Di Pierro 2005

Maria Clara Di Pierro
NOTAS SOBRE A REDEFINIO DA IDENTIDADE E DAS POLTICAS PBLICAS DE EDUCAO DE JOVENS E ADULTOS NO BRASIL*
MARIA CLARA DI PIERRO**
RESUMO: O artigo visa identificar temas e processos emergentes do campo das polticas pblicas de educao de jovens e adultos no Brasil. Aborda inicialmente o processo de redefinio da identidade da educao de jovens e adultos desencadeado pelo reconhecimento da diversidade sociocultural dos educandos, bem como pelo embate entre o paradigma compensatrio e a concepo de educao continuada ao longo da vida. Trata, a seguir, dos desafios e impasses das polticas pblicas para superar a posio marginal ocupada pela educao de jovens e adultos na reforma educacional da segunda metade da dcada de 1990. Ao final, sugere que os principais desafios a serem respondidos pelas polticas pblicas no presente so os que emergem da agenda de dilogo e conflito entre os movimento em prol da educao de jovens e adultos e os governos, tais como a articulao entre alfabetizao e escolarizao, as estratgias de financiamento pblico e colaborao entre as instncias de governo, bem como a formao e profissionalizao dos educadores. Palavras-chave: Polticas educacionais. Educao de jovens e adultos. Movimentos sociais e educao. ANNOTATIONS ON THE REDEFINITION OF THE IDENTITY
AND THE PUBLIC POLICIES FOR YOUTH AND ADULT EDUCATION IN
BRAZIL
ABSTRACT: The aim of this paper is to identify emerging themes and processes in the area of public policies for youth and adult edu-
Agradeo ao professor Lencio Jos Gomes Soares, da Faculdade de Educao da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), pela colaborao na pauta, indicao de bibliografia e comentrios ao texto. Doutora em educao e professora da Faculdade de Educao da Universidade de So Paulo (USP). E-mail: mcpierro@uol.com.br
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Educ. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1115-1139, Especial - Out. 2005
Disponvel em <http://www.cedes.unicamp.br>
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Notas sobre a redefinio da identidade e das polticas pblicas de educao...
cation. This paper first explores the process that redefined the identity of and the public policies for youth and adult education in Brazil, resulting from both the recognition of the learners sociocultural diversity and the conflict between the compensatory paradigm and the concept of continuing education throughout life. It then discusses the challenges and conflicts of the public policies to overcome the marginal position assigned to youth and adults in the educational reform that took place in the 1990. It finally suggests that the main current challenges to be faced by the public policies in this field emerge from the dialogue agenda and the conflict between the movement favoring youth and adult education and the Government. The latter include, among others, the articulation between literacy and schooling, the public financing strategies, the collaboration between the different Government levels, and teacher training and professionalization. Key words: Educational policies; youth and adult education; social movements and education
Apresentao
ste artigo procura identificar temas emergentes e mapear as principais polmicas relacionadas s polticas pblicas de educao de jovens e adultos no Brasil neste incio de terceiro milnio, tomando por base, de um lado, os resultados de pesquisas sobre o assunto e, de outro, as pautas prioritrias da interlocuo entre as redes e organizaes da sociedade civil e as instncias governamentais neste campo de ao educativa. A primeira parte aborda o movimento inconcluso de redefinio da identidade da educao de jovens e adultos no Brasil desencadeado pela transio de paradigmas poltico-pedaggicos e pela percepo da diversidade sociocultural dos sujeitos de aprendizagem. A segunda parte dedicada aos desafios e impasses das polticas pblicas para superar a posio marginal ocupada pela educao de jovens e adultos na reforma educacional realizada na segunda metade da dcada de 1990.
A educao de jovens e adultos: um campo em redefinio

Transio de paradigmas Embora a histria da educao brasileira registre numerosas e criativas experincias de educao no-formal, envolvendo prticas de anima1116
o cultural, formao poltica, qualificao para o trabalho e para a gerao de renda, os desafios da alfabetizao e elevao de escolaridade tendem a ocupar o centro do debate pblico atual a respeito da educao de jovens e adultos no Brasil, relegando a um plano secundrio outras dimenses igualmente relevantes da educao popular. A prioridade conferida escolarizao pode ser atribuda ao fato da Constituio Federal de 1988 assegurar o ensino fundamental pblico e gratuito em qualquer idade, inscrevendo a educao de jovens e adultos no rol dos direitos da cidadania. Ao final dos anos 40 do sculo passado foram implementadas as primeiras polticas pblicas nacionais de educao escolar para adultos, que disseminaram pelo territrio brasileiro campanhas de alfabetizao. No incio da dcada de 1960, movimentos de educao e cultura popular ligados a organizaes sociais, Igreja Catlica e a governos desenvolveram experincias de alfabetizao de adultos orientadas a conscientizar os participantes de seus direitos, analisar criticamente a realidade e nela intervir para transformar as estruturas sociais injustas. Diretriz totalmente contrria teve o Movimento Brasileiro de Alfabetizao (MOBRAL) da dcada de 1970, conduzido pelo regime militar no sentido de sua legitimao. Nesse mesmo perodo, em que o sistema educacional foi direcionado a atender s necessidades de recursos humanos demandados do modelo econmico concentrador de riqueza, a escolarizao bsica para jovens e adultos adquiriu institucionalidade nas redes de ensino: a Lei 5.692 de 1971 reformou o ensino de 1o e 2o graus e regulamentou o ensino supletivo, conferindo suplncia a funo de repor escolaridade no realizada na infncia e adolescncia, ento consideradas os ciclos da vida mais adequados aprendizagem. Aprovada em plena ditadura militar, a doutrina do ensino supletivo (como a denominaram seus formuladores) no incorporou as ricas contribuies que os movimentos de educao e cultura popular do incio da dcada de 1960 legaram educao de adultos (difundidas em todo o mundo pela obra de Paulo Freire). Ao contrrio, atendeu ao apelo modernizador da educao a distncia e aderiu aos preceitos tecnicistas da individualizao da aprendizagem e instruo programada, que fundamentaram a difuso das modalidades de educao no-presencial em centros de estudos supletivos e telecursos, que se somaram aos cursos presenciais na configurao de um subsistema de ensino supletivo em
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expanso. A ampliao da escolaridade obrigatria de quatro para oito anos de estudos, por sua vez, teve reflexos nas exigncias de certificao do mercado de trabalho, o que ampliou substancialmente a procura pelos exames supletivos. Mais de trs dcadas depois, e mesmo aps a promulgao em 1996 da nova Lei de Diretrizes e Bases da Educao, n. 9.394, a cultura escolar brasileira ainda encontra-se impregnada pela concepo compensatria de educao de jovens e adultos que inspirou o ensino supletivo, visto como instrumento de reposio de estudos no realizados na infncia ou adolescncia. Ao focalizar a escolaridade no realizada ou interrompida no passado, o paradigma compensatrio acabou por enclausurar a escola para jovens e adultos nas rgidas referncias curriculares, metodolgicas, de tempo e espao da escola de crianas e adolescentes, interpondo obstculos flexibilizao da organizao escolar necessria ao atendimento das especificidades desse grupo sociocultural. Ao dirigir o olhar para a falta de experincia e conhecimento escolar dos jovens e adultos, a concepo compensatria nutre vises preconceituosas que subestimam os alunos, dificulta que os professores valorizem a cultura popular e reconheam os conhecimentos adquiridos pelos educandos no convvio social e no trabalho. No se pode, porm, atribuir apenas estreiteza pedaggica do paradigma compensatrio os escassos resultados qualitativos alcanados pelo ensino supletivo, para os quais tambm contriburam a crnica escassez de recursos financeiros e a falta de preparo especfico dos professores, mazelas que atingiram o conjunto do ensino pblico em expanso naquele perodo, mas que afetaram de modo mais agudo as modalidades de menor prestgio, como a educao de jovens e adultos. O fim do regime militar e a retomada das eleies diretas nas capitais em meados dos anos de 1980 criaram o ambiente poltico-cultural favorvel para que os sistemas de ensino pblico comeassem a romper com o paradigma compensatrio do ensino supletivo e, recuperando o legado dos movimentos de educao e cultura popular, desenvolvessem experincias inovadoras de alfabetizao e escolarizao de jovens e adultos. De fato, algumas das iniciativas mais bem sucedidas do perodo da redemocratizao foram conduzidas por governos locais, em parceria com organizaes e movimentos sociais,1 que emergiram na cena poltica e impulsionaram o reconhecimento dos direitos sociais na Constituio Fede1118
ral de 1988, dentre os quais os dos jovens e adultos ao ensino pblico gratuito. Esse movimento de renovao pedaggica, entretanto, no repercutiu seno de modo tnue nas redes estaduais de ensino, que continuam apegadas ao paradigma compensatrio e, apesar do processo de municipalizao iniciado nos anos de 1990, ainda registram a maior parte da matrcula na educao escolar de jovens e adultos, respondendo tambm pela realizao dos exames e pela manuteno da maioria dos centros de estudos supletivos. Quando, em 1997, a V Conferncia Internacional de Educao de Adultos realizada em Hamburgo proclamou o direito de todos educao continuada ao longo da vida, ainda no havia, no Brasil, consenso em torno desse paradigma. Ainda que lentamente, porm, a transio de referncias vem sendo impulsionada pelo resgate da contribuio da educao popular, ao lado de um conjunto de mudanas no pensamento pedaggico e nas relaes entre educao e trabalho na sociedade contempornea. A psicologia do desenvolvimento humano j no sustenta a idia de que exista uma idade apropriada 2 para aprender: as pesquisas demonstram que a aprendizagem ocorre em qualquer idade, ainda que a pertinncia a determinados grupos socioculturais ou etrios possa estar relacionada varincia nas funes, caractersticas e estilos cognitivos (Oliveira, 1999). Tambm j no subsiste a suposta correspondncia entre etapas do ciclo vital, processos de formao e engajamento na produo, pois diante das rpidas mudanas no mundo do trabalho, da cincia e da tcnica, os conhecimentos adquiridos na escolarizao realizada na infncia e juventude no so suficientes para ancorar toda uma vida profissional e de participao sociocultural na idade adulta, impondo-se a educao permanente. A necessidade da aprendizagem ao longo da vida se amplia em virtude tambm da elevao da expectativa de vida das populaes e da velocidade das mudanas culturais, que aprofundam as distncias entre as geraes, as quais a educao de jovens e adultos pode ajudar a reduzir.3 Frente ao mundo inter-relacionado, desigual e inseguro do presente, o novo paradigma da educao de jovens e adultos sugere que a aprendizagem ao longo da vida no s um fator de desenvolvimento pessoal e um direito de cidadania (e, portanto, uma responsabilidade coletiva), mas tambm uma condio de participao dos indivduos na construEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1115-1139, Especial - Out. 2005
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o de sociedades mais tolerantes, solidrias, justas, democrticas, pacficas, prsperas e sustentveis. A educao capaz de responder a esse desafio no aquela voltada para as carncias e o passado (tal qual a tradio do ensino supletivo), mas aquela que, reconhecendo nos jovens e adultos sujeitos plenos de direito e de cultura, pergunta quais so suas necessidades de aprendizagem no presente, para que possam transform-lo coletivamente. A descoberta da diversidade Em um pas em que o acesso educao seletivo, guardando simetria com as profundas desigualdades geogrficas e socioeconmicas, como o caso do Brasil,4 a identidade poltico pedaggica da educao de jovens e adultos no foi construda com referncia s caractersticas psicolgicas ou cognitivas das etapas do ciclo de vida (juventude, maturidade, velhice), mas sim em torno de uma representao social enraizada, de um lado, no estigma que recai sobre os analfabetos nas sociedades letradas e, de outro, em uma relativa homogeneidade sociocultural dos educandos conferida pela condio de camponeses ou migrantes rurais (ou sua descendncia) e trabalhadores de baixa qualificao pertencentes a estratos de escassos rendimentos. Analisando as caractersticas dos jovens e adultos enquanto sujeitos de aprendizagem desde o prisma da psicologia, Oliveira (1999) ponderou que a relativa homogeneidade social dos estudantes (a maioria dos quais so migrantes rurais adultos de baixa renda que, no meio urbano, desempenham ocupaes no-qualificadas, ou jovens urbanos pobres, ambos excludos da escola) no sustenta abstraes universalistas, assinalando que a educao de jovens e adultos remete primordialmente a uma questo de especificidade cultural, uma vez que luz da perspectiva histrico-cultural as prticas culturais so constitutivas do psiquismo e a heterogeneidade resultado necessrio dessa construo. No entanto, os balanos da literatura sobre a educao de jovens e adultos no Brasil mencionam que, at os anos de 1990, a maior parte das pesquisas sobre o tema tendeu a homogeneizar os sujeitos de aprendizagem, abstraindo sua diversidade e diluindo suas identidades singulares de classe, geracionais, de gnero, tnicas, culturais ou territoriais sob a condio e o rtulo genrico de alunos (Haddad, 1987, 2002).
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Desde os anos de 1980, a reconstruo do conceito de sociedade civil como instncia dotada de capacidade de resistncia e iniciativa, construtora de direitos de cidadania no espao pblico, favoreceu a constituio, na pesquisa educacional brasileira, de um campo de estudos sobre os movimentos sociais e a educao, que conferiu visibilidade s identidades coletivas emergentes e abordou tanto os impactos sobre o ensino pblico quanto o carter educativo das lutas e a ressocializao dos sujeitos no seu interior (Sposito, 2000; Gohn, 2004). Foi nesse contexto que o surgimento de um novo sindicalismo e o interesse que ele gerou para a sociologia dos movimentos sociais conferiu visibilidade condio de classe dos educandos jovens e adultos, designados a partir de ento como alunos trabalhadores, o que colocou em foco as relaes de cooperao e conflito entre educao e trabalho. Os estudos sobre o tema concentram suas anlises na evaso e fracasso escolar, ponderando a inadequao da organizao escolar e dos projetos pedaggicos do ensino noturno para atender s expectativas e caractersticas dos estudantes trabalhadores (Haddad, 1987, 2002; Corrochano & Nakano, 2002). Nos anos mais recentes, a emergncia de movimentos que reivindicam o reconhecimento poltico e cultural de identidades sociais singulares (mulheres, negros, jovens, indgenas, sem terra), ao lado da difuso do pensamento de autores orientados ao interculturalismo e/ou vinculados ao paradigma da identidade,5 favoreceu o reconhecimento da diversidade dos sujeitos da educao de jovens e adultos. Em princpio, sobressai a percepo da juvenilizao do alunado da educao de jovens e adultos, 6 mas tambm comeam a surgir os recortes de gnero7 e a especificidade do campo,8 sendo raros e recentes os estudos que abordam a condio tnico-racial (Passos, 2004), mesmo quando os diagnsticos indicam que a populao negra maioria dentre os jovens e adultos analfabetos e com baixa escolaridade. Ainda mais notvel a escassez de conhecimento sobre as pessoas com necessidades educativas especiais, assim como sobre as identidades e prticas religiosas dos jovens e adultos inseridos em processos de escolarizao.9
Desafios das polticas pblicas de educao de jovens e adultos

La educacin de adultos en el Sur ha estado siempre atrapada entre recursos y atencin tremendamente pobres, por un lado, y expectativas tremendamente ambiciosas, por el otro: autoestima, empoderamiento, construccin
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de ciudadana, organizacin comunitaria, habilidades para el trabajo, generacin de ingresos, e incluso alivio de la pobreza. Si los gobiernos y la comunidad internacional esperan que la alfabetizacin y la educacin de adultos tengan los impactos deseados sobre la vida de las personas, las famlias y las comunidades, entonces debemos invertir ms no menos (...). Pero, adems, esa inversin debe ir acompaada de reformas econmicas y sociales significativas y ms amplias. (Torres, 2003, p. 24)
O perodo de transio do milnio foi marcado, em todo o mundo, pelo crescimento das aspiraes e da participao dos jovens e adultos em programas educacionais. Dentre as motivaes para a busca de maiores nveis de escolarizao aps a infncia e adolescncia, destacamse as mltiplas necessidades de conhecimento ligadas ao acesso aos meios de informao e comunicao, afirmao de identidades singulares em sociedades complexas e multiculturais, assim como s crescentes exigncias de qualificao de um mundo do trabalho cada vez mais competitivo e excludente. No caso brasileiro, esses fatores favoreceram a expresso de parcela da extensa demanda potencial acumulada ao longo de uma histria de negao de direitos e limitado acesso educao escolar, que legou ao presente grandes contingentes de jovens e adultos analfabetos, com reduzida escolaridade e escasso preparo profissional.10 Embora todos os grupos etrios tenham, na conjuntura atual, necessidades de aprendizagem incrementadas, a maior parte das pessoas que busca no sistema educacional brasileiro oportunidades de estudos acelerados em horrio noturno (as caractersticas da educao bsica de jovens e adultos mais claramente percebidas) so adolescentes e jovens pobres que, aps realizar uma trajetria escolar descontnua, marcada por insucessos e desistncias, retornam escola em busca de credenciais escolares e de espaos de aprendizagem, sociabilidade e expresso cultural. O perfil marcadamente juvenil que a educao escolar de adultos adquiriu no Brasil na ltima dcada deve-se combinao de fatores ligados ao mercado de trabalho (exigncia de certificao escolar) e ao sistema educativo (elevada defasagem na relao idade/srie), potencializados pela reduo da idade mnima permitida pela Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB) de 1996 para a freqncia a essa modalidade de educao bsica. As anlises sobre as polticas pblicas de educao de jovens e adultos, que deveriam responder a essas aspiraes e demandas, destacam os impasses gerados por dois impulsos contraditrios desencadeados no pe1122
rodo da redemocratizao das instituies polticas do pas. De um lado, formou-se um amplo consenso em favor da alfabetizao e da educao bsica como esteios da participao cidad na sociedade democrtica e da qualificao profissional para um mundo do trabalho em transformao, o que se refletiu no alargamento dos direitos educativos dos jovens e adultos consagrados na legislao. Por outro lado, a educao de jovens e adultos ocupou lugar marginal na reforma educacional da segunda metade dos anos de 1990, implementada sob o condicionamento das prescries neoliberais de reforma do Estado e restrio ao gasto pblico, e orientada pelas diretrizes de desconcentrao, focalizao e redefinio das atribuies dos setores pblico e privado.11 Na zona de conflito formada por esses impulsos conflitantes emergiu o movimento dos fruns de educao de jovens e adultos, conformando espaos pblicos de expresso e legitimao de reivindicaes, dilogo e negociao. A focalizao da poltica de educao bsica Com base no argumento (bastante controverso) de que a educao bsica de jovens e adultos oferece uma relao custo-benefcio menos favorvel que a educao primria de crianas, prevaleceu na reforma educacional brasileira da dcada de 1990 a orientao de focalizao dos recursos pblicos no ensino fundamental de crianas e adolescentes, visto como estratgia de preveno do analfabetismo.12 O principal mecanismo utilizado para operacionalizar a focalizao bastante conhecido o Fundo de Valorizao do Ensino Fundamental (FUNDEF), do qual as matrculas do ensino de jovens e adultos foram expurgadas por imposio de um veto do ento presidente da Repblica Fernando Henrique Cardoso. Rompeu-se, assim, o princpio da universalidade inerente ao direito humano educao: embora as leis maiores assegurem a todos o acesso e a progresso na educao bsica pblica, gratuita e de qualidade, a focalizao de recursos para a educao escolar na faixa etria de 7 a 14 anos suprimiu os meios para que as instncias administrativas do Estado cumpram adequadamente seu dever na proviso de ensino fundamental aos jovens e adultos. Nesse contexto, as demandas e necessidades educativas dos jovens e adultos, quando consideradas, foram abordadas com polticas marginais, de carter emergencial e transitrio, subsidirias a programas de alvio da pobreza. Embora perspectivas distintas possam ter se desenvolvido em alEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1115-1139, Especial - Out. 2005
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guns estados e municpios, essa foi a tnica das iniciativas do governo federal durante a gesto 1996-2002, que desenhou os programas Alfabetizao Solidria, Recomeo e de Educao na Reforma Agrria.13 Estados e municpios reagiram a essa conjuntura de modos variados. A ampliao, reduo ou manuteno dos servios de educao de jovens e adultos dependeu da capacidade financeira de cada Unidade da Federao, da vontade poltica dos respectivos governantes, da demanda e presso social da populao local em defesa desse direito. Em grande parte dos casos, a excluso da educao de jovens e adultos do FUNDEF criou empecilho expanso das matrculas, sem contudo interromper o crescimento do atendimento escolar s pessoas com mais de 14 anos, como demonstram os censos educacionais (tabelas 1 e 2). No h pesquisa abrangente sobre o tema, mas estudos de casos especficos demonstram que estados e municpios recorreram a duas estratgias para atender crescente demanda por educao de jovens e adultos em um contexto adverso de marginalizao da modalidade e escassez de recursos. O expediente mais freqente foi o falseamento das estatsticas, declarando-se no censo escolar as matrculas na educao de jovens e adultos como ensino regular em classes de acelerao para estudantes com defasagem srie-idade, modalidade esta passvel de captao de recursos dos fundos. Um dos problemas advindos da adeso a esse expediente a descaracterizao da educao de jovens e adultos como modalidade que requer norma prpria, projeto poltico-pedaggico especfico e adequada formao de educadores. Outra estratgia largamente difundida foi o estabelecimento de parcerias com organizaes sociais para a execuo direta dos servios educativos para jovens e adultos. Embora a maior parte dessas parcerias tenham origem em um movimento poltico de voluntariado, participao e educao popular (como o caso dos Movimentos de Alfabetizao MOVA), as motivaes altrustas das organizaes sociais foram convergentes ao intuito dos governos de baratear os custos dos servios de educao de jovens e adultos. Os riscos dessa inesperada convergncia so de trs ordens: a delegao de responsabilidades pblicas sociedade civil organizada; a tendncia regressiva de desconstituio dos direitos educativos dos jovens e adultos, e sua converso em objeto da filantropia privada; a institucionalizao da precariedade das instalaes fsicas, recursos humanos e pedaggicos, que caracteriza a improvisao da escolarizao promovida pelas organizaes e movimentos sociais.
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O principal resultado da diretriz de focalizao do investimento pblico no ensino fundamental de crianas e adolescentes a segmentao do acesso dos jovens e adultos aos servios educativos, o que representa a ruptura do princpio de universalidade e a desconstituio de um direito duramente conquistado. Centralizao e descentralizao da responsabilidade governamental Embora no Brasil a proviso pblica do ensino elementar aos jovens e adultos sempre tenha sido desconcentrada e assumida pelos estados, municpios e organizaes sociais, ao longo da segunda metade do sculo XX a Unio desempenhou um papel de coordenao poltica, tomando iniciativas e induzindo o comportamento dos demais nveis de governo mediante a modelagem e o financiamento de campanhas de alfabetizao ou projetos de formao de professores leigos, cursos a distncia, centros de estudos ou exames supletivos. No incio da dcada de 1990, a Unio recuou nessa funo de coordenao das polticas e, aps a sbita extino da Fundao Educar,14 a responsabilidade pelo custeio e proviso da alfabetizao de jovens e adultos recaiu sobre os municpios. At 2004, porm, os estados continuaram sendo os principais mantenedores da escolarizao de jovens e adultos, respondendo sobretudo pelo alunado das sries finais do ensino fundamental e pela totalidade do ensino mdio. Quando, em 1996, a Presidncia da Repblica vetou o cmputo das matrculas no ensino fundamental de jovens e adultos nos clculos do FUNDEF, estados e municpios foram desestimulados a ampliar a oferta dessa modalidade de ensino. As estatsticas disponveis para esse perodo no so de todo confiveis, mas oferecem evidncias de que a demanda social se imps s condies adversas de financiamento do setor pblico, pois a matrcula pblica no ensino fundamental de jovens e adultos teve um aumento de 220% entre 1998 e 2004. Nesse perodo, observou-se tambm um processo de descentralizao, pelo qual os municpios incrementaram sua participao na oferta de ensino fundamental, absorvendo parte do atendimento anteriormente realizado pelos estados, enquanto estes concentraram sua participao no ensino mdio, etapa da educao bsica que, em 2004, teve um incremento de matrcula de 18%.
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Tabela 1
(Brasil: Evoluo das matrculas na educao bsica de jovens e adultos por Dependncia Administrativa 2000/2004)
Ano 2000 2001 2002 2003 2004 Total 3.410.830 3.777.989 3.779.593 4.403.436 4.577.268 Federal 11.573 5.490 3.327 1.284 697 % 0,34 0,15 0,09 0,03 0,01 Estadual 2.018.504 2.004.321 1.759.487 2.166.915 2.305.344 % 59,18 53,05 46,55 49,21 50,36 Municipal 1.005.218 1.416.117 1.700.862 1.953.280 2.025.617 % 29,47 37,48 45,00 44,36 44,25 Privada 375.535 352.061 315.917 281.957 245.610 % 11,01 9,32 8,36 6,40 5,36
Fonte: MEC/INEP/SEEC
Tabela 2
(Brasil: Evoluo da matrcula inicial no ensino fundamental de jovens e adultos por Dependncia Administrativa 2001/2004)
Ano 2001 2002 2003 2004 Total 3.818.925 2.905.592 3.315.887 3.419.675 Federal 5.490 2.779 909 381 % 0,1 0,1 0,0 0,0 Estadual 2.034.515 1.124.711 1.387.505 1.354.808 % 53,3 38,7 41,8 39,6 Municipal 1.427.628 1.674.998 1.846.964 1.987.723 % 37,4 57,6 55,7 58,1 Particular 351.292 103.104 80.509 76.736 % 9,2 3,5 2,4 2,2
Fonte: MEC-INEP
A descentralizao tema controverso: os que a defendem sustentam que ela favorece a democratizao e a qualidade da educao porque potencializa a participao social nas instncias locais de poder; os que a criticam apontam o risco de aprofundamento das desigualdades educativas preexistentes entre as zonas geogrficas do pas. O princpio legal da colaborao entre as esferas de governo a todos unifica, mas as propostas para sua operacionalizao como o FUNDEF no renem consenso.
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Os analistas mais crticos ponderam que, se resultou em avano na incluso de crianas e adolescentes ao sistema educativo, o Fundo teve reduzido efeito redistributivo, no obteve os resultados esperados na melhoria da qualidade do ensino e, alm de no responder previsvel expanso da demanda pelo ensino mdio, deixou a descoberto o financiamento da educao infantil e o ensino fundamental de jovens e adultos. A tentativa de transpor esses obstculos com a criao de um novo Fundo, que abarca toda a educao bsica o FUNDEB, colide, de um lado, com a poltica macroeconmica (que continua a priorizar o equilbrio fiscal em detrimento do financiamento das polticas sociais) e, de outro, gera conflitos de interesse entre os estados e municpios quanto ao investimento nos nveis e modalidades de ensino de respectiva responsabilidade, como o ensino mdio e a educao infantil. No estreito espao de manobra e negociao que resta, h o risco de que a educao de jovens e adultos seja, mais uma vez, colocada em segundo plano. De fato, nas simulaes de regulamentao do FUNDEB que subsidiam as negociaes entre representantes dos governos federal, estaduais e municipais, cogita-se atribuir s matrculas na educao de jovens e adultos valores menores que aqueles concedidos a outras modalidades, com o argumento de que um tratamento isonmico geraria estmulos expanso da matrcula em nveis que colocariam em risco a prpria viabilidade do Fundo. As redes que se articulam para a promoo da educao de jovens e adultos rejeitam enfaticamente esse tratamento diferenciado. Uma possibilidade de sada para o impasse seria a fixao de metas de expanso progressiva da matrcula na educao de jovens e adultos, o que poderia evitar o risco mencionado sem, contudo, gerar um tratamento diferenciado, tica e juridicamente inaceitvel. As polticas da Unio para a educao de jovens e adultos Na experincia brasileira recente de gesto da educao bsica de jovens e adultos, a desconcentrao do financiamento e proviso do ensino vem se realizando com a manuteno do histrico papel indutor da Unio, que preservou um conjunto de instrumentos de regulao e controle, com destaque para as transferncias de verbas condicionadas adeso a programas e projetos previamente modelados. Durante os oito anos da presidncia de Fernando Henrique Cardoso, o governo federal conferiu lugar marginal educao bsica de joEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1115-1139, Especial - Out. 2005
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vens e adultos na hierarquia de prioridades da reforma e da poltica educacional, fechou o nico canal de dilogo ento existente com a sociedade civil organizada a Comisso Nacional de Educao de Jovens e Adultos (CNEJA) - e, por meio do programa Alfabetizao Solidria, remeteu para a esfera da filantropia parcela substancial da responsabilidade pblica pelo enfrentamento do analfabetismo.15 Segmentos sociais politicamente influentes como as confederaes empresariais, as centrais sindicais e a articulao pela educao bsica do campo16 encontraram brechas na orientao dominante e conquistaram a abertura, fora do mbito do Ministrio da Educao (MEC), de espaos para formao dos trabalhadores rurais e urbanos, nos programas de Educao na Reforma Agrria (vinculado ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio) e de Qualificao Profissional (coordenado pelo Ministrio do Trabalho e Emprego). Ainda que tenha renunciado coordenao interministerial dos programas de educao de jovens e adultos, o MEC no abriu mo de instrumentos de controle e regulao nacionalmente centralizados: regularizou a coleta e divulgao de estatsticas educacionais, criou exames de certificao (Exame Nacional de Certificao de Competncias para Jovens e Adultos), instituiu referenciais curriculares, formulou programa de formao (Parmetros em Ao) e subsidiou a produo de materiais didticos (Coleo Viver, Aprender). S tiveram acesso aos recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao os Estados e municpios que aderiram a essa proposta poltico-pedaggica. Pressionado pelos secretrios estaduais e municipais de educao e por redes e organizaes sociais, o MEC se disps a uma cooperao financeira mais substantiva com os governos subnacionais em assuntos relativos educao de jovens e adultos, instituindo em 2001 o Programa Recomeo, focalizado nos estados do Norte e Nordeste e nos municpios com baixos ndices de desenvolvimento humano. Graas aos recursos do Fundo de Combate Pobreza atribudos a esse programa, o oramento federal para a educao de jovens e adultos elevou-se substancialmente, estabelecendo-se desde ento em um patamar superior a R$ 340 milhes anuais. Empossado em 2003, o governo do presidente Lus Incio Lula da Silva operou inicialmente uma mudana discursiva, em que a alfabetizao de jovens e adultos passou a ser mencionada no rol de prioridades governamentais, ao lado de programas emergenciais de alvio da po1128
breza, como o Fome Zero. Contando com recursos oramentrios limitados e operando com um conceito estreito de alfabetizao, a Secretaria Extraordinria de Erradicao do Analfabetismo lanou o programa Brasil Alfabetizado, desenvolvido de modo descentralizado pelos estados, municpios e organizaes sociais que a ele aderiram.17 Para legitim-lo, foi convocada uma comisso nacional de carter consultivo, com participao de representantes da sociedade civil, reabrindo-se assim o dilogo interrompido na dcada anterior. Dentre os aspectos polmicos do Programa, destaca-se o desenho assemelhado s campanhas de alfabetizao do passado, como a curta durao do mdulo de ensino e aprendizagem, ausncia de instrumentos de acompanhamento e avaliao, improvisao de alfabetizadores com nenhuma ou escassa formao pedaggica, falta de mecanismos que assegurem aos alfabetizandos a continuidade de estudos e consolidao das aprendizagens. Se a mudana do discurso teve repercusso positiva no posicionamento da educao de jovens e adultos na agenda poltica e na cena cultural, a manuteno do sistema de financiamento da educao criado pelo governo anterior limitou seu impacto, restrito tambm pela dissociao no interior do prprio MEC dos programas de alfabetizao e de elevao de escolaridade de jovens e adultos. Quando, em meados de 2004, ocorreu a troca de ministros da educao, algumas dessas limitaes comearam a ser superadas, mediante a reunio dos diferentes programas do MEC na Coordenao de Educao de Jovens e Adultos da Secretaria de Educao Continuada, Alfabetizao e Diversidade (SECAD), e a incluso da modalidade no projeto remetido ao Congresso para o fundo de financiamento da educao bsica (FUNDEB), que substituir o FUNDEF a partir de 2006. Em 2005, a elevao do oramento e alteraes na durao e desenho do Brasil Alfabetizado e Fazendo Escola aumentaram a probabilidade de articulao entre eles, ao mesmo tempo em que a SECAD comeou a desenhar instrumentos de diagnstico, acompanhamento e avaliao desses programas. Aps criar o programa Escola de Fbrica, destinado qualificao profissional em nvel bsico de estudantes pobres de 16 a 24 anos, a Secretaria de Educao Profissional e Tecnolgica tambm instituiu reserva de vagas para que jovens e adultos cursem o ensino mdio e recebam qualificao tcnico-profissional na rede federal de educao tecnolgica. O MEC ainda no foi capaz, porm, de recuperar a coordenao da poltica interministerial da formao de jovens e adultos, que continua
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dispersa no s nos ministrios do Trabalho e Emprego (gestor do Plano Nacional de Qualificao) e do Desenvolvimento Agrrio (que coordena o PRONERA), mas agora tambm na recm-criada Secretaria Nacional de Juventude, responsvel pelo Pr-Jovem, que sequer se identifica como um programa pertinente modalidade.18 Tambm no superou o padro assimtrico adotado pelas gestes anteriores, pelo qual o governo federal condiciona a cooperao tcnica e financeira aos estados, municpios e organizaes sociais adeso incondicional a projetos previamente modelados.
Os desafios indicados pelo movimento por educao de jovens e adultos

A histria da educao brasileira nos ltimos 50 anos permite que se reconhea a existncia de um movimento de educao de adultos, que assumiu diferentes configuraes em cada perodo, mas em todos eles manteve relaes de cooperao e conflito com os governos. Desde os anos de 1960, sua influncia e participao na execuo de polticas pblicas foram mais intensas nos perodos de vigncia do regime democrtico e junto a governos de orientao progressista. Na segunda metade da dcada de 1990 esse movimento se reorganizou para opor resistncia desconstituio dos direitos educativos conquistados na transio democrtica. Um marco nesse processo foi a preparao da V Conferncia Internacional de Educao de Adultos (CONFINTEA), realizada pela UNESCO em Hamburgo, em 1997. Convocados pelo MEC por recomendao da Comisso Nacional de Educao de Jovens e Adultos (CNEJA), os seminrios preparatrios V CONFINTEA acirraram as divergncias entre os representantes dos diferentes segmentos sociais e as autoridades federais que, adotando um estilo vertical e delegativo de coordenao poltica, optaram por fechar os canais de dilogo at ento existentes. O movimento adotou, desde ento, uma estratgia descentralizada de articulao intersetorial, mediante a constituio nos estados de fruns de educao de jovens e adultos, que funcionam como espaos pblicos de gesto democrtica e controle social das polticas educacionais. So espaos abertos, que possuem baixo grau de institucionalidade, tm carter suprapartidrio, renem uma pluralidade de organismos go1130
vernamentais e no-governamentais e combinam atividades de informao, formao, mobilizao e interveno. Os fruns tomaram para si os compromissos firmados pelo pas na V CONFINTEA e, nos anos que a ela se seguiram, utilizaram uma estratgia de articulao em rede para organizar anualmente, em colaborao com instncias dos trs nveis de governo, Encontros Nacionais de Educao de Jovens e Adultos (ENEJAs), quando o movimento tenta influir nas polticas pblicas em mbito nacional. A primeira das questes colocadas pelos Fruns aos dirigentes educacionais refere-se articulao entre os programas de alfabetizao e os nveis mais elevados de escolarizao, de modo a garantir aos jovens e adultos a permanncia no sistema de ensino e a continuidade de estudos. Por um lado, trata-se da exigncia de garantia efetiva do direito ao ensino fundamental pblico e gratuito, constitucionalmente reconhecido, mas ainda no assegurado. Por outro lado, reflete a adeso ao paradigma da educao continuada ao longo da vida e a uma concepo ampliada de alfabetizao que, diante da ampliao das exigncias sociais de leitura, escrita e conhecimentos matemticos, reivindica processos de aprendizagem mais ricos e alongados que, para alm dos conhecimentos sobre o funcionamento do sistema de escrita e as tcnicas de clculo, assegurem o letramento, entendido como o desenvolvimento de habilidades, conhecimentos e atitudes que favoream o uso desses conhecimentos nas mais diversas prticas sociais (Ribeiro, 2003b; Soares, 1999). Uma temtica recorrente nos fruns e ENEJAs aquela do financiamento da educao pblica e das polticas de fundos, uma vez que as restries financeiras impostas pela lgica de focalizao so o principal obstculo para que a prioridade concedida alfabetizao e educao bsica de jovens e adultos deixe de ser apenas retrica e possa concretizar-se na ampliao de oportunidades de aprendizagem com qualidade. Outra questo debatida pelos fruns e que interroga as polticas pblicas a permanente tenso entre o propsito de insero orgnica da educao de jovens e adultos nos sistemas de ensino, o que implica o estabelecimento de normas e certo grau de institucionalizao, e a necessidade de preservar elevada flexibilidade organizacional, curricular e metodolgica para que os programas respondam s necessidades de formao de sujeitos sociais muito diversos. A formao inicial e continuada de educadores um dos temas abordados com prioridade pelos fruns que, convencidos de que a eduEduc. Soc., Campinas, vol. 26, n. 92, p. 1115-1139, Especial - Out. 2005
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cao de jovens e adultos guarda especificidades relacionadas s identidades e caractersticas sociais, psicolgicas e culturais dos sujeitos de aprendizagem, h longa data reivindicam espaos e processos prprios de qualificao. A capacitao dos educadores se impe tambm pela multiplicidade de agentes sociais envolvidos nos programas de alfabetizao e educao de jovens e adultos, muitos dos quais so voluntrios ou recrutados nos movimentos populares, sem habilitao profissional formal. As dificuldades de instituio e consolidao de espaos de formao decorrem de mltiplos fatores, como a persistncia da viso equivocada que concebe a educao de jovens e adultos como territrio provisrio sempre aberto improvisao; a precariedade do mercado de trabalho, que no proporciona a construo de carreiras profissionais; e o escasso envolvimento das instituies de ensino superior com um campo educativo de pouco prestgio e baixo grau de formalizao. A agenda de dilogo, reivindicao e conflito dos fruns com os governos exprime assim, em grande medida, os principais desafios das polticas de educao de jovens e adultos na atualidade. Recebido e aprovado em setembro de 2005.
Notas
1. Referimo-nos, por exemplo, ao Projeto de Educao Bsica da Baixada Fluminense que, em 1988, recebeu da UNESCO o Prmio Nadja K. Kronpskaia (Andrade, 1993); ao Projeto Teimosia da Prefeitura Municipal do Recife (Santos, 1992; Silva, 1994), e ao Movimento de Alfabetizao de Adultos criado na gesto de Paulo Freire frente da Secretaria de Educao de So Paulo (Pontual, 1995; Telles, 1998), dentre outros. Corrente no discurso especializado, a expresso consta nos documentos legais vigentes, a comear pela Constituio Federal de 1988, cujo artigo 208 inscreve dentre os deveres do Estado com a educao a garantia de ensino fundamental, obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na idade prpria (grifo nosso). Vrios desses argumentos foram considerados no Parecer 11/2000 do Conselho Nacional de Educao, relatado por Carlos Roberto Jamil Cury, que incorporou a nova concepo de educao de jovens e adultos s normas e diretrizes nacionais da educao bsica. As geraes com idade mais avanada so aquelas que sofreram restries de acesso educao elementar e no puderam beneficiar-se da expanso escolar observada nas ltimas dcadas. A escassez de oportunidades educacionais daquele perodo no alcanou igualmente todos os subgrupos sociais dos que hoje so jovens e adultos, atingindo de modo mais acentuado pobres, negros, mulheres, populaes rurais e nordestinas. Sobre o assunto, consultar Beltro & Novellino (2002), Di Pierro (2001b), Henriques (2001), IBGE
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(2001), MEC (2003), Ramos et al. (2004), Rosemberg & Piza (1997), Rosemberg (1998), dentre outros. 5. Tratam-se de autores (dentre os quais Alain Touraine, Alberto Mellucci, Anthony Giddens e Manuel Castells) que problematizam a dimenso dialgica da cultura contempornea e o papel da comunicao intersubjetiva cotidiana nos processos de constituio de identidades coletivas, a emergncia de novos atores e movimentos sociais, bem como o associativismo e a conformao de redes como formas privilegiadas de articulao de suas aes (Scherrer-Warren, 1998). Sobre a presena juvenil na educao de jovens e adultos, Haddad et al. (2002) e Sposito et al. (2002) j haviam analisado cerca de quinze ttulos, aos quais se somaram novos estudos, mais recentemente, como os de Andrade (2004) e Brunel (2004). Sobre a condio feminina na educao de jovens e adultos, Haddad et al. (1987, 2002) localizaram certo nmero de estudos (Barbosa, 1994; Freitas, 1994; Silva, 1998); posteriormente, encontramos apenas a pesquisa de Nogueira (2002). Damasceno & Beserra (2004) resenharam recentemente a produo de conhecimento sobre educao rural, registrando numerosos trabalhos relativos educao de jovens e adultos junto aos movimentos sociais do campo. Embora diversos surveys e relatos de experincia mencionem que as instituies religiosas so importantes agncias de letramento (Ribeiro, 2003a, 2003b), localizamos apenas um estudo recente sobre religiosidade e educao de jovens e adultos (Oliveira, 2003).
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10. Segundo a PNAD do IBGE, de 2003, o Brasil possua 14,6 milhes de analfabetos, a maioria dos quais eram negros (67%), viviam no Nordeste (54%) e tinham idades superiores aos 35 anos (80%). Apresentando grande variao nos diferentes grupos de renda, localizao rural/urbana, regies, faixas etrias e subgrupos tnico raciais, a escolaridade mdia dos brasileiros com 25 anos ou mais alcanou 6,3 anos de estudos, abaixo, portanto, dos oito anos de escolaridade que a Constituio Federal de 1988 assegura como direito pblico subjetivo de todo cidado. 11. Retomo aqui parte dos argumentos expostos em trabalho anterior de anlise das polticas de educao de jovens e adultos da segunda metade dos anos de 1990 (Di Pierro, 2001a). 12. Se as avaliaes revelam que numerosos programas de educao bsica de adultos apresentam resultados aqum dos esperados, a pesquisa educacional tambm oferece evidncias de que eles podem ser to ou mais custo-efetivos quanto aqueles proporcionados a crianas e adolescentes. O mtodo economicista de anlise de custo-benefcio no , entretanto, o mais adequado para informar decises de polticas sociais que afetam direitos universais, como o caso da educao elementar, pois do ponto de vista tico inadmissvel destituir direitos bsicos de um grupo em favor de outro. Alm disso, a educao dos dois grupos geracionais no concorrente, e sim complementar, uma vez que pais e comunidades com maiores nveis educacionais esto mais aptos a valorizar e apoiar a escolarizao das novas geraes. 13. Para uma descrio e anlise dos programas federais de educao de jovens e adultos do perodo 1996/2002, consultar trabalhos anteriores (Di Pierro, 2001a; 2003; 2004). 14. Criada em 1985 para gerir o legado do Movimento Brasileiro de Alfabetizao (MOBRAL), a Fundao Educar coordenou nacionalmente as aes de alfabetizao de jovens e adultos no perodo da redemocratizao. Sobre a Fundao, consultar Lovisolo (1988); sobre sua extino, ver Haddad & Di Pierro (2000). 15. Criado como poltica governamental desenvolvida em parceria com empresas e instituies de ensino superior, o programa Alfabetizao Solidria nasceu ligado iniciativa da Co-
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munidade Solidria da Presidncia da Repblica; posteriormente, criou uma sociedade civil sem fins lucrativos para deslizar da estrutura administrativa do Estado para a condio de organizao no-governamental, com a qual sobreviveu aps o trmino do mandato presidencial. 16. Trata-se de uma articulao interinstitucional da qual participam movimentos sociais do campo, organizaes governamentais e no-governamentais, com o apoio da Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil, da UNESCO, do UNICEF e da Universidade de Braslia, que em 1997 realizou a I Conferncia Nacional Por uma Educao Bsica no Campo, onde se esboou a proposta do Programa Nacional de Educao na Reforma Agrria (PRONERA). 17. O Brasil Alfabetizado visa alfabetizar cerca de 8 milhes de jovens e adultos no perodo 2003/2007, reduzindo em 50% o analfabetismo no pas. Convnios proporcionam o repasse de recursos do MEC/FNDE para organismos governamentais e no-governamentais para que desenvolvam atividades de formao de alfabetizadores e de alfabetizao de jovens e adultos em um perodo de seis a oito meses. Em 2004, o Programa firmou 382 convnios com secretarias estaduais e municipais de educao, organizaes sociais e instituies de ensino superior, destinando R$ 167 milhes para que mais de 84 mil educadores alfabetizassem 1,7 milho de inscritos (Ireland, 2005). 18. Com oramento de R$ 311 milhes e meta de alcanar 200 mil jovens em 2005, o Programa Nacional de Incluso do Jovem (Pr-Jovem) prev elevao de escolaridade, capacitao profissional, formao para cidadania, distribuio de bolsas de R$ 100 por ms a jovens de 18 a 24 anos das capitais que estejam fora da escola e do mercado de trabalho e se disponham ao comunitria. Desenvolvido em parceria com as prefeituras, tem doze meses de durao e prvia definio de currculo, material didtico e sistema de certificao.
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