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Atos Administrativ os
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Atos Administrativos
1. Introduo:
Os autores no tm nenhuma unanimidade sobre o que seja ato administrativo, pois o nosso sistema no fornece ingredientes para defini-lo. H assim, uma liberdade de estipulao.
2. Conceito:
Ato administrativo a declarao jurdica do Estado ou de quem lhe faa as vezes, no exerccio de prerrogativas pblicas, praticada enquanto comando complementar de lei e sempre passvel de reapreciao pelo Poder Judicirio. 2.1 Declarao jurdica: Declarao jurdica a declarao que produz efeitos no mundo jurdico. Os civilistas utilizam a expresso manifestao de vontade, mas em direito administrativo no apropriada, pois h declaraes sem manifestao de vontade. Ex: Se um administrador acionar o farol por um esbarro, existir uma declarao sem manifestao de vontade. No direito civil, o fato jurdico lato senso o todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurdico. Divide-se em fato jurdico em sentido estrito (fato natural) e ato jurdico em sentido amplo (fato humano). O fato natural por sua vez em ordinrio (comum) e extraordinrio. J o fato humano em atos lcitos e ilcitos. Os lcitos dividem-se em ato jurdico em sentido estrito ou meramente lcito (depende de manifestao de vontade) e negcio jurdico (depende de manifestao de vontade qualificada). No direito administrativo, da mesma forma, h o fato administrativo que nada mais do que todo acontecimento que gera efeitos no mundo jurdico relacionados funo administrativa. O fato administrativo divide-se em fato administrativo estrito (Ex: morte de um funcionrio pblico) e em ato administrativo. Para os autores que consideram o ato administrativo de uma forma ampla, conceituado como todo ato que decorre da funo administrativa, seja jurdico ou no e que tenha por fim dar execuo lei. No nosso conceito, no esto includos os atos no jurdicos, pois eles no geram efeitos jurdicos. Para Hely Lopes Meirelles, o ato administrativo ato unilateral (aquele constitudo por declarao de nica pessoa). Para ns, o ato administrativo pode ser bilateral ou unilateral. 2.2 Do Estado ou de quem lhe faa as vezes: O ato administrativo pode ser praticado (editado) pelo Estado ou por particular que tenha recebido, por delegao, o dever de execut-lo, em nome do Estado. Ex: Concessionrios; Cartrios extrajudiciais expedindo certido de bito. Portanto, o ato administrativo identificado por caractersticas prprias e no pelas pessoas que o executam. 2.3 No exerccio de prerrogativas pblicas: O ato administrativo regido pelo regime de direito pblico, isto , executado debaixo de prerrogativas e limites concedidos pelo ordenamento jurdico, em razo de representar interesses da coletividade (Princpio da supremacia e da indisponibilidade o interesse publico). Quem lhe faa s vezes tambm esta submetido ao regime de direito pblico. Os autores que consideram o ato administrativo de forma ampla, afirmam que o ato administrativo pode ser regido pelo direito pblico ou direito privado, com fundamento no ato administrativo de imprio (regido pelo direito pblico) e ato administrativo de gesto (regido pelo direito privado. Ex: Contrato de locao em que o Poder Pblico locatrio). Para ns os atos de gesto no so atos administrativos, pois nestes o Estado atua como se pessoa privada fosse. Os atos de gesto, embora sejam atos da Administrao, no so atos administrativos. 2.4 Praticada enquanto com ando com plem entar da lei (ato de execuo de lei): Lei uma palavra equvoca, mas nos atos administrativos refere-se ao conjunto de normas abstratas que tiram seu fundamento direto da Constituio Federal. Assim, o ato administrativo aquele praticado enquanto comando complementar de Lei ordinria, Lei complementar, Lei delegada e etc. Para os autores que consideram ato administrativo de forma ampla, seriam tambm atos administrativos os atos polticos ou de governo. No nosso conceito de ato administrativo, no entram os atos de governo ou polticos, pois estes so atos complexos, amplamente discricionrios, praticados, normalmente pelo Chefe do Poder Executivo, com base direta na Constituio Federal e no na lei. Ex: Sano; Declarao de guerra e etc. Os atos polticos ou de governo, embora sejam atos da Administrao, no so atos administrativos. 2.5 Sem pre revisvel pelo Poder Judicirio: Os atos administrativos so sempre revisveis pelo Poder Judicirio, no que se refere a validade (legalidade) do ato. A Lei no excluir da apreciao do Poder Judicirio leso ou ameaa a direito (art. 5, XXXV da CF).
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prove o contrrio. Trata-se de uma presuno relativa. Ex: Certido de bito tem a presuno de validade at que se prove que o de cujus esta vivo.
3. Imperatividade:
Imperatividade o poder que os atos administrativos possuem de impor obrigaes unilateralmente aos administrados, independentemente da concordncia destes. Ex: A luz vermelha no farol um ato administrativo que obriga unilateralmente o motorista a parar, mesmo que ele no concorde.
4. Exigibilidade ou coercibilidade:
Exigibilidade o poder que os atos administrativos possuem de serem exigidos quanto ao seu cumprimento, sob ameaa de sano. Vai alm da imperatividade, pois traz uma coero para que se cumpra o ato administrativo. Ex: Presena do guarda na esquina do farol a ameaa de sano. A exigibilidade e a imperatividade podem nascer no mesmo instante cronolgico ou primeiro a obrigao e depois a ameaa de sano, assim a imperatividade um pressuposto lgico da exigibilidade.
Princpios que lim itam a discricionariedade (liberdade de escolha do adm inistrador) na auto-executoriedade: Princpio da razoabilidade: Administrador deve sempre se comportar dentro do que determina a razo. Princpio da proporcionalidade: Administrador deve sempre adotar os meios adequados para atingir os fins previstos na lei, ou seja, deve haver pertinncia lgica entre o meio e o fim. A ofensa ao princpio da proporcionalidade tambm leva ofensa do princpio da razoabilidade. No h liberdade que no tenha limites e se ultrapassados estes gera abuso de poder, que uma espcie de ilegalidade.
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Requisitos para o ato existir: So denominados de Elementos. Contedo Forma Requisitos para o ato ser administrativo e vlido: So denominados de Pressupostos. Pressupostos de existncia: Objeto Pertinncia com a funo administrativa Pressupostos de validade Competncia Motivo Formalidade
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Deve existir adequao (pertinncia lgica) entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato. Ex: No h pertinncia quando o administrador alegar falta por mais de 30 dias e na verdade o motivo era agresso. Para Celso Bandeira de Melo, esta pertinncia lgica que obrigatoriamente deve existir entre o motivo, o contedo e a finalidade nada mais do que a causa do ato administrativo. Para outros autores, causa do ato administrativo e motivo so sinnimos. Para ns, a causa do administrativo esta implcita no motivo. Se a lei definir o motivo, o administrador precisa apenas verificar se o fato ocorreu, mas se no definir ou definir de modo vago, existir uma discricionariedade para o motivo. Segundo a Teoria dos Motivos Determinantes, os motivos alegados para a prtica de um ato ficam a ele vinculados (condicionam a validade) de tal modo que a alegao de motivos falsos ou inexistentes tornam o ato viciado. Para os que entendem que o motivo e o objeto so requisitos de validade, afirmam que a soma desses dois o mrito do ato administrativo. O Poder Judicirio no poder analisar o mrito do ato administrativo, salvo quando for ilegal. Form alidade ou form alizao: a maneira especfica pela qual um ato administrativo deve ser praticado para que seja vlido. Ex: Contrato sobre direito real imobilirio deve ser feito por escritura pblica. Os autores que no distinguem entre pressupostos de existncia e validade misturam forma e formalidade. Mas para ns, so coisas diferentes, assim um ato pode ter forma e no ter formalidade, sendo invlido. A lei pode prescrever tambm requisitos procedimentais (atos que obrigatoriamente devem ser praticados de forma vlida antes dos outros para que esses ltimos sejam vlidos). Ex: A prtica da classificao sem habilitao na licitao causa invalidade.
4. Observaes:
Finalidade: a razo jurdica pela qual um ato administrativo foi abstratamente previsto no ordenamento jurdico. O administrador, ao praticar o ato, tem que faz-lo em busca da finalidade para o qual foi criado e se pratic-lo fora da finalidade, haver abuso de poder ou desvio de finalidade. Genericamente, todos os atos tm a finalidade de satisfao do interesse pblico, mas no podemos esquecer que tambm h uma finalidade especfica de cada ato. Motivo no se confunde com m otivao: Motivao a justificao escrita que ensejou a prtica do ato. Se a motivao for obrigatria, ser pressuposto de validade do ato administrativo. Motivao obrigatria: Quando a lei exigir e se nada disser nos atos vinculados e discricionrios. A motivao deve tambm existir nos atos discricionrios, pois s com ela o cidado ter condies de saber se o Estado esta agindo de acordo com a lei (princpio da motivao). Para Hely Lopes Meirelles, a motivao s obrigatria nos atos vinculados. Motivao no obrigatria: quando o ato no for praticado de forma escrita (Ex: sinal, comando verbal) e quando a lei especificar de tal forma o motivo do ato, que deixe induvidoso, inclusive quanto aos seus aspectos temporais e espaciais, o nico fato que pode se caracterizar como motivo do ato (Ex: aposentadoria compulsria). Motivo diferente do m otivo legal do ato: Motivo legal do ato o fato abstratamente previsto na hiptese da norma jurdica que quando ocorrer na realidade determina ou autoriza a prtica do ato administrativo. O motivo legal do ato equivale hiptese de incidncia do tributo, j o motivo equivale ao fato imponvel do tributo. Quando h ato sem motivo legal caber ao administrador a escolha do motivo, dentro de limites ditados pela relao lgica entre o motivo, o contedo e a finalidade do ato. Motivo tam bm no se confunde com m vel do ato adm inistrativo: Mvel do ato administrativo a inteno psicolgica subjetiva do agente no momento em que o ato foi praticado. O mvel pode ser lcito ou ilcito que no conduzir invalidade do ato, assim no pressuposto de validade. Mvel do ato adm inistrativo diferente da vontade: Vontade o querer do agente que pratica o ato (que forma a declarao materializadora do seu contedo). Para autores que definem o ato administrativo como uma manifestao de vontade, tambm incluem a vontade como pressuposto de validade. Para ns no pressuposto de validade. A vontade tem relevncia apenas nos atos discricionrios.
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Mvel do ato adm inistrativo tam bm no se confunde com finalidade: Enquanto o mvel subjetivo, a finalidade objetiva.
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vrias classificaes ao mesmo tempo. Ex: Ato de permisso de uso ato individual, externo, de imprio, discricionrio e simples.
2. Licena:
Licena o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao faculta algum o exerccio de uma atividade material. Ex: Licena para edificar ou construir. Diferente da autorizao, que discricionria.
3. Homologao:
Homologao o ato administrativo unilateral vinculado, pelo qual a Administrao manifesta a sua concordncia com a legalidade de ato jurdico j praticado.
4. Aprovao:
Aprovao o ato administrativo unilateral discricionrio, pelo qual a Administrao manifesta sua concordncia com ato jurdico j praticado ou que ainda deva ser praticado. um ato jurdico que controla outro ato jurdico. Aprovao prvia ou a priori : Ocorre antes da prtica do ato e um requisito necessrio validade do ato. Aprovao posterior ou a posteriore: Ocorre aps a pratica do ato e uma condio indispensvel para sua eficcia. Ex: Ato que depende de aprovao do governador. Na aprovao, o ato discricionrio e pode ser prvia ou posterior. Na homologao, o ato vinculado e s pode ser posterior prtica do ato. Para outros autores a homologao o ato administrativo unilateral pelo qual o Poder Pblico manifesta a sua concordncia com legalidade ou a convenincia de ato jurdico j praticado, diferindo da aprovao apenas pelo fato de ser posterior.
5. Concesso:
Concesso o contrato administrativo pelo qual a Administrao (Poder Concedente), em carter no precrio, faculta a
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algum (Concessionrio) o uso de um bem pblico, a responsabilidade pela prestao de um servio pblico ou a realizao de uma obra pblica, mediante o deferimento da sua explorao econmica. Este contrato est submetido ao regime de direito pblico. Tendo em vista que o contrato tem prazo determinado, se o Poder Concedente extingui-lo antes do trmino por questes de convenincia e oportunidade, dever indenizar, pois o particular tem direito manuteno do vnculo. Concesso para uso de bem pblico: Concesso com um de uso ou Concesso adm inistrativa de uso: o contrato administrativo por meio do qual delega-se o uso de um bem pblico ao concessionrio, por prazo certo e determinado. Por ser direito pessoal no pode ser transferida, inter vivos ou causa mortis, terceiros. Ex: rea para parque de diverso; rea para restaurantes em Aeroportos. Concesso de direito real de uso: o contrato administrativo por meio do qual delega-se o uso em imvel no edificado para fins de edificao; urbanizao; industrializao; cultivo da terra (Decreto-lei 271/67). Delega-se o direito real de uso do bem. Cesso de uso: o contrato administrativo atravs do qual transfere-se o uso de bem pblico de um rgo da Administrao para outro na mesma esfera de governo ou em outra. Concesso para realizao de um a obra pblica: Contrato de obra pblica: o contrato por meio do qual delega-se a realizao da obra pblica. A obra ser paga pelos cofres pblicos. Concesso de obra pblica ou Concesso de servio pblico precedida da execuo de obra pblica: o contrato por meio do qual delega-se a realizao da obra pblica e o direito de explor-la. A obra pblica ser paga por meio de tarifas. Concesso para delegao de servio pblico: o contrato por meio do qual delega-se a prestao de um servio pblico, sem lhe conferir a titularidade, atuando assim em nome do Estado (Lei 8987/95 e Lei 9074/95). Incumbe ao Poder Pblico na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos (art. 175 da CF). A lei dispor sobre o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao e resciso da concesso ou permisso; os direitos dos usurios, poltica tarifria, a obrigao de manter servio adequado (art. 175, pargrafo nico da CF).
6. Permisso:
Permisso o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico (Permitente), em carter precrio, faculta a algum (Permissionrio) o uso de um bem pblico ou a responsabilidade pela prestao de um servio pblico. H autores que afirmam que permisso contrato e no ato unilateral (art. 175, pargrafo nico da CF). Tendo em vista que a permisso tem prazo indeterminado, o Promitente pode revog-lo a qualquer momento, por motivos de convenincia e oportunidade, sem que haja qualquer direito indenizao. Quando excepcionalmente confere-se prazo certo s permisses so denominadas pela doutrina de permisses qualificadas (aquelas que trazem clusulas limitadoras da discricionariedade). Segundo Hely Lopes Meirelles, a Administrao pode fixar prazo se a lei no vedar, e clusula para indeniza,r no caso de revogar a permisso. J para a maioria da doutrina no possvel, pois a permisso tem carter precrio, sendo esta uma concesso simulada. Perm isso de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio atravs do qual transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo maior que o previsto para a autorizao. Ex: Instalao de barracas em feiras livres; instalao de Bancas de jornal; Box em mercados pblicos; Colocao de mesas e cadeiras em caladas. Perm isso de servio pblico: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precrio pelo qual transfere-se a prestao do servio pblico particulares.
7. Autorizao:
Autorizao o ato administrativo unilateral discricionrio pelo qual o Poder Pblico faculta a algum, em carter precrio, o exerccio de uma dada atividade material (no jurdica).
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Autorizao de uso: o ato administrativo unilateral, discricionrio e precarssimo atravs do qual transfere-se o uso do bem pblico para particulares por um perodo de curtssima durao. Libera-se o exerccio de uma atividade material sobre um bem pblico. Ex: Empreiteira que est construindo uma obra pede para usar uma rea pblica, em que ir instalar provisoriamente o seu canteiro de obra; Fechamento de ruas por um final de semana; Fechamento de ruas do Municpio para transportar determinada carga. Difere-se da permisso de uso de bem pblico, pois nesta o uso permanente (Ex: Banca de Jornal) e na autorizao o prazo mximo estabelecido na Lei Orgnica do Municpio de 90 dias (Ex: Circo, Feira do livro). Autorizao de servio pblico: o ato administrativo atravs do qual autoriza-se que particulares prestem servio pblico.
2. Caducidade:
Caducidade a retirada do ato administrativo por ter sobrevindo norma superior que torna incompatvel a manuteno do ato. O ato estava de acordo com a lei, mas sobreveio uma nova e ele ficou incompatvel. No se pode confundir esta caducidade com a caducidade da concesso do servio pblico, que nada mais do que a extino da concesso por inadimplncia do concessionrio.
3. Contraposio ou derrubada:
Derrubada a retirada do ato administrativo pela edio de um outro ato jurdico, expedido com base em competncia diferente e com efeitos incompatveis, inibindo assim a continuidade da sua eficcia. Os efeitos do primeiro ficam inibidos pelo do segundo. Ex: Efeitos de demisso impede os efeitos da nomeao.
4. Cassao:
Cassao a retirada do ato administrativo por ter o seu beneficirio descumprido condio indispensvel para a manuteno do ato. Ex: Cassao do alvar de funcionamento do pasteleiro por no atingir condies de higiene. Para Hely Lopes Meirelles, a cassao seria espcie de anulao. No concordamos com essa posio, pois s existe espcie de um gnero, se tem as mesmas caractersticas do gnero e cassao no tem as caractersticas da anulao (os efeitos da cassao no so ex tunc, como os da anulao).
5. Renncia:
Renncia a retirada do ato administrativo eficaz por seu beneficirio no mais desejar a continuidade dos seus efeitos. A renncia s se destina aos atos ampliativos (atos que trazem privilgios). Ex: Algum que tem uma permisso de uso de bem pblico no a quer mais.
6. Recusa:
Recusa a retirada do ato administrativo ineficaz em decorrncia do seu futuro beneficirio no desejar a produo de seus efeitos. O ato ainda no est gerando efeitos, pois depende da concordncia do seu beneficirio, mas este o recusa antes que possa gerar efeitos.
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7. Anulao:
Anulao a retirada do ato administrativo em decorrncia da invalidade (ilegalidade) e poder ser feita pela Administrao Pblica (princpio da autotutela) ou pelo Poder Judicirio. Os efeitos da anulao so ex tunc (retroagem origem do ato). A Administrao pode declarar a nulidade de seus prprios atos (sumula 346 do STF). A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los por motivos e convenincia e oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvadas em todos os casos, a apreciao judicial (smula 473 do STF). - A doutrina e a Jurisprudncia tm entendido que a anulao no pode atingir terceiro de boa-f. Categorias de invalidade: Para Hely Lopes Meirelles e Celso Antonio Bandeira de Mello, o direito administrativo tem um sistema de invalidade prprio que no se confunde com o do direito privado, pois os princpios e valores do direito administrativo so diferentes. No direito privado, o ato nulo atinge a ordem pblica e o anulvel num primeiro momento, atinge os direitos das partes (H autores que trazem ainda o ato inexistente), j no direito administrativo nunca haver um ato que atinja apenas as partes, pois todo vcio atinge a ordem pblica. Para Hely Lopes Meirelles, s h atos nulos no direito administrativo. Entretanto, para a maioria da doutrina h atos nulos e anulveis, mas diferentes do direito privado. O ato nulo no pode ser convalidado, mas o anulvel em tese pode ser convalidado. H ainda autores que trazem o ato inexistente, aquele que tem aparncia de ato administrativo, mas no . Ex: Demisso de funcionrio morto. O inexistente diferente do nulo, pois no gera qualquer conseqncia, enquanto o nulo gera, isto tem que respeitar o terceiro de boa-f. Convalidao: o ato jurdico que com efeitos retroativos sana vcio de ato antecedente de tal modo que ele passa a ser considerado como vlido desde o seu nascimento. O legislador admitiu a existncia da convalidao ao afirmar que Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos fatos e dos fundamentos jurdicos quando: importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao do ato administrativo (art. 50, VIII da Lei 9784/99). Para alguns, a convalidao fato jurdico em sentido amplo. Ex: O tempo pode ser uma forma de convalidao, pois ao ocorrer a prescrio para se anular o ato, automaticamente ele estar convalidado. A convalidao um dever, por fora do princpio da estabilidade das relaes jurdicas. Assim sempre que um ato possa ser sanado deve ser feito, pois a anulao uma fonte de incerteza no ordenamento jurdico. H autores que afirmam que a convalidao uma discricionariedade. Espcies de convalidao: Ratificao: a convalidao feita pela prpria autoridade que praticou o ato. Confirmao: a convalidao feita por uma autoridade superior quela que praticou o ato. Saneamento: a convalidao feita por ato de terceiro. Casos em que o ato no poder ser convalidado: Prescrio do prazo para anulao. Impugnao do ato pela via judicial ou administrativo pois, neste caso o ato ser anulado e no convalidado. Convalidao no se confunde com converso (sanatria) do ato administrativo, que o ato administrativo que, com efeitos ex tunc, transforma um ato viciado em outro de diferente categoria tipolgica. O ato passa a ser considerado vlido desde o seu nascimento. A converso possvel diante do ato nulo, mas no diante do ato anulvel.
8. Revogao:
Revogao a retirada do ato administrativo em decorrncia da sua inconvenincia ou inoportunidade em face dos interesses pblicos. Os efeitos da revogao so ex nunc (no retroagem), pois at o momento da revogao os atos eram vlidos (legais). A revogao s pode ser realizada pela Administrao Pblica, pois envolve juzo de valores (princpio da autotutela). uma forma discricionria de retirada do ato administrativo. Atos adm inistrativos irrevogveis: Atos administrativos declarados como irrevogveis pela lei; Atos administrativos j extintos; Atos administrativos que geraram direitos adquiridos (direito que foi definitivamente incorporado no patrimnio de
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algum); Atos administrativos vinculados. Para Celso Antonio Bandeira de Mello, invalidao utilizada como sinnimo de anulao. Para Hely Lopes Meirelles, a invalidao gnero do qual a anulao e revogao so espcies.
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