Merit Oc Racia

THEMIS
REVISTA DA ESMEC
Escola Superior da Magistratura do Estado do Cear
Publicao Oficial da Escola Superior da Magistratura
do Estado do Cear ESMEC
ISSN 1808 - 6470
Themis Fortaleza V.6 n.1 p. 1-401 jan/jun 2008
2
THEMIS - Revista da Escola Superior da Magistratura do Estado do Cear
FICHA CATALOGRFICA ELABORADA POR
MARIA DO SOCORRO CASTRO MARTINS CRB-3/775
THEMIS: Revista da ESMEC / Escola Superior da
Magistratura do Estado do Cear. Fortaleza, 2008
v. 6, n. 1, jan/jun
Semestral
ISSN 1808-6470
1. Doutrina. 2. Jurisprudncia.
I. Escola Superior da Magistratura do Estado do
Cear-ESMEC
CDU: 340(05)
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do Cear (ESMEC) possui tiragem de 500 exemplares impressos e 100
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e professores da ESMEC e s bibliotecas e instituies das principais
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4
5
TRIBUNAL DE JUSTIA DO ESTADO DO CEAR
ESCOLA SUPERIOR DA MAGISTRATURA DO ESTADO DO CEAR
Edifcio Desembargador Jlio Carlos de Miranda Bezerra
Tel. (0XX85) 3278-6242/4013 E-mail: esmectj@gmail.com
Rua Ramires Maranho do Vale, 70 Edson Queiroz
CEP 60811-670 Fortaleza-CE
DIREO
Desembargador Joo Byron de Figueirdo Frota
COORDENAO
Juiz Washington Luiz Bezerra de Arajo
ORGANIZAO DE TEXTOS
Flvio Jos Moreira Gonalves
REVISO
Maria de Ftima Neves da Silva
CONSELHO CONSULTIVO
gueda Passos Rodrigues Martins Alberto Silva Franco Antnio de Pdua Ribeiro
Csar Asfor Rocha Ernando Uchoa Lima Fernando Luiz Ximenes Rocha Luiz Carlos
Fontes de Alencar Jos Ari Cisne Jos Maria de Melo Jos Paulo Seplveda Pertence
Marco Aurlio Farias de Mello Paulo Bonavides Paulo Roberto Saraiva da Costa Leite
Slvio de Figueiredo Teixeira Vicente Leal de Arajo
CONSELHO EDITORIAL
Almir Pazzianotto Pinto Antnio Augusto Canado Trindade Carlos Roberto Martins
Rodrigues Carlos Facundo Celso Antnio Bandeira de Melo Csar Oliveira de Barros
Leal Dimas Macedo Edgar Carlos de Amorim Ernani Barreira Ftima Nancy
Andrighi Fernando Luiz Ximenes Rocha Flvio Jos Moreira Gonalves Francisco de
Assis Filgueiras Mendes Francisco Haroldo Rodrigues de Albuquerque Francisco Luciano
Lima Rodrigues Gizela Nunes da Costa Hugo de Brito Machado Joo Alberto Mendes
Bezerra Jos Afonso da Silva Jos Alberto Rola Jos Alfredo de Oliveira Baracho Jos
Evandro Nogueira Lima Jos Filomeno de Moraes Filho Luiz Flvio Borges DUrso
Mrcio Thomaz Bastos Napoleo Nunes Maia Filho Oscar Vilhena Roberto Jorge
Feitosa de Carvalho Rogrio Lauria Tucci Srgio Ferraz Slvio Braz Peixoto da Silva
Valeschka e Silva Braga Valmir Pontes Filho
Os conceitos emitidos em artigos assinados so de absoluta
e exclusiva responsabilidade de seus autores
Tiragem: 1500 exemplares
COMPOSIO DO TRIBUNAL DE JUSTIA
DO ESTADO DO CEAR
TRIBUNAL PLENO
Presidente
Des. Fernando Luiz Ximenes Rocha
Vice-Presidente
Des. Rmulo Moreira de Deus
Corregedor Geral da Justia
Des. Jos Cludio Nogueira Carneiro
Des. Fernando Luiz Ximenes Rocha
Des. Emani Barreira Porto
Des. Francisco Haroldo Rodrigues de Albuquerque
Des. Joo de Deus Barros Bringel
Desa. Huguette Braquehais
Des. Rmulo Moreira de Deus
Des. Jos Cludio Nogueira Carneiro
Desa. Gizela Nunes da Costa
Desa. Maria Celeste Thomaz de Arago
Des. Jos Arsio Lopes da Costa
Des. Luiz Gerardo de Pontes Brgido
Des. Joo Byron de Figueiredo Frota
Des. Ademar Mendes Bezerra
Desa. Mariza Magalhes Pinheiro
Desa. Edite Bringel Olinda Alencar
Desa. Maria Iracema do Vale Holanda
Des. Jos Mrio Dos Martins Coelho
Desa. Maria Sirene de Souza Sobreira
Des. Ratmundo Eymard Ribeiro de Amoreira
Des. Antnio Abelardo Benevides Moraes
Des. Francisco de Assis Filgueira Mendes
Des. Lincoln Tavares Dantas
Des. Celso Albuquerque Macedo
Des. Francisco Lincoln Arajo e Silva
Desa. Lcia Maria do Nascimento Fiza Bitu
Des. Francisco Sales Neto
Des. Raul Arajo Filho
Dr. Bomfim Cavalcante Carneiro - Secretrio Geral
RELAO DOS DIRETORES E COORDENADORES DA
ESCOLA SUPERIOR DA MAGISTRATURA
DO ESTADO DO CEAR (ESMEC)
Diretor Atual: Des. Joo Byron de Figueirdo Frota
Ex-Diretores:
Des. Ademar Mendes Bezerra (2006-2007)
Des. Francisco Hugo Alencar Furtado (2005)
Des. Jos Cladio Nogueira Carneiro (2003-2004)
Desa. Gizela Nunes da Costa (2001-2002)
Des. Raimundo Bastos de Oliveira (1999-2000)
Des. Fernando Luiz Ximenes Rocha (1997-1998)
Des. Francisco Haroldo Rodrigues de Albuquerque (1995-1996)
Des. Jos Maria de Melo (1993-1994)
Des. Ernani Barreira Porto (1991-1992)
Des. Julio Carlos de Miranda Bezerra (1987-1990)
Coordenador Atual:
Juiz Washington Luiz Bezerrra de Arajo
Ex- Coordenadores:
Juiz Haroldo Correia Mximo (2007)
Juiz Marcelo Roseno de Oliveira (2006-2007)
Juiz Roberto Jorge Feitosa de Carvalho (2005)
Juiz Mantovanni Colares Cavalcante (2003-2004)
Juiz Francisco Luciano Lima Rodrigues (2001-2002)
Juiz Francisco de Assis Filgueira Mendes (1988-2000)
S U M R I O
ARTIGOS
A DEFENSORIA PBLICA COMO INSTRUMENTO DE EFETIVAO DOS DIREITOS
HUMANOS................................................................................................................... 15
Csar Barros Leal
A MERITOCRACIA NO SETOR PBLICO: UMA ANLISE DO PLANO DE CARGOS E
CARREIRAS DO PODER JUDICIRIO CEARENSE .................................................... 27
Jos Marcel o Mai a Noguei ra e out ros
ASPECTOS DO PRINCPIO DA COOPERAO SOB A PERSPECTIVA
DEMOCRTICO-PROCESSUAL DO FORMALISMO-VALORATIVO ...................... 53
Thi ago Cordei ro Gondi m de Pai va
DA CORREO DAS DESEQUIPARAES JURISPRUDENCIAIS ........................... 71
Paul o Franci sco Banhos Ponte
JUSTIA SOCIAL, DEMOCRACIA GLOBAL E CONSENSO SOBREPOSTO.......... 85
Leonardo Arqui mi mo de Carval ho
SEGURANA JURDICA E A INTERPRETAO INTEGRADORA DE RAIMUNDO
BEZERRA FALCO................................................................................................... 107
Davi d Barbosa de Ol i vei ra
OS DIREITOS HUMANOS DAS MULHERES SOB O OLHAR DAS NAES UNIDAS E O
ESTADO BRASILEIRO .............................................................................................. 127
Mrci a Cardoso de Souza
A FUNO DO TREINAMENTO NO CONTEXTO DAS ORGANIZAES PBLICAS E
PRIVADAS................................................................................................................. 147
Ndi a Raposo Al ves
RETROATIVIDADE DA LEI N. 11.464/2007: UMA VISO HISTRICA, FTICA, SOCIAL,
JURISPRUDNCIAL E CONSTITUCIONAL DO TEMA ............................................ 169
Csar Morel Al cnt ara
AS SMULAS VINCULANTES: UMA ABORDAGEM CRTICA EM CONSIDERAO
AO ACESSO JUSTIA ......................................................................................... 215
Lui z Rgi s Bomfi m Fi l ho
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS HUMANOS Y MIGRACIN IRREGULAR:
LA AGENDA PENDIENTE PARA EL DERECHO MEXICANO ................................... 253
Jul i et a Moral es Snchez
A AO CIVIL PBLICA PARA TUTELA DO FGTS ............................................. 308
Samara Caval cant e Fernandes e out ro
O PAPEL DA DEFENSORIA PBLICA NO DIREITO DE ACESSO JUSTIA ...... 339
Jos tal o Arago de Vasconcel os
O SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL E SUA REPERCUSSO NO CONCEITO FISCAL
DE FATURAMENTO................................................................................................... 358
Renato Bel o Vi anna Vel l oso
VARAS ESPECIALIZADAS EM CRIMES PRATICADOS CONTRA A CRIANA E O
ADOLESCENTE: POSSIBILIDADES E LIMITES DA AO NA DEFESA DE DIREITOS ..... 381
Ana Paul a Lemos Costa
ARTIGOS
14
15
A DEFENSORIA PBLICA COMO INSTRUMENTO DE
EFETIVAO DOS DIREITOS HUMANOS
Csar Barros Leal
Procurador do Estado do Cear, Doutor em Direito pela
Universidade Nacional Autnoma do Mxico, Professor aposentado
da Faculdade de Direito da Universidade Federal do Cear e
Presidente do Instituto Brasileiro de Direitos Humanos
Sumrio: 1. Consideraes primeiras. 2. O Direito
Internacional dos Direitos Humanos. 3. A Defensoria no
mbito prisional. 4. Consideraes finais. Notas
Palavras chave: acesso justia; instituio essencial;
assistncia jurdica integral e gratuita; igualdade processual;
direitos humanos.
H em nossa sociedade uma classe
desval i da, necessi tada, pobre e
abandonada. Esta cl asse est nas
entranhas de nossa sociedade, a classe
mais numerosa, nosso povo, nossa
sociedade mesma: compe-se de todos
aqueles infelizes que, no tendo tido a sorte
de herdar um patrimnio, nem a fortuna de
adquirir educao, se encontram submissos
na ignorncia e na misria, se vem
desnudos e famintos, por todas as partes
humilhados; em todas as partes oprimidos.
16
Sobre esta classe recai comumente no s
o peso e rigor das leis seno tambm, e
isto mais terrvel, a arbitrariedade e
injustia de muitas autoridades e de muitos
dos agentes policiais.
Ponciano Arriaga
1. Consideraes primeiras
No me incluo entre os que proclamam com orgulho:
sou defensor pblico. Mas lhes confesso e a seu Padroeiro
Santo Ivo, entre as paredes deste belo auditrio que ho de
guardar nosso segredo a vozes, que a figura do defensor
pblico sempre foi objeto de meu mais acendrado respeito,
tanto mais porque, desde quando escancarei os olhos para
as iniqidades de um mundo perverso onde me coube
nascer e viver, esta tem exercido sobre mim um enorme
fascnio, o que atribuo no apenas sua misso
constitucional de assegurar aos que comprovarem
insuficincia de recursos, o acesso Justia (includa a
Justia social, pilar da cidadania, erigida como valor supremo
de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos
1
),
um mister que se agiganta num pas de analfabetos, no qual
1.
A esse respeito: O que se busca com a atuao dessas instituies
a realizao da Justia, tomado esse termo no apenas no sentido de
Justia de estrita legalidade, de Justia jurisdicional, mas de Justia
abrangente da eqidade, da legitimidade, da moralidade. (FERREIRA,
Srgio DAndrea, in NEDER Suely Pletz. Defensoria Pblica - Instituio
Essencial ao Exerccio da Funo Jurisdicional pelo Estado e Justia.
Braslia: Cmara dos Deputados, Consultoria Legislativa, 2002).
17
midiaticamente se nutre sob a capa do assistencialismo uma
infame excluso scio-econmica, seno tambm ao fato
de que nunca deixou de ressoar nos tmpanos de minha
memria, como um chamamento conscincia e luta, a
advertncia de Ovdio, to incmoda quanto intensamente
desafiante, de que o tribunal est fechado para os pobres.
Nesta estao de tempo em que se busca, a duras
penas, estruturar e aprimorar a defensoria pblica da Unio
e de numerosas entidades federativas, fortalecendo-a como
instituio essencial funo jurisdicional do Estado, em
harmonia com o art. 134 da Carta Cidad, impe-se
disseminar, em todos os segmentos da sociedade, a
conscincia de que uma Defensoria enfraquecida repercute
necessariamente na aplicao claudicante das leis, na
fragilizao das instituies, no declnio dos indicadores
sociais, no menoscabo aos direitos fundamentais dos
cidados e na conseqente vulnerao do Estado
Constitucional e Democrtico de Direito.
Valorizar a Defensoria Pblica, outorgando-lhe efetiva
autonomia funcional, administrativa e financeira, reconhecida
pela Emenda Constitucional n. 45/2004, alando-a ao
patamar do Ministrio Pblico e da Magistratura (instituies
com as quais forma um tringulo eqiltero, em expresso
de Amlia Soares da Rocha
2
), reconhecendo sua
2.
ROCHA, Amlia Soares da. Defensoria Pblica e Transformao Social.
Revista Pensar, v. 10, n. 10, p. 1-5, fev. 2005, Fortaleza.
18
importncia num agrupamento de prioridades que abarque
por igual a segurana, a sade e a educao, constitui um
dever impostergvel de todo governante que se insurge
contra as desigualdades e persiga, compromissado com os
objetivos maiores do Estado Brasileiro, o bem-estar de
todos e o desenvolvimento humano e social, pautando suas
polticas pblicas pela promoo de uma sociedade livre,
justa e solidria.
A no ser assim, ter-se- to-somente o discurso
suprfluo dos que, em sua acentuada miopia intelectual, so
incapazes de perceber o alcance de uma assistncia jurdica
integral e gratuita, prestada judicial e extrajudicialmente, tal
como o define a Lei Maior, a milhes de pessoas
necessitadas, sem acesso generalidade dos bens e dos
servios bsicos para uma vida decente, que carregam
consigo como um estigma, um ferrete, o labu da
hipossuficincia, do baixo nvel de instruo, da mngua de
perspectivas de ascenso social, e para as quais a plena
igualdade de direitos, bem como o princpio da dignidade
humana, fundamento esta da prpria repblica federativa,
so postulados de uma utopia que se pretende seja real.
Nobres os que, no exerccio quixotesco de sua funo,
malgrado a ausncia de condies, a mesquinhez de
vencimentos, a insuficincia de servidores (e aqui me permito
objetar, toda excepcionalidade guardada, a contratao
nestas circunstncias de advogados privados), armam-se
da serena coragem de que nos fala a Orao do Defensor,
19
da autoria de Paraguass Eleres, e assumem com a
obstinao dos justos e a rebeldia dos insubmissos a
responsabilidade de universalizar, efetivar e cotidianizar os
direitos e garantias individuais, melhorar os ndices de
desenvolvimento social, levar a cabo programas de
educao em direitos humanos, expandindo uma ateno
otimizada aos que dela dependem cabalmente e a encaram,
por isso mesmo, como derradeira instncia de defesa e
asseguramento da cidadania, confiando em sua aptido
para lhes tornar acessvel a Justia e salvar as barreiras
dominantes, erguidas pela potestade e pela prepotncia dos
mais fortes.
Evoco neste instante as palavras de Cinthia Robert e
Elida Seguin, em seu livro Direitos Humanos, Acesso
Justia: Um Olhar da Defensoria Pblica:
Na luta pela defesa do Homem algumas
Instituies so representativas do patamar
de desenvolvimento alcanado. Entre
essas, a Defensoria Pblica exsurge como
um marco da possibilidade de ser garantido
ao pobre o Acesso Justia e busca por
uma prestao jurisdicional isonmica. O
princpio da igualdade entre as partes
densificado pela atuao institucional,
fazendo com que uma pessoa no dependa
de sua fortuna para ter seus direitos
reconhecidos e que se deixe de fazer
20
Justia em virtude da pobreza do titular do
direito.
3
2. O Direito Internacional dos Direitos Humanos
Louve-se nossa Constituio Federal que, ao instituir o direito
fundamental assistncia jurdica, colheu inspirao no
Direito Internacional dos Direitos Humanos, mais
precisamente nos instrumentos universais de proteo
desses direitos, entre os quais sobrelevam a Declarao
Universal dos Direitos Humanos, os Pactos Internacionais
de Direitos e a Conveno Americana de Direitos Humanos
(o Pacto de San Jos), em cujos enunciados se funda o ideal
da acessibilidade da Justia, extensivo a todas as pessoas,
indistintamente, em particular s que carecem de meios para
contratar um advogado particular e de assumir os gastos de
um processo, sem prejuzo para sua subsistncia e de sua
famlia, mas confiam na disposio do Estado de lhes prover
3.
ROBERT, Cinthia Robert e SEGUIN, Elida. Direitos Humanos, Acesso
Justia: Um Olhar da Defensoria Pblica. Rio de Janeiro: Editora
Forense, 2000, p. 8. Leia-se tambm esta citao de Diogo de Figueiredo
Moreira Neto: Sem Defensoria Pblica, parcela substancial, qui
majoritria da sociedade estaria condenada mais execrvel sorte de
marginalizao, alm das que j sofrem, a econmica e social: a
marginalizao poltica. Condenados, os necessitados a serem cidados
de segunda classe, perpetra-se o mais hediondo dos atentados aos
direitos, liberdades e garantias constitucionais, impossibilitando que na
sociedade brasileira se realize o Estado de Direito - pela ilegalidade
sem sano, se afirme po Estado Democrtico - pela cidadania sem
ao; e se caminhe para o Estado de Justia - pela imoralidade sem
oposio (grifos nossos). (Idem, p. 204)
21
uma ateno apropriada, no contexto da ampla defesa e do
devido processo legal, at o ltimo grau de recurso,
impedindo que o catlogo de direitos repouse no panteo
das letras mortas, fazendo, ao revs, vivente o direito vigente.
Em boa hora, transcrevo o voto exarado pelo Dr.
Antnio Augusto Canado Trindade, relativo Sentena de
2 de setembro de 2004, da Corte Interamericana de Direitos
Humanos, no Caso Instituto de Reeducao do Menor versus
Paraguai:
A Corte Interamericana reconheceu a
importncia do direito de acesso justia;
tanto assim que, desde sua Sentena de
03.11.1997 (pargrafo 82), no caso Castillo
Pez versus Peru, at a presente data,
reiteradas vezes assinalou que o direito de
toda pessoa de acesso a um recurso
simples e rpido ou efetivo perante juzes
ou tribunais competentes que a amparem
em seus direitos fundamentais (art. 25 da
Conveno) constitui um dos pilares
bsicos, no s da Conveno Americana,
seno do prprio Estado de Direito em uma
sociedade democrtica no sentido da
Conveno.
3. A Defensoria Pblica no mbito prisional
Conquanto seja diversificada a funo do defensor
pblico (na rea de famlia, da infncia e da juventude, dos
22
direitos do consumidor, da execuo criminal, bem como no
cvel, na fazenda pblica, em acidentes de trabalho e na
previdncia e assistncia social), onde mais se divisa a
necessariedade de sua atuao na ambincia do crcere,
este territrio de ningum, esquecido pelos homens,
desaguadouro dos males da justia criminal, habitado em
sua maior parte pelos despossudos, pelos miserveis, pelos
pobres dos pobres, o que abona a imagem de uma Justia
para marginalizados e traz memria o poeta argentino
Jos Hernndez, em sua obra prima El Gaucho Martn Fierro
(Para ele so os calabouos, / Para ele as duras prises; /
Em sua boca no h razes /Embora a razo lhe sobre; /
Que so sinos de pau / As razes dos pobres), reforando
o apotegma citado por Alejandro H. Bringas e Luis F. Roldn
Quiones: No crcere se castiga a pobreza, no o delito.4
Para eles, ...os filhos de ningum, os donos de nada, de
que nos fala Eduardo Galeano em El Libro de los Abrazos),
muitos deles autores de fatos delitivos cometidos em
flagrncia, alguns de bagatela,5 o defensor pblico o
guardio que lhes oportuniza acessar os benefcios da lei e
afianar a igualdade processual (equality of arms) no
itinerrio da execuo.
A defesa dos cativos colide, porm, com a insuficincia
desses profissionais, que, faltos de recursos (estruturais e
materiais), so de regra impotentes para atenderem
adequadamente, como a conscincia e o padro elevado
de profissionalismo lhes ditam, a uma demanda cada vez
mais crescente.
Alhures, discorrendo sobre a imprescindibilidade dos
23
defensores pbl i cos, transmudados em agentes
transformadores da sociedade,6 mensageiros da eqidade
e da esperana, aos quais impende abrir o tribunal aos
pobres, na dico de Jos Afonso da Silva,7 aduzi que sua
ingente tarefa defender zelosamente os presos, com
fundamento no axioma de que a lei no excluir da
apreciao do Poder Judicirio as leses ou ameaas ao
direito e que todos os seres humanos, sem distino, com
assento no princpio constitucional da igualdade, devem ser
respeitados e viver ao abrigo do Estado.8
O Dr. Sergio Garca Ramrez, em voto concordante
Resoluo da Corte Interamericana de Direitos Humanos
sobre Medidas Provisrias no caso do Crcere de Urso
Branco, de Porto Velho, Rondnia, datada de 7 de julho de
2004, advertiu:
Est pendente, em termos gerais, uma
imensa obra reivindicadora dos direitos
humanos nestas instituies, praticamente
aonde quer que se v. Esta situao no
somente milita contra direitos fundamentais
seno pe em cheque a Justia penal em
seu conjunto, uma de cujas expresses
mai s dramti cas - no a ni ca,
evidentemente - a privao de liberdade.
Esta coloca a quem a padece a merc das
circunstncias, que podem chegar a ser
anrquicas, se no intervier o Estado para
impedi-lo e organizar a vida em recluso.
O discurso e as normas penitencirias se
24
chocam brutalmente com a realidade de
muitas de nossas prises. Isto deve mudar,
logo e profundamente.
Ao defensor pblico, indo alm de sua funo
meramente jurisdicional, incumbe cobrar do Estado as
medidas necessrias para que este adeque as condies
do encerro aos standards sobre a matria referidos pelas
Regras Mnimas para o Tratamento dos Reclusos e outros
documentos de defesa dos direitos humanos, de carter e
relevncia universais.
4. Consideraes finais
Aos que comparecem a este Congresso, vindos de
diferentes regies do pas, relembro a lio do breto Santo
Ivo: Jura-me que sua causa justa e eu a defenderei
gratuitamente. Em seu talento, em sua combatividade na
luta pelo Direito, na retido de sua conscincia, muito mais
importante do que o tesouro do conhecimento,9 em sua
crena na corporificao dos sonhos, reside a razo do
triunfo da dignidade sobre a ignomnia e o segredo das
transformaes que ho de sepultar as injustias do
presente. Para isso se faz preciso ter esperana num
amanh menos desonroso, aquela esperana, em palavras
de Schiller, cujo brilho mgico entusiasma os mais moos
e no enterrada com o ancio, pois este, quando
extenuado encerra o curso da vida, ainda a planta sobre o
tmulo.
A vocs, sobretudo recm ingressos nesta fascinante
25
carreira, endereo as palavras de Julio Hernndez Plieto,
em Cartas a un Joven Defensor de Oficio:
A defesa dos pobres implica o privilgio
de abraar uma cruzada constante contra
as travas e iniqidades que se opem
Justi a, em desfavor dos menos
favorecidos, e de privilegiar, ao mesmo
tempo, nossa classe profissional em sua
transcendncia histrica, a tal grau que se
houvesse outra vida, sem dvida ter-se-ia
que viv-la como advogado lutando por
esses propsitos, e quando nosso filho,
parafraseando Couture, nos pea conselho
acerca de seu futuro, ser uma honra - estou
seguro disso - sugerir-lhe que exera a
defensoria pblica10
Senhoras e senhores. prestao jurisdicional (a que
muitos pretendem equivocadamente restringir a ao da
defensoria pblica) se soma, a bom juzo, a efetividade de
uma defesa bem mais ampla que abarque, sob o signo da
solidariedade, a promoo da justia social. No suficiente
apenas afirmar que a instituio, olhos e ouvidos dos
excludos, um instrumento de efetivao de seus direitos
humanos; preciso avanar - este o grande desafio,
mxime das novas geraes - e diminuir o descompasso
existente entre o Brasil legal e o Brasil real, entre os ideais
da democracia e da paz social e a realidade de milhes de
26
brasileiros que aspiram a uma cidadania plena.
Obrigado.
4.
Trecho do livro Viagem pelos Caminhos da Dor: A Execuo Penal na
Amrica Latina Luz dos Direitos Humanos (Casos do Brasil e do Mxico),
p. 179, em vias de publicao.
5.
Idem, p. 236.
6.
Dos mesmos autores: Os Defensores Pblicos, alm de Operadores
do direito, por terem oportunidade de lidar com uma camada mais
desprotegida e desinformada da populao, so tambm agentes de
mudana, atuando numa educao informal do povo para conscientiz-
lo da cidadania que possuem. Ao informar a parte de seu direito o Defensor
Pblico faz mais do que apenas defender um direito subjetivo, ele muda
paulatinamente uma conscincia social. (Idem, p. 225)
7.
Leia-se: Quem sabe se fica revogada, no Brasil, a persistente frase
de Ovdio: Cura pauperibus clausa est. Ou as Defensorias Pblicas
federal e estaduais sero mais uma instituio falha? Cabe aos
Defensores Pblicos abrir os tribunais aos pobres, uma misso to
extraordinariamente grande que, por si, ser uma revoluo, mas, tambm
se no cumprida convenientemente ser um aguilho na honra dos que
a receberam e, porventura, no a sustentaram. (SILVA, Jos Afonso
da. Curso de Direito Constitucional Positivo, 16 ed. So Paulo: Malheiros,
1999, p. 588)
8.
OLIVEIRA DE BARROS LEAL, Csar. Viagem Pelos Caminhos da
Dor: Execuo Penal na Amrica Latina Luz dos Direitos Humanos
(Casos do Brasil e do Mxico). Tese de doutorado (Universidade Nacional
Autnoma do Mxico). Texto mimeografado, p. 251.
9.
Osorio y Gallardo, citado por DAZ, Hermnio Huerta, em Cartas a un
Joven Defensor Pblico. Publicao da Suprema Corte de Justia,
Mxico, 2001, p. 79.
10.
Idem, p. 279.
27
A MERITOCRACIA NO SETOR PBLICO: UMA
ANLISE DO PLANO DE CARGOS E CARREIRAS DO
PODER JUDICIRIO CEARENSE
Jos Marcelo Maia Nogueira
Mestrando em Administrao Pblica pela Fundao Getlio Vargas
SP (FGV-SP).
Analista Judicirio Adjunto
Leonel Gois Lima Oliveira
Mestrado em Administrao pela Universidade Estadual do Cear
(UECE)
Analista Judicirio Adjunto
Francisco Roberto Pinto
Doutorado em Administrao pela Universidade Federal da Paraba
(UFPB) e Doutorado em Gesto de Empresas pela Universidade de
Coimbra - PT (UC).
Professor Doutor da Universidade Estadual do Cear (UECE)
RESUMO
O objetivo deste artigo analisar a meritocracia
profissional no setor pblico brasileiro. Aborda, como
fundamentao teri ca, as di ferentes formas de
reconhecimento demandadas pelo profissional com base em
suas inclinaes profissionais, ou ncoras de carreira, e a
meritocracia focada no poder pblico brasileiro. Como objeto
de estudo analisa-se a proposta de regulamentao do
Plano de Cargos e Carreiras a ser adotado nas prticas de
gesto de pessoas atuantes na esfera do Poder Judicirio
do Estado do Cear. Trata-se de um estudo de caso, com
abordagem qualitativa. A tcnica de pesquisa adotada foi a
bibliogrfica e a documental. Uma vez analisados os critrios
que podero compor o referido Plano de Cargos e Carreiras,
28
que se encontra em fase de aprovao, concluiu-se que a
meritocracia, do ponto de vista profissional, no ser
privilegiada na avaliao de desempenho individual do
servidor atuante na esfera pblica estudada, caso este Plano
venha a ser praticado.
Palavras-Chave: Meritocracia; Plano de Cargos e
Carreiras; Poder Judicirio cearense.
INTRODUO
Ao reconhecer e recompensar devidamente seus
colaboradores, uma organizao estabelece um acordo de
equidade, dando-lhes uma retribuio adequada por seus
esforos. Em consequncia disso, a utilizao de um sistema
eficaz de reconhecimento e recompensa torna-se um fator
motivacional que auxilia na manuteno e na melhoria do
desempenho por parte dos colaboradores e uma forma
de esclarecer quais os valores e comportamentos a
organizao valoriza. Quando a entidade procede desta
maneira em suas prticas de gesto, pode-se dizer que ela
est agindo guiada por diretrizes meritocrticas, onde o
mrito profissional do funcionrio valorizado.
com base nesta premissa que esta pesquisa se
prope a analisar a dinmica estabelecida entre o
funcionrio e a organizao, tendo como objetivo principal a
verificao da necessidade que este funcionrio mantm por
um tratamento meritocrtico, em seu mbito profissional.
Para efeito de contextualizao e verificao da existncia
de diretrizes meritocrticas numa organizao, sero
analisados os critrios do Plano de Cargos e Carreiras a
ser aplicado aos servidores pblicos atuantes no Poder
Judicirio do Estado do Cear.
Como tcnica de pesquisa utilizou-se a bibliogrfica,
pois sua fundamentao foi baseada em teorias e opinies
formuladas por autores atuantes no cenrio da cincia
29
administrativa, desde a gesto de pessoas atuantes no
servio pblico brasileiro s diferentes formas de
reconhecimento profissional demandadas pelas pessoas
nas organizaes. Ainda como carter de pesquisa
bibliogrfica, foi feita uma anlise documental de legislaes
e propostas de regulamento que delimitam as diretrizes
formais a serem cumpridas quando da aplicao do referido
Plano de Cargos e Carreiras, que finalmente caracterizar
o estudo de caso da pesquisa.
1. A DEMANDA PELA MERITOCRACIA
Quando se questiona os colaboradores de uma
organizao sobre o que eles mais esperam do seu trabalho,
eles normalmente respondem que o reconhecimento por
aquilo que eles fazem de rentvel e significativo para a
empresa. Col aboradores bem reconheci dos (em
contrapartida aos seus mritos) tendem a ter maior auto-
estima, disposio para enfrentar novos desafios e para
contribuir com novas ideias, consequentemente, melhorando
os resultados rentveis da empresa. A organizao que
enxerga e pratica esta dinmica percebe que o ato de
reconhecer e recompensar seu colaborador no consiste em
um ato de filantropia, mas sim em um modo de obter maior
produtividade, valorizando um de seus mais importantes
recursos: o talento humano (Deeprose, 1995).
Uma vez que a dinmica mrito reconhecimento
recompensa estabelecida, possvel vislumbrar a
formao de um ciclo virtuoso onde um elo final passa a ser
componente: o estmulo motivao. Com isso, possvel
verificar que a existncia de um ambiente de trabalho onde
as pessoas so recompensadas por seus mritos, torna-se
ambiente propcio ao estmulo da motivao que, por sua
vez, proporciona um aumento na produtividade por parte dos
colaboradores.
30
O conceito de recompensa comumente est ligado
ao conceito de motivao para melhor desempenho no
trabalho. Considere-se que o ato de motivar consiste em
incentivar as pessoas e as equipes a trabalharem da melhor
maneira possvel, atravs da construo de um ambiente
favorvel ao desempenho de suas apti des. O
comportamento do indivduo na organizao no casual
nem aleatrio, mas sempre orientado e dirigido por e para
algum objetivo. Sendo assim, o ambiente organizacional
deve oferecer fatores motivacionais aos colaboradores. Dois
desses fatores so: o reconhecimento e a consequente
recompensa baseados nos resultados que agregam valor
empresa.
importante notar que a falta de critrios formais e
justos num processo de reconhecimento e recompensa, traz
maus resultados para a organizao justamente por ter
comeado de forma errnea: desmoti vando e
desmerecendo o trabalho e o valor de um importante
diferencial competitivo da organizao, ou seja, as pessoas
que nela atuam.
1.1 As ncoras de Carreira (Inclinaes Profissionais)
Lawer III (1998) ressalta que o dinheiro pode ser um
poderoso fator de motivao se as pessoas acreditam haver
ligao direta ou indireta entre desempenho e consequente
aumento de remunerao.
em complemento a esta percepo que cabe ser
apresentado o modelo de ncoras de carreira, ou inclinaes
profissionais, proposto por Schein apud Techima (2004).
Este modelo complementa a teoria de Lawer III ao explicar
que o profissional no demanda somente reconhecimentos
e recompensas de ordem financeira, mas tambm de outras
naturezas e inclinaes.
Para Schein, estas inclinaes, ou ncoras, vm a
31
ser diretrizes que uma pessoa, em condies profissionais
normais, segue fielmente. O conceito de ncora, neste
contexto, est relacionado com permanncia e mudana na
busca dos elementos profissionais que motivam e do
satisfao ao profissional, intrinsecamente. Dessa forma, a
realizao profissional atravs de atividades que atendam
sua ncora de carreira, passa a ser um fator motivacional
do indivduo.
Apresentam-se a seguir, de maneira resumida, os
tipos de inclinaes profissionais delineadas e descritas por
Schein apud Techima (2004):
Tcnico-funcional guiada por esta inclinao, a
pessoa motivada pela oportunidade de utilizar suas
aptides na sua rea de especializao;
Gerenci al a pessoa moti vada pel a
oportunidade de alcanar nveis mais elevados em
uma organizao, normalmente alinhados a um
trabalho desafiador;
Segurana e estabilidade a pessoa demanda
empregos em organizaes que proporcionem
segurana, geralmente financeira, e permanncia em
seu posto estamental;
Criatividade empreendedora as pessoas so
orientadas pela necessidade de empreender dentro
da empresa ou criar novas organizaes;
Autonomia e independncia o indivduo tem
necessidade de executar suas tarefas de maneira
independente, alinhadas ao seu ritmo pessoal;
Estilo de vida o indivduo prioriza o trabalho que
lhe permite conciliar e integrar suas necessidades
pessoais s exigncias de sua carreira;
Puro desafio a motivao deste grupo de
pessoas voltada para transpor obstculos difceis
e solucionar problemas aparentemente insolveis;
Vontade de servir essa inclinao motiva a
32
pessoa a executar um trabalho que tenha um valor,
geralmente social.
Verificando-se os perfis profissionais previstos no
sistema de ncoras de carreira de Schein, constata-se que
a meritocracia pode ser praticada de diversas formas, uma
vez que sejam identificadas as ncoras individuais
predominantes nos colaboradores da organizao. Para
tanto, preciso notar que uma s pessoa pode enquadrar-
se em mais de uma inclinao profissional, e assim,
demandar mais de um tipo de reconhecimento, baseado em
seu estilo de atuao.
1.2 A Meritocracia
Segundo Duarte (2005, p. 365), meritocracia a
frmula utilizada por organizaes, como estmulo
profissional, oferecendo recompensas aos seus integrantes
que proporcionem melhorias importantes para elas ou para
sua clientela.
Para Barbosa (2003), a meritocracia profissional
pode ser definida como um conjunto de valores que postula
que as posies estamentais dos indivduos na organizao
devem ser resultados do mrito de cada um, ou seja, das
suas realizaes individuais.
Estes autores enfatizam, ainda, a importncia de ser
aplicada justia nos procedimentos de reconhecimento na
ocasio de se praticar recompensa baseada em resultados.
A possibilidade dos planos de recompensa serem vistos
como j ustos mai or quando el es se apl i cam
consistentemente a todos os funcionrios, uma vez que seja
observado o mrito profissional. importante notar que,
segundo a definio exposta por Duarte, a organizao e
seu pblico-alvo tambm so beneficiados em consequncia
da aplicao da meritocracia na gesto de pessoas.
Nem sempre a relao entre o bom desempenho
33
profissional e a respectiva recompensa perceptvel,
algumas condies devem existir, tais como: critrios claros
e contingencialmente justos para avaliao do desempenho,
plano para dar aos funcionrios um retorno honesto das
informaes, mecanismos simples e compreensveis para
os pagamentos (em contrapartida dos resultados) ou no-
pagamentos (no caso da inexistncia de mrito). Em muitos
casos, essas condies no existem nas organizaes e
abre-se espao para que os funcionrios encontrem suas
prprias razes (algumas vezes movidos pela insatisfao)
para justificar a recompensa solitria de um colega. Do ponto
de vista dos funcionrios merecedores, porm no
recompensados, luz da falta de informao, podem surgir
pseudo-critrios que servem como explicaes parciais para
o fato ocorrido, podendo ser citados: favoritismo, sorte, mau
uso de influncia poltica etc.
No importa qual desses falsos critrios prevalece
como explicao, o impacto negativo similar para os
desfavorecidos: os funcionrios podem ficar desmotivados
porque no conseguem fazer a ligao entre esforo e
recompensa. Com isso, torna-se clara a visualizao de uma
dinmica de causa e consequncia. Se os esforos
despendidos pelo funcionrio, que resultam em insumos
satisfatrios para a organizao, desencadearem retornos
positivos e relevantes quele, instiga-se a sua motivao
para o comprometimento com o trabalho, ocasionando mais
resultados satisfatrios para a organizao.
1.3 A Meritocracia no Poder Pblico brasileiro
Para anlise emprica do tema em estudo, ser
analisado um Plano de Cargos e Carreiras que se encontra
em desenvolvimento para ser aplicado aos funcionrios
pblicos do Poder Judicirio do Estado do Cear. Para tanto,
considerou-se pertinente uma anlise prvia do modo como
34
a meritocracia, como poltica de valorizao profissional de
pessoas, normalmente tratada no poder pblico brasileiro.
Duarte (2005, p. 365) apresenta um outro conceito
que se remete meritocracia, porm num mbito mais
restrito, referente ao reconhecimento destinado ao servidor
pblico. Este novo conceito o merecimento e assim est
definido:
Merecimento. Reconhecimento do
mrito de servidor pblico, caracterizado
por suas qual i fi caes funci onai s,
profi ssi onai s, ti cas, morai s, como
assiduidade, competncia, conhecimento e
habilidade, o que comprovado por
avaliaes que lhe conferem o direito
promoo de cargo, classe ou categoria.
Conforme pode ser observado na definio exposta,
o merecimento do servidor pblico deve ser reconhecido a
partir da identificao de uma variedade de competncias
tanto em seu conhecimento funcional, quanto em suas
habilidades e atitudes. Uma forma de serem mensuradas
essas competncias e, por conseguinte, seu merecimento,
atravs da avaliao de desempenho. Para tanto, ao
referir-se meritocracia observada no Poder Pblico
brasileiro, Barbosa (2003, p. 4) tem a acrescentar:
A meritocracia e a avaliao de
desempenho sempre foram questes
pol mi cas para a admi ni strao,
especificamente no Brasil. At porque no
existe aqui uma ideologia meritocrtica
fortemente estabelecida na sociedade, mas
sim sistemas e discursos meritocrticos.
Entre ns existe, do ponto de vista do
sistema cultural, a ideia de que cobrar
resultados e ainda por cima mensur-los,
35
uma atitude profundamente autoritria.
Avaliar servio pblico ento, muito mais
complicado. Existe nas representaes
coletivas brasileiras uma relao grande
entre competio, cobrana de resultados
e desempenho como procedimentos e
processos autori tri os, e no como
processos funcionais ou de hierarquizar
pessoas no interior de um todo para fins
especficos. Alm disso, existe uma
identificao entre processos democrticos
com meri tocrti cos. Nem todos os
processos democrti cos so
meritocrticos e nem todos os processos
meritocrticos podem e/ou devem ser
democrticos.
Em estudo que trata da meritocracia nas sociedades
modernas, Barbosa (1999) traa um histrico que permite
ser observada a legitimao institucional e a transformao
da meritocracia em direito, atravs das constituies e
legislaes que se referem ao ingresso de cidados
brasileiro ao setor pblico. Como exemplo, pode ser citado
o art. 179 da primeira Constituio brasileira, datada de 25
de maro de 1824: Todo cidado pode ser admitido aos
cargos pblicos, polticos ou militares, sem outra diferena
que no seja por seus talentos ou virtudes.
Aps apontar a valorizao do incentivo s prticas
meritocrticas de ingresso dos brasileiros ao Poder Pblico
desde a primeira Constituio do pas, Barbosa ainda
aponta evolues neste sentido tambm nas Constituies
posteriores, que dentre outras determinaes, garantiram:
O direito de livre acesso de qualquer brasileiro a
cargos pblicos que atendam s condies e
capacidades individuais exigidas para a funo
36
(Constituio de 1891);
A indistino de sexo e estado civil na obteno
de cargos pblicos e a exigncia de exames de
sanidade e concurso de provas ou ttulos para a
efetivao do ingresso a esses cargos (Constituio
de 1934);
Embora as Constituies de 1937, 1946, 1967, 1969
e 1988 no se refiram a prticas de medio da capacidade
individual quando da admisso de indivduos a cargos
pblicos, pelo fato de exigir o concurso aberto a todos os
brasileiros, estas Constituies Federais deixam implcita
a ideia de que o anonimato e a impessoalidade (...)
selecionam pelo mrito pessoal, por ignorarem atributos
sociais como status, poder poltico e econmico, relaes
consanguneas e pessoais (Barbosa, 1999, p. 51).
No entanto, mesmo ao afirmar que, desde as datas
citadas, a legislao j favorecia a prtica da meritocracia
(pelo menos no ingresso do brasileiro aos cargos pblicos),
fica claro que:
A presena desses dispositivos em todas
as consti tui es no si gni fi ca a
consagrao definitiva do mrito como
critrio prevalecente na admisso para o
servio pblico. Ao contrrio, consagra
apenas o locus emprico privilegiado para
os dilemas da ideologia meritocrtica no
Brasil. (...) No mbito da poltica e dos
debates no Congresso Nacional podemos
encontrar os melhores testemunhos dessa
tenso entre um discurso meritocrtico e
uma prti ca fi si ol gi ca e nepti ca,
associada passividade da sociedade civil
(Barbosa, 1999, p.52).
Posturas adotadas por Presidentes da Repblica
37
confirmam este cenrio desvalorizador da meritocracia como
critrio para as admisses ao servio pblico. Durante seus
mandatos, Gaspar Dutra e Juscelino Kubtischek no
permitiram a realizao de concursos pblicos sob a
alegativa de que estes eram por demais caros. Em contra
partida, junto a Joo Goulart, estes Presidentes recorreram
frequentemente nomeao de funci onri os
extranumerrios e interinos. Segundo a legislao ento
vigente, estas categorias de servidores, que ingressavam
ao Poder Pblico sem a exigncia de concurso, deveriam
ter contratao temporria, mas comumente, e mais uma
vez aliada passividade da populao civil, estes cargos
eram transformados em efetivos.
Atualmente, aps a Constituio de 1988, para o
ingresso aos cargos iniciais do servio pblico, exigida a
execuo de concurso. No entanto, existe a modalidade de
cargo em comisso que permite o ingresso de pessoas
ao servio pblico sem a necessidade de concurso.
Nos di versos rgos pbl i cos, os cargos
comissionados costumam ser aqueles de mdio e alto
escalo. H a possibilidade de nomeao de funcionrios
concursados ou pessoas, at ento, alheias ao sistema a
estes cargos. No Estado do Cear, o critrio magno de
deciso fica a cargo do arbitramento do dirigente
administrativo do rgo pblico em questo (Conforme o
Art. 8 da lei n 9.826, de 14/05/1974 Estatuto dos
funcionrios pblicos civis do Estado do Cear).
Segundo Barbosa (1999), estas prticas traduzem-
se em mecanismos institucionais que fazem da meritocracia
no o critrio, mas apenas mais um critrio de seleo para
o ingresso do cidado ao servio pblico.
Ao referi r-se s prti cas de aval i ao e
reconhecimento da atuao profissional do servidor pblico
brasileiro com base em um cenrio meritocrtico, Barbosa
(1999, p. 54) expe o resultado de uma pesquisa realizada
38
como parte de um projeto de anlise cultural de uma empresa
estatal tomando, como amostra, 432 questionrios
respondidos por servidores pblicos da administrao direta
e indireta:
Primeiro, quase todos concordam, em tese,
que o desempenho deve ser o principal, se
no o nico, critrio de avaliao dos
funcionrios. Portanto, do ponto de vista
representacional, as pessoas se dizem
adeptas de uma meritocracia. Segundo,
todos esto insatisfeitos com o atual
sistema, pois, alm de no funcionar em
muitos lugares est suspenso , muitas
pessoas nem sabem que um dia existiu
alguma forma de avaliao. O tipo de
sistema de avaliao, o processo, o modo
como realizado, os avaliadores, tudo
criticado. Terceiro, a desconfiana acerca
do sistema total. Ningum confia nos
resultados. Verifiquei que as pessoas
normalmente consideram injustos os
critrios (79,1%), o mesmo valendo para os
avaliadores (50,7%). Em regra, os mais bem
avaliados so vistos como apadrinhados,
puxa-sacos dos chefes, etc., mesmo que
sej am reconheci dos como bons
profissionais de alto desempenho. Ou seja,
quem no recebe boa avaliao em geral
no legitima a boa avaliao alheia. Quarto,
descobri que a antiguidade como critrio
de ascenso vertical vista como mal
necessrio por 54,8%, na medida em que
corrige as injustias da avaliao de
desempenho. Ao mesmo tempo, vista
como i ncenti vo acomodao do
39
funcionrio, uma vez que, trabalhando ou
no, o funcionrio promovido. Os outros
46% consideram que a antiguidade deve
ser valorizada. Mas ningum a quer fora dos
si stemas, o que mostra que 54%
desconfiam dos critrios utilizados. Por fim,
mas no menos importante, constatei que
os chefes no gostam de avaliar por que
isso sempre gera insatisfao entre os
funcionrios. Querendo evitar tenses
dessa natureza, eles tendem a avaliar todos
positivamente.
Com base na pesquisa apresentada, Barbosa aponta
outros dois dos critrios responsveis pela desvalorizao
da meritocracia no Poder Pblico: a antiguidade e as
relaes pessoais.
A valorizao da antiguidade como critrio de
reconhecimento, pode tornar o funcionrio acomodado, pois
se empenhando ou no, tendo bons resultados ou no,
merecendo ou no, o funcionrio recompensado. Para
tanto, basta percorrer o tempo exigido nos regimentos legais.
No entanto, desvalorizar a antiguidade como critrio
recompensador, pode ser uma maneira de tambm
desvalorizar a experincia que o tempo costuma conferir
atuao profissional dos indivduos. Barbosa aponta como
soluo para este impasse, o condicionamento da
antiguidade ao bom desempenho.
Quanto atuao das relaes pessoais (a exemplo
do nepotismo) como critrio de reconhecimento, os dados
da pesquisa apresentada atestam a insatisfao do
funcionrio ao perceber o favoritismo atuando indevidamente
nas avaliaes de desempenho. Fica clara assim a
justificativa para o surgimento de fatores desmotivacionais
naquel es funci onri os que, de fato, merecem
40
reconhecimento.
Tratando da falta de aproveitamento deste talento
profissional humano no setor pblico, Cavalcanti (2002, p.
13), tem a acrescentar:
No servio pblico mais difcil de ser
alterada esta viso, mais acentuada a
falta da meritocracia, embora existam
pessoas abnegadas, que acreditam ter
uma misso para cumprir e se dedicam
efetivamente, mesmo com baixo salrio e
outros problemas. Isto muito bonito,
nobre, mas no valorizado e chega uma
hora em que a pessoa vai se achar
l udi bri ada, poi s preci sa vi ver e fi ca
trabalhando e se dedicando mais, enquanto
outros so remunerados da mesma
maneira sem trabalhar (...). Hoje se est
premiando o incompetente, ou seja, a lgica
tem que ser mudada, deve receber mais
quem apresentar mais resultados. No
apenas resultados financeiros. O retorno
deve ser medido de vrias outras formas.
Devem instituir metas cada vez mais altas
para as pessoas chegarem l. Mesmo sem
mudar a lei, considero possvel premiar as
pessoas, mas preciso investir renovar e
mudar os modelos de gesto administrativa
na rea pblica.
Quando Cavalcanti afirma que o retorno deve ser
medido de vrias outras formas, possvel vislumbrar uma
ligao com a teoria das ncoras de carreira, de Schein.
Conforme pde ser visto, consenso entre os autores
que a ausncia de reconhecimento e recompensa que
41
deveria ser gerada em contrapartida a resultados
satisfatrios alcanados, prejudica o estmulo motivao
individual do funcionrio no setor pblico.
No entanto, pode ser citado exemplo de viso
meritocrtica no Poder Pblico. Considerando que no existe
somente a recompensa financeira como forma de
reconhecimento a um funcionrio, Ferreira
1
(2004, p. 16),
referindo-se ao trabalho de Gesto do Conhecimento na
Prefeitura do Rio de Janeiro, afirma:
Sempre que existir algum capacitado para
transmitir determinado conhecimento
dentro da prefeitura, no vamos buscar
algum de fora. uma poltica de recursos
humanos, de se trabalhar numa linha poltica
que no salrio que motiva o funcionrio,
muito pelo contrrio, salrio uma coisa,
remunerao outra e motivao outra.
Pode-se ter profissionais ganhando bem
com baixa motivao e, contrrio sendo, ter
salrios nem to representativos, mas com
alta motivao pelo fato de as pessoas
perceberem que esto sendo reconhecidas
por mrito.
Dessa forma, possvel perceber que, mesmo com
um histrico de desvalorizao da meritocracia profissional,
o Poder Pblico pode experimentar, com bons resultados,
mudanas em suas polticas de gesto de pessoas, onde
seja incentivado e enaltecido o bom desempenho
profissional.
1
Administradora Pblica, Presidente da Fundao Joo Goulart (Instituto
de Pesquisas em Administrao Pblica do Rio de Janeiro).
42
2. O PLANO DE CARGOS E CARREIRAS DO
PODER JUDICIRIO CEARENSE
O sistema formal de recompensa do Poder Judicirio
cearense (PJCe) regi do por l ei s, resol ues e
regulamentos. A anlise destes instrumentos legislativos
propicia a percepo de formas no sistema de recompensa,
nas quais a meritocracia pode vir a ser aplicada. Observando
estas leis, resolues e regulamentos podem ser notadas
as intenes formais dos rgos dirigentes em valorizar o
mrito do servidor pblico, neste caso, o servidor pblico do
PJCe. Quando da realizao desta pesquisa, haviam
proposies de mudanas na legislao estadual, que
impactavam diretamente o sistema de reconhecimento e
recompensa do PJCe. Estas proposies renem-se sob o
ttulo de Plano de Cargos e Carreiras.
A Lei n 12.483, de 03/08/1995, determina que o Plano
de Cargos e Carreiras (PCC) do Poder Judicirio cearense
objetiva fundamentalmente a valorizao e profissionalizao
do servidor judicirio. Ao descrever a forma como esta
valorizao ser garantida, a lei determina que seja adotado
o princpio do mrito para ingresso e progresso na carreira.
Em 29/12/2004, o Governo do Estado do Cear
publicou a lei n 13.551 com o propsito de reestruturar o
PCC destinado aos servidores do Poder Judicirio cearense.
Esta lei alterou alguns dispositivos das legislaes anteriores
que tratavam do PCC (lei n 12.342, de 28/07/1994 e lei n
12.483, de 03/08/1995), no entanto, o artigo que descreve a
definio (citada acima) para o PCC, no sofreu alterao.
Tratando da recorrente valorizao da antiguidade do
servidor em preterncia de seu mrito como critrio de
reconhecimento, a lei n 13.551/2004 determina que o
servidor em estgio probatrio no poder ser submetido
43
ascenso funcional
2
. Na mesma lei, h ainda a seguinte
determinao (art. 2 da lei 13.551, de 29/12/2004):
Findo o estgio probatrio do servidor,
aps a avaliao de desempenho, e
adquirida a estabilidade no servio pblico,
ser computado o tempo de contribuio,
para efeito de promoo, a partir da data
de incio do exerccio nas funes do
respectivo cargo.
Dessa forma, possvel confirmar a nfase dada ao
critrio da antiguidade sendo sobreposto ao critrio do mrito
quando da impossibilidade de ascenso funcional por parte
do servidor recm-ingresso no Poder Judicirio cearense.
Mesmo havendo mrito por parte deste funcionrio, a
legislao impede seu reconhecimento atravs da ascenso
funcional.
Dentre outras especificidades a serem atendidas
quando da efetivao do PCC, a lei 13.551/2004 determina
que, do percentual previsto para progresso, 50% ser por
desempenho e 50% ser por antiguidade.
Logo, a progresso funci onal no ser um
reconhecimento conferido ao funcionrio cujo nico critrio
determinante seja a meritocracia. Ainda assim, metade dos
servidores enquadrados no percentual previsto para
2
Determinao do art. 2 da lei 13.551, de 29/12/2004.
Estgio probatrio o perodo de trs anos de efetivo exerccio no cargo
de provimento efetivo, contado do incio do exerccio funcional, durante o
qual observado o atendimento dos requisitos necessrios confirmao
do servidor nomeado em virtude de concurso pblico (art. 27, do captulo
VI, do ttulo II da lei n 9.826, de 14/05/1974, alterado pela lei n 13.092,
de 08/01/2001).
44
progresso, tero sua ascenso determinada por seu
desempenho profissional, teoricamente.
Para a prtica da ascenso funcional ser necessria
a aprovao de um regulamento que, dentre outros objetivos,
definir os critrios integrantes da avaliao do servidor, que
propiciar sua ascenso funcional por desempenho. Uma
proposta deste regulamento foi elaborada pelas seguintes
entidades representativas dos servidores:
ASPJUC Associao dos Servidores do Poder
Judicirio;
ASTECE Associao dos Analistas Judicirios;
CAJA Comisso dos Analistas Adjuntos;
COTEJ Comisso de Tcnicos Judicirios;
SINCOJUST Sindicato dos Oficiais de Justia;
SINSPOJUCE Sindicato dos Servidores do
Poder Judicirio.
Em setembro de 2005, houve a publicao de um
projeto deste regulamento (publicao feita no sistema de
intranet do Tribunal de Justia do Estado do Cear, rgo
mximo do Poder Judicirio cearense). Quando o Tribunal
Pleno (formados pelos desembargadores do Tribunal de
Justia) aprovar este regulamento, o PCC entrar em vigor
e passar a atender s resolues da lei n 13.551, de 29/
12/2004, sendo complementada por este regulamento.
Segundo o Jornal Informativo do Servidor do Poder Judicirio
(n 10 - ano 03, publicado em maro de 2007, referente ao
1 bimestre de 2007), o Tribunal Pleno ainda no discutiu a
aprovao do referido regulamento, fato este que, diante da
demora de 17 meses desde a emisso do processo, j
gerou reclamao por parte das entidades representativas
dos servidores, junto ao Conselho Nacional de Justia.
Apesar do regulamento ainda no ter sido aprovado,
pelo contedo proposto em seu projeto foi possvel perceber
quais critrios as entidades representativas dos servidores
consideram ser suficientes para a prtica da justa avaliao
45
de desempenho. So sugeridas ainda, pontuaes que
objetivam a contagem de vantagens acumuladas
individualmente pelo servidor. Ser atravs deste acmulo
de pontos que haver a concorrncia pela ascenso
funcional, a ser disputada entre o funcionrio e seus pares
localizados no mesmo nvel funcional. Os critrios expostos
na proposta so:
Assiduidade do funcionrio durante o
interstcio
3
. Para a assiduidade integral do
servidor, lhe so creditados 30 pontos;
Disciplina comportamental do servidor
durante o interstcio. Neste quesito so levadas
em conta apenas as infraes disciplinares, tais
como repreenso e suspenso funcional. So
debitados: 01 ponto por cada repreenso, 02
pontos por censura e 03 pontos por suspenso;
Grau de escolaridade auferido pelo servidor
que for superior quele exigido para o exerccio
de sua funo. Para citar alguns exemplos: 10
pontos para cursos sequenciais, 15 para
graduao, 25 para mestrado, 28 para doutorado
e 30 para ps-doutorado;
Participao em aes de capacitao
(treinamentos, congressos, workshops, etc.)
inerentes ao servio pblico. Pontos creditados
de acordo com a carga-horria da capacitao,
podendo ir de 02 a 20 pontos;
Participao como instrutor em alguma(s)
das aes acima citadas. Pontos creditados de
acordo com a carga-horria da instrutoria,
podendo ir de 01 a 14 pontos;
Participao do servidor em aes sociais
promovidos pelo Judicirio do Estado;
Servio Justia Eleitoral;
Realizao de doao de sangue pelo
46
servidor.
Uma vez observados os critrios propostos para a
execuo da avaliao de desempenho, pode-se perceber
os seguintes aspectos:
O desempenho funcional (como exemplo:
produtividade, atingimento de metas, etc.),
propriamente dito, no foi considerado como
preponderante para o reconhecimento do servidor
na disputa pela ascenso funcional. A proposta
analisada sequer cita que a avaliao de
desempenho deva identificar os servidores que,
de fato, meream ascender funcionalmente
atravs de seu reconhecido desempenho
funcional;
A busca por capacitao, que eleve o nvel
de escolaridade, desvalorizada em comparao
assiduidade do funcionrio. So conferidos 30
pontos ao servidor que simplesmente comparea
ao trabalho assiduamente enquanto que, para o
servidor que busque sua capacitao em uma
graduao ou em um mestrado (por exemplo) so
conferi dos apenas 15 ou 25 pontos,
respectivamente;
Na descrio dos critrios so valorizadas
as aes de capacitao, no entanto no h
dispositivos que apontem o aproveitamento
destas capaci taes para a mel hori a do
desempenho do funcionrio. Segundo os critrios
propostos, o simples fato de cursar a capacitao
j suficiente para o servidor acumular pontos e
3
Tempo de servio, contado em dias, necessrio para a habilitao do
servidor ascenso funcional. Por exemplo: Caso o interstcio seja de
365 dias (um ano), neste perodo que sero levados em conta os
pontos acumulados pelo servidor para efeito da concorrncia ascenso
funcional.
47
concorrer ascenso funcional por desempenho.
As aes de capacitao no precisam ser
condizentes com a funo do servidor, bastando
ser referentes ao servio pblico;
A atuao disciplinar do funcionrio s
considerada por seu aspecto negativo;
H um estmulo ao social por parte do
servidor, no entanto, o desempenho funcional
propriamente dito permanece sem ser valorizado;
Ao creditar valor prtica de doao de
sangue como quesito que acrescenta pontos na
avaliao de desempenho do funcionrio,
percebido um fator discriminatrio que deixa em
desvantagem aqueles servidores impossibilitados
desta prtica
4
.
A anlise apresentada dos possveis critrios deste
PCC, que podero determinar a ascenso funcional por
4
Pesquisa feita em sites especializados (www.unimed.com.br e
www.hospitalsamaritano.com.br) apontam as restries a serem
respeitadas caso um indivduo deseje efetuar doao de sangue. De
acordo com contedo cientfico das fontes citadas, so indivduos
impossibilitados de doar sangue: pessoas que tiverem hepatite, doena
de Chagas, tuberculose, malria, AIDS, sfilis, diabetes e crises
convulsivas (cont. no prximo rodap).
Pessoas com peso inferior a 50 quilos, idade superior a 60 anos, e
portadores de problemas cardacos, so impossibilitados de doarem
sangue.
Mulheres gestantes, que esto amamentando, ou que tiverem passado
por trabalho de parto dentro de um tempo de trs meses tambm no
devem doar sangue.
So ainda impossibilitados de doar sangue: pessoas que j usaram
drogas injetveis, que j tiveram relacionamento homossexual, que
costumam ter relaes sexuais com pessoas desconhecidas, que
tenham recebido transfuso de sangue nos ltimos 10 anos, que tenham
feito tatuagem no ltimo ano, ou que tenham sido operadas nos ltimos
6 meses (dentre outras restries).
48
desempenho, deixa claro que a meritocracia no ser
abordada como determinante para resultar em identificao
dos indivduos merecedores de recompensa.
Identificao de frequncia assdua ao local de
servio, de participao em cursos, de concluso de
graduaes escolares superiores s exigidas para a funo
profissional, de participao em campanhas de ao social
e de doao de sangue (para citar alguns exemplos) no
garantem que o servidor est exercendo sua funo
profissional satisfatoriamente para que lhe seja conferida
recompensa atravs da ascenso funci onal por
desempenho.
Dessa forma, possvel ser identificados fatores que
possam causar desmotivao naqueles funcionrios que, de
fato, apresentem desempenho funcional satisfatrio, mas
que, devido aos critrios de avaliao apresentados, no
tm seu mrito devidamente reconhecido e recompensado.
Pode-se perceber que os critrios procuram primar
pela objetividade no acmulo de pontos que podero resultar
na ascenso funcional por desempenho (prevista no citado
PCC).
Dessa forma, o regulamento proposto prev um s
tipo de avaliao de desempenho para todos os servidores,
baseada no acmulo de pontos sem especificidades para
as diferentes funes e com critrios que no primam pela
meritocracia.
CONSIDERAES FINAIS
Existe uma interao inevitvel que um indivduo a
servio de uma organizao demanda: ter seu mrito
profi ssi onal segui do do devi do reconheci mento e
49
recompensa. Elementos estes que no se traduzem
unicamente em retorno financeiro, uma vez que o perfil
profissional dos indivduos formado por diferentes
conhecimentos, habilidades, aspiraes e percepes,
traduzidas nas diversas inclinaes profissionais. Por sua
vez, estas particularidades individuais podem vir a ser
satisfeitas com o devido tratamento diferenciado para cada
inclinao.
Recompensas formais que ofeream possibilidades
de aperfeioamento profissional, flexibilidade de carga
horria, responsabilidade por tarefas desafiadoras e
diminuio da subordinao hierrquica, (para citar apenas
alguns exemplos) seriam formas alternativas de reconhecer
diferentes pessoas detentoras de diferentes inclinaes
profissionais. Essas seriam algumas (dentre muitas) formas
de oferecer estmulos motivacionais ao servidor que, por
ventura, declara-se descrente de seu sistema de
reconhecimento.
Interligando esta lgica ao objeto organizacional aqui
analisado (o Plano de Cargos e Carreiras PCC do Poder
Judicirio cearense), uma forma que poderia trazer algum
reconhecimento ao servidor profissionalmente merecedor,
seria a implantao de um PCC que primasse por padres
tcnicos de avaliao do desempenho funcional, assim este
plano poderia ser um instrumento a praticar a meritocracia
no TJCE.
No entanto, a anlise do PCC que poder vir a ser
adotado no Poder Judicirio cearense mostrou que os
possveis critrios que podero vir a compor a avaliao
de desempenho do PCC, no contemplaro essa
expectativa por uma real avaliao de desempenho. Ao
considerar somente critrios como assiduidade, disciplina,
50
aumento da escolaridade, participao em cursos e
treinamentos
5
e atuao em projetos e aes sociais, a
avaliao de desempenho do PCC no se apresenta de
forma eficaz quanto identificao do servidor merecedor
no que se refere a sua produtividade e competncia
profissional, critrios estes mais adequados quando da
adoo de uma avaliao de desempenho voltada para a
meritocracia e no voltada para um simples acmulo de
pontos conquistados atravs de aes impertinentes a uma
atuao profissionalmente merecedora de reconhecimento
e recompensa. Dessa forma, uma alternativa clara para tornar
o PCC um instrumento meritocrtico que o mesmo seja
guiado por uma avaliao de desempenho que revele o
mrito profissional do servidor.
Caso a avaliao de desempenho no seja feita em
virtude da necessidade de mo-de-obra para tal prtica e/
ou devido algum custo que ela possa vir a depreender, vale
ressaltar que a no-realizao de uma real avaliao de
desempenho pode causar o desperdcio de mo-de-obra
bem qualificada, proveniente de indivduos merecedores de
reconhecimento. Indivduos estes que, por no serem
devidamente reconhecidos pela organizao, passam a
perceber que esta no valoriza suas boas prticas
profissionais e, por conseguinte, os referidos indivduos
podem deixar de ver sentido no ato de se comprometerem
com suas funes l aborai s. Com i sso, um custo
erroneamente poupado pela no-efetuao da avaliao de
desempenho meritocrtica, passa a se traduzir numa perda
5
Nos critrios em estudo para serem adotados pelo PCC, os cursos e
treinamentos bastam serem inerentes ao Poder Pblico para poderem
ser considerados vlidos para a avaliao. Ou seja, no se exige que
estes instrumentos sejam referentes suas prticas funcionais e nem
se procura garantir que os mesmos vieram a acrescentar positivamente
em sua produtividade.
51
de qualidade por parte do recurso mais valioso da
organizao: seu servidor merecedor de reconhecimento
profissional. Nesta dinmica, o Poder Pblico perde e, por
conseguinte, a sociedade tambm.
REFERNCIAS
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das Leis n.s. 12.342, de 28 de julho de 1994, e 12.483, de 3 de agosto
de 1995, reestrutura o Plano de Cargos e Carreiras dos Servidores do
Poder Judicirio e d outras providncias. Dirio Oficial do Estado do
Cear. Fortaleza, Cear, 29 dez. 2004. Disponvel em <http://
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Acesso em: 10 fev. 2007.
53
ASPECTOS DO PRINCPIO DA COOPERAO SOB A
PERSPECTIVA DEMOCRTICO-PROCESSUAL DO
FORMALISMO-VALORATIVO
Thiago Cordeiro Gondim de Paiva
Advogado Militante no Estado do Cear, com Graduao pela
Universidade Federal do Cear (UFC) e Ps-Graduando pelo Curso de
Especializao em Processo Civil e Gesto de Processo da Escola
Superior da Magistratura do Estado do Cear (ESMEC).
Get up, stand up: stand up for your rights!
(Trecho da Msica Get Up Stand Up de composio de Bob Marley e
Peter Tosh)
RESUMO: O presente artigo propugna analisar o Princpio
da Cooperao sob a nova orientao democrtica do
Formalismo-Valorativo, teoria desenvolvida pelo gacho
Carlos Alberto lvaro de Oliveira e sua necessria ingerncia
no Processo Civil Contemporneo, como ferramenta de
efetivao do Estado Democrtico de Direito, pautado na
defesa dos Direitos Fundamentais. Para tanto, o mesmo ser
desenvolvido em duas partes. Na primeira discorrer-se-
sobre bases tericas do Formalismo-Valorativo, como novo
modo de se vislumbrar o processo civil. J na segunda
refletir-se- sobre algumas situaes procedimentais,
valendo-se do Princpio da Cooperao como lente
maximizadora de justia. Sendo o modelo de processo
cooperativo aquele construdo atravs do dilogo judicirio,
da boa-f, da colaborao e da lealdade entre as pessoas
que participam do processo.
PALAVRAS-CHAVE: Pri ncpi o da Cooperao.
Formalismo-Valorativo.
54
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Processo Civil e Estado
Constitucional: Formalismo-Valorativo. 3. Aspectos
procedimentais do Princpio da Cooperao sob o enfoque
do Formalismo-Valorativo. 3.1. Formao do Objeto
Litigioso. 3.2. Organizao do Processo. 3.3. Deciso. 3.4.
Sistema Recursal. 4. Consideraes Finais. 5. Referncias.
1. Introduo
No presente trabalho abordar-se- o marco terico do
Formalismo-Valorativo, tese desenvolvida pelo professor
Carlos Alberto lvaro de Oliveira, como uma nova viso para
efetivar os princpios constitucionais do processo civil,
coadunados com a efetivao dos Direitos Fundamentais,
da Democracia Participativa.
O Processo Cooperativo, no qual h a necessidade
da existncia da colaborao como pauta-de-conduta
constante, deve informar o novo modelo de processo do
Estado Constitucional. Pois, resta imperativo, que a maneira
como o processo se organi za i nternamente e as
formalidades necessrias observem os valores elegidos pela
sociedade, decorrentes da organizao poltica do Estado,
assim como, da teoria do direito que o orienta.
nesse diapaso que o Princpio da Cooperao
aparece para o Processo Civil, aproximando-o mais do ideal
de Processo Civil Constitucional, embasado no Estado
Democrtico de Direito e nos Direitos Fundamentais.
2. Processo Civil e Estado Constitucional: Formalismo-
Valorativo
O Processo Civil de hoje, no mais como antigamente,
55
deve ser encarado como uma manifestao cultural do ser
humano e da sociedade que lhe abarca. verdade que o
direito processual tem uma estruturao tcnica, sendo
essencial essa organizao dos atos processuais para a
soluo do conflito posto, mas certo, tambm, a existncia
do elemento cultural, decorrente do fato de ser uma cincia
humana prpria, de um formalismo que tem por objetivo maior
atingir a justia no caso concreto.
Sendo assim, no se pode concordar com um rigor
formal exagerado, excessivo, que elida a justia, o exerccio
da democracia, o Contraditrio, o Devido Processo Legal
Substanti vo, ou mesmo, qual quer dos Di rei tos
Fundamentais.
A saber, as bases do processo civil, enquanto disciplina
autnoma, foram desenvol vi das no perodo do
processualismo, tambm denominado conceitualista ou
autonomista
1
, dentro do pensamento hermenutico da
escola da jurisprudncia dos conceitos. Nesse contexto, o
desenvolvimento dos mais diversos institutos processuais
(litispendncia, precluso, prescrio, oposio, revelia,
coisa julgada et coetera) havia tomado por completo a
ateno dos processualistas da poca que estavam vidos
em praticar uma cincia pura. Fato que isolou o direito
processual civil do direito material e da realidade social.
Nos dias de hoje, em virtude do Estado Constitucional
e da necessria proteo dos Direitos Fundamentais, o
direito processual civil, sem se descuidar da tcnica e da
dogmtica alcanada, deve atendimento realizao do
direito material, sempre atento s necessidades sociais,
1
DINAMARCO, Cndido Rangel, Instituies de Direito Processual Civil,
3. ed.. So Paulo: Malheiros. 2003. v. 1. p. 255.
56
econmicas e polticas do nosso tempo.
Essa idia decorre da revoluo hermenutica pautada
no acesso justia e que conduz resoluo judicial e
satisfatria do conflito
2
. Ao juiz, no mais permitido aplicar
eventuais dispositivos injustos, a pretexto de estar
meramente cumprindo lei, devendo este agir como um
verdadeiro agente de pacificao social.
Tem-se, dessa forma, que o processo civil vem
i ncorporando, cada vez mai s, o modo-de-pensar
constitucional, propiciado pela nova teoria da norma jurdica
de Robert Alexy
3
, que distingue regra de princpios e prope
a regra da proporcionalidade e suas sub-regras, como meio
de ponderao e interpretao das normas, orientando-se,
dessa forma, pela efetivao dos Direitos Fundamentais.
Irformando-se por essas perspectivas, tem-se no
processo uma necessria dimenso participativa dos
sujeitos processuais visando equidade, na acepo de
justia do caso concreto, a ser atingida. O formalismo
processual ideal, ento, deve encerrar justo equilbrio entre
as posies jurdicas do autor, ru e juiz, para cuja soluo
concorrem argumentativamente, no constante exerccio do
contraditrio. A Democracia Participativa sugere a
conformao do processo como um locus argumentativo e
manifestao direta do exerccio de poder pelo povo,
representado aqui por postulante e postulado.
Da se depreende a idia de formalismo-valorativo,
como o formalismo que estrutura o processo a partir dos
2
CANOTILHO, Jos Joaquim Gomes, Direito Constitucional e teoria da
Constituio, 3. ed.. Coimbra: Almedina. 1999.p. 239-241.
3
ALEXY, Robert, Theorie der Grundrechte. (Traduzida para o portugus por:
DA SILVA, Virglio Afonso, Teoria dos Direitos Fundamentais, 1. ed.. So
Paulo: Malheiros. 2008. p. 85-116).
57
valores aquilatados constitucionalmente. Desta feita, deve
o operador do direito valer-se da equidade, justia lealdade,
boa-f, segurana e efetividade como bases axiolgicas
para a elaborao e aplicao da tcnica e da dogmtica
processual.
Colaciona-se, por inteiramente pertinente, a lio de
Ascarelli:
Ao ser elaborada a norma legal, surge essa
exigncia de certeza e de segurana em
perene contraste com as no menos
justificadas exigncias de equidade, da
justia no caso concreto, contraste que o
Direito supera nos diferentes casos
segundo as diversas exigncias dos
diversos institutos.
Esse contraste de equidade e de certeza
se encontra tambm, a cada passo, na
interpretao da norma e nas sempre
renovadas discusses metodolgicas e
exprime, alis, o contraste entre a justia do
caso singular e a generalidade da norma,
entre a discricionariedade do juiz e o poder
do legislador.
4
3. Aspect os pr ocedi ment ai s do Pr i ncpi o da
Cooperao sob o enfoque do Formalismo-Valorativo
O Princpio da Cooperao no mais permite ao juiz
trabalhar somente como porta voz de um enunciado textual
do qual, a merc da exegese e da argumentao, no seria
4
ASCARELLI, Tlio. Teoria Geral dos Ttulos de Crdito. 2 ed., So Paulo,
Saraiva, 1969, p. 4.
58
possvel obter todos os critrios para a prtica da atividade
judicante. Nem, to pouco, o Juiz um super-partes,
detentor nico da verdade. Deve, ento, o magistrado
procurar compreender o fenmeno jurdico atravs do dilogo
entre os litigantes, oportunizando, dessa forma, a cooperao
dos cidados no e para o exerccio do poder estatal.
3.1. Formao do Obj eto Li ti gi oso e o Insti tuto da
Revelia
Pelas bases hermenuticas do formalismo-valorativo,
o processo Civil ganha escopo cooperativo quando todas
as pessoas envolvidas no litgio podem oferecer sua
contribuio para a melhor delimitao do objeto litigioso,
assim, pois, quando o juiz, antes do indeferimento da inicial,
oportuniza o dilogo ao autor para sanar eventuais defeitos,
irregularidades ou omisses, possivelmente sanveis,
intimando-o para emendar a inicial. Depara-se, portanto, com
a necessria e constante participao das partes para a
construo de uma relao processual estabilizada e
delimitao do objeto jurdico.
Sob a tica da cooperao, questo mais sensvel e
complexa diz respeito revelia, pois o nosso legislador
dispensou tratamento deveras rigoroso para com o revel,
fazendo presumirem-se verdadeiras as alegaes do autor,
excluindo, ao revel, a comunicao dos atos processuais
posteriores, possibilitando o julgamento antecipado do
pedido e no prevendo remdio processual especfico de
que esse possa se valer.
Nos moldes do processo civil cooperativo, em que se
privilegia o debate processual, melhor seria se considerarem
fictamente contestadas as alegaes de fato postuladas pelo
demandante, constrangendo as parte ao, ainda que ficto,
59
dilogo judicial sobre o objeto da demanda, inclusive com a
conseqente distribuio paritria das provas.
3.2. Organizao do Processo
Realizada a fase inicial do procedimento, segue-se
para a fase de organizao do processo, momento em que
se busca eliminar eventuais vcios ou nulidades, que possam
vir a impedir o deslinde final do mrito sub oculi, prejudicando
o resultado natural da demanda e comprometendo a
credibilidade das pessoas no judicirio.
Ainda dentro dessa fase, delimitam-se as questes
controverti das, os fatos a serem provados e a
responsabilidade, sempre que possvel, pelo nus de cada
prova. Sendo esse ponto ainda muito polmico na doutrina
e na jurisprudncia.
Numa estrutura cooperativa, o ideal que toda essa
atividade seja realizada mediante debate entre os sujeitos
atuantes no processo, em busca de uma distribuio
dinmica, segundo a possibilidade probatria de cada parte.
Quando da organizao retrospectiva do material do
processo, momento em que se analisa a existncia de
quaisquer defeitos que possam atrasar ou impedir a
resoluo do mrito, deve o magistrado se esmerar em e
empregar esforos para, quando possvel, salvar o processo,
evitando se utilizar, de pronto, da extino sem julgamento
do mrito, e devendo aquilatar as invalidades dos atos
processuais caso a caso, oportunizando parte se
manifestar sobre o problema.
Agindo dessa forma, o magistrado reverencia alm da
Cooperao, o Contraditrio, assim como, o Devido
Processo Legal Substantivo, e, ainda, num plano poltico, a
Democracia Participativa. Dessa forma, possibilita-se que
60
a parte tenha participao efetiva no deslinde do processo
e no lhe restrinja a simples posio de espectador.
Ainda, neste momento de organizao processual,
ganha relevo, com o fito de atender a justia do caso
concreto, a orientao que propugna o dever de dinamizar
o nus da prova, repartindo equitativamente o encargo
probatrio. Esse expediente, mesmo abrindo margem ao
subjetivismo e se mostrando um tanto quanto perigoso,
encontra eco na idia de processo civil cooperativo,
pautando-se na escorreita observao dos deveres de
cooperao na esfera do processo civil, em especial, do
rgo jurisdicional para com as partes. Agindo assim o
magistrado distribui o nus da prova, atribuindo-o a quem
se encontre em melhores condies de produzi-la, evitando,
a existncia de prova diablica, seja essa direta ou reversa.
3.3. Deciso
O formalismo-valorativo, direcionado pelo princpio da
cooperao, sendo esse decorrente da nova viso
constitucional do contraditrio e do devido processo legal,
em especial no que tange a feio substantiva, conduz a
necessria participao de todos os sujeitos processuais
na construo do resultado final do processo.
Deve, sob esse prisma, o julgador, na fundamentao
de sua deciso, declinar as razes que lhe fizeram chegar
quele deslinde. Tendo, ainda, por obrigao, analisar os
argumentos levantados pelas partes, recepcionando-os e
afastando-os, dentro de uma dinmica motivacional.
Ou se j, deve o magistrado, tomando parte no dilogo
judicial, motivar sua deciso de forma suficiente a fim de
que reste claro para as partes litigantes quais dos
argumentos levantados informaram o juiz a se orientar por
61
aquela deciso proferida, motivando, ainda, da mesma
forma, os argumentos rejeitados, pois, vislumbra-se essa
motivao como direito subjetivo das partes e manifestao
ltima do contraditrio
5
, tanto assim, que em caso de
omisso, cabveis se tornam os embargos de declarao.
Agindo dessa maneira se prestigia a segurana e a
efetividade e atinge-se, alm do interesse das partes, o
interesse pblico. J que, o debate judicial amplia o quadro
de anlise, constrange ao cotejo de argumentos diversos,
atenua o perigo de opinies pr-concebidas e favorece a
construo de uma deciso mais ponderada.
Constata-se, portanto, um nexo inarredvel entre a
cooperao, a inafastabilidade da jurisdio, o direito
fundamental ao contraditrio e o dever de fundamentar as
decises judiciais.
3.4. Sistema Recursal
O direito recursal, como campo frtil de exigncias
formais, merece uma ateno especial na observncia da
cooperao para os fins de justia processual, tanto no que
tange ao juzo de admissibilidade como no que tange ao
juzo de mrito propriamente dito.
O juzo de admissibilidade, como questo preliminar,
compreende o atendimento de requisitos intrnsecos e
extrnsecos, havendo o modo prprio de exercer o direito de
recorrer e as situaes em que esse direito pode ser
exercido.
5
WAMBIER, Tereza Arruda Alvim, Omisso Judicial e Embargos de
Declarao. So Paulo: Revista dos Tribunais. 2005. p. 290-295.
62
A doutrina brasileira tem se perfilhado no sentido de
que no h razo para decretar-se qualquer invalidade
processual sem a demonstrao do no preenchimento da
finalidade legal do ato processual e sem a demonstrao
de prejuzo atendvel aos interesses das partes
6
.
Situao que j foi enfrentada pelo STJ e resolvida nos
moldes do Princpio da Cooperao tendo, inclusive, sido
citadas no acrdo condutor, de lavra da Exma. Sra. Ministra
Nanci Andrighi, no Resp. n 901.556-SP, as bases tericas
do Formal i smo-Val orati vo, como a possi bi l i dade,
reconhecida pelo Superior Tribunal, de interposio de
recurso de agravo de instrumento, atravs de fac-smile, sem
a necessidade de no fax se juntar toda a documentao
pertinente, possibilitando, a quem interpe, a juntada da
documentao completa apenas quando do envio do
original.
Para fins de ilustrao, eis o trecho do voto condutor:
O formalismo processual no pode ser
interpretado de maneira desvinculada de
sua finalidade, que a garantia de um
processo j usto, cl ere, prti co e
desenvolvido em paridade de armas.
Apoiando-se na autoridade de MAURO
CAPELLETTI, CARLOS ALBERTO
LVARO DE OLIVEIRA afirma que s
lcito pensar no conceito de formalismo na
medi da em que se presta para a
organizao de um processo justo e servir
para alcanar as finalidades ltimas do
6
DIDIER JNIOR, Fredie, Pressupostos Processuais e Condies da Ao:
o Juzo de Admissibilidade do Processo. So Paulo: Saraiva. 2005. p. 29-30.
63
processo em tempo razovel e,
principalmente, colaborar para a justia
material da deciso. (O Formalismo-
valorativo no confronto com o Formalismo
excessivo, Revista de Processo 137, pgs.
7 a 31, esp. Pg. 13). Assim, o juiz no est
autorizado a interpretar a lei processual de
maneira a dificultar que se atinja uma
sol uo para o processo se h,
paralelamente uma forma de interpret-la de
modo a se chegar a tal soluo.
7
Ainda, no que atine regularidade formal do
instrumento recursal, duas questes se apresentam
relevantes: a necessidade de demonstrao da repercusso
geral da matria para a admisso do recurso e a
necessidade de formao de instrumento prprio com a
necessria juntada de documentos obrigatrios.
Quanto ao primeiro ponto, o magistrado, responsvel
pelo juzo de admissibilidade, antenado com a perspectiva
constitucional do processo, deve analisar se existe no
processo no um ponto especfico de repercusso geral,
mas se a idia foi debatida nos autos e bem desenvolvida
no corpo da petio, no necessitando para tanto que haja
na estrutura metodolgica da petio tpico especfico. O
que realmente interessa saber se, pela forma como foi
redigido e organizado o recurso, a relevncia e a
transcendncia da questo levada baila foram expostas
7
STJ, Resp. n 901.556 SP. Relatora: Ministra Nanci Andrighi. rgo Julgador:
Corte Especial. Data do Julgamento: 21/05/2008. Data da Publicao / Fonte:
64
pelo recorrente, ainda que sem o destaque exigido pela
legislao.
J em relao aos recursos que exigem a formao
de instrumento prprio para o seu processamento, entende-
se ser contrrio ao sistema colaborativo no se conhecer
do recurso em face de formao insuficiente de instrumento,
devendo, aqui, a parte ser intimada para emendar o recurso,
caso contrrio, restar-se-ia supervalorizado o formalismo em
detrimento da verdade real, da equidade, da paz social e da
justia do caso concreto. Tem, portanto, o rgo jurisdicional
cooperativo o dever de prevenir as partes do risco do direito
afirmado em juzo restar frustrado em face do uso
inadequado do processo. Podendo, a parte, em caso de
deciso que inadmite recurso de agravo de instrumento, por
defeito na formao do instrumento, valer-se de embargos
de declarao por ter o julgador se omitido de dar
oportunidade da regularizao desse instrumento, quando
no justificado na deciso a motivao dessa omisso.
Fundamento essa reflexo na otimizao do Contraditrio
no processo civil moderno.
Como fi nal ei ra consi derao, pel os mesmos
argumentos, acredita-se que deve igualmente agir o
magistrado, quando da eventual falta ou imcompletude do
preparo recursal, devendo-se intimar a parte para
complementa-lo.
4. Consideraes Finais
Foi intento do presente trabalho tecer alguns
comentrios acerca desse novo modo de enxergar o Direito
Processual Civil, o Formalismo-Valorativo. Modelo esse que
objetiva aproximar o processo civil do direito material, e,
ambos, da atual hermenutica constitucional, pautada na
65
proteo dos Direitos Fundamentais.
Pressups-se que o direito processual transcende
dogmtica e tcnica puras, estando, na verdade,
determinado pelos aspectos sociais, econmicos, culturais
e polticos de um povo historicamente situado no tempo e
espao.
Partindo-se dessa perspectiva, elegendo o Estado
Constitucional Democrtico de Direito, fundamentado pela
proteo dos Direitos Fundamentais, desenvolveram-se
contornos tericos sobre o tema, bem como reflexes sobre
situaes procedimentais, chegando-se a concluso de que
diante da atual conjuntura terica dos direitos fundamentais,
h a necessidade de uma releitura dos antigos dogmas,
assim como de uma flexibilizao das leis, diante da
ponderao dos pri ncpi os, pel a Regra da
Proporcionalidade, fazendo prevalecer o Princpio da
Cooperao, e no mais, simplesmente, subsumindo o
magistrado s regras.
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71
DA CORREO DAS DESEQUIPARAES
JURISPRUDENCIAIS
Paulo Francisco Banhos Ponte
Procurador de Justia
Professor da Faculdade de Direito da UFC
1 A DURAO RAZOVEL DO PROCESSO E
SEGURANA JURDICA COMO DIREITOS
FUNDAMENTAIS
de sabena comezinha que a morosidade do Poder
Judicirio na prestao da tutela jurisdicional efetiva s partes
um problema recorrente. Atualmente, h uma tendncia
do legislador em reconhecer que a soluo do dilema
caminha lado a lado da diminuio das formalidades
processuais, as quais paulatinamente vm sendo reduzidas
ao indispensvel, privilegiando-se a instrumentalidade das
formas, ao passo que os direitos fundamentais durao
razovel do processo e segurana jurdica inexoravelmente
elevam-se a um patamar de excelncia.
Com efeito, importante destacarmos que a essncia
dos direitos fundamentais repousa na limitao imposta pela
soberania popular aos poderes constitudos do Estado. Na
viso de Arajo e Nunes Jnior (2005:109-110) tais direitos
possuem a finalidade precpua de proteger a dignidade
humana em todas as suas dimenses, atrado para si um
carter polifactico, porquanto resguardam o homem na sua
liberdade (direitos individuais), nas suas necessidades
(direitos sociais, econmicos e culturais) e na sua
preservao (direitos relacionados fraternidade e
solidariedade).
72
Sob tal prisma, o Texto Constitucional positiva ao
longo do seu art. 5 os diversos institutos que irradiam cariz
material ao princpio da segurana jurdica, tais como o
respeito aos direitos adquiridos, o devido processo legal, a
irretroatividade da lei, entre outros.
No que tange ao direito fundamental durao
razovel do processo, corolrio lgico de outra garantia
prevista na Constituio, qual seja, a inafastabilidade do
acesso ao Judicirio, somente a partir da Emenda 5/2004
que tal princpio tornou-se expresso em nosso ordenamento,
atendendo, sobretudo aos anseios de uma sociedade
globalizada cuja exploso de pleitos reclama resposta
jurisdicional efetiva, incompatvel com a morosidade e os
anacronismos burocrticos ainda to presentes no mbito
do Poder Judicirio.
A celeridade processual e a segurana jurdica
aparentemente despontam como elementos opostos,
abonando tal pensamento, Carnelutti
1
j assinalava que se
a justia segura no rpida, se rpida, no segura.
Todavia, a excessiva demora, em prol de uma deciso
idealmente segura, traz consigo um menor grau de qualidade
na tutela estatal, haja vista que, ao se ultrapassar a durao
razovel do processo, circunstncias fticas e jurdicas
modificadas pelo decurso do tempo, tais como o conflito de
leis e a criao de novos institutos, impediro que o julgador
solucione a lide com justia e segurana.
A prestao da tutela jurisdicional intempestiva gera
1
Carnelutti, Francesco. Diritto e processo. Npole: Morano, 1958, p. 154 apud
Tucci, Jos Rogrio Cruz e. Tempo e processo: Uma anlise emprica das
repercusses do tempo na fenomenologia processual (civil e penal). So Paulo:
Revista dos Tribunais, 1997, p. 27.
73
incredibilidade na justia e tenso social, retratando a falsa
idia de que segurana jurdica significa eternizao no
processamento da demandas e que celeridade processual
sinnimo de precipitao.
Normal , portanto, que a trajetria da celeridade
processual esteja intimamente atrelada com a busca da
segurana jurdica. O equilbrio entre esses dois princpios,
mister do operador do Direito, proporcionar aos litigantes
a pacificao social que uma soluo justa, til e eficiente
capaz de oferecer. Tal fluxo de ideaes, nas palavras de
Tucci (1997:14-15), retrata a famosa advertncia, atribuda
ao antigo Conselheiro De La Bruyere, de que a demora na
administrao da Justia constitui na verdade pura
denegao de Justia!.
2 A SEGURANA JURDICA COMO VALOR MORAL
A ordem e a segurana que da Justia deriva constitui,
em qualquer caso, uma finalidade bsica e fundamental para
o Direito. A segurana gerada por um sistema jurdico garante
certo nvel de autonomia a todos que a ele esto submetidos.
Tal autonomia consiste na capacidade do indivduo orientar
significativamente sua vida de acordo com suas prprias
decises.
O Direito gera aos seus destinatrios a capacidade
para prever as conseqncias de seus atos, o que possvel,
na tica de Fuller (1969:33) quando as normas jurdicas so,
de certa maneira, pblicas, gerais, claras, estveis, de
possvel cumprimento, irretroativas e no contraditrias, e
quando os encarregados de sua aplicao o fazem de
maneira consistente e regular.
Tais elementos constituem, segundo o citado autor, a
moral interna do Direito, a qual consiste no conjunto de
74
qualidades formais cuja ausncia torna impossvel criar ou
manter um sistema jurdico. A transgresso em bloco de tais
exigncias implica, necessariamente, na negao do
sistema jurdico em absoluto, sendo imperioso concluir que
o respeito moral interna do Direito conduz prpria
segurana jurdica.
O valor moral intrnseco na noo de segurana
jurdica, conforme adverte Garzn Valds (1993:301-315),
torna-a incompatvel com a violao da eqidade, esta
entendida como o respeito incondicional dignidade da
pessoa humana. A denominada tese da predisposio ou
incompatibilidade defendida por Fuller (op.cit.:158)
sedimenta tal entendimento por meio de trs argumentos
bsicos.
O primeiro argumento enuncia que a Histria no
oferece exemplos de compatibilidade entre o respeito
moral interna do direito e as graves violaes da chamada
justia material.
A segunda idia repousa no antagonismo entre
preciso e injustia: a consecuo de fins injustos atravs
de normas justas manifestamente impossvel, dado que
se as normas so precisas, tal como exige a moral interna
do Direito, tendero a ser materialmente justas ou, no
mximo, podero gerar injustia somente at certo grau.
Por ltimo, vem o argumento da publicidade: a
necessidade de que as normas sejam pblicas orienta o
legislador a fazer justia, porquanto este fica obrigado a
tornar explcitos seus fins ante os destinatrios daquelas, que
tero o exato conhecimento da inteno do rgo legiferante,
dispondo de meios para controlar sua atuao, realidade
hoje presente na quase totalidade dos ordenamentos
jurdicos ocidentais.
Observe-se ainda, que o valor moral aqui atribudo
75
segurana jurdica relaciona-se tambm com a idia de
justia formal, a qual se traduz na aplicao consistente e
regular das normas jurdicas vigentes. Ao se respeitar as
expectati vas cri adas pel a exi stnci a de normas
materialmente justas que depois sero aplicadas de um
modo formalmente justo, a capacidade de previso dos
indivduos acentua-se, favorecendo a sua autonomia,
acalorando, por conseguinte, o ideal da segurana jurdica.
3 O PRINCPIO DA COLEGIALIDADE
Em homenagem ao postulado da segurana jurdica,
o Legislador Constituinte houve por bem assinalar na Lei
Maior o princpio da colegialidade, o qual deve ser entendido
como um mandamento constitucional implcito, consectrio
dos princpios do juiz natural e duplo grau de jurisdio, cuja
essncia assenta-se na necessidade de toda questo
submetida ao crivo de um sentenciante monocrtico ser
tambm passvel de anlise pelo colegiado.
A Carta Magna estabelece a composio colegiada
dos tribunais, prevendo como juiz natural da causa aquele
que a lei determina. Nos julgamentos monocrticos previstos
pelo Cdigo de Processo Civil, o relator o juiz natural do
recurso, no entanto, ante a sistemtica constitucional, pode-
se afirmar seguramente que o juiz natural nestes casos o
prprio rgo colegiado que delega sua competncia ao
relator.
Na esteira dessa previso, deve haver uma maneira
do jurisdicionado buscar a ltima palavra do colegiado, da
porque todo e qual quer deci sri o gera s partes
interessadas o direito de ter tal provimento revisto pela
Cmara ou Turma, por meio da interposio de recurso
76
prprio junto ao respectivo tribunal.
Para Talamin
2
a atividade isolada do membro de um
Tribunal s legitimada no plano constitucional quando as
partes dispem de mecanismos que lhes permitam levar as
decises individuais do relator ao rgo colegiado. Segundo
o autor esta uma maneira de conferncia, por parte do
rgo colegiado, do desempenho do relator quando da
prtica dos atos que lhes foram delegados pelo Tribunal.
A Jurisprudncia dos nossos Tribunais Superiores
tambm reconhece a importncia do princpio, afirmando que
este constitui uma garantia fundamental do processo que
visa neutralizar o individualismo das decises
3
e que a
delegao de competncia de julgamento do recurso para
o relator no transgride o referido princpio, desde que
assegurada a faculdade da reviso da deciso monocrtica
pelo colegiado
4
.
Dessarte, as recentes mudanas na legislao
processual civil apontam para uma progressiva relativizao
do princpio da colegialidade. Tal tendncia deve-se ao
acmulo de processos nos pretrios ptrios, fruto do
excessivo nmero de recursos que ali tramitam.
A delegao de competncia do colegiado para o
2
Decises individualmente Proferidas por Integrantes dos Tribunais:
Legitimidade e Controle (Agravo Interno), in NERY JUNIOR, Nelson;
WAMBIER, Teresa Arruda Alvim; Aspectos Polmicos e Atuais dos Recursos
Cveis de Acordo com a Lei 10.352/2001; So Paulo : RT, 2002.
3
STJ, 1 T, AgRg no Ag 556508/TO, Min. Rel. Luiz Fux, j. 26/04/2005, DJ
30.05.2005, p.216.
4 STF, Pleno, Min. Rel. Celso de Melo, MS-AgR 24542/DF, j.27/08/2004, RTJ
193/324.
77
relator nas hipteses previstas em lei surge como um
expediente apto a desafogar as pautas de julgamento das
sesses colegiadas, fazendo com que nelas aportem
apenas as questes de maior relevncia, reafirmando, por
conseguinte, a jurisprudncia dominante na Corte, a qual
passar a ser aplicada in continenti nos julgados
monocrticos, trazendo maior celeridade e segurana jurdica
ao jurisdicionado.
4 A TENDNCIA DE UNIFORMIZAO NO DIREITO
BRASILEIRO
A concretizao do princpio da segurana jurdica,
celeridade processual e isonomia o que efetivamente
busca o ordenamento jurdico ao prever a existncia de vrios
mecanismos que visam a uniformizar a Jurisprudncia, por
meio da eliminao de decises divergentes versando sobre
a mesma controvrsia jurdica.
As benesses advindas desse proceder tornam a
aceitao e o entendimento das decises do Poder
Judicirio cada vez mais acentuados no seio da sociedade,
a resultar numa sensvel melhora na qualidade da prestao
jurisdicional, com tempo e custos reduzidos.
A coexistncia de julgados diferentes acerca da
mesma controvrsia jurdica gera insegurana e abala a
credibilidade do Estado-Juiz. Apesar de ser hipoteticamente
acertado afirmar que no existe uma nica resposta jurdica
correta, a aceitao social das decises do Judicirio
depende, sem dvida, da aplicao de um critrio jurdico
nico para os casos semelhantes. A tarefa maior do
intrprete, aps o adequado debate, eleger a melhor
resposta possvel para o confl i to, apl i cando-a,
posteriormente, em situaes semelhantes.
78
Nessa senda, convm assinalar que a Uniformizao
da Jurisprudncia imposta por normas constitucionais e
infraconstitucionais, as quais afastam a arbitrariedade do
rgo julgador, garantindo ao jurisdicionado que a sua
demanda ter uma soluo qualitativamente igual s demais
de seu gnero e espcie.
Nesse passo, cumpre-nos analisar doravante trs
dos pri nci pai s i nstrumentos de superao das
desequiparaes ilegtimas.
4.1- A AMPLIAO DOS PODERES DO RELATOR
ART. 557 CPC (LEI 9756/98)
A nova redao conferida pela lei 9756/98 ao art. 557
do Cdigo de Processo Civil representa uma conquista de
toda a comunidade forense, haja vista materializar o prestgio
da jurisprudncia dominante nos pretrios superiores e
locais, atribuindo agilidade aos procedimentos, sem o
comprometimento do princpio constitucional da segurana
jurdica.
Segundo Di namarco,
5
a aludida alterao
representa uma escalonada que vem da colegialidade
quase absoluta e aponta para a singularizao dos
julgamentos nos tribunais. Na tica de Puoli (2001:199) o
legislador passou a acenar com a possibilidade de
julgamentos monocrticos, os quais, a despeito de serem
mais rpidos, no perdero no quesito segurana, porquanto
a lei s permite ao julgador agir de tal forma nas hipteses
em que j se tenha posio sedimentada no mesmo sentido
5
O relator, a jurisprudncia e os recursos, in colet. Aspectos Polmicos e
Atuais dos Recursos Cveis de acordo com a Lei 9.756/98. Coord. Teresa
Arruda Alvim Wambier e Nelson Nery Jr., Ed. RT, 1999, p. 131.
79
em enunciado de smula do tribunal, ou, pelo menos, em
jurisprudncia dominante da prpria corte ou de tribunal
superior.
Sem a necessidade de submeter apreciao do
recurso ao rgo colegiado, a parte interessada poder ter
sua sublevao decidida monocraticamente pelo relator, o
qual poder negar seguimento a recurso manifestamente
i nadmi ssvel , i mprocedente, prej udi cado, ou em
contrariedade com smula ou com jurisprudncia dominante
do respectivo tribunal, do Supremo Tribunal Federal, ou de
Tribunal Superior.
O permissivo legal tambm impe ao julgador o dever
de dar provimento ao agravo se a deciso recorrida estiver
em manifesto confronto com smula ou com jurisprudncia
dominante do STF ou de Tribunal Superior (art. 557, 1-A
do CPC).
Portanto, o relator alm do juzo de admissibilidade,
passa tambm a ter o exerccio do juzo de mrito. A par
disso, em respeito ao princpio da colegialidade, a lei colocou
a disposio do interessado a possibilidade de, atravs do
agravo inominado previsto no 1 do art. 557, provocar a
confirmao da deciso do relator perante o juiz natural do
recurso, qual seja, o rgo colegiado respectivo.
O elastrio dos poderes do relator nos julgamentos
monocrticos , sem dvida, um mecanismo hbil a diminuir
a pletora de processos que se acumulam nos tribunais,
porquanto possibilita o estabelecimento de um parmetro
de deciso confivel para demandas assemelhadas,
reduzindo sensivelmente o tempo de julgamento, deixando
a cargo dos rgos colegiados, as questes de maior
relevncia, justificadoras do debate mais acurado.
80
4.2-A REPERCUSSO GERAL DAS QUESTES
CONSTITUCIONAIS NO RECURSO EXTRAORDINRIO
EC N 45/2004.
A chamada Reforma do Judicirio, introduzida no
ordenamento jurdico ptrio por meio da Emenda
Constitucional n 45, erigiu como objetivo liderante a
realizao do direito fundamental tutela jurisdicional efetiva.
Dentre outros mecanismos criados para otimizar a
racionalizao da atividade judiciria e do mesmo modo
prestar homenagem consecuo da unidade do Direito
no Estado Constitucional Brasileiro, encontra-se, como
requisito de admissibilidade do recurso extraordinrio, a
exigncia da demonstrao da repercusso geral das
questes constitucionais debatidas no caso levado a juzo,
consoante o disposto no art. 102, 3 da Carta Magna.
A lei n 11.480, de 20 de dezembro de 2006,
regulamentou a previso constitucional, inserindo os artigos
543-A e 543-B no Cdigo de Processo Civil. A relevncia
da questo discutida, conforme a redao do citado artigo,
poder ser econmica, poltica ou social. Bastar a
configurao de apenas um desses aspectos junto com a
transcendncia para que reste caracterizada a repercusso
geral no caso concreto.
Nesse compasso, tais regras visam nitidamente
garantir que as decises do Supremo Tribunal Federal
sirvam de paradigma para toda a atividade jurisdicional do
pas em uma ntida perspectiva de compatibilizao vertical,
semelhana, conforme Marinoni e Mitidiero (2007:23), do
binding effect dos pronunciamentos da Suprema Corte
americana e do Bindungswirkung das decises do Tribunal
Constitucional Federal alemo.
O novo requisito de admissibilidade do apelo extremo
81
o expediente jurdico hbil a racionalizar a atividade
judiciria, sem, no entanto, estancar a dinmica natural da
construo do Direito, prestando ao mesmo tempo obsquio
aos princpios da economia processual, segurana jurdica,
fora normativa da Constituio e consecuo da tutela
jurisdicional efetiva.
O interesse a justificar a apreciao dos conflitos pela
Corte Maior no mais dever residir apenas na rbita
particular dos litigantes, porm na defesa dos reclames de
maior impacto para a obteno da unidade do Direito, de
modo a garantir o desenvolvimento de novas solues aos
problemas sociais, haja vista a transcendncia e relevncia
do feito levado analise.
4.3 O JULGAMENTO DOS RECURSOS REPETITIVOS
NO STJ LEI 11.672/2008.
certo que a funo precpua do STJ buscar a
uniformizao do entendimento quanto aplicao da lei
federal. Na prtica, contudo, a Corte era vista como uma
terceira instncia recursal e, desde sua criao, o nmero
de processos que nela aportavam vinha aumentando
consideravelmente. Nesse contexto, visando restabelecer o
carter de Tribunal Sistmico da Corte Cidad e ao mesmo
tempo atenuar a sobrecarga de trabalho do rgo, surge a
Lei 11.672/2008.
Ao acrescentar o art. 543-C ao Cdigo de Processo
Civil, a chamada Lei dos Recursos Repetitivos criou um novel
mecanismo de filtragem recursal semelhante repercusso
geral prevista no art. 543-B do CPC.
Nessa perspectiva, os recursos especiais, quando
conexos em relao matria, passaro a ser reunidos e
sobrestados na origem, subindo ao STJ apenas um ou
82
alguns recursos representativos da controvrsia, que, aps
julgados, tero efeito vinculante aos sobrestados, ou seja,
os recursos sobrestados na origem podero ser inadmitidos
na hiptese de o acrdo recorrido coincidir com a
orientao firmada pelo STJ. Do mesmo modo, se o acrdo
recorrido divergir da orientao do STJ, poder o tribunal
de origem, mediante o rgo responsvel pelo juzo de
admi ssi bi l i dade, reconsi derar a deci so exarada,
conformando-a com a orientao do STJ (art. 543-C, 7 do
CPC).
A instituio da Lei dos Recursos Repetitivos constitui
mais uma tentativa do legislador em outorgar unidade ao
direito no plano infraconstitucional. A eliminao progressiva
das divergncias jurisprudenciais por meio da vinculao
vertical das decises do STJ busca concretizar o direito
fundamental a tutela jurisdicional efetiva atravs do
desafogamento do judicirio, haja vista que inmeros conflitos
sero solucionados de uma s vez, aps o julgamento de
um nico processo paradigma. Tal fato constatado pela
queda de 37,92% do nmero de recursos especiais que
chegaram ao STJ, conforme dados fornecidos pelo prprio
Tribunal
6
.
Dessa maneira, acertado o ensinamento de Martins
(2008:115) ao asseverar que o instituto atua de forma
preventiva ao procurar evitar a disseminao de processos
judiciais sobre controvrsias j debatidas, ao passo que os
i nstrumentos tradi ci onai s de harmoni zao de
jurisprudncias e pacificao de entendimentos s atuam
aps o surgimento do dissdio ou de grande multiplicao
de processos sobre a matria repetitiva.
6
Disponvel em www.stj.gov.br/portal_stj/publicacao/
engine.wsp?tmp.area=398&tmp.texto=90944, acesso em 10.07.2009.
83
5 CONCLUSO
Como se observa, a segurana jurdica e a celeridade
processual so direitos fundamentais que devem ser
obrigatoriamente observados na prestao da tutela
jurisdicional pelo Estado- Juiz. Ambos os princpios quando
devidamente equilibrados so capazes de pacificar os
conflitos instalados no seio da sociedade, cujos reclames
contemporneos orbitam no s em busca de uma deciso
segura, mas igualmente rpida, racional e sem dispndios
econmicos desnecessrios.
certo tambm que a segurana jurdica como valor
moral tem sua pedra angular no conceito transcendente de
eqidade, cuja essncia se instaura no respeito incondicional
ao princpio da dignidade da pessoa humana e tutela das
justas expectativas criadas pelos indivduos.
Conclui-se, portanto, que os atuais instrumentos de
superao das divergncias jurisprudenciais so institutos
aptos a racionalizar a atividade judiciria, no entanto, por si
s no tero o condo de reduzir consideravelmente o
nmero de demandas perante os rgos judiciais, um vez
que vrios so os fatores que conspiram para a existncia
de obstculos prestao jurisdicional efetiva, dentre os
quais a resistncia injustificada e ilegtima de alguns tribunais
em aplicar tais mecanismos.
6 REFERNCIAS
ARAJO, Luiz Alberto David; NUNES JNIOR, Vidal Serrano. Curso de
Direito Constitucional. 9 ed. So Paulo: Saraiva, 2005.
FULLER, Lon. The Morality of Law. 2 ed. New Haven e Londres: Yale
University Press, 1969.
MARTINS, Samir Jos Caetano. O julgamento de Recursos Especiais
84
Repetitivos. Revista de Direito Processual n. 64, So Paulo: Dialtica:
julho/2008.
MITIDIERO, Daniel. MARINONI, Luiz Guilherme. Repercusso geral
no recurso extraordinrio. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2007.
PUOLI, Jos Carlos Baptista. Os poderes do juiz e as reformas do
processo civil. So Paulo: Juarez de Oliveira, 2001
TUCCI, Jos Rogrio Cruz e. Tempo e processo: Uma anlise emprica
das repercusses do tempo na fenomenologia processual (civil e penal).
So Paulo: Revista dos Tribunais, 1997.
VALDS, Garzn. Derecho, tica y poltica. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1993.
85
JUSTIA SOCIAL, DEMOCRACIA GLOBAL E
CONSENSO SOBREPOSTO
Leonardo Arquimimo de Carvalho
Pesquisador da Escola de Direito de So Paulo da Fundao
Getulio Vargas (DIREITO GV)
1 Introduo
A compreenso terica do conceito de democracia
hoje ignorada por uma interpretao quase messinica da
sua instrumentalidade. Assim, a equao dos litgios sociais
resolvida com escapismos que sempre incluem a panacia
democrtica.
A democracia alcanou uma condio quase
universalista no seu reconhecimento como um ideal de
organizao poltica. Com efeito, mesmo que de difcil
configurao para alguns ambientes, a construo de
cenrios democrticos passou a determinar uma agenda
complexa para as instituies ocidentais.
Questionar a utilidade da democracia como forma de
governo no uma postura nova. A observao comparada
da democracia e de outros modelos de gesto poltica
demonstra a falta de habilidade dos modelos democrticos
para equao de muitos problemas percebidos na
organizao social.
Igualmente, no desprezvel a quantidade de
momentos histricos em que Estados democrticos foram
acusados de serem responsveis pelo desequilbrio poltico,
por defenderem valores dbeis.
A existncia de valores de liberdade superior nas
democracias dos sculos XIX e XX distinguida, por
exemplo, como responsvel pela desorganizao e produo
do caos nas relaes polticas internacionais. Curiosamente,
86
num paralelismo descompromissado, o perodo de ascenso
generalizada da democracia como forma de governo coincide
como um perodo muito conflitivo nas relaes polticas entre
os Estados.
De qualquer maneira, a aparente debilidade da
democracia superou os regimes autoritrios e suas formas
de manifestao nos ltimos grandes conflitos internacionais,
conflagrados ou no.
Em termos rawlsianos a democracia pode ser
considerada uma doutrina poltica abrangente que busca
enquadrar todos os ambientes e sujeitos de modo a
estabelecer uma forma universal de organizao social.
Observar uma alternativa aos totalitarismos democrticos
uma idia afinada com a proposta de justia poltica e social
para a estrutura bsica da sociedade.
A democracia, que geralmente pensada em termos
procedimentais, no parece estar comprometida, de forma
natural, como frequentemente parece estar, com equilbrio,
moralidade, direitos humanos ou justia. Razo pela qual,
discutir os temas envolvendo a democracia no ambiente global
parece to etreo.
As afirmaes anteriores envolvem duas percepes
distintas: 1) a primeira, centrada na viso particular e
individualizada das formas de gesto democrtica das
relaes polticas que ocorrem no ambiente estatal domstico;
2) a segunda, tenta transportar a democracia concebida para
o ambiente interno para o internacional.
De qualquer maneira, este artigo no busca demonstrar
a ineficincia dos regimes democrticos, seja no espao
domstico seja no espao internacional, na disciplina das
relaes polticas. Almeja demonstrar a insuficincia da
vinculao direta entre equilbrio nas relaes intra-estatais e
regimes de governos. Como conseqncia, se afirma que no
causal o paralelismo entre estabilidade poltica internacional
e organizao poltica em patamares democrticos.
87
2) A democracia domstica transposta para o cenrio
internacional
A democracia identificada como uma forma
adequada de organizar a atividade poltica dentro dos Estados.
A validade dessa assertiva decorre de uma supervalorizao
do conceito que acaba sendo utilizada como sinnimos de
igualdade, liberdade, participao poltica, legitimidade,
estado de direito, responsividade, desenvolvimento e
organizao poltica.
A apropriao permanente da idia de democracia
produz limitadores compreenso do que representa o
fenmeno poltico da democracia e em que ambientes polticos
ela pode ser considerada como adequada para mediar s
relaes entre diversas instncias de poder e a comunidade.
As discusses, por exemplo, sobre direitos humanos
esto permeadas de afirmaes que pressupem a
democracia ou que indicam que esta que permite aqueles.
O caso do exerccio dos direitos polticos e dos de liberdade
neste particular paradigmtica.
1
1
Dimoulis apresenta o debate com base na idia das diversas formas de
verificar os vnculos entre direito fundamentais e democracia, quais sejam:
tese da complementaridade, tese da incompatibilidade e tese convivncia.
Quando discute a tese da incompatibilidade Dimoulis afirma que: (...)
se a democracia consiste na tomada de decises coletivas aps
deliberao e os direitos humanos oferecem aos respectivos titulares o
exclusivo poder de deciso em determinado tema, retirando-o do espao
de deliberao e deciso pblica, o reconhecimento de direitos
fundamentais limita necessariamente o alcance dos processos
democrticos. Nessa tica, os direitos fundamentais constituem um
obstculo individualista, seno claramente autoritrio. DIMOULIS, Dimitri.
Conflitos e complementaridade entre direitos humanos e democracia.
Revista da ESMESC, v. 15, n. 21, 2008, p. 18-20.
88
De qualquer maneira, o contraste entre o ideal e o
real, a existncia de uma capacidade poltica de poder
invisvel, a permanncia dos mesmos estamentos no poder,
a representao poltica marcada pela influncia dos grupos
organizados e a manuteno da ignorncia poltica entre os
cidados so alguns dos problemas identificados quando
se pensa sobre a democracia.
H algum tempo se discute a crise da democracia
nos ambientes marcados pela existncia de uma estrutura
poltica bem consolidada. Nos ambientes onde no h uma
organizao nos moldes do Estado-nacional a crise parece
ter origem prematura pela limitada capacidade de obter,
ainda que remotamente, uma radcula de organizao e
gesto.
Assim, so identificados alguns exageros na
ampliao da interpretao sobre o que representa o
crescimento do fenmeno democrtico para as comunidades
polticas domsticas e para o espao internacional.
Aparentemente no h uma conspirao positiva com
uma pretenso direcionada ao equilbrio poltico com o uso
do instrumental democrtico. Porm, a formao de um
conjunto normativo e principiolgico fortalece os argumentos
direcionados aos que vislumbram a eficcia democrtica
na equao dos problemas internacionais.
Ainda, importante perceber que o direcionamento
primaz refere-se a eventual transposio das percepes
domsticas, internas, para o ambiente internacional. Neste
caso possvel afirmar que um conjunto pequeno de
caractersticas afeitas democracia tem a possibilidade de
ser aceita no cenrio internacional, j que a carncia de uma
estrutura permanente, constante e com plenas capacidades
polticas, relativiza a possibilidade de uma simples
apropriao das caractersticas de um sistema de governo
como a democracia.
89
3 Democracia Competitiva ou Participativa?
A idia de democracia hoje identificada em
normas, documentos e tambm em procedimentos e aes
concretas que aceitam posturas mais ou menos tolerantes
em relao plenitude das suas prprias caractersticas. A
democracia pode ser apontada como uma idia amplamente
difundida para a legitimao dos processos internacionais
contemporneos. O anseio, porm, no encontra uma
possibilidade superior de se realizar j que alm da limitao
da capacidade do conceito de se realizar no h uma
concepo clara em torno do ambiente, dos atores, das
caractersticas, dos modelos de organizao e participao
poltica nas instituies.
Como decorrncia de uma leitura inicial terica e de
uma tentativa de verificar a tendncia generalizada de
considerar a democracia necessria ao desenvolvimento
das relaes sociais locais e internacionais, possvel inferir
que a garantia de que os vnculos internacionais sejam
pautados de forma democrtica se constitui num forte apelo.
Mas, no h garantia de que vnculos eventualmente
democrti cos garantam al gum ti po de equi l bri o,
legitimidade, liberdade ou justia. Primeiro pelos limites as
relaes constitudas em bases democrticas, depois em
funo de uma limitada possibilidade de que a democracia
seja arrimo de comportamentos permanentemente
propositores do equilbrio e de decises que ampliem os
l i mi tes bsi cos procedi mentai s em funo de um
atendimento de noes do justo para todos os povos.
Discutindo a tradio competitiva no ambiente
domstico, e buscando demonstrar a falta de paralelismo
entre justia e democracia, afirma Vita que (i) os interesses
individuais so sempre considerados pelo eleitor que
90
compra determinadas propostas; esta caracterstica
criticada j que os sujeitos deveriam fazer escolhas em
funo do interesse da maioria, o que parece desde logo
problemtico. Outra questo, est associada (2) distino
entre questes pblicas que envolvem desacordo moral e
outras que no, j que no caso das ltimas no h objees
importantes. O procedimentalismo da democracia
competitiva justifica resultados polticos independentemente
de questes morais, o que parece injusto. A outra objeo
(iii) aquela que questiona por que razo a satisfao de
preferncias individuais constitui o ponto de partida
apropriado para decidir escolhas sociais que envolvem
questes de justia. Na democracia competitiva (iv) os
cidados mais ativos podem proteger melhor os seus
interesses e fazer leis e polticas pblicas com base nas suas
preferncias, sendo a questo da participao um elemento
no integralmente vinculado atividade volitiva do sujeito e
sim diretamente associado questo da distribuio dos
bens polticos renda, riqueza, tempo disponvel para
atividade poltica, capacidade de organizao, informao
e interesse polticos, preferncias, nvel educacional no
sendo possvel aguardar um interesse geral sobre as
questes polticas.
2
Decorrente das afirmaes anteriores duas questes
so apresentadas: 1) a primeira da prpria idia de
representao para a poltica internacional ou de forma
mais ampliada participao poltica no ambiente
internacional; 2) a segunda a busca de um modelo de
democracia que se apresente de maneira deliberativa e
participativa, mas que atenda a uma concepo de justia.
2
VITA, lvaro de. Democracia e Justia. Lua Nova. N. 50, 2000, p. 7-
10.
91
A tradio preponderante na maioria das descries
tericas e mesmo prticas de uma democracia
competi ti va. A i ndi cao atual , para o ambi ente
internacional, de que a democracia poderia, mais
oportunamente, adotar caractersticas participativas e que
estas seriam superiores.
A democraci a tradi ci onal associ ada
representao depende de uma comunidade local definida
que tenha opes relativamente parecidas e que possa
controlar o resultado das aes polticas. Este modelo tem
dois problemas relevantes: i) os modelos da democracia
representativa no so confiveis; ii) muitas das decises
polticas atuais esto fora do controle domstico e mesmo
governamental. Para estas diferenas so apresentadas
sugestes de complementaridade, entre um sistema poltico
de atendimento mais adequado ao ambiente domstico
democracia representativa e outro que associado ao
primeiro pode responder a questes da participao poltica
no ambiente internacional democracia participativa.
3
Em todo o caso, algumas concluses estabelecem
limites para a proposta de um ambiente global democrtico:
i) a idia geral difundida de democracia insuficiente para
regular os vnculos internacionais; ii) a democracia , em
sntese, um conjunto de procedimentos que legitima aes
polticas independentemente de seus contedos; iii) as
proposies que garantem o cumprimento de certos
preceitos, considerados democrticos, no atendem s
3
UNITED NATIONS (2004c). Report of the Secretary-General on the
implementation of the Report of the Panel of Eminent Persons on United
NationsCivil Society Relations. New York. Disponvel em: http://
www.un.org/docs/journal/asp/ws.asp?m=a/58/817.
92
expectativas de justia; iv) as diferenas culturais entre as
diversas comunidades dificulta a criao de um ambiente
estvel suficiente para criao de instituies globais
democrti cas e j ustas; v) as ti rani as gl obai s so
consideradas o destino das propostas de um governo global.
A viabilidade de uma alternativa focada na utopia
realista de Rawls e a eventual possibilidade de encontrar
no Direito dos Povos uma reorganizao da poltica
internacional em parmetros universais no-uniformizantes
bastante i nsti gante. A i mpossi bi l i dade de que
determinadas variveis culturais sejam suplantadas por
aes polticas reconhecida como uma verdade. Como
conseqncia a viabilidade de uma nova conformao
poltica estaria limitada pelas diferenas culturais
incontornveis.
4
4 O consenso sobreposto
A idia do consenso sobreposto
5
assegura,
segundo Rawls, uma diminuio nos conflitos j que as
doutrinas razoveis, da sua forma e pelas suas razes,
aprovam uma concepo liberal de justia que no
4
Em O Liberalismo Poltico o foco central de Rawls enfrentar a questo
da estabilidade das instituies democrtico-representativas em funo
das diferenas presentes na sociedade.
5
O consenso sobreposto o acordo das razoveis e compreensveis
doutrinas das sociedades bem ordenadas em uma concepo liberal de
justia. Quando todas as razoveis doutrinas apiam uma concepo
poltico liberal de justia, cada um da sua forma pelas suas razes. A
principal razo para a estabilidade de uma sociedade bem ordenada.
FREEMAN, Samuel. Rawls. London: Routledge, 2007, p. 476.
93
conflituosa
6
. Rawls afirma que h uma distino importante
entre as concepes de justia que admitem uma pluralidade
de doutrinas abrangentes e razoveis utilitarismo clssico
e as que afirmam haver apenas uma concepo a ser
reconhecida por todos os cidados plenamente razoveis e
racionais tradio crist.
O liberalismo poltico supe que h muitas doutrinas
abrangentes razoveis e conflitantes, a pluralidade vista como
um produto caracterstico da razo prtica no tempo. Portanto,
a questo que a tradio procurou responder no tem resposta:
nenhuma doutrina abrangente apropriada enquanto
concepo poltica para um regime constitucional.
7
A relao poltica num regime constitucional tem duas
caractersticas especiais: i) uma relao de pessoas dentro
da estrutura bsica da sociedade, uma estrutura de
instituies bsicas a sociedade poltica fechada; ii) o
poder poltico sempre baseado no uso que o Estado faz
das suas sanes o poder poltico o poder do pblico,
dos cidados livres e iguais na condio de corpo coletivo.
Como conseqncia pergunta Rawls: [...] luz de que
6
Numa tal sociedade, uma doutrina abrangente e razovel no pode
garantir a base da unidade social, nem oferecer o contedo da razo
pblica sobre questes polticas fundamentais. Portanto, para que fique
claro como uma sociedade bem-ordenada pode ser unificada e estvel,
introduzindo outra idia do liberalismo poltico, que caminha junto com a
de uma concepo poltica de justia, a saber, a idia de um consenso
sobreposto de doutrinas abrangentes e razoveis. Nesse tipo de
consenso, as doutrinas razoveis endossam a concepo poltica, cada
qual a partir de seu ponto de vista especfico. RAWLS, John. O
Liberalismo Poltico. 2 ed. Trad. Dinah de Abreu Azevedo. So Paulo:
tica, 2000, p. 179.
7
Idem, p. 180-181.
94
princpios e ideais devemos, enquanto cidados livres e
iguais, ter condies de nos vermos no exerccio desse
poder, se nosso exerccio precisar ser justificvel para outros
cidados e deve respeitar o fato de serem razoveis e
racionais?
8
Num regime constitucional h um domnio especial
do poltico. O poltico difere do associacional que
voluntrio e, do familiar e do pessoal que so afetivos.
Existindo um regime constitucional razoavelmente bem-
ordenado, dois pontos so centrais para o liberalismo
poltico: i) as questes sobre os fundamentos constitucionais
e as questes de justia bsica devem ser resolvidas por
meio do apelo aos valores polticos; ii) os valores polticos
expressos pelos princpios e ideais desse regime
normalmente tm peso suficiente para superar todos os
outros valores que podem ser contrrios a eles
9
no
8
A essa pergunta, o liberalismo poltico responde: nosso exerccio de
poder poltico inteiramente apropriado somente quando est de acordo
com uma constituio, cujos elementos essenciais se pode
razoavelmente esperar que todos os cidados, em sua condio de livres
e iguais, endossem luz de princpios e ideais aceitveis para sua razo
humana comum. Esse o princpio liberal de legitimidade. Idem, p.
182.
9
A questo que merece mais reflexo terica e pesquisa emprica :
sob que condies de se esperar que procedimentos decisrios
democrticos produzam resultados polticos justos? Vita sugere um
critrio de justia aplicvel avaliao moral dos resultados polticos,
que [...] formulado da seguinte forma: so moralmente justificados as
decises polticas que ningum poderia razoavelmente rejeitar se os
deliberantes estivessem situados em uma posio de igualdade e
motivados a chegar a termos de acordo aceitveis para todos. [...] Trata-
se, em primeiro lugar de um, critrio liberal-igualitrio de legitimidade
poltica. Neste caso a maioria deve se abster de impor arranjos
institucionais, ainda que democrticos, que representem o desejo
95
razovel usar as sanes do poder do Estado para mudar
os que discordam.
10
Pergunta Rawls, como possvel que os valores do
domnio especial do poltico superem quaisquer outros que
conflitem com ele? Assim, como possvel defender uma
doutrina abrangente e no usar o poder estatal para obrigar
algum aderir mesma?
11
Os valores do poltico governam a estrutura bsica
da vida social e especificam os termos essenciais da
cooperao poltica e social. Na justia como eqidade,
alguns desses grandes valores os valores da justia so
expressos pelos princpios de justia para a estrutura bsica
entre eles, os valores de igual liberdade poltica e civil;
majoritrio em prejuzo de minorias. A segunda observao a fazer a
de que se deve entender esse critrio de legitimidade como sendo
independente de quaisquer procedimentos efetivos de deliberao
democrtica. Vita apresenta uma restrio a sua proposta j que mesmo
as questes que so, conforme definidas por Rawls, elementos
constitucionais essenciais direitos civis e polticos fundamentais e
procedimentos e instituies que regulam acesso ao poder pblico e
questes bsicas de justia as normas e instituies que regulam a
distribuio ao poder pblico , e podem ser razoavelmente aceitas para
regular a estrutura bsica da sociedade, podem e devem j que
controversas e que tem dificuldade de encontrarem acordo razovel ser
decidas por mecanismos democrticos. Ao discutir as relaes entre
justia e democracia, parece-me importante fazer um esforo para
esclarecer o lugar que o acordo razovel ou a unanimidade deve ocupar
em nossa viso normativa. [...] Ns necessitamos, acredito, de uma
concepo epistmica de democracia deliberativa, mas tambm
preciso perceber seus limites. [...] somente a competio poltica no
suficiente para assegurar que a democracia produza resultados justos.
VITA. Op. cit., p. 14-19.
10
RAWLS. Op. cit., p. 183.
11
Idem, p. 184-185.
96
igualdade eqitativa de oportunidades; os valores da
reciprocidade econmica; as bases sociais do respeito
mtuo entre os cidados [...] alm dos valores da razo
pblica.
12
Discutindo a idia do consenso sobreposto Rawls
lembra inicialmente dois dados fundamentais: i) buscado
um consenso entre doutrinas abrangentes razoveis; ii) numa
democracia constitucional a concepo pblica de justia
concepo poltica independente de questes religiosas,
morais ou filosficas abrangentes. O consenso sobreposto
no uma modus vivendi
13
e utpico no h foras
polticas, sociais ou psicolgicas para ger-lo e torn-lo
estvel. Para superar a dificuldade Rawls estabelece um
esboo que tem dois estgios: o primeiro termina com um
consenso constitucional no profundo ou amplo e no
inclu a estrutura bsica, apenas procedimentos polticos do
governo democrtico outro com um sobreposto. No
consenso constitucional, uma constituio que satisfaz
certos princpios bsicos estabelece procedimentos
democrticos para moderar a rivalidade poltica. Esta diz
respeito s diferenas entre as classes e interesses e
divergncia em relao ao contedo e os limites de certas
12
Em conjunto, esses valores expressam o ideal poltico liberal segundo
o qual, como o poder poltico o poder coercitivo de cidados livres e
iguais enquanto corpo coletivo, esse poder deve ser exercido, quando
esto em jogo elementos constitucionais essenciais e questes bsicas
de justia, somente de formas (sic) que se pode esperar que todos os
cidados endossem, luz de sua razo humana comum. Idem, p. 185.
13
A expresso modus vivendi usada, freqentemente, para caracterizar
um tratado entre dois Estados cujos objetivos e interesses nacionais
conduzem ao conflito. Explica Rawls que ao negociar um acordo os
Estados devem garantir o equilbrio para ambos apesar de buscarem
realizar os seus interesses nacionais. Idem, p. 193.
97
liberdades e direitos apesar de existir concordncia sobre
certas liberdades e direitos polticos.
14
Um consenso constitucional depende de que em um
dado momento, devido a divergncias e eventos histricos,
certos princpios liberais de justia sejam aceitos como um
simples modus vivendi e incorporados s instituies
polticas existentes. As vises abrangentes acabam
carreando alguns princpios de justia mais gerais para a
constituio e para a prtica poltica independente de um
questionamento sobre a sua origem
15
. Quando os princpios
liberais regulam efetivamente as instituies polticas
bsicas, eles satisfazem trs requisitos de um consenso
constitucional estvel: i) dado o pluralismo razovel os
princpios liberais satisfazem a exigncia de estabelecer os
contedos de certas liberdades e direitos polticos
fundamentais dando aos mesmos prioridade especial; ii) a
aplicao dos princpios liberais tem uma certa simplicidade,
devem ser acessveis a todos e devem evitar clculos
14
Idem, p. 190-193 e p. 205-206.
15
Explica Rawls que se no futuro alguma incompatibilidade surgir entre
os princpios de justia e suas doutrinas mais amplas ento possvel
que ocorra um ajuste ou uma reviso das doutrinas, em vez de rejeitar
aqueles princpios. Neste particular uma dvida surge: no h garantia
de que a existncia de um princpio injusto, ou a evoluo de uma dada
doutrina abrangente em funo de uma realidade social torne um princpio
injusto, passe a exigir uma alterao daquela particularidade injusta na
doutrina abrangente. Por exemplo, determinados dogmas religiosos,
mesmo que injustos, no foram alterados em funo de uma alterao
do ambiente e da aceitao social geral daquelas crenas, contudo, a
modificao feita e incorporada uma constituio e prtica poltica
muito mais frequente. Assim, parece que aqui Rawls aposta na
possibilidade de que as doutrinas abrangentes modifiquem suas
concepes em funo de princpios justos. Idem, p. 207.
98
tericos complicados Mesmo quando julgamos nossos
argumentos sinceros e no egostas, devemos considerar
que razovel esperar que os outros pensem em quem tem
algo a perder se nossa argumentao prevalecer. ; iii) as
instituies polticas bsicas que incorporam os princpios
liberais tendem a encorajar as virtudes cooperativas da vida
poltica.
16
O passo conseqente entender como um consenso
constitucional torna-se um consenso sobreposto. Trs
elementos so analisados em relao ao consenso
sobreposto: i) a profundidade, que estabelece que os
princpios e ideais polticos tenham por base uma concepo
poltica de justia que utilize as idias fundamentais de
sociedade e pessoa como na justia como equidade; ii) a
extenso informa que o consenso sobreposto deve ir alm
dos princpios polticos democrticos e deve estabelecer
certos direitos substantivos liberdade de conscincia e
pensamento e igualdade eqitativa de oportunidades; iii)
a especificidade a concepo poltica de justia.
17
Em relao profundidade, depois de um consenso
constitucional estar em vigor os grupos polticos tendem a
16
Concluindo: no primeiro estgio do consenso constitucional, os
princpios liberais de justia, inicialmente aceitos com relutncia como
um modus vivendi e adotados numa constituio, tendem a alterar as
doutrinas abrangentes dos cidados, de modo que estes aceitam pelo
menos os princpios de uma constituio liberal. Esses princpios
garantem certas liberdades e direitos polticos fundamentais, e
estabelecem procedimentos democrticos para moderar a rivalidade
poltica e para resolver as questes de poltica social. Nessa medida, as
vises abrangentes dos cidados so razoveis, se no o eram antes: o
simples pluralismo passa a ser um pluralismo razovel e assim se alcana
o consenso constitucional. Idem, p. 206-211.
17
Idem, p. 211-212.
99
se integrar, estabelecer relaes com outros grupos,
desenvolver concepes polticas que sejam inteligveis e
razoveis para um grupo maior, depois acabam produzindo
concepes polticas de justia que a base das discusses
que cada grupo endossa. Em relao extenso
importante perceber que um consenso constitucional,
puramente poltico e procedimental restrito. preciso haver
normas que garantam as liberdades de conscincia e
pensamento em geral, liberdade de associao e de
movimento, alm de garantir as necessidades bsicas de
todos os cidados no h participao sem um nvel mnimo
de educao e bem-estar material e social. Em relao
especificidade do consenso ou ao leque das concepes
liberais que o definem, Rawls faz duas consideraes: i) a
primeira refere-se s idias fundamentais de sociedade
como sistema eqitativo de cooperao aliada a idia de
pessoa livre e igual; ii) diferentes interesses sociais e
econmicos do sustentao a concepes liberais
diferentes.
18
18
Distinguimos um consenso sobreposto de um modus vivendi e
notamos que, no primeiro, a concepo poltica endossada como uma
concepo moral e os cidados esto dispostos a agir de acordo com
ela com base em razes morais. Apresentamos tambm os dois
fundamentos que garantem a tese do liberalismo poltico: primeiro, que
os valores do poltico so valores muito importantes e no so fceis de
superar; e segundo, que h muitas doutrinas abrangentes e razoveis
que entendem ser o reino mais amplo dos valores congruentes, ou pelo
menos no conflitante, com os valores polticos tais como so
especificados por uma concepo poltica justia para um regime
democrtico. Esses dois fundamentos garantem a base da razo pblica,
pois implicam que as questes polticas fundamentais podem ser
resolvidas recorrendo-se aos valores polticos expressos pela concepo
poltica endossada pelo consenso sobreposto Idem, p. 213-216.
100
5 Destinatrios da idia de justia
Inicialmente importante perceber que os princpios
de justia social desenvolvidos por Rawls tinham como
destinatrios as pessoas que habitavam uma mesma
comunidade
19
. No existindo inicialmente deveres de uma
comunidade em relao outra. Em Uma Teoria da Justia
Rawls indica que talvez fossem necessrios outros princpios
para o direito internacional. As afirmaes de Rawls foram
criticadas j que ele estava concebendo um sistema que
no se comunicava com outros sistemas num mundo em que
as comunidades estavam permanentemente conectadas.
19
Alm disso, suponho que a estrutura bsica seja a de uma sociedade
fechada, isto , devemos consider-la auto-suficiente e sem relaes
com outras sociedades. [...] Que uma sociedade seja fechada uma
abstrao considervel, que se justifica apenas porque nos possibilita
concentrarmo-nos em certas questes importantes [...] Em algum
momento, uma concepo poltica de justia deve tratar das relaes
justas entre os povos, ou do direito das gentes, como as chamarei.
(RAWLS. Op. cit., p. 54) No original a ltima parte do trecho apresentada
da seguinte forma: At some point a political conception of justice must
address the just relations between peoples, or the law of the peoples, as
I shall say. (RAWLS, John. Political Liberalism. New York: Columbia
University Press, 1996, p. 12) What, if anything, justifies Rawlss
reluctance in the The Law of Peoples to extend his principles of liberal
justice to all the worlds persons? Is it because when we move to the
relations among states or peoples we encounter forms of cultural and
religious pluralism that are wider and deeper than we encounter home?
The greater diversity that we encounter on the world stage might well
seem to necessitate that we settle for an overlapping consensus on
shared political principles that are thinner and less substantial than we
are able to generate at home. MACEDO, Stephen. What Self-Governing
Peoples Owe to One Another: Universalism, Diversity, and the Law of
Peoples. Fordham Law Review. N. 72, 2004, p. 1722.
101
Rawls afirma que o curso do desenvolvimento do
pensamento democrtico deixa claro que inexiste
concordncia sobre as formas pelas quais as instituies
bsicas de uma democracia constitucional devem estar
organizadas para satisfazer os termos eqitativos de
cooperao entre os cidados considerados livres e iguais.
O conflito entre a liberdade dos modernos de pensamento
e conscincia, certos direitos bsicos da pessoa e de
propriedade e o imprio da lei e a liberdade dos antigos
liberdades polticas iguais e os valores da vida pblica
fica evidente para Rawls na controvrsia observada quando
da manifestao dos valores de liberdade e igualdade nos
direitos e liberdades bsicas dos cidados, [...] de modo
que sejam satisfeitas as exigncias tanto da liberdade quanto
da igualdade.
20
A concepo de justia apresentada em Uma Teoria
da Justia a justia como eqidade busca estabelecer
dois princpios de justia. Os princpios servem de diretrizes
para a forma como as instituies bsicas devem efetivar
os valores de liberdade e igualdade e, tambm, construir
uma idia de que os dois princpios sejam mais adequados
que outros para cidados democrticos tidos como pessoas
livres e iguais para cidados como os descritos, um certo
tipo de organizao das instituies polticas e sociais
bsicas mais apropriado realizao dos valores de
liberdade e igualdade. Os dois princpios so: i) todas as
pessoas tm de forma igualitria direito a um projeto
adequado de direitos e liberdades bsicas; ii) as
desigualdades devem estar vinculadas a posies as quais
todos podem ascender e devem produzir benefcios
coletivos.
21
20
RAWLS. Op. cit., p. 46.
21
Idem, p. 47.
102
Em uma sociedade democrtica h uma tradio
de pensamento democrtico cujo teor familiar e inteligvel
ao senso comum. As instituies da sociedade so vistas
como um fundo de idias e princpios compartilhados. A
justia como equidade parte de uma [...] tradio poltica
e assume como sua idia fundamental a idia de sociedade
como um sistema eqitativo de cooperao ao longo do
tempo [...] isto est implcito na cultura poltica de uma
sociedade democrtica. A idia est associada de que
os cidados so pessoas livres e iguais e a de que uma
sociedade bem ordenada regulada por uma concepo
poltica de justia.
22
De qualquer maneira, para conduzir tal apreciao
importante compreender de que forma o conceito de
democracia e legitimidade no esto associadas num
sentido prtico idia de justia na obra de Rawls
23
. Desde
22
Idem, p. 56-58.
23
A justia para Rawls est associada a todos os aspectos da vida
humana e deve estar vinculada ao princpio da igualdade. E a igualdade
representa que a distribuio de todos os valores sociais liberdade e
oportunidade, progressos e riquezas devem ser iguais ou no limite
desiguais desde que haja um favorecimento de todos. The liberal
cosmopolitan objection challenges Rawlss initial focus on social
cooperation and the basic structure of society. Recall that Rawls opens
A Theory of Justice, and later Political liberalism, with the general
question: What is the most appropriate conception of social and political
justice for a democratic society, wherein citizens regard themselves as
free and equal? Cosmopolitans, in effect, say that this question has no
answer, for there is no conception of justice peculiarly appropriate for a
democratic society that is any different from the correct cosmopolitan
account that applies to all the world; or they say that the appropriate
conception of justice for a democratic society can be, at most, an
application of the correct cosmopolitan theory, and thus is not
ascertainable until we first address cosmopolitan justice. FREEMAN.
Op. cit., p. 420.
103
logo Rawls reitera a idia amplamente reconhecida de que
no esto associados de forma direta democracia e
legitimidade justia. A democracia no se confunde com a
idia de legitimidade e justia e a presena da democracia-
legtima no garante que a mesma possa atuar de modo a
garantir um ideal de justia.
24
Explica Arajo que os novos liberais voltam sua
observao para o contedo normativo justo-injusto das
decises de governo e no para as questes de legitimao.
A observao exige um artifcio de representao uma
posio original que pode ser pensada como um
procedimento ideal, assim a verificao se liberta de
discusses sobre como as instituies deveriam ser, se so
ou no republicanas, se os direitos de acesso so
igualitrios. Em sntese no se discute a legitimidade que
se pressupem inerente a um governo, mas que pode ser
injusta e assim contaminar [...] a legitimidade dos atos de
governo mas sim a justia das decises governamentais.
25
E neste limite, para Arajo, que os conceitos de
democracia e justia passam a determinar-se de forma
recproca. As questes morais e as polticas se aproximam
e [...] os procedimentos polticos no so julgados apenas
pela sua correo formal, mas tanto pelos valores morais
24
A distino entre democracia e justia pertinente. Porm, somos
obrigados a refletir sobre questes de justia quando se trata de traar at
onde podemos tolerar decises procedimentalmente legtimas. A justia
traa os limites da legitimidade democrtica. [...] Contudo, h de fato
uma questo especfica de justia no que se refere ao exerccio do poder
poltico. E aqui que parte a parte normativa da teoria democrtica dialoga
com a teoria da justia. Este por exemplo, o problema de quem pode
participar e como deve participar das decises coletivas. []
Naturalmente, esta uma das questes centrais da teoria democrtica.
ARAJO, Ccero. Legitimidade, Justia e Democracia: o novo
contratualismo de Rawls. Lua Nova. N. 57, 2002, p. 75-76.
25
Idem, p. 81-83.
104
que os embebem quanto por seus resultados. A moralidade
do liberalismo clssico dada pela idia comum, pela
intuio racional ou pelo direito natural, assim no h uma
preocupao com a sua fundamentao, mas sim com
formao de governos que espelham a realidade moral
dada. A no-violao da moral dada depende da
voluntariedade da comunidade que consente com o governo
e suas decises que passam a ser legtimas a
legitimidade democrtica. No novo contratualismo liberal
as questes morais no so dadas, mas consideradas
complexas, [...] h uma profunda desconfiana do
pressuposto de que as idias morais podem ser intudas
diretamente
26
em Rawls a reviso das questes morais
aparece com o equilbrio reflexivo.
27
6 Consideraes Finais
O resultado desta desconfiana em torno do
contratualismo tradicional baseado no consentimento
voluntrio que d legitimidade aos governos reintroduz o
povo no papel que lhe permite efetivamente optar. De
qualquer forma, Estados democrticos podem agora ser
consi derados mai s ou menos j ustos, pouco ou
excessivamente igualitrios, dependendo do modo como as
questes morais de fundo so articuladas e justificadas.
28
Diante da insuficincia da idia tradicional de justia,
Rawls apresentou uma proposta que concebe a organizao
da sociedade em termos de uma concepo poltica da
justia como eqidade. Diante da insuficincia das formas
26
Da que o contrato, o artifcio de representao, tenha de ser
deslocado do nvel da constituio dos governos para o nvel da elaborao
das proposies morais. Idem, p. 84.
27
Idem, p. 83-84.
105
tradicionais de concepo moral centradas em elementos
dados pelo contrato social a formulao apresentada por
Rawls deveria responder s instituies de maneira
adequada na formao de uma sociedade democrtica.
Segundo Avritzer, Rawls construiu a transio entre
uma concepo decisionstica de deliberao e uma
concepo argumentativa [...] diferenas culturais so
parte de uma condio de pluralismo que supe a
argumentao e a deliberao. Rawls reconhece a diferena
entre os indivduos, na medida em que eles discordam dos
termos bsicos da sua associao, e supe que as mesmas
[...] podem ser suspensas no momento da discusso na
posio original acerca de uma concepo de justia.
Avritzer afirma que os vinte anos que separam Uma Teoria
da Justia de O Liberalismo Poltico modificaram a
percepo de Rawls que passou a entender a dificuldade
de as doutrinas abrangentes servirem como base para um
acordo poltico razovel e duradouro. A primazia de certos
valores adotados pelas concepes abrangentes produz
conflitos e precisa ser resolvida para adotar uma concepo
de justia.
29
Rawls indica em Uma Teoria da Justia que numa
bem ordenada sociedade democrtica o ideal universal
de justia e os direitos iguais de participao poltica so
28
Idem, p. 84-85.
29
AVRITZER, Leonardo. Teoria democrtica e deliberao pblica. Lua
Nova. N. 50, 2000, p. 32. Aqui estou interessando apenas em uma
democracia constitucional bem ordenada um termo que usei no incio
compreendida tambm como uma democracia deliberativa. A idia
definitiva a favor da democracia deliberativa a idia da prpria
deliberao. Quando deliberam, os cidados trocam pontos de vista e
debatem as razes que os sustentam no que diz respeito a questes
polticas pblicas. RAWLS, John. A idia da razo pblica revista. In: O
Direito dos Povos. Trad. Lus Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes,
2001, 182-183.
106
moralmente exigidos, uma vez que uma sociedade alcana
os requisitos sociais e as condies econmicas para a
democracia.
Rawls acredita que uma sociedade tem o dever de
desenvolver suas instituies para que elas realizem os
requerimentos morais na justia como eqidade, em caso
contrrio elas no so consideradas justas. No O Direito
dos Povos Rawls percebe a existncia real de instituies
liberais e no-liberais, mas no aprova este tipo de
relativismo ou aes de sociedades no-liberais ou no-
democrticas sem buscar reformar suas instituies.
7 Referncias
ARAJO, Ccero. Legitimidade, Justia e Democracia: o novo
contratualismo de Rawls. Lua Nova. N. 57, 2002, p. 73-85.
AVRITZER, Leonardo. Teoria democrtica e deliberao pblica. Lua
Nova. N. 50, 2000, p. 25-46.
DIMOULIS, Dimitri. Conflitos e complementaridade entre direitos humanos
e democracia. Revista da ESMESC. V. 15, n. 21, 2008, p. 17-36.
FREEMAN, Samuel. Rawls. London: Routledge, 2007.
MACEDO, Stephen. What Self-Governing Peoples Owe to One Another:
Universalism, Diversity, and the Law of Peoples. Fordham Law Review.
N. 72, 2004, p. 1721-1738.
UNITED NATIONS (2004c). Report of the Secretary-General on the
implementation of the Report of the Panel of Eminent Persons on United
NationsCivil Society Relations. New York. Disponvel em: http://
www.un.org/docs/journal/asp/ws.asp?m=a/58/817.
VITA, lvaro de. Democracia e Justia. Lua Nova. N. 50, 2000, p. 5-23.
RAWLS, John. Political Liberalism. New York: Columbia University
Press, 1996.
RAWLS, John. O Liberalismo Poltico. 2 ed. Trad. Dinah de Abreu
Azevedo. So Paulo: tica, 2000.
RAWLS, John. A idia da razo pblica revista. In: O Direito dos Povos.
Trad. Lus Carlos Borges. So Paulo: Martins Fontes, 2001.
107
SEGURANA JURDICA E A INTERPRETAO
INTEGRADORA DE RAIMUNDO BEZERRA FALCO
David Barbosa de Oliveira
Advogado.
Especialista em Filosofia Moderna do Direito pela UECE.
SUMRIO: I. Introduo; II. Interpretao
integradora; III. Segurana jurdica; IV.
Relatividade da segurana jurdica; V.
Interpretao integradora e segurana
jurdica; V. Consideraes finais; VI.
Referncias.
Resumo: A interpretao uma atividade inesgotvel.
A captao de sentido ilimitada. Este o fundamento e
tambm a razo de existir da interpretao. Porm, at onde
pode ir a interpretao sem agredir a segurana jurdica,
pedra fundamental do Estado Democrtico de Direito? O
presente trabalho destina-se a discutir qual o limite da
interpretao, suas funes e conseqncias sobre a
segurana jurdica. A tese aqui defendida que a
inesgotabilidade de sentido do interpretar ao invs de
agredir a segurana jurdica a fortalece, pois atualiza o
direito.
Palavras-chave: Hermenutica. Direito. Interpretao
Integradora. Segurana jurdica.
Hermenutica , assim, guia de escolha do
bom sentido. Essa escolha do bom sentido
torna-se i mperi osa no que tange a
hermenutica jurdica, uma vez que a opo
pelo sentido pode, em muitos casos,
implicar a opo pela justia, indispensvel
108
convivncia e afirmao da grandeza do
ser humano, bem como a prpri a
justificao do direito.
Raimundo Bezerra Falco.
I. Introduo.
O fundamento filosfico da interpretao a
inesgotabilidade de sentido. Fundamento este que mesmo
na escola da exegese estava presente, pois a busca pela
literalidade uma tentativa de afastar outras interpretaes,
logo, afirmando o sentido literal se est admitindo outros
sentidos. A interpretao uma atividade inesgotvel, da
ser a hermenutica a busca pelo sentido. A inesgotabilidade
de sentido o fundamento e tambm a razo de ser da
interpretao.
Por muito tempo a hermenutica jurdica viveu
obscurecida, pois no cabia ao aplicador do direito
interpretar, no cabia a esse aplicador ir aonde a lei j era
clara. Restava ao juiz apenas a atividade tcnica e fria de
aplicar a lei quase como um autmato, era o chamado boca
da lei. Entretanto, a hermenutica evoluiu e da literalidade
entramos num profundo subjetivismo onde o observador, in
casu, o intrprete, condio precpua da compreenso e
da prpria cincia.
Diante desse novo contexto, at onde dada
hermenutica jurdica ir sem atentar contra o prprio Direito
e seus fundamentos? Em que momento a interpretao
conflita com a segurana jurdica e o Direito? H como
reforar a segurana jurdica num constante interpretar e
ressignificar de sentidos normativos? Essas so algumas
das questes que discutiremos nesse trabalho que tem como
principal objetivo discutir qual o limite da interpretao, suas
funes e conseqncias sobre a segurana jurdica.
109
II. Interpretao integradora.
O dogma da completude o retrato de uma poca
onde se via o fetichismo legal, a escola da exegese e as
grandes codificaes. Nesse perodo, o Estado detinha o
monoplio da produo jurdica. O dogma da completude
dominou o pensamento jurdico por muito tempo, mas tornou-
se obsoleto, dentre outros fatores, pela rigidez imposta
cincia jurdica. A idia de que o direito era completo rachou
frente as contundentes crticas feitas pelas demais correntes
doutrinrias, dentre elas a escola do Direito Livre do Estado
e a sua tese do espao jurdico vazio.
Modernamente, afirmar que a ordem jurdica no possui
lacunas, no quer dizer que o ordenamento seja completo
em realidade posto ser impossvel, mas que tem em si,
inato, uma tendncia para a completude. Conseqncia
direta deste fato a segurana jurdica, haja vista nenhum
litgio poder ficar sem soluo.
importante notar que quando falamos de plenitude
do ordenamento estamos nos referindo ordem jurdica
formal, pois a material de claro teor axiolgico, ou seja,
busca no normas ou concretude, mas o prprio sentido, a
idia de integrao.
O direito positivo (lei de introduo ao Cdigo Civil,
Cdigo de Processo Civil, Constituio Federal etc.), na
senda de tornar o direito disponvel a todos, resguarda-se
junto eqidade, analogia, princpios gerais do direito
1
e
outros tantos institutos, buscando estender suas ramificaes
1
Sobre o tema ver os captulos A coerncia do ordenamento jurdico e
A completude do ordenamento jurdico do livro Teoria do ordenamento
jurdico de Norberto Bobbio. Braslia: editora polis/ Universidade de
Braslia, 1991.
110
a todas as situaes. Entretanto, ser a finalidade do direito
ter soluo, qualquer que seja ela, para todos os casos de
lacuna no ordenamento jurdico?
Falco prope ento a interpretao integradora e
almeja com ela no s a j assegurada integrao lgica,
ou melhor, plenitude lgica, mas tambm e principalmente a
interpretao integradora que a plenitude axiolgica,
valorativa, profunda, vertical, material. Ento, alm de lgico
o ordenamento pleno axiologicamente. Falco pe o
ordenamento em constante movimento, como algo vivo,
como algo que no ou foi, mas que est se inventando,
est sendo, est plenificando. Ele retira a interpretao do
passado sem movimento e a trs para o presente, a coloca
em meio a tudo que est acontecendo na relatividade do
imperfeito presente.
2
como se fossem duas esferas distintas, uma dando
forma e a outra exaltando seu contedo, pois medida que
a integrao lgica almeja que toda lide tenha soluo, a
interpretao integradora tem como finalidade o sentido
jurdico por excelncia: a justia. Desta forma, alm de todo
caso ter uma soluo (sada lgica), essa soluo deve ser
justa. Destarte, no qualquer soluo que serve a
interpretao integradora, mas somente a soluo justa. A
interpretao integradora utiliza esses dois aspectos, a
saber: a plenitude lgica e a plenitude axiolgica. Para
Raimundo Bezerra Falco:
2
H, aqui, uma proximidade clara com a idia de Ser de Heidegger, que
seria indefinvel e subjacente a tudo, encontrando sua relao dinmica
na existncia humana, na qual seu projeto sempre em formulao e
execuo, se realiza. plenitude em ato e no s em potncia se
quisermos pensar mais perto de Nietzsche.
111
interpretao integradora no sentido de
tentar fazer o ordenamento atender, no
mximo grau possvel, s estimaes mais
l i gadas aos val ores efeti vamente
considerados legtimos pelo homem num
esforo de al canar os verdadei ros
destinos da humanidade.
3
A hermenutica integradora em sua busca axiolgica
tem como meta o justo. As normas, em sua instrumentalidade
integradora, tm como fim a justia, seu termo no
apofntico
4
, no um fim em si mesmo como muitos
pensadores sustentam. A norma pela norma um corpo sem
alma, no tem sentido, est perdido na phisis.
3
FALCO, Raimundo Bezerra. Hermenutica. 1 ed. So Paulo: Ed.
Malheiros, 1997, p. 220.
4
Essa passagem nos lembra a hermenutica fenomenolgica de
Heidegger, sendo a compreenso, a capacidade que cada um tem de
captar as possibilidades do Ser, no conjunto do mundo vital em ns
existente. Heidegger supera a dicotomia sujeito-objeto, imaginando uma
estrutura ontolgica de compreenso, colocando a compreenso e a
interpretao como algo posto antes dessa dicotomia. Para ele pela
compreenso o Ser se autocompreende e se revela. A hermenutica
estabelece instrumentos para a manifestao do Ser. O objeto interpretado
no somente objeto, mas instrumento. A norma realiza-se antes de
tudo como instrumento, portal, meio para um sentido. A interpretao
tratar o texto normativo como texto instrumento, como meio de
realizao do justo, distinguindo Heidegger a forma apofntica da forma
hermenutica da palavra como. Para Heidegger as coisas podem ser
vistas como objeto e como instrumento. O apofntico o como que
mostra a coisa aparente, como ela externamente se mostra. Entretanto
aos poucos a coisa vai se tornando abstrata e vai predominando sua
instrumentalidade, sendo essa a viso hermenutica.
112
A riqueza da interpretao integradora sua
diversidade de sentidos
5
e isto que gera a estabilidade
que to saudvel para o ordenamento e para a sociedade.
Os sentidos so sempre infinitos, entretanto sero limitados
pelo prprio sistema dos processos de raciocnio, pois o
mtodo j limita o ponto que se ir alcanar. O objeto da
interpretao, ento, trar sempre novas vises, haja vista a
intermitente influncia de novos valores e sentidos.
Aqui est, ento, presente o crculo hermenutico, em
forma de espiral, haja vista que as perguntas
6
poderiam ser
sobre o mesmo objeto s que em uma viso a cada
momento mais profunda, ou seja, os objetos poderiam ser
os mesmos, mas as perguntas seriam de outra intensidade.
Compreender o texto aplic-lo em nossa existncia. Na
medida em que um texto nos transforme e nos exija uma
mudana de postura vivencial, ns o compreendemos.
5
De qualquer forma, a verdade filosfica de que o sentido inesgotvel
se constitui no fundamento da Hermenutica, uma vez que se ele fosse
uno e fixo, no haveria motivo algum para preocupar-se, num conjunto
imenso de opes, a melhor alternativa, ou as melhores alternativas,
para a convivncia, eis que sequer conjunto de opes existiria in
Hermenutica, p. 98.
6
Numa nova digresso no esprito germnico, lembramos que Gadamer
entende que o texto um sujeito pleno, envolvendo a estrutura chamada
eu-tu. O texto a prpria experincia, posto que as indagaes do
intrprete chocam-se com ele. Estabelece-se um dilogo entre o interprete
e o texto que dialeticamente vo se questionando e se respondendo.
113
III. Segurana jurdica.
O princpio da segurana jurdica
7
ajuda a promover a
edio e a boa aplicao das leis, dos decretos, das
portarias, das sentenas, dos atos administrativos etc. Sobre
isso Carrazza afirma que
De fato como o Direito visa obteno da
res justa, de que nos falavam os antigos
romanos, todas as normas jurdicas,
especialmente as que do efetividade as
garantias constitucionais, devem procurar
tornar segura a vida das pessoas e das
instituies. Muito bem, o Direito, com sua
posi ti vi dade, confere segurana as
pessoas, isto , cria condies de certeza
e igualdade que habitam o cidado a sentir-
se senhor de seus prprios atos e dos atos
dos outros.
8
O pri ncpi o da segurana uma espci e de
sobreprincpio, que possui uma fora de atrao com a qual
faz girar em sua rbita vrios outros princpios como o da
7
O princpio da segurana jurdica est em nosso ordenamento jurdico
infraconstitucional no caput do art. 2 da Lei n. 9.784/99 que regula a
tramitao do processo administrativo federal, seno vejamos: A
Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da
legalidade, finalidade, motivao, razoabilidade, proporcionalidade,
moralidade, ampla defesa, contraditrio, segurana jurdica, interesse
pblico e eficincia in http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/LEIS/
L9784.htm. Acesso em 08/03/2008.
8
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Direito Constitucional Tributrio.
19 ed. So Paulo: Malheiros, 2003, p. 385 e 386.
114
legalidade, irretroatividade etc. um princpio que se utiliza
de vrios outros para se efetivar.
J Canotilho, ao cuidar dos padres estruturantes do
Direito Constitucional vigente e dos princpios que regem o
Estado de Direito, reala o valor da segurana jurdica, seno
vejamos:
Parti ndo da i di a de que o homem
necessita de uma certa segurana para
conduzir, planificar e conformar autnoma
e responsavelmente a sua vida, desde cedo
se considerou como elementos constitutivos
do Estado de Direito os dois princpios
seguintes:
- o princpio da segurana jurdica;
- o princpio da confiana do cidado.
9
A seguir, complementando as suas afirmaes,
escreve que a idia de segurana jurdica apia-se em dois
princpios materiais: o princpio da determinabilidade das
leis (exigncia de leis claras e densas)
10
e o princpio da
proteo da confiana (exigncia de leis tendencialmente
estveis).
11
9
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Livraria
Almedina, 1991, p. 375 e 376
10
O principio da determinabilidade das leis intrinsecamente, refere-se
s seguintes idias: exigncia de clareza das normas legais, exigncia
de densidade suficiente na regulamentao.
11
No referente ao princpio da proteo da confiana, ele concentra a
capacidade de que o cidado confie em seus atos ou nas decises
pblicas incidentes sobre os seus direitos, posies jurdicas e relaes,
praticados de acordo com as normas jurdicas vigentes.
115
Os princpios da segurana jurdica e da proteo da
confiana indicam para a proibio de leis retroativas,
i nal terabi l i dade da coi sa j ul gada e tendnci a
irrevogabilidade de atos administrativos constitutivos de
direitos. Arremata Jos Augusto Delgado
12
:
A primeira concentrao de nossos estudos
leva a se entender que a segurana jurdica,
em um conceito genrico, a garantia
assegurada pela Constituio Federal ao
jurisdicionado para que uma determinada
situao concreta de direito no seja
alterada, especialmente quando sobre ela
exista pronunciamento judicial.
No podemos deixar de lembrar que h determinados
institutos no direito, de ordem material ou processual, criados
para proporcionar segurana nas relaes sociais e
jurdicas. A coisa julgada um desses institutos e tem
natureza constitucional, pois (...) elemento que forma a
prpria existncia do estado democrtico de direito.
13
IV. Relatividade da segurana jurdica.
Entretanto, o princpio da segurana jurdica no deve
ser tratado como tendo natureza absoluta, a segurana
12
O Princpio da Segurana Jurdica: supremacia constitucional Autores:
Delgado, Jos Augusto Data de Publicao: 21-maio-2005 URL: http://
bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/448, em 10/06/08.
13
NERY JUNIOR, Nelson. Princpios do Processo civil na Constituio
Federal. 8 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 49.
116
jurdica e a Justia
14
devem andar juntas. Se a liberdade
fundamental para a pessoa humana, constituiria um atentado
aos princpios que tutelam e garantem a dignidade e os
direitos do homem, colocar, em termos absolutos, a
proeminncia da segurana jurdica a ponto de sacrificar-se
um bem jurdico to-relevante como a liberdade.
O Estado de Direito est sustentado em dois
fundamentos: a segurana e a certeza jurdica. Esses
princpios so absolutamente necessrios para que a funo
estabilizadora do Poder Judicirio, a quem a Constituio
Federal lhe concede a competncia de julgar os litgios, seja
desenvolvida com estabilidade e credibilidade. Ainda assim,
no podemos olvidar que diante da segurana jurdica deve
prevalecer a justia
15
, valor mximo, seno prpria razo de
14
O professor Oscar Dlva e Sousa Filho entende que (...) para o
Direito positivo do Estado Democrtico de Direito ser admitido como
proposta de direito democrtica sociedade civil, proposta formal que
ser interpretada e aplicada pelos juzes, advogados e promotores de
justia preocupados finalisticamente com a construo de uma justia
material absolutamente necessria a reforma do Estado e
conseqentemente do poder Judicirio. (...) Se o promotor pblico e o
juiz, assim como todas as autoridades constitudas e investidas de poder,
se todos tiverem de prestar conta de seus atos, e antes disso, discutir a
poltica judiciria com a sociedade, OAB, associaes comunitrias, de
classe, de empresrios etc. Se forem avaliados pela destinatria de seu
mister (que a sociedade civil), cremos ns, no haver insegurana no
exerccio responsvel de sua liberdade como agentes criadores do direito
proposto, at porque a sociedade civil, por suas agncias e instituies
de controle, estar presente sancionando ou no o trabalho democrtico
de seus representantes in Ensaios de filosofia do direito. Rio-So Paulo-
Fortaleza: ABC Editora, 2004, p. 163 e 164.
15
H quem pense diferente como Nelson Nery Junior que afirma que
(...) busca-se pelo processo a tutela jurisdicional adequada e justa. A
sentena justa o ideal utpico do processo. Outro valor no menos
117
existir do Direito.
Ainda que no se entenda que a justia deve sempre
prevalecer pode-se ainda resolver o conflito entre esses dois
princpios pela hermenutica constitucional, utilizando os
seguintes princpios: princpio da concordncia prtica,
princpio da convivncia das liberdades pblicas
16
e princpio
da proporcionalidade.
V. Interpretao integradora e segurana jurdica.
O sentido dos objetos no pode ser interpretado de tal
sorte que se consiga um sentido absoluto, pois qualquer
tentativa dessa ordem extinguiria a pluralidade de
significados da vida. No h limitao para a interpretao,
no h censura, no h como querer do homem algo que
no seja humano, no h como lhe negar sua posio
admica no mundo.
O choque que passa a existir ser entre os que se
pautam pelo medo, pelo passado, pela necessidade de
certeza e os que se pautam pelo presente, pela possibilidade
que a vida traz e leva, pela gama do que vivo e imperfeito,
importante para essa busca a segurana das relaes sociais e jurdicas.
Havendo choque entre esses dois valores (justia da sentena e
segurana das relaes sociais e jurdicas), o sistema constitucional
brasileiro resolve o choque, optando pelo valor segurana (coisa julgada),
que deve prevalecer em relao a justia, que ser sacrificada
(Veropferungstheorie). Essa a razo pela qual, por exemplo, no se
admite ao recisria para corrigir injustia da sentena in Princpios
do Processo civil na Constituio Federal. NERY JUNIOR, Nelson. 8
ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004, p. 49.
16
Sobre o assunto ver Direito constitucional descomplicado de PAULO,
Vicente e Marcelo Alexandrino. Rio de Janeiro: Impetus, 2007, p. 73 e
ss.
118
ou seja, entre a segurana jurdica e as possibilidades da
interpretao integradora. Observe-se contudo que para ser
seguro no se faz necessrio que seja absolutamente
esttico, imutvel; podendo, destarte, ser apenas no to
voltil, ou seja, somente estvel. Assim como na natureza, o
Di rei to tambm est suj ei to a mutaes e,
conseqentemente, a alteraes. Lembre-se, entretanto, que
as alteraes hermenuticas decorrem de uma interao
cultural, conforme a teoria da inrcia de Chain Perelman
ningum jamais ps seriamente em dvida o conjunto de
suas opinies, pois estas se provam reciprocamente:
conservam-se aquelas que, at agora, resistiram melhor
prova, o que no lhes garante, de modo algum, contra toda
prova posterior.
17
Com isso Perelman quer dizer que as novas
interpretaes possuem o mrito de trazerem consigo a fora
de sua verdade e coerncia. H tambm, como se observa,
uma continuidade de idias antigas que se transformam
(conformando-se ou rejeitando-se umas as outras), dando
encadeamento gama de pensamentos que temos. da
que se conclui que a racionalidade jurdica uma
continuidade sempre buscando fundamento para o novo no
antigo. O que no tem amarras com o passado s pode se
fazer valer e prevalecer por via da fora.
18
O novo surge regrado pelo velho. Esse interpretar
rasga-se no passado, pois o homem traz consigo uma
17
PERELMAN, Chain. tica e direito. So Paulo: Ed. Martins Fontes,
1996, p. 380.
18
Gadamer tambm entende assim, haja vista ele reconhecer o valor da
tradio decorrente da herana histrica e no da autoridade, falando em
fuso de horizontes. No mesmo sentido Dilthey, onde o significado depende
dos materiais obtidos no passado, sendo da projetado para o futuro.
119
herana da qual no pode se desprender, desta forma, assim
como no pode optar em ficar sem seu corpo, tambm no
pode se desligar da linguagem que igualmente o constitui.
So as novas interpretaes que do regularidade s
transformaes, caso contrrio irromperia a marcha
turbulenta das convulses sociais. Se as estruturas formais
(normas) no acolhem interpretativamente o novo, este
lentamente vai se depositando. Em determinado momento,
as rgidas estruturas racham e o novo irrompe e extravasa
pelos antigos caminhos s que violentamente ao invs da
natural leveza e clareza.
A interpretao integradora d vazo s mudanas,
servindo, como antes dito, de instrumento, canal, para o
normal amadurecimento das leis. Em verdade, portanto, essa
qualidade de interpretao gera segurana, ou melhor dito,
estabilidade, haja vista a sociedade poder acompanhar o
seu gradual desenvolvimento no ordenamento jurdico. o
que o Supremo Tribunal Federal vem chamando em matria
constitucional de mutao constitucional
19
.
19
De certa forma o que o Supremo Tribunal Federal vem experienciando
na por ele chamada mutao constitucional. Opta nessa atitude em
reformar sua interpretaes sobre as leis, preservando a lei textual em
si. Pedro Lensa bem explica a diferena entre reforma e mutao quando
afirma que reforma constitucional seria a modificao do texto
constitucional, atravs dos mecanismos definidos pelo poder constituinte
originrio (emendas), alterando, suprimindo ou acrescentando artigos
ao texto original. As mutaes constitucionais, portanto, no seriam
alteraes fsicas, palpveis, materialmente perceptveis, mas sim
alteraes no significado e sentido interpretativo de um texto
constitucional. A transformao no est no texto em si, mas na
interpretao daquela regra enunciada. O texto permanece inalterado,
in Direito constitucional esquematizado. LENSA, Pedro. 11 ed. So
Paulo: Mtodo, 2007, p. 110.
120
bvio que os sentidos so inesgotveis, porm o
grande transtorno lidar com o novo, com esse diferente
que vm nos transtornar e transformar. A maior riqueza cultural
de uma sociedade e por conseqncia de um ordenamento
ver o outro no s com respeito, mas acima de tudo com
amor e curiosidade, em todas as suas peculiaridades, em
todas as suas diferenas, pois o tesouro justamente o vivo,
o diverso, o todo, o gerndio, a quebra do espelho narcsico.
infinita a distncia entre os diversos, s transponvel pelo
profundo subjetivismo. Esse sem dvida o maior desafio
da sociedade, pois de sua natureza se defender do novo,
rejeitando-o. Para Falco:
Na riqueza de sentido h bases salvadoras
de estabilidade. Bases que se pem na
evidncia de que a verdade do indivduo
mais verdade quando ele a produz na
harmonia com seu semelhante, porque
tambm a verdade do semelhante, que
igualmente indivduo.
20
talvez, aqui, que melhor se perceba a necessidade
do princpio do processo civil da persuaso racional, devendo
o juiz convencer racionalmente quanto justia da deciso
que submeteu a lide. Ora, urge-se que o juiz utilize a
interpretao integradora na busca de uma soluo justa.
Posto que, da mesma forma que as partes buscam
convencer o juiz da razoabilidade de suas pretenses, deve
tambm o juiz buscar convencer as partes da razoabilidade
20
Malheiros, 1997, p.
121
de sua deciso, pois as partes tambm querem ser
convencidas quanto ao resultado da demanda, ainda mais
quando se estiver realizando uma integrao. No basta o
juiz repetir norma e fato ou aplicar um sobre o outro.
Isso se deve fora de convencimento dos argumentos
e raciocnios da deciso. Segundo Rui Portanova a
sentena, que um ato de vontade, no ser um ato de
imposio de vontade autoritria, pois se assentar num juzo
razovel de convencimento
21
Ressalte-se que h um acordo sobre o decidir jurdico
que o legitima perante a sociedade. Sua base, sem sombra
de dvida, est no poder de convencimento que o juiz
transmite como sendo a melhor deciso. Com esta, alm
das partes, o juiz convence a opinio pblica, gerando uma
aura de segurana. Contudo, se a deciso mais justa se
pautar em outra interpretao ele o far e estar
assegurando a estabilidade do ordenamento.
VI. Consideraes finais.
A interpretao integradora se efetiva no apenas com
a integrao lgica, ou seja, com o preenchimento de lacunas
pela analogia, princpios gerais do direito etc ou pela
superao de antinomias aparentes ou reais (critrio
cronolgico, hierrquico ou especial). A interpretao
integradora, alm disto, busca a principal finalidade do
Direito: a Justia. A interpretao integradora d como
sentido ao Direito o Justo; por certo razo de sua prpria
existncia. Podemos at afirmar que a baliza dentro da qual
21
PORTANOVA, Rui. Princpios do Processo Civil. 3 ed. Porto Alegre:
Ed Livraria do advogado, 1999, 253.
122
a interpretao integradora se movimenta a justia, pois
tudo que ultrapassar esse limite no poder ser seu objeto.
A crtica primeira que se pode levantar interpretao
integradora que se a norma se abrir a mltiplos sentidos
isso poder trazer insegurana jurdica a sociedade e as
instituies. Aquela , por mais paradoxal que isso possa
parecer, um instrumento de segurana social. Em vez de
impulsionar a produo legislativa e por conseqncia o
Direito pelas manifestaes sociais, muitas vezes dosados
a muita violncia, busca que o interpretar acolha as
constantes transformaes, movimentos e demandas
sociais. Ento, a interpretao integradora d o sentido
dentro de um lento processo, em um pulsar contnuo e no
na ruptura do ato, das revolues. Desta forma, ao invs de
trazer insegurana, essa interpretao trz estabilidade
social, viga maior da segurana jurdica, liberando a vida
das amarras estanques da lei.
A segurana jurdica no tem o sentido apenas de
imutabilidade, mas tambm significa estabilidade. Estar nela
implcita a idia de confiana, de paz necessria para planos
futuros, o que em direito civil chamaria de princpio tu
quoque
22
, ou seja, confiana de que o outro no agir de
modo contraditrio. Resta claro que essa interpretao gera
a segurana necessria sociedade que, alm de poder
sentir o seu manso caminhar e a direo da evoluo
interpretativa, possui tambm como garantia o justo que a
22
Flvio Tartuce esclarece que o princpio vem da expresso tu quoque,
fili? Ou Tu quoque, Brute, fili mi? a celebre e no menos trgica
frase de Jlio Csar ao descobrir que seu filho estava dentre os que
tramavam contra a sua vida, in Direito Civil. Teoria Geral dos contratos e
contratos em espcie. TARTUCE, Flvio. So Paulo: Mtodo, 2006, p.
109.
123
mola propulsora da interpretao integradora.
As implicaes desse estudo, mesmo que ainda
inacabado, so profundas e transformadoras. A interpretao
integradora uma ruptura com o status quo reafirmando a
liberdade humana e a justia. Liberdade com a qual o homem
quebra as regras imutveis e adquire a possibilidade de
recri-las cotidianamente, rompendo com a distncia dos
parlamentos, inserindo a discusso nas esquinas, nas rodas
de discusso e principalmente nos tribunais. Sim, nos
tribunais, nas simples peties onde o direito seria recriado,
no embate entre argumentos diversos, na busca pela criao
de uma nova teoria e a partir desta de uma outra
jurisprudncia. na proximidade com o fato social que
advogados e juzes acordariam sobre os caminhos do direito.
, de certa forma, a retomada do poder, a queda da bastilha,
a afirmao pura de que o poder do povo, para o povo e
pelo povo.
VII. Referncias
BOBBIO, Norberto. Teoria do ordenamento jurdico. Braslia: editora
polis/ Universidade de Braslia, 1991.
CARRAZZA, Roque Antonio. Curso de Di rei t o Const i t uci onal
Tributrio. 19 ed. So Paulo: Malheiros, 2003.
CANOTILHO, J. J. Gomes. Direito Constitucional. Coimbra: Livraria
Almedina, 1991.
DELGADO, Jos Augusto. O Pri ncpi o da Segurana Jurdi ca:
supremacia constitucional. Data de Publicao: 21-maio-2005. URL: http:/
/bdjur.stj.gov.br/dspace/handle/2011/448. Avesso em 10/06/08.
ECO, Umberto. Como se Faz uma Tese. 19ed. So Paulo: Ed.
Perspectiva, 2004.
Malheiros, 1997.
124
http://www.planalto.gov.br/Ccivil_03/LEIS/L9784.htm. Acesso em 10/06/
2008.
LENSA, Pedro. Direito constitucional esquematizado. 11 ed. So
Paulo: Mtodo, 2007.
MAGALHES FILHO, Glauco Barreira. Hermenutica e Unidade
Axiolgica da Constituio. 3 ed. Belo Horizonte: Mandamentos,
2002.
NERY JUNIOR, Nelson. Princpios do Processo Civil na Constituio
Federal. 8 ed. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2004.
PAULO, Vicente e Marcelo Alexandrino. Di rei t o const i t uci onal
descomplicado. Rio de Janeiro: Impetus, 2007.
PERELMAN, Chain. tica e direito. So Paulo: Ed. Martins Fontes,
1996.
PORTANOVA, Rui. Princpios do Processo Civil. 3 ed. Porto Alegre:
Ed Livraria do advogado, 1999.
SOUSA FILHO, Oscar Dlva. Ensaios de filosofia do direito. Rio-
So Paulo-Fortaleza: ABC Editora, 2004.
TARTUCE, Flvio. Direito Civil. Teoria geral dos contratos e contratos
em espcie. Vol. 3. So Paulo: Mtodo, 2006.
125
OS DIREITOS HUMANOS DAS MULHERES SOB O
OLHAR DAS NAES UNIDAS E O ESTADO
BRASILEIRO
THE HUMAN RIGHTS OF WOMEN SUBMIT EYES
THE UNITS NATIONS AND THE BRAZILIAN STATE
Mrcia Cardoso de Souza
Graduada em Servio Social pela Universidade Estadual do Cear e
graduada em Direito Pblico pela Universidade de Fortaleza. Foi
pesquisadora voluntria do Ncleo de Pesquisas do Centro de
Cincias Jurdicas da Universidade de Fortaleza, integrando o projeto
A evoluo e os novos desafios da s Naes Unidas. tcnica
judiciria do Tribunal de Justia do Cear.
Resumo
O presente artigo tem por objetivo analisar a proteo aos
direitos humanos das mulheres por parte do Direito
Internacional dos Direitos Humanos, tendo como direo a
Conveno sobre a Eliminao de Todas as Formas de
Discriminao contra as Mulheres, aprovada pela ONU em
1979, e os princpios por ela inaugurados. importante
lembrar que tal documento se constitui no primeiro tratado
internacional a dispor de maneira ampla sobre os direitos
humanos das mulheres, tendo como instrumentos o Comit
sobre a Eliminao da Discriminao das Mulheres
(CEDAW, sigla em ingls) e o Protocolo Adicional
Conveno j mencionada. Nesse sentido, a Conveno e
seus instrumentos sero analisados, de modo a suscitar
aspectos relevantes para o debate em curso, bem como
algumas modificaes ocorridas na legislao brasileira.
126
Indi cadores: Direitos humanos das mulheres; ONU;
CEDAW; Comit CEDAW; Protocolo Facultativo; Estado
Brasileiro.
Abstract
The present article aims to analyze the protection of womens
human rights by the international law of human rights; the
basis of study are the Convention on the Elimination of All
Forms of Discrimination Against Women, approved by the
UN in 1979 and its principles. Its important to remember
that this document is the first international treaty about
womens human rights. The Committee about Elimination
of Discrimination against Women (CEDAW) and the
Additional Protocol are the principal basis of that document.
Therefore, the Convention and its instruments will be
analyzed in order to bring us important aspects to be
discussed as well as any change occurred in the Brazilian
legislation.
Keywords: Human Rights of Women; UN; CEDAW;
Committee CEDAW; Additional Protocol; State Brazilian.
1.INTRODUO
O Direito Internacional dos Direitos Humanos (DIDH)
consolidou-se logo aps as barbries cometidas durante a
2 Guerra Mundial, como ramo distinto do Direito
Internacional, pois os chefes de Estado atentaram para a
importncia de buscar erradicar a violao aos direitos dos
humanos. Com isso, a Declarao Universal dos Direitos
Humanos foi aprovada pela Assemblia Geral das Naes
Unidas (ONU) em 10 de dezembro de 1948. Nas ltimas
dcadas, tm-se considerado os direitos humanos das
127
mulheres como categoria integrante do DIDH. Nota-se,
portanto, uma evoluo, na medida em que houve, no
decorrer da histria da humanidade, uma realidade de
excluso da mulher dos diversos espaos, em que era tratada
como o segundo sexo
1
. Tal situao vem mudando ao longo
das dcadas. A ONU declarou o perodo de 1976-1985 como
a Dcada da Mulher. Nesse perodo, muitas pessoas do
mundo inteiro se uniram no intuito de formular propostas a
instituies e rgos responsveis pelos assuntos
relacionados aos Direitos Humanos. Foi nesse contexto que
a Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher (Conveno da Mulher ou
CEDAW) foi aprovada pela Assemblia Geral da ONU em
18 de dezembro de 1979 mediante a Resoluo A-34-180,
tendo entrado em vigor em 3 de setembro de 1981
2
.
importante lembrar que o Estado Brasileiro assinou
a CEDAW no dia 31 de maro de 1981
3
e ratificou-a em 1
de fevereiro de 1984
4
, oferecendo reservas ao artigo 15,
pargrafo 4, ao artigo 16, pargrafo 1, alneas a, c, g e
h e ao artigo 29. As reservas aos artigos 15 e 16 foram
retiradas em 1994, pois estavam incompatveis com a
legislao brasileira, ento pautada pela assimetria entre
os direitos do homem e da mulher. A reserva ao artigo 29,
1
BEAUVOIR, Simone de. O segundo sexo: fatos e mitos. 4. Ed.
Traduo Srgio Milliete. So Paulo: Difel, 1970.
2
Ver pgina Oficial do Comit CEDAW: www.un.org/womenwatch/daw/
cedaw/
3
cedaw/
4
cedaw/
128
que no se refere a direitos substantivos, relativa a disputas
entre Estados Partes quanto interpretao da CEDAW e
continua vigorando. Quanto ao Protocolo Adicional
CEDAW, o Brasil se tornou parte em 2002.
O presente trabalho tratar a questo do DIDH sob a
tica dos direitos das mulheres. Como direo, utilizar-se-
a Conveno da Mulher (Convention on the Elimination of
All Forms of Discriminations Against Women CEDAW
5
)
e o Protocolo Adicional do referido tratado.
O objetivo deste estudo compreender a CEDAW sob
um prisma particular na proteo internacional dos direitos
humanos. Tendo evoludo bastante no que concerne
conscientizao do combate discriminao contra as
mulheres, atualmente, 185 pases so Estados Partes, ou
seja, mais de 90% dos componentes das Naes Unidas
6
.
Especificamente, ser contextualizado o surgimento da
CEDAW, especificando-se os seus dispositivos mais
importantes a exemplo do Comit CEDAW, que tem por
funo primordial supervisionar o cumprimento efetivo do
tratado nos diversos Estados Partes e o Protocolo Adicional,
bem como as recomendaes enviadas ao Estado Brasileiro
e as mudanas na legislao interna.
2. A CEDAW
O Sistema Global de Proteo aos Direitos Humanos
encabeado pela Declarao Universal dos Direitos dos
5
Ver pgina Oficial do Comit CEDAW: www.un.org/womenwatch/
daw/cedaw/
6
A ONU est com 192 Estados-membros. O ltimo pas admitido foi
Montenegro, em junho de 2006.
129
Homens de 1948, seguida pelos Pactos de 1966 e pelas
demais Convenes de Direitos Humanos. A Conveno
sobre a Eliminao de todas as formas de Discriminao
contra as Mulheres (Conveno da Mulher ou CEDAW)
constitui-se em tratado bastante recente, j que data de 1979.
O seu texto no foi o primeiro que tratou dos direitos da
mulher aprovado pela ONU, pois antes j existiam tratados
referentes aos direitos da mulher casada, dos direitos civis
e polticos e do trfico de mulheres.
Desse modo, a CEDAW foi idealizada a partir de 1946,
quando a Assemblia Geral da ONU instituiu a Comisso
sobre o Status da Mulher (CSW, sigla em ingls) para estudar,
analisar e criar recomendaes de formulao de polticas
aos diversos pases signatrios do referido tratado,
vislumbrando o aprimoramento da situao. A Comisso
sobre o Status da Mulher, no perodo 1949 a 1962, fez muitos
estudos sobre a situao das mulheres no mundo, o que
deu origem a vrios documentos, dentre os quais se podem
mencionar: Conveno dos Direitos Polticos das Mulheres
(1952), Conveno sobre a Nacionalidade das Mulheres
Casadas (1957), Conveno sobre o Casamento por
Consenso, Idade Mnima para Casamento e Registro de
Casamentos (1962). Em 1967, a Comisso sobre o Status
da Mulher se empenhou para elaborar a Declarao sobre
a Eliminao da Discriminao contra a Mulher, que se
constituiu num instrumento legal de padres internacionais
que articulava direitos iguais de homens e mulheres.
Entretanto, no se efetivou como tratado, pois no
estabeleceu obrigaes aos Estados signatrios.
A ONU declarou o perodo 1976-1985 como a Dcada
da ONU para a Mulher. Foi nessa poca que muitas militantes
feministas se reuniram em vrios espaos e formularam
propostas referente aos Direitos Humanos, buscando incluir
130
questes especficas para as mulheres.
Nessa conjuntura foi aprovada a CEDAW pela
Assemblia Geral da ONU em 18 de dezembro de 1979 e
entrou em vigor em 3 de setembro de 1981, entendendo que
as pessoas do sexo feminino seriam alvo de vrias maneiras
de discriminao por parte da sociedade global. A CEDAW
constituda por um prembulo e trinta artigos. Vale
mencionar que dezesseis artigos versam sobre direitos
substantivos que devem ser protegidos, respeitados,
garantidos pelos Estados Partes. No seu artigo 1, a
CEDAW conceitua o termo discriminao contra a mulher:
Para fins da presente Conveno, o termo
discriminao contra mulheres significa
qualquer distino, excluso ou restrio
feitas com base no gnero que tem o efeito
ou propsito de prejudicar ou invalidar o
reconhecimento, gozo ou exerccio pelas
mulheres, independentemente do seu
estado civil, em base de igualdade entre
homens e mulheres, dos direitos humanos
e liberdades fundamentais nos campos
poltico, econmico, social, cultural, civil ou
qualquer outro campo.
A CEDAW estabelece vrios deveres aos Estados
Partes no sentido de que atuem, no seu mbito interno, de
modo a eliminar, progressivamente, a discriminao contra
as mulheres, abstendo-se de prticas discriminatrias no
mbito pblico e promovendo a igualdade substancial entre
os gneros tambm na esfera privada. Prev ainda a
modificao da legislao e introduo de mecanismos de
aes afirmativas como defesa do status da mulher nos
pases signatrios.
131
A CEDAW estabelece, no seu artigo 17, o Comit
supervisor do cumprimento do documento, para o qual os
Estados Partes devem enviar a cada quatro anos, ou quando
solicitados, relatrios informando sobre as medidas
legislativas, judiciais, administrativas ou de outra natureza
que tenham adotado para tornar efetivas as disposies da
CEDAW, bem como os progressos alcanados
7
. Vale
ressaltar que, at fevereiro de 2008, havia 98 Estados
signatrios e 185 Estados Partes da Conveno
8
.
Segundo Seager, a CEDAW (2003, p.16):
[...] constitue um jeu de normes et de
principes universels destins servir de
rfrences aux plitiques nationales long
terme, i l s agi t d l i mi ner toute
di scri mi nati on sexuel l e. Les
gouvernements qui ratifient la Convention
doivent mettre em place des politiques et
des l oi s vi sant suppri mer toute
discrimination envers les femmes.
A CEDAW o tratado com grande nmero de reservas
9
dos seus dispositivos, o que implica dificuldades para a
satisfatria aplicao do referido documento, na medida em
que os Estados Partes no se obrigam garantia dos direitos
7
Vide art. 18 da Conveno sobre a Eliminao de todas as Formas de
Discriminao contra a Mulher.
8
Ver pgina Oficial do Comit CEDAW: http://www.un.org/womenwatch/
daw/cedaw/
9
Ver pgina Oficial do Comit CEDAW: http://www.un.org/womenwatch/
daw/cedaw/
132
das mulheres no mbito de seus territrios
10
.
Aps isso, a ONU realizou muitas conferncias, entre
elas a Conferncia Mundial sobre Direitos Humanos em
Viena, ustria (1993) e a Conferncia Internacional sobre
Populao e Desenvolvimento no Cairo (1994). As mulheres
organizadas participaram desses debates, o que resultou
em alguns avanos, como a redao que consta no artigo
18 da Conferncia de Viena, que afirma os direitos
humanos das mulheres e das meninas so parte inalienvel,
integral e indivisvel dos direitos humanos universais.
importante lembrar que, na Conferncia referida, foi
enfatizada a igualdade de gnero e a proteo aos direitos
humanos das mulheres e meninas.
2.1- O Comit CEDAW
O Comit sobre a Eliminao da Discriminao contra
Mulheres (Comit CEDAW, sigla em ingls) est previsto
no artigo 17 da CEDAW, sendo constitudo de 23
especialistas de elevado conceito moral e competncia na
rea para exercerem um mandato de quatro anos. As
especialistas devem ser eleitas pelos Estados Partes dentre
10
Devido a fatos desta natureza, alguns pases ainda so, em pleno
sculo XXI, palco de discriminao das mulheres, a exemplo do que
aconteceu no Ir, quando a jornalista e militante feminista iraniana Nasrin
Afzali foi condenada a seis meses de priso e a dez chibatadas pelo
suposto fato de perturbar a ordem pblica, pois teria participado de
uma manifestao em maro de 2007 em frente ao Tribunal Revolucionrio
do Teer, onde aconteceria o julgamento de vrias feministas. Vale
ressaltar que no Ir nos ltimos meses foram presas vrias mulheres
que lutam pela igualdade de direitos entre os gneros. (Fonte: Jornal O
POVO 21/04/2008)
133
as nacionais, devendo ser nomeadas de acordo com as
capacidades pessoais
11
.
O Comit CEDAW tem como funes:
a. examinar os relatrios peridicos apresentados
pelos Estados Partes (artigo 18 da CEDAW);
b. formular sugestes e recomendaes gerais (artigo
21 da CEDAW);
c. instaurar inquritos confidenciais (artigos 8 e 9 do
Protocolo Adicional);
d. examinar comunicaes apresentadas por
indivduos ou grupo de indivduos que aleguem ser vtimas
de violao dos direitos constantes na CEDAW (artigos 2 a
7 do Protocolo Adicional).
Analisar-se- cada tarefa, de maneira especfica, neste
momento:
a. Examina os relatrios peridicos apresentados pelos
Estados Partes
Conforme o artigo 18 da CEDAW, os Estados Partes
devem apresentar relatrios peridicos com nfase s
medidas legislativas, judicirias, administrativas ou de outra
natureza que adotarem para efetivar as disposies previstas
na CEDAW e os progressos alcanados. O primeiro relatrio
deve ser apresentado aps um ano da ratificao do tratado
e os demais, a cada quatro anos e sempre que o Comit
solicitar. No tocante ao auxlio aos Estados Partes, o Comit
adotou algumas recomendaes para que os Estados
elaborem seus relatrios.
Desse modo, aps o recebimento do relatrio do
Estado Parte, um grupo de trabalho do Comit CEDAW,
11
Artigo 17 da Conveno sobre a Eliminao da Discriminao contra
a Mulher
134
constitudo por cinco partes, se rene antes da sesso com
o intuito de preparar uma lista de questes e perguntas para
serem enviadas aos Estados antes da apresentao do
relatrio. Durante a sesso, oito dos Estados Partes devem
apresentar oralmente seus relatrios. Aps a apresentao
o Comit faz observaes, que devem ser posteriormente,
respondidas pelo Estado. Ao final, o Comit elabora
comentrios finais sobre os relatrios apresentados, que
devem ser includos em seu relatrio final Assemblia
Geral. O exame dos relatrios objetiva o alcance de um
dilogo que seja construtivo entre os Estados Partes e o
Comit CEDAW.
b. Formula sugestes e recomendaes gerais
De acordo com o artigo 21 da CEDAW, facultado ao
Comi t CEDAW a el aborao de sugestes e
recomendaes gerais baseadas no exame dos relatrios
e de informaes recebidos pelos Estados Partes. Via de
regra, as sugestes so encaminhadas a entidades das
Naes Unidas, enquanto as recomendaes gerais so
direcionadas aos Estados Partes.
As recomendaes gerais oriundas do Comit
CEDAW versam sobre temas abordados pela CEDAW e
oferecem orientaes aos Estados Partes sobre suas
obrigaes que esto previstas no referido documento e os
caminhos necessrios ao seu cumprimento. importante o
fato de contar a el aborao do contedo das
recomendaes com a participao no somente de
integrantes do Comit, mas de organizaes da sociedade
civil e de agncias e rgos das Naes Unidas, dentre
outros.
c. Instaura inquritos confidenciais
Conforme o artigo 8 do Protocolo Adicional CEDAW,
caso o Comit receba informao indicando violaes
135
graves ou sistemticas de direitos estabelecidos no tratado
mencionado por um Estado Parte, o Comit dever convidar
o Estado envolvido a apreciar, junto ao Comit, a
comunicao e a apresentar suas observaes sobre a
questo. O Comit poder encarregar alguns membros a
dar andamento a um inqurito e a comunicar, com urgncia,
os resultados. Caso seja justificvel e houver aquiescncia
do Estado Parte, o inqurito poder incluir visitas ao territrio
desse Estado.
Assim, aps a anlise das concluses do inqurito, o
Comit deve comunicar a questo ao Estado, que ter o
prazo de seis meses para apresentar suas observaes. O
procedimento do inqurito tem carter confidencial e a
cooperao do Estado Parte poder ser solicitada a qualquer
tempo.
d. Examina comunicaes apresentadas por indivduos
ou grupo de indivduos que aleguem ser vtimas de violao
de direitos dispostos na CEDAW
A partir da aprovao do Protocolo Adicional
CEDAW, foi facultado ao Comit CEDAW examinar as
comunicaes apresentadas por indivduos ou grupos de
indivduos sob a jurisdio do Estado Parte, que afirmem
ser vtimas de violao de quaisquer dos direitos abordados
pelo mencionado tratado. Para operacionalizar isso, o comit
verifica se todos os meios processuais na ordem interna
foram esgotados, a no ser que o meio processual previsto
tenha ultrapassado os prazos razoveis ou que seja
improvvel que conduza a uma reparao efetiva da
requerente.
No caso da comunicao ser admitida, o Comit
dever comunicar ao Estado, que ter o prazo de seis meses
para apresentar suas observaes. O Comit dever escutar
as requerentes em sesses fechadas e transmitir suas
136
recomendaes s partes interessadas. O Estado ter mais
seis meses para apresentar documento escrito que
esclarea sobre as providncias adotadas.
De acordo com a Declarao de Viena, documento
final da Conferncia de Direitos Humanos de 1993:
Aes e medidas para reduzir o amplo
nmero de reservas Conveno devem
ser encorajadas. Dentre outras medidas, o
Comit de Eliminao de todas as Formas
de Discriminao contra a Mulher deve
prosseguir na reviso das reservas
Conveno. Os Estados so convidados a
eliminar as reservas que sejam contrrias
ao objeto e ao propsito da Conveno, ou
que sejam incompatveis com os tratados
internacionais.
Assim sendo, faz-se necessrio um esforo do Comit
CEDAW no sentido de proceder reviso do nmero de
reservas aos dispositivos da CEDAW; o que consta no
documento final produzido na Conferncia de Direitos
Humanos.
2.2- O Protocolo Adicional CEDAW
Em 1991, durante uma reunio da CSW com alguns
especialistas, viu-se a necessidade de se criar um Protocolo
Facultativo CEDAW, o que se recomendou ONU. Iniciou-
se, dessa maneira, uma longa caminhada para a criao de
um documento formal, separado da Conveno citada, que
deveria introduzir um procedimento para o recebimento de
comunicaes de violaes de direitos humanos das
mulheres, bem como outro de investigao.
137
Com isso, em 22 de dezembro de 2000, entrou em
vigor o Protocolo Adicional CEDAW com o objetivo instituir
uma fiscalizao mais efetiva do cumprimento do tratado.
Os Estados Partes tm a faculdade de concordar com as
disposies nele contidas, assinando e ratificando. Vale
mencionar que o Protocolo no permite reservas. O
Protocolo Facultativo foi assinado e ratificado por 90
12
Estados Partes, at novembro de 2007.
O Protocolo contm vinte e um artigos e dois
procedimentos. O primeiro procedimento possibilita mulher
e a grupos de indivduos vtimas de discriminao de gnero
enviar uma comunicao
13
ao Comit CEDAW. Ao ratificar
o Protocolo, os Estados Partes reconhecem a competncia
do Comit de receber e analisar as comunicaes,
esgotados todos os recursos nacionais. J o segundo
procedimento tem a funo de investigar e permite ao Comit
CEDAW dar incio, por iniciativa prpria e baseado em
informaes que tenham credibilidade, uma apurao de
violaes graves dos direitos previstos na CEDAW.
O Protocolo constitui-se em mais um instrumento para
a efetivao dos direitos humanos das mulheres, pois
possibilita mulher que tenha os seus direitos violados
ingressar com uma reclamao contra um Estado que seja
um possvel violador de direitos humanos. O Protocolo
Adicional tem alguns procedimentos, os quais se
descrevero a seguir.
12
Ver pgina Oficial do Protocolo Facultativo Conveno CEDAW:
http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/protocol/sigop.htm
13
Comunicao a palavra utilizada pela ONU para expressar uma
reclamao encaminhada por indivduos ou grupos de indivduos a um
de seus rgos para denunciar a violao aos direitos humanos.
138
2.2.1 - O Procedimento de Queixas Individuais
Conforme consta no Protocolo, o Comit CEDAW est
a cargo do primeiro procedimento da ONU de recurso de
quei xas referente aos di rei tos das mul heres,
especificamente, com o objetivo de responder a casos
individuais de violaes e garantir a reparao para as
vtimas. Outros indivduos ou grupos de indivduos, inclusive
organizaes no-governamentais, podem apresentar
comunicaes em nome das vtimas, desde que elas dem
anuncia, ou, ainda, mediante uma justificativa da ausncia
daquela. A comunicao enviada ao Secretrio-Geral da
ONU, que dever envi-la ao Comit CEDAW. Consta de
vri as fases: pr-admi ssi bi l i dade, deci so de
admissibilidade, considerao de mritos, opinies e
recomendaes, seguimento.
2.2.2 - O Procedimento de Investigao
O Protocolo estabelece o primeiro procedimento de
investigao da ONU sobre a violao de direitos humanos
das mulheres. Tem por objetivo investigar violaes graves
e massivas de direitos humanos dentro de um prazo razovel.
Tal procedimento permite ao Comit CEDAW, por iniciativa
prpri a e baseado em i nformaes dotadas de
credibilidade, uma apurao de violaes graves ou
sistemticas dos direitos previstos na CEDAW, nos Estados
Partes. Vale ressaltar que o Comit CEDAW s admite a
comunicao caso o Estado tenha assinado e ratificado o
Protocolo Facultativo.
Consta de vrias fases: recibo de denncia, incio de
investigao, comentrios e recomendaes, seguimento,
procedimentos.
139
2.3- O Comit CEDAW e o Estado Brasileiro
O Brasil tem como marco jurdico na CEDAW e, em
especial na recomendao do Comit CEDAW de consagrar
e garantir, atravs de lei, o princpio da igualdade entre
homens e mulheres, como consta na Constituio Federal de
1988, em especial no seu artigo 5, o qual afirma a igualdade
entre os mulheres e homens.
A legislao brasileira, nos ltimos anos, tem passado
por algumas importantes alteraes, destacando-se o novo
contedo do Cdigo Civil de 2002, as alteraes no Cdigo
Penal ocorridas em 2005, bem como o advento da Lei n
11.340/2006, que trata sobre a violncia domstica e familiar
contra a mulher, tambm conhecida como Lei Maria da Penha.
A Constituio Federal de 1988 constitui-se no marco
histrico nacional referente proteo aos direitos humanos
das mulheres, bem como ao reconhecimento da sua
cidadania. Isso foi fruto de um longo processo de deliberaes
em plenrios, reivindicaes dos movimentos sociais, o que
trouxe a incluso da noo de igualdade de direitos sob uma
perspectiva tnica, racial e de gnero. Tal documento contribuiu
mais ainda para que o Brasil se integrasse ao sistema
internacional de direitos humanos.
Existem dois tratados internacionais que foram
assinados e ratificados pelo Estado Brasileiro e que tratam
especificamente da erradicao das desigualdades de
gnero. So eles: Conveno da ONU sobre a Eliminao
de todas as Formas de Discriminao contra a Mulher e
Conveno Interamericana para Prevenir, Punir e Erradicar a
Violncia contra a Mulher (Conveno de Belm do Par).
Segundo Campos (2008, p. 144):
Tais tratados, alm de criarem obrigaes
para o Brasil perante a comunidade
140
internacional, tambm originam obrigaes
no mbito nacional e geram novos direitos
para as mulheres que passam a contar com
a instncia internacional de deciso, quando
todos os recursos disponveis na legislao
nacional falharem realizao da justia. Isto
significa, portanto, pedir auxlio e denunciar
prticas de violncia contra a mulher
Comisso Interamericana de Direitos
Humanos.
Foi durante a Conferncia Mundial de Direitos Humanos
em Viena no ano de 1993 que o movimento de mulheres
reivindicou a incluso de alguns pleitos, o que foi colocado na
Declarao e no Programa de Ao de Viena, definindo que
os direitos humanos das mulheres e das meninas so
inalienveis e constituem parte integral dos direitos humanos
universais. A partir dessa conjuntura, os direitos das mulheres
foram vistos como direitos humanos.
A CEDAW prev, no artigo 17, o Comit supervisor do
cumprimento do tratado nos Estados Partes.
O Comit CEDAW (ONU) enviou recomendaes ao
Estado Brasileiro no sentido de que adequasse sua legislao
interna CEDAW, de modo que combatesse a discriminao
de gnero, pois eram vigentes muitas leis discriminatrias.
importante lembrar que o Estado Brasileiro demorou 17 anos
para enviar os relatrios previstos no artigo 18
14
da CEDAW.
14
Artigo 18 da Conveno da Mulher Os Estados Signatrios
comprometem-se a apresentar ao Secretrio Geral das Naes
Unidas,para efeitos de considerao pela Comisso, um relatrio sobre
as medidas legislativas, judiciais, administrativas, ou outras que tenham
adotado a fim de dar cumprimento s disposies da presente Conveno
e sobre os progressos alcanados nesse domnio [...].
141
As principais reas de preocupao e recomendaes
do Comit, emitidas aps o envio de cinco relatrios
brasileiros em 2002, versaram sobre a inexistncia de
igualdade jurdica entre mulheres e homens; a inobservncia
do poder Judicirio em relao ao cumprimento dos tratados
internacionais, nos quais o Brasil signatrio; a existncia
de intensas disparidades regionais econmicas e sociais,
em especial no acesso educao, emprego e servios de
sade, estando impedido o cumprimento uniforme da
CEDAW; o Cdigo Penal, em 2003, ainda continha contedo
discriminador das mulheres, como o termo mulher honesta;
a aplicao da tese da legtima defesa da honra para
homens acusados de praticarem a violncia contra a mulher,
o que constitui explcita violao aos direitos humanos; o
impacto da pobreza com relao s mulheres brasileiras
afro-descendentes e indgenas, chefes de famlias, bem
como de outros grupos que vivem margem da sociedade;
a persistncia da violncia contra mulheres e meninas,
incluindo-se a a violncia domstica e sexual; o aumento
das taxas de incidncia de vrias formas de explorao
sexual e trfico de mulheres e meninas no Brasil; com a
participao de policiais e com sua conivncia com a
explorao e trfico; ausncia de dados desagregados por
sexo e informao insuficiente sobre a explorao sexual
de crianas e adolescentes de rua; a sub-representao das
mulheres em todos os nveis e instncias de poder decisrio,
bem como em posies qualificadas em algumas reas da
vida pblica e profissional, como no judicirio e nas relaes
exteriores, enfim, nos mais altos escales; a participao
das mulheres nos mais altos cargos seja muito menor que a
dos homens; a alta taxa de analfabetismo e baixa
porcentagem de mulheres com formao educacional que
ultrapasse a escola primria; a sub-representao das
142
mulheres no ensino superior; a discriminao da mulher no
mercado de trabalho; altas taxas de mortalidade materna,
em particular nas mais remotas regies onde o servio de
sade bastante limitado; a ausncia de dados sobre as
mulheres rurais no que concerne raa e etnia
15
, entre outras.
Vale lembrar que, a cada preocupao, o Comit CEDAW
mencionou uma recomendao ao Estado Brasileiro.
O Estado Brasileiro defende o princpio da igualdade,
na medida em que edita novas leis, como o novo Cdigo
Civil sancionado em 2002, que entrou em vigor em 2003; as
alteraes realizadas no Cdigo Penal em 2005, bem como
o advento da Lei n 11.340/2006, que trata da violncia
domstica e familiar contra a mulher aprovada em 2006.
Entretanto o Brasil ainda no cumpriu ao todo o que a
recomendao referente ao sexto relatrio peridico, de
nmero 16
16
, determinou, pois no se v, no cotidiano, a
difuso de informaes para a populao sobre a CEDAW.
15
Recomendaes do Comit CEDAW ao Estado Brasileiro. Disponvel
em: <http://www.agende.org>
16
O Comit convoca o Estado Parte a assegurar que a Conveno e a
legislao domstica relacionada sejam parte integrante na educao e do
treinamento de funcionrios judiciais, incluindo juzes, advogados, promotores
e defensores pblicos, bem como da grade curricular das universidades, de
forma a estabelecer firmemente no pas uma cultura legal de apoio igualdade
de gnero e no-discriminao. Convoca o Estado Parte a ampliar ainda
mais o conhecimento das mulheres sobre seus direitos, inclusive em reas
remotas e entre os grupos em maior desvantagem, por meio de programas
de alfabetizao legal e assistncia jurdica, de forma que elas possam
reivindicar seus direitos com base na Conveno. Encoraja o Estado Parte
a disseminar e ampliar mais a conscientizao sobre a Conveno e o
Protocolo Facultativo entre o pblico em geral, de forma a criar
conscientizao sobre os direitos humanos das mulheres. (Comit sobre
a Eliminao da Discriminao contra a Mulher Trigsima nona sesso
23 de Julho 10 de Agosto de 2007)
143
Consideraes finais
Pode-se concluir que a CEDAW, em conjunto com o seu
Protocolo Facultativo e o Comit CEDAW, constitui forma de
concretizar os direitos humanos das mulheres na esfera
internacional, compondo, desse modo, o Sistema Mundial de
Proteo aos Direitos Humanos. importante lembrar que tal
tratado foi o segundo mais ratificado, mas tambm possui
amplo nmero de reservas, o que dificulta a efetivao dos
direitos das mulheres em vrios pases.
Dessa maneira, o Comit CEDAW exerce duas funes:
fiscalizar e opinar. No toma deciso, e as recomendaes
dele emanadas no tm fora de lei, ou seja, em caso de
descumprimento, o Estado Parte no est sujeito a sano, e
tendo a faculdade de cumprir ou no, o que representa um
problema grave para que o referido tratado possa ser
concretizado com xito.
Considera-se de grande relevncia o conjunto de tratados
que versam sobre o DIDH e, mais especificamente, sobre os
direitos humanos das mulheres, pois colocam esses direitos
num patamar de importncia na esfera internacional, alm de
desenvolverem atividades que objetivam a proteo s
possveis violaes dessa natureza. Infelizmente, o Comit
CEDAW no dotado de um poder que possa vincular
juridicamente os Estados Partes ao cumprimento efetivo das
recomendaes. Logo, o Comit CEDAW deve fazer valer o
poder poltico de modo a conscientizar os pases que violam
os direitos das mulheres, pressionando, dessa forma, para que
se sintam constrangidos e projetem aes afirmativas para
erradicar a discriminao das mulheres no mbito dos seus
respectivos territrios.
Quanto ao Estado Brasileiro, pode-se concluir que
detentor de uma dvida social, poltica e econmica com as
mulheres, que representam mais de 50% da populao.
importante lembrar que, devido falta de vontade poltica dos
144
governantes do perodo de redemocratizao (1985-2002), o
Estado Brasileiro demorou 17 longos anos para elaborar um
relatrio ao Comit CEDAW sobre a situao das mulheres,
que foi fruto de um trabalho em conjunto, que envolveu a
participao do movimento de mulheres, do Ministrio das
Relaes Exteriores, do Ministrio da Justia, alm da
contribuio de especialistas comprometidas com a promoo
dos direitos humanos. O Brasil um pas de imensas
desigualdades, o que vem dificultar que se atinja a igualdade
de fato e de direito entre homens e mulheres. O ideal seria que
os detentores do poder se comprometessem com as causas
sociais, propondo e efetivando polticas pblicas dotadas de
eficcia e no somente como um faz de conta. Mas,
infelizmente, vive-se o mundo real, e nele complicado colocar
em prtica a preocupao com a sociedade, na medida em
que muitos detentores do poder, seja qual for a forma, no tm
muito compromisso com a sociedade.
Mesmo assim, nota-se uma evoluo do Estado Brasileiro
com relao proteo aos direitos humanos das mulheres,
embora em parte, pois, a partir do governo de Luiz Incio Lula
da Silva, se criou a Secretaria Especial de Polticas para
Mulheres, a Secretaria Especial para a Promoo dos Direitos
Humanos, a Secretaria Especial de Polticas para a Promoo
da Igualdade Racial, entre outras medidas, o que pode ser o
incio de algumas mudanas. O desafio implementar polticas
pblicas que possam ser exitosas, no obstante se trabalhar
com oramentos exguos, descontinuidade administrativa,
polticas fragmentadas, atuaes isoladas. Assim, o Estado
Brasileiro, ainda que de maneira lenta, tenta adequar a sua
legislao CEDAW, editando leis que combatam a
discriminao das mulheres, colocando em prtica polticas
pblicas (...). Uma questo para ser pensada a da igualdade
de fato entre homens e mulheres, o que ainda no foi atingido.
importante ressaltar que existem muitas leis; o problema
crucial seu no-cumprimento pelo poder pblico.
145
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147
A FUNO DO TREINAMENTO NO CONTEXTO DAS
ORGANIZAES PBLICAS E PRIVADAS
Ndia Raposo Alves
Analista judiciria do TJCE
Graduao em Servio Social-UECE
Sumrio: 1. Introduo; 2. Modelo Mecanstico X Modelo
Orgnico; 3. Administrao Burocrtica X Administrao
Gerencial; 3. O treinamento: do Privado ao Pblico; 4.
Concluso: Desafios e Perspectivas.
RESUMO
A proposta deste artigo discutir a funo do
treinamento no contexto das instituies pblicas e privadas.
A estratgia de treinamento surgiu como alternativa das
empresas privadas para responder ao dinamismo do mundo
moderno. No entanto, essa alternativa, prpria ao setor
privado, acabou por ser incorporada ao contexto das
instituies pblicas. Neste trajeto metodolgico, definem-
se os modelos organizacionais privados e pblicos para,
em seguida, apontar a funo do treinamento no mbito
desses modelos. Para cumprir com o objetivo, dispe-se
de duas referncias tericas distintas: a primeira, prpria a
Idal berto Chi avenato, postul a que as estratgi as
organizacionais vm responder s demandas de um mundo
em constante transformao; a segunda, referente aos
tericos crticos, afirma que essas estratgias no so mais
do que uma forma de tentar camuflar problemas muito
antigos e inerentes ao modo de produo capitalista. Ao fim
do percurso, posiciona-se diante de perspectivas tericas
148
distintas e vislumbra-se a funo do treinamento no contexto
pblico e privado, cumprindo com o objetivo inicial.
Pal avras-chave: Treinamento. Administrao Pblica.
Administrao Privada.
1 INTRODUO: NOVOS TEMPOS?
De alguns anos para c, autores clssicos da teoria
da administrao empenharam-se em desenhar um novo
quadro para o cenrio poltico e econmico mundial. De
acordo com eles, vive-se hoje um clima de inconstncia,
atravessam-se vertiginosas mudanas tcnicas e cientficas,
caractersticas do mundo globalizado. No ponto em que tudo
muda vertiginosamente, a teoria da administrao assumiria
o desafio de inventar estratgias inovadoras e eficazes na
resol uo de probl emas cada vez mai s fl ui dos e
imprevisveis, pois como se poderia adaptar ao que est
em constante transformao?
O fenmeno mundial. mais amplo e
rpido do que se supe. Esto ocorrendo
mudanas rpidas e intensas no mundo
das empresas. As mudanas mai s
profundas e mais marcantes, todavia, no
so percebidas pelo grande pblico, que
somente consegue perceber o que ocorre
na ponta do iceberg. (CHIAVENATO, 1994,
p. 1)
O trecho acima foi retirado do pargrafo introdutrio
do livro Gesto de Pessoas, de Chiavenato (1994). De
imediato, o leitor j tomado de sobressalto: o mundo est
149
em processo de mudana, mas o mais grave que no se
d conta de nem um tero desses processos. -se arrastado
pelo furaco tecnolgico. Quando confrontado com a prpria
ignorncia, fica-se numa situao de dficit constante entre
aquilo que se sabe hoje e o que se deveria saber em um
futuro prximo, caso queira se atualizar das novidades do
mercado de trabalho. Nesse contexto, informao tudo. E
preciso investir pesado para fazer com que a informao
circule e gere benefcios.
Nesse contexto, a proposta de treinamento surge como
uma alternativa das empresas modernas para sintonizar seu
capital humano s mudanas dos dias atuais.
A partir do momento em que a empresa se insere em
um ambiente fluido, em que no apenas os cargos so
modificados como tambm as necessidades do prprio
mercado, torna-se imprescindvel que os seus recursos
humanos acompanhem essa fluidez, agregando valor ao
trabalho. O treinamento, enquanto recurso, visa modificar,
em um curto espao de tempo, o comportamento das
pessoas, de modo a melhor inseri-las nos objetivos
organizacionais:
Treinamento o processo educacional de
curto prazo aplicado de maneira sistemtica
e organizada, atravs do qual as pessoas
aprendem conhecimentos, atitudes e
habi l i dades em funo de obj eti vos
definidos. (CHIAVENATO, 1999, p. 295).
Entretanto, a viso de Chiavenato, predominante nos
mais diversos trabalhos de administrao, no unnime:
h os que postulam que nenhuma mudana significativa vem
ocorrendo nos ltimos anos. Para esses autores, trata-se
150
sempre do mesmo e velho capitalismo, reeditando-se
infinitamente em sua insacivel inteno de maximizar os
lucros, custa, claro, da explorao da mo-de-obra do
trabalhador:
Nossa proposta de compreenso deste
processo (...) parte da constatao da
permannci a do modo de produo
capitalista. A permanncia dessa lgica de
estruturao do trabalho social, (...), o
elemento crucial, determinante fundamental
do desenvolvimento de um novo bloco
histrico de abrangncia mundial, marcado
pelo fenmeno que se convencionou
chamar de Globalizao. (NETO, 2001,
p.58).
Estar-se-ia, portanto, vivendo novos tempos ou apenas
uma atualizao dos antigos problemas da economia
centrada no capital?
O presente artigo prope-se investigar a funo do
treinamento em duas perspectivas: no mbito das
organizaes privadas e no contexto do funcionalismo
pblico. Aproveitando o dilogo entre autores de perspectivas
tericas diferenciadas, de fundamental importncia
estreitar os laos entre o recurso do treinamento e o contexto
socioeconmico em que esse recurso se insere.
Parte-se de duas perspectivas tericas: uma que
aposta na mudana e outra que sustenta a permanncia.
Em um primeiro momento, assume-se o pressuposto de que
a estratgia de treinamento ressurge para responder uma
demanda prpria a um mercado em constante mudana
(conforme apregoam alguns tericos da administrao).
151
Nessa perspectiva, quais seriam os efeitos de transposio
da estratgia de treinamento ao campo das instituies
pblicas, onde o apelo de mercado se faz sentir com menos
intensidade?
Em um segundo momento, partindo do pressuposto
de permanncia da estrutura econmica (contrria a de
mudana, proposta por Idalberto Chiavenato), questiona-se
acerca dos propsitos dessa nfase, quase exagerada, em
qualificar profissionalmente a mo-de-obra.
Ao longo do artigo, espera-se que o leitor construa um
posicionamento diante dessas duas posturas terico-
metodologicas, no que elas implicam consequncias
polticas.
Por hora, faz-se imprescindvel resgatar historicamente
a diferena entre os modelos mecanstico e orgnico de
Administrao. Posteriormente, confrontam-se os modelos
de Administrao burocrtica e gerencial para, por fim,
localizar a funo do treinamento no contexto das
organizaes pblicas e privadas.
2 MODELO MECANSTICO X MODELO ORGNICO
De acordo com Chiavenato (1999), os modelos
organizacionais esto estritamente relacionados s
exigncias do ambiente sobre a organizao. Desse modo,
uma organizao com posturas rgidas e estveis tende a
sobreviver eficazmente em um ambiente com poucas
mudanas, enquanto uma organizao flexvel e mutvel se
inclina a obter maiores sucessos em um ambiente em
constante transformao. Em uma espcie de darwinismo
de mercado, as organizaes devem responder s
exigncias de seu ambiente externo, caso contrrio, seriam
extintas pela prpria competitividade com outras empresas
152
melhores adaptadas.
Nesse sentido, Chiavenato, apoiado pelas pesquisas
dos americanos Burns e Stalker, prope dois modelos
diferenciados de organizao: um modelo bem ajustado a
um ambiente rgido, denominado modelo mecanstico, e
outro modelo bem adaptado a ambientes fluidos, chamado
de modelo orgnico ou sistmico. As falhas no so
inerentes a determinado modelo organizacional, mas uma
consequncia da (m) interao entre a organizao e seu
ambiente externo. Portanto, em certo momento da histria,
nos primrdios da industrializao, o modelo mecanstico
mostrou-se bastante eficaz em proporcionar respostas a um
ambiente previsvel. medida que os tempos mudaram e o
clima de mercado tornou-se inconstante, o modelo
mecanstico foi-se tornando defasado, abrindo espao para
novas formas de gerir as organizaes. Surgiu uma proposta
orgnica, com a nfase na fluidez dos processos e na
comunicao entre os sistemas.
importante ressaltar que o modelo assumido pelas
organizaes no escolhido livremente, mas fruto das
contingncias ambientais. Quanto maior for o grau de certeza
a respeito do ambiente, maior ser a previsibilidade do
contexto, configurando o tipo de resposta a ser dado pelas
organizaes. Essas idias fundamentam a teoria
contingencial da administrao.
Inicia-se pelas organizaes mecansticas:
O modelo mecanstico corresponde aos modelos
clssicos de administrao, tal como foram propostos por
Taylor e Fayol, no incio do sculo XIX, e ao modelo
burocrtico, disseminado nos anos 1940.
Taylor e Fayol, cada um ao seu modo, buscavam
princpios universais de administrao das empresas,
vlidos em todos os casos e para todos os ambientes.
153
Desse modo, Taylor previu normas, regras, para maximizar
a produo, consolidando a administrao cientfica. J
Fayol preferi u parti r da total i dade empresari al ,
compreendendo a organizao como estrutura, para inferir
as regras de funcionamento das partes.
Na dcada de 1940, alguns socilogos americanos se
empenharam em traduzir as obras de Max Weber para o
ingls, incorporando as premissas de uma organizao
esttica e impessoal: tratava-se do modelo burocrtico, de
ampla aplicao s estruturas organizacionais da poca.
Para Weber (1998), a burocracia fundamentava-se
basicamente na racionalidade de seus instrumentos e na
previsibilidade dos resultados. Havia distncia entre os nveis
hierrquicos e as pessoas restringiam-se ao desempenho
de seus cargos. As pessoas eram entendidas como um mal
necessrio ao crescimento das organizaes.
O trip Taylor, Fayol e Weber sustentava os modelos
de organizao mecanstica, tratando as empresas como
sistemas fechados e mecnicos. Chiavenato (1999) aponta
algumas caractersticas comuns a esse modelo: diviso
funcional do trabalho, cargos altamente especializados,
utilizao da hierarquia, descries detalhadas de cargos,
interao vertical (entre funcionrios e superiores),
comportamento governado por instrues e decises
concentradas nas mos dos cargos de chefia.
O modelo clssico e o modelo burocrtico
constituam o conceito tradicional de
organizao da empresa, seguido fielmente
pelos empresrios brasileiros (...). A
manufatura e a fbrica se orientavam pelos
princpios da Administrao Cientfica,
enquanto os escritrios e reparties se
154
orientavam pelo modelo burocrtico
descrito por Weber. (CHIAVENATO, 1994,
p. 12)
Na contrapartida das burocracias organizacionais
esto as adhocaci as, model o fl ui do, i nstvel e
profundamente adaptvel s transformaes do aqui e agora
(ad hoc). No comeo da dcada de 1960, os tericos da
administrao (entre eles Burns e Stalker) incorporaram a
seus modelos uma concepo de empresa orgnica, aberta
e composta de sistemas em constante interao. Essa
concepo de empresa vem responder s demandas dos
mercados internacionais, inteiramente interligados, em que
o fluxo de informaes corre em velocidade exorbitante,
tornando as mudanas cada vez mais amplas e complexas.
O livre fluxo de informaes entre as partes que
compem os sistemas a principal caracterstica das
organizaes orgnicas. A estrutura organizacional dessas
empresas deve-se adequar ao dinamismo do mercado,
diminuindo o tempo de resposta e investindo maciamente
na criatividade e no aspecto inovador de suas aes.
A responsabilidade pelo trabalho no recai nas mos
de alguns poucos cargos de chefia: preciso que a empresa
administre suas aes de modo integrado e que todos, do
mais baixo ao mais alto, sintam-se envolvidos nas decises
tomadas pela organizao. E por falar em altos e baixos, as
distncias hierrquicas so diminudas, aproximando os
nveis decisrios e operacionais:
As relaes de poder sofrero uma
reviravolta: as relaes verticais do tipo
chefe X subordinado esto cedendo lugar
para as relaes horizontais e laterais de
155
interdependncia entre unidades do
mesmo nvel. (CHIAVENATO, 1994, p. 21).
Essa mudana do modelo organizacional implica
consequncias bastante visveis: em primeiro lugar, com o
achatamento das burocracias, o fluxo de comunicaes
torna-se mais claro e direto, facilitando o entendimento entre
os setores; em segundo lugar, a comunicao mais fluida
melhora os relacionamentos interpessoais e contribui para
aclarar as metas e responsabilidades das empresas,
tornando mais fcil atingi-las; por fim, a mais importante
mudana: a aposta no esprito empreendedor e criativo do
capital humano, aproximando os objetivos organizacionais
dos objetivos pessoais, dois aspectos amplamente disjuntos
nos modelos mecansticos e burocrticos.
Com maior oportunidade de desenvolver seu potencial
criativo, as pessoas sentir-se-iam mais realizadas,
conectando os seus objetivos pessoais s metas
estabelecidas pela empresa. Surge, ento, a necessidade
de agregar valor ao capital humano, promovendo
treinamentos, em curto prazo, ou desenvolvendo suas
habilidades, em longo prazo.
No model o burocrti co, o trei namento era
compreendido como um modo de adequar o trabalhador
sua funo no cargo. Eram eles treinados de forma repetitiva
e maante. No modelo orgnico, os treinamentos tornaram-
se dinmicos, variveis. Chiavenato enumera quatro
mudanas desejveis em uma proposta de treinamento:
transmisso de informaes, desenvolvimento de
habilidades, desenvolvimento de atitudes e desenvolvimento
de conceitos.
Mas ser que se consegue importar o recurso do
treinamento, to estreitamente ligado a um determinado
156
modelo organizacional, ao contexto das instituies
pblicas?
necessari o di ferenci ar doi s model os de
Administrao Pblica para, posteriormente, tratar do
conceito de treinamento.
3 ADMINISTRAO BUROCRTICA X
ADMINISTRAO GERENCIAL
O modelo de Administrao burocrtica insere-se
progressivamente no contexto das instituies pblicas como
uma alternativa aos abusos de poder e s denncias de
corrupo, comuns a certas formas de gesto governamental.
Basta resgatar o contexto histrico brasileiro, do incio do
sculo XX, para se ter idia de como funcionava a mquina
do estado: durante mais de trinta anos, So Paulo e Minas
Gerai s revezaram-se nos cargos presi denci ai s e
governamentais, utilizando as relaes de poder e fora para
conceder cargos a seus protegidos. Essa forma de governar
ficou conhecida como poltica do caf-com-leite, a qual,
transposta ao plano municipal dos estados do Nordeste,
legitimava os mandos e desmandos dos coronis.
Quando Getlio Vargas assumiu o poder, em 1930, fora
empreendida uma ampla reforma na Administrao do
Estado, com o intuito de acabar com os esquemas de
corrupo e com a poltica patrimonialista
1
. Essa reforma
se fundamentava no paradigma clssico da administrao,
de Taylor e Fayol. Os pressupostos eram bastante
1
.
Srgio Buarque de Holanda, em seu estudo clssico sobre a formao
da sociedade brasileira, intitulado Razes do Brasil, mostra como se
constituiu o patrimonialismo brasileiro.
157
semelhantes queles voltados ao contexto das organizaes:
separao das funes, alto nvel de especializao,
estabelecimento de regras e procedimentos padres para
o desempenho das atividades etc.
Progressivamente, j na dcada de 1940, outras
remodelaes da Administrao Pblica foram realizadas,
como a adoo de princpios hierrquicos, o estabelecimento
de relaes impessoais entre funcionrios, a criao de
regras rgidas de controle e outros princpios, os quais
estreitavam os laos entre a gesto pblica e o modelo de
organizao burocrtica, tal como fora proposto por Weber.
Esses modelos no podem ser dissociados do
contexto histrico em que surgiram: no extremo do
liberalismo, o Estado encolhe-se ante os interesses
particulares, abrindo brechas para a consolidao de uma
Administrao Pblica corrupta e desvinculada dos
interesses sociais e coletivos. O reverso da moeda seria
um Estado inchado, gordo, que retm todo o processo
decisrio. Este seria o modelo burocrtico incorporado
Administrao Pblica, em que os cargos se multiplicam em
funo dos labirintos das hierarquias burocrticas, e o
controle das tarefas passa a ser o objetivo principal da
Administrao estatal.
Vrios episdios cotidianos pem em
evidncia a inadequao do paradigma
clssico da Administrao Pblica aos
tempos atuais: Qual cidado gostaria de ser
atendido, num servio pblico, por um
funcionrio taylorista? Qual funcionrio
pblico se conformaria com a simples e
mecni ca execuo de tarefas
detalhadamente pr-descritas? Quem
158
duvi dari a de que a i mpessoal i dade
weberiana exagerada leva ao anonimato,
fal ta de responsabi l i zao e
ineficincia? Quem, hoje, suporta o
comportamento burocrtico da burocracia?
(PACHECO, 1999, p. 41)
No fim da dcada de 1960, fora institudo o Decreto-
lei 200, pelo qual o Estado brasileiro buscou dinamizar suas
decises administrativas e programar polticas com maior
agilidade. A Administrao ocorria de modo indireto, pelas
agncias encarregadas de implementar as polticas pblicas,
perdendo-se bastante, entretanto, na capacidade de
formulao dessas polticas. Um princpio de abertura e de
transio democrtica, que no se sustentou nos difceis
anos do regime militar.
Por fim, a abertura poltica da dcada de 1980 sinalizou
pocas de crise do Estado brasileiro: colapso financeiro,
corrupo desenfreada, nepoti smo e retorno do
patrimonialismo. A Constituio de 1988 engessou a
Administrao Pblica, concedendo privilgios queles que
tinham aproximao com os servidores. O governo de Collor
representou o pice dos esquemas de corrupo envolvendo
a mquina administrativa, razo pela qual Itamar Franco
apostou em uma reforma geral da Administrao Pblica.
Chegava a poca da consolidao de Administrao
gerencial, retomando as idias de desburocratizao, que
se insinuavam no incio da dcada de 1960.
Os princpios da Administrao Pblica gerencial
giravam em torno do fortalecimento da capacidade de
governo. Era preciso melhorar a qualidade dos atendimentos
pblicos e a rapidez das aes polticas. Tambm se tornou
comum a idia de uma gesto participativa, em conjunto com
159
os maiores interessados na qualidade dos servios, ou seja,
com a populao. Enquanto a Administrao burocrtica se
curvava sobre si mesma, enfatizando os processos de
execuo das tarefas, a Administrao gerencial voltava-se
ao pblico, aos cidados-usurios de seus servios. Em vez
de o Estado assumir a funo de controle, na Administrao
gerencial, so os prprios usurios que se encarregam de
fiscalizar a mquina administrativa.
E isto somente possvel porque o fluxo de informaes
entre os servios e usurios se torna maior: a gesto
gerenci al marcada pel a transparnci a de suas
informaes, as quais so disponibilizadas ao cidado
comum. medida que o pblico consumidor se torna mais
informado e exigente em relao aos servios prestados,
faz-se necessrio que o servidor pblico se aperfeioe cada
vez mais para atender s demandas do pblico. A
Administrao gerencial implica profissionalizar o servio
pblico, tendo em vista a excelncia no atendimento ao
cliente:
O pri mei ro contedo dado
profissionalizao foi o da reviso das
relaes de trabalho, substituindo a relao
de tutela, que acompanhava a noo de
estabilidade rgida, pela relao baseada
em avaliao de desempenho. Essa viso,
aliada correo paulatina das distores
existentes na remunerao, tem por objetivo
aproximar o mercado de trabalho do setor
pbl i co com o do setor pri vado.
(PACHECO, 1999, p. 44).
160
Qualquer semelhana entre o modelo de Administrao
gerencial e o modelo de organizao orgnica no mera
coincidncia: as instituies pblicas tm-se aproximado
cada vez mais dos moldes privados, incorporando a lgica
da organizao ao contexto da instituio. A instaurao
macia de uma poltica de Recursos Humanos, no campo
das instituies pblicas, a prova mais concreta de que a
Administrao estatal tem acompanhado (e incorporado) os
modelos da Administrao privada.
O treinamento, enquanto estratgia, fora importado do
mbito das organizaes privadas ao contexto das
Administraes Pblicas. No entanto, o amlgama da
Administrao Pblica aos princpios da Administrao
privada comporta certos riscos. E deles que se reporta o
ltimo tpico do trabalho.
4 O TREINAMENTO: DO PRIVADO AO PBLICO
Os autores que se esforam em incorporar os modelos
organizacionais ao domnio das instituies pblicas
parecem fazer a equivalncia entre as demandas do
mercado, imperativas no contexto empresarial, e as
demandas dos usurios, a nova meta da instituio pblica.
Em termos simples, o mercado est para o setor privado
assim como o usurio estaria para o servio pblico, pois
se as constantes transformaes do mercado exigem que
as empresas assumam estratgias cada vez mais
inovadoras, o novo perfil dos usurios, mais informados de
seus direitos e mais dispostos a participar da gesto pblica,
mudaria tambm a qualidade do servio, funcionaria como
ndice de desempenho dos servidores.
Dentro desses moldes, a exigncia crescente de
profissionalizao acompanha a reduo dos quadros dos
161
servidores pblicos. O raciocnio bem simples: a funo
do Estado no a de empregar pessoas, mas a de oferecer
servios de excelncia e, quanto menor o nmero de
servidores, mais recursos podem ser destinados aos seus
treinamentos, revertendo diretamente o investimento pblico
em favor da prpria populao.
Essa situao seria o exato oposto do Estado
burocrtico, inflado de cargos e preocupado em gerenciar
exclusivamente a produo, sem se importar com a
qualidade final dos servios.
Na Administrao gerencial perfeita, o Estado no
hesitaria em cortar o nmero de empregados, em reduzir
salrios ou diminuir a jornada de trabalho, se essas medidas
aumentassem a receita e revertessem o investimento para
o benefcio da populao. Os trabalhadores pblicos,
altamente qualificados, poderiam ser demitidos a qualquer
momento, caso no correspondessem s metas de
qualidade nas prestaes de servios. Seria o fim da
estabilidade no servio pblico e a consolidao do
neoliberalismo.
(...) para no comprometer as aes de
governo para os cidados, o governo local
precisar ter a coragem de propor reduo
de jornada de trabalho com reduo de
salrio e redistribuio de funcionrios para
reas que os necessitem, chegando a
col oc-l os em di sponi bi l i dade com
remunerao proporcional ao tempo de
servi o ou, em casos extremos,
demisso. (PACHECO, 1999, p. 48).
Pode-se notar questes que se colocam como pano
162
de fundo as tentativas de aproximar as estratgias de
iniciativa privada ao mbito do servio pblico: qual seria a
funo do Estado em uma Administrao Pblica
amplamente identificada com os preceitos da iniciativa
privada?
E pode-se tambm vislumbrar uma resposta a essa
questo: o transplante de estratgias privadas s instituies
pblicas s ser bem feito na mesma medida que o Estado
burocrtico for sacrificado. A Administrao gerencial
demanda um enxugamento das funes do Estado,
retirando-lhe parte de seu poder de governana para
redistribu-lo com a populao como um todo. O Estado
descentralizado e a gesto participativa.
O treinamento, retirado do contexto das instituies
privadas e transplantado s instituies pblicas, teria uma
importante funo nesse processo de enxugamento do
Estado. Como a maioria dos leitores poderia esperar, o
trei namento no serve apenas para qual i fi car
profissionalmente os trabalhadores, aumentando a
excelncia dos servios. Ele assume um papel muito mais
grandioso, muito mais importante, e pode-se mesmo dizer
que se torna fundamental para amparar o preceito de um
Estado mnimo: o treinamento ser o argumento com que a
estrutura administrativa do Estado ir responder ao
espinhoso problema da empregabilidade.
A crise do emprego no coisa nova na histria do
capitalismo: faz parte da prpria estrutura do sistema e
acompanha os inmeros momentos de colapso financeiro
ao longo da histria. Recentemente, como efeito da crise
que estourou ao final de 2008, a empresa americana General
Motors demitiu mais de duas mil pessoas, em um intervalo
de apenas uma semana. Uma pergunta torna-se inevitvel:
ser que se pode proteger das crises investindo numa maior
163
especializao? Pois se a empresa tivesse que decidir entre
demitir um funcionrio especializado e outro que no , quem
ela demitiria?
(...) fri sa-se a transfernci a de
responsabilidade sobre a soluo do
probl ema do emprego (e,
conseqentemente, da carga do
desemprego) do campo pblico para o
esforo de treinamento e preparao
individuais. (NETO, 2001, p. 57)
A aproximao dos preceitos da iniciativa privada no
mbito das instituies pblicas, longe de atender s
demandas dos novos tempos, do novo perfil de usurio,
mais uma tentativa de resolver os antigos problemas do
capitalismo, disfarados pelo discurso da globalizao e do
avano tecnolgico. A crise no emprego no uma
consequncia da falta de especializao da mo-de-obra:
desde que o capitalismo existe, no h emprego para todos;
o desemprego faz parte da estrutura do prprio sistema.
Nesse ponto do artigo, avana-se para o avesso da
perspectiva terica de que o mundo est em vertiginosa
transformao e de que, por essa razo, as pessoas
precisam urgentemente atualizar-se em aes de
treinamento ou de especializao. O mundo continua com
os mesmos probl emas, a di ferena que a
responsabilidade coletiva foi deslocada ao plano individual.
H um pouco mais de culpa pela prpria misria, acha-se
que o Estado no tem nada a ver com isso e talvez esta seja
a nica mudana dos velhos aos novos tempos.
Com isso, no se pretende diminuir a importncia em
aprender novas habilidades, em melhorar o desempenho nas
164
funes que se assume dentro das instituies pblicas ou
privadas. A questo no essa. A verdadeira questo
perguntar para quem e para qu os treinamentos esto sendo
viabilizados, seja em instituies pblicas, seja em
instituies privadas.
No se compartilha com a posio ingnua de que a
Administrao gerencial resolver os problemas do servio
pblico, porque no existem solues milagrosas, nem
respostas desvinculadas de seu contexto poltico e social.
Chega-se reta final deste artigo ilustrando com
contribuies: um caso bastante prximo de nossa
realidade.
5 CONCLUSO: UM EXEMPLO
Em pesqui sa de campo sobre trei namento e
desenvolvimento, no contexto do Tribunal de Justia no
Cear, a pesquisadora Dina Maria Cezar (2008) constatou
a enorme carncia dos servidores pblicos em serem
beneficiados por cursos os mais diversos, desde o portugus
instrumental at noes de Direito Administrativo, Processual
e Constitucional. Eles declararam uma necessidade
emergencial na disponibilizao desses cursos, os quais
deveriam ser realizados dentro de seis meses.
Paradoxalmente, o TJCE conta com uma poltica de
Recursos Humanos, disposta na Lei n 13.956, de 13 de
agosto de 2007, e executada pelo Departamento de
Recursos Humanos (DERHU). Os cursos so oferecidos, h
investimentos na rea, entretanto, 60% das pessoas
entrevistadas pela pesquisadora no tm o hbito de
participar desses cursos. Quando questionados sobre os
motivos pelos quais no participavam, a maioria alegou falta
de tempo (24%) ou pouca oferta por parte do departamento
competente (39%).
165
Os resultados deste trabalho despertaram nosso
interesse por um motivo bastante simples: a poltica de
recursos humanos fora transplantada do contexto privado ao
contexto do TJCE, no entanto, por uma razo desconhecida
e no mencionada pela pesquisadora, essa poltica no
consegue ser efetivamente implantada na instituio (basta
notar que 60% dos entrevistados no participam dos cursos,
um nmero bastante significativo, muito embora essas
atividades sejam propostas no horrio de trabalho).
No basta, portanto, fazer um levantamento das
necessidades de treinamento, aos moldes das prescries
dos teri cos da Admi ni strao, se no perguntar
primeiramente a funo dos cursos de treinamento dentro
do contexto de determinada instituio pblica. Na descrio
das caractersticas do Tribunal, a pesquisadora enfatizou o
carter hierrquico e departamental dessa instituio
pblica, onde as decises esto concentradas nos cargos
de chefia:
O tipo de organograma utilizado no TJCE
simplificado e procura deixar bem claro os
nveis de hierarquia existentes. A autoridade
formal, aonde a delegao vem do
superior imediato. Autoridade liga-se a
responsabilidade, isto , estabelecimento
de deveres e obrigaes, que se no
cumpridos, geram penalidades. (CEZAR,
2008, P. 52)
Demonstra-se, no decurso deste artigo, que a
Administrao gerencial incompatvel com os nveis de
organizao hierrquica, prpria de um Estado forte e
centralizador. Para haver Administrao gerencial, preciso
encolher as funes do Estado, minimiz-las, de modo a
166
dividir a responsabilidade das aes pelos diversos nveis.
O paradoxo do caso do TJCE o mesmo de muitas
instituies pblicas brasileiras. Sabe-se que, na prtica, os
modelos organizacionais e administrativos misturam-se, no
so to puros quanto os esquemas tericos parecem sugerir.
No entanto, a implementao de uma poltica de Recursos
Humanos torna-se praticamente impossvel em uma
Administrao com fortes caractersticas burocrticas e
centralizadoras. E preciso fazer escolhas: ou se diminu o
poder do Estado, correndo os ri scos prpri os ao
neoliberalismo, e se implementa uma gesto gerencial, ou
se mantm a responsabilidade do Estado diante das
decises polticas, econmicas e sociais, correndo-se os
riscos de jamais viabilizar verdadeiramente um programa
de Recursos Humanos dentro dessas instituies. Os riscos
so inerentes s escolhas, o que no desobriga a escolha.
Ao fim deste trabalho, preciso posicionar-se diante
de diversas e variadas questes: para qu o setor de
Recursos Humanos oferece cursos de treinamento? Por que
o interesse em participar desses cursos? O que eles tm a
acrescentar?
Independente do caminho escolhido, h implicaes
polticas. Definir a funo do treinamento, no contexto de
organizaes pblicas e privadas, no reflete apenas a
preocupao com a qualidade do servio e com o
aperfeioamento da mo-de-obra. , antes de tudo, um
modo de refletir sobre as demandas impostas pelo contexto
poltico e econmico de nossa sociedade e sobre a forma
como essas demandas interferem no cotidiano de nosso
trabalho, pois (re)conhecer nossa posio no mundo
tambm uma maneira de modific-lo, uma maneira talvez
muito mais eficiente do que qualquer ao de treinar
pessoas.
167
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Compreensiva. Vol. 1. Brasilia: Editora da UnB, 1998.
169
RETROATIVIDADE DA LEI N. 11.464/2007: UMA VISO
HISTRICA, FTICA, SOCIAL, JURISPRUDNCIAL E
CONSTITUCIONAL DO TEMA
CSAR MOREL ALCNTARA
Juiz de Direito Titular da Comarca de Aratuba
SUMRIO: 1. Introduo. 2. Crimes
hedi ondos - Evol uo hi stri co-
constitucional. 2.1. Movimento Lei e Ordem.
2.2. Da Lei n. 8.072/90 situaes fticas.
2.3. A progresso de regime na histria e a
probl emti ca consti tuci onal de sua
proibio pela Lei n. 8.072/90. 3. O caso
Osas HC n. 82.959-AC. 4. Do caso Joo
Hlio e a Lei n. 11.464/2007. 5. Estudo
jurisprudencial do tema. 5.1. Da corrente
adotada. 6. Concluso. 7. Referncias
Bibliogrficas.
INTRODUO
O cerne do presente trabalho evidenciar a existncia
de dvida na doutrina ptria acerca da aplicao da nova lei
(11.464/2007) aos crimes hediondos praticados antes de
sua vigncia e que ainda encontram-se pendentes de
julgamento, ou seja, se h possibilidade, ou no, de
retroatividade desta lei penal.
H de se verificar que existe certa predominncia da
doutrina que considera a impossibilidade de retroao da
lei 11.464/2007 por consider-la mais rigorosa, porm, como
se ir demonstrar, este posicionamento no pacfico, h
quem defenda a retroatividade da novel lei por entend-la
170
mais benfica.
Com a mudana do entendimento do STF acerca
da constitucionalidade do pargrafo primeiro do artigo 2
da lei 8.072/90 e, posteriormente, com a vigncia da lei
11.464/2007, que alterou o mesmo dispositivo legal trazendo
ao ordenamento jurdico brasileiro a possibilidade de
progresso de regime aos crimes hediondos, surgiram na
doutrina ptria algumas controvrsias a respeito da
possibilidade de aplicao retroativa da nova lei.
Na doutrina brasileira, existem posicionamentos
antagnicos na abordagem do tema. H doutrinadores que
defendem a impossibilidade da aplicao retroativa da lei
11.464/2007 por consider-la mais gravosa, j que o STF
ao considerar inconstitucional o dispositivo da lei 8.072/90
que proibia a progresso de regime passou a aplicar o artigo
112 da LEP aos condenados por crimes hediondos. Outra
parte da doutrina, minoritria, bem verdade, defende a
aplicabilidade retroativa da lei, considerando que o
parmetro a ser considerado o dispositivo legal
anteriormente vigente a edio da nova lei, neste caso a
novel lei seria mais benfica ao criminoso, portanto devendo
retroagir.
Desta forma, procurar-se- verificar, no curso deste
trabalho, os seguintes questionamentos: (1) O tratamento
dispensado aos crimes hediondos deve ser o mesmo
dispensado aos crimes comuns? (2) Qual o alcance dos
efeitos das decises proferidas em sede de controle difuso
de constitucionalidade? (3) Qual deve ser o parmetro
utilizado em relao nova lei para saber se ela ou no
mais gravosa ao apenado? (4) Existe a possibilidade de
aplicao retroativa da lei 11. 464/2007?
A Consti tui o Federal di spensa tratamento
diferenciado aos crimes hediondos e autoriza o legislador a
171
disciplinar a matria, surgindo ento a lei 8.072/1990. Porm,
houve um excesso de severidade na elaborao da lei dos
crimes hediondos, e esta veio ferir alguns princpios
constitucionais, como por exemplo, o princpio da
individualizao da pena, ao vedar a possibilidade de
progresso de regime.
O STF declarou a inconstitucionalidade deste
dispositivo e passou a dispensar aos crimes hediondos o
mesmo tratamento dado aos crimes comuns, qual seja: a
necessidade de cumprimento de apenas 1/6 da pena para
que se al cance o di rei to de progredi r no regi me
penitencirio. A lei 11.464/2007 surge neste cenrio com o
intuito de alterar a redao do artigo 2 da lei 8.072/90
tornando constitucional o tratamento dispensado pelo
legislador ordinrio ao criminoso que praticou um crime
hediondo.
Neste trabalho, sero analisados tambm os
fundamentos histrico, social e legal da progresso de
regime, alm da sua origem, sua definio e requisitos,
sendo apreci ados, tambm, no mbi to de sua
admissibilidade e de sua finalidade dentro do ordenamento
jurdico brasileiro, aspectos necessrios para aclarar o
conhecimento sobre o tema.
Analisar-se- tambm as finalidades da pena, seu papel
social, as reais necessidades do criminoso para sua
reinsero no seio da sociedade. Critica-se a atuao factvel
do Estado, as medidas paliativas adotadas em situaes
contingenciais que desrespeitam direitos fundamentais
garantidos aos cidados por um Estado democrtico de
direito.
Busca-se um posicionamento criterioso a respeito do
impasse apresentado com a perspectiva de se encontrar,
as melhores e mais corretas, respostas aos questionamentos
172
aqui abordados. Procura-se analisar a possibilidade de
aplicao retroativa da lei 11.464/2007, bem como verificar
a existncia de impedimentos essa aplicao, e por fim,
aponta-se a controvrsia jurisprudencial dos Tribunais do
pas em face dos questionamentos dirigidos matria.
Portanto, este trabalho abordar o cabimento da
retroatividade da lei 11.464/2007, procurando apontar as
controvrsi as acerca do tema e apresentar um
posicionamento alicerado no direito e, principalmente, no
tratamento isonmico dos apenados resguardado pela
Constituio Federal, para que com isso se consiga atingir
a efetividade da justia.
2. Cr i mes hedi ondos - evol uo hi st r i co-
constitucional
Prefacialmente cabe ressaltar que os pontos aqui
abordados seviro como fundamento de todo este trabalho,
na medida em que para o efetivo desenvolvimento do texto,
faz-se mister tomar como linha de trabalho o olhar
constitucional acerca dos crimes hediondos, das finalidades
da pena e da progresso de regime.
Parece claro que o Texto Maior assentou suas bases
na ntida diferenciao entre condutas, identificando aquelas
mais severas como hediondas ou equiparadas a hediondas,
entregando ao legislador ordinrio a escolha pontual dos
artigos referentes a essas condutas, respeitando-se, por
certo, os princpios constitucionais.
O vocbulo hediondo significa repelente, repulsivo,
horrendo. Da pode-se chegar errada concluso de que
todo crime que causa repulsa hediondo.
O tema crimes hediondos foi uma novidade
apresentada pela Constituio Federal de 1988, j que at
173
ento nenhuma das Constituies anteriores havia feito
qualquer meno acerca de tal tema. Mas a Carta Magna
de 1988 no trouxe uma definio para o que seria crime
hediondo, apenas determinou que o legislador ordinrio o
fizesse.
Foi ento, que em 1990, ao criar a Lei dos Crimes
Hediondos, o legislador deu resposta ao mandamento
constitucional.
Alberto Zacharias Toron afirma que a constituio de
88 ... traz consigo uma forte carga retrica e apelativa com
vistas a mostrar a preocupao com a conteno da
criminalidade.
1
Porm, entende que na prpria carta maior
constata-se o endurecimento penal como sendo um dos
vetores desta.
Sem embargo, filia-se em parte corrente do festejado
doutrinador Toron, uma vez que fazendo um apanhado
histrico da Assemblia Nacional Constituinte, observa-se
que o legislador constituinte tinha a preocupao com a
conteno da criminalidade, pois entre 1978 a 1989, temos
o colapso econmico e poltico da ditadura civil militar
(1985) e o inicio da transio pactuada da sua derrubada
com o primeiro governo de transio e a assemblia nacional
constituinte. Com as instituies da Repblica em frangalhos,
o sistema de segurana publica e represso montado pelos
militares boicota o esforo da redemocratizao e cruza os
braos.
2
Assim, o nmero de mortes geradas pela violncia
que no ano de 1930 era de 2% cresceu em 29% entre o
1
Crimes Hediondos: o mito da represso penal: Um estudo sobre o
recente percurso da legislao brasileira e as teorias da pena. cit.,p.69
2
Lus Mir. Guerra civil: estado e trauma. Gerao Editorial, 2004, p.856
174
incio e o final da dcada de 1980, sendo somente o delito
homicdio responsvel por 177.418 bitos entre os anos de
1979 e 1988, segundo os dados do Ministrio da Justia
3
.
Destarte, no parece apelativa ou retrica a preocupao
do legislador constituinte com a conteno da criminalidade.
Por outro lado, balizar ou valorar o modelo poltico
criminal adotado na Constituio Brasileira pelo legislador
constituinte nos crimes de especial gravidade, a partir de
uma interpretao pontual e /ou gramatical, ofender a
hermenutica constitucional que no dizer de Vicente Ro
4
:
Tem por objeto investigar e coordenar por
modo sistemtico os princpios cientficos
e leis decorrentes, que disciplinam a
apurao do contedo, do sentido e dos fins
das normas jurdicas e a restaurao do
conceito orgnico do direito, para efeito de
sua aplicao e interpretao; por meio de
regras e processos especiais procurar
realizar, praticamente, estes princpios e
estas leis cientificas; a aplicao das
normas jurdicas consiste na tcnica de
adaptao dos preceitos nelas contidos
assim interpretados, s situaes de fato
que se lhes subordinam.
Assim sendo, quando a Constituio no seu artigo 5
inciso XLIII dispe que a lei considerar crimes inafianveis
e insuscetveis de graa ou anistia a pratica de tortura o trafico
3
Dados oficiais do ministrio da justia
4
Mtodos de trabalho do Direito Constitucional. 2 ed. So Paulo: Max
Limonad, 2000. RO, Vicente
175
ilcito de entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e os
definidos como crimes hediondos, por eles respondendo os
mandantes, os executores e os que podendo evit-los, se
omitirem, no se pode afirmar que este artigo seguiu de
forma pura um modelo poltico criminal, uma vez que regidos
pelos princpios implcitos e explcitos devem ser
interpretados no texto constitucional de forma sistemtica
como um todo e no interpretados de forma isolada,
contemplando como princpio basilar a dignidade da pessoa
humana, dos quais se originam os demais princpios como
o da individualizao da pena, da humanidade, da
proporcionalidade, entre outros.
2.1 Movimento Lei e Ordem
No se pode olvidar, por outra banda, que o legislador
constitucional apoiou-se na corrente poltico-criminal
denominada Law and Order, ou seja, Movimento da Lei e
da Ordem, doutrina norte-americana surgida na dcada de
setenta e com ampla ressonncia at meados da dcada
de oitenta.
Destarte, na inteno de restabelecer a lei e a ordem,
tal movimento defende, dentre outras atitudes, a criao de
novos tipos penais, a intensificao de cominaes de tipos
penais j existentes, a produo de leis especiais a
determinadas tipologias, enfim, defende que fora maior
deve ser dada mquina repressiva.
Joo Marcelo Arajo Jnior, citado por Damsio
Evangelista de Jesus
5
, elenca as principais caractersticas
desse pensamento:
5
Jesus, Damsio Evangelista de; Direito Penal Parte Geral, vol. 1,
So Paulo, Saraiva, 1.998.
176
O Movimento da Lei e da Ordem adota uma poltica
criminal, com sustentao nos seguintes pontos:
a) a pena se justifica como um castigo e uma
retribuio no velho sentido, no se confundindo esta
expresso com o que hoje se denomina retribuio jurdica;
b) os chamados delitos graves ho de castigar-se com
penas severas e duradouras (privao de liberdade de longa
durao);
c) as penas privativas de liberdade impostas por
crimes violentos ho de cumprir-se em estabelecimentos
penitencirios de mxima segurana, submetendo-se o
condenado a um excepcional regime de severidade distinto
ao dos demais condenados;
d) o mbito da priso provisria deve ampliar-se de
forma que suponha uma imediata resposta ao delito;
Pode-se ento concluir que a base de apoio de que
se serviu o legislador constituinte para a elaborao do inciso
XLIII, do artigo 5, da CF/88, foi, indubitavelmente, o
Movimento da Lei e da Ordem.
A idia surgiu na Constituio de 1988, que, ao lado
de maiores garantias aos criminosos, introduziu a figura
extica dos chamados crimes hediondos. Valeria como uma
espcie de recado: estamos te dando inmeros novos
direitos e te fazendo diversas concesses, mas no cometas
crimes hediondos.
2.2 Da Lei 8.072/90 - situaes fticas
Para o correto entendimento da problemtica a seguir
evidenciada, mister a compreenso histrica dos crimes
hediondos, atentando para as bases ideolgicas da
legislao ordinria primeira.
Para viabilizar a aplicao do artigo 5, inciso XLIII, da
177
Constituio Federal de 1988, o legislador ordinrio editou
a Lei n. 8.072/90, visando a no s adequar o preceito
constitucional norma penal como tambm atender a
imperativos de ordem jurdico-social.
Em 06 de junho de 1990, foi seqestrado no Rio de
Janeiro o publicitrio Roberto Medina, ficando 16 dias sob
o poder dos seqestradores.
Chocada com os acontecimentos, a populao
brasileira passou a cobrar medidas drsticas contra a onda
de extorso mediante seqestro que dominava o pas
naquele momento (um pouco antes deste, em 1989, foi o
empresrio paulista Ablio Diniz que sofreu da mesma
violncia).
O governo vendo-se acuado, principalmente em face
da repercusso e das personalidades que vinham sendo
seqestradas, de imediato (em 25 de julho de 1990)
promulga a Lei dos Crimes Hediondos - Lei n. 8.072/90,
excluindo das pessoas processadas ou condenadas por sua
prtica, benefcios incorporados ao direito penal, direito
processual penal e execuo penal, sem considerar
particularidades do caso e da pessoa. Portanto, esta foi,
como tudo o que efetuado s pressas, imperfeita e falha.
Em 1992, outros crimes escandalizaram o pas, tratam-
se do assassinato da atriz Daniela Perez, e, seguidamente,
as chacinas da Candelria e de Vigrio Geral. Outra vez o
Congresso Nacional, agindo por impulso, sob a presso dos
acontecimentos, praticando uma poltica de tentar tapar o
sol com a peneira, altera o artigo 1 da Lei n. 8.072/90
(atravs da Lei n. 8.930/94), acrescentando relao de
crimes hediondos o homicdio, quando praticado em
atividade tpica de grupo de extermnio, ainda que cometido
por um s agente, e homicdio qualificado.
Posteriormente, em 1998 acontece o vergonhoso fato
178
da plula de farinha (a falsificao do anticoncepcional
Microvlar) o qual mais uma vez agitou a opinio pblica e
que exigiu nova providncia do governo. Com isso, foi includo
no rol dos Crimes Hediondos o seguinte fato tpico -
falsificao, corrupo, adulterao ou alterao de
produto destinado a fins teraputicos ou medicinais.
Este, em suma, tem sido o caminho percorrido pela
Lei de Crimes Hediondos at os dias atuais, passados
aproximados 19 anos aps sua edio.
A Lei dos crimes hediondos emergiu no mundo jurdico
em um cenrio de intranqilidade social, em que a sociedade
amedrontada com o alto ndice de criminalidade clamava
por atitudes enrgicas do Estado, basicamente na represso
e no regime punitivo-repressivo.
Nesse diapaso, o legislador brasileiro optou pelo
critrio legal da definio dos crimes hediondos, prevendo-
os, taxativamente, no art. 1 da Lei n. 8.072, de 25 de julho
de 1990. Dessa forma, a Lei enumerou como hediondos os
seguintes delitos:
a) Homicdio Qualificado;
b) Latrocnio;
c) Extorso mediante seqestro e sua forma
qualificada;
d) Estupro;
e) Atentado violento ao pudor;
f)Epidemia com resultado morte;
g) Falsificao, corrupo, adulterao ou alterao
de produto destinado a fins teraputicos ou medicinais;
h) Genocdio;
Outrossi m, so consi derados hedi ondos por
equiparao:
a) Tortura;
179
b) Terrorismo;
c) Trfico ilcito de entorpecentes e drogas afins;
Nesse sentido, segue ensinamento do destacado
professor PEDRO LAZARINI
6
, em sua mais recente obra:
evidente que a tipologia inserida no referido inciso
tinha um significado especial: no era constituda de figuras
criminosas reunidas ao acaso; havia, entre elas, uma
indisfarvel simetria. A tortura, o trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afim, o terrorismo e os crimes
hediondos, de acordo com aferio do legislador constituinte,
representavam l eses graves a bem j urdi cos de
inquestionvel dignidade penal e que estavam necessitados
da tutela penal.
Desse modo, quer-se assentar que a Carta Magna
trouxe de maneira explcita tratamento diferenciado no que
respeita crimes comuns e crimes hediondos e seus
equiparados. Assim, resta destacar que a vontade do
constituinte ordinrio foi abordar mais severamente os
crimes tidos como hediondos.
Neste mesmo raciocnio, o jurista Fernando Capez
7
dita: No h que se falar em ofensa ao principio
constitucional da individualizao da pena (art.5, XLVI), uma
vez que o prprio constituinte autorizou o legislador a conferir
tratamento mais severo aos crimes definidos como
hediondos, ao trfico ilcito de entorpecentes e ao terrorismo,
no excluindo desse maior rigor a proibio da progresso
de regime.
6
Lazarini Neto, Pedro. Cdigo penal comentado e leis penais especiais
comentadas. So Paulo: Primeira impresso, 2007.
7
Capez, Fernando. Curso de processo penal. 3 ed., So Paulo: Ed.
Saraiva, 1999
180
Por outro lado, no consta em nenhuma passagem do
texto constitucional que o legislador inferior no possa
estabelecer regras mais rigorosas para o cumprimento da
pena em delitos considerados, pelo prprio constituinte,
como de grande temebilidade social.
Destarte, no existe qualquer relao direta do
principio da individualizao da pena com a progresso
obrigatria de regime, uma vez que o principio supra
mencionado aplicado no momento da fixao da pena,
observando os critrios do artigo 59 do CPP, ou seja, os
antecedentes, o motivo, as circunstncias e conseqncias
do crime, a personalidade do agente entre outros, para assim
fixar os limites entre a pena mnima e mxima, como assevera
o prof.Victor Gonalves
8
.
2.3 A progresso de regime na histria e a problemtica
constitucional de sua proibio pela lei 8.072/90
Os sistemas prisionais, assim como o prprio direito
penal , ao l ongo do tempo, passaram por vri as
transformaes e evolues. Como fora mencionado linhas
atrs, as penas e a maneira de execut-las em nada
respeitavam a condio humana do condenado, qui a de
cidado, detentor de direitos e obrigaes.
Segundo a doutrina de Rogrio Greco, entre todos os
sistemas penitencirios surgidos no decorrer da histria
destacam-se alguns, dentre eles o Pensilvnico, o
Auburniano e ainda o Progressivo.
A princpio, surgiu na Pensilvnia-EUA, por volta de
1790, um sistema que, por bvias razes, logo foi chamado
8
Amaral, Luciana. Lei dos Crimes Hediondos: Uma Analise
Critica.Justilex,Braslia,n 38,p.12 18,fevereiro de 2005.
181
de Pensilvnico, conhecido tambm por Filadlfia ou ainda,
cel ul ar, o qual determi nava que os condenados
permanecessem recolhidos em suas celas, no podendo
trabalhar ou sequer receber visitas, sendo estimulados a ler
a Bblia para que se arrependessem dos crimes praticados.
Tal sistema foi alvo de vrias crticas por sua severidade
e tambm por inviabilizar totalmente a readaptao social
do preso. Da, arraigado nas crticas e na tentativa de
encontrar um sistema mais eficaz e humano se apresenta o
sistema Auburniano.
Nascido na penitenciria de Auburn, localizada no
estado de New York-EUA, no ano de 1818, o sistema
auburniano bem menos rigoroso, permite o trabalho do
preso de forma progressiva, a princpio de maneira individual
em suas celas, depois de maneira coletiva junto com os
demais presos, conservou o isolamento do regime anterior
embora somente durante a noite. Uma caracterstica
marcante desse sistema foi o fato de ser negado aos presos
o direito de se comunicarem entre si, por isso ficou
conhecido como silent system.
As crticas no tardaram, pois a norma absurda do
silncio demonstrava o carter desumano da pena. E foi
nesse sistema que surgiram nos presdios as formas
alternativas de comunicao e at hoje utilizadas, como por
exemplo, os sinais feitos com batidas nas paredes, ou nos
canos dgua e, de forma mais moderna, o esvaziamento
das bacias dos sanitrios pra falar atravs delas, o que
chamam de boca do boi.
Seguindo a linha evolutiva chegamos Austrlia,
novssimo continente colonizado pelos britnicos, e l, no
presdio do condado de Narwich, na ilha de Norfolk, no incio
do sculo XIX, o ingls Alexander Maconochie, capito da
Marinha Real, indignado com o tratamento desumano
182
dispensado aos degredados para a Austrlia, resolveu inovar
o sistema penal, eis que surge ento o sistema penitencirio
progressivo.
A progresso criada por Maconochie dar-se-ia em trs
estgios, o primeiro conhecido como perodo de prova, onde
o preso era mantido isolado por um tempo, depois, em um
segundo momento, como forma de progresso de regime,
ao preso era concedido o direito de trabalhar em grupo, mas
ainda observando o silncio absoluto e o recolhimento
noturno, tal como no sistema auburniano, evoluindo da para
as public work-house, onde conseguiam maiores vantagens,
e por fim, o terceiro estgio, onde se permitia o livramento
condicional.
A Irlanda adotou o sistema progressivo, porm,
acrescentou s trs fases mais uma, aps a segunda fase e
antes da terceira, uma fase intermediria, uma espcie de
regime semi-aberto, chamada priso intermediria, onde os
presos trabalhavam em penitencirias industriais ou agrcolas
e recolhiam-se noite para dormir. Esta foi uma forma
encontrada para que o preso demonstrasse se estava
reabilitado ao convvio social, se estava recuperado.
Estamos diante do surgimento do sistema de
progresso de regimes, onde se viu, empiricamente, que
necessrio que haja a reabilitao do delinqente e sua
readaptao vida social como forma humanizada de
execuo das penas. Foi desta forma que o homem chegou
a uma sociedade evoluda e taxada como civilizada.
Fincadas as bases histricas e sociais sobre os crimes
hediondos e equiparados, sobrevoando os aspectos
constitucionais e legais do tema, bem como feito um
apanhado histrico da evoluo das formas de execuo
das penas, resta o enfrentamento da questo principal deste
trabalho, qual seja: a constitucionalidade da progresso de
regime de cumprimento de pena dos crimes hediondos.
183
O Supremo Tribunal Federal
9
em 1993, no pleno,
expressou seu entendimento acerca deste tema no habeas
corpus n 69603-1/SP, tendo como relator o eminente
Ministro Paulo Brossard e como impetrantes os Doutos
Juristas Mrcio Thomaz Bastos e Alberto Zacharias Toron, o
qual se transcreve a seguir:
lei ordinria compete fixar os parmetros
dentro dos quais o julgador poder efetivar
ou a concreo ou a individualizao da
pena.Se o legislador ordinrio disps,no
uso da prerrogativa que lhe foi deferida pela
norma constitucional,que nos crimes
hediondos o cumprimento da pena ser no
regime fechado,significa que no quis ele
deixar,em relao aos crimes dessa
natureza,qualquer discricionariedade ao juiz
na fixao do regime prisional.
Com o brilhantismo de que lhe inerente, o eminente
ministro Celso de Mello expe no seu voto no HC n 69.657-
1 de 18/12/92 que:
9
Neste mesmo sentido, diversos julgados do STF: HC75.634-4/
SP,Rel.Min Carlos Velloso,DJU,12 dez. 1997,p. 65.567;HC 59.657.1-
SP,Rel. Min.Francisco Rezek,DJU,18 jun.1993, p. 12.111;HC 70.657.6-
MS,2 T.,Rel. Min. Marco Aurlio,DJU,29 abr. 1994, p. 9.716;HC 70.044.6-
SP,2 T.,Rel. Min.Paulo Brossard,DJU, 7 maio 1993,p.8330;HC 70.121.3-
SP,2 T.,Rel.Min.Marco Aurlio,DJU,16 abr.1993,p. 6.430.Igualmente, o
Superior Tribunal de Justia: 6 T. -Resp 5.261-SP, Rel. Min. Jos Cndido,
DJU, 3 dez.1990,p.14332 e 5 T.-Resp 60.733-7-SP,Rel.Min.Jos Dantas,
5 T., Resp 62.008-0-SP,Rel.Min.Edson Vidigal,unnime,DJU,22-4-1996;
6 T.,Resp 60.251-3-SP,Rel.Min.Vicente Leal,maioria,DJU,27-5-1996;6
T.,Resp 78.791-0-SP,Rel.Min.Adhemar Maciel,maioria,DJU,9-9-
1996;Resp 62.210-7-SP,Rel.MinVicente Leal,unnime,DJU,1996.
184
de ter presente consoante salienta a
doutrina (Arminda Bergamini Miotto, Curso
de Di rei to Peni tenci ri o,vol . I/235-
246,1975,Saraiva ) que a exigncia de
individualizao da pena deve ser analisada
sobre trs aspectos principais : a) o da
individualizao legal, discricionariamente
operada pelo legislador,por meio da
abstrata cominao das sanes em funo
da maior ou menor gravidade objetiva do
ilcito; b) o da individualizao judicial,
efetuada pelo magistrado , por meio da
sentena no momento da aplicao
concreta da sano penal ; e c) o da
i ndi vi dual i zao admi ni strati va,
concretizada na fase de execuo da pena,
ensej ando-se, dessa forma, nos
estabelecimentos prisionais, um tratamento
especi fi co para cada condenado. A
individualizao da pena, destarte, se da em
abstrato (momento de i nstaurao
normativa ou de previso legislativa) ou em
concreto (no momento da sentena e na
fase de execuo da sanctio jris).
A determi nao l egal de i ntegral
cumprimento das penas, por crime previsto
na lei n 8.072/90, em regime fechado, no
manten qualquer relao de antinomia em
face do que prescreve a constituio no
preceito que consagra o principio da
individualizao da pena (art.5,XLVI).
O pri ncpi o consti tuci onal da
individualizao das penas, que de
185
apl i cabi l i dade restri ta, concerne,
exclusivamente, a ao legislativa do
congresso naci onal .Este, em
conseqncia, constitui o seu nico
destinatrio.O principio em causa no se
dirige a outros rgos do Estado, pois.
No caso, o legislador a quem se dirige a
normatividade emergente do comando
constitucional em questo -, atuando no
plano normativo, e no regular exerccio de
sua competncia legislativa, fixou em
abstrato, a partir de um juzo discricionrio
que lhe pertence com exclusividade, e em
funo da maior gravidade objetiva dos
ilcitos referidos, a sano penal que lhes
imponvel.A par dessa individualizao in
abstracto, o legislador ainda com apoio
em sua competncia constitucional
definiu, sem qualquer ofensa a princpios ou
valores consagrados pela Carta Poltica, o
regime de execuo pertinente s sanes
impostas pela pratica dos delitos referidos.
A fixao do quantum penal e a estipulao
dos limites, essencialmente variveis, que
oscilam entre um mnimo e um Maximo,
decorrem de uma opo legitimamente
exercida pelo congresso nacional.A norma
legal em questo, no ponto em que foi
impugnada, ajusta-se a quanto prescreve o
ordenamento constitucional, quer porque os
nicos limites materiais que restringem essa
atuao do legislador ordinrio no foram
desrespeitados (CF, ART.5, XLVII) no se
186
trata de pena de morte, de pena perptua,
de pena de trabalhos forcados, de pena de
banimento ou de pena cruel porque o
contedo da regra mencionada ajusta-se
fi l osofi a de mai or severi dade
consagrada,em tema dos del i tos
hediondos,pelo constituinte brasileiro
(CF,ART.5,XLIII).
A progressi vi dade no processo de
execuo das penas pri vati vas de
liberdade, de outro lado, no se erige a
condio de postulado constitucional.A sua
eventual inobservncia, pelo legislador
ordinrio, no ofende o principio da
individualizao penal.

Assim, a corte suprema por maioria, sendo votos
vencidos os ilustres Ministros Marco Aurlio e Seplveda
Pertence, decidiu pela constitucionalidade do artigo 2, 1
da lei 8.072/90, coadunando conseqentemente com os
doutrinadores retro citados. Neste mesmo sentido, de forma
reiterada tem decidido esse mesmo tribunal e o Superior
Tribunal de Justia.
Vale destacar que durante muito tempo a doutrina
discutiu a respeito da constitucionalidade da vedao da
progresso do regime de cumprimento de pena, sob o
argumento de que o dispositivo lesava os princpios
constitucionais da Individualizao e Humanidade das
Penas.
Registre-se que o Supremo Tribunal Federal, nos idos
da dcada de noventa chegou a firmar o entendimento de
que era constitucional a vedao imposta pelo art. 2,
Pargrafo Primeiro, da Lei n. 8.072/90, no havendo ofensa
187
ao princpio da Individualizao da Pena, entendimento que
prevaleceu at meados de 2006, seno vejamos:
HABEAS CORPUS. LEI DOS CRIMES
HEDIONDOS. PENA CUMPRIDA
NECESSARIAMENTE EM REGIME
FECHADO. CONSTITUCIONALIDADE DO
ART. 2, PAR. 1, DA LEI 8072. TRFICO
ILCITO DE ENTORPECENTES.
CONDENAO, ONDE O ARTIGO 2,
PARA. 1. DA LEI DOS CRIMES
HEDIONDOS, IMPE CUMPRIMENTO DA
PENA NECESSARIAMENTE EM REGIME
FECHADO. NO H
INCONSTITUCIONALIDADE EM
SEMELHANTE RIGOR LEGAL, VISTO
QUE O PRINCPIO DA INDIVIDUALIZAO
DA PENA NO SE OFENDE NA
IMPOSSIBILIDADE DE SER
PROGRESSIVO O REGIME DE
CUMPRIMENTO DE PENA: Retirada a
perspecti va da progresso frente
caracterizao legal da hediondez, de todo
modo tem o juiz, com dar trato individual
fixao da pena, sobretudo no que se refere
intensidade da mesma. Habeas Corpus
indeferido por maioria
10
Em suma, a regra geral era que o condenado por crime
hediondo ou equiparado deveria cumprir a pena em regime
integralmente fechado.
10
HC 69.657, Rel. Min. Marco Aurlio, DJ 18.06.1993; rgo Julgador:
Tribunal Pleno.
188
3. O caso Osas - HC 82.959-AC
No dia 23 de fevereiro de 2006, por seis votos a cinco,
o Plenrio do Supremo Tribunal Federal (STF) reconheceu
a inconstitucionalidade do pargrafo primeiro do artigo 2
da Lei 8.072/90 que proibia a progresso de regime de
cumprimento de pena nos crimes hediondos.
O assunto foi analisado no Habeas Corpus (HC) 82959
impetrado por Osas de Campos, condenado por molestar
trs crianas entre 6 e 8 anos de idade (atentado violento
ao pudor).
No se pode olvidar que o mencionado julgamento
um divisor de guas no que se refere ao tema da progresso
de regime de crimes hediondos. Neste leading case, a
colenda Corte Suprema encampou a linha de raciocnio que
propugnava pelo reconhecimento da existncia do vezo da
inconstitucionalidade que acoimava a Lei n. 8.072/90, art.
2, pargrafo primeiro.
de se ter por norte, de incio, que a concesso da
progresso carcerria para apenados cuja condenao
versasse sobre crimes hediondos ou equiparados se deu
por fora de deciso da Suprema Corte, por meio de controle
difuso de constitucionalidade. Logo, sem fora para
aplicao genrica.
Vale destacar, que no caso de controle difuso de
constitucionalidade, a lei declarada inconstitucional no
revogada, poder, no mximo, ter seus efeitos suspensos
por fora de ato do Senado Federal e, no caso sob comento,
da progresso de regime de crimes hediondos, sequer
resoluo senatorial existiu.
No HC 82.959, conforme vimos, no houve a extenso
dos efeitos por ato do Senado, no se h de falar, ento, de
revogao do art. 2, pargrafo primeiro da Lei 8.072/90 e,
189
conseqentemente, em obrigatoriedade de aplicao da
deciso incidental para outros casos semelhantes.
A questo no se resume a seu aspecto penal, mas
pertine ao debate de quantos poderes se quer que o STF
ostente.
A exigncia de que o Senado Federal aprecie,
politicamente, a convenincia ou no de suspender, no todo
ou em parte, a apl i cao de norma decl arada
incidentalmente inconstitucional pelo STF, apresenta-se
como corolrio do principio da conservao das normas e
presuno de constitucionalidade das leis e atos normativos.
Apenas no procedimento das aes diretas de controle de
consti tuci onal i dade, que apresenta di ferenci ados
pressupostos processuais e legitimidade restrita, que a
deciso do STF no sentido da inconstitucionalidade,
dispensar o exame do Senado.
Ademais, em respeito ao Principio da Tripartio dos
Poderes, elucubrado no Iluminismo e desde ento
considerado um dos pilares filosficos das repblicas
democrticas, no dado ao Poder Judicirio legislar em
tese, e, mesmo em casos como este, a declarao de
inconstitucionalidade na via difusa, com relao a pessoas
estranhas a demanda, fica a depender da interveno do
Senado Federal, a quem compete precipuamente (art. 52,
inciso X) suspender a execuo, no todo ou em parte, da lei
assim declarada.
inequvoco, assim, que o aresto lavrado no HC 82959/
SP, no se reveste de efeitos vinculantes. Somente podendo
servir de importante precedente advindo da Corte
Constitucional. Capaz de influenciar, sem dvida, as
decises a serem proferidas pelos demais rgos do Poder
Judicirio. Mas jamais tornar obrigatrio o acatamento desta
diretriz interpretativa.
190
Nesse ponto, JOSE AFONSO DA SILVA
11
, ao lapidar
lio, com acerto pontificou:
A declarao de inconstitucionalidade, na
via indireta, no anula a lei nem a revoga;
teoricamente, a lei continua em vigor, eficaz
e aplicvel, at que o Senado Federal
suspenda sua executoriedade nos termos
do art. 52, X, da Constituio Federal.
Mas, no sistema brasileiro, qualquer que
seja o tribunal que a proferiu, no faz coisa
j ul gada em rel ao l ei decl arada
inconstitucional, porque qualquer tribunal ou
juiz, em principio, poder aplic-la por
entend-la constitucional, enquanto o
Senado Federal, por resoluo, no
suspender sua executoriedade.
Insta ponderar novamente que a deciso foi tomada
por apertado escore, 6 x 5, num julgamento que se estendeu
por mais de 2 ( dois ) anos, o que bem revela a dissenso
que grassa entre os Ministros. Assim, necessria a citao
do histrico julgamento, a saber:
Em concluso de julgamento, o Tribunal, por
maioria, deferiu pedido de Habeas Corpus
e decl arou, i nci denter tantum, a
inconstitucionalidade do Pargrafo Primeiro
do art. 2 da Lei n. 8.072/90, que veda a
possibilidade de progresso do regime de
cumprimento de pena nos crimes hediondos
11
Silva, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 27a.
edio - So Paulo:Malheiros, 2006.
191
definidos no art. 1 do mesmo diploma legal.
Inicialmente, o Tribunal resolveu restringir a
analise da matria progresso de regime,
tendo em conta o pedido formulado. Quanto
a este ponto, entendeu-se que a vedao
de progresso de regime prevista na norma
i mpugnada afronta o di rei to
individualizao da pena (CF, art. 5, LXVI),
j que, ao no permitir que se considerem
as particularidades de cada pessoa, a sua
capacidade de reintegrao social e os
esforos apl i cados com vi stas a
ressocializao, acaba tornando incua a
garantia constitucional. Ressaltou-se,
tambm, que o dispositivo impugnado
apresenta incoerncia, porquanto impede
a progressividade, mas admite o livramento
condicional aps o cumprimento de dois
teros da pena ( Lei 8.072/90, art. 5 ).
Consi derou-se, ademai s, ter havi do
derrogao tcita do Pargrafo Primeiro do
art. 2 da Lei 8.072/90 pela Lei 9.455/97,
que dispe sobre os crimes de tortura, haja
vista ser norma mais benfica, j que
permite, pelo Pargrafo Stimo do seu art.
1, a progressi vi dade do regi me de
cumpri mento de pena. Venci dos os
Ministros Carlos Velloso, Joaquim Barbosa,
Ellen Gracie, Celso de Mello e Nelson
Jobim, que indeferiram a ordem, mantendo
a orientao at ento fixada pela Corte no
sentido da constitucionalidade da norma
atacada. O Tribunal, por unanimidade,
192
explicitou que a declarao incidental de
inconstitucionalidade do preceito legal em
questo no gerar conseqncias jurdicas
com relao s penas j extintas nesta data,
j que a deciso plenria envolve, unicamente,
o afastamento do bice representado pela
norma ora declarada inconstitucional, sem
prejuzo da apreciao, caso a caso, pelo
magistrado competente, dos demais
requisitos pertinentes ao reconhecimento da
possibilidade de progresso.
12
Neste azo, importante destacar a linha do voto divergente,
tese inaugurada pelo Excelentssimo Ministro Carlos Velloso:
O julgamento do caso foi retomado no dia 23/
2 com a leitura do voto-vista da ministra Ellen
Gracie. Ela decidiu acompanhar a
divergncia levantada pelo ministro Carlos
Velloso e indeferiu o habeas. Para Ellen
Gracie, ao vedar a progresso de regime nos
crimes hediondos, o legislador nada mais fez
do que seguir a trilha do constituinte que
discriminou determinados delitos, privando
seus autores de alguns benefcios penais. O
instituto da individualizao da pena no fica
comprometido apenas porque o legislador
no permitiu ao juiz uma dada opo,
ressaltou a ministra, e acrescentou que a
escolha do juiz em matria de pena est
submetida ao princpio da legalidade. Ellen
Gracie concluiu que a restrio no apresenta
afronta norma constitucional que preconiza
12
HC 82959/SP, Rel. Min. Marco Aurlio, 23.02.2006.
193
o princpio da individualizao da pena
representando apenas opo de poltica
criminal. difcil admitir desse grande
complexo de normas que constitui o
arcabouo do instituto da individualizao da
pena e da sua execuo, que a restrio na
aplicao de uma nica dessas normas, por
opo de poltica criminal, possa afetar todo
o instituto, declarou.
O ministro Celso de Mello acompanhou a
divergncia aberta por Carlos Velloso. Disse
entender que o artigo 2, pargrafo 1, da Lei
8072/90 no mantm qualquer relao
contrria do que prescreve a Constituio
Federal. Celso de Mello sustentou que a
fixao da pena e a estipulao dos limites,
que oscilam entre o mnimo e o mximo,
decorrem de uma opo legitimamente
exercida pelo Congresso Nacional. A norma
legal em questo, no ponto em que foi
impugnada, ajusta-se ao ordenamento
constitucional, afirmou.
O ministro Nelson Jobim acompanhou a
divergncia, por entender que o que instruiu
a elaborao da Lei 8.072/90 foi a
circunstncia de que todos os apenados em
crimes hediondos, com longa durao de
pena que no tm nenhuma perspectiva de
liberao, no tm nenhum constrangimento
de praticar crimes dentro do presdio.
Desta feita, aps este histrico julgamento, a Suprema
Corte passou a considerar inconstitucional o pargrafo nico
do artigo 2 da lei 8.072/90, abrindo assim, indito precedente
194
para posteriores pleitos no sentido de concesso de progresso
de regime aos condenados por crimes hediondos. Embora,
no seja esta deciso de cunho obrigatrio, pois como explicado
anteriormente trata-se de declarao de inconstitucionalidade
pelo controle difuso, o que freqentemente vem ocorrendo.
4. Do caso Joo Helio e a Lei 11.464/2007
Mais uma vez, a partir de um caso isolado, e aqui no vai
nenhum menosprezo a dor e ao sentimento da famlia
protagonista de to grande tragdia que a seguir ser relatada,
muito pelo contrrio, o mundo jurdico se viu compelido a mudar.
Em verdade, no se trata de uma mudana propriamente
dita, e sim de uma retomada da linha antes sufragada pela
Corte Maior, qual seja: tratar de forma mais severa os crimes
considerados hediondos e seus equiparados, retornando ao
estgio constitucional de assuno dos crimes mais graves
categoria de hediondos na Carta Magna.
Porm, antes de detalhar a nova legislao sobre o tema,
faz-se necessria digresso para os fatos que serviram de
nascedouro para a Lei 11.464/2007, passemos a breve resumo
do fato apelidado pela mdia como Caso Joo Hlio.
A dona-de-casa carioca Rosa Vieites se preparava para
encerrar um dia como tantos outros. Pouco depois das 9 horas
da noite, deixou o centro esprita que costuma freqentar em
Bento Ribeiro, na Zona Norte do Rio de Janeiro, e entrou no
carro com seus dois filhos, Aline, de 13 anos, e Joo Hlio, de
6, e uma amiga. Logo a famlia estaria toda reunida, segundo
seus planos.
Hlcio, marido de Rosa, passara a tarde na casa nova
que a famlia acabara de comprar, acompanhando a reforma,
e iria encontr-los para o jantar. Poucos quarteires adiante,
ao parar num sinal de trnsito, o carro em que estavam, Rosa e
seus filhos, foi abordado por dois bandidos armados, os quais
195
ordenaram que todos descessem.
Comeou, ento, o pior drama que uma me pode viver
e uma trgica histrica que tirou a respirao de todos os
brasileiros. Rosa, Aline e a quarta passageira, a qual viajava
no banco do carona, saram do carro. Mas o pequeno Joo,
que estava no banco de trs e usava cinto de segurana,
demorou um pouco. A me abriu a porta traseira e tentou ajud-
lo. No deu tempo. Os bandidos entraram no carro e partiram
em alta velocidade levando o garoto dependurado, preso pela
barriga. Rosa gritou e saiu correndo atrs do veculo, mas s
viu o filho ir embora, arrastado pelo cho. O que se passou
depois foi uma cena difcil de imaginar, mesmo nos piores filmes
de terror alis, nenhum roteirista ousou escrever uma cena
daquela.
Um crime de tamanha crueldade tem de ser encarado
como a gota dgua para mudar o combate violncia no Rio
de Janeiro e em todo o Brasil. Joo Hlio foi arrastado por
sete quilmetros em ruas movimentadas de quatro bairros da
regio. Um motoqueiro que vinha atrs, que pensou tratar-se
de um acidente, tentou alcanar o veculo para avisar que havia
uma criana prxima roda. Na primeira curva, a cabea bateu
na proteo da calada, e o sangue espirrou na minha roupa.
Comecei a gritar e buzinar, mas vi que a criana j estava morta.
Quando consegui chegar at o carro, um dos ocupantes ps a
arma na minha cara e me mandou ir embora, diz a testemunha.
Como sempre, aps um fato gravssimo como o narrado,
a populao se mobiliza no sentido de encontrar solues para
diminuir a violncia urbana e, dentre as propostas, uma delas
seria aumentar o tempo de pena a ser cumprido para obter o
beneficio da progresso de regime.
Surge ento a Lei n. 11.464/2007, a qual admite pela
primeira vez em carter geral a progresso de crimes
hediondos e equiparados, estabelecendo, no entanto, novos
vetores temporais: cumprimento de 2/5 da pena, se primrio, e
196
3/5, se reincidente.
Com a aprovao da Lei n. 11.464/2007, j no haver
mais qualquer divergncia doutrinria ou jurisprudencial: a nova
lei permite a progresso de regime. Assim, o condenado por
crime hediondo inicia, obrigatoriamente, o cumprimento da
pena em regime fechado, mas encontra-se adequadamente
inserido no espao poltico-jurdico do sistema penitencirio
progressivo. Pode, portanto, progredir se tiver, claro, bom
comportamento carcerrio e cumprido parte de sua pena.
Agora, portanto, aqueles que perpetrarem algumas das
condutas listadas no rol de crimes hediondos e seus
assemelhados, devero se submeter a um perodo de
cumprimento de pena maior para que s ento estejam
autorizados a requerer a progresso de regime de cumprimento
de pena privativa de liberdade.
Com efeito, a Lei n. 8.072/90, art. 2, Pargrafo Segundo,
agora foi munida da seguinte redao:
A progresso de regime, no caso dos
condenados aos crimes previstos neste
artigo, dar-se- aps o cumprimento de 2/5
(dois quintos) de pena, se o apenado for
primrio, e de 3/5 (trs quintos)), se
reincidente.
No h dvidas que de agora em diante (a contar de 29
de maro de 2007 data da publicao desta lei, que entrou
em vigor juntamente com sua publicao), aquele que vier a
praticar crimes desta natureza, dever se submeter aos rigores
desta novel disciplina normativa.
A nova legislao parece resolver, de uma vez por todas,
o tratamento dos crimes hediondos e seus equiparados,
porquanto aplica de forma equilibrada os princpios
constitucionais em evidencia, quais sejam, de um lado a
dignidade da pessoa humana, consubstanciado na
197
possibilidade de progresso de regime de pena
(individualizao da pena), e, de outra mo, o principio do
tratamento diferenciado entre crime comum e crime hediondo.
Ocorre que a legislao resolveu o tema doravante,
deixando uma grande polmica acerca da retroatividade dos
requisitos objetivos para progresso de regime em crimes
hediondos.
Com efeito, esta a atual discusso doutrinria e
jurisprudencial sobre o tema dos crimes hediondos, qual seja:
a aplicao retroativa da Lei n. 11.464/2007.
Desse modo, surgiram duas correntes doutrinrias que
defendem posicionamentos antagnicos, uma das correntes
interpreta o tema da seguinte forma: se confrontada, a nova lei,
com o texto legal anterior, o qual expressamente vedava a
progresso de regime para condenados pela prtica de crimes
hediondos, as novas regras so mais benficas para o
apenado, portanto, haveria a retroatividade.
Assim, progredir de regime aps o cumprimento de 2/5
ou 3/5 da sano penal seria mais benfico do que a absoluta
vedao legal a tal beneficio. Logo, os novos requisitos objetivos
estatudos pela Lei n. 11.464/2007 retroagiriam e, portanto, seus
efeitos se irradiariam para os crimes praticados antes de sua
entrada em vigor.
Para a outra corrente doutrinria, na medida em que a
vedao absoluta e apriorstica ao direito de progredir de
regime era inconstitucional, o Pargrafo Primeiro da LEP, em
sua redao original, era invlido e ineficaz, embora vigente.
Por conseqncia, a progresso de regime em crimes
hediondos j era admitida, mormente aps o julgamento pelo
STF do paradigmtico HC 82.959, relatado pelo Ministro Marco
Aurlio, em que se reconheceu a inconstitucionalidade da
vedao legal progresso de regime, haja vista a patente
contraposio com o princpio constitucional da individualizao
da pena.
198
Em verdade a assuno da Lei 11.464/2007 uma
espcie de resposta do Poder Legislativo deciso do
Supremo Tribunal Federal j referida neste trabalho, qual seja,
o CASO OSIAS, na qual houve a declarao incidental de
inconstitucionalidade permitindo, naquele caso, a progresso
de regime em crime hediondo, tudo conforme j comentado.
5. Estudo jurisprudencial do tema
Vive-se um confronto jurisprudencial referente ao tema,
no entanto, merece reconhecimento o fato de que a aplicao
retroativa da Lei n. 11.464/2007 no vem sendo acolhida sob o
plido argumento de no aplicao da lei mais severa.
Por outro lado, mister enaltecer a opinio de alguns
julgadores que destacam pontos importantes para aplicao
da legislao nova, inclusive para delitos ocorridos antes da
vigncia da nova lei, baseando-se na ausncia de efeito erga
omnes do HC 82.959 e no fato da Lei n. 11.464/2007 admitir
expressamente a progresso de regime para os crimes
hediondos.
Tudo indica que haver severo confronto jurisprudencial
acerca da questo, pois, a corrente aqui defendida j serviu de
arrimo a diversas decises proferidas em vrios tribunais
brasileiros, como por exemplo, os dos Estados do Rio de
Janeiro, Mato Grosso do Sul e Rio Grande do Sul e at mesmo
o STJ conforme se extrai das seguintes ementas, verbis:
AGRAVO EM EXECUO. PEDIDO DE
PROGRESSO. TRFICO DE
ENTORPECENTES. Hoje, indepen-
dentemente da discusso sobre a
constitucionalidade ou no da lei anterior que
regia a matria, temos que observar a nova
redao dada ao 1 do art. 2 da Lei no
199
8.072, de 25 de julho de 1990 (que dispe
sobre os crimes hediondos), alcanada pela
Lei n 11.464, de 28 de maro de 2007 ( 1
A pena por crime previsto neste artigo ser
cumprida inicialmente em regime fechado.),
mais benfica. Com efeito, tendo em conta
que o principio da no-retroprojeo no tem
aplicao no direito penal quando beneficia
o ru (A lei posterior, que de qualquer modo
favorece o agente, aplica-se aos fatos
anteriores, ainda que decididos por sentena
condenatria transitada em julgado art. 2,
Pargrafo nico, do Cdigo Penal), de ser
acolhida, em parte, a inconformidade. - No
podemos olvidar que. A sentena deve refletir
o estado de fato da lide no momento da
entrega da prestao jurisdicional, devendo
o Juiz levar em considerao o fato
superveniente. (trecho da ementa do RESP
53765/SP, Relator Min. Barros Monteiro.) - O
apenado, na espcie, passou a cumprir, em
06/06/2005, a pena de 03 anos de recluso.
Assim, considerando os termos da nova lei
( 2 A progresso de regime, no caso dos
(dois quintos) da pena, se o apenado for
primrio, e de 3/5 (trs quintos), se
reincidente.), o apenado implementou o
requisito de ordem objetiva ao cumprir 2/5 da
pena, ou seja, 01 ano, 2 meses e 12 dias, o
que ocorreu em 17/08/2006. - Cumprido o
requisito objetivo, merece parcial provimento
ao agravo, para o fim de ser examinado pelo
200
Juzo de origem o preenchimento do requisito
de ordem subjetiva (comportamento), sob
pena de supresso de um grau de jurisdio.
AGRAVO EM EXECUO
PARCIALMENTE PROVIDO. (Agravo N
70016548919, Segunda Cmara Criminal,
Tribunal de Justia do RS, Relator: Marco
Aurlio de Oliveira Canosa, Julgado em
26/04/2007)
RECURSO DE AGRAVO CONTRA A
CONCESSO DA PROGRESSO DE
REGIME AO CONDENADO POR CRIME
HEDIONDO, DIANTE DO JULGAMENTO
PROFERIDO, POR MAIORIA, PELO STF,
DECLARANDO A INCONS-
TITUCIONALIDADE DO 1, DO ART. 2 DA
LEI 8.072/90, QUE VEDA,
EXPRESSAMENTE, A PROGRESSO DE
REGIME EM CRIMES HEDIONDOS, E QUE
A DECISO DO SUPREMO TRIBUNAL
FEDERAL, HC N 82.959, FOI INCIDENTER
TANTUM E CONDICIONADA
PROVIDNCIA PREVISTA NO ART. 52, X DA
CRFB. A Lei 11.464, de 28 de maro de 2007,
deu nova redao ao pargrafo primeiro, do
artigo 2, da Lei 8072/90, prevendo o regime
inicialmente fechado para o cumprimento da
pena, o que permite a progresso, desde que
tenha cumprido 2/5 (dois quintos) da pena,
se ru primrio, e 3/5 (trs quintos), se
reincidente. No se deve admitir que a
deciso de primeiro grau seja mantida nos
moldes em que foi prolatada, porque
201
implicaria em ofensa ao princpio isonmico,
j que a nova regra aplicvel desde logo, e
o ora agravado no preenche o requisito
temporal exigido de 2/5, e no faz jus
obteno do benefcio. Provimento do recurso
ministerial, para cassar-se a deciso
recorrida. AE n. 2007.076.00434, 8 Cmara
Cri mi nal , TJRJ, Rel a.: DESA. SUELY
LOPES MAGALHES, julgado em 17/05/
2007.
RECURSO DE AGRAVO. IMPUGNAO
DE DECISO QUE DEFERIU PEDIDO DE
PROGRESSO PARA REGIME DE
CUMPRIMENTO DE PENA SEMI-ABERTO.
Artigo 214 c/c artigo 224, alnea a, e artigo
225, II n/f do artigo 71, todos do Cdigo Penal.
Condenao a 15 anos de recluso, em
regime integralmente fechado. Deciso do
Juzo a quo fundada em recente deciso do
Supremo Tribunal Federal no HC n 82.959,
proferida incidenter tantum, que afasta a
proibio de progresso do regime de
cumprimento de pena aos rus condenados
por crimes hediondos; carecendo tal deciso
de efeito erga omnes, at que se
providenciasse a suspenso da eficcia do
artigo 2, 1, da Lei n 8072/90, nos termos
do artigo 102, 2, da Constituio Federal.
Alterao do artigo 2 da Lei n 8072/90 pela
Lei n 11.464/07, em vigor desde 29 de maro
de 2007, dispondo ser o regime de
cumprimento de pena para os crimes
hediondos e os crimes a eles equiparados o
202
inicialmente fechado, admitindo-se a
progresso de regime aps cumprimento de
2/5 da pena privativa de liberdade em no
sendo o Ru reincidente. Recurso de Agravo
prejudicado, por perda de objeto, ante a
alterao da Lei, eis que seu nico
fundamento era a impossibilidade legal de
progresso de regime, devendo ser
ressaltado que atende o apenado o novo
requisito temporal necessrio para a
concesso do benefcio, j que cumpriu 2/5
da pena a que foi condenado. AE n.
2007.076.00602, 4 Cmara Cri mi nal ,
TJRJ, Rel a.: DESA. LEILA
ALBUQUERQUE, julgado em 02/05/2007.
HABEAS CORPUS CRIME HEDIONDO
PROGRESSO DE REGIME NO-
PREENCHIMENTO DO REQUISITO
OBJETIVO PREVISTO NA LEI 11.464, DE 28
DE MARO DE 2007 ORDEM
DENEGADA. Assim, at o advento da Lei
11.464/07, existia o regime integral fechado
no ordenamento jurdico, sem a possibilidade
de progresso pelo sentenciado. Para os que
obtiveram progresso antes de 29.03.2007
(de maneira contra legem), no se poder
aplicar os novos lapsos temporais (por serem
mais gravosos), incidindo, na espcie, a regra
geral da LEP (1/6). Mas, para os apenados
que se encontravam no regime integralmente
fechado at ento, somente agora, com o
advento da nova legislao, que podero
progredir de regime, quando cumprirem 2/5
203
ou 3/5 da pena. HC n. 2007.009551-2/0000-
00, 2 Cmara Criminal, TJMS, Rel.: DES.
CARLOS STEPHANINI, julgado em 09/05/
2007.
AGRAVO EM EXECUO. PEDIDO DE
PROGRESSO. TRFICO DE
ENTORPECENTES. - Hoje,
independentemente da discusso sobre a
constitucionalidade ou no da lei anterior que
regia a matria, temos que observar a nova
redao dada ao 1 do art. 2 da Lei no
8.072, de 25 de julho de 1990 (que dispe
sobre os crimes hediondos), alcanada pela
Lei n 11.464, de 28 de maro de 2007 ( 1
A pena por crime previsto neste artigo ser
cumprida inicialmente em regime fechado),
mais benfica. Com efeito, tendo em conta
que o principio da no-retroprojeo no tem
aplicao no direito penal quando beneficia
o ru (A lei posterior, que de qualquer modo
favorece o agente, aplica-se aos fatos
anteriores, ainda que decididos por sentena
condenatria transitada em julgado- art. 2,
Pargrafo nico, do Cdigo Penal), de ser
acolhida, em parte, a inconformidade. - No
podemos olvidar que A sentena deve refletir
o estado de fato da lide no momento da
entrega da prestao jurisdicional, devendo
o Juiz levar em considerao o fato
superveniente (trecho da ementa do RESP
53765/SP, Relator Min. Barros Monteiro.) - O
apenado, na espcie, passou a cumprir, em
06/06/2005, a pena de 03 anos de recluso.
204
Assim, considerando os termos da nova lei
( 2 A progresso de regime, no caso dos
(dois quintos) da pena, se o apenado for
primrio, e de 3/5 (trs quintos), se
reincidente), o apenado implementou o
requisito de ordem objetiva ao cumprir 2/5 da
pena, ou seja, 01 ano, 2 meses e 12 dias, o
que ocorreu em 17/08/2006. - Cumprido o
requisito objetivo, merece parcial provimento
ao agravo, para o fim de ser examinado pelo
Juzo de origem o preenchimento do requisito
de ordem subjetiva (comportamento), sob
pena de supresso de um grau de jurisdio.
AGRAVO EM EXECUO
PARCIALMENTE PROVIDO. AE n.
70016548919, 2 Cmara Criminal, TJRS,
Rel .: DES. MARCO AURLIO DE
OLIVEIRA CANOSA, Julgado em 26/04/
2007.
Por fim, colaciona-se ementa de uma deciso do STJ.
EDcl . nos EDcl na MC 7825 / RS.
EMBARGOS DE DECLARAO NOS
EMBARGOS DE DECLARAO NA
MEDIDA CAUTELAR 2004/0017170-9
Ministro HAMILTON CARVALHIDO (1112)
T6 - SEXTA TURMA 18/10/2007 DJe 14/04/
2008. EMBARGOS NOS EMBARGOS DE
DECLARAO NA MEDIDA CAUTELAR.
INCONSTITUCIONALIDADE DO
PARGRAFO 1 DO ARTIGO 2 DA LEI
205
DOS CRIMES HEDIONDOS. LEI N 11.464/
2007. EMBARGOS REJEITADOS. 1. No
julgamento do Habeas Corpus n 82.959/SP,
o Plenrio do Egrgio Supremo Tribunal
Federal decidiu, por maioria de 6 votos a 5,
pela inconstitucionalidade do pargrafo 1 do
artigo 2 da Lei dos Crimes Hediondos,
enviando o cumprimento de suas penas
privativas de liberdade ao regime progressivo,
disciplinado pelo Cdigo Penal. 2. Tal questo
perdeu atualidade, pois que a Lei n 11.464/
2007, que alterou a Lei n 8.072/90, afastou a
impossibilidade de progresso de regime,
fazendo do regime fechado apenas o inicial
obrigatrio. 3. A retroatividade da lex mitior
imperativo constitucional (artigo 5, inciso
XL).4. Embargos de declarao rejeitados.
Portanto, resta clarividncia solar que h jurisprudncia
ptria em todos os sentidos, quais sejam: tanto a favor como
contra a retroatividade da nova lei penal.
5.1 Da Corrente adotada.
Neste trabalho defende-se o entendimento de que a lei
11.464/2007 realmente mais benfica ao condenado. Deve-
se tomar por base, ou melhor, como parmetro a lei anterior
que regulava a matria, qual seja, a lei 8.072/90, para que se
possa determinar se as alteraes decorrentes da nova lei
trouxeram maiores benefcios ou maiores danos situao do
criminoso que aguarda o julgamento.
a partir da disciplina geral da matria que se deve
analisar. Sabe-se que aps o julgamento pelo STF do HC
82.959-AC, conhecido como caso Osas, j bastante
206
comentado anteriormente, houve uma alterao do
entendimento da Suprema Corte, foi declarada a
inconstitucionalidade, pela via difusa, do artigo 2, pargrafo
primeiro da lei 8.072/90 que proibia a progresso de regime
em casos de crimes hediondos.
notrio que a lei 11.464/2007 posterior tanto lei
8.072/1990 como tambm deciso proferida pelo STF no
HC 82. 959, desta forma, surge a polmica acerca da
retroatividade da nova lei no que se refere progresso de
regime em crimes hediondos.
Uma primeira interpretao dada tomando por
parmetro a deciso do Supremo Tribunal Federal no HC 82.
959 que declara a inconstitucionalidade do pargrafo primeiro
do artigo 2 da lei 8.072/90 que, de acordo com o que est
transcrito acima, vedava a progresso de regime. Desta forma,
sendo declarada incidentalmente a inconstitucionalidade do
dispositivo, passa-se a aplicar aos crimes hediondos a regra
geral de progresso insculpida na lei de execuo penal LEP
lei 7.210 de 11 de julho de 1984, em seu artigo 112. Colaciona-
se o artigo.
Art. 112. A pena privativa de liberdade ser
executada em forma progressiva com a
transferncia para regime menos rigoroso, a
ser determinada pelo juiz, quando o preso tiver
cumprido ao menos um sexto da pena no
regime anterior e ostentar bom
comportamento carcerrio, comprovado pelo
diretor do estabelecimento, respeitadas as
normas que vedam a progresso.
Portanto, passou-se a dispensar aos crimes hediondos
o mesmo tratamento dispensado aos crimes comuns, qual seja:
a necessidade de cumprir apenas 1/6 do total da pena para
que o condenado pudesse progredir de regime.
207
A Constituio Federal explcita ao determinar
tratamento diferenciado entre os crimes ditos comuns e os
batizados por ela mesma como hediondos. O artigo 5, XLIII,
demonstra a gravidade das conseqncias para quem pratica
crimes hediondos.
Art. 5 (...)
XLIII a l ei consi der ar cr i mes
inafianveis e insuscetveis de graa ou
anistia a prtica da tortura, o trfico ilcito de
entorpecentes e drogas afins, o terrorismo e
os definidos como crimes hediondos, por
eles respondendo os mandantes, os
executores e os que, podendo evit-los, se
omitirem; (grifo nosso)
Aqui se constata apenas a diferenciao de tratamento
dispensada pela Constituio aos crimes ditos hediondos. Foi
o legislador ordinrio, orientado por esse tratamento peculiar
dado pela lei maior aos crimes intitulados como hediondos,
que disciplinou na lei 8.072/1990 a proibio da progresso
de regime. Portanto, h de se tratar de forma especial e
diferenciada os criminosos que praticam crimes hediondos.
Destarte, tendo como parmetro a deciso do STF no
caso Osas, que passa a aplicar aos crimes hediondos a
mesma condio objetiva (cumprimento de 1/6 da pena) dos
crimes comuns, para haver a progresso de regime,
desobedece este dispositivo Constitucional, tratando de
maneira exatamente igual os condenados por crimes hediondos
e por crimes comuns.
A lei 11.464/2007 posterior a esta deciso e exige o
cumprimento de no mnimo 2/5 ou 3/5 da pena para obter o
mesmo benefcio, da, o entendimento da maioria da doutrina
de no ser possvel a retroatividade da lei. Porm, a lei 11. 464/
2007 obedece ao preceito constitucional que diferencia o
208
tratamento dos crimes hediondos em relao aos demais,
determinando um tratamento peculiar aos crimes hediondos.
J para a outra parte da doutrina, minoritria, verdade,
o parmetro que se deve adotar na avaliao da gravidade da
lei posterior a lei 8.072/1990, que veda a progresso de
regime aos crimes hediondos, lei em abstrato, de efeitos erga
omnes. Levando-se em considerao tal parmetro, logo se
percebe que a lei posterior que vem disciplinar a matria da
progresso nestes casos, mais benfica, pois autoriza a
progresso estabelecendo o quantum de cumprimento da pena
necessrio para ocorrer a mudana de regime. Logo, a lei
11.464/2007 em relao progresso de regime de crimes
hediondos uma lei mitior.
de bom alvitre, neste momento, que se faa uma
digresso sobre o tema do controle de constitucionalidade, pois
de essencial importncia para o entendimento da doutrina
que reconhece a lei 11. 464/2007 como uma lei mais benfica,
e, portanto, defende sua aplicao retroativa.
Existem algumas formas de controle de
constitucionalidade, o controle judicial que, como o prprio
nome revela, feito exclusivamente pelo poder judicirio, o
controle poltico realizado por rgos estranhos ao judicirio e
por fim, o controle misto, onde em algumas situaes o controle
realizado pelo poder judicirio e em outros casos especficos
realizado por rgos estranhos a este poder.
O sistema de controle de constitucionalidade do Brasil,
em regra, do tipo judicial, porm, o Poder Executivo e o
Legislativo tambm, em situaes especiais, exercem
atividade fiscalizadora da validade formal e material das leis
infraconstitucionais. O controle de constitucionalidade encontra
guarida, normalmente, nos Estados que possuem uma
Constituio rgida, como o caso da Constituio brasileira.
Existem vrias formas de controle, e estas se apresentam
de maneira pulverizada por todo o processo de elaborao e
209
vigncia das normas. O controle ocorre em diversos momentos
e pode ser exercido por pessoas que possuam legitimidade
determinada em lei, ou ainda, por qualquer pessoa que seja
prejudicada em seus direitos constitucionais.
Dependendo do momento em que o controle ocorre, este
pode ser preventivo ou repressivo, se ocorre durante o processo
de elaborao da norma, chama-se preventivo, caso ocorra
depois do incio da vigncia da norma, chama-se repressivo.
Pode ainda ser classificado como concentrado/abstrato ou
difuso/concreto.
O controle de constitucionalidade dito concentrado
quando apenas o rgo supremo do Poder Judicirio pode
realiz-lo, ou seja, somente o STF detm competncia
constitucional para realizar este tipo de controle. Logo, esta
competncia chamada exclusiva e original.
O controle concentrado da lei em tese, em abstrato, da
surge outra nomenclatura, qual seja: controle abstrato. A lei sofre
o questionamento acerca de sua constitucionalidade, no h
partes litigantes, aqui se busca expelir a lei ou o ato
inconstitucionais do sistema normativo, portanto, o efeito gerado
por tais decises atinge a todos, erga omnes.
A contrrio senso, o controle difuso pode ser realizado
por qualquer rgo judicial de qualquer instncia. Durante a
discusso de uma relao jurdica surge a dvida sobre a
constitucionalidade de um ato normativo e para que o rgo
judicial possa proferir deciso meritria no processo faz-se
necessria a apreciao prvia e indispensvel do incidente
processual surgido. Portanto, neste caso h partes discutindo
em juzo determinado direito que pode vir a ser prejudicado por
suposta inconstitucionalidade de uma norma. Logo, a deciso
proferida no processo atinge nica e exclusivamente aos
litigantes, mesmo que tal deciso seja da lavra da Suprema
Corte da, fala-se em efeitos inter pars.
Para que tal deciso venha a atingir outras pessoas que
210
no integrem diretamente a relao processual, obrigatria
a manifestao do Senado Federal a respeito do dispositivo
declarado inconstitucional de forma incidental, j que toda lei
possui presuno de constitucionalidade, ou ainda, que o
Supremo Tribunal Federal elabore uma smula vinculante
disciplinando a matria. Colacionam-se os dispositivos
constitucionais que tratam da matria.
Art. 52. Compete privativamente ao Senado
Federal:
(...)
X suspender a execuo, no todo ou em
parte, de lei declarada inconstitucional por
deciso definitiva do Supremo Tribunal
Federal;
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal
poder, de ofcio ou por provocao,
mediante deciso de dois teros dos seus
membros, aps reiteradas decises sobre
matria constitucional, aprovar smula que, a
partir de sua publicao na imprensa oficial,
ter efeito vinculante em relao aos demais
rgos do Poder Judicirio e administrao
pblica direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, bem como proceder
sua reviso ou cancelamento, na forma
estabelecida em lei.
1 A smula ter por objetivo a validade, a
interpretao e a eficcia de normas
determinadas, acerca das quais haja
controvrsia atual entre rgos judicirios ou
entre esses e a administrao pblica que
acarrete grave insegurana jurdica e relevante
multiplicao de processos sobre questo
idntica.
211
2 Sem prejuzo do que vier a ser
estabelecido em lei, a aprovao, reviso ou
cancelamento de smula poder ser
provocada por aqueles que podem propor a
ao direta de inconstitucionalidade.
3 Do ato administrativo ou deciso judicial
que contrariar a smula aplicvel ou que
indevidamente a aplicar, caber reclamao
ao Supremo Tribunal Federal que, julgando-a
procedente, anular o ato administrativo ou
cassar a deciso judicial reclamada, e
determinar que outra seja proferida com ou
sem a aplicao da smula, conforme o caso.
Destarte, a deciso proferida no HC 82.959 AC
declarou incidentalmente a inconstitucionalidade do pargrafo
primeiro do art. 2 da lei 8.072/90, com um quorum
apertadssimo, 6X5, diga-se de passagem, tem efetividade
apenas para a parte daquele processo, e abre apenas
precedente para posteriores questionamentos no mesmo
sentido. O STF mesmo diante de inmeros requerimentos de
igual teor, jamais elaborou smula que vinculasse os demais
rgos judiciais quela deciso.
O Senado Federal no se manifestou a respeito do
dispositivo da lei declarado inconstitucional, no houve qualquer
resoluo senatorial que suspendesse a eficcia do dispositivo
que continuou vigendo normalmente no ordenamento jurdico
ptrio.
O pargrafo primeiro do artigo 2 da lei 8.072/90 continuou
vigorando at a entrada em vigor da lei 11.464/2007, ou seja,
durante o lapso de tempo decorrido entre a deciso proferida
no HC e a entrada em vigor da nova lei, nada mudou, o
ordenamento jurdico ptrio acerca de crimes hediondos no
foi alterado, permaneceu o mesmo.
212
A alterao ocorreu aps a lei 11.464/2007 que autorizou
a progresso de regime para os condenados por crimes
hediondos, da se afirmar que a nova mais benfica que a lei
8.072/90 que vedada totalmente a progresso, devendo, desta
feita, retroagir.
Portanto, so por estas razes que se firma posio no
sentido de que a nova lei retroativa. Sua maior benignidade
patente na medida em que deve ser verificada no diante da
deciso do STF no HC 82.959-AC, mas em face da redao
do art. 2, pargrafo primeiro da Lei n. 8.072/90.
Noutras palavras, no plano abstrato, o artigo da Lei n.
8.072/90 por meio do qual se impedia a progresso em crimes
hediondos, continuava a viger; podia deixar de ser aplicado
dado o exerccio do controle difuso de constitucionalidade, sem
que, todavia, estivesse excludo do sistema jurdico, dado que
essa excluso somente se faz por via das aes diretas.
Portanto crimes hediondos praticados mesmo em perodo
anterior ao surgimento da Lei n. 11.464/2007 devem progredir
de regime tendo como parmetros os novos ditames previstos,
quais sejam, 2/5 ou 3/5.
Pensar o contrrio seria dispensar tratamento igual aos
crimes hediondos e aos no hediondos no campo da
progresso de regime, em afronta Constituio Federal.
Com efeito, os crimes hediondos e seus equiparados so
pautados de severa gravidade e representam as mais
repugnantes leses que se podem impor aos bens jurdicos, a
cuja tutela dedica-se o Estado que por sua vez decidiu dispensar
tratamento bem mais rigoroso a tais crimes.
CONCLUSO
De todo o exposto, conclui-se que, para a justia ser
efetivada necessrio que a lei 11.464/2007 seja aplicada de
forma retroativa. Sua maior benignidade patente na medida
213
em que deve ser verificada no diante da deciso do STF no
HC 82.959-AC, mas em face da redao do art. 2, pargrafo
primeiro da Lei n. 8.072/90.
Noutras palavras, no plano abstrato, o artigo da Lei n.
8.072/90 por meio do qual se impedia a progresso em crimes
hediondos, continuava a viger; podia deixar de ser aplicado
dado o exerccio do controle difuso de constitucionalidade, sem
que, todavia, estivesse excludo do sistema jurdico, dado que
essa excluso somente se faz por via das aes diretas.
Portanto crimes hediondos praticados mesmo em perodo
anterior ao surgimento da Lei n. 11.464/2007 devem progredir
de regime tendo como parmetros os novos ditames previstos,
quais sejam, 2/5 ou 3/5.
Pensar o contrrio seria dispensar tratamento igual aos
crimes hediondos e aos no hediondos no campo da
progresso de regime, em afronta Constituio Federal.
REFERNCIAS
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215
AS SMULAS VINCULANTES: UMA ABORDAGEM
CRTICA EM CONSIDERAO AO ACESSO
JUSTIA
Luiz Rgis Bomfim Filho
Advogado Aluno da Ps-Graduao em
Processo Civil e Gesto do Processo da ESMEC
RESUMO: A Emenda Constitucional n 45, que institui a
chamada Reforma do Judicirio, concedeu a prerrogativa
ao Supremo Tribunal Federal de tornar suas reiteradas
decises jurisprudncias, sobre matria constitucional,
vinculantes perante os demais rgos do Poder Judicirio
e a Administrao Pblica direta e indireta, nas esferas
federal, estadual e municipal. A aludida prerrogativa deve
obedecer a um rito descrito na Constituio Federal em seu
artigo 103-A e na Lei n 11.417/07, que o regulamenta.
Destarte, ocorreram vrios conflitos ideolgicos entre os
operadores de Direto a respeito de diversos aspectos da
mencionada vinculao do entendimento dominante do STF.
Discutiu-se, principalmente, acerca da morosidade do Poder
Judicirio. Desta feita, o presente artigo objetiva tecer
consideraes sobre o instituto jurdico smula vinculante,
abordando, em especial, aspectos relevantes sobre o acesso
justia.
PALAVRAS-CHAVE: Emenda Constitucional N 45.
Supremo Tribunal Federal. Smulas Vinculantes. Artigo 103-
A. Acesso Justia.
SMARIO: 1. Introduo. 2. A morosidade do Poder
Judicirio. 2.1 A enorme demanda judicial. 2.2 A insuficincia
de juzes. 2.3 O excesso de formalismo. 2.4 A ineficcia
216
estrutural nos fruns. 3. As Smulas Vinculantes. 3.1 Emenda
Constitucional n45. 3.2 Conceito. 3.3 Natureza jurdica. 3.4
Efeito vinculante. 4. O acesso efetivo justia. 5. Concluso.
6. Referncias bibliogrficas.
1. INTRODUO
A Cincia do Direito consubstancia-se em uma
constante e minuciosa investigao das relaes sociais,
culminando atingir uma sociedade justa, ordenada e
solidria. cedio que o Poder Judicirio, aplicador precpuo
do Direito, encontra-se sobrecarregado e, por conseguinte,
lento. A manifesta hipossuficincia dos rgos julgadores
ante a imensa demanda judicial existente enseja provimentos
jurisdicionais precipitados e confusos, o que rende ensejo a
diversos prejuzos ao princpio constitucionalmente
estabelecido do acesso justia.
Alm do assoberbo de aes judiciais que retarda
prestao jurisdicional, o cidado se depara ainda com a
divergncia de entendimentos entre os julgadores. O
jurisdicionado est merc de um sistema judicial lotrico,
em que, demonstrando uma insegurana jurdica, uma tese
acatada em determinada sala e, em vezes, em outra sala
do mesmo tribunal, a mesma tese abordando a mesma
questo repelida.
Diante dessa conjuntura scio-jurdica, em 8 de
dezembro de 2004, promulgava-se a Emenda Constitucional
n 45, a ento denominada Reforma do Judicirio. Essa
emenda ensejou uma srie de alteraes no texto
constitucional, dentre as quais se introduziu o instituto das
smulas vinculantes, cujo objetivo constitui principalmente na
nfase celeridade e segurana na prestao jurisdicional
como pressupostos ao acesso efetivo justia.
217
Nessa perspectiva, deve-se elucidar com afinco toda
a conjuntura scio-jurdica emergida com a instituio das
smulas vinculantes a partir da Emenda Constitucional n 45.
Ademais, no desenrolar no presente texto, buscou-se
conceituar e caracterizar o instituto smula vinculante na
sistemtica do Direito Brasileiro, observando sua eficcia e
extenso no que concerne, em especial, aos ditames do
acesso justia.
2. A MOROSIDADE DO PODER JUDICIRIO
Uma das funes primordiais do Estado Democrtico
de Direito brasileiro consiste em dirimir litgios entre seus
cidados. Tal atividade est assegurada constitucionalmente
como o princpio do acesso justia, configurando clusula
ptrea e consubstanciada parcialmente no inciso XXXV do
artigo 5 da Constituio Federal de 1988, in verbis: a lei
no exclura da apreciao do Poder Judicirio leso ou
ameaa de direito.
Cabe aqui salientar que o simples encaminhamento
de petio perante um juzo no suficiente para o
cumprimento ao princpio do acesso justia. Haver de se
proceder efetiva prestao judicial, culminando com
provimento jurisdicional que responda com satisfao o caso
concreto ora em julgamento. No entanto, caso tal resposta
estatal no for proferida em perodo razovel, ensejar-se-
uma frustrao naqueles que almejam por Justia. Da a
razo pela qual urge salientar os dizeres constitucionalmente
previstos no inciso LXXVIII do artigo 5, in verbis: a todos,
no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitao.
218
Destarte, dentre os mecanismos jurdicos surgidos com
advento da Emenda Constitucional n 45, destaca-se o
sistema de acatamento obrigatrio de entendimento
dominante do Supremo Tribunal Federal, as denominadas
smulas vinculantes. Estas vieram a surgir como um dos
dispositivos solucionadores da incmoda morosidade do
Poder Judicirio, que enseja, em vezes, o afastamento da
populao da atividade jurisdicional, apontando, por
conseguinte, uma existente falta de credibilidade no Poder
Judicirio. A jurisdio no significa apenas conceder a
possibilidade de ajuizar uma demanda judicial, mas tambm
a satisfao do direito do jurisdicionado. Sobre a aplicao
das smulas vinculantes, Rodolfo de Camargo Mancuso
(2001, p. 370) assim comenta:
A aplicao da smula vinculante na prxis
judiciria brasileira apresenta-se como uma
contribuio para o controle da excessiva
proliferao dos feitos repetitivos, nas
chamadas demandas mltiplas, que
empolgam conflitos de massa e, tambm,
para conferir estabilidade jurisprudncia
assentada, nos casos em que no se
justifique o dissdio, seja porque no
sobreveio direito novo, seja porque as fontes
substanci ai s da norma de regnci a
remanesceram inalteradas, seja, enfim,
porque se afigure conveniente e oportuno
manter a exegese predominante. No se
trata de instrumento ou tcnica com
pretenses soluo cabal e definitiva dos
males crnicos e notrios que assolam
a distribuio da justia no pas, impondo-
se, paral el amente sua adoo, o
219
implemento de outras e importantes
medidas, tais como: ampliao do nmero
de juzes; melhoria das tcnicas para seu
recrutamento; reestruturao das carreiras
jurdicas no servio pblico; incentivo ao
aprimoramento profissional de seus
i ntegrantes; fomento aos Jui zados
Especiais, Tribunais Arbitrais e demais
formas alternativas decomposio dos
litgios; incremento assistncia judiciria,
gratuita e integral; criao de varas
especi al i zadas em confl i tos
metaindividuais, como os atinentes aos
consumi dores e ao mei o ambi ente;
informatizao da mquina judiciria;
readequao do regime de frias forenses.
Ademais, deveras se discute sobre a viabilidade de
se solucionar a morosidade processual mediante a
instituio das smulas vinculante. A questo no envolve
apenas o meio forense, ou seja, no apenas jurdica, de
interesse no somente de advogados e magistrados. Trata-
se de uma questo social, de interesse da coletividade em
decorrncia de suas graves conseqncias. J afirmava Rui
Barbosa (1921, p. 34): [...] justia atrasada no justia,
seno injustia qualificada e manifesta.
Percebe-se, assim, que a smula vinculante constitui
um assunto espcie de um tema gnero chamado: Acesso
Justia. Cndido Rangel Dinamarco (2008, p. 359) a
conceitua da seguinte maneira:
Mais do que um princpio, o acesso justia
a sntese de todos os princpios e
garantias do processo, seja no plano
220
constitucional ou infraconstitucional, seja em
sede l egi sl ati va ou doutri nri a e
jurisprudencial. Chega-se idia do acesso
justia, que o plo metodolgico mais
importante do sistema processual na
atualidade, mediante o exame de todos e
de qualquer um dos grandes princpios.
Desta feita, a atual situao morosa do Poder
Judicirio pode se justificar principalmente em virtude da
enorme demanda judicial, da insuficincia de juzes, do
excesso de formalismo e da ineficcia estrutural nos fruns
brasileiros. Analisar-se- a seguir, cada uma dessas causas
supracitadas.
2.1 A enorme demanda judicial
No cotidiano da atividade jurisdicional so vrios os
despachos, decises interlocutrias e sentenas proferidas
diariamente pelo magistrado. Trata-se de excessiva
responsabilidade queles incumbidos de proporcionar a
jurisdio. Situao esta oriunda, principalmente, do
crescimento gradual e constante do nmero de aes
ajuizadas nos ltimos anos. Da a razo pela qual o Poder
Judicirio se demonstra incapaz diante de tantos processos.
Mnica Sifuentes (2005, p. 258) aborda a crescente
demanda judicial como fator instituidor das smulas
vinculantes:
A multiplicao de causas idnticas,
especialmente na Justia Federal, foi o
principal motivo da instituio das smulas
pel o STF, em 1963. quel a poca,
julgavam-se sete mil processos por ano.
Hoje se julgam vinte vezes mais. O
221
crescimento geomtrico das demandas fez
com que a edio das smulas, que vinha
prestando notvel servio ao Judicirio, no
fosse o bastante para resolver o infindvel
acmulo de processos. Da a necessidade
de atribuir carter vinculativo smula, ao
menos para os tribunais e a Administrao
Pblica, como medida de poltica judiciria,
a fim de diminuir o nmero de demandas
em curso nos tribunais.
Assim, a aludida vastido de pedidos judiciais
ocasi ona o assoberbo de processos de di versas
especialidades nos fruns dos principais centros urbanos,
rendendo ensejo a diversas conseqncias. Fbio Periandro
de Almeida Hirsch (2006, p. 103) esclarece o seguinte:
O reflexo desse aumento de demandas se
reflete, perigosa e desafiadoramente, nas
portas do Poder Judicirio, gerando crticas
crescentes, dissabores cotidianos e,
sobretudo, descrdito quanto s suas
instituies. A Constituio Federal, a
reboque, tambm padece dessa
insatisfao popular, sendo enxovalhada a
cada dia.
No obstante existir o supramencionado descrdito s
instituies jurdicas, o grande nmero de processos advm
tambm de certas causas um tanto que positivas
sociedade, mas negativas a celeridade processual. Cita-se
como exemplo dessas causas, a maior conscientizao da
populao acerca de seus direitos, utilizando-se mais do
Poder Judicirio para solucionar suas situaes litigiosas.
222
Destarte, a elevao do nvel cultural do trabalhador
nas grandes capitais, a obteno de maior nmero de
informaes atravs dos meios de comunicao e certa
conscientizao poltica so fatores que contriburam em prol
da aludida aproximao do jurisdicionado s instituies
judicirias. Questes, situaes e teses eminentemente
jurdicas passaram a ser amplamente abordadas sob a
perspectiva da ateno popular, rendendo ensejo a uma
maior procura ao Judicirio com o fim de auferir,
efetivamente, direitos. Destaca-se, ento, o alerta de Mauro
Cappellettti (1988, p. 164):
[...] grande e crescente nmero de
indivduos, grupos e interesses, antes no
representados, agora tm acesso aos
tribunais e a mecanismos semelhantes,
atravs das reformas que apresentamos ao
longo do trabalho, a presso sobre o
sistema judicirio, no sentido de reduzir a
sua carga e encontrar procedimentos ainda
mais baratos, cresce dramaticamente. No
se pode permitir que essa presso, que j
sentida, venha a subverter os fundamentos
de um procedimento justo.
2.2 A insuficincia de juzes
Como j afirmado no tpico anterior, os juzes se
deparam com um grande volume de processos diariamente.
O que consubstancia, tambm, a prpria insuficincia de
juzes. urea Pimentel Pereira (2006, p. 18) afirma o seguinte
sobre tal situao:
[...] celeridade na distribuio de justia, s
ser possvel, se e quando houver uma
diviso de tarefas, pelos juzes, que seja,
223
diferente do brutal volume de servio que
atualmente suportado pelos magistrados,
sempre em nmero absol utamente
insuficiente para atender a uma demanda
que, a cada dia, maior.
Ressalta-se que no configura causa da insuficincia
de juzes a falta de concursos, mas, sim, a falta de
nomeaes atinentes aos concursos j realizados. As vagas
no preenchidas avolumam-se e simultaneamente a cada
ano aumenta o nmero de aes a serem julgadas. Em
vezes, os tribunais encontram dificuldades para promover
as devidas nomeaes, uma vez que grande parte dos
candidatos revela-se despreparados para a magistratura.
Paradoxalmente, surgem vrios novos cursos de direito no
pas, revelando fator alarmante no que concerne qualidade
dos mesmos.
Assim, importante frisar que no bastam apenas as
convocaes de novos juzes, mas que estes sejam
produtivos em prol da celeridade processual. Destarte, os
cursos oficiais de preparao e aperfeioamento de
magistrados configuram-se elementos imprescindveis
prpria efetivao da prestao jurisdicional.
2.3 O excesso de formalismo
cedio o existente e excessivo apego s concepes
burocrticas nas reparties pblicas brasileiras. Propugna-
se demasiadamente forma, ao papel e s leis. So
deveras pilhas de processos nas varas judicirias. Assim,
tal burocracia surte efeitos ante as demandas judiciais em
detrimento, por bvio, da celeridade processual. Dcio
Sebastio Daidone (2006, p.23) explana o seguinte:
O formal i smo das l ei s processuai s
224
atravanca o andamento processual,
juntamente com a justificada sutileza
capci osa em questes j udi ci ai s
apresentadas pel os advogados,
aproveitando a burocracia judicial, utilizam
todos os recursos, levando por vezes aos
Tribunais Regionais e Superiores, questes
sem nenhuma relevncia jurdica ou social,
e at mesmo incabveis na hiptese por no
atenderem aos pressupostos legais, mas
que no entanto, obrigam as Cortes a se
pronunciarem.
Paradoxalmente, interessante analisar o excesso de
formalismo a lume do princpio da economia e da
instrumentalidade da formas. Conforme entendimento do
artigo 154, do Cdigo de Processo Civil, os atos processuais
somente exigem forma determinada quando a lei
expressamente exigir. Por conseguinte, sero considerados
validos os atos que atinjam sua finalidade essencial, mesmo
quando realizados de outra forma. Assim, Ada Pellegrini
Grinover (2005, p. 74) explana o seguinte:
Se o processo um instrumento, no pode
exigir um dispndio exagerado com relao
aos bens que esto em disputa. E mesmo
quando no se trata de bens que esto em
disputa. E mesmo quando no se trata de
bens materiais deve haver uma necessria
proporo entre fins e meios, para equilbrio
do binmio custo-benefcio. o que
recomenda o denominado princpio da
economia, o qual preconiza o mximo
resultado na atuao do direito com o
225
mnimo emprego possvel de atividades
processuais. Tpica aplicao desse
princpio encontra-se em institutos como a
reuni o de processos em casos de
conexidade ou continncia (CPC, art. 105),
a prpria reconveno, ao declaratria
incidente, litisconsrcio etc.
Cumpre registrar a existncia de certos formalismos
processuais que devem certamente ser respeitados,
havendo hipteses em que caso no cumpridos, ensejariam
a nulidade do processo por inteiro. No entanto, o que se
depara normalmente no dia a dia forense, so atos
processuais excessivamente eivados de formalismos, os
quais uma vez evitados, poder-se-ia certamente contribuir
para o deslinde mais sereno e justo no tocante s diversas
lides postas apreciao do Poder Judicirio.
2.4 A ineficcia estrutural nos fruns
As dependncias das entidades jurisdicionais
necessitam de uma maior estruturao tanto para receber
aqueles que acessam a Justia, tanto para aqueles que
proporcionaro a Justia, ou seja, os servidores e juzes.
Surtiria efeitos com alcance limitado, por exemplo, o aumento
do nmero de juzes, uma vez que a lentido processual
decorrente tambm de problemas estruturais. Desta feita,
Dcio Sebastio Daidone (2006, p. 20) descreve os
aspectos estruturais da Justia do Trabalho:
Por ausncia de uma poltica eficaz nos
l ti mos 20 anos de atual i zao do
instrumental e recursos humanos, contribuiu
com que houvesse emperramento ou maior
morosidade do judicirio. Somente agora,
a cerca de 10 anos que se iniciou
226
movimento visando a informatizao de
todo o sistema judicirio federal trabalhista.
O que comeou isoladamente em alguns
tribunais regionais, especificamente para a
segunda instncia e que muito lentamente
se espalhou para a primeira e tambm para
os demais Tribunais. Est agora em estudo,
para a Justia do Trabalho, a integrao de
todo o sistema eletrnico em uma s
linguagem e sob a unidade do Tribunal
Superior do Trabalho, para facilitar o acesso
nacionalmente, e no apenas de processos
pel os advogados e partes, mas de
control es estatsti cos, por vezes
necessri os para i denti fi cao de
deficincias que podem ser solucionados
como maior presteza.
O avano tecnolgico enseja uma otimizao em vrios
aspectos do cotidiano, constituindo, atualmente, uma
ferramenta fundamental em diversos ramos de trabalho. O
que no seria diferente nas secretarias das varas jurdicas.
Diversas so as inovaes que a informtica, por exemplo,
enseja na prtica jurdica tal como: a assinatura digital. Por
meio desse mecanismo existe a possibilidade de assinar e
autenticar documentos de qualquer lugar do mundo mediante
a rede mundial de computadores. A tendncia de que se
dispense a presena da pessoa fsica nos cartrios. Essa
possvel revoluo no cotidiano jurdico oriunda da vigncia
da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006, que dispe
sobre a informatizao do processo judicial.
No entanto, em decorrncia do surgimento de pessoas
que se dedicam a burlar os sistemas eletrnicos,
227
imprescindvel a existncia de fortes mecanismos e
procedimentos assecuratrios da segurana dessas
inovaes, seno ao invs de proporcionar celeridade, tais
tecnologias proporcionaram transtornos e insatisfaes.
Destarte, a carncia de uma informatizao de todo o
sistema judicirio propiciar a dificuldade de se conduzir a
prestao jurisdicional.
Destarte, conclui-se que as reparties pblicas que
consubstanciam fisicamente o Poder Judicirio padecem
de urgente estruturao.
3. AS SMULAS VINCULANTES
No presente tpico, analisar-se- a instituio e
vigncia das smulas vinculantes, abordando desde sua
origem com a Emenda Constitucional n45 sua natureza
jurdica e seu efeito vinculante.
3.1 Emenda Constitucional N 45
As normas constitucionais constituem comandos
legislativos fundamentais e supremos, que, em regra,
exigem um processo legislativo rduo de mutao. Estas
so oriundas de um poder extraordinrio originrio e
soberano. Hans Kelsen (1998, p. 182) leciona:
A estrutura hierrquica da ordem jurdica de
um Estado , grosso modo, a seguinte:
pressupondo-se a norma fundamental, a
constituio o nvel mais alto dentro do
Direito nacional. A constituio aqui
compreendida no num sentido formal, mas
material. A constituio no sentido formal
certo documento solene, um conjunto de
228
normas jurdicas que pode ser modificado
apenas com a observncia de prescries
especiais cujo propsito tornar mais difcil
a modi fi cao dessas normas. A
constituio no sentido material consiste
nas regras que regulam a criao das
normas jurdicas gerais, em particular a
criao de estatutos. A constituio, o
documento solene chamado constituio,
geralmente contm tambm outras normas,
normas que no so parte da constituio
material.
No que concerne sua mutabilidade, a Constituio
Federal de 1988 caracterizada como rgida, uma vez que
o processo legislativo de alterao de suas normas demanda
um procedimento rduo e solene. A aludida rigidez
constitucional est prevista no pargrafo segundo do artigo
60 da CF/88, o qual estabelece o quorum qualificado para
aprovao das propostas de emendas constitucionais, in
verbis: A proposta ser discutida e votada em cada Casa
do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se
aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos
respectivos membros.
Destarte, a Emenda Constitucional n 45, que
consubstanciou a denominada Reforma do Judicirio,
originou-se do texto bsico proposto, em 26 de maro de
1992, Cmara dos Deputados pelo ento Deputado
Federal Hlio Bicudo (PT/SP), mediante a Proposta de
Emenda Constituio (PEC) n 96/92. Aps oitos anos, a
PEC 96/92 aprovada e remetida ao Senado Federal, onde
recebeu o n 29/00.
Importante ressaltar que, paralelamente, as alteraes
229
propostas pelo Senado Federal PEC 96/92 foram
desmembradas da PEC 29, transformando-se na PEC 29-
A, a qual foi remetida Cmara dos Deputados para
discusso e deliberao. Sucintamente esclarecendo, uma
parte do projeto original da Reforma do Judicirio aprovada
pela Cmara dos Deputados foi tambm aprovada pelo
Senado Federal , transformando-se na Emenda
Constitucional n45, enquanto a outra parte do projeto original
foi alterada pelo Senado Federal, tendo sido reapresentada
Cmara dos Deputados para apreciao. A matria, objeto
do mencionado reexame pela Cmara, abordaria as
smulas impeditivas de recursos, as quais no vieram a se
tornar dispositivo constitucional como as smulas vinculantes.
No entanto, as smulas impeditivas de recursos surgiram
no ordenamento jurdico brasileiro por meio de uma lei
infraconstitucional.
Assim, o legislador constituinte derivado, ao longo dos
dez artigos que compe a Emenda Constitucional n45,
introduziu diversas alteraes Constituio Federal de
1988, surtindo, por conseguinte, efeitos em vrios aspectos
do cotidiano forense brasileiro. Ater-seno presente estudo
ao artigo 2 da Emenda Constitucional n 45 que acrescentou
o artigo 103-A a Carta Magna de 1988, introduzindo assim
o instituto jurdico smulas vinculantes, in verbis:
Art. 2 A Constituio Federal passa a
vigorar acrescida dos seguintes arts. 103-
A, 103-B, 111-A e 130-A:
[...]
Art. 103-A. O Supremo Tribunal Federal
poder, de ofcio ou por provocao,
mediante deciso de dois teros dos seus
membros, aps reiteradas decises sobre
230
a matria constitucional, aprovar smula
que, a partir de sua publicao na imprensa
oficial, ter efeito vinculante em relao aos
demais rgos do Poder Judicirio e
administrao pblica direta e indireta, nas
esferas federal, estadual e municipal, bem
como proceder reviso ou cancelamento,
na forma estabelecida em lei.
1 A smula ter por objetivo a validade, a
interpretao e a eficcia de normas
determinadas, acerca das quais haja
controvrsia atual entre rgos judicirios
ou entre esses e a administrao pblica
que acarrete grave insegurana jurdica e
relevante multiplicao de processos sobre
questo idntica.
2 Sem prejuzo do que vier a ser
estabelecido em lei, a aprovao reviso
ou cancelamento de smula poder ser
provocada por aqueles que podem propor
a ao direta de inconstitucionalidade.
3 Do ato administrativo ou deciso
judicial que contrariar a smula aplicvel ou
que indevidamente a aplicar, caber
reclamao ao Supremo Tribunal Federal
que, julgando-a procedente, anular o ato
administrativo ou cassar a deciso judicial
reclamada, e determinar que outra seja
proferida com ou sem a aplicao da
smula, conforme o caso.
Ademais, adentrar-se- nos aspectos conceituais das
smulas vinculantes no tpico seguinte.
231
3.2 Conceito
O instituto smula de jurisprudncia consiste em um
instrumento de uniformizao jurisprudencial composto por
teses jurdicas baseadas em reiteradas decises no mesmo
sentindo. Retrata-se o entendimento majoritrio dos juzes
que compem um tribunal. Lenio Luiz Streck (1998, p. 238)
assim conceitua as smulas:
Em qualquer das modalidades, a produo
sumular uma forma indireta de criao de
normas gerai s. A Smul a, assi m, a
produo de definies explicativas, que
tm fora prescritiva na prtica diria dos
juristas, pela simples razo de que a fora
coercitiva do Direito no emana somente
da lei, seno das prticas do Judicirio. Ou
seja, as fontes do Direito ultrapassam o
mbito da lei, criando desde zonas de
interseco at invaso de competncias,
o que provoca, i nexoravel mente, a
discusso acerca dos limites e do alcance
dessas fontes.
Desta feita, infere-se que caso ocorra determinado fato
em situao coincidente a contedo de smula, a maioria
dos juzes que compem o tribunal ora editor da smula
julgar de forma semelhante ao entendimento sumulado. No
entanto, por se tratar de smulas de carter to somente
persuasivo, no se reflete uma obrigatoriedade em face do
carter no vinculante dessas smulas. Relevante registrar
as palavras de Andr Ramos Tavares (2007, p. 370):
O texto da lei, da Constituio, ou qualquer
outro texto jurdico, antes de sua aplicao,
assume a forma de mero enunciado, a ser
232
considerado, de maneira determinante, na
atuao do aplicador do Direito, no
momento em que este formula a norma
jurdica concreta. Contudo, e embora seja
um fator de influncia decisivo, o enunciado
deve ser i nterpretado. E todo ato
interpretativo demanda prvia tomada de
posio por parte do aplicador do Direito.
No se trata de um ato totalmente neutro. A
smula preenche exatamente este espao,
servi ndo como mai s um i ndi cador
(sinalizador) do caminho a ser trilhado pelo
magistrado, ao aplicar o Direito, em nome
de sua unidade e da segurana jurdica.
(grifo original)
Com o advento da Emenda Constitucional n 45, houve
a possibilidade de atribuir a caracterstica vinculante s
smulas do Supremo Tribunal Federal, ou seja, torn-las
imperativas, coercveis e com efeitos erga omnes em
relao aos demais rgos do Poder Judicirio e
Administrao Pblica direta e indireta nas esferas federais,
estaduais e municipais, desde que se proceda com o previsto
no artigo 103-A da Constituio Federal, regulamentado pela
Lei 11.417/06. Nota-se que no ocorre a vinculao do Poder
Legislativo em suas funes tpicas, isto , ele poder, por
emenda constitucional, aprovar novo texto contra o sentido
da smula. Alexandre de Moraes (2006, p. 515) aborda sobre
o surgimento das smulas vinculantes:
As smulas vinculantes surgem a partir da
necessidade de reforo idia de uma
nica interpretao jurdica para o mesmo
texto constitucional ou legal, de maneira a
233
assegurar-se a segurana jurdica e o
princpio de igualdade, pois os rgos do
Poder Judicirio no devem aplicar as leis
e atos normativos aos casos concretos de
forma a criar ou aumentar desigualdades
arbitrrias, devendo, pois, utilizar-se de
todos os mecanismos constitucionais no
sentido de conceder s normas jurdicas
uma interpretao nica e igualitria.
Destarte, compulsando os dizeres do artigo 103-A da
Magna Carta de 1988, verificam-se os requisitos para a
aprovao de smula vinculante, os quais so a anuncia
de dois teros dos membros do STF, o fulcro em reiteradas
decises sobre matria constitucional e o objetivo de versar
sobre normas, sobre as quais haja controvrsia atual
ensejadora de grave insegurana jurdica e relevante
multiplicao de processos sobre questo idntica. O
referido artigo ainda prev a possibilidade de reviso ou
cancelamento de smula pelos mesmos legitimados a
propor a ao direta de inconstitucionalidade, ou seja, o
Presidente da Repblica, a mesa do Senado Federal, da
Cmara dos Deputados, da Assemblia Legislativa ou da
Cmara Legislativa do Distrito Federal, o Governador de
Estado ou do Distrito Federal, o Procurador-Geral da
Repblica, o Conselho Federal da OAB do Brasil, partido
poltico com representao no Congresso Nacional e
confederao sindical ou entidade de classe de mbito
nacional. Registre-se que a Lei 11.417/06 ampliou o rol
constitucional de legitimados ao procedimento de sumular,
incluindo o Defensor Pblico-Geral da Unio, os Tribunais
Superiores, os Tribunais de Justia de Estados ou do Distrito
Federal e Territrios, os Tribunais Regionais Federais, os
234
Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais Regionais
El ei torai s e os Tri bunai s Mi l i tares. A al udi da l ei
infraconstitucional ainda prev que os Municpios tambm
podero requerer a reviso ou cancelamento de smula
vinculante desde que seja incidentalmente ao curso de
processo em que seja parte. Leciona Dcio Sebastio
Daidone (2006, p. 93):
sabido que as smulas so elaboradas
com base na concluso de prolongada
atividade tcnica dos juzes, aps longa
discusso acerca de determinada matria
com as partes representadas por seus
advogados e com seus pares nas Turmas
revisoras dos Tribunais recursais, resultando
em maturidade jurdica, o que, entretanto,
no impede que passe por transformaes
que atendam as necessidades e anseios
sociais, posto que a prestao jurisdicional,
no deixa de ser um servio pblico,
embora no exclusivamente pblico, devido
sua importncia para a manuteno do
Estado de Direito. Evidentemente, os
requisitos para reviso ou cancelamento,
devero ser determinados de forma
criteriosa, de modo que sejam observadas
as teses advindas de decises contrrias,
aps reiterados julgamentos, permitindo
assim a mobilidade jurisprudencial e
tambm para que no haj a
comprometimento da almejada segurana.
Importante ressaltar que a priori o juiz no estar
limitado a agir de acordo com o contedo de uma eventual
235
smula vinculante. Ele poder entender, fundamentando
dessa forma em sua sentena, que o caso concreto que
esteja julgando no se enquadre com o contedo de smula.
Trata-se de um mecanismo processual de distino entre o
caso concreto e o precedente judicial, ora smula vinculante.
Cumpre esclarecer que a Emenda Constitucional n 45
e Lei 11.417/06 no previram eventual responsabilidade
disciplinar ao magistrado que contrariar entendimento de
smula vinculante. Assim, do ato administrativo ou deciso
judicial que afrontar a smula aplicvel ou a aplicar
indevidamente, caber a Reclamao perante o STF,
conforme o artigo 103-A 3. A referida Corte analisar a
impugnao e caso julgue procedente, cassar a deciso
judicial ou anular o ato administrativo, se for o caso. A partir
do acatamento da reclamao, o juiz estar obrigado a agir
conforme entendimento de smula vinculante. No obstante
se posicionar contrrio ao entendimento majoritrio, vale
registrar a vertente defendida por Jos Afonso da Silva
(2006, p. 565):
Tm por objetivo a validade, a interpretao
e a eficcia de normas determinadas,
acerca das quais haja controvrsia atual
entre rgos judicirios ou entre esses e a
Administrao Pblica que acarretem grave
i nsegurana j urdi ca e rel evante
multiplicao de processos sobre questo
idntica. Vinculam no s os rgos do
Poder Judicirio, mas tambm os rgos
da Administrao Pblica direta e indireta,
nas esferas federal, estadual e municipal,
e, assim, tolhem uma correta apreciao
das alegaes de leso ou ameaa de
236
direito que est na base do direito de
acesso Justia, sem que se veja como
elas podem reduzir o acmulo de feitos
perante o Supremo Tribunal Federal, pois
s nesse mbito tm aplicao. No
parecem reduzir os recursos, pois est
previsto que se o ato administrativo ou a
deciso judicial contrariar a smula
aplicvel, caber reclamao para o
Supremo Tribunal Federal que, julgando-a
procedente, anular o ato administrativo ou
cassar a deci so recl amada, e
determinar que outra seja proferida com
ou sem aplicao da smula, conforme o
caso. Na verdade, h uma mera troca de
meios de impugnao: reclamao em vez
de recurso ordinrio ou extraordinrio.
Parece-nos que tm pouca utilidade
relativamente ao mbito da interpretao
constitucional, para a qual est previsto o
efeito vinculante.
Ademais, conclui-se, ento, que a nica hiptese
plausvel para que os magistrados no julguem em acordo
com contedo de smula vinculante se dar quando houver,
por parte do julgador, a percepo de alguma peculiaridade
no caso concreto que descaracterize a aplicao de smula
vinculante vigente. Salienta-se, no entanto, que a regra dever
ser a sua aplicao, pois deriva de reiteradas decises do
STF, aprovada pela maioria de seus membros, com eficcia
vinculante e que, conforme a Constituio, dever ser
observada.
237
3.3 Natureza Jurdica
Relevante mencionar, primeiramente, que smula
significa o enunciado pacificado de um tribunal sobre
determinada matria. Tal pacificao decorre de reiterados
julgamentos precedentes cujas decises manifestaram-se
em um mesmo sentido, conduzindo o tribunal a julgar sempre
dessa forma. Desta feita, pode-se inferir que smula constitui,
em relao ao prprio tribunal que a enuncie, uma
uni formi zao de i nterpretao de j ul gamento,
caracterizando-se como uma fonte indireta ou facultativa de
direito.
Com o advento da possibilidade de efeito vinculante,
criado pela Emenda Constitucional n 45 e regulamentado
pela Lei 11.417/06, e caso seja dotada de tal efeito, a smula
ora vinculante, cuja caracterstica ensejar fora erga omnes,
constitui, agora, uma fonte direta ou imediata de direito.
Razo pela qual proporcionar sua localizao acima da
jurisprudncia, mas em posio inferior a lei, em decorrncia
do fato de no ser oriunda dos rgos constitucionalmente
estabelecidos a legislar.
Em virtude do fato das smulas vinculantes possurem
efeitos que devam ser obrigatoriamente acatados por todo
territrio nacional, existem doutrinadores que entendem que
estas constituem uma forma de transpor situaes concretas
para o abstrato-geral. Justifica-se isto, pois os detalhes, as
particularidades e os interesses surgidos em um caso
concreto e expostos pelas decises anteriores, sero
descartados com o intuito de criao de um enunciado que
seja suficientemente abstrato para ser imposto perante
todos. Nesse sentido, afirma Calmon de Passos (1997, p.
633):
Smula, smula vinculante, jurisprudncia
predomi nante, uni formi zao de
238
jurisprudncia ou o que for, obriga. Um
pouco semelhana da funo legislativa,
pe-se, com ela, uma norma de carter
geral, abstrata, s que de natureza
interpretativa. Nem se sobrepe lei, nem
restringe o poder de interpretar e de definir
os fatos atribudos, aos magistrados
inferiores, em cada caso concreto, apenas
firma um entendimento da norma, enquanto
regra abstrata, que obriga a todos, em favor
da segurana jurdica que o ordenamento
deve e precisa proporcionar aos que
convivem no grupo social, como o fazem as
normas de carter geral positivadas pela
funo legislativa.
Em decorrncia dessa aproximao ao contedo
material da lei, Mnica Sifuentes (2005, p.275) classifica as
smulas vinculantes como ato normativo da funo
jurisdicional ou ato jurisdicional normativo, pois trata de ato
exclusivo e tpico da funo jurisdicional que prescreve uma
norma jurdica destinada no mais soluo de um caso
concreto, mas a uma aplicao geral e futura. Da
constantemente se afirmar de forma errnea e equivocada
que o Poder Judicirio estaria legislando, afrontando a
separao do poderes. Ocorre que em virtude de omisso
legal e na imprescindibilidade de proferir provimento
jurisdicional que supra litgio processual, as cortes superiores
brasileiras consolidam entendimentos de modo a constituir
elemento de orientao para as demais instncias, enquanto
inexiste lei infraconstitucional que trata sobre o assunto,
objeto da lide. Polmica maior decorre no caso especfico
das smulas vinculantes, posto que o posicionamento do STF
239
h de ser obrigatoriamente aderido.
Registre-se que no se deve confundir smula
vinculante com lei, norma jurdica. Enquanto aquela possui
como elementos formadores as reiteradas e idnticas
decises sobre determinada matria ante a lei objetiva, esta
baseia-se nos fatores de relevncia em determinado ponto
histrico da sociedade tais como: a poltica, a cultura e a
economia. No tocante diferena entre norma e smula, vale
destacar as palavras de Rodolfo de Camargo Mancuso
(2001, p. 338):
Ainda em prol da eficcia da smula, labora
a circunstncia de que, enquanto a norma
legal se exterioriza num comando que
pressupe a virtualidade de uma prvia
interpretao (mesmo a clareza da lei pode
ser investigada), j a interpretao da
smula resta facilitada, por isso que ela
deri va de um l ongo processo de
decantao de muitos julgados prolatados
sobre um mesmo tema, restando ao
aplicador, em primeiro lugar, bem apreender
a compreenso e extenso do enunciado,
para, na seqncia, aferir se o caso
concreto a est ou no subsumido. dizer:
na formao da norma, suas fontes
substanciais, ou seus insumos, so os fatos
socialmente relevantes, de natureza
econmica, poltica, cultural, enquanto que
na formao da smula, seus ingredientes
so os iterativos e consonantes julgados,
sobre uma dada matria. Na aplicao aos
casos concretos, porm, observa-se uma
aproximao entre norma e smula, nisso
240
que operam por um processo lgico-
dedutivo, que desce do geral (o enunciado,
normativo ou sumulado) para o particular,
resolvendo a espcie. Nos dois casos o
resultado deve ser um s: o tratamento
isonmico devido aos destinatrios, a
saber, respectivamente, o jurisdicionado e
o cidado. (grifo original)
Assim, o instituto jurdico smula advm, justamente,
da necessidade de se estabelecer parmetros seguros,
objetivando evitar injustias oriundas de respostas
desarrazoadas destinadas a casos substancialmente
anlogos. Por conseguinte, com o surgimento da
possibilidade de conceder o efeito vinculante s smulas
do Supremo Tribunal Federal, exige-se deveras cautelas,
mormente, seja no que concerne a sua deliberao quanto
a sua emisso, seja quanto a sua redao. A atribuio da
eficcia vinculante no poder jamais constituir um bice
ao exercer da atividade jurisdicional.
3.4 Efeito Vinculante
O efeito vinculante tem como definio abrangente ser
um liame, criando um vnculo entre sujeitos, no restringindo
a liberdade, porm, proporcionando estabilidade e
segurana nas relaes sociais. Est previsto no 2 do
artigo 102 da Carta Magna, inovao trazida pela Emenda
Constitucional n 3/1993, ante as decises definitivas de
mri to decorrentes das aes di retas de
inconstitucionalidade e das aes declaratrias de
constitucionalidade proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal. E, claro, no artigo 103-A do mesmo documento
jurdico, com as smulas vinculantes de aprovao do STF
241
cujos efeitos incidiram sobre os rgos do Poder Judicirio
e sobre a administrao direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal.
O sentido etimolgico do termo vnculo significa liame,
lao, elo, unio entre pessoas ou entes jurdicos; advm do
latim vinculu. Vincular operacionalizar o direito por fora
das decises judiciais. O efeito vinculante pode ter um
conceito mais apurado, no sentido de precedente judicial
obrigatrio, se aproximando com a doutrina do stare decisis,
instituto tpico da common law. Necessita-se, ento, elucidar
que basicamente so dois os grandes sistemas jurdicos
adotados no mundo civilizado: o civil law, sistema vigente
no Brasil, e o common law, aplicado nos pases anglo-
saxes, como Inglaterra e Estados Unidos. Abordando sobre
os mencionados sistemas jurdicos, Mnica Sifuentes (2005,
p. 53) afirma:
Val e rel embrar os doi s ti pos de
ordenamento jurdico que predominam no
mundo ocidentalizado: o da tradio
romanstica, tambm chamado de civil law,
engl obando as naes l ati nas e
germnicas, e o sistema da tradio anglo-
americana, conhecido como common law.
O pri mei ro se caracteri za pel a
superi ori dade da l ei e do processo
legislativo de criao do direito, com
atribuio de valor secundrio s demais
fontes jurdicas. O segundo se revela pela
jurisprudncia que consagra, por sua vez,
os usos e costumes.
O estudo do Direito anglo-americano reputa-se
imprescindvel para o entendimento do efeito vinculante. No
242
dia-a-dia desse Direito, desenvolveu-se a tcnica de analisar
o que fora decidido no passado, visando sua adoo nas
situaes futuras. Ademais, leciona Joo Lus Fischer (2004,
p.14):
O efeito vinculante surgiu naturalmente como
resultado de um processo histrico em
vrios pases principalmente na Inglaterra
-, a partir da tradio, segundo a qual as
autoridades em geral, e, mais propriamente,
os juzes prestigiavam, habitualmente, em
suas decises, o acmulo da experincia
ftico-jurdica anterior. Adotavam, por
conseguinte, no mais das vezes, a mesma
ratio decidendi observvel na deciso
anterior paradigmtica. O acatamento pelo
j ui z hodi erno de cri tri os l egai s
anteriormente fixados, consubstanciados
em decises judiciais, reafirma o acerto das
primeiras decises, formando-se, com o
tempo, um acervo de decises de alto poder
persuasivo e vinculante. Esse conjunto de
proposi es j urdi cas vi ncul antes
transforma-se em autntico direito nascido
do dia-a-dia dos conflitos judiciais, como
microssituaes sociais trazidas em um
momento histrico. O efeito vinculante o
resultado da atuao contnua e demorada
dos juzes e dos demais atuantes da cena
jurdica, ou, mais precisamente, do cotidiano
do foro.
Os aspectos operacionais nas cortes que adotavam
sistema da common law ocorriam, em princpio, mediante
243
uma deciso judicial que abrangia a resoluo de um caso
concreto entre duais ou mais pessoas, refletindo, assim, seus
efeitos em nmero limitado de pessoas. No entanto, esta
deciso poderia repercutir dentro do Tribunal, que adotaria
sua fundamentao na interpretao geral da corte. Destarte,
o juiz, que julgar situao superveniente semelhante,
espelhar-se- na aludida deciso anterior. Esta passou a
constituir o denominado precedente jurisprudencial.
Abordando sobre o paradigma jurisprudencial, Rodolfo de
Camargo Mancuso (2001, p. 307) comenta:
A eficcia prtica que um paradigma
jurisprudencial pode apresentar depende,
em grande parte, do desenho jurdico-
institucional que tenha sido pactuado na Lei
Maior do pas, ou seja, se a se estabeleceu
o primado do precedente judicirio (regime
da common law, com a regra do stare
decisis), ou, como se d entre ns, onde o
padro de conduta dado pelo direito
positivado, ou seja, pela lei (regime da civil
law, com a subsuno da norma a cada caso
concreto). Em qualquer das duas hipteses,
parece-nos ser ainda de atualidade a
frmula kelseniana de que o poder de
exigir, num certo ordenamento jurdico,
pressupe uma clusula no-escrita,
(norma fundamental hipottica), que
sobrepaira e confere logicidade a todo o
sistema, revelada na premissa pact sun
servanda: o combinado deve ser cumprido,
podendo esse combinado tanto recair no
precedente judicirio como na norma legal,
conforme o modelo jurdico-poltico que
244
tenha sido pactuado. Igualmente, nos
parece possvel que no texto constitucional,
originrio ou derivado, se estabelea o
binmio lei-smula vinculativa, assim se
firmando as duas precpuas formas de
expresso do Direito. (grifo original)
O precedente j uri sprudenci al no pode ser
considerado uma norma abstrata, pois est intimamente
ligado aos fatos descritos no caso concreto, motivo pelo qual
a fundamentao da deciso deve ser conhecida. Quando
se aplica o direito atravs da lei, ela se adapta ao caso
concreto e, quando se aplica o direito atravs do precedente
jurisprudencial, adota-se o efeito vinculante, ou seja, acata-
se a deciso proferida em uma situao anterior em um atual
caso de forma obrigatria.
4. O ACESSO EFETIVO JUSTIA
H de se conceder especi al ateno ao
comportamento do Poder Judicirio ante os ditames
doutrinrios e legais da garantia constitucional do acesso
justia. Inoperante se demonstra o aludido Poder diante dos
diversos feitos que lhe insurge. Nos dias atuais, tal situao
no se trata de uma novidade.
Destarte, deveras relevante mencionar novamente os
dizeres do artigo 5, inciso XXXV, da Constituio Federal,
in verbis: a lei no excluir da apreciao do Poder
Judicirio leso ou ameaa a direito. Alguns doutrinadores
defendiam de modo equivocado a idia que as smulas
vinculantes limitariam o acesso justia, sob o fundamento
que tal instituto jurdico impediria o desenrolar normal do
processo, j que o magistrado deve obrigatoriamente acatar
o entendimento de enunciado vinculante.
245
No entanto, o conceito de acesso justia bem mais
amplo. Este no pode se resumir ao direito de ao, ou seja,
ao mero ingresso em juzo, limitado a to-somente
possibilitar algum a se insurgir contra outrem ante a
imparcialidade jurisdicional. Verificam-se, ento, as
orientaes de Jos de Albuquerque Rocha (2005, p. 166):
De nada valeria ter acesso aos rgos da
jurisdio se no temos o direito abertura
de um processo com as garanti as
constitucionais, j que este a nica forma
atravs da qual os rgos jurisdicionais
atuam. A existncia de formalismos ou
limitaes irrazoveis que dificultem o
acesso ao processo vulnera o direito
fundamental tutela jurisdicional efetiva. Por
essa razo, devem ser eliminados.
A tutela h de ser clere e efetiva, culminado com
provimento judicial plausvel e justo. Cumpre aqui relembrar
o j mencionado o artigo 5, inciso LXXVIII, in verbis: a todos,
no mbito judicial e administrativo, so assegurados a
razovel durao do processo e os meios que garantam a
celeridade de sua tramitao. O esprito da mencionada
norma constitucional consubstancia ao intitulado acesso
efetivo justia. Este se qualifica como um direito
fundamental de ndole social no tocante defesa, na prtica
forense, dos direitos daqueles que almejam por justia. No
entanto, de forma reiterada, no se vislumbra plausibilidade
luz da garantia em comento no que concerne ao atual lapso
temporal de apreciao dos pleitos dos jurisdicionados.
Importante aqui salientar os ensinamentos de Cndido
Rangel Dinamarco (2008, p. 378):
246
A efetividade do processo mostra-se ainda
particularmente sensvel atravs da
capacidade, que todo o sistema tenha, de
produzir realmente as situaes de justia
desejadas pela ordem social, poltica e
jurdica. A tutela especfica dos direitos,
execuo em espci e, obteno de
resultados mediante sentenas constitutivas
e eliminao de bices plena satisfao
dos direitos (v.g., mediante as medidas
cautelares), so fatores para a efetividade
do processo. A tendncia do direito
processual moderno tambm no sentido
de conferir maior utilidade aos provimentos
jurisdicionais. Tal a idia do acesso
justia, que constitui a sntese generosa de
todo o pensamento instrumentalista e dos
grandes pri ncpi os e garanti as
constitucionais do processo. Todos eles
coordenam-se no sentido de tornar o
si stema processual acessvel , bem
administrado, justo e afinal dotado da maior
produtividade possvel. (grifo original)
Desta feita, no que tange s smulas vinculantes,
reputa-se imprescindvel expressar que inexiste qualquer
afronta a garantia do acesso justia. Ao revs, o sistema
de acatamento obrigatrio do entendimento majoritrio do
STF configura-se elemento assecuratrio da aludida
garantia. Interessante registrar que as smulas vinculantes
no ofendem a independncia dos magistrados, conforme
alguns doutrinadores propugnavam. Nesse sentindo, explana
Rodolfo de Camargo Mancuso (2001, p. 368):
247
A livre convico do juiz (rectius, sua
persuaso racional CPC, art. 131) no
prejudicada pela aplicao da smula
vinculativa. parte os casos em que a
prpria lei autoriza o juiz a se distanciar do
critrio de legalidade estrita (CPC, arts.
127, 1.109; Cci, art. 1.515, 2), no mais, e
como a regra geral, ele atua como aplicador
do ordenamento positivo. O ordenamento
brasileiro, que antes j abrangia as smulas
persuasivas, conta agora com outra
modal i dade, a saber, as smul as
vinculativas. No iter intelectivo percorrido
pel o j ui z para a formao de seu
convencimento, cabe-lhe ter presente todas
as formas de expresso do Direito que lhe
paream cabveis na espcie, inclusive pois
o direito Sumular, quando atravs dele se
possa dirimir a controvrsia. Parecendo ao
juiz que determinada smula vinculativa no
rege ou no abrange o objeto litigioso do
processo, poder, fundamentadamente,
deixar de aplica-la, em processo exegtico,
portanto, semelhante ao que ocorre quando
uma norma legal invocada nos autos, mas
em verdade no se aplica ao caso vertente.
De resto, mesmo no regime da common law,
pode o juiz demonstrar que o caso concreto
no precisely similar ao precedente
judicirio (a tcnica do distinguishing,
conducente ao overruling). (grifo original)
Ademais, o instituto smula vinculante reflete
entendimento consolidado pela corte mxima do pas,
248
ensejando a eliminao de diversos elementos protelatrios
existentes na atual dinmica processualista brasileira.
Interessante aqui ressaltar as seguintes palavras de Mauro
Cappellettti (1988, p. 165):
A operaci onal i zao de reformas
cuidadosas, atentas aos perigos envolvidos,
com uma plena conscincia dos limites e
potencialidades dos tribunais regulares, do
procedimento comum e dos procuradores
o que realmente se pretende com esse
enfoque de acesso justia. A finalidade
no fazer uma justia mais pobre, mas
torn-la acessvel a todos, inclusive aos
pobres. E, se verdade que a igualdade
de todos perante a lei, igualdade efetiva
no apenas formal o ideal bsico de
nossa poca, o enfoque de acesso justia
s poder conduzir a uma produto jurdico
de muito maior beleza ou melhor
qualidade do que aquele de que dispomos
atualmente.
5. CONCLUSO
No cotidiano forense, observa-se que a atividade
jurisdicional em variados aspectos que a integram
consubstancia alvo de deveras crticas. cedio que a
morosidade no que concerne prolao dos provimentos
jurisdicionais corrompe a imagem do prprio Poder
Judicirio, ensejando uma sensao de inoperncia e
descrdito em seus rgos e servidores. Trata-se, de fato,
uma verdadeira afronta prpria garantia do acesso
justia.
249
Ademais, no tocante aludida lentido da mquina
judiciria, verifica-se, como fator que propicia tal
caracterstica, a crescente multiplicao de processos cujas
causas so semelhantes ou, em vrias vezes, idnticas.
Trata-se de situao que prejudica a todos. Na prtica
forense, os juzes e os respectivos servidores passam a
cometer atividades repetitivas e exaustivas diante da
demanda judicial anloga em detrimento celeridade
judicial. Registre-se que os jurisdicionados e os respectivos
causdicos igualmente so prejudicados com a situao em
questo ao perceberem o lapso temporal interminvel do
desenrolar de suas causas.
Infere-se, tambm, em uma abordagem quanto
estabilidade jurdica, que so vrios os julgados contra os
quais se insurgem desconformes e desarrazoados com a
prpria jurisprudncia dominante. No obstante o
ordenamento jurdico brasileiro adotar a liberdade de
motivao e julgamento dos magistrados, deve-se vislumbrar
certa razoabilidade de modo a evitar o caos jurisprudencial
suscetvel de ensejar diversos fatores prejudiciais ao
jurisdicionado.
Neste contexto, promulgou-se a Emenda Constitucional
n 45. Dentre outras alteraes, a referida emenda
acrescentou o artigo 103-A Constituio Federal, instituindo
as smulas vinculantes, dispositivo jurdico acarretador de
grandes debates e controvrsias. O dispositivo jurdico em
comento constitui mecanismo que reflete o entendimento
majoritrio do Supremo Tribunal Federal cujo acatamento
obri gatri o aos rgos do Poder Judi ci ri o e
Administrao pblica direta e indireta. Importante salientar
que o legislador constituinte acertadamente enunciou no
pargrafo primeiro do artigo 103-A que o objetivo da smula
ser a validade, a interpretao e a eficcia de normas
250
determinadas, acerca das quais haja controvrsia atual entre
rgos judicirios ou entre esses e a administrao pblica
que acarrete grave insegurana jurdica e relevante
multiplicao de processos sobre questo idntica.
Destarte, atuando com o poderio vinculante e como
agente unificador de entendimentos, a smula vinculante
enquadra-se perfeitamente como um dos elementos
solucionadores da atual situao do Poder Judicirio.
Registre-se que o aludido instituto no consiste fator
exauriente. Ho de existir outros mecanismos que igualmente
contribuam para um exercer da jurisdio mais clere e
seguro.
No entanto, deve-se vislumbrar plausibilidade no
procedimento de edio sumular. Propugna-se cautela ao
elaborar enunciado vinculante, o qual havero de respeitar
os ditames constitucionais. O Supremo Tribunal Federal
jamais poder exorbitar o mbito de sua competncia,
agindo como verdadeiro legislador. O verbete vinculante
dever possuir o fulcro em reiteradas decises sobre matria
constitucional to-somente, devendo ser claro e curto. Os
dizeres da smula vinculante no podero render ensejo a
novas interpretaes nem contemplar distintos dispositivos
jurdicos passveis de ocasionar eventuais excees.
As smulas vinculantes consubstanciam grande
novidade conjuntura sistemtica, legal e jurisprudencial
brasileira. Conclui-se que o acatamento obrigatrio da
jurisprudncia dominante do Supremo Tribunal Federal
possuir repercusses deveras positivas, considerando a
adoo das devidas cautelas e observadas as diretrizes
constitucionais.
Desta feita, cumpre expressar que a verdadeira
abordagem quanto ao acesso justia reflete o repdio s
tiranias oriundas de um procedimento judicial longo e ineficaz.
251
Por fim, entende-se que a smula vinculante, no desenrolar
de sua apl i cao, proporci onar um razovel
descongestionamento no Poder Judicirio, tornando-o
operante e efetivo. Confere-se, assim, ao jurisdicionado uma
atividade judicante nos moldes do acesso efetivo justia.
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253
CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS Y MIGRACIN IRREGULAR: LA AGENDA
PENDIENTE PARA EL DERECHO MEXICANO
Julieta Morales Snchez
Licenciada en Derecho por la Universidad Autnoma de Chiapas
(Mxico). Especialista en Derechos Humanos por la Universidad de
Castilla- La Mancha (Espaa). Actualmente es becaria del Consejo
Nacional de Ciencia y Tecnologa (CONACYT) para la realizacin de
estudios de posgrado en la Divisin de Estudios de Posgrado de la
Facultad de Derecho de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico
(UNAM). Asistente de investigacin en el Instituto de Investigaciones
Jurdicas de la UNAM.
Al Dr. Sergio Garca Ramrez, mi padre acadmico.
CONTENIDO: I. A manera de introduccin. II. Migracin
regular e irregular. III. Carcter delictivo de la migracin
irregular: mito o realidad. IV. La migracin irregular, un
desafo para el Derecho? V. Corte Interamericana de
Derechos Humanos y migrantes irregulares. VI. La agenda
pendiente en Mxico. VII. Retos y Perspectivas.
I. A MANERA DE INTRODUCCIN
El respeto irrestricto de los derechos humanos constituye
uno de los elementos fundamentales de los Estados
Constitucionales y Democrticos de Derecho. Sin embargo,
y a pesar de todos los esfuerzos nacionales e internacionales,
no se han logrado prevenir, sancionar ni erradicar las
violaciones a los mismos. Esta situacin conduce a
cuestionarnos sobre las deficiencias de los mecanismos de
proteccin de los derechos y, a su vez, evidencia los
desajustes del sistema.
254
Cuando se empieza a hablar de migracin el tema
resulta conocido para todas las personas, en todas partes
del mundo, es decir, no es una realidad ajena a nuestros
particulares contextos ni a la naturaleza del ser humano.
Empero, la palabra migracin puede tener diferentes
significados para cada uno de nosotros: en algunos casos
recordar a un familiar que se fue o representar una
oportunidad de vida digna, una posibilidad de superacin o
una manera de sobrevivir o de morir. Todo depende de
nuestra experiencia personal, del lugar, tiempo y condiciones
econmicas o culturales en las que hayamos nacido y
crecido. Para otras personas la palabra migracin no
significar nada y a ellas, especialmente, las invito a seguir
leyendo este texto ya que, con base en la premonicin de
Bertolt Brecht (retomada de Martin Niemller), la decadencia
de los derechos ajenos puede anunciar la decadencia de
nuestros derechos: si hoy somos indiferentes a la grave
situacin que enfrentan cotidianamente los migrantes y si
permitimos que sus derechos humanos sigan siendo
vulnerados, maana podremos ser nosotros quienes seamos
violentados en nuestros derechos.
El lector habr podido percatarse de la complejidad
del tema de la migracin. El panorama se complica an
ms ya que da a da se acenta la brecha entre los pases
desarrollados y subdesarrollados, lo que, aunado a otros
factores,
1
trae como consecuencia la migracin de la
1
La explicacin de las causas de los procesos migratorios, desde un
punto de vista econmico, ha sido abordada desde tres perspectivas
diferentes: la teora neoclsica, la aproximacin histrica-estructural y
la teora de sistemas migratorios. La primera establece la existencia de
fuerzas de rechazo-atraccin (push-pull) y concibe a las causas de la
migracin como una combinacin de factores de rechazo que impelen a
las personas a dejar sus lugares de origen con factores de atraccin que
255
poblacin de stos ltimos hacia los primeros. Adems, las
fronteras de los pases desarrollados, en mltiples ocasiones,
se han abierto al trabajo de migrantes debido al
envejecimiento de su poblacin o al crecimiento de su
economa. Lamentablemente, en la mayora de ocasiones,
el trnsito fronterizo de personas se produce sin cumplir los
requisitos establecidos por las legislaciones internas de los
pases receptores, apareciendo la figura de los migrantes
indocumentados o en situacin irregular.
En mltiples pases se constatan, cotidianamente,
violaciones a los derechos humanos
2
de migrantes. Los
gobiernos que han sido incapaces de ofrecer una vida digna
a sus nacionales dentro de su territorio tambin lo han sido
para comprender el fenmeno migratorio y proporcionar
soluciones reales que no lesionen los derechos humanos de
migrantes. En Mxico, el fenmeno adquiere matices
diversos, y an ms complejidad, por el hecho de que es un
pas de origen, trnsito y destino migratorio. Aunque esta
las conducen a algunos pases receptores; supone que los individuos
buscan el pas de residencia que maximice su bienestar. La
aproximacin histrica estructural examina el reclutamiento masivo de
mano de obra por el capital, percibe a los intereses del capital como
absolutamente determinantes. La teora de sistemas migratorios sostiene
que los movimientos migratorios se generan por la existencia de vnculos
previos entre los pases de envo y recepcin basados en la colonizacin,
la influencia poltica, el intercambio, la inversin o los vnculos culturales.
Vase Castles, Stephen y Miller, Mark, La era de la migracin:
movimientos internacionales de poblacin en el mundo moderno, Cmara
de Diputados, Mxico, 2004, pp. 34 y ss.
2
No se entrar en este estudio a analizar la diferencia entre derechos
humanos y derechos fundamentales. Para efectos de este trabajo se
manejarn indistintamente.
256
probl emti ca puede abordarse desde di ferentes
perspectivas, aqu se har desde una visin humanista.
3
En el presente estudio se reconocen dos realidades:
1) que l os fl uj os mi gratori os pl antean probl emas
estructurales,
4
por lo que deben de abordarse con polticas
igualmente estructurales;
5
2) aunque se admite que, en
ocasiones, es poco lo que se puede hacer contra estos
problemas estructurales, en este estudio se sostiene que lo
que s se puede y debe hacer es asegurar el goce y ejercicio
de los derechos humanos de los migrantes en el pas
receptor; no se puede olvidar que es una obligacin de todo
Estado proteger a cualquier persona que se encuentre bajo
su jurisdiccin.
Aqu resalta la importancia de las jurisdicciones
internacionales de proteccin de los derechos humanos y
aunque actualmente se aprecia un proceso de apertura hacia
dichas jurisdicciones, todava existen algunos sntomas de
3
Para profundizar en el humanismo como fundamento filosfico de los
derechos humanos en el siglo XX y XXI, remtase a Hitters, Juan Carlos
y Fappiano, Oscar, Derecho Internacional de los Derechos Humanos, t.
I, vol. 1, EDIAR, Buenos Aires, 2007, p. 46.
4
Para indagar en la exclusin que impone lmites al ejercicio de los
derechos, vase Abramovich, Vctor, Los estndares interamericanos
de derechos humanos como marco para la formulacin y el control de
las polticas sociales en Abramovich, Vctor/ Bovino, Alberto/ Courtis,
Christian (comps.), La aplicacin de los tratados sobre derechos
humanos en el mbito local. La experiencia de una dcada, Centro de
Estudios Legales y Sociales/Canadian International Development Agency,
Buenos Aires, 2007, p. 223.
5
Actualmente algunos pases ubican el tema migratorio en la agenda de
seguridad y no en la de desarrollo, ello implica un problema debido a que
no permite vislumbrar el verdadero origen y las estrategias para erradicar
las violaciones a los derechos humanos de migrantes.
257
renuencia que las consideran atentatorias a la soberana de
los Estados debido a que no se ha comprendido el carcter
subsidiario y complementario que stas tienen frente a la
jurisdiccin interna de los Estados.
El presente trabajo iniciar con una somera referencia
a los conceptos de migracin regular e irregular, para
continuar con una reflexin sobre el carcter delictivo de la
migracin irregular y los desafos que sta plantea al derecho
(en donde se har una breve precisin sobre la universalidad
de los derechos humanos, en particular de las personas
migrantes, y un breve anlisis sobre los impactos de la
migracin en las familias). Posteriormente se entrar al
estudio de la jurisdiccin regional de proteccin de derechos
humanos en Amrica, en la cual se analizar la composicin
y atribuciones de la Corte Interamericana de Derechos
Humanos (CorteIDH), enfocando el estudio en dos de sus
opiniones consultivas relacionadas directamente con los
derechos humanos de migrantes (las Opiniones Consultivas
OC-16/99 y OC-18/03) y en un caso contencioso resuelto
por la CorteIDH sobre esta materia. Finalmente, se hablar
sobre la agenda pendiente en Mxico y la recepcin de los
criterios de la CorteIDH por el derecho interno.
II. MIGRACIN REGULAR E IRREGULAR
Para efectos de este apartado se recurrirn a las
definiciones establecidas en la Convencin Internacional
para la Proteccin de todos los Trabajadores Migratorios y
sus Familiares (CIPTMF) y las contenidas en la Opinin
Consultiva OC-18/03 de la CorteIDH; aunque las mismas se
refieren a los trabajadores migratorios, se proyectarn a
todas las personas migrantes.
El artculo 5, inciso a), de la CIPTMF establece que los
258
migrantes sern considerados documentados o en situacin
regular si han sido autorizados a ingresar (y) a permanecer
en el Estado (receptor o de trnsito) de conformidad con
las leyes de ese Estado y los acuerdos internacionales en
que ese Estado sea parte.
La CorteIDH estima que los migrantes regulares son
aquellas persona(s) que se encuentra(n) autorizada(s) a
ingresar (y) a permanecer en el Estado (receptor o de
trnsito), de conformidad con las leyes de ese Estado y los
acuerdos internacionales en que ese Estado sea parte.
6
El artculo 5, inciso b), de la CIPTMF menciona que
sern considerados no documentados o en situacin
irregular (quienes) no han sido autorizados a ingresar (ni)
permanecer en el Estado (receptor o de trnsito) de
conformidad con las leyes de ese Estado y los acuerdos
internacionales en que ese Estado sea parte.
Por su parte, la CorteIDH refiere que indocumentadas
son aquellas: persona(s) que no se encuentra(n)
autorizada(s) para ingresar... (ni) permanecer ... en el Estado
(receptor o de trnsito), de conformidad con las leyes de
ese Estado y los acuerdos internacionales en que ese
Estado sea parte...
7
III. CARCTER DELICTIVO DE LA MIGRACIN
IRREGULAR: MITO O REALIDADE
En este apartado se pretende dar una respuesta (nunca
nica, ni absoluta) a las siguientes preguntas: la migracin
6
Vase glosario de la Opinin Consultiva OC-18/03 Condicin Jurdica y
derechos de los migrantes indocumentados de la Corte Interamericana
de Derechos Humanos.
7
Idem.
259
irregular es un delito? atenta contra la soberana de los
Estados?, est justificada la violacin de los derechos
humanos de las personas migrantes?
La respuesta a esta ltima pregunta la ha dado Jorge
Bustamante al afirmar que: no hay soberana que valga para
justificar la violacin sistemtica de los derechos humanos.
8
Bustamante establece que existe una contradiccin
dialctica entre dos ejercicios de soberana por la cual se
da un conflicto entre el derecho soberano de un Estado a
controlar sus fronteras -y decidir su poltica de migracin- y
la obligacin de respetar los derechos humanos contrada
internacionalmente mediante la ratificacin de tratados,
obligacin adquirida tambin en ejercicio de su soberana.
9
La nacionalidad
10
se ha convertido en una institucin
de exclusin y discriminacin y constituye un requisito
indispensable para que las personas puedan gozar y ejercer
sus derechos. Los derechos derivan de la dignidad humana
pero lamentablemente estn siendo condicionados, en su
8
Vase Bustamante, Jorge, Migracin internacional y derechos humanos,
Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones
Jurdicas, Mxico, 2002, p. 166.
9
Existe una paradoja en esta contradiccin: un Estado tiene el derecho
soberano de limitar su propia soberana. Vase Bustamante, Jorge, La
paradoja de la autolimitacin de la soberana: derechos humanos y
migraciones internacionales en Mndez Silva, Ricardo (coord.), Derecho
internacional de los derechos humanos, Memoria del VII Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, Universidad Nacional
Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas, Mxico,
2002, pp. 123- 156.
10
Ibarra Palafox sostiene que es la institucin de la ciudadana la que se
configura como una institucin de exclusin, sin embargo, en este estudio,
se entiende que para el caso de Mxico y la mayora de pases
latinoamericanos la nacionalidad comprende a la ciudadana (es decir,
260
goce y ejercicio, a una nacionalidad. Por lo que aquellas
personas que estn imposibilitadas para adquirir la
nacionalidad del Estado en el que residen -legal o
ilegalmente- no tienen la posibilidad de reclamar el goce y
ejercicio de sus derechos.
Ha surgido as una contradiccin entre el universalismo
de los derechos fundamentales y su realizacin en los lmites
estatales a travs de la ciudadana.
11
Lo que necesitan las
personas es gozar de sus derechos como seres humanos,
todos los ciudadanos son nacionales, pero no todos los nacionales son
ciudadanos; adems de que la principal exigencia de los migrantes se
refiere fundamentalmente a los derechos civiles, los cuales son otorgados
a todos los nacionales aunque no sean ciudadanos); entendiendo que la
postura adoptada por Ibarra Palafox es consecuencia de que la
diferenciacin entre ciudadana y nacionalidad no existe en algunos pases
(como EUA o pases europeos, en donde slo se habla de ciudadana).
Por lo anterior, si el presente artculo es ledo por una persona en cuya
tradicin jurdica no exista la diferenciacin antes mencionada, la
expresin correcta sera la ciudadana se ha convertido en un institucin
de exclusin. Cfr. Ibarra Palafox, Francisco, Minoras etnoculturales y
Estado nacional, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico,
2005, pp. 164 y 188. Carbonell afirma que con base en la ciudadana se
siguen manteniendo inaceptables discriminaciones y desigualdades
basadas en un accidente tan coyuntural como puede ser el lugar de
nacimiento. Cfr. Carbonell, Miguel, Se justifican las fronteras en el
siglo XXI?, en Este pas. Tendencias y opiniones, Mxico, nmero 189,
diciembre 2006, p. 5.
11
Ferrajoli, Luigi, Ms all de la soberana y la ciudadana: un
constitucionalismo global, en Carbonell, Miguel y Vzquez, Rodolfo
(comps.), Estado constitucional y globalizacin, Universidad Nacional
2001, pp. 315 y 316.
261
no como ciudadanos de un pas.
12
En consecuencia, la
nacionalidad no debe ser considerada como un criterio
aceptable para la diferenciacin.
13
Supeditar el goce y ejercicio de los derechos humanos
a una nacionalidad o ciudadana constituye una visin
restringida de la dignidad humana. Pero qu se entiende
por dignidad humana? En este estudio se retomar el
concepto establecido por algunos tribunales constitucionales.
En el expediente 010-2002-AI/TC, el Tribunal
Constitucional del Per menciona que la dignidad
constituye un mnimum inalienable que todo ordenamiento
debe respetar, defender y promover.
14
Esta posicin fue
adoptada primeramente por el Tribunal Constitucional
espaol en la STC 57/94.
El Tribunal Constitucional Espaol en la STC 53/85
determin que la dignidad es un valor espiritual y moral
inherente a la persona que se manifiesta singularmente en
12
Garca Quiones, Rolando y Montes Rodrguez, Norma, La migracin
internacional en el nuevo escenario. El dilema de las fronteras, en Revista
de la Universidad de la Habana, 254/255, segundo semestre 2001-primer
semestre 2002, La Habana, p. 197.
13
Peces-Barba, Gregorio, Educacin para la ciudadana y derechos
humanos, Espasa, Madrid, 2007, p. 198.
14
Tribunal Constitucional del Per, expediente 010-2002-AI/TC, Accin
de Inconstitucionalidad contra los decretos leyes 25475, 25659, 25708
y 25880, as como sus normas complementarias y conexas, 3 de enero
de 2003, fundamento XV, 218, p. 86, en revista Dilogo Jurisprudencial.
Derecho Internacional de los Derechos Humanos. Tribunales Nacionales.
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Instituto Interamericano
de Derechos Humanos/Corte Interamericana de Derechos Humanos/
Universidad Nacional Autnoma de Mxico/Fundacin Konrad Adenauer,
nmero 1, julio-diciembre de 2006, Mxico, p. 104.
262
la autodeterminacin consciente y responsable de la propia
vida y que lleva consigo la pretensin al respeto por parte de
los dems.
La Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de
Justicia de El Salvador plante la vinculacin axiolgica del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos con la
Constitucin y en el caso de inconstitucionalidad de la Ley
Anti Maras estim:
(la Constitucin) en integracin con los
instrumentos internacionales que consagran
y desarrollan derechos humanos- dirigen
sus mbitos de vigencia efectiva hacia un
mismo sustrato axiolgico: la dignidad
humana y el catlogo de los derechos
fundamentales que desarrollan los valores
inherentes a su personalidad: dignidad,
libertad e igualdad...
15
En un sentido similar, el Tribunal Constitucional del Per
en el expediente N2730-2006/PA/CT establece el
reconocimiento implcito de la identidad nuclear sustancial
compartida por el constitucionalismo y el sistema
internacional de proteccin de los derechos humanos: la
conviccin jurdica del valor de la dignidad de la persona
humana, a cuya proteccin y servicio se reconoce, en ltima
y definitiva instancia, el ejercicio de todo poder.
As, todas las personas poseemos la misma dignidad
por el slo hecho de ser humanos, la cual no est
condicionada a un trmite administrativo, ni a un estatus
15
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia de El Salvador,
Caso de Inconstitucionalidad de la Ley Anti Maras, sentencia 52-2003/
56-2003/57-2003, 1 de abril de 2004, en ibidem, pp.158-161.
263
econmico, ni a un documento, ni a una calidad migratoria.
La dignidad es el fundamento de los derechos humanos y
todo Estado tiene la obligacin de garantizar, a cualquier
persona que se encuentre en su territorio, el goce y ejercicio
de sus derechos. Se le pide al lector recordar estas ideas
cuando se analice, ms adelante, lo concerniente a la
universalidad de los derechos humanos.
En otra tesitura, se estima pertinente abordar
someramente los nuevos significados de la palabra
soberana. Zagrebelsky sostiene que, con la transicin del
Estado de Derecho al Estado Constitucional, la soberana
se ha transformado debido a la actuacin de fuerzas
corrosivas internas y externas, como son: el pluralismo poltico
y social, la formacin de centros de poder alternativos y
concurrentes al Estado, la institucionalizacin supraestatal y
la atribucin de derechos a las personas que pueden hacer
exigibles y justiciables ante jurisdicciones internacionales
demandando a los Estados por su actuacin u omisin en
perjuicio de dichos derechos.
16
En este contexto, la comunidad internacional de los
Estados posee un fragmento amplio de soberana en materia
de los derechos humanos y debe de estar dispuesta a
asumir la proteccin de esas libertades y esos derechos ah
donde fracasa el Estado constitucional nacional
17
; por lo que
16
Zagrebelsky, Gustavo, El derecho dctil. Ley, derechos y justicia,
7.ed., trad. de Marina Gascn, Trotta, Madrid, 2007, pp. 10-14.
17
Kotzur, Markus, La soberana hoy. Palabras clave para un dilogo
europeo-latinoamericano sobre un atributo de Estado constitucional
moderno, en Hberle, Peter y Kotzur, Markus, De la soberana al
derecho constitucional comn: palabras clave para un dilogo europeo-
latinoamericano, trad. Hctor Fix-Fierro, Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, Mxico, 2003, p. 106.
264
la comunidad de naciones se convierte en titular de
decisiones parcialmente soberanas al servicio del ser
humano.
18
Kotzur afirma que solamente una concepcin
instrumental de la soberana al servicio del ser humano, puede
justificar cualquier forma de ejercicio del poder,
19
esto nos
debe de llevar a reflexionar sobre la clase de soberana que
existe actualmente en cada uno de los pases americanos.
Sin embargo, y a pesar de este mundo interconectado
lleno de relativas soberanas, Carrillo Salcedo observa que
la relevancia del Estado sigue siendo indiscutible en la
proteccin de los derechos humanos, incluso en esta poca
de transicin en la que las estructuras tradicionales se
encuentran en crisis
20
. Los Estados tienen un papel
primordial en la proteccin de los derechos humanos
(muestra de ello es el carcter complementario y subsidiario
del sistema internacional de proteccin de derechos
humanos), pero ya no se puede visualizar al Estado como
ese ente omnipotente capaz de imponer su voluntad sin seguir
ninguna directriz y sin tener ningn lmite. Hoy los Estados
tienen que cumplir sus compromisos internacionales y
respetar las normas de jus cogens de derechos humanos.
Pero el autor mencionado tambin afirma que la primaca
del Derecho internacional es clara en cuanto constituye un
lmite jurdico al poder del Estado.
21
En otro tenor, se ha llegado sostener que la
globalizacin no prioriza el goce y ejercicio de los derechos
18
Ibidem, p. 107.
19
Ibidem, p. 111.
20
Carrillo Salcedo, Juan Antonio, Soberana del Estado y derecho
internacional, Tecnos, Madrid, 1969, p. 48.
21
Ibidem, p. 76.
265
humanos y que es incongruente al permitir el libre trnsito de
mercancas, servicios e inversiones pero no el libre trnsito
de personas.
Aunque esa afirmacin puede ser parcialmente
correcta, se estima adecuado retomar el pensamiento de
Gregorio Peces-Barba al respecto:
la globalizacin no tiene porque ser
presentada como una reaccin enfrentada
a los derechos. Podra pensarse que, muy
al contrario, se trata de un fenmeno que
podra favorecer la satisfaccin de los
derechos. La cuestin principal es en este
punto como gestionarla para llevar a cabo
esa satisfaccin. Seguramente aqu es,
donde surgen l os probl emas de l a
globalizacin, en el sentido de que hasta el
momento, la gestin de la globalidad parece
dar la espalda al discurso de los derechos.
22
En este mundo globalizado, en algunas ocasiones, los
migrantes irregulares, son considerados delincuentes por
violar las normas de migracin del pas al que ingresan. Los
gobiernos olvidan que, en la mayora de los casos, los
migrantes irregulares slo buscan incorporarse en
actividades productivas que les permitan vivir y enviar dinero
a sus familias; o pasar desapercibidos en su travesa por el
pas de trnsito.
23
22
Peces-Barba, Gregorio, Educacin, op. cit., p. 191.
23
Es claro que, en algunos casos, los migrantes irregulares no pretenden
los fines anteriores y s representan un peligro para la salud o seguridad
de los habitantes de los pases a los que ingresan. Ejemplo de ello es
el grupo de los mara salvatrucha; o los inmigrantes que pueden ser
transmisores de enfermedades.
266
En cuanto a la criminalizacin de las personas
migrantes, se estima pertinente retomar una pregunta
formulada por Carbonell: Se puede sancionar a una persona
por aspirar a que su hijo o hija no crezca en la ms absoluta
de las miserias?
24
Tajantemente la respuesta es no.
Estamos frente a un tipo de migracin que ha ido
abandonando su carcter voluntario para convertirse en un
fenmeno forzado. A continuacin se asentarn algunas
ideas sobre la necesidad de relativizar el carcter voluntario
de la migracin irregular.
Con excepcin de frica al Sur del Sahara, Amrica
Latina y el Caribe es la regin que presenta mayor
desigualdad. Segn el Banco Mundial, el 10% ms rico de
la poblacin de la regin percibe 48% de los ingresos totales,
mientras que el 10% ms pobre slo percibe 1,6%.
25
La
comparacin entre regiones al interior de los pases revela
diferencias asombrosas en los niveles de prosperidad. En
Bolivia, Honduras, Mxico, Paraguay y Per, la diferencia
en los recuentos de pobreza entre una regin y otra es de
ms de 40 puntos porcentuales.
26
24
Carbonell, Miguel, Se justifican, op. cit., p. 4.
25
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/
EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/EXTLACOFFICEOFCEINSPA/O
contentMDK:20819429~isCURL:Y~pagePK:64168445~pi
PK:64168309~theSitePK:871070,00.html (fecha de consulta: 19 de
septiembre de 2008).
26
http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/
EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/EXTLACOFFICEOFCEINSPA/O
contentMDK:20819429~isCURL:Y~pagePK:64168445~pi
PK:64168309~theSitePK:871070,00.html (fecha de consulta: 19 de
septiembre de 2008).
267
Frente a esta realidad, las personas no migran para
mejorar sus condiciones de vida, migran para sobrevivir. Se
ven forzadas a migrar ante la falta de oportunidades, la falta
de empleo, la falta de esperanza en su lugar de origen.
Por lo que es conveniente cuestionar ese tpico discurso
que muestra un carcter voluntario del fenmeno migratorio
(por el cual las personas voluntariamente migran). Este
discurso no muestra que la voluntad, que ese supuesto
consentimiento que las personas migrantes manifiestan a
los traficantes (comnmente llamados polleros) es un
consentimiento viciado. Viciado por la violencia de una
estructura de Estado que no les ha dejado otra opcin,
viciado por el engao de que en los pases desarrollados
tendrn una mejor vida y un mejor futuro para ellos y su familia,
cuando, en mltiples ocasiones, mueren en el intento de
alcanzar el sueo de una vida digna.
Entonces surge la pregunta: se puede sancionar a
alguien que no tiene medios para subsistir, para sobrevivir?
se puede sancionar a alguien por querer alcanzar el sueo
de una vida digna? Si se tiene un poco de humanidad, la
respuesta es no.
Lamentablemente el carcter delictivo que se les
atribuye a los migrantes irregulares no es un mito, sino una
realidad. En casos como Mxico, la legislacin sancionaba
penalmente a los migrantes irregulares hasta el 21 de julio
de 2008; en otros pases, aun cuando la legislacin no tenga
prevista sancin penal, los nacionales y las autoridades tratan
a los migrantes como si fuesen delincuentes. Esta es una
realidad que debe de modificarse.
Hay quienes se han preguntado si se justifican las
fronteras en el siglo XXI. Frente a este pregunta no hay una
respuesta unnime, pero lo que es claro para Addiechi es
que no existe la menor oportunidad de que las fronteras
268
desaparezcan porque ellas constituyen un requisito
indispensable para la generacin de ganancias, porque hay
que salvaguardar los espacios nacionales de privilegio y
porque los cada vez ms miserables del mundo cometen la
imprudencia de defender su derecho a no morirse de
hambre.
27
Se debe de erradicar esa visin de la migracin
irregular como un atentado a la soberana de los Estados.
La migracin irregular tiene orgenes diversos, si se quiere
centrados en las precarias condiciones econmicas, en la
falta de desarrollo y de empleo, en la desigualdad e
inequidad, en la brecha socio-econmica y en las deficiencias
estructurales de los pases de origen, por un lado; y por otro
lado, en el envejecimiento de la poblacin y la demanda de
mano de obra barata por los pases desarrollados, entre
muchos otros factores. Pero, sin duda, la migracin irregular
evidencia un problema de desarrollo y no, se enfatiza el no,
un problema de seguridad. Los migrantes irregulares no son
delincuentes ni pretenden vulnerar la soberana de los
Estados para perjudicarlos,
28
simplemente buscan una vida
mejor.
En resumen, se estima que la migracin irregular
constituye una falta administrativa, una infraccin a las leyes
y polticas de inmigracin de los Estados, que en ningn caso,
27
Addiechi, Florencia, Fronteras reales de la globalizacin. Estados
Unidos ante la migracin latinoamericana, Universidad Autnoma de la
Ciudad de Mxico, Mxico, 2005, pp. 256-257.
28
Una excepcin a esta afirmacin lo constituye el terrorismo. En este
sentido, es necesario enfatizar que la migracin irregular no es terrorismo.
Sin embargo, algunos Estados han utilizado como excusa el que algunos
terroristas ingresaron irregularmente a su territorio para justificar polticas
migratorias violatorias de derechos humanos.
269
ni bajo ninguna hiptesis, justifica la violacin de los derechos
humanos de las personas migrantes irregulares.
IV. LA MIGRACIN IRREGULAR, UN DESAFO PARA
EL DERECHO?
1. Universalidad de los derechos humanos?
Los derechos humanos son un referente inexcusable
de la modernidad, su signo distintivo. En los Estados
democrticos los derechos se han convertido en una escala
de evaluacin de la legitimidad de los poderes pblicos.
29
Beuchot seala que no se pueden pensar los derechos
humanos sin algn tipo de universalidad.
30
Garca Ramrez establece que la idea de universalidad
implica que nadie debiera quedar excluido de los beneficios
que entraan los derechos humanos, y ms estrictamente,
nadie debiera hallarse al margen de las garantas
jurisdiccionales y no jurisdiccionales que significan el medio
precioso para la exigencia, la consolidacin o la recuperacin
de esos derechos.
31
29
Carbonell, Miguel, Los derechos en la era de la globalizacin, en
Carbonell, Miguel y Vzquez, Rodolfo (comps.), Estado constitucional,
op. cit., pp. 325.
30
Beuchot, Mauricio, Los derechos humanos y el fundamento de su
universalidad, en Saldaa, Javier (coord.), Problemas actuales sobre
derechos humanos. Una propuesta filosfica, Universidad Nacional
1997, pp. 58 y 59. Del mismo autor vase Derechos humanos. Historia
y filosofa, Fontamara, Mxico, 2001, p. 61 y ss.
31
Garca Ramrez, Sergio, Los derechos humanos y la jurisdiccin
interamericana, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico,
270
Sin embargo, hoy da an no es fcil hablar de la
universalidad de los derechos humanos. Incluso en la
Declaracin Francesa de los Derechos del Hombre y del
Ciudadano de 1789, cuando se puede decir que surgen los
derechos humanos en su concepcin moderna stos no
eran universales,
32
ya que se limit su reconocimiento y se
excluy a las mujeres.
33
Fue hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando
la conciencia de la humanidad reacciona ante las
atrocidades
34
de las que fue testigo (ejemplos del Homo
homini lupus del que hablaba Tito Marcio Plauto y,
posteriormente, Hobbes) y da inicio un extenso
35
proceso
32
Gregorio Peces-Barba Martnez menciona que la universalidad arranca
del humanismo laico de la Ilustracin, como hubo antes otras propuestas
de universalidad con otros orgenes. Vase La universalidad de los
derechos humanos en Nieto Navia, Rafael (ed.), La Corte y el sistema
interamericano de derechos humanos, Organizacin de Estados
Americanos/Unin Europea, San Jos, 1994, p. 399.
33
Por ello de manera alterna aparece la Declaracin de los Derechos de
la Mujer y de la Ciudadana

elaborada en 1789 por Olimpia de Gouges,
que enunci la igualdad de derechos entre hombres y mujeres; muri en
la guillotina por esta razn. La Declaracin de referencia consta de 17
artculos en donde se reconocen diversos derechos para la mujer entre
los que destacan: la libertad, igualdad, seguridad, propiedad,
resistencia a la opresin, libertad de expresin, la participacin de las
mujeres en la elaboracin de leyes y en la vida poltica, as como el
desempeo de cargos pblicos.
34
Cfr. Rodrguez, Luis Ricardo, Corte Penal Internacional, Tratados
Internacionales y derecho interno, Poder Judicial, Mxico, 1995, p. 59.
35
La vocacin expansiva de los Derechos Humanos; expansiva tanto
en nmero como en intensidad: cada vez ms derechos y cada vez
ms derecho. Cfr. Ibidem, p. 61.
271
declarativo
36
de derechos fundamentales a favor de la
persona humana.
37
Empero, no se debe perder de vista el
carcter relativo que adquieren algunos derechos cuando
el contexto cultural se modifica.
Pero, pese a todos los obstculos, se ha construido un
orden jurdico internacional de carcter convencional (sin
perjuicio de otras fuentes), en el que el ser humano figura
como titular de derechos fundamentales: Derecho
Internacional de los Derechos Humanos.
38
36
Se elaboran la Carta de la Organizacin de las Naciones Unidas en
1945, Declaracin Americana de los Derechos y Deberes del Hombre de
mayo de 1948 y la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de
diciembre de 1948, adicionado por los Pactos de 1966 (El Pacto
Internacional de Derechos Sociales, Econmicos y Culturales y el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Polticos).
37
Sergio Garca Ramrez observa que los derechos humanos son un
asunto explosivo y expansivo, que demandan y establecen sus propias
garantas; y cuya explosin ha sido producto del trauma que se produjo
al cabo de la Segunda Guerra Mundial. Cfr. Garca Ramrez, Sergio, Los
derechos humanos, op. cit., 2002, p. 5.
38
Hitters y Fappiano definen al Derecho Internacional de los Derechos
Humanos como una rama del Derecho Internacional clsico, cuyo objeto
es la proteccin y promocin de las libertades fundamentales del hombre.
Cfr. Hitters, Juan Carlos y Fappiano, Oscar, Derecho Internacional,
op. cit., p. 404. Jos Guillermo Vallarta Plata entiende que el derecho
internacional de los derechos humanos consiste en un conjunto de
declaraciones y principios que sirven como base para la consolidacin
de instrumentos internacionales convencionales que comprometen a los
Estados a respetar los derechos humanos reconocidos universalmente.
Cfr. La proteccin de los derechos humanos. Rgimen Internacional,
Porra, Mxico, 2006, p. 238.
272
El orden internacional de los derechos humanos
39
se
sustenta en valores y principios compartidos, que destacan
la dignidad del ser humano con sentido antropocntrico;
40
asimismo se fortalece con el principio pro homine
41
para la
elaboracin, interpretacin y aplicacin del Derecho.
Sin embargo, y a pesar de los grandes avances en la
proteccin de los derechos humanos, es indudable que
dichos derechos son negados a un conjunto de personas
39
Se han definido a los sistemas internacionales de proteccin de los
derechos humanos como aquellos conformados por instrumentos
(tratados internacionales) y por mecanismos que precisamente son los
organismos que garantizan los derechos reconocidos en esos
instrumentos. Cfr. Valencia Villa, Alejandro, Los sistemas internacionales
de proteccin de los derechos humanos, en Martn, Claudia, Rodrguez-
Pinzn, Diego y Guevara, Jos (comps.), Derecho Internacional de los
Derechos Humanos, Fontamara/Universidad Iberoamericana/Academia
de Derechos Humanos y Derecho Internacional Humanitario, Mxico,
2006, p. 120.
40
Cfr. Hberle, Peter, El Estado Constitucional, trad. de Hctor Fix-
Fierro, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Instituto de
Investigaciones Jurdicas, Mxico, 2003, p. 115.
41
El principio pro homine se ha definido como el criterio hermenutico
que informa todo el derecho de los derechos humanos, en virtud del cual
se debe acudir a la norma ms amplia, o a la interpretacin ms extensiva,
cuando se trata de reconocer derechos protegidos e inversamente, a la
norma o interpretacin ms restringida cuando se trata de establecer
restricciones permanentes al ejercicio de los derechos o a su suspensin
extraordinaria. Vase Pinto, Mnica, El principio pro homine. Criterios
de hermenetica y pautas para la regulacin de los derechos humanos,
en Abreg Martn y Courtis, Christian (comps.), La aplicacin de los
tratados sobre derechos humanos por los tribunales locales, Editores
del Puerto, Buenos Aires, 1997, p. 163.
273
que, en trminos de Pogge, son los pobres globales.
42
En este sentido, considero valioso retomar las palabras
del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo:
A comienzos del siglo XXI, habitamos un
mundo dividido, en el que la interconexin
es cada vez ms intensa en la medida en
que el comercio, la tecnologa y la inversin
acercan a l as di versas soci edades;
independientemente de la separacin
poltico-territorial entre los Estados. Pero en
trminos de desarrollo humano y calidad
de vida el espacio entre los pases se ha
caracterizado por profundas e, incluso,
crecientes desigualdades en el ingreso y
en las oportunidades de vida digna. Por
ejemplo, el ingreso econmico total de los
500 individuos ms ricos del mundo resulta
superior al ingreso de los 416 millones ms
pobres. Los 2,500 millones de personas
que viven con menos de 2 dlares al da (y
que representan el 40% de la poblacin del
42
Thomas W. Pogge seala que diversos derechos humanos son
ampliamente reconocidos por la ley internacionalEstos derechos
prometen a todos los seres humanos proteccin contra daos severos
especficos que podran serles infligidos por gente de su misma nacin o
por extranjeros. Sin embargo, la ley internacional tambin establece y
mantiene estructuras institucionales que en gran medida contribuyen a
la violacin de estos derechos humanos Vase Reconocidos y
violados por la ley internacional: los derechos humanos de los pobres
globales, en Corts Rodas, Francisco y Giusti, Miguel, Justicia global,
derechos humanos y responsabilidad, Siglo del Hombre Editores/
Universidad de Antioquia/Pontificia Universidad Catlica del Per, Bogot,
2007, p. 27.
274
orbe) obtiene slo el 5% del ingreso mundial;
mientras que el 10% ms rico consigue el
54%. Y en este planeta interconectado en
que vivimos, se evidencia que un futuro
fundado en la pobreza masiva en medio
de la abundancia es econmicamente
ineficaz, polticamente insostenible y
moralmente indefendible.
43
Cuando se contrasta la universalidad de los derechos
con la realidad, podra pensarse que sta es una aspiracin
o un mero concepto declarativo-utpico, pero lo que quiere
reflejarse es el gran reto que tenemos por delante y que hay
que afrontar, las problemticas que se tienen que resolver.
2. Migracin y desintegracin familiar
Considerando las implicaciones sociolgicas que trae
consigo la migracin, constituye una responsabilidad
ineludible hacer un bosquejo de lo que representa dicho
fenmeno dentro del ncleo bsico de la sociedad: la familia.
Dicha temtica no es la directriz del presente estudio, por lo
que no se pretende profundizar en dicha problemtica que,
sin duda, es de relevante importancia en la vida de los
migrantes.
Diversos instrumentos internacionales
44
reconocen el
derecho humano de tener una familia y conservarla.
43
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe sobre
Desarrollo Humano 2005. La cooperacin internacional ante una
encrucijada: ayuda al desarrollo, comercio y seguridad en un mundo
desigual, pp. 4 y ss, http://hdr.undp.org/en/media/hdr05_sp_overview.pdf
(fecha de consulta: 10 de septiembre de 2007).
44
La Declaracin Universal de Derechos Humanos en su artculo 16.3 a
la letra dice que: La familia es el elemento natural y fundamental de la
275
La familia como institucin social,... est sujeta a
procesos de cambio que resultan tanto de su dinmica
interna como de las transformaciones sociales que
experimenta la sociedad en su conjunto. Asimismo, se espera
que dichos cambios en la familia acten, en el mediano y
largo plazos, sobre el orden social reafirmndolo o bien
modificndolo.
45
Sin embargo, el crecimiento desmedido
de las desigualdades sociales y la necesidad de emigrar de
muchos seres humanos han trado consigo la desintegracin
familiar. Situacin que puede generar graves problemas
sociales en las naciones de origen.
sociedad y tiene derecho a la proteccin de la sociedad y del Estado.
El Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos seala que la
familia es el elemento natural y fundamental de la sociedad y tiene
derecho a la proteccin de la sociedad y del Estado (artculo 23.1). El
Pacto Internacional de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales
sostiene que se debe conceder a la familia, que es el elemento natural
y fundamental de la sociedad, la ms amplia proteccin y asistencia
posibles, especialmente para su constitucin y mientras sea responsable
del cuidado y la educacin de los hijos a su cargo (artculo 10.1). La
Declaracin sobre el Progreso y el Desarrollo en lo Social indica en su
artculo 4 que: La familia como unidad bsica de la sociedad y medio
natural para el desenvolvimiento y bienestar de todos sus miembros,
especialmente los nios y los jvenes, debe ser ayudada y protegida
para que pueda asumir plenamente sus responsabilidades en la
comunidad. As tambin la Convencin Internacional sobre la Proteccin
de Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares. Dentro del
sistema interamericano el artculo 17.1 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos establece que la familia es el elemento natural y
fundamental de la sociedad y debe ser protegida por la sociedad y el
Estado. As hoy da hay quienes sostienen que ya no puede hablarse de
un nico tipo tradicional de familia, sino hay que emplear el trmino en
plural: familias.
45
Ojeda, Norma, Familias Transfronterizas y familias transnacionales:
algunas reflexiones en Migraciones Internacionales, vol. 3, nm. 2, julio-
diciembre de 2005, Mxico, Colegio de la Frontera Norte, p. 167.
276
Aunque cada da aumenta ms el nmero de nios
migrantes,
46
an sigue siendo una constante la separacin
obligada de padres e hijos por la migracin de los primeros
a los pases desarrollados (o ms desarrollados que el lugar
de origen) en busca de trabajo. As, los nios, quienes son
an ms vulnerables a los riesgos de la migracin irregular,
permanecen con sus abuelos o familiares en sus lugares de
origen. Por otro lado, en mltiples casos, cuando migran
familias completas, los polleros separan a los padres de los
hijos en el momento de cruzar la frontera, bajo la promesa
de un posible reencuentro en el pas receptor, sin embargo,
en ocasiones, ese reencuentro nunca se produce.
Segn el Pew Hispanic Center ms de la mitad de los
11 12 millones de inmigrantes irregulares que vivan en
Estados Unidos de Amrica (EUA) en 2005 eran mujeres y
nios. Un 35% eran mujeres y otro 16%, casi 2 millones,
eran nios que llegaron a EUA solos o con sus padres. Hay
tambin un contingente de 3.1 millones de nios que
nacieron en EUA y viven con familias en las que al menos el
padre o la madre son inmigrantes indocumentados,
47
lo
cual representa el riesgo de desintegracin familiar en el caso
de la deportacin de uno o ambos padres. Algunas mujeres
que deciden inmigrar son madres solteras que dejan a sus
46
Lo cual es sumamente preocupante porque no se cuenta con el sistema
necesario que garantice la proteccin a sus derechos. En 2004, 39,690
nios mexicanos migrantes se detectaron en la frontera. De stos, 10.920
viajaban solos (...) Se trata de menores que buscan una mejor calidad
de vida buscan trabajo o tienen la esperanza de reunirse con familiares
en Estados Unidos... Cfr. http://mx.starmedia.com/noticias/inmigracion/
unicef _97583.html. Adems vase Enriques Journey, de Sonia Nazario.
47
Cfr. La Jornada, ao 22, nmero 7813, 26 de mayo de 2006, p. 6.
277
hijos con sus ascendientes.
48
Y hay otras mujeres que
deciden migrar ya embarazadas, para que sus hijos al nacer
en el territorio de destino adquieran la nacionalidad
respectiva (en el caso mexicano, al nacer en territorio
estadounidense obtienen la nacionalidad estadounidense),
con base en la forma de adquisicin de nacionalidad por ius
soli, el cual es reconocido por mltiples legislaciones
nacionales.
Sin embargo, no existe a nivel internacional un
instrumento que regule la situacin de las familias separadas
por la migracin, ni la proteccin a nios migrantes o que
establezca el mecanismo para la reunificacin familiar, ste
es un vaco legal que no ha sido atendido y por cuyo
abandono la humanidad est pagando (y pagar) un alto
precio. Por ello se requiere adems de instrumentos
internacionales, una accin coordinada entre los Estados
involucrados, la cual debe de estar basada en la igualdad,
solidaridad y cooperacin internacional.
III. CORTE INTERAMERICANA DE DERECHOS
HUMANOS Y MIGRANTES IRREGULARES
Diversos pases americanos, en ejercicio de su
soberana, han decidido integrarse al Sistema Interamericano
de Proteccin de Derechos Humanos
49
y, en consecuencia,
48
Opinin de Sonia Nazario, ganadora del premio Pulitzer. Vase idem.
49
Garca Ramrez sostiene que el sistema interamericano se compone
no slo por la Comisin y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos,
sino tambin por los Estados, la Organizacin de Estados Americanos,
la sociedad civil y la figura del Ombudsman nacional. Vase El Sistema
Interamericano de Proteccin de los Derechos Humanos. La Corte
Interamericana en La jurisdiccin interamericana de derechos humanos.
Estudios, Comisin de Derechos Humanos del Distrito Federal, Mxico,
2006, pp. 77 y ss.
278
estn sujetos a diversas obligaciones que en diversas
ocasiones han incumplido. Para efectos de este apartado
me referir nicamente a la CorteIDH.
50
Vale reiterar una precisin: la jurisdiccin internacional
y regional de proteccin de los derechos humanos tiene un
carcter subsidiario y complementario a la jurisdiccin
nacional, ah es donde radica la importancia de los jueces
nacionales en la proteccin de los derechos humanos; bajo
esta premisa se iniciar el estudio de la CorteIDH.
La CorteIDH fue creada por la Convencin Americana
sobre Derechos Humanos. Se compone de 7 jueces, tiene
su sede en San Jos, Costa Ri ca
51
y no sesiona
permanentemente, como es el caso del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos.
La CorteIDH es una institucin judicial autnoma cuyo
objetivo es la aplicacin e interpretacin de la Convencin
Americana sobre Derechos Humanos (artculo 1 del Estatuto
50
Para profundizar sobre la historia, naturaleza, funcionamiento,
integracin, competencias y procedimientos de la Comisin y Corte,
vase, entre otros: Pizzolo, Calogero, Sistema Interamericano. La
denuncia ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos. El
proceso ante la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Informes
y jurisprudencia, EDIAR/Universidad Nacional Autnoma de Mxico,
Buenos Aires, 2007. Es necesario recordar que los individuos no tienen
acceso directo a la CorteIDH (como s es el caso del Tribunal Europeo
de Derechos Humanos) y se requiere que primero realicen el
procedimiento ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.
51
El 10 de septiembre de 1981 el Gobierno de Costa Rica y la Corte
firmaron un Convenio de Sede, aprobado mediante Ley No. 6889 del 9
de septiembre de 1983.
279
de la CorteIDH). La CorteIDH tiene atribuciones normativas,
52
admi ni strati vas,
53
preventivas,
54
ejecutivas
55
y
jurisdiccionales.
La atribucin jurisdiccional se subdivide en consultiva
y contenciosa, a travs de las cuales la CorteIDH interpreta
y aplica la Convencin Americana.
52
El artculo 60 de la Convencin Americana seala que: La Corte
preparar su Estatuto y lo someter a la aprobacin de la Asamblea
General, y dictar su Reglamento. En el mismo sentido el artculo 25
del Estatuto CorteIDH establece que la Corte dictar sus normas
procesales... La Corte dictar tambin su Reglamento. El artculo 66 de
Reglamento CorteIDH dispone que el reglamento podr ser reformado
por decisin de la mayora absoluta de los Jueces Titulares de la Corte...
53
El artculo 26 del Estatuto CorteIDH otorga a la Corte la facultad de
elaborar su propio proyecto de presupuesto, el cual deber someter a la
aprobacin de la Asamblea General de la OEA, por conducto de la
Secretara General y esta ltima no podr introducir modificaciones. La
Corte tambin tendr potestad de administrar su presupuesto. Y tiene
facultades para designar a su Secretario (artculo 14.2 del Estatuto
CorteIDH) y fijar sus periodos de sesiones (artculo 22.2 del Estatuto
CorteIDH).
54
El artculo 63 de la Convencin Americana establece: Cuando decida
que hubo violacin de un derecho o libertad protegidos en esta Convencin,
la Corte dispondr que se garantice al lesionado en el goce de su derecho
o libertad conculcados. Dispondr asimismo, si ello fuera procedente,
que se reparen las consecuencias de la medida o situacin que ha
configurado la vulneracin de esos derechos y el pago de una justa
indemnizacin a la parte lesionada. En casos de extrema gravedad y
urgencia, y cuando se haga necesario evitar daos irreparables a las
personas, la Corte, en los asuntos que est conociendo, podr tomar
las medidas provisionales que considere pertinentes. Si se tratare de
asuntos que an no estn sometidos a su conocimiento, podr actuar a
solicitud de la Comisin. As, la CorteIDH puede actuar an en casos
280
1. Funcin Consultiva
La funcin consultiva de la CorteIDH, prevista en el
artculo 64 de la Convencin Americana, consiste en una
interpretacin de la Convencin Americana o de otros
tratados concernientes a la proteccin de los derechos
humanos en los Estados americanos, que cuenta con un
procedimiento especfico
56
y distinto del contencioso. Los
no sometidos a su jurisdiccin, y podr dictar medidas provisionales a
peticin de la Comisin Interamericana de Derechos Humanos (recordando
que sta tambin tiene capacidad de dictar medidas cautelares).
Actualmente se dispone que en los casos contenciosos que ya se
encuentren en conocimiento de la Corte, las vctimas o las presuntas
vctimas, sus familiares o sus representantes debidamente acreditados,
podrn presentar directamente a sta una solicitud de medidas
provisionales en relacin con los referidos casos (artculo 25.3 del
Reglamento CorteIDH).
55
Esta competencia permite determinar si el Estado encontrado
responsable de la violacin de derechos humanos, ha cumplido con las
obligaciones en la forma y tiempo previstos en la sentencia de fondo.
Esta competencia tiene una relacin intrnseca con la eficacia jurdica
de las sentencias. Los artculos 67 y 68 de la Convencin Americana
sealan que el fallo de la Corte ser definitivo e inapelable. Los Estados
Partes en la Convencin se comprometen a cumplir la decisin de la
Corte en todo caso en que sean partes. La parte del fallo que disponga
indemnizacin compensatoria se podr ejecutar en el respectivo pas
por el procedimiento interno vigente para la ejecucin de sentencias
contra el Estado. En Mxico, la Ley Federal de Responsabilidad
Patrimonial del Estado publicada en el Diario Oficial de la Federacin el
31 de diciembre de 2004 y en vigor a partir del 1 de enero de 2005,
reconoce en su artculo 2 la obligacin del Estado mexicano de cumplir
las resoluciones de la CorteIDH y de la Comisin Interamericana de
Derechos Humanos.
56
El artculo 63 del Reglamento CorteIDH seala el procedimiento de
trmite de la opinin consultiva.
281
Estados Parte, la Comisin
57
y otros rganos de la
Organizacin de Estados Americanos (OEA)
58
tienen
facultad para solicitar opiniones consultivas.
La funcin consultiva de la CorteIDH es ms amplia
que la funcin consultiva del Tribunal Europeo de Derechos
Humanos y que la Corte Internacional de Justicia (CIJ), ya
que no slo se permite la interpretacin de la Convencin
Americana sino la de otros tratados concernientes a la
proteccin de los derechos humanos en los Estados
americanos as como la interpretacin de leyes internas y el
anl i si s de su compati bi l i dad con i nstrumentos
internacionales de derechos humanos. En este sentido es
preciso aclarar que no se exige que los tratados, para ser
interpretados, sean celebrados por pases americanos, ni
que sean tratados regionales; el nico requisito es que sean
concernientes a derechos humanos, aun cuando esta
temtica no sea el objeto principal del tratado en cuestin.
En esta tesitura Cisneros Snchez sostiene que la
jurisdiccin consultiva de la CorteIDH ha sido establecida
en una forma tan amplia que no tiene antecedentes en ningn
tribunal u organismo internacional,
59
adems de que legitima
57
El artculo 60 del Reglamento CorteIDH dispone que un Estado miembro
o la Comisin al solicitar una Opinin Consultiva deben formular preguntas
especficas, establecer las disposiciones que se piden sean interpretadas,
las consideraciones que originan la consulta, el nombre y direccin del
Agente o de los Delegados.
58
Los cuales adems de los requisitos previstos por el artculo 60 del
Reglamento CorteIDH, debe de precisar la manera en que la consulta se
refiere a su esfera de competencia.
59
Cisneros Snchez, Mximo, Algunos aspectos de la jurisdiccin
consultiva de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en La Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Estudios y documentos, Instituto
Interamericano de Derechos Humanos, San Jos, 1986, p. 53.
282
a un nmero extenso de solicitantes.
60
Garca Ramrez sostiene que la funcin consultiva
pretende desentraar el sentido de una disposicin, apreciar
la naturaleza, las implicaciones jurdicas de una situacin de
hecho o de derechose trata de saber ms que de resolver:
contestar una pregunta de cuya respuesta pudieran derivar
futuras conductas con eficacia jurdicala consulta termina
con una opinin.
61
La CorteIDH ha sostenido que su competencia
consultiva constituye un mtodo judicial alterno destinado
a coadyuvar el cumplimiento de las obligaciones
internacionales de los Estados Americanos en lo que
concierne a la proteccin de los derechos humanos.
62
Segn la CorteIDH, las opiniones consultivas, a pesar
de no tener efectos vinculantes, poseen notable
trascendencia, contribuyen a generar una opinio iuris
internacional y a establecer los patrones o criterios para el
futuro entendimiento de las normas e instituciones, la
60
Tienen legitimacin todos los Estados miembros de la OEA y no slo
los Estados miembros de la Convencin Americana; esto incluye a los
que an no han reconocido la competencia contenciosa de la CorteIDH;
adems estn legitimados los rganos mencionados en el Captulo X de
la Carta de la OEA.
61
Garca Ramrez, Sergio, La funcin consultiva de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y la OC-18/2003 en Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC-18/03,
Comisin Nacional de los Derechos Humanos, Mxico, 2004, p. 10.
62
Opinin consultiva OC-3/83 (artculos 4.2 y 4.4 Convencin Americana
sobre Derechos Humanos) Restricciones a la pena de muerte, de 8 de
septiembre de 1983, prrafo 43 en Garca Ramrez, Sergio (coord.), La
Jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2
ed, Universidad Nacional Autnoma de Mxico, Mxico, 2006, vol. I, p.
920.
283
prevencin de conflictos y la solucin de controversias, y es
que a travs de ellas se establece el sentido de una norma
y se construye una jurisprudencia orientadora.
63
Adems
estableci que no debe olvidarse que las opiniones
consultivas de la Corte, como las de otros tribunales
internacionales, por su propia naturaleza, no tienen el mismo
efecto vinculante que se reconoce para sus sentencias en
materia contenciosa
64
en materia consultiva, la Corte no
est llamada a resolver cuestiones de hecho para verificar
su existencia sino a emitir su opinin sobre la interpretacin
de una norma jurdica. La Corte, en este mbito, cumple una
funcin asesora
65
y aun cuando la opinin consultiva de
la Corte no tiene el carcter vinculante de una sentencia en
un caso contencioso, tiene, en cambio, efectos jurdicos
innegables... es evidente que el Estado u rgano que solicita
a la Corte una opinin consultiva no es el nico titular de un
inters legtimo en el resultado del procedimiento.
66
Ruiz
Miguel seala que una semejanza entre la jurisdiccin y la
consulta es que poseen un carcter rogado, es decir, se
63
Garca Ramrez, Sergio, La funcin consultiva, op. cit., p. 11.
64
Opinin Consultiva OC-1/82 Otros tratados objeto de la funcin
consultiva de la Corte (artculo 64 Convencin Americana sobre Derechos
Humanos) de 24 de septiembre de 1982, prrafo 32, en Garca Ramrez,
Sergio (coord.), La Jurisprudencia, op. cit., pp. 895-896.
65
Opinin consultiva OC-3/83, prrafo 32, en ibidem, pp. 925-926.
66
Opinin consultiva OC-15/97 Informes de la Comisin Interamericana
de Derechos Humanos (artculo 51 de la Convencin Americana sobre
Derechos Humanos) de 14 de noviembre de 1997, prrafo 26, en ibidem,
p. 1083.
284
actan a instancia de parte.
67
Fandez Ledesma difiere del criterio de la CorteIDH,
al sostener que: en el ejercicio de esta competencia, la Corte
opera como una especie de Tribunal Constitucional, sus
opiniones no slo estn dotadas de la autoridad del rgano
del cual emanan sino que poseen un efecto jurdico
vinculante, derivado de la propia Convencin y que, en
particular no se puede eludir por los Estados Parte de la
Convencin...
68
A este respecto, es fundamental mencionar la
resolucin
69
de la Sala Constitucional de la Corte Suprema
de Justicia de Costa Rica, expediente 0421-S-90, nmero
2313-95 del 19 de mayo de 1995, en donde se establece
que las opiniones consultivas s tienen fuerza obligatoria, al
menos, para el pas que hizo la solicitud de consulta. En este
trabajo se comparte esta postura.
A continuacin se reflexionar respecto de dos
opiniones consultivas de la CorteIDH que conciernen a la
temtica en estudio.
67
Ruiz Miguel, Carlos, La funcin consultiva en el sistema interamericano
de derechos humanos: Crislida de una jurisdiccin supra-
constitucional? en Fix-Zamudio, Hctor, Liber Amicorum, Secretara
de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, San Jos, 1998, vol.
II, p. 1345.
68
Citado por Garca Ramrez, Sergio, La jurisdiccin internacional,
derechos humanos y la justicia penal, Porra, Mxico, 2003, p. 75.
69
Accin de inconstitucionalidad interpuesta por Rger Ajn Blanco,
mayor, casado, locutor y comentarista deportivo, vecino de Nicoya,
Guanacaste, portador de la cdula de identidad N 5-189-145, contra el
artculo 22 de la Ley Orgnica del Colegio de Periodistas, por considerarlo
contrario a lo dispuesto por el artculo 7 de la Constitucin Poltica y 13
de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos.
285
1.1. Opi ni n Consul ti va OC-16/99 de l a Corte
Interamericana de Derechos Humanos y el derecho a
la asistencia consular
Mxico hizo la solicitud de consulta a la CorteIDH el 9
de diciembre de 1997, preguntando respecto de los
detenidos extranjeros acusados o inculpados de delitos
sancionables con pena capital a los cuales no se les
proporciona el derecho a ser informados sobre la asistencia
consular que deben proveerles los agentes consulares de
su nacionalidad contenido en el artculo 36.1.b) de la
Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares (CVRC)
y las consecuencias jurdicas para el Estado respecto de la
ejecucin de dicha pena ante la falta de notificacin a que
se refiere dicho artculo de la CVRC.
La Opinin Consultiva OC-16/99 El derecho a la
informacin sobre la asistencia consular en el marco de
las garantas del debido proceso legal fue emitida el 1 de
octubre de 1999.
La Corte IDH estim que ... para que exista debido
proceso legal es preciso que un justiciable pueda hacer valer
sus derechos y defender sus intereses en forma efectiva y
en condi ci ones de i gual dad procesal con otros
justiciables...(prrafo 117) el proceso debe de reconocer y
resolver los factores de desigualdad real de quienes son
llevados ante la justicia... as se atiende el principio de
igualdad ante la ley y los tribunales... y la correlativa
prohibicin de discriminacin (prrafo 119).
La CorteIDH, distingui entre el derecho a la
informacin sobre la asistencia consular y derecho a la
asistencia consular. El primero es el derecho del nacional
del Estado que enva, que es arrestado, detenido o puesto
en prisin preventiva, a ser informado, sin dilacin, que tiene
(sic) los siguientes derechos: 1) el derecho a la notificacin
286
consular; y, 2) el derecho a que cualquier comunicacin que
dirija a la oficina consular sea transmitida sin demora (art.
36.1.b Convencin de Viena sobre Relaciones Consulares).
Y el derecho a la asistencia consular es el derecho de los
funcionarios consulares del Estado que enva a proveer
asistencia a su nacional (arts. 5 y 36.1.c Convencin de Viena
sobre Relaciones Consulares).
70
La Corte IDH opin:
1. Que el artculo 36 de la Convencin de
Viena sobre Relaciones Consulares
reconoce al detenido extranjero derechos
individuales, entre ellos el derecho a la
informacin sobre la asistencia consular, a
l os cual es corresponden deberes
correlativos a cargo del Estado receptor. 2.
Que el artculo 36 de la Convencin de Viena
sobre Relaciones Consulares concierne a
la proteccin de los derechos del nacional
del Estado que enva y est integrada a la
normativa internacional de los derechos
humanos. 3. Que la expresin sin dilacin
utilizada por la Convencin de Viena sobre
Relaciones Consulares, significa que el
Estado debe cumplir con su deber de
informar al detenido sobre los derechos que
le reconoce dicho precepto al momento de
70
Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC-
16/99, Derecho a la informacin sobre la asistencia consular en el marco
de las garantas del debido proceso legal, de 1 de octubre de 1999,
prrafo 5, en Opinin Consultiva OC-16 de la Corte Interamericana de
Derechos Humanos, Secretara de Relaciones Exteriores, Mxico, 2001,
pp. 32 y 33.
287
privarlo de libertad y en todo caso antes de
que rinda su primera declaracin ante la
autoridad 6. Que el derecho individual a
la informacin establecido en el artculo
36.1.b) de la Convencin de Viena sobre
Rel aci ones Consul ares permi te que
adquiera eficacia, en los casos concretos,
el derecho al debi do proceso l egal
consagrado en el artculo 14 del Pacto
Internacional de Derechos Civiles y
Polticos... 7. Que la inobservancia del
derecho a la informacin del detenido
extranjero, reconocido en el artculo 36.1.b)
de l a Convenci n de Vi ena sobre
Rel aci ones Consul ares, afecta l as
garantas del debido proceso legal y, en
estas circunstancias, la imposicin de la
pena de muerte constituye una violacin
del derecho a no ser privado de la vida
arbitrariamente8. Que las disposiciones
internacionalesdeben ser respetadas por
los Estados de su estructura federal o
unitaria.
71
Conviene mencionar que en otro foro se plantearon
problemas similares. Ante la CIJ se interpusieron demandas
71
Garca Ramrez, Sergio, La Jurisprudencia..., op. cit., pp. 1095-1097.
Cfr. Gmez-Robledo Verduzco, Alonso, Mxico ante la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva del 6 de mayo
de 1998 en Temas selectos de derecho internacional, UNAM, Mxico,
2003, pp. 561-613.
288
sobre la misma problemtica,
72
las cuales fueron emitidas
en fecha posterior a la OC-16/99.
1.2. Opi ni n Consul ti va OC-18/03 de l a Corte
Interamericana de Derechos Humanos y derechos de
migrantes irregulares
La Opinin Consultiva OC-18/03 Condicin Jurdica y
derechos de los migrantes indocumentados fue solicitada
por los Estados Unidos Mexicanos el 10 de mayo de 2002 y
emitida el 17 de septiembre de 2003. Esta opinin constituye
una interpretacin pionera e innovadora frente a los criterios
sostenidos domsticamente por algunos de los pases de
nuestro continente.
Da a da se constatan extremos dramticos que
conmueven, indignan y desafan a la conciencia de la
humani dad l a cual , en ml ti pl es ocasi ones y
lamentablemente, permanece impvida. Es ofensivo ver,
presenciar, escuchar o vivir las sistemticas violaciones de
los derechos de los migrantes.
En esta tesitura se requiere exaltar la importancia de
la OC-18/03 y para ello se retomar el pensamiento de Garca
Ramrez cuando sostiene que:
La opinin consultiva OC-18/03 llena un
captulo importante en la historia consultiva
de la CorteIDH. Trae a cuentas un hecho
notable y apremiante en la realidad de
72
Sobre los casos ventilados ante la CIJ en materia de asistencia consular
(Casos Breard, LaGrand y Avena), vase mi trabajo Proteccin de los
derechos humanos de migrantes irregulares por la jurisdiccin nacional
e internacional. Retos y Perspectivas, en Morales Snchez, Julieta, et.
al. (coords.), Migracin en perspectiva: Fronteras, educacin y derecho,
Universidad Pedaggica Nacional, Fundacin Acadmica Guerrerense y
289
nuestros pases y de otras naciones del
mundo, producto de los actuales procesos
de movi mi ento pobl aci onal , que se
producen en el marco de las relaciones
econmicas y sociales y responden a
diversas causas, entre ellas la que ms
interesa a la OC-18: la atraccin que la
demanda de mano de obra por parte de
soci edades desarrol l adas ej erce en
trabajadores residentes en pases con
menor desarrol l o, que enfrentan
condi ci ones soci oeconmi cas
desfavorables.
73
La OC-18/03 tuvo una amplia participacin tanto de
Estados Parte como de amici curiae. En la opinin consultiva
de referencia se analizan temas como: la obligacin de
respetar y garantizar los derechos humanos, el carcter
fundamental del principio de igualdad y no discriminacin,
aplicacin de dicho principio a los migrantes, derechos de
los trabajadores migrantes indocumentados y obligaciones
estatales en la determinacin de las polticas migratorias a
la luz de los instrumentos internacionales de proteccin de
los derechos humanos.
Como ya se mencion, la CorteIDH ha establecido el
carcter no vinculante de sus opiniones consultivas, pero
en la OC-18/03 tambin determin que todo lo que se
seala en la presente Opinin Consultiva se aplica a los
73
Garca Ramrez, Sergio, La funcin consultiva de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos y la OC-18/2003 en Corte
Interamericana de Derechos Humanos. Opinin Consultiva OC-18/03,...
op. cit., pp. 33 y 34.
290
Estados Mi embros de l a OEA que han fi rmado
indistintamente la Carta de la OEA, suscrito la Declaracin
Americana, la Declaracin Universal, o han ratificado el
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos,
independientemente de que hayan o no ratificado la
Convencin Americana o alguno de sus protocolos
facultativos (prrafo 60). Dicha especificacin es relevante,
ya que aclara el mbito de aplicacin de esta OC, sobre
Estados americanos que, a pesar de no haber ratificado la
Convencin Americana (como es el caso de EUA), estn
obligados a observar los principios establecidos en la
opinin y las normas de jus cogens reconocidas por la
comunidad internacional.
En sentido contrario a lo expresado en la resolucin
de la Corte Suprema de EUA en el caso Hoffman Plastic
Compounds a la que ms adelante se har referencia, la
CorteIDH precis que:
el Estado y los particulares en un Estado,
no estn obligados a brindar trabajo a los
migrantes indocumentados. Los Estados y
l os parti cul ares, tal es como l os
empleadores, pueden abstenerse de
establecer una relacin de trabajo con los
migrantes en situacin irregular (prrafo
135). Sin embargo, si los migrantes
indocumentados son contratados para
trabajar, inmediatamente se convierten en
titulares de los derechos laborales que
corresponden a los trabajadores, sin que
exista posibilidad de discriminacin por su
situacin irregular (prrafo 136).
Considero que en este prrafo la CorteIDH responde,
291
quizs indirectamente, a un argumento sostenido por
algunos sectores en EUA, en el cual se establece que el
maltrato y abuso que sufren los migrantes es parte inherente
a su estancia irregular y que si no estn dispuestos a
soportarlo deben de regresar a sus pases de origen.
Qui enes afi rman esto omi ten menci onar que l os
empleadores norteamericanos no tienen ninguna obligacin
de contratar a migrantes irregulares y sin embargo, lo hacen;
y no lo hacen por humanidad, ni por compasin, ni porque la
ley se los imponga; lo hacen porque les conviene hacerlo,
porque es redituable, adems de que dichos trabajadores
no estn protegidos por la ley norteamericana incluso,
despus del caso Hoffman, se negaron derechos laborales
a las personas por su condicin migratoria irregular. As, la
migracin irregular responde a una necesidad de la
economa de EUA (y de otros pases desarrollados). Si los
trabajadores migrantes incursionan ilegalmente, si se
quiere llamar as, al mercado estadounidense es porque
dicho mercado los demanda, los requiere y los contrata.
Aunque esta situacin se haya modificado debido a la
recesin existente hoy da.
Dentro de las conclusiones ms relevantes de la
Opinin Consultiva OC-18/03, para la finalidad de este
estudio, se encuentran:
a) El principio de igualdad ante la ley, igual
proteccin ante la ley y no discriminacin,
tiene el carcter de jus cogens (prrafo
101).
b) Los Estados estn obligados a adoptar
medidas positivas para revertir o cambiar
situaciones discriminatorias existentes en
sus sociedades (prrafo 104).
c) El incumplimiento de estas obligaciones
292
genera la responsabilidad internacional del
Estado,... Dicha obligacin se impone a los
Estados, en beneficio de los seres humanos
bajo sus respectivas jurisdicciones, e
independientemente del estatus migratorio
de las personas protegidas (prrafo 109).
d) La situacin regular de una persona en
un Estado no es condicin necesaria para
que dicho Estado respete y garantice el
pri nci pi o de l a i gual dad y no
discriminacin. Esto no significa que no se
podr iniciar accin alguna contra las
personas migrantes que no cumplan con el
ordenamiento jurdico estatal. Lo importante
es que, al tomar l as medi das que
correspondan, los Estados respeten sus
derechos humanos y garanti cen su
ejercicio y goce a toda persona que se
encuentre en su terri tori o, si n
discriminacin alguna por su regular o
irregular estancia (prrafo 118).
e) Asi mi smo, l os Estados pueden
establecer mecanismos de control de
i ngresos y sal i das de mi grantes
indocumentados a su territorio, los cuales
deben siempre aplicarse con apego estricto
a las garantas del debido proceso y al
respeto de la dignidad humana (prrafo
119).
f) Los Estados no pueden subordinar o
condicionar la observancia del principio de
la igualdad ante la ley y la no discriminacin
a la consecucin de los objetivos de sus
293
polticas pblicas, cualesquiera que sean
stas, incluidas las de carcter migratorio.
Como posicin opuesta a la sostenida en la OC-18/03
se encuentra la resolucin de la Corte Suprema de EUA en
el caso Hoffman Plastic Compounds v. Nacional Labor
Relations Board (NLRB) de 27 de marzo de 2002, en la
que se sostuvo que no era procedente el pago de salarios
cados (back pay) al trabajador despedido por querer formar
un sindicato debido a que era migrante irregular,
74
es decir,
74
La compaa Hoffman Plastic Compounds contrat al seor Jos
Castro en mayo de 1988; en diciembre de ese ao el seor Castro y
otros trabajadores iniciaron una campaa para organizar un sindicato.
En enero de 1989 la compaa despidi al seor Castro. En enero de
1992 la NLRB orden a la compaa que reinstalara al seor Castro y le
pagara los salarios cados que habra recibido de no haber sido despedido.
La empresa se neg a pagar debido a que el seor Castro admiti que
no tena permiso de trabajo. En septiembre de 1998 la NLRB decidi
que la compaa deba pagarle los salarios cados correspondientes al
periodo que haba entre su despido y la fecha en la que admiti que no
tena permiso de trabajo. La compaa se neg a pagar y present una
apelacin. En 2001 la Corte Federal de apelaciones confirm lo ordenado
por la NLRB, y entonces, la compaa present una apelacin ante la
Corte Suprema. La mencionada decisin fue adoptada por una mayora
de 5 a 4; el Juez Breyer, autor del voto disidente de la minora, estableci
que no existe disposicin alguna en las leyes de inmigracin de los
EUA, que prohba a la NLRB admitir que los trabajadores en situacin
irregular interponga recurso o accin cuando sus derechos sean violados.
Cfr. Captulo II Procedimiento ante la Corte, Intervencin de Harvard
Immigration and Refugee Clinic of Greater Boston Legal Services y otros,
en Corte Interamericana de Derechos Humanos, Opinin Consultiva OC-
18/03, op. cit., pp. 97-103. Adems dicha resolucin es contraria a la
CPTMF que establece en su prembulo que: ...la prctica de emplear a
trabajadores migratorios que se hallen en situacin irregular ser
desalentada si se reconocen ms ampliamente los derechos humanos
294
no impuso multa alguna al empleador que viol los derechos
laborales de un migrante indocumentado ni orden
indemnizacin o compensacin alguna a favor del trabajador.
En la resolucin se afirm que la prohibicin de la ley de
inmigracin de entrar a su territorio sin autorizacin
prevaleca sobre el derecho de formar y ser parte de un
sindicato. As, la mayora de miembros de la Corte Suprema,
indic que permitir a la NLRB reconocer el pago de salarios
cados a extranjeros ilegales perjudicara la poltica federal
de inmigracin, mientras que la opinin de la minora
estableci que la decisin adoptada debilitara la legislacin
laboral y estimulara a los empleadores a contratar
trabajadores indocumentados. Esta decisin niega un
conjunto de derechos que son inherentes a los trabajadores
y que han sido reconocidos por la comunidad internacional.
Frente a resoluciones como la anterior, resalta la
necesidad de que la jurisprudencia de la CorteIDH tenga un
papel primordial y rector al interior de los Estados americanos
tanto en su actividad judicial como legislativa y administrativa.
Sin embargo, de forma complementaria a la recepcin
de la OC-18/03, es necesario asegurar que los migrantes
irregulares tengan un efectivo acceso a la justicia. Garca
Ramrez afirma que los trabajadores indocumentados suelen
enfrentar problemas severos de acceso efectivo a la justicia.
Estos problemas no slo se derivan de factores culturales y
de carencia de recursos o conocimientos adecuados para
invocar la proteccin de las autoridades competentes para
brindarlas, sino de la existencia de normas o prcticas que
obstruyen o enrarecen la prestacin jurisdiccional del
Estado.
75
Es importante prestar atencin a este rubro y
buscar los mecanismos que garanticen el acceso a la justicia
a los migrantes irregulares. Es necesario que la denuncia o
querella exista y llegue al juzgador, para que ste pueda
295
interpretar y aplicar el derecho siguiendo las directrices
establecidas en la Opinin Consultiva OC-18/03.
2. Funcin Contenciosa
Seala Garca Ramrez que la funcin contenciosa
permite al tribunal tomar conocimiento de un litigio, llevar
adelante el procesoy emitir la sentencia que resuelve la
controversia se manifiestan las notas inherentes a la
jurisdiccin pblica: notio, vocatio, coertio, juditio y executio.
La CorteIDH ha sosteni do que l a j uri sdi cci n
contenciosa...se ejerce con la finalidad de proteger los
derechos y libertades de personas determinadas y no con la
de resolver casos abstractos.
76
La funcin contenciosa se rige por las disposiciones
de los artculos 61, 62 y 63 de la Convencin Americana. El
reglamento CorteIDH (artculos 32 a 59) explica a detalle cual
fundamentales de todos los trabajadores migratorios... y violenta el
artculo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos. Cfr.
Brooks, Tekila, ltimos avances sobre los derechos de trabajadores
agrcolas migratorios en Amrica del Norte, en Expediente Cvico, ao
8, nmero 20 y 21, Procuradura de Derechos Humanos de Guanajuato,
Len, 2000, p. 38.
75
Garca Ramrez, Sergio, Temas de la jurisprudencia interamericana
sobre derechos humanos. Votos particulares, Universidad Iberoamericana
Puebla, Universidad Iberoamericana Ciudad de Mxico, ITESO,
Universidad de Guanajuato, Mxico, 2005, p. 55.
76
Opinin consultiva OC-14/94 Responsabilidad internacional por
expedicin y aplicacin de leyes violatorias de la Convencin (artculos
1 y 2 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos) de 9 de
diciembre de 1994, prrafo 49, en Garca Ramrez, Sergio (coord.), La
Jurisprudencia, op. cit., p. 1031.
296
debe ser el desarrollo del proceso contencioso ante la
CorteIDH. Slo los Estados Parte y la Comisin tienen
derecho a someter un caso a la decisin de la Corte.
El fallo de la Corte ser definitivo e inapelable. En caso
de desacuerdo sobre el sentido o alcance del fallo, la Corte
lo interpretar a solicitud de cualquiera de las partes, siempre
que dicha solicitud se presente dentro de los noventa das a
partir de la fecha de la notificacin del fallo (artculo 67
Convencin Americana). As, el artculo 59 del Reglamento
de la CorteIDH brinda la oportunidad de interponer una
demanda de interpretacin de las sentencias de fondo o de
reparaciones, indicndose en ella, con precisin, las
cuestiones relativas al sentido o alcance de la sentencia cuya
interpretacin se pida; lo anterior no suspende la ejecucin
de la sentencia. En este rubro, el Tribunal Europeo de
Derechos Humanos ha sealado que la interpretacin de un
fallo implica la precisin de su texto no slo en cuanto a sus
puntos resolutivos sino tambin en cuanto a la determinacin
de su alcance, el sentido y finalidad de sus consideraciones,
pero es claro que la interpretacin de una sentencia no puede
modificar los aspectos que tienen carcter obligatorio.
77
Normas de interpretacin
En materia contenciosa, la CorteIDH puede aplicar
directamente algunos instrumentos internacionales de
derechos humanos, adems de la Convencin Americana;
lo cual brinda un mbito de interpretacin ms amplio,
siguiendo el principio pro homine. Entre los instrumentos
mencionados se encuentran: Protocolo Adicional a la
Convencin Americana sobre Derechos Humanos en Materia
de Derechos Econmicos, Sociales y Culturales (Protocolo
77
Vase Caso Loayza Tamayo, sentencia de 17 de septiembre de 1997,
prrafo 15 y 18, en ibidem, p. 222.
297
de San Salvador); Convencin Interamericana para Prevenir
y Sancionar la Tortura
78
de 9 de diciembre de 1985 y la
Convencin Interamericana sobre Desaparicin Forzada de
Personas
79
de 9 de junio de 1994. Otros instrumentos slo
pueden ser considerados por la CorteIDH a ttulo de
elementos de interpretacin de las normas convencionales
americanas, es decir, la CorteIDH los retoma para su anlisis
y argumentacin pero no los puede aplicar directamente,
entre esos instrumentos estn: Declaracin de las Naciones
Unidas sobre la Proteccin de Todas las Personas contra
las Desapariciones Forzosas
80
de 18 de diciembre de 1992;
Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles,
Inhumanos o Degradantes
81
Convenios de Ginebra de 1949;
82
Pacto Internacional de
Derechos Civiles y Polticos
83
Convencin sobre los Derechos del Nio
84
de 20 de
noviembre de 1989.
78
Caso Bmaca Velsquez, sentencia de 25 de noviembre de 2000,
prrafos 157 y 217-223, ibidem, pp. 479 y 494-496; Caso Cantoral
Benavides, sentencia de 3 de septiembre de 1998, prrafos 185- 191; y
Caso Villagrn Morales y otros (Caso de los Nios de la Calle), sentencia
de 19 de noviembre de 1999, prrafos 247-252 en ibidem, pp. 433-434 y
514-515 respectivamente.
79
Caso Blake, sentencia de 2 de julio de 1996, prrafo 36 en ibidem, p.
328 y Caso Bmaca Velsquez, sentencia de 25 de noviembre de 2000,
prrafo 126 en ibidem, p. 471.
80
Vase Caso Blake, cit, prrafo 97 en ibidem, p. 339.
81
Caso Bmaca Velsquez, cit, prrafo 156 en ibidem, p. 479.
82
Caso Bmaca Velsquez, cit, prrafos 205-209 en ibidem, pp. 491-
492.
83
Caso Villagrn Morales y otros, cit, prrafo 145 en ibidem, p. 508.
84
Ibidem, prrafos 188 y 194-196 en ibidem, pp. 515-518.
298
En virtud de su funcin consultiva y contenciosa, Ferrer
Mac-Gregor sostiene que la CorteIDH se aproxima a los
rganos encargados de la interpretacin constitucional en
el mbito interno (su) objetivo central consiste en la
interpretacin y aplicacin de la Convencin Americana como
una especie de lex superior.
85
2.1. Caso Yean y Bosico
La CorteIDH, en su sentencia
86
de 8 de septiembre de
2005, sobre el caso de las nias Yean y Bosico vs Repblica
Dominicana, retomando los criterios asentados en la OC-
18/03, seal:
155que el deber de respetar y garantizar
el principio de la igualdad ante la ley y no
discriminacin es independiente del
estatus migratorio de una persona en un
Estado. Es decir, los Estados tienen la
obligacin de garantizar este principio
85
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, La Corte Interamericana de Derechos
Humanos como intrprete constitucional (Dimensin transnacional del
derecho procesal constitucional) en Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coord.),
Interpretacin Constitucional, t. I, Porra/Universidad Nacional Autnoma
de Mxico, Mxico, 2005, p. 535.
86
Esta sentencia tiene como antecedente la Opinin Consultiva OC-18/
03 de la CorteIDH ya referida. La CorteIDH en este caso contencioso
resolvi que el Estado viol los derechos a la nacionalidad y a la igualdad
ante la ley consagrados, respectivamente, en los artculos 20 y 24 de la
Convencin Americana, en relacin con el artculo 19 de la misma, y
tambin en relacin con el artculo 1.1 de este instrumento, en perjuicio
de las nias Dilcia Yean y Violeta Bosico. Y que el Estado viol tambin
los derechos al nombre y al derecho al reconocimiento de la personalidad
jurdica consagrados, respectivamente, en los artculos 3 y 18 de la
Convencin Americana, en relacin con el artculo 19 de la misma, y
tambin en relacin con el artculo 1.1 de este instrumento, en perjuicio
de las nias Dilcia Yean y Violeta Bosico.
299
fundamental a sus ciudadanos y a toda
persona extranjera que se encuentre en su
territorio, sin discriminacin alguna por su
estancia regular o irregular, su nacionalidad,
raza, gnero o cualquier otra causa.
156. De acuerdo con lo sealado, y en
consideracin del derecho a la nacionalidad
de los hijos de personas migrantes en la
Repblica Dominicana en relacin con la
norma constitucional pertinente y los
principios internacionales de proteccin de
los migrantes, la Corte considera que:
a) el estatus migratorio de una persona no
puede ser condicin para el otorgamiento
de la nacionalidad por el Estado, ya que su
calidad migratoria no puede constituir, de
ninguna forma, una justificacin para
privarla del derecho a la nacionalidad ni del
goce y ejercicio de sus derechos;
b) el estatus migratorio de una persona
no se trasmite a sus hijos, y
c) la condicin del nacimiento en el
territorio del Estado es la nica a ser
demostrada para la adquisicin de la
nacionalidad, en lo que se refiere a personas
que no tendran derecho a otra nacionalidad,
si no adquieren la del Estado en donde
nacieron.
VI. LA AGENDA PENDIENTE EN MXICO
Mxico, al igual que muchos pases americanos,
enfrenta una realidad nacional diferenciada. Segn la
300
Encuesta Nacional de Ingreso y Gasto de los Hogares
(ENIGH) del INEGI 2006, el ingreso de la poblacin ms rica
es 15.1 veces superior al que perciben los habitantes ms
pobres; as, los ingresos de la dcima parte de la poblacin
ms rica, superan a los que obtuvieron en conjunto 63 millones
de habitantes.
87
Este factor ha sido uno de los detonantes
que llevan a las personas a migrar en busca de empleo y
mejores condiciones de vida.
En el contexto anterior, el fenmeno migratorio en
Mxico se torna complejo debido a que es un pas de origen,
trnsito y destino de personas migrantes. La frontera sur
consta de 1138 kilmetros, de los cuales 962 colindan con
Guatemala y 176 con Belice. Pese a que en el discurso se
proclama el respeto a los derechos humanos de los
migrantes, la realidad muestra la violacin sistemtica a
dichos derechos.
88
87
Vase http://www.i negi .gob.mx/i negi /
default.aspx?c=11430&pred=1&s=est (fecha de consulta: 25 de agosto
de 2008). El Estado Mexicano es considerado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo como un pas de desarrollo humano
alto ya que ocupa el lugar 52 a nivel mundial; adems, es el nico pas
latinoamericano miembro de la Organizacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Econmico (OCDE). A pesar de lo anterior, en Mxico existen
diversos problemas y circunstancias sociales y, especialmente,
econmicas, que pueden constituir el origen de la decisin de emigrar.
Vase http://www.hdr.undp.org/reports/global/2005/espaol/pdf/
HDR05_sp_HDI.pdf y http://www.undp.org.mx/ Doctos/Publicaciones/
idhcompleto.pdf (fecha de consulta: 13 de septiembre de 2008).
88
Sobre la situacin de los derechos humanos de migrantes en Mxico,
vase mi trabajo Migracin irregular en Mxico: una visin desde los
derechos humanos en Derechos Humanos Mxico, Revista del Centro
Nacional de Derechos Humanos, Comisin Nacional de los Derechos
Humanos, ao 3, nmero 7, Mxico, 2008, pp. 101-137.
301
A nivel internacional y como se analiz, Mxico ha sido
un activo defensor de los derechos de migrantes, tanto con
la solicitud de dos opiniones consultivas a la CorteIDH como
con el caso Avena ante la CIJ; sin embargo, al Estado
mexicano le ha faltado congruencia para garantizar al interior
de su terri tori o l os derechos que ha defendi do
internacionalmente. Para dar slo un ejemplo, segn
recomendaciones
89
de la Comisin Nacional de Derechos
Humanos (CNDH) en Mxico se niega el derecho a la
informacin sobre la asistencia consular a migrantes
irregulares, esto lleva a cuestionar la congruencia del Estado
mexicano ya que, como se mencion, ha sido uno de los
pases defensores de este derecho en la jurisdiccin
internacional y regional.
Las autoridades mexicanas siguen vulnerando
derechos humanos de migrantes: la trata de personas
confluye en el escenario del trfico ilcito de migrantes,
mujeres, nias y nios son objeto de abusos, explotacin
laboral y sexual, violaciones y trabajos forzosos, etctera.
Mientras que la poblacin mexicana sigue indiferente.
En el Informe de Actividades de la CNDH del 1 de enero
al 31 de diciembre de 2007, se establece que de las 114
autori dades a l as que se l es di ri gi eron l as 70
recomendaciones emitidas en el 2007, la Comisionada del
Instituto Nacional de Migracin (INM) ocup el primer lugar,
con 8 recomendaciones dirigidas a esta institucin.
La CNDH en sus Recomendaciones 214/1993, 23/
2004, 48/2004, 05/2005, 24/2005, 27/2005, 14/2006, 20/
2006, 21/2006, 22/2006, 23/2006, 33/2006, 01/2007, 17/
2007, 25/2007, 29/2007, 35/2007, 36/2007, 63/2007, 64/
89
Vase, entre otras, las recomendaciones 24/2005 y 23/2006.
302
2007, 65/2007, 06/2008, 24/2008, 28/2008, 40/2008 y 1/
2009 ha reflejado constantes violaciones a los derechos
humanos de migrantes irregulares. Frente a lo anterior, se
requiere la creacin de una cultura de respeto a los derechos
humanos, la capacitacin del personal de las instituciones
policiales y del INM relativa al respeto a los derechos de
migrantes, la erradicacin de la corrupcin y la accin
decidida de la poblacin mexicana que no puede seguir
permaneciendo inerte ante las ofensivas violaciones de
derechos humanos que se producen cotidianamente en
Mxico.
El 21 de julio de 2008, se public la reforma a la Ley
General de Poblacin por la que se despenaliza la migracin
irregular en Mxico. Aunque dicha reforma es relevante, tard
mucho tiempo en producirse y no fue integral, por lo cual es
insuficiente.
90
Sin embargo, la problemtica y el origen de la migracin
irregular radican en problemas estructurales. Con la sola
reforma, difcilmente se mejorar la situacin que enfrentan
cada da las personas migrantes irregulares. Quizs ste sea
uno de los ejemplos ms claros de que los cambios
legislativos no influyen determinantemente en la vida de la
sociedad y dificultosamente la modifican. Empero, el impacto
de esta reforma no podr visualizarse sino hasta dentro de
algn tiempo; pero no se puede perder de vista que los
derechos humanos de las personas migrantes no pueden
90
Sobre esta reforma, vase mi artculo Despenalizacin de la migracin
irregular en Mxico. Anlisis y perspectivas de la reforma a la Ley General
de Poblacin de 21 de julio de 2008 en Morales Snchez, Julieta et. al.
(coords.), Temas de Migracin y Derecho, Universidad Autnoma de
Sinaloa, Universidad Autnoma de Chiapas, Fundacin Acadmica
Guerrerense, Mxico, 2008, pp. 105-138.
303
esperar.
En Mxico ms de la mitad de la poblacin vive en la
pobreza. Y la pobreza es causa de violacin de los derechos
humanos, porque las personas que viven en condiciones de
pobreza estn en situaciones de vulnerabilidad. La pobreza
es tambin efecto de la violacin de los derechos humanos,
porque al negarle, limitarle o menoscabarle al ser humano
derechos como el trabajo, un salario adecuado, salud,
educacin, vivienda digna se le est condenando a la
pobreza.
91
Desde la perspectiva de los derechos humanos
se entiende que la pobreza es ms que la insuficiencia de
ingresos. Se trata de un fenmeno multidimensional gestado
por estructuras de poder que reproducen estratificacin social
y una visin excluyente que discrimina a vastos sectores
(de personas).
92
El derecho que existe actualmente en Mxico, en lo que
concierne a derechos humanos de migrantes irregulares es
deficiente, ineficaz y, en muchas ocasiones, inhumano. La
realidad argumentada anteriormente lo demuestra. En
Mxico estn fallando la legislacin, las polticas pblicas y
la interpretacin jurisdiccional, por ello las cosas en vez de
mejorar se tornan ms complejas. Lamentablemente, ha
hecho falta voluntad poltica para reconstruir el derecho, en
lo que concierne a migrantes irregulares, sobre la base de
91
Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos,
Polticas pblicas regionales sobre reduccin de la pobreza en
Centroamrica y su incidencia en el pleno disfrute de los derechos
humanos. Informe Regional, Instituto Interamericanos de Derechos
Humanos, Agencia Danesa de Cooperacin Internacional, Norwegian
Ministry of Foreign Affairs, Agencia Sueca de Cooperacin Internacional
para el Desarrollo, San Jos, 2008, p. 33.
304
la dignidad humana. Ha hecho falta reconocer que,
independientemente de su estatus migratorio, los migrantes
son seres humanos y poseen dignidad inherente la cual debe
de respetarse; ha hecho falta una concepcin humana del
derecho. Solamente una concepcin del derecho al servicio
del ser humano puede justificarse.
Las autoridades mexicanas deben tener presente que
las normas dictadas conforme al ordenamiento y
socialmente eficaces pierden su carcter jurdico y su validez
jurdica cuando son extremadamente injustas.
93
En el mbito interamericano, algunos Estados han
consagrado constitucionalmente la preeminencia de la
persona y la importancia de la proteccin de los derechos
humanos; como ejemplos estn las Leyes Fundamentales
de: Guatemala,
94
Ecuador,
95
Costa Rica,
96
Per
97
y El
Salvador.
98
93
Versin resumida de Alexy sobre la frmula de Radbruch. Alexy, Robert,
Mauerschtzen. Acerca de la relacin entre derecho, moral y punibilidad,
en Vigo, Rodolfo (coord.), La injusticia extrema no es derecho. De
Radbruch a Alexy, Fontamara, Mxico, 2008, p. 269.
94
Cuyo Prembulo afirma la primaca de la persona humana como sujeto
y fin del orden social e impulsa la plena vigencia de los derechos
humanos.
95
Establece que el ms alto deber del Estado consiste en respetar y
hacer respetar los derechos humanos que garantiza esta Constitucin
(artculo 17 constitucional).
96
Es funcin primordial del Estado fortalecer la unidad nacional, asegurar
la vigencia de los derechos fundamentales del hombre y promover el
progreso econmico, social y cultural de sus habitantes (artculo 2
constitucional).
97
La defensa de la persona humana y el respeto de su dignidad son el
fin supremo de la sociedad y del Estado (artculo 1 constitucional).
305
En Mxico esto no ha sido as. En el ao 2007 y 2008
se desarroll el proceso de la Reforma del Estado conducido
por la Comisin Ejecutiva de Negociacin y Construccin
de Acuerdos, pero sus trabajos en materia de derechos
humanos fracasaron; por lo que an subsisten deficiencias
conceptuales y pragmticas en nuestro texto constitucional.
Como se mencion, la poblacin mexicana no slo
debe de defender los derechos de migrantes porque es lo
justo y necesario, sino porque la decadencia de los derechos
ajenos puede anunciar la decadencia de nuestros derechos.
El reto es grande ya que el goce y ejercicio pleno de
los derechos humanos para todas las personas an parece
una utopa difcil de realizar. Sin embargo, hay que actuar, ya
no podemos seguir esperando.
VII. RETOS Y PERSPECTIVAS
Difcilmente se podra hablar de conclusiones en un
tema como el de la migracin, es por ello que decid
denominar este apartado como retos y perspectivas. Tratar
de sistematizar de la mejor manera posible algunas ideas
(nunca acabadas, ni definitivas) sobre la temtica en estudio:
1. Los derechos humanos de migrantes irregulares son
violentados en diversas partes del mundo, incluyendo a
Mxico. Lo anterior muestra una deficiencia en el sistema
de proteccin (judicial, legislativo, administrativo y autnomo)
98
Reconoce a la persona humana como el origen y el fin de la actividad
del Estado, que est organizado para la consecucin de la justicia, de la
seguridad jurdica y del bien comn. En consecuencia, es obligacin del
Estado asegurar a los habitantes de la Repblica, el goce de la libertad,
la salud, la cultura, el bienestar econmico y la justicia social (artculo
1 constitucional).
306
de los derechos humanos. Por lo que se evidencia que no
bastan las jurisdicciones internas de los Estados para
asegurar el respeto a los derechos de sus nacionales, y
menos de los extranjeros, que se encuentran en su territorio.
2. Los migrantes irregulares no son delincuentes, ni
atentan contra la soberana de los Estados. El goce y ejercicio
de los derechos humanos no puede estar condicionado por
la nacionalidad, ciudadana ni estatus migratorio.
3. Entre otros factores, la pobreza impide que los
derechos humanos sean universales. La pobreza ha excluido
a vastos sectores de poblacin del goce y ejercicio de sus
derechos por lo que la migracin se erige, en ocasiones,
como la nica opcin. La desintegracin familiar por
migracin y el alto nmero de nias y nios migrantes son
rubros desatendidos por los Estados y por el Derecho.
4. En virtud de que en este estudio se sostuvo que las
opiniones consultivas s son vinculantes para los pases que
hicieron la solicitud de opinin y en un ejercicio de
congruencia, se reitera que Mxico debe de garantizar a
todos los migrantes irregulares su derecho a la informacin
sobre la asistencia consular, con base en los criterios
asentados en la OC-16/99 de la CorteIDH.
5. Retomando la Opinin Consultiva OC-18/03 de la
CorteIDH, se debe enfatizar que el hecho de entrar en un
pas distinto del propio violando sus leyes de inmigracin no
supone la prdida de los derechos humanos de los migrantes
en situacin irregular y tampoco suprime la obligacin del
Estado receptor de protegerlos. Se reconoce la potestad
de los Estados para regular sus fronteras, determinar los
lineamientos de sus polticas de migracin y deportar a los
migrantes indocumentados; pero tambin es obligacin de
ese Estado respetar, tutelar y defender lo ms valioso que
tiene el individuo: su vida, libertad y dignidad. Hay que
307
censurar las posiciones que, por un lado, censuran la
migracin irregular y, por el otro, se benefician de ella. Es
indispensable que la OC-18/03 de la CorteIDH sea retomada
al interior de los Estados americanos, no se puede permitir
que dicho esfuerzo internacional quede en el olvido, por el
contrario, debe ser difundido y servir como un instrumento
en la proteccin de derechos de los migrantes.
6. Es urgente que las naciones diseen mecanismos
ms accesibles de denuncia para migrantes irregulares. El
que los Estados, en todos los mbitos y niveles de gobierno,
desarrollen una cultura de respeto a los derechos humanos
es importante, sin embargo es insuficiente si no se les
garantiza a los migrantes el acceso a la justicia. Los poderes
pblicos deben de garantizar e interpretar en un sentido
amplio, progresivo y extensivo los derechos humanos de
todas las personas que se encuentran en los territorios de
los pases americanos, no slo por efecto de su derecho
interno, sino tambin por los compromisos internacionales
contrados en ejercicio de su soberana.
7. En Mxico, la agenda pendiente en materia de
migracin empieza con un ejercicio de congruencia entre la
actuacin internacional e interna del Estado mexicano y con
el respeto a los compromisos internacionales contrados a
travs de la ratificacin de tratados. Es necesario que los
derechos humanos sean conocidos, protegidos, respetados
y garantizados en los diversos niveles y mbitos de gobierno,
tanto por las autoridades como entre particulares. Los
derechos humanos no siempre han sido bien entendidos,
suficientemente apreciados y oportunamente defendidos.
An no es tarde para empezar a hacerlo.
308
A AO CIVIL PBLICA PARA
TUTELA DO FGTS
Samara Cavalcante Fernandes
Aluna do Curso de Especializao em Direito Constitucional, pela
Escola Superior da Magistratura do Estado do Cear ESMEC e
Universidade Estadual Vale do Acara UVA.
Francisco Luciano Lima
Professor doutor do Curso de Especializao em Direito
Constitucional, pela Escola Superior da Magistratura do Estado do
Cear ESMEC e Universidade Estadual Vale do Acara UVA.
SUMRIO: INTRODUO; 1 AO CIVIL PBLICA; 2
AO CIVIL PBLICA TRABALHISTA; A AO CIVIL
PBLICA PARA TUTELA DO FGTS; CONSIDERAES
FINAIS; REFERNCIAS.
RESUMO
A ao civil pblica tem como objetivo a tutela dos interesses
e direitos difusos, coletivos e individuais homogneos, tendo
como legitimado principal o Ministrio Pblico. Dessa forma
tornou-se mais eficaz a tutela coletiva desses direitos do que
de forma individual, permitindo a efetividade do princpio
constitucional do acesso justia para todos. O Poder
Pblico, atravs da ao civil pblica, no age na defesa
dos seus direitos, mas dos direitos de toda a coletividade.
O presente artigo trata da restrio imposta pelo Poder
Executivo Federal, atravs de medida provisria, a atuao
da ao civil pblica, proibindo a tutela do FGTS por este
instituto, colocando o interesse de poucos acima do
interesse de toda a coletividade, tendo em vista ser o FGTS
um direito constitucional reconhecidamente social e
relevante, destinando-se a proteo do trabalhador contra a
309
despedida arbitrria e sem justa causa por parte do
empregador, alm da destinao do seu saldo para
habitao, saneamento bsico e infra-estrutura urbana, o que
ressalta seu carter social.
Palavras-chave: Ao civil pblica. FGTS. Legitimidade do
Ministrio Pblico do Trabalho.
INTRODUO
A tutela coletiva vem ganhando importncia ao longo
do tempo. Em 1985, criou-se a Lei de Ao Civil Pblica
com o objetivo de tutelar os interesses difusos e coletivos,
trazendo como principal legitimado o Ministrio Pblico, que
no tinha foras suficientes para enfrentar o Poder Judicirio.
O FGTS, como um direito social que , de acordo com
seu art. 7, III, no captulo II Dos Direitos Sociais, encontra-
se nessa categoria dos interesses transindividuais,
pertencendo, portanto, ao alvo de atuao da ao civil
pblica em busca da defesa dos direitos daqueles que
tiveram essa garantia cerceada.
Acontece que no ano de 2001, o Poder Executivo
Federal editou uma medida provisria acrescendo um
pargrafo nico ao artigo 1 da Lei de Ao Civil Pblica
restringindo a utilizao desse instituto para demandas que
envolva, alm de outras matrias, o FGTS. Essa proibio
vem causando transtornos coletividade, que encontra
barreiras no Poder Judicirio ao tentar, de forma coletiva, a
proteo, atravs do Estado, de um direito social relevante.
Como vimos a prpria Constituio que enquadra o
FGTS como de interesse social do trabalhador. O FGTS
tambm considerado de suma importncia pela sua
destinao, pois encontra previso na lei n 8.036/90 que
dispe sobre FGTS, de aplicao dos recursos resultantes
310
deste fundo em habitao, saneamento bsico e infra-
estrutura urbana, ressaltando seu carter social.
Baseado neste pensamento que no decorrer deste
trabal ho ci entfi co, respondemos a determi nados
questionamentos, tais como: O que ao civil pblica no
direito trabalhista? Quais os casos de legitimidade do
Ministrio Pblico do Trabalho? Qual a justificativa para se
estabelecer a legitimidade do Ministrio Pblico do Trabalho
tutelar o FGTS? Esse acrscimo implantado na Lei de Ao
Civil Pblica legal?
A justificativa para esse trabalho encontra-se na falta
de coerncia do Poder Executivo em limitar o campo de
atuao da ao civil pblica, considerada um instrumento
bastante importante nas mos de toda a coletividade que,
enfim, encontrou foras na batalha em defesa dos seus
interesses frente mquina judiciria. Por ser o FGTS um
direito social do trabalhador de relevante importncia, de
acordo com previso constitucional, que tal restrio deve
ser reconhecidamente ilegal, deixando de ser aplicada pelos
representantes do Poder Judicirio.
O objetivo geral do presente artigo demonstrar a
inconstitucionalidade e ilegalidade da restrio aposta na
lei de ao civil pblica atravs de medida provisria que
restringe a atuao do Ministrio Pblico na defesa dos
direitos e interesses relativos ao FGTS, tudo com base na
prpria Constituio e em leis esparsas, mostrando que
poca da edio dessa medida provisria limitativa, o
verdadeiro interesse do Governo Federal era outro e no a
proteo do interesse da coletividade.
Na primeira parte, buscamos inicialmente conceituar
ao civil pblica abordando seus objetivos, bem como a
legitimao do Ministrio Pblico para tutela dos interesses
metaindividuais, fazendo a distino entre a ao civil pblica
e a ao civil coletiva, visando diferenci-las quanto ao seu
311
destino e objeto, concluindo que ambas fazem parte do
gnero ao coletiva.
Na segunda parte, abordamos os direitos trabalhistas
previstos na Constituio Federal de 1988, enfocando o
FGTS como direito social de relevante valor social, buscando
definir as caractersticas do Ministrio Pblico do Trabalho,
justificando sua legitimidade para tutela dos interesses
transindividuais referentes aos direitos trabalhistas,
enquadrando o FGTS nessa categoria, e finalmente,
definindo um a um os direitos coletivos, difusos e individuais
homogneos, mostrando suas peculiaridades e as
caractersticas comuns que os enquadram como interesses
metaindividuais.
Na terceira parte, captulo define FGTS como um direito
social do trabalhador aos depsitos fundirios depositados
em conta prpria pelo empregador, formando um patrimnio
social e visando proteo do trabalhador em face da
despedida arbitrria e sem justa causa, constituindo um dos
mais importantes instrumentos nas mos do administrador
pblico, visando a proteo do trabalhador.
Conclumos que esse trabalho visa justificar a
legitimidade do Ministrio Pblico do Trabalho em tutelar os
interesses dos trabalhadores decorrentes da falta de
depsitos do FGTS, enquadrando-o como interesse
individual homogneo, mostrando a inconstitucionalidade da
medida provisria que restringiu a atuao da ao civil
pblica, tanto em relao ao seu aspecto formal quanto ao
material.
1 AO CIVIL PBLICA
A ao civil pblica um instrumento processual
adequado para proteger danos causados ao meio ambiente,
ao consumidor, a bens e direitos de valor artstico, esttico,
312
histrico, turstico e paisagstico e qualquer outro interesse
difuso ou coletivo, atendendo a todos os interesses coletivos
da sociedade, de acordo com a Lei n 7.347/85, que
disciplina a ao civil pblica.
Esta uma lei processual, que contm regras
processuais objetivando a regulao do processo coletivo
na defesa dos i nteresses soci ai s face ao seu
descumprimento. Como norma de direito processual,
pressupe norma de direito substancial que trate da
delimitao desses direitos coletivos, a fim de detectar se
foram ou no violados (ABELHA, 2004). No mesmo sentido,
encontramos o ensino de Hely Lopes Meirelles (2000, p.164):
A Lei 7.347/85 unicamente adjetiva, de
carter processual, pelo que a ao e a
condenao devem basear-se em
disposio de alguma norma substantiva,
de Direito Material, da Unio, do Estado ou
do Municpio, que tipifique a infrao a ser
reconhecida e punida pelo Judicirio,
independentemente de qualquer outra
sano administrativa ou penal em que
incida o infrator.
Com o advento da Constituio Federal de 1988, esta
lei ganhou fora, sendo restituda e at ampliada sua
abrangncia original. referenciada expressamente no art.
129, III, da Constituio Federal de 1988, dentro do captulo
que trata das funes institucionais do Ministrio Pblico
dizendo caber-lhe a promoo da ao civil pblica para
proteo do patrimnio pblico e social, do meio ambiente
e de outros interesses difusos e coletivos.
A ao civil pblica tem superior importncia por serem
bsicos de toda a sociedade os interesses por ela tutelados,
313
devido a falta de foras para enfrentar de forma individual
as poderosas demandas judiciais que duram anos e anos.
Com isto, verifica-se que, atravs da ao civil pblica, agora
o cidado exerce o verdadeiro direito de ao previsto no
art. 5. XXXV, da Constituio Federal (MELO, 2004).
De acordo com esse entendimento, assinala o Min. do
TST Tribunal Superior do Trabalho, Ives Gandra Martins
Filho (2009, on line):
Foi necessrio superar os cnones do
processo civil limitado aos interesses
i ndi vi duai s, promovendo o que se
denominou de coletivizao do processo,
com admisso do representante grupal,
sem citao de todos os envolvidos na
demanda, e extenso da coisa julgada a
quem no foi ouvido em juzo e no pode
se defender individualmente.
A Lei Orgnica Nacional do Ministrio Pblico (Lei n
8.625, de 12 de fevereiro de 1993) segue a mesma linha na
extenso do objeto da Ao Civil Pblica quando exercida
pelo Ministrio Pblico, constando em seu art. 25, IV, a e
b caber ao Ministrio Pblico a proteo, preveno e
reparao dos danos causados [...] a outros interesses [...]
individuais indisponveis e homogneos; e para a anulao
ou declarao de nulidade de atos lesivos ao patrimnio
pblico ou moralidade administrativa do Estado ou de
Municpio, de suas administraes indiretas ou fundacionais
ou de entidades privadas de que participem.
Em relao ao direito do trabalho, a ao civil pblica
trouxe bastante indignao para alguns, por tutelar direitos
coletivos, difusos e individuais homogneos do trabalhador,
considerado hipossuficiente, por no dispor individualmente
314
de nenhuma condio de enfrentar o Poder Judicirio de
forma semelhante a do empregador. Tenta-se de todas as
formas a limitao do poder e da importncia deste
instrumento para a sociedade, utilizando-se, algumas vezes,
de meios ilcitos e inconstitucionais de faz-lo.
Atravs da ao civil pblica, houve um aumento da
demanda dos trabalhadores de forma coletiva, pois
passaram a ter mais chances de enfrentarem, de forma
isonmica a do empregador, os tribunais, devido fora que
ganharam na luta pelos seus direitos at ento negados.
Outro fator importante foi diminuio de aes individuais
que abarrotavam o Poder Judicirio, obedecendo
diretamente ao princpio da economia processual.
Essa substituio processual, da demanda individual
pela coletiva, de interesse pblico relevante pelo seu
carter poltico-social da prestao jurisdicional, fazendo com
que haja uma progresso do Judicirio, em especial na rea
trabalhista, no que tange ao processamento e aos direitos
tutelados por essa demanda. Nesse sentido, assinala dis
Milar (apud LEITE, 2005, p.891):
Numa sociedade como essa sociedade
de massa h que existir igualmente um
processo civil de massa. A socializao do
processo um fenmeno que, embora no
recente, s de poucos anos para c ganhou
contornos mais acentuados, falando-se
mesmo em normas processuais que, pelo
seu al cance na l i beral i zao dos
mecanismos de legitimao ad causam,
vo alm dos avanos verificados nos
pases socialistas. Tudo pblico e
qualquer pessoa pode tutelar direitos.
315
Enquanto ocorre esse desenvolvimento no poder
Judicirio, o poder Executivo vem fazendo investidas
contrrias ao civil pblica atravs, principalmente, do
expediente das medidas provisrias, criando barreiras para
a prestao jurisdicional por meio da ao civil pblica e
outras medidas coletivas (MELO, 2004).
Pelo conceito de Carlos Henrique Bezerra Leite (2005,
p. 223): ao o direito pblico, autnomo e abstrato,
constitucionalmente assegurado pessoa, natural ou jurdica,
e a alguns entes coletivos, para invocar a prestao
jurisdicional do Estado.
A ao direito constitucional por encontrar-se na lista
dos direitos fundamentais, individuais e coletivos, previstos
na Constituio Federal de 1988, como corolrio do princpio
constitucional da demanda, previsto no art. 5., XXXV,
tambm da nossa Carta Constitucional. E por ser
constitucional esse direito, todos devem ter acesso para
defesa de seus interesses.
Carlos Henrique Bezerra Leite (2005) diz que no
processo do trabalho, as aes so divididas em individuais
e plrimas, estas ltimas so consideradas stricto sensu e
lato sensu. As aes plrimas ou coletivas stricto sensu so
chamadas de dissdios coletivos, que tem por objetivo a
criao de novas normas ou condies de trabalho mais
benficas que s previstas em lei, possibilitando a Justia
do Trabalho o exerccio do seu Poder Normativo, conforme
previso no pargrafo 2. do art. 114 da Constituio Federal.
As aes coletivas lato sensu so a ao civil pblica
e a ao civil coletiva, utilizadas para a defesa dos direitos
metaindividuais, que objetivam a condenao do ru para o
cumprimento de uma obrigao especfica, que quando
invivel, impem uma obrigao de fazer ou no fazer ou a
condenao em dinheiro.
A ao civil pblica, como espcie que das aes
316
coletivas, tem por objetivo a proteo dos direitos e
interesses metaindividuais difusos, coletivos e individuais
homogneos que sofram ameaas, ou sejam, lesionados.
Conforme j constatamos anteriormente, o objeto da
ao civil pblica, com a prpria Constituio de 1988 e,
principalmente, com o Cdigo de Defesa do Consumidor,
foi significativamente alargado, ampliando a sua atuao
como meio de defesa da coletividade.
O prprio Cdigo de Defesa do Consumidor cuidou
de criar um instrumento novo de defesa dos interesses
metaindividuais, principalmente dos interesses individuais
homogneos, que a ao civil coletiva. Pelo Cdigo de
Defesa do Consumidor, o direito ou interesse das vtimas
pode ser exercido em juzo, tanto individualmente, como a
ttulo coletivo, tendo como legitimados os mesmos previstos
para ao civil pblica (art. 82, do Cdigo de Defesa do
Consumidor). Esta orientao encontra-se no art. 91, do
Cdigo de Defesa do Consumidor, conforme exposto: Os
legitimados de que trata o art. 82 podero propor, em nome
prprio e no interesse das vtimas ou seus sucessores, ao
ci vi l col eti va de responsabi l i dade pel os danos
individualmente sofridos, de acordo com o disposto nos
artigos seguintes.
Da o surgimento do processo coletivo, tambm
chamado de jurisdio civil coletiva, que, diferentemente
do processo individual regulado pelo Cdigo de Processo
Civil, passou a ser disciplinado, basicamente, pelo sistema
integrado de normas contidas na Constituio Federal, na
Lei de Ao Civil Pblica, no Cdigo de Defesa do
Consumidor, e, subsidiariamente, no Cdigo de Processo
Civil.
A ao civil coletiva uma ao destinada reparao
dos danos sofridos individualmente pelas vtimas de forma
coletiva, ao contrrio da ao civil pblica, tambm
317
considerada ao coletiva lato sensu, que, em regra, busca
o cumprimento de uma obrigao de fazer ou no fazer e
uma condenao genrica (arts. 3, 11 e 13, da Lei n 7.347/
85), de acordo com o caso concreto, pelos danos j
causados aos interesses individuais, difusos e coletivos.
Portanto, a distino relevante a que se chega entre
ao civil pblica e ao coletiva, que a primeira objetiva
a cessao dos danos causados pela infringncia a
interesses coletivos, enquanto a segunda ao objetiva a
reparao dos danos causados pela leso a interesses
individuais que atingiram, de forma comum, a um grupo
determinado de pessoas. No entanto, se esses interesses
individuais homogneos lesionados forem de relevncia
social e as pessoas atingidas requererem que referida leso
se finde, ento legtimo ao Ministrio Pblico propor ao
civil pblica para a defesa desses direitos.
A jurisprudncia do Tribunal Superior do Trabalho tende
a distinguir o requisito do relevante interesse social para
autorizar o Ministrio Pblico do Trabalho a ajuizar ao civil
pblica em defesa dos interesses individuais homogneos,
considerando que esses interesses so subespcies de
interesses coletivos. Respaldando esse entendimento,
trazemos deciso turmria do TST, como se v:
RECURSO DE REVISTA. LEGITIMIDADE
ATIVA DO MINISTRIO PBLICO DO
TRABALHO.
INTERESSE SOCIAL RELEVANTE.
DIREITOS INDIVIDUAIS HOMOGNEOS
O Ministrio Pblico do Trabalho tem
legitimidade ativa para ajuizar ao civil
pblica em defesa de interesses individuais
homogneos. A situao da sociedade
cooperativa, em que se configura a fraude
318
no propsito de intermediao de mo-de-
obra, com a no-formao do vnculo
empregatcio, configura direito individual
homogneo revestido de interesse social
relevante.
Revista conhecida e provida.
(TST-RR-612.525/99.2, 1 Turma,
relator Ministro Wagner Pimenta, julgado em
15.05.2002)
Conclumos que a ao civil pblica um instrumento
que vem expandindo seu alcance, resguardando cada vez
mais os interesses e direitos da sociedade em massa, de
forma coletiva, atravs da defesa dos interesses coletivos,
difusos e individuais homogneos lesionados, combatidos
mais eficazmente que de forma individual. Beneficia
principalmente a coletividade em detrimento de uma minoria
poderosa.
2 AO CIVIL PBLICA TRABALHISTA
Inicialmente, a Lei n 7.347/86 (Lei da ao civil pblica)
no se aplicava ao processo do trabalho, devido a vedao
do Presidente da Repblica do inciso IV, do art. 1 desta lei,
que constava caber ao civil pblica para defesa de outros
interesses difusos e coletivos que no os expressos pela
norma, tornando o rol constante do seu art. primeiro taxativo.
Foi aps a promulgao da Constituio da Repblica
em 1988 que a abrangncia da ao civil pblica foi
alargada, tendo em seu art. 129, III, a previso para a tutela
de outros interesses difusos e coletivos pela ao civil
pblica, e posteriormente com o Cdigo de Defesa do
Consumidor que restabeleceu o inciso IV, ao art. 1, da lei
de ao civil pblica. Mas, foi com edio da lei
319
complementar no. 75/93, que a ao civil pblica, sem dvida
alguma, passou a ser aplicada na justia do Trabalho, a partir
da previso do art. 83, III, que trata das atribuies do
Ministrio Pblico do trabalho para a defesa dos direitos
coletivos, quando desrespeitados os direitos sociais
previstos na Constituio.
A ao civil pblica trabalhista ganhou fora em 1993,
quando da edio da Lei Complementar n. 75, de 20.5.1993,
chamada de Lei Orgnica do Ministrio Pblico da Unio,
onde consta, em seu art. 83, III, que compete a Justia do
Trabalho processar e julgar a ao civil pblica, para defesa
de interesses coletivos, quando desrespeitados os direitos
sociais constitucionalmente garantidos.
Os interesses coletivos contidos na norma citada acima
referem-se aos i nteresses di fusos e i ndi vi duas e
homogneos. Isto torna-se claro atravs da interpretao
conjugada desse artigo com o art. 129, III, da Constituio
Federal, que confirma caber ao civil pblica trabalhista
em defesa de outros interesses difusos e coletivos.
Os direitos humanos, ao longo da histria de toda a
sociedade, foram sendo classificados de acordo com as
necessidades da coletividade. Os direitos de primeira
gerao, assim classificados, dentre outros, o direito a
liberdade, implica uma ao negativa do Estado, dado ter
surgido numa fase em que o comportamento da sociedade
era determinado pelo Estado.
Os denominados direitos de segunda gerao
abrangem os direitos sociais, exigindo uma ao positiva
do Estado no sentido da defesa e proteo desses direitos.
Em seguida surgiram os direitos de terceira gerao,
tambm denominados direitos de solidariedade, cujos
sujeitos no so indivduos, mas grupos humanos. Hoje, j
se fala na formao dos direitos fundamentais de quarta
gerao, que se referem ao patrimnio gentico.
320
Os direitos sociais, como direitos de segunda gerao,
compreendem os direitos coletivos, no considerando o
homem isoladamente, mas o interesse coletivo como
conseqncia do princpio da igualdade, conforme
entendimento de Evanna Soares (2004).
Os direitos trabalhistas constitucionais encontram-se
descritos no art. 7 da Constituio Federal, dentro do
Captulo II que trata dos direitos sociais, considerando no
s os previstos, mas, igualmente outros que visem melhoria
da condio social dos trabalhadores.
Portanto, os direitos sociais dos trabalhadores so
considerados direitos humanos fundamentais de segunda
gerao, inserindo nesse contexto a ao civil pblica que,
a partir da Constituio Federal de 1988, passa a ser uma
garantia constitucional dos direitos humanos do trabalhador
e um dos principais meios de atuao do Ministrio Pblico
do Trabalho para efetivar alguns dos objetivos fundamentais
da Repblica, que so os previstos nos incisos III e IV, da
Constituio Federal de 1988, que prevem a reduo da
marginalizao e a erradicao da pobreza, bem como a
promoo do bem de todos, sem distino de sexo, idade,
cor, raa, origem e outras formas.
Hoje, o prprio Tribunal Superior do Trabalho reconhece
alm da legitimidade do Ministrio Pblico do Trabalho para
propor ao civil pblica na defesa dos interesses difusos e
coletivos, agora tambm para defesa dos interesses
individuais homogneos, como se v:
MINISTRIO PBLICO DO TRABALHO.
LEGITIMIDADE ATIVA AD CAUSAM PARA
PROPOR AO CIVIL PBLICA VISANDO
ASSEGURAR DIREITOS INDIVIDUAIS
HOMOGNEOS. Os interesses que o
Ministrio Pblico do Trabalho visa defender
321
na presente Ao Ci vi l Pbl i ca,
relacionados ao pagamento de salrios
vencidos e vincendos, classificam-se como
individuais homogneos, pois possuem
origem comum e possvel a determinao
imediata dos empregados que foram
prejudicados pelos atos lesivos do recorrido
e as reparaes dos danos podem-se dar
de forma distinta em relao a cada um dos
membros da coletividade atingida. Vale
dizer, os direitos lesados so divisveis. O
Parquet laboral possui legitimidade para
defender tais interesses em juzo, assim
como os interesses coletivos e difusos, nos
termos dos arts. 6, VII, a e d, 7, I, 83, III
e 84 , caput e II da Lei Complementar n. 75/
93. Recurso conhecido e provido.
Finalmente, demonstramos a clareza da legitimidade
ativa do Ministrio Pblico do Trabalho para a defesa e
proteo dos direitos constitucionais ou dos interesses
metaindividuais, atravs da ao civil pblica, desde que
oriundos das relaes trabalhistas.
Segundo o doutrinador Manoel Antonio Teixeira Filho,
examinando a matria sob a tica institucional do Ministrio
Pblico do Trabalho, no difcil concluir ser este legtimo
para ajuizar ao civil pblica na promoo da defesa de
interesses ou direitos individuais homogneos (TST-e-AIRR-
1.585/2003-004-20-40.7, Relator Ministro EMMANOEL
PEREIRA, in DJ de 12/05/2006).
Rodolfo Camargo Mancuso tambm compartilha desta
corrente, registrando que quando os interesses forem
individuais homogneos remanesce a legitimao do
Ministrio Pblico do Trabalho, de acordo com o art. 82, I,
322
do Cdigo de Defesa do Consumidor e art. 6, XII, da LC
75/93), mesmo que essa espcie de interesses no esteja
disposta no art. 129, III, da Constituio Federal, mas pela
previso de tutela pelo Parquet encontrada no art. 129, IX,
da Constituio Federal, que admite o exerccio de outras
funes que lhe forem conferidas, desde que compatveis
com sua finalidade (TST-e-AIRR-1.585/2003-004-20-40.7,
Relator Ministro EMMANOEL PEREIRA, in DJ de 12/05/
2006).
Acreditamos que essa compatibilidade com sua
finalidade surge a indisponibilidade do interesse (art. 127,
da Constituio da Repblica), que decorrente de sua
relevncia social, pois do contrrio o interesse seria
puramente individual, mesmo que atingisse um certo nmero
de pessoas, devendo ser tutelado de forma individual atravs
da figura do litisconsrcio.Esta tambm a opinio da
jurisprudncia trabalhista, seno vejamos:
LEGITIMIDADE ATIVA. AO CIVIL
PBLICA.
DIREITOS COLETIVOS E DIREITOS
INDIVIDUAIS HOMOGNEOS
INDISPONVEIS. Tem legitimidade o
Ministrio Pblico do Trabalho para propor
ao civil pblica, visando a tutelar direitos
coletivos. Tal a hiptese sob exame, em
que o Parquet Trabalhista persegue a
imposio de obrigao de no fazer, com
efeitos projetados para o futuro, mediante
provi mento j uri sdi ci onal de carter
cominatrio, consistente em no repassar
para os salrios eventuais prejuzos
decorrentes da atividade empresarial,
323
inclusive decorrente de operao com
bomba de combustvel na venda de produto
ao pblico e de cheques de clientes sem
proviso de fundos, observada, no entanto,
a exceo contida no 1 do art. 462, da
CLT. Inteligncia dos artigos 83, III da Lei
Compl ementar n 75/93 e 129 da
Constituio Federal. Tal l egi ti mi dade
alcana, ainda, os direitos individuais
homogneos, que, na di co da
j ur i spr udnci a cor r ent e do exc.
Supremo Tribunal Federal, nada mais
so seno direitos coletivos em sentido
lato, uma vez que todas as formas de
di r ei t os met ai ndi vi duai s (di f usos,
coletivos e individuais homogneos),
passveis de tutela mediante ao civil
pbl i ca, so col et i vos. Imper i oso
observar, apenas, em razo do disposto
no artigo 127 da Constituio Federal,
que o direito individual homogneo a ser
tutelado deve revestir-se do carter de
indisponibilidade. (E-RR-636.470/2000,
rel. Min. Lelio Bentes Corra, DJ-20/08/
2004). (grifamos)
AO CIVIL PBLICA - LEGITIMIDADE
PARA TUTELAR DIREITOS INDIVIDUAIS
HOMOGNEOS. O Ministrio Pblico do
Trabalho tem legitimidade para propor
ao civil pblica visando tutelar direitos
i ndi vi duai s homogneos. Di r ei t os
324
Indi vi duai s homogneos so t odos
aqueles que esto ntima e diretamente
vinculados esfera jurdica de pessoas
facilmente identificveis, de natureza
divisvel e decorrentes de uma realidade
fti ca comum. So seus ti tul ares ou
dest i nat r i os pessoas que est o
vi ncul adas por l aos comuns com o
agent e causador da sua ameaa ou
leso e que, por isso mesmo, atingidos
em sua esfera jurdica patrimonial e/ou
mor al , podem, i ndi vi dual ou
coletivamente, postular sua reparao
em Juzo. Regra geral, sua defesa em Juzo
deve ser feita atravs da ao civil pblica,
nos termos do que dispe o art. 81, III, da
Lei n 8.078, de 11.9.90 (Cdigo de
Proteo e Defesa do Consumidor). O
Supremo Tribunal Federal, em acrdo da
l avra do Mi n. Maurci o Corra,
expressamente reconhece que os direitos
individuais homogneos constituem uma
subespcie de interesses coletivos (STF -
2 T. RE-163231-3/SP julgado em 1.9.96).
Esta Corte, em sua composio plena,
cancelou o Enunciado n 310, tendo adotado
o entendimento de que a substituio
processual previ sta no art. 8, III,
Constituio Federal no ampla, mas
abrange os di rei tos ou i nteresses
individuais homogneos (E-RR-175.894/95
Rel. Min. Ronaldo Lopes Leal julgado em
17.11.2003). Por conseguinte, est o
embargante legitimado para, em Juzo,
325
postul ar, na condi o de substi tuto
processual, em nome dos substitudos, nos
termos do que dispe o art. 8, III, da
Constituio Federal, direitos individuais
homogneos, subespcie de direitos
coletivos. Inteligncia que se extrai dos
artigos 129, III, da Constituio Federal, 83,
III, da Lei Complementar n 75/93 e 81 e 82
da Lei n 8.078, de 11.9.90. Recurso de
revista conhecido e provido.
(RR-689.716/2000, rel. Min. Milton de
Moura Frana, DJ-16/04/2004).
(grifamos)
por todo o exposto que conclumos caber a promoo
da ao civil pblica para tutela de todos os interesses
metaindividuais ou transindividuais, a compreendidos os
coletivos, difusos e individuais homogneos, ao Ministrio
Pblico na qualidade de substituo processual, com base na
prpria Constituio Federal, bastando para isso que tais
direitos sejam identificados.
3 A AO CIVIL PBLICA PARA TUTELA DO FGTS
A ao civil pblica, antes vista, tem por objetivo a tutela
de direitos e interesses metaindividuais, ou seja, difusos,
coletivos e individuais homogneos, contra ameaas e
leses. considerada de suma importncia porque tais
direitos so bens do povo, que, na maioria das vezes, no
podem so tutelados de forma individual, posto ser a pessoa,
de forma individual, considerada fraca para enfrentar a
mquina judiciria.
A jurisdio coletiva vem, nos ltimos tempos, cada vez
mais intensa perante o Poder Judicirio, beneficiando um
326
nmero crescente de pessoas, principalmente na seara
trabalhista, onde encontramos maior fragilidade no respeito
aos direitos dos trabalhadores, por serem considerados
hiposuficientes perante o seu empregador, dado o carter
da subordinao existente nessa relao.
Diante da grandeza desse instrumento em posse de
toda sociedade, vem o Poder Executivo investindo contra
esse instrumento, pois o atinge diretamente, posto ser
crescente o questionamento de interesses contra o prprio
poder pblico. Por isto vem investindo contra a ao civil
pblica, limitando o seu alcance atravs de restries
impostas na prpria lei da ao civil pblica.
Com essa finalidade foi includo o pargrafo nico, do
art. 1, da Lei n 7.347/85 (lei da ao civil pblica), que diz:
No ser cabvel ao civil pblica para veicular pretenses
que envolvam tributos, contribuies previdencirias, o
Fundo de Garantia do Tempo de Servio FGTS ou outros
fundos de natureza institucional cujos beneficirios podem
ser individualmente determinados.
Especificamente, em relao ao FGTS, objeto do
nosso estudo, flagrante a inteno do governo, com a
introduo dessa limitao, criar dificuldades luta dos
trabalhadores na busca das diferenas da correo
monetria dos depsitos fundirios decorrentes de ndices
oficiais negados na poca dos planos econmicos e hoje
reconhecidos pelo STF. Esses interesses fundirios so
questionados contra o poder pblico, explicando o interesse
do governo em limitar a tutela coletiva, forando a demanda
individual, reconhecidamente mais frgil, alm das presses
de grupos interessados, que encontram na defesa dessas
aes um forte meio de enriquecimento, dado referirem-se
a quantias vultosas.
O FGTS um direito social coletivo, por se referir aos
trabalhadores, assegurado pela prpria Constituio da
327
repblica em seu art. 7, inciso III, que deve ser utilizado
quando da demisso do empregado ou nas demais
hipteses prevista em lei prpria. Dessa forma, um abuso
negar a tutela coletiva a um dos mais importantes direito do
trabalhador, contrariando at mesmo a prpria Constituio.
O Fundo de Garantia por Tempo de Servio FGTS
foi criado em 1966 com a lei n. 5.107 como alternativa ao
antigo regime da CLT. Maurcio Godinho Delgado (2005,
p.1265) o define como:
[...]consiste em recolhimentos pecunirios
mensais, em conta bancria vinculada em
nome do trabalhador, conforme parmetro
de clculo estipulado legalmente, podendo
ser sacado pelo obreiro em situaes
tipificadas pela ordem jurdica, sem prejuzo
de acrscimo percentual condicionado ao
tipo de resciso de seu contrato laborativo,
formando, porm, o conjunto global e
indiferenciado de depsitos um fundo social
d destinao legalmente especificada.
Antes da criao do FGTS, o trabalhador regido pela
CLT, em caso de dispensa imotivada, tinha direito a uma
indenizao de acordo com os arts. 477 e 478 da CLT. Aps
o surgimento do FGTS, passou o trabalhador a dispor de
duas alternativas: optava pelo regime do FGTS ou pelo
sistema da CLT.
Pelo regime do FGTS, o trabalhador que fosse
dispensado imotivadamente tinha direito de sacar os
depsitos efetuados e ainda recebia uma indenizao
compensatria. No entanto, o optante no tinha direito
indenizao fixada nos arts. 477 e 478 da CLT e respectiva
estabilidade decenal.
328
Observa-se que os objetivos do FGTS so muito claros
e constitui um dos mais importantes instrumentos nas mos
do administrador pblico, pois alm de visar a proteo do
trabalhador, efetivando o direito laboral, cria um fundo que
visa o lastreamento de operaes de cunho social
patrocinadas pelo executivo federal.
Trata-se, pois, de um bem jurdico objeto tanto de
interesses individuais homogneos de uma coletividade
como de interesse de relevncia social, cuja leso a esse
direito impe a tutela coletiva pelo Ministrio Pblico.
Portanto, torna-se a atuao do Parquet, atravs da ao
civil pblica, para tutela do direito dos empregados aos
depsitos fundirios, totalmente legtima, posto ser o FGTS
um interesse social constitucionalmente garantido.
Em relao a natureza jurdica desse instituto h o
surgimento de diversas teorias, de acordo com Saraiva
(2005, p. 271), dentre elas: a) contribuio fiscal; b)
contribuio parafiscal; c) natureza previdenciria; d) salrio
diferido, afirmando prevalecer a da indenizao ao obreiro
dispensado, dado ser um instituto substituto da indenizao
fixadanos arts. 477 e478 da Consolidao das Leis do
Trabalho.
Maurcio Godinho Delgado (2005, p.1272) diz que a
natureza jurdica do FGTS multidimensional com fins
justrabalhistas combinado com o seu carter de fundo social
com destinao variada, combinando ambos e formando um
instituto unitrio.
Ocorre que o entendimento dos Tribunais Superiores
difere desse doutrinador, afirmando ser o FGTS de cunho
trabalhista, no podendo ser considerado tributo, pois este
pressupe a inverso de recursos ao Estado ou a outros
entes que exeram servios pblicos, e no a particulares
no seu interesse pessoal. A atividade fiscalizadora do
Estado no o torna titular da contribuio, que no receita
329
pblica. Verificamos abaixo os diversos entendimentos do
Supremo Tribunal Federal referente a esse assunto:
EMENTA: - Fundo de Garantia de Tempo
de Ser vi o. (FGTS). Cont r i bui o
est r i t ament e soci al , sem car t er
tributrio. Inaplicabilidade espcie do art.
173 do CTN, que fixa em cinco anos o prazo
para constituio do crdito tributrio.
R.E. conhecido e provido para se afastar a
declarao de decadncia.
Precedente do plenrio.
(RE -110.012-5, Rel. Min.Sidney Sanches,
DJ-11.03.88) (grifamos)
EMENTA: - Fundo de garantia do tempo de
Servio Prescrio. Prazo Trintenrio. Lei
Orgnica da Previdncia Social, art. 144.
A natureza jurdica da contribuio devida
ao Fundo de Garanta do Tempo de Servio
foi definida pelo Supremo Tribunal Federal
no RE 100249 RTJ 136/681. Nesse
j ul gamento foi ressal tado seu f i m
est ri t ament e soci al de prot eo ao
trabalhador, aplicando-se-lhe, quanto
prescrio, o prazo trintenrio resultante do
art. 144 da Lei orgnica da Previdncia
Social.
Recurso extraordi nri o conheci do e
provido.
(RE-134328-1, Rel.Min. Ilmar Galvo, DJ-
19.02.93) (grifamos)
EMENTA: - Contribuies para o Fundo de
330
garantia do tempo de Servio Prescrio.
Esta Corte, ao julgar, por seu plenrio, o RE
100249, firmou o entendimento, em face da
Emenda Constitucional n. 1/69, de que as
contribuies para o Fundo de garantia
do t empo de Ser vi o no se
caracterizam como crditos tributrios
ou cont r i bui es equi par vei s a
tributos, razo por que no se lhe aplica a
prescrio qinqenal prevista no Cdigo
Tributrio Nacional. Recurso extraordinrio
conhecido e provido.
(RE-116761-1, Rel.Min. Moreira Alves, DJ-
EMENTA: - Contribuio para o FGTS.
Prescrio.
Esta Corte, ao julgar, por seu plenrio, o RE
100249, firmou o entendimento, em face da
Emenda Constitucional n. 1/69, de que as
contribuies para o Fundo de garantia
do t empo de Ser vi o no se
caracterizam como crditos tributrios
ou cont r i bui es equi par vei s a
tributos, razo por que no se lhe aplica a
prescrio qinqenal prevista no Cdigo
Tributrio Nacional. O acrdo recorrido
divergiu desse entendimento. Recurso
extraordinrio conhecido e provido.
EMENTA: - Contribuio para o Fundo de
Garantia por Tempo de Servio (FGTS).
331
Prescrio trintenria.
Dada a natureza tributria desses crditos
em face da Constituio de 1967 (Emenda
n. 1/69(, no se lhes aplica a prescrio
qinqenal prevista no Cdigo Tributrio
Nacional. Precedente do STF: RE 116.761,
DJ de 02.04.93.
EMENTA: Fundo de Garantia por Tempo de
Servio. Sua natureza jurdica. Constituio,
art. 165, XIII. Lei no. 5.107, de 13.09.66. s
cont r i bui es par a o FGTS no se
caracterizam como crdito tributrio ou
contri bui es a tri buto equi parvei s.
Sua sede est no art. 165, XIII, da
Constituio. Assegura-se ao trabalhador
estabi l i dade, ou fundo de garanti a
equivalente. Dessa garantia, de ndole
social, promana, assim, a exigibilidade pelo
trabalhador do pagamento do FGTS,
quando despedido, na forma prevista em
lei.Cuida-se de um direito do trabalhador.
D-lhe o Estado garantia desse pagamento.
A contri bui o pel o empregador,, no
caso, deflui do fato de ser ele o sujeito
passi vo da obr i gao, de nat ur eza
trabalhista e social, que encontra, na
regra constitucional aludida, sua fonte.
A atuao do Estado, ou de rgo da
admi ni st r ao pbl i ca, em pr ol do
recolhimento da contribuio do FGTS,
no implica torn-lo titular do direito
contribuio, mas, apenas, decorre do
332
cumprimento, pelo Poder Pblico, de
obr i gao de f i scal i zar e t ut el ar a
garant i a assegurada ao empregado
optante pelo FGTS. No exige o Estado,
quando aciona o empregador,, valores a
serem recolhidos ao Errio, como receita
pblica. No h, a, cont ri bui o de
nat ur eza f i scal ou par af i scal . Os
depsi t os do FGTS pr essupem
vncul o j urdi co, com di sci pl i na no
Direito do Trabalho. No se aplica s
contribuies do FGTS o disposto nos
arts. 173 e 174, do CTN.
Recurso extraordinrio conhecido, por
ofensa ao art. 165, XIII, da Constituio, e
provi do, para afastar a prescri o
qinqenal da ao.
(RE-100249-2,Rel. Min. Nri da Silveira, DJ-
O acrdo imediatamente referido acima serviu de
base para todas as outras decises do Supremo Tribunal
Federal e at do Superior Tribunal de Justia no que se refere
natureza jurdica dos depsitos do FGTS, mesmo tendo
sido prolatada em data anterior a Constituio Federal de
1988 continua atual e vigente.
O Fundo de Garantia por Tempo de Servio foi criado
por uma lei infraconstitucional, a lei no. 5.107, de 13.09.66,
que visava assegurar o empregado quando fosse
dispensado da empresa, podendo sac-lo. Ao mesmo tempo
pretendia, com o dinheiro arrecadado, financiar a aquisio
de imveis atravs do Sistema Financeiro de Habitao.
O FGTS, conforme vimos, um direito social do
trabalhador previsto na Constituio no captulo dos direitos
sociais, portanto um direito fundamental. Segundo Ana Maria
333
Dvila (2001, p. 106), os direitos fundamentais protegem
os particulares dos interesses estatais, conforme vemos:
Os direitos fundamentais resolvem conflitos
entre os interesses particulares e o Estado,
e fazem isto, essencialmente defendendo
a pessoa humana contra os interesses
estatais, o que no deve ser entendido como
uma negao do Estado, seno como sua
submisso aos interesses dos particulares
[...].
Portanto, a funo principal do Estado
garantir os direitos fundamentais das
pessoas, em procura do estabelecimento
de um Estado de Direito.
A obrigao de respeitar os direitos
fundamentais significa a proibio de violar
os interesses particulares. Esta obrigao
de garantir os direitos fundamentais
consiste no dever dos rgos estatais de
eliminar todo perigo e de destruir qualquer
obstculo que possa ameaar a realizao
dos interesses protegidos por esses
direitos.
Ento, vemos que a utilizao da medida provisria
pelo Poder Executivo para suprimir o alcance da ao civil
pblica em relao a tutela de direitos coletivos referentes,
especificamente, ao FGTS, demonstra que o Estado, ao
contrrio da tese acima exposta, est agindo ao contrrio
das suas principais funes, em prol dos seus prprios
interesses em detrimento dos interesses particulares. Isto,
alm de ferir os princpios constitucionais, uma temeridade,
posto o enorme poder da mquina estatal frente aos
interesses particulares.
334
Considerando que o FGTS um direito de cada
trabalhador, portanto individual, e que por serem
considerados direitos sociais, podem ser tutelados
coletivamente quando referirem-se a um grupo de
trabalhadores de uma mesma empresa em busca da
efetivao desse direito. Constituem, entretanto, a categoria
dos direitos individuais homogneos. Individuais por ser
direito pertencente a cada trabalhador individualmente; e
homogneo por esse trabalhador pertencer a um grupo de
pessoas que tem esse direito obstaculizado.
Ademais, o art. 6, inciso VII, alneas a e d, da Lei
Complementar prev a competncia do Ministrio Pblico
para promover ao civil pblica para a proteo dos direitos
constitucionais e de outros interesses individuais
indisponveis, homogneos, sociais, difusos e coletivos.
Encontram-se os depsitos fundirios, portanto,
certamente abrangido pela lei acima referida por tratarem-
se de direito constitucional, social, individual, indisponvel e
homogneo (abrangendo um grupo de trabalhadores). Com
este entendimento encontramos o doutrinador Hugo Nigro
Mazzilli (apud LEITE, 2006, p. 234), que diz:
Interpretando conjuntamente a norma
constitucional que comete ao ministrio
Pblico a iniciativa na rea cvel e aquela
que lhe confere destinao institucional,
torna-se claro que o Ministrio Pblico ter
iniciativa da ao civil pblica para defesa
de interesses difusos ou coletivos, bem
como para defesa de interesses sociais e
individuais indisponveis. [...] Tambm cabe
ao Ministrio Pblico defender os interesses
individuais homogneos, desde que isto
convenha de alguma forma coletividade
como um todo.
335
A legitimidade do Ministrio Pblico do trabalho para
propor ao civil pblica na defesa dos interesses dos
trabalhadores aos depsitos do FGTS, decorre de amparo
legal expresso, doutrinrio e jurisprudencial, alm de
respaldado constitucionalmente.
CONSIDERAES FINAIS
A ao civil pblica foi criada com o objetivo especfico
de tutelar os interesses e direitos coletivos e difusos de forma
coletiva. Posteriormente o Cdigo de Defesa do Consumidor
trouxe outra categoria de direitos coletivos, os individuais
homogneos, trazendo o Ministrio Pblico como legitimado
para sua defesa. A partir da iniciou-se as controvrsias
acerca do reconhecimento da defesa coletiva desses direitos
pelo Parquet.
Um sistema integrado de leis, em consonncia com a
Constituio Federal, concluiu pela possibilidade de atuao
do Ministrio Pblico atravs de ao civil pblica em defesa
dos direitos metaindividuais, neles abrangidos os coletivos,
difusos e individuais homogneos. nessa qualidade que
o Parquet vem crescendo sua atuao e ganhando
importncia, acelerando o processo judicirio e garantindo
proteo aos direitos cerceados da coletividade.
Podemos dizer, ento, que a principal finalidade dessa
ao garantir o acesso a todos os titulares materiais dos
interesses metaindividuais prestao jurisdicional, pois
estes interesses so bem do povo, e constituem um interesse
primrio da sociedade.
O FGTS, por ser um direito social do trabalhador,
considerado como verdadeiro direito humano, constituindo
a base da civilizao democrtica. Esses direitos so
considerados fundamentos da sociedade. com base no
exposto que encontramos a fundamentao da propositura
336
da ao civil pblica trabalhista em busca do cumprimento
dessa obrigao constitucional.
Diante dos diversos posicionamentos doutrinrios em
relao natureza jurdica do FGTS, consideramos mais
acertada a predominante na jurisprudncia do Supremo
Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justia, que
considera a natureza jurdica do FGTS como de um direito
trabalhista com finalidade estritamente social, sem carter
tributrio.
Conclumos, ento, que o Ministrio Pblico do Trabalho
legtimo para a utilizao da ao civil pblica em defesa
dos direitos dos trabalhadores relativos ao FGTS; devendo
ser reconhecida a inconstitucionalidade dessa medida
provisria, reeditada vrias vezes, dirimindo a controvrsia
existente em relao a possibilidade da utilizao da ao
civil pblica trabalhista pelo Parquet laboral em defesa desse
direito, pacificando essa questo para se efetivar a tutela
mais eficazmente.
No obstante, essa questo ainda no foi pacificada
por pura falta de interesse do Poder Executivo federal, que
insiste em tolher os direitos sociais de relevante valor social
em detrimento de interesses prprios, indo de encontro s
suas pri nci pai s funes e feri ndo os pri ncpi os
constitucionais, o que considerado uma temeridade, dado
o poder do Estado frente os interesses particulares.
Finalmente, concordamos com toda a jurisprudncia
dos Tribunais Superiores de que a ao civil pblica
considerada meio eficaz para a proteo dos direitos
metaindividuais, inclusive os individuais homogneos, nele
abrangido o FGTS, que por se referir a um direito trabalhista
e, constitucionalmente, um direito social, tem como titular,
em nome de todos os interessados, o Ministrio Pblico
Trabalhista.
337
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339
O PAPEL DA DEFENSORIA PBLICA NO DIREITO DE
ACESSO JUSTIA.
Jos talo Arago de Vasconcelos
Aluno do curso de ps-graduao lato sensu em Direito Constitucional
da Escola Superior da Magistratura do Estado do Cear ESMEC/
UVA e servidor do Tribunal Regional do Trabalho da 7 Regio.
RESUMO: O presente trabalho aborda o papel da
Defensoria Pblica como instrumento de acesso justia. A
Defensoria Pblica um importante instrumento pelo qual
se viabiliza o exerccio dos direitos e garantias dos cidados
hipossuficientes. Destaca-se que a funo da Defensoria
Pblica no se restringe assistncia judicial, mas tambm
assistncia jurdica e extrajudicial, diferenciando o conceito
de acesso Justia e acesso ao Poder Judicirio.
PALAVRAS-CHAVE: Acesso. Justia. Defensoria
Pblica.
INTRODUO
Dentre os direitos consagrados na Constituio Federal
de 1988, est previsto no artigo 5, inciso LXXIV, que o
Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos
que comprovarem insuficincia de recursos. Por sua vez, no
artigo 134 da Carta Magna, revela que a Defensoria Pblica
ganhou status de instituio essencial funo jurisdicional
do Estado, incumbindo-lhe a orientao jurdica e a defesa
dos necessitados em todos os graus.
A Lei Complementar n 80, de 11 de janeiro de 1994,
organiza a Defensoria Pblica da Unio, do Distrito Federal
e dos Territrios, bem como prescreve normas gerais para
sua organizao nos Estados.
340
Diante disso, busca o presente trabalho apreciar um
dos instrumentos efetivamente capaz de propiciar o amplo
acesso justia dos cidados carentes, tanto para sua
orientao, informao e conscientizao sobre os assuntos
jurdicos, como para a defesa e postulao dos seus direitos,
que a Defensoria Pblica nos moldes do estatudo pela
Constituio Federal de 1988. Isso porque a referida
instituio possibilita aos necessitados na forma da lei, uma
assistncia jurdica integral e gratuita, e no apenas a
assistncia judiciria. Garante, ainda, o equilbrio entre as
partes, eis que representada por seus membros, os
defensores pblicos, profissionais exclusivos, capacitados
para enfrentar em igualdade de condies a parte contrria.
1 O SIGNIFICADO DE ACESSO JUSTIA.
O significado da expresso acesso justia sofreu
alteraes com a evoluo do Estado. No perodo do
liberalismo clssico, no qual predominava a viso
individualista dos direitos, impunha-se ao Estado uma atitude
passiva, de no interferncia nas relaes sociais. Bastava
ao Estado prever o direito dos indivduos acionarem o Poder
Judicirio, mantendo-se indiferente quanto possibilidade
efetiva de todos faz-lo. A jurisdio era concebida como
ati vi dade emi nentemente repressi va, ocorrendo
exclusivamente aps a violao do ordenamento jurdico,
sendo ignorada sua funo preventiva.
Registra MAURO CAPPELLETTI:
Nos Estados liberais burgueses dos
scul os dezoi to e dezenove, os
procedimentos adotados para a soluo
dos litgios civis refletiam a filosofia
essencialmente individualista dos direitos,
ento vigorante. Direito ao acesso
341
proteo judicial significava essencialmente
o direito formal do indivduo agravado de
propor ou contestar uma ao. A teoria era
a de que, embora o acesso justia
pudesse ser um direito natural, os direitos
naturais no necessitam de uma ao do
Estado para a sua proteo. Esses direitos
eram considerados anteriormente ao
Estado; sua preservao exigia apenas que
o Estado no permitisse que eles fossem
infringidos por outros. O Estado, portanto,
permanecia passivo, com relao a
problemas tais como a aptido de uma
pessoa para reconhecer seus direitos e
defend-los adequadamente, na prtica.
Afastar a pobreza no sentido legal a
incapacidade que muitas pessoas tm de
utilizar plenamente a justia e suas
instituies no era preocupao do
Estado. A justia, como outros bens; no
sistema do lasses-faire, s podia ser obtida
por aqueles que pudessem enfrentar seus
custos; aqueles que no pudessem faz-lo,
eram considerados os nicos responsveis
por sua sorte. O acesso formal, mas no
efetivo justia, correspondia igualdade
formal, mas no efetiva.
1
1
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Traduo de
Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris, 2002, p. 9.
342
Posteriormente, aumentou-se a esfera de atribuies
do Estado, medida que a sociedade tornou-se mais
complexa.
Com as transformaes ocorridas no sculo XX, a
sociedade comeou exigir do Estado uma ampliao das
expectativas em relao ao sistema jurdico. Diante disso,
reconheceu-se a importncia do direito ao acesso justia
entre os novos direitos individuais e sociais.
Nesse contexto, ainda para MAURO CAPPELLETTI,
O acesso justia pode, portanto, ser
encarado como o requisito fundamental o
mais bsico dos diretos de um sistema
jurdico moderno e igualitrio que pretenda
garantir, e no apenas proclamar o direito
de todos.
2
O enfoque sobre o acesso o
modo pelo qual os direitos se tornam
efeti vos tambm caracteri za
crescentemente o estudo do moderno
processo civil. (...) O acesso no apenas
um di reto soci al fundamental ,
crescentemente reconhecido; ele ,
tambm, necessariamente, o ponto central
da moderna processualstica. Seu estudo
pressupe um al argamento e
aprofundamento dos objetivos e mtodos
da cincia jurdica.
3
2
ibid., 2002, p. 12.
3
ibid., 2002, p. 13.
343
A doutrina atribui diferentes sentidos ao termo acesso
justia, destacam-se dois dentre eles:
a) o sentido estrito no qual se atribui palavra justia o
mesmo contedo e acepo que o da expresso Poder
Judicirio. Nesse sentido, as expresses acesso justia e
acesso ao Poder Judicirio tm a mesma significao,
sendo o acesso justia satisfeito pela possibilidade de
participao em um processo judicial, com oportunidade de
obter, ao final, atravs de uma deciso judicial, a efetivao
da justia;
b) o sentido amplo, segundo o qual o significado justia
equivale justia social. Nele, o acesso justia se refere
s condies de participao no processo poltico,
econmico e social, compreendendo o acesso a certa ordem
de valores e direitos fundamentais do ser humano.
O sentido estrito da expresso acesso justia est
contido no sentido geral. O acesso justia determina duas
finalidades bsicas do sistema jurdico, quais sejam, o
sistema deve ser igualmente acessvel a todos, bem como,
deve produzir resultados que sejam individuais e socialmente
justos. A justia social pressupe o acesso efetivo.
O acesso justia deve se dar no sentido amplo, de
forma que no se esgote no acesso ao Poder Judicirio,
entretanto, torna-se necessrio admitir que no se pode
afastar um do outro.
Antnio Carlos de Arajo Cintra, Ada Pellegrini
Grinover e Cndido Rangel Dinamarco
4
afirmam que o
acesso justia no apenas admisso ao processo. Vai
alm, exigindo a possibilidade de ingresso de um maior
4
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini;
DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 13. Ed. So
Paulo: Malheiros, 1997, p. 34.
344
nmero de pessoas na demanda, defendendo-se
adequadamente (universalidade de jurisdio), garantindo-
se a elas a observncia das regras do devido processo legal,
participando intensamente na formao do convencimento
do juiz (princpio do contraditrio), podendo exigir dele a
efetividade de uma participao em dilogo, tudo com vista
a uma soluo justa.
2 A DIFERENA DE ACESSO JUSTIA E ACESSO
AO PODER JUDICIRIO .
importante destacar a diferena entre as expresses
acesso justia (assistncia jurdica) e acesso ao
Judicirio (assistncia judiciria), diferena essa,
primordial, para que se compreenda a real misso
constitucional da Defensoria Pblica na busca pela
concretizao do acesso justia.
Para MARCACINI:
A palavra assistncia tem o sentido de
auxlio, ajuda. Assistir significa auxiliar,
acompanhar, estar presente. Assistncia
nos traz a idia de uma atividade que est
sendo desempenhada, de uma prestao
positiva. E, neste sentido, por assistncia
judiciria deve ser entendida a atividade de
patrocni o da causa, em j uzo, por
profissional habilitado. A gratuidade
processual uma concesso do Estado,
mediante a qual este deixa de exigir o
recolhimento das custas e despesas, tanto
as que lhe so devidas como as que
constituem crdito de terceiros. A iseno
de custas no pode ser includa no conceito
345
de assistncia, pois no h a prestao de
um servio, nem desempenho de qualquer
ati vi dade; trata-se de uma pessoa
assumida pelo Estado.
5
Com base nisso, conclui-se que assistncia judiciria
no se confunde com gratuidade processual, sendo ambas
benefcios diferentes concedidos aos necessitados. A
assistncia judiciria encerra-se na assistncia prestada em
Juzo, ou seja, a prestao de todos os servios
indispensveis defesa dos direitos em Juzo, sem
pagamento de quaisquer despesas. J a justia gratuita, por
seu modo, seria a iseno de todas as despesas
processuais, como consequncia da assistncia judiciria.
Atualmente, acesso justia no se restringe ao direito
de postular no Judicirio a tutela jurisdicional, acesso
justia trata-se da garantia que o cidado tem de que, no
caso de violao de seus direitos, estes lhe sejam restitudos,
de forma integral ou parcial, da maneira mais prxima
daquela que ocorreria, caso no houvesse acontecido a
violao.
Dessa forma, acesso justia no se confunde apenas
com acessibilidade formal aos servios judicirios, mas, de
forma muito mais ampla, o acesso justia concerne no
direito do cidado exigir que o Estado lhe garanta, alm do
acesso ao Poder Judicirio, a plena realizao da Justia,
com direito a ampla e efetiva defesa, posto que, uma defesa
somente formal, como se sabe, pode ser mais nociva que a
prpria ausncia de defesa.
3 A DEFENSORIA PBLICA NO BRASIL
5
MARCACINI, Augusto Tavares Rosa. Assistncia jurdica, assistncia
judiciria e justia gratuita. Rio de Janeiro: Forense, 1999, p. 33.
346
A assistncia judiciria foi consagrada em todo o
territrio nacional atravs do Decreto n 1.030, de 14 de
novembro de 1890, que, regulando a Justia no Distrito
Federal, autorizava o Ministro da Justia organizar uma
comisso de patrocnio gratuito aos pobres no crime e no
cvel. Contudo, foi atravs do Decreto n 2.457, de 08 de
fevereiro de 1897, que se criou um servio de assistncia
judiciria, o qual seria o paradigma para as leis estaduais
que fossem futuramente expedidas.
Nesse decreto, a palavra pobre definida como sendo
toda pessoa impossibilitada de pagar ou adiantar as custas
e despesas do processo sem privar-se de recursos
pecunirios indispensveis para as necessidades da prpria
manuteno ou da famlia. Foram previstos, ainda, a iseno
das custas judiciais; a revogabilidade do benefcio em
qualquer fase da ao, por motivo justo; e o direito da parte
adversa impugnar, mediante provas, a alegao de pobreza
do favorecido.
6
Entre os textos constitucionais, foi a Constituio de
1934, que pela primeira vez introduziu a expresso
assistncia judiciria, cujo artigo 113, inciso 32, aduzia:
A Unio e os Estados concedero aos
necessitados, assistncia judiciria,
criando, para esse efeito, rgos especiais,
e assegurando a iseno de emolumentos,
custas, taxas e selos.
6
ZANON, Artemio. Assistncia judiciria gratuita: comentrios lei
da assistncia judiciria (Lei n 1.060, de 5-2-1950). So Paulo: Saraiva,
1985. p. 5.
347
A Constituio de 1937 nada disps sobre a matria,
no entanto, com a Constituio de 1946, trouxe de volta ao
plano constitucional a matria sobre a assistncia judiciria,
trazendo no artigo 141, pargrafo 35, o seguinte: O poder
pblico, na forma que a lei estabelecer, conceder
assistncia judiciria aos necessitados.
Atravs da Lei n 1.060/50, estabeleceu-se as normas
para a concesso judiciria aos necessitados. Definiu-se
como necessitado todo aquele cuja situao econmica no
lhe permita pagar as custas do processo e os honorrios de
advogados, sem prejuzo do sustento prprio ou da famlia
(art. 2, pargrafo nico). Entre os objetivos dessa lei, est o
de estabelecer a responsabilidade da assistncia judiciria
ao Estado e Unio (art. 1, caput). No seu artigo 3, enumera
as isenes compreendidas pela assistncia judiciria,
sendo, na essncia, equivalente a do artigo 68, caput, do
CPC de 1939, apresentando como diferena apenas a
i seno rel ati va i ndeni zao das testemunhas,
estabelecendo que, quando empregado, receber do
empregador salrio integral, ressalvado o direito regressivo
contra o poder pblico federal ou contra o poder pblico
estadual. E, ainda, no artigo 2, caput, abandonou a exigncia
dos estrangeiros terem filho brasileiro, satisfazendo-se com
a residncia no Brasil para que pudessem gozar do benefcio
da lei em questo.
No caput do artigo 4, a Lei n 1.060/50, imps parte
requerente do benefcio da assistncia judiciria a
apresentao de declarao de rendimento ou vencimento
que percebesse, e dos encargos prprios e da famlia.
Reclamou, tambm, a prova da necessidade, atravs de
atestado expedido pela autoridade policial, ou pelo prefeito
municipal (art. 4, 1), ou ainda, a possibilidade nas capitais
dos Estados e no Distrito Federal, do atestado de
348
competncia do prefeito ser expedido por autoridade
expressamente designada pelo mesmo (art. 4, 2).
Quanto indicao do advogado que patrocinar a
causa do necessitado, a Lei n 1.060/50 prev que o juiz
determinar que a proceda o servio de assistncia
judiciria, organizado e mantido pelo Estado, onde houver
(art. 5, 1), ou, na sua falta, a Ordem do Advogados do
Brasil, por suas sees estaduais, ou subsees municipais
(art. 5, 2). Nos municpios em que no haja subseo da
Ordem dos Advogados do Brasil, competir ao prprio juiz
nomear o advogado (art. 5, 3). Vale ressaltar, que sempre
ser preferido para a defesa o advogado que o interessado
indicar e que declare aceitar o encargo (art. 5, 4).
A Constituio de 1967, no seu artigo 150, pargrafo
32, manteve a instituio da assistncia judiciria. Tambm
a Emenda n 1/69, no trouxe novidade sobre a matria,
adotando no seu artigo 153, pargrafo 32, a seguinte
redao: Ser concedida assistncia aos necessitados, na
forma da lei.
A Lei n 1.060/50, que permanece at hoje em vigor,
sofreu diversas alteraes no seu texto original. Dentre as
mudanas destaca-se a que diz respeito verificao do
pressuposto da necessidade
7
, como exposto a seguir.
A Lei n 6.654/79 dispensou a apresentao de
atestado para quem exibisse carteira de trabalho, vista da
qual o juiz pudesse apurar a carncia, acrescentando o
pargrafo 3 ao artigo 4 da Lei n 1.060/50. Por sua vez, a
Lei n 6.707/79, especificou que o requisito estaria satisfeito
7
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. O direito assistncia jurdica:
evoluo no ordenamento brasileiro de nosso tempo. Revista de Processo,
So Paulo, n 67, p. 124-137, jul. /set. 1992. p. 126.
349
sempre que, nos termos do contrato, o requerente
percebesse salrio igual ou inferior ao dobro do mnimo legal.
J segundo o caput do artigo 1 da Lei n 7.115/83, bastava
que a parte firmasse declarao de pobreza e de residncia,
no necessitando da obteno dos respectivos atestados
para que fosse deferida a pretenso.
8
Com a Lei n 7.510/86, modificou-se a redao do
artigo 4 da Lei n 1.060/50, estabelecendo que a pura e
simples declarao do interessado, de no estar em
condies de custear o feito sem prejuzo prprio ou da sua
famlia, geraria em seu favor a presuno relativa de
necessidade. Essa, entretanto, cessa se verificada,
mediante prova em contrrio produzida pela parte diversa
ou em virtude de apurao ex officio pelo juiz, a existncia
de meios suficientes para custear o feito.
9
A Constituio Federal de 1988, trouxe, por sua vez,
significativa evoluo no tocante matria, ampliando o
campo de atuao da assistncia gratuita que deixou de
limitar-se ao atributo judicirio, passando compreender tudo
que seja jurdico, ressalvando-se, ainda, o acrscimo do termo
integral ao adjetivo qualificador da assistncia, conforme
redao do inciso LXXIV, do artigo 5, que dispe que: O
Estado prestar assistncia jurdica integral e gratuita aos
que comprovarem insuficincia de recursos.
A Lei Complementar n 80/94, a lei orgnica nacional
que organiza as Defensorias Pblicas da Unio, do Distrito
Federal e dos Territrios, bem como estabelece normas
gerais quando da organizao das Defensorias Pblicas nos
Estados, cumprindo o disposto no pargrafo nico do artigo
8
ibid., 1992, p. 127.
9
ibid., 1992, p. 127.
350
134, da atual Constituio Federal. Essa mesma lei cuida
do funcionamento, atribuies e competncia dos rgos
das Defensorias Pblicas, e tambm do regime jurdico de
seus membros.
No artigo 4, da LC n 80/94, esto enumeradas as
funes institucionais da Defensoria Pblica, num rol
exemplificativo, possibilitando, desta maneira, que outras
funes sejam atribudas a ela.
Importante salientar, a inovao da Lei n 11.448/07,
que alterou a redao do art. 5 da Lei n 7.343/85(Lei da
ao civil pblica), incluindo a Defensoria Pblica no rol dos
legitimados para propor a ao civil pblica.
4 O PAPEL DA DEFENSORIA PBLICA NA GARANTIA
DO ACESSO JUSTIA
No Brasil, pas no qual a erradicao da pobreza e da
marginalizao constitui seus objetivos fundamentais, a
Defensoria Pblica reveste-se de sensvel importncia
enquanto meio de defesa em todos os graus e instncias,
judicial e extrajudicial, dos direitos e interesses individuais,
e por vezes coletivos, dos economicamente necessitados.
Isto porque, a Defensoria Pblica a instituio adequada
para contribuir para que a questo da defesa do mais
humilde, nos processos em geral, seja equivalente ao do
cidado que dispe de recursos para, regularmente,
constituir e contratar advogado particular de sua escolha e
confiana; procurando desta forma, tornar efetivo, real, o
acesso do carente Justia.
10
Abordando essa temtica, PAULO GALLIEZ, observa:
10
FERENCZY, Peter Andras. Defensoria pblica: obrigao
constitucional e necessidade social. Revista dos Tribunais, So Paulo,
v. 681, p. 433-434. p. 434.
351
O acesso justia pelos excludos, s
possvel pelo aprimoramento de instituies
essenciais, como a Defensoria Pblica, a
qual, apesar de inscrita em captulo
especfico da Constituio Federal de 1988
e regulamentada pela Lei Complementar
Federal n 80/94, diversos estados ainda
no a implantaram (...). A Justia federal e
a Justia do trabalho igualmente carecem
de sua participao.
11
Nesse sentido, DALMO DE ABREU DALLARI adverte
que:
No exi ste qual quer obstcul o
implantao delas e melhoria das j
existentes, faltando apenas reconhec-las
como servios essenciais, indispensveis
para a democracia e a justia social, e
col oc-l as entre as pri ori dades do
governo.
12
A Constituio Federal de 1988, surgiu como produto
final de um longo processo de retorno da democracia em
nosso Pas. Esse momento marcou profundamente nossa
histria, devido s grandes expectativas surgidas na mente
11
GALLIEZ, Paulo Csar Ribeiro. A defensoria pblica, o estado e a
cidadania. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 1999, p. 60.
12
AMARAL, Luciana, FIUZA, Tatiana. As defensori as pbl i cas
brasileiras desafios e perspectivas. Revista Consulex, So Paulo, n
44, p. 52-58. ago. 2000, p. 56.
352
do coletivo do povo brasileiro, principalmente quanto ao
respeito aos direitos humanos.
Nesse contexto, os membros da Assemblia Nacional
Constituinte procuraram evitar que as conquistas adquiridas
ficassem somente no papel. Portanto, vrios foram os meios
criados com o intuito de que tais conquistas fossem
efetivadas. Nesse novo horizonte institucional, foi concedido
um papel de destaque ao Poder Judicirio. O objetivo
explcito do constituinte de 1988, era o de assegurar
efetividade ao acesso justia, porm, para que tal
efetividade fosse concretizada, era preciso a criao de
meios adequados para que os distintos interesses,
juridicamente relevantes, fossem levados instncia judicial.
Com essa finalidade, firmou-se na Constituio Federal
a funo institucional dos membros do Ministrio Pblico
como custos legis e representantes da sociedade,
intensificando-se suas garantias e prerrogativas, com o
escopo de viabilizar sua respectiva misso de defesa dos
interesses indisponveis, sociais e individuais.
De outro lado, os interesses relativos Administrao
Pblica, tambm foram protegidos e passados ao encargo
da Advocacia Geral da Unio e das Procuradorias Gerais
dos Estados e dos Municpios.
A advocacia privada ganhou destaque constitucional,
dotada de garantias de independncia imprescindveis
realizao de seus objetivos.
O constituinte, percebendo que essas trs instituies
acima no eram suficientes para assegurar o acesso real
de todos os cidados justia, sobretudo o hipossuficiente,
resolveu instituir a Defensoria Pblica como rgo prprio
detentor de condies necessrias para suprir a demanda
de assistncia jurdica integral em favor da grande parcela
da populao nacional que se encontrava margem do
353
sistema judicirio.
Nesse diapaso o entendimento de MARIA TEREZA
SADEK:
No se adentram as portas do Judicirio
sem o cumprimento de ritos e a obedincia
a procedimentos. Entre estes est a
necessidade de defesa por profissionais
especializados os advogados. Ora, o
acesso aos advogados, por sua vez,
depende de recursos que na maior parte
das vezes os mais carentes no possuem.
Assim, para que a desigualdade social no
produza efeitos desastrosos sobre a
titularidade de direitos, foi concebido um
servio de assistncia jurdica gratuita a
Defensoria Pblica.
13
Inquestionvel, portanto, o fato de que uma das
importantes inovaes da Constituio Federal de 1988, foi
trazida pelo seu art. 134, o qual normatiza a criao da
Defensoria Pblica como rgo estatal incumbido de gerar
condies de igualdade, orientao jurdica e defesa, em
todos os graus, dos necessitados, estando prevista sua
organizao em todo o territrio nacional.
Para a efetivao do direito fundamental do acesso
justia faz-se imprescindvel a atuao das Defensorias
Pblicas, principalmente, se compreendermos que este
acesso no significa somente a possibilidade de ajuizar
demandas perante o Poder Judicirio, mas que envolve
13
SADEK, Maria Tereza. Acesso justia. So Paulo: Fundao Konrad
Adenauer, 2001, p.9.
354
tambm o conhecimento dos direitos, a forma de exerc-los
e a disponibilidade de formas alternativas de soluo de
litgios.
Importante trazer tona as palavras de MRCIO
THOMAZ BASTOS:
As instituies slidas so os instrumentos
que as democracias tm para se realizar
enquanto tais. E as democracias, para
abandonarem o rtulo de democracias
formai s, se tornando verdadei ras
democracias de massas, devem construir
instituies que consigam garantir a todos,
sem discriminaes, os direitos previstos
nas constituies democraticamente
escritas.
14
Como defende LEOPOLDO PORTELA JNIOR:
No mais podemos nos preocupar s com
o Estado Jul gador e com o Estado
Acusador, em detrimento do Estado
Defensor. E essa obri gao dos
governantes estaduais, a quem compete a
iniciativa. Os instrumentos normativos esto
disposio. As Emendas ns. 41 e 45
deram o merecido tratamento constitucional
Defensoria Pblica e aos seus membros.
Portanto, basta efetiv-las, assegurando o
subsdio aos defensores, bem como a
dotao oramentria necessria para
14
BASTOS, Mrcio Thomaz. ESTUDO DIAGNSTICO A Defensoria
Pblica no Brasil, Ministrio da Justia e PNUD Programa das Naes
Unidas para o Desenvolvimento, 2006, p 8.
355
garantir a estruturao da Instituio e a
efetivao do servio pblico obrigatrio e
essencial, conferido pela Carta Magna.
15
Considerando as informaes expostas, entendemos
ser indiscutvel o relevante papel da Defensoria Pblica para
a garantia efetiva do acesso justia, uma vez que, sem
uma instituio nesses moldes, todo e qualquer preceito de
igualdade no passaria de letra morta.
CONSIDERAES FINAIS
O acesso justia um direito fundamental, sem o
qual os demais direitos no possuem garantia de
efetividade. Essa garantia depende, em parte, da existncia
do direito de ao e do processo como instrumento de
acesso e mediao para o exerccio da atividade
jurisdicional do Estado, que por sua vez, possui como uma
de suas funes especficas realizao da justia social,
intervindo, assim, nas relaes econmicas, sociais e
polticas. Logo, em que pese o Judicirio no ser o
responsvel exclusivo pela realizao da justia social, o
acesso ao mesmo um componente fundamental do acesso
justia, entendendo-se tal como acesso ordem jurdica
justa, na qual se compreendem valores e direitos
fundamentais do ser humano.
A Defensoria Pblica instituio essencial funo
jurisdicional do Estado, cabendo-lhe a orientao jurdica e
o patrocnio da defesa dos necessitados, garantindo, dessa
15
PORTELA JNIOR, Leopoldo. ESTUDO DIAGNSTICO A
Defensoria Pblica no Brasil, Ministrio da Justia e PNUD Programa
das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2006, p 11.
356
forma, a prestao pelo Estado da assistncia jurdica integral
e gratuita aos que comprovarem insuficincia de recursos,
consagrando a igualdade substancial de acesso
informao jurdica e por vez ao acesso justia. a
assistncia jurdica integral e gratuita que garante o acesso
igualitrio ao direito, conferindo a todos amplo acesso ao
exerccio de direitos garantidos pelo ordenamento jurdico,
os quai s no fi cam obstados pel a i nsufi ci nci a
socioeconmica.
Assim, a valorizao da Defensoria Pblica reflete
diretamente na valorizao do povo brasileiro.
REFERNCIAS
AMARAL, Luciana, FIUZA, Tatiana. As defensorias pblicas
brasileiras desafios e perspectivas. Revista Consulex, So Paulo, n
44, 2000.
BASTOS, Mrcio Thomaz. ESTUDO DIAGNSTICO A
das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2006.
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso j usti a.
Traduo de Ellen Gracie Northfleet. Porto Alegre: Srgio Antnio Fabris,
2002.
CINTRA, Antnio Carlos de Arajo; GRINOVER, Ada Pellegrini;
DINAMARCO, Cndido Rangel. Teoria geral do processo. 13. ed.
So Paulo: Malheiros, 1997.
FERENCZY, Peter Andras. Defensoria pblica: obrigao
constitucional e necessidade social. Revista dos Tribunais, So Paulo,
v. 681.
GALLIEZ, Paulo Csar Ribeiro. A defensoria pblica, o estado
e a cidadania. Rio de Janeiro: Lmen Jris, 1999.
357
MARCACINI, Augusto Tavares Rosa. Assi stnci a j urdi ca,
assistncia judiciria e justia gratuita. Rio de Janeiro: Forense, 1999.
MOREIRA, Jos Carlos Barbosa. O direito assistncia jurdica:
evoluo no ordenamento brasileiro de nosso tempo. Revista de
Processo, So Paulo, n 67, p. 124-137, jul. /set. 1992.
PORTELA JNIOR, Leopoldo. ESTUDO DIAGNSTICO A
das Naes Unidas para o Desenvolvimento, 2006.
SADEK, Maria Tereza. Acesso justia. So Paulo: Fundao
Konrad Adenauer, 2001.
ZANON, Artemio. Assistncia judiciria gratuita: comentrios
lei da assistncia judiciria (Lei n 1.060, de 5-2-1950). So Paulo:
Saraiva, 1985.
358
O SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL E SUA
REPERCUSSO NO CONCEITO FISCAL DE
FATURAMENTO
Renato Belo Vianna Velloso
Juiz de Direito do Estado do Cear
Ex-Procurador da Fazenda Nacional
Ps-Graduado em Gesto Pblica Fundao
Getlio Vargas (FGV-RJ)
Ps-Graduando em Direito do Estado Universidade
Catlica de Braslia
SUMRIO:
1) SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL. 2)FATURAMENTO.
3) CONCLUSO. 4) BIBLIOGRAFIA.
RESUMO:
O Sistema Tributrio Nacional caracterizado como rgido
e, de certo modo, racional, todavia, a estabilidade que se
esperaria de um sistema delineado com tais predicados no
se concretizou. Esse aspecto repercute em diversos institutos
da seara fiscal, como no conceito de faturamento,
fundamental para a apurao da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS). Impreciso
da conceituao legal de faturamento por considerar a
receita bruta como tal para efeitos fiscais, quando, na
verdade, esta engloba aquele.
FORTALEZA-CE
FEV-2009
1) SISTEMA TRIBUTRIO NACIONAL
O Estado necessita de recursos financeiros para
359
desempenhar suas funes essenciais. Nesse sentido, vale-
se do ingresso de receitas nos seus cofres para arcar com
suas despesas pblicas. A rigor, as receitas podem ser
originrias ou derivadas, sendo as primeiras provenientes
da aplicao do patrimnio do ente estatal, como aluguis
e juros. J as derivadas so obtidas atravs da interveno
do Estado no patrimnio de terceiros, por meio da incidncia
de tributos.
Assim, diante do poder do Estado em arrecadar
recursos diretamente do patrimnio do contribuinte/cidado,
as cartas constitucionais passaram a delinear os contornos
do sistema tributrio, de modo a limitar eventuais abusos
praticados pela mquina arrecadadora.
Historicamente, o que seria uma forma de contemplar
nas Constituies arcabouos da tributao a ser exigida
pelo Estado, passou a angariar um crescente nmero de
normas, chegando a instituir um Sistema Tributrio
Constitucional.
A Constituio Brasileira de 1988 traz em seu bojo um
detal hado Si stema Tri butri o, o qual esti pul a as
competncias tributrias, limitaes ao poder de tributar,
repartio de receitas, alm de esmiuar hipteses de
imunidade e no-incidncia, como se v no caso do ICMS.
Nesse sentido, ensina Jos Afonso da Silva:
O sistema brasileiro evoluiu para uma
discriminao rgida e exaustiva, como
vimos. Combina a outorga de competncia
tributria exclusiva, por fonte, designando
expressamente os tributos de cada esfera
governamental (...), com o sistema de
participao no produto da receita tributria
360
de entidade de nvel superior.
1
Considerando que o conceito de sistema define-o
como um conjunto harmnico de partes interligadas e
interdependentes, com sentido de continuidade
2
, o Sistema
Tributrio Nacional contempla o poder de tributar, ao regrar
as competncias tributrias, bem como restringindo-o, ao
impor limitaes a tal poder.
Somente em 1965, por meio da Emenda Constitucional
n 18, o sistema tributrio brasileiro alou o nvel
constitucional. A partir de ento, foi repetido e ampliado nas
demais Constituies
3
.
Na Constituio de 1988, o Sistema Tributrio foi fixado
de modo detalhado, em especial diante da rigidez que se
espera das normas constitucionais, garantindo maior
estabilidade na seara tributria, permitindo ao Estado
planejar melhor sua arrecadao e ao contribuinte conhecer
a incidncia tributria que suportar, bem como as garantias
que lhe assistem.
(...), extrai -se do di rei to posi ti vo o
subsi stema j urdi co tri butri o, que
corresponde ao complexo das regras
1
SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 23
Ed. So Paulo: Malheiros, 2004. pg. 702.
2
MARTINS, Alan; SCARDOELLI, Dimas Yamada. O sistema tributrio
nacional e a regulamentao da relao fisco-contribuinte. Juris Plenum
Ouro, Caxias do Sul: Plenum, n. 3, set 2008. 1 DVD.
3
ZANGRANDO, Carlos Henrique da Silva. A contribuio assistencial.
Juris Plenum Ouro, Caxias do Sul: Plenum, n. 3, set 2008. 1 DVD.
361
jurdicas em vigor no Brasil em matria de
tributao. Este, de seu turno, unificado e
norteado pel o conj unto de regras e
princpios superiores veiculados pelo
denomi nado si stema consti tuci onal
tributrio. Dito isso, ressalte-se que, em
direito tributrio, o Constituinte foi exaustivo,
tendo estabelecido um sistema rgido de
competncias, atravs do qual fixou os
contornos e diretrizes da tributao,
vinculando inteiramente a atuao do
legislador.
Tendo isso em mente, Marcelo Viana
Salomo, acompanhando Roque Antonio
Carrazza e Paulo de Barros Carvalho, alerta
que o di rei to tri butri o brasi l ei ro
essenci al mente consti tuci onal , no
admitindo inovaes ou modificaes pelas
instncias legislativas inferiores. Com
efeito, o Constituinte adotou a tcnica de
prescrever, de modo exaustivo, as molduras
dentro das quais as Pessoas Polticas
podem exercer a tributao. Edificou a
Constituio, portanto, um sistema rgido de
competncias tributrias.
Essa tambm a posio de Humberto
Bergmann vila: A referida rigidez decorre
tambm da repartio de competncias
para a instituio de cada tributo. O Sistema
Tributrio Nacional determina, no art. 153 e
seguintes, quais tributos podem ser
institudos pela Unio, Estados e pelos
Municpios. Mais adiante, conclui o
362
seguinte: O Sistema Tributrio Nacional, do
artigo 145 ao artigo 162, estabelece regras
que delimitam constitucionalmente o poder
que cada ente poltico possui, no deixando,
como si acontecer em outros sistemas
jurdicos, liberdade ao legislador para alterar
os fatos que podem ou que no podem ser
objeto de tributao.
4
De se esperar que com as bases constitucionais do
Sistema Tributrio Brasileiro, este fosse caracterizado pela
estabilidade e perenidade, todavia, no o que se percebe,
frente s numerosas emendas constitucionais que alteraram
dispositivos da Constituio que regravam matrias
tributrias.
Cabe atentar que esse excesso de mudanas
constitucionais marca nossa Carta de 1988, no se
restringindo s questes tributrias, e sim alcanando os
mais variados captulos do ordenamento constitucional.
Desse modo, as diversas emendas constitucionais que
afetaram dispositivos do Sistema Tributrio Constitucional
alteraram aspectos relevantes e fundamentais do dito
sistema, motivadas pelo anseio da sociedade por uma
reforma tributria que reduzisse a carga tributria, todavia,
as alteraes buscaram, na verdade, em sua maioria,
aumentar a base da arrecadao.
Tal constatao no afasta a caracterstica rgida do
nosso Sistema Tributrio Constitucional. A configurao do
4
HOHMANN, Luiz Henrique Guimares. Caractersticas das
competncias tributrias no ordenamento jurdico brasileiro. Juris Plenum
363
sistema tributrio varia conforme a poltica de finanas da
nao. Acerca da formatao do sistema tributrio, ensina
Hugo de Brito Machado
5
:
No obstante significasse, originariamente,
reunio ou conjunto, a palavra sistema
modernamente si gni fi ca o conj unto
organizado de partes relacionadas entre si
e interdependentes. (...).
Os sistemas tributrios podem ser:
rgidos e flexveis; e racionais e histricos.
Rgidos so os sistemas nos quais o
legislador ordinrio de quase nenhuma
opo dispe, visto como a Constituio
estabelece o disciplinamento completo,
traando todas as normas essenciais do
sistema.
Flexveis so aqueles sistemas nos quais o
legislador ordinrio goza de faculdades
amplas, podendo inclusive alterar a prpria
discriminao de rendas.
Racionais so os sistemas elaborados luz
dos princpios ditados pela Cincia das
Finanas e tendo em vista determinados
objetos polticos.
Histricos so aqueles resultantes da
i nsti tui o de tri butos sem prvi o
planejamento. Os tributos so institudos de
5
MACHADO, Hugo de Brito. Curso de Direito Tributrio. 28 Ed. So
Paulo: Malheiros, 2007. pg. 291-292.
364
forma casusti ca, sem qual quer
preocupao com o todo. A rigor, no
devem ser considerados sistemas, posto
que a este conceito no correspondem.
Nesse sentido, o Sistema Tributrio
Nacional consubstanciado pela CRFB/88
rgi do ou fechado, poi s as normas
constitucionais traam de modo preciso o
poder de tributar, fixando, principalmente os
impostos, deixando uma margem diminuta
para o legislador infraconstitucional atuar.
Alm disso, esse poder de tributar
restringido pelas limitaes contempladas
na prpria Carta Magna.
Wilson Alves Polnio assim qualifica
o Sistema Tributrio Nacional:
(...)princpios que limitam o poder de
tributar, os quais fecham, em certa medida,
o sistema tributrio brasileiro, distinguindo-
o dos sistemas abertos de alguns pases
da Europa, notadamente a Alemanha,
Frana, Inglaterra, entre outros. (...). O rigor
com que os princpios constitucionais
limitam o poder de tributar e protegem os
contribuintes nas suas relaes com os
Poderes Tri butantes, faz do nosso
ordenamento jurdico tributrio um sistema
fechado, em obsquio segurana jurdica
e a certeza do direito, (...).
(...) lcito inferir que o nosso regime
jurdico de imposio tributria, estruturado
365
substancialmente pelos princpios da
reserva legal e da tipicidade cerrada,
caracteriza-se como regime fechado,
diferentemente de alguns pases da Europa
e Estados Unidos. Na Inglaterra, por
exemplo, um simples comando no taxation
without representation suficiente para
revestir de legitimidade a imposio
tributria (cfr. G.U.Canto). Tambm na
Alemanha o sistema aberto, permitindo
administrao tributria daquele Pas, maior
flexibilidade no enquadramento legal de
imposio tributria, (...).
6
Portanto, ao contrrio de alguns pases europeus, onde
o sistema tributrio aberto, pois confere ao legislador
infraconstitucional e prpria Administrao Tributria o
poder de criar tributos e regular as hipteses de incidncia,
no se verifica no Brasil esse modelo, pois a Constituio
Brasileira, alm de fixar os impostos que competem a cada
ente federado, dispe limites ao exerccio do poder de
tributar, o que qualifica o nosso Sistema Tributrio como
fechado.
Veja-se que qualquer inobservncia s
limitaes constitucionais implicar na
i nconsti tuci onal i dade da norma,
6
POLNIO, Wilson Alves. Planejamento Tributrio - O limite da Liberdade
do Contribuinte. Fiscosoft. Disponvel em: <http://www.fiscosoft.com.br/
b a s e / 1 3 7 4 6 8 / p l a n e j a m e n t o _ t r i b u t a r i o _ -
_o_limite_da_liberdade_do_contribuinte_-_wilson_alves_polonio.html>.
Acesso em: 15.11.2008.
366
principalmente porque o sistema tributrio
brasileiro, tal como exposto, fechado, isto
, se caracteri za por sua base
profundamente slida do ponto de vista
jurdico.
7
No se pode inferir que o fato do Texto Constitucional
conferir Unio o poder de criar impostos no previstos na
Consti tui o (art. 154, II, CRFB/88) permi ti ri a a
caracterizao do Sistema Tributrio Nacional como aberto,
pois o prprio dispositivo impe limites ao exerccio dessa
competncia tributria residual.
A indicao exaustiva na Constituio dos tributos que
delineiam o Sistema Tributrio Brasileiro, aliada s
limitaes constitucionais ao poder de tributar permite a
consolidao de diversas garantias aos contribuintes,
consagrando os princpios do Estado Democrtico de
Direito. Portanto, o Sistema Tributrio Nacional fechado,
pois declina todos os tributos que podem ser institudos pelos
entes federados, alm de estipular limitaes ao poder de
tributar.
2) FATURAMENTO
A caracterizao do Sistema Tributrio Constitucional
como fechado no se mostra suficiente para afastar
determinados problemas tormentosos acerca de definies
inseridas no texto constitucional e que exigem do aplicador
do Direito esforo para delinear seu alcance e aplicao.
Exemplo disso o conceito de faturamento, pois,
embora a Constituio contemple o faturamento como base
de clculo de contribuio social (art. 195, I, b, CRFB/88),
no h uma definio acerca do que deve ser considerado
367
para efeito de faturamento no texto constitucional.
Assim, coube ao legislador infraconstitucional fixar o
conceito de faturamento para efeito de incidncia tributria.
Nesse sentido, o art. 2 da Lei Complementar n 70/91 regrou
a matria da seguinte forma:
Art. 2 A contribuio de que trata o artigo
anterior ser de dois por cento e incidir
sobre o faturamento mensal , assi m
considerado a receita bruta das vendas de
mercadorias, de mercadorias e servios e
de servio de qualquer natureza.
Pargrafo nico. No integra a receita de
que trata este artigo, para efeito de
determinao da base de clculo da
contribuio, o valor:
a) do i mposto sobre produtos
industrializados, quando destacado em
separado no documento fiscal;
b) das vendas canceladas, das devolvidas
e dos descontos a qual quer ttul o
concedidos incondicionalmente.
A contribuio a que se refere o dispositivo aquela
instituda no art. 195, I, CRFB/88 e, segundo o regramento
infraconstitucional supracitado, o faturamento consiste na
receita bruta de vendas de mercadorias e/ou servios,
excludo o valor do IPI destacado em separado na nota fiscal,
bem como as vendas canceladas ou devolvidas e os
descontos incondicionais.
No havia discusso acerca da matria at o advento
da Lei n 9.718/98, que alterou a discriminao de
faturamento, passando a consider-lo como a totalidade das
368
receitas, no apenas as provenientes de vendas de
mercadorias e servios, implicando a ampliao da base
de clculo da Contribuio para o Financiamento da
Seguridade Social (COFINS), pois equiparou o faturamento
receita bruta auferida.
Todavia, logo aps a nova lei, o legislador constituinte
derivado editou a Emenda Constitucional n 20/98
modificando o art. 195 da Carta Magna e incluindo como
base de clculo da COFINS a receita, alm do faturamento,
reforando o entendimento de que se tratam de institutos
distintos.
A doutrina debateu sobre o tema, posicionando-se
majoritariamente quanto distino dos conceitos de
faturamento e receita, manifestando a inconstitucionalidade
da Lei n 9.718/98 e a impossibilidade da norma ser
convalidada por posterior emenda constitucional que passou
a inserir na base de clculo do tributo, critrio anteriormente
fixado na lei, distinto do previsto na Constituio.
Nesse aspecto, cabe atentar que o conceito de
faturamento fixado na Lei Complementar n 70/91 foi objeto,
no STF, de Ao Declaratria de Constitucionalidade (ADC
n 1), tendo aquela Corte fixado o entendimento de que o
faturamento, para efeitos fiscais, consistiria na receita
proveniente das vendas de mercadorias e servios, portanto,
embora a Lei Complementar tenha se referido receita bruta,
restringira venda de mercadorias e servios, por
conseguinte, no extrapolou a dimenso da base econmica
conferida pela antiga redao do art. 195 da CRFB/88.
Cabe destacar, neste ponto, a lio de Ives Gandra da
Silva Martins:
O constituinte previu, no art. 195, I da CF -
na redao original -, a possibilidade de o
369
legislador federal instituir contribuio social
sobre o faturamento. Essa previso no
outorga ao legislador ordinrio qualquer
margem de liberdade para alcanar outras
receitas por meio dessa exao que no
aquelas que se revestem da natureza de
faturamento. Trata-se de uma norma densa
e no de uma norma aberta, cuj a
concreti zao caberi a ao l egi sl ador
infraconstitucional. (...). A razo de ser desse
entendimento jurisprudencial que o art.
195 (incisos I, II e III da CF) norma
constitucional densa, que no deixa ao
l egi sl ador ordi nri o margem de
discricionariedade para eleger a base de
clculo, o contribuinte e o fato gerador
dessas contribuies. (...).
Ainda que se pudesse classificar o art. 195,
I da CF como norma constitucional aberta,
no seria deferido ao legislador ordinrio,
a pretexto de densificar esse dispositivo
constitucional, pretender alcanar, a ttulo de
tributar o faturamento, receitas que no se
inserem nessa realidade contbil/financeira,
sob pena de restarem feridos os princpios
da segurana jurdica, supremacia e rigidez
constitucional. (...).
A concluso de que o termo faturamento
adotado pel o consti tui nte pode ser
interpretado de maneira extensiva para nele
inserir a totalidade das receitas auferidas
pela pessoa jurdica, independentemente
de sua classificao contbil - como o fez a
370
Lei 9.718/98 -, acarreta inverso da
hierarquia normativa, em detrimento da
rigidez constitucional e leso irreparvel ao
princpio da segurana jurdica, corolrio do
Estado de Direito. (...). A edio da EC 20/
98 tem o significado inequvoco de que,
faturamento e receitas no se confundem,
e de que, at ento, no era permitida a
instituio de contribuio social tendo
como fato gerador as receitas.
8
Inobstante todo o debate sobre o conceito de
faturamento, o melhor parmetro para o legislador
infraconstitucional seria aquele derivado dos preceitos da
Contabilidade, cincia voltada para a aferio e o controle
dos movimentos contbeis das empresas. O Vocabulrio
Jurdico no traz um conceito de faturamento, mas qualifica
o ato de faturar como o ato de se proceder extrao ou
formao da fatura, a que se di z propri amente
faturamento
9
.
A respeito da fatura, cabe atentar para o disposto na
7
ELALI, Andr. Fiscalizao tributria: direitos e deveres do contribuinte.
Disponvel em: <http://www.direitoempresarial.com.br/modules/
artigos_rss/imprime_um_artigo.php?cod_artigo=3>. Acesso em:
15.11.2008.
8
MARTINS, Ives Gandra da Silva; SOUZA, Ftima Fernandes Rodrigues
de; PAVAN, Cludia Fonseca Morato. Base de clculo do PIS e da
COFINS - distino entre receita e faturamento. Juris Plenum Ouro, Caxias
do Sul: Plenum, n. 3, set 2008. 1 DVD.
9
SILVA, De Plcido e. Vocabulrio Jurdico. Atualizadores: Nagib Slaibi
Filho R Glucia Carvalho. 27 Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2007. pg. 603.
371
Lei n 5.474/68, que disciplina a emisso de faturas por
ocasio da venda de mercadorias ou prestao de servios.
A norma em comento dei xa cl aro que as faturas
instrumentalizam as vendas da empresa.
Desse modo, o faturamento corresponde s receitas
oriundas das atividades fins de cada empresa, ou seja, as
receitas operacionais, estas entendidas como as auferidas
com o desenvolvimento das finalidades da respectiva
entidade mercantil. Assim, o faturamento de uma indstria,
v. g., corresponderia receita obtida com as vendas dos
produtos inerentes concluso do ciclo produtivo industrial,
logo, receitas financeiras (juros, rendimentos, investimentos)
e aquelas auferidas com a venda de equipamentos em
desuso ou depreciados, por exemplo, no comporiam o
faturamento da citada empresa.
O STF e vrios Tribunais ptrios consideraram que o
conceito de faturamento difere da totalidade das receitas
de uma empresa, como se pode observar nos julgados a
seguir:
TRIBUTRIO - PIS - COFINS - LEI 9.718/
98 - RECURSO ESPECIAL:
FUNDAMENTO INFRACONSTITUCIONAL
- ALTERAO DA BASE DE CLCULO -
AMPLIAO DO CONCEITO DE
FATURAMENTO - VIOLAO DO ART. 110
DO CTN. 1. Acrdo impugnado que se
fundamentou na l egi sl ao
infraconstitucional e na Constituio. 2. A Lei
9.718/98, buscando tributar outras receitas
alm daquelas representativas da atividade
operacional da empresa, criou novo
conceito para o termo faturamento
372
afrontando, assim o art. 110 do CTN. 3.
Recurso especial conhecido em parte e,
nesta parte, provido. (STJ, 2 T., maioria,
REsp 501.628/SC, rel. Min. Eliana Calmon,
fev./2004).
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTRIO.
AGRAVO REGIMENTAL. AMPLIAO DA
BASE DE CLCULO DO PIS E DA
COFINS REALIZADA PELO ART. 3, 1,
DA LEI N 9.718/98. ART. 110 DO CTN.
ALTERAO DA DEFINIO DE DIREITO
PRIVADO. EQUIPARAO DOS
CONCEITOS DE FATURAMENTO E
RECEITA BRUTA. PRECEDENTES DO
STJ E DO STF. DECLARAO DE
INCONSTITUCIONALIDADE PELO
PRETRIO EXCELSO. PRINCPIO DA
UTILIDADE PROCESSUAL. RESERVA
DE PLENRIO. INAPLICABILIDADE. (...).
2. A Lei n 9.718/98, ao ampliar a base de
clculo do PIS e da COFINS e criar novo
conceito para o termo faturamento, para
fins de incidncia da COFINS, com o
objetivo de abranger todas as receitas
auferidas pela pessoa jurdica, invadiu a
esfera da definio do direito privado,
violando frontalmente o art. 110 do CTN. 3.
A jurisprudncia do STJ e do colendo STF
seguem a linha de que faturamento equivale
receita bruta, resultado da venda de bens
e servios pela empresa. A base de clculo
da contribuio, exigida nos termos da LC
373
n 70/91 e delimitada pelo Direito Privado,
no pode ser alterada por legislao
ordinria (Lei n 9.718/98), em razo do
princpio da hierarquia das leis. Vastido de
precedentes desta Corte. 4. Com relao
Lei n 9.718/98, o pretrio excelso, ao
julgar os RREE ns 346084/PR, 357950/RS,
358273/RS e 390840/MG, assentou que a
noo de faturamento inscrita no art. 195, I,
da CF/1988 (na redao anterior EC n
20/98) no autoriza a incidncia tributria
sobre a totalidade das receitas auferidas
pelos contribuintes, no sendo possvel a
convalidao posterior de tal imposio,
ainda que por fora da promulgao da EC
n 20/98. Decidiu-se, naquela ocasio: a)
declarar a inconstitucionalidade do 1 do
art. 3 da Lei n 9.718/98 (base de clculo
do PIS e da COFINS), para impedir a
incidncia do tributo sobre as receitas at
ento no compreendidas no conceito de
faturamento da LC n 70/91; b) ser
desnecessria, no caso especfico, lei
compl ementar para a maj orao da
alquota da COFINS, cuja instituio se dera
com base no art. 195, I, da Carta Magna. 5.
Nesta esteira: REsps ns 649115/DF,
650193/AM, 668478/SP, 674466/PE,
685204/MG, 687955/SP, 692983/SP,
693731/SP, 695341/SP, 695745/SP,
702820/SC, 709939/SP, 711551/SP,
718848/SP, 719349/SP, 719938/SP,
721084/SP, 721830/SP, 723392/SP,
374
724940/SP, 726994/SP, 727841/SP,
728943/SP, 733446/SP, 737459/SP,
739874/SP, 740374/SP, 741073/SP,
741110/SP, 743350/SP, 746448/SP,
747135/SP, 748037/SP, 749964/SP,
750786/SP, 750933/SP, 751057/SP,
751734/MG, 755300/SP, 791717/SP, todos
julgados pela 1 Turma em 04.04.2006,
Rela. Mina. Denise Arruda. (...). (Agravo
Regimental no Agravo de Instrumento n
954490/SP (2007/0223158-0), 1 Turma do
STJ, Rel. Jos Delgado. j. 25.03.2008,
unnime, DJ 24.04.2008).
Todavia, com o advento da Emenda Constitucional n
20/98, que agregou a receita hiptese de base de clculo
da COFINS, juntamente com o faturamento, o legislador
infraconstitucional veio a regular a incidncia da contribuio
supramenci onada equi parando, i ndevi damente, o
faturamento totalidade da receita, conforme se verifica nas
Leis n 10.637/2002 e 10.833/2003.
LEI N 10.637 DE 30.12.2002 - DOU
31.12.2002
Art. 1 A contribuio para o PIS/Pasep tem
como fato gerador o faturamento mensal,
assim entendido o total das receitas
auferi das pel a pessoa j urdi ca,
independentemente de sua denominao
ou classificao contbil.
1 Para efeito do disposto neste artigo, o
total das receitas compreende a receita
bruta da venda de bens e servios nas
375
operaes em conta prpria ou alheia e
todas as demais receitas auferidas pela
pessoa jurdica.
LEI N 10.833 DE 29.12.2003 - DOU
30.12.2003
Art. 1 A Contribuio para o Financiamento
da Seguridade Social - COFINS, com a
incidncia no-cumulativa, tem como fato
gerador o faturamento mensal, assim
entendido o total das receitas auferidas pela
pessoa jurdica, independentemente de sua
denominao ou classificao contbil.
1 Para efeito do disposto neste artigo, o
total das receitas compreende a receita
bruta da venda de bens e servios nas
operaes em conta prpria ou alheia e
todas as demais receitas auferidas pela
pessoa jurdica.
certo que laborou em equvoco o legislador
infraconstitucional ao conceituar o faturamento como a
receita total auferida pela empresa, contudo, diante da
modificao efetuada pela EC n 20/98, no restaram
inconstitucionais tais normas, j que a receita pode ser
erigida como base de clculo da COFINS. A jurisprudncia
ptria j se pronunciou nesse sentido:
CONSTITUCIONAL, TRIBUTRIO E
PROCESSUAL CIVIL - COFINS - BASE DE
CLCULO - CONCEITO AMPLO DE
FATURAMENTO (ART. 3 DA LEI N 9.718/
98): INCONSTITUCIONALIDADE (STF) -
376
BASE DE CLCULO CORRETA: PIS (ART.
3 DA LEI N 9.715/98) E COFINS (ART. 2
DA LC N 70/91) - LEI N 10.637/2002 (PIS)
E N 10.833/2003 (COFINS):
CONSTITUCIONAIS - DECADNCIA -
TAXA SELIC - VERBA HONORRIA. (...).
4. A legislao superveniente EC n 20/
98, que, conceituando faturamento como
sendo o total das receitas auferidas pela
pessoa jurdica, independentemente de sua
denominao ou classificao contbil, o
adotou como base de clculo do PIS (art.
1 da Lei n 10.637, de 30.12.2002) e da
COFINS (art. 1 da Lei n 10.833, de 29
dezembro 2003), no padece de
inconstitucionalidade, haja vista sua plena
compatibilidade com a nova redao do art.
195, I, b, da CF/88 (imprimida pela EC n
20/98). (...). (Apel ao Cvel n
2005.34.00.023590-0/DF, 7 Turma do TRF
da 1 Regio, Rel. Luciano Tolentino Amaral,
Rel. Convocado Rafael Paulo Soares Pinto.
j. 25.03.2008, unnime, e-DJF1 11.04.2008,
p. 304).
TRIBUTRIO. CONSTITUCIONAL. PIS E
COFINS. PREPARO E TAXA DE
REMESSA E RETORNO.
RECOLHIMENTO. JULGAMENTO ULTRA
PETITA. INOCORRNCIA. BASES DE
CLCULO. LEI N 9.718/98.
I N C O N S T I T U C I O N A L I D A D E
DECLARADA PELO STF. LEIS 10.637/02
377
E 10.833/03. EC N 20/98. FUNDAMENTO
DE VALIDADE AO ART. 195, I, B, CF.
COMPENSAO. TAXA SELIC. (...). 6. As
Leis ns 10.637/2002 e 10.833/2003,
posteriores Emenda Constitucional n 20/
98, que modificou o art. 195, I, b, da
Constituio Federal, para incluir a receita,
juntamente com o faturamento, como
possvei s bases de cl cul o das
contribuies Seguridade Social, no
sofrem qualquer irregularidade do ponto de
vista formal ou material. 7. A partir de 1 de
dezembro de 2002, o PIS e, a partir de 1
de fevereiro de 2004, a COFINS passaram,
validamente, a incidir sobre o faturamento
mensal das pessoas jurdicas, assim
entendido o total das receitas auferidas,
independentemente de sua denominao
ou classificao contbil. (...). (Apelao em
Mandado de Segurana n 293430/SP
(2006.61.02.005986-6), 6 Turma do TRF
da 3 Regio, Rel. Consuelo Yoshida. j.
19.06.2008, unnime, DJF3 28.07.2008).
Logo, diante da incluso da receita como base de
clculo da COFINS operada pela EC n 20/98 pode-se
concluir que, efetivamente, faturamento conceito distinto
de receita bruta, onde esta engloba aquele.
Por outro l ado, as l i mi taes ao l egi sl ador
infraconstitucional para a conceituao de faturamento como
base de clculo restaram enfraquecidas com a incluso da
receita como base imponvel.
Diante do exposto, conclui-se que a Constituio
378
Federal no traz o conceito de faturamento, o qual
encontrado na legislao infraconstitucional e no pode
destoar do critrio econmico-contbil, segundo o qual, o
faturamento corresponde s receitas operacionais auferidas
pela empresa. Nesse sentido, o legislador infraconstitucional
no poderia, a despeito de regular a incidncia tributria,
estipular base de clculo de tributo que constitucionalmente
incidiria sobre o faturamento consagrando receitas
diferentes daquelas que o integrassem.
3) CONCLUSO
Conclui-se que o Sistema Tributrio Nacional
caracterizado como rgido e, de certo modo, racional, todavia,
a estabilidade que se esperaria de um sistema delineado
com tais predicados no se apresenta na prtica, diante das
sucessivas alteraes constitucionais que afetam a matriz
tributria. Embora essas intermitentes modificaes no
sejam recomendveis, no desnaturam a rigidez do Sistema
Tributrio Brasileiro.
Por outro lado, esse aspecto repercute em diversos
institutos da seara fiscal, como no conceito de faturamento,
fundamental para a apurao da Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS), prevista no
art. 195, I da Carta Magna.
Embora a jurisprudncia e a doutrina tenham
consolidado do entendimento de que o conceito de
faturamento estaria relacionado receita operacional, ou
seja, aquela obtida como resultado das finalidades da
entidade, o legislador optou ou definir faturamento como a
receita bruta auferida, a qual, na verdade, engloba o
faturamento.
Essa amplitude conferida pelo legislador confronta com
379
o critrio econmico-contbil, segundo o qual, o faturamento
corresponde s receitas operacionais auferidas pela
empresa. Portanto, o legislador infraconstitucional no
poderia, a despeito de regular a incidncia tributria,
estipular base de clculo de tributo que constitucionalmente
incidiria sobre o faturamento consagrando receitas
diferentes daquelas que o integrassem.
4) REFERNCIAS
CASAROTTO, Everson Sartori. A inconstitucionalidade da modificao
na base de clculo da COFINS, operada pela Lei n 9.718/98. Juris
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da COFINS promovidas pela Lei 9.718/98. Juris Plenum Ouro, Caxias
381
VARAS ESPECIALIZADAS EM CRIMES PRATICADOS
CONTRA A CRIANA E O ADOLESCENTE:
POSSIBILIDADES E LIMITES DA
AO NA DEFESA DE DIREITOS
Ana Paula Lemos Costa
Analista Judicirio Adjunto da 12 Vara Criminal
SUMRIO: 1. Introduo. 2. A situao da
Criana e do
Adolescente na sociedade brasileira. 3.
Instrumentos Legais/ Ao do Estado para
assegurar direitos e enfrentar a violncia /
Estatuto da Criana e do Adolescente. 4.
Tipos de Violncia. 4.1. Crimes Sexuais.
4.2. Conseqncias. 5. 12 Vara Criminal
especializada em crimes praticados contra
crianas e adolescentes. 6.Consideraes
Finais. 7. Bibliografia
Resumo: Cresce o entendimento da importncia de
varas especializadas em crimes praticados contra a criana
e o adolescente, uma vez que podem proporcionar maior
celeridade aos processos e em parceria, o Estado ser capaz
de promover instrumentos que assegurem s vtimas
atendimento especializado, como forma de amenizar os
danos sofridos.
PALAVRAS-CHAVE: Estado Crianas Violncia -
Vtimas Celeridade - Especializadas
1. Introduo
382
No Brasil, revelam os recentes dados do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), existem mais
de 60 milhes de crianas e adolescentes. Assim, o tema
que expe a imprescindibilidade da criao e implantao
de varas especializadas em crimes praticados em desfavor
da criana e do adolescente tem sido muito discutido devido
importncia da preservao da infncia e da adolescncia
em nvel mundial.
O direito da Criana e do Adolescente ao longo dos
anos teve flagrante evoluo face necessidade de
promoo, proteo e preservao desses seres que ainda
esto em desenvolvimento e, portanto, so incapazes de
defenderem-se por si mesmos.
O ECA - Estatuto da Criana e do Adolescente
estabelece: dever de todos zelar pela dignidade da criana
e do adolescente, pondo-os a salvo de qualquer tratamento
desumano, vi ol ento, aterrori zante, vexatri o ou
constrangedor.
O Estatuto se estende a todas as crianas e
adolescentes, sem discriminao, passando a consider-
los como sujeito de direitos, pessoas em condio peculiar
de desenvolvimento, a requerer proteo e prioridade
absoluta no nvel das polticas sociais. Embora o ECA
constitua-se em um novo paradigma de ateno s crianas
e adolescentes, muito falta para que cheguemos a esta
realidade, pois muitos so os crimes praticados contra os
direitos da Criana e do Adolescente, bem como praticado
contra os prprios. E uma lei, por si s, no capaz de
promover uma mudana radical de hbitos, costumes,
atitudes, mas depende do esforo e vontade de cada um.
Certamente, hoje se tem um olhar diferente sobre a
infncia e juventude brasileiras. Antes de tudo, entende-se a
importncia de compreender as causas, consequncias e
383
formas de manifestao como ponto de partida para o
enfrentamento dessa problemtica e exigir do Estado
seriedade no cumprimento do dever constitucional de
provimento de recursos, implantao de polticas pblicas e
ampliao de servios para a populao infanto-juvenil,
objetivando sempre a exigibilidade de seus direitos.
2. A situao da Criana e do Adolescente na Sociedade
Brasileira
crescente no nosso pas o problema da violncia
contra crianas e adolescentes, principalmente no que se
refere explorao sexual e ao abuso sexual intra-familiar,
provocando perplexidade nos organismos governamentais,
nos profissionais que atuam na rea e na sociedade como
um todo.
No Brasil, a questo torna-se ainda mais complexa e
de pouca visibilidade, devido ao medo e silncio das vtimas
e testemunhas. Percebe-se que as principais causas so
scio-econmicas e histrico-culturais.
Quanto explorao sexual comercial, atualmente,
existem trs modelos de cenrio: meninas confinadas em
prostbulos, situao comum em cidades menores; meninas
que saram para as ruas, atendendo ao apelo do turismo
sexual , pri nci pal mente em ci dades tursti cas, e
especialmente na regio Nordeste; por ltimo o modelo que
se convive com as duas situaes anteriores, nas cidades
em desenvolvimento.
Aliada pobreza, outro fenmeno vem sendo
denunciado, o abuso sexual, que, diferentemente da
explorao sexual, ocorre em todas as classes sociais. No
Brasil, 80% das crianas que sofreram algum tipo de abuso
sexual so do sexo feminino e a metade dos estupros
384
ocorridos so incestuosos, sendo 75% entre pais e filhas e
bastante freqente tambm entre o padrasto e a enteada;
12% envolve tios, primos e outros parentes; 38% so amigos,
vizinhos e estranhos.
Ao analisar a situao de enfrentamento desse
problema, importante destacar que necessrio um
processo de reconstruo de valores, cultura e postura
diferentes, bem como a construo de novas prticas sociais
e de proteo.
bem verdade que houve avanos, atravs de estudos
e denncia da problemtica e um maior interesse, mas no
nosso pas as pesquisas nessa rea ainda so insuficientes.
E como se no bastasse, a clandestinidade e o pacto do
silncio corroboram para que as estatsticas nem sempre
sejam fiis.
3. Instrumentos Legais/ Ao do Estado para assegurar
direitos e enfrentar a violncia / Estatuto da Criana e
do Adolescente
A Constituio integrou-se, com base na Conveno
Internacional dos Direitos da Criana, de 1989, aos princpios
de proteo integral da criana.
Voltada para os interesses de todas as crianas e
adolescentes, a Constituio Federal de 1988, em seu art.
227, assegurou direitos fundamentais infncia e juventude
brasileiras.
Com a Lei 8.069/90 Estatuto da Criana e do
Adolescente, h uma grande mobilizao no sentido da
sociedade brasileira adequar seu pensamento e suas aes
s diretrizes dessa lei. Em cumprimento ao art. 131 do ECA,
os Conselhos Tutelares comearam a ser implementados
no Brasil, tendo como foco a proteo e defesa dos direitos
385
da criana e do adolescente.
As mobilizaes pela formulao dos direitos da
criana iniciaram-se na dcada de 90 e culminaram em 1993
com a instaurao da Comisso Parlamentar de Inqurito
(CPI) e em 2003 com a instaurao da Comisso
Parlamentar Mista de Inqurito ( CPMI), esta ltima com o
objetivo de investigar e identificar as situaes de violncia,
trfico e explorao sexual de crianas e adolescentes,
assim como os processos de organizao das redes de
explorao sexual no Brasil , e sem dvida, deu bons frutos,
apontando caminhos e solues.
Alm da denncia e da responsabilizao,
necessrio formular uma poltica de atendimento s vtimas,
suas famlias e agressores, que da competncia dos
Estados e municpios. Essa poltica envolve diversos setores:
sade, educao, assistncia, nos quais devem ser feitos
diagnsticos e pesquisas e o atendimento de profissionais.
Existem tambm iniciativas de ONGs que, com apoio de
setores governamentais, realizam um trabalho de articulao
de redes e de defesa de direitos.
A necessidade de proteo requer do Estado uma
postura integrativa e de parceria, a qual, mediante um
trabalho em redes para uma ao conjunta multidimensional
e com responsabilidade compartilhada.
Nessa poltica, a Justia tem um papel fundamental.
Antes do surgimento de uma vara judicial exclusiva para julgar
crimes praticados contra a infncia e juventude, a II
Conferncia Nacional dos Direitos da Criana e do
Adolescente j havia recomendado a criao dessas Varas,
em todo o pas, assim como os Procuradores Gerais de
Justia, em encontro nacional.
Essas varas especializadas impem prioridade
386
populao infanto-juvenil e agilizam os processos judiciais
que tratam de violncia sexual. Mas, at agora, elas no
foram implantadas em todas as capitais brasileiras.
Entidades da sociedade civil e profissional que atuam
no enfrentamento dessas graves violaes de direitos
humanos no pas destacam uma srie de vantagens que elas
podem trazer, como: maior celeridade nos processos,
existncia de equipe multidisciplinar, atendimento
especializado.
Esses casos deixam de se perder entre uma infinidade
de outros nas varas criminais comuns, passam a ter
tratamento diferenciado e espao especfico, preservando
a vtima, que o foco principal da atuao dessas varas
especializadas.
A exclusividade da competncia para o processo e
julgamento de crimes contra crianas e adolescentes em uma
vara criminal apresenta ainda a vantagem de permitir ao
magistrado, promotor, defensor e auxiliares da justia a
especializao necessria para o tratamento diferenciado
que exige um processo em que figura como vtima criana e
adolescente. A principal razo para a existncia das varas
criminais especializadas a rapidez que elas imprimem aos
processos judiciais.
A demora na tramitao desses casos na Justia
uma das formas da impunidade se manifestar, por se
tratarem de crimes contra crianas e adolescentes, com
conseqncias perversas para as vtimas e seus familiares.
A morosidade no processo pode fazer com que crianas ou
adolescentes se esqueam de parte dos fatos at o
387
depoimento, o que prejudica essa prova considerada
fundamental, ou ela pode ser revitimizada ao ter que trazer a
histria tona muito tempo depois de ocorrida. , portanto,
uma forma de garantir a prioridade absoluta populao
infanto-juvenil prevista na Constituio Brasileira de 1988.
A partir do funcionamento de varas especializadas,
o tempo mdio de durao dos processos diminui de seis a
dez anos para no mximo um ano, de acordo com
informaes das respectivas varas, e no mximo seis meses
em caso de ru preso.
No Brasil, dos vinte e sete Estados, apenas cinco
contam com Varas Especializadas em crimes contra a
criana e do adolescente. Em todo pas existem redes que
visam consolidao dos direitos elencados no ECA. Aes
esto sendo consolidadas, mas, para atingir todas as
regies brasileiras, so necessrios investimentos maiores.
No Estado do Cear, a competncia exclusiva para o
processo e julgamento dos crimes praticados contra crianas
e adolescentes foi atribuda a 12 Vara Criminal de Fortaleza
atravs da Lei Estadual n 12.779/97, que acrescentou
pargrafo nico ao art. 115, do Cdigo de Organizao
Judiciria do Estado do Cear que, a partir de ento, passou
a vigorar com a seguinte redao:
Art. 115 Compete aos Juzes de Direito
das Varas Criminais exercer as atribuies
genricas e plenas nas matrias de sua
denominao, no privativas de outros
juzes, servindo de distribuio.
Pargrafo nico Ao Juiz de Direito da 12
Vara Cri mi nal compete, ni ca e
exclusivamente, processar e julgar os
crimes praticados contra a Criana e o
388
Adolescente, ressalvada a competncia
das Varas dos Jri, do Trnsito e do Juizado
Especial Cvel e Criminal.
4. Tipos de violncia
Independentemente de classe social, cultura, etnia e
diversidades de regio, o problema da violncia sexual
bastante complexo e atinge milhares de crianas no Brasil.
A violncia, na verdade, uma relao de dominao entre
o adulto e a criana, imposta desde os primrdios por um
poder totalmente desigual, sendo determinado por vrios
fatores: econmicos, culturais, comportamentais.
A violncia o evento representado por ao ou
omisso realizada por indivduos, grupos, classes, naes,
que ocasionam danos fsicos, emocionais, psicolgicos,
morais e espirituais a si prprios ou aos outros. (Poltica
Nacional de Reduo da Morbimortalidade por acidentes e
violncia 2001).
A violncia pode ser estrutural, interpessoal,
institucional, urbana, domstica, extrafamiliar e intrafamiliar.
A violncia domstica consiste em toda ao ou
omisso que cause prejuzo ao bem-estar, integridade
fsica, psicolgica, liberdade e ao direito do pleno
desenvolvimento de outro membro que convive no mesmo
espao domstico (Baseado no guia de Ateno Integral
Sade da Criana e do Adolescente em situao de violncia,
Prefeitura do Recife, 2002).
Na violncia domstica h basicamente trs atores:
quem comete a violncia, a vtima e quem testemunha.
A violncia estrutural est ligada violncia fsica que,
na maioria dos casos, acompanha situaes de explorao
infantil.
389
Vista, diferentemente do adulto, como aquela que no
decide, no fala, a criana coisificada, entendida como
um ser inacabado e incompleto que necessita evoluir para
ganhar sua maturidade.
Crianas do sexo feminino so as maiores vtimas
numa relao de poder desigual com o adulto agressor. Tais
crianas entram nesse mundo da explorao sexual muitas
vezes pela questo econmica e a de raa e pelas relaes
de abuso intrafamiliar e extrafamiliar.
Violncia sexual extrafamiliar praticada por pessoas
alheias ao convvio familiar e que no tenha uma relao de
responsabilidade (cuidar/educar) com a vtima. Violncia
sexual intrafamiliar, tambm chamada de violncia sexual
domstica, a atividade sexual praticada contra uma criana
ou adolescente por algum que tenha com eles uma relao
de consanginidade, considerando tambm relaes de
afinidade e de responsabilidade.
A violncia psicolgica humilha, menospreza, fere
moralmente, ameaa, aterroriza, tortura, podendo manifestar-
se isoladamente, mas encontra-se em todos os outros tipos
de violncia.
4.1. Crimes Sexuais
Nossas crianas e adolescentes esto submetidas a
diversos tipos de violncia sexual: abuso/ violncia ou
violao sexual, explorao sexual comercial, trfico de
crianas e adolescentes para fins de explorao sexual
comercial, em rede ou no, turismo sexual, pornografia,
pedofilia pela internet.
O abuso sexual/estupro so tidos como crimes sem
fins lucrativos, relacionais ou interpessoais.
Sobre isso, conceitua Azevedo e Guerra:
390
Abuso sexual/vitimizao sexual todo jogo
sexual, relao hetero ou homossexual
entre um ou mais adultos e uma criana
menor de dezoito anos, tendo por finalidade
estimul-la sexualmente ou utiliz-la para
obter uma estimulao sexual sobre a sua
pessoa de outrem.
1
A explorao sexual de crianas revela a violncia
contra o corpo, a sexualidade e o desenvolvimento sadio e,
dentro desse contexto, emergem as relaes familiares,
sociais, culturais e de gnero.
A explorao sexual comercial uma
violncia sexual que se realiza nas relaes
de produo e mercado, atravs da venda
dos servi os sexuai s de cri anas e
adol escentes pel as redes de
comercializao do sexo, pelos pais ou
si mi l ares, ou pel a vi da do trabal ho
autnomo. Essa prtica determinada no
apenas pela violncia estrutural como pela
violncia social e interpessoal. resultado,
tambm, das transformaes ocorridas nos
sistemas de valores arbitrados nas relaes
sociais, especialmente o patriarcalismo, o
racismo, e a apartao social, anttese da
idia de emancipao das liberdades
econmicas e culturais e da sexualidade
humana. A explorao sexual revela duas
1
AZEVEDO & GUERRA, op. cit., p.123
391
modalidades graves do crime: a que ocorre
nos circuitos em que operam as elites
econmicas e polticas e que se verifica nos
circuitos em que transitam as classes
subalternas.
2
Trfico para fins sexuais o recrutamento,
o transporte, a transferncia, o alojamento
ou a recolha de pessoas, pela ameaa de
recursos, fora ou a outras formas de
coao, por rapto, por fraude, engano,
abuso de autoridade ou de uma situao
de vulnerabilidade, ou atravs da oferta ou
aceitao de pagamentos ou de vantagens
para obter o consentimento de uma pessoa
que tenha autoridade sobre uma outra para
fins de explorao.
3
Turismo sexual a explorao de adultos,
crianas e adolescentes por visitantes, em
geral, procedentes de pases desenvolvidos
mas, tambm, por turistas do prprio pas
envolvendo a cumplicidade, por ao direta
ou omisso, de agncias de viagem, guias
tursticos, hotis, bares, restaurantes,
2
Do documento Plano de Trabalho da Comisso Parlamentar Mista de
Inqurito: Situaes de Violncia e Redes de Explorao Sexual de
Crianas e Adolescentes no Brasil Deputada Federal Maria do Rosrio.
3
Termos do Protocolo de Palermo, art. 2 bis, alnea a
392
boates, lanchonetes, barracas de praia,
garons, porteiros,
postos de gasolina, taxistas, prostbulos,
casas noturnas e de massagem, alm da
tradicional cafetinagem.
4
4.2. Consequncias
As experincias sexuais na infncia, oriundas da
violncia e da explorao sexual, tornam as crianas
vulnerveis, visto que so expostas a todos os tipos de
violncia, s drogas, a gravidezes precoces, s doenas
sexualmente transmissveis e a problemas de ordem fsica,
emocional e social, afrontando assim, o direito vida,
sade e ao desenvolvimento sadio, pois as crianas ainda
so imaturas para o exerccio da sua sexualidade.
O quadro de violncia mostra os agravos sade de
meninas que no possuem maturidade sexual para enfrentar
os problemas decorrentes, como gravidez precoce,
dependnci a de drogas, doenas sexual mente
transmissveis, problemas psicolgicos e tantos outros.
Nas vtimas de crimes sexuais bastante comum
detectar vrios problemas como: agressividade, fuga do lar,
uso abusivo de drogas, sentimento de culpa, medo, raiva,
pensamentos e tentativa de suicdio; problemas do
desenvol vi mento da sexual i dade, mudanas de
comportamento e humor, doenas sexual mente
transmissveis, dificuldade de confiar e criar vnculos com as
pessoas, submisso, medo de algum parente, introspeco,
falta de concentrao, baixa valorizao pessoal. Tais vtimas
4
CECRIA, 1996
393
tero prejuzos incalculveis no decorrer de suas vidas, de
ordem emocional, afetiva, psicolgica, comportamental,
podendo at desenvolverem doenas psicossomticas .
A psicloga clnica Maria Tereza Maldonado ainda nos
diz:
Muitas crianas e jovens reagem com
sintomas tpicos da sndrome de estresse
ps-traumtico: revivncia das cenas
chocantes, pesadelos, terror noturno, suor
fri o das mos, o corao que bate
disparado, estado de hiperalerta (como se
fosse um sentinela de planto permanente),
alm dos distrbios no processo de
pensamento (dificuldade de concentrao
e de ateno).
5
5. 12 Vara Criminal especializada em crimes
praticados contra crianas e adolescentes
A competncia da 12 Vara Criminal compreende os
seguintes crimes cometidos contra crianas e adolescentes:
leso corporal, perigo de contgio venreo, perigo de
molstia grave, abandono de incapaz, exposio ou
abandono de recm-nascido, omisso de socorro, maus
tratos, constrangimento ilegal, ameaa, seqestro e crcere
privado, reduo condio de escravo, estupro, atentado
violento ao pudor, posse sexual mediante fraude, subtrao
5
MALDONADO, 1997: 15,16
394
de criana ou adolescente com o fim de colocao em lar
substituto, prometer ou efetivar a entrega de filho ou pupilo a
terceiro, explorao sexual e a produo, representao
teatral, televisiva ou cinematogrfica, atividade fotogrfica
ou qualquer outro meio visual utilizando criana ou
adolescente em cena de sexo explcito ou vexatria.
Foram excludos da competncia da nova Vara os
crimes dolosos contra a vida, que competem, pela
Constituio Federal, ao Tribunal do Jri, os de trnsito e
juizados especiais cveis e criminais.
Os inquritos policiais so elaborados pela Delegacia
Especializada e enviados a Central de Inquritos do Frum
local, de onde so encaminhados diretamente Central de
Inquritos que so dirigidos 12 Promotoria, que apresenta
denncia, pedidos de arquivamento ou de diligncias,
tambm diretamente Secretaria de Vara.
O Defensor Pblico trabalha com acesso Secretaria,
este e a representante do Ministrio Pblico participam de
todas as audincias. A Vara conta ainda com uma Psicloga,
a qual presta atendimento especializado s vtimas de crimes
sexuais, ouvindo-as antes da audincia e contribuindo com
visitas e relatrios, quando necessrios.
Em termos prticos, verificou-se acentuada vantagem
em relao ao sistema anterior, uma vez que o tempo de
durao do processo foi substancialmente reduzido,
tornando mais clere a prestao jurisdicional, fator que
favorece a credibilidade da justia.
Desde outubro de 1998, meses aps a instalao da
vara, foram julgados mais de 4 000 processos.
O tempo mdio de durao de processo judicial para
rus presos de trs meses e um ano para rus soltos.
Antes, ns tnhamos uma impunidade muito elevada, que se
dava em funo da morosidade, de ultrapassar o tempo para
395
processar.
Destaca-se que da apresentao da denncia at a
realizao da instruo decorrem, em mdia, trinta dias para
rus presos e de noventa dias em que se encontram em
liberdade os acusados. Assim, se impe existe maior
controle sobre a durao dos inquritos.
Em levantamento realizado em anos anteriores,
distribudos de 1996 a 2004, mostra que processos
envol vendo cri mes prati cados contra cri anas e
adolescentes em diversos tipos penais, muitos deles
encontravam-se h pelo menos seis meses sem nenhum
andamento, sendo um tero deles referentes violncia
sexual.
Em termos prticos, verificou-se acentuada vantagem
em relao ao sistema anterior, uma vez que o tempo de
durao do processo foi substancialmente reduzido,
tornando mais clere a prestao jurisdicional, fator que
favorece a credibilidade da justia.
A exposio da intimidade da vtima, comum aos
processos nestes casos, leva o Estado a abrir mo do
interesse coletivo, em prol do interesse individual. Na
verdade, no se afasta a proteo do bem jurdico, liberdade
sexual, das mos do Estado. Simplesmente se pondera a
respeito de o prprio processo afetar outras esferas de
liberdade e integridade da parte lesada, que j carrega uma
leso sua liberdade no mbito sexual.
6. Consideraes Finais
Toda criana tem direito a desenvolver-se num
ambiente sadio, de respeito, dignidade e proteo. Hoje,
mais do que nunca, nossas crianas necessitam de um olhar
diferenciado para enfrentar a violncia crescente que as
396
atinge.
Quando se pensa no problema, preciso discutir como
a sociedade enfoca os crimes cometidos contra crianas e
adolescentes, principalmente os crimes de explorao sexual
e as diferenas culturais no que diz respeito vontade de
revelar a violncia sexual para os pesquisadores. A partir
dos anos 90, algumas pesquisas viabilizaram a discusso
do tema nas esferas do Governo Federal, causando impacto
ao problema que tanto assola crianas e adolescentes.
Muito falta a ser feito, pois o Estado muitas vezes se
omite na efetivao de polticas pblicas. Deve-se buscar
um resultado advindo da ao de uma estrutura do Estado.
Os profissionais envolvidos tambm devem questionar sua
atuao e a sua instituio.
No s as vtimas, mas as famlias abusivas e o
agressor, alm da penalizao, necessitam tambm de um
suporte adequado de tratamento.
A formao de profissionais competentes e realmente
comprometidos fundamental para garantir atendimento
qualificado, encaminhando as vtimas efetivamente a um
atendimento psicossocial para amenizar ou superar os danos
causados.
Assim, trabalhar na 12. Vara Criminal tem sido um
constante aprendizado, pois diante de tantas realidades,
onde o direito de ser criana constantemente violado e as
relaes humanas so destrudas, impossvel no se
adquirir um novo olhar sobre o enfrentamento dessa
problemtica e conseqentemente, ter uma viso crtica
acerca dos instrumentos com os quais contamos na
legislao brasileira. E diante de alguns casos, mesmo
comuns ao nosso dia a dia, que nos vemos perplexos,
chocados e inevitavelmente certos da vulnerabilidade de
nossas crianas e que algo precisa urgentemente ser feito.
397
Tem-se a certeza da imprescindibilidade da criao
de Varas Especializadas em crimes contra a infncia e
adolescncia em todo o Brasil, pois atualmente, no pas,
apenas trs capitais contam com esse tipo de assistncia
especializada: Fortaleza, Recife e Salvador, esta ltima com
duas varas. Ressalte-se ainda que em Porto Alegre h um
apoio especializado s vtimas, mas ligado s Varas da
Infncia e da Juventude.
Evidentemente, o melhor meio seria evitar a violncia
e o abuso contra crianas, mas como est fora de nosso
alcance, o melhor a ser feito o trabalho secundrio, com o
objetivo de achar os meios de atenuar o sofrimento e reduzir
os danos de todas as formas de violncia das quais nossas
crianas so vtimas, incluindo medidas efetivas por meio
da educao, da terapia e criao de polticas realmente
eficazes. Importante seria que essas medidas fossem
encaminhadas construo de direitos humanos e sociais,
respeitando os direitos das crianas, j consagrados na
Constituio e no Estatuto da Criana e do Adolescente.
7. REFERNCIAS
BEUTER, Carla Simone. A (des)considerao pela infncia: uma
anlise dos direitos sexuais diante das redes de explorao sexual. Caxias
do Sul, RS: Educs, 2007.
SILVA, Tadeu Antnio Dix. Crimes Sexuais: reflexes sobre a nova Lei
n 11.106/2005. So Paulo: J. H. Mizuno, 2006.
ALBERTON, Mariza Silveira. Vi ol ao da Inf nci a: Crimes
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RS: Editora AGE, 2005.
398
WESTPHAL, Mrcia Faria. Violncia e Criana. So Paulo, SP: Editora
da Universidade de So Paulo, 2002.
Polticas pblicas e estratgias contra a explorao sexual comercial e o
abuso sexual intra familiar de crianas e adolescentes. Organizao CECRIA
Centro de Referncias, Estudos e Aes sobre Crianas e Adolescentes.
Braslia, DF: Ministrio da Justia, 1998 (Srie Subsdios, v.1)
Rompendo o silncio. Seminrio Multiprofissional de Capacitao sobre
Abuso e Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. So Lus, MA:
Estao Grfica, 1997.
399
Escola Superior da Magistratura do Estado do Cear
Rua Ramires Maranho do Vale, 70 - gua Fria 60.811-670 - Fortaleza-Cear
Telefone (85) 3278.4013/3278.6242- e-mail: esmectj@gmail.com
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figurao das margens: esquerda e superior, 3cm;
direita e inferior, 2 cm. Os pargrafos devem ser
justificados, recuo da primeira linha em 2 cm da
margem esquerda, espaamento um e meio (1,5
linha) entre linhas, salvo nas notas de rodap e nas
citaes, nas quais deve ser utilizado espaamento
simples;
c) fonte Arial;
d) tamanho 12, exceto nas citaes longas (recuar 4
400
cm, manter mesma fonte, reduzir para tamanho 10);
e) pargrafos com entrel i nha si mpl es, sem
espaamento entre eles;
f) o artigo dever conter os seguintes elementos pr-
textuais: ttulo e subttulo (se houver), separados por
dois pontos; sumrio, com indicao dos itens e
subitens em que se divide o trabalho; resumo na ln-
gua do texto: sequncia de frases concisas e objetivas,
de at 100 palavras.
Alm disso, os originais do artigo devero ser apre-
sentados, obrigatoriamente, da seguinte forma:
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de elaborao;
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tituies nas quais a atividade principal do(s)
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Os trabalhos que no obedecerem a estas
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