O princpio constitucional da participao cidad

Aragon rico Dasso Jnior Doutor em Direito UNIRITTER Grupo de Pesquisa em Direitos Humanos dassojr@hotmail.com

Resumo: Em sentido amplo, participar intervir, interferir e influenciar um processo decisrio. Portanto, a participao no realmente efetiva se no h modificao e ampliao das relaes de poder. O princpio da participao cidad surge como fundamento da soberania popular e encontra-se implcito no ordenamento constitucional brasileiro. No Brasil, a Constituio Federal promulgada em 1988, trouxe novos institutos democrticos, como o plebiscito, o referendo, a iniciativa popular, alm de outros dispositivos que abordam a participao direta dos cidados na tomada de decises. Tal participao, todavia, permanece escassa, no geral, e sua abordagem no encontra muitos defensores entre os operadores do Direito. A democracia concebida ainda hoje, de forma hegemnica, como mtodo para escolha de representantes.

1. Introduo A Constituio de 1988 trouxe a possibilidade de criao de mecanismos de interface entre os cidados e o Estado, de forma que, encontra-se implcito o princpio da participao cidad como meio de efetivao da soberania popular. Entretanto, o princpio da participao cidad encontra-se ainda em estado latente, como uma tendncia da atualidade, mas que nem sempre se efetiva na prtica. Assim Maria Sylvia Zanella Di Pietro1 observa que
inerente ao conceito de Estado Democrtico de Direito a idia de participao do cidado na gesto e no controle da Administrao Pblica, no processo poltico, econmico, social e cultural; essa idia est incorporada na Constituio no s pela introduo da frmula do Estado Democrtico de Direito permitindo falar em democracia participativa - , como tambm pela previso de vrios instrumentos de participao.

A participao dos cidados constitui-se em requisito para qualquer Estado que se pretenda democrtico, e exige justia social, garantia dos direitos sociais, e tambm cultura, conforme lembra Marcos Juruena Villela Souto2
Para que um Estado seja considerado democrtico, preciso que em seus atos, legislativos e executivos, tenha a preocupao de assegurar a todos a possibilidade de exerccio da cidadania isto , de participar da formao da vontade geral, o que se faz com a educao

Como j dito, a democracia uma idia em expanso. O princpio da participao cidad passa a ser reconhecido como pressuposto de que todo o poder emana do povo. Porm, na prtica este princpio ainda no aplicado no
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DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23 ed. So Paulo: Atlas, 2009. p. 30. SOUTO, Marcos Juruena Villela Souto. Direito administrativo em debate. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2004. p. 57.

Brasil. Salvo algumas experincias limitadas ao poder local, como o Oramento Participativo, Conselhos Gestores e Conselhos Comunitrios. Introduzir os cidados na Gesto Pblica constitui-se em uma forma de construir um processo democrtico, principalmente tendo em vista as situaes extremas levadas a efeito pelo sistema capitalista, onde alguns permanecem completamente excludos, inclusive dos direitos mais bsicos, e outros passam a se beneficiar em razo de seu poder econmico. Segundo Aragon rico Dasso Junior3
Cidadania e participao popular tem uma existncia muito ntima. Portanto lgico pensar quer, tendo em vista a escassa resposta institucional s demandas bsicas da populao, o agravamento da crise social (identificada claramente no crescimento assustador dos excludos) e a crise no sistema poltico brasileiro, cabe a sociedade a tarefa de repensar se temos de fato democracia no Brasil. Do lado dos pobres, temos evidentemente uma perda de cidadania. Abaixo do mnimo de recursos para sobreviver, falar em cidadania constitui um mero exerccio de retrica. Do lado dos ricos, a partir de um certo nvel de concentrao da renda e da riqueza, as diversas pirmides de poder econmico tornam-se predominantes em termo de influncia sobre o poder poltico. Sendo assim, achamos que a nica forma de construir um processo democrtico articulado introduzir a participao popular como elemento central no contexto da Gesto Pblica.

Seguindo este entendimento, Odete Medauar4 afirma que, para que seja possvel aproximar os cidados da administrao pblica, necessrio que sejam fixados, no modelos processuais, mas princpios informadores da relao entre os mesmos. Entre diversos princpios neste sentido, cita a possibilidade de participao de administrados, sob forma individual ou como grupos, na tomada de decises. Neste aspecto Luciano Ferraz5 observa no momento atual do direito administrativo uma tendncia ao abandono do autoritarismo e a valorizao da participao dos destinatrios da funo administrativa, caminhando para modelos colaborao. Levando em considerao as modernas Constituies, lembra que o valor democrtico um princpio, e que este vai alm da forma representativa, integrando a forma direta:
O direito Administrativo neste passo encontra-se permeado pela noo de vinculao ao Direito, em substituio vinculao lei, conforme diretriz das modernas Cartas principiolgicas. Tais documentos elevam sede de princpio jurdico o valor democrtico, como decorrncia mesmo de um novo modelo de Estado, o Estado Democrtico de Direito: a democracia deixa de ser apenas garantida pela perspectiva tradicional, a representativa, para coroar-se tambm como democracia direta.
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DASSO JUNIOR, Aragon rico. A participao como elemento central para um novo modelo de gesto pblica. IX Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma Del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2004, p.14. 4 MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2003. p.227. 5 FERRAZ, Luciano. Novas formas de participao social na administrao pblica: Conselhos Gestores de Poltica Pblicas. Revista eletrnica sobre a reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito pblico, n 15, setembro/outubro/novembro, 2008. Disponvel em http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp. Acesso em 22 mai. 2010.

Observa-se que um avano democrtico exige o aprimoramento das noes de igualdade jurdica, social econmica e cultural, e, sobretudo, o aprimoramento do mtodo democrtico, com a implementao de instrumentos de participao dos cidados. Esta participao deve ser o reflexo de uma redistribuio de poder, a qual, no contexto atual mais que um direito subjetivo dos cidados, a essncia do prprio Estado que se pretenda democrtico. 2. Conceito Uma vez que se entende que a participao cidad requisito para que haja democracia, necessrio alguns comentrios sobre o conceito de participao cidad, que por vezes utilizado para designar modalidades de direitos dos cidados. Para Christian Caubet6
Participar muito mais do que estar presente e debater. Participar supe que a deciso final contemple as aspiraes e interesses dos que deliberam, com a proteo efetiva dos direitos das minorias. Se os representantes de uma minoria esto sempre presentes nas deliberaes, isso no significa que eles participam. Eles podem estar perdendo todas as votaes democraticamente...Esto condenados a coonestar sempre as decises tomadas pelas pessoas majoritrias no recinto.

Sherry Arnstein7 entende a participao cidad como sinnimo de poder cidado. Para a autora
Participao a redistribuio de poder que permite aos cidados sem-nada,8 atualmente excludos dos processos polticos e econmicos, a serem ativamente includos no futuro. Ela a estratgia pela qual os sem-nada se integram ao processo de deciso acerca de quais as informaes a serem divulgadas, quais os objetivos e quais as polticas que sero aprovadas, de que modo os recursos pblicos sero alocado, quais programas sero executados e quais benefcios, tais como terceirizao e contratao de servios, estaro disponveis. Resumindo, a participao constitui o meio pelo qual os sem-nada podem promover reformas sociais significativas que lhes permitam compartilhar dos benefcios da sociedade

Dessa forma, pode-se mencionar alguns direitos, que embora contribuam para o sistema democrtico, no correspondem participao cidad.

CAUBET, apud DASSO JNIOR, Aragon rico. Reforma do Estado com participao cidad? Dficit democrtico das Agncias Reguladoras brasileiras. Florianpolis: UFSC, 2006. p. 208. 7 ARNSTEIN, Sherry. Uma escada da participao cidad. Disponvel em: http://www.abdl.org.br/filemanager/fileview/607/. Acesso em: 22 mai. 2010. 8 No contexto poltico norte-americano, ao utilizar o termo sem-nada a autora est se referindo aos indivduos excludos no mbito social, poltico, econmico e cultural, sendo o caso dos negros, imigrantes mexicanos, porto-riquenhos, ndios, esquims, e brancos pobres.

- direito ao controle: os cidados podem e devem atuar no controle da gesto pblica. O controle popular , conforme Di Pietro9, o mais eficaz meio de controle da Administrao Pblica. A Constituio Federal10, no pargrafo 2 do artigo74 prev que qualquer cidado, partido poltico, associao ou sindicato parte legtima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da Unio. Tambm a Emenda Constitucional n 19 de 1998 inseriu o pargrafo 3 no artigo 37 prevendo que
A lei disciplinar as formas de participao do usurio na Administrao Pblica direta e indireta, regulando especialmente: I as reclamaes relativas prestao dos servios pblicos em geral, asseguradas a manuteno de servio de atendimento ao usurio e a avaliao peridica, externa e interna, da qualidade dos servios; II o acesso dos usurios a registros administrativos e a informaes sobre atos de governo, observado o disposto no art. 5, X e XXXIII; III a disciplina da representao contra o exerccio negligente ou abusivo de cargo, emprego ou funo na administrao pblica.

Apesar de sua importncia, o controle por parte dos cidados ato posterior tomada de decises, ocorrendo aps as mesmas ou decorrer de sua execuo, motivo pelo qual no forma de participao cidad, mas sim um direito do cidado. - direito informao: est contemplado no artigo 5 da Constituio Federal, incisos XIV e XXXIII. Entendida como um nvel mnimo de concesso de poder11, o direito informao no forma de participao, tendo em vista que os cidados no participam do processo de deciso, pois ao receberem a informao, as decises a respeito do assunto j foram tomadas, no havendo possibilidade de negociao. - direito de ser consultado: trata-se do direito que o cidado possui de ser consultado sobre assuntos relevantes, como o caso da consulta pblica. Tambm no constitui forma de participao, pois o resultado da consulta no vincula a deciso final, e, portanto, no h exerccio de poder cidado. Para que a consulta reverta em participao deve haver o retorno da gesto pblica quanto s opinies consultadas. Percebe-se que o conceito de participao cidad desvirtuado no contexto na gesto pblica brasileira, sendo muitas vezes equiparado a controle social. Portanto, adota-se como conceito de participao cidad o processo no qual o cidado exerce efetiva influncia no resultado final das decises, baseado no compartilhamento do poder. 3. Previso constitucional A Constituio brasileira de 198812 determina em seu artigo 1 que a Repblica Federativa do Brasil, constitui-se em Estado Democrtico de Direito e tem como fundamentos: a soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23 ed. So Paulo: Atlas, 2009. p. 30. BRASIL. Constituio de 1988. 44 ed. Ed. Saraiva, 2010. p.72. 11 ARNSTEIN, Sherry. Uma escada da participao cidad. Disponvel http://www.abdl.org.br/filemanager/fileview/607/ . Acesso em 22 mai. 2010. 12 BRASIL. Constituio de 1988. 44 ed. Ed. Saraiva, 2010, p.2.
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em:

humana, os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico. O pargrafo nico do artigo primeiro determina que todo o poder emana do povo que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituio. Nota-se que o pargrafo nico est imbudo dos princpios da soberania e da participao popular, definidores do Estado Democrtico13. Algumas formas de participao direta dos cidados esto previstas no artigo 1414:
A soberania popular ser exercida pelo sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, e, nos termos da lei, mediante: I plebiscito; II referendo; III iniciativa popular.

Estes trs institutos de participao popular que podem ser realizados no nvel federal, estadual e municipal. Vrias questes apontam, contudo, sobre as omisses constitucionais a respeito da utilizao destes institutos, que demandariam um estudo aprimorado, sobretudo quanto s espcies e ao objeto das consultas e quanto ao seu procedimento. No obstante a previso constitucional, a participao cidado enfrenta barreiras. A proposta de Lei por iniciativa popular, por exemplo, prevista no 2 do artigo 6115:
A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentao Cmara dos Deputados de projeto de lei subscrito por, no mnimo um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos eleitores de cada um deles.

As exigncias do dispositivo tornam o ato quase impraticvel. Houve, no entanto, uma movimentao bem sucedida resultando na aprovao da Lei 9.840 de 28 de setembro de 1999, que prev o combate corrupo eleitoral e captao ilcita do sufrgio, com previso de multa e cassao do registro da candidatura ou do diploma do eleito. Quanto ao plebiscito e ao referendo, existem algumas questes que surgem em decorrncia da omisso constitucional antes referida, como, por exemplo, em relao uma certa ambigidade semntica, j que pode-se perceber, com freqncia, sua utilizao como sinnimos. O texto constitucional no estabelece a distino entre estes mecanismos. Maria Victria16 caracteriza plebiscito como sendo as consultas pblicas concernentes qualquer tipo de questo de interesse pblico (como polticas governamentais) e no necessariamente de natureza jurdica, inclusive fatos ou
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DASSO JNIOR, Aragon rico. Reforma do Estado com participao cidad? Dficit democrtico das Agncias Reguladoras brasileiras. Florianpolis: UFSC, 2006. p.210. 14 BRASIL. Constituio de 1988. 44 ed. Ed. Saraiva, 2010. p. 19. 15 BRASIL. Constituio de 1988. 44 ed. Ed. Saraiva, 2010. p. 65. 16 BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Ed. tica S.A., 1996, p.132.

eventos. O referendo, por sua vez, seria a consulta pblica concernente unicamente a atos normativos, de nvel legislativo ou de ordem constitucional, so conforme a autora, institutos de democracia semidireta, por possibilitar um sistema misto contendo a representao tradicional e mecanismos de democracia direta. Sobre o plebiscito e o referendo, a mesma autora faz uma srie de observaes e formula alguns questionamentos. Convm mencionar aqui alguns deles, quanto s espcies e ao objeto das consultas: Devem existir consultas obrigatrias? E, em caso afirmativo, sobre quais temas? No caso de consultas facultativas, o resultado meramente indicativo, ou deve existir algum compromisso vinculante? Independentemente de serem obrigatrias ou facultativas, consultivas ou vinculantes, que temas devem ser vedados consulta popular?

Quanto a estas questes, verifica-se, em primeiro lugar, que o texto constitucional no especifica se as consultas devem ser obrigatrias ou facultativas, assim como tambm no esclarece se o resultado dever ser vinculante ou meramente indicativo. Posiciona-se a referida autora no sentido de que os referendos devem ter sempre carter vinculante, tendo em vista tratar-se de aprovao popular a uma proposta de carter normativo j elaborada. Do contrrio, para polticas pblicas futuras, haveria de ser um plebiscito. Este entendimento demonstra-se mais de acordo com o princpio da soberania popular, uma vez que possibilita ao povo o direito da decidir. Neste ponto cabe salientar que a obrigatoriedade de consulta popular atravs de referendo est prevista em vrias Constituies. Na Amrica do Sul podemos citar como exemplo a Venezuela, a Bolvia e o Equador. Nestes pases qualquer emenda Constituio precisa passar por referendo. No Brasil no h essa previso. Entende-se, todavia, que a partir da anlise dos princpios implcitos em nossa Constituio Federal, dentre os quais o da soberania popular e o da participao cidad, a emendas constitucionais de relevante interesse pblico deveriam ser submetidas a referendo. Um exemplo de emenda constitucional que deveria ter sido submetida a referendo foi a Emenda Constitucional nmero 41 de 19 de dezembro de 2003, que alterou regras importantes da Previdncia Social, determinando, por exemplo a contribuio solidria tambm entre servidores inativos e pensionistas. Nesse sentido, aponta Denise Auad17 que a Emenda Constitucional por ser espcie normativa considerada uma manifestao do Poder Constituinte Derivado Reformador, deve, a nosso ver, passar pela aprovao popular para obter legitimidade caso regule matria de acentuada relevncia.

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AUAD, Denise. Mecanismos de participao popular no Brasil: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Disponvel em: http://www.unibero.edu.br/download/revistaeletronica/Set05_Artigos/DIR_PROF%20DENISE_OK.pdf. Acesso em 05 jun. 2010.

Quanto vedao de certas matrias, Maria Vitria18 entende que o constituinte no tem o poder de vedar assuntos ao povo, sob pena de caracterizar a transferncia do poder que do mandante para o mandatrio. Esta transferncia poderia ocorrer, contudo necessitaria da anuncia do povo. Portanto, se alguma matria deve ou no ser objeto de consulta popular, cabe ao titular do poder, que povo, decidir. Estas questes trazem memria as misrias da democracia direta em pocas menos evoludas e minadas de preconceitos e discriminaes. Neste ponto cabe referir que a soberania popular sempre uma soberania regrada19 . Assim como os princpios no so absolutos, devendo ser conjugados com outros quando houver conflito. Neste aspecto a Constituio brasileira define no 4 do artigo 60 que no ser objeto de deliberao proposta de emenda tendente a abolir, entre outros, os direitos e garantias individuais. Outro aspecto perturbante que, no Brasil, do Congresso Nacional a competncia exclusiva para autorizar referendo e convocar plebiscito20. Tambm aqui nota-se que o Constituinte no foi claro ao adotar a distino entre os verbos autorizar e convocar. Maria Victria21 observa que a prerrogativa de convocao exclusiva dos governantes pode, efetivamente, transformar, o instituto de consulta popular em consagrao do poder institudo. Neste sentido a autora entende que a questo envolve apenas a deliberao do Congresso Nacional para autorizao e convocao, mas no exclui que a iniciativa possa partir da populao ou da Justia Eleitoral. Assim formula duas hipteses de compreenso: 1) A deliberao pode ser tomada por iniciativa popular, seguindo o exemplo da Sua, da Itlia ou de Estados Americanos; 2) A iniciativa pode ser tomada por um determinado quorum, no Congresso Nacional. Portanto conclui que
... tanto para a iniciativa popular, quanto para as propostas que incluem a participao da Justia Eleitoral e do Parlamento est em causa a aferio mais adequada da vontade popular. Se tais mecanismos so criados justamente como formas de correo da representao poltica tradicional, qualquer proposta no sentido de dificultar e, eventualmente bloquear a participao popular revela-se contra o esprito dos prprios institutos.

Observa-se que na Venezuela e no Equador, os cidados podem convocar referendo para revogar leis e decretos presidenciais. Tambm nestes pases e ainda na Bolvia, os cidados podem convocar referendo para aprovar tratados e convnios. Conforme visto, estes institutos enfrentam dificuldades de aplicao no Brasil. Primeiro, em razo das desigualdades sociais que levam os cidados a no participarem da poltica, ou os impede de participar. Aqui incluem-se,
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BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Ed. tica S.A., 1996. p. 140. 19 BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Ed. tica S.A., 1996, p. 141. 20 BRASIL. Constituio de 1988. 44 ed. Ed. Saraiva, 2010, p.57. 21 BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Ed. tica S.A., 1996. p.159.

tambm, as situaes patolgicas j mencionadas: apatia, abulia e acracia poltica. Segundo, tendo em vista as barreiras iniciativa popular no Brasil, o que pode ser notado atravs dos obstculos formais impostos concretizao destes mecanismos. Algumas outras previses constitucionais para o exerccio da participao cidad, encontram-se dispostas ao longo da Constituio. O artigo 19822, por exemplo, prev a participao da comunidade nos servios de sade:
As aes e servios pblicos de sade integram uma rede regionalizada e hierarquizada e constituem um sistema nico organizado de acordo com as seguintes diretrizes: ... III participao da comunidade.

O artigo 194 inclui o cidado na gesto da seguridade social:

Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: ... VII carter democrtico e descentralizado da administrao, mediante gesto quadripartite, com participao dos trabalhadores, dos empregados, dos aposentados e do Governo nos rgos colegiados.

Na rea da assistncia social, a Constituio tambm prev em seu artigo 20423 a participao tanto no controle como na formulao de polticas:
As aes governamentais na rea da assistncia social sero realizadas com recursos do oramento da seguridade social, previstos no art. 195, alm de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes diretrizes: ... II participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das polticas e no controle das aes em todos os nveis.

Portanto existe previso para o exerccio da participao, mas conforme visto, estes institutos enfrentam dificuldades de aplicao no Brasil. Primeiro, em razo das desigualdades sociais que levam os cidados a no participarem da poltica, ou os impede de participar. Aqui incluem-se, tambm, as situaes patolgicas j mencionadas: apatia, abulia e acracia poltica. Segundo, tendo em vista as barreiras iniciativa popular no Brasil, o que pode ser notado atravs dos obstculos formais impostos concretizao destes mecanismos. Cabe referir que est tramitando desde 2004 o Projeto de Lei n 4718/200424 que regulamenta o artigo 14 da Constituio quanto ao plebiscito, referendo e a iniciativa popular, o qual parece oferecer algumas respostas aos questionamentos de Maria Vitria Benevides acima expostos. Referido Projeto
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BRASIL. Constituio de 1988. 44 ed. Ed. Saraiva, 2010. p. 147. BRASIL. Constituio de 1988. 44 ed. Ed. Saraiva, 2010. p. 153. 24 Cmara dos Deputados, Comisso de Legislao Participativa. Projeto de Lei 4718 de 22 de dezembro de 2004. Disponvel em: http://www.camara.gov.br/sileg/Prop_Detalhe.asp?id=274348. Acesso em 27 mai. 2010.

regulamenta o exerccio da soberania popular atravs destes mecanismos estabelecendo quais matrias sero decididas pelo povo em plebiscito e em que casos estes plebiscitos sero obrigatrios sob pena de invalidade das normas elaboradas sem esse requisito. O Projeto tambm diferencia plebiscito e referendo na medida em que se refere ao primeiro para polticas pblicas e ao segundo para aprovao de atos normativos prvios. Dessa forma, prev o referendo em seu artigo 8: por meio do referendo, o povo aprova ou rejeita, soberanamente, no todo ou em parte, o texto de emendas constitucionais, leis, acordos, pactos, convenes, tratados ou protocolos internacionais de qualquer natureza, ou de atos normativos baixados pelo Poder Executivo. E o plebiscito em seu artigo 3:
O povo decide soberanamente em plebiscito: I a criao, a incorporao, a fuso e o desmembramento de Estados ou Municpios, bem como a criao de Territrios Federais, a sua transformao em Estado ou reintegrao ao Estado de origem; II a execuo de servios pblicos e programas de ao governamental, nas matrias de ordem econmica e financeira, bem como de ordem social, reguladas nos Ttulos VII e VIII da Constituio Federal; III a concesso administrativa de servios pblicos, em qualquer de suas modalidades, bem como a alienao de controle de empresas estatais; IV a mudana de qualificao dos bens pblicos de uso comum do povo e dos de uso especial; V a alienao, pela Unio Federal, de jazidas, em lavra ou no, de minerais e dos potenciais de energia hidrulica. Pargrafo nico. Os plebiscitos mencionados nos incisos IV e V deste artigo so obrigatrios, e realizar-se-o previamente edio de leis ou celebrao dos atos neles indicados, sob pena de invalidade.

Interessa tambm destacar que o referido Projeto estabelece a possibilidade de realizao de plebiscito ou referendo por iniciativa popular, sanando a omisso Constitucional. Considera-se, todavia, que esse Projeto de Lei aborda questes que ensejam que ele prprio seja submetido a referendo, como por exemplo, as matrias a serem decididas por consulta de forma obrigatria. 4. Legislao infraconstitucional no Brasil Lei 8.142/199025 um exemplo de legislao infraconstitucional no Brasil. Esta Lei dispe sobre a participao da comunidade na gesto do Sistema nico de Sade atravs do Conselho de Sade e da Conferncia de Sade. Determina no 1 do artigo 1 que a Conferncia de Sade reunir-se- a cada quatro anos com a representao dos vrios segmentos sociais, para avaliar a situao de sade e propor as diretrizes para a formulao da poltica de sade nos nveis correspondentes, convocada pelo Poder Executivo ou, extraordinariamente, por esta ou pelo Conselho de Sade. Possui previso constitucional nos artigos 10; 29, inciso XII; 194, inciso VII; 198, inciso III; 204, inciso II; 206, pargrafo 1; e 227, pargrafo 1. O Conselho de Sade ser rgo permanente de deliberao e ser

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BRASIL. Lei 8.142 de 28 de dezembro de 1990.

composto por representantes do governo, prestadores de servio, profissionais de sade e usurios, atua na formulao de estratgias e no controle da execuo da poltica de sade na instncia correspondente, inclusive nos aspectos econmicos e financeiros, cujas decises sero homologadas pelo chefe do poder legalmente constitudo em cada esfera do governo.26

Referida Lei determina ainda no pargrafo 4 do mesmo artigo que a representao dos usurios nos Conselhos de Sade e Conferncias ser paritria em relao ao conjunto dos demais segmentos. So, portanto, instrumentos de participao, atravs dos quais o cidado pode assumir parcelas de poder, pois permitem muito mais que a sua integrao na co-gesto administrativa, pois admite que os mesmos possam identificar e contribuir na eleio de polticas pblicas que favoream a realidade da prpria comunidade a qual pertenam. Esta utilizao de poder pelo povo, guiada pelo princpio da participao cidad , segundo Eder Marques de Azevedo27, a caracterstica de nossa recente democracia, que constitucionalmente deve ser expressada por uma via dplice: o exerccio decorrente da representao e aquele praticado de maneira direta pelo prprio povo. Os Conselhos possuem natureza tanto deliberativa, com vinculao direta de suas decises, quanto consultiva, conforme lhe atribuiu a Lei, influenciando na discricionariedade do administrador pblico. No que diz respeito sua natureza consultiva, apesar de suas decises no vincularem a Administrao Pblica, funcionam como controle popular poltico sobre o governo, uma vez que informam opinio pblica quanto efetividade das consultas28. Encontram-se tambm em legislao infraconstitucional os seguintes mecanismos: a) audincia pblica: prevista no artigo 32 da Lei 9784 de 199929: antes da tomada de deciso, a juzo da autoridade, diante da relevncia da questo, poder ser realizada audincia pblica para debates sobre a matria do processo. Consiste em uma sesso de discusso aberta ao pblico. A Lei prev em seu artigo 34 que os resultados da consulta e audincia pblica e de outros meios de participao de administrados devero ser apresentados com a indicao do procedimento adotado. Porm, o resultado da audincia no vincula a Administrao Pblica. Tambm possui previso na Constituio Federal, artigo 58, inciso II: s comisses do Congresso Nacional, em razo da matria de sua competncia cabe realizar audincias pblicas com entidades da sociedade civil. b) consulta pblica: trata-se de abertura de prazo para manifestaes, por escrito, de terceiros, em questes de interesse geral, prevista no artigo 31 da Lei 9784 de 199930:
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BRASIL. Lei 8.142 de 28 de dezembro de 1990 artigo1, pargrafo 2. AZEVEDO, Eder Marques de. Os conselhos gestores no controle popular das polticas pblicas. Disponvel em HTTP://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7691. Acesso em 05 jun. 2010. 28 AZEVEDO, Eder Marques de. Os conselhos gestores no controle popular das polticas pblicas. Disponvel em HTTP://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7691. Acesso em 05 jun. 2010. 29 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9784.htm. Acesso em 08 jun. 2010. 30 BRASIL. Lei 9.784 de 29 de janeiro de 1999. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil/leis/L9784.htm. Acesso em 08 jun. 2010.

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Quando a matria do processo envolver assunto de interesse geral, o rgo competente poder, mediante despacho motivado, abrir perodo de consulta pblica para manifestao de terceiros, antes da deciso do pedido, se no houver prejuzo para a parte interessada. Pargrafo 1o: A abertura da consulta pblica ser objeto de divulgao pelos meios oficiais, a fim de que pessoas fsicas ou jurdicas possam examinar os autos, fixando-se prazo para oferecimento de alegaes escritas. Pargrafo 2: O comparecimento consulta pblica no confere, por si, a condio de interessado do processo, mas confere o direito de obter da Administrao resposta fundamentada, que poder ser comum a todas as alegaes substancialmente iguais.

Verifica-se que existe no ordenamento jurdico brasileiro a previso de mecanismos de participao cidad, porm a mesma permanece escassa. Predominam ainda preconceitos quanto participao dos cidados e algumas experincias concretas de participao acabam limitando-se ao nvel local, como o caso do Oramento Participativo. No Brasil Oramento Participativo, criado em 1989, em alguns Municpios, entre eles Porto Alegre, um exemplo de que os cidados podem desenvolver seus conhecimentos na prtica, atuando para o benefcio de sua cidade. A experincia conhecida mundialmente. Entende-se que este tipo de experincia no pode limitar-se ao nvel local. Verifica-se a necessidade de ampliar a cultura de participao e fazer com que as experincias concretas que existem ampliem-se para as esferas estadual e federal, pois no h porque limitar a participao cidad ao nvel local, principalmente levando-se em considerao as tecnologias de que se dispe hoje. 5. Concluso A participao cidad elemento basilar do Estado Democrtico de Direito, mas no contexto atual da gesto pblica brasileira ainda possui status de novo. A legislao brasileira prev a possibilidade de diversos mecanismos de participao, porm, sua prtica ainda escassa. necessrio que se compreenda a dinmica dos institutos de participao cidad existentes na Administrao Pblica como meio de proporcionar efetivo atendimento dos interesses coletivos. A evoluo do Direito trouxe consigo a evoluo das Constituies. No caso do Brasil, a Constituio de 1988 contemplou a possibilidade de integrao dos cidados no processo de discusso poltica, o que outrora no era permitido pelos governos autoritrios. No entanto, os resqucios do modelo anterior, e a influncia do modelo hegemnico de democracia, pairam no ar, levando os cidados brasileiros a oferecer pouca credibilidade participao cidad. O fato de, no Brasil, o princpio da participao cidad encontrar-se, ainda, em estado latente, pode ser evidenciado atravs de diversos fatores: lacunas legais, tanto constitucionais como infraconstitucionais, escassez doutrinria e disputa do real significado de participao cidad.

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Verifica-se, todavia, que tal participao aponta como uma tendncia dos Estados modernos que se pretendam democrticos, e encontra-se amparada na atual Constituio brasileira, na forma de princpio implcito, como fundamento da soberania popular. No contexto da gesto pblica brasileira, o princpio da participao cidad importa no atendimento mais prximo da vontade dos cidados, permitindo espaos de discusso, criao, deliberao e deciso, ampliando conhecimentos e permitindo o compartilhamento de poder, como forma alternativa s insuficincias do modelo representativo. Em decorrncia do conceito de participao cidad que adotado neste trabalho (processo no qual o cidado exerce efetiva influncia no resultado final das decises, baseado no compartilhamento do poder) resta claro que a mesma no se confunde com controle social, haja vista que aquela est ligada formao das decises, e este, ato posterior, ligado a direitos subjetivos dos cidados, oponveis ao Estado. Referncias ARNSTEIN, Sherry. Uma escada da participao cidad. Disponvel em: http://www.abdl.org.br/filemanager/fileview/607/. Acesso em: 22 mai. 2010. AUAD, Denise. Mecanismos de participao popular no Brasil: plebiscito, referendo e iniciativa popular. Disponvel em: http://www.unibero.edu.br/download/revistaeletronica/Set05_Artigos/DIR_PROF %20DENISE_OK.pdf. AZEVEDO, Eder Marques de. Os conselhos gestores no controle popular das polticas pblicas. Disponvel em HTTP://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7691. Acesso em 05 jun. 2010. BENEVIDES, Maria Victria de Mesquita. A cidadania ativa: referendo, plebiscito e iniciativa popular. Ed. tica S.A., 1996. DASSO JUNIOR, Aragon rico. A participao como elemento central para um novo modelo de gesto pblica. IX Congresso Internacional del CLAD sobre la Reforma Del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2004. DASSO JNIOR, Aragon rico. Reforma do Estado com participao cidad? Dficit democrtico das Agncias Reguladoras brasileiras. Florianpolis: UFSC, 2006. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 23 ed. So Paulo: Atlas, 2009. FERRAZ, Luciano. Novas formas de participao social na administrao pblica: Conselhos Gestores de Poltica Pblicas. Revista eletrnica sobre a reforma do Estado (RERE), Salvador, Instituto Brasileiro de Direito pblico, n 15, setembro/outubro/novembro, 2008. Disponvel em http://www.direitodoestado.com.br/rere.asp. Acesso em 22 mai. 2010. MEDAUAR, Odete. O direito administrativo em evoluo. So Paulo: Ed. Revista dos Tribunais, 2003. SOUTO, Marcos Juruena Villela Souto. Direito administrativo em debate. Rio de Janeiro: Ed. Lumen Juris, 2004.

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