POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA

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QUESTO POLICIAL

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA E A QUESTO POLICIAL

CLUDIO C. BEATO F ILHO Professor do Departamento de Sociologia e Antropologia da UFMG

ste artigo discutir, em sua primeira seo, a criminalidade violenta como um problema social no Brasil, atravs da demonstrao e localizao de sua dimenso no Estado de Minas Gerais, bem como algumas estimativas do custo econmico que ele acarreta. A segunda seo tratar das condies em que este problema social torna-se um problema pblico, o que significa examinar as condies e deficincias de ordem cognitiva na formulao de polticas pblicas nesta rea. A terceira parte ser uma discusso acerca do sistema de justia criminal, em especial sobre a polcia no Brasil. A quarta ser dedicada discusso acerca das solues encontradas em outros pases para o problema da segurana pblica. Finalmente, sero discutidas algumas questes referentes s polticas de segurana pblica no Brasil. A VIOLNCIA COMO PROBLEMA SOCIAL

Poucos problemas sociais mobilizam tanto a opinio pblica como a criminalidade e a violncia. No para menos. Este um daqueles problemas que afeta toda a populao, independentemente de classe, raa, credo religioso, sexo ou estado civil. So conseqncias que se refletem tanto no imaginrio cotidiano das pessoas como nas cifras extraordinrias representadas pelos custos diretos da criminalidade violenta. Receosas de serem vtimas de violncia, elas adotam precaues e comportamentos defensivos na forma de seguros, sistemas de segurana eletrnicos, ces de guarda, segurana privada, grades e muros altos, alarmes, etc. J se disse que o presdio tornou-se modelo de qualidade resi-

dencial no Brasil. Nos Estados Unidos, de acordo com o National Crime Victimization Survey, apenas durante o ano de 1992, calcula-se que vtimas de crimes perderam 17,6 bilhes de dlares em custos diretos referentes a furtos, arrombamentos, assaltos, estupros e despesas mdicas imediatas. No Brasil, estimam-se os gastos anuais com segurana pblica no Municpio do Rio de Janeiro em cerca de 2 bilhes e meio, o equivalente a 5% do PIB municipal (Piquet Carneiros et alii, 1998). Neste clculo, so computados gastos com atendimento mdico, anos perdidos pela morte ou incapacidade prematura, gastos com o sistema de segurana e justia, alm de transferncias sociais na forma de seguros. uma estimativa conservadora, pois no leva em conta os gastos com segurana privada, bem como os efeitos da violncia sobre os investimentos privados. Se fossem utilizados os estimadores hednicos para avaliar o peso da segurana nos valores do uso da propriedade, tais como a residncia ou o valor do aluguel destas residncias conforme sua localizao geogrfica, estes custos aumentariam ainda mais. 1 Em Minas Gerais, durante o ano de 1995, o governo do estado gastou R$ 940 milhes com seu sistema de segurana, o que equivale a 10% do oramento total realizado durante este ano (Gonalves, 1996). 2 So cifras suficientes para amenizarmos outros problemas em setores igualmente estratgicos, tais como sade, educao ou habitao. Embora o temor da violncia seja universalmente distribudo em toda a sociedade, as vtimas de fato esto concentradas apenas em alguns setores. Em Minas Gerais,

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segundo dados do Ministrio da Sade, quase 90% das vtimas de homicdios so do sexo masculino. Metade concentra-se nas faixas mais jovens da populao (entre 15 e 30 anos). Nos Estados Unidos, quem tem renda familiar anual inferior a $15.000 tem trs vezes mais chances de ser estuprado ou sofrer algum tipo de violncia sexual do que as pessoas com renda superior. Tem tambm duas vezes mais chances de ser vtima de roubo, e uma vez e meia de ser vtima de assaltos com violncia. No difcil imaginar que, no Brasil, esta distribuio perversa e desigual dos custos da violncia poderia ser ainda mais acentuada. Qualquer indicador que tomemos para traar o perfil das vtimas de crimes certamente apontar para o fato de que so as classes menos favorecidas as maiores vtimas. Outro problema a ser levado em considerao que a violncia e a criminalidade concentram-se nos grandes centros urbanos. O crescimento da criminalidade violenta no Estado de Minas Gerais, nos ltimos 12 anos, como mostra o Grfico 1, foi muito mais acentuado nas cidades com mais de 100 mil habitantes. Cidades menores tm menores taxas, que so mantidas a um ritmo constante ao longo desses anos. Quanto maior a faixa de populao, maiores as taxas, sendo que nas faixas acima de 100 mil habitantes, o ritmo de crescimento cada vez mais vertiginoso. Um exame do comportamento dessas curvas de forma desagregada ir mostrar outras caractersticas na ascenso destas taxas. Esse crescimento deveu-se, principalmente, ao aumento do nmero de crimes violentos contra o patrimnio, que a cada ano apropria-se de uma parcela cada vez maior do total de crimes violentos. notvel o crescimento do roubo mo armada que, durante o perodo, apresentou um aumento significativo: de uma taxa de 14 por 100 mil habitantes no ano de 1986, assistimos a um aumento de 5,7 vezes, para chegarmos ao ano de 1997 com uma taxa de 80 por 100 mil. Isto significou um incremento anual de 4,2 crimes para cada grupo de 100 mil habitantes. Apenas nos dois ltimos anos da srie, a taxa deste tipo de delito praticamente dobrou, partindo de 40 por 100 mil em 1996 para atingir 80 em 1997. Sem dvida nenhuma, este o tipo de delito que mais contribuiu para o aumento da criminalidade violenta em Minas Gerais, o que indica uma mudana muito clara no padro de criminalidade no Estado. Qual tem sido a resposta governamental a este tipo de situao que, acreditamos, no to diferente em outros estados brasileiros?

A VIOLNCIA COMO UM PROBLEMA PBLICO Crime, acidentes de trnsito ou delinqncia de menores so problemas sociais, mas como eles se tornam problemas pblicos? Isto algo que envolve uma atuao mais moralmente empreendedora por parte do Estado, alm do envolvimento de diversas instituies s quais cabe a responsabilidade de apresentar mltiplas possibilidades de resoluo. Assim, responder questo do crime como um problema pblico remete-nos discusso acerca das dimenses culturais e estruturais envolvidas. Isto implica necessariamente atribuirmos responsabilidade a quem cabe resolv-lo: significa decidir quem seu proprietrio. Quem exerce autoridade no encaminhamento de solues ? Governantes, legisladores, policiais, socilogos, o Judicirio? So questes a respeito do consenso existente sobre o crime como um problema pblico e sobre as causas e teraputicas adequadas, e a existncia de diferentes instituies e pessoas encarregadas da resoluo do problema (Gusfield, 1981). Como o problema deve ser atacado? Preventivamente ou em seus sintomas? Quais as variveis relevantes a serem arroladas para a resoluo do problema? Quais, enfim, os fatores determinantes tomados em considerao? Temos aqui uma srie de alternativas que buscam resolver o problema do crime. O aspecto moral, aliado identificao de causas do fenmeno, entretanto, que torna a erradicao do problema algo desejvel: sem uma crena cognitiva na possibilidade de mudana e um julgamento moral de seu carter, um fenmeno no est em questo, no um problema (Gusfield, 1981:10). um aspecto dramtico do problema do crime no Brasil que ele venha a ser objeto da ateno de nossos governantes somente quando ultrapassar os limites estruturais aos quais est tradicionalmente confinado. Quando estende-se classe mdia e zona sul, imediatamente soam os alarmes da mdia e a indignao das elites. Nesse momento, as pessoas pem-se a especular a respeito das causas da criminalidade a fim de combat-la. Uma das teses, bastante recorrente, alis, a de como o crime estaria evidentemente associado pobreza e misria, marginalidade dos centros urbanos e a processos migratrios.3 Este o argumento da contaminao dos valores das pessoas pela necessidade mais premente da sobrevivncia a qualquer custo. Felson (1994) refere-se a esta perspectiva como a falcia da pestilncia: ...as coisas ruins provm de outras coisas ruins. O crime uma m coisa, portanto, ele

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deve emergir de outras maldades tais como o desemprego, pobreza, crueldade e assim por diante. Alm disso, a prosperidade deveria conduzir-nos a taxas mais baixas de crime. 4 Aps identificada a suposta causa do crime, este seria rapidamente erradicado desde que houvesse vontade poltica. Assim, o messianismo que marca outros setores da vida brasileira no poderia estar ausente da formulao de polticas de segurana pblica. Da mesma forma que a inflao deve ser abatida com um tiro apenas, o analfabetismo com uns trocados a mais nos bolsos dos professores, a distribuio de renda com alguns golpes de caneta, ou o problema da sade com um pouco mais de recursos, a criminalidade seria combatida mediate polticas de combate pobreza, misria e de gerao de empregos. Trata-se de um argumento moralmente ambguo, pois procura combater a pobreza, a desigualdade e a misria no pela sua prpria existncia (que em si mesma injustificvel), mas associando-a a uma espcie de ameaa tranqilidade das classes mdia e alta. Alm disso, ele deveria prestar conta de alguns dados desconcertantes, tais como o fato de criminalidade e violncia no estarem associadas ao crescimento do desemprego no Brasil durante a dcada de 80 (Coelho, 1988). Ou ento, que o crescimento vertiginoso da criminalidade nos anos 60, nos Estados Unidos, coincide justamente com um perodo de investimentos maicos em polticas assistenciais pelo governo americano (Wilson, 1983). Ou ainda, o resultado de uma pesquisa sobre populao prisional no Estado de So Paulo mostrando que mais da metade dos prisioneiros trabalhava poca de sua priso, sendo em sua maioria nascidos e criados em So Paulo (Brant, 1986). Deficincias Cognitivas na Formulao do Crime como Problema Pblico Certamente, no surpresa para muitos que o debate acerca das causas do crime no consensual na comunidade acadmica. No obstante, a formulao de polticas pblicas pode perfeitamente prescindir da identificao dessas causas (Wilson, 1983). Polticas devem pautarse por metas claras e definidas a serem alcanadas atravs de medidas confiveis para a avaliao desses objetivos e pelos meios disponveis para sua realizao de forma democrtica. A condio desejvel a ser perseguida pode consistir na reduo de alguns tipos de crimes especficos a um custo razovel para sua implementao. pos-

svel pensarmos numa reduo no de todos os tipos de crime mas, por exemplo, em uma reduo das taxas de roubo de veculos mo armada, ou de assaltos a caminhes de carga. Quem sabe pensarmos num decrscimo significativo das escandalosas taxas de violncia no trnsito em Minas Gerais. 5 Portanto, uma anlise de polticas pblicas em segurana envolveria necessariamente a formulao de componentes informacionais a respeito dos programas a serem implementados, bem como mtodos analticos de monitoramento e avaliao de sua performance (Dunn, 1981). A formulao de problemas, alternativas, aes e resultados essencialmente uma questo de natureza terica, ao passo que a avaliao, monitoramento, recomendaes e estruturaes so questes de ordem tcnica, envolvendo a utilizao de modelos de custo/benefcio, de efetividade, eficincia e de eqidade. No caso do sistema de Justia Criminal no Brasil, ainda no dispomos de um sistema de informaes de criminalidade em mbito nacional, de tal forma que possamos avaliar a implementao de programas e estratgias de controle da criminalidade. Em Minas Gerais, apenas recentemente iniciamos a organizao de um sistema de informaes sobre a criminalidade violenta nos municpios do Estado. So dados relativos a um perodo de 12 anos que nos permitem avaliar mais adequadamente o impacto de polticas nos mbitos federal, estadual e local sobre as taxas de criminalidade. Estas informaes so um passo inicial que podem contribuir para a reestruturao desses programas e polticas, bem como fornecer subsdios para reformulaes na legislao, alm da avaliao das conseqncias do crime sobre a economia, ou o impacto das variveis socioeconmicas sobre a criminalidade. Por ora, vamos nos deter em alguns problemas de natureza conceitual, dadas as implicaes que podem ter nas formulaes de polticas pblicas de segurana. Uma das dificuldades para identificar as variveis responsveis pelo crime est no fato de estarmos tratando de um conceito a violncia que envolve comportamentos diferentes, bem como uma diversidade grande de eventos. Quando falamos do crime, estamos falando de fenmenos muito distintos: roubar uma revista em quadrinhos, esmurrar um colega, sonegar impostos, assassinar a esposa, roubar um banco, corromper polticos, seqestrar avies esses e inumerveis outros atos so crimes (Wilson e Herrenstein, 1985:21). A heterogeneidade de eventos e fenmenos encobertos sob o conceito de violncia acarreta dificuldades para a formulao de polticas pblicas que so de

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ordem cognitiva, pois significa identificar fatores de risco distintos a cada situao. Somos levados a buscar solues para problemas to distintos como o crime das ruas, delinqncia de menores, trfico de drogas, roubos mo armada, crime organizado, estupros, crimes que envolvem organizaes empresariais, etc. O caso do crime organizado, que est cada vez mais presente nas grandes capitais, ilustra os equvocos decorrentes desta conceituao ampla. O crime organizado representa um padro de criminalidade que se distingue da comum, por estar organizada como associaes empresariais estveis com objetivos de cometer atos ilcitos e lucrativos, que envolvem a participao, por ao ou omisso, de agentes pblicos (Caldeira, 1998). Trata-se, portanto, de delitos cujas caractersticas especficas envolvem uma relao estreita com rgos governamentais e com o aparelho do Estado. Esta simbiose nos conduz necessariamente ao controle que temos sobre as organizaes que compem o sistema de Justia Criminal, tais como a polcia, a Justia, o Ministrio Pblico, as penitencirias, etc. O problema complexo e exige um diagnstico adequado. A primeira hiptese sob exame que este tipo de

crime acarreta o crescimento de algumas modalidades de crime, tais como furto e roubo de veculo e trfico de drogas. justamente este tipo de criminalidade que tem crescido nas grandes cidades, tal como ocorre em Minas Gerais. Esta tendncia de evoluo dos crimes violentos contra a propriedade expressiva da mudana nos padres de criminalidade no Estado. Conforme veremos a seguir, a participao percentual dos crimes contra a propriedade crescente. A cada ano, este tipo de delito abocanha uma parcela maior do total de crimes violentos. No incio do perodo, em 1986, os delitos contra a propriedade contabilizavam cerca de 41,7% do total de crimes violentos. Em 1997, passaram a contribuir com 71,7% do total. Uma das questes a ser enfrentada refere-se a uma legislao penal adequada ao combate deste tipo de crime. No caso brasileiro, no h uma definio normativa sobre o tema, embora tenhamos leis especficas, tais como a legislao sobre crimes hediondos ou a lei que disciplina a lavagem de dinheiro (Caldeira, 1998). Esta um dos temas em pauta no anteprojeto do Cdigo Penal, mas j se podem antever as imensas dificuldades que os prprios juzes e legisladores colocaro sobre o tema (Grinover apud Caldeira, 1998).

GRFICO 1 Taxa de Crimes Violentos, por Tamanho da Cidade Estado de Minas Gerais 1986-97

600,00

Por 100 mil habitantes

500,00 Cidades at 10.000 Habitantes 10.000 a 25.000 Habitantes 25.000 a 50.000 Habitantes 50.000 a 100.000 Habitantes 100.000 a 250.000 Habitantes 250.000 a 500.000 Habitantes Mais de 500.000 Habitantes

400,00

300,00

200,00

100,00 Anos

0,00

1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997

Fonte: Polcia Militar de Minas Gerais.

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100,00 90,00 80,00 70,00 60,00 50,00 40,00 30,00 20,00 10,00

Em porcentagem

Crimes contra a Propriedade

Crimes contra a Pessoa

0,00 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

Anos

Fonte: Polcia Militar de Minas Gerais.

O SISTEMA DE JUSTIA CRIMINAL: O PROBLEMA DA ORGANIZAO POLICIAL No dispomos de anlises mais detalhadas sobre a integrao funcional das diversas organizaes do sistema de justia criminal. O que parece ser uma constante uma certa desconfiana quanto integrao das vrias organizaes do sistema de Justia Criminal, sem que saibamos exatamente a causa desses conflitos de jurisdies. Alguns diagnsticos preliminares acerca do nosso sistema de Justia Criminal destacam o carter frouxamente articulado da relao entre as organizaes que compem o sistema (Paixo, 1993; Coelho, 1986) que termina por operar uma disjuno entre o aparelho policial e a administrao da polcia (Coelho, 1986). Na ponta inicial, as polcias operam de forma igualmente desarticulada (Paixo, 1993), o que ensejou as inmeras propostas de integrao entre elas, seja suprimindo simplesmente a fora militar, seja unificando seus comandos. O tema polcia ilustrativo dos percalos e vicissitudes que a segurana pblica enfrenta na formulao de polticas nessa rea no Brasil. A polcia tem preenchido largos espaos na mdia, especialmente no decorrer do ano que passou. Aos episdios de Carandiru e Vigrio Geral vieram somar-se os da Favela Naval, em Diadema, e Ci-

dade de Deus, no Rio, revelando um quadro de brutalidade policial cujas razes parecem ser mais profundas que o ato de indivduos isolados. Alm disso, os recentes movimentos de reivindicao salarial envolvendo as polcias estaduais brasileiras adicionaram um ingrediente indito histria das polcias brasileiras, e raro na histria das polcias no mundo: uma greve. Em Minas Gerais, justamente uma das foras policiais mais respeitadas da Federao, o movimento teve componentes de violncia que terminaram por propor dramaticamente uma velha questo de sociologia poltica: Quis custodiet ipsos/Custodes? (Quem guardar os prprios guardas?). A par da perplexidade diante do ineditismo do ocorrido, esses eventos descortinaram uma preocupante situao: existe uma grande ignorncia no Brasil em relao ao sistema de Justia Criminal em geral e s organizaes policiais em particular. Este desconhecimento no decorre apenas do desprestgio do tema da Justia Criminal nos meios acadmicos, mas tambm de um certo insulamento das prprias organizaes do sistema. Nem todas esto dispostas a ser estudadas e avaliadas por razes as mais diversas. No caso das polcias, justamente por serem a face mais visvel do sistema de Justia Criminal, freqentemente esto presentes na mdia, seja atra-

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vs de forma mistificada, seja das sucessivas crises protagonizadas por elas devido s situaes de brutalidade, violncia e corrupo. A mistificao se d pela falsa concepo de que o trabalho policial dedicado exclusivamente ao combate ao crime, relegando a segundo plano o sem nmero de atividades rotineiras, assistenciais e de manuteno da ordem em que os policiais esto envolvidos (Bittner, 1990; Reiner, 1992). Da mesma forma, a visibilidade dos eventos relacionados a corrupo ou violncia policial no esgotam as relaes que a polcia mantm com o pblico, embora enfoquem um aspecto decisivo da atuao policial em sociedades democrticas. Da, talvez, uma razo do problema da segurana pblica estar em pauta atravs dos eventos mais dramticos de violaes dos direitos humanos, o que de forma nenhuma esgota a discusso do tema da segurana pblica. Da perspectiva do formulador de polticas pblicas, o diagnstico das relaes inter-organizacionais entre polcia, Ministrio Pblico, Judicirio e sistema prisional igualmente crucial, da mesma maneira que problemas envolvendo a redundncia das atividades das organizaes policiais, dualidade de seus comandos, disperso de recursos e estratgias de controle interno e externos (Paixo, 1993). De qualquer maneira, eventos dramticos so oportunidades que costumam desencadear processos importantes de reforma, no obstante as razes da propenso violncia policial estarem localizadas, muitas vezes, no cotidiano operacional das organizaes (Skolnick e Fyfe, 1993). Nossa ignorncia a respeito do funcionamento das polcias estaduais, bem como das organizaes do sistema de justia criminal, e a forma mistificada do enfoque dado ao problema policial pode estar na origem de algumas prescries freqentemente propostas para reforma das polcias. A primeira delas consiste na idia de que existe uma estrutura ideal de organizao policial, e que a atual estrutura no se coaduna com este modelo. No Brasil, a definio da estrutura e funo das polcias matria constitucional: cabe Polcia Federal a apurao de infraes com repercusso interestadual e a represso e preveno ao trfico de entorpecentes; Polcia Civil as funes de polcia judiciria; e s polcias militares o de policiamento ostensivo (Constituio de 1988, Cap. III, art.144).6 Qual o modelo a ser perseguido, entretanto, algo que no fica claro. Aparentemente, o pano de fundo dessa ordem de crtica repousa na idia de que modelos descentralizados de comando e organizao so condies necessrias para a transio a um modelo de polcia orien-

tado comunitariamente, em contraposio a um modelo orientado profissionalmente que parece ainda prevalecer na definio constitucional e como orientao doutrinria em muitas organizaes policiais estaduais. 7 Entretanto, nem o nmero de foras policiais autnomas existente, nem a centralizao/descentralizao de comandos e sua aproximao com a comunidade em que atuam parecem guardar qualquer relao com os objetivos das organizaes policiais, com mtodos de policiamento utilizados ou com sua relao com o pblico (Bayley, 1992). Na realidade, o ponto de desconforto em relao atual estrutura est na existncia de uma fora policial militar: uma Polcia Militar no se coaduna com a realidade democrtica das sociedades modernas. Exposto dessa forma crua e sem qualificaes, o argumento no tem respaldo emprico: a Itlia ainda dispe dos Carabinieri, a Espanha da Guardia Civil, a Frana da Gendarmerie, e a Holanda da Rijkspolitie. verdade que o surgimento da polcia moderna se deu com a retirada dos exrcitos no combate ao crime, dado que o combate criminalidade exigia uma fora repressiva mais especializada. Combater o crime no o mesmo que ir guerra. Contudo, isto no significou a emergncia de foras civis de manuteno da ordem pblica que, alis, j existiam, e eram extremamente permeveis ao mandonismo local. O que ocorreu foi uma engenharia institucional de construo de um modelo quase-militar de policiamento, ainda prevalecente em muitos pases do mundo (Monkkonen, 1992; Lane, 1992), segundo o qual o controle social coercitivo passa a ser exercido por especialistas em conflitos e desvios da ordem industrial e urbana (Silver, 1967). O que poderia estar em jogo a oposio entre modelos distintos de policiamento: o anglo-saxo, que seria uma polcia descentralizada, apartidria, no militar e que exerce a coero por consenso; e o modelo francs, que seria uma polcia de Estado, centralizada, politizada, militarizada e com baixa aprovao pblica. Permanece, entretanto, a evidncia emprica de que esses modelos raramente so encontrados em estado puro (Horton, 1995; Lvi, 1997). Da mesma forma como acredita-se numa estrutura ideal de organizao da atividade policial, existe a crena de que elas so passveis de formas ideais e descontextualizadas de controle dessas atividades. Nas frmulas ideais de controle da polcia no h espao para a existncia de uma Justia Militar. A questo do controle da ao policial extremamente complexa, e preocupao da sociedade em geral, como tambm das prprias organizaes policiais. Do ponto de vista organizacional, en-

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volve desde mecanismos de seleo, recrutamento e formao at formas de controle disciplinares internos (que, no Brasil, alguns acreditam ser excessivamente rgidos) alm de formas externas de controle como os tribunais.8 ACCOUNTABILITY E POLCIA A discusso anterior mais ampla e envolve o controle que a prpria comunidade tem sobre a polcia. O termo accountability refere-se a esta adequao entre comportamento da polcia e objetivos da comunidade. Os mecanismos de controle podem variar das formas exclusivamente externas de controle das polcias, como os governantes e polticos, a mdia e movimentos de defesa de direitos humanos (Reiss, 1993; Sherman; 1997; Reiner, 1992) at mecanismos internos, como enquadramentos disciplinares, utilizao de tecnologias de comunicao, treinamento e socializao em valores da corporao (Kenning, 1983; Manning, 1983). O dilema brasileiro de alguns setores que discutem poltica de segurana no Brasil consiste em equacionar essas vrias instncias de controle sob o denominador do controle exclusivamente externo da polcia. Isto ocorre porque a atividade policial envolve uma dimenso moral que diz respeito questo de se a polcia est ou no tratando os cidados de acordo com os princpios da cidadania. Embora formulada de modo direto e simples, o enfrentamento da questo requer reconhecimento de sua complexidade e ambigidade, pois a permeabilidade da organizao policial a demandas por solues extralegais fenmeno j observado no Brasil (Paixo e Beato, 1997) ou nos Estados Unidos (Skolnick e Fyfe, 1993). Alm disso, no caso brasileiro parece existir consenso quanto eficcia de formas exclusivamente externas de controle sobre a polcia. Acredita-se que isso diminuir a propenso da polcia brutalidade. Contudo, possvel argumentar, e alguns autores o fazem, justamente o contrrio, isto , que a extino de instncias internas de controle no diminui a impunidade de crimes cometidos por policiais, mas podem aument-la (Bayley, 1985; Skolnick e Fyfe, 1993). Estamos claramente diante de questes empricas: em que medida mecanismos de regulao interna da atividade policial podem ser mais bem informados do que mecanismos externos? Poderamos avanar a hiptese de que mecanismos de regulao internos, por serem mais completos e extensivos, conseguiriam tratar de vrios tipos de m conduta policial, e no apenas daquelas mais dramticas e visveis para a mdia e para a

populao. De qualquer forma, esses eventos crticos no devem obscurecer a natureza complexa da atividade policial e a funo que cumprem as organizaes policiais nas sociedades modernas. A similaridade de problemas que a polcia enfrenta talvez seja o resultado de que, embora os contextos socioculturais sejam muito distintos, a funo das polcias essencialmente a mesma. Em primeiro lugar, a funo policial classicamente, distingue-se das atividades do exrcito por dirigir-se a dois aspectos centrais no sistema de segurana pblica: o primeiro diz respeito s atividades de manuteno da ordem, e o segundo ao aspecto simblico da justia (Bayley, 1994; Bittner, 1990). A manuteno da ordem se d mediante a presena visvel do Estado e no se refere exclusivamente aos delitos criminais, que constituem menos de 15% do que efetivamente realizado pelo policiamento ostensivo, mas s atividades de pacificao, mediao de conflitos, inclusive em mbitos domstico, patrulhamento e, em volume significativo, assistenciais9 (Banton, 1964; Muir, 1977; Fielding, 1984; Bittner, 1990). A presena simblica da Justia, por outro lado, refere-se implementao da lei e certeza de punio quando normas sociais so feridas. Trata-se de atividade que requer grande apego legislao e aos procedimentos da legislao penal, ao passo que o policiamento ostensivo refere-se mais ao universo da ordem social difusamente e vagamente concebido pelas pessoas em seu dia-a-dia.10 No Brasil, por fora de determinao constitucional, cabe s polcias militares a primeira tarefa, e s polcias civil e federal a segunda. Da que algumas propostas sejam de unificar as polcias, como se fosse possvel unificar funes cuja formao profissional e regras de ordem prtica so bastante distintas. Em qualquer organizao policial do mundo, havendo ou no comando unificado, essas funes so separadas e redundam em culturas intraorganizacionais distintas (em nosso caso, isto introduz um elemento de tenso inter-organizacional). Em segundo lugar, diretamente relacionados a esta ltima questo, esto os aspectos jurisdicionais na atuao das polcias: quem faz o que dentre as vrias polcias. Um dos pontos de conflito entre foras policiais decorre dos atritos e tenses a respeito de onde comeam e terminam o policiamento ostensivo e a atividade investigatria. Com base nestes atritos jurisdicionais, muitas vezes empreendem-se aes divorciadas e com pouca articulao de informaes e estratgias entre essas organizaes (Paixo, 1993). Projetos bem-sucedidos de colaborao entre es-

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tes dois segmentos em outros pases iniciaram-se justamente pela articulao entre estas duas atividades, dentre outras razes porque ela mais eficaz no combate ao crime (Bayley, 1994). O terceiro, aparentemente decisivo na explicao dos recentes movimentos entre os praas militares observado nos estados, diz respeito cultura organizacional das polcias. Melhor seria dizer, s vrias culturas organizacionais existentes nas polcias civis ou militares. De um lado, temos a estrutura hierrquica e disciplinada idealizada pela concepo de seus membros mais graduados. Os ranks superiores da organizao tendem a uma perspectiva mais gerencial e administrativa delas. Como tal, acreditam que o organograma traduz o sistema de hierarquia e o fluxo de comando organizacional. De outro, porm, temos uma atividade profissional e altamente discricionria, que, para ser adequadamente realizada, exige um grande grau de autonomia e iniciativa (Ianni e Ianni, 1983). O policial na linha de frente no tem diretrizes genricas de atuao ou arcabouo jurdico e formal a amparar muitas de suas decises, simplesmente porque isto impossvel em muitos casos. O que se requer uma boa dose de senso prtico e a atuao sob a liderana de profissionais mais experientes, como ocorre em outras profisses, por exemplo, mdicos, enfermeiros ou professores. Essa uma das caractersticas mais marcantes da atividade policial em relao a organizaes puramente militares, como o exrcito. Disciplina, hierarquia e obedincia cega a normas regimentais so atributos deste ltimo, e tambm de concepes idealizadas da organizao policial. Outra ordem de questes dirige-se s formas pelas quais o ambiente de uma organizao pode influenciar sua estrutura organizacional (Reiss, 1993). Sabemos, pela literatura, que organizaes policiais tendem a ser muito conservadoras em relao s suas estruturas tradicionais de operao, e qualquer tentativa de reorden-las no pode furtar-se ao confronto com esses elementos culturais das organizaes policiais. O grau de centralizao no comando dessas foras pode ter a ver com tradies estabelecidas no momento de criao da fora policial pblica. A observao da estrutura policial de outros pases sugere que este componente de ordem gentica crucial (Bayley, 1985; Skolnick e Bayley, 1986).11 O Brasil possui ainda algumas caractersticas particulares em relao a suas foras policiais: embora o controle das polcias estaduais seja formalmente do exr-

cito, do ponto de vista prtico elas subordinam-se autoridade do governador dos estados, o que sem dvida nenhuma contribui para a diferenciao existente entre as foras estaduais. Outra caracterstica a multiplicidade de funes que cabe a elas desempenhar: tratam do policiamento ostensivo, das atividades de bombeiro, cuidam de florestas, de trnsito urbano e rodovirio e do policiamento de prises, alm de constituirem-se em foras auxiliares do exrcito, atuando efetivamente como guardas nacionais. Por outro lado, em relao polcia civil, tem-se discutido que to grave quanto a militarizao de uma fora a advogadizao da segunda. A carreira de delegado de polcia, no Brasil, tem sido uma prerrogativa de advogados. No muito clara a razo da hegemonia da cultura jurdica na atividade policial investigatria. Mas, se atentarmos para a forma como a atividade de investigao policial realizada e para sua localizao no interior do sistema de justia criminal brasileiro, estas razes ficam mais transparentes. O fluxo de processamento da justia criminal inicia-se com uma ocorrncia realizada pela Polcia Militar, que o comunica Polcia Civil, que a resgistra. Registrada a ocorrncia, a PC d incio ao inqurito policial, em que ser averiguada a materialidade dos crimes, indicadas as testemunhas e tomados os depoimentos. Terminado o inqurito policial, ele remetido ao Ministrio Pblico que avaliar se est pronto ou no, para preparar a denncia a ser remetida Vara Criminal, onde tudo comea novamente. Conforme se pode ver, extremamente complexo e muitas vezes moroso o fluxo da justia criminal no Brasil. Isto d origem a uma srie de acusaes entre as organizaes que compem o sistema, e talvez explique em parte por que a Justia brasileira to tardia, freqentemente incerta, e s vezes injusta, ao selecionar discriminatoriamente sua clientela. Na verdade, a polcia brasileira executa, atravs do inqurito policial, um ritual semelhante ao que exercido pela Justia atravs das varas criminais, com o delegado ocupando a posio de juiz de instruo. Talvez da a suposta necessidade de um policial mais versado em direito do que em investigao policial. Dado este enorme poder de que dispe o policial, ele, e no o juiz, quem julga se algum ingressa ou no no sistema que alguns identificam como a origem de alguns dos males endmicos de nossas organizaes policiais, como a corrupo e a tortura. Estes seriam decorrentes da deformao da atividade da polcia, que passa a exercer funes tpicas da instruo criminal.

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O CONTROLE DA CRIMINALIDADE EM OUTROS PASES A discusso sobre o problema da polcia no Brasil importante por destacar as imensas dificuldades que enfrentamos no que diz respeito a uma das organizaes do sistema de Justia Criminal. Nada foi dito a respeito da legislao penal, do cdigo processual, do papel do Ministrio Pblico, dos juzes ou das prises, que so a ponta do sistema. Especialistas em cada um destes subsistemas certamente destacaro as enormes contradies, paradoxos e dilemas enfrentados. De qualquer maneira, no obstante as prementes necessidades de nosso sistema de Justia Criminal, importante ressaltar que o controle da criminalidade no relacionado exclusivamente a ele. Vrios programas bem-sucedidos de controle da criminalidade podem estar fora do controle das organizaes que compem o sistema. Recentemente, o general Alberto Cardoso, que vem se destacando como um dos principais conselheiros do governo federal para assuntos de segurana pblica, analisou a situao do trfico de drogas no Rio, qualificando-o como um problema de segurana nacional. O crime organizado estaria ameaando a soberania nacional, criando verdadeiros estados paralelos em importantes estados da federao. Descreveu uma realidade que muitos pesquisadores sobre o tema repetem h muitos anos, e que moradores de localidades dominadas pelo trfico conhecem muito bem: os traficantes, aproveitando-se do vcuo de poder pblico em determinadas reas do territrio nacional, criaram ncleos paralelos de poder, imiscuindo-se at mesmo nas formas tradicionais de exerccio de poder. A polmica ficou por conta do atual governador do Rio de Janeiro, que sustentou que ali no se produzem armas, tampouco drogas. Dentro dos limites de atuao de seu secretrio de Segurana, tudo estaria sendo feito: as apreenses de armas e drogas cresceram significativamente durante sua gesto. Logo, o problema do governo federal que no d conta de suas tarefas. E assim, entre trocas de acusaes e balas perdidas, o trfico de drogas carioca continua a florescer esplendorosamente. Aparentemente, ambos parecem acreditar na eficcia de uma soluo exclusivamente policial para o problema do trfico de drogas. Este o cerne da Deterrence Theory em criminologia. A teoria da dissuaso credita s organizaes do sistema de Justia Criminal a maior parcela no controle da criminalidade: se tivermos uma polcia preparada e eficiente, uma legislao adequada e um complexo de prises com vagas suficientes para receber os

delinqentes, provavelmente as taxas de criminalidade cairo. Este quadro ideal parece uma utopia no caso brasileiro, onde a ao da polcia e do Judicirio parece no afetar o comportamento das taxas de criminalidade, como indicam algumas observaes empricas (Coelho, 1988): em So Paulo, entre 1981 e 1984 a polcia deixou de investigar 89% das ocorrncias de roubo, 81% de estupro e 29% de homicdio (em contraste com a mdia americana de 12%). Os tribunais liberaram, entre 1976 e 1984, 54% dos denunciados por homicdio, 74% por estupro e 47% por roubo. Dos condenados sados da priso em 1982, apenas 12% haviam cumprido suas penas e 55% foram beneficiados por sursis (Coelho, 1988). Mesmo nos Estados Unidos, o efeito dissuasrio da polcia e da Justia tem sido posto em questo. Entre 1975 e 1989, a populao prisional e a mdia do tempo das penas triplicaram sem que isto tenha representado um decrscimo significativo nas taxas de crime violento (Reiss et alii, 1993). De cada 1.000 arrombamentos detectados pelo Survey de vitimizao, 390 casos so reportados polcia, que consegue prender 40 pessoas, das quais sero condenadas 13 e apenas dez efetivamente cumpriro pena. Alm disso, o tempo mdio decorrido entre o delito e a priso de cinco meses. No Brasil, em 1988, calculava-se que, apenas para o julgamento dos processos existentes em Nova Iguau, a demora seria de 25 anos! Do ponto de vista da atuao policial, o quadro igualmente desalentador. No existem evidncias de que quanto maior o nmero de policiais, menor o nmero de crimes. Tais fundamentos para esta afirmao provm de dois tipos de estudos: o que ocorre durante a greve de policiais e; correlaes entre nmero de policiais e taxas de crimes. Um estudo sobre as greves ocorridas em Helsinque em 1944, e sobre a ocupao de Copenhagen pelos nazistas, quando houve tambm uma drstica reduo do nmero de policiais, mostra que h um incremento em crimes contra a propriedade (roubo e furto), o que no deixa de ser uma demonstrao da importncia da polcia. Entretanto, estes estudos no foram controlados por outras localidades. No caso de Belo Horizonte, onde recentemente houve uma rpida greve, quase nenhuma alterao foi registrada nas taxas nesse perodo. Um segundo estudo, menos conclusivo ainda, abrangendo 56 cidades com mais de 250 mil habitantes em 49 estados americanos mostrou que a varincia explicada nas taxas de criminalidade em relao ao nmero de policiais era muito pequena. O Canad, por exemplo, tem uma taxa de um policial para 353 habitantes e um nmero reduzido de 5,9 homi-

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cdios por 100 mil habitantes. J a China tem um policial para 1.382 habitantes, e no entanto registra um nmero muito menor de homicdios (dois por 100 mil habitantes). No prprio Estado de Minas Gerais, existem regies, como o Norte, com um nmero muito reduzido de policiais militares por habitantes (um policial por 1.500 habitantes), mas com baixas taxas de crimes violentos (12,8 por 100 mil habitantes), e outras como a Regio Metropolitana de Belo Horizonte, com um padro mais elevado de policiais (um policial por 700 habitantes) e um nmero igualmente elevado de crimes violentos (24 por 100 mil). Os Estados Unidos tm uma das mais altas taxas de populao prisional (em 1990, para cada 100 mil habitantes, 426 estavam atrs das grades), o que equivale a quase dez vezes o nmero dos pases nrdicos. Mas tambm uma das mais altas taxas de criminalidade violenta. Mais policiais e aumento da populao prisional no diminuem o nmero de crimes, embora tenham um efeito importante na diminuio da taxa de medo da populao o que j muito importante. A introduo de penas mais severas pode, paradoxalmente, torn-las menos freqentemente aplicveis. Estados americanos que adotaram severas sanes para o porte de armas verificam que, aps algum tempo, os policiais tendiam a aplic-las em nmero muito menor. Estudos sobre a pena de morte no identificaram nenhum efeito sobre as taxas de criminalidade (Walker, 1985). A questo que a dissuaso relaciona-se no ao grau de represso, mas a um incremento nos custos do crime, alm de um incentivo benfico para o no-crime. Parte dessa atuao exigiria uma atuao mais proativa da polcia: crimes violentos no so fenmenos aleatoriamente distribudos, mas geograficamente concentrados, o que pode ajudar a polcia a antecipar-se aos criminosos, ao invs de apenas reagir. A Justia brasileira, por sua vez, encontra-se sobrecarregada de processos envolvendo pequenos delitos que terminam por emperrar sua atuao. Mas, o que fazer diante de tais limitaes? Existe um influente estudo realizado recentemente nos Estados Unidos pela Rand Corporation que nos conduz a uma perspectiva heterodoxa em relao ao problema (Rydell e Everingham, 1995). Atualmente, nos EUA, o problema do consumo de cocana atinge cerca de sete milhes de americanos. Em meados da dcada de 80, os nmeros envolviam nove milhes de pessoas. O declnio no nmero de consumidores parece sugerir a eficcia dos programas adotados pelo governo de controle da oferta de drogas. Basicamente, estes programas consistiram em: controle em pases produtores,

atravs da erradicao de plantaes e destruio de laboratrios de refino da pasta de coca; interdio atravs do confisco de drogas e propriedades nas fronteiras pela guarda costeira, Servio de Imigrao e Exrcito; e represso domstica, atravs da apreenso e confisco de drogas e propriedades por agentes federais, estaduais e locais. Juntos, estes programas utilizam 93% do oramento destinado ao controle da cocana, sendo a represso domstica a que consome mais recursos (73%). Os 7% restantes destinam-se a programas de controle atravs do consumo, especialmente no tratamento de viciados. O montante de recursos destinados a todos os quatro programas nos EUA de 13 bilhes de dlares por ano. Uma anlise mais fina desses nmeros, entretanto, mostra outras facetas interessantes do problema. O declnio observado no nmero de pessoas que utilizavam cocana deu-se principalmente entre os usurios leves, isto , aqueles que consumiam menos de uma grama por semana. Isto porque programas de controle da oferta de drogas atravs da represso tm efeito principalmente sobre o preo da cocana, o que termina afastando apenas os usurios leves. Usurios pesados sempre estaro dispostos a consumir, sejam quais forem os riscos envolvidos ou o preo da droga. Para usurios pesados, os melhores resultados so obtidos atravs do tratamento, no porque isto v cur-los. Quem lida com o problema sabe que o ndice de reincidncia muito alto. Apenas 13% dos viciados, segundo algumas estimativas, abandonam o vcio por um largo perodo de tempo. Ocorre que, durante o perodo de tratamento, este tipo de usurio no est consumindo. Se analisada a relao custo-benefcio de cada um desses programas, as diferenas so impressionantes, conforme vemos na Tabela 1. Para diminuir em 1% o consumo anual de cocana nos EUA so necessrios 783 milhes de dlares gastos em controle nos pases produtores, 366 milhes na interdio em fronteiras, 246 milhes em represso domstica e 34 milhes em tratamento! So nmeros bastante eloqentes e que convidam reflexo. A novidade em estudos deste tipo est em no tratar o problema das drogas do ngulo exclusivo do trfico, mas do consumo tambm. Ambos sustentam-se mutuamente. J tempo de deixarmos de lado formulaes de programas de controle da criminalidade assentadas em oposies falsas, como represso versus assistencialismo social. Ao lado de uma estratgia repressiva mais eficiente, pode-se pensar em solapar o trfico tambm na base de recrutamento de delin-

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POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA TABELA 1 Custo para Diminuir o Consumo de Cocana em 1% Estados Unidos 1995 Em US$ milhes Formas de Diminuir o Consumo Controle em Pases Produtores Interdio em Fronteiras Represso Domstica Tratamento de Viciados
Fonte: Rydell e Everingham (1995).

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- quatro anos de incentivo monetrio para induzir garotos carentes a se graduarem; - monitoramento e superviso de jovens secundaristas que tivessem demonstrado comportamento delinqente. O impacto destes programas comparvel ao da lei dos Three Strikes12 sobre as taxas de crime na Califrnia. Os resultados da relao custo/benefcio de cada uma destas estratgias so exibidos na Tabela 2. Constata-se que a estratgia de maior impacto a legislao dura adotada na Califrnia, que foi capaz de reduzir o crime em 21,4%. Em contrapartida, seu custo extremamente alto, pois envolve a construo de prises e a manuteno de pessoal especializado. Para reduzir em 1% o nmero de crimes graves, gasta-se 258 milhes de dlares e previne-se cerca de 61 crimes graves. Dois outros programas apresentam uma melhor relao custo/benefcio: os de treinamento de pais e de incentivo graduao. Embora tenham um impacto menor na reduo das taxas (6,6% e 15,5%, respectivamente), so muito mais baratos. O custo para reduzir em 1% o total de crimes da ordem de 55 milhes de dlares para o treinamento de pais e 37 milhes para o incentivo a graduao. Se analisado o nmero de crimes prevenidos por cada milho de dlares, as diferenas so ainda mais favorveis aos programas de interveno social: o treinamento previne 158 crimes e o incentivo 258 crimes por milho de dlares. No se trata de optar por programas sociais versus programas repressivos, mas simplesmente ressaltar a possibilidade de se fazer uma combinao tima de estratgias de interveno entre crianas e adolescentes. A legislao tem um bom impacto na reduo de taxas de crimes (21,4%) ao custo de 5.520 bilhes de dlares. Com um pequeno acrscimo de 568 milhes de dlares, podese obter uma reduo de 36,9% nas taxas.

Custo 783 366 246 34

qentes, realizado amplamente entre as camadas mais desfavorecidas. Esta estratgia composta de controle, alis, familiar aos traficantes de favelas cariocas. Sua insero nas comunidades se d no atravs do uso exclusivo da fora, mas da legitimao atravs do assistencialismo comunitrio. O tratamento dos viciados, conforme foi discutido anteriormente, pode ser uma forma eficaz. Muitas vezes, a eficcia dos resultados est justamente em combinarem-se programas distintos de controle da droga, tanto na oferta como do consumo. A mesma tendncia detectada em outro estudo realizado pela Rand Corporation, quando se analisou o impacto de diferentes estratgias para preveno de crimes atravs de programas de interveno comparadas introduo de uma legislao dura. Os programas de interveno incluam: - visitas a lares por assistentes sociais logo aps o nascimento das crianas at os seis anos de vida; - treinamento e terapia para famlias com crianas que demonstrassem comportamento agressivo na escola, ou estavam em vias de ser expulsas dela;

TABELA 2 Programas de Interveno na Infncia e Adolescncia Estados Unidos 1996 Programas de Interveno na Infncia e Adolescncia Indicadores Three Strikes 21,4 5.520 258 61 Visitas a Lares 5,5 3.155 573 11 Treinamento de Pais 6,6 361 55 157 Incentivos Graduao 15,5 568 37 258 Superviso de Delinqentes 1,8 241 131 72

Crimes Prevenidos (%) Custo Anual do Programa (US$ milhes) Custo para Reduo em 1% do Crime (US$ milhes) Nmero de Crimes Prevenidos (para cada milho de dlares)
Fonte: Greenwood et alii, 1996.

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A Holanda oferece outro exemplo de uma poltica de segurana bem-sucedida, que se utiliza de abordagens no convencionais sobre o crime, incluindo uma reformulao de natureza conceitual (Dijk, 1997). At meados dos anos 60, a sociedade holandesa era relativamente bem integrada e com baixas taxas de criminalidade. A partir da, e com razes que tm a ver com o aumento da riqueza e com processos de modernizao e urbanizao, assiste-se a um incremento das taxas de crimes contra a propriedade. O governo holands apresenta uma poltica de controle da criminalidade com trs objetivos prticos: preveno do crime atravs de projetos ambientais; fortalecimento da vigilncia em zonas de alto risco; e melhor integrao dos jovens atravs da escola e de um programa de integrao ao mercado de trabalho. Foram destinados 30 milhes de dlares para o programa neste primeiro ano, sendo 10% destinados sua avaliao. A base cognitiva desta poltica era a preveno situacional do crime (Clarke, 1997). A idia no reformar indivduos, o que extremamente difcil, mas dificultar as condies de ocorrncia de crimes. Isto feito mediante a contratao de desempregados para atuar como guardas civis uniformizados, mas sem autoridade policial. Alm disso, existe uma Plataforma Nacional de Controle do Crime que analisa tendncias da criminalidade a cada ano e define prioridades e estratgias de ao para cada tipo de crime. Em relao ao roubo mo armada, por exemplo, conseguiu-se uma significativa reduo, tornando os alvos deste tipo de ao mais difceis. Os comerciantes foram orientados a deixar pouco dinheiro em caixa, a utilizar alarmes e outros obstculos ao criminosa, ou a instalar cmaras de vdeo e coisas assim. O que distingue a preveno situacional do crime que ela busca articular esforos da sociedade e do governo no sentido de controlar a incidncia de tipos especficos de crime atravs da manipulao de fatores tais como a disponibilidade de alvos, o incremento da vigilncia e a motivao dos agressores (Felson, 1994). Trata-se de poltica que no abdica da necessidade de termos um sistema de Justia Criminal eficiente e justo, mas que reconhece as limitaes dele no controle da criminalidade. Infelizmente, ainda no dispomos de anlises mais conseqentes a amparar a formulao de programas de controle da criminalidade. Nossas autoridades ainda acreditam que bom senso, boas intenes e intuio sejam suficientes para a formulao de polticas de segurana. A dura realidade de nossos dias parece contrariar cada vez mais esta percepo.

POLTICAS PBLICAS DE SEGURANA NO BRASIL Parece que uma das razes do fracasso e da inexistncia de polticas nessa rea reside num plano puramente cognitivo. A proposio de polticas pblicas de segurana, no Brasil, consiste num movimento pendular, oscilando entre a reforma social e a dissuaso individual. A idia da reforma decorre da crena de que o crime resulta de fatores socioeconmicos que bloqueiam o acesso a meios legtimos de se ganhar a vida. Esta deteriorao das condies de vida traduz-se no acesso restrito de alguns setores da populao a oportunidades no mercado de trabalho e de bens e servios, assim como na m socializao a que so submetidos nos mbitos familiar, escolar e na convivncia com subgrupos desviantes. Conseqentemente, propostas de controle da criminalidade passam inevitavelmente tanto por reformas sociais de profundidade como por reformas individuais voltadas a reeducar e ressocializar criminosos para o convvio em sociedade. A par das polticas convencionais de gerao de empregos e combate fome e misria, aes de cunho assistencialista visariam minimizar os efeitos mais imediatos da carncia, alm de incutir em jovens candidatos potenciais ao crime novos valores atravs da educao, da prtica de esportes, do ensino profissionalizante e do aprendizado de artes e na convivncia pacfica e harmoniosa com seus semelhantes. Quando isto j no mais possvel, que se reformem ento aqueles indivduos que caram no mundo do crime atravs do trabalho e da reeducao nas prises. De outro lado, igualmente forte a crena de que a criminalidade encontra condies ideais de florescimento quando baixa a disciplina individual e o respeito a normas sociais. Conseqentemente, polticas de segurana pblica enfatizam a necessidade de uma atuao mais decisiva do Poder Judicirio e das instncias de controle social. Isto significa legislaes mais duras e maior policiamento ostensivo, de forma tal que as punies dos delitos sejam rpidas, certas e severas. Se necessrio, at mesmo a atuao das Foras Armadas requisitada, merecendo o aplauso da populao. No se descarta, ainda, o efeito dissuasrio que solues finais, como a pena de morte, teriam sobre o comportamento criminoso. O argumento que no se trata de vingana, mas exemplo para que homens de bem no caiam em tentao. Discursos inflamados do suporte a ambas as verses, cujo grau de combusto tanto maior quanto mais afer-

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rados a questes de princpio ideolgico. Do ponto de vista da modificao de valores das pessoas, reconhece-se hoje como isso extremamente difcil mediante polticas pblicas. Os educadores de rua e profissionais que lidam com menores infratores sabem muito bem como rdua essa tarefa com meninos de rua. E isto porque se acena com solues de mdio e longo prazos para garotos (s vezes nem to garotos assim) que obtm satisfaes imediatas de sua atividade nas ruas. Alm disso, sabe-se que nem todos os meninos de rua ou jovens desempregados so candidatos naturais a uma carreira criminosa. Estudos que acompanharam jovens de uma cidade americana ao longo de suas vidas mostram que, se um nmero significativo deles teve problemas com a polcia alguma vez em suas vidas, o nmero dos que reincidiram outras vezes muito menor menos de 6%. O mais curioso, entretanto, que este pequeno nmero de criminosos era responsvel por mais de 50% das queixas criminais. Isto significa que apenas uma parcela muito pequena desses jovens seguiu uma carreira criminosa (Wolfang et alii, 1972). No outro extremo do movimento pendular esto aqueles que acreditam que o problema do crime fundamentalmente uma questo de polcia e de legislao mais repressivas. A dissuaso do comportamento criminoso, ento, passaria necessariamente por uma atuao mais intensiva do sistema de Justia Criminal, conforme discutimos anteriormente. Mais recentemente, a orientao oficial do governo federal tem se calcado na sociologia crtica (Taylor e Young, 1980), cuja concepo de crime baseia-se nos direitos humanos (Ministrio da Justia, 1996). Isto abriu a possibilidade de incluir, dentre as modalidade de crime, aqueles cometidos pelo Estado. Da a importncia de se controlarem as organizaes componentes do aparato repressivo que parece ter sido a tnica da atual poltica de segurana em mbito federal. Um exame mais atento, entretanto, mostra que tais modelos e teorias no so necessariamente excludentes, mas complementares. Um modelo de segurana que se preocupe com a conteno e controle do Estado em relao ao direito dos cidados no pode furtar-se constatao de que segurana igualmente um direito humano alis, consagrado na Declarao Universal dos Direitos do Homem. Por outro lado, o sistema de Justia Criminal em geral e a atuao policial em particular sero tanto mais eficientes no exerccio de suas funes de dissuaso quanto mais amparados pelas pessoas e comunidades nas quais atuam.

O que tem sido eficaz so programas e estratgias de segurana baseados numa articulao multiinstitucional entre Estado e sociedade (Sherman, 1997; Short, 1997; Greenwood et alii, 1996; Felson e Clarke, 1997). O crime uma coisa muito sria para ser deixada apenas nas mos de policiais, advogados ou juzes, pois envolve dimenses que exigem a combinao de vrias instncias sob o encargo do Estado e, sobretudo, a mobilizao de foras importantes na sociedade. O Estado deve mobilizar organizaes que atuam nas reas da sade, educao, assistncia social, planejamento urbano e, naturalmente, da segurana. Muitos poderiam argumentar que o que se prope , na verdade, quase um modelo do bom governo. Um Estado que conseguisse simultaneamente responder s demandas sociais nesses diversos setores estaria respondendo s atribuies que lhe cabem minimamente. Isto verdade. A diferena est em que a alocao desses recursos se daria no em torno de prioridades governamentais (educao, sade, ou segurana), mas da identificao de locais e grupos no interior da sociedade que mereceriam um tratamento prioritrio. Por outro lado, isto no significa que o Estado devesse paralisar suas atividades nessas reas em favor do atendimento de populaes e reas assoladas pela criminalidade violenta, mas simplesmente reconhecer que o atendimento nessas reas realmente prioritrio. O fenmeno da criminalidade urbana violenta no distribudo aleatoriamente pela rea urbana, mas est localizado em alguns poucos grupos e locais (Sherman, 1997). Da no haver combate efetivo ao crime que no leve em conta a recuperao das reas degradadas pela violncia nos grandes centros urbanos. Em que nvel de governo devem ser prioritariamente tratadas as questes acerca de segurana pblica? As respostas devem ser relativizadas. A maioria dos problemas so locais e devem ser definidos e tratados localmente. Outras coisas so de competncia do governo federal. Alm das atribuies definidas constitucionalmente, so centrais na formulao e implementao dessas polticas, tais como as de construo e manuteno de um sistema de indicadores sociais de criminalidade, ou o estmulo a pesquisas sobre determinados problemas que preocupam o governo federal. Isto seria feito atravs da induo pesquisa sobre estes problemas identificados pelo governo federal. Ateno especial deveria ser dada no apenas ao estmulo s pesquisas, cuidando para que elas tambm tenham recomendaes prticas, com especial ateno aos mecanismos de avaliao de implementao das polticas sugeridas.

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vs de sucessivas votaes nas comunidades, embora no tenham retornado integralmente ao sistema anterior (ver Bayley, 1985). 12. A legislao dos Three Strikes extremamente severa. Ela estabelece que aps a terceira reincidncia o delinqente ter uma pena de 25 anos, no importando a gravidade do delito cometido.

Em bases estritamente cognitivas, a formulao de polticas pblicas de segurana pode perfeitamente prescindir de quaisquer abordagens culturalistas para a formulao de programas e projetos. No necessrio, para se controlar a criminalidade, reformar a personalidade das pessoas. No acreditamos que a mudana de valores das pessoas deva ser objeto de polticas governamentais. O que deve ser oferecido s pessoas so orientaes acerca das conseqncias de suas aes, tanto em direo ao crime como em relao ao no-crime (Wilson, 1983; Clarke, 1997; Clarke e Cornish, 1985).

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
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NOTAS
E-mail do autor: beato@dedalus.lcc.ufmg.br Verso anterior deste artigo foi apresentada nos seminrios sobre reforma do Estado, promovidos pela Fundao Joaquim Nabuco em agosto de 1998, em Recife, bem como no seminrio A polcia e o controle civil, promovido pelo Ncleo de Estudo de Violncia da USP. Agradeo aos comentrios feitos pelos debatedores e pelas platias presentes nessas ocasies. Como de praxe, a responsabilidade pelo texto final inteiramente minha. Este trabalho no teria sido possvel sem o apoio do CNPq. 1. Outros indicadores de custo da criminalidade violenta agregariam dados sobre como a populao de uma localidade responde ao problema do crime atravs de movimentos migratrios ou s perdas que o crime acarreta para o turismo (Glaeser et alii, 1998). 2. Esta despesa inclui os gastos com a Polcia Militar (417 milhes); o Tribunal de Justia (245 milhes) e a Secretaria de Segurana (136 milhes). O restante dividido com o Tribunal de Justia Militar, o Tribunal de Alada, o Ministrio Pblico e a Secretaria de Justia. 3. Coelho (1988) refere-se a isto como o argumento da justia distributiva, cujos equvocos so discutidos por ele a partir do argumento da dissuaso. 4. No isto que as evidncias mostram. Muitas vezes, o desenvolvimento e a riqueza podem estar associados a taxas mais altas de criminalidade (Beato Filho, 1998; Cohen e Felson, 1979). 5. Esta estratgia, conhecida como problem-solving, tem sido adotada com grande sucesso pelos responsveis pelo controle da criminalidade em outros pases. Ver, a respeito, Sherman (1997) e Bayley (1994). 6. Esta definio constitucional da estrutura das polcias ressaltada por alguns autores como um dos problemas que dificultam processos de reforma das polcias, pois impem a todos os estados da Federao o mesmo modelo estrutural de polcia (Coelho, 1988; Paixo, 1993). 7. Da, talvez, a razo de o policiamento comunitrio ser to fortemente recomendado na Conferncia Nacional sobre Segurana, Justia e Cidadania, promovido pelo Ministrio da Justia, Movimento Viva Rio e PNUD, em maio de 1997. 8. Para uma discusso da influncia de controle internos e externos sobre a polcia, ver Punch (1983). Ver tambm o captulo 7 de Bayley, 1985. 9. O conhecimento deste universo de prticas e procedimentos de ordem prtica condio para implementao de polticas de inovao bem-sucedidas. Ver Reiner (1992, cap.7) e Bayley (1994). 10. Sobre o impacto que esta concepo de ordem social de senso comum tem sobre o policiamento, ver Wilson (1984), especialmente o captulo 5: Broken windows: the police and neghborhood safety. 11. Mesmo em pases ocupados aps a Segunda Guerra, no qual foram impostas modificaes de mbito jurisdicional e organizacional de suas polcias, assistiuse logo aps a retirada das tropas de ocupao a emergncia de suas estruturas tradicionais. Na Alemanha, recriou-se o sistema de polcia existente no Segundo Reich (1872-1918) e na Repblica de Weimar (1919-1933), segundo o qual a responsabilidade pela polcia eram dos estados (Lnder) e de algumas poucas grandes cidades. Os japoneses rejeitaram o sistema descentralizado imposto atra-

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