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PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA

Abrindo a Caixa Preta do Estado: A Economia Poltica


da Informao
Marcos Fernandes Gonalves da Silva
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H uma tendncia de aproximao entre a cincia econmica a administrao
p!blica e a cincia poltica "ue est #erando uma s$rie de no%os e importantes
resultados para a anlise do #o%erno de problemas relacionados & ao de
#rupos de presso na m"uina p!blica e da corrupo' A c(amada )o%a
Economia Poltica *)EP+ "ue en#loba desde os no%os campos da )o%a
Economia Institucional *)EI+ at$ a teoria da Escol(a P!blica *EP+ ou
Economia Constitucional *EC+ fornece conceitos e modelos para a teoria dos
contratos e para a teoria econmica do direito e da anlise das leis'
, ob-eti%o deste arti#o $ mostrar "ue a escol(a democrtica e portanto o
Estado e o #o%erno democrticos possuem fal(as "ue abrem espao para a
separao entre o p!blico e o estatal entre os interesses de #rupos de presso e
os interesses .coleti%os. os "uais so em %erdade (ipot$ticos' Por exemplo o
aparecimento de ineficincia e da corrupo na m"uina p!blica est associado
ao fato de "ue no podemos falar a ri#or em administrao #erencial pura
dentro do Estado ao custo de in#enuamente supor "ue as estruturas de
incenti%o com as "uais deparam/se burocratas polticos e os a#entes pri%ados
"ue a#em sobre a m"uina p!blica possam ser compar%eis &s estruturas de
mercado'
0
Professor Ad-unto 1outor 2345EE6P 2345EAE6P' A%enida )o%e de 7ul(o 898:
9;<=;990 *99/;;/00=8>0==;=+ mdasil%a?f#%sp'br'
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Para mostrar como as escol(as p!blicas so intrinsecamente fal(as e "ue
naturalmente admitem ineficincia e corrupo ocasional
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farei uma
apresentao da %iso implcita ao con-unto de aborda#ens da )EP para em
se#uida indicar sua rele%@ncia no estudo da #esto p!blica' Asarei sempre o
exemplo da corrupo por representar um caso clssico de disfuno #erencial'
As principais "uestBes "ue buscarei responder so:
0' , a#ente p!blico burocrata ou poltico pode ser comparado ao a#ente
pri%ado "ue atua em or#aniCaBes pri%adasD
8' As escol(as e decisBes p!blicas possuem a mesma natureCa das decisBes
pri%adasD
=' Podemos ima#inar um modelo de autonomia burocrtica aos moldes da
autonomia relati%a de deciso de um burocrata do setor pri%adoD
As escol(as p!blicas no so estritamente t$cnicas ou #erenciais' )o (
neutralidade das decisBes p!blicas no "ue se refere aos interesses de #rupos de
presso dentro e fora do Estado' Por exemplo a elaborao e #esto de um
oramento p!blico $ um processo t$cnico *contbil e financeiro+ e poltico' A
desconsiderao desse fato pode implicar dia#nEsticos inade"uados e
formulaBes le#ais e institucionais "ue podem abrir espao como bem ilustra a
(istEria recente do Frasil para o aparecimento por exemplo de corrupo no
oramento' Isto $ a elaborao de um arcabouo le#al/constitucional para
nortear o processo oramentrio de%e considerar a natureCa poltica do mesmo
pelo menos se o ob-eti%o das leis e instituiBes $ controlar o des%irtuamento do
oramentoG outro exemplo: a anlise das compras de obras de en#en(aria e de
bens e ser%ios pelo #o%erno de%e da mesma forma le%ar em considerao
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Asarei corrupo neste arti#o somente como um exemplo de fal(a de estruturas de
#o%ernana e de accountability'
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"ue as escol(as p!blicas possuem um carter especial "ual se-a elas so
su-eitas a crit$rios polticos'
Portanto ( uma dimenso poltica das decisBes p!blicas #erando
potencialmente a impossibilidade de um Estado #erencial puro e a necessidade
de controle ri#oroso sobre as decisBes dos a#entes p!blicos' Para explicar este
fato usaremos al#uns conceitos de teoria econmica aplicada ao estudo das
or#aniCaBes'
A economia tem ampliado seus limites para al$m de seu ob-eto tradicional
"ual se-a o estudo da formao de preos' Ela $ tamb$m um m$todo de anlise
aplic%el a outros domnios das cincias sociais como a sociolo#ia a poltica
e a teoria das or#aniCaBes p!blicas no p!blicas e p!blicas no estatais'
A cincia econmica pode ser entendida como o estudo dos processos de
escol(a condicionadas por restriBes' 6empre "ue ( uma escol(a com
restrio sur#em escasseC e custo de oportunidade "ue so os dois conceitos
econmicos fundamentais dentro da teoria da escol(a racional' A cincia
econmica pode inclusi%e ser definida #enericamente como o faC Hobbins
*0:=;+ en"uanto o estudo das escol(as limitadas a restriBes'
A descrio da %iso econmica da poltica e das escol(as indi%iduais e
coleti%as ser o ponto de partida para a min(a apresentao de uma %iso #eral
de anlise dos processos de produo de bens p!blicos puros e semi/p!blicos'
, fundamento da teoria econmica da poltica $ a teoria da escol(a racional' A
noo de racionalidade em economia pressupBe os conceitos de preferncias
ordenaBes transiti%as e maximiCao condicionada por restriBes' Considere/
se o se#uinte exemplo: um processo de escol(a p!blica en%ol%endo consecuo
de al#umas obras p!blicas no "ual o a#ente p!blico depara/se com trs opBes
de alocao do recurso p!blico *trs obras de en#en(aria diferentes+
denominadas 0 8 e =' 6upon(a "ue a sociedade ten(a re%elado suas
preferncias I por meio do %otoI ao poltico5burocrata e "ue este as explicita
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da se#uinte forma: o pro-eto 0 $ prefer%el ao 8 "ue $ prefer%el ao =' A
racionalidade da escol(a p!blica a "ual se re%ela por (ipEtese idntica & da
sociedade depende da transiti%idade das prefernciasG isto $ o burocrata se
racional de%e tamb$m preferir 0 a ='
As ordenaBes de preferncias do a#ente indi%idual pri%ado dependem a
princpio dos incenti%os implcitos a um con-unto de re#ras normas leis e
instituiBes e dos %alores e ideolo#ias' Por exemplo ( al#uns anos atrs
muitas pessoas coloca%am fora de seu espao de escol(a de bens de consumo
tudo "ue se relaciona%a & Jfrica do 6ul' Por trs de uma ordenao de
preferncias ( um sistema de %alores e crenas' 6e al#uns a#entes tm suas
ordenaBes determinadas por crenas "ue podem ser consideradas absurdas I
de%ido & i#nor@ncia ou & superstio I isto no caracteriCa suas ordenaBes de
preferncias e suas decisBes portanto como irracionais: de gustibus non est
diusputandum ou simplesmente #osto no se discute' )a teoria da escol(a
racional as preferncias so formadas exo#enamente e conforme as crenas e
%alores dos indi%duos' , predicado de racionalidade da teoria apenas exi#e
por necessidade lE#ica ordenaBes e decisBes consistentes ou se-a a escol(a
racional pede somente deste ponto de %ista consistncia entre crenas e ao'
,utro aspecto fundamental para a teoria da escol(a racional $ a suposio de
"ue os a#entes decidem diante de restriBes e "ue portanto ( custo de
oportunidade implcito a "ual"uer escol(a' A construo de uma rodo%ia em
um determinado local por exemplo e%idencia a existncia de uma restrio
representada pelo oramento: ( um custo de oportunidade nessa deciso pois
dada a escasseC de recursos financeiros deixa/se de lado outros pro-etos de
construo e %rias localidades perdem os benefcios potenciais de
in%estimentos'
,utro aspecto importante da teoria da escol(a racional $ apontado por Elster
*0:>K+' A teoria da escol(a racional su#ere uma forma especfica de
relacionamento entre os conceitos de preferncia crena e escasseC' A ao
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racional de%e se#uir crit$rios de consistncia lE#ica "ue se aplicam para as
ordenaBes de preferncias e crenas e tamb$m de%e ser eficiente: a deciso $
racional "uando o a#ente procura a mel(or forma de atin#ir seus ob-eti%os' )a
teoria dos preos por exemplo a eficincia da ao empresarial depende da
(ipEtese de maximiCao de lucros' A ao racional supBe portanto
transiti%idade e eficincia'
A teoria econmica considera "ue nos processos de escol(as indi%iduais as
instituiBes e %alores so exE#enos' Loda%ia esses elementos so
fundamentais dado "ue implicam estruturas de incenti%os "ue podem #erar
resultados no dese-ados' A simples existncia de Estado e #o%erno cria a
possibilidade de alocaBes polticas de recursos econmicos escassos as "uais
podem ser determinadas por crit$rios no competiti%os' A criao de um
subsdio de%ido & ao de #rupos setoriais de presso altera o sistema
alocati%o e #era transferncias de renda' Exemplo anlo#o $ a criao de
direitos especiais dentro da lei como monopElios e cartErios' )o obstante os
a#entes econmicos "ue %islumbram a possibilidade de receberem pri%il$#ios
com concorrncias p!blicas diri#idas a#iro racionalmente se le%arem em
considerao os benefcios criados pelas re#ras do -o#o I ou pela ausncia das
mesmas' Entretanto o resultado dessas aBes racionais do ponto de %ista
social e da eficincia econmica pode ser custoso para a sociedade' A
ar#umentao a"ui se sustenta na teoria do rent seeking I .ati%idades
caadoras de renda.' , ob-eti%o desse tipo de ao $ transferir renda e no
#er/la' , resultado de aBes caadoras de renda #eneraliCadas dentro da
sociedade $ uma alocao ineficiente de recursos econmicos escassos em
ati%idades tipicamente improduti%as *%er por exemplo Faumol 0::9+'
A EC e a EP representam um campo de estudo dentro das c(amadas teorias
econmicas da poltica dos processos de escol(a no Estado' A anlise a ser
desen%ol%ida neste arti#o partir basicamente dos resultados apresentados por
trabal(os si#nificati%os nesses campos de pes"uisa como por exemplo os de
Fuc(anan M LullocN *0:O8+ ArroP *0:;0+ 1oPns *0:;K+ e ,lson
*0:O;0:>8+'
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ArroP *0:;0+ pro%a lo#icamente a impossibilidade de escol(as coleti%as
racionais *transiti%as e completas+ como as decisBes de produo de bens
p!blicos e como a prEpria escol(a democrtica dentro de "ual"uer parlamento'
Por exemplo considere/se a existncia de trs indi%duos na sociedade *0 8 e
=+ e trs possibilidades de contratao pelo #o%erno de obras p!blicas *A F e
C+' 6upon(a/se "ue: *i+ o indi%duo 0 possui uma ordenao de preferncias de
tal forma "ue A $ prefer%el a F a "ual $ prefer%el a CG *ii+ o indi%duo 8
uma ordenao para a "ual C $ prefer%el a A "ue $ prefer%el a FG e *iii+ o
indi%duo = uma ordenao tal "ue F $ prefer%el a C e C $ prefer%el a A'
)esse caso se cada indi%duo $ racional e faC escol(as racionais cada
ordenao indi%idual de preferncias de%e implicar portanto transiti%idade'
Por definio a transiti%idade exi#e "ue para o indi%duo 0 se A $ prefer%el
a F e F a C ento A de%e ser prefer%el a C por exemplo'
Por outro lado $ imposs%el a#re#ar essas ordenaBes de preferncias no n%el
p!blico social ou coleti%o' As ordenaBes indi%iduais e pri%adas de
preferncias no criam a possibilidade de uma ordenao coleti%a racional'
Portanto no ( a possibilidade de escol(as coleti%as e p!blicas racionais' H
na %erdade a possibilidade de escol(as pri%adas dentro do Estado feitas por
polticos e burocratas "ue podem ter suas aBes mais ou menos controladas
pela Constituio e pelas leis'
LullocN *0::=+ desen%ol%e o conceito ao "ual me referi acima de
comportamento rent-seeking ou caador de renda' 6e#undo essa concepo os
a#entes pri%ados e p!blicos buscam transferir renda dentro da sociedade' )uma
economia competiti%a pura sem Estado ou "ual"uer poder de monopElio na
"ual os indi%duos so remunerados de acordo com suas capacidades
produti%as a distribuio de renda depender da distribuio do esto"ue de
propriedade da "ualidade dos fatores de produo e do esforo de trabal(o dos
indi%duos' Loda%ia com o aparecimento de por exemplo um monopElio
(a%er transferncia de renda dentro da economia dada a existncia de lucro
econmico positi%o no e"uilbrio de lon#o praCo' Caso aparea um monopElio
na economia con"uistado de%ido & concesso de direitos especiais
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bar#an(ados -unto ao Estado o a#ente e o con-unto de a#entes "ue se
beneficiam do mesmo so definidos como caadores/de/renda'
, rent-seeking sur#e tipicamente como uma ati%idade .parasitria. do Estado'
, Estado arrecada tributos e transfere/os le#al ou ile#almente por meio da
produo de bens p!blicos como se#urana e bens semi/p!blicos para
determinados se#mentos da sociedade os "uais se or#aniCam na forma de
#rupos de presso' Por isso no $ poss%el ima#inar um Estado ou #o%erno
#erencial puro'
,lson *0:O;+ descarta "ual"uer possibilidade de um Estado #erencial puro' ,
Estado e o mercado poltico no so perfeitos: polticos e burocratas
representam seus interesses dentro do #o%erno e os interesses de a#entes
pri%ados "ue se or#aniCam coleti%amente para a#ir sobre a m"uina
#o%ernamental e tal ao %isa caar renda de #rupos da sociedade menos
or#aniCados' Essas transferncias podem ser acompan(adas de conflitos
distributi%os entre di%ersos #rupos de interesse "ue competem entre si para
#arantir maiores benefcios'
Entretanto faC/se necessria a exposio mais detal(ada do ar#umento "ue
sustenta a impossibilidade de um Estado #erencial' Q preciso mostrar por"ue o
burocrata de%e ser submetido a relaBes de contratos e incenti%os' 2aC/se
necessrio o estudo dos problemas de a#ncia e da impossibilidade de
autonomia burocrtica dentro do Estado'
PrCePorsNi *0::O+ su#ere uma aborda#em para o estudo do comportamento
burocrtico: a teoria da a#ncia ou o c(amado problema principal/a#ente' )a
%erdade entre economistas e modernos teEricos da administrao pri%ada e
p!blica essa teoria no representa (o-e em dia nen(uma no%idade'
Entretanto nas cincias sociais em #eral e principalmente entre %rios
intelectuais e administradores p!blicos brasileiros tal concepo infeliCmente
$ pouco con(ecida' InfeliCmente pois o problema principal/a#ente a-uda a
compreender mel(or por"ue precisamos de relaBes contratuais formais e
informais especficas "ue condicionam a ao de burocratas de tal forma a
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maximiCar a eficincia e a eficcia da administrao p!blica' Pode/se definir o
problema de a#ncia da forma "ue se#ue: o problema principal/a#ente *ou
a#ncia+ sur#e "uando no estabelecimento um contrato
=
o contratante
*principal+ no possui informao perfeita "ue permita a a%aliao do esforo
ou ao empreendida pelo a#ente ao "ue afeta o bem/estar do primeiro'
A"ui o termo principal refere/se ao indi%duo ou entidade "ue possui a
autoridade para a#ir en"uanto o a#ente $ a"uele "ue atua no lu#ar do principal
e sob a autoridade contratual do mesmo'
A teoria em "uesto pode ser resumida de forma muito simples' , principal $
a"uele "ue numa or#aniCao dele#a responsabilidade a um outro indi%duo
denominado a#ente o "ual a#e de acordo com seus ob-eti%os pri%ados' ,
problema em "uesto reside no fato de "ue na administrao em #eral e na
p!blica em particular torna/se extremamente difcil a fiscaliCao do
comportamento do a#ente' Pode/se portanto afirmar "ue principal/a#ente $
uma "uesto de super%iso e controle de comportamento de a#entes "ue podem
a#ir de forma oculta' )a medida em "ue a eficincia e a decncia da
administrao p!blica dependem do comportamento nem sempre controlado e
super%isionado de a#entes *burocratas+ o principal *a sociedade representada
pelo #o%erno+ %/se & merc da perda de controle sobre a m"uina estatal'
H di%ersos problemas de a#ncia na administrao p!blica' Por mais "ue se
supon(a "ue todos burocratas se-am a princpio a#entes "ue buscam
maximiCar seus esforos altrusticamente %isando o bem comum de%e/se supor
"ue os funcionrios p!blicos e contratados tm suas aBes moti%adas por
interesse prEprio *le#timo+ e nem sempre pelo suposto interesse coleti%o'
, Homem
<
p!blico $ i#ual em parte a "ual"uer a#ente econmico isto $ no
( raCo de se supor "ue somente o (omem pri%ado bus"ue seus fins pri%ados:
o (omem p!blico no $ um a#ente perfeito imune aos seus prEprios interesses
=
Contrato a"ui pode ser um contrato formal de trabal(o -urdico ou contrato tcito
informal por exemplo' Contratos so relaBes entre a#entes estabelecidas com base em
al#um acordo de ao a priori cooperati%a'
<
4ale notar para se e%itar "ual"uer problema de incorreo poltica "ue refiro/me &
esp$cie no ao #neroR
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pri%ados' Como %isto acima as teorias econmicas aplicadas & poltica e &
administrao p!blica le%am em considerao "ue as aBes na esfera p!blica
so polticas num sentido muito especfico "ual se-a: os interesses pri%ados
dentro e fora do Estado so rele%antes para explicar as prEprias aBes de
#o%erno' So#o a desconsiderao deste fato *emprico inclusi%e+ nos modelos
de controle sobre o comportamento dos a#entes p!blicos pode traCer s$rias
conse"Tncias para as polticas de reforma do Estado'
ConsideraBes a respeito da"uilo "ue os economistas c(amam de economia da
informao so rele%antes para a mel(or compreenso -untamente com o
problema principal/a#ente da ao do a#ente p!blico' A economia da
informao estuda um ob-eto amplo associado ao rompimento da (ipEtese
presente nas anlises econmicas se#undo a "ual os indi%duos "ue atuam no
mercado ou dentro de or#aniCaBes possuem acesso ao mesmo esto"ue de
informaBes' Entretanto a discusso em torno da administrao p!blica e da
relao entre o principal *a sociedade representada no #o%erno+ e os a#entes
*os burocratas+ de%e ser suficientemente realista ao ponto de incorporar a
(ipEtese de "ue na maior parte das %eCes a ao dos a#entes no est sob total
controle do principal' Ademais considerando/se "ue os a#entes possuem fins
pri%ados o problema do estabelecimento de contratos eficientes torna/se
central'
,s economistas definem como risco moral a possibilidade de "ue o
comportamento do a#ente se des%ie do dese-ado pelo principal' Isto $ ( a
possibilidade de uma parte en%ol%ida na administrao de uma or#aniCao
empreender determinadas aBes sem "ue os .#erentes. I no caso da
administrao p!blica os contribuintes e o #o%erno I possam fiscaliCar
perfeitamente suas mesmas aBes' So#o podemos entender a#ora todas as
dimensBes do problema principal/a#ente aplicado ao setor p!blico: o problema
principal/a#ente *ou a#ncia+ sur#e "uando no caso da administrao p!blica
o contratante/principal *sociedade+ no possui informao perfeita "ue permita
a a%aliao da probidade da ao empreendida pelo se#undo ao essa "ue
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afeta o bem/estar do primeiro' Q exatamente esse fato o "ue torna o problema
principal/a#ente to importante para a compreenso do problema da
administrao p!blica'
)um mundo perfeito de informao e controle perfeitos certamente no
existiria ineficincia e ineficcia das aBes de Estado' )o entanto os fatos da
%ida prtica indicam o contrrio' , a#ente pode ter Ie #eralmente tem I mais
informao "ue o principal e pode a#ir I e a#ir I de acordo com seu prEprio
interesseG a informao "ue o principal recebe $ inade"uada para monitorar o
a#ente' Isto $ o a#ente comporta/se estrate#icamente'
Por exemplo se uma firma *principal+ contrata um empre#ado *a#ente+ o
principal espera "ue o a#ente trabal(e duro maximiCando o esforo' )o
entanto o a#ente pode se ti%er condiBes trapacear' , incenti%o & trapaa $
diretamente proporcional & possibilidade das aBes do a#ente serem ocultas e
da incapacidade do principal de control/las'
Pode/se ima#inar es"uemas de fiscaliCao e controle do comportamento dos
burocratas' Por$m na maior parte dos casos a fiscaliCao $ cara ou
imposs%el' A soluo para isso tal%eC se-a a introduo de incenti%os aos
contratos: se o a#ente tem a priori incenti%o para a#ir em seu prEprio
interesse uma mudana no sistema de incenti%os pode diri#ir seu
comportamento a um resultado Etimo do ponto de %ista do principal e dele
mesmo' ,s incenti%os de%em ser concebidos de tal forma a le%ar a parte "ue
a#e de forma oculta a assumir plenamente as conse"Tncias de suas aBes' )o
caso por exemplo de uma relao entre o #o%erno *principal+ e o burocrata
*a#ente+ um contrato eficiente entre as partes pode ser o estabelecimento de
contratos de #esto com metas e bonificaBes' , problema central no "ue se
refere ao problema de a#ncia no setor p!blico est em como criar uma
ar"uitetura contratual "ue limite a priori o comportamento incontrol%el do
burocrata - "ue o Estado no tem acionistas por exemplo'
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PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA
Pelas raCBes expostas acima esse tipo de anlise $ perfeitamente aplic%el
ao estudo da administrao no setor p!blico particularmente no "ue se refere &
elaborao e execuo de peas oramentrias e planos anuais de in%estimento'
Q fundamental entender "ue as re#ras bsicas "ue orientam a ao dos a#entes
dentro do Estado so al$m das leis de controle sobre a ao do Homem
p!blico os contratos de incenti%o' A princpio a lei e as re#ras dos setor
p!blico existem para limitar e orientar no @mbito da administrao p!blica o
comportamento dos a#entes p!blicos na direo do interesse social' Entretanto
( um problema "ue transcende o poder das leis re#ras e re#ulamentos em
controlar o comportamento dos a#entes p!blicos: eles tm seus prEprios
interesses "ue podem coincidir ou no com interesses dos #estores
(ierar"uicamente superiores' )esse sentido a administrao p!blica tende a
ser mais imperfeita do "ue se ima#ina & primeira %ista' ,s contratos de
incenti%o podem ser mecanismos de definio das re#ras do -o#o e dos pay-
offs na administrao p!blica de forma a minimiCar os des%ios do Estado %is/
&/%is ao interesse da sociedade em #eral'
A re#ra do -o#o na administrao p!blica cria a estrutura de incenti%os "ue
direciona as escol(as indi%iduais e portanto determina a alocao mais ou
menos eficiente e eficaC dos recursos p!blicos' Lais incenti%os moti%am
racionalmente os talentos de uma or#aniCao' Caso contrrio se no (
contratos adaptados a incenti%os dentro do #o%erno ( a tendncia ao
desperdcio de recursos econmicos e tecnolE#icos *con(ecimento (umano+ em
ati%idades "ue no a#re#am nada & eficincia or#aniCacional'
FIFSI,3HA2IA E HE2EHU)CIA6
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PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA
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PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA PROGRAMA AVANADO EM GESTO PBLICA CONTEMPORNEA
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