitar uma viso global e ter
perspectiva relativamente duradoura. Elas devem ser baseadas nas aspiraes coletivas, buscar
estimular a participao, o desenvolvimento da democracia, aumentar a governabilidade,
estimular a competitividade e a integrao social. possvel, por exemplo, formalizar polticas
pblicas em reas como internet, acesso a dados, publicidade, radiodifuso, acesso informao,
gesto da comunicao, atendimento ao cidado, comunicao interna, relacionamento com a
imprensa.
A inexistncia de uma poltica formal caracteriza uma poltica informal ou implcita. As polticas
implcitas podem ser identificadas a partir de um conjunto de sucessivas aes, reaes ou
propostas. No relacionamento com a imprensa, por exemplo, uma poltica no definida ou
expressa filosfica e normativamente, pode ser caracterizada a partir de declaraes dos agentes,
acordos, documentos, por padres de comportamento e prticas quotidianas.
As polticas implcitas tendem a gerar aes pontuais (caso a caso), assistencialistas (o agente
pblico o dono do processo) e intuitivas, em contraposio ao modelo ideal que seriam as
estruturantes, integradas e globais, emancipatrias (por exigir participao ativa) e planejadas. A
no-formalizao induz ao improviso e viso comprometida conforme os interesses do
momento.

Eixos

Para encerrar, propomos o estabelecimento de quatro eixos centrais da CP, que indicam prrequisitos para a ao dos agentes e instituies que lidam com a comunicao de interesse
pblico:
a) transparncia: diz respeito a assumir compromisso com a atuao responsvel no trato
com as questes pblicas, incluindo a oferta de informaes, estmulo ao acesso,
facilitao da fiscalizao e a prestao de contas. Implica, tambm, a noo de assumir
ferozmente a incorporao de valores ticos por todos os agentes pblicos envolvidos;
b) acesso: a sociedade deve ter facilidade de obter informaes, ser estimulada e orientada
a busc-las, a dar sua opinio, a fiscalizar e a influir na gesto daquilo que pblico. A
informao de interesse pblico deve despertar a ateno, ser interpretada e apropriada
pelo interessado em seus prprios termos, de maneira a que seja transformada em
capacitao para reflexo e ao. Implica, assim, no apenas o atendimento, mas o
atendimento adequado s necessidades de cada segmento de pblico, uma organizao
pedaggica que inclui desde linguagem adaptada, at o uso de artifcios de layout,
diversidade de formatos, mdias, fluxos, horrios e processos que permitam a interao
adequada;
c) interao: significa a criao, manuteno e fortalecimento de instrumentos de
comunicao que viabilizem fluxos bi ou multilaterais, onde sejam respeitadas premissas
para um dilogo equilibrado, simtrico, em que todos os envolvidos tenham igual direito e
oportunidade de falar e ser ouvidos. Trata-se de estabelecer uma pedagogia da interao
com a criao de produtos, servios, ambientes e situaes que permitam estimular e
viabilizar o acesso, a compreenso, cooperao, participao e crtica; e
d) ouvidoria social: o interesse em conhecer e compreender a opinio pblica e os diversos
segmentos que a compem pressuposto para o atendimento s expectativas da
sociedade. Adota as diferentes formas de pesquisa como referncia e exige habilidade de
compreender motivaes, interesses, propostas e critrios de satisfao e assumir o
compromisso de consider-los como referncia na ao.

Outras leituras
BRANDO, Elizabeth Pazito. Comunicao Pblica. XXI CONGRESSO BRASILEIRO DE
CINCIAS DA COMUNICAO. Recife, setembro de 1998. In: ENAP Escola Nacional de
Administrao Pblica. Curso de Comunicao Pblica. Apostila. Junho e julho de 2005.
DUARTE, Jorge; VERAS, Luciara (Org). Glossrio de Comunicao Pblica. Braslia: Casa das
Musas, 2006 (no prelo).
MATOS, Heloiza. Comunicao pblica, democracia e cidadania: o caso do Legislativo. Lbero,
So Paulo: Fundao Csper Lbero, Ano II, n. 3-4, pp. 32-37, 1999.
OLIVEIRA, Maria Jos da Costa (Org). Comunicao pblica. Campinas, SP: Alnea, 2004.
ZMOR, Pierre. La communication publique. Puf, Col. Que sais-je? Captulo 1: o campo da
comunicao pblica. Paris, 1995. Traduo resumida: Elizabeth Brando.