CURSO DE DIREITO ADMINISTRATIVO

Raphael Spyere do Nascimento

O presente material representa o captulo II - Classificao dos Agentes Pblicos , parte integrante de meu livro Estatuto do Servidor Pblico Civil da Unio - Lei n 8.112/1990, em sua 5 edio pela editora Vestcon. 1. AGENTES PBLICOS Agente pblico toda pessoa fsica que, investida de funes pblicas, presta servios aos rgos do Estado e s entidades administrativas da Administrao indireta. Carvalho Filho (2008, p. 531) explica que o significado da expresso em destaque amplo, abrangendo as pessoas que, a qualquer ttulo, exercem uma funo pblica como prepostos do Estado. Adverte o autor que essa funo pode ser remunerada ou gratuita, definitiva ou transitria, poltica ou jurdica. A Lei no 8.429/1992, responsvel por dispor sobre as infraes de improbidade administrativa e suas respectivas sanes, em seu art. 2o, ao definir o agente pblico, propicia entender como a expresso abrangente. Segundo a referida norma:
Reputa-se agente pblico, para os efeitos desta Lei, todo aquele que exerce, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou qualquer forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo nas entidades mencionadas no artigo anterior.

Diante dos entendimentos expostos, doutrinrio e legal, respectivamente, correto concluir que o termo agente pblico abrange desde as mais altas autoridades da Repblica, como os chefes do Poder Executivo e os membros do Poder Legislativo, at os servidores que executam as tarefas mais simplificadas ou mesmo os mesrios convocados para atuarem durante as eleies. Cumpre alertar ao leitor que a classificao dos agentes pblicos assunto ainda muito debatido entre os doutrinadores contemporneos, havendo entre eles grande diversidade de opinies a respeito do tema. Longe de pr termo a qualquer discusso doutrinria, a presente obra, neste captulo, adota como regra central os ensinamentos de Di Pietro sobre a classificao dos agentes pblicos, por acreditarmos que se trata da opinio jurdica mais interessante para fins de provas de concurso. Feitas essas consideraes preliminares, por interpretao da atual Magna Carta, j inclusas as alteraes promovidas pela Emenda

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Constitucional no 19/1998, podemos dividir os agentes pblicos em quatro espcies diferentes: agentes polticos; servidores pblicos; militares; particulares em colaborao com o Poder Pblico. 2. AGENTES POLTICOS Precisamente neste ponto da classificao, reside certa divergncia doutrinria at hoje ainda no apaziguada, que em muito influencia aqueles que se prestam a participar de concursos pblicos. Hely Lopes Meirelles (2006, p. 76) define os agentes polticos como as autoridades componentes do governo em seus primeiros escales, investidos em cargos, funes, mandatos ou comisses, seja por nomeao, eleio, designao ou delegao para o exerccio de atribuies constitucionais. Observa-se que, para o jurista, a categoria dos agentes polticos bastante abrangente, compreendendo no s autoridades, como os chefes dos Poderes Executivos e os membros dos Poderes Legislativo e Judicirio, ou at mesmo membros do Ministrio Pblico e Tribunal de Contas. De fato, o mtodo de classificao utilizado por Meirelles leva em considerao o campo de competncias legalmente atribudas ao agente. Se as atribuies e responsabilidades nascem no texto constitucional, independentemente de o agente ter sido eleito, indicado, livremente nomeado ou aprovado em concurso pblico, ser enquadrado como agente poltico. Nesse ponto de vista, so agentes polticos o presidente da Repblica, os governadores, prefeitos e seus ministros e secretrios de Estado; os senadores, deputados federais, deputados estaduais e distritais, bem como os vereadores, os magistrados em geral, promotores e procuradores dos Ministrios Pblicos, ministros e conselheiros dos Tribunais de Contas e demais autoridades que atuem com independncia funcional no desempenho das atribuies governamentais, judiciais ou quase judiciais, estranhas ao quadro do funcionalismo estatutrio (MEIRELLES, 2006, p. 78).
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Celso Antnio Bandeira de Mello (2008, p. 245), por sua vez, adota um conceito mais restrito ao afirmar que os agentes polticos so os titulares dos cargos estruturais organizao poltica do Pas, isto , so os ocupantes dos cargos que compem o arcabouo constitucional do Estado e, portanto, o esquema fundamental do poder. Complementa o autor esclarecendo que os agentes em anlise so formadores da vontade superior do Estado. Tomando como base os exemplos de agentes polticos enumerados anteriormente na viso de Bandeira de Mello, apenas poderiam ser enquadrados como tais os chefes dos Poderes Executivos, seus auxiliares imediatos, como ministros e secretrios de Estado, bem assim os membros do Poder Legislativo, como deputados, senadores e vereadores. Esta obra adotar essa ltima classificao por entender, ao contrrio do que sugere Hely Lopes Meirelles, que a nomenclatura agentes polticos no pode ser divorciada da ideia de governo, quer em sentido subjetivo, quer em sentido objetivo. Trata-se de opinio tambm compartilhada por Di Pietro. A expresso governo, em acepo subjetiva, simboliza o conjunto de rgos e autoridades integrantes da estrutura do Estado, basicamente presentes no Poder Executivo e, em parte, presentes no Poder Legislativo, responsveis por atividades governamentais. Em sentido objetivo, governo encerra o contexto de atividade, ou seja, de funo poltica. Di Pietro (2008, p. 486) explica fazendo referncia ao entendimento de Renato Alessi, segundo o qual a funo poltica
[...] implica uma atividade de ordem superior referida direo suprema e geral do Estado em seu conjunto e em sua unidade, dirigida a determinar os fins da ao do Estado, a assinalar as diretrizes para as outras funes, buscando a unidade da soberania estatal.

Como, no Brasil, a participao poltica do Poder Judicirio praticamente inexiste, visto que suas competncias se resumem, quase exclusivamente, ao exerccio da jurisdio estatal e o mesmo poderia ser dito sobre os membros dos Ministrios Pblicos ou dos Tribunais de Contas, cujas competncias constitucionais no contemplam atribuies e responsabilidades de governo, seus membros no podem ser intitulados de governo em sentido subjetivo, tampouco em sentido objetivo e, portanto, no podem ser classificados como agentes polticos.
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Em resumo, no basta que um agente exera competncias constitucionais para que seja enquadrado como agente poltico, pois, se assim o fosse, tambm deveriam ser elevados a essa categoria os militares, defensores pblicos, procuradores do Estado e advogados da Unio. Diante de tudo que fora explanado, entendemos como agentes polticos as pessoas fsicas que receberam legitimidade democrtica de governo para atuar durante prazo certo em proveito dos interesses pblicos, isto , foram eleitos pelo povo para governar ao longo de um mandato fixado em lei. Tambm esto compreendidos nessa categoria os ministros e os secretrios de Estado, muito embora o provimento de suas funes seja por meio de livre nomeao do chefe do Executivo, e no por meio de eleio, como no caso destes. Transposto o impasse doutrinrio sobre o conceito mais adequado de agentes polticos, conclui-se, com inspirao no entendimento de Gasparini (2008, p. 156), que a ligao existente entre esses agentes e o Poder Pblico, capaz de viabilizar o desempenho de atividades de governo, a simples qualidade constitucional de cidado. Sendo assim, um mdico em pleno gozo dos direitos polticos, respeitadas as demais exigncias legais de investidura, poder se tornar presidente da Repblica, bastando para tanto que seja eleito pelo voto popular. 3. SERVIDORES PBLICOS Em sentido amplo, so servidores pblicos todos os agentes que firmam relao de trabalho diretamente com o Estado ou com as entidades administrativas por ele institudas, prestando servios em proveito dos interesses pblicos e recebendo remunerao correspondente. So agentes pblicos, de modo geral, que se sujeitam ao poder hierrquico presente na Administrao Pblica, assim como ao regime jurdico trabalhista de Direito Pblico ou de Direito Privado, de acordo com o que dispuser a lei. Segundo o que foi estudado neste captulo, Di Pietro divide a presente categoria de agentes pblicos em trs modalidades distintas: servidores estatutrios, empregados pblicos e servidores ou agentes temporrios.

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3.1. Servidores estatutrios Os servidores estatutrios sujeitam-se ao regime jurdico estatutrio, institudo pelo Estado em qualquer um de seus nveis por meio de lei e, desde que observados os direitos adquiridos, modificvel independentemente da vontade do servidor (unilateralidade). Em se tratando de servidores estatutrios, deve-se ter em mente que so investidos em funes pblicas de um cargo, o que necessariamente se deve a prvia aprovao em concurso pblico quando se tratar de provimento efetivo. No obstante, quando o provimento for em comisso, a investidura em funes pblicas independe de concurso pblico, bastando que a autoridade responsvel nos termos do regulamento especfico do rgo ou entidade autrquica, livremente oferea nomeao, por oportunidade e convenincia (ad nutum). Como se encontram sujeitos a regime trabalhista de direito pblico, os servidores estatutrios contam com prerrogativas e sujeies especiais que tm como pressuposto permitir lisura e destinao de interesse pblico ao exerccio de suas funes legais, quase sempre de grande importncia para a coletividade. Servem-nos de exemplo dessas prerrogativas e sujeies, respectivamente, a estabilidade entendida como garantia de manuteno do vnculo institucional do servidor efetivo com o Poder Pblico, que impede exoneraes arbitrrias, pautadas em critrios pessoais de avaliao que apenas se destacam por comprometer os interesses pblicos; e a sujeio ao teto remuneratrio constitucional, que visa a assegurar a preservao do oramento pblico. So servidores estatutrios os Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil, os agentes e escrives do Departamento da Polcia Federal, inclusive, todos eles, sujeitos s diretrizes jurdicas da Lei no 8.112/1990. Tambm correto dizer que os magistrados, membros do Ministrio Pblico, conselheiros e ministros dos Tribunais de Contas, defensores pblicos, procuradores de estado e advogados da Unio so exemplos de servidores estatutrios, mesmo que sujeitos a diplomas legais especiais (por assim dizer, estatutos especficos, como leis orgnicas), que estabelecem
Se no fossem enquadrados como servidores estatutrios no existiria categoria para a classificao destes importantes agentes pblicos, conforme se conclui de acurada leitura da doutrina de Di Pietro. Pgina 5
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regras jurdicas condizentes com a complexidade e a importncia de suas competncias. 3.2. Empregados pblicos So todos os agentes pblicos que possuem vnculo contratual, como regra, com as empresas pblicas e sociedades de economia mista da Administrao Pblica indireta e, em razo de no gozarem de regime estatutrio, atuam sob regime celetista (legislao geral aplicada, como regra, aos empregados da iniciativa privada). Em 1998, com o advento da Emenda Constitucional no 19/1998, o Poder Pblico ps fim obrigatoriedade de regime jurdico nico para rgos e entidades do Estado, o que permitiria, de modo objetivo, a contratao de empregados pblicos para o quadro efetivo de uma autarquia federal. Do ponto de vista administrativo, entre outras finalidades, tais contrataes em muito auxiliaria o Poder Pblico a economizar com recursos humanos (os inmeros benefcios do regime estatutrio representam encargo financeiro vultoso para os cofres pblicos) e, ao mesmo tempo, em face de pertencerem a quadros efetivos, incentivaria a eficincia nas reparties a partir da criao de carreiras com progresses funcionais. Visando a regulamentar a Emenda no 19/1998 quanto contratao de empregados pblicos por rgos, autarquias e fundaes pblicas federais, a Unio criou a Lei no 9.962/2000. Foi o ltimo passo necessrio, em termos legislativos, para a implantao do regime jurdico trabalhista misto na Administrao Pblica federal, que, certamente, seria modelo a ser seguido por todos os demais nveis de Estado. Em 2007, o STF, por meio de deciso liminar na ADI no 2.135, suspendeu os efeitos da Emenda Constitucional no 19/1998 quanto no exigibilidade do regime jurdico nico. O referido remdio constitucional alegava junto Egrgia Corte a inconstitucionalidade formal da emenda epigrafada em virtude de no ter sido aprovada por 3/5 dos votos, em dois turnos, em cada casa do Congresso Nacional (Cmara e no Senado), como exigido pela CF/1988, art. 60, 2o. Com a suspenso liminar, voltou a vigorar o texto antigo do caput do art. 39 da CF/1988 (efeito repristinatrio) e, portanto, a obrigatoriedade do
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regime jurdico nico. Por isto, entendemos que a Lei no 9.962/2000 restou prejudicada quanto sua exequibilidade no campo pragmtico, ainda que no tenha sido revogada formalmente. Em suma, at que o STF decida o mrito da questo suscitada pela ADI no 2.135/2007, em cada esfera da Federao, ser obrigatria a aplicao do mesmo regime trabalhista para o pessoal da Administrao direta, autrquica e fundacional. 3.3. Servidores temporrios So aqueles que possuem vnculo contratual com durao determinada junto Administrao Pblica, durante perodos de relevante e excepcional interesse pblico, devidamente especificados em lei, segundo determina a CF/1988, art. 37, IX. Vale apontar alguns exemplos de circunstncias que normalmente justificam contrataes temporrias, segundo Gasparini (2008, p. 161): vacinao em funo de surto endmico, recenseamento e outras pesquisas estatsticas ou restaurao do sistema virio destrudo por enchente. Em tese, os agentes temporrios no possuem cargo ou emprego pblico, mas so investidos de funes pblicas, por prazo determinado, conforme os limites estabelecidos pela legislao especfica. Cumpre a cada esfera de Estado editar sua legislao para contrataes temporrias, com o fito de atender s necessidades locais de relevante e excepcional interesse pblico. Na Administrao federal, coube Lei no 8.745/1993 esclarecer as circunstncias que possibilitam a celebrao de contratos temporrios por rgos e entidades autrquicas da Unio, entre outras regras importantes. Seu art. 11 impe a aplicao de de- terminados dispositivos da Lei no 8.112/1990 aos agentes contratados temporariamente pela Administrao federal. A seguir, esto enumerados os dispositivos mencionados e, resumidamente, os tpicos que cada um aborda, de modo que posteriormente se possa alcanar uma concluso importante. Vejamos: arts. 53 e 54 regras sobre ajuda de custo; arts. 57 a 59 regras sobre dirias;

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arts. 63 a 80 regras sobre gratificao natalina e de curso/ concurso, adicionais e frias; art. 97 regras sobre concesses especiais; arts. 104 a 109 regras sobre o direito de petio; arts. 110, incisos, I, in fine, e II, pargrafo nico, a 115 regras sobre o direito de petio; art. 116, incisos I a V, alneas a e c, VI a XII e pargrafo nico deveres dos servidores pblicos; art. 117, incisos I a VI e IX a XVIII proibies aos servidores pblicos; arts. 118 a 126 regras sobre acumulao e responsabilidades; arts. 127, incisos I, II e III, a 132, incisos I a VII, e IX a XIII punies; arts. 136 a 142, incisos I, primeira parte, a III, e 1o a 4o regras sobre punies administrativas e consideraes processuais; art. 236 dia do servidor pblico; arts. 238 a 242 disposies gerais. Graas ao que foi analisado, pode-se concluir que os contratados temporariamente pela Administrao direta e indireta, autrquica e fundacional da Unio, esto sujeitos a um regime jurdico de direito pblico hbrido, parcialmente regido pela Lei no 8.745/1993 e tambm pela Lei no 8.112/1990. Como regra decorrente do art. 3o da Lei no 8.745/1993, as contrataes ora em anlise dependero da realizao de processo seletivo simplificado. um procedimento administrativo mais gil que o tradicional concurso pblico, o que razovel entender em matria de contratao temporria, j que o Poder Pblico, ao mesmo tempo em que deseja primar pela isonomia entre os candidatos, requer a celebrao dos contratos o quanto antes para contornar a situao de relevante interesse pblico. Para melhor entendimento, basta ilustrar que o concurso pblico dever ser de
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provas ou de provas e ttulos, enquanto o processo seletivo simplificado pode se resumir a anlise de ttulos. Tambm certo que, em algumas ocasies motivadoras de contratao temporria, no haveria viabilidade de realizar sequer o processo seletivo simplificado citado pela Lei no 8.745/1993 sem ocasionar leso aos interesses pblicos, como ocorre em casos de calamidade ou emergncia ambiental. Nesses casos, o 1o do art. 3o da Lei no 8.745/1993 permite que a contratao seja direta, sem a realizao de processo administrativo de seleo de pessoal. 4. MILITARES So os agentes pblicos que possuem vnculo, permanente ou temporrio, com as corporaes militares citadas pela Constituio Federal de 1988, arts. 42 e 142. So elas as Foras Armadas, as Polcias e os Bombeiros Militares esses ltimos, estaduais. Alm das diretrizes implantadas no texto constitucional2, os militares devero tambm se submeter aos estatutos prprios de suas corporaes, que estabelecem regras de acesso, limites de idade, estabilidade, direitos, deveres, remunerao, entre outras. Essas normas so objeto de estudos mais detalhados no Direito Militar. 5. PARTICULARES EM COLABORAO COM O PODER PBLICO Esta categoria de agentes pblicos abrange o rol de pessoas fsicas que, remuneradamente ou no, executam funes pblicas para o Estado, porm sem vnculo empregatcio. Como no integram a estrutura dos rgos ou das entidades do Poder Pblico em nenhuma de suas esferas (encontram-se paralelos estrutura do Estado e suas entidades), correto entender que no esto ligados a cargos ou empregos pblicos. Na viso de Gasparini (2008, p. 166) os particulares colaboradores so os agentes que prestam servios a Administrao Pblica por vontade prpria, por compulso, ou com a sua concordncia. Di Pietro (2008, p. 491) divide a modalidade de agentes pblicos epigrafada em trs espcies distintas:
Remetemos o leitor ao Tpico 3 do Captulo 1 de nosso livro de Estatuto do Servidor Pblico Civil Federal - Lei 8.112/1990, no qual so enumeradas vrias dessas regras constitucionais. Pgina 9
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gestores de negcios; requisitados (nomeados ou designados); delegatrios. 5.1. gestores de negcios (agentes necessrios/voluntrios) Os agentes da primeira espcie, os gestores de negcios, so todos aqueles que assumem o nus da execuo de uma funo pblica por livre e espontnea vontade, em regra, em circunstncias de emergncia. So particulares que avocam o munus publico, isto , o encargo de tutelar bens, servios e interesses da coletividade em circunstncias de calamidade ou em casos extremos, como em uma guerra, quando os soldados abandonaram seus postos ou j se encontram mortos. Tais agentes no sero remunerados pelos trabalhos que desempenham, bem como no haver nenhum vnculo formal entre eles e o Poder Pblico. Por esses moti- vos, no h que se falar em contagem de tempo de servio para qualquer efeito, como aposentadoria. No obstante a existncia de uma frgil ligao jurdica entre essas pessoas colaboradoras e o Poder Pblico, elas devem responder por seus atos, inclusive para efeitos civis e penais, nesse ltimo caso sendo denominados de funcionrios pblicos (CP, art. 327, caput). 5.2. Requisitados Os colaboradores da segunda categoria enumerada, os requisitados, so obrigados, por fora de lei, a desempenhar funes pblicas, como ocorre com os mesrios ao longo das eleies de agentes polticos ou com os jurados da Vara do Tribunal do Jri, ambos tradicionalmente denominados pela doutrina de agentes honorficos. No sero remunerados, pelas atividades realizadas como agentes pblicos, tambm no havendo qualquer tipo de vnculo com o Poder Pblico. Porm, diferentemente da primeira espcie estudada, haver
A ttulo de exceo, citam-se os agentes convocados para servio militar obrigatrio, enquadrados como particulares em colaborao da categoria requisitados, que possuem vnculo com o Poder Pblico e so remunerados.
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contagem do tempo de servio para determinados efeitos, como aposentadoria. Aplicam-se as regras de responsabilidade civil e penal por seus atos, inclusive quanto definio penalista de funcionrio pblico (CP, art. 327, caput). 5.3. Delegatrios Os ltimos particulares do rol listado, os delegatrios, colaboram com o Poder Pblico mediante expressa aquiescncia deste (contrato ou ato administrativo). So apontados pela doutrina de Gasparini (2008, p. 167) como exemplos dessa categoria de particulares colaboradores os contratados e os delegados de funo, ofcio ou servio pblico. Entre os contratados esto aqueles que celebram, por exemplo, termos de locao, fornecimento, construo, reforma, ampliao, fabricao com rgos e entidades da Administrao. Os delegados de servios pblicos, por sua vez, so representados pelos empregados de empresas concessionrias, permissionrias ou autorizatrias, bem como a prpria pessoa fsica, quando firmada permisso ou autorizao de servios pblicos diretamente com ela (pela lei geral de concesses, permisses e autorizaes, s possvel celebrar contrato de concesso com pessoas jurdicas). preciso ressaltar que, nesses casos, em virtude da relao jurdica de ndole contratual, h a necessidade de que a Administrao Pblica realize prvia licitao, com o objetivo de prestigiar, entre outros princpios, a isonomia (CF/1988, arts. 37, XXI, e 175, caput). Finalmente, so exemplos de agentes delegados de funo ou ofcio os tabelies, juzes de paz, leiloeiros e tradutores. Para Di Pietro (2008, p. 491), de modo geral, a remunerao devida aos agentes delegatrios ser paga por terceiros a quem tenha sido destinado seu trabalho, salvo quando este tenha sido prestado para satisfazer interesses pblicos secundrios, ligados a necessidades da prpria Administrao Pblica, como nos contratos de locao em que o Poder Pblico locatrio, hiptese em que quem arcar com a remunerao, logicamente, ser o cofre pblico.

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