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Oramento

Nagib Slaibi Filho


Magistrado RJ Professor EMERJ e UNIVERSO

1 Definio e aspectos do oramento O oramento no expressa simplesmente um ato legislati o !ue autori"a a #o$rana de tri$utos e pre % as despesas das entidades p&$li#as' No Estado (emo#r)ti#o de (ireito* o oramento + um pro#esso* a exe#uo de um programa de atuao' Eis a, a grande alterao na #ompreenso do tema- o oramento no mais se pode expressar por um #on.unto de do#umentos legislati os editados a #ada ano* mas por um #omplexo pro#esso* .uridi#amente pre isto* atendendo a uma orientao pol,ti#a definida* !ue ai desde o plane.amento dos ingressos at+ a final exe#uo das despesas* #om a intensa fis#ali"ao no s/ de /rgos estatais mas de toda a so#iedade #i il e dos #idados' 0liomar 1aleeiro assim definia o oramento- nos Estados democrticos, o oramento considerado o ato pelo qual o Poder Legislativo prev e autoriza ao Poder Executivo, por certo perodo e em pormenor, as despesas destinadas ao funcionamento dos servios p licos e outros fins adotados pela poltica econ!mica ou geral do Pas, assim como a arrecada"o das receitas # criadas em lei '2 Em fa#e de a 3onstituio de 2455 assegurar a autonomia administrati a e finan#eira do Poder Judi#i)rio e do Minist+rio P&$li#o* ne#ess)rio adaptar o #on#eito* nele se su$stituindo* to6somente* 7Poder Exe#uti o8 por 7Poder P&$li#o8* al+m de se #onsiderar o oramento #omo um #omplexo de atos' O antigo Ministro do Supremo 9ri$unal :ederal* na mesma o$ra* enfati"ou os !uatro aspe#tos fundamentais no estudo do oramentoa; o #urdico* isto +* a nature"a do ato orament)rio < lu" do (ireito e* espe#ialmente* das institui=es #onstitu#ionais do Pa,s* in#lusi e as #onse!>%n#ias da, de#orrentes para os direitos e as o$riga=es dos agentes p&$li#os e dos go ernados? $; o poltico* pelo !ual o oramento re ela #om transpar%n#ia em pro eito de grupos so#iais e regi=es ou para soluo de !ue pro$lemas e ne#essidades fun#ionar) pre#ipuamente a aparel@agem dos ser ios p&$li#os? A #; o econ!mico* atra +s do !ual se apre#iaro* so$retudo* os efeitos re#,pro#os da pol,ti#a fis#al e da #on.untura e#onBmi#a* assim #omo as possi$ilidades de utili")6lo o go erno no intuito deli$erado de modifi#ar as tend%n#ias da #on.untura ou estrutura?

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0liomar 1aleeiro* $ireito %ri utrio* Rio de Janeiro* Editora :orense* C2466D* p' E5F' 3onsulte6se o art' GE da 3onstituio so$re a importHn#ia do plane.amento em n, el regional'

2 d; o tcnico* !ue en ol e o esta$ele#imento das regras pr)ti#as para reali"ao dos fins indi#ados nos aspe#tos anteriores e para #lassifi#ao #lara* met/di#a e ra#ional de re#eitas e despesas* pro#essos estat,sti#os* apresentao gr)fi#a e #ont)$il et#' O aspe#to tal e" mais importante do oramento* #omo fundamento da 0dministrao P&$li#a* segundo nos ensina o mesmo 0liomar 1aleeiro* + !ue o oramento, so certo ponto de vista, um quadro de tcnica cont il para coordenar comparativamente despesas e receitas p licas, de sorte que o Estado possa imprimir ordem e mtodo na administra"o& 'em esse instrumento, ningum poder col(er com relativa facilidade uma impress"o glo al dos neg)cios p licos, nem da corre"o com que s"o empregados os recursos coletados aos contri uintes 'E 2 Modalidades do oramento 0 no a 3onstituio dispBs so$re as modalidades de oramento* menos pela preo#upao t+#ni#a de denomin)6las* mas isando a en#adear todo um pro#esso* longo* mas meti#uloso* de pre iso das despesas e re#eitas do Poder P&$li#o* assim pro endo meios de #ontrole da ati idade estatal' 2.1 O plano plurianual O art' 2FI* J 2K* d) o #onte&do do plano plurianual esta$ele#er* de forma regionali"ada* as diretri"es* o$.eti os e metas da administrao p&$li#a para as despesas de #apital e outras delas de#orrentes e para as relati as aos programas de durao #ontinuada' 0 Lei nK G'EAMNFG #on#eitua despesas #orrentes G e as despesas de #apital'I No mais + o$rigat/rio o oramento plurianual de in estimentos* pois a 3onstituio s/ exige o plano plurianual no entanto* poder) ser ir o oramento plurianual #omo meio de materiali"ao do plano plurianual' O oramento plurianual de in estimentos* !ue era pre isto nos arts' GE* II e IV* FM e FE da re ogada 3onstituio* foi introdu"ido pelos 0tos 3omplementares nKs GE e OF e pela Lei 3omplementar nK 4 e rela#iona a* a #ada tr%s anos* o$ser ado o plano de desen ol imento P@o.e pre isto no art' G5* IV;* as despesas de #apital* indi#a a os re#ursos orament)rios e extra6orament)rios anualmente destinados < sua exe#uo* in#lusi e os finan#iamentos #ontratados ou pre istos* de origem interna
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0liomar 1aleeiro* op& cit'* p' E55' Pelo art' 2A da Lei nK G'EAMNFG* as despesas #orrentes #lassifi#am6se em despesas de #usteio Pas dota=es para manuteno dos ser ios anteriormente #riados* in#lusi e as destinadas a atender a o$ras de #onser ao e adaptao dos $ens im/ eis; e transfer%n#ias #orrentes Pas dota=es para despesas <s !uais no #orresponda #ontraprestao direta em $ens ou ser ios* in#lusi e para #ontri$ui=es e su$ en=es destinadas a atender < manifestao de outras entidades de direito p&$li#o ou pri ado;' Pelo mesmo art' 2A da Lei nK G'EAMNFG* as despesas de #apital podem ser in estimentos Pas dota=es para o plane.amento e a exe#uo de o$ras* in#lusi e as destinadas < a!uisio de im/ eis #onsiderados ne#ess)rios < reali"ao destas &ltimas* $em #omo para os programas espe#iais* de tra$al@o* a!uisio de instala=es* e!uipamentos e material permanente e #onstituio ou aumento do #apital de empresas !ue no se.am de #ar)ter #omer#ial ou finan#eiro;* in ers=es finan#eiras Pas dota=es destinadas < a!uisio de im/ eis ou de $ens de #apital .) em utili"ao* ou a!uisio de t,tulos de empresas ou #onstituio ou aumento de #apital de entidades ou empresas; e transfer%n#ias de #apital Pas dota=es para in estimentos ou in ers=es finan#eiras !ue outras pessoas .ur,di#as de am reali"ar;'

3 ou externa e #ompreendia as despesas de #apital de todo os Poderes* /rgos e fundos* tanto da 0dministrao (ireta e Indireta P@o.e in#lusi e a 0dministrao :unda#ional;* essas atra +s de dota=es glo$ais? #ontin@a os programas setoriais* #om seus su$programas* pro.etos e respe#ti os #ustos espe#ifi#ados* assim #omo os re#ursos anualmente destinados < sua exe#uo' Nen@um in estimento #u.a exe#uo ultrapasse um exer#,#io finan#eiro poder) ser ini#iado sem pr+ ia in#luso no plano plurianual* ou sem lei !ue autori"e a in#luso* so$ pena de responsa$ilidade P3onstituio* art' 2FO* J 2K;' O plano plurianual tem por es#opo prin#ipal re itali"ar a #apa#idade de in estimento do Poder P&$li#o* pois* mesmo regulando suas despesas de #usteio indiretamente* exige a #oer%n#ia do plane.amento plurianual* #om o da L(O e #om a lei anual de oramento' 2.2 Lei de Diretrizes Oramentrias 0 Lei de (iretri"es Orament)rias Pa$re iadamente 7L(O8; foi a grande ino ao da 3onstituio de 2455 na )rea orament)ria' No anterior regime #onstitu#ional* #a$ia ao Poder Exe#uti o* atra +s de seu /rgo #entral de plane.amento* ela$orar* no in,#io de #ada exer#,#io* as diretri"es !ue iriam go ernar o pro.eto de lei orament)ria* o !ual seria en iado ao Legislati o no segundo semestre' O es$oo era apro ado pelo 3@efe do Exe#uti o* geralmente atra +s de simples aposio do 70pro o8 ou 70utori"o8 na respe#ti a minuta e* a seguir* o /rgo #entral de plane.amento ini#ia a gest=es #om os outros /rgos e entidades* tanto do Exe#uti o #omo de outros Poderes* para a ela$orao do pro.eto de lei orament)ria anual' O sistema agora adotado transferiu para o Poder Legislati o a de#iso so$re as diretri"es orament)rias* pois* em$ora o pro.eto se.a de ini#iati a do Exe#uti o* de er) ser en iado ao Legislati o no pra"o a ser fixado pela lei #omplementar referida no art' 2FI* J 4K* e* en!uanto tal no @ou er* nos termos do art' EI do 0to das (isposi=es 3onstitu#ionais 9ransit/rias* in#iso II* at+ oito meses e meio antes do en#erramento do exer#,#io finan#eiro* isto +* de ol ido para sano at+ o en#erramento do primeiro per,odo da sesso legislati a assim* o pro.eto da L(O ser) en#amin@ado at+ 2I de a$ril e de ol ido* para sano* at+ EM de .un@o' No art' IO* J AK* a 3onstituio + expressa ao dispor !ue a sess"o legislati a no ser) interrompida sem a apro ao da Lei de (iretri"es Orament)rias' F O art' 2FI* J 2K* determina o #onte&do da L(O- #ompreender) as metas e prioridades da 0dministrao P&$li#a* in#luindo as despesas de #apital para o exer#,#io finan#eiro su$se!>ente* orientar) a ela$orao da lei orament)ria anual* dispor) so$re as altera=es na legislao tri$ut)ria e esta$ele#er) a pol,ti#a de apli#ao das ag%n#ias finan#eiras ofi#iais de fomento' 3omo a L(O se refere aos in estimentos* sua importHn#ia na 0dministrao a ulta ao se er o disposto no art' 2F46

O !ue exige o texto #onstitu#ional + a aprova"o do pro.eto de L(O* o !ual pode ser o pro.eto oriundo do Exe#uti o ou o su$stituti o do pr/prio Legislati o' Sem tal apro ao* simplesmente o 3ongresso no entrar) em re#esso' 0 aludida disposio #onstitu#ional + expressa pela ne#essidade de se diferen#iar da ela$orao do oramento anual* o !ual* pelo art' FF da re ogada Lei Maior* autori"a a o Exe#uti o a promulgar o pro.eto #omo lei* se no fosse de ol ido* para sano* at+ EM dias antes do en#erramento do exer#,#io finan#eiro'

4 *rt& +,-& * despesa com pessoal ativo e inativo da .ni"o, dos Estados, do $istrito /ederal e dos 0unicpios n"o poder exceder os limites esta elecidos em lei complementar& Pargrafo nico& * concess"o de qualquer vantagem ou aumento de remunera"o, a cria"o de cargos ou altera"o de estrutura de carreiras, em como a admiss"o a qualquer ttulo de pessoal pelos )rg"os e entidades da administra"o direta ou indireta, inclusive funda1es institudas e mantidas pelo Poder P lico, s) poder"o ser feitas2 3 4 se (ouver prvia dota"o oramentria suficiente para atender 5s pro#e1es de despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes6 33 4 se (ouver autoriza"o especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas as empresas p licas e as sociedades de economia mista& O$ser e6se !ue a 3onstituio exige* ao se referir a 7admisso a !ual!uer t,tulo de pessoal8* at+ mesmo para pro imento de #argos agos* !ue @a.a pre iso na lei de diretri"es orament)rias* a !ual* assim* ir) fixar o quantum a ser despendido* glo$almente* pelo Poder P&$li#o' O !ue a 3onstituio intenta + deslo#ar o antigo rano de se determinar despesas p&$li#as por atos prati#ados em ga$inetes da te#no$uro#ra#ia* para atos su$metidos < pu$li#idade do Poder Legislati o* pre#edidos de amplo de$ate e super iso da so#iedade e dos interessados na re#eita e na despesa' 2.3 Lei oramentria anual 0 ela$orao orament)ria #ompreende tr%s fases* em !ue @) #res#ente espe#ifi#ao da ati idade estatal* pois a primeira fase di" respeito aos pro.etos !ue ultrapassem mais de um exer#,#io finan#eiro Pplano plurianual;? a segunda fase pre % #omo sero efetuadas as despesas PL(O; e* finalmente* a ter#eira fase representa a espe#,fi#a ati idade estatal em #ada ati idade* pro.eto* /rgo* de forma a minuden#iar o !ue o#orre na 0dministrao P&$li#a durante o exer#,#io fis#al' 0 3onstituio ofi#iali"ou a pr)ti#a anteriormente existente* mas !ue era es#amoteada ao #ontrole legislati o* integrando ao oramento toda a gesto finan#eira do Estado* pois os gastos p&$li#os no se esgotam nas ati idades da 0dministrao (ireta ou Indireta' O oramento anual di ide6se ema; oramento fis#al* !ue tem por o$.eto a re#eita e a despesa da 0dministrao (ireta e Indireta* fundos e in#lusi e as funda=es institu,das ou mantidas pelo Poder P&$li#o P3onstituio* art' 2FI* J IK* I;' No oramento fis#al* por !ue a 3onstituio se refere a 7fundos8* tam$+m esto in#lu,dos os alores referentes aos t,tulos da d, ida p&$li#a* o !ue antes esta a in#lu,do no !ue se denomina a 7oramento monet)rio8' O art' 2FI* J FK* determina !ue pro.eto de lei orament)ria se.a a#ompan@ado de demonstrati o regionali"ado do efeito* so$re as re#eitas e despesas* de#orrente de isen=es* anistia* remiss=es* su$s,dios e $enef,#ios de nature"a finan#eira* tri$ut)ria e #redit,#ia' O 9anto o oramento fis#al*
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Ro$erto 1o#a##io Pis#itelli* 7Os Oramentos na No a 3onstituio8* 7evista de 3nforma"o Legislativa* 1ras,lia* ano AF* nK 2MG* out'Nde"' 2454* em nota < p)gina 2EA* #omenta a !ue s/ os in#enti os fis#ais federais* segundo estimati a da Re#eita :ederal para o exer#,#io de 2454* representa am 2*F2Q do PI1 e AA*GEQ da re#eita tri$ut)ria? !ue a maioria desses in#enti os tem

5 #omo o oramento de in estimento* #ompati$ili"ados #om o plano plurianual* tero entre suas fun=es a de redu"ir desigualdades inter6regionais* segundo #rit+rio popula#ional Part' 2FI* J OK;? $; oramento de in estimento das estatais* em !ue a pessoa pol,ti#a* direta ou indiretamente* deten@a a maioria de #apital so#ial #om direito a oto* isto +* !ue se.a a#ionista #ontrolador* #omo se refere a Lei nK F'GMGNOF Part' 2FI* J IK* II;? e #; o oramento da seguridade so#ial* a$rangendo todas as entidades e /rgos a ela in#ulados* da administrao direta ou indireta* $em #omo os fundos e funda=es institu,dos e mantidos pelo Poder P&$li#o Part' 2FI* J IK* III;' 9am$+m a, + $em di ersa a situao* !uando #omparada #om o antigo regime #onstitu#ional* em !ue s/ eram le ados ao #on@e#imento p&$li#o as dota=es de despesas de #usteio efetuadas pelos /rgos mantidos #om re#ursos do 9esouro' Ro.e* grande parte do antigo 7oramento monet)rio8 est) no oramento da seguridade so#ial* #omo* por exemplo* o !ue se refere < seguridade so#ial Part' 24I;* in#lusi e sa&de Part' 245* par)grafo &ni#o;*5 PIS6P0SEP Part' AE4; et#'

3. Princ pios orament!rios


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pra"o indeterminado' Reiteradamente a .urisprud%n#ia do Supremo 9ri$unal :ederal tem entendido !ue integram o oramento da seguridade so#ial as despesas para o forne#imento de rem+dios e medi#amentos* integrados ao Sistema Sni#o de Sa&de* de#orrentes de re!uisi=es .udi#iais <s 0utoridades sanit)rias federais* estaduais e muni#ipais' Ve.a tre#@o de despa#@o mono#r)ti#o do Ministro Mar#o 0ur+lio no RE A5M'FGANRS* em 2E de outu$ro de AMMA- * matria versada nos extraordinrios n"o nova& *nalisei8a ao proferir decis"o no *gravo de 3nstrumento n9 :;<&;:<8 =>7', quando tive oportunidade de consignar que2 ? ac)rd"o prolatado pela @orte de origem, da lavra do $esem argador Auraci Bilela de 'ousa, surge (arm!nico com a @arta da 7ep lica& Em primeiro lugar, consigne8se n"o ter sido o #eto de de ate e decis"o prvios o fato de (aver8se mencionado lei estadual para concluir8se pela responsa ilidade n"o s) do Estado, como tam m do 0unicpio pelo fornecimento de medicamentos aos necessitados& ? preceito do artigo +-, da @arta da 7ep lica, de eficcia imediata, revela que Ca sade direito de todos e dever do Estado, garantido mediante polticas sociais e econ!micas que visem 5 redu"o do risco de doena e de outros agravos e ao acesso universal e igualitrio 5s a1es e servios para a sua promo"o, prote"o e recupera"oC& * referncia, contida no preceito, a CEstadoC mostra8se a rangente, a alcanar a .ni"o /ederal, os Estados propriamente ditos, o $istrito /ederal e os 0unicpios& %anto assim que, relativamente ao 'istema Dnico de 'ade, diz8se do financiamento, nos termos do artigo n9 +-E, com recursos do oramento, da seguridade social, da .ni"o, dos Estados, do $istrito /ederal e dos 0unicpios, alm de outras fontes& A o caput do artigo informa, como diretriz, a descentraliza"o das a1es e servios p licos de sade que devem integrar rede regionalizada e (ierarquizada, com dire"o nica em cada esfera de governo& F"o astasse o parGmetro constitucional de eficcia imediata, considerada a natureza, em si, da atividade, afigura8se como fato incontroverso, porquanto registrada, no ac)rd"o recorrido, a existncia de lei no sentido da o rigatoriedade de fornecer8se os medicamentos excepcionais, como s"o os concernentes 5 'ndrome da 3munodeficincia *dquirida H'3$*>*3$'I, 5s pessoas carentes& ? municpio de Porto *legre surge com responsa ilidade prevista em diplomas especficos, ou se#a, os convnios cele rados no sentido da implanta"o do 'istema Dnico de 'ade, devendo rece er, para tanto, ver as do Estado& Por outro lado, como em assinalado no ac)rd"o, a falta de regulamenta"o municipal para o custeio da distri ui"o n"o impede fique assentada a responsa ilidade do 0unicpio& $ecreto visando8a n"o poder reduzir, em si, o direito assegurado em lei& 7eclamam8se do Estado HgneroI as atividades que l(e s"o precpuas, nos campos da educa"o, da sade e da segurana p lica, co ertos, em si, em termos de receita, pelos pr)prios impostos pagos pelos cidad"os& J (ora de atentar8se para o o #etivo maior do pr)prio Estado, ou se#a, proporcionar vida gregria segura e com o mnimo de conforto suficiente a atender ao valor maior atinente 5 preserva"o da dignidade do (omem&

6 J) o art' AK da Lei nK G'EAMNFG men#iona os prin#,pios orament)rios Punidade* uni ersalidade e anualidade; !ue de#orriam da 3onstituio de 24GF* ento em igor'4 3omo lem$ra Jos+ 0fonso da Sil a*2M tais prin#,pios foram ela$orados pelas finanas #l)ssi#as* de um lado e prin#ipalmente* a reforar a utili"ao do oramento #omo instrumento de #ontrole parlamentar e demo#r)ti#o so$re a ati idade finan#eira do Exe#uti o e* de outro* a orientar a ela$orao* apro ao e exe#uo do oramento' 3.1 Princpio da legalidade O fundamento @ist/ri#o do prin#,pio da legalidade orament)ria assentou6se na ne#essidade de o$teno do #onsentimento do #ontri$uinte no s/ para a autori"ao da arre#adao dos tri$utos #omo* tam$+m* para autori"ar a destinao dos ingressos p&$li#os' 0 no a 3onstituio fortale#eu o prin#,pio da legalidade #omo fundamento da 0dministrao P&$li#a Part' EO* caput;* exigindo ato de ontade legislati o para !ual!uer ati idade do Poder P&$li#o* na esteira da doutrina tradi#ional do li$eralismo' Tuanto ao oramento* .) a 3onstituio de 2542 erigia em #rime de responsa$ilidade do Presidente da Rep&$li#a os atos !ue atentassem #ontra as leis oramentrias votadas pelo @ongresso Part' IE* J 5K;* da mesma forma !ue a Lei Maior* ora igente* em seu art' 5I* VI' O prin#,pio da legalidade orament)ria tem* at+ mesmo* tutela penal* #omo se % no art' E2I do estatuto repressi o' 22 0 legalidade orament)ria* em fa#e do no o texto #onstitu#ional Part' 2FI* caput;* signifi#a no s/ a fidelidade do administrador <s leis orament)rias Pplano plurianual* lei de diretri"es orament)rias e lei de oramento anual; #omo tam$+m a fidelidade do pr/prio legislador ao ante#edente texto orament)rio por exemplo* de er) a lei orament)ria anual ater6se aos parHmetros determinados na L(O !ue* por sua e"* no poder) fugir do esta$ele#ido na lei do plano plurianual' Em fa#e de a atra +s de tr%s atos entender mais !ue o o legislador $urlar o ontade' programao orament)ria desen ol er* #onstitu#ionalmente* legislati os Pplano plurianual* L(O e lei anual;* no se pode prin#,pio da legalidade se restrin.a < lei anual* nem !ue possa !ue fora anteriormente esta$ele#ido por seu pr/prio ato de

Unsito ao prin#,pio da legalidade orament)ria est) o prin#,pio da sinceridade do oramento* em !ue se $us#a* da maneira mais fidedigna poss, el* espel@ar as expe#tati as de arre#adao e a pre iso da despesa' V #erto !ue o intenso
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3onstituio de 24GF- 70rt' OE' O oramento ser) uno* in#orporando6se < re#eita* o$rigatoriamente* todas as rendas e suprimentos de fundos* e in#luindo6se dis#riminadamente na despesa as dota=es ne#ess)rias ao #usteio de todos os ser ios p&$li#os' J 2K' 0 lei de oramento no #onter) dispositi o estran@o < pre iso da re#eita e < fixao da despesa para os ser ios anteriormente #riados8' Jos+ 0fonso da Sil a* @urso de $ireito @onstitucional Positivo, '"o Paulo, 'araiva, +-<-* p' F2I' 3/digo Penal* art' E2I'8(ar <s er$as ou rendas p&$li#as apli#ao di ersa da esta$ele#ida em lei- Pena deteno de um a tr%s meses* ou multa'8 (isp=e o art' OI* I* da Lei nK G'EAMNFG* !ue o #ontrole da exe#uo orament)ria #ompreende a erifi#ao da legalidade dos atos de !ue resultem a arre#adao da re#eita ou a reali"ao da despesa* o nas#imento ou a extino de direitos e o$riga=es'

7 pro#esso infla#ion)rio ou a autori"ao ampla e irrestrita ao go ernante de utili"ar* a seu #rit+rio* os ex#essos de arre#adao* ou* mesmo* a su$estimao proposital dos ingressos* #onspiram #ontra tal prin#,pio !ue* no entanto* em nome de um limpo pro#esso de 0dministrao P&$li#a* #ontinua pre ale#ente' O art' 2FO* prin#ipalmente em seus in#isos I* II* III* V* VI* VIII e IW* espe#ifi#a di ersos momentos de desdo$ramento do prin#,pio da legalidade' 3.2 Princpio da unidade oramentria No mais su$siste o antigo entendimento de !ue a unidade orament)ria se restringisse a um s/ do#umento* mesmo por!ue tal seria imposs, el em fa#e das exig%n#ias m&ltiplas do Estado Moderno* pela sofisti#ao de plane.amento !ue se exige e da forma pro#essual do oramento !ue no mais + um &ni#o texto legislati o' Voltemos* mais uma e"* a Jos+ 0fonso da Sil a 2A para es#lare#er !ue tal prin#,pio tem #omo #onte&do uma (omognea* integral e sistem)ti#a iso dos ingressos e gastos p&$li#os* ainda !ue dispersas em tr%s ou mais textos legais* pois todas as leis orament)rias #onstituem uma #onstante espe#iali"ao no resultado do plane.amento das ati idades estatais'2E O prin#,pio da unidade orament)ria a$range tam$+m o princpio da programa"o* isto +* o prin#,pio #onstitu#ional impl,#ito de !ue todo e !ual!uer disp%ndio estatal de e estar expressamente pre isto nas leis orament)rias* desde a lei do plano plurianual < lei orament)ria* passando pela L(O' Espera6se* #om o prin#,pio da programao das despesas* !ue se a#a$e #om a praga !ue* infeli"mente* tem #ara#teri"ado a atuao de muitos go ernantes* eleitos ou no diretamente pelo po o- o in,#io de grandes o$ras* pro.etos e in estimentos !ue* pela grande"a* no podem ser terminados em um s/ mandato e !ue no so #omplementados pelos su#essores !ue* por sua e"* t%m pro.etos e son@os di ersos* os !uais gan@am a$soluta prioridade' 0li)s* o tema mere#eu se era regulao pela LR:' 3.3 Princpio da universalidade :inalmente* pare#e estar $anida a delet+ria pr)ti#a pol,ti#a de se ex#luir da lei orament)ria Pe assim da apre#iao da so#iedade* atra +s do #orpo legislati o; rele antes par#elas da ati idade p&$li#a' O prin#,pio da uni ersalidade .) esta a pre isto nos textos #onstitu#ionais anteriores e na Lei nK G'EAMNFG* 2G mas o texto #onstitu#ional atual + $em mais expressi o* in#lusi e ao desdo$rar o oramento anual em tr%s outros* de a#ordo #om a nature"a das ati idades do Poder P&$li#o*
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73on#lui6se* pois* !ue o prin#,pio da unidade orament)ria* na #on#epo do oramento6 programa* no se preo#upa #om a unidade do#umental- ao #ontr)rio* desden@ando6a* postula !ue tais do#umentos orament)rios se su$ordinem a uma unidade de orientao pol,ti#a* numa @ierar!ui"ao unit)ria dos o$.eti os a serem atingidos e na uniformidade de estrutura do sistema integrado8 PJos+ 0fonso da Sil a* @urso'''* p' F24;' E identemente o prin#,pio da unidade orament)ria na perspe#ti a ideol/gi#a de e ser entendido #om a #ompreenso de !ue o Estado (emo#r)ti#o moderno no se #ompati$ili"a #om pensamentos nicos ou id+ias totalit)rias* prin#ipalmente em se tratando de pa,s de extenso #ontinental #omo o 1rasil* #u.a so#iedade + altamente diferen#iada' 0rts' EK a IK'

8 ainda !ue atra +s de entidades da 0dministrao Indireta e :unda#ional P#f' 3onstituio* art' 2FI* J IK;' 0 uni ersalidade orament)ria impli#a* ne#essariamente* se #ontemplar nas leis orament)rias todas os ingressos e disp%ndios a #argo do Poder P&$li#o* ainda #om refer%n#ia <s entidades por ele mantidas ou su$sidiadas* #omo as funda=es p&$li#as ou mesmo entidades pri adas !ue* de !ual!uer forma* se.am #ontempladas #om o din@eiro p&$li#o' 3." Princpio da anualidade O exer#,#io finan#eiro + fixado* atualmente* pelo art' EG da Lei nK G'EAMNFG* de#larando !ue ele #oin#idir) #om o ano #i il' E identemente* poder) a lei #omplementar a !ue se refere o art' 2FI* J 4K* I* dispor diferentemente* alterando o exer#,#io finan#eiro para per,odo di erso* #omo* por exemplo* 2K de .ul@o a EM de .un@o* !ue + o padro em di ersos pa,ses' Se @ou er tal alterao* de ero a ela se su$meter os Estados6mem$ros e o Muni#,pio* alterando* assim* seu plane.amento' 0li)s* o legislador #onstituinte foi #uidadoso ao dispor so$re a dis#ri#ionariedade do legislador #omplementar* tanto no men#ionado J 4K* #omo no art' EI* J AK* do 0to das (isposi=es 3onstitu#ionais 9ransit/rias' 2I 0 periodi#idade inserta no prin#,pio da anualidade signifi#a !ue @a er)* ao menos a #ada ano* a erifi#ao legislati a so$re as ati idades estatais* o !ue no fi#a pre.udi#ado pelo no o prin#,pio pre isto no art' 2FO* J 2K* de !ue nen(um investimento cu#a execu"o ultrapasse um exerccio finan#eiro poder) ser ini#iado sem pr+ ia in#luso no plano plurianual* ou sem lei !ue autori"e a in#luso* so$ pena de #rime de responsa$ilidade' 3.# Princpio da exclusividade Mant+m6se a proi$io das caudas oramentrias ou oramentos ra ilongos* !ue era perni#iosa pr)ti#a na Rep&$li#a Vel@a* !uando os parlamentares emenda am as leis orament)rias* #om dispositi os a elas estran@os* geralmente pro imento em #argos p&$li#os ou aumentos de en#imentos para determinadas #arreiras fun#ionais o Exe#uti o se ia forado a a#eitar tais emendas* eis !ue a 3onstituio de 2542 no pre ia o eto par#ial' Ro.e* o prin#,pio da ex#lusi idade est) de#larado no art' 2FI* J 5K* dispondo !ue a lei orament)ria anual no #onter) dispositi o estran@o < pre iso da re#eita e < fixao da despesa* ex#luindo6se da proi$io a autori"ao para a$ertura de #r+ditos suplementares e #ontrata=es de opera=es de #r+dito* ainda !ue por ante#ipao de re#eita* nos termos da lei'

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9al dispositi o determina !ue* en!uanto no entrar em igor a lei #omplementar a !ue se refere o art' 2FI* J 4K* o pro.eto do plano plurianual* #om ig%n#ia at+ o final do primeiro exer#,#io finan#eiro do mandato presiden#ial su$se!>ente* ser) en#amin@ado at+ !uatro meses antes do en#erramento do primeiro exer#,#io finan#eiro e de ol ido para sano at+ o en#erramento da sesso legislati a? o pro.eto da L(O de er) ser en#amin@ado at+ oito meses e meio antes do en#erramento do exer#,#io finan#eiro e de ol ido para sano at+ o en#erramento do primeiro per,odo da sesso legislati a e* finalmente* o pro.eto de lei orament)ria da Unio ser) en#amin@ado at+ !uatro meses antes do en#erramento do exer#,#io finan#eiro e de ol ido para sano at+ o en#erramento da sesso legislati a'

9 3.$ Princpio da no-a etao da receita de impostos 0 3onstituio pre %* no art' 2GI* II* !ue as taxas isam < #ontraprestao de ser ios p&$li#os Ptaxa .udi#i)ria* por exemplo; ou t%m por $ase o poder de pol,#ia Ptaxa de reno ao de al ar)* por exemplo;* os impostos t%m por fato gerador uma determinada ati idade pri ada* pelo !ue o art' 2GI* J 2K* disp=e !ue* sempre !ue poss, el* os impostos tero #ar)ter pessoal e sero graduados segundo a #apa#idade e#onBmi#a do #ontri$uinte* fa#ultado < administrao tri$ut)ria* espe#ialmente para #onferir efeti idade a esses o$.eti os* identifi#ar* respeitados os direitos indi iduais e nos termos da lei* o patrimBnio* os rendimentos e as ati idades e#onBmi#as do #ontri$uinte' Pelo #ar)ter pri ado do fato gerador dos impostos* se expli#a a exist%n#ia do prin#,pio da no6afetao da re#eita de impostos* !ue no se pode in#ular a determinado /rgo* fundo ou despesa* ressal adas as pr/prias pre is=es #onstitu#ionais* elen#adas no art' 2FO* IV'2F O#orre !ue gradualmente foram institu,das normas in#ulando o go ernante a dirigir a re#eita dos impostos para fun=es espe#,fi#as* #omo* por exemplo* a Edu#ao e fundos de parti#ipao' 9al situao #ondu"iu < instituio de outras normas !ue* de ex#eo* passaram a #onstituir a regra* #omo se %* por exemplo* na (RU P(es in#ulao das Re#eitas da Unio; pre ista no art' OF do 0(39* #onforme redao da Emenda 3onstitu#ional nK GANAMME' 2O 3.% Princpio do nominalismo dos cr!ditos oramentrios O oramento + o ato pelo !ual a so#iedade #ontrola os gastos do Estado' Por isso* no so admiss, eis os #r+ditos ilimitados Part' 2FO* VII;* 25 a reali"ao de despesas* $em #omo a assuno de o$riga=es diretas !ue ex#edam os #r+ditos orament)rios ou adi#ionais Part' 2FO* II;* as opera=es de #r+ditos !ue ex#edam o montante pre isto nas despesas de #apital Part' 2FO* III* #om as ressal as #onstitu#ionais* in#lusi e quorum de maioria a$soluta;' 0 exig%n#ia do nominalismo dos #r+ditos orament)rios + prin#,pio da $oa #onta$ilidade p&$li#a !ue no se perde mesmo em +po#as de alta inflao' Em ateno ao prin#,pio do nominalismo dos #r+ditos orament)rios + !ue de#orre a regra #onstante do art' 2MM* J 2K* da 3onstituio* #om a redao dada
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(a mesma forma !ue se impede* expressamente* a in#ulao da arre#adao de impostos* a 3onstituio* impli#itamente* eda a afetao do produto da arre#adao das taxas a ser io ou ati idade !ue no #orresponda ao fundamento da instituio de tal esp+#ie tri$ut)ria' No regime #onstitu#ional anterior* a Suprema 3orte pro#lamou a in#onstitu#ionalidade de instituio* pelo Estado* de um adi#ional so$re o alor das #ustas #artor)rias pela inexist%n#ia de #onexo entre o $enef,#io ofere#ido ao #ontri$uinte Pprestao .urisdi#ional; e a destinao do tri$uto P#usteio e mel@oria do sistema peniten#i)rio; #onfira6se a de#iso* da !ual foi relator o Ministro O#t) io Xalotti* na 7evista %rimestral de Aurisprudncia nK 2AO* p'IF' Insere6se na reforma tri$ut)ria o de$ate !ue de eria mo$ili"ar no s/ os parlamentares mas todos os #idados #ons#ientes so$re a destinao das er$as p&$li#as* re endo6se todas as disposi=es #onstitu#ionais !ue exigem do go ernante Pa, no sentido amplo* #ompreendendo os Poderes da Rep&$li#a; #arrear o fluxo dos re#ursos p&$li#os para determinadas ati idades e identemente todas #onsideradas rele antes o !ue l@e impede a peri/di#a re iso das tarefas estatais' Veda6se* in#lusi e* a expedio de pre#at/rios #om #l)usulas de #orreo monet)ria* #omo reiteradamente pro#lamou a Suprema 3orte e tendo em ista a expressa disposio do art' 2MM* J 2K* !ue determina !ue os pre#at/rios .udi#iais sero apresentados at+ 2K de .ul@o* data em que ter"o atualizados seus valores* fa"endo6se o pagamento at+ o final do exer#,#io seguinte'

10 pela Emenda 3onstitu#ional nK EM* de 2E de setem$ro de AMMM* impondo a atuali"ao monet)ria'24 3.&. Princpio da responsa"ilidade iscal No @) disposio expressa no texto #onstitu#ional !ue trate do tema da responsa$ilidade fis#al ou da responsa$ilidade na gesto fis#al* #omo introdu"ido meti#ulosamente no ordenamento .ur,di#o $rasileiro pela Lei 3omplementar nK 2M2* de G de maio de AMMM* #u.a ementa di" !ue esta elece normas de finanas p licas voltadas para a responsa ilidade na gest"o fiscal e d outras providncias& Mas a responsa$ilidade fis#al tem fundamento na pr/pria 3onstituio em fa#e do #onte&do !ue o art' 2FE exige da legislao #omplementar so$re finanas p&$li#as* #onte&do* ali)s* #ada e" mais expli#itado em altera=es #onstitu#ionais' AM 3orrespondendo a um programa de atuao tendente a impor restri=es aos go ernantes e administradores p&$li#os !uanto < gesto das er$as p&$li#as* prin#ipalmente !uanto ao e!uil,$rio das #ontas p&$li#as* fundamento da orientao neoli$eral !ue impregna os go ernos desde o final do s+#ulo WW* a LR: assim #on#eituou no seu art' 2K* J 2K* responsa ilidade na gest"o fiscal pressup1e a a"o plane#ada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equil rio das contas p licas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a o edincia a limites e condi1es no que tange a renncia de receita, gera"o de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas consolidada e mo iliria, opera1es de crdito, inclusive por antecipa"o de receita, concess"o de garantia e inscri"o em 7estos a Pagar . 3omo a organi"ao do Poder no 1rasil + #laramente federati a e ainda presiden#ialista* os JJ AK e EK dirigem as normas da LR: < Unio* aos Estados6 mem$ros* ao (istrito :ederal e aos Muni#,pios* e a todos os seus Poderes e entidades go ernamentais* em disposio por muito a#oimada de in#onstitu#ional por!ue afetaria #l)usulas p+treas des#ritas no art' FM* J GK' Reiteradamente o Supremo 9ri$unal :ederal tem se pronun#iado pela alidade das normas da LR: P#om ex#eo do !ue est) no art' 4K* J EK;* #omo se % no seguinte pre#edente: *KL? $37E%* $E 3F@?F'%3%.@3?F*L3$*$E& 0E$3$* @*.%EL*7& *7%'& ;E E E+ $* LE3 @?0PLE0EF%*7 F&9 +=+>:===& ?PE7*KME' $E @7J$3%? EF%7E EF%E' /E$E7*$?', P?7 0E3? $E /.F$?'&
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7ecurso extraordinrio& Precat)rio& :& ? valor do crdito constante de precat)rio deve ser atualizado monetariamente, 8 tam m a partir de +9 de #ul(o do exerccio de sua expedi"o, at a data do efetivo pagamento& ;& 7essalvada a existncia de norma local determinando o pagamento, de uma s) vez, do valor atualizado, como sucede em '"o Paulo Hart& EN, O ;9, da @onstitui"o paulista cu#a vigncia o '%/ n"o suspendeu na *$3F n&9 PP,I, cumprir expedir novo precat)rio para o pagamento, pela /azenda P lica, do CquantumC correspondente 5 atualiza"o, de acordo com o O +9 do art& +==, da @onstitui"o, aplicvel aos crditos alimentares& P& *gravo regimental provido, devendo o 7ecurso Extraordinrio ser includo em pauta, para posterior #ulgamento pela %urma' PS9:* AY 9urma* 0XRRE nK A2AA5I* Relator o Ministro N+ri da Sil eira* .ulgado em AA de .un@o de 2444;' Interessante o$ser ar !ue a Lei 3omplementar nK 2M2NAMMM expressamente disp=e em seu art' 2K !ue ela est) legitimada #onstitu#ionalmente no #ap,tulo II do 9itulo V* em$ora de esse se referir espe#ifi#amente ao art' 2FE e seus in#isos'

11 @?F'?L3$*KL? $*' @?F%*' $* .F3L?, $?' E'%*$?', $?' 0.F3@QP3?' E $? $3'%73%? /E$E7*L& *LER*$* B3?L*KL? *? P73F@QP3? /E$E7*%3B?& ? art& ;E da Lei de 7esponsa ilidade /iscal, ao disciplinar as opera1es de crdito efetuadas por fundos, est em consonGncia com o inciso 33 do O -9 do art& +,E da @onstitui"o /ederal, n"o atentando, assim, contra a federa"o& A a san"o imposta aos entes federados que n"o fornecerem dados para a consolida"o de que trata o art& E+ da L@ +=+>:=== igualmente n"o implica ofensa ao princpio federativo, uma vez que as opera1es de crdito s"o englo adas pela mencionada regra constitucional e que o texto impugnado faz referncia t"o8somente 5s transferncias voluntrias& 0edida cautelar indeferida P0(IM AAIM* Relator o Ministro Ilmar Xal o* unHnime* .ulgada em A de a$ril de AMME;' O prin#,pio da responsa$ilidade fis#al tem sido ata#ado por muitos !ue o #ompreendem #omo a expresso da it/ria ou do dom,nio do #apitalismo interna#ional so$re a m)!uina estatal $rasileira #omo instrumento monetarista a assegurar o pagamento da d, ida externa em detrimento da destinao das er$as p&$li#as ao !ue #onsideram #omo interesses erdadeiramente na#ionais' O tema* no entanto* no + restrito ao de$ate em nosso pa,s* mas impregna as rela=es pol,ti#as em todos os pa,ses perif+ri#os* .ustamente a!ueles impossi$ilitados de se isolar do #ontexto interna#ional' 9al de$ate* no entanto* + muito importante #omo fato de legitimao do pro#esso orament)rio* o !ual deixa* assim* de ser per#e$ido nos seus aspe#tos meramente formais para propi#iar a arena de de$ate do papel do Poder P&$li#o no Estado (emo#r)ti#o de (ireito'

Disponvel em: http://www2.nagib.net/in e!.php/p"bli#a#oes/a$tigos/2011%10%06%19%20% 21/127%o$#amento &#esso em: 24/01/2012