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Polticas sociais,

desenvolvimento e cidadania
Educao, seguridade social,
pobreza, infraestrutura urbana e
transio demogrfica
Volume 2

Ana Fonseca
Eduardo Fagnani
(orgs.)

2013

Fundao Perseu Abramo


Instituda pelo Diretrio Nacional do Partido dos Trabalhadores em maio de 1996.
Diretoria
Presidente: Marcio Pochmann
Vice-presidenta: Iole Ilada
Diretoras: Ftima Cleide e Luciana Mandelli
Diretores: Artur Henrique e Joaquim Soriano
Coordenao da coleo Projetos para o Brasil
Iole Ilada
Editora Fundao Perseu Abramo
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Assistente editorial: Raquel Maria da Costa
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Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)

P769 Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania / Ana Fonseca, Eduardo Fagnani



(orgs.). So Paulo : Editora Fundao Perseu Abramo, 2013.





2 v. ; 23 cm (Projetos para o Brasil ; 8)


Inclui bibliografia.
Contedo: v. 1. Economia, distribuio da renda e mercado de trabalho;
v. 2. Educao, seguridade social, pobreza, infraestru tura urbana e transio
demogrfica.
ISBN 978-85-7643-178-7

1. Polticas sociais - Brasil. 2. Cidadania. 3. Renda - Distribuio. 4. Economia. 5.


Desenvolvimento econmico. 6. Trabalho. 7. Educao. 8. Seguridade social. 9.
Pobreza. 10. Infraestrutura urbana. 11. Transio demogrfica I. Fonseca, Ana. II.
Fagnani, Eduardo. III. Srie.
CDU 304(81)
CDD 361.610981
(Bibliotecria responsvel: Sabrina Leal Araujo CRB 10/1507)

falta numerao!!!
Sumrio

__ Apresentao
__ Prefcio

Iole Ilada

__ Introduo

Ana Fonseca e Eduardo Fagnani

Captulo 1 - Educao
__ Educao de qualidade e democrtica: um direito de todos desafios

da educao bsica
Selma Rocha

__

Igualdade de oportunidades educacionais no Brasil: quo distantes estamos


e como alcan-las?
Fbio Waltenberg

Captulo 2 - Seguridade social


__ Seguridade social, direitos constitucionais e desenvolvimento

Eduardo Fagnani e Flvio Tonelli Vaz

__

Previdncia e Seguridade Social: velhos mitos e novos desafios


Eduardo Fagnani e Flvio Tonelli Vaz

__

Incluso previdenciria e mercado de trabalho


Rogrio Nagamine Costanzi e Graziela Ansiliero

__

O sistema de sade brasileiro: dilemas atuais


Ana Luiza dvila Viana, Hudson Pacfico da Silva, Luciana Dias de Lima
e Cristiani Vieira Machado

__

Assistncia social, seguridade e cidadania


Aldaza Sposati, Lucia Cortes da Costa e Rodrigo Pereyra de Sousa Coelho

__

Segurana alimentar e nutricional: balano e novos desafios


Francisco Menezes, Adriano Campolina de Oliveira Soares e Jorge O. Romano

Captulo 3 - Pobreza e cidadania social


__ Igualdade e equidade na agenda da proteo social

Luciana Jaccoud

__

Do Bolsa Famlia ao Brasil sem Misria: o desafio de universalizar a cidadania


Ana Fonseca, Luciana Jaccoud e Ricardo Karam

Captulo 4 Infraestrutura urbana


__ Direito moradia no Brasil: a poltica de subsdios habitacionais

Claudia Magalhes Eloy, Fernanda Costa e Rossella Rossetto

__

Saneamento bsico: a dvida social crnica e persistente


Lo Heller

Captulo 5 Desafios da transio demogrfica


__ Os desafios ao desenvolvimento econmico e social colocados pela dinmica demogrfica

Antnio Tadeu Ribeiro de Oliveira

__ Sobre os organizadores
__ Sobre os autores

Apresentao

Prximo de completar a terceira dcada do regime democrtico iniciado


em 1985 o mais longo de toda sua Histria , o Brasil vem se afirmando
como uma das principais naes a vivenciar mudanas significativas no tradicional modo de fazer poltica. Com trs mandatos consecutivos de convergncia programtica, os governos Lula e Dilma consolidam o reposicionamento
do pas no mundo, bem como realizam parte fundamental da agenda popular
e democrtica aguardada depois de muito tempo.
Lembremos, a ltima vez que o Brasil havia assistido oportunidade
comparvel, remonta o incio da dcada de 1960, quando o regime democrtico ainda estava incompleto, com limites a liberdade partidria, intervenes em sindicatos e ameaas dos golpes de Estado. O pas que transitava
poca para a sociedade urbana e industrial conheceu lideranas intelectuais engajados como Darcy Ribeiro e Celso Furtado, para citar apenas alguns
cones de geraes que foram, inclusive, ministros do governo progressista
de Joo Goulart (1961-1964).
A efervescncia poltica transbordou para diversas reas, engajadas e impulsionadas pelas mobilizaes em torno das reformas de base. A emergncia
de lideranas estudantis, sindicais, culturais e polticas apontavam para a concretizao da agenda popular e democrtica.
A ruptura na ordem democrtica pela ditadura militar (1964-1985),
contudo, decretou a vitria das foras antirreformistas. O Brasil seguiu crescendo a partir da concentrao da renda, impondo padro de infraestrutura
(aeroportos, portos, escolas, hospitais, teatros, cinemas, entre outros) para
apenas parcela privilegiada do pas. A excluso social se tornou a marca da
modernizao conservadora.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Em 1980, a economia nacional encontrava-se entre as oito mais importantes do mundo capitalista, porm quase a metade da populao ainda encontrava-se na condio de pobreza e um quarto no analfabetismo. Nas duas
ltimas dcadas do sculo passado, mesmo com a transio democrtica, a
economia permaneceu praticamente travada, num quadro de semiestagnao
da renda per capita e regresso social. O desemprego chegou a 15% da fora
de trabalho no ano 2000, acompanhado de elevada pobreza e desigualdade da
renda, riqueza e poder.
Para enfrentar os prximos desafios pela continuidade da via popular
e democrtica, a Fundao Perseu Abramo reuniu e associou-se a uma nova
gerao de intelectuais engajados na continuidade das lutas pelas transformaes do Brasil. Aps mais de oito meses de trabalho intenso, profundo
e sistmico, com debates, oficinas e seminrios, tornou-se possvel oferecer
a presente contribuio sobre problemas e solues dos temas mais cruciais
desta segunda dcada do sculo XXI.
Na sequncia, espera-se que a amplitude dos debates entre distintos
segmentos da sociedade brasileira possa conduzir ao aprimoramento do entendimento acerca da realidade, bem como das possibilidades e exigncias
necessrias continuidade das mudanas nacionais e internacionais. A leitura
atenta e o debate estimulante constituem o desejo sincero e coletivo da Fundao Perseu Abramo.
A Diretoria
Fundao Perseu Abramo

Prefcio

Que pas esse?, perguntava o poeta no refro da famosa cano1, na qual


a expresso com ares de interjeio servia para manifestar a inconformidade
com os problemas nacionais, fazendo eco, ento, a um sentimento generalizado de que o pas era invivel.
O pas que inspirou aquela cano, no entanto, no mais o mesmo.
Nos ltimos dez anos, mudanas significativas ocorreram no Brasil. Nmeros
e fatos apontam para um pas economicamente maior, menos desigual, com
mais empregos e maiores salrios, com mais participao social, maior autoestima e mais respeito internacional.
Dizer que o Brasil mudou e mudou para melhor est longe de significar, contudo, que nossos problemas histricos tenham sido resolvidos. No
podemos nos esquecer de que o passado colonial, a insero subordinada e
dependente na economia mundial, os anos de conservadorismo, ditaduras e
autoritarismo e a ao das elites econmicas liberais e neoliberais marcaram
estruturalmente o pas por cerca de 500 anos, produzindo desigualdades e
iniquidades sociais, econmicas, culturais e polticas, com impactos importantes na distribuio de direitos bsicos como sade, educao, habitao,
mobilidade espacial e proteo contra as distintas formas de violncia e de
preconceitos, inclusive aquelas perpetradas por agentes do prprio Estado.
Tendo caractersticas estruturais, as questes acima apontadas no podem ser adequadamente enfrentadas sem um estudo mais aprofundado de
suas caractersticas intrnsecas, seus contextos histricos, das relaes sociais
que as engendram e das propostas e possibilidades efetivas de superao.
1. Que pas este uma cano da banda de rock brasileira Legio Urbana, criada no Distrito Federal. Foi escrita em 1978
por Renato Russo (1960-1996), em plena ditadura civil-militar, mas lanada somente nove anos depois, em 1987, dando
ttulo ao lbum. No ano do lanamento, foi a msica mais executada em emissoras de rdio do pas.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Foi partindo de tais constataes que a Fundao Perseu Abramo concebeu, em janeiro de 2013, os Projetos para o Brasil, conjunto de estudos temticos sobre os principais problemas brasileiros. A ideia era reunir e mobilizar
o pensamento crtico de um grupo de especialistas em cada tema, tanto provenientes do mbito acadmico quanto com atuao nos movimentos sociais
ou rgos governamentais.
Tais especialistas deveriam ser capazes de identificar obstculos e entraves para a consecuo de polticas visando a superao daqueles problemas, a
partir de um diagnstico da situao e de uma avaliao crtica das propostas
existentes para enfrent-los. Deveriam, pois, recuperar aspectos do passado e
analisar o presente, mas visando a contribuir para pensar o futuro.
Isso implicava desafios de grande monta. O primeiro era a definio dos
temas. A cada debate, uma nova questo relevante era apontada como merecedora de um estudo especfico. Fomos levados assim a fazer uma seleo,
que como qualquer escolha desta natureza imperfeita. Imperfeita porque
incompleta, mas tambm porque reflete o estabelecimento de divises e recortes em uma realidade que, em sua manifestao concreta, constitui um todo,
intrincado e multifacetado.
A realizao de recortes no todo tambm implicou outra questo desfiadora, relativa ao tratamento das interfaces e superposies temticas. O debate com os colaboradores, no entanto, e sobretudo o processo de elaborao
dos estudos, demonstrou-nos afinal que isto no deveria ser visto como um
problema. Era, antes, uma das riquezas deste trabalho, na medida em que poderamos ter textos de especialistas distintos debruando-se, com seus olhares
particulares, sobre as mesmas questes, o que evidenciaria sua complexidade
e suas contradies intrnsecas e estabeleceria uma espcie de dilogo tambm
entre os temas do projeto.
Considerando tais desafios, com grande entusiasmo que vemos nesse
momento a concretizao do trabalho, com a publicao dos livros da srie
Projetos para o Brasil. A lista2 de temas, coordenadores e colaboradores, em si,
d uma dimenso da complexidade do trabalho realizado, mas tambm da
capacidade dos autores para desvelar a realidade e traduzi-la em instigantes
obras, que tanto podem ser lidas individualmente como em sua condio de
parte de um todo, expresso pelo conjunto dos Projetos para o Brasil.
Os livros, assim, representam a materializao de uma etapa dos Projetos.
A expectativa que, agora publicados, eles ganhem vida a partir do momento
em que sejam lidos e apropriados por novos sujeitos, capazes de introduzir
2. Ver a lista completa dos volumes ao final deste livro.

Iole Ilada
Coordenadora da coleo Projetos para o Brasil
Vice-presidenta da Fundao Perseu Abramo

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questionamentos e propostas discusso. E no impulso desse movimento


que envolve os que pretendem prosseguir pensando e mudando o Brasil que
a FPA enxerga, neste trabalho, a possibilidade de uma contribuio poltica
importante, para alm da contribuio intelectual dos autores.
Impossvel no citar que o projeto, ainda que tenha sido concebido muito antes, parece se coadunar com o sentimento expresso em junho e julho de
2013 quando milhares de pessoas ocuparam as ruas do pas , no que se
refere ao desejo de que os problemas estruturais do Brasil sigam sendo, de
forma cada vez mais incisiva e profunda, enfrentados.
Retomamos, pois, a indagao da cano, mas agora em seu sentido
literal: que pas, afinal, esse?
, pois, no avano dessa compreenso, fundamental para a superao
das perversas heranas estruturais, que os Projetos para o Brasil pretendem
contribuir. Importante dizer que, tratando-se de textos absolutamente autorais, cada pensador-colaborador o far a sua maneira.
Neste trabalho, as vrias faces da questo social no Brasil e sua relao com
a construo de um projeto de desenvolvimento sero analisadas em dois volumes
por 41 especialistas de vrias reas, em um meticuloso e aprofundado estudo coor
denado por Ana Fonseca e Eduardo Fagnani.
A diviso em dois volumes e o nmero de colaboradores justificaram-se
tanto pela complexidade intrnseca ao tema, como pela opo dos organizadores
em abarcar de forma detalhada os distintos aspectos envolvidos no debate sobre
os direitos econmicos e sociais que o Estado deve prover para garantir uma cidadania plena e uma sociedade democrtica e justa. Assim, ao abordar questes que
vo dos problemas relacionados distribuio de renda e ao mercado de trabalho
at aqueles referentes s polticas pblicas de sade e educao e aos desafios gerados pelas transformaes demogrficas e espaciais, este estudo estabelecer um
interessante dilogo com os outros trabalhos desta coleo.
Em todos as questes abordadas, o pano de fundo ser o da articulao entre
poltica econmica e polticas sociais, apontando para as necessrias escolhas que
devem ser feitas por aqueles que defendem um projeto de desenvolvimento de
carter democrtico e popular, que tenha como centro o bem-estar dos cidados.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Introduo

Nesta coletnea a questo social tratada em dois livros complementares.


O primeiro1 aborda os temas da distribuio da renda, da necessria articulao
entre as estratgias macroeconmica e social e os desafios do mercado de trabalho. Compreende nove artigos escritos por dezesseis especialistas.O segundo2
analisa as desigualdades do acesso aos bens e servios sociais bsicos e enfatiza o
objetivo de aprofundar a universalizao da cidadania para os setores da Educao, Seguridade Social, Previdncia Social, Sade, Assistncia Social, Segurana
Alimentar e Nutricional, Pobreza, Habitao Popular e Saneamento. Alm disso,
analisa os novos desafios colocados pela transio demogrfica. Compreende
treze artigos escritos por vinte e cinco especialistas.
Os vinte e dois artigos escritos por 41 especialistas tem por objetivo contribuir para o debate sobre a questo social brasileira na perspectiva da agenda
de desenvolvimento. Para que o leitor no perca a viso geral que orientou as
anlises, optou-se por reprisar esta apresentao em ambos os livros.
Os artigos apresentadas nos dois livros possuem trs eixos principais.
O primeiro procura ressaltar as mudanas introduzidas em diversas polticas
pblicas no perodo recente que resultaram em inequvocos progressos nas
condies de vida dos brasileiros, aps a longa quadra regressiva sob a vigncia do projeto liberal.

1. Polticas sociais, cidadania e desenvolvimento: Economia, Distribuio da Renda e Mercado de Trabalho. Ana Fonseca e
Eduardo Fagnani (Org.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.
2. Polticas sociais, cidadania e desenvolvimento: Educao, Seguridade Social, Pobreza, Poltica Urbana e demografia. Ana
Fonseca e Eduardo Fagnani (Org.). So Paulo: Fundao Perseu Abramo, 2013.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O segundo eixo destaca que, apesar desses avanos, muitos limites estruturais no foram enfrentados e permanecem como desafios para o futuro imediato.
Destacam-se, especialmente, a questo da distribuio da renda ainda elevada
em relao aos parmetros internacionais , os traos do subdesenvolvimento
do mercado de trabalho e as desigualdades no acesso de bens e servios sociais
bsicos. Tambm se colocam temas relacionados ao financiamento da proteo
social, ao esvaziamento do pacto federativo, aos processos de mercantilizao da
gesto das polticas sociais e o necessrio fortalecimento da gesto estatal.
Finalmente no terceiro eixo e com base nos anteriores so apresentadas
propostas para o enfrentamento e superao desses temas estruturais.

Projeto neoliberal e questo social


A Constituio de 1988 consagrou direitos trabalhistas e sindicais bem
como um sistema de proteo social inspirado em alguns valores dos regimes de
Estado de Bem-Estar Social (igualdade, direitos, universalidade e seguridade).
A partir de 1990, porm, essas conquistas do movimento social se opunham ao iderio do grande consenso favorvel s polticas de ajuste e s reformas propugnadas pelo Consenso de Washington (Fiori, 1993). A poltica
deixou de cultivar projetos de transformao social e, na economia diversos
autores sustentam a existncia de uma opo passiva pelo modelo liberal.
No campo social, no perodo 1990-2002, houve profunda incompatibilidade
entre a estratgia macroeconmica e as possibilidades de desenvolvimento social. A estagnao econmica e o endividamento pblico agravaram a crise do
mercado de trabalho e restringiram as possibilidades do gasto social.
Neste contexto, o projeto neoliberal exigia a eliminao do captulo sobre
a Ordem Social da Constituio da Repblica. Os valores do Estado Mnimo
(focalizao, privatizao, supresso de direitos, desregulao dos contratos
trabalhistas), funcionaram como instrumento do ajuste macroeconmico e da
reforma liberal do Estado. desta perspectiva que podemos perceber a fora
das ideias que procuravam impor a focalizao como estratgica nica para
se alcanar o bem-estar.
Instrumento do ajuste fiscal, essa opo abria as portas para a reforma
regressiva das polticas universais e para a privatizao dos servios sociais.
Ao Estado cabe somente cuidar dos pobres (aqueles que recebem at dois
dlares por dia). Os que ganham dessa linha arbitrria precisavam buscar no
mercado privado os servios de sade, previdncia, saneamento, transporte
pblico, educao e outros bens e servios sociais bsicos.
O Chile foi o laboratrio do paradigma liberalizante para os pases subdesenvolvidos. Com base nessa experincia, desenvolvida no incio dos anos 1980,

Crescimento Econmico e Incluso Social


No incio da dcada passada, com a emergncia dos governos progressistas na Amrica do Sul, o continente passou a buscar alternativas ao neoliberalismo, estando o Brasil na linha de frente desse processo (Anderson,
2013).3 Essa via tem sido um processo rduo e foi particularmente crtica nos
primeiros anos do governo de Lula. A eleio de 2002 renovava a esperana
por mudanas. Era a primeira vez que um lder sindical que desafiou a ditadura militar subia a rampa do planalto.

3. Para Perry Anderson, neste incio do sculo XXI, o neoliberalismo segue aprofundando seu poder no mundo. Mas, com
todas as restries e ressalvas necessrias, na Amrica do Sul a direo adotada tem sido a contrria, com maior nfase no
papel do Estado e no controle pblico e menos nas privatizaes. Com o surgimento dos governos de esquerda e progressistas, o continente passou a ser portador de uma esperana que no existe em nenhum outro lugar do mundo hoje. Na
sua viso, o Brasil, est na linha de frente deste processo de abrir frestas para caminhar no contra fluxo da ideologia
mundial dominante. O Brasil e a Amrica Latina, segundo Perry Anderson. Carta Maior, 15 out. 2013.

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o Banco Mundial elaborou o conhecido modelo dos trs pilares. Ao Estado


cabia somente atuar de forma focalizada no pilar inferior, onde se concentra
a pobreza arbitrada pelas agncias internacionais. Para os pilares intermedirios e superiores, as solues seriam ditadas pelo mercado. A privatizao foi
imposta para setores essenciais, como sade (World Bank, 1993), previdncia
(World Bank, 1994), saneamento e transporte pblico. No caso da previdncia,
nos anos 1990 mais de uma dezena de pases de Amrica Latina fizeram as reformas paradigmticas propostas pelo Banco Mundial (Mesa-Lago, 2006).
Essa estratgia nica passou a ser imposta como o ncleo da agenda voltada para o desenvolvimento social nos anos 1990. Crescimento da
economia, gerao de empregos, valorizao da renda do trabalho e polticas
pblicas universais que asseguram a cidadania social eram dispensveis (Banco Mundial, 2001).
com esse pano de fundo que podemos compreender o retrocesso dos
direitos trabalhistas e da previdncia social; o abandono da reforma agrria; o
avano da mercantilizao das polticas sociais (educao, sade, saneamento,
transporte pblico); a ausncia de poltica nacional de transporte pblico, habitao popular e saneamento; o esvaziamento do pacto federativo; as restries ao gasto social, pela captura dos fundos pblicos pelo poder econmico
(DRU, seguridade social, encargos financeiros, isenes tributrias). Cabe registrar, no entanto, alguns avanos institucionais nas reas da sade, educao
fundamental e assistncia social que, no obstante, foram sistematicamente
limitados pela poltica macroeconmica (Fagnani, 2005).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Entre 1999 e 2002 o Partido dos Trabalhadores (PT) elaborou um projeto social-desenvolvimentista com o objetivo de reconstruir o Brasil depois
do vendaval neoliberal4. Mas, em plena campanha eleitoral, esses mpetos
foram contidos porque, para preservar o status quo social, os agentes financeiros passaram a apostar contra o Brasil. Era uma verdadeira chantagem que os
mercados faziam com os eleitores brasileiros, afirma Belluzzo (2005).
Passada essa fase mais crtica, o projeto social-desenvolvimentista
pode ser parcialmente resgatado. O crescimento voltou a ser contemplado na
agenda governamental aps quase trs dcadas de marginalizao e passou a
existir maior convergncia entre objetivos econmicos e sociais. verdade que
esse movimento foi auxiliado pelo comercio internacional favorvel e tambm
verdade que a poltica econmica permaneceu assentada em cmbio valorizado, juros altos, metas de inflao, supervit primrio e autonomia do Banco
Central. Todavia, dentro dos limites dados pela correlao de foras da concorrncia capitalista sob a hegemonia do capital financeiro em escala global, o
governo optou por polticas fiscais e monetrias menos restritivas, sobretudo
aps a crise financeira internacional de 2008.
Para reforar a postura em favor do crescimento, em 2007 foi lanado o
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), que procura ampliao papel do
Estado na coordenao dos investimentos pblicos e privados voltados para a
expanso da infraestrutura econmica e social.
A nfase no crescimento foi revigorada pela ecloso da crise internacional. Medidas anticclicas foram adotadas, a meta de supervit primrio foi
afrouxada e os bancos pblicos adotaram uma estratgia agressiva de ampliao do crdito, que praticamente dobrou entre 2003 e 2012 (de 24% para
50% do PIB). No campo da habitao, outra medida anticclica foi o lanamento de um novo programa, denominado Minha Casa, Minha Vida, com
o objetivo de construir um milho de novas moradias nos prximos anos;
o programa inovou ao adotar mecanismos mais flexveis de financiamento,
favorecendo o acesso habitao aos estratos de baixa renda, fato indito na
poltica habitacional do pas.
Entre 1990 e 2005, o PIB cresceu a taxas mdias anuais prximas de
2,5%. No trinio 2006-2008, esse patamar saltou para cerca de 5%; retrocedeu (-0,2%) em 2009 (crise global); e avanou para 7%, em 2010. Desde
ento, o crescimento tem sido menor, sobretudo pelo agravamento da crise
financeira internacional.
4. Consultar Mantega, Mattoso, Singer e Gonalves (2000); Mercadante e Tavares (2001); e Partido dos Trabalhadores
(2001).

Melhor articulao entre as polticas econmicas e sociais


O crescimento econmico teve repercusses positivas tanto sobre o mercado de mercado de trabalho, quanto na ampliao do gasto social. Ambos
os fatores revelam ter havido maior articulao entre objetivos econmicos e
sociais em relao ao passado.
Entre 2003 e 2012, mais de 20 milhes de empregos formais foram
criados e a taxa de desemprego caiu pela metade (de 12,3% para 5,5%).
Outra medida central foi a implantao da poltica de valorizao gradual do
salrio-mnimo. Em funo dela, em igual perodo, o salrio-mnimo cresceu mais de 70% acima da inflao. A recuperao do emprego e da renda
do trabalho deu vigor ao mercado interno, criando um ciclo virtuoso entre
produo, consumo e investimento.
A valorizao do salrio-mnimo tambm teve impactos positivos sobre
a renda dos beneficirios da seguridade social, outro ncleo da impulso do
mercado interno. Observe-se que em 2012 a seguridade social concedeu cerca
de 37 milhes de benefcios diretos (previdncia urbana e rural; assistncia
social e seguro-desemprego). Mais de dois teros desses benefcios equivalem
ao piso do salrio-mnimo e, tambm, tiveram seus valores ampliados acima
da inflao.
A ativao da atividade econmica fez crescer as receitas tributrias, melhorando as contas pblicas e abrindo espaos para a expanso do gasto social, um dos elementos estratgicos que impulsionou o ciclo econmico e seu
carter mais redistributivo.

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A taxa de investimento saltou de um patamar em torno de 15% para


19% do PIB, entre 2000 e 2012 ainda reduzida para os padres histricos e
na comparao internacional. A renda per capita, que se manteve praticamente estagnada nas dcadas de 1980 e 1990, subiu de 16 mil para 22 mil reais
entre 2002 e 2012 (valores constantes de 2012). O crescimento econmico
impulsionou as receitas fiscais, melhorando as contas pblicas e reduzindo
as restries para o gasto social. A relao dvida lquida do setor pblico/PIB
declinou de 60% (2002) para 35% (2012).
A inflao esteve sob controle dentro das metas estabelecidas pelo Banco
Central. A taxa de juros bsicos que nos anos 1990 chegou a ser superior a
40% ao ano caiu gradativamente na dcada passada, atingindo, em 2012,
seus menores patamares histricos (7,25%). Em termos de juros reais, a queda
tambm foi significativa (1,4%). Em decorrncia, houve substancial reduo
da parcela dos recursos pblicos destinada ao pagamento dos juros (de 8,5%
do PIB em 2002 para 4,9% em 2012).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O Gasto Social Federal (GSF) per capita cresceu de forma expressiva


entre 2004 e 2010, passando de 2.100 para 3.325 reais, um aumento real
de quase 60% (valores constantes de 2010). Em valores absolutos, o GSF
apresentou crescimento real de 70% nessa quadra (passou de 375 para 638
bilhes de reais). Em relao ao PIB, passou de 13,2% para 15,5% (Castro
e outros, 2012).
O principal item de ampliao do gasto social consistiu nas transferncias
de renda da seguridade social (previdncia rural e urbana, assistncia social e
seguro-desemprego), sobretudo em funo da valorizao do salrio-mnimo
que indexa mais de 34 milhes de benefcios diretos atrelados ao piso.
As transferncias de renda com o Programa Bolsa Famlia tambm cresceram de forma expressiva. Atualmente o programa atende 13,8 milhes de
famlias e contribuiu para que a porcentagem de pessoas que vivem em misria extrema casse pela metade entre 2003 e 2011 (de 24,4% para 10,2% da
populao total). Em apenas dez anos, o Brasil cumpriu o compromisso com
os Objetivos das Metas do Milnio, estabelecidos pela com a ONU, previsto
para ser cumprido em 25 anos.
Mas alm das transferncias monetrias s famlias, os gastos sociais
tambm foram impulsionados na expanso da oferta de servios sociais.
Os gastos federais com educao, por exemplo, dobraram (valores constantes), passando de 21,2 para 45,5 bilhes de reais entre 2000 e 2010 (Castro
e outros, 2012). Isso decorreu da maior prioridade conferida ao setor, expresso, entre outras medidas, pela retirada da incidncia da Desvinculao das
Receitas da Unio (DRU) ocorrida em 2009.
No setor da sade os gastos cresceram mais de 60% em termos reais
entre 2000 e 2010 (de 41 para 69 bilhes de reais) (Castro e outros, 2012),
embora a participao relativa da Unio no gasto total tenha se reduzido: era
de quase 60%, em 2000, e passou para 44,7% em 2011. Nesse mesmo perodo, a participao dos estados passou de 18,5% para 25,7%, enquanto a dos
municpios subiu de 21,7% para 29,6%. Expressam impactos diferenciados
da Emenda Constitucional (EC) 29 em cada ente da federao, e, consistente
com o princpio constitucional da descentralizao, ampliando a participao
de estados e municpios no financiamento das aes e servios de sade.
Apesar de positiva, a ampliao aumentar no foi suficiente para a
participao dos gastos pblicos em relao ao PIB, reduzido na comparao internacional, que se reflete, entre outros aspectos, no baixo patamar de
investimento para a ampliao da oferta de servios pblicos, relativamente
aos gastos com manuteno do sistema. Alm disso, parte desse incremento
continuou a ser apropriado pelo setor privado.

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O setor de saneamento que vive um problema estrutural crnico desde


meados da dcada de 1980 voltou a receber alguma prioridade a partir de
2007 no mbito do PAC. Entre 2000 e 2009 os gastos federais com o setor
passaram de um patamar de 2 para 8 bilhes de reais.
Cabe registrar tambm a ampliao nos gastos em habitao popular,
a partir da criao do programa Minha Casa, Minha Vida, que alcanou 1,3
milho de moradias entregues at agosto de 2013, beneficiando mais de 4,6
milhes de brasileiros. O mais importante, no entanto, que, pela primeira vez, as famlias com renda inferior a trs salrios-mnimos passaram a ser
atendidas pela poltica habitacional, em funo da maior aplicao de recursos
fiscais para financiar esses extratos.
Essa melhor articulao e conjugao de polticas econmicas e sociais
contribuiu para a melhora dos indicadores de distribuio da renda, mobilidade social e consumo das famlias. Estudos recentes revelam que o Brasil
atingiu em 2011 seu menor nvel de desigualdade de renda medido pelo ndice de Gini desde 1960. Entre 2003 e 2012 a desigualdade social entre os assalariados declinou de forma expressiva: o rendimento mdio real mensal dos
trabalhadores subiu cerca de 30% enquanto que, para os 20% mais pobres, o
crescimento foi superior a 70%. A elevao da renda do trabalho respondeu
por cerca de 60% da queda da desigualdade social; a seguridade social contribuiu com 27%; e o Programa Bolsa Famlia com 13% (Ipea, 2012).
A renda funcional tambm apresentou melhoras. Estudos de Pochmann (2011) mostram que, entre 1995 e 2004, a renda do trabalho perdeu
9% do seu peso relativo na renda nacional, enquanto a renda da propriedade
cresceu 12,3%. Entre 2005 e 2010 observou-se a inverso de trajetrias. O
peso dos salrios subiu 10,3%, e o da renda da propriedade caiu 12,8%.
Com isso, a repartio da renda nacional entre rendas do trabalho e da propriedade, em 2010, voltou a ser praticamente observada em 1995, incio da
estabilizao monetria.
Os defensores da corrente liberal com destaque para as agncias internacionais procuram minimizar o legado dos governos do Partido dos
Trabalhadores (PT). Negam a articulao de polticas econmicas e sociais e
atribuem esses progressos exclusivamente ao programa Bolsa Famlia. A despeito do papel estratgico desse programa, essa corrente, por razes ideolgicas voltadas para o convencimento acerca das virtudes do Estado Mnimo,
intencionalmente minimiza o papel das demais polticas que contriburam de
modo expressivo para a melhoria das condies de vida dos brasileiros.
A estratgia de desenvolvimento para o Brasil no pode prescindir de
programas emergenciais focados naqueles que esto submetidos fome e mi-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

sria extrema, bem como margem do trabalho ou precariamente inseridos


(mais de 70% dos adultos do Programa Bolsa Famlia trabalham) e ainda naqueles que so pobres por renda monetria, mas, sobretudo por escassez de
bem estar. O equvoco neoliberal pretender fazer desse eixo, transferncia
de renda com condicionalidades, a estratgia nica de enfrentamento do
problema social.
Nos governos do PT esse equvoco deixou de ser cometido. O Brasil
passou a considerar programas focalizados e universais como aes convergentes e no excludentes. Esse entendimento central, por exemplo,
na formulao e implementao do Plano Brasil sem Misria (BSM). Alm
disso, o progresso social recente foi fruto, sobretudo, da maior centralidade
do crescimento na agenda governamental, aps um quarto de sculo de marginalidade. A recuperao da economia proporcionou gerao de emprego,
valorizao do salrio-mnimo, expanso do gasto pblico, ampliao da
renda do trabalho e das transferncias monetrias das polticas universais.
Em relao ao passado, houve maior convergncia entre objetivos econmicos e sociais. Isso contribuiu para que fosse parcialmente mitigada a profunda antinomia entre as estratgias macroeconmica e de desenvolvimento
social observada entre 1990 e 2002.
Em suma, a partir de meados da dcada passada, mesmo sob a hegemonia do neoliberalismo em escala global e do acirramento da competio capitalista sob a hegemonia dos mercados financeiros, uma parcela significativa
dos problemas afetos proteo social herdados do perodo 1990-2002 pode
ser superada. No obstante, um conjunto de problemas estruturais, que afetam os diversos segmentos da poltica social, ainda persiste e deve ser objeto
da agenda de desenvolvimento.

Desafios para o Futuro


A tarefa que se coloca para o campo progressista preservar e, sobretudo,
ampliar as conquistas recentes. Ainda vivemos graves nveis de concentrao de
renda e de riqueza, problemas estruturais no mercado de trabalho e desigualdades no acesso de bens e servios sociais bsicos. So traos marcantes do subdesenvolvimento que precisam ser superados se queremos um pas justo e civilizado. Portanto, a viso de futuro precisa estar ancorada num projeto nacional que
incorpore as dimenses sociais, econmicas e ambientais do desenvolvimento.
Mesmo com os avanos recentes, a desigualdade social brasileira permanece entre as piores do mundo. Na dcada passada samos da 3 para a 15
pior posio global. Distribuir a renda e a riqueza deve ser um dos principais
vetores da agenda para o futuro.

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Crescimento econmico condio necessria para o desenvolvimento.


A questo que se coloca se esse padro de desenvolvimento sustentvel e
vivel no longo prazo, dado que a integrao na economia mundial permanece
dominada pela exportao de matrias primas. O fortalecimento da indstria e
da sua competitividade um dos pontos centrais a serem enfrentados.
Mas apenas o crescimento insuficiente para distribuir renda. Tambm
so necessrias medidas especficas voltadas para a superao dos traos de
subdesenvolvimento que ainda persistem no mercado de trabalho: elevada informalidade, rotatividade e contratao flexvel; criao de emprego de baixos
salrios em setores de baixo valor agregado; desemprego oculto elevado; e,
discriminao racial e de gnero, so apenas alguns dos exemplos.
A melhor distribuio da renda tambm requer esforos para a distribuio da propriedade rural, altamente concentrada no Brasil, o que recoloca
a questo da Reforma Agrria e o reforo agricultura familiar no centro do
debate nacional. Da mesma forma, questiona-se o apoio preferencial que tem
sido dado ao agronegcio exportador.
Enfrentar as desigualdades sociais tambm requer aes no sentido de
enfrentar a profunda injustia do sistema de impostos, que reproduz os inmeros dficits de cidadania que nos caracterizam como nao.
As desigualdades tambm se manifestam no acesso aos bens e servios sociais bsicos (sade, educao, previdncia, assistncia, segurana alimentar, habitao, saneamento, transporte pblico, entre outros) e, nessa perspectiva, no
se pode falar em desenvolvimento sem que a cidadania social no seja assegurada para o conjunto da sociedade, incluindo seus membros mais vulnerveis.
A Constituio da Repblica consagrou as bases de um sistema de proteo inspirado nos princpios da universalidade, da seguridade e da cidadania. A
Constituio zela pela igualdade de direitos, mas na prtica h uma considervel
distncia entre direitos estabelecidos e exerccio de direitos. As polticas universais apresentam lacunas e vazios de oferta de servios que se refletem na falta
de acesso ou acesso desigual para as diversas camadas da populao. Essas desigualdades combinam com as desigualdades regionais da oferta dos servios.
Esses gargalos, muitos deles aqui identificados, precisam ser enfrentados
pela agenda de desenvolvimento para tornar, os direitos, de fato, universais.
preciso equalizar as condies de acesso para todos, incluindo as pessoas que
esto totalmente excludas dessa possibilidade.
Na educao, o Brasil ainda acumula desigualdades e ausncias. A escolaridade mdia da populao baixa em relao aos parmetros internacionais.
O analfabetismo de jovens e adultos permanece elevado. Apesar dos avanos,
a universalizao da oferta ainda apresenta lacunas no ensino infantil, mdio e

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

superior. Estar na escola no garante o aprendizado e a questo da qualidade


permanece viva.
Consolidar a seguridade social de acordo com os princpios estabelecidos pela Constituio da Repblica deve ser um dos ncleos da agenda
de desenvolvimento. Desde a promulgao da Carta de 1988, a seguridade
social tem enfrentado forte oposio de setores da sociedade. Esse fato contribuiu para que princpios constitucionais da Organizao da Seguridade
Social, do Oramento da Seguridade Social e do controle social (Conselho
Nacional da Seguridade Social) fossem descumpridos.
O crescimento econmico recente reverteu tendncia de queda da cobertura previdenciria dos trabalhadores ativos iniciada em 1992. Todavia,
essa inflexo no foi suficiente para alterar o grave quadro da baixa cobertura previdenciria. Atualmente cerca de 40% dos trabalhadores ativos da
iniciativa privada no contribui para a previdncia. Esse fato compromete a
proteo presente (acesso a benefcios temporrios) e comprometer a proteo futura (acesso aposentadoria)
A Constituio da Repblica consagrou o Sistema nico de Sade
(SUS) como pblico, universal, gratuito e baseado na cooperao entre entes
federativos. Mas o Brasil no priorizou investimentos na ampliao da oferta
pblica, especialmente nos sistemas de mdia e alta complexidade. Diversos
segmentos da populao no tem acesso adequado aos servios de sade.
O Programa Seguro-Desemprego apresenta uma anomalia especfica
do subdesenvolvimento do mercado de trabalho brasileiro, pois a demanda
por seguro-desemprego aumenta quando a taxa de desemprego cai. Esse
paradoxo explicado, especialmente, pela elevada taxa de rotatividade do
emprego.
O Sistema Pblico de Emprego beneficia os trabalhadores melhor inseridos no mercado laboral, mas ele no eficaz na incluso produtiva, num
cenrio em que mais de dois teros dos adultos beneficirios do Programa
Bolsa Famlia trabalham em empregos precrios e de baixos salrios.
O acesso aos alimentos foi fortemente impulsionado na ltima dcada
seja pela insero do direito alimentao entre os direitos sociais, seja pela
intensa atividade do Consea, pelo aumento da renda, e tambm por programas como o Programa Nacional da Agricultura Familiar (Pronaf), o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar (PAA), e o Programa
Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), operando na compra de alimentos
da agricultura familiar. Todavia, a implantao do Sistema nico de Segurana Alimentar e Nutricional (Susan) recente (2005) e sua consolidao
ainda enfrenta muitos desafios.

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Os avanos ocorridos nos ltimos anos com a Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS, 2004) que organiza o Sistema nico de Assistncia
Social (SUAS) a partir de 2005, para operar em rede de acesso a benefcios
e servios de proteo bsica, mostram a assistncia social como poltica pblica e de direitos, ampliando e fortalecendo sua capacidade protetiva, assim
como promovendo sua integrao com as demais polticas sociais de modo a
fortalecer a seguridade social. Mas, o processo de consolidao requer aprofundamento de temas complexos relacionados s assimetrias existentes entre
o seus segmentos de prestao de servios e transferncia de renda; aos seus
mecanismos de financiamento; e, a necessria construo de pactos federativos para a melhor articulao institucional de aes e programas entre seus
diversos componentes (transferncia de renda; servios tpicos de assistncia
social; e segurana alimentar).
A agenda de desenvolvimento deve levar em conta que nos ltimos 60
anos o Brasil nunca contou com polticas nacionais de habitao popular, saneamento e mobilidade urbana que fossem portadoras de recursos financeiros
e institucionais compatveis com os problemas estruturais agravados desde
meados do sculo passado em funo da acelerada urbanizao.
Como consequncia, as polticas habitacionais durante muitos anos foram inacessveis para as camadas de baixa renda. No saneamento ambiental,
mais de 40% dos brasileiros no tem acesso adequado gua e mais de 60%
no tem coleta de esgoto adequada. O atual caos do transporte pblico revela um quadro crnico da precria mobilidade urbana com a insuficincia da
oferta de transporte de massa. Impera a necessidade urgente de uma poltica
de mobilidade urbana que integre a estratgia nacional, estaduais e municipais. A poltica fornece as diretrizes, mas com flexibilidade que respeite a
poltica e estratgias locais.
O Programa Bolsa Famlia tem mritos evidentes, como parte da estratgia de desenvolvimento social. Cumpriu uma etapa importante na incluso
dos menos favorecidos. O desafio da dimenso social do desenvolvimento
transformar indivduos em situao de misria em cidados portadores de
direitos sociais universais.
Em oposio agenda neoliberal, hegemnica no plano internacional (Fagnani, 2011), no se deve caminhar exclusivamente na transferncia condicionada de renda para o combate pobreza extrema. Tampouco se deve caminhar
no sentido da focalizao das polticas universais. Ao contrrio, o desafio para o
futuro que a universalizao da cidadania social alcance todos os brasileiros.
Enfrentar esse difcil desafio requer o fortalecimento dos sistemas pblicos universais conquistados em 1988 e no o seu desmonte. Mais do que isso,

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

requer a busca de melhor articulao institucional entre as polticas sociais


universais e as polticas de combate pobreza extrema, estendendo direitos
sociais aos mais vulnerveis.
Assegurar direitos sociais para todos, inclusive os mais pobres, requer
uma via de mo dupla. De um lado, exige esforos da parte dos ministrios setoriais responsveis pela gesto das polticas universais no sentido de ampliar
a oferta de servios para as regies e populaes no atendidas. De outro lado,
exige esforos do Ministrio do Desenvolvimento Social no sentido de ampliar
servios e buscar articulaes institucionais com os demais rgos sociais e
com os entes da federao.
Essa possibilidade de articulao vem sendo tentada, desde 2011, pelo
Plano Brasil sem Misria (BSM). Apesar desses esforos, as dificuldades ainda
so enormes. A agenda para o futuro deve propor medidas que contribuam
para consolidar esses processos que esto em curso. Nesta perspectiva, deve
colocar como objetivo ampliar a linha de pobreza monetria e, ao mesmo
tempo, incorporar o critrio que tambm percebe a pobreza como privao
de capacidades (Sen, 1999) o que requer assegurar servios bsicos como
emprego, sade, moradia, educao, nutrio, saneamento e transporte. Essa
oportunidade no pode ser perdida, pois o Brasil um dos poucos pases
subdesenvolvidos que no contexto do neoliberalismo conseguiu preservar os
ncleos dos seus sistemas pblicos universais.
Alm desses velhos problemas, a dinmica demogrfica pressionar o
Estado, a sociedade e democracia para o enfrentamento de novos desafios.
verdade que a transio demogrfica apresenta uma oportunidade para a educao nacional. Hoje temos 46 milhes de crianas de 0-15 anos de idade. Em
2040 teremos cerca de 20 milhes. Por outro lado, com o envelhecimento da
populao, as despesas com sade e previdncia devero crescer.
A questo que se coloca como enfrentar esse desafio na perspectiva
progressista? Como financiar a sade e a previdncia num contexto de queda
da relao entre contribuintes e beneficirios? Como capturar parcela da renda
auferida pelos ganhos de produtividade? Como se contrapor ao senso comum
difundido pelas foras de mercado de que a inevitvel bomba demogrfica
levar, inevitavelmente, catstrofe fiscal? Como se sabe, esse terrorismo se
presta para impulsionar nova rodada de desmontagem da proteo social.

A dimenso social da Agenda de Desenvolvimento


A superao dos problemas setoriais estruturais dificilmente ser obtida internamente a cada um dos setores, pois esto imbricados com questes
mais gerais de natureza poltica e econmica. Nesta perspectiva, se coloca a

5. PEC 233/2008.
6. Programa de Apoio Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (Proes, 1997), seguido da Lei de Responsabilidade
Fiscal e da Lei de Crimes Fiscais.

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necessidade da construo de uma agenda de desenvolvimento que incorpore a dimenso social.


Observe-se que a superao desse conjunto de questes depende da rea
lizao de reforma tributria que promova a justia fiscal. O projeto que tramita no Congresso Nacional5 no caminha nesta direo e, mais grave, extingue
as fontes de financiamento constitucionalmente vinculadas aos gastos sociais
universais. Outro ponto diz respeito agressiva poltica de desonerao de
impostos que est sendo implantada desde meados da dcada passada que podero limitar as bases de financiamento da proteo social, com destaque para
os segmentos que compem a seguridade social Alm disso, preciso restabelecer os mecanismos de financiamento que foram assegurados pela Constituio da Repblica, mas desfigurados pela rea econmica desde a dcada de
1990. A Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) e a captura de recursos
do Oramento da Seguridade Social so exemplares.
Da mesma forma, ser preciso restabelecer o pacto federativo, esvaziado
desde a dcada de 1990, pela crescente centralizao das receitas tributrias
na esfera federal, bem como pela elevao do endividamento de estados e
municpios em funo da poltica monetria restritiva, seguida pela adoo de
severo programa de ajuste fiscal para esses entes que foi adotado no final dos
anos de 19906. Esse fato limita a gesto pblica eficiente dos servios sociais
que, de forma correta, passaram a ser administrados pelos municpios em cooperao com os demais entes federativos.
A superao das desigualdades do acesso aos bens e servios sociais
tambm requer o enfrentamento dos processos de mercantilizao que foram
difundidas a partir de 1990 pelos trs nveis de governo para diversos setores,
com destaque para a sade, o saneamento, o transporte pblico, a assistncia
social, a previdncia e o ensino superior.
Assegurar servios pblicos de qualidade a todos os brasileiros tambm
requer o fortalecimento da gesto estatal, enfraquecida pelo avano de diversos
mecanismos de gesto privada que cria duplicidades, fragmentao e dificuldades para assegurar um padro de eficincia. A Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF), ao restringir a contratao de pessoal, incentiva a difuso de organizaes sociais, Ongs, Oscips e Cooperativas. Essas organizaes sociais criadas em
1997, so utilizadas com a finalidade de burlar LRF, criada em 1999, pois os

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

gastos dessas instituies so contabilizados como servios de terceiros e no


como despesas de pessoal.
Pelas razes sintetizadas acima e detalhadas nos artigos que compem
os dois livros desta coletnea que se prope para o debate a necessidade de
incorporar a questo social na agenda de desenvolvimento. Essa perspectiva
inovadora, pois os debates sobre o desenvolvimento privilegiam, especialmente, a dimenso econmica. Em meados do sculo passado, o pensamento
crtico desenvolvido pela Cepal enfatizava a prioridade de se completar o processo de industrializao, pressuposto para a incorporao dos trabalhadores
urbanos no mercado de consumo.
Atualmente, o xito da agenda desenvolvimentista ainda depende de
mudanas estruturais complexas nos rumos da economia. Mas ele tambm
depende da incorporao das novas demandas provocadas pelas profundas
transformaes (econmicas, sociais, polticas e demogrficas) que, em curto
perodo, provocaram a rpida constituio de uma sociedade de massas, urbana e metropolitana.
A perspectiva de incorporar a dimenso social no projeto de desenvolvimento tem sido objeto de autores identificados com a corrente socialdesenvolvimentista7. Essas reflexes fornecem pistas importantes e promissoras, mas os desafios metodolgicos ainda so imensos.
Os dois livros desta coletnea procuram contribuir para essa construo
em curso, que tambm deve ser pensado na perspectiva do reforo da poltica
e da democracia. As recentes manifestaes populares no Brasil revelam a crise
dos partidos e do sistema eleitoral e reforam a prioridade da reforma poltica.
Elas tambm recolocam o conflito redistributivo no centro do debate nacional,
o que tambm refora a viso de que o desenvolvimento requer Estado forte
e democrtico. Em uma sociedade desigual como a brasileira, cabe ao Estado
arbitrar por projetos que promovam a igualdade social e a justia social.
Em suma, estes dois livros procuram apontar mecanismos que articulem
polticas econmicas e sociais num contexto de reforo do papel do Estado e
da centralidade da poltica e da democracia em uma perspectiva ampliada. O
objetivo maior aproveitar o alargamento dos horizontes da poltica e abrir
caminhos inovadores para construir uma agenda nacional de desenvolvimento que priorize a distribuio da renda e a justia social. O momento exige que
as vozes das ruas prevaleam sobre as vozes do mercado.

7. Consultar, entre outros, Carneiro (2012); Bielschowsky (2012); e Biancareli (2012).

BANCO MUNDIAL. O combate pobreza no Brasil. Relatrio sobre a pobreza,


com nfase nas polticas voltadas para a reduo da pobreza. Washington,
DC: Banco Mundial, 2001.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

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Captulo Um

Captulo 1
Educao

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Captulo Um

Selma Rocha

Educao de qualidade e
democrtica: um direito de todos
desafios da educao bsica

H pouco tempo, fiz uma viagem rpida de Sergipe vila de Mangue


Seco, no extremo norte da Bahia. Fomos pelo rio Piau. Descendo de um barco, vi outro, grande, e perguntei quem ele transportava. Os barqueiros me
responderam que o barco levaria as crianas para a escola tarde.
L, entramos em um buggy e fomos praia pelas dunas. Extasiada pela
beleza do lugar, comecei a conversar com Daniel, o condutor do buggy. Ele
me explicou as dificuldades do turismo local e a necessidade de investimento
nessa rea para a promoo do desenvolvimento do lugar, me contou que fazia
falta ter pessoas formadas e capacitadas para as atividades econmicas e, ainda
mais, para pensar a longo prazo um projeto para a regio.
Ele me disse que estava estudando, sua mulher tambm. Contou que
agora era possvel estudar, pois o barco que os transporta seguro, protege
do vento e da chuva, d vontade de ir pra escola....
Em segundos, eu estava em 1994, quando propusemos os barcos-escola e
transporte fluvial seguro e de qualidade, para os estudantes das escolas pblicas
na Amaznia e regies ribeirinhas do pas e apontamos a necessidade de polticas de manuteno para esse meio de transporte escolar. Essa foi apenas uma das
aes propostas no mbito de uma das diretrizes da poltica educacional por ns
defendida: a democratizao do acesso escola e educao. O debate ocorreu
depois que Lula realizou a Caravana das guas, no contexto das Caravanas da
Cidadania, nas quais se identificaram as necessidades dos trabalhadores (as) e de
seus filhos, das cidades, dos povoados nas regies ribeirinhas, das reas rurais.
Lula e o PT conheceram, ainda mais, o Brasil profundo. Ns, nas reunies da
Comisso Nacional de Assuntos Educacionais do PT (CAED), consideramos a

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

experincia das caravanas, dos movimentos populares, do movimento sindical,


dos intelectuais, dos prefeitos (as) e parlamentares, todas elas presentes nas salas
das vrias reunies que fizemos para construir uma poltica educacional e atuar
nos espaos institucionais, nos movimentos, nos locais de trabalho e moradia.
Nessas reunies, construmos as propostas do PT para os programas de 1989,
depois 1994, 1998, 2002, 2006, 2010.
Voltei das lembranas com uma afirmao. Quero continuar a estudar,
quero estudar engenharia! Nunca pensei que pudesse sonhar com isso. Minha
me teve nove filhos, no pudemos estudar... Depois de Lula, isso est sendo
possvel, posso sonhar com a possibilidade de outra vida.
Enquanto ele falava, eu pensava sobre a profundidade do construto poltico, intelectual e tcnico que foi necessrio erigir no Brasil para que aquele rapaz, alm de efetivamente estudar, se sentisse autorizado a sonhar, superando
os extraordinrios e histricos padres de excluso a que foram submetidos
no Brasil centenas de jovens como ele.
Em outros tempos, talvez o Daniel se culpasse, e/ou se desculpasse, por
ter nascido em uma famlia pobre, reproduzindo, de maneira subalterna, o
discurso autoritrio e dominante que desloca a responsabilidade da excluso
para a esfera individual, subtraindo, tambm do imaginrio social, as responsabilidades pertinentes esfera pblica e ao Estado. Talvez aceitasse tambm
as premissas neoliberais que difundiram aos quatro cantos do planeta a inexorabilidade da excluso social, como fenmeno intransponvel, em funo dos
processos de reestruturao do mundo do trabalho e da globalizao econmica ocorridos na dcada anterior.
Foi o contrrio. O desenrolar tranquilo e sincero de seu discurso demonstrava que o direito educao, o direito ao trabalho, o direito criao,
produo, participao na vida de sua comunidade estavam incorporados
sua experincia social recente. Ele demonstrou que se sentia desafiado a se
formar para interferir no processo econmico, social e cultural de sua cidade,
visando transformar o futuro.
Para que o Daniel pudesse expressar essa realidade reconhecida como
nova e positiva com tanta convico e clareza, o Brasil teve que mudar muito.
Em primeiro lugar, os governos Lula e Dilma concretizaram uma poltica
nacional de educao, superando as polticas espetaculares, que sobreviveram
em vrias regies do pas, no contexto de um projeto de desenvolvimento
voltado emancipao das pessoas e ao fortalecimento da democracia. Os
governos do Brasil, de 2003 para c, trataram efetivamente a educao como
direito, o que implicou o estabelecimento de polticas para todos os nveis,
etapas e modalidades de ensino, destaque-se a educao bsica em parceria

com estados e municpios e em dilogo com os vrios setores representativos


da sociedade civil na rea da educao.
A poltica nacional de educao concebida a partir destes fundamentos
tem contribudo para a superao do iderio neoliberal no Brasil, tanto no
que se refere s experincias de focalizao por meio da reduo de gastos
pelo Estado, em consonncia com as teses neoliberais quanto pela reduo
do papel social da educao reproduo de informaes e ao domnio de
procedimentos elementares da comunicao oral e escrita.
As ideias neoliberais e as experincias institucionais levadas a efeito por
seus defensores tm subtrado da escola o lugar de investigao e criao da
cultura. Em pleno sculo XXI, com mecanismos cada vez mais complexos e
velozes de comunicao que impactam o desenvolvimento da cognio humana, ainda h aqueles que pensem que para os trabalhadores e seus filhos
basta reproduzir informaes e assegurar o domnio elementar da leitura, da
comunicao oral e escrita e da linguagem matemtica. O resultado que os
estudantes passam a acreditar que as definies no so inventadas; que nem
so criaes humanas; que, na verdade, so como direi? parte do mundo
natural, como nuvens, rvores e estrelas.1
Mas o desafio tem se mostrado muito mais complexo e amplo.
Em verdade, os governos Lula e Dilma trouxeram de volta o tema do
desenvolvimento e o fizeram tendo como orientao a justia social e uma de
suas tradues fundamentais: a garantia de direitos aos mais pobres, dentre
eles, os negros, as mulheres, as crianas, os jovens e as pessoas com deficincia, setores cuja vulnerabilidade foi historicamente funcional ao capitalismo e
pouco importante para os difusos interesses de mercado.
Depois de dez anos, ganha mais fora e concretude a discusso sobre a
natureza do desenvolvimento a ser buscado nas prximas dcadas, considerada, de um lado, a profundidade e a extenso da crise do capitalismo em sua
forma atual e, de outro, a perspectiva de desenvolvimento humano e emancipao social que orienta o projeto em curso.
A sustentabilidade do desenvolvimento e os padres de produo e consumo, os valores sociais a envolvidos, o modelo de urbanizao no pas e
a situao das cidades e de desenvolvimento no campo, a preservao dos
recursos naturais seja por meio do uso sustentvel ou da preservao integral no conjunto das regies brasileiras so temas do presente e do futuro.
Nesse contexto, o direito cultura essencial. O acesso ao conhecimento, s

1. POSTMAN, Neil. O fim da educao: redefinindo o valor da escola. Rio de Janeiro: Graphia, 2002, p. 167.

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Captulo um

31

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32

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

artes como expresses da criao humana e das relaes sociais ao longo da


histria e s suas condies de produo transforma o trabalho humano,
mas tambm a compreenso das relaes sociais em suas mltiplas dimenses
em nossa poca.
Como afirmou a presidenta Dilma Roussef no incio de seu governo:
Existe uma relao direta entre a capacidade de uma sociedade processar informaes complexas e sua capacidade de produzir inovao e gerar riqueza,
qualificando sua relao com as demais naes2.
Sem dvida, preciso agregar valor produo, para o que preciso
desenvolver ainda mais uma ambincia social e institucional em favor da produo de conhecimento e da pesquisa em todos os campos. Alm de maior
aporte cientfico e tecnolgico para a produo econmica urge a construo de marcos civilizatrios e valores, cujo ncleo seja o compromisso com a
emancipao social, com a superao das desigualdades, com a liberdade e a
defesa da vida. Esta no apenas uma questo de governo, mas da sociedade
no contexto dos embates entre os diferentes projetos que atendem diferentes
interesses de classes no pas.
Assim, a dimenso axiolgica, a criao e produo no campo das cin
cias e das artes devem situar o lugar da construo e difuso da cultura e,
portanto, da educao.
Nos ltimos dez anos, o Brasil desenvolveu polticas voltadas democratizao do acesso, democratizao da gesto, qualidade da educao e
a novos e eficientes padres de gesto e financiamento. As polticas e aes
afetas a essas diretrizes reordenaram a poltica educacional, consolidadas no
Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE).

A democratizao do acesso
Em relao democratizao do acesso as polticas federais, estiveram
voltadas garantia das condies estruturantes para a educao bsica e superior. Desde o primeiro governo Lula, o conceito de acesso foi alargado, isto
, no se restringiu apenas ampliao de vagas. Ainda que o governo federal
no tenha responsabilidade constitucional direta pela oferta da educao bsica, as polticas foram concebidas para apoiar os municpios e os estados em
todas as reas.
Entre as polticas sob a responsabilidade do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), visando melhorar as condies de acesso
2. ROUSSEFF, Dilma. Pas do conhecimento, potncia ambiental. Folha de S. Paulo, 20 fev. 2011. Disponvel em: <www1.
folha.uol.com.br/fsp/opiniao/fz2002201107.htm >. Acesso em: 22 set. 2013.

e permanncia nas unidades educacionais, est o Programa Dinheiro Direto


na Escola (PDDE). Em 2012, o PDDE atendeu 134.530 instituies escolares
com investimentos de 2,037 bilhes de reais.
Alm disso, o FNDE tem destinado recursos para a Alimentao Escolar
(PNAE), Biblioteca da Escola (PNBE), Brasil Profissionalizado, Caminho da
Escola, Formao pela Escola, Livro Didtico (PNLD), Plano de Aes Articuladas (PAR), ProInfncia, ProInfo, Transporte Escolar (PNATE), Programa Escola Acessvel e Programa de Salas de Recursos Multifuncionais. A destinao
de recursos em todos esses casos est baseada em critrios pblicos.
Tais polticas foram desenvolvidas em um contexto de ampliao expressiva das matrculas em todas as etapas, nveis e modalidades de ensino e
concebidas como polticas permanentes.

Tabela 1

Programas e aes por nveis e modalidades e seus benefcios/beneficirios


Principais programas/aes

Tipo de benefcio

Quantidade de benefcios concedidos


1991

2009

Apoio ao educando

Nveis/modalidades de educao

Educao Especial
Matrcula
nd
89 mil
Educao da Criana de 0 a 6 anos
Matrcula
2,6 milhes
4,9 milhes
Creche
Matrcula
nd
1,2 milhes
Pr-escola
Matrcula
nd
3,7 milhes
Ensino Fundamental
Matrcula
27,0 milhes
27,9 milhes
Regular
Matrcula
25, 6 milhes
27,9 milhes
Classe de Acelerao
Matrcula
1,4 milhes
nd
Ensino Mdio Profissionalizate
Matrcula
2,8 milhes
7,4 milhes
Ensino Superior
Matrcula
660,5 mil
1,4 milhes
Ensino de graduao
Matrcula
605 mil
1,3 milhes
Ensino de ps-graduao
Matrcula
55,5 mil
123,2 mil
Mestrado
Matrcula
36,6 mil (1996) 75,5 mil (2008)
Doutorado
Matrcula
18,9 mil (1996) 47,7 mil (2008)
Ensino Supletivo e Educao
Matrcula
nd
4,5 milhes
de Jovens e Adultos


33.2 milhes
47,0 milhes

Programa Nacional de Alimentao Escolar Alunos atendidos

(1995) (140 dias)
(200 dias)

80,2 milhes 110,2 milhes
Programa do Livro didtico
Livros adquiridos

(1995)
Transporte escolar
Alunos transportados
nd
4,6 milhes
Caminho da Escola
Aquisio de veculos
nd
3,5 mil
Programa Biblioteca da escola
Livros adquiridos
10,3 milhes

Fonte: Inep/MEC e FNDE/MEC


Nota: Apud CASTRO, Jorge Abrao de; CARVALHO, Cristina Helena Almeida de. Necessidades e possibilidades para o financiamento da educao
brasileira no Plano Nacional de Educao. Revista Educao e Sociedade, n. 124, v. 34, jul.-set. 2013.

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Captulo um

33

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tomando o nmero de matrculas de 2011, tal crescimento fica ainda


mais evidente.

Tabela 2
Nmero de matrculas na educao brasileira, por nveis, etapas e modalidades
Brasil, 2011

34

Nveis, etapas e modalidades da educao brasileira


Educao Infantil (EI)
Creche

Pr-escola
TOTAL (EI)
Ensino Fundamental (EF)
Anos iniciais (1o ao 5o ano)

Anos finais (6o ao 9o ano)
TOTAL (EF)
Ensino Mdio (EM)
EM regular

EM normal/magistrio

EM integrado educao profissional
TOTAL (EM)
Educao profissional (EP)
Concomitante com o EM

Subsequente ao EM
TOTAL (EP)
Educao especial (EE)
Classes especiais + escolas especiais

Classes comuns
TOTAL (EE)
Educao de Jovens e Adultos (EJA) - EF Presencial

Semipresencial

Integrado educao profissional - Presencial

Integrado educao profissional - Semipresencial
TOTAL (EJA-EF)
Educao de Jovens e Adultos (EJA) - EM Presencial

Semipresencial

Integrado educao profissional - Presencial

Integrado educao profissional - Semipresencial
TOTAL (EJA-EM)
Educao superior (ES)
Graduao presencial

Graduao a distncia

Cursos sequenciais presenciais

Cursos sequenciais a distncia
TOTAL (ES)
TOTAL (EI + EF + EM + EP + EE + EJA-EF + EJA-EM + ES)

No matrculas
2.298.707
4.681.345
6.980.052
16.360.770
13.997.870
30.358.640
7.978.224
164.752
257.713
8.400.689
188.572
804.615
993.187
193.882
558.423
752.305
2.458.596
199.185
23.239
756
2.681.776
1.086.012
236.410
40.840
1.127
1.364.389
5.746.762
992.927
25.716
135
6.765.540
57.738.159

Fonte: Brasil, Inep, 2011.


Notas: (1) Apud FRUM NACIONAL DE EDUCAO (org.). Educao brasileira: indicadores e desafios: documentos de consulta. Braslia: Ministrio da
Educao, Secretaria Executiva, Secretaria Executiva Adjunta, 2013, p. 18. (2) Os dados referentes educao escolar indgena, educao superior
quilombola, educao para jovens e adultos em situao de privao de liberdade nos estabelecimentos penais, e educao do campo e dos
povos das guas e florestas no foram desagregados nesta tabela.

preciso observar tambm que a mdia de estudos dos jovens brasileiros teve um progresso entre 1996 e 2011. A mdia de estudos da populao
com 15 anos ou mais foi ampliada em dois anos. No caso da populao rural,
a mdia do tempo de estudos foi um pouco inferior, como se pode verificar na
tabela abaixo: 1,7 anos. Enquanto os jovens, com 15 anos ou mais, das reas
urbanas tiveram, em mdia, 8,2 anos de estudos em 2011, os jovens nessa
faixa etria na zona rural, no mesmo ano, tiveram 4,8 anos de estudo.

Tabela 3
Mdia de anos de estudo da populao de 15 anos ou mais, por localizao

35

Brasil, 1996-2011
Brasil e Grandes Regies
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste

Total

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

Rural

Urbana

1996

2011

1996

2011

1996

5,7
5,6
4,3
6,4
6,1
5,8

7,7
7,1
6,5
8,3
8
8,1

6,3
5,8
5,3
6,7
6,6
6,3

8,2
7,8
7,3
8,5
8,4
8,4

3,1
2,9
2,3
3,8
4,3
3,9

2011

4,8
4,8
4,2
5,4
5,9
5,5

Fonte: IBGE/PNAD.
Notas: (1) Apud FRUM NACIONAL DE EDUCAO (org.). Educao brasileira, 2013, p. 22. (2) Exclusive a populao rural de RO, AC, AM, RR, PA e AP
para os anos de 1996, 1998 e 2002. (3) Exclusive pessoas com anos de estudo no determinados.

Os governos Lula e Dilma desenvolveram polticas nacionais para todos os


nveis, etapas e modalidades da educao. No caso da educao infantil as matrculas em 2011 foram de 6.908.052, sendo 2.298.707 em creches e 4.681.345
em pr-escolas. Houve um expressivo crescimento, mas os desafios para alcanar a meta do PNE de 50% das crianas entre zero a trs anos so muito grandes
e requerem uma ao articulada entre as trs esferas de governo.
Por meio do Programa Nacional de Reestruturao e Aquisio de Equipamentos para a Rede Escolar Pblica de Educao Infantil (ProInfncia), foram investidos recursos na construo e reforma de escolas e aquisio de
equipamentos e mobilirio para garantir condies adequadas de funcionamento. Entre os anos de 2007 e 2011, o MEC estabeleceu convnios com
municpios para a construo de 2.543 unidades com recursos.
A partir de 2011, o ProInfncia passou a integrar o PAC 2, com a previso de construo de mais de seis mil unidades escolares para a educao
infantil (creches e pr-escolas para crianas de at cinco anos) em todo o Brasil
at 2014, com antecipao de recursos para custeio desde 2012.

P r oj e tos pa ra o B rasi l

36

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Ainda em relao educao infantil, vale destacar o repasse de recurso


suplementar para matrculas de crianas de at 48 meses, beneficirias do
Programa Bolsa Famlia, como parte do Programa Brasil Carinhoso, visando
ampliar o acesso educao infantil e melhorar a qualidade do atendimento
em creches e pr-escolas.
A meta para educao infantil, na proposta do Plano Nacional de Educao em tramitao no Congresso Nacional, a seguinte:
#Meta 1: Universalizar, at 2016, a educao infantil na pr-escola para as
crianas de 4 (quatro) a 5 (cinco) anos de idade e ampliar a oferta de Educao Infantil em creches de forma a atender, no mnimo, 50% (cinquenta por
cento) das crianas de at 3 (trs) anos at o final da vigncia deste PNE.3

A concretizao desta meta implicar planejamento financeiro por parte


dos municpios para assegurar a universalizao da prescola e ampliao do
atendimento em creches, assim como a discusso de critrios para o atendimento, posto que a previso em relao s creches no a universalizao. O
atendimento em creches direito da criana, conforme previsto o inciso IV, do
artigo 54, do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), cabendo famlia
a deciso de matrcula. Outra questo importante diz respeito ao estabelecimento de convnios para o atendimento da demanda nos municpios. Apesar
do expressivo investimento na expanso do atendimento em creches pblicas,
em muitas prefeituras, o atendimento realizado por meio de convnios com
entidades assistenciais. preciso que tais convnios sejam objeto de ateno
e qualificao. Trata-se de assegurar tanto a proteo criana quanto atendimento educacional de qualidade.
O Ensino Fundamental est praticamente universalizado no pas, sendo
que o setor pblico responde por 86,5% do total de matrculas (54,4% so
atendidas pelos municpios) e o setor privado responde por 13,5%.4
O Ensino Fundamental teve a sua durao ampliada para nove anos, por
meio da Lei 11.274/2006 e deve estar voltado para as crianas de 6 a 14 anos.
Conforme os dados sistematizados pelo Frum Nacional de Educao,
em 2011, tnhamos 30.358.640 matrculas no ensino fundamental, o que significa que, na faixa de 6 a 14 anos, este nvel est praticamente universalizado.
Mas, como aponta o documento do Foro Nacional de Educao, 54% da po3. Todas as referncias s metas do PNE feitas no presente artigo foram extradas de: BRASIL. Plano Nacional de Educao,
2010. Disponvel em: <http://portal.mec.gov.br/>. Acesso em: 22 set. 2013.
4. Cf., Ibid., p. 7 e 24.

pulao de 15 anos e 80,9% da populao de 19 anos no concluiu o ensino


fundamental na idade certa. Como se pode verificar na Tabela 4, a taxa mdia
de distoro idade-srie no Ensino Fundamental no pas de 23,6%: dos
30.358.640 estudantes desse nvel de ensino, 6.952.129 encontram-se fora da
faixa de idade adequada. Os maiores nveis dessa defasagem esto nas regies
Norte e Nordeste, como se pode verificar na Tabela 3 (p. 35).

Tabela 4
Taxa de distoro idade-srie no Ensino Fundamental, segundo a localizao

37

Brasil, 2010
Abrangncia
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

1a a 4a srie
1o ao 5o ano

5a a 8a srie
6o ao 9o ano

Total

18,5
30,7
26,6
10,6
12
15

29,6
40,7
40,4
21
23,8
28,5

23,6
34,8
32,7
15,5
17,8
21,3

Fonte: Mec/Inep/Deed.
Nota: (1) Apud Ibid., p. 42. (2) Inclui as taxas do Ensino Fundamental de 8 e 9 anos.

Para superar essa situao, um conjunto de polticas vem sendo desenvolvidas no campo da qualidade da educao. Merece destaque, nesse caso,
o Pacto Nacional pela Alfabetizao na Idade Certa, que visa assegurar a alfabetizao at os 8 anos e que merecer acompanhamento sistemtico, nos
municpios e estados, no contexto do desenvolvimento de suas respectivas
polticas educacionais. O Pacto busca concretizar a indicao prevista na proposta de PNE:
#Meta 5: Alfabetizar todas as crianas, no mximo, at o final do 3 (terceiro)
ano do Ensino Fundamental.

Outro programa de grande importncia para o desenvolvimento das


crianas e jovens, que tem contribudo para a mudana dos atuais padres
de acesso cultura, o Mais Educao, que busca induzir a ampliao da
jornada escolar e ampliao do currculo, visando uma educao integral, especialmente nos municpios onde o IDEB mais baixo. O programa est em
consonncia com a meta do PNE.

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

#Meta 6: Oferecer educao em tempo integral em, no mnimo, 50% (cinquenta por cento) das escolas pblicas, de forma a atender, pelo menos, 25%
(vinte e cinco por cento) dos (as) alunos(as) da Educao Bsica.

Tm sido desenvolvidos tambm programas voltados chamada correo do fluxo escolar do Ensino Fundamental, totalizando no ano de 2011
cerca de 276.000 matrculas no pas. A proposta do PNE est em sintonia com
essa poltica:

38

#Meta 2: Universalizar o Ensino Fundamental de 9 (nove) anos para toda a


populao de 6 (seis) a 14 (quatorze) anos e garantir que pelo menos 95%
(noventa e cinco por cento) dos alunos concluam essa etapa na idade recomendada, at o ltimo ano de vigncia deste PNE.

Em relao ao Ensino Fundamental, chamamos a ateno para a necessidade de garantia de padres de qualidade, socialmente referenciada, que
permitam a superao das situaes de no aprendizagem ao longo de cada
ano letivo. Para isso, as reunies pedaggicas das escolas e o trabalho pedaggico em seu conjunto, devem ter como foco a investigao sobre o desenvolvimento do aluno, suas dificuldades, mas, sobretudo, suas possibilidades
cognitivas, conforme retomaremos no item relativo qualidade social.
Em relao ao Ensino Mdio, os desafios so ainda maiores. Em 2011,
para uma populao de 10.357.874 jovens (entre 15 e 17 anos), tnhamos
8.400.689 matrculas. Mas se tomamos a Tabela 2 (p. 34), parece ficar evidente que a populao concluinte do Ensino Fundamental no est ainda se
matriculando e concluindo o Ensino Mdio. Esse nvel de ensino, sob a responsabilidade dos estados, de acordo com as definies da Constituio e da
Lei de Diretrizes e Bases, precisa de transformaes em todo o Brasil.
preciso que os egressos do Ensino Fundamental, bem como os alunos acima de 17 anos que no tiveram acesso a esse nvel de ensino, possam
cursar o Ensino Mdio tal qual previsto no inciso I, do artigo 208 da Emenda
Constitucional 59. Indicamos que, se a indissociabilidade entre as diretrizes
Democratizao do Acesso, Democratizao da Gesto e Qualidade Social devem
orientar, de forma geral, a poltica nacional de educao, no caso do Ensino
Mdio, tal indissociabilidade vital.
Os governos Lula e Dilma tm procurado apoiar os estados por meio
do Programa Ensino Mdio Inovador, que alm de buscar a universalizao,
incentiva a reestruturao do currculo escolar, com foco nas reas de linguagens, matemtica, cincias humanas e cincias da natureza. Em 2012, o MEC

ampliou o seu atendimento para duas mil escolas, envolvendo cerca de 1,27
milho de matrculas. O MEC prev a ampliao do Programa nos prximos
anos, at atender a totalidade de escolas do Ensino Mdio: cinco mil escolas
em 2013, 10 mil em 2014 e 15 mil em 2015.
A situao e os problemas atuais do Ensino Mdio demonstram o quanto necessrio o Plano Nacional de Educao, cujas metas devem se tornar
referncia para os governos estaduais, para os Fruns Estaduais de Educao
e para a sociedade, denotam tambm a urgncia da instituio do Sistema Nacional de Educao de sorte a proporcionar as condies institucionais para
o planejamento articulado e a cooperao institucional entre os governos das
trs esferas de poder.
#Meta 3: Universalizar, at 2016, o atendimento escolar para toda a populao de 15 (quinze) a 17 (dezessete) anos e elevar, at o final do perodo de
vigncia deste PNE, a taxa lquida de matrculas no Ensino Mdio para 85%
(oitenta e cinco por cento).

fundamental que o cumprimento desta meta e, do conjunto das metas


do PNE, no dispense, em termos institucionais e sociais, o necessrio debate
e intercmbio de ideias e experincias sobre a funo social da educao em
nossa poca e a natureza da formao no Ensino Mdio de sorte a que, tanto
nas secretarias de educao quanto nas escolas, ocorra a reflexo sobre o currculo, sobre a produo cientfica, cultural e tecnolgica, sobre o desenvolvimento dos alunos, em um ambiente no qual se valorize a prtica democrtica
e o dilogo, realize-se visando aperfeioar esse nvel de ensino e assegurar que
os educadores possam investigar e discutir seu prprio trabalho.
preciso que os alunos do Ensino Mdio tomem contato, fortemente
,com a investigao cientfica, que desenvolvam o gosto pela leitura e pela
escrita. Nesse contexto de discusso, preciso situar o desenvolvimento da
educao profissional no Brasil de 2003 para c. De forma breve e compatvel
com a dimenso deste artigo, podemos indicar que a poltica em curso supera
em termos quantitativos e conceituais as orientaes do governo FHC. O Decreto 2.208/1997, que regulamentou o pargrafo 2 do artigo 36 e os artigos
39 a 42 da LDB, proibia a criao de novas escolas tcnicas pela Unio, transferindo esta iniciativa aos estados, municpios, organizaes no governamentais (ongs), e determinava que o ensino tcnico deveria ser concomitante ou
sequencial ao ensino regular.
A mudana conceitual permitiu a retomada de uma viso integrada, segundo a qual a formao profissional deveria proporcionar conhecimentos so-

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

39

P r oj e tos pa ra o B rasi l

40

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

bre a formao do mundo da produo e do trabalho, conhecimentos cientficos


e tecnolgicos; tal viso ensejou a reviso do ordenamento jurdico e permitiu
que o governo investisse na expanso, reestruturao e interiorizao da Rede
Federal de Educao Profissional, Cientfica e Tecnolgica. De 140 escolas, criadas entre 1909 e 2002, o pas passou a ter 214 Escolas Federais em 2010. Houve
investimento no fortalecimento das redes estaduais de formao profissional,
por meio do Programa Brasil Profissionalizado: obras de infraestrutura, desenvolvimento de gesto, prticas pedaggicas e formao de professores.
Tambm na perspectiva de expanso da oferta foi criado, em 2011, o
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Superior Tcnico e Emprego (Pronatec), com a meta de oferecer oito milhes de vagas at 2014. J foram atendidos
2,5 milhes de brasileiros em cursos tcnicos e de formao inicial continua
da. O Pronatec atendeu alunos egressos do Ensino Mdio, beneficirios dos
programas federais de transferncia de renda, trabalhadores desempregados,
pessoas com deficincia, populaes do campo e trabalhadores de setores do
turismo. Desde 2011, foram realizadas 811 mil matrculas em curso tcnicos
de nvel mdio, a rede federal matriculou 417,5 mil estudantes. J os cursos de
formao inicial e continuada registraram 1.748.420 matrculas, sendo 32,3%
por meio da Bolsa-Formao Trabalhador e 67,7% resultantes de gratuidade
com o Sistema S.
A proposta de PNE prev:
#Meta 11: Triplicaras matrculas da Educao Profissional Tcnica de nvel
mdio, assegurando a qualidade da oferta e pelo menos 50% (cinquenta por
cento) da expanso no segmento pblico.

Desde 2003, tm sido desenvolvidas polticas especficas para a Educao


Escolar Indgena, Educao Escolar Quilombola, Educao para Jovens e Adultos em Situao de Privao de Liberdade nos Estabelecimentos Penais e Educao do Campo e dos Povos das guas e Florestas. Tais polticas tm buscado
valorizar, a um s tempo, a identidade, as caractersticas e necessidades dessas
comunidades, de modo a garantir o direito educao. Os desafios, contudo,
ainda so muitos se considerados os histricos padres de desigualdade entre as
regies, entre o campo e as regies urbanas, entre negros e brancos.
A Educao de Jovens e Adultos (EJA) outro grande mbito de desafios. O primeiro deles se refere alfabetizao daqueles que no tiveram acesso
educao em idade prpria. De 2010 para c, o pas passou de 9,6 para 8,6%
em 2011 de analfabetos absolutos. Considerando tambm os analfabetos funcionais a taxa de 20,5%, conforme apresentado na Tabela 5 (p. 41).

Como se pode verificar na Tabela 6 (p. 42), as taxas esto bem acima
da mdia nacional entre os extremamente pobres e pobres. Nestes setores,
verifica-se tambm o menor nmero de anos de estudo. A Tabela 5 nos mostra
que nas regies Norte e Nordeste as taxas de analfabetismo ainda so maiores
do que a mdia nacional.
A reduo do analfabetismo no pas se deve concretizao do Programa
Nacional Brasil Alfabetizado (PBA) nos municpios que prev, entre outras aes,
a distribuio de livros didticos pelo Programa Nacional do Livro Didtico para
a Educao de Jovens e Adultos (PNLD/EJA), em parceria com os governos estaduais. A EJA tem sido desenvolvida nas unidades penitencirias, possibilitando
a remisso de pena pelo estudo e a reintegrao social, nos termos da Lei n
12.433, de 29 de junho de 2011, e do Decreto n 7.626, de 24 de novembro.
Em 2011, foram propostos 22 Planos Estaduais de Educao no Sistema Prisional. Esto previstas mais de 18 mil matrculas nesse mbito em 2013.
Outro desafio importante assegurar que 4.712.611 jovens entre 15 a
17 anos tenham acesso EJA, inclusive de maneira articulada com a formao
profissional.

Tabela 5
Taxas de analfabetismo e analfabetismo funcional da populao de 15 anos ou mais
Brasil, 2010
Brasil e regies

Taxa de analfabetismo

Taxa de analfabetismo funcional

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-oeste

8,6
10,2
16,9
4,8
4,9
6,3

20,4
25,3
30,8
14,9
15,7
18,2

Fonte: MEC/Inep/Deed
Nota: (1) FRUM NACIONAL DE EDUCAO (org.). Educao brasileira, p. 27.

O PNE, em relao Educao de Jovens e Adultos, prev as seguintes


metas:
#Meta 8: Elevar a escolaridade mdia da populao de 18 (dezoito) a 29 (vinte e nove) anos, de modo a alcanar no mnimo 12 (doze) anos de estudo no
ltimo ano, para as populaes do campo, da regio de menor escolaridade
no pas e dos 25% (vinte e cinco por cento) mais pobres, e igualar a esco-

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Captulo um

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tabela 6
Escolarizao e distoro educacional, por estratos* de renda
Brasil, 2009
Tamanho
mdio da
famlia
(no de
pessoas)

Estrato

42

Extremamente pobres
Pobres
Vulnerveis
No pobres
Total

4,2
4,6
2,7
2,8
3,3

Escolaridade
15 a 64 anos
Escolaridade
mdia
(em anos
de estudo)
3,4
4,3
9,3
9,5
7,4

Distoro idade/srie

Analfabetos
Analfabetos
absolutos ou 7 a 14 anos 15 a 18 anos
absolutos
funcionais
(em %)
(em %)
(em %)
(em %)
32,7
54,1
36,0
23,6
24,6
43,9
30,7
20,7
3,4
10,6
19,7
16,0
2,3
8,9
8,2
8,8
9,7
21,5
20,1
13,8

Fonte: IPEA Perfil da pobreza no Brasil e sua evoluo no perodo 2004-2009.


Obs.: Extremamente pobres: as pessoas em famlias de renda domiciliar per capita ou igual a R$ 0 e menor que R$ 67,00; Pobres: as pessoas em
famlias de renda domiciliar per capita maior ou igual a R$ 67,00 e menor que R$ 134,00; Vulnerveis: as pessoas em famlia de renda domiciliar per
capita maior ou igual a R$ 134,00 e menor que R$ 465,00 (um salrio-mnimo de 2009); No pobres: as pessoas em famlias de renda domiciliar per
capita ou igual a um salrio-mnimo de 2009.

laridade mdia entre negros e no negros declarados Fundao Instituto


Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE.
#Meta 9: Elevar a taxa de alfabetizao da populao com 15 (quinze) anos
ou mais para 93,5% (noventa e trs inteiros e cinco dcimos por cento) at
2015 e, at o final da vigncia deste PNE, erradicar o analfabetismo absoluto
e reduzir em 50% (cinquenta por cento) a taxa de analfabetismo funcional.
#Meta 10: Oferecer, no mnimo, 25% (vinte e cinco por cento) das matrculas
de Educao de Jovens e Adultos, na forma integrada Educao Profissional, nos Ensinos Fundamental e Mdio.

Outra dimenso da democratizao do acesso tem sido uma poltica nacional para os povos indgenas, inclusive com a criao dos territrios etnoeducacionais, que tm possibilitado o trabalho com as especificidades culturais
dos indgenas no mbito da Educao Bsica.
Em relao ao acesso, uma das polticas fundamentais desenvolvidas no
pas diz respeito incluso das pessoas com deficincia, transtornos globais do
desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao. Esses alunos devem ter

assegurado o direito de aprender no ensino regular, na srie correspondente


sua faixa etria.
A poltica de incluso levada a efeito no pas proporcionou o aumento
de matrculas, em 2011 o Brasil teve 558.423 matrculas, evolvendo todas
as etapas e modalidades. Visando apoiar os municpios e estados, o governo
instituiu o Atendimento Educacional Especializado (AEE) que deve integrar a
proposta pedaggica das escolas. Definiu tambm apoio tcnico e financeiro
para a formao continuada de professores e gestores, organizao de salas de
recursos multifuncionais, produo e distribuio de recursos educacionais
para a acessibilidade e adequao arquitetnica dos prdios.
A proposta prevista no PNE prev:
#Meta 4: Universalizar, para a populao de 4 (quatro) a 17 (dezessete) anos,
o atendimento escolar aos (s) alunos(as) com deficincia, transtornos globais
do desenvolvimento e altas habilidades ou superdotao, preferencialmente
na rede regular de ensino, garantindo o atendimento educacional especializado em salas de recursos multifuncionais, classes, escolas ou servios especializados, pblicos ou comunitrios, nas formas complementar e suplementar,
em escolas ou servios especializados, pblicos ou conveniados.

A poltica de incluso, com a dimenso que alcana hoje no Brasil, tendo


como pressuposto a necessidade de que as diferenas sejam, alm de respeitadas, consideradas no processo pedaggico, lana luzes sobre as relaes no interior das escolas e enseja mudanas de paradigmas. O principal deles refere-se
necessidade de que as unidades educacionais trabalhem com a heterogeneidade
e com as diferenas, tomando-as como ponto de partida do projeto pedaggico,
isto , que considerem os diferentes tempos e os diferentes ritmos dos alunos,
as diferentes formas de comunicao e expresso, as diferentes formas de representao e abstrao, as diferentes formas de elaborao dos conhecimentos. Tal
conduta supe a construo de mediaes pedaggicas entre o desenvolvimento
cognitivo dos estudantes e os conceitos e contedos previstos nos currculos e
indicam a necessidade de processos de investigao e anlise sobre as diferentes experincias de aprendizagem em cada espao educacional. Uma unidade
educacional no pode, ao mesmo tempo, considerar e desconsiderar as caractersticas de cada um, ou, ainda, consider-las s quando so visveis ou imediatamente perceptveis. A incluso em termos educacionais supe o respeito e a
considerao das diferenas e da identidade de todos, para que se constitua uma
ambincia inclusiva e aprendizagens significativas. Voltaremos a essa questo ao
falarmos da qualidade social da educao.

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Captulo um

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A democratizao da gesto
O Ministrio da Educao, visando fortalecer a gesto democrtica nas escolas pblicas, criou o Programa Nacional de Fortalecimento dos Conselhos Escolares, que tem capacitado tcnicos e conselheiros escolares, permitindo o fortalecimento dos Conselhos de Escola e Conselhos Municipais. Tm sido capacitados
tambm tcnicos das Secretarias Estaduais e Municipais de Educao. O MEC pretende ampliar os processos de capacitao por meio de educao semipresencial.
O Ministrio da Educao tem investido tambm em aes de apoio gesto
das redes de ensino, a partir da reestruturao do Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educao desde 2003.
Outra linha de trabalho em relao democratizao da gesto tem sido
concretizada pelo Programa Nacional Escola de Gestores da Educao Bsica Pblica, que contribui para a formao e qualificao do gestor escolar e dos coordenadores pedaggicos, por meio de cursos de educao a distncia.
Uma das aes mais importantes relativas democratizao da gesto da
educao brasileira tm sido as Conferncias Nacionais de Educao (CONAEs),
precedidas pelas Conferncias Municipais e Estaduais, e em 2013, tambm pelas
Conferncias Livres. Antes delas, o pas teve vrias Conferncias Nacionais, como
a Conferncia Nacional de Educao Tecnolgica e a Conferncia Nacional de
Educao Bsica.
Para fortalecer o processo de elaborao da poltica nacional de educao e acompanhamento das propostas da CONAE, foi criado o Frum Nacional de Educao e vrios Fruns Estaduais. Um dos maiores desafios no pas
ser a criao dos Fruns Estaduais e Municipais para elaborao dos Planos
Estaduais e Municipais de Educao, aps a aprovao pelo Congresso Nacional do Plano Nacional de Educao.
Em relao Gesto Democrtica, o PNE indica:
#Meta 19: Assegurar condies, no prazo de 2 (dois) anos, para a efetivao
da gesto democrtica da educao, associada a critrios tcnicos de mrito e
desempenho e consulta pblica comunidade escolar, no mbito das escolas pblicas, prevendo recursos e apoio tcnico da Unio para tanto.

Vale observar que a referncia a critrios tcnicos e de mrito, quando


indicadas nas estratgias da meta, referem-se ao provimento do cargo de diretores de escola.

A qualidade social da educao


Como j apontamos, as mudanas que ocorrem no campo social e eco-

nmico devem ter correspondncia tambm no campo da cultura. preciso


impulsionar um movimento e um ambiente de valorizao da produo de
ideias, de desenvolvimento do pensamento crtico. Um ambiente assim requer
valorizao da investigao e produo cientfica em todas as reas, sinergia entre vrios campos de conhecimento e um substantivo incentivo ao desenvolvimento da curiosidade epistemolgica, apreciao e compreenso dos processos
de criao artstica, como uma das expresses da cultura dos povos, junto s
novas geraes. Tudo isso num contexto em que as malhas da indstria cultural
se cruzam com as marcas deixadas na sociedade pelo neoliberalismo: presentificao da realidade, ruptura com a memria e compromisso com amnsia,
instituio da lgica que iguala tempo e velocidade, individualismo.
Desenvolvendo melhor essas premissas consideramos que uma sociedade no pode processar informaes complexas apenas pela produo no
campo das cincias e da tecnologia. preciso que haja apropriao social da
cultura em sentido amplo.
Esse o sentido da educao formal e no formal: permitir que cada criana, jovem e adulto possam ter acesso s condies de produo do conhecimento, de sorte a ter o domnio necessrio para realizar a sua prpria construo e
aprender sempre em todos os campos. Essa conduta e a curiosidade epistemolgica a qual nos referimos depende, em grande medida, de como a escola e as
instituies responsveis pela educao no pas colocam os estudantes diante do
conhecimento em todas as etapas, nveis e modalidades da educao.
Diante dessa concepo, o primeiro problema a destacar, particularmente no caso da educao formal, o de que o conhecimento no pode ser adquirido de maneira exterior ao sujeito, como cpia do real. Tambm no pode
ser construdo a partir da fragmentao e de uma evoluo linear, e por vezes
a-histrica, da abordagem dos contedos.
Esta uma questo conceitual determinante para a discusso do que se
pretende em relao chamada aprendizagem, em absoluto redutvel a estratgias didticas e a tecnologias educacionais em nosso tempo. Os inmeros
desafios postos pela natureza excludente das relaes sociais no Brasil e pelos
padres atuais de comunicao impem que o debate educacional no seja
reduzido a um conjunto de metas e objetivos ou, ainda, que seja subsumido
em um pout pourri de propostas didticas. Ao contrrio, reforamos uma vez
mais, trata-se de buscar o desenvolvimento de capacidades cognitivas que permitam s crianas e jovens desenvolver, interpretar a realidade, o conhecimento e suas condies de produo a partir da pergunta e da investigao. Est,
pois, em questo para os governos e para as unidades educacionais disputar
a excluso cultural de milhares de crianas e jovens e, por isso, seu destino

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

nas relaes sociais. preciso realizar todo esforo para que a cultura e o conhecimento se constituam, no plano material e simblico da vida social, como
direito e nunca mais como favor.
O pas avanou expressivamente na criao de condies para que a
qualidade social da educao seja buscada, como apontamos ao analisar o
conjunto de polticas e aes relativas s demais diretrizes.
Destacamos, nesse caso, a valorizao dos profissionais da educao, o
que supe: formao profissional, formao permanente e contnua, salrios
justos e planos de carreira.
Vale indicar que, entre 2007 e 2011, o nmero de docentes que atuam
na Educao Bsica com formao superior passou de 68,4% para 74%.
O MEC tem progressivamente ampliado o alcance da poltica de formao continuada dos profissionais do magistrio da Educao Bsica. Em
2012, 58.420 escolas, por meio do PDE-interativo, manifestaram suas demandas por formao.
Vale destacar iniciativas como o Programa Institucional de Bolsas de
Iniciao Docncia (PIBID), relevante no que diz respeito qualidade e
equidade na formao dos professores. As bolsas aumentaram de 3.088 em
2009 para 49.857 em 2012, envolvendo 195 instituies de educao superior, atendendo 4.160 escolas pblicas.
O Sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), por meio da Educao
a Distncia, tem expandido e interiorizado a oferta de cursos e programas de
educao pblica e superior. Foi institudo para o desenvolvimento da modalidade de Educao a Distncia. integrado por 103 instituies pblicas
de Ensino Superior e 645 polos de apoio presencial, distribudos em todas
as unidades da Federao. Em 2011, havia 270 mil matrculas ativas, sendo
52,5% em cursos de Licenciatura, envolvendo 70 mil professores. Mais de 70
mil professores da rede pblica da Educao Bsica esto matriculados em
cursos do Sistema UAB.
Destaque-se tambm que a expanso e a interiorizao das Instituies
Federais de Ensino Superior, por meio da criao de novas universidades ou
do Programa de Apoio a Planos de Reestruturao das Universidades Federais
(Reuni), tm contribudo para os processos de formao dos professores.
Alm disso, o MEC investiu no Plano Nacional de Formao de Professores da Educao Bsica (Parfor), destinado exclusivamente aos professores
em exerccio na Rede Pblica de Educao Bsica e na Rede Nacional de
Formao Continuada de Profissionais do Magistrio da Educao Bsica
Pblica (Renafor).
A esse respeito, a proposta de PNE prev:

#Meta 15: Garantir, em regime de colaborao entre a Unio, os Estados, o


Distrito Federal e os Municpios, no prazo de 1 (um) ano de vigncia deste PNE, poltica nacional de formao e valorizao dos(as) profissionais da
educao, assegurado que todos os professores e as professoras da educao
bsica possuam formao especfica de nvel superior, obtida em curso de
licenciatura na rea de conhecimento em que atuam.
#Meta 16: Formar, em nvel de ps-graduao, 50% (cinquenta por cento)
dos professores da educao bsica, at o ltimo ano de vigncia deste PNE,
e garantir a todos os(as) profissionais da educao bsica formao continuada em sua rea de atuao, considerando as necessidades, demandas e
contextualizaes dos sistemas de ensino.

preciso destacar a importncia, para a valorizao dos docentes e para


o trabalho pedaggico nas escolas pblicas de Educao Bsica, da Lei Federal 11.738, de 16 de julho de 2008, que regulamentou o artigo 60 das
Disposies Constitucionais Transitrias e instituiu o piso salarial profissional
nacional para os profissionais do magistrio pblico da Educao Bsica. A
lei determina que a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios no
podem fixar o vencimento inicial das carreiras do magistrio pblico da educao bsica, para a jornada de, no mximo, 40 horas semanais, com valor
abaixo do piso salarial profissional nacional. A lei determina tambm que at,
no mximo, dois teros da carga horria deve ser destinada ao desempenho
das atividades de interao com alunos e um tero da jornada de trabalho para
as atividades extraclasse. A proposta do PNE aponta:
#Meta 17: Valorizar os (as) profissionais do magistrio das redes pblicas
da educao bsica, a fim de equiparar o rendimento mdio dos (as) demais
profissionais com escolaridade equivalente, at o final do 6 (sexto) ano da
vigncia deste PNE.
#Meta 18: Assegurar, no prazo de 2 (dois) anos, a existncia de planos de Carreira
para os(as) profissionais da educao bsica e superior pblica de todos os sistemas de ensino e, para o plano de Carreira dos(as) profissionais da educao bsica
pblica, tomar como referncia o piso salarial nacional profissional, definido em
lei federal, nos termos do inciso VIII do art. 206 da Constituio Federal.

Em relao ainda qualidade, tem merecido lugar de destaque a produo


de avaliaes nacionais e do principal indicador da Educao Bsica: o ndice de

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Desenvolvimento da Educao Bsica (IDEB), elaborado pelo Instituto Nacional


de Estudos e Pesquisas Educacionais Ansio Teixeira (Inep), que tem permitido
ao MEC estabelecer metas de desempenho bianuais para as escolas, os sistemas
municipais, estaduais e federal de ensino. A meta obter mdia seis na primeira
fase do Ensino Fundamental at 2022, tendo como base os resultados obtidos
pelos pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(OCDE). Alm desse indicador, h ainda o Sistema de Avaliao da Educao
Bsica (Saeb), voltado a realizar avaliaes externas em larga escala: Avaliao
Nacional da Educao Bsica, Avaliao Nacional do Rendimento Escolar e Avaliao Nacional da Alfabetizao.
Em consonncia com essa perspectiva, a proposta do PNE prev:
Meta 7: Fomentar a qualidade da Educao Bsica em todas etapas e modalidades, com melhoria do fluxo escolar e da aprendizagem, de modo a atingir
as seguintes mdias nacionais para o IDEB:
IDEB
Anos iniciais do ensino fundamental
Anos finais do ensino fundamental
Ensino mdio

1 ano
4,9
4,4
3,9

3 ano 5 ano
5,2
5,5
4,7
5,0
4,3
4,7

7 ano 10 ano
5,7
6,0
5,2
5,5
5,0
5,2

Mas os desafios em relao garantia da qualidade social da educao


vo muito alm da perseguio das mdias nacionais.
O primeiro deles, a nosso juzo, diz respeito criao de condies para
que o currculo seja objeto de reflexo permanente nas escolas. A partir dos projetos poltico-pedaggicos, dos referenciais construdos em cada etapa, preciso
incentivar que a escola investigue o desenvolvimento cognitivo e intelectual de
seus alunos de maneira a discutir sistematicamente as escolhas conceituais, os
contedos e as estratgias didticas e metodolgicas. A escola deve incentivar a
pergunta e, investigao, por meio da linguagem e sobre ela, para que se possa
tomar contato com as diferentes dimenses e expresses da cultura. Este no ,
e no pode ser, um trabalho apenas individual. O trabalho com o conjunto de
significados que o currculo mobiliza supe interferncias organizadas, registros
permanentes, continuidade, sistematicidade, reflexo, expresso de dvidas e
elaborao. Por isso, as reunies pedaggicas so imprescindveis. Nelas, devem
ser discutidas as dificuldades, mas, sobretudo, as potencialidades dos alunos,
seus tempos e seus ritmos e suas caractersticas, como j apontamos, para que se
possa promover a anlise e reorientao do trabalho quando necessrio. Reorientao do trabalho no o mesmo que reforo escolar ou recuperao paralela, na
medida em que essas aes supem que as dificuldades so dos alunos.

Outra questo que nos parece fundamental se refere a uma abordagem


curricular multidisciplinar em todos os nveis de ensino (o que no significa,
inversamente, o estabelecimento de contedos organizados em disciplinas),
particularmente nos primeiros anos do Ensino Fundamental. Trata-se de superar a prioridade dada a clculo e leitura na formao dos alunos dos quatro
primeiros anos do Ensino Fundamental, pois, necessariamente, o processo de
alfabetizao mobiliza significados que se referem a vrios campos do conhecimento a serem explorados ao longo do processo de alfabetizao.
O segundo diz respeito gesto pedaggica. imprescindvel que as
dificuldades e possibilidades experimentadas e identificadas pela escola em
relao aos seus alunos se tornem objeto de investigao cognitiva (no apenas
comportamental), e possam se tornar objeto de anlise de forma permanente
e sistemtica em reunies organizadas a partir da coordenao pedaggica da
unidade. preciso tambm, como indicamos acima, que se produza o registro
das reunies e das experincias pedaggicas da escola. Para que haja produo
e crtica, preciso que cada unidade educacional registre a memria de seu
trabalho e a tenha como referncia para que a reflexo no seja episdica, fragmentada e fragmentria. Alm disso, preciso que os desafios identificados
nas reunies de trabalho sejam objeto de dilogo e reflexo com as equipes
pedaggicas dos rgos dirigentes da educao. As questes, os problemas,
as possibilidades e as necessidades apontadas pelos educadores nos espaos
coletivos de trabalho devem tambm se tornar referncia para os processos de
formao, nosso terceiro desafio.
A formao dos educadores, cuja escala deve ser ampliada nos prximos anos, deve estar assentada cada vez mais na articulao entre a produo cientfica e terica e s experincias dos educadores, das escolas, das
secretarias ou departamentos de educao, que tm a responsabilidade de
dirigir, em cada municpio ou estado, a poltica educacional. Para que os
padres de investigao aqui indicados possam ser buscados, necessrio
que os educadores tomem contato com a produo artstica e cientfica em
diferentes reas e a partir de diferentes perspectivas analticas, o que requer
a participao cada vez maior das universidades, especialmente pblicas,
nas polticas de formao de modo a alimentar a pesquisa cientfica e a produo terica.
O quarto desafio se refere avaliao. Ela deve facilitar a aprendizagem, deve contribuir para a anlise das escolhas de contedos e estratgias
curriculares em funo da identificao das necessidades, possibilidades e
dificuldades dos alunos, por isso, precisa ser contnua e cumulativa e deve
proporcionar a prevalncia dos aspectos qualitativos sobre os quantitativos,

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

tal qual indicado pela Lei de Diretrizes e Bases5. Alm disso, no deve estar estruturada apenas em funo da identificao de resultados e erros. A avaliao
deve e pode explorar potencialidades para que se constituam em pistas para
as escolhas dos educadores e das escolas. preciso incentivar uma cultura de
autoavaliao junto s escolas, rgos da educao, em nvel dos municpios
e estados, que se constitua em fundamento dos processos de elaborao dos
projetos poltico-pedaggicos, do planejamento e gesto da poltica educacional em todas as esferas de governo.
No contexto dessa cultura deve estar situada a produo dos indicadores
nacionais de desempenho dos estudantes em exames nacionais de avaliao,
de maneira a impulsionar a criao de um Sistema Nacional de Avaliao da
Educao que produza elementos para aperfeioar a qualidade da Educao
Bsica e para orientao das polticas educacionais.6 preciso registrar a necessidade de que os exames nacionais possam, tambm no caso das sries
iniciais do Ensino Fundamental, avaliar o domnio de conhecimentos relativos
s reas que, obrigatoriamente, os currculos do Ensino Fundamental devem
abranger: lngua portuguesa, matemtica, conhecimentos do mundo fsico e
natural e da realidade social e poltica, especialmente do Brasil.7
Esses desafios se sustentam na perspectiva de que o principal sentido da
educao pblica em nossa sociedade a disputa da condio e do destino de
excluso cultural e social de geraes de crianas, jovens e adultos. Disputar a excluso e promover a emancipao cultural para formar cidados que exeram uma
cidadania ativa. Eis o sentido profundo da garantia da qualidade social.

Financiamento e gesto
Em relao ao financiamento da educao pblica, os recursos foram
substancialmente ampliados e a sua distribuio realizada a partir de critrios
pblicos. Merece destaque a aprovao do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais da Educao
(Fundeb), criado pela Emenda Constitucional n 53/2006 e regulamentado
pela Lei n 11.494/2007 e pelo Decreto n 6.253/2007, em substituio ao
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorizao do Magistrio (Fundef), que vigorou de 1998 a 2006.
5. Cf., item a do inciso V do artigo 24.
6. Ver a esse respeito BRASIL. O PNE na articulao do Sistema Nacional de Educao: participao popular, cooperao
federativa e regime de colaborao. Documento-referncia. CONFERNCIA NACIONAL DE EDUCAO 2014. Braslia,
2012, p. 61. Disponvel em: <http://fne.mec.gov.br/index.php/conae-2014>. Acesso em: 22 set. 2013.
7. Ver pargrafo 1 do artigo 26 da Lei de Diretrizes e Bases da Educao.

Conforme a lei, alm dos recursos vinculados em cada Fundo Estadual


(20% de um conjunto de impostos), o Fundeb conta com recursos complementares da Unio, visando atingir um valor mnimo nacional por aluno (em
2010, 1.415 mil reais), sempre que o governo estadual no puder garanti-lo.
Assim, os aportes da Unio foram progressivamente ampliados: em 2007, 2
bilhes de reais; em 2008, cerca de 3,2 bilhes de reais; em 2009, cerca de
5,1 bilhes de reais. Depois de 2010, o aporte da Unio passou para 10% da
contribuio total de estados e municpios.
Outra ao muito importante foi a alterao do salrio educao (Lei n
10.832, de 29 de dezembro de 2003 e Decreto n 6.003, de 28 de dezembro
de 2006), que criou a cota estadual e municipal dessa contribuio social, em
substituio cota estadual. Esta cota corresponde a dois teros do montante
dos recursos; a distribuio realizada de maneira proporcional ao nmero de
matrculas na Educao Bsica e creditada automaticamente nas contas das
secretarias de educao estaduais, municipais e do Distrito Federal. A Cota
Federal, que corresponde a um tero do montante dos recursos, destinada
ao Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE), a ser investida
no financiamento de programas e projetos voltados para a educao bsica,
visando a superao das desigualdades entre os municpios e os estados brasileiros no mbito educacional.
Um desses programas o Caminho da Escola. Os municpios podem participar dele para assegurar transporte escolar de qualidade: nibus ou embarcaes. As mudanas operadas nos critrios de repartio dos recursos do salrio-educao e gesto do FNDE tm garantido que os municpios assegurem
condies dignas de acesso escola, para que pessoas como o Daniel tenham
as condies necessrias para estudar.
A outra mudana fundamental em relao ao financiamento da educao,
prevista na Emenda Constitucional 59/2009, aprovada pelo Congresso Nacional, foi o fim da incidncia da Desvinculao dos Recursos da Unio (DRU) sobre os 25% da receita lquida de impostos destinados educao. A DRU vinha
retirando, desde 1994, 20% do total dos recursos que deveriam ser destinados
obrigatoriamente educao. O fim de tal incidncia foi gradual: em 2009, caiu
para 12,5%; em 2010, chegou a 5%, at a sua extino em 2011.
Em resumo, podemos afirmar que os recursos do FNDE tiveram
um acrscimo de 3,66 vezes desde o incio do governo Lula, passando de
4.252.584.300,00 em 2001 para 15.582.080.253,00 reais8. O oramento sob

8. Valores deflacionados pelo IPCA mdio previsto para 2010.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

superviso do MEC evoluiu de 33,10 bilhes em 2002 para 90,63 bilhes de


reais em 20139. O percentual do investimento pblico direto em educao em
relao ao PIB passou de 4,8 bilhes em 2002 para 5,3 bilhes em 2011. Se
forem considerados os investimentos pblicos totais em educao, o investimento passou para 6,1% do PIB10:

Grfico 1
Percentual do investimento pblico direto em educao em relao ao PIB*

52

Brasil, 1992 a 2009


5,3
5,0

5,1

4,7
4,5
4,3
3,9

2000

4,0

2001

4,1

2002

3,9

3,9

2003

2004

3,9

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: Inep/MEC.
Obs.: * Investimento pblico direto em educao o total de recursos pblicos aplicados pelos entes federados na educao pblica, incluindo
construo, expanso e manuteno dos estabelecimentos de ensino, remunerao dos profissionais da educao, assistncia estudantil,
merenda escolar, transporte escolar, material didtico, formao de professores e despesas afins.

Com os recursos dos royalties do petrleo e do fundo social do pr-sal e a


perspectiva de que o pas invista 10% dos recursos do PIB em educao, abremse maiores possibilidades de superao das desigualdades de toda ordem.
Em relao ao financiamento, a proposta do PNE indica:
#Meta 20: Ampliar o investimento pblico em educao pblica de forma
a atingir, no mnimo, o patamar de 7% (sete por cento) do Produto Interno
Bruto PIB do Pas no 5 (quinto) ano de vigncia desta Lei e, no mnimo, o
equivalente a 10% (dez por cento) do PIB ao final do decnio.
9. Oramento da administrao direta e indireta. Inclui Fies e Salrio-Educao. Fonte: FNDE/MEC (IPCA Mdio de 2012).
10. Os grficos a seguir foram extrados de BRASIL. Sinopse das aes do MEC. 2012, p. 7-20.

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Captulo um

Grfico 2
Percentual do investimento pblico total em educao em relao ao PIB*
Brasil, 1992 a 2009
6,1
5,7

5,8

5,5
5,0
4,7

2000

4,8

4,8
4,6

2001

53

5,1

2002

2003

4,5

2004

4,5

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: Inep/MEC.
Obs.: * Investimento pblico total em educao o total de recursos pblicos aplicados pelos entes federados na educao incluindo todos os
investimentos diretos mais despesas com pagamento de bolsas de estudos, financiamento estudantil e transferncias para entidades privadas,
alm de uma estimativa de contribuio previdenciria dos profissionais de educao ativos.

Como aponta o documento do Frum Nacional de Educao, (...) podemos afirmar que o Brasil possui hoje uma trplice vinculao de seus recursos
pblicos para a educao: impostos, salrio-educao e percentual do PIB11.
Aqui, destacamos, em primeiro lugar, a necessidade de uma mudana
ainda maior dos padres atuais de trabalho dos educadores. imprescindvel
que os professores possam, cada vez mais, dedicar-se a uma s escola e que
sua jornada, tal qual previsto na Lei n 11.738, de 16 de julho de 2008, que
regulamenta o Piso Salarial Profissional Nacional, permita um trabalho extraclasse em reunies pedaggicas para anlise do desenvolvimento dos alunos
(em termos cognitivos e culturais), bem como do trabalho dos educadores a
partir dos planos para cada sala e do projeto poltico-pedaggico das unidades
educacionais. No trabalho extraclasse, deve estar prevista tambm a formao
que, por sua condio inerente ao trabalho do professor, deve ter carter permanente e sistemtico. Ser fundamental tambm assegurar a existncia de
Planos de Carreira em todos os municpios do pas.
Os recursos devem contribuir para que as escolas brasileiras permitam o
desenvolvimento de uma educao integral, o que supe articulao de polti11. Frum Nacional de Educao (org.). Educao brasileira, p. 85.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

cas de vrias reas do governo e a ampliao da jornada escolar dos estudantes. Alm disso, devem assegurar, progressivamente, que as escolas tenham
laboratrios, bibliotecas, quadras esportivas, manuteno permanente e reformas (quando necessrio), provimento de todos os materiais pedaggicos e
equipamentos: no campo, nas regies ribeirinhas e regies urbanas em todos
os estados do pas.
O aporte de recursos, especialmente da Unio, dever ser redimensionado, tendo-se em conta as necessidades educacionais identificadas e os objetivos e metas (quantitativos e qualitativos) previstos nos planos dos estados e municpios. A referncia para a ampliao dos recursos dever ser o
Custo-Aluno-Qualidade (CAQ), conforme proposta aprovada na Conferncia
Nacional de Educao de 2010 e previsto na proposta de Plano Nacional de
Educao em tramitao no Congresso (Meta 20).
Consideramos que o CAQ deve se constituir em uma ncora para a progresso dos investimentos em cada municpio, acionada na proporo do crescimento dos recursos disponveis, do potencial de arrecadao e das necessidades,
de modo a garantir padres de equidade e qualidade da educao pblica. Isto
demandar novos mecanismos de planejamento da poltica pblica.
A Emenda Constitucional 59, alterando o artigo 214 da Constituio,
estabeleceu que o Plano Nacional de Educao deve articular o Sistema Nacional de Educao. A Conferncia Nacional de Educao que ocorrer no Brasil
em 2014 pretende avanar nas formulaes que consolidam cultural e institucionalmente o Sistema Nacional de Educao. Trata-se de um grande desafio
na medida que, em uma Repblica Federativa como o Brasil os entes federados tm competncias constitucional e legalmente definidas e autonomia para
realiz-las. Esta condio explica o contexto de tenses que envolvem a discusso sobre o Sistema Nacional de Educao na medida em que, como afirma
Jamil Cury, sua organizao implica tanto a busca de organizao pedaggica
quanto uma via de jogo de poder12. Como indica o autor, os debates em torno
dessa questo estiveram sempre marcados pelo temor de uma eventual perda
de autonomia por parte de estados e municpios e uma centralizao, de poder
e recursos, por parte da Unio13. Tal preocupao se entrecruza com a histria
recente de organizao dos sistemas educacionais, previstos na Constituio
desde 1988.

12. Cf. CURY, Jamil. Os desafios da construo de um Sistema Nacional de Educao, p.19. In: MEC, CONAE 2010. Disponvel
em: <http://conae.mec.gov.br/index.php?option=com_content&view=article&id=68&Itemid=66>. Acesso em 22 set. 2013.
13. Cf., Ibid., p.60.

Como afirma Cury, a estrutura federativa no Brasil est apoiada na coope


rao entre os entes federados, sob a denominao de regime de colaborao
recproca, descentralizadas, com funes compartilhadas, tal qual previsto nos
artigos 1,18,23,29,30 e 211.14
A Constituio define as responsabilidades educacionais das trs esferas
de governo em seu artigo 211. Cabe Unio organizar o sistema federal de
ensino e o dos territrios, financiar as instituies pblicas federais e exercer
funo redistributiva e supletiva, mediante assistncia tcnica e financeira aos
estados, ao Distrito Federal e aos municpios. Aos estados e ao Distrito Federal
cabe atuar, prioritariamente, no Ensino Fundamental e Ensino Mdio, e aos
municpios cabe atuao prioritria no Ensino Fundamental e na Educao
Infantil. Em seu pargrafo 4, o artigo prev que Na organizao de seus
sistemas de ensino, a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios
definiro formas de colaborao, de modo a assegurar a universalizao do ensino obrigatrio. A Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional, no Ttulo
IV que trata da organizao da educao nacional detalha as competncias
dos entes federados e as responsabilidades de cada um.
O quadro institucional e jurdico estabelecido voltado regulao da
educao, as polticas nacionais para a Educao Bsica, que demandam cada
vez mais planejamento e integrao, e as desigualdades ainda existentes tornam imprescindvel o estabelecimento de novos padres de gesto pblica.
Para isso, a existncia do sistema se constitui hoje em necessidade incontornvel. Como afirmou Carlos Abicalil:
#A tendncia de pulverizao de iniciativas e competncias concorrentes
entre estado, e municpios coloca em risco a unidade da educao bsica
duramente conquistada depois de dcadas a fio de lutas de setores populares e civis. O papel de construo hegemnica da iniciativa pblica
no pode ser desperdiada. Por a deveriam passar a criao de instncias integradoras destas iniciativas, como a criao dos Fruns de Educao encarregados de organizar e promover as Conferncias Municipais, as
Conferncias Estaduais e a Conferncia Nacional de Educao, de carter
peridico para construir e propor, avaliar e acompanhar a execuo dos
Planos em cada esfera. Ser de todo conveniente reestruturar os Conselhos
de Educao de modo a torn-los mais representativos das instncias da administrao pblica nos diversos nveis, dos profissionais da educao e da

14. Cf., Ibid., p.21.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

sociedade, notadamente das organizaes de defesa de direitos de cidadania


e de interesses de classe.15

O Brasil rene as condies para que o Sistema seja estruturado. A esse


respeito como afirma Cury:

56

#Um sistema de educao supe como definio, uma rede de rgos, instituies escolares e de estabelecimentos fato; um ordenamento jurdico com leis de
educao norma; uma finalidade comum valor; uma base comum - direito.
Esses 4 elementos devem coexistir como conjunto, como conjunto organizado, como conjunto organizado sob um ordenamento, como conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor), como
conjunto organizado sob um ordenamento com finalidade comum (valor)
sob a figura de um direito.
Essa coexistncia, pois, supe unidade e diversidade, essa coexistncia supe unidade e diversidade sem antinomias (ausncia de incompatibilidades normativa).16

A criao do Frum Nacional de Educao em 2011, a partir de proposta aprovada na Conferncia Nacional de Educao (Conae) de 2010, representa a possibilidade de que as vrias entidades que representam a sociedade civil
possam dialogar com o Estado brasileiro de forma sistemtica, tendo como
foco a elaborao, aprovao e acompanhamento do Plano Nacional de Educao como elemento ordenador do Sistema Nacional de Educao. A partir
da aprovao do PNE, ter incio o processo de elaborao dos Planos Estaduais
e Municipais e, com eles, a continuidade da estruturao dos Fruns Estaduais e Municipais.
Esta nova condio contribuiu para que o Documento-Referncia para
a Conferncia Nacional de Educao apresentasse sociedade brasileira um
conjunto de formulaes e objetivos em relao concretizao do SNE.
A partir da definio dos planos preciso que se efetivem procedimentos
que favoream o planejamento integrado entre as esferas de governos, visando
a definio de aes comuns. Trata-se de um passo muito importante para que
as experincias dos diferentes sistemas e redes de ensino sejam mobilizadas
em favor da construo das polticas de estado previstas no PNE.
15. ABICALIL, Carlos. Construindo o sistema nacional articulado de educao, p.9. Disponvel em: <http://conae.mec.gov.br/
images/stories/pdf/const_%20sae.pdf>. Acesso em: 22 set. 2013.
16. Cf. Ibid., p. 24.

Como j apontamos, trata-se de uma mudana cultural significativa, que


dever trazer para a esfera pblica as possibilidades e conflitos resultantes das
diferentes percepes sobre a concretizao da poltica pblica, a nacionalizao e a territorializao da experincia do planejamento educacional das
responsabilidades em relao s competncias (especialmente as concorrentes, como o caso do Ensino Fundamental) entre estados e municpios. Uma
instncia com tal atribuio poder se tornar um dos pilares do SNE e apontar
caminhos para a sua organizao e funcionamento.
Referimo-nos instituio de processos de planejamento e gesto articulados, tal qual sugerido pelo Frum Nacional de Educao. Prope-se a criao de uma instncia permanente de negociao e cooperao entre a Unio,
os estados, o Distrito Federal e os municpios16.
Dois outros aspectos merecem destaque na estruturao do Sistema. A
criao do Custo-Aluno-Qualidade, que, como indicamos, pode se constituir
em uma ncora orientadora da progresso dos investimentos pblicos, a partir
do planejamento dos estados e de seus municpios e a existncia de uma Lei de
Responsabilidade Social, tal qual proposto pelo Documento-Referncia17.
Assim, podemos indicar que a elaborao dos Planos Nacional, Esta
duais e Municipais, a existncia dos Fruns Nacional, Estaduais e Municipais
de Educao, a criao de instncias de dilogo e planejamento articulado entre os entes federados em cada estado do pas, a regulamentao do CAQ e de
uma Lei de Responsabilidade Social constituem o ncleo de uma poltica de
Estado voltada ao desenvolvimento de uma cultura de articulao e integrao
que logre embasar o ordenamento institucional e jurdico do SNE.

Consideraes finais
O pas prepara a segunda Conferncia Nacional de Educao ao mesmo
tempo em que tramita no Congresso Nacional o Plano Nacional de Educao.
Nos marcos dessa circunstncia de debate pblico, que mobiliza esforos, explicita diferenas, torna possvel o dilogo e a construo de consensos,
apresentamos uma sntese que refora proposies e soma desafios:
Na perspectiva de uma educao emancipadora, o sentido de qualidade relativo aos padres de desenvolvimento das relaes sociais (polticas,
econmicas, culturais) em determinada poca. Em nossa poca, tal compreenso
requer que os processos educacionais, de crianas, jovens e adultos, contribuam
para apropriao das condies de produo cultural e do conhecimento.
16. Frum Nacional de Educao (org.). Educao brasileira, 2013, p.60.
17. BRASIL. O PNE na articulao do Sistema Nacional de Educao. 2012, p.20.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A educao de qualidade visa emancipao dos sujeitos sociais e no


guarda em si mesma um conjunto de critrios que a delimite. a partir da
concepo de mundo, sociedade e educao que a escola procura desenvolver
conhecimentos, habilidades e atitudes para encaminhar a forma pela qual o
indivduo vai se relacionar com a sociedade, com a natureza, com o conhecimento, com a cultura e consigo mesmo. A educao de qualidade aquela
que contribui com a formao dos estudantes nos aspectos culturais, antropolgicos, econmicos e polticos, para o desempenho de seu papel de cidado
no mundo, tornando-se, assim, uma qualidade referenciada no social.
Como prtica social, a educao tem como lcus privilegiado, mas no
exclusivo, as instituies educativas, espaos de difuso, criao e recriao
cultural, de investigao sobre o processo educativo experimentado pelos alunos e, logo, espaos de garantia de direitos. Para tanto, fundamental atentar
para as demandas da sociedade, como parmetro para o desenvolvimento das
atividades educacionais. Como direito social, avulta, de um lado, a defesa da
educao pblica, gratuita, laica, democrtica, inclusiva e de qualidade social
para todos/as e, de outro, a universalizao do acesso, a ampliao da jornada
escolar e a garantia da permanncia bem-sucedida para crianas, adolescentes,
jovens, adultos e idosos, em todas as etapas e modalidades, bem como a regulao da educao privada. Esse direito se realiza no contexto desafiador de
superao das desigualdades e do reconhecimento e respeito diversidade.
O reconhecimento da diversidade implica o respeito e a considerao
das caractersticas de cada aluno, assim como de seus tempos e ritmos, seja no
que se refere ao desenvolvimento do currculo como no que se refere avaliao. Tal considerao uma das condies para que haja, de fato, incluso de
todos os alunos, condio da coeso na escola pblica.
Para garantir a qualidade, necessrio que os currculos tenham uma
abordagem multidisciplinar, assegurando-se, nos marcos das diretrizes curriculares nacionais, os estudos previstos no artigo 26 da LDB. necessrio
tambm que os currculos, no que se refere aos princpios terico-metodolgicos, contedos e desenvolvimento, sejam objeto de reflexo permanente
nas unidades educacionais. As reunies pedaggicas devem se constituir no
lcus dessa reflexo. fundamental que haja grande investimento na preparao, organizao e registro das reunies, de modo a se estabelecerem efetivamente, como espaos coletivos de anlise e elaborao sobre o processo
de aprendizagem dos alunos e as prticas pedaggicas e deciso, a partir dos
referenciais curriculares nacionais, dos indicadores nacionais, das avaliaes
sobre os alunos, realizadas pelos educadores, da prtica dos educadores e dos
conhecimentos tericos desenvolvidos nos cursos de formao.

Trata-se de garantir que as unidades educacionais possam abordar as


dificuldades, possibilidades e potencialidades dos alunos no processo de aprendizagem. Nesse contexto, merece especial referncia o papel que as equipes
pedaggicas das secretarias ou departamentos de educao podem e devem
desempenhar, no apoio e sustentao ao trabalho das unidades educacionais,
reforando a capacidade de investigao e anlise de cada instituio.
A garantia do direito ao conhecimento e cultura, por meio da educao, condio de um desenvolvimento pautado pela promoo da igualdade.
Estabelecer padres de qualidade da educao em todos os nveis,
etapas e modalidades, socialmente referenciados, e mecanismos para a sua
efetivao, com explicitao das dimenses intra e extraescolares, socioeconmicas, socioambientais e culturais, tendo por eixo o processo educativo e a
Poltica Nacional de Avaliao.
A Poltica Nacional de Avaliao da educao deve estar articulada s
iniciativas dos demais entes federados, contribuindo, significativamente, para
a melhoria da educao. A avaliao deve ser sistmica, compreendendo os
resultados escolares como consequncia de uma srie de fatores extraescolares
e intraescolares, que intervm no processo educativo.
A avaliao deve ser sistmica, isto , deve compreender processos
internos e externos aos sistemas. Os processos de autoavaliao das unidades
educacionais, secretarias ou departamentos devem ocorrer anualmente, posto
que a avaliao precisa se constituir no ponto de partida para o planejamento
ou replanejamento das polticas educacionais, no mbito municipal ou estadual, e para a elaborao dos Projetos Poltico-Pedaggicos das Escolas.
A avaliao dos alunos deve ser processual e cumulativa, tal qual prevista no item a, inciso V, do artigo 24 da LDB. Deve se ocupar de dificuldades
e possibilidades e se constituir em referncia para a gesto pedaggica e a anlise sobre o desenvolvimento curricular nas unidades educacionais. Trata-se
de superar a avaliao como indicador de erros e problemas.
O planejamento das secretarias, departamentos de educao e unidades educacionais deve levar em conta tanto os indicadores nacionais quanto as
avaliaes sobre os alunos e sobre o trabalho das instituies realizadas pelos
educadores e no mbito interno das instituies.
Garantir o direito educao, em sintonia com diretrizes nacionais e
com a construo de um SNE que redimensione a ao dos entes federados,
garantindo diretrizes educacionais comuns em todo o territrio nacional, tendo como perspectiva a superao das desigualdades regionais, ancoradas na
igualdade, e a garantia do direito educao de qualidade. Dessa forma, objetiva-se o desenvolvimento de polticas pblicas educacionais nacionais uni-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

versalizveis, por meio da regulamentao das atribuies especficas de cada


ente federado no regime de colaborao e da educao privada pelos rgos
de Estado. Assim, compete s instncias do SNE definir e garantir finalidades,
diretrizes e estratgias educacionais comuns, sem prejuzo das especificidades
de cada sistema, e assumir a articulao, normatizao, coordenao e regulamentao da educao nacional pblica e privada. Em tal sistema, os conselhos
nacional, estaduais, distrital e municipais, organizados com a garantia de autonomia de gesto democrtica, so fundamentais para a superviso e manuteno
das finalidades, diretrizes e estratgias comuns. O processo deve garantir a consolidao dos fruns nacional, estaduais, distrital e municipais de educao, em
articulao com os respectivos sistemas de ensino e conselhos equivalentes.
Assegurar a elaborao ou adequao dos planos nacional, estaduais,
distrital e municipais de educao, seu acompanhamento e avaliao, com
ampla e efetiva participao democrtica.
Criar uma instncia permanente de negociao e cooperao entre a
Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios.
Regulamentar o regime de cooperao (artigo 23 da Constituio) e
de colaborao (artigo 211 da Constituio) entre os entes federados.
Consolidar o Frum Nacional de Educao, com ampla representao dos setores sociais envolvidos, como espao de proposio e acompanhamento das polticas educacionais; dever contar com oramento prprio
para o cumprimento de suas atribuies: promover e realizar as conferncias
nacionais de educao, promover a articulao da CONAE com as conferncias precedentes, acompanhar a execuo dos planos e suas metas e zelar pelo
cumprimento das resolues da CONAE.
Aperfeioar o Conselho Nacional de Educao, rgo de Estado e
coordenador do Sistema, que dever ser composto por ampla representao
social. Sendo rgo normativo, dever dispor de autonomia administrativa e
financeira e se articular com os poderes Legislativo e Executivo, com a comunidade educacional e com a sociedade civil organizada.
Definir em mbito nacional e implementar o Custo-Aluno-Qualidade
(CAQ) como parmetro de financiamento da educao para todas as etapas,
nveis e modalidades da Educao Bsica.
Vincular o esforo para o aumento do investimento pblico em educao, como proporo do PIB, progresso do CAQ, em funo do planejamento dos estados com seus municpios e a Unio.
Alterar as disposies da Lei de Responsabilidade Fiscal, retirando as
despesas com recursos humanos pagas pelo Fundeb, do somatrio do total
gasto com pessoa.

Instituir a Lei de Responsabilidade Educacional (LRF).


Alterar e aprimorar o Fundeb, de modo a alterar o atual sistema que
baliza a complementao da Unio.
Expandir a educao profissional de qualidade, em diferentes modalidades e nveis, na perspectiva do trabalho como princpio educativo, com
financiamento pblico permanente, que atenda as demandas produtivas e
sociais locais, regionais e nacionais, em consonncia com a sustentabilidade
socioambiental, com a gesto territorial e com a incluso social, de modo a
dar suporte aos arranjos produtivos locais e regionais, contribuindo com o
desenvolvimento econmico-social.
Os benefcios iniciativa privada devem cessar no momento em que o
poder pblico adequar sua oferta de matrculas demanda social, com base
nas metas do PNE.
Hoje, as concepes e polticas nacionais que orientam o projeto de desenvolvimento do pas tm permitido a estruturao de uma poltica nacional
de educao que conceba, sustente e promova a construo de polticas de
Estado com a sociedade. Da continuidade da relao dialtica entre essas duas
perspectivas depender, nos prximos anos, o direito de geraes de crianas,
jovens e adultos cultura, por meio da educao, e a possibilidade de que,
como o Daniel, sintam-se autorizadas a sonhar e impulsionadas a lutar.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Captulo Um

Fbio Waltenberg

Igualdade de oportunidades
educacionais no Brasil:
quo distantes estamos
e como alcan-la?

Introduo
Qualquer agenda de desenvolvimento inclui a educao como um de
seus componentes. Ela considerada importante por razes de distintas naturezas: desde vises de que relevante para a prpria formao da cidadania at
outras mais pragmticas que nela veem uma fonte de aumento da produtividade da fora de trabalho, o que a converte em insumo do crescimento econmico
j no presente e em pilar de sustentao da seguridade social no futuro, diante
de um quadro de envelhecimento da populao. Os benefcios da educao
tambm se manifestam em vantagens individuais: de modo geral, quanto maior
o nvel de instruo de um indivduo ou o prestgio do seu diploma, melhores so as perspectivas no mercado laboral (maior nvel de renda; menor
chance de desemprego etc.) e fora dele (melhor condio de sade, maior
longevidade etc.).
sempre desigual a partilha dos benefcios da educao numa populao, de modo que no basta observar valores agregados de resultados educacionais, tais como a mdia de anos de estudo de um pas; tambm preciso
atentar para a distribuio (desigualdade de resultados). Pases, estados ou
municpios variam tambm no grau de desigualdade de ingresso nas etapas
de ensino que abrem caminho para diferentes resultados educacionais (desigualdade de acesso), das condies oferecidas a cada aluno (desigualdade
de tratamento), e da correlao observada entre perfil socioeconmico dos
indivduos e suas respectivas probabilidades de alcanarem diferentes resultados educacionais (desigualdade de oportunidades). Embora possam estar correlacionadas ou se mostrar interdependentes, so conceitualmente diferentes

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

estas formas de desigualdade mencionadas (Crahay, 2000; Roemer, 1998) e,


de acordo com as preferncias normativas de cada observador, algumas delas
podero ser consideradas mais ofensivas do que outras.
Um cenrio ambicioso, de perfeita igualdade de resultados educacionais tais como indicadores permanncia, aprovao, aprendizado etc. ,
pressupe igualdade de acesso a todas as etapas de ensino e uma forte desigualdade de tratamento (em favor de alunos com mais dificuldades em
cada disciplina) a fim de se compensar inmeros fatores extraescolares que
afetam resultados educacionais. Ainda assim, implausvel supor que todas
as desigualdades desapareceriam, entre outras razes porque, mesmo num
contexto francamente igualitrio, ainda restariam diferenas de preferncias
e aptides entre as pessoas mesmo entre indivduos de semelhante perfil socioeconmico, h quem queira seguir estudando alm da escolaridade obrigatria e aqueles que no o querem, h quem goste de matemtica e outros que preferem portugus, e assim por diante que se traduziriam em desigualdades
de resultados no necessariamente ofensivas. Por essa razo, parece-nos mais
razovel definir como ltimo objetivo de um sistema de educao assegurar que
os resultados alcanados independam do perfil socioeconmico do aluno, de
modo que se admitam desigualdades de resultados, desde que no estejam
predeterminadas pelo acaso do nascimento, o que se pode analisar, por exemplo, comparando-se distribuies de indicadores educacionais para diferentes
grupos da populao (segundo nveis de renda, cor ou raa etc.). Apesar de
este trabalho privilegiar o conceito de desigualdade de oportunidades a ser
combatido, h muitas referncias aos demais conceitos de desigualdades educacionais: de acesso, de tratamento e de resultados.
Quando nos movemos do plano abstrato de objetivos normativos gerais maximizar anos de estudos mdios ou almejar igualdade de oportunidades para
avaliaes concretas, como a de um sistema de educao, uma das dificuldades
a de se definir quais so de fato os objetivos especficos a serem alcanados por
um sistema ideal, o que implica tambm que exista alguma indefinio sobre
os indicadores a se observar. Por exemplo, preciso levar-se em conta aspectos quantitativos (como anos de estudo ou taxas de matrculas), mas aspectos
qualitativos tambm importam (o contedo do que representa um ano de
estudo pode variar bastante de escola para escola). Alm disso, as instituies
escolares no deveriam se preocupar apenas em transmitir conhecimentos e
desenvolver habilidades cognitivas (mensurveis, ainda que com rudo), mas
tambm em desenvolver habilidades no cognitivas, atitudes, valores, esprito
crtico etc. (mais dificilmente mensurveis). Portanto, talvez seja indefinvel
de modo consensual o prprio conceito de educao de boa qualidade, por

comportar mltiplas facetas, algumas das quais intangveis, e que, em seu


conjunto, so irredutveis a uma mtrica nica.
Mesmo cientes de que no h consenso em torno dos objetivos de um
sistema de educao, parece-nos que poucos discordariam de que, entre os
principais, encontra-se o de garantir a todos os cidados, independentemente
de sua origem social, razoveis condies de acesso e de permanncia em
cursos de boa qualidade (em sentido amplo). Neste trabalho, esta a forma
como se traduz para a esfera da educao o objetivo mais geral de igualdade
de oportunidades.
Prope-se aqui a avaliar o quo distante se encontra o Brasil de um ideal
de igualdade de oportunidades educacionais, destacando e relacionando os
aspectos acesso, permanncia e qualidade (seo 2), a delinear algumas razes
para nossos dficits quantitativos e qualitativos, com nfase nas carncias e
desigualdades em termos de infraestrutura e condies salariais de professores
(seo 3) e a discutir elementos bsicos de uma estratgia (liberal) de melhoria da educao, apontando suas limitaes (seo 4). A seo 5 reserva-se
algumas consideraes finais.

Breve panorama das desigualdades na educao brasileira


Esta seo fornece elementos para se avaliar o quo distante encontra-se
a educao brasileira de um ideal de igualdade de oportunidades educacionais, destacando e relacionando os aspectos acesso, permanncia e qualidade. Por limitao de espao, alguns nves de ensino, temas e indicadores so
priorizados aborda-se muito mais a Educao Bsica que o Ensino Superior;
esto ausentes temas importantes como Educao de Jovens e Adultos, problemas como reprovao e atraso no so detalhados; no se apresenta uma
anlise multidimensional de qualidade etc.
Acesso e permanncia
No Brasil, nem acesso, nem permanncia so assuntos resolvidos. O
problema bastante evidente na Educao Infantil, no Ensino Mdio e no
Ensino Superior, nveis em que h graves subcoberturas, mesmo quando o
foco se restringe a nmeros agregados. Dados extrados da Pnad de 2011,
de frequncia bruta segundo faixas etrias adequadas aos diferentes nveis de
ensino, mostram que quase um quarto das crianas de 4 a 5 anos no est
matriculado em estabelecimentos de ensino, proporo que sobe para quase
quatro quintos quando se voltam os olhos para a faixa anterior, de 0 a 3 anos
(Tabela 1). Um sexto dos jovens de 15 a 17 anos tambm se encontra excludo
do sistema escolar, bem como pouco mais de um quarto daqueles na faixa

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

67

P r oj e tos pa ra o B rasi l

68

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

etria compreendida entre 18 e 24 anos. Quase todos os alunos em idade ideal


para cursar o Ensino Fundamental em 2011 (6-14 anos) encontram-se matriculados. De qualquer forma, observando-se apenas dados bastante agregados
como esses, com a exceo do Ensino Fundamental, nota-se que, mesmo um
critrio pouco exigente de justia (igualdade de acesso) est longe de ser cumprido no Brasil. E ainda que quase todos frequentem o Ensino Fundamental, a
permanncia de muitos no sistema no est assegurada, como atesta a gradual
evaso nas faixas etrias superiores.

Tabela 1
Taxas de frequncia bruta a estabelecimentos de ensino da populao residente, por grupos etrios
Brasil e Grandes Regies (em %)
Brasil e Grandes Regies
Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro-Oeste

Grupos etrios
0-3

4-5

6-14

15-17

18-24

25+

20,8
7,8
17
26,3
27,7
15,8

77,4
65,5
83,5
81,6
66,9
66,3

98,2
96,5
98,1
98,7
98,3
98,3

83,7
83,2
83,1
84,7
82,2
85,2

28,9
32,6
29,3
27
29,1
32,2

4,5
6,7
5
3,8
4,3
5,6

Fonte: Dados da Pnad 2011 tabulados por IBGE (2012).


Obs.: No momento em que se fazia a reviso final deste texto para envio publicao, foram divulgados os primeiros dados da Pnad 2012. Por
serem ainda dados esparsos e por no haver tempo hbil para uma reformulao completa, optou-se pela manuteno das tabelas originais. Num
espao de apenas um ano, no se espera que haja mudanas substanciais em indicadores de natureza de mais longo prazo como os
apresentados aqui.

O acesso desigual observado nacionalmente, quando desagregado para


nveis subnacionais como as regies, revela disparidades ainda mais fortes
por exemplo, o acesso a creches no chega a 8% na regio Norte, mas j
ultrapassa um quarto das crianas no Sul ou no Sudeste (Tabela 1). Tambm
h disparidades segundo cor ou raa, com amplas desvantagens em termos de
frequncia lquida para pretos ou pardos frente aos brancos no Ensino Mdio
e no Ensino Superior no Brasil (60,0% versus 45,3% e 21,0% versus 9,1%,
respectivamente) e em todas as regies, e virtual igualdade no Ensino Fundamental (Tabela 2). Embora no seja apresentado aqui, quadro semelhante
emergiria da observao de acesso por nveis de renda familiar.
Como resultado de dcadas de acesso e permanncia desiguais nos diferentes nveis de ensino, a mdia de anos de estudo da populao ainda
de apenas 7,3 no pas variam enormemente na populao brasileira, sob
qualquer tica que se adote (Tabela 3). Enquanto 15,1% no tm mais que um

Tabela 2
Taxas de frequncia lquida nos estabelecimentos de ensino da populao residente. Total e por cor ou raa
Brasil e Grandes Regies (em %)
Brasil e Grandes 6 a 14 anos no Ensino Fundamental 15 a 17 anos no Ensino Mdio 18 a 24 anos no Ensino Superior
Regies
Brancos Pretos/pardos
Brancos Pretos/pardos Total
Total
Brancos Pretos/pardos Total
Brasil
91,9
92,2
91,7
51,6
60
45,3
14,6
21
9,1
Norte
90
90,7
90,1
41,2
47,9
39,6
10,4
16,8
8,5
Nordeste
90,8
90
91,1
42,6
48,9
40,4
10,4
17,5
7,7
Sudeste
93
93,3
92,8
59,6
66,4
52,5
16,1
21,6
9,6
Sul
92,5
92,4
92,6
55,1
59,2
42,5
18,6
21,6
8,2
Centro-Oeste 92,2
92,2
92,3
56,8
62,4
53
19,7
26,4
14,8
Fonte: Dados da Pnad 2011 tabulados pelo IBGE (2012).

Tabela 3
Distribuio por grupos de anos de estudo de pessoas com 25 anos ou mais, total por regio e
diferentes caractersticas
Brasil e Grandes Regies (em %)
Anos de estudo 2001
Mdia

Mdia 1 ou menos

Anos de estudo 2011


1-3

4-7

Brasil
6
7,3
15,1
9,4
21,8
9,9
Norte
6
6,7
19,5 11,7
19,5
9
Nordeste
4,4
6
26,1 11,6
19,1
7,9
Sudeste
6,7
8,1
10
7,8
22,5
11
Sul
6,3
7,7
9,6
9,5
26,6 10,8
Centro-Oeste 6,1
7,8
13,8
8,4
20,4
10

2001
2011
Situao do domiclio
Urbana
6,5
7,9
Rural
2,8
4,1
Sexo
Mulher
6
7,5
Homem
5,9
7,2
Cor ou raa
Branca
6,9
8,2
Preta ou parda
4,7
6,4
Grupos de idade
25 a 64 anos
6,4
7,9
64 anos ou mais
3
3,9
Quintos de rendimento mensal familiar per capita
5o quinto
9,4
10,5
1o quinto
3,2
4,8
Fonte: Dados da Pnad 2011 tabulados por IBGE (2012).

9-10

11

12-14

15 +

4,2
23,9
4,7
10,8
4,7
23,8
4,1
7,4
4,1
21
3,3
6,8
4
26,3
5,1
13,1
4,4
22,1
5,6
11,2
4,9
23,6
5,6
13,3
Variao entre 2001 e 2011 (em %)
1,4
1,3
1,5
1,3
1,3
1,7
1,5
0,9
1,1
1,6

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

69

P r oj e tos pa ra o B rasi l

70

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

ano de estudo, 10,8% tm 15 ou mais o que significa que somente pouco


mais de um em dez brasileiros adultos detm diploma do Ensino Superior ;
enquanto a mdia de anos de estudo so de 8,1 no Sudeste, no Nordeste so
de apenas 6,0; observam-se ainda importantes hiatos urbano-rural, mulherhomem, brancos-pretos e pardos e um brutal hiato entre faixas extremas de
renda familiar. Entre 2001 e 2011, o aumento constatado de 1,3 ano de estudo
em mdia tambm esconde uma srie de evolues diferentes, segundo os
grupos j mencionados, em alguns casos reduzindo desigualdades (sobretudo
entre categorias de renda e de cor ou raa); em outros, aumentando-as (entre
mulheres e homens).
Aps a anlise inicial da Tabela 1, j se afirmara que, mesmo um critrio
pouco exigente de justia em educao (igualdade de acesso), estaria longe de
ser cumprido no Brasil. As anlises subsequentes revelam que o respeito a um
critrio mais exigente como o de ausncia de correlao entre indicadores
educacionais e perfil socioeconmico (igualdade de oportunidades) encontrase muito distante, uma vez que caractersticas como local de moradia, cor ou
raa, sexo e renda permanecem fortemente correlacionados s probabilidades
de acesso e permanncia.
Quanto ao Ensino Fundamental, ainda que cumpra louvar os avanos
na cobertura populacional, preciso qualificar a afirmativa frequente de que
tenha sido de fato universalizado, por ao menos duas razes: (i) embora a
matrcula tenda a 100% (Tabela 1), h crianas fora da escola em localidades
especficas, as quais no podem ser esquecidas; (ii) as horas de permanncia dos alunos nas escolas no esto nem prximas de uma jornada integral,
uma vez que passam em mdia 5,9 horas dirias em instituies escolares na
Educao Infantil, 4,5 horas no Ensino Fundamental e 4,7 horas no Ensino
Mdio.1 Uma verdadeira universalizao da matrcula em creches, pr-escola
e escolas (alcanando os grotes), aliada a uma jornada integral, seriam medidas importantes pelos benefcios diretos proporcionados aos alunos,2 mas
tambm por efeitos indiretos decorrentes da maior liberao da mulher para o
mercado de trabalho, o que contribuiria para alguns dos benefcios coletivos
pragmticos da educao mencionados na introduo, como maior robustez
da seguridade social (mais contribuintes) ou mesmo intensificao do crescimento econmico.

1. Fonte: indicadores educacionais do INEP (<http://portal.inep.gov.br/indicadores-educacionais>).


2. Supondo-se que as horas extras na escola fossem bem aproveitadas, ou ao menos que trouxessem mais benefcios do que
se essas horas fossem despendidas fora da escola. Veja-se discusso em Pereira (2012).

O atraso escolar ainda preocupa no Brasil, apesar de melhorias recentes,


impulsionadas, entre outras razes, e com potenciais efeitos colaterais pela
criao em 2005, e posterior disseminao do ndice de Desenvolvimento da
Educao Bsica (Ideb) como ndice sinttico de qualidade da educao no
Brasil, o qual tem como uma de suas dimenses (a falta de) atraso escolar. Por
limitaes de espao, no so apresentados detalhes a respeito de atraso escolar. Apenas a ttulo ilustrativo do problema, mencione-se que, na edio de
2009 (a mais recente cujos dados esto disponveis), do exame internacional
de conhecimentos PISA, organizado pela OCDE, a amostra de alunos brasileiros que fizeram a prova representava menos de dois teros da populao-alvo,
que so adolescentes de 15 anos. A razo para uma taxa de cobertura to baixa
a ineligibilidade de alunos no matriculados em escolas e de matriculados,
porm atrasados em demasia.
No Ensino Superior, observou-se na ltima dcada a implementao de
uma srie de polticas de mbitos federal ou estaduais, como o Reuni, o Prouni, a ampliao do FIES ou polticas de reserva de vagas a grupos desfavorecidos (as chamadas cotas), as quais, em seu conjunto, ampliaram o acesso
universidade, uma vez que se registrou, entre 2001 e 2011, incremento de
88,81% na matrcula em instituies pblicas, com duplicao das matrculas
em federais, e 137,5% nas privadas.3
Tais medidas tambm contriburam para tornar mais heterogneo o perfil dos estudantes, como atesta uma anlise comparativa, com microdados do
Enade, dos ingressantes de 2004 e 2010 (Carvalho, 2013), segundo a qual
aumentou a proporo de pretos e pardos na universidade (incremento de
11,7 pontos percentuais), bem como de alunos egressos do Ensino Mdio pblico (incremento de 13,7 pontos percentuais) e daqueles cujos pais no tm
Ensino Superior (incremento de 6,4 pontos percentuais), conforme indicado
na Tabela 4, na pgina seguinte.
Uma anlise um pouco mais sofisticada da situao, feita pela mesma
autora para um perodo mais longo, confirma que houve evoluo rumo a
uma maior equalizao das probabilidades de acesso para os diferentes grupos
(portanto menos desigualdade de oportunidade). Usando dados da Pnad, ela
repartiu a populao de egressos do Ensino Mdio (denominada por ela de
demanda potencial pelo Ensino Superior) com base na combinao de cinco
conjuntos de caractersticas sexo (2), cor ou raa (2), regio (5), nvel de
educao do chefe do domiclio (3), e grupo de renda familiar (2) , formando

3. Fonte: Sinopses da Educao Superior do INEP, de 2001 e 2011.

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

71

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tabela 4
Proporo de alunos ingressantes de diferentes categorias. Total e cursos de Servio Social e Medicina
Brasil, 2004 - 2010 (em %)
Pretos e pardos

Total**
Servio Social
Medicina

72

Egressos do EM* pblico

Pais sem ensino superior

2004

2010

2004

2010

2004

2010

26,1
38,6
16,4

37,8
52,7
25,6

42,4
60,1
8,2

56,1
74,2
14,6

73,1
91,2
31,4

79,5
94
40,1

Ingressantes por
aes afirmativas
2010

18,9
23,5
12,2

Fonte: Carvalho (2013), com dados do Exame Nacional de Desempenho (Enade).


Obs.: * EM = Ensino mdio;

** Total dos cursos avaliados no Exame Nacional de Desempenho (Enade) nos anos de 2004 e 2010.

assim 120 grupos e, ento calculou um ndice de dissimilaridade, que tomaria


valor 0 caso a probabilidade de acesso de todos os grupos fosse igual, e tenderia a 1 se houvesse concentrao muito grande em torno de poucos grupos.
Enquanto o ndice de dissimilaride era de 0,158 em 2002, ele passa a 0,123
em 2011; mesmo nas IES pblicas, mais seletivas, o ndice tambm evolui,
passando de 0,201 para 0,167 no mesmo perodo.
Contudo, as melhorias expressas pelo incremento da matrcula de modo
agregado e com mais intensidade para grupos mais desfavorecidos, esconde
outra relevante manifestao de desigualdade no acesso ao Ensino Superior: a
da repartio dos alunos entre cursos com distintos graus de prestgio social.
A ttulo de exemplo, incluram-se na Tabela 4 informaes sobre dois cursos bastante contrastantes: Servio Social e Medicina. Embora a tendncia de
ampliao do acesso para grupos mais desfavorecidos aparea em ambos os
cursos, os patamares iniciais eram muito dspares e se mantm muito diferentes. Por exemplo, em 2010 a proporo de ingressantes cujos pais tm Ensino
Superior nada menos do que dez vezes maior em Medicina que em Servio
Social (59,9% contra 6,0%) entre outras razes, pelo fato de cursos de maior
prestgio serem menos permeveis polticas de ao afirmativa, como mostra
a ltima coluna da tabela.
Qualidade
Um indicador bsico de qualidade da educao a taxa de analfabetismo. Nesse quesito, embora a situao brasileira tenha melhorado bastante em
uma dcada, seguindo uma tendncia de longo prazo de queda, uma vez que
nas novas geraes o analfabetismo tem incidncia menor que nas geraes
mais antigas, o quadro permanece desolador: 8,6% de analfabetos entre brasileiros com 15 anos ou mais. As desigualdades de praxe tambm se manifestam

por regies (3,5 vezes maior a taxa do Nordeste frente do Sudeste), por cor
ou raa (2,2 vezes maior a incidncia entre pretos e pardos que entre brancos),
por nvel de renda (8,4 vezes maior entre os 20% mais pobres que entre os
20% mais ricos) e devem suscitar grande preocupao (Tabela 5).

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

Tabela 5
Taxa de analfabetismo entre brasileiros de 15 anos ou mais, por diferentes caractersticas
Brasil, 2001 - 2011
2001

2011

Brasil
12,4
Norte
11,2
Nordeste
24,3
Sudeste
7,5
Sul
7,1
Centro-Oeste
10,2
Situao do domiclio
Urbana
9,5
Rural
28,7
Sexo
Mulher
12,3
Homem
12,5
Cor ou raa
Branca
7,7
Preta ou parda
18,2
Grupos de idade
15 a 24 anos
4,2
24 a 59 anos
11,5
60 anos ou mais
34
Quintos de rendimento mensal familiar per capita
5o quinto
2,7
24,1
1o quinto

8,6
10,2
16,9
4,8
4,9
6,3
6,5
21,2
8,4
8,8
5,3
11,8
1,5
7
24,8
1,8
15,1

Fonte: Dados da Pnad 2011 tabulados pelo IBGE (2012).

Complementarmente preciso analisar nveis menos dramticos de conhecimento e aprendizado do que o analfabetismo, embora a dificuldade de
mensurao da qualidade seja muito maior. comum confundir-se qualidade
com resultados em testes padronizados de conhecimentos (exemplo: Prova
Brasil), bem como com ndices sintticos que combinam informaes provenientes de tais testes com outras informaes (exemplo: Ideb). Testes e ndices
sintticos compostos tm seus problemas alguns j mencionados na introdu-

73

P r oj e tos pa ra o B rasi l

74

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

o; outros discutidos na seo 4 , o que requer que sejam usados com muita
cautela e que sejam vistos como uma fonte de informao, entre muitas outras,
a ser usada para diagnsticos do sistema. com esse cuidado que os utilizamos aqui como proxies bastante imperfeitas e incompletas da qualidade.
Tais medidas tm revelado situao indesejvel no Brasil, tanto nos resultados obtidos com base em indicadores nacionais (Prova Brasil, Ideb), quanto
com base em comparao internacional (PISA). O Ideb combina desempenho
em testes padronizados (Prova Brasil ou SAEB) com informao sobre fluxo
escolar e, calibrado para que seus resultados se apresentem numa escala
entre 0 a 10. Os resultados mdios nacionais so baixos, iguais ou inferiores
a 6,0, qualquer que seja o nvel de ensino ou a rede (pblica ou privada) sob
inspeo. Tambm indicam forte desigualdade entre a rede pblica, que concentra 87% da matrcula total, e a rede privada, seja no Ensino Fundamental,
seja no Ensino Mdio (Tabela 6).

Tabela 6
ndice de Desenvolvimento da Educao Bsica, segundo nvel de ensino e dependncia
administrativa
Brasil, 2005-2011
Anos iniciais do Ensino Fundamental Anos finais do Ensino Fundamental

Total
Rede pblica
Rede privada

Ensino Mdio regular

2005

2012

2005

2011

2005

2011

3,8
3,6
5,9

5
4,7
6,5

3,4
3,2
5,8

3,7
3,9
6

3,4
3,1
5,6

3,7
3,4
5,7

Fonte: Inep, MEC.

O PISA um exame padronizado internacional de conhecimentos em


trs reas (matemtica, leitura e cincias), aplicado a alunos de 15 anos de
uma srie de pases. A Tabela 7 apresenta alguns dados das edies de 2000
e 2009, respectivamente a mais antiga e a mais recente cujos dados esto disponveis, privilegiando resultados na prova de matemtica (os resultados nas
outras duas reas so semelhantes), numa escala que vai de 0 a 700 pontos.
O nvel mdio de conhecimento dos alunos brasileiros comparvel ao
de alunos latino-americanos e nota-se certa evoluo entre 2000 e 2009, contudo, em diversos aspectos os resultados brasileiros so preocupantes. A mdia brasileira muito baixa, seja em 2000, seja em 2009, em relao a importantes bases de comparao como so a mdia dos pases da OCDE (que inclui
os pases mais ricos do planeta, mas tambm certos pases de renda mdia) e

a Finlndia, pas que sempre se destaca no PISA. Acrescente-se a isso a baixa


taxa de cobertura da coorte de indivduos de 15 anos, j mencionada, que no
Brasil decresceu nos nove anos que separam as duas rodadas do PISA usadas
aqui razovel supor que os resultados brasileiros (e latino-americanos em
geral) seriam ainda piores se alunos evadidos da escola ou matriculados, porm, atrasados tivessem feito a prova do PISA.

Tabela 7
Indicadores variados para pases selecionados

75

PISA 2000 e 2009


Edio de 2009

Edio de 2000
Pas

Argentina
Brasil
Chile
Colmbia
Mxico
Uruguai
Mdia OCDE
Finlndia

Taxa de
cobertura
Desempenho da coorte Desempenho
mdio de 15 anos
mdio
(pblico-alvo)

No participou
320
69%
No participou
No participou
394
45%
No participou
500
n.d.
537
94%

388
386
421
381
419
427
496
541

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

Taxa de Hiato entre Indicador de


Proporo Proporo cobertura mdia de desigualdade
de alunos de alunos da coorte alunos das
de
com nvel 1 com nvel 5 de 15 anos redes privada oportuni
ou mais (pblico-alvo) e pblica
ou menos
dades*

51,6
49,6
30,5
47,1
40,1
41,9
18,8
8,1

1
1,3
1,3
0,5
0,4
1,8
7,6
14,5

69%
63%
85%
59%
61%
63%
81%
93%

70
112
40
61
43
89
35
n.d.

0,32
0,32
0,33
0,22
0,26
0,25
n.d.
0,18

Fontes: PISA 2000 e 2009, da OCDE, e Ferreira e Gignoux (2011).


Obs.: *Proporo da varincia do desempenho que pode ser explicada por caractersticas do perfil socioeconmico do aluno.

Os problemas no se esgotam na baixa mdia obtida pelo seleto grupo


de alunos escolarizados e com pouco atraso: h tambm uma srie de desigualdades graves. Quando se atenta para a distribuio de alunos segundo
nveis de habilidades em 2009, enquanto no Brasil e em alguns pases latinoamericanos chega-se a observar que mais de 40% dos alunos atingem no mximo o nvel 1 na escala de habilidades, patamar considerado muito baixo, e
que menos de 2% alcanam os elevados nveis 5 ou 6, na OCDE, esses nmeros so de menos de 20% e quase 8%, respectivamente, e de menos de 10% e
quase 15% na Finlndia.
Alm dessas fortes desigualdades de resultados observadas no Brasil,
nosso pas integra, com Argentina e Chile, o grupo de pases com maior desigualdade de oportunidade, segundo medida calculada por Ferreira e Gignoux
(2011) como a proporo da varincia do desempenho que pode ser explicada

P r oj e tos pa ra o B rasi l

76

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

por caractersticas do perfil socioeconmico do aluno medida conservadora, como reconhecem os prprios autores, pois omite variveis importantes
porm, no observveis , resultado pior que os de outros pases latino-americanos e muito pior que o da Finlndia. Alm disso, mesmo com relao Argentina e Chile, nossa situao mais indesejvel, pois tais pases apresentam
desigualdade de oportunidades comparvel nossa, porm, calculada para
uma amostra mais representativa da populao de 15 anos do que a nossa.
Por fim, cabe destacar que o hiato de desempenho de alunos das redes
privada e pblica, j observado com dados do Ideb, confirma-se com os do
PISA. De modo particularmente preocupante, tal hiato maior no Brasil do
que em qualquer outro pas, o que revela mais um aspecto da nossa desigualdade de oportunidades, uma vez que o acesso a uma educao privada no
uma escolha disponvel a todos, seja em funo de insuficincia monetria,
seja por ausncia de oferta em certas localidades. Ressalte-se, porm, que os
resultados dos brasileiros matriculados em escolas privadas tambm so baixos na comparao internacional, sinal de que a dualidade pblico-privada
em vigor no traz bons resultados para ningum.
Sntese: desigualdades educacionais mltiplas;
igualdade de oportunidades distante
Do apresentado nesta seo, conclui-se o seguinte: (i) na Educao Infantil, mesmo a mais bsica das modalidades de desigualdade a de acesso
ainda precisa ser enfrentada, que dir as demais; (ii) no Ensino Fundamental,
h uma relativa igualdade de acesso, mas que no se converte em igualdade de
resultados, seja este medido em termos de probabilidade de permanncia no
sistema escolar, seja em termos de desempenho em testes (proxy imperfeita e
incompleta de qualidade); e, por suposto, tampouco se aproxima do objetivo
mais nuanado de igualdade de oportunidades; (iii) no Ensino Mdio, desigualdade de acesso volta a ser um problema grave, sobretudo para grupos especficos da populao, ao qual se somam as mazelas de qualidade insuficiente
e mal distribuda entre grupos da populao ou seja, novamente graves desigualdades de resultados e de oportunidades; (iv) no Ensino Superior, apesar
de uma relativa melhoria no que tange ao acesso, que emerge da observao
de dados agregados, fortes disparidades persistem no acesso aos diferentes
cursos ou para distintos grupos da populao.4 H, portanto, dficits quantitativos e qualitativos que no somente so graves no agregado, como tambm

4. H tambm desigualdades de qualidade no Ensino Superior, no abordadas aqui.

so imperfeitamente distribudos o objetivo de igualdade de oportunidades


encontra-se muito distante.

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Captulo um

Condicionantes da situao atual


Sob o olhar do economista, desigualdades de acesso, permanncia e
qualidade dependem da interao entre fatores determinantes da demanda
por educao pelas famlias e caractersticas da oferta de educao pelas instituies pblicas e privadas.
Demanda
No que tange demanda, h duas escolhas fundamentais, plenas de
consequncias: (i) em que escola matricular a criana no perodo de escolaridade compulsria; (ii) matricular ou no a criana ou o jovem nas etapas pr
ou ps-compulsrias (e tambm em qual instituio de ensino).
A primeira escolha envolve a opo pela escola pblica ou privada, que
condicional disponibilidade de oferta de uma escola privada a uma distncia
aceitvel e de recursos monetrios da famlia para arcar com os custos, no sendo,
portanto, uma opo real para muitos (uma faceta de desigualdade de acesso).
Alm disso, definido o setor, pblico ou privado, escolhe-se ento uma escola
especfica. As escolas privadas so heterogneas entre si, em vrios aspectos, inclusive na qualidade do ensino e no valor das mensalidades ao contrrio do que
ocorre em pases como a Blgica, onde escolas de gesto pblica ou privada so
gratuitas para as famlias o que constitui uma forma de estratificao mesmo entre os que podem pagar pelo servio privado: desigualdade de acesso que conduz
a desigualdade de tratamento (qualidade heterognea) e, mais tarde, a desigualdades de resultados e de oportunidades. Tambm entre escolas pblicas grande a
heterogeneidade de prestgio e de qualidade, de forma que tambm nesse grupo
acaba por se produzir certa estratificao, embora menos explcita do que no setor
privado e no mediada diretamente pela renda. Costa e Koslinski (2012), por
exemplo, relatam comportamentos estratgicos de diretores de escolas pblicas do
Rio de Janeiro para selecionar alunos a serem matriculados em suas escolas em
funo, por exemplo, de seu local de moradia e tambm de pais que procuravam
conseguir vagas em escolas consideradas de maior prestgio valendo-se de relaes
pessoais que mantm com diretores ou professores. Tambm no setor pblico os
mecanismos de pareamento entre alunos e escolas produzem desigualdades de
acesso que geraro outras desigualdades posteriormente.
Imperfeies e assimetrias no grau de informao sobre a qualidade das
escolas, questes relevantes quando se tratam de demandas por instituies
escolares, sero abordadas na seo 4.

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A segunda escolha refere-se opo por matricular ou no a criana


ou o jovem nas etapas pr ou ps-compulsrias (e em qual instituio de
ensino). Quanto Educao Infantil, num contexto de maior presso social
e econmica pela participao feminina no mercado de trabalho, a tendncia
dever ser de grande aumento na demanda, uma vez que a frequncia ainda
baixa, como documentado acima. Em funo do alto custo por aluno de uma
Educao Infantil de boa qualidade, a opo pelas instituies privadas e
ser vivel somente para uma pequena parcela da populao. Em razo disso,
e tendo em vista o papel importante que a Educao Infantil parece ter sobre
o desenvolvimento de habilidades cognitivas e no cognitivas posteriormente
(Cunha e Heckman, 2009), o forte potencial de ampliao da demanda requerer uma substancial resposta do poder pblico para no se fomentar uma
fonte de iniquidades logo nos primeiros anos de vida dos cidados.
No Ensino Mdio, a deciso quanto a estudar ou no pode no se restringir apenas famlia, mas j depender tambm do prprio aluno. Nesse
momento, a escola passa a sofrer com a concorrncia de elementos externos,
como, por exemplo, as oportunidades oferecidas no mercado de trabalho,
principalmente em se tratando de famlias menos abastadas, cujas necessidades imediatas de recursos so mais prementes. Esse gradual aumento dos
custos de oportunidade associados permanncia na escola tem sido parcialmente compensado pelos benefcios monetrios disponibilizados s famlias
por programas de transferncias de renda por exemplo, com o pagamento,
desde 2008, do Benefcio Varivel Jovem para famlias beneficirias do
Bolsa Famlia das quais fazem parte jovens de 16 e 17 anos que frequentam
escolas mas tais benefcios so insuficientes, como demonstra a queda da
matrcula para esta faixa etria com relao anterior (Tabela 1). Para compensar as oportunidades externas imediatas, seria preciso aumentar a atratividade do Ensino Mdio, para que seja visto como uma boa forma de uso do
tempo dos jovens no presente e como um investimento proveitoso para o futuro. Isto requereria melhoria da qualidade do ensino, alm do desenvolvimento
de mecanismos de equalizao do custo de oportunidade da permanncia na
escola para todos os jovens (via bolsas, auxlios etc.), independentemente de
seu perfil socioeconmico, a fim de tornar tal investimento vivel inclusive aos
mais desfavorecidos.
A matrcula no Ensino Superior ainda beneficia uma proporo muito
pequena do pblico potencial, apesar dos altos prmios salariais associados a
um diploma do Ensino Superior no Brasil (Carvalho, 2013). Certamente, do
lado da demanda, entre as razes para isso incluem-se reveses pessoais e dficits
de qualidade em etapas anteriores de ensino, os quais tornam pouco competiti-

vos nos processos seletivos das universidades pblicas boa parte dos candidatos
com perfis socioeconmicos mais desfavorecidos. E tambm dificuldades monetrias, uma vez que os custos da educao no se limitam s mensalidades
(eventualmente cobertas, parcial ou totalmente, via Prouni, por exemplo, ou
financiadas via FIES), mas incluem custos indiretos (transporte, material escolar
etc.) e custos de oportunidade j mencionados acima, para o Ensino Mdio,
certamente em intensidade ainda maior no Ensino Superior em razo do maior
potencial de renda abdicada caso no se trabalhe, mas tambm de obrigaes
familiares suplementares como o sustento de cnjuges, filhos ou idosos.
Antes de passarmos anlise da oferta, preciso mencionar um ltimo
mecanismo gerador de desigualdades pelo lado da demanda, que so as dedues de imposto de renda para gastos com educao cujo limite anual por
dependente est sendo constestado na justia. Tais renncias fiscais, geralmente
chamadas de gastos sociais tributrios, so mais elevadas nos pases pertencentes aos regimes liberais de bem-estar (Kerstenetzky, 2012), e costumam ser
pouco transparentes por no aparecerem explicitamente nos oramentos de
gastos pblicos sociais. Para nossos propsitos, significam um subsdio e um
incentivo da coletividade demanda por educao privada (em geral, de famlias mais favorecidas) com recursos que poderiam ser usados, por exemplo,
para aumentar o gasto pblico com educao.
Oferta
Em termos mdios, a educao brasileira subfinanciada. Alm disso, os
alunos recebem tratamento extremamente desigual, no no sentido de compensar desigualdades iniciais, mas sim de refor-las. Essa combinao desastrosa de insuficncia de recursos e de desigualdade de tratamento perversa,
manifesta-se em diversas dimenses, das quais destacamos duas: (i) infraestrutura; (ii) salrios de professores. Evidentemente, a remunerao de outros
profissionais que trabalham na escola, questes pedaggicas (ex. currculo;
material didtico), aspectos ligados formao do professor ou gesto (das
redes ou das escolas) tambm so importantes, mas optamos focar em dimenses sobre as quais temos mais a dizer.
Educar crianas e jovens pode ser visto como um servio cuja prestao
requer uma combinao adequada de capital e trabalho o aspecto capital tem como importante componente as condies fsicas das escolas. Uma
infraestrutura inadequada pode prejudicar o aprendizado de alunos (Machado et al., 2008) ou seu desenvolvimento motor ou at mesmo inviabilizar a
frequncia em casos extremos, como de alunos com necessidades especiais;
inversamente, se for adequada, poder facilitar o desenvolvimento cognitivo

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e no cognitivo, inclusive daqueles com maiores dificuldades (motoras, por


exemplo). Styro e Soares (2007) haviam mapeado a infraestrutura das escolas brasileiras com base nos Censos Escolares de 1997 a 2005, indicando um
quadro geral de certa melhora, porm, com graves deficincias remanescentes,
notadamente em zonas rurais e em escolas municipais. Mais recentemente,
com base no Censo Escolar de 2011, Soares Neto et al., (2013) construram
tipologia de nveis de infraestrutura das escolas no Brasil, classificando-as em
quatro grupos: elementar, bsica, adequada e avanada. Do universo de escolas brasileiras analisadas, somente 15,5% teriam ao menos o nvel adequado,
enquanto, no outro extremo, 44,5% no ultrapassariam o nvel elementar, isto
, contariam apenas com gua, sanitrio, esgoto e cozinha (Tabela 8).5

Tabela 8
Proporo de escolas segundo qualidade da infraestrutura escolar, por dependncia administrativa
e localizao
Brasil e Grandes Regies (em %)
Elementar

Bsica

Adequada

Avanada

Brasil
44,5
40
14,9
0,6
Norte
71
22,2
6,5
0,3
Nordeste
65,1
27,6
7,1
0,3
Centro-Oeste
17,6
51,6
29,7
1
Sudeste
22,7
57
19,8
0,5
Sul
19,8
49,9
28,8
1,6
Dependncia administrativa
Federal
5,1
32,4
58,1
4,4
Estadual
13,7
51,3
33,3
1,7
Municipal
61,8
31,6
6,4
0,2
Privada
13,9
58,4
26,8
0,9
Localizao
Urbana
18,3
57,2
23,6
0,9
Rural
85,2
13,4
1,3
0

Total

100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100
100

Fonte: Soares Neto et al., (2013: 92-94).

5. A tipologia de Soares Neto et al. (2013) classifica a infraestrutura das escolas da seguinte forma: (i) elementar: gua,
sanitrio, esgoto e cozinha, (ii) bsica: o anterior mais sala de diretoria, equipamentos como TV, DVD, computadores,
impressora, (iii) adequada: o anterior mais copiadoras, acesso internet, sala de professores, biblioteca, laboratrio de
informtica e sanitrio para educao infantil, espaos de convvio social e de desenvolvimento motor; (iv) avanada: o
anterior mais laboratrios de cincias e dependncias para estudantes com necessidades especiais.

Os autores tambm documentam desigualdades: regionais (71,0% de


escolas com nvel infraestrutural elementar no Nordeste contra 17,6% no
Centro-Oeste), por dependncia administrativa (61,8% de nvel elementar
entre as municipais contra 5,1% entre as federais) e por localizao (cerca de
um quarto de escolas com infraestrutura ao menos adequada na zona urbana
contra somente 1,3% na zona rural).
importante destacar as carncias infraestruturais que se observam de
modo agregado, assim como enfatizar sua distribuio no uniforme que
aqui uma manifestao de desigualdade de tratamento , no s como meio
de se compreender melhor as razes para as desigualdades de acesso, resultados e oportunidades documentadas na seo anterior, como tambm para
deixar claros dois pontos. Primeiro: temos mais carncias em termos de infraestrutura fsica do que pases de grau semelhante de desenvolvimento, que
dir de pases desenvolvidos, uma vez que ainda precisamos construir creches, ampliar escolas (para evitar vrios turnos de poucas horas), melhorar
uma infraestrutura ainda to combalida, construir e equipar universidades
para acolher mais jovens. Ainda assim, nossos gastos com capital so menores: 5,4% do total de gastos com educao contra 7,5% na Finlndia, 14,6%
na Coreia e 8,7% em mdia na OCDE.6 Segundo: uma eventual igualdade de
recursos de custeio (fluxo) no suficiente para garantir igualdade de tratamento aos alunos em razo de desigualdades de infraestrutura (estoque). Por
exemplo, dois municpios de um mesmo estado com idntica composio de
alunos de escolas pblicas entre os diferentes nveis de ensino da rede pblica
tero direito ao mesmo volume de recursos do FUNDEB, mas se suas escolas
tiverem infraestrutura de qualidade diferente, os alunos de um municpio tero melhores condies de aprendizado que o do outro.
O insumo trabalho tambm essencial para a prestao do servio de
educao, entre outras razes, porque se trata de servio muito intensivo em
mo de obra, pouco suscetvel a ganhos de produtividade, e porque os professores, em particular, tm grande importncia por atuarem em sala de aula, em
contato direto com os alunos.
A relao entre bons salrios e bom nvel de aprendizado poderia se
estabelecer por diferentes canais. plausvel supor que salrios mais altos
tenderiam: (i) a aumentar a motivao dos professores para o exerccio de
suas funes, (ii) a contribuir para reter (bons) docentes na profisso, e (iii) a
atrair indivduos bem preparados para a carreira. Inversamente, salrios bai-

6. Kerstenetzky et al. (2012) com base em dados de relatrios Education at a Glance, da OCDE.

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xos e deprestgio da profisso seriam fatores explicativos de fenmenos como:


carncias no quantitativo de docentes em escolas pblicas, escassez oculta
(professores atuando fora da sua rea de formao), professores sem a formao exigida por lei (UNICEF, 2012) e egressos de licenciaturas trabalhando
em setores no ligados docncia. Um estudo economtrico aplicado a dados
brasileiros do final dos anos 1990 (perodo de implementao do FUNDEF)
sugere que um aumento de salrio teria relao causal com melhoria de desempenho de alunos (Menezes-Filho e Pazello, 2007).
Em pases com bom desempenho no PISA, como Coreia ou Finlndia,
professores so bem remunerados e so recrutados entre os melhores alunos
do Ensino Mdio (OCDE, 2011; Barber e Mourshed; 2007). Mizala e opo
(2012) estudam a Amrica Latina e concluem que, em nosso continente, os
professores so, em mdia, mal-remunerados na comparao com no professores com nvel semelhante de qualificao. No Brasil, estudo recente seguindo metodologia semelhante sugere que a remunerao de professores seria
de fato menor que a de profissionais com nveis comparveis de instruo
nos anos de 2006 e 2009, e um exerccio de decomposio revela que o diferencial em grande medida seria atribuvel, no a diferenas de caractersticas
individuais, mas sim a uma parcela no explicada por variveis observveis,
o que poderia traduzir uma baixa valorizao social de professores (Britto e
Waltenberg, no prelo).
Em uma enquete com 1.501 alunos de escolas pblicas e privadas brasileiras no ltimo ano do Ensino Mdio a fim de conhecer as razes que os
afastam do magistrio, sobressaram as seguintes: baixa remunerao, falta
de identificao com a carreira, condies de trabalho (com destaque para
a percepo de aumento de violncia) e baixo prestgio social da carreira
(Fundao Carlos Chagas, 2009). A concluses semelhantes chegam Tartuce
et al. (2010).
Outros estudos indicam que, na hierarquia simblica das universidades, licenciaturas ocupam posio desprivilegiada. Louzano et al. (2010),
com base em dados do ENEM de 2005, mostram que os alunos interessados
em seguir carreiras docentes apresentam baixo desempenho no Ensino Mdio: apenas 10% dos interessados no magistrio estavam entre os melhores
alunos, enquanto cerca de um tero estava entre os alunos de pior desempenho. Vargas (2008) confirma que acorrem s carreiras de magistrio alunos
de perfil socioeconmico desfavorecido. preciso aumentar a atratividade
da carreira docente. A definio de um piso salarial nacional para professores foi medida importante, mas insuficiente (mesmo que fosse cumprida
por todas as redes do pas).

Sntese: necessidade de mais gastos com educao pblica


Por mltiplas razes, so muito desiguais os recursos efetivamente desfrutados por cada aluno brasileiro a depender da rede de ensino em que se
matricula (privada versus pblica; ou entre redes pblicas), do prestgio da
escola pblica ou privada que frequenta, do valor da mensalidade se a escola
privada, dos recursos recebidos pela escola no passado e estocados na forma
de infraestrutura, da localizao da escola (zona urbana ou rural), do estado
onde mora (FUNDEB proporciona equalizao intraestadual da despesa por
aluno, mas no interestadual; e no corrige carncias de capital) entre tantos
outros fatores que, em seu conjunto, configuram uma situao de forte desigualdade de tratamento.
Alm do problema distributivo, o nvel mdio de recursos em si insuficiente: o gasto pblico com educao ainda muito baixo no Brasil, sob
diferentes ticas (proporo do PIB, proporo do PIB per capita etc.), mas
sobretudo na tica do gasto mdio por aluno. Isto explica as carncias quantitativas e qualitativas, a infraestrutura deficiente e os salrios acanhados de professores. Para melhorar o que temos e para pr em p o que falta, ser preciso
destinar mais recursos educao pblica do que se destina atualmente.7

A viso liberal e seus problemas


Nesta seo, apresenta-se, de modo esquemtico, uma estratgia de melhoria da educao, que tem respaldo terico de economistas de recorte mais
liberal, encampada por muitas instituies no governamentais, governos
(de diversos partidos) e pela mdia mais convencional, e apontam-se suas limitaes. Uma sntese dessa corrente encontra-se, por exemplo, no livro de
Veloso et al (2009).
Economistas liberais baseiam suas anlises nas seguintes evidncias, constataes ou ilaes: (i) estudos economtricos internacionais, sobretudo proveniente dos EUA e muito repercutidos no Brasil, sugerem que aumentar gastos
no conduziria a mais qualidade (sendo esta geralmente entendida como resultados em testes ou em ndices sintticos); (ii) clculos de eficincia comparativa no uso de recursos (exemplo entre municpios) apontam que seria possvel
obter resultados melhores que os atuais com o mesmo nvel de recursos, (iii)
7. No Ensino Superior, medidas recentes caminham no sentido de ampliar o acesso universidade para um conjunto mais
heterogneo de jovens, porm, todas requero mais recursos para garantir ainda mais acesso ao Ensino Superior, mas
tambm permanncia dos alunos e qualidade dos cursos. A consolidao da expanso via Reuni exigir recursos ade
quados para, nos novos campi, sanar carncias infraestruturais e reduzir carga docente; o Prouni poder ser expandido
para aumentar a matrcula, mas isto tambm tem custos; a ampliao das cotas demandar recursos para acolhimento e
acompanhamento do corpo discente.

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por estarmos no incio de um perodo de bnus demogrfico, com reduo do


tamanho das novas coortes de alunos, em breve, de certa forma, sobrariam
recursos; (iv) consideram que o gasto pblico com Ensino Superior demasiado
elevado e inequnime, por beneficiar desproporcionalmente os mais ricos e por
gerar mais benefcios privados do que outros nveis de ensino.
Com base neste quadro, consideram que no se deve gastar mais com
educao e que trariam melhorias educao, a um custo baixo, medidas como:
(a) aprimoramentos na qualidade da gesto, os quais incluem remunerao de
profissionais por resultados e combate corrupo envolvendo recursos pblicos destinados educao; (b) garantia de condies adequadas para haver concorrncia entre escolas condies estas que incluem a proviso de informao
sobre qualidade de escolas por meio da ampla divulgao de resultados de testes
ou de ndice sintticos como o Ideb sob a premissa de que a concorrncia
elevaria a qualidade do ensino, e (c) redirecionamento de recursos do Ensino
Superior para etapas mais bsicas.
Por no ser possvel analisar detidamente cada um dos pontos acima, o
que se faz aqui apenas apontar suas limitaes mais evidentes.8 Com relao
aos estudos economtricos, tais trabalhos podem ter sua validade questionada em dois planos: (i) metodologias usadas, (ii) relevncia dos testes de
desempenho como medida adequada de qualidade. Mesmo abstraindo-se de
tais questionamentos, cabe mencionar que estudos para pases em desenvolvimento inclusive no Brasil, como o j citado de Menezes-Filho e Pazello
(2007) revelam correlao positiva entre gastos e resultados em testes com
mais frequncia do que para pases desenvolvidos.
Quanto aos clculos de eficincia, em virtude das tcnicas usadas, sempre
se chegar concluso de que algumas unidades so ineficientes, uma vez que
os resultados so obtidos de modo comparativo, com relao a uma unidade
que apresenta eficincia mxima. Assim, pode-se caracterizar como extremamente eficiente um municpio com recursos prximos de zero e resultados
somente ruins (e no pssimos, como previsto). De que vale concluir que
eficiente? Um municpio quase sem insumo que produz quase nada de produto
colocado no topo do ranking da eficincia e torna-se o padro de comparao
para os demais? O que isso ajuda em termos de definio de polticas?
Com relao potencial sobra de recursos proporcionada pelo bnus
demogrfico, certo que haver um (bem-vindo) alvio da presso de demanda, porm s de fato sobrariam recursos se vivssemos num pas sem os dfi-

8. Em Kerstenetzky et al. (2012), Waltenberg (2009) e Waltenberg (2011), h crticas mais detalhadas de alguns destes pontos.

cits quantitativos e qualitativos desigualmente distribudos j comentados


acima. Alm disso, como questionado em Kerstenetzky et al. (2012: 30),
vlido esperar a virada demogrfica e enquanto isso condenar uma gerao
inteira indigncia cognitiva?.
Sobre a suposta m alocao de recursos que representariam os gastos
pblicos com Ensino Superior, preciso lembrar que medidas implementadas nos ltimos anos e outras que esto em processo de introduo (ex. nova
lei de cotas), tm ampliado o acesso universidade para um conjunto mais
heterogneo de jovens, de modo que o perfil dos beneficiados tende a ser um
pouco menos elitizado do que antes. Alm disso, mesmo um hipottico redirecionamento da totalidade dos recursos do Ensino Superior para outros nveis de
ensino, no apenas desestruturaria nosso sistema de Ensino Superior que tem
seus problemas, mas que essencial ao ensino e pesquisa no Brasil e para o
qual no h alternativa isenta de problemas no seria suficiente para resolver
os problemas dos demais nveis.
A remunerao por resultados em educao, bastante em voga atualmente em diversos pases e no Brasil em particular, consiste em atrelar parte da
remunerao de professores (em geral, um bnus pago uma vez ao ano) ao
desempenho de seus alunos em provas externas. Encontra fundamentao terica no chamado modelo principal-agente, que analisa situaes nas quais um
principal (o secretrio de educao) deseja que agentes (professores) realizem
uma tarefa de certo modo (exeram esforo mximo a fim de ensinar os alunos), porm, no tem como observar o comportamento efetivamente exercido.
Ao pagar os professores por resultados, compreendidos como fruto do esforo
dos professores, o principal conseguiria incentivar professores a agir da forma
desejada, alinhando objetivos de principal e agentes. Conforme documentado
por Lima (2011) e Alexandre (2013), porm, h uma srie de empecilhos de
ordem terica transposio de um sistema de incentivos como este para uma
esfera como a da educao (a teoria requer que o agente conhea perfeitamente
a tecnologia para fazer com que o aluno aprenda, o que no necessariamente
verdadeiro). As evidncias sobre os efeitos prticos da implementao de tais
medidas tm se revelado contraditrias no que tange ao aumento da qualidade, quando esta medida por testes com resultados ora positivos, ora nulos
ou negativos, como no emblemtico caso de Nova York relatado por Fryer Jr.
(2013) e com potenciais efeitos colaterais, tais como concentrao de esforos
sobre determinados alunos, incentivos seleo de alunos e a fraudes variadas,
estreitamento de currculo ou ainda erros de medida com impacto sobre quem
tem direito ou no ao bnus (Ravitch, 2010; Menezes-Filho e Tavares, 2011;
Alexandre, 2013; Ooghe e Schookaert, 2013).

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Por fim, resta a ideia de promover concorrncia entre escolas via proviso de informao sobre qualidade de escolas por meio da ampla divulgao
de resultados de testes ou ndices como o Ideb a fim de melhorar a qualidade
do ensino. Aqui, h na realidade dois problemas. O primeiro acreditar que
a divulgao dos resultados de testes ou de ndices sintticos resolva o (inegvel) problema de informao incompleta de que padecem os demandantes de
educao. Conforme j afirmado, a qualidade multidimensional e irredutvel
a uma mtrica nica, porm, ao serem divulgados, resultados tais como o
Ideb imediatamente convertem-se, para todos os efeitos, em mtrica nica de
qualidade. Entre outras limitaes, o Ideb somente leva em conta desempenho e falta de atraso, desconsiderando, por exemplo, desigualdades e o perfil
socioeconmico dos alunos de cada unidade analisada.
O segundo problema que, mesmo que a informao sobre a qualidade da
escola contida no Ideb ou afins fosse muito boa pr-condio para que a concorrncia possa gerar efeitos positivos , temos razes para acreditar que a efetiva
operao da concorrncia somente traria benefcios? No, por uma srie de razes, entre as quais o fato de as escolas privadas (minoritrias) terem mais condies que as pblicas (que atendem a maior parte dos alunos) de competir por
exemplo, de reagir rapidamente divulgao de resultados ruins ou de promover medidas visando a aumentar os resultados, inclusive via seleo explcita de
alunos e tambm o fato de que as evidncias internacionais no garantem que
mais concorrncia proporcione somente bons resultados: embora possa haver
melhoria de resultados mdios, os riscos de mais segregao e mais desigualdade
so muito altos, como verificado, por exemplo, no sistema educacional belga,
que assentado na concorrncia interescolar (Vandenberghe, 1996).

Consideraes finais
Neste trabalho, assumiu-se que o objetivo normativo geral de equalizao
de oportunidades poderia ser expresso, na esfera da educao, por meio da garantia, a todos os cidados, independentemente de sua origem social, de razo
veis condies de acesso e de permanncia em cursos de boa qualidade (esta entendida em sentido amplo). Com base neste objetivo normativo, documentou-se
a existncia de graves dficits em termos quantitativos e qualitativos, os quais esto imperfeitamente distribudos entre gupos da populao brasileira atestando
uma forte desigualdade de oportunidades educacionais no Brasil.
Fatores ligados interao entre caractersticas da demanda e da oferta
fazem com que seja muito grande a desigualdade no volume de recursos efetivamente desfrutado por cada aluno brasileiro. Alm do problema distributivo,
o nvel mdio de recursos em si tambm insuficiente, o que est por trs de

importantes carncias em particular, a infraestrutura deficiente e os salrios


acanhados dos professores, os quais reduzem o potencial de aprendizado dos
nossos alunos, mais de uns que de outros.
Sem negar a necessidade de melhorias constantes da qualidade da gesto
e da fiscalizao dos gastos destinados educao, ditames enfatizados pela
viso liberal, parece-nos inadequado acreditar que o caminho para melhorias
deva privilegiar uma proviso pouco criteriosa de informaes (que so inescapavelmente imperfeitas), uma desatinada promoo da concorrncia entre
escolas, uma remunerao por resultados cuja efetividade vem sendo contestada em diversas instncias ou redues de recursos num nvel de ensino para
que outros possam ser atendidos.
Em um pas com tantas desigualdades, carncias e passivos educacionais, boas notcias como a parcial alocao de recursos do pr-sal em educao
ou o alvio de demanda que ser proporcionado nos anos vindouros pela transio demogrfica, so insuficientes para garantir igualdade de oportunidades
educacionais, no presente e no futuro prximo. Encontrar formas de aumentar o volume de recursos destinados educao pblica um dos grandes
desafios que enfrentamos.

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Captulo 2
Seguridade social

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo um

91

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92

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Captulo dois

Eduardo Fagnani e Flvio Tonelli Vaz

Seguridade social,
direitos constitucionais
e desenvolvimento

Apresentao
A Seguridade Social ao mesmo tempo o mais importante mecanismo de
proteo social do pas e um poderoso instrumento do desenvolvimento. Alm
de transferncias monetrias para as famlias, da previdncia, do trabalho e da
assistncia social, contempla a oferta de servios universais proporcionados pelo
Sistema nico de Sade (SUS), pelo Sistema nico de Assistncia Social (SUAS)
e pelo Sistema nico de Segurana Alimentar e Nutricional (SUSAN).
Em conjunto com a gerao de empregos formais e a poltica de valorizao do salrio-mnimo, as transferncias de renda da Seguridade Social
tiveram papel destacado na ampliao das rendas das famlias que impulsionaram o mercado interno de consumo de massas, ncleo do recente ciclo de
crescimento econmico.
Observe-se que, entre 2001 e 2012, o total de benefcios da Seguridade (que substituem a renda) passou de 24 para 37 milhes, uma ampliao
que ocorreu em todos os segmentos. Na Previdncia Urbana, cresceram 48%
(passando de 11,6 para 17,2 milhes); na Previdncia Rural, o acrscimo foi
de 38% (de 6,3 para 8,7 milhes); na Assistncia Social, somente o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) registrou acrscimo de 83% (de 2,1 para
4,1 milhes); e, no Seguro-Desemprego a ampliao do nmero de benefcios
emitidos teve incremento de 86% (de 4,1 para 7,5 milhes).
Alm desses benefcios, existem outros que complementam a renda do
trabalho, como o programa Bolsa Famlia (3,6 milhes de famlias em 2003,
para 13,8 milhes de 2013) e o Abono Salarial, pago uma vez ao ano, que
alcana 13,7 milhes de trabalhadores com carteira assinada.

93

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94

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Esse conjunto de benefcios totalizou, em 2012, 407 bilhes de reais, o


equivalente a 9,3% do PIB. Esse montante representa 53,9% da receita tributria lquida da Unio (ANFIP, 2013).
E esse grande volume de recursos est associado a um formidvel efeito
redistributivo, que ainda mais evidente se tambm contabilizarmos os seus beneficirios indiretos. Segundo o FIBGE (2002), para cada beneficirio direto h
2,5 beneficirios indiretos, membros da famlia. Dessa forma, a Seguridade Social
beneficiou em 2012, direta e indiretamente, mais de 120 milhes de pessoas.
Soma-se aos efeitos socialmente justos dos benefcios da Seguridade o
efeito econmico. Cada real aplicado com esses benefcios possuem um grande efeito multiplicador na economia, variando de 1,44, para os benefcios do
Bolsa Famlia a 1,23 para os da Previdncia Social. Ao mesmo tempo em que
ampliam o consumo de alimentos, servios e produtos industriais bsicos,
dinamizaram a produo, estimularam o emprego, multiplicaram a renda e
reduziram a pobreza e a misria extrema (Ipea 2011).
Ressalte-se ainda que cerca de dois teros dos benefcios substitutivos
da renda das famlias (aproximadamente 34 milhes) correspondem ao piso
do salrio-mnimo. E, com a agressiva poltica de valorizao levada a cabo na
dcada passada, elevou a renda desse contingente em mais de 70% acima da
inflao desde 2003.
A Seguridade Social e o seu Oramento foram importantes instrumentos para essa poltica de valorizao do salrio-mnimo. Durante a dcada de
1990 era voz corrente afirmar que qualquer reajuste para o salrio-mnimo
quebraria o pas, a economia e a previdncia social. Os dados indicaram o
contrrio. A Seguridade Social foi capaz de arcar com uma expanso da cobertura (medida pela ampliao dos benefcios) e pelo aumento real do valor das
transferncias e, ainda assim, manter-se superavitria.
No obstante, a importncia da Seguridade Social na recente melhoria
das condies de vida dos brasileiros e na ativao da demanda agregada no
tem sido devidamente sublinhada no debate atual. Isso ocorre mesmo por
parte de analistas do campo progressista que, em geral, destacam o papel da
gerao de empregos, da valorizao real do salrio-mnimo e da transferncia
monetria do programa Bolsa Famlia, mas, por vezes, no sublinham a importncia da Seguridade Social nesse contexto.
Por seu turno, os defensores da corrente liberal, incluindo as instituies
internacionais de fomento, difundem a falsa viso de que a proteo social
brasileira se restringe ao meritrio programa Bolsa Famlia e que os avanos
sociais recentes so frutos exclusivos dele. Sobrevalorizam o papel desse programa e negam a importncia do crescimento da economia, da gerao de

empregos formais, da valorizao do salrio-mnimo e das polticas universais


que integram a Seguridade Social brasileira. Ao fazerem, minimizam o legado
dos governos do Partido dos Trabalhadores na melhoria das condies de vida
dos brasileiros.
Mas a questo de fundo que deve ser enfrentada na perspectiva da agenda de desenvolvimento diz respeito ao fato de que as elites polticas e econmicas do pas jamais aceitaram os avanos na Seguridade Social obtidos
na Constituio de 1988, mesmo quando se trata apenas de garantir direitos
sociais bsicos para a construo de uma sociedade democrtica e justa.
Pressionados por esses atores, desde 1989 os Poderes Executivo e Legislativo optaram por no implantar dispositivos constitucionais ptreos relativos
Seguridade Social (organizao, financiamento e controle social). A agenda
de desenvolvimento deve, necessariamente, enfrentar esta questo e, nesse
caso, a tarefa que se coloca cumprir rigorosamente o que reza a Constituio
da Repblica.
A reflexo aqui proposta foca neste ponto e subdivide-se em seis partes:
a primeira sublinha os avanos da Seguridade Social que foram introduzidos pela Constituio de 1988;
a segunda apresenta breves consideraes sobre o debate acerca da
Seguridade Social, ressaltando a posio dos setores que, aps 25 anos, ainda
resistem em aceitar o que determina a Constituio da Repblica;
a terceira destaca que, em consonncia com essas resistncias, determinados princpios constitucionais relativos Seguridade Social (organizao,
financiamento e controle social) no tm sido observados desde 1989. Esse
fato transparece, por exemplo, na forma de contabilizao dos dados financeiros da Seguridade Social adotada pelos rgos de governo (Previdncia,
Fazenda, Planejamento e Banco Central);
a quarta parte destaca que a no observncia desses preceitos constitucionais no tocante ao financiamento tem facilitado a captura desses recursos
para outras finalidades no previstas pela Constituio. O oramento da Seguridade Social tem se mantido superavitrio desde os anos 1990. Esse fato tem
sido registrado mesmo com a instituio da atual Desvinculao das Receitas
da Unio (DRU) em 1994, que captura 20% das receitas da Seguridade Social
para serem aplicados livremente pela rea econmica, bem como pela poltica
de isenes tributrias, intensificadas a partir de meados da dcada passada;
a quinta parte apresenta as receitas e despesas do oramento da Seguridade Social de acordo com o que reza a Constituio. Os dados foram obtidos com base no esforo metodolgico da Associao Nacional dos Auditores
Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP) e da Fundao ANFIP de Estudos

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Captulo dois

95

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

da Seguridade Social. importante destacar que essa metodologia no tem


sido seguida pelos rgos do governo (Previdncia, Fazenda, Planejamento e
Banco Central);
finalmente a sexta parte, so feitas recomendaes de polticas e aes
voltadas para a agenda de desenvolvimento.

As conquistas sociais de 1988


96

Sob a inspirao da experincia da social democracia europeia, a partir de meados dos anos 1970 a sociedade brasileira caminhou no sentido da
estruturao de sistema de proteo social inspirado nos valores do Welfare
State. Nesses regimes, a proteo social vista como parte da cidadania plena (Marshall, 1967). Os direitos sociais so para todos (universais) e regidos
pelo princpio da Seguridade Social (todos tm direito, mesmo aqueles que
no podem contribuir monetariamente). Compete ao tesouro, pela transferncia de recursos tributrios, assegurar e financiar os direitos universais,
como o SUS, transferncias distributivas e benefcios para aqueles que no
contriburam diretamente, a exemplo da Previdncia Rural e dos Benefcios
de Prestao Continuada da Assistncia Social. Instituiu-se a forma clssica de
financiamento tripartite entre empregados, empregadores e Estado (atravs de
impostos gerais pagos por toda a sociedade).
Dados esses parmetros gerais, pela primeira vez, o Brasil passou a
considerar o acesso a bens e servios bsicos como direitos sociais. A Carta
trouxe avanos nos campos da educao nacional (universal, gratuita e laica),
incorporou garantias aos segmentos mais vulnerveis (idosos, portadores de
deficincia, crianas e adolescentes), introduziu instrumentos para a Reforma
Urbana e ampliou os direitos trabalhistas e sindicais (direito de greve, autonomia sindical, reduo da jornada semanal de trabalho, penalizao da demisso sem motivos, licena-maternidade, extenso aos trabalhadores rurais dos
mesmos direitos assegurados ao trabalhador urbano, entre outros).
No campo da Seguridade Social, destaca-se o Sistema nico de Sade
(SUS), universal e gratuito que substituiu o modelo privatizado vigente na ditadura. Hoje, mais de 75% dos brasileiros dependem exclusivamente do SUS
na proteo sade.
Na proteo ao trabalhador desempregado, foram criados mecanismos
de financiamento sustentveis para o programa Seguro-Desemprego.
Na Previdncia Social, destaca-se a extenso aos trabalhadores rurais dos
mesmos direitos dos trabalhadores urbanos. A previdncia rural um benefcio tpico da Seguridade Social, pois incorporou um nmero extraordinrio
de trabalhadores do campo que entraram no mercado de trabalho em meados

do sculo passado sem direitos trabalhistas, sindicais e previdencirios. Em


1988, a sociedade selou um pacto de incorporar esse contingente, mesmo que
eles nunca tivessem contribudo diretamente para ter acesso aos benefcios da
proteo velhice.
A assistncia social inovou em diversos pontos, com destaque para a
instituio do programa Benefcio de Prestao Continuada, voltado aos idosos pobres e aos portadores de deficincias, cujo acesso tambm prescinde de
contribuio individual.
Como veremos, foram criadas fontes de financiamento especficas, pagas
pelo conjunto da sociedade (contribuio do governo) para cobrir essas despesas.
Mais do que construir um poderoso modelo de financiamento para esse
conjunto de servios, programas e direitos, vinculando fontes de financiamento sustentveis para o seu desenvolvimento, determinou uma articulao ao
estabelecer que a proposta de Oramento da Seguridade fosse elaborada de
forma integrada pelos rgos responsveis por essas polticas2.
O Oramento da Seguridade Social, alm do acesso a recursos dos impostos gerais2, vincula constitucionalmente os setores que integram a Seguridade Social a um conjunto de fontes prprias, exclusivas e dotadas de uma
pluralidade de incidncia. As contribuies sociais pagas pelas empresas sobre
a folha de salrios, o faturamento e lucro, e as contribuies pagas pelos trabalhadores sobre seus rendimentos do trabalho integram esse rol exclusivo de
fontes do Oramento da Seguridade Social, com destaque para:
Receitas da Contribuio previdenciria para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) pagas pelos empregados e pelas empresas;
Contribuio Social sobre o Lucro Lquido das Empresas (CSLL);
Contribuio Social Para o Financiamento da Seguridade Social, cobrada sobre o faturamento das empresas (COFINS);
Contribuio para o PIS/PASEP para financiar o Programa do SeguroDesemprego e para financiar os programas de desenvolvimento do BNDES,
igualmente cobrada sobre o faturamento das empresas;
Receitas das contribuies sobre concurso de prognsticos e as receitas
prprias de todos os rgos e entidades que participam desse Oramento.
Com o Oramento da Seguridade Social, os constituintes estabeleceram
o mecanismo de financiamento tripartite clssico dos regimes de Welfare State.
Estudos realizados pelo Ipea (2006) demonstram que para um conjunto de

1. Artigo 194.
2. Artigo 195.

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Captulo dois

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98

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

quinze pases da OCDE, em mdia os gastos com a Seguridade Social representam 27,3% do PIB e so financiados por 38% da contribuio dos empregadores; 22% pela contribuio dos empregados; e 36% da contribuio do
governo, atravs de impostos gerais pagos por toda a sociedade. Em cinco pa
ses (Dinamarca, Irlanda, Luxemburgo, Reino Unido e Sucia), a participao
do governo relativamente mais elevada. (Tabela 1).

Tabela 1
Financiamento das Transferncias de Renda da Seguridade
Unio Europeia, 2000
Pas

Alemanha
ustria
Blgica
Dinamarca
Espanha
Finlndia
Frana
Grcia
Irlanda
Itlia
Luxemburgo
P. Baixos
Portugal
Reino Unido
Sucia
Europa dos 15

Composio das despesas (em %)


Empregadores

36.9
37.1
49.5
9.1
52.7
37.7
45.9
38.2
25.0
43.2
24.6
29.1
35.9
30.2
39.7
38.3

Empregados

Impostos

Outras

28.2
26.8
22.8
20.3
16.4
12.1
20.6
22.6
15.1
14.9
23.8
38.8
17.6
21.4
9.4
22.4

32.5
35.3
25.3
63.9
26.9
43.1
30.6
29.1
58.3
39.8
47.1
14.2
38.7
47.1
46.7
35.8

2.4
0.8
2.4
6.7
4.0
7.1
2.9
10.1
1.6
2.1
4.5
17.9
7.8
1.3
4.2
3.5

Total

Em % PIB

100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0
100.0

29.5
28.7
26.7
28.8
20.1
25.2
29.7
26.4
14.1
25.2
21.0
27.4
22.7
26.8
32.3
27.3

Fonte: Eurostat. In: Brasil o estado de uma nao. Rio de janeiro: Ipea, 2006.

Os reformadores de 1988 vincularam constitucionalmente recursos do


oramento da Seguridade Social para evitar uma prtica corrente na ditadura
militar: a captura de fontes de financiamento do gasto social pela rea econmica. Naquela poca, ao invs da poltica econmica financiar a poltica social,
dava-se o inverso. Essa lgica voltou a ser invertida pelos sucessivos governos
democrticos a partir de 1990, como ser sublinhado ao longo do texto.
Em suma, a Constituio de 1988 representou uma etapa fundamental
da viabilizao do projeto das reformas socialmente progressistas. Com ela,
desenhou-se pela primeira vez, um sistema de proteo social inspirado nos

valores do Estado de Bem-Estar Social. Seu mago reside nos princpios da


universalidade (em contraposio focalizao exclusiva), da seguridade social (em contraposio ao seguro social) e da compreenso da questo social
como um direito da cidadania (em contraposio ao assistencialismo).

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Captulo dois

Uma longa marcha de negaes das conquistas sociais3


Essas conquistas do movimento social das dcadas de 1970 e 1980 contrariaram os interesses das elites nacionais. Em grande medida, isso se deve ao
fato de que cerca de 10% do gasto pblico federal em relao ao PIB passou a
ser vinculado constitucionalmente Seguridade Social.
Desde a Assembleia Nacional Constituinte at os dias atuais, esses setores desenvolvem profunda campanha difamatria e ideolgica voltada para
demonizar a Seguridade Social e, especialmente, o seu segmento da Previdncia Social, cujo gasto em relao ao PIB em 2012 superou 7%.
Nessa campanha eles desconsideram o que reza a Constituio da Repblica, optando por argumentos ancorados na lgica atuarial sem base legal. Recorrem ao falso argumento de que o dficit da Previdncia Social, por
seu efeito nas contas pblicas, inviabiliza os investimentos. Esforam-se para
comprovar a inviabilidade financeira da Previdncia e propem reformas
para fazer retroceder conquistas muitas das quais j efetivadas. paradoxal
que esses argumentos sejam alimentados pela forma de contabilizao das
contas da Previdncia Social apresentada pelos rgos do governo (Previdncia, Fazenda, Planejamento e Banco Central) desde 1989, mesmo contrariando as decises do Frum Nacional de Previdncia de 2007.
A ofensiva das elites comeou em plena Assembleia Nacional Constituinte com um ato emblemtico do presidente da Repblica, Jos Sarney, quando
teria incio a votao da ltima fase dos trabalhos. Numa derradeira tentativa
para modificar os rumos seguidos, o presidente convocou cadeia nacional de
rdio e televiso para alertar o povo e os constituintes para os perigos que
algumas das decises contidas no texto aprovado no primeiro turno representavam para o futuro do pas. Defendeu a tese que o pas tornar-se-ia ingovernvel. Um dos principais inimigos da governabilidade era a seguridade
que causaria uma exploso brutal de gastos pblicos4. Desde ento, diversos
autores do campo conservador5 seguiram a senha aberta pelo ex-presidente da

3. Baseado em FAGNANI (2005).


4. Sarney vai TV criticar o projeto. Gazeta Mercantil. 27/7/1988.
5. Consultar, especialmente, CAMPOS (1994), GIAMBIAGI (2007) e NBREGA (2005).

99

P r oj e tos pa ra o B rasi l

100

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Repblica e a tese da ingovernabilidade continuou a ser reprisada incansavelmente at os dias atuais.


A deformao da Seguridade Social foi um dos ncleos da investida da
rea econmica nos ltimos anos do governo Jos Sarney. Como mostram
os trabalhos de Azeredo (1989 e 1990) e Teixeira (1991), o Executivo no
observou os prazos estabelecidos pela Constituio e no formulou o Projeto
de Lei de Organizao da Seguridade Social estabelecido pela Constituio
da Repblica. Optou por formular projetos de lei setoriais (sade, previdncia, assistncia social e seguro-desemprego), separados e desarticulados,
fragmentando a seguridade social.
Os mesmos autores revelam que o Executivo tambm no formulou uma
Proposta de Oramento da Seguridade Social, tal como estabelecido na Constituio da Repblica. Desde 1989, diversas medidas foram adotadas visando
a capturar os recursos constitucionais vinculados ao oramento da Seguridade
Social. Um caso exemplar do incio desse processo pode ser percebido pela utilizao de recursos desse oramento para pagar despesas com servidores inativos
da Unio desde 1989. A previdncia do servidor pblico no integrava a Seguridade Social instituda pela Carta de 1988. Os pensionistas e segurados do
servio pblico sempre foram pagos com recursos do tesouro nacional, pela
rubrica Encargos Previdencirios da Unio EPU. Apesar disso, em 1989,
mais da metade da receita prevista como arrecadao da Cofins foi destinada
ao pagamento dos inativos e pensionistas da Unio. Tratava-se de medida inconstitucional, denunciada pelos setores que lutaram pela seguridade social
na ANC (Azeredo, 1990).
As tentativas de barrar ou desfigurar os avanos na Seguridade Social
prosseguiram entre 1990 e 1992. O plano de Organizao e Custeio da Seguridade Social s foi regulamentado em julho de 19916. A lei sancionada convalidou algumas das transgresses adotadas desde o final do governo Jos Sarney.
A reforma administrativa empreendida por Collor tambm desconsiderou o
que reza a Constituio Federal (Teixeira, 1991).
Os ataques continuaram em 1994, quando o Executivo federal implantou a atual Desvinculao das Receitas da Unio (DRU) poca chamado
de Fundo Social de Emergncia. A medida capturava 20% dos recursos constitucionais vinculados ao Oramento da Seguridade Social, demais polticas
sociais federais e recursos transferidos para estados e municpios. Esse dispositivo foi renovado, sob diversas denominaes, mais de oito vezes.

6. Lei n 8.213/91.

Em 1998, o campo conservador teve xito na realizao da Reforma da


Previdncia. A Emenda Constitucional 20/1998, desmontou parte do esprito
das conquistas de 1988 e instituiu para o pas, que ento detinha a terceira
pior concentrao de renda do mundo, regras ainda mais severas que as praticadas nos pases da OCDE (Fagnani, 2008).
Em meados da dcada passada, os programas e benefcios da Seguridade Social voltaram a ser ameaados pelo programa visando ao dficit nominal
zero, impulsionado pelo Ministrio da Fazenda (Fagnani, 2005- B).
Da mesma forma, o projeto de Reforma Tributria (PEC 233), que tramita no Congresso Nacional, tambm representa ameaa de desconstruo das
bases financeiras da Seguridade Social. Alm de no enfrentar a questo da
justia fiscal (Khair, 2008; Pochmann, 2008), ele prope a extino de fontes
de financiamento do Oramento da Seguridade Social (Cofins; PIS; Contribuio Social do Salrio-Educao; e CSLL) e a desonerao da contribuio
patronal para a Previdncia Social (Vaz, 2011; Cesit, 2008).

Dispositivos constitucionais no implantados7


Dado esse pano de fundo, desde 1989 no se cumpriu o que reza rigorosamente a Constituio da Repblica no que diz respeito aos princpios da
Organizao, Financiamento e Controle Social da Seguridade Social, como se
ver a seguir.
Enfrentar esta questo um dos principais desafios que se coloca para a
agenda do desenvolvimento.
Organizao da Seguridade Social
Os Poderes Executivo e Legislativo jamais organizaram a Seguridade
Social como rezam os artigos 165, 194, 195 e 59 (Disposies Transitrias)
da Carta de 1988 e, posteriormente, a Lei Orgnica da Seguridade Social (lei
8.212/1991) e a Emenda Constitucional 20/1998.
A Constituio de 1988 instituiu a Seguridade Social integrada pelos
setores da Sade, Previdncia e Assistncia Social e Seguro-Desemprego8:

7. Baseado em FAGNANI (2010).


8. Embora no seja explicitado no artigo 194, a Seguridade Social tambm incorporava o Seguro-Desemprego, conforme
determina o artigo 201. Da mesma forma, o artigo 239 determina que a arrecadao decorrente das contribuies para o
Programa de Integrao Social (PIS) e para o Programa de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PASESP) passa a
partir da promulgao desta Constituio, a financiar, nos termos que a lei dispuser, o programa do seguro-desemprego
e o abono de que trata o 3 deste artigo. Por sua vez, o artigo 195 inclui o PIS/PASEP como fontes do Oramento da
Seguridade Social.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Art. 194, a Seguridade Social compreende um conjunto integrado de


aes de iniciativa dos Poderes Pblicos e da sociedade, destinado a assegurar
os direitos relativos sade, previdncia e assistncia social9.
A Carta estabeleceu prazos objetivos para o Poder Pblico organizar a Seguridade Social de acordo com os objetivos estabelecidos no artigo 194. O artigo
59 dos Atos das Disposies Constitucionais Provisrias claro nesse sentido:
Os projetos de lei relativos organizao da seguridade social e aos planos de custeio e de benefcio sero apresentados no prazo mximo de seis
meses da promulgao da Constituio ao Congresso Nacional, que ter seis
meses para apreci-los.
O pargrafo nico complementa: Aprovados pelo Congresso Nacional,
os planos sero implantados progressivamente nos 18 meses seguintes.
Entretanto, esse artigo da Constituio Federal nunca foi cumprido. O
Executivo no observou os prazos e no formulou o Projeto de Lei de Organizao da Seguridade Social rigorosamente como determina a Constituio. A postura do Executivo foi formular projetos de lei setoriais (sade, previdncia, assistncia social e seguro-desemprego), separados e desarticulados, fragmentando a
Seguridade Social10. Esta opo no foi retificada pelo Congresso Nacional11.
Foi somente em 1991 que a Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei
8.212) procurou regulamentar a Organizao da Seguridade Social segundo
os preceitos constitucionais. Essa norma determina que as aes nas reas de
Sade, Previdncia Social e Assistncia Social sero organizadas em Sistema
Nacional de Seguridade Social.
9.O Pargrafo nico desse artigo explicita os princpios norteadores da ao do Poder Pblico na Organizao da Seguridade Social: Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes
objetivos: I - universalidade da cobertura e do atendimento; II - uniformidade e equivalncia dos benefcios e servios s
populaes urbanas e rurais; III - seletividade e distributividade na prestao dos benefcios e servios; IV - irredutibilidade
do valor dos benefcios; V - equidade na forma de participao no custeio; VI - diversidade da base de financiamento; e,
VII - carter democrtico e descentralizado da gesto administrativa, com a participao da comunidade, em especial, de
trabalhadores, empresrios e aposentados.
10. Analisando os projetos de regulamentao que tramitavam no Congresso Nacional em 1989, AZEREDO (1990:12) cons
tatou essa fragmentao nos seguintes termos: O que existe so dois projetos: um sobre previdncia, elaborado pelo
ministrio da Previdncia, e outro sobre sade, preparado pelo ministrio da Sade. A seguridade social apenas mencionada em dois artigos do projeto sobre previdncia social, em que se reafirmam os preceitos constitucionais que definem
a seguridade e estabelecem seus princpios gerais. A primeira observao a ser feita a respeito da proposta do Executivo
que no h nenhuma preocupao em dar corpo ideia da seguridade social definida na Constituio. Os projetos nada
mais so do que a tentativa de regulamentar de forma estanque apenas as reas de previdncia social e sade.
11. Para TEIXEIRA (1991:32): O Congresso no apenas no ops grande resistncia, como at vem contribuindo para a descaracterizao da seguridade. Exemplo disto foi a incapacidade revelada de apresentar um projeto de lei orgnica da seguridade social, integrando suas diversas partes em um todo nico e coerente. Ao aceitar o carter fragmentrio dos projetos de
regulamentao, em que previdncia, sade e assistncia social so tratadas em textos separados, o congresso no recupera a
essncia do que ele mesmo havia criado, enquanto Constituinte, e colabora para o retrocesso a que hoje assistimos.

Alm disso, ela institui o Conselho Nacional da Seguridade Social cujas


competncias caminhavam no sentido de se cumprir o que determina a Constituio Federal, com destaque para o estabelecimento de diretrizes gerais e
as polticas de integrao entre as reas, bem como acompanhar e avaliar a
gesto econmica, financeira e social dos recursos e o desempenho dos programas realizados e aprovar e submeter ao rgo Central do Sistema de
Planejamento Federal e de Oramentos a proposta oramentria anual da Seguridade Social.12
Todavia, como ser sublinhado mais adiante, o Sistema Nacional da
Seguridade Social e o Conselho Nacional da Seguridade Social nunca foram
implantados de fato. Mais grave, em 2001, uma Medida Provisria revogou
os artigos da Lei Orgnica da Seguridade Social (8.212/1991) que haviam
institudo esses dois dispositivos.
Oramento da Seguridade Social
Desde 1989, os poderes Executivo e Legislativo tambm no elaboraram
o Oramento da Seguridade Social rigorosamente como reza a Carta Magna.
Para financiar a Seguridade Social, a Constituio de 1988 introduziu o
Oramento da Seguridade Social13 constitudo por um conjunto de fontes
de recursos vinculadas ao financiamento dos setores da Sade, Previdncia
Social, Assistncia Social e Seguro Desemprego.14
A Organizao da Seguridade Social tem uma varivel financeira. Pelo
pargrafo nico do artigo 195, compete ao Poder Pblico organizar a Seguridade Social de acordo com um conjunto de objetivos, com destaque para a
equidade na forma de participao no custeio.
Ou seja, o ponto de partida do processo de elaborao do Oramento da
Seguridade Social a elaborao dos planos de custeio dos setores da sade,
assistncia social, previdncia social (INSS Rural e Urbano) e seguro-desemprego, posteriormente ampliado para as aes previstas no Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT).
Em outras palavras, as despesas previstas no Oramento da Seguridade
Social deveriam resultar da consolidao dos planos de custeio dessas reas que
integram a Seguridade Social. Observe-se o que reza o texto constitucional:

12. Consultar artigos 6 e 7.


13. Artigo 195.
14. Artigo 201.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A proposta de Oramento da Seguridade Social ser elaborada de forma


integrada pelos rgos responsveis pela sade, pela previdncia social e pela
assistncia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de
diretrizes oramentrias, assegurada a cada rea a gesto de seus respectivos
recursos (art. 195, 2).
Como referido no tpico anterior, a Carta estabeleceu prazos objetivos
para a organizao da seguridade social o que tambm inclua a elaborao
conjunta pelos ministrios envolvidos dos planos de custeio e benefcios das
reas de Sade, Previdncia e Assistncia Social.15
Essa determinao constitucional foi mantida pela Lei Orgnica da Seguridade Social (1991) e pela Emenda Constitucional 20/1998. Todavia, isso
jamais foi cumprido pelos Poderes Executivo e Legislativo.
Alm disso, pela Carta de 1988, a Lei Oramentria Anual16 passou a
conter trs oramentos distintos: Oramento Fiscal, o Oramento de Investimentos das Empresas Estatais e o da Seguridade Social. Mas, at hoje h uma
enorme confuso das receitas e das despesas dos Oramentos Fiscal e da Seguridade, em que parte das receitas da Seguridade deslocada para cobrir encargos tpicos do Oramento Fiscal. A no observncia dos dispositivos sobre
organizao, financiamento e controle social abriu espaos para a recorrente
captura dos recursos do Oramento da Seguridade Social para outras finalidades no previstas pela Carta de 1988, como ser sublinhado mais adiante.
Conselho Nacional da Seguridade Social
Os poderes Executivo e Legislativo tambm no instituram os mecanismos de controle social, conforme determina a Carta de 1988. Um dos argumentos em defesa do Oramento da Seguridade Social era que ele proporcionaria o maior controle social sobre recursos que financiavam as polticas
sociais. Em tese, a consolidao dessas fontes e dos respectivos usos numa
nica pea oramentria, sujeita ao acompanhamento do Congresso Nacional,
proporcionaria maior transparncia e controle sobre o uso dos recursos destinados ao gasto social.
Assim, com o Oramento da Seguridade Social, procurava-se assegurar
fontes vinculadas de recursos para o financiamento da Seguridade Social e,
ao mesmo tempo, garantir que esses recursos no fossem capturados pela
rea econmica do governo e desviados para outras atividades prtica recorrente na histria da poltica social brasileira e, em particular, durante o
15. Ver artigo 59 dos ADP, acima mencionado.
16. Consultar Ttulo VI (Da tributao e do Oramento).

regime militar. Esses objetivos seriam alcanados pelos artigos 165, 16617,
194 e 195 da Constituio Federal, alm da criao do Conselho Nacional
da Seguridade Social.18
Posteriormente, a Lei Orgnica da Seguridade Social (lei 8.212/1991),
ao tratar da Organizao da Seguridade Social, estabeleceu que as aes nas
reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social deveriam ser organizadas em Sistema Nacional de Seguridade Social na forma desta Lei19.
A Lei Orgnica tambm institui o Conselho Nacional da Seguridade Social20; estabelece as competncias desse Conselho no controle sobre a execuo do Oramento da Seguridade Social21 e refora a determinao de que as
17. Art. 166. Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao oramento anual e aos crditos
adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum. 1 - Caber a uma Comisso mista permanente de Senadores e Deputados: I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre
as contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica; II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas
nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria, sem
prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas Casas, criadas de acordo com o art. 58.
18. O pargrafo nico do artigo 194 da Constituio Federal reza que: Compete ao Poder Pblico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos: (...) VII - carter democrtico e descentralizado da gesto adminis
trativa, com a participao da comunidade, em especial de trabalhadores, empresrios e aposentados.
19. Artigo 5.
20. Art. 6 - Fica institudo o Conselho Nacional da Seguridade Social, rgo superior de deliberao colegiada, com a participao da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e de representantes da sociedade civil. 1 O Conselho Nacional
da Seguridade Social ter dezessete membros e respectivos suplentes, sendo: a) 4 (quatro) representantes do Governo Federal,
dentre os quais, 1(um) da rea de sade, 1(um) da rea de previdncia social e 1(um) da rea de assistncia social; b) 1 (um) representante dos governos estaduais e 1 (um) das prefeituras municipais; c) 6 (seis) representantes da sociedade civil, sendo 3 (trs)
trabalhadores, dos quais pelo menos 1 (um) aposentado, e 3 (trs) empresrios; c) oito representantes da sociedade civil, sendo
quatro trabalhadores, dos quais pelo menos dois aposentados, e quatro empresrios; d) 3 (trs) representantes dos conselhos
setoriais, sendo um de cada rea da Seguridade Social, conforme disposto no Regimento do Conselho Nacional da Seguridade
Social; d) e, 3 (trs) representantes membros dos conselhos setoriais, sendo um de cada rea da seguridade social, conforme
disposto no Regimento do Conselho Nacional da Seguridade Social. 2 Os membros do Conselho Nacional da Seguridade
Social sero nomeados pelo Presidente da Repblica. 3 O Conselho Nacional da Seguridade Social ser presidido por um dos
seus integrantes, eleito entre seus membros, que ter mandato de 1 (um) ano, vedada a reeleio, e dispor de uma SecretariaExecutiva, que se articular com os conselhos setoriais de cada rea. 4 Os representantes dos trabalhadores, dos empresrios e
respectivos suplentes sero indicados pelas centrais sindicais e confederaes nacionais e tero mandato de 2 (dois) anos, podendo ser reconduzidos uma nica vez. 5 As reas de Sade, Previdncia Social e Assistncia Social organizar-se-o em conselhos
setoriais, com representantes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios e da sociedade civil.
21. Art. 7 - Compete ao Conselho Nacional da Seguridade Social: I - estabelecer as diretrizes gerais e as polticas de integrao entre as reas, observado o disposto no inciso VII do art. 194 da Constituio Federal; II - acompanhar e avaliar a
gesto econmica, financeira e social dos recursos e o desempenho dos programas realizados, exigindo prestao de contas;
III - apreciar e aprovar os termos dos convnios firmados entre a seguridade social e a rede bancria para a prestao dos
servios; IV - aprovar e submeter ao Presidente da Repblica os programas anuais e plurianuais da Seguridade Social; V - aprovar e submeter ao rgo Central do Sistema de Planejamento Federal e de Oramentos a proposta oramentria anual da
Seguridade Social; VI - estudar, debater e aprovar proposta de recomposio peridica dos valores dos benefcios e dos salriosde-contribuio, a fim de garantir, de forma permanente, a preservao de seus valores reais; VII - zelar pelo fiel cumprimento do
disposto nesta Lei e na legislao que rege a Seguridade Social, assim como pelo cumprimento de suas deliberaes; VIII - divulgar
atravs do Dirio Oficial da Unio, todas as suas deliberaes; IX - elaborar o seu regimento interno.

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propostas oramentrias para as reas de sade, assistncia social e previdncia social fossem feitas de forma integrada e articuladas.22
Entretanto, na prtica, o Conselho Nacional da Seguridade Social no
foi institudo. Parte da Lei Orgnica da Seguridade Social (Lei 8.212/1991) foi
revogada por legislaes aprovadas em 199323 e 199524. Finalmente, em 2001,
uma Medida Provisria25 revogou os artigos dessa Lei Orgnica que institua o
Conselho Nacional da Seguridade. Portanto, atravs de Medida Provisria, um
dos pilares da Seguridade Social, previsto no texto Constitucional de 1998 e
na Emenda Constitucional 20/1998, foi extinto. Fica a pergunta: uma legislao dessa natureza tem fora para extirpar um dos ncleos da Organizao da
Seguridade Social determinado pela Constituio da Repblica? Qual a viso
do Poder Judicirio?

Captura de Recursos da Seguridade Social


A no observncia desses preceitos constitucionais tem facilitado a captura desses recursos para outras finalidades no previstas pela Constituio. Como
veremos no prximo tpico, o Oramento da Seguridade Social tem se mantido
superavitrio desde os anos 1990. Esse fato tem sido registrado mesmo com a
instituio da atual Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), em 1994, que
captura 20% das receitas da Seguridade Social para serem aplicados livremente
pela rea econmica. O supervit tambm se mantem com a poltica de isenes
tributrias, intensificadas a partir de meados da dcada passada.
Como foi mencionado, esse processo de captura foi iniciado em 1989,
quando a rea econmica do governo passou a utilizar recursos do Oramento
da Seguridade Social para financiar os gastos da Unio com os seus inativos e
demais despesas externas Seguridade Social. A partir de 1994 ele foi intensificado com a instituio do Fundo Social de Emergncia, atual Desvinculao
das Receitas da Unio (DRU).
Com a aprovao do Fundo Social de Emergncia (FSE)26 em 1994, a
Unio se desobrigou de repassar 20% dos recursos constitucionais vinculados

22. Artigo 8 - As propostas oramentrias anuais ou plurianuais da Seguridade Social sero elaboradas por Comisso
integrada por 3 (trs) representantes, sendo 1 (um) da rea da sade, 1 (um) da rea da previdncia social e 1 (um) da rea
de assistncia social.
23. Lei n 8.619/1993.
24. Lei n 9.032/1995.
25. Artigo 35 da Medida Provisria 2.216-37/2001.
26. Emenda Constitucional 1/1994.

Seguridade Social. Essa medida foi mais um processo de concentrao de


recursos da Unio, que, alm de se apoderar de uma parcela mais significativa
de receitas, ganhou liberdade de uso de recursos das contribuies sociais,
tanto da parcela relativa ao aumento dessa arrecadao quanto da parcela desvinculada.27 Com subtrao de recursos e muitas manobras que inflavam artificialmente as despesas, fizeram da Seguridade uma importante fonte para o
ajuste fiscal do perodo.
Em 2012, a DRU retirou da Seguridade Social 52,6 bilhes de reais. O
acumulado, apenas para o perodo 2005/2012, totaliza mais de 286 bilhes
de reais. Essa subtrao de recursos, que restringe o supervit do setor, no
aparece nos relatrios oficiais como uma transferncia de recursos da Seguridade Social para o Oramento Fiscal. como se esses recursos fossem, por
natureza, do Oramento Fiscal (ANFIP, 2013).
Essa desvinculao de recursos da Seguridade e as perdas das receitas da
CPMF respondem em muito pela incapacidade de ampliar significativamente
as programaes para a sade pblica. Quando a partir de 2006, a DRU deixou de incidir sobre as receitas vinculadas para a educao e a Emenda Constitucional 63 ampliou a participao da Unio no financiamento do Fundo
de Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb), as dotaes da Educao
cresceram significativamente.
Hoje, urgente que a DRU deixe de incidir sobre as fontes da seguridade
social, para que em conjunto com novas vinculaes (como a dos royalties e
do Fundo Social), os recursos aplicados pelo poder pblico na sade, mas, em
especial pela Unio, sejam ampliados.
Mais recentemente, esse processo de supresso das receitas da Seguridade Social ganhou vigor com o aprofundamento da poltica de concesso
de isenes fiscais para setores econmicos selecionados. A partir de meados
da dcada passada, quando o pas entrou em um novo ciclo de crescimento, as
leis tributrias passaram a criar benefcios tributrios, dirigidos para segmentos

27. Ao ser criado, o FSE era integrado pelos recursos do Imposto de Renda (IR) descontados de servidores pblicos federais;
parcela de recursos da arrecadao de impostos (IR, ITR e IOF) e de contribuies sociais (CSLL e PIS/PASEP); 20% da arreca
dao total dos impostos e contribuies (ressalvadas as dedues anteriores); e, 20% das contribuies previdencirias
eram desvinculadas. Com a renovao em 1996 (EC n 10), o FSE passou a ser denominado de Fundo de Estabilizao Fiscal
(FEF). Por problemas federativos, deixou de subtrair dos fundos constitucionais de repartio 20% da arrecadao dos
impostos, mas manteve as demais desvinculaes. Em 2000, o FEF passou a ser denominado de Desvinculao de Receitas
da Unio (DRU), pela EC n 27, renovada pelas Emendas Constitucionais n 42 (2003), 56 (2007) e 68 (2011). Hoje, os efeitos
da DRU esto restritos s desvinculaes das contribuies sociais e das contribuies econmicas. A educao deixou de
perder recursos com a EC n 59, de 2009. Esse conjunto transitrio-permanente criado em 1994 deve vigorar pelo menos
at 2015, nos termos da EC n 68.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

industriais e econmicos prioritrios, buscando aumentar a competitividade da


produo nacional e incentivar os investimentos produtivos.
Em 2012, as isenes tributrias concedidas sobre as fontes da Seguridade Social (CSLL, PIS/PASEP, COFINS e Folha de Pagamento) totalizaram
77 bilhes de reais (1,7% do PIB). A previso para 2014 que elas atinjam
123,2 bilhes de reais (2,7% do PIB) (ANFIP, 2013). Assim como a DRU, esse
processo tambm deprime o supervit da Seguridade Social e poder comprometer a sustentao financeira da Seguridade Social no futuro.
Entre agosto de 2011 e abril de 2013, a poltica de desonerao foi intensificada. O governo editou diversas medidas provisrias28 que desoneram a
contribuio patronal de 20% sobre a folha de salrios para a Previdncia Social. Parte da desonerao ser compensada pelo aumento da contribuio sobre o faturamento (adicional de 1% a 2% do faturamento e da COFINS sobre
importaes). Para 2013, o Ministrio da Fazenda prev reduo de 12,9 bilhes de reais de receitas previdencirias. Essa projeo considerada otimista
por alguns especialistas. Essas medidas so parte da estratgia de incentivar o
crescimento da economia. Pretende-se acelerar a desonerao tributria para
reduzir os custos e ampliar a competitividade das empresas.
Em meados de 2013, a desonerao da folha havia atingido 56 setores.
Segundo levantamentos publicados no jornal Valor Econmico29, esse conjunto responsvel por um faturamento bruto anual no mercado interno de 1,9
trilho de reais, valor equivalente a 50% do Produto Interno Bruto (PIB) do
pas, antes dos impostos.
O ministro da Fazenda afirma que a Unio compensar qualquer perda
de arrecadao previdenciria com recursos do Tesouro. Essa compensao
tem respaldo na lei 12546/2011 (artigo 9). Todavia, no existe sano prevista para o descumprimento dessa obrigao e o Oramento da Seguridade
fica dependente do tesouro o que coloca em xeque o modelo desenhado, cuja
lgica sustentava-se na autonomia oramentria.
Hoje, legalmente, essa desonerao obriga ao governo promover uma
compensao integral equivalente renncia com recursos provenientes do
Oramento Fiscal. Se atendido integralmente esse requisito, essa desonerao no promover prejuzos financeiros para o financiamento da Seguridade
Social, pois esses recursos, na forma de contribuio do governo, passam
28. MP 540/2011; Lei n 12.546 /2011 (converso da MP 540); MP 563/ 2012; Lei n 12.715/ 2012 (converso da MP 563); MP
582/ 2012; Lei n 12.794/2013 (converso da MP 582); MP n 601/ 2012 (ainda tramitava em abril de 2013); MP n 612/ 2013
(ainda tramitava em abril de 2013).
29. Valor Econmico, 8 abr. 2013.

a integrar as receitas previdencirias do Regime Geral de Previdncia Social


(RGPS), impedindo o decrscimo na arrecadao do Regime.
Mas, em 2012, primeiro ano desse mecanismo, as contas no fecharam.
O governo repassou Previdncia o valor de 1,79 bilho de reais e de um
total de 4,5 bilhes de reais de renncias associadas desonerao da folha
de pagamento das empresas. At junho de 2013, o total de repasses foi de 5,3
bilhes de reais, para uma renncia de 11,3 bilhes de reais (os totais de renncias e repasses foram calculados a partir dos dados contidos nos relatrios
mensais da Previdncia Social e da Secretaria da Receita Federal).
Em decorrncia dessas medidas (DRU e desoneraes), em breve o INSS
urbano deixar de ser superavitrio. O novo rombo da Previdncia ser o
mote para novas rodadas de supresso de direitos. Os setores do mercado e da
ortodoxia j ensaiam o retorno do mantra apocalptico de que sem uma nova
reforma da previdncia o pas ser ingovernvel.

Seguridade Social e seu financiamento de


acordo com a Constituio da Repblica
A recorrente recusa de setores da sociedade, do parlamento e do governo em no reconhecer o que reza a Constituio Federal, bem como os
expedientes de captura de recursos analisados anteriormente, contribui para
que demonizar a previdncia social, segmento de maior importncia relativa
em termos de gastos da Seguridade Social. Um dos mecanismos utilizados
afirmar que existe dficit sempre que a contribuio dos empregados e empregadores para a previdncia social urbana for insuficiente para bancar os gastos
com o INSS Urbano e o INSS Rural.
Esse mito alimentado por setores da ortodoxia que desconsideram o
que reza o texto constitucional e optam pela lgica atuarial sem amparo legal. Alm disso, paradoxalmente, esse mito tambm alimentado pela forma
como os dados da Previdncia Social tm sido contabilizados pelos rgos do
governo federal (MPAS, MPOG, MF e BC) desde 1989. Esse fato apresenta
dois limites claros, abordados a seguir. O primeiro a no contabilizao das
renncias como receitas da Previdncia Social. O segundo, que os poderes
Executivo e Legislativo no consideram a Previdncia como parte da Seguridade Social. Partem do princpio de que apenas as receitas prprias, dos
trabalhadores e das empresas, devem sustentar o conjunto dos benefcios previdencirios. O modelo de repartio exige que o financiamento seja tripartite.
E, no Oramento da Seguridade, essa parcela governamental corresponde a
transferncias de outros recursos da prpria Seguridade (de contribuies sociais, como Cofins e CSLL).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Ao fazer a conta financeira da previdncia, desconsiderando essa parcela


governamental, atenta-se to somente vontade poltica de criar e alardear um
falso dficit, para justificar mais reformas com corte de direitos ou aumento de
carncias para os segurados da previdncia social. Ao longo deste artigo estamos insistindo que essas ilaes no tm base legal, pois so equivocadas luz
dos artigos 165, 194, 195 e 239 da Constituio da Repblica.
Neste tpico destacamos que, mesmo com a adoo de medidas que
capturam parcelas das receitas da Seguridade Social e outras que inflaram as
despesas, o Oramento da Seguridade Social tem sido superavitrio desde os
anos 1990 at os dias atuais. Portanto, luz da Constituio da Repblica no
h como se falar em dficit na Previdncia Social. Na verdade, sobram recursos
que so utilizados em finalidades no previstas na lei. Assim, a Seguridade
Social continua a financiar a poltica econmica da mesma forma que ocorria
antes da Carta de 1988.
Alguns especialistas e instituies tm desenvolvido esforo metodolgico com o objetivo de apresentar o Oramento da Seguridade Social segundo
reza a Constituio da Repblica. Este tem sido o caso da Associao Nacional
dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil e da Fundao ANFIP de Estudos da Seguridade Social. Esses estudos revelam que o Oramento da Seguridade Social sempre foi superavitrio. Em 2012, por exemplo, ela apresentou
saldo positivo de 78,1 bilhes de reais (as receitas totalizaram 590,6 bilhes
de reais e as despesas atingiram 512,4 bilhes de reais). Ver Tabela 2.
A anlise dos valores de receitas e despesas em relao ao PIB revela
que o supervit se mantm ao longo desses anos, embora a taxas decrescentes:
de 3,6% para 1.77% entre 2005 e 2012 (ANFIP, 2013). Esse fato pode ser
explicado por diversos fatores. Do ponto de vista das receitas, destaca-se, especialmente, a poltica de conceder isenes fiscais para determinados setores
econmicos, mencionada no tpico anterior. A extino da CPMF em 2007,
que acarretou perda de mais de 1,4% do PIB, tambm contribuiu para a limitao das receitas.
Do ponto de vista das despesas, destaca-se a influncia do aumento real
do salrio-mnimo, que impacta diretamente a maior parte das despesas com
as transferncias monetrias da Seguridade Social.

Notas Finais: Desafios da Agenda de Desenvolvimento


A Seguridade Social o mais importante mecanismo de proteo social
do pas. Alm de transferncias monetrias para as famlias, ela contempla a
oferta de servios sociais universais proporcionados pelo Sistema nico de
Sade (SUS) e pelos diversos programas desenvolvidos no mbito do Sistema

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Captulo dois

Tabela 2
Receitas, despesas e Resultado do Oramento da Seguridade Social
Brasil, 2008 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)
2008

2009

2010

2011

2012

Diferena entre
2012-2011

RECEITAS REALIZADAS
1. Receita de contribuies sociais
359.840 375.887 441.266 509.064 568.759 59.695
Receita Previdenciria (1) (2)
163.355 182.008 211.968 245.892 278.173 32.281
Cofins
120.094 116.759 140.023 159.891 181.555 21.664
CSLL
42.502 43.592 45.754 57.845 57.488 -357
PIS/Pasep
30.830 31.031 40.373 42.023 47.778 5.755
CPMF (3) e Outras contribuies (4)
3.058 2.497 3.148 3.414 3.765
351
2. Receitas de entidades da Seguridade 13.528 14.173 14.883 16.873 20.044 3.171
3. Contrapartida do Or. Fiscal para EPU (5) 2.048 2.015 2.136 2.256 1.774 -482
Receitas da Seguridade Social
375.417 392.076 458.285 528.193 590.577 62.384

DESPESAS REALIZADAS
1. Benefcios Previdencirios
199.562 225.096 254.859 281.438 316.590 35.151
Previdencirios urbanos
158.953 178.999 198.061 218.616 243.954 25.337
Previdencirios rurais
39.997 44.850 55.473 61.435 71.135 9.701
Compensao previdenciria (6)
612 1.246 1.325 1.387 1.500
113
2. Benefcios assistenciais
15.641 18.712 22.234 25.116 30.324 5.208
Assistenciais - LOAS
13.748 16.864 20.380 23.353 28.485 5.133
Assistenciais - RMV
1.893 1.848 1.854 1.764 1.839
75
3. Bolsa-Famlia e outras Transferncias 10.605 11.877 13.493 16.767 20.530 3.763
4. EPU - Benefcios de Legislao Especial 2.048 2.015 2.136 2.256 1.774 -482
5. Sade: despesas do MS (7)
50.270 58.270 61.965 72.332 80.063 7.731
6. Assistncia social: despesas do MDS (7) 2.600 2.746 3.425 4.033 5.669 1.636
7. Previdncia social: despesas do MPS (7) 4.755 6.265 6.482 6.767 7.171
404
8. Outras aes da seguridade social
3.819 6.692 7.260 7.552 9.824 2.272
9. Benefcios FAT
20.694 27.135 29.204 34.173 39.950 5.777
10. Outras aes do FAT
722
607
551
565
541
-24
Despesas da Seguridade Social
310.716 359.416 401.610 451.000 512.436 61.436
Resultado da Seguridade Social
64.701 32.660 56.675 77.193 78.141

11,7%
13,1%
13,5%
-0,6%
13,7%
10,3%
18,8%
-21,4%
11,8%
12,5%
11,6%
15,8%
8,2%
20,7%
22,0%
4,3%
22,4%
-21,4%
10,7%
40,6%
6,0%
30,1%
16,9%
-4,2%
13,6%

Fonte: Anfip (2013).


Notas: (1) Apenas a receitas previdencirias lquidas; (2) acrescidas das compensaes pela desonerao da folha, sendo 1,7 bilho de reais
transferido pelo tesouro e 2,4 bilhes de reais de compensaes no repassadas; (3) A CPMF foi extinta em 2007, as arrecadaes posteriores
referem-se a fatos geradores ocorridos antes; (4) inclui contribuies sobre concursos de prognsticos; (5) corresponde s despesas com
Encargos Previdencirios da Unio anistia e outras indenizaes; (6) Inclui as despesas de pessoal ativo e todas as demais despesas de custeio
e investimento. Fonte: SIAFI. extrao Siga Brasil e para os dados do RGPS, o fluxo de caixa do MPS.

nico de Assistncia Social (SUAS), Sistema nico de Segurana Alimentar e


Nutricional (SUSAN) e do Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).

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112

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Todavia, as elites polticas e econmicas do pas sempre resistiram em


aceitar essas conquistas dos movimentos sociais das dcadas de 1970 e 1980.
Pressionados por esses atores, desde 1989 os poderes Executivo e Legislativo
optaram por no implantar dispositivos constitucionais ptreos relativos Seguridade Social (organizao, financiamento e controle social).
A agenda de desenvolvimento deve necessariamente enfrentar essa questo. A primeira tarefa que se coloca cumprir o que reza a Constituio da
Repblica, enfrentando as resistncias dessas foras polticas.
Nesta perspectiva fundamental recolocar o debate acerca dos princpios constitucionais que norteiam a Organizao da Seguridade Social, o
Oramento da Seguridade Social e os mecanismos que asseguram o controle
social com destaque para o Conselho Nacional da Seguridade Social.
Mais especificamente, ser preciso organizar a Seguridade Social e o Oramento da Seguridade Social como reza a Carta de 1988. Alm disso, ser
preciso instituir o Conselho Nacional da Seguridade Social, previsto no pargrafo nico do artigo 194 da Constituio Federal.
Uma questo especfica diz respeito Desvinculao das Receitas da Unio,
criada em 1994 com a imprpria denominao de Fundo Social de Emergncia uma emergncia que dura quase vinte anos. Em 2015 sua vigncia vencer
novamente e, para preservar a Seguridade Social, seria socialmente justo que ela no
fosse renovada. Os recursos recuperados pela Seguridade Social devem ser majoritariamente aplicados em polticas universais, como as da Sade, e para financiar a
expanso da cobertura previdenciria, j que ainda hoje, 40% dos trabalhadores
urbanos, muitos em idade avanada e com longo tempo de informalidade, no
possuem perspectivas de cumprir as carncias contributivas do sistema.
Da mesma forma, preciso enfrentar o debate sobre o modo como as isenes previdencirias fiscais tm sido contabilizadas pela rea econmica, bem
como seus efeitos futuros na sustentao financeira da Seguridade Social.
Tambm ser preciso alterar a forma de contabilizao das contas do
RGPS que no considera a Previdncia Social como parte da Seguridade Social. Desde 1989, o MPAS no considera as demais fontes de financiamento
previstas no Oramento da Seguridade Social. O critrio aparentemente inconstitucional que vem sendo adotado considera que as despesas da Previdncia rural e urbana so cobertas exclusivamente pelas receitas prprias do
setor. Essa forma de contabilizao alimenta continuamente o mito do dficit
da Previdncia Social, que estimula as foras conservadoras a pressionar por
novas rodadas de reforma. Como demonstrado, a Seguridade Social sempre
foi superavitria. Sobram recursos que so desviados pela rea econmica e
atividades no previstas pela Carta de 1988.

Medidas importantes como a poltica de valorizao do salrio-mnimo devem ser renovadas, a atual vence em 2015. Os ganhos reais para o salrio-mnimo
tiveram um papel importante na diminuio da pobreza, na reduo das desigualdades, na ampliao da capacidade de consumo das famlias, no incentivo
produo nacional e no processo de enfrentamento dos efeitos da crise internacional de 2008. Esse modelo deve ser renovado e integrado ao projeto de
desenvolvimento.
Finalmente, ser preciso realizar Reforma Tributria que Promova a Justia Fiscal. O projeto de Reforma Tributria (PEC 233/08), que tramita no
Congresso, no enfrenta o carter regressivo da estrutura fiscal. Seu objetivo
extinguir todas as contribuies dos trabalhadores e folha salarial, reduzindo os incentivos informalidade. Por detrs da simplificao e racionalizao
esconde-se a extino de fontes prprias e exclusivas de financiamento do Oramento da Seguridade Social e, em consequncia, a precarizao das polticas
sociais asseguradas pela Carta de 1988.
preciso interromper esse processo e caminhar no sentido da formulao de uma Reforma Tributria que enfrente a crnica questo da injustia fiscal em nosso pas, que amplie a tributao direta sobre o patrimnio, que faa
a justa tributao das rendas em consonncia com a capacidade contributiva,
que diminua a tributao indireta sobre o consumo e que ponha em vigor a
tributao sobre grandes fortunas.
O Estado precisa ter capacidade econmica para financiar servios e polticas pblicas, para assegurar direitos e para dotar o pas de infraestrutura e induzir o investimento privado. Mas, somente com uma reforma tributria nesses
moldes colocaremos a cobrana de impostos tambm a servio da repartio da
renda e da diminuio das desigualdades, reduzindo a incidncia sobre as parcelas sociais mais pobres e aumentando a carga tributria dos mais ricos.

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Captulo dois

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

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Captulo dois

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Captulo dois

Eduardo Fagnani e Flvio Tonelli Vaz

Previdncia Social:
velhos mitos e novos desafios

Apresentao
A Previdncia Social um dos pilares da cidadania social brasileira. Parte do sistema de Seguridade Social, ela tem por funo garantir a cobertura de
uma renda substitutiva nos casos de ocorrncia de eventos que resultem em
incapacidade laboral dos trabalhadores.
A Constituio de 1988 criou um sistema nico, estendendo aos trabalhadores rurais os mesmos direitos dos trabalhadores urbanos. Alm disso, determinou que o salrio-mnimo passasse a ser o piso dos benefcios previdencirios. Passou a haver correes peridicas dos benefcios para garantia do
valor real dos benefcios e dos salrios de contribuio, para que os benefcios
se aproximassem da remunerao que o trabalhador possua em atividade.
Com isso, combateu um expediente recorrente na ditadura militar que corroa
o valor real das aposentadorias.
A Constituio ainda previa regimes previdencirios para os servidores
pblicos civis e para os militares. Especialmente para os dos servidores civis,
em 1998 e 2003, reformas foram aprovadas para suprimir direitos e, por fim,
foi adotado um regime de previdncia complementar por capitalizao, no
qual os direitos previdencirios esto associados aos resultados financeiros da
administrao dos respectivos fundos. Nesse aspecto, o modelo de previdncia complementar dos servidores seguiu as mesmas linhas que as reformas da
dcada de 1990 haviam traado para os regimes complementares do conjunto dos trabalhadores: basicamente modelos em que o participante tem uma
contribuio definida para o sistema, mas o seu benefcio futuro depende dos
rendimentos financeiros das aplicaes

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118

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Para a previdncia do conjunto dos trabalhadores, em 1998, foi institu


do um Regime Geral, que unificou as regras para concesso dos benefcios,
pondo fim ao modelo de diferenciaes por categorias. Possibilidades de diferenciaes associadas existncia de condies extenuantes ou adversas
sade no ambiente de trabalho foram sendo mitigadas, por um acmulo excessivo de requisitos e condies.
Mesmo com todas essas reformas, a Previdncia Social cumpre papis
centrais no sistema brasileiro de proteo social que repercutem na ativao
do mercado interno de consumo de massas que impulsionou o ciclo recente
de crescimento econmico.
Observe-se que entre 2001 e 2012, o total de benefcios diretos da Previdncia Social Urbana cresceu 48% (passando de 11,6 para 17,2 milhes),
enquanto na Previdncia Rural o acrscimo foi de 38% (de 6,3 para 8,7 milhes). Segundo o IBGE (Pnad, 2001), para cada beneficirio direto h 2,5 beneficirios indiretos, membros da famlia. Dessa forma, em 2012, a Previdncia Social beneficiou diretamente 25,9 milhes de brasileiros e, indiretamente,
mais de 90 milhes.
A maior parte desses benefcios corresponde ao piso do salrio-mnimo.
Em dezembro de 2012, 46,0% dos benefcios pagos aos segurados urbanos
(7,9 milhes de beneficirios diretos) e a totalidade dos benefcios pagos aos
rurais (8,7 milhes) tinham valor equivalente ao piso. A expressiva poltica de
valorizao do salrio-mnimo elevou a renda desse contingente em mais de
70% acima da inflao.
Os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio 2011 (Pnad/
IBGE)1 revelam que 82,1% dos idosos brasileiros estavam protegidos pela Previdncia Social (a mdia dos pases da Amrica Latina gira em torno de 30% da
sua populao). Isso representa 19,3 milhes de pessoas com 60 anos ou mais.
Diversos analistas destacam o papel dessas transferncias de renda na reduo da desigualdade social. Estudos do IPEA revelam que entre
2001/2011 a Previdncia Social contribuiu com 17% para a queda da desigualdade medida pelo ndice de Gini, inferior contribuio do mercado
de trabalho (cerca de 60%). No entanto, no subperodo 2009/2011, pela
primeira vez, os rendimentos da previdncia apresentaram a maior contribuio (55%) para a queda da desigualdade, superior contribuio do
mercado de trabalho (IPEA, 2012).

1. Consultar: PNAD 2011: Avana cobertura previdenciria entre idosos. Estudo demonstra tambm que benefcio previdencirio tirou 23,7 milhes de pessoas da linha da pobreza. 31/10/2012.

Sem as transferncias monetrias da Previdncia Social, o percentual de


pobres (considerando renda domiciliar per capita inferior a meio salrio-mnimo) seria de 42,2% em 2009. Com as transferncias previdencirias esse percentual cai para 29,7% (MUSSE, 2010).

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Captulo dois

Grfico 1
Percentual de pobres no Brasil, com e sem transferncias previdencirias
Brasil, 1992 a 2009
70
65

63,3

119

63,0

60
55
50
45
40

56,7 56,1

53,0 53,2

53,4 53,5 55,0

57,3
54,4

55,0

52,3
48,2 47,2
44,1

45,6

45,5 45,3 45,0

45,7 45,5

35

44,5

46,6

44,3

41,7
40,8
36,5

30
25

55,3

35,3
32,0

29,2

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Com Transferncias Previdencirias

Sem Transferncias Previdencirias

Fonte: IBGE/PNADs harmonizadas, excluindo rea rural da Regio Norte, salvo Tocantins.
Elaborao: SPSMPS. Obs.: * Foram considerados apenas os habitantes de domiclios onde todos os moradores declararam a integralidade de seus
rendimentos. Para efeito de clculo o salrio-minmo foi corrigido a preos de setembro/2009; ** Linha de pobreza + 1/2 salrio-mnimo.

Muito embora a reduo da pobreza decorrente da expanso da Previdncia seja percebida em todas as faixas etrias, a renda previdenciria favorece, sobretudo, aqueles com idade superior aos 55 anos. A partir dessa idade, nota-se
uma significativa expanso da diferena entre o percentual de pobres com e sem
as transferncias previdencirias (renda inferior a meio salrio-mnimo).
Ainda segundo a PNAD, caso no houvesse esse mecanismo de proteo
social, o percentual de pessoas pobres (renda inferior a meio salrio-mnimo),
aos 50 anos, chegaria a 30% e, no caso de brasileiros com 70 anos, superaria a
65%. Com base nos dados, verifica-se que o sistema previdencirio brasileiro
consegue fazer com que a taxa de pobreza entre os idosos seja cerca de trs
vezes inferior taxa mdia da populao. Os segurados com 70 anos ou mais,
por exemplo, esto abaixo de 10% da linha de pobreza estimada.

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120

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Diversos estudos demonstram que as transferncias monetrias da Previdncia Social tambm produzem impactos positivos na reduo do xodo
rural e na ativao da economia local, especialmente no caso das regies mais
pobres do pas.
Esses dados revelam que a Previdncia Social tem papel relevante na
agenda de desenvolvimento por seus efeitos na reduo da desigualdade e da
pobreza extrema. Alm disso, a experincia brasileira dos ltimos dez anos
demonstrou que a ampliao da renda das famlias foi pea importante para
sustentar a demanda agregada e o mercado interno, base do crescimento econmico recente.
Este artigo subdivide-se em quatro partes:
A primeira procura demonstrar que a experincia brasileira recente derrubou diversos mitos sustentados por setores da ortodoxia durante o perodo
neoliberal. Argumentava-se que a questo financeira da previdncia decorria
exclusivamente do aumento explosivo das despesas. Esse fator endgeno ao
sistema apontava para uma nica sada: novas reformas para suprimir direitos.
A realidade confirmou que, ao contrrio, essa questo financeira era
agravada, sobretudo, pela retrao das receitas em decorrncia do baixo crescimento econmico e dos seus impactos negativos sobre o mercado de trabalho. Ficou claro que o problema do financiamento refletia mais diretamente
fatores exgenos (poltica econmica e mercado de trabalho) do que fatores
endgenos ao sistema (despesas com benefcios e carncias).
Em contraposio aos 25 anos de ajustes macroeconmicos ortodoxos,
na dcada passada, o crescimento econmico voltou a ter espao na agenda nacional. A forte recuperao do mercado de trabalho potencializou a
arrecadao previdenciria e o segmento urbano voltou a ser superavitrio,
fato que no ocorria desde 1996. Isso aconteceu a despeito da expanso
quantitativa dos benefcios, bem como da recuperao real dos seus valores decorrentes da agressiva poltica de valorizao do salrio-mnimo. Ao
contrrio do que sentenciavam as vozes do mercado, a recuperao real do
salrio-mnimo no quebrou a Previdncia. Assim, a realidade derrubou
outro mito do pensamento ortodoxo.
A segunda parte procura enfrentar um mito que, infelizmente, ainda
permanece vivo nos debates travados por setores da sociedade, do Parlamento e do governo: o chamado dficit da Previdncia Social. O texto destaca a
recorrente recusa desses segmentos em reconhecer o que reza a Constituio
Federal. Alguns crticos desconsideram esse estatuto e optam pelo equilbrio
financeiro considerando apenas parte das receitas, uma lgica sem amparo legal. Nessa construo, a Previdncia Social incorre em dficit sempre que suas

receitas das contribuies de empregadores e de trabalhadores so insuficientes para bancar os gastos com os segmentos urbano e rural.
Como destacado no artigo anterior, a Constituio de 1988 inclui a Previdncia Social como parte da Seguridade Social. Nesse modelo, a previdncia tambm conta com receitas provenientes da contribuio do governo,
um dos componentes do modelo clssico de repartio tripartite. Essa participao estatal est assegurada quando se cumpre as disposies relativas
ao Oramento da Seguridade Social, que vincula constitucionalmente fontes
contributivas sobre a folha de salrios (empregadores e trabalhadores) e a parcela governamental, recolhida da sociedade pelas demais contribuies sociais
(como se fossem impostos gerais). Portanto, seu financiamento no depende
exclusivamente das receitas prprias da Previdncia Social, mas do conjunto
de fontes constitucionalmente vinculadas Seguridade Social previstas no Oramento da Seguridade Social (respectivamente, artigos 194 e 195 da Constituio da Repblica).
Neste tpico sublinharemos que, paradoxalmente, esse mito alimentado pela prpria forma como os dados da Previdncia Social tm sido contabilizados pelos rgos do governo federal (MPAS, MPOG, MF e BC) desde
1989. Essa contabilizao apresenta dois limites claros, abordados ao longo do
texto. O primeiro a no contabilizao das renncias fiscais como receitas da
Previdncia Social.
O segundo, mais grave, que os Poderes Executivo e Legislativo no
consideram a Previdncia como parte da Seguridade Social e, portanto, no
contabilizam as demais receitas constitucionais presentes no Oramento da
Seguridade Social.
A terceira parte do artigo procura sublinhar como, a partir dos anos
de 1990, a Reforma da Previdncia Social passou a ser exigida pelos mercados financeiros globais, visando, em ltima instncia, a captura desses
fundos pblicos. O governo de Fernando Henrique Cardoso procurou seguir essa trilha. Em 1998, aps longa tramitao, foi concluda uma etapa
importante da Reforma da Previdncia, com a aprovao da Emenda Constitucional n 20/1998.
Essa Emenda implicou retrocessos na Constituio de 1988, suprimindo
direitos e tornando mais rgidas as regras de acesso. Destacam-se, especialmente, a diminuio dos direitos, o aumento das carncias e demais exigncias e o estabelecimento de teto nominal reduzido para os valores da aposentadoria, forando a adeso dos segurados ao sistema privado suplementar. No
por acaso, a EC n 20 acabou com a previso constitucional de um regime de
previdncia complementar pblico, a ser disponibilizado para o conjunto dos

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

121

P r oj e tos pa ra o B rasi l

122

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

trabalhadores. Alm disso, foram estabelecidos padres de acesso semelhantes


ou superiores aos existentes em pases desenvolvidos. A despeito da reforma
j ter sido feita, setores da ortodoxia ainda preconizam a necessidade de novas
rodadas de supresso de direitos.
Defende-se que, ao contrrio, o desafio da agenda de desenvolvimento rever algumas dessas regras injustas, acabar com o fator previdencirio,
construir um sistema de reajustes reais para os aposentados e pensionistas e,
sobretudo, ampliar a cobertura previdenciria para mais de um tero de trabalhadores brasileiros que no contribuem para o sistema, no esto protegidos
no presente e no tero proteo na velhice.
Finalmente, na ltima parte do artigo so apontadas propostas de mudanas na perspectiva da agenda de desenvolvimento.

SUPERANDO MITOS:
POLTICA ECONMICA E FINANCIAMENTO DA PREVIDNCIA SOCIAL.
At meados da dcada passada, o debate conduzido por setores da
ortodoxia econmica sustentava que a questo financeira da Previdncia
Social no Brasil decorria exclusivamente da ampliao explosiva das suas
despesas. Esse fator endgeno seria a principal fonte de desequilbrios financeiros do sistema
O campo progressista sempre contestou essa viso, sustentando que
as receitas previdencirias esto ancoradas, principalmente, nas contribuies de empregados e trabalhadores sobre a folha de salrios do mercado
formal urbano. Assim, o desempenho das contas previdencirias ditado,
especialmente, pelo comportamento do mercado formal de trabalho (emprego, renda e massa salarial), consequncia direta da poltica econmica.
Nessa perspectiva, a questo do financiamento previdencirio reflete mais
claramente fatores exgenos (poltica econmica e mercado de trabalho) do
que fatores endgenos ao sistema (direitos previdencirios e suas carncias)
(Ganz, Fagnani e Henrique, 2008).
Ressalta-se aqui que compreender a natureza da questo financeira
do sistema previdencirio endgena ou exgena ponto crucial para
definir os rumos da agenda governamental. O diagnstico conservador,
que privilegia a preponderncia dos fatores endgenos, conduz, inevitavelmente, para novas rodadas de reformas que suprimam direitos para
reduzir gastos.
Por outro lado, se os fatores exgenos prevalecem, o crescimento da economia a alternativa mais eficaz e justa para enfrentar essa questo financeira. Sem
crescimento no h sadas civilizadas para a Previdncia Social, nem para o pas.

Estagnao da economia e previdncia social o perodo 1990/2003


As conquistas sociais da Constituio de 1988 coincidiram com a crise
do Estado Nacional Desenvolvimentista, seguido da implantao do projeto
neoliberal a partir de 1990. Nesse contexto, entre 1990 e 2002 houve a extrema incompatibilidade entre a estratgia macroeconmica e de reforma do
Estado e as possibilidades do desenvolvimento social (Fagnani, 2005).
A estagnao da economia por mais de duas dcadas desestruturou o
mercado de trabalho. Esse fator estrutural, exgeno Previdncia Social, estreitou suas fontes de receita e agravou a questo financeira. Nessa etapa, a
economia brasileira se manteve estagnada: a taxa mdia anual de crescimento
do PIB foi um pouco superior a 2%.
Por consequncia, a renda per capita, apresentou um desempenho
medocre entre 1980 e 2003. Esse indicador, que havia crescido em mdia
5,34% ao ano entre 1970/1980, cresceu 0,08% na dcada seguinte e 0,52%
entre 1990 e 2003. Nesses 23 anos, a renda per capita brasileira cresceu apenas
6,3% (de US$ 6.775,6 para US$ 7.204,9). Em relao aos pases desenvolvidos, com renda per capita j muitas vezes superior brasileira, vemos que a
distncia do Brasil para eles aumentou significativamente. Por outro lado, h
um conjunto de pases que em 1980 tinham uma renda per capita inferior
brasileira e ultrapassaram o Brasil nas ltimas duas dcadas. (Antunes, Gimenez e Fagnani, 2006).
A estagnao da economia somada ao conjunto de mudanas liberalizantes introduzidas na economia (reestruturao produtiva e polticas de desregulamentao do trabalho, entre outras) tiveram graves consequncias no
mercado de trabalho e nas relaes sindicais (Baltar, 2003; Pochmann, 2001).
A face mais visvel desse processo foi a expanso do desemprego aberto que
atingiu quase 13% em 2002. A proporo de trabalho assalariado no total das
ocupaes declinou sensivelmente, o mesmo ocorrendo com o trabalho assalariado com carteira assinada, cuja participao relativa no total de ocupados
despencou de 59,5% para 44,7%, entre 1989 e 1999.
Durante o processo neoliberal, os salrios foram uma das variveis de
ajuste dos custos da produo. O rendimento mdio mensal dos ocupados declinou entre 1997 e 2002. Os ndices da massa de rendimentos e da massa de
salrios seguiram idntica trajetria. O salrio-mnimo tambm foi desvalorizado. Entre 1990 e 2002, o valor real do salrio-mnimo registrou uma queda
de 13,8%. Era comum, associar qualquer aumento real para o salrio-mnimo
ao rombo das contas da Previdncia Social.
A distribuio da renda do trabalho manteve-se praticamente inalterada
entre 1981 e 2004. No tocante distribuio funcional da renda, ocorreu uma

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Captulo dois

123

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124

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

deteriorao pondervel da distribuio entre lucros e renda do trabalho, em


favor do primeiro (Dedecca, 2003). A trajetria de ascenso e de mobilidade
social foi interrompida nos anos 1980 (Quadros, 2003). O panorama sombrio
da crise do emprego e da renda enfraqueceu o poder dos sindicatos. Com os
sindicatos na defensiva, intensificou-se o processo de desregulamentao das
relaes de trabalho (Klein, 2003).
Limites ao Financiamento da Previdncia Social
Os impactos negativos da estagnao da economia e das reformas liberais
na desorganizao do trabalho afetaram o financiamento das polticas sociais,
em geral, e da Previdncia Social em particular. Isso porque o modelo utilizado, ao arrepio constitucional, determina que as contas previdencirias deveriam ser feitas exclusivamente a partir das contribuies dos trabalhadores e
das empresas sobre a folha. Ambas as contribuies dependem do rendimento
dos salrios, e verificou-se uma abrupta queda da participao dos salrios na
renda nacional, agravada por desemprego, informalidade e queda dos rendimentos. Assim, por essa conta, a capacidade de financiamento da previdncia
social viu-se reduzida e o resultado foi a produo do chamado dficit.
At 1994, mesmo tomando as contas previdencirias to somente pelas
receitas de contribuies de trabalhadores segurados e seus empregadores, as
receitas superavam as despesas previdencirias. A partir de 1997, no entanto,
as contribuies sobre a folha salarial (empregados e empregadores) deixaram
de ser suficientes para bancar esses gastos.
Construindo um diagnstico equivocado, de que esse resultado decorria
da expanso das despesas, as foras de mercado ampliaram a presso para
novas rodadas de reformas para suprimir direitos. Os mitos do pensamento
conservador visavam demonizar a previdncia social, pois ela representa o
maior item de gasto social brasileiro (cerca de 5% do PIB em 1994). Em ltima
instncia, o objetivo dessa campanha era realizar novas reformas que suprimam direitos, para capturar esses fundos pblicos.
Essas presses mantiveram-se acirradas em funo das opes de poltica macroeconmica adotadas entre 1994 e 2002. A manuteno de taxas de
juros elevadas acarretou um brutal endividamento pblico interno (dobrou
em oito anos em relao ao PIB). O crescente endividamento implicou na
necessidade de elevar a carga tributria e aprofundar o ajuste fiscal obtido
mediante supervits primrios.
Captura de Recursos
Alm da reforma constitucional da Previdncia Social, paralelamente, o

governo investiu para capturar parte das fontes de financiamento constitucionalmente vinculadas ao gasto social. A partir de 1994, essa ambio voltou-se
tambm para os recursos constitucionais garantidos aos estados e municpios
e demais fontes de financiamento do gasto social federal. Durante a fase preparatria do Plano Real, foi institudo o Fundo Social de Emergncia (FSE)
as medidas desvinculavam pouco mais de 20% da arrecadao de impostos e
contribuies federais. Esse fundo emergencial foi posteriormente renomeado
e passou a chamar-se Fundo de Estabilizao Fiscal (FEF) e, mais frente, Desvinculaes de Recursos da Unio (DRU), sendo renovado desde ento.
O FSE, ao desvincular receitas constitucionais garantidas aos estados
e municpios, aprofundou a concentrao de receitas tributrias na Unio,
prejudicando o desenvolvimento de muitas aes e a prestao de servios
pblicos municipalizados, e diminuindo a alocao de recursos da Unio para
a educao. Ao capturar parcela significativa de recurso das principais fontes
de financiamento da seguridade social (FPAS, CSLL, COFINS, PIS-PASEP),
da educao (salrio-educao), das polticas urbanas (FGTS) e das polticas
voltadas para a proteo ao desempregado, gerao de emprego e capacitao
profissional (FAT), subtraiu fontes de financiamento para os principais programas socais do governo federal.
Ajuste Fiscal
A poltica macroeconmica diminuiu as possibilidades e o espao do gasto
social do oramento da Unio. Nesse perodo, as finanas pblicas foram direcionadas para cobrir os altssimos custos na poltica monetria, restringindo as
possibilidades de sustentar polticas sociais consistentes. A Previdncia Social
foi particularmente afetada nesse processo. Na segunda metade da dcada de
1990, as despesas com juros ultrapassavam a casa dos 8% do PIB, exigindo que
a maior parte dos recursos tributrios fosse alocada para fazer supervit.
Nesse perodo, Previdncia Social eram dedicados menos de 5% do
PIB. Mas, para a ortodoxia, a Previdncia Social, e no a politica monetria com os seus altos juros, passou a ser vista como principal obstculo ao
crescimento econmico. A nica sada seria fazer novas rodadas de reformas
visando suprimir direitos e reduzir o gasto. Essa viso, presente ao longo da
dcada de 1990, voltou a ser represada por ocasio do Frum Nacional da
Previdncia Social realizado em 2007 (Giambiaggi, 2007; Tafner, 2007; e Cae
tano & Miranda, 2007).
Por longo perodo prevaleceu a interpretao de que o corte dos gastos
sociais seria a nica forma eficaz de promover um ajuste fiscal sustentvel
no longo prazo. Os gastos com a Previdncia Social, particularmente, eram

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Captulo dois

125

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126

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

considerados os grandes obstculos a impedir um ajuste fiscal consistente.


Essa viso passa ao largo do papel das despesas financeiras decorrentes das
elevadas taxas de juros praticadas (Alm, 2007).
O Mito do Gasto Elevado
De fato, entre 1995 e 2005 os gastos com a Previdncia como proporo
do PIB passaram de 4,9% para 7,0% (Castro, Ribeiro e Carvalho, 2008), alimentando o mito dos gastos explosivos.
Todavia, quando os crticos analisam a relao gasto/PIB, focam apenas
no numerador (gasto) e desconsideram o comportamento do denominador
(PIB). Na dcada de 1990, a poltica econmica em curso produziu uma taxa
mdia anual de crescimento do PIB, foi medocre (1,7%). Num ranking com
mais de 90 pases s estvamos frente da frica do Sul, Rssia, Japo e alguns pases da Europa Central.
Junqueira (2010) procura compreender o que ocorreria com a relao
gasto da previdncia/PIB em diferentes cenrios de crescimento da economia,
mantendo-se os gastos previdencirios constantes. No melhor cenrio (taxa
mdia anual de 7% ao ano entre 1981 e 2009), o gasto previdencirio em
2009 representaria apenas 2% do PIB; num cenrio de crescimento de 5% o
gasto previdencirio seria de 3,5% do PIB; com a economia crescendo 4% ao
ano, o gasto previdencirio corresponderia a 4,5% do PIB; e, finalmente, com
crescimento de 3%, essa relao seria de 5,8% (Grfico 2).
A ortodoxia econmica, em seu intuito de demonizar o setor, tambm
desconsidera o contexto atpico da dcada de 1990, marcado pelo espectro da
reforma da Previdncia (Collor e FHC), que levou a uma corrida s aposentadorias urbanas. Em funo dessa varivel atpica, o nmero de aposentadorias
concedidas por tempo de contribuio na rea urbana saltou de um patamar
de 50 mil por ano (at 1990) para mais de 400 mil por ano em 2008. Aps a
aprovao da Reforma Previdnciria (Emenda Constitucional 20/1998) esse
patamar voltou a decrescer (Junqueira, 2010).
O mesmo comportamento atpico ocorreu no caso das aposentadorias
rurais. Os novos direitos constitucionais assegurados em 1988 foram represados por Collor. Foi necessrio o julgamento favorvel do Supremo Tribunal
Federal para que esses direitos passassem a vigorar a partir de 1992. Com isso,
o nmero de concesses saltou de um patamar anual de 120 mil para 900 mil
em 1993. Aps o reconhecimento desses direitos, a concesso de benefcios
recuou para um patamar em torno de 300 mil anuais.
Os crticos tambm desconsideram os impactos da Reforma da Previdncia realizada pela Emenda Constitucional 20/1998, que restringiu as regras de

Grfico 2
Despesas com benefcios previdencirios (INSS Rural e Urbano) em relao ao PIB
PIB efetivo e diferentes cenrios, 1981-2009 (em %)
7,5
7,0
6,5
6,0
5,5
5,0
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0

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Captulo dois

1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009

127

PIB efetivo
Cenrio PIB 5%

Cenrio PIB 3%

Cenrio PIB 4%

Cenrio PIB 7%

Fonte: IPEA; AEPS-MPS.


Elaborao prpria.

acesso aos novos segurados, com destaque para a introduo do Fator Previdencirio e elevao da idade mnima para aposentadoria por idade. Delgado
e Outros (2006) revelam que os reflexos dessa reforma foram imediatos: a taxa
mdia anual de crescimento das aposentadorias por tempo de contribuio
caiu de 9% (1995/1999) para 2% (1999/2005). O ritmo de crescimento das
despesas do INSS caiu de 3,6% (2000/2006) para 2,8% (2007/2010). Aps
1999, com a introduo do fator previdencirio, houve um rebaixamento mdio dos valores das aposentadorias por contribuio de 23% para os homens
e em mais de 30% para as mulheres.
Crescimento econmico e previdncia social o perodo 2003/2012
A partir de meados da dcada passada o crescimento voltou a ser contemplado na agenda governamental aps quase trs dcadas de marginalizao. O governo optou por polticas fiscais e monetrias menos restritivas
e passou a ter maior convergncia entre objetivos econmicos e sociais. A
postura em favor do crescimento havia sido reforada em 2007, quando foi
lanado o Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).

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128

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A nfase no crescimento foi reforada pela ecloso da crise internacional,


quando diversas medidas anticclicas foram adotadas e os bancos pblicos assumiram uma estratgia agressiva de ampliao do crdito. A taxa de crescimento
da economia e a renda per capita elevaram-se em relao ao perodo anterior.
Nos ltimos anos esse esforo foi ampliado, com destaque para a queda
da taxa de juros bsicos da economia. Como se sabe, nos anos de 1990, o Brasil chegou a praticar taxas de juros superiores a 40%. Essas taxas caram gradativamente na dcada passada, atingindo, em 2012, seus menores patamares
histricos (7,25%). Em termos de juros reais, a queda tambm foi significativa
(1,4%). Em decorrncia, houve substancial reduo da parcela dos recursos
pblicos destinada ao pagamento dos juros (de 8,5% do PIB em 2002 para
4,9% do PIB em 2012).
Melhoria do Mercado de Trabalho
O crescimento da economia impulsionou o mercado de trabalho. A taxa
de desemprego aberto atingiu em 2012 seus mais baixos patamares histricos.
Entre 2004 e 2012, o estoque de trabalhadores formais empregados elevou-se
em 18,4 milhes. Nesses nove anos, esse quantitativo apresentou crescimento
de 62% (mdia de crescimento superior a 5,5 % ao ano). Segundo os dados da
PNAD2, os empregados com carteira assinada representavam 75,4% do total
de trabalhadores (excluindo-se o trabalho domstico) em 2011, ante 65,8%
verificado em 2002.
O aumento da formalizao dos postos de trabalho ampliou o nmero de contribuintes da Previdncia Social. Entre 2002 e 2011, o quantitativo
de trabalhadores com contribuio previdenciria aumentou de 35,6 milhes
para 54,7 milhes (crescimento de 53,6%). O percentual de cobertura previdenciria da PEA aumentou de 45,1% para 58,5%. A expanso da cobertura
previdenciria cresceu trs vezes mais que a expanso de novos postos de
trabalho (ANFIP, 2013).
Alm da forte gerao de empregos formais, a remunerao do trabalho
vem crescendo continuadamente desde 2004. Esse comportamento reflete, especialmente, a poltica de valorizao do salrio-mnimo que foi adotada a partir de
meados da dcada passada. No acumulado (2003/2012), o salrio-mnimo teve
211% de reajuste, 71% acima da inflao acumulada (98,8%, medida pelo INPC).
O aumento real superou o crescimento real do PIB (42,2%) (ANFIP, 2013).

2. Dados da PNAD 2011.

E, ao contrrio do discurso reinante, a poltica de valorizao do salrio-mnimo foi plenamente absorvida pelas contas da previdncia social.
Mais um velho mito conservador foi desnudado pela realidade, como veremos a seguir.
Contas do RGPS - as melhorias com a expanso da produo e do emprego
O crescimento econmico e seus impactos positivos sobre o mercado
de trabalho potencializaram as receitas da previdncia social, especialmente
para o subsistema urbano, que voltou a ser superavitria a partir de 2007.
Isso ocorreu a despeito da forte valorizao do salrio-mnimo, bem como da
expressiva ampliao dos novos benefcios concedidos.
Entre 2001 e 2012, o total de benefcios diretos da Previdncia Social
Urbana e Rural cresceram, respectivamente, 48% e 38%. A maior parte desses benefcios corresponde ao piso do salrio-mnimo: 46,0% dos benefcios
pagos pela Previdncia Urbana e 100% dos benefcios pagos pela Previdncia
Rural (dezembro de 2012). E, ao contrrio do que setores da ortodoxia pregaram por mais de uma dcada, a previdncia social no quebrou.
Entre 2005 e 2012, as receitas da contribuio previdenciria para o Regime Geral da Previdncia Social (RGPS) apresentaram crescimento anual positivo em valores constantes que variaram entre 6,3% (2006) e 11,7% (2010).
Em relao ao PIB, em igual perodo, passaram de 5,2 para 6,2% (ANFIP e
Fundao ANFIP, 2013).
Analisando-se o RGPS como um todo, mesmo desconsiderando o efeito
negativo das renncias sobre as receitas, observa-se que, entre 2004 e 2012,
o saldo negativo (receitas menos despesas previdencirias) caiu de 1,8% para
0,9% do PIB.
Mais importante o fato de que a parcela de despesas previdencirias
coberta com outros recursos da Seguridade Social, assegurados pela Carta de
1988, caiu 27,2% para 12,2% em igual perodo. Trata-se de montante muito
menor do que os praticados internacionalmente. Segundo o IPEA (2006), na
mdia dos pases da Unio Europeia membros da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento Econmico (OCDE), os recursos do Tesouro respondem por 36% das despesas previdencirias quase o triplo do verificado no
Brasil em 2012.
Esse resultado poderia ser melhor no fossem as renncias previdencirias, intensificadas a partir de 2004. Em 2012, por exemplo, as renncias do
RGPS atingiram R$ 22,4 bilhes (para uma receita de R$ 278 bilhes). Esses
valores no so computados como receitas previdencirias, pois o Tesouro
nacional no ressarce o Ministrio da Previdncia Social (MPS).

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Captulo dois

129

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130

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Apenas uma parte da desonerao patronal de 20% sobre a folha de


salrios foi ressarcida em 2012. Foram repassados pelo Tesouro R$ 1,7 bilho,
porque esse foi o limite que o governo solicitou ao Congresso. Esse valor
muito inferior ao custo da desonerao. Somente naquele ano, o custo da desonerao foi de R$4,49 bilhes, segundo os dados do MPS e da Secretaria da
Receita Federal (SRF). Isto significa que menos da metade no foi repassado.
E, ao final do ano, havia um saldo de R$2,7 bilhes no integralizados. Se
o conjunto das renncias fosse computado como receitas previdencirias, o
saldo negativo do RGPS teria cado de 0,87% para 0,36% do PIB, entre 2004
e 2012 (Tabela 1).

Tabela 1
Receitas e despesas do Regime Geral de Previdncia Social, com compensao das renncias
Brasil, 2004 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)
2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Receitas
111.847 128.887 145.989 164.921 178.598 199.914 230.152 267.048
Previdencirias 93.766 108.434 123.520 140.412 163.355 182.008 211.968 245.892
CPMF
6.997 7.663 8.420 9.574
Renncias
11.084 12.789 14.048 14.934 15.242 17.906 18.184 21.156
Despesas
128.743 146.010 165.585 185.293 199.562 224.876 256.184 281.438
Benefcios
125.642 141.922 161.274 180.162 193.491 217.343 247.390 272.839
Sentenas
3.101 4.088 4.312 5.132 5.459 6.507 7.469 7.212
Compensao
612 1.026 1.325 1.387
Saldo Encontrado -16.896 -17.124 -19.597 -20.373 -20.964 -24.962 -26.032 -14.390
Saldo % PIB
-0,87% -0,80% -0,83% -0,77% -0,69% -0,77% -0,69% -0,35%

2012

300.843
278.173
22.670
316.590
308.299
6.791
1.500
-15.747
-0,36%

Fonte: MPS para receitas e despesas do RGPS. Para as renncias, dados de MPS e SRF.
Org. autores.

Vale lembrar ainda que o fim da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira (CPMF) suprimiu da Previdncia Social uma das suas
fontes exclusivas do percentual de 0,38, 0,20 era destinada sade, 0,10,
Previdncia Social e 0,08, ao Fundo de Erradicao da Pobreza. A partir de
2008, o RGPS perdeu, sem qualquer compensao, algo como R$10 bilhes
ao ano, em valores de 2007. Em 2008, foram aprovadas leis para aumentar as
alquotas do Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF) e da CSLL relativa ao
setor financeiro para compensar as receitas perdidas com o fim da CPMF, mas
esses recursos adicionais no foram direcionados para a previdncia social.
A seguir, so apresentados os dados em separado dos subsistemas urbano e rural, como deliberado pelo Frum de Previdncia Social.

Segmento Urbano
O crescimento econmico e a forte recuperao do mercado de trabalho
potencializaram as receitas previdencirias. Entre 2007 e 2012, computandose as renncias previdencirias, o saldo positivo, em relao ao PIB, saltou de
0,05 para 1,09. Em 2012, as receitas das contribuies previdencirias superaram o total de despesas com benefcios em R$ 29 bilhes. Se as renncias
forem consideradas, esse supervit totalizar R$ 48 bilhes (Tabela 2).

Tabela 2
Receitas, renncias e Despesas do Regime Geral de Previdncia Social, subsistema urbano

131

Brasil, 2005 a 2012 (valores correntes, em R$ milhes)


2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

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Captulo dois

2012

Receitas
115.728 131.405 148.775 171.332 192.917 222.087 259.049 292.317
Previdencirias 105.086 119.715 136.167 158.383 177.444 207.154 240.534 272.397
Renncias
10.642 11.690 12.609 12.949 15.474 14.933 18.515 19.921
Despesas
118.626 133.216 147.386 159.565 178.999 199.461 218.616 243.954
Saldo (R$ milhes) -2.898 -1.811
1.389 11.767 13.918 22.626 40.433 48.364
Saldo (% PIB)
-0,13
-0,08
0,05
0,39
0,43
0,60
0,98
1,10
Fonte:MPS para receitas e despesas do RGPS. Para as renncias, dados de MPS e SRF.
Org. autores.

Segmento Rural
Em 2012, a receitas da Previdncia Rural atingiram R$ 8,5 bilhes, ante
uma despesa de R$ 71 bilhes (Tabela 3).
No obstante, luz da Constituio Federal, o saldo negativo de R$ 71,1
bilhes no pode ser considerado dficit. Embora o segmento rural seja contributivo, ele no autofinancivel, quando tomada exclusivamente as receitas
das contribuies rurais.
Em 1988, a sociedade brasileira decidiu incorporar um contingente enorme de trabalhadores rurais que comearam a trabalhar na dcada de 1950, sem
que tivessem tido direitos trabalhistas e sindicais. Para corrigir esta injustia histrica, os constituintes de 1988 criaram novas fontes de financiamento (como
a CSLL e a COFINS), por exemplo, que integram o Oramento da Seguridade
Social. Um estoque to grande de benefcios no poderia ser financiado por uma
contribuio de 2,6% sobre a comercializao da produo rural.
Essa massa de trabalhadores rurais, que teve reconhecidos os direitos
previdencirios, representava nos anos 1960 e 1970 uma parcela maior dos
trabalhadores ocupados do que nas dcadas seguinte. E, em contrapartida, a
participao da agricultura no PIB diminuiu.

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tabela 3
Evoluo de receitas, despesas e renncias do RGPS, subsistema rural
Brasil, 2005 a 2012 (valores correntes e % do PIB)
2005

132

2006

Receitas
13.158 14.583
Previdencirias
3.348
3.805
CPMF
7.663
8.420
Renncias
2.147
2.358
Despesas
27.385 32.369
Saldo (R$ milhes) -14.227 -17.786
Saldo (% PIB)
-0,7
-0,8

2007

2008

2009

2010

2011

2012

16.145 7.266
6.996
8.065
7.997
8.513
4.245 4.973
4.564
4.814
5.356
5.763
9.574
2.326 2.293
2.432
3.251
2.641
2.749
35.189 39.997 44.850 55.726 61.435 71.135
-19.043 -32.732 -37.854 -47.661 -53.438 -62.623
-0,7
-1,1
-1,2
-1,3
-1,3
-1,4

Fonte: Anfip (2013).

Assim, a contribuio incidente sobre a comercializao da produo


agrcola (2,6% para o grande produtor e de 2,1% para a pequena propriedade
que opera sob a forma de economia familiar) no capaz de financiar o estoque de benefcios historicamente acumulados e o fluxo de novos beneficirios
que surgem das relaes de trabalho no campo.
Ademais, a fragmentao e a disperso dessas transaes comerciais dificultam a fiscalizao e o controle e facilitam a sonegao da contribuio rural
sobre a comercializao.
Alm disso, desde 1997, o setor do agronegcio exportador, justamente
o segmento rural com maior capacidade econmica e, portanto, com maior
capacidade contributiva, passou a ter imunidade tributria em relao ao faturamento da produo destinada ao exterior. Deixou de contribuir para a
previdncia rural. Em 2012, essa renncia foi estimada em R$ 2,7 bilhes.
Assim, esse segmento rural no recolhe contribuio previdenciria, nem tm
essa contribuio deslocada para qualquer outro fato gerador, como o lucro.
Outro aspecto importante est relacionado ao fim da CPMF em 2007.
Uma parcela dessa arrecadao era constitucionalmente vinculada ao RGPS e,
convencionou-se associar essa arrecadao ao financiamento parcial do subsistema rural. Com a extino da CPMF, o RGPS perdeu essa fonte de financiamento que correspondia a quase dois teros das receitas.
Para financiar o estoque de benefcios do subsistema rural, diante de
uma menor participao da produo agrcola na economia, seria necessrio
que a alquota fosse muito superior aos 2,6%, encarecendo os alimentos. Assim, a soluo dos constituintes de agregar ao financiamento da previdncia
rural outras contribuies sociais sobre o faturamento e o lucro de toda a economia foi inteligente e satisfatria.

Ignorar essa situao e excluir a previdncia social do conjunto de financiamento do Oramento da Seguridade Social, como vem sendo feito para
alimentar o mito do dficit no est nem histrica, nem jurdica, nem economicamente correto.

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

O MITO DO DFICIT DA PREVIDNCIA


A recorrente recusa de setores da sociedade, do parlamento e do governo em no reconhecer o que reza a Constituio Federal, conduz ao falso
argumento de que h dficit sempre que a contribuio dos empregados e
empregadores para a previdncia social for insuficiente para bancar o conjunto dos benefcios.
Alguns crticos desconsideram o texto constitucional e optam pela lgica
do equilbrio restrito em que a contribuio estatal fica afastada das contas.3
As argumentaes em defesa desse modelo sempre terminam concluindo pela
imperatividade de corte em direitos ou ampliao de requisitos, ou seja, esto
mais para legitimar essas reformas do que para conhecer a natureza dos problemas previdencirios.
Ao longo do artigo anterior (Seguridade Social, Direitos Constitucionais
e Desenvolvimento), pode-se perceber que essas ilaes no tm base constitucional e so equivocadas luz dos artigos 165, 194, 195 e 239 da Constituio
da Repblica. Estudos realizados por diversos autores (consultar Gentil, 2007)
e pela ANFIP e Fundao ANFIP (2013) revelam que o Oramento da Seguridade Social sempre foi superavitrio. Portanto, no h como se falar em dficit
na Previdncia Social. A Previdncia parte da Seguridade Social e, na verdade,
sobram recursos que so utilizados em finalidades no previstas na lei.
Neste tpico destacado que esse mito tem sido alimentado pela forma
como os dados da Previdncia Social tm sido contabilizados pelos prprios
rgos do governo federal (MPAS, MPOG, MF e BC) desde 1989. Essa contabilizao apresenta dois limites claros, abordados a seguir:
O primeiro a no contabilizao das renncias como receitas da Previdncia
Social.
O segundo, mais grave e aparentemente inconstitucional, que os poderes
3. Um desses atores sustenta que essa discusso sobre se tem dficit ou no surrealista, quase uma picaretagem intelectual (Marcos Lisboa, entrevista, O Estado de S. Paulo, 2 set. 2007). Outro especialista afirma que discutir se a Previdncia
tem dficit ou no, irrelevante. Para ele, o problema real que o Brasil tem regras generosas de aposentadoria e
muitos brasileiros recebem recursos do Estado, com idades precoces ou tendo feito contribuies escassas. Nesse sentido,
saber se a receita do imposto X deve ser do INSS ou do Tesouro no tem importncia nenhuma, pois o problema real
no contbil (Fabio Giambiagi, Valor Econmico 4 jul. 2007).

133

P r oj e tos pa ra o B rasi l

134

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Executivo e Legislativo no consideram a Previdncia como parte da Seguridade Social.


Durante o Frum Nacional da Previdncia Social (2007) esses critrios de
contabilizao foram duramente criticados pelas Centrais Sindicais (consultar CUT, 2007).
Um dos desafios da agenda de desenvolvimento alterar esses critrios de
contabilizao. Temos insistido que a Previdncia Social um dos pilares da
proteo social brasileira. A preservao desse mecanismo de proteo requer
o cumprimento do que reza a Constituio da Repblica. Entende-se que a
forma de contabilizao vigente desde 1989 no se adequa, rigorosamente, a
esse estatuto maior. E, mais grave, alimenta, continuamente, as tentativas dos
setores conservadores de fazer retroceder essas conquistas sociais.

Contabilizao das renncias fiscais


Por serem decorrentes de decises de poltica econmica, as renncias
deveriam ser absorvidas pelo Tesouro Nacional. No faz sentido a Seguridade
Social arcar com os custos dessas decises afetas poltica macroeconmica.
A preservao do Oramento da Seguridade Social requer a alterao da forma como as isenes previdencirias so aferidas pela contabilidade oficial, que
no considera as renncias fiscais como parte das receitas da Previdncia Social.
Esse fato realimenta continuamente o mito do dficit da Previdncia Social, mensalmente reproduzido pelas manchetes dos jornais, reativando, continuamente, as exigncias por novas rodadas de reforma e supresso de direitos por parte das foras do mercado.4
Para ilustrar esse ponto, observe-se que, com base nos dados divulgados
pelo MPAS sobre os resultados financeiros da Previdncia em 2012, uma importante agncia de notcias deu a seguinte manchete: Rombo da Previdncia
deve somar de R$ 39 bi a R$ 40 bi5
Essas consideraes foram feitas com base em tabelas divulgadas pelo
MPAS, cujo original est, intencionalmente, reproduzido a seguir. Pode-se notar

4. Esse fato pode ser ilustrado pelo artigo intitulado Clic, clic, clic A bomba-relgio do rombo da Previdncia segue
seu caminho, publicado por revista de grande circulao, analisando os resultados financeiros da Previdncia em 2012.
Com base nos dados divulgados pelo MPAS o autor tece as seguintes consideraes: Vocs viram os nmeros com que a
Previdncia Social fechou 2012? Pois : 44 bilhes de reais de dficit, 9% mais do que no ano anterior. 9% mais do que a
inflao, muito mais que o crescimento do PIB e por a vai. (...) Com esses 43,2 bilhes de reais, seria possvel modernizar
e ampliar dramaticamente a rede ferroviria brasileira, para ficar s em um exemplo. Preferimos, no entanto, jog-los
no poo sem fundo dos dficits sucessivos. Enquanto isso, a bomba-relgio do rombo continua clicando. Ricardo Setti
(Coluna). Clic, clic, clic A bomba-relgio do rombo da Previdncia segue seu caminho. Veja, 31 jan. 2013.
5. Rombo da Previdncia deve somar de R$ 39 bi a R$ 40 bi. Reuter. 9 mar. 2012.

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Captulo dois

Previdncia Social

Resultado do RGPS - Em R$ milhes nominais


Item

1. Arrecadao
1.1. Arrecadao
Lquida Urbana
1.2. Arrecadao
Lquida Rural
1.3. Comprev
2. Renncias
Previdencirias
2.1. Simples Nacional
2.2. Entidades
Filantrpicas
2.3. Microempreen
dedor Individual - MEI
2.4. Exp. da Produo
Rural EC no 33
3. Desepesas com
Benefcios
3.1 Benefcios
Previdencirios
3.1.1. Urbano
3.1.2. Rural
3.3. Comprev
4. Resultado Prev. e
Renncias (1 + 2 + 3)
5. Result. Prev. excluindo
Renncias (1-3)

Dez/2011 (A) Nov/2012 (B) Dez/2012 (C) Var. % (C/B) Var. % (C/A)

Acumulado janeiro a dezembro


2011
2012
Var. %

34.699,2

22.477,6

38.636,6

71,9

11,3

245.891,9 275.764,7

12,1

34.176,5

21.997,7

38.035,2

72,9

11,3

240.534,3 269.988,6

12,2

522,6

476,2

601,1

25,7

15,0

5.356,0

5.763,1

7,6

0,1

1,7

0,3

(85,3)

317,0

1,6

13,0

689,4

1.756,6

1865,1

1865,1

6,2

21.079,6 212.380,9

6,2

937,6

941,0

941,0

0,4

11.250,7

11.291,9

0,4

599,0

660,5

660,5

10,3

7.187,6

7.925,6

10,3

34,5

34,5

414,0

220,1

229,1

229,1

4,1

2.641,3

2.749,4

4,1

29.813,3

27.859,1

32.063,8

15,1

7,5

281.438,2 316.589,5

12,5

29.301,6

27.251,9

31.808,0

16,7

8,6

272.838,8 308.298,6

13,0

23.697,7 20+.229,5
5.604,0 7.022,5
203,4
113,2

25.726,6
6.081,4
211,2

27,2
(13,4)
86,6

8,6
8,5
3,9

213.004,0 238.708,7
59.834,8 69.509,8
1.387,1
1.500,4

12,1
16,3
8,2

8.437,8

(340,0)

27,0

(14.466,7)

16.444,0

27,5

(222,1)

34,5

(35.546,3) (40.824,8)

14,8

6.642,5
4.885,9

(3.516,3

(5.381,4) 6.572,8

Fonte: Fluxo de Caixa INSS; Informar/DATAPREV.


Elaborao: SPS/MPS.

que o mencionado rombo de R$ 40,8 bilhes do RGPS (urbano e rural) seria


reduzido para R$ 18,4 bilhes, caso as renncias fiscais no fossem deduzidas
das receitas. Fica claro que o MPAS no considera as renncias fiscais como parte da receita da Previdncia Social, que, ao contrrio, so subtradas dela.
Mais adiante vamos destacar que a Previdncia Urbana foi superavitria
em R$ 44 bilhes em 2012, computando-se as renncias como receitas previdencirias; ou R$ 24 bilhes, sem essa incluso. E que o alegado rombo
deriva da Previdncia Rural (R$ 65 bilhes, excluindo as renncias). No obstante, como j mencionado, as receitas prprias da Previdncia Social no so
a nica fonte de financiamento desse benefcio tpico da Seguridade Social.

135

P r oj e tos pa ra o B rasi l

136

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

At 2007, essas renncias fiscais sequer eram contabilizadas. Em funo


das presses do movimento sindical no mbito do Frum Nacional da Previdncia Social, por determinao do presidente da Repblica, o MPAS passou
a explicitar o montante de recursos que a previdncia deixa de arrecadar em
funo de isenes fiscais. A nova contabilizao serviu para ampliar a transparncia das contas. Mas ela incua do ponto de vista do financiamento,
pois as renncias previdencirias continuaram a ser subtradas da receita.
A partir de 2012, essa poltica de isenes ganhou impulso com a deciso da rea econmica de desobrigar diversos setores econmicos do pagamento da contribuio patronal de 20% sobre a folha salarial para a previdncia. Embora a legislao determine que o Tesouro reponha previdncia
os recursos perdidos pela desonerao da folha de pagamentos das empresas,
essa compensao no se d a tempo de evitar que a diminuio da arrecadao favorea o eterno discurso do dficit.
Essa desonerao esta especialmente dirigida a compensar as empresas
pelas dificuldades da competio internacional diante de uma valorizao do
real que facilitava as importaes e dificultava ainda mais a produo nacional.
E, como a previdncia social no pode arcar com uma renncia fiscal que se
justifica na defasagem cambial, modificao aprovada no Congresso Nacional
determina que o Tesouro faa a compensao ao RGPS no valor correspondente estimativa das renncias6.
Mas, infelizmente, esse mandamento legal no vem sendo obedecido a
contento. A Tabela 4 mostra os valores da perda de receitas pelas renncias e
os valores repassados pelo Tesouro para a Previdncia.
A cada ms que o valor dos repasses inferior perda de receita com a
renncia, o dficit anunciado maior. E isto aconteceu sistematicamente em
2013 - exceo de abril, quando foram repassados valores represados, mas
ainda inferiores ao estoque de 2012. A Tabela 5 mostra os dados da arrecadao da Previdncia, ainda com os valores que sero repassados a terceiros
(Sistema S, Incra etc.) e sem qualquer compensao pelas renncias.
A perda dessas receitas previdencirias foi acompanhada por um ritmo menor
de expanso do emprego em 2013, reforando ainda mais o discurso do dficit.
Se o Tesouro estivesse repassando os recursos conforme mandamento legal, as receitas no primeiro semestre de 2013 teriam crescido 14,5%. No pero
do, as despesas com benefcios cresceram 6,5%, e o resultado da previdncia
divulgado pelo Tesouro, pelo BC e pelo MPS teria sido muito diferente.

6. Lei 12.546, de 2011 converso da MP 540.

Tabela 4
Renncias com a desonerao da folha e os respectivos repasses do Tesouro para a compensao
Brasil, 2012 e primeiro semestre de 2013 (em R$ milhes)

2012

Ano

2013

Ms

jan
fev
mar
abr
mai
jun
jul
ago
set
out
nov
dez
jan
fev
mar
abr
mai
jun

Renncia desonerao da folha


No ms Acumulado ano Acumulado

169
169
169
169
169
169
169
169
711
711
711
1.000
769
769
1.069
1.069
1.481
1.634

169
339
508
677
847
1.016
1.185
1.354
2.065
2.776
3.487
3.900
769
1.539
2.608
3.477
5.277
6.953

Repasse do Tesouro
No ms
Acumulado

169
339
508
677
847
1.016
1.185
1.354
2.065
2.776
3.487
4.487
1.790
5.257
6.026
7.095
8.165
1.913
9.646
635
11.280
961

Dbito
acumulado

0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
0
1.790
1.790
1.790
1.790
3.703
4.337
5.298

169
339
508
677
847
1.016
1.185
1.354
2.065
2.776
3.487
2.697
3.467
4.236
5.305
4.462
5.309
5.981

Fonte: Para as renncias, boletins mensais da MPS e SRF; para os repasses, MPS.

Tabela 5
Receitas da arrecadao das contribuies previdencirias, e os valores acrescidos da
compensao devida pela desonerao da folha
Valores de junho, acumulados no primeiro semestre e em doze meses, 2008 a 2013 (em R$ milhes)
Ano

2008
2009
2010
2011
2012
2013

Valores correntes da arrecadao

Arrecadao com compensao da renncia

Mensal
Acumulado
Junho Em % At jun. Em % 12 meses Em%

Mensal
Acumulado
Junho Em % At jun. Em % 12 meses Em%

14.205
15.597 9,8
18.347 17,6
21.490 17,1
23.873 11,1
25.891 8,5

14.205
15.597 9,8
18.347 17,6
21.490 17,1
24.043 11,9
27.525 14,5

82.405
91.996 11,6
106.023 15,2
123.369 16,4
140.596 14,0
153.873 9,4

166.600
190.068 14,1
214.763 13,0
250.955 16,9
288.815 15,1
315.598 9,3

82.405
91.996 11,6
106.023 15,2
123.369 16,4
141.612 14,8
160.666 13,5

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

166.600
190.068
214.763
250.955
290.847
325.862

14,1
13,0
16,9
15,9
12,0

Fonte: Para as receitas SRF; para as renncias MPS em 2012 e SRF a partir de dezembro de 2012.

Retomando o debate de 2007


A agenda de desenvolvimento deve enfrentar o debate urgente e necessrio acerca da forma como as isenes previdencirias fiscais tm sido
contabilizadas pelo MPAS ou compensadas pelo Tesouro.

137

P r oj e tos pa ra o B rasi l

138

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Entende-se que o ponto de partida para travar esse dilogo deve ser a
recuperao das propostas corretas tentadas sem xito pelo MPAS no final
da dcada passada.
Logo no incio do seu segundo mandato, em discurso no Frum Econmico
Mundial, em Davos, na Sua, o presidente Luiz Incio Lula da Silva afirmou que
no existe dficit na Previdncia Social. Segundo ele, o pas tomou, em 1988, na
Constituio, a deciso de incluir os trabalhadores rurais no sistema previdencirio, a responsabilidade pela diferena entre o que a Previdncia arrecada e gasta
do Tesouro Nacional. Segundo Lula, o dficit exatamente porque ns inclumos
outros agrupamentos de brasileiros e de brasileiras dentro de um sistema. Eu digo
para o Guido (Mantega, ministro da Fazenda), o dficit do Tesouro, no da
Previdncia. E, portanto, ns no temos que reclamar disso no.
Para ele, a incluso dos trabalhadores rurais na Previdncia constitui-se
na mais forte poltica social que um pas j fez no mundo. Essa poltica, disse
o presidente, teve continuidade com o Estatuto do Idoso e a Lei Orgnica de
Seguridade Social:
Para ajudar quem? Para ajudar pessoas que no trabalhavam e que tinham certa idade, pessoas portadoras de deficincia. Isso tem um gasto de R$ 40 bilhes
e um gasto que o Brasil tem que assumir com os seus pobres. Eu no vejo isso
como problema. (...) Isso poltica social para ajudar as pessoas mais pobres
do Pas. Se ns no fizssemos isso, estavam dormindo na sarjeta ou estavam na
cadeia, concluiu o presidente (Dficit responsabilidade do Tesouro, no da
Previdncia, diz Lula. Spensy Pimentel. Rede Brasil Atual. 26/01/2007).

Com o respaldo do presidente Lula, o ento Ministro da Previdncia


Nelson Machado passou a defender a edio de Medida Provisria para mudar
a regra de contabilidade das contas do MPAS.
Em audincia pblica na Comisso de Finanas e Tributao, o ministro da
Previdncia props mais transparncia na apurao do dficit do setor. De acordo
com a imprensa, as contas da Previdncia Social, segundo nmeros do governo,
fecharam 2006 com um dficit de R$ 42 bilhes, mas, segundo o ministro, por
meio de clculos mais realistas, esse valor chegaria, no mximo, a R$ 22 bilhes.
Desse resultado, apenas R$ 4 bilhes referem-se ao dficit com a previdncia
urbana. Para Nelson Machado, saber qual , de fato, o tamanho do desequilbrio
das contas previdencirias ajudaria a buscar solues para o problema.
Segundo o ministro, esto embutidas no dficit oficial renncias fiscais que
no tm relao com a previdncia: So polticas pblicas do governo que no
deveriam ser suportadas pela Previdncia, afirmou. Para o ministro, as renn-

cias com o Simples, com entidades filantrpicas e com a exportao da produo


rural deveriam entrar na conta do Tesouro Nacional e no da Previdncia.7
Nelson Machado defendia que, a maneira de conseguir uma reduo real
no dficit do governo seria propor a reduo ou mesmo o fim das isenes.
Cabe aos ministrios da Fazenda, do Planejamento e da Casa Civil [propor
alteraes legais para reduzir as isenes]. No foram eles que coordenaram
as desoneraes no PAC [Programa de Acelerao do Crescimento]?, disse ele (Problema fiscal do INSS cabe a Mantega, afirma Machado. Folha de
S.Paulo, 1 de fevereiro de 2007).

Assim, a disposio do ministro era editar Medida Provisria que mudasse as regras de contabilidade do dficit da Previdncia. No caso das isenes,
o Tesouro ficaria obrigado a ressarcir a Previdncia pelas perdas apuradas. A
ideia era transferir isenes previdencirias que atualmente caem no dficit do
INSS para os seus respectivos setores. A nossa rea tcnica est discutindo
modelos para fazer o dimensionamento exato dos nmeros e, em seguida,
vamos transformar essas informaes em lei, disse Machado8.
Todavia, a esperada Medida Provisria no saiu. O ministro Nelson
Machado deixou a pasta e suas propostas foram esquecidas. Houve, apenas,
mudanas marginais. A mudana contbil feita pelo governo passou a discriminar as isenes previdencirias e separar receitas e despesas dos segmentos
rural e urbano. De fato, ampliou a transparncia. Todavia, o MPAS continuou
a no contabilizar as renncias previdencirias como receitas do setor.
Diante do exposto, o dilogo a ser estabelecido com o Parlamento e
o Executivo deveria ter como ponto de partida a recuperao das propostas
elaboradas pelo MPAS em 2007. Deveramos caminhar para a promulgao de
legislao especfica que inclua a rubrica transferncias da Unio para compensao de renncias previdencirias como fonte de receita da Previdncia
Social. Essa nova forma de contabilizao deveria dar conta das renncias
previdencirias pretritas, atuais e futuras.
A contabilizao oficial no considera a
Previdncia como parte da Seguridade Social
Desde 1989 o MPAS no considera a Previdncia como parte da Seguridade Social, desconsiderando o que rezam os artigos 194 e 195 da Constitui7. Ministro: dficit da Previdncia menor que o oficial. www.camara.gov.br. Acesso em 15 mar. 2007.
8. Problemas atuais da Previdncia no sero resolvidos com reforma, diz ministro. Agncia Brasil. 10 fev. 2007

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Captulo dois

139

P r oj e tos pa ra o B rasi l

140

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

o Federal. Essa forma de contabilizao tambm realimenta continuamente o mito do dficit.


O MPAS adota critrio contbil segundo o qual a sustentao financeira
da Previdncia rural e urbana depende exclusivamente das receitas prprias
do setor. Apenas a folha de salrio do trabalhador urbano e as contribuies
dos agricultores devem cobrir o gasto do INSS urbano e do INSS rural. Desconsidera que o financiamento do setor especialmente o segmento rural,
benefcio tpico da Seguridade Social tambm depende das demais fontes
constitucionais previstas no Oramento da Seguridade Social.
Como mencionado, esse critrio leva, inexoravelmente, ao dficit do
RGPS (urbano e rural) de R$ 40,8 bilhes em 2012. Caso as renncias
previdencirias fossem adicionadas s receitas, o dito dficit teria cado para
R$ 18,4 bilhes.
Os quadros apresentados a seguir, so cpias das tabelas divulgadas
pelo MPAS. Observe-se que somente as receitas prprias financiam despesas
com benefcios rurais e urbanos. No h meno s demais fontes de financiamento previstas no Oramento da Seguridade Social, como reza a Constituio Federal.
O quadro, na pgina ao lado, revela que a Previdncia Urbana apresentou supervit de R$ 44,1 bilhes em 2012. Sem a adio das renncias s
receitas o supervit cai para R$ 24,5 bilhes.
Como o segmento urbano superavitrio, o suposto dficit advm do
segmento rural. O quadro na pgina seguinte revela que em 2012 o tal rombo atingiu R$ 65,3 bilhes (subtraindo as renncias) ou R$ 62,6 bilhes
(com a adio das renncias).
Portanto, o chamado dficit decorre do segmento rural. Estamos tentando sublinhar ao longo deste texto que a Constituio da Repblica no
reza que as contribuies sobre a folha de salrio urbana e as contribuies
sobre a comercializao de produtos agrcolas so as nicas fontes de receita para a cobertura das despesas da Previdncia Social nos seus segmentos
urbano e rural.
Essa contabilizao no leva em conta que o segmento rural benefcio
tpico da Seguridade Social (todos tm direito ao mnimo, independente
da sua capacidade de contribuio), antagnico da lgica privada do Seguro
Social (somente tem direito quem contribui).
Esse princpio, previsto nos regimes do Welfare State, inspirou os
constituintes de 1988. A redistribuio da renda pela via tributria financia
os direitos daqueles que no contriburam. Para isso foi instituda a forma
clssica de financiamento tripartite entre empregados, empregadores e Esta-

Previdncia Social

Arrecadao lquida, despesa com benefcios e resultado previdencirio - Urbano - Em R$ milhes nominais
Item

Dez/2011 (A) Nov/2012 (B) Dez/2012 (C) Var. % (C/B) Var. % (C/A)

1. Arrecadao
1.1. Arrecadao Urbana
1.2. Comprev
2. Renncias
Previdencirias
2.1. Simples Nacional
2.2. Entidades
Filantrpicas
2.3. Microempreen
dedor Individual MEI
3. Desp. com Benef.
Prev. Urbano Total
3.1. Benefcio
Previdencirio Urbano
3.2. Passivo Judicial
Urbano
3.3. Comprev
4. Resultado Prev.
e Renncias (1 + 2+ 3)
5. Resul. Prev. excluindo
Renncias (1 3)

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

Acumulado janeiro a dezembro


2011
2012
Var. % (B/A)

34.176,6
34.176,5
0,1

21.999,4
21.997,7
1,7

38.035,5
38.035,2
0,3

72,9
72,9
(85,3)

11,3
11,3
317,0

240.535,9 270.535,9
240.534,3 269.988,6
1,6
13,0

12,3
12,2
689,4

1.536,5

1.636,0

1.636,0

6,5

18.438,4

19.631,5

6,5

937,6

941,0

941,0

0,4

11.250,7

11.291,9

0,4

599,0

660,5

660,5

10,3

7.187,6

7.925,6

10,3

34,5

34,5

414,0

24.150,4

20.709,3

25.973,9

25,4

7,6

220.003,3 245.454,2

11,6

23.697,7

20.229,5

25.726,6

27,2

8,6

213.004,0 238.708,7

12,1

249,3

366,6

36,1

(90,2)

(85,5)

5.612,3

5.245,0

(6,5)

203,4

113,2

211,2

86,6

3,9

1387,1

1500,4

8,2

11.562,7

2.926,1

13.697,5

368,1

18,5

38.970,9

44.178,9

13,4

10.026,2

1.290,1

12.061,6

834,9

20,3

20532,6

24.547,4

19,6

Fonte: Fluxo de Caixa INSS; Informar/DATAPREV. Elaborao: SPS/MPS.


Obs.: * Em dezembro de 2012 a STN repassou Previdncia Social R$ 1,79 bilho como compensao desonerao da folha de pagamento.

do (atravs de impostos gerais pagos por toda a sociedade). A Constituio


criou duas novas contribuies (CSLL e COFINS) para essa finalidade.
Em 1988 a sociedade concordou em assegurar uma velhice digna a
milhes de trabalhadores rurais que comearam a trabalhar na dcada de
1940, sem registro na carteira e em condies de semiescravido. Passados
40 anos, o que as foras do mercado pretendiam fazer? Deixar oito milhes
de velhos rurais ao deus dar, vagando pelas ruas e sarjetas urbanas?
Foi uma medida de justia social para beneficiar trabalhadores rurais
que nunca tiveram direitos. Houve, naquele momento, um pacto social para
resgatar uma injustia histrica cometida contra esse segmento.
Por outro lado, a Carta de 1988 fixou uma contribuio com base muito limitada, absolutamente insuficiente para financiar o estoque de trabalhadores gerado ao longo de mais de 40 anos e o fluxo de novos beneficirios

141

P r oj e tos pa ra o B rasi l

142

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

diretos do INSS Rural.9 Essa base de contribuio ainda mais restringida


pelas isenes fiscais dadas ao agronegcio exportador (Emenda Constitucional 33/1997).
Em suma, luz da Constituio da Repblica, no se pode considerar a
Previdncia Social apartada da Seguridade Social. Mais especificamente, no
se pode excluir o financiamento da Previdncia Social (rural e urbana) do
conjunto de fontes que integram o Oramento da Seguridade Social que sempre foi superavitrio. Portanto, no h como se falar em dficit na Previdncia
Social. Na verdade, sobram recursos que so utilizados em finalidades no
previstas na Carta Magna.

Previdncia Social

Arrecadao lquida, despesa com benefcios e resultado previdencirio - Rural - Em R$ milhes nominais
Item

1. Arrecadao
Lquida Rural
2. Renncias
Previdencirias
3. Desp. com Benef.
Previd. Rural Total
3.1. Benefcio Rural
3.2. Passivo Judicial Rural
4. Resultado Prev. e
Renncias (1+2-3)
5. Resultado Prev.
excluindo Renncias (1-3)

Dez/2011 (A) Nov/2012 (B) Dez/2012 (C) Var. % (C/B) Var. % (C/A)

Acumulado janeiro a dezembro


2011
2012
Var. % (B/A)

522,6

478,2

601,1

25,7

15,0

5.356,0

5.763,1

7,6

220,1

229,1

229,1

4,1

2.641,3

2.749,4

4,1

5.662,9

7.149,8

6.089,9

(14,8)

7,5

61.434,9

71.135,4

15,8

5.604,0
59,0

7.022,5
127,3

6.081,4
8,5

(13,4)
(9,3)

8,5
(85,5)

59.834,8
1.600,0

69.589,8
1.545,5

16,3
(3,4)

(4.920,2

(6.442,4)

(5.259,7)

(18,4)

6,9

(53.437,6) (62.622,9)

17,2

(5.140,3)

(6.671,6)

(5.488,8)

(17,7)

6,8

(56.078,8) (65.372,2)

16,6

Fonte: Fluxo de Caixa INSS; Informar/DATAPREV.


Elaborao: SPS/MPS.

A contabilizao oficial precisa acompanhar os preceitos constitucionais


e considerar a previdncia como parte da seguridade social. Nas contas dos
resultados financeiros do RGPS, alm da devida e pronta compensao das renncias, necessrio acrescer a contribuio do Estado, para complementar a
base de financiamento tripartite do modelo. No possvel reduzir as receitas
da previdncia s contribuies de trabalhadores e empresas.
9. Observe o que reza o Inciso IV, Pargrafo 8 do artigo 195: O produtor, o parceiro, o meeiro e o arrendatrio rurais e o
pescador artesanal, bem como os respectivos cnjuges, que exeram suas atividades em regime de economia familiar, sem
empregados permanentes, contribuiro para a seguridade social mediante a aplicao de uma alquota sobre o resultado
da comercializao da produo e faro jus aos benefcios nos termos da lei. (Redao dada pela Emenda Constitucional
n 20, de 1998)

E, preciso sempre ressaltar que a contribuio estatal para a previdncia, que deve entrar nas contas de equilbrio financeiro do RGPS, advm de
recursos da prpria seguridade social.
No momento atual, a contribuio estatal que deveria integrar essas contas muito pequena. Em 2012, de um total de R$ 317 bilhes utilizados em
benefcios previdencirios, as contribuies exclusivamente previdencirias
somaram R$ 279 bilhes. Ou seja, equivaleram a 88%. A parcela estatal propriamente dita seria de apenas 12%, um montante muito inferior tera parte
(33%) que caberia numa conta tripartite.
Se nessa conta fossem consideradas as renncias, outros R$ 22 bilhes
comporiam as receitas previdencirias, cabendo ao Tesouro to somente complementar 5% do total das despesas previdencirias. Uma conta insignificante,
de 16 bilhes de reais, 0,33% do PIB.
Se as contas da previdncia social fossem assim apresentadas, o mito do
dficit estaria desmascarado. Assim, o chamado rombo da Previdncia decorre
da forma como esto sendo contabilizadas receitas e despesas previdencirias.
Notadamente sonegando, nas receitas, a parcela de financiamento estatal que
feita com recursos da prpria Seguridade Social. Nenhum recurso do Oramento Fiscal exigido para essa contribuio.
Essa contabilizao da contribuio estatal fundamental para equilibrar as despesas do segmento rural, visto que as respectivas contribuies no
conseguem financiar os benefcios.

O DESAFIO DE AMPLIAR A COBERTURA


A partir dos anos de 1990, a Reforma da Previdncia Social passou a ser
exigida pelos mercados financeiros globais, visando, em ltima instncia, a captura desses fundos pblicos. O Chile foi o laboratrio do paradigma privatizante
na previdncia. Com base na experincia chilena, no incio da dcada de 1990,
o Banco Mundial elaborou o conhecido modelo dos trs pilares. Ao Estado
cabia somente atuar no pilar inferior voltado para aliviar a situao de pobreza
extrema. Para os pilares intermedirio e superior, as solues seriam ditadas
pelo mercado (World Bank, 1994). Aps o Chile, nove pases da Amrica Latina
fizeram as reformas propostas pelo Banco Mundial na dcada de 1990.
O governo de Fernando Henrique Cardoso seguiu essa trilha. Em maro de
1995, o Executivo encaminhou ao Congresso a PEC n 33/1995 que tratava da
reforma da previdncia. No final de 1998, aps longa tramitao, foi concluda
uma etapa importante, com a aprovao da Emenda Constitucional n 20/1998.
Essa Emenda implicou retrocessos na Constituio de 1988. Alm de
suprimir direitos, seu objetivo ltimo era fomentar, para o setor financeiro, o

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

143

P r oj e tos pa ra o B rasi l

144

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

mercado de previdncia complementar do Regime Geral da Previdncia Social


(RGPS) e do Regime Prprio da Previdncia do Servidor (RPPS).
O primeiro passo foi tornar restritivas as regras de acesso ao RGPS e ao
RPPS. No caso do setor pblico, obteve-se xito ao conjugar idade mnima (60
anos para homens e 55 para mulheres) e tempo de contribuio (35/30 anos).
No caso do RGPS, essa regra foi freada pelo Congresso, que instituiu duas
formas de aposentadoria. A primeira, por idade (65/60 anos) e tempo de contribuio (18 anos). A segunda a aposentadoria por tempo de contribuio
35/30 anos e idade mnima de 53/48 anos. Nesse caso, at que os contribuintes
atinjam 65/60 anos, incidi o fator previdencirio, criado em 1999. Portanto,
nesse caso no temos a idade mnima, mas temos o fator que suprime parcela
do valor do benefcio e incentiva a postergao da data da aposentadoria.
Alm de restringir as regras para a aposentadoria, foi estipulado um teto
nominal de benefcios extremamente baixo (atualmente de R$ 3.916,00).
Com isso, os contribuintes (RGPS e RPPSP) que desejarem uma aposentadoria com valor acima desse teto seriam forados a aderir aos fundos de
previdncia complementar geridos pelo setor financeiro.
O segundo passo foi a pronta regulamentao do Regime da Previdncia Complementar (RPC), voltado para os trabalhadores do RGPS que
pretendessem receber acima do teto. Concluiu-se com xito essa etapa.
O terceiro passo era fazer o mesmo com a previdncia do servidor pblico. A aprovao da previdncia complementar pblica somente ocorreu
em maro de 2012.
A despeito da reforma j ter sido feita, setores da ortodoxia ainda preconizam a necessidade de novas rodadas. Para isso, utilizam um argumento discutvel:
o atual plano de benefcios seria extremamente generoso (Tafner, 2007).
Entre outros fatores, alega-se que no se exige idade mnima para a
aposentadoria, resultando na concesso precoce de benefcios. Como mencionado, esse argumento no se sustenta. A aposentadoria por idade
(60/65), como o prprio nome diz, exige idade mnima (bem como contribuio mnima por 15 anos).
A aposentadoria por tempo de contribuio, no exige idade, mas
penaliza a aposentadoria precoce. Alm disso, essa modalidade acessvel
para uma parcela restrita da populao. Os atuais beneficirios entraram no
mercado de trabalho h cerca de 40 anos, perodo de crescimento econmico e maior permanncia em empregos formais. Com as diversas modalidades de contratao flexvel, adotadas a partir de 1990, fica mais difcil um
trabalhador comprovar 35 anos de contribuio. Observe-se que em 2011,
54,7% das aposentadorias concedidas foram por idade e apenas 28,0% por

tempo de contribuio. As aposentadorias por invalidez representaram


17,2% do total.
No caso da aposentadoria por idade, conseguiu-se transpor para o Brasil, padres semelhantes ou superiores aos existentes em pases desenvolvidos.
Em 1998, quando a EC 20/1998 foi aprovada, a idade mnima de 65 anos no
era adotada sequer em pases como a Blgica, Alemanha, Canad, Espanha,
Frana e Portugal (60 anos) e os EUA (62 anos), por exemplo; e equivale ao
parmetro seguido na Sucia, Alemanha e ustria (65 anos), por exemplo. A
prpria Organizao Mundial de Sade (FIBGE, 2002:9) estabelece clara diferena entre a populao idosa nos pases desenvolvidos (acima de 65 anos) e
nos pases em desenvolvimento (acima de 60 anos).
No caso da aposentadoria por tempo de contribuio, alm do injusto
Fator Previdencirio, passou-se a exigir a comprovao de 35 anos para os
homens e de 30 anos para as mulheres. Esse patamar era superior ao estabelecido, por exemplo, na Sucia (30 anos) e na Finlndia (30 a 39); e se aproximava do nvel vigente em outros pases como EUA (35 anos), Portugal (36),
Alemanha (35 a 40) e Frana (37,5), dentre vrios.
A vigncia dessas regras mostra-se paradoxal, se consideramos que no
h como demarcar qualquer equivalncia entre esses pases e o nosso contexto socioeconmico e demogrfico de capitalismo tardio. H um enorme hiato
que nos distancia dos pases desenvolvidos no tocante ao PIB per capita,
concentrao da renda, desigualdade social e expectativa de vida.
Quando a Emenda Constitucional n 20/1998 foi aprovada, sabia-se
que a maior parte dos trabalhadores brasileiros dificilmente teria condies de
comprovar o tempo de contribuio para o sistema de previdncia. O ex-ministro da Previdncia e Assistncia Social, Waldeck Ornlas, um dos artfices
da reforma de 1998, reconhece esse fato de forma inusitada:
Apesar disso tudo (xito da reforma), preciso reconhecer que a previdncia
social no vem cumprindo, em toda a plenitude, o seu papel social. que (...) a
previdncia social protege apenas 43% dos trabalhadores brasileiros! Por isso, de
cada dez pessoas que trabalham no Brasil, seis no vo se aposentar nunca, por
no terem vnculo com o INSS. So, no presente, 38 milhes de brasileiros que se
encontram nessa situao. So desassistidos da Previdncia. Refiro-me, principalmente, aos contratados sem carteira assinada, aos que trabalham por conta prpria, aos trabalhadores domsticos, aos que vivem no campo (Ornlas, 2000:1).

Essa mesma perspectiva, tambm foi reconhecida em documento do Ministrio da Previdncia Social datado de 2004:

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

145

P r oj e tos pa ra o B rasi l

146

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Estima-se que existem em 2001 cerca de 40,7 milhes de pessoas sem vnculo empregatcio com a previdncia social. Embora a Previdncia Rural cubra
uma parcela dessa populao, trata-se de enorme passivo social e que exige,
portanto, uma poltica de incluso social e expanso da cobertura previdenciria (MPAS, 2004:21).

O crescimento econmico a partir de meados da dcada passada ampliou a cobertura previdenciria dos trabalhadores ativos, revertendo um quadro crtico de queda da cobertura previdenciria vivido desde 1992. Nesse
ano 66,4% da populao ativa estava protegida. Com a estagnao econmica
dos anos 1990 esse percentual recuou para 61,7%. Em 2010 a cobertura recuperou o patamar de 18 anos atrs.

Grfico 3
Previdncia Social. Evoluo da Cobertura Social
Brasil, vrios anos (em %)
75,0

70,0

No original no tinha
1994

69,3
68,0
66,4
65,2

65,0
61,8

60,9

67,0
64,5
60,8

65,9
63,8
60,6

65,5
63,8
61,3

64,8
63,4
61,4

60,0

55,0

64,1
62,8
61,0

63,5
62,3
60,7

62,9
61,7
60,0

63,8

64,3

62,5

62,5

60,7

60,2

64,9
63,4
61,3

65,7
64,0
61,8

66,9
65,0
62,6

67,7
65,9
63,5

68,8
66,9
64,5

1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

Socialmente protegidos

Homens

Mulheres

Fonte: PNAD/IBGE.
Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: Pessoas com idade entre 16 e 59 anos, independentemente de critrio de renda. Na estimativa da cobertura total foram considerados
tambm militares e estatutrios; exclusive rea rural da Regio Norte, salvo Tocantins.

Mesmo assim, mais de 32% dos trabalhadores brasileiros no contribuem para a Previdncia Social, no esto protegidos no presente e no tero
proteo na velhice. O maior desafio da agenda de desenvolvimento ampliar
essa cobertura. Essa a reforma que falta para a previdncia social.

NOTAS FINAIS: DESAFIOS DA AGENDA DE DESENVOLVIMENTO


A Previdncia Social um dos pilares da cidadania social brasileira. Em
2012 foram concedidos mais de 25 milhes de benefcios diretos, a maior
parte equivalente ao piso do salrio-mnimo. A expanso quantitativa e a expressiva valorizao real dos benefcios da Previdncia tambm contriburam
para o crescimento e para a reduo das desigualdades.
O setor tem papel relevante na agenda de desenvolvimento por efeitos
na incluso e na igualdade social, bem como na elevao da renda das famlias,
fase do crescimento econmico recente. Essas transferncias monetrias tambm reduzem impactos positivos na reduo do xodo rural e na ativao da
economia local, especialmente no caso das regies mais pobres do pas.
A experincia dos ltimos dez anos derrubou diversos mitos sustentados
por setores da ortodoxia durante a longa etapa de estagnao da economia. O
primeiro mito dizia que a questo financeira da previdncia decorria exclusivamente do aumento das despesas. A realidade confirmou que, ao contrrio, essa questo financeira reflete mais claramente fatores exgenos (poltica
econmica e mercado de trabalho) do que fatores endgenos ao sistema (aumento das despesas). Na dcada passada, a questo do crescimento voltou a
ser espao na agenda nacional e a forte recuperao do mercado de trabalho
potencializou a arrecadao previdenciria. O segmento urbano voltou a ser
superavitrio, fato que no ocorria desde 1996. A realidade derrubou outro
mito do pensamento ortodoxo: a expanso quantitativa dos benefcios e a
recuperao real dos seus valores decorrentes da agressiva poltica de valorizao do salrio-mnimo no quebrou a Previdncia.
Todavia um terceiro mito ainda permanece vivo nos debates travados
por setores da sociedade, do Parlamento e do governo: o dficit da Previdncia Social. Desde 1989, esses segmentos se recusam a reconhecer o que reza
a Constituio Federal. Paradoxalmente, esse mito tem sido alimentado pela
prpria forma como os dados da Previdncia Social tm sido contabilizados
pelos rgos do governo federal desde a promulgao da Carta de 1988. O
primeiro a no contabilizao das renncias fiscais como receitas da Previdncia Social. O segundo a no considerao da Previdncia como parte da
Seguridade Social, o que implica na no contabilizao das demais receitas
constitucionais presentes no Oramento da Seguridade Social.
A agenda de desenvolvimento deve, necessariamente, enfrentar essa
questo. Em primeiro lugar preciso alterar a forma de contabilizao das
renncias previdencirias adotada pelo MPAS, que no considera as renncias fiscais como parte da receita da Previdncia Social. Mantida essa forma
de contabilizao, provvel que a Previdncia Urbana deixe de ser supe-

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

147

P r oj e tos pa ra o B rasi l

148

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

ravitria, ampliando as presses das foras do mercado por novas rodadas


de supresso de direitos, comprometendo a eficcia deste elemento central
da agenda de desenvolvimento. Para evitar esse risco poltico prope-se a
promulgao de legislao especfica que inclua a rubrica transferncias
da Unio para compensao de renncias previdencirias como fonte de
receita da Previdncia Social.
O ponto de partida recuperar a iniciativa impulsionada pelo prprio
MPAS em 2007, que reconhecia a referida manipulao contbil e pretendia
alterar a legislao mudando as regras de contabilidade das renncias previdencirias no sentido aqui proposto. Como mencionado, a promulgao de
legislao especfica que inclua a rubrica transferncias da Unio para compensao de renncias previdencirias como fonte de receita da Previdncia
Social foi defendida pelo ex-ministro da previdncia social Nelson Machado,
em 2007. Ele props a reduo ou mesmo o fim das isenes que, em ltima
instancia, so de responsabilidade da rea econmica. Essa posio foi defendida pela bancada dos Trabalhadores, Aposentados e Pensionistas (cinco
centrais sindicais e duas confederaes de aposentados) no Frum Nacional
da Previdncia Social (FNPS).
A adoo de legislao especfica que altere a contabilizao das renncias fiscais e a participao estatal, sob a forma de alocaes de recursos da
seguridade social, preservaria o modelo tripartite clssico de financiamento
da Seguridade Social adotado em 1988, na medida em que a ampliao da
participao do governo (impostos gerais) compensaria a reduo da participao do setor patronal.
Em segundo lugar preciso alterar a forma de contabilizao das contas do RGPS que no considera a Previdncia Social como parte da Seguridade Social. O critrio adotado tem por pressuposto (aparentemente inconstitucional) de que as despesas da Previdncia rural e urbana so cobertas
exclusivamente pelas receitas prprias do setor. Desde 1989, o MPAS no
considera as demais fontes de financiamento previstas no Oramento da
Seguridade Social.
Como destacado, a Constituio de 1988 inclui a Previdncia Social
como parte da Seguridade Social. O Oramento da Seguridade Social vincula
constitucionalmente fontes contributivas sobre a folha de salrios (empregadores e trabalhadores) e impostos gerais (governo). Nesse caso, foi instituda
a Contribuio sobre o Lucro Lquido (CSLL) e a Contribuio para o Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e parte dos recursos do PIS/PASEP
passou a financiar o Seguro-Desemprego. Portanto, seu financiamento no
depende exclusivamente das receitas prprias da Previdncia Social, mas

do conjunto de fontes constitucionalmente vinculadas Seguridade Social


previstas no Oramento da Seguridade Social (respectivamente, artigos 194
e 195 da Constituio da Repblica). O MPAS no considera que a previdncia rural benefcio tpico da Seguridade Social. A sociedade brasileira concordou em assegurar velhice digna a milhes de trabalhadores rurais
que comearam a trabalhar nas dcadas de 1940, sem registro na carteira e
em condies de semiescravido. A no observncia desses preceitos alimenta
continuamente o mito do rombo e insufla os setores conservadores para
novas rodadas de reforma que suprimam direitos.
A preservao das fontes de financiamento da Previdncia Social tambm requer o fim da Desvinculao das Receitas da Unio (DRU), criada em
1994 e renovada continuamente. Em 2015 termina a sua vigncia e, para
preservar a Seguridade Social seria adequado que ela no fosse renovada.
Outro desafio da agenda de desenvolvimento incluir mais de um tero dos trabalhadores que no contribuem para a Previdncia Social, pois no
esto protegidos no presente e no tero proteo na velhice. Esse fato ainda
ocorre, a despeito da ampliao da cobertura previdenciria verificada na
dcada passada, revertendo um quadro crtico de queda da cobertura, vivido
desde 1992. Em 2010 a cobertura recuperou o patamar de 18 anos atrs.
Essa incluso no se far pelas regras normais do mercado. No basta
melhorar o emprego e aguardar os resultados positivos para a ampliao da
cobertura previdenciria. A maior parte dos segmentos de trabalhadores do
mercado informal no possui idade ou condies de cumprir as carncias de
15 anos para alcanar os direitos aposentadoria. Ser preciso subsidiar essa
incluso e, novamente cumprir o preceito constitucional. Em 2005, foi determinada na Carta a criao de um sistema especial de incluso previdenciria
com alquotas e carncias inferiores s vigentes para os demais segurados. Ao
regulamentar esse dispositivo, a legislao estabeleceu uma contribuio com
alquota inferior, mas as carncias permaneceram inalteradas.
As reformas pela incluso caminham na contramo da presso dos mercados que ainda exigem novas rodadas de supresso de direitos para enfrentar
o alegado dficit que ser explosivo no mdio prazo. Esses segmentos ocultam que a Reforma da Previdncia j foi feita pelos governos neoliberais dos
anos de 1990. A Emenda Constitucional n 20/1998 implicou retrocessos na
Constituio de 1988, suprimindo direitos e tornando mais rgidas as regras
de acesso, estabelecendo padres semelhantes ou superiores aos existentes
em pases desenvolvidos. Outras duas injustias so o Fator Previdencirio e
o estabelecimento de teto nominal reduzido para os valores da aposentaria,
forando a adeso dos segurados ao sistema privado suplementar.

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

149

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O desafio da agenda de desenvolvimento rever algumas dessas regras


injustas e, sobretudo, ampliar a cobertura previdenciria para mais de um
tero de trabalhadores brasileiros.

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154

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Captulo dois

Rogrio Nagamine Costanzi e


Graziela Ansiliero

Incluso previdenciria e
mercado de trabalho

Introduo
Existe uma conexo muito forte entre as condies e a evoluo do mercado de trabalho e a proteo previdenciria. Um cenrio laboral marcado
por elevado nvel de informalidade, extrema desigualdade e com uma parcela
relevante dos trabalhadores em ocupaes precrias e com baixos nveis de
rendimento certamente tende a ser marcado por elevado nvel de desproteo
social dos trabalhadores, inclusive, no que diz respeito cobertura previdenciria. De forma oposta, um cenrio caracterizado por intenso processo de
formalizao, com expressiva gerao de empregos formais, com melhora dos
nveis de rendimento e diminuio das desigualdades tende a refletir melhora
do processo de proteo previdenciria dos trabalhadores ocupados. Essa forte conexo entre o mercado de trabalho e a proteo previdenciria se mostra
claramente na evoluo das ltimas duas dcadas no Brasil.
Durante a dcada de 1990, a economia brasileira ficou marcada pela
combinao de baixo crescimento econmico e dbil gerao de empregos
formais. Obviamente, a referida combinao acabou sendo prejudicial ao incremento da proteo previdenciria, que mostrou regresso no referido perodo. Nos anos 2000 houve uma inverso do cenrio, com melhor desempenho da economia e uma expressiva melhora na gerao de empregos formais,
inclusive pela maior sensibilidade do emprego formal em relao s variaes
do PIB. Embora o crescimento econmico sustentado com gerao de empregos formais tenha sido fundamental para o incremento da cobertura, tambm
houve a ao de outros fatores como, por exemplo, as polticas de incluso

155

P r oj e tos pa ra o B rasi l

156

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

previdenciria, que, em conjunto, atuaram no sentido de ampliar a proteo


entre os chamados trabalhadores por conta prpria. No h dvida de que o
comportamento da proteo previdenciria est fortemente vinculado ao desempenho do mercado formal de trabalho, tendo em vista que a informalidade
ou a precariedade a causa principal da desproteo.
Com o objetivo de descrever a evoluo da cobertura previdenciria no
Brasil nas ltimas duas dcadas, como reflexo dos movimentos do mercado
de trabalho, o presente artigo est organizado da seguinte forma: a) na segunda seo sero apresentados os dados de cobertura previdenciria calculados a partir dos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad), dos Censos de 2000 e 2010, bem como os dados de registro administrativo dos contribuintes para a Previdncia Social; b) na terceira seo sero
discutidas as polticas de incluso previdenciria; c) na quarta seo sero
apresentadas as consideraes finais.

Evoluo da Cobertura e da Contribuio Previdenciria


A cobertura previdenciria da populao ocupada de 16 a 59 anos,
medida pelos microdados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios
(Pnad), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE, ver Grfico 1),
mostra que houve reduo da cobertura previdenciria nos anos 1990, mas
forte recuperao nos anos 2000, em especial, entre 2002 e 2012. No pero
do de 1992-2002, o percentual de ocupados de 16 a 59 protegidos diminuiu,
passando de 66,4%, em 1992, para 61,7% em 2002. J entre 2002 e 2012,
os dados revelam uma reverso dessa tendncia, com uma melhora visvel no
nvel de cobertura, de 61,7%, em 2002, para 71,3% em 2012. Os dados no
incluem a regio rural do Norte, tendo em vista que a referida rea no era
coberta pela Pnad antes de 2004.
Cabe destacar que na metodologia utilizada tambm foram considerados
protegidos trabalhadores sem contribuio para previdncia que tinham perfil
de potenciais segurados especiais, cuja proteo no depende da comprovao dos recolhimentos, mas apenas do exerccio da atividade. A legislao
previdenciria brasileira permite que determinados grupos de trabalhadores,
os rurais ou segurados especiais, tenham acesso a benefcios previdencirios
sem a comprovao de contribuio, apenas pela comprovao de exerccio
de atividade agropecuria, de pesca ou extrativista em regime de economia
familiar. Portanto, seria importante considerar como protegidas as pessoas que
se declaram como no contribuintes, mas que possuem o perfil tpico de segu-

rado especial. A metodologia a mesma atualmente utilizada pelo Ministrio


da Previdncia Social.
Outro ponto importante a ser destacado na evoluo atual que, embora os homens ainda tenham um nvel de proteo superior ao das mulheres,
houve diminuio da desigualdade de gnero, ou seja, diminui a diferena de
cobertura previdenciria entre homens e mulheres no perodo entre 1992 e
2012. Certamente, essa diminuio reflete a melhora na insero das mulheres
no mercado de trabalho em relao aos homens no perodo analisado. Ambos
os sexos registraram reduo da cobertura nos anos 1990, sendo que a queda
mais pronunciada ocorreu entre os homens. J entre 2002 e 2012 ambos os
sexos apresentaram condies mais satisfatrias da cobertura previdenciria,
mas houve uma melhora mais acentuada para as mulheres.

Grfico 1
Evoluo da Proteo Previdenciria da Populao Ocupada (16 a 59 anos)
Brasil, 1992 a 2012 - Microdados da Pnad/IBGE (em %)
74,0
71,3

72,0
70,0

69,3
68,0

68,0
66,0
64,0
62,0
60,0

66,4

65,2

61,8 60,9

67,0

64,5
60,8

65,9 65,5

64,8

64,1

63,8 63,8 63,4


62,8
61,4 61,0
60,6 61,3

63,5 62,9 63,8


62,3
60,7

58,0

61,7

64,3 64,9

62,5 62,5

60,0 60,7 60,2

63,4

65,7
64,0

61,4 61,8

66,9
65,1
62,7

67,8

66,0
63,6

68,9

70,6
69,6

71,8
71,3
70,6

67,0
64,6

56,0
54,0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Homens

Mulheres

Total

Fonte: Elaborao a partir dos Microdados da PNAD/IBGE 1992-2012.

De qualquer forma, a piora na cobertura previdenciria nos anos 1990


e a melhora nos anos 2000 certamente esto intimamente ligadas ao fraco
desempenho do mercado formal de trabalho no primeiro perodo e a melhora
no perodo de 2003 a 2012.

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Captulo dois

157

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158

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A Tabela 1 mostra os dados de cobertura previdenciria pela Pnad em


2012, inclusive a rea rural do Norte, indicando uma proteo de 71,4% da
populao ocupada de 16 a 59 anos. Grosso modo, portanto, sete em cada dez
trabalhadores ocupados de 16 a 59 anos tm proteo previdenciria atual
mente no Brasil, sendo um dos patamares mais elevados dentro da Amrica
Latina. De forma, inversa, contudo, trs em cada dez trabalhadores ocupados
no conta com proteo previdenciria em funo de uma situao de vulnerabilidade e/ou informalidade no mercado de trabalho. Esse contingente de
desprotegidos (28,6% do total de ocupados) representou, em termos absolutos, cerca de 24,8 milhes de trabalhadores, sendo que 10,8 milhes tinham
rendimento mensal inferior ao salrio-mnimo.
Tambm se pode notar pela Tabela 1 a relevante importncia dos segurados especiais no aumento da proteo previdenciria, em especial, obviamente, na rea rural. O Brasil, diferentemente da maioria dos pases da Amrica
Latina, tem um nvel de cobertura previdenciria na rea rural muito similar a
da urbana, pois em geral os pases da referida regio tm nveis muito baixos
de proteo na rea rural. A situao brasileira na rea rural desequilibrada
do ponto de vista atuarial, mas possui os benefcios de um maior grau de
proteo e de produzir efeitos redistributivos positivos, seja do ponto de vista
urbano e rural ou regional.
Em relao proteo por gnero, nota-se que a proteo via regimes
prprios dos servidores pblicos mais importante para as mulheres do que
para os homens, situao que se inverte em relao ao Regime Geral e aos
segurados especiais.
Aps esses anos de involuo no incio da srie histrica harmonizada
(notadamente, entre 1992 e 1999), a abertura do indicador de taxa de cobertura
por posies na ocupao refora no apenas a recuperao do indicador global
de cobertura previdenciria, mas confirma que este desempenho esteve fortemente associado formalizao das relaes de trabalho apenas entre 2002 e
2012, aumentou em 12,3 pontos percentuais a proporo de empregados que
declaram contribuir para a Previdncia Social (Tabela 2).
Contudo, cabe notar que no perodo entre 2002 e 2012 tambm houve uma melhora da contribuio previdenciria entre os trabalhadores por
conta prpria e os trabalhadores domsticos. Entre os trabalhadores domsticos, a taxa de cobertura previdenciria aumentou na primeira parte da
srie (1992-1999), manteve-se praticamente estvel no quinqunio seguinte
(2001-2005) e desde 2006 parece experimentar uma nova expanso de seus

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

Tabela 1
Proteo Previdenciria dos Ocupados entre 16 e 59 anos, segundo sexo*
Brasil, 20121
Categorias

Homens

Contribuintes RGPS (A)


28.361.369
Contribuintes RPPS (B)
2.703.451
Militares
328.992
Estatutrios
2.374.459
Segurados Especiais** (RGPS) (C)
4.034.641
No contribuintes (D)
14.180.506
Total (E = A+B+C+D)
49.279.967
Beneficirios no contribuintes*** (F)
346.197
Trabalhadores Socialmente Protegidos
35.445.658
(A+B+C+F)
Trabalhadores Socialmente Desprotegidos
13.834.309
(D-F)
Desprotegidos com rendimento igual
8.863.785
ou superior a 1 salrio-mnimo
Desprotegidos com rendimento
4.537.201
inferior a 1 salrio-mnimo
Desprotegidos com rend. ignorado
433.323

Em %

Mulheres

Em %

Total

Em %

57,6
5,5
0,7
4,8
8,2
28,8
100,0
0,7

19.794.124
3.849.000
15.034
3.833.966
2.188.602
11.507.164
37.338.890
528.175

53,0
10,3
0,0
10,3
5,9
30,8
100,0
1,4

48.155.493
6.552.451
344.026
6.208.425
6.223.243
25.687.670
86.618.857
874.372

55,6
7,6
0,4
7,2
7,2
29,7
100,0
1,0

71,9

26.359.901

70,6

61.805.559

71,4

28,1

10.978.989

29,4

24.813.298

28,6

18,0

4.432.195

11,9

13.295.980

15,3

9,2

6.277.723

16,8

10.814.924

12,5

0,9

269.071

0,7

702.394

0,8

Fonte: PNAD/IBGE, 2012.


Elaborao: SPS/MPS.
Nota: 1) As bases do IBGE no permitem a estimativa do contingente de pessoas que no contribuem e no so beneficirias de aposentadoria

e/ou penso por morte, mas que mantm a qualidade de seguradas. Para ter direito aos benefcios da Previdncia Social, o trabalhador

precisa estar em dia com suas contribuies mensais ou ao menos manter a qualidade de segurado, situao em que o mesmo fica

um perodo sem contribuir e, mesmo assim, tem direito aos benefcios previdencirios. Mantm a qualidade de segurado, sem limite

de prazo, quem estiver recebendo benefcio; por at 12 meses, (i) aquele que tiver sido afastado por incapacidade (prazo contado a partir

da cessao do benefcio correspondente); (ii) aquele que tiver deixado de efetuar o pagamento das contribuies mensais, para o

segurado que deixar de exercer atividade remunerada abrangida pela Previdncia Social ou estiver suspenso ou licenciado sem

remunerao; (iii) o acometido de doena de segregao compulsria; (iv) o segurado detido ou recluso (prazo contado aps o livramento);

por at 3 meses aps o licenciamento, o segurado incorporado s Foras Armadas para prestar servio militar; e, por at seis meses aps

a cessao das contribuies, para o segurado facultativo. Esse prazo (de 12 meses) pode ser prorrogado para at 24 meses, desde que o

trabalhador j tenha pago mais de 120 contribuies mensais sem interrupo que acarrete perda da qualidade de segurado. Para o

trabalhador desempregado, os prazos anteriores so acrescidos de mais 12 meses, desde que comprovada a situao por registro no

Ministrio do Trabalho e Emprego.
Obs.: *Independentemente de critrio de renda.

** Moradores da zona rural dedicados `s atividades agrcolas, nas seguintes posies na ocupao: sem carteira, conta prpria, produo

para prprio consumo, construo para prprio uso e no remunerados, respeitada a idade entre 16 e 59 anos.

*** Trabalhadores ocupados (excludos os segurados especiais) que, apesar de no contribuintes, recebem benefcio previdencirio.

valores (ainda que modesta e sujeita a futuras avaliaes). Um ponto importante a destacar que o perfil da desproteo certamente muito centrado
nos domsticos e autnomos, tendo em vista que, na mdia, dois em cada
trs trabalhadores conta com proteo previdenciria; para os dois grupos
referidos, dois em trs so desprotegidos. Para desenvolver uma poltica de
incluso previdenciria fundamental ter o perfil de quem so os desprotegidos, em que setores da economia esto e qual a origem da desproteo.
Certamente, um primeiro aspecto importante notar que fundamental

159

P r oj e tos pa ra o B rasi l

160

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

priorizar polticas de incluso previdenciria nos trabalhadores por conta


prpria e nos domsticos.
Embora a contribuio entre os trabalhadores no remunerados seja
muito baixa, quando se considera a proteo por meio dos segurados especiais, se observado um elevado nvel de proteo entre os no remunerados,
muito prxima de 70%. Tal dado indica a grande importncia da previdncia
rural e do segurado especial para garantir elevado nvel de proteo no setor
agropecurio.
Os dados do ltimo Censo Demogrfico realizado pelo IBGE confirmam
os resultados obtidos a partir da Pnad. Em 2010, existiam no Brasil 56,23
milhes de trabalhadores ocupados com proteo previdenciria e idade entre
Tabela 2
Taxa de Contribuio Previdenciria da Populao Ocupada no Setor Privado, segundo Posio na
Ocupao (16 a 59 anos), segundo sexo
Brasil, 1992 a 2012 (em %)
Ano

Empregados

Trabalhadores
domsticos

Trabalhadores por
conta prpria

Empregadores

No remunerados

1992
75,9
24,1
45,7
69,9
67,4
1993
74,3
23,2
44,9
69,6
67,3
1994
1995
74,3
25,7
42,7
70,9
66,8
1996
72,2
27,5
42,2
70,6
68,0
1997
73,2
28,7
41,4
67,6
68,3
1998
73,4
30,7
39,2
66,4
66,3
1999
73,0
31,0
38,1
65,3
67,1
2000
2001
72,8
32,6
35,3
63,7
64,8
2002
72,3
32,1
34,0
61,3
65,1
2003
73,3
33,1
34,5
63,8
64,5
2004
73,3
31,6
33,3
63,5
66,3
2005
74,9
32,4
33,2
63,9
65,7
2006
74,9
33,3
33,8
65,1
66,1
2007
76,7
34,5
32,6
63,9
66,8
2008
77,6
34,1
32,1
61,1
66,4
2009
79,2
35,3
33,0
63,8
67,9
2010
2011
81,9
39,6
38,0
70,8
68,6
2012
82,2
41,3
38,0
71,2
69,8
Fonte: PNAD/IBGE (vrios anos).
Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: O Total considera todos os ocupados, ou seja, esto includos os militares e os servidores pblicos estatutrios.

Total

66,4
65,2
64,5
63,8
63,8
63,4
62,8
62,3
61,7
62,5
62,5
63,4
64,0
65,1
66,0
67,0
70,6
71,3

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

Figura 1
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada com Idade entre 16 e 59 anos
Brasil, 2010
Populao Ocupada de 16 a 59 anos
(79,5 milhes)
Contribuintes (45,60 milhes)
Regime Geral de Previdncia Social - RGPS

Beneficirios
(941 mil)
Socialmente
protegidos
(56,23 milhes): 70,8%

Contribuintes (4,41 milhes)


Regimes prprios (Militares e estatutrios)

Socialmente desprotegidos
(23,22 milhes)**

Segurados especiais* - Rurais (5,28 milhes)


Regime Geral de Previdncia Social - RGPS

No contribuintes
(24,16 milhes)

29,2% do total

Menos de 1 salrio-mnimo
(9,97 milhes)

Igual ou maior que 1


salrio-mnimo (13,2 milhes)

Fonte: Micro dados Censo Demogrfico 2010/IBGE.


Elaborao: SPS/MPS.
Obs.: * Estes trabalhadores se autodeclararam no contribuintes.
** Independentemente de critrio de rendimento.

16 e 59 anos. Este contingente fazia parte de um universo de 79,45 milhes


de pessoas que se declararam ocupadas e se encontravam nessa mesma faixa
etria, o que significa uma cobertura total de 70,8% (Figura 1). Em outras
palavras, de cada 10 trabalhadores, cerca de 7 estavam protegidos pela Previdncia Social, proporo idntica a obtida pela Pnad 2012. Por outro lado,
23,22 milhes de pessoas ou seja, 29,2% da populao ocupada pareciam
encontrar-se sem qualquer tipo de cobertura previdenciria.
Quando confrontados, os dados dos Censos Demogrficos de 2000 e
2010 revelam uma sensvel expanso na proporo de ocupados protegidos
pela Previdncia Social: nessa dcada, o indicador de proteo passou de
64,6% para os j mencionados 70,8%, uma variao de no desprezveis 6,2
pontos percentuais (crescimento aproximado de 10% na taxa global ver
Tabela 3). Tanto em termos absolutos quanto em relativos, os ganhos foram
ligeiramente superiores entre as mulheres comparativamente aos homens: as
primeiras obtiveram ganho de 6,9 p.p. na taxa de cobertura (+11,0%), enquanto entre os ltimos o crescimento foi estimado em 5,9 p.p. (+9,0%). O
resultado foi uma queda no diferencial de gnero, que apesar disso ainda im-

161

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tabela 3
Proteo Previdenciria da Populao Ocupada (16 a 59 anos)*, segundo gnero
Brasil, 2000 e 2010
Categorias

162

Censo 2000
Homens

Contribuintes RGPS (A)


18.189.767
Contribuintes RPPS (B)
1.665.403
Militares
457.920
Estatutrios
1.207.484
Segurados Especiais** (RGPS) (C) 4.406.275
No contribuintes (D)
13.126.657
Total (E = A+B+C+D)
37.388.102
Beneficirios no contribuintes*** (F) 359.924
Trabalhadores Protegidos (A+B+C+F) 24.621.369
Trabalhadores Desprotegidos (D-F)
12.766.733
Categorias

Proporo %

Mulheres

Proporo %

Total

Proporo %

48,7
4,5
1,2
3,2
11,8
35,1
100,0
1,0
65,9
34,1

10.947.624
1.911.996
18.912
1.893.084
1.581.741
8.958.551
23.399.913
197.851
14.639.213
8.760.700

46,8
8,2
0,1
8,1
6,8
38,3
100,0
0,8
62,6
37,4

29.137.391
3.577.399
476.832
3.100.567
5.988.016
22.085.208
60.788.015
557.775
39.260.582
21.527.433

47,9
5,9
0,8
5,1
9,9
36,3
100,0
0,9
64,6
35,4

Censo 2010
Homens

Contribuintes RGPS (A)


26.744.425
Contribuintes RPPS (B)
1.933.035
Militares
451.850
Estatutarios
1.481.185
Segurados Especiais** (RGPS) (C)
3.519.995
No contribuintes (D)
13.197.437
Total (E = A+B+C+D)
45.394.893
Beneficirios no contribuintes*** (F) 378.537
Trabalhadores Protegidos (A+B+C+F) 32.575.992
Trabalhadores Desprotegidos (D-F)
12.818.901

Proporo %

Mulheres

Proporo %

Total

Proporo %

58,9
4,3
1,0
3,3
7,8
29,1
100,0
0,8
71,8
28,2

18.852.264
2.478.769
28.097
2.450.672
1.762.126
10.961.583
34.054.742
562.310
23.655.469
10.399.273

55,4
7,3
0,1
7,2
5,2
32,2
100,0
1,7
69,5
30,5

45.596.689
4.411.804
479.947
3.931.857
5.282.121
24.159.021
79.449.635
940.847
56.231.461
23.218.174

57,4
5,6
0,6
4,9
6,6
30,4
100,0
1,2
70,8
29,2

Fonte: Censo Demogrfico/IBGE - 2000 e 2010.


Elaborao: SPS/MPS.

plica diferena de 2,3 p.p. em favor dos trabalhadores do sexo masculino. Este
ganho no indicador global foi claramente determinado pela categoria dos contribuintes do RGPS (2000: 47,9%; 2010: 57,4%), cuja expanso mais do que
compensou a retrao observada no grupo dos Segurados Especiais (2000:
9,9%; 2010: 6,6%).
A desagregao dos indicadores de proteo da populao ocupada
por municpios em 2010 e 2000, respectivamente. Partindo-se da definio
de 5 intervalos comuns para os valores estimados para os dois indicadores
(0-20%; 20,1%-40%; 40,1%-60%; 60,1%-80%; e, 80,1%-100%). Em 2010,
aproximadamente 75% dos municpios tinham proteo previdenciria superior a 60% (distribudos nas duas ltimas classes de intervalos). Tambm
possvel notar que os maiores nveis de prote encontram-se nas cidades

do Sul, Sudeste e Centro-Oeste, enquanto os menores se localizam, em especial, no interior das regies Norte e Nordeste, mesmo com o expressivo
incremento da proteo graas a figura dos segurados especiais.
A comparao 2010-2000 refora as concluses j mencionadas: houve
melhora expressiva da proteo previdenciria ao longo da dcada e este movimento foi impulsionado fortemente pela melhora do mercado formal de trabalho, que elevou de forma significativa o contingente de contribuintes do RGPS.
Em 2000, aproximadamente 64% dos municpios possuam proteo previdenciria superior a 60%, percentual que se elevou para cerca de 75% em
2010. Em valores absolutos, o nmero de municpios com cobertura acima de
60% saltou de 3.535, em 2000, para 4.148 em 2010, ou seja, 613 municpios
a mais. Essa mesma comparao mostra que, em 2000, havia 3 cidades com
proteo igual ou abaixo de 20%, sendo que em 2010, no havia mais nenhuma
cidade com nvel to baixo de cobertura. Alm disso, o nmero de cidades com
cobertura igual ou superior a 80% cresceu de 561, em 2000, para 843, em 2010,
reforando o diagnstico de um incremento generalizado da proteo previdenciria no pas. Nos 5.507 municpios em que foi possvel comparar a cobertura
entre 2000 e 2010, em 1.620 (29,4% do total) houve reduo da cobertura e em
3.887 (70,6% do total) houve aumento da cobertura. Em 2000, a cidade com
menor nvel de cobertura era Toritama-PE (13%) e a com maior cobertura era
Carlos Gomes-RS (97,2%). Em 2010, a cidade com menor nvel de cobertura era
Toritama/PE (20,5%) e a com maior cobertura era Vespasiano-RS (96,4%).
Outra importante fonte de dados so os registros administrativos. A quantidade de pessoas fsicas que fizeram pelo menos uma contribuio no ano para
o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS) cresceu de cerca de 39,85 milhes,
em 2003, para 67,1 milhes, em 2012, o que significa uma alta de 68,5% (ou
de 27,3 milhes). Em termos de crescimento mdio anual, a alta foi de cerca de
6% a.a., sendo que em valores absolutos o incremento foi de cerca 3 milhes a
mais de contribuintes por ano entre 2003 e 2012.
Outra possibilidade fazer a anlise do crescimento tendo em considerao o nmero mdio mensal de contribuintes, que certamente um
nmero at mais relevante que o de pessoas com apenas uma contribuio,
pois denota a questo da regularidade na cotizao. Como pode ser visto
pela Tabela 5, o nmero mdio mensal de contribuintes cresceu de cerca de
28,8 milhes, em 2003, para cerca de 50,6 milhes em 2012, um incremento relativo de 75,9% (mdia anual de 6,5% a.a.) e absoluto de cerca de 21,9
milhes (mdia anual de 2,4 milhes).

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

163

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tabela 4
Contribuintes pessoas fsicas com pelo menos uma contribuio no ano para Previdncia Social (rgps)
Brasil, 2003 a 2012
Ano

164

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

Contribuintes pessoas
fsicas com pelo
menos 1 contribuio

Variao anual
(em %)

Variao anual
absoluta

Variao acumulada
(em %)

39.850.452
42.084.323
5,61
2.233.871
5,6
45.035.035
7,01
2.950.712
13
46.676.737
3,65
1.641.702
17,1
49.936.338
6,98
3.259.601
25,3
53.964.928
8,07
4.028.590
35,4
55.877.835
3,54
1.912.907
40,2
60.197.924
7,73
4.320.089
51,1
64.109.870
6,5
3.911.946
60,9
67.149.740
4,74
3.039.870
68,5

Variao absoluta
acumulada

2.233.871
5.184.583
6.826.285
10.085.886
14.114.476
16.027.383
20.347.472
24.259.418
27.299.288

Fonte: Ministrio da Previdncia Social.

O forte crescimento do nmero de contribuintes no perodo entre 2003


e 2012 est certamente ligado ao bom desempenho do mercado formal de trabalho. O nmero de segurados empregados com pelo menos uma contribuio
aumentou de cerca de 31,5 milhes, em 2003, para 53,8 milhes, em 2012
alta de 22,3 milhes. Considerando o nmero mdio mensal de segurados
empregados, o crescimento de contribuintes tambm expressivo: de 22,7 para
40,5 milhes, um incremento absoluto de cerca de 17,8 milhes. Portanto, esses
dados deixam claro que o principal responsvel pelo crescimento do nmero
de contribuintes foi a expressiva gerao de empregos formais observada no
perodo de 2003 a 2012.
Alm do mercado formal do trabalho, tambm pesou a favor desse incremento da contribuio previdenciria o aumento do nmero de trabalhadores por conta prpria ou autnomos: os chamados contribuintes indivi
duais, quando considerados aqueles com pelo menos uma contribuio para
a previdncia no ano, passaram de cerca de 4,3 milhes, em 2002, para 11,9
milhes, em 2012, representando uma alta absoluta de 7,6 milhes.

As polticas de incluso previdenciria


Os dados de evoluo da proteo previdenciria no Brasil nas ltimas
duas dcadas mostram claramente que existe uma conexo muito forte entre
o mercado de trabalho e a cobertura previdenciria. Uma expressiva gerao

Tabela 5
Nmero Mdio Mensal de Contribuintes Pessoas Fsicas para a Previdncia Social (RGPS)
Brasil, 2003 a 2012
Ano

Contribuintes
pessoas fsicas

Variao anual
(em %)

Variao anual
absoluta

Variao acumulada
em relao a 2003
(em %)

Variao absoluta
em relao a 2003

2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012

28.793.912
30.875.569
32.784.373
33.604.161
36.731.537
39.943.052
41.045.142
44.406.673
47.725.150
50.647.439

---
7,23
6,18
2,5
9,31
8,74
2,76
8,19
7,47
6,12

---
2.081.657
1.908.804
819.788
3.127.376
3.211.515
1.102.090
3.361.531
3.318.477
2.922.289

---
7,23
13,86
16,71
27,57
38,72
42,55
54,22
65,75
75,9

--2.081.657
3.990.461
4.810.249
7.937.625
11.149.140
12.251.230
15.612.761
18.931.238
21.853.527

Fonte: Ministrio da Previdncia Social.

de empregos formais tende a se refletir em um processo de ampliao da cobertura previdenciria. Claro, contudo, que o efeito de incluso no pilar contributivo da seguridade social ser maior quanto mais inclusivo for o processo
de expanso do mercado formal do trabalho. Nos anos 2000, a combinao de
crescimento econmico sustentado com gerao expressiva de empregos formais se mostrou como principal motor da expanso do nmero de contribuintes para o Regime Geral de Previdncia Social (RGPS). Nesse contexto, parece
claro que uma condio fundamental para haver incluso previdenciria no
pas um processo de desenvolvimento que combine crescimento econmico sustentado, gerao de empregos formais, reduo da informalidade e das
precariedades do mercado de trabalho. Na realidade, o aumento da proteo
social dos trabalhadores desde 2003 reflete certamente a diminuio das precariedades no mundo do trabalho brasileiro. Apesar dos avanos, preciso reconhecer que a precariedade ainda afeta um universo grande de trabalhadores
no Brasil, que ainda um pas com grande nvel de desigualdade.
Outro ponto importante para ampliar a proteo previdenciria no Brasil,
nos anos 2000, que ajuda a explicar a retrao na dcada de 1990, o comportamento dos rendimentos do trabalho. Claramente, a previdncia, por ser um pilar
contributivo do sistema de seguridade social, esbarra, muitas vezes, na baixa capacidade contributiva de uma grande parcela dos trabalhadores brasileiros. Nesse contexto, o comportamento pouco favorvel dos rendimentos do trabalho na

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Captulo dois

165

P r oj e tos pa ra o B rasi l

166

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

dcada de 1990 e o processo de incremento real expressivo nos anos 2000 certamente tambm, ajudam a explicar a retrao da cobertura no primeiro perodo e a
ampliao no segundo. De qualquer forma, mais uma vez, o processo de incluso
previdenciria se associa reduo das precariedades no mundo do trabalho.
Alm disso, a questo da baixa capacidade contributiva de uma grande
parcela de trabalhadores traz a tona um debate muito importante sobre a
questo da incluso previdenciria: para uma parcela relevante de trabalhadores a capacidade de contribuio no a suficiente para garantir o financiamento da seguridade social do ponto de vista atuarial. Nesse contexto, parece claro que a incluso previdenciria implique na adoo de modalidades
semicontributivas para os trabalhadores de baixa renda, com a necessidade
de discutir o financiamento do desequilbrio atuarial, de preferncia de uma
forma que permita uma melhora da distribuio de renda no pas. Contudo, em geral, o desequilbrio atuarial dessas modalidades semicontributivas
acaba se refletindo muito mais tarde e no necessariamente vinculado a uma
forma de financiamento que melhore a distribuio de renda. No Brasil h
vrias formas semicontributivas, como a previdncia rural, onde a arrecadao responde por menos de 10% da despesa com benefcios, bem como o
plano simplificado, o Microempreendedor Individual (MEI) e os chamados
segurados facultativos de baixa renda.
Portanto, a experincia brasileira mostra que, para alm do incremento
na formalidade trabalhista, houve um movimento de reduo da informalidade previdenciria, mesmo entre aqueles no absorvidos pelo mercado
de trabalho formal. Muito embora os dados analisados sugiram que o bom
momento experimentado pela economia brasileira na ltima dcada tenha
sido a fora motriz por trs desta melhoria dos indicadores de cobertura
do RGPS, vale mencionar que nesse perodo o governo federal implantou
diversas medidas facilitadoras (ou fomentadoras) do processo de incluso
previdenciria.
Pelo lado do emprego formal, as principais iniciativas foram: (i) a instituio do SIMPLES, que, a partir de 1996, desonerou a folha de salrios
das microempresas e empresas de pequeno porte; (ii) a iseno da Cota
Previdenciria Patronal incidente sobre as receitas oriundas da exportao
rural, em 2001; (iii) a obrigatoriedade de reteno de 11% do valor dos
contratos de cesso de mo de obra, em 2003; (iv) a permisso de deduo
da Cota Patronal Domstica na Declarao Anual de Ajuste do Imposto de
Renda das Pessoas Fsicas, em 2006; e, bem recentemente, (v) a desonerao

compensada da folha de salrios de empresas vinculadas a determinados


setores da economia, poltica demasiadamente recente para que se tenha
alguma avaliao mais consistente do seu impacto, bem como uma medida
bastante polmica e que tem sido executada de forma ainda mais polmica,
tendo vista a promulgao de 5 medidas provisrias em um curto espao
de tempo. A desonerao, pelo seu vis de reduo da carga tributria e
aumento da competitividade, e no de aumentar a importncia relativa dos
setores intensivos em capital no financiamento da previdncia social, acaba
gerando preocupaes em relao a seus efeitos estruturais no financiamento da seguridade social.
Em relao ao Simples, submetido a diversas alteraes desde sua criao, a literatura especializada reconhece evidncias de impactos sobre a formalizao de vnculos e, com menos nfase e frequncia, sobre gerao de
postos de trabalho1. A desonerao das exportaes agrcolas, por sua vez,
coincidiu com um perodo de valorizao das commodities e tambm com um
cenrio econmico externo bastante favorvel ao comercio internacional fatores que amenizaram os efeitos da sobrevalorizao cambial prevalecente nos
anos 2000. Esta combinao naturalmente dificulta a imputao do aumento
da taxa de contribuio agrcola e rural sua influncia. A reteno de 11%,
embora esteja associada a valores crescentes de arrecadao no Fluxo de Caixa
do RGPS, no foi objeto de avaliaes especficas. Com respeito ao emprego
domstico, no h evidncias contundentes de que a medida tenha surtido o
efeito desejado: os registros administrativos do MPS no revelam mudanas
significativas no contingente de segurados nesta categoria, embora uma avaliao mais aprofundada destes resultados seja algo recomendvel.
Pelo lado da contribuio autnoma, as principais medidas foram: (i)
a instituio do Plano Simplificado de Incluso Previdenciria, em 2006,
medida que reduziu (de 20% para 11%) a alquota de Contribuintes Individuais recolhendo sobre o valor do Piso Previdencirio; (ii) a criao da figura
do Microempreendedor Individual (MEI), em 2008; (iii) a instituio da
figura do Contribuinte Facultativo de baixa renda, em 2011; e, (v) a equiparao de Contribuintes Individuais (Pessoas Fsicas) a Empregados, quando

1. A instituio do SIMPLES frequentemente aventada como uma das possveis explicaes para o comportamento mais
positivo do emprego no setor de servios, ainda na dcada de 1990.

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Captulo dois

167

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168

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

aqueles prestam servios a empresas, medida implantada em 2003. A ltima


medida, at por ser mais antiga, j passou por avaliaes e demonstrou ter
impactado positivamente a incluso de trabalhadores autnomos no RGPS.2
Aparentemente, o MEI parece ter sido eficaz para gerar algum processo de
formalizao e ampliao da cobertura previdenciria entre os trabalhadores
autnomos. Contudo, as principais lies do MEI talvez sejam que, alm da
necessidade de um tratamento tributrio compatvel com a capacidade contributiva, existe necessidade, para estimular a formalizao, de tambm simplificao, racionalizao da burocracia e gerar estmulos a formalizao (linhas de
crdito mais baratas e outros incentivos para a formalizao).
Essas medidas mais recentes, grosso modo, focam o mesmo pblicoalvo qual seja, o contingente de trabalhadores autnomos, desprotegidos
e com rendimentos limitados e, por isso, chegam a se sobrepor (em alguns
aspectos) e podem gerar desincentivos umas s outras. O nmero de inscritos
no conjunto destes planos previdencirios j bastante expressivo, mas ainda
cedo para tomar isso como impacto efetivo sobre a desproteo. Deve-se
avaliar, por exemplo, a densidade contributiva desses novos contribuintes ou,
em outras palavras, se estes novos segurados tm logrado manter a regularidade de seus aportes ao sistema, condio para a concesso da maior parte dos
benefcios (notadamente as aposentadorias). Ademais, preciso avaliar em
que medida as inscries nos novos planos representam a incluso de novos
segurados ou so o resultado da migrao de planos pr-existentes para os
novos, em geral mais baratos.
Detalhando as medidas mais recentes para incluso previdenciria e formalizao dos trabalhadores por conta prpria, pode-se destacar que, no final
de 2006, foi institudo o Plano Simplificado para os Contribuintes Individuais,
por meio da Lei Complementar n 123 de 14 de dezembro de 2006, medida que
reduziu a alquota contributiva de 20%, sobre o salrio de contribuio, para
11%, incidente sobre o salrio-mnimo, para os contribuintes individuais que
prestam servios para pessoas fsicas e para os contribuintes facultativos. O novo
plano exclui o direito aposentadoria por tempo de contribuio, mas mantm

2. Para acessar uma avaliao baseada nos registros administrativos do RGPS, ver: PEREIRA, Eduardo da Silva. Efeitos da
Medida Provisria 83/2002 na Cobertura Previdenciria. Informe de Previdncia Social, Novembro de 2005, volume 17,
nmero 11. Segundo o autor, o contingente de contribuintes individuais aumentou significativamente imediatamente
aps a entrada em vigor da medida, o que, na ausncia de outros fatores novos ou atpicos, pode ser tomado como indicativo de impacto positivo sobre o nvel de cobertura.

o direito aposentadoria por idade (sempre no valor de um salrio-mnimo) e


aos demais benefcios e servios oferecidos pelo RGPS.
Ao final de 2008, por meio da Lei Complementar n 128, de 19 de dezembro daquele ano, foi criada a figura do chamado Microempreendedor Individual
(MEI), definido como o empresrio individual com receita bruta anual de at
36 mil reais e optante pelo Simples Nacional. Na prtica, o MEI foi criado como
uma nova faixa (a de faturamento mais baixo e, portanto, na base da pirmide)
dentro do chamado Simples Nacional, criado (em 1996) como forma de dar
tratamento diferenciado para micro e pequenas empresas.
Pode-se dizer, portanto, que o MEI possui um tratamento duplamente
diferenciado: primeiro, dentro do prprio Simples, por ser aquele com o faturamento mais baixo dentro do referido sistema, que j tinha sido criado para
dar tratamento diferenciado s micro e pequenas empresas. Portanto, o Simples Nacional j foi criado com reduo da carga tributria para estes estabelecimentos, mas o Microempreendedor Individual foi ainda mais a frente neste
sentido, de tal sorte que os optantes pelo referido sistema passaram a ter que
pagar apenas a contribuio previdenciria de 11% sobre o salrio-mnimo e
os valores fixos de 1 real de ICMS e 5 reais de ISS.
A baixa contribuio Previdncia Social e a iseno dos demais impostos federais foi uma tentativa de estimular a formalizao por meio de
tratamento tributrio mais favorvel. Tambm foi relevante para esta rpida
expanso do Programa o processo simplificao e desburocratizado de inscrio, bem como o estmulo oferecido por meio de sua associao com diversos
benefcios da formalizao, como o acesso a crdito mais barato, a possibilidade de emisso de nota fiscal e outros. Em pouco tempo o referido Programa
avanou de forma rpida e com grande capilaridade. Levantamento realizado
em fevereiro de 2013 demonstrou uma impressionante capilaridade do MEI,
tendo em vista que 5.564 cidades tinham pelo menos um MEI inscrito, ou
seja, havia MEI em quase a totalidade dos municpios do pas (Grfico 2).
Na prtica, o MEI engloba diferentes agendas governamentais e vrias instituies governamentais e no governamentais. Trata-se de uma ao de ampliao
da proteo social, simplificao e desburocratizao do processo de formalizao
das microempresas e de expanso das vantagens para aqueles que o fizerem, bem
como de um processo de fortalecimento desses microempreendedores inclusive
visando a formalizao empresarial. Exatamente por englobar diferentes pontos da
agenda governamental, o programa conta com a participao de diferentes rgos
de governo: Ministrio da Previdncia Social (MPS), Desenvolvimento, Indstria e

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Grfico 2
Evoluo dos Microempreendedores Individuais
Brasil, janeiro de 2010 a dezembro de 2012
3.000.000
2.500.000
2.000.000
1.500.000
1.000.000
500.000
0

jan/10
fev/10
mar/10
abr/10
mai/10
jun/10
jul/10
ago/10
set/10
out/10
nov/10
dez/10
jan/11
fev/11
mar/11
abr/11
mai/11
jun/11
jul/11
ago/11
set/11
out/11
nov/11
dez/11
jan/12
fev/12
mar/12
abr/12
mai/12
jun/12
jul/12
ago/12
set/12
out/12
nov/12
dez/12

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Fonte: Receita Federal Simples Nacional.

Comrcio (MDIC), Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), por meio do Comit Gestor do Simples Nacional, e no governamentais como o Servio Brasileiro
de Apoio s Micro e Pequenas Empresas (Sebrae).
Certamente, um dos principais atrativos do MEI seu baixo custo em
termos de formalizao e de obteno da proteo previdenciria. O MEI,
quando da sua criao, era similar ao Plano Simplificado, do ponto de vista
da contribuio para a Previdncia Social (11% do salrio-mnimo), mas h
diferenas entre ambas as iniciativas. A inscrio do MEI extremamente simplificada, por meio da internet (www.portaldoempreendedor.gov.br), e gera de
forma imediata, a abertura de uma empresa. O trabalhador por conta prpria,
at ento informal, passa a ter direito a CNPJ e alvar de funcionamento provisrio por 180 dias, o que, na ausncia de alguma ao da prefeitura, torna-se
definitivo. No Plano Simplificado, o trabalhador continua sendo uma pessoa
fsica, enquanto no MEI o mesmo torna-se pessoa jurdica formal.
Alm do tratamento tributrio diferenciado e mais favorvel (inclusive
no mbito do Simples Nacional) e da simplificao e desburocratizao, outro
ponto extremamente importante foi o esforo do governo federal no sentido
de criar benefcios para a formalizao. Entre estas vantagens, podem ser citadas: a) possibilidade de emisso de nota fiscal, o que facilita muitas vendas

ou a prestaes de servios que somente so possveis com emisso deste documento; b) acesso a crdito como pessoa jurdica em condies melhores do
que o crdito normalmente acessado como pessoa fsica; c) acesso facilitado a
contadores que, em troca, tiveram enquadramento alterado, de forma favorvel, no mbito do Simples, com o compromisso de darem apoio aos microempreendedores; e, d) acesso ao suporte e apoio do Sebrae3.
Como colocado anteriormente, apesar dos importantes avanos obtidos
pelo MEI, certamente ainda restam desafios, riscos, cuidados e problemas que
precisam ser equacionados. Um dos cuidados necessrios em relao ao MEI
que este no seja utilizado como instrumento para mascarar relaes de
emprego, tendo em vista que sua legislao permite a prestao de servios
para pessoa fsica e jurdica. Exatamente para amenizar esse risco, nem todas
as ocupaes podem ser inscritas no MEI, sendo permitidas as 467 ocupaes
definidas segundo a Resoluo 58, do Comit Gestor do Simples Nacional
(CGSN), de 27 de abril de 2009, com suas alteraes posteriores.
Portanto, fundamental um monitoramento constante do MEI de forma
a verificar se este est sendo utilizado de forma indevida, sob o ponto de vista
trabalhista. Outro desafio diz respeito necessidade de avanar na simplificao das obrigaes impostas ao MEI, que tendem a ser as mesmas impostas s
pessoas jurdicas do pas. Embora a legislao defenda o tratamento diferenciado, na prtica, algumas das obrigaes tpicas de uma empresa mais estruturada, e seus respectivos custos, acabaram sendo mantidas para o MEI.
Claro que o processo de incluso do MEI foi bastante simplificado, sendo
a inscrio feita pelo Portal do Empreendedor (www.portaldoempreendedor.
gov.br) em um tempo bastante curto, com exigncia de poucas informaes. Ao
final deste processo, como j informado, o MEI obtm um cadastro no CNPJ
(e o respectivo nmero) e um Certificado da Condio de Microempreendedor
Individual (CCMEI) que funciona como alvar de funcionamento provisrio
por um perodo de 180 dias, o qual no caso de no manifestao do municpio torna-se efetivo para atividades que no so de alto risco. As informaes
de inscrio so ento transferidas para as Juntas Comerciais e para Previdncia
3. Em outros termos, o MEI passa a poder emitir nota fiscal e h inmeros casos de compradores que realizam apenas se
houver emisso da referida nota. Alm disso, as instituies financeiras oficiais federais, como a Caixa Econmica Federal,
Banco do Brasil, Banco do Nordeste e Banco da Amaznia criaram linhas especiais de crdito para o MEI. Importante
mencionar que muitos daqueles que se formalizaram, na realidade, j tinham acesso a crdito, mas o faziam como pessoa
fsica e com taxas de juros elevadas. As linhas de crdito mencionadas criadas foram para pessoas jurdicas e com taxas de
juros mais baixas.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Social, que por sua vez atribui um Nmero de Inscrio do Trabalhador (NIT)
ao MEI ou, no caso de este j estar inscrito, passa a vincular as contribuies a
um NIT j existente.
O pagamento unificado dos poucos impostos mensais (Previdncia Social, ICMS e/ou ISS) se d com a gerao de uma guia nica e integrada de
Documento de Arrecadao do Simples Nacional (DAS) emitida no prprio
site do MEI, informado anteriormente. Portanto, parece claro que o processo
de simplificao e desburocratizao do MEI foi fundamental para sua evoluo positiva e tambm mostrou que medidas deste tipo so importantes para
a reduo da informalidade, tendo em vista que reduzem o custo, em termos
de tempo despendido com obrigaes burocrticas.
Outra linha importante para a evoluo do MEI o foco nos benefcios
potenciais da formalizao. Esse ponto muito importante porque, do ponto
de vista meramente tributrio, a competio com a informalidade muito
difcil, pois a formalizao sempre implica passar de pagar zero em impostos
e taxas para o pagamento de algum valor positivo referente atividade como
conta prpria, independentemente de quo reduzido seja este valor. Nesse
contexto, fundamental no apenas que a carga tributria seja condizente
com a capacidade contributiva desses trabalhadores por conta prpria, mas
tambm que esse trabalhador tenha benefcios pela formalizao. Os avanos
conquistados j so significativos, mas h ainda espao para novas aes no
sentido de trabalhar os benefcios da formalizao, como acesso a qualificao
e a mercados consumidores.
Outro problema em relao ao MEI sua alta taxa de inadimplncia.
Embora a referida taxa esteja no mesmo patamar das faixas acima do MEI no
mbito do Simples Nacional, tal fato merece ser analisado com profundidade.
Em parte, o fato da inscrio no MEI ser to simplificada pode estar gerando
inscries de pessoas sem o devido conhecimento das regras para participao no plano ou que na verdade no possuem o perfil adequado para tanto.
Alm disso, preciso deixar claro que no necessariamente toda inscrio
uma formalizao, podendo ser uma migrao de um contribuinte individual
que pagava pela regra normal (20% do salrio de contribuio) para o MEI,
fato que tambm pode ter ocorrido no mbito do Plano Simplificado ou de
qualquer plano vinculado a essa ou outras categorias de segurados do RGPS.
necessrio um estudo do passado contributivo das pessoas inscritas para
precisar que proporo das inscries feitas no MEI corresponde efetivamente
a uma formalizao de trabalhadores por conta prpria.

Talvez em funo da inadimplncia, mas no apenas em funo dela, a


contribuio previdenciria do MEI foi reduzida de 11% para 5% do salriomnimo a partir da competncia de maio de 2011, por meio da Medida Provisria 529, de 7 de abril de 2011, posteriormente convertida na lei n 12.470,
de 31 de agosto de 2011. Essa deciso, ao menos aparentemente, decorreu da
hiptese de que 11% do salrio-mnimo poderia ser um valor elevado para o
pblico beneficirio potencial. Segundo a exposio de motivos da Medida
Provisria, a medida de relevncia inequvoca, j que apta a ampliar os
incentivos formalizao com o correspondente acesso aos benefcios previdencirios dessa categoria.
Claro que a referida reduo deve trazer benefcios do ponto de vista de
ampliao da proteo social, da cobertura previdenciria e da formalizao
de trabalhadores por conta prpria. Contudo, a medida tambm aumenta o
risco, previamente existente e j mencionado aqui, de substituio de uma
relao de emprego por um MEI. A medida pode estimular a migrao de
inscritos no Plano Simplificado para o MEI.
Polmicas e riscos parte, aparentemente os dados de evoluo do Plano
Simplificado e do MEI indicam efeitos positivos sobre a contribuio para o
RGPS entre os trabalhadores por conta prpria. Os dados de contribuintes

Grfico 3
Nmero de Contribuintes Segurados Facultativos de Baixa Renda
Brasil, 2012 (em mil contribuintes)
400
350
300
264

250

309

325

356

367

372

235

208

200

284

336

179

150

139

100
50
0

Janeiro

Fevereiro

Maro

Fonte: Ministrio da Previdncia Social.

Abril

Maio

Junho

Julho

Agosto Setembro Outubro Novembro Dezembro

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

individuais com pelo menos uma contribuio, no ano de 2012, indicavam,


como citado anteriormente, um total de 11,9 milhes, sendo que desse total
cerca de 3,6 milhes estavam no Plano Simplificado e no MEI.
Outra ao de incluso previdenciria introduzida pela Lei n
12.470/2011, citada anteriormente, foi a extenso da contribuio de 5%
do salrio-mnimo para os segurados facultativos sem renda prpria que se
dedicassem exclusivamente ao trabalho domstico no mbito de sua prpria
residncia, desde que pertencentes a famlias de baixa renda. O critrio compreende uma renda familiar de at dois salrios-mnimos mensais e estabelece
a condicionalidade de que o referido segurado e sua famlia estejam inscritos
no Cadastro nico do Programa Bolsa Famlia.
Novamente existe a possibilidade de migrao, tendo em vista que os
segurados facultativos j tinham possibilidade de contribuir com 20% ou com
11% do Plano Simplificado. De qualquer forma, houve um crescimento muito
expressivo do nmero de contribuintes nessa modalidade e, como esperado, este grupo composto predominantemente por pessoas do sexo feminino
(98% do total). Ao longo de 2012 houve um expressivo incremento destes
chamados segurados facultativos de baixa renda (donas de casa de baixa renda), que atingiram em dezembro a cifra de 372 mil. Alm do predomnio das
mulheres, como esperado pelo perfil das donas de casa de baixa renda, ainda
havia predomnio de pessoas com 40 anos ou mais (75,4% do total).
Em 2012, cerca de 695 mil pessoas fizeram pelo menos uma contribuio no plano simplificado para segurados facultativos, tambm com predomnio de pessoas do sexo feminino (80,7% do total).
A adoo de medidas de incluso previdenciria exige aderncia ao perfil da populao desprotegida, que atualmente : a) em termos de posio por
ocupao, concentrada nos trabalhadores por conta prpria, domsticos e empregados sem carteira de trabalho assinada; b) em termos de setor econmico,
concentrada principalmente em reas como Servios Domsticos, Comrcio,
Construo Civil e Alojamento e Alimentao; c) em termos geogrficos, concentrada no interior das regies Norte e Nordeste; d) havia muitos desprotegidos com renda do trabalho inferior ao salrio-mnimo, sendo a grande maioria
restrita a renda de at dois salrios-mnimos. Ressalte-se, em relao a este ltimo ponto, que a ampliao da proteo nessas reas depende muito do prprio
desenvolvimento econmico e social de regies reconhecidamente frgeis.
Finalmente, nota-se um desempenho muito pouco favorvel nos ltimos
anos em relao ao trabalho domstico, com uma certa estagnao do nmero

de contribuintes. E acordo com dados de registros administrativos esse nmero


passou de cerca de 2 milhes, em 2006, para 2,1 milhes, em 2012 (considerando pelo menos uma contribuio ao ano), ou seja, incremento de apenas 7,8%
no referido perodo (mdia anual de 1,3% a.a.).
Tal resultado, pouco significativo, denota que a iseno no IRPF da contribuio patronal do empregador domstico, criada pela Lei n 11.324/2007
(que previa esta renncia at 2012 e teve o prazo final prorrogado pelo Congresso at 2015), foi uma medida ineficaz para formalizar o trabalho domstico, para alm de possuir caractersticas claramente regressivas. De acordo com
dados da Pnad/IBGE, em 2012, de um total de 6,3 milhes de trabalhadores
domsticos no pas com idade de 16 anos ou mais, apenas 1,9 milho tinha
carteira de trabalho assinada, indicando que este segmento continua entre
aqueles de maior informalidade e desproteo previdenciria.

Consideraes finais
Como foi mostrado ao longo do trabalho, a cobertura ou proteo previdenciria fortemente afetada pelo desempenho do mercado formal de
trabalho e pela informalidade. Na dcada de 1990, o fraco desempenho na
gerao de empregos e o incremento da informalidade levaram a um processo de reduo da cobertura previdenciria. A expressiva melhora na criao
de postos de trabalho formais nos anos 2000, tanto em funo do melhor
desempenho econmico como da melhora na elasticidade emprego-produto,
levaram a uma relevante reduo da informalidade e a um incremento importante da proteo previdenciria dos trabalhadores ocupados ou na ativa. A
recuperao do mercado formal de trabalho nos anos 2000, bem como dos
rendimentos dos trabalhadores, foram os principais responsveis pela melhora na cobertura previdenciria no referido perodo. De certa forma, podemos
dizer que o processo de incluso previdenciria reflexo da diminuio das
precariedades no mundo do trabalho.
Apesar do papel preponderante da expressiva gerao de empregos formais nos anos 2000, na ampliao da cobertura previdenciria vista no pero
do, tambm houve um papel relevante contribuio entre os trabalhadores
por conta prpria, chamados de contribuintes individuais pela legislao previdenciria. Neste caso, em que pese o bom desempenho da economia, aparentemente surtiram algum efeito certas medidas de incluso previdenciria
implantadas pelo MPS, tais como: a) a alterao da sistemtica de recolhimento dos trabalhadores autnomos que prestam servios (Lei n 10.666, de 8

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

de maio de 2003), que passou a responsabilidade de reteno e recolhimento


do trabalhador para a empresa tomadora do servio; b) o Plano Simplificado
de Incluso, que reduziu a alquota contributiva de 20% do rendimento do
trabalho para 11% do salrio-mnimo); e, c) o MEI (alquota atual de 5% do
salrio-mnimo), detalhado ao longo do artigo.
Alm disso, a experincia do MEI mostrou que no apenas o tratamento tributrio mais favorvel, mais compatvel com a reduzida capacidade de
pagamento de uma parcela relevante dos trabalhadores por conta prpria,
fundamental para a formalizao, mas que a simplificao e a racionalizao
da burocracia e a criao de benefcios diferenciados para os autnomos que
se formalizam tambm so medidas indispensveis para reduzir a informalidade e ampliar a cobertura previdenciria no pas.
As experincias do MEI, do Plano Simplificado e dos segurados facultativos de baixa renda, colocam em discusso um importante dilema das polticas previdencirias: pelo lado da incluso previdenciria, parece ser importante reduzir a contribuio para nveis mais compatveis com a reduzida
capacidade contributiva de uma parcela relevante da populao ocupada no
Brasil e muitos pases da Amrica Latina e em desenvolvimento; por outro
lado, tais aes trazem consigo um aumento do desequilbrio atuarial dos regimes previdencirios em um contexto fiscal j prejudicado pelo processo
de envelhecimento populacional que dever ser financiado pelo restante da
sociedade quando estas modalidades especiais comearem a gerar benefcios
(e, consequentemente, despesas).
Do ponto de vista da poltica pblica, importante que essas relevantes aes de incluso previdenciria sejam pensadas e associadas a formas
redistributivas de financiamento, que garantam a sustentabilidade intertemporal dos sistemas de proteo social. Alm disso, tais experincias reforam
a necessidade de um mix de pilares contributivos (semi e no contributivos)
que garantam ampla proteo social em pases onde um grupo grande de trabalhadores possui limitada capacidade contributiva em geral, com evidente
impossibilidade de garantir o equilbrio atuarial entre contribuies e benefcios. Tambm importante, contudo, garantir a harmonia entre os pilares
contributivos, semi e no contributivos.
Por fim, tambm parece fundamental, do ponto de vista da poltica pblica notar que processos de ampliao da cobertura previdenciria decorrem
diretamente da reduo das precariedades no mundo do trabalho.

Referncias bibliogrficas
BRASIL. Resoluo do MF/CGSN 58, de 27 de abril de 2009. Dispe sobre
o Microempreendedor Individual MEI no mbito do Simples Nacional.
Dirio Oficial [da] Republica Federativa do Brasil, Braslia, DF, n. 79, p.
24-25, 28 abr. 2009. Seo 1.
__________. Resoluo do MF/CGSN 78, de 13 de setembro de 2010. Altera a
Resoluo CGSN 58, de 27 de abril de 2009. Dirio Oficial [da] Republica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, n. 79, p. 35-40, 15 set. 2010. Seo 1.
__________. Portaria do MTE 371, de 24 de fevereiro de 2011. Dispe sobre
a dispensa da RAIS NEGATIVA para o MEI. Dirio Oficial [da] Republica
Federativa do Brasil, Braslia, DF, n. 68, p. 1, 8 abr. 2011. Seo 1.
COSTANZI, R. N. et al. A Experincia do Microempreendedor Individual na
Ampliao da Cobertura Previdenciria no Brasil. Revista do Servio Pblico,
v. 62, n. 4 out./dez. 2011, p. 387-406.
INFORME DE PREVIDNCIA SOCIAL. Evoluo Recente da Proteo Previdenciria e seus Impactos sobre o Nvel de Pobreza. Braslia: MPS. v. 24,
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INFORME DE PREVIDNCIA SOCIAL. Nova Metodologia para Contagem de
Contribuintes Individuais. Braslia: MPS. v. 17, n. 4, 2005.

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Captulo dois

Ana Luiza Dvila Viana


Hudson Pacfico da Silva
Luciana Dias de Lima
Cristiani Vieira Machado

O sistema de sade brasileiro:


dilemas atuais

Introduo
Apesar das recentes dificuldades relacionadas ao cenrio do capitalismo
mundial, diversos fatores sugerem que o Brasil desfruta de uma posio privilegiada entre os pases da Amrica Latina para dar forma a um novo modelo
de desenvolvimento, capaz de integrar as polticas econmicas e sociais, conferindo lugar de destaque s polticas universais. O pas uma das maiores
economias do mundo; possui uma democracia recente, porm estvel; dispe
de instituies polticas relativamente slidas; tem uma populao numerosa,
com uma proporo ainda expressiva de jovens; uma Constituio nacional
que assegura direitos sociais amplos; e um desenho de sistema de sade pblico e universal o Sistema nico de Sade (SUS) , singular entre as naes
capitalistas da Amrica Latina.
Outro fato impressionante foi revelado com a divulgao do ndice de
Desenvolvimento Humano Municipal no Brasil (Pnud, 2013): de 1991 a 2010,
o IDHM cresceu 47,8%. Alm disso, a distribuio dos municpios brasileiros segundo faixas de desenvolvimento humano municipal mostra que houve
grande melhora no perodo: em 1991, 85,8% dos municpios encontravam-se
na faixa de muito baixo desenvolvimento humano; em 2010, ao contrrio,
74% dos municpios j figuravam nas faixas de mdio e alto desenvolvimento humano, ao passo que somente 0,6% dos municpios permaneciam
na faixa de muito baixo desenvolvimento humano. Esse crescimento ocorreu nas trs dimenses que compem o IDHM: expectativa de vida ao nascer,
ndice combinado de educao e renda per capita.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Essa trajetria positiva confirmada por estudo do Ipea (2012a), que


apontou as seguintes mudanas no perodo 2001-2011: reduo de mais de
55% no percentual da populao com renda domiciliar per capita abaixo da linha de pobreza, qualquer que seja a linha utilizada; aumento de 32,4% da renda
domiciliar per capita mdia; e reduo da desigualdade, medida pelo coeficiente
de Gini (de 0,594 em 2001, para 0,527 em 2011). De acordo com o estudo,
essa queda da desigualdade explicada pelo aumento real dos rendimentos do
trabalho (contribuio de 58%), dos benefcios da previdncia social (19%),
das transferncias do programa Bolsa Famlia (13%), do Benefcio de Prestao Continuada (BPC) (4%) e de outras rendas (6%). Durante esse perodo,
tambm houve grande expanso do mercado formal de trabalho, com reduo contnua do grau de informalidade, que passou de 55,1% em 2001 para
45,4% em 2011 (Ipea, 2012b).
Entretanto, o debate sobre novos modelos de desenvolvimento encontra-se ainda em construo, tanto no plano terico-acadmico, como no plano
poltico-governamental. A forma como as polticas sociais se articulam s polticas econmicas uma questo crucial para a natureza de novos Estados desenvolvimentistas. O social-desenvolvimentismo no pode se resumir, apenas,
a uma viso neoestruturalista1, no sentido do fortalecimento de segmentos
da indstria, de grupos capitalistas nacionais e de promoo do dinamismo
econmico, atrelada a polticas de combate pobreza e criao de novos mercados de consumo. Essa uma opo limitada, que tende a reproduzir problemas antigos, que no acompanha as transformaes no capitalismo e perpetua
a fragmentao e as desigualdades na sociedade.
Dentro dessa perspectiva, qual deve ser o papel do Estado Social?
o de reafirmar o compromisso de garantir e estender os direitos sociais ao
conjunto da sociedade, assegurando o acesso da populao a um conjunto
importante de bens e servios. Deve, portanto, atuar no sentido de se contrapor aos padres individualizantes e excludentes do mercado. Para que isso
acontea, so necessrias inmeras polticas pblicas de fomento construo de instituies produtoras e reguladoras de servios sociais, de regras
fiscais equnimes, de promoo e incentivo ocupao e capacitao da
fora de trabalho, de melhorias e instalao de intensa fluidez urbana, de
garantia habitacional, entre outras.
1. Leiva (2008, p. 19) define o neoestruturalismo latino-americano a partir de quatro caractersticas: uma viso alternativa
ao dogmatismo neoliberal; uma estratgia de desenvolvimento compreensiva; uma abordagem integrada das polticas; e
uma grande narrativa sobre o caminho para a modernidade que o sculo XXI ofereceria s naes latino-americanas. O autor, no entanto, aponta limitaes desse enfoque, entre as quais destaca uma escassa considerao dos conflitos e relaes
de poder na anlise das economias e sociedades latino-americanas.

O Estado Social atua de forma a diminuir os impactos do mercado na


criao voraz de desigualdades, algo que somente a poltica e a criao de estruturas voltadas para o interesse coletivo podem fazer, promovendo o princpio da comunalidade endossada, do seguro coletivo contra o infortnio individual e suas consequncias (Bauman, 2011). Mais do que isso, o Estado Social
olha o futuro no sentido de criar uma sociedade de semelhantes, promovendo polticas e regras voltadas para a igualdade e a diminuio das diferenas
no momento de partida (desde o nascimento), assegurando maiores chances
para os no portadores dos ativos, que geralmente garantem o acesso riqueza
gerada na sociedade (na forma de renda, propriedades, capital social etc.).
So numerosas as explicaes para o surgimento do Estado Social no
sculo XX, porm o certo que, em todos os pases, a poltica foi crucial para
conter o avano do mercado autorregulado e a ausncia de mecanismos de
proteo social.
No Brasil, aps 1930, foi construdo um Estado Social voltado para o mercado de trabalho, de forma a cobrir os infortnios gerados pelo assalariamento,
de um processo de industrializao tardia, assentado no xodo rural e na imigrao. A intensa urbanizao dos anos iniciais do processo de industrializao (1930-1960), sem polticas pblicas mais abrangentes, colocou uma imensa
massa de assalariados a receber benefcios diferenciados conforme sua insero
laboral e convivendo, ainda, com formas pr-modernas de proteo social,
como as ofertadas por ordens religiosas e associaes comunitrias de todo tipo.
A marca histrica do Estado Social brasileiro a segmentao (urbano/
rural; trabalho formal/trabalho informal), a diferenciao dos benefcios e o
paternalismo poltico e religioso nos sertes do pas.
Tardiamente, na crise e no processo de democratizao dos anos 1980,
que uma poltica para a Seguridade Social foi pensada e endossada pela sociedade, em meio discusso sobre novos padres de desenvolvimento, justia
social e liberdade. A trajetria poltica do pas, porm, se distanciou dessas
insgnias, quando uma nova ordem conservadora, com forte repercusso nos
pases emergentes, quis reverter todas as conquistas do perodo de capitalismo
regulado e de alargamento dos direitos sociais no mundo. Como construir um
novo Estado Social sobre as bases da solidariedade, da justia social e da responsabilizao coletiva pelos riscos individuais, em um momento de questionamento profundo do papel do Estado e das polticas pblicas voltadas para
reverso das desigualdades inerentes ao processo de acumulao capitalista?
No ltimo decnio do sculo passado, a tnica dos discursos conservadores (mais do que liberais) foi o forte questionamento do Estado-protetor,
burocrtico e paternalista, assentado numa cultura de dependncia assisten-

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Captulo dois

181

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182

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

cial e numa estrutura tradicional de famlia. Criticou-se o excesso de taxao


e de igualitarismo promovido pelo Estado, que teria efeitos negativos no
plano da eficincia, do estmulo empreendedor, do estmulo ao trabalho e
da liberdade de escolha. Esses questionamentos repercutiram fortemente em
todos os pases, provocando reformas institucionais que, de maneira geral,
deram incio ou acentuaram processos de privatizao, mediante a transferncia de parcelas crescentes da cobertura dos riscos sociais para os indivduos e o estmulo participao de organizaes privadas (com e sem fins
lucrativos) na oferta e gerenciamento dos servios sociais.
Foi nos pases localizados fora do centro econmico mundial que essa
onda conservadora mais se impregnou e teve efeitos deletrios, por diversos
fatores: a incipiente base do Estado Social; a crise econmica que assolou vrios desses pases no final do sculo; a estreita base tributria; a fragilidade da
cultura de solidariedade e do ethos pblico; a escassez de partidos de cunho
socialista e social democrata; um perfil econmico agrrio baseado na grande
propriedade; a reduzida proteo ao trabalho, entre outros.
Mesmo assim, foi possvel construir ou adensar polticas de proteo
em algumas naes, com destaque para os pases emergentes da sia, e implementar polticas redistributivas na Amrica Latina, o que gerou o fortalecimento da rea de assistncia social no trip da Seguridade Social (Previdncia,
Sade e Assistncia Social).
No Brasil, a criao e a expanso do SUS, no decorrer dos ltimos 25 anos,
se deu justamente em meio a distintas, e por vezes contraditrias, concepes de
Estado Social. De um lado, o SUS nasceu sob a gide da abrangente proposta de
Seguridade inscrita na Constituio de 1988, baseada em um desenho integrado e universalista das polticas sociais e sustentado por intensa mobilizao de
atores polticos setoriais; de outro, sua implantao, na dcada de 1990, ocorreu
em um contexto desfavorvel expanso das funes do Estado, tanto na rea
econmica como na rea social. Na dcada seguinte, houve uma retomada da
valorizao do Estado, porm sob um modelo de articulao entre o econmico
e o social que conferiu pouco espao s polticas sociais universais. Apesar do
cenrio adverso, o SUS propiciou mudanas importantes.
Em primeiro lugar, construiu-se uma estrutura de servios descentralizada, calcada no desenho federalista, que favoreceu a criao de uma base de
apoio formada por lderes polticos e outros atores locais e regionais. O processo de descentralizao ocorreu sob a progressiva reduo da participao
federal no financiamento, e na maior assuno subnacional dos gastos, dos
arranjos assistenciais, da gesto do mix pblico-privado e do padro e extenso de cobertura.

Em segundo lugar, ocorreu uma expressiva expanso dos servios de


ateno primria em sade no territrio nacional, propiciada pelo amplo consenso, dentro e fora do pas, em torno do tema, com repercusses positivas
no acesso e na melhoria de alguns indicadores de sade da populao. No
entanto, o SUS recebeu pouco investimento de forte contedo tecnolgico
no perodo, enquanto os servios privados na rea diagnstica, teraputica e
hospitalar de alta complexidade se expandiram, principalmente nos maiores
centros urbanos.
Assim, se alastrou outro processo, o da intensa participao privada na
assistncia sade, de diversas formas: na oferta de servios; na oferta e incorporao (muitas vezes acrtica) de tecnologias de ponta para todos os tipos de
procedimentos mdicos; na intermediao financeira no mercado de sade;
no estmulo constituio de grandes grupos capitalistas de carter multinacional na rea, envolvendo servios, finanas e indstria. Essa expanso privada teve forte financiamento e subsdio estatal, o que explica, em parte, o fato
de o gasto privado ser maior que o gasto pblico em sade no Brasil. Explica,
tambm, a existncia de um mercado de sade de natureza privada operando
fora e dentro do SUS.
Essa coexistncia entre o pblico e o privado tem produzido efeitos deletrios sobre a eficincia geral do sistema de sade, tais como: tendncias
incorporao tecnolgica e custos crescentes sob controle restrito (ou mesmo
descontrole) e primazia na busca de lucros pelas empresas. Os efeitos so deletrios tambm sobre a equidade, visto que perpetuam as desigualdades de
acesso, utilizao e qualidade dos servios entre os cidados, conforme suas
capacidades de pagamento e de usufruto da ateno disponibilizada nos distintos segmentos. Esse arranjo tende, ainda, a colocar os servios pblicos de
sade em situao de complementariedade aos privados, nos casos de clientes que no interessam aos mercados, como os idosos, pessoas com doenas
crnicas ou que requerem tratamentos de alto custo.
O padro de desenvolvimento fortemente assentado no consumo das
famlias e nas exportaes, que a marca do atual perodo, favorece e necessita de polticas voltadas insero de grandes massas no mercado consumidor e ao estmulo formao de conglomerados, para enfrentar a concorrncia internacional nesta fase da globalizao. Nesse novo padro de
desenvolvimento, a poltica social no foi direcionada para fincar as bases do
Estado Social, com a finalidade de criar uma sociedade de iguais, protegida
das foras do mercado; ela foi direcionada para operar politicas focalizadas
de combate desigualdade da forma mais rpida e impactante possvel no
consumo das famlias.

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Captulo dois

183

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184

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Chamamos a isso doena holandesa da poltica social (sobrevalorizar


uma atividade de forma a aniquilar outras), isto , promover uma acentuada
nfase estatal em aes e estratgias de forte impacto no aumento do consumo das famlias, de maneira a subtrair os recursos, a vontade e o apoio
criao das bases de uma Seguridade Social universalista e solidria.
Nesse modelo, o Estado Social, carecendo de recursos, desmorona ou
ativamente desmantelado porque as fontes do lucro capitalista so levadas
da explorao da mo de obra fabril para a explorao dos consumidores:
os pobres precisam de dinheiro e de linhas de crdito para consumirem
e terem alguma utilidade na economia. Esses no so os tipos de servios
fornecidos pelo Estado Social, como afirma Bauman (2011).
No se trata aqui de ignorar a relevncia do aumento do poder de
consumo das famlias como expresso da reduo das desigualdades de
renda e aumento da possibilidade de acesso de grupos sociais menos favorecidos a bens at ento disponveis para poucos. Trata-se, no entanto,
de reconhecer que essa estratgia, isoladamente, no suficiente. Na rea
social, a individualizao dos riscos e da responsabilidade sobre a prpria
proteo que consequncia do esvaziamento do Estado Social e da
rarefao das polticas universais , em mdio e longo prazo, reitera os
padres de estratificao e erode as possibilidades de construo de sociedades mais solidrias.
Como adverte Evans (2010), os novos Estados desenvolvimentistas
deveriam conferir centralidade s polticas sociais de carter universal
como educao e sade dada sua importncia, no somente na perspectiva dos direitos sociais, mas tambm na gerao de empregos qualificados
e na construo de novas capacidades, cruciais na fase atual do capitalismo mundial, baseado nos setores de servios e no peso das inovaes
tecnolgicas. A construo desse modelo passa pela conduo estatal das
polticas, pela definio de limites s foras de mercado, e por uma nova
forma de autonomia inserida do Estado; autonomia que no se resume s
relaes com os grupos capitalistas, mas que deve se caracterizar tambm,
num contexto democrtico, pela permeabilidade s aes e demandas dos
diversos grupos sociais existentes e atuantes na sociedade.
No momento atual de implementao do SUS, os desafios mais urgentes podem ser agrupados em trs grandes itens: 1) expanso, qualificao
e regionalizao da oferta dos servios e aes de sade; 2) financiamento
estvel e suficiente para dar conta de garantir o princpio da universalidade;
3) construo de estratgias e polticas de regulao visando maior equidade
nos processos de incorporao tecnolgica e na relao pblico-privado.

Expanso, qualificao e regionalizao da


oferta de servios e aes de sade
Preocupaes com o uso de critrios regionais se expressam na histria
da conformao de sistemas nacionais e universais de sade em vrios pases
europeus (Kuschnir e Chorny, 2010), onde as regies adquirem duplo significado: (1) bases territoriais para o planejamento e organizao de redes regionalizadas e hierarquizadas de ateno com distintas densidades tecnolgicas
e capacidades de oferta de aes e servios de sade; (2) espaos geogrficos
vinculados conduo poltico-administrativa do sistema de sade.
No Brasil, a regionalizao da sade um fenmeno de enorme complexidade, tendo em vista as desigualdades e diversidades regionais, a abrangncia
das atribuies do Estado na sade e a multiplicidade de atores (governamentais e no governamentais, pblicos e privados) envolvidos na conduo e na
prestao da ateno sade. Por essas razes, prope-se o entendimento da
regionalizao da sade de forma ampla, como um processo tcnico-poltico
de mltiplas dimenses e que envolve:
A distribuio de poder e as relaes estabelecidas entre governos, organizaes pblicas e privadas e cidados em diferentes espaos geogrficos (Fleury e Ouverney, 2007; Viana, Lima e Ferreira, 2010; Viana e Lima, 2011);
O desenvolvimento de estratgias e instrumentos de planejamento,
administrao, coordenao, regulao e financiamento de uma rede de aes
e servios de sade no territrio (Mendes, 2010; Kuschnir e Chorny, 2010);
A incorporao de elementos de diferenciao e de diversidade socioespacial na formulao e implementao de polticas de sade (Viana et al., 2008); e
A integrao de diversos campos da ateno sade e a articulao de
polticas econmicas e sociais voltadas para o desenvolvimento e a reduo
das desigualdades regionais (Gadelha et al., 2009).
A poltica de sade desenvolveu mecanismos prprios de induo e coordenao, permitindo a acomodao das tenses federativas nos processos de descentralizao e regionalizao do SUS (Arretche, 2002; Viana e Machado, 2009).
A regulao desses processos foi realizada pelo Ministrio da Sade por meio da
normatizao, consubstanciada pela edio de dezenas de portarias em geral,
associadas a mecanismos financeiros, que favoreceram a adeso e implementao
das polticas pelos gestores locais e estaduais (Machado, 2007) e o aprendizado
institucional das secretarias de sade (Viana et al., 2002).
Os elementos constitutivos da regulao dos processos de descentralizao e regionalizao encontram-se sistematizados no Quadro 1, p. 186, considerando quatro aspectos-chave: (1) mecanismos de financiamento federal
(utilizados para a transferncia de recursos federais a estados e municpios);

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Captulo dois

185

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

(2) modelos de ateno sade (formas de organizao e prestao da ateno sade); (3) racionalidade sistmica (forma de integrao das aes e
servios no territrio); e (4) relaes e acordos federativos (formas de relacionamento e diviso de funes e responsabilidades entre os governos).

Quadro 1
Elementos constitutivos da regulao dos processos de descentralizao e regionalizao no SUS
Brasil, 1990 a 2013

186

Perodo

Principais
regula- Mecanismos de
mentos financiamento federal
em vigor

1990 a
1992

NOB
91/92

Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada (forma
preponderante)

1993 a
1995

NOB 93

Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada (forma
preponderante)
Transferncias em bloco
(blockgrants) segundo
montante definido no teto
financeiro

Modelos de ateno

Ausente

Racionalidade sistmica

Ausente

Definio de
Fraca: vinculada s
responsabilidade sobre negociaes municipais
algumas aes
isoladas
programticas e de
vigilncia (sanitria e
epidemiolgica) para a
condio de gesto mais
avanada vigente
(semiplena)

Relaes e acordos
federativos

Negociaes em mbito
nacional por meio dos
Conselhos de
Representao dos
Secretrios Estaduais
(CONASS) e Municipais
(CONASEMS) e Comisso
Intergestores Tripartite
(CIT)
Negociaes em mbito
nacional e estadual, por
meio dos Conselhos de
Representao dos
Secretrios Municipais de
Sade (COSEMS) e
Comisso Intergestores
Bipartite (CIB)
Iniciativas isoladas de
consrcios
Formalizao de acordos
intergovernamentais por
meio do processo de
habilitao s condies
de gesto do SUS

continuao
Elementos constitutivos da regulao dos processos de descentralizao e regionalizao no SUS
Brasil, 1990 a 2013
Perodo

1996 a
2000

2001 a
2005

Principais
regula- Mecanismos de
mentos financiamento federal
em vigor

NOB 96

NOAS
2001/
2002

Modelos de ateno

Racionalidade sistmica

Relaes e acordos
federativos

Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada
Transferncias
segmentadas em vrias
parcelas (projectgrants)
por nvel de ateno
sade, tipo de servio e
programas (forma
preponderante)

PACS/PSF
Programas e projetos
prioritrios para controle
de doenas e agravos
(carncias nutricionais,
catarata, varizes, ateno
de urgncia/emergncia,
doenas infecciosas,
vigilncia sanitria,
ateno populao
indgena.)

Moderada: vinculada s
negociaes
intermunicipais, com
participao e mediao
da instncia estadual
(Programao Pactuada e
Integrada PPI)

Negociaes em mbito
nacional e estadual e
experincias de
negociao regional
isoladas (ex: CIB
regionais)
Iniciativas isoladas de
consrcios
Formalizao de acordos
intergovernamentais por
meio do processo de Habilitao s condies de
gesto do SUS e da PPI

Repasse direto ao
prestador segundo produo aprovada
Transferncias
segmentadas em vrias
parcelas (projectgrants)
por nvel de ateno
sade, tipo de servio e
programas, incluindo a
definio de referncias
intermunicipais (forma
preponderante)

Manuteno dos
dispositivos anteriores e:
Definio das
responsabilidades
mnimas e contedos
para a ateno bsica
Redefinio de
procedimentos da
ateno de mdia
complexidade
Redefinio de
procedimentos da
ateno de alta
complexidade
Criao de protocolos
para assistncia mdica

Forte: vinculada s
definies do conjunto de
aes e servios a serem
contemplados no
planejamento regional;
nfase nas negociaes
intermunicipais no
processo de planejamento
sob coordenao da
instncia estadual (PPI,
Plano Diretor de
Regionalizao, Plano
Diretor de Investimentos)

Negociaes em mbito
nacional e estadual e
experincias de
negociao regional
isoladas (ex: CIB
regionais)
Iniciativas isoladas de
consrcios
Formalizao de
acordos intergovernamentais por meio do processo
de habilitao s
condies de gesto do
SUS, da PPI e de
experincias de contrato
de gesto isoladas
Implantao de
mecanismos de avaliao
de resultados (Agenda da
Sade, Pacto da Ateno
Bsica)

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Captulo dois

187

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

concluso
Elementos constitutivos da regulao dos processos de descentralizao e regionalizao no SUS
Brasil, 1990 a 2013
Perodo

2006 a
2010

188

Principais
regula- Mecanismos de
mentos financiamento federal
em vigor

Modelos de ateno

Racionalidade sistmica

Pacto pela Transferncias em


Definio de
Forte: vinculada
Sade
ampliao da concepo
grandes blocos segundo responsabilidades em
nvel de ateno sade, todos os nveis e campos que embasa a
de ateno.
regionalizao da sade
tipo de servio,
no mbito estadual;
programas e funes
nfase na pactuao
(forma preponderante)
poltica entre as
diferentes esferas de
governo; manuteno dos
instrumentos previstos
na NOAS (PPI, Plano
Diretor de Regionalizao,
Plano Diretor de
Investimentos)

Transferncias em
A partir Portaria
de 2011 no 4.279 grandes blocos segundo
Decreto nvel de ateno sade,
no 7.508 tipo de servio,
programas e funes
(forma preponderante)
Definio dos
compromissos financeiros
de cada ente federativo
nas regies

Definio de
responsabilidades em
todos os nveis e campos
de ateno.
Induo conformao
de redes de ateno
especficas (Rede de
Ateno s Urgncias,
Rede Cegonha, Rede de
Ateno Oncolgica, Rede
de Ateno em Sade
Mental)

Forte: vinculada
definio das aes e servios mnimos em cada
regio, rede de ateno
sade e s listas de aes
e servios e medicamentos;
nfase na formalizao dos
compromissos entre as
diferentes esferas de
governo no mbito das
regies; nfase no
planejamento ascendente
e criao de novos
instrumentos de apoio
regionalizao (mapa de
sade; Contrato
Organizativo de Ao
Pblica; Relao Nacional
de Aes e Servios de
Sade, Relao Nacional
de Medicamentos
Essenciais)

Fonte: Adaptado de Viana, Lima & Oliveira (2002).


Legenda: NOB = Norma Operacional Bsica; NOAS = Norma Operacional de Assistncia Sade.

Relaes e acordos
federativos

Negociaes em mbito
nacional, estadual e
regional, por meio da
conformao dos
Colegiados de Gesto
Regional (CGR)
Formalizao de acordos
entre gestores por meio
da PPI, da assinatura de
termos de compromissos
entre os gestores no
mbito do Pacto de Gesto
e do Pacto pela Vida.
Implantao de
mecanismos de
monitoramento e avaliao
dos compromissos
pactuados (conjunto de
metas atreladas
indicadores)
Negociaes em mbito
nacional, estadual e
regional, por meio das
Comisses Intergestores
(CIT, CIB e Comisses
Intergestores Regionais
CIR)
Formalizao de
acordos entre gestores
por meio de contratos
estabelecidos nas CIR
Mecanismos de
monitoramento, avaliao
de desempenho e
auditoria definidos no
contrato.

A anlise das polticas federais desenhadas ao longo dos ltimos vinte e


cinco anos permite aferir o descompasso entre os processos de descentralizao e de regionalizao no SUS. Em que pesem os movimentos de centralizao legislativa e financeira da funo estatal destacados por alguns autores (Almeida, 2007; Arretche, 2009), a dcada de 1990 testemunha da passagem
de um sistema centralizado para um modelo em que milhares de governos
municipais tiveram ganhos relativos de autonomia, adquirindo uma atuao
importante no campo da sade. A regionalizao, entretanto, no foi enfatizada na poltica nacional de sade no perodo.
As razes para o destaque da descentralizao podem ser explicadas pelo
prprio momento de constituio do SUS: a transferncia de recursos, competncias e responsabilidades para esferas subnacionais de governo foi identificada com o discurso contrrio ao regime militar e ao autoritarismo, com a
demanda por ampliao da democracia e maior eficincia governamental2.
Mas a descentralizao no se configurou num projeto estratgico de
interveno econmica e social com vistas ao desenvolvimento (Gadelha et al.,
2009). Pelo contrrio, a agenda desenvolvimentista foi substituda pelo debate
da redemocratizao do Estado nos anos 1980 e pela busca de estabilizao
monetria nos anos 1990 (Sallum Jr., 2004), tendo sido possvel adequar a
descentralizao a projetos de enxugamento do Estado e de estabilizao macroeconmica, num contexto de restrio fiscal e financeira3.
Nesse contexto, as condies para um projeto de descentralizao virtuoso,
que atendesse s finalidades da poltica nacional de sade de garantia do acesso
universal s aes e servios de sade e da ateno integral compatvel com as necessidades e demandas diferenciadas da populao no foram asseguradas. Em consequncia, os resultados da descentralizao brasileira na sade so contraditrios
e altamente dependentes de condies locais prvias (Viana, Fausto e Lima, 2003).
Observa-se, assim, que as caractersticas dos sistemas descentralizados de sade so
bastante heterogneas no territrio nacional, refletindo as diferentes capacidades
financeiras, administrativas e operacionais para a prestao da ateno sade e as
distintas disposies polticas de governadores e prefeitos (Souza, 2002).
2. Matrizes ideolgicas e experincias diversas informam o processo de descentralizao da poltica de sade durante as
dcadas de 1980 e 1990 (Ribeiro, 2009). Na agenda reformista da sade a descentralizao esteve atrelada a valores mais
abrangentes, sendo concebida como processo fundamental para a universalizao, a integralidade e a construo do
prprio sistema de sade (Viana, 1994).
3. O processo de descentralizao da sade no colidiu diretamente com as ideias liberais fortalecidas durante os anos
1990 (Melo, 1996; Costa, 2002, Noronha e Soares, 2001). Os ideais de democratizao e de reduo do tamanho do Estado,
fundados em bases poltico-ideolgicas diferentes, geraram certo consenso acerca da necessidade de se descentralizar a
sade e favoreceram sua implementao no SUS (Ribeiro, 2009), ainda que com contornos diferentes do projeto original
da reforma sanitria.

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Captulo dois

189

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190

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O territrio tambm no foi o objeto principal de anlise e planejamento


para as diferentes reas de governo ao longo desse perodo, embora, na sade,
iniciativas espordicas tenham se dirigido para regies mais carentes (Viana et
al., 2007)4. H, portanto, uma fragilidade da lgica territorial na formulao
das polticas pblicas. Com isso, no houve uma diversificao de polticas e
investimentos que relacionasse melhor as necessidades de sade s dinmicas
territoriais, visando reduo da iniquidade em diferentes planos.
A descentralizao acoplou-se ao desenho federativo do pas consolidado
pela Constituio Federal (CF) de 1988, mas sem a face da regionalizao, isto ,
desconsiderando o papel das esferas estaduais de governo e acentuando as atribuies dos municpios na proviso de servios. Apesar de resultados positivos
do processo de municipalizao entre os quais a ampliao do acesso sade, a
incorporao de prticas inovadoras no campo da gesto e da assistncia, a incorporao de novos atores que do sustentabilidade poltica e financeira ao setor
permaneceram os problemas relativos intensa fragmentao e desorganizao
dos servios de sade, pela existncia de milhares de sistemas locais isolados.
O balano que se faz do modelo de descentralizao no SUS nos anos
1990 de que ele foi importante para a expanso da cobertura de servios e
recursos pblicos provenientes dos governos subnacionais. Porm, ele no
foi capaz de resolver as imensas desigualdades regionais presentes no acesso,
na utilizao e no gasto pblico em sade; alm de no ter conduzido integrao de servios, instituies e prticas nos territrios, nem formao de
arranjos mais cooperativos na sade.
Somente no contexto dos anos 2000, marcados pela recuperao fiscal
dos estados brasileiros e por novas orientaes na conduo da poltica nacional, a regionalizao passou a ganhar relevo no cenrio de implantao do
SUS. A definio de regio de sade aparece pela primeira vez com a publicao da NOAS, em 2001, cujo principal objetivo era a equidade na alocao de
recursos e no acesso s aes e servios de sade. A regionalizao foi definida,
ento, como macroestratgia para aprimorar a descentralizao, contemplando uma lgica de planejamento integrado, compreendendo as noes de territorialidade na definio de prioridades de interveno e na conformao de
sistemas funcionais de sade.
O Pacto pela Sade, em 2006, buscou fortalecer os acordos intergovernamentais nos processos de organizao poltico-territorial do SUS. Ele props a redefinio das responsabilidades coletivas dos trs entes federativos
4. Nesse aspecto, cabe ressaltar os esforos de formulao da poltica de sade para a Amaznia Legal, bem como alguns
incentivos financeiros criados no mbito da ateno bsica, visando compensao das desigualdades regionais.

gestores, e a definio de prioridades, objetivos e metas a serem atingidos


no mbito setorial (Brasil, 2006a, 2006b). Props, ainda, o fortalecimento da
cogesto, por meio da implantao de instncias colegiadas em regies de sade definidas nos Planos Diretores de Regionalizao: os Colegiados de Gesto
Regional (CGR) (Brasil, 2009). Formados por representantes das Secretarias
de Estado de Sade (do nvel central ou das estruturas regionais do estado) e
pelos secretrios municipais de sade de cada regio, os CGR representaram a
criao de um canal intergovernamental permanente de negociao e deciso
no plano regional.
A partir de dezembro de 2010, novas diretrizes foram formuladas, visando estimular a configurao de redes de ateno sade e o processo de regionalizao nos estados brasileiros. A Portaria n 4.279/2010 (Brasil, 2010),
definiu as regies como reas de abrangncia territorial e populacional sob a
responsabilidade das redes de ateno sade, e o processo de regionalizao
como estratgia fundamental para sua configurao. Alm disso, estabeleceu
outros elementos constitutivos para o funcionamento das redes.
Em 2011, o Decreto Presidencial n 7.508, publicado em 28 de junho,
que regulamenta a Lei n 8.080/1990 (Brasil, 2011), deu novo destaque
s redes, estabelecendo instrumentos para sua efetivao: o mapa sanitrio
(que inclui a oferta pblica e privada nas regies); os Contratos Organizativos de Ao Pblica (COAP), baseados na definio de regras e acordos
jurdicos entre os entes federados nas regies; os planos de sade; a Relao
Nacional de Aes e Servios de Sade (Renases); a Relao Nacional de
Medicamentos Essenciais (Rename); e as Comisses Intergestores, instncias
de governana regional das redes, incluindo as Comisses Intergestores Regionais (CIR), em substituio aos CGR.
O processo de regionalizao vigente nos estados brasileiros em 2010
foi investigado em pesquisa recente (Viana e Lima, 2011; Lima et al., 2012)5.
Entre os resultados, destaca-se a identificao de mudanas importantes no
exerccio do poder no interior da poltica de sade, que se traduzem:
pela introduo de novos atores (governamentais e no governamentais),
objetos, regras e processos, orientados por diferentes concepes e ideologias;
pela relevncia das Secretarias de Estado de Sade (SES) na conduo da
regionalizao, com fortalecimento de suas instncias de representao regional;
5. A pesquisa envolveu a realizao de entrevistas com gestores e anlise documental em 24 estados (somente o Maranho
e Tocantins no puderam ser investigados). Trs dimenses, desdobradas em categorias, sintetizam o referencial analtico
adotado na pesquisa: contexto (histrico-estrutural, poltico-institucional e conjuntural), direcionalidade (ideologia, objeto, atores, estratgias e instrumentos) e caractersticas da regionalizao (institucionalidade e governana).

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

191

P r oj e tos pa ra o B rasi l

192

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

pela criao de novas instncias de coordenao federativa;


pela reviso das formas de organizao e representatividade dos Conselhos de Representao das Secretarias Municipais de Sade e das Comisses
Intergestores Bipartites; e
pela reviso dos acordos intergovernamentais estabelecidos para a descentralizao.
Esse estudo possibilitou verificar diferentes estgios de implantao da
regionalizao da sade nos estados, com base em duas categorias principais:
a institucionalidade e a governana da regionalizao. Considerou-se que
uma determinada institucionalidade da regionalizao no plano estadual
conformada pela existncia de recursos, incentivos, normas e construes
cognitivas que integram o processo regulatrio dessa poltica. A noo de
institucionalidade tambm est relacionada trajetria da regionalizao e
aos elementos (contedos) levados em considerao no desenho das regies
de sade no estado. Dos 24 estados investigados, seis apresentaram institucionalidade avanada do processo de regionalizao; 13 mostraram institucionalidade intermediria; e cinco, institucionalidade incipiente.
A governana da regionalizao foi aferida a partir da capacidade dos atores estatais (organizaes, governos e burocracia) de construrem um quadro
institucional estvel, capaz de administrar conflitos e favorecer relaes cooperativas, tornando possvel estabelecer uma direo voltada para a consecuo de
objetivos e metas acordadas entre eles. A governana apresentou-se como coope
rativa ou coordenada-cooperativa para a maioria dos estados (14 estados).
A agregao das duas categorias institucionalidade e governana
expressa uma tipologia da regionalizao tendo como referncia dois tipos
polares. O primeiro (governana coordenada/cooperativa) demonstra maior
maturidade do processo de regionalizao (institucionalidade avanada) associado a um quadro institucional estvel de integrao entre os atores. No
outro extremo v-se justamente o oposto: uma grande indefinio do papel
dos atores e dos arranjos, que se expressa na existncia de conflitos que dificultam a articulao entre eles (governana conflitiva ou indefinida). Nestes
casos, as estratgias desenvolvidas pela poltica de sade mostraram-se frgeis, e no conseguiram mobilizar atores estratgicos de forma a incrementar
as capacidades tcnicas, institucionais e polticas em prol da regionalizao
(institucionalidade incipiente). Entre esses dois extremos coexistem inmeras combinaes intermedirias (Quadro 2).
A investigao sobre o processo de regionalizao da sade nos estados
brasileiros tambm mostrou a multiplicidade das experincias existentes no

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

Quadro 2
Tipologia do processo de regionalizao em sade nos estados
Brasil, 2010
Governana

Coordenada/
cooperativa

Institucionalidade
Avanada

Intermediria

6 estados
(SP, MG, SE, CE, PR, MT)

3 estados
(ES, RS, MS)

Cooperativa

4 estados
(AC, PI, RN, SC)

Coordenada/
conflitiva

2 estados
(RO, PE)

Total

Total

9
1 estado
(AP)

193
2

1 estado (AL)

4 estados
(PA, BA, RJ, GO)

3 estados
(AM, RR, PB)

13

24

Conflitiva
Indefinida

Incipiente

Fonte: Adaptado de Viana e Lima, 2011.

pas. Dado o importante papel adquirido pelas instncias subnacionais (estados e municpios) na conduo do processo de regionalizao, diferentes estratgias foram adotadas para lidar com a diversidade de contextos e lugares.
Os fatores de natureza histrico-estrutural, ligados histria de conformao dos estados, s dinmicas socioeconmicas e s caractersticas dos sistemas de sade mostram-se determinantes para o entendimento dos avanos
conseguidos e dificuldades enfrentadas. Alguns estados brasileiros foram conformados ainda no perodo colonial. Eles apresentam processos muito antigos
de regionalizao na sade, iniciados na primeira metade do sculo passado,
inclusive no que se refere conformao de estruturas de representao regional das Secretarias de Sade (caso de Minas Gerais, Rio Grande do Sul, So
Paulo, Bahia e Pernambuco). Outros estados, formados mais recentemente,
tm sua identidade e valores simblicos estaduais ou regionais ainda muito
incipientes. Neste caso, esto: o Rio de Janeiro, que se constituiu em 1975 pela
fuso do estado da Guanabara (antigo Distrito Federal) com o estado do Rio
de Janeiro; o Tocantins; e os antigos territrios brasileiros transformados em
estados (Amap, Roraima e Rondnia).
Aspectos de ordem poltico-institucional tambm exercem grande influncia, entre os quais se destacam: o legado de implantao de polticas

P r oj e tos pa ra o B rasi l

194

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

prvias (particularmente, de descentralizao e regionalizao); o aprendizado


institucional acumulado pelas instncias colegiadas e pelos governos estaduais
e municipais (principalmente no que se refere s funes de planejamento e
regulao); a existncia de uma cultura de negociao intergovernamental; a
qualificao tcnica e poltica da burocracia governamental; e os modos de
operao e conduo das polticas de sade nos estados.
Do mesmo modo, repercutem no processo decisrio e nas escolhas
realizadas fatores conjunturais, particularmente aqueles relacionados ao
poltica, tais como: perfil e trajetria dos atores polticos; dinmica das relaes intergovernamentais; e a prioridade (ou no) da regionalizao na
agenda governamental.
Alm disso, tambm exercem significativa influncia no processo de
regionalizao: a experincia acumulada no planejamento governamental; as
formas de organizao e a cultura de negociao intergovernamental adquirida pelas secretarias estaduais e municipais de sade, e instncias colegiadas no
estado; a experincia com estratgias de formalizao de parcerias (por exemplo, consrcios de sade e contratos de gesto). Nessa situao, encontram-se
os estados do Cear, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Minas Gerais, Paran
e So Paulo. Cabe ainda destacar que, em alguns estados, a regionalizao foi
potencializada pela articulao de polticas governamentais que ampliaram o
alcance das proposies federais para o setor sade (caso da Bahia e Piau).
As dificuldades para atuao regional nos estados decorrem tambm de
fatores e razes bem diversificados. Muitas vezes, a integrao dos servios de
sade obedece as lgicas territoriais do desenvolvimento da rede urbana e que
extrapolam as fronteiras estaduais (municpios cujos territrios se relacionam
mais facilmente com outros estados). H tambm a forte ingerncia do poder
poltico eleitoral (os chamados bolses eleitorais de determinados polticos)
em certas regies; h pesadas heranas centralizadoras em alguns estados da
federao (como refletem experincias em estados do Nordeste). Em outros
casos, as longas distncias que separam os territrios das sedes municipais somam-se precariedade das redes de transporte e comunicao (sobretudo na
regio Norte), dificultando a assiduidade dos gestores municipais nos fruns
de pactuao intergovernamentais, inclusive Colegiados de Gesto Regional.
Outras razes vinculam-se s desigualdades inter e intrarregionais, marcadas pela alta concentrao de recursos e tecnologias em algumas regies
(principalmente em reas metropolitanas ou nas sedes de capitais, em sua
maioria, situadas no litoral), em oposio a escassez de profissionais, tecnologias e de capacidade de investimento (somada diversidade socioespacial) de
alguns territrios (regio Norte).

A atuao de interlocutores com forte representatividade poltico-institucional na negociao e na mediao de conflitos um fator distintivo entre
os estados, nos processos de regionalizao. Essa atuao pde ser identificada tanto entre os gestores municipais, quando agiam de forma organizada
e participativa, quanto no mbito das secretarias estaduais de sade, por sua
capacidade de dilogo e coordenao dos processos.
A presena de atores pblicos com legitimidade e poder poltico para superar conflitos comuns em momentos de renovao de prticas gestoras
quando associada, no mbito institucional, a existncia de equipes tcnicas qualificadas, mostra-se decisiva para adoo de novas experincias de planejamento
e gesto em sade (como sugere a experincia em Sergipe).
A pesquisa sobre a regionalizao do SUS tambm possibilitou conhecer
os condicionantes estruturais do processo de regionalizao mediante a construo de uma tipologia nacional das 431 Comisses Intergestores Regionais
(CIRs)6, com base em indicadores municipais agregados em duas dimenses:
situao socioeconmica e oferta, e complexidade dos servios de sade. O
resultado desse exerccio foi a identificao de 5 (cinco) grupos com caractersticas bastante distintas (Tabela 1 - ver pgina seguinte).
Como mostram os dados da Tabela 1, os agrupamentos apresentam caractersticas bastante diferenciadas, seja do ponto de vista da situao socioeconmica, seja no que se refere oferta de servios de sade. Alm disso, a distribuio geogrfica das CIRs no territrio ilustra com clareza a desigualdade regional
no Brasil: nas regies Norte e Nordeste localizam-se os grupos com nveis mais
baixos de desenvolvimento socioeconmico e menor oferta de servios de sade;
por outro lado, nas regies Sudeste e Sul esto localizados os grupos com desenvolvimento socioeconmico mais elevado e maior oferta de servios:
Grupo 1 (baixo desenvolvimento socioeconmico e baixa oferta de servios): inclui 178 CIRs, 39% dos municpios e 22,8% da populao do Brasil no
ano de 2010. 82% dessas CIRs esto localizadas nas regies Norte e Nordeste.
Grupo 2 (mdio/alto desenvolvimento socioeconmico e baixa oferta
de servios): inclui 56 CIRs, 10,3% municpios e 6,6% da populao do Brasil
no ano de 2010. 89% dessas CIRs esto localizadas nas regies Norte, CentroOeste e Sudeste (Norte de Minas e Vale do Ribeira em So Paulo).
Grupo 3 (mdio desenvolvimento socioeconmico e mdia oferta de servios): inclui 108 CIRs, 30,7% dos municpios e 18,5% da populao do Brasil no
ano de 2010. 84% dessas CIRs esto localizadas nas regies Sudeste e Sul.

6. CIRs formalmente constitudas at 12 de setembro de 2012.

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Captulo dois

195

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tabela 1

Principais caractersticas dos agrupamentos das CIR


Caractersticas

196

Nmero de CIR
% no total de CIR
Nmero de municpios
% no total de municpios
% no total da populao
Mdia de municpios por CIR
Mdia da populao por municpio
Beneficirios de plano de sade na populao (%)
Populao cadastrada na ESF (%)
Mdicos por mil habitantes
Mdicos SUS no total de mdicos (%)
Leitos por mil habitantes
Leitos SUS no total de leitos (%)
Despesas totais em sade por habitante (R$ de 2010)
Transferncia SUS por habitante (R$ de 2010)
Transferncia SUS na despesa total em sade (%)

Grupo 1

Grupo 2

Grupo 3

Grupo 4

Grupo 5

178
41,3
2.172
39,0
22,8
12
20.162
1,3
78,2
0,50
92,3
1,8
89,5
278
148
53,4

56
13,0
574
10,3
6,6
10
22.003
2,4
66,6
0,78
86,0
1,9
76,3
338
147
43,6

108
25,1
1.706
30,7
18,5
16
20.818
4,0
60,0
1,24
84,0
2,7
75,3
369
159
43,0

46
10,7
548
9,8
14,8
12
51.852
8,4
38,1
1,43
76,6
2,0
68,8
411
147
35,8

43
10,0
565
10,2
37,4
13
127.480
16,4
27,6
2,29
68,2
2,8
64,3
401
157
39,3

Fonte:Base de Indicadores das Comisses Intergestores Regionais. Disponvel em: http://jamnconsultoria.com.br/projetos/bicir/view/index.php


Acesso em: 29 ago. 2013.

Grupo 4 (alto desenvolvimento socioeconmico e mdia oferta de servios): inclui 46 CIRs, 9,8% dos municpios e 14,8% da populao do Brasil
no ano de 2010. 83% dessas CIRs esto localizadas nas regies Sudeste e Sul
Grupo 5 (alto desenvolvimento socioeconmico e alta oferta de servios): inclui 43 CIRs, 565 municpios e 37,4% da populao do Brasil no ano
de 2010. 70% dessas CIRs esto localizadas nas regies Sudeste e Sul.
Em sntese, a regionalizao vem se associando, em cada estado, s dinmicas socioeconmicas, s polticas de sade anteriores, ao grau de articulao
existente entre representantes do Conselho de Representao das Secretarias
Municipais de Sade e da Secretaria Estadual de Sade e sua capacidade de
gerar consensos sobre a diviso de responsabilidades gestoras e desenhos regionais adotados em cada estado.
Malgrado os esforos e os ganhos de institucionalidade observados no
perodo de 2000 a 2010, a iniquidade resiste e o Brasil ainda um pas que
apresenta marcantes heterogeneidades na oferta de servios de sade. Isso decorre de um conjunto de fatores que dizem respeito prpria implementao
da poltica de sade, e que condicionam a forma como a ateno sade se
materializa nos territrios.

Um primeiro fator a ser observado diz respeito prpria abrangncia e


natureza das aes desenvolvidas, que ensejam a possibilidade de se considerarem e se utilizarem diferentes critrios para a organizao regional dos servios de sade: por tipos de assistncia prestada (ambulatoriais, hospitalares
de diversos tipos, domiciliares, urgncia e emergncia); por nveis de complexidade da ateno sade (ateno bsica, mdia e alta complexidade); pela
direcionalidade das aes (agravos, grupos populacionais e reas especficas
da ateno sade); e, ainda, por modelos de prestao do cuidado.
Existem tenses entre as distintas lgicas que orientam a organizao dos
servios, que muitas vezes no se coadunam no territrio, ou conformam redes especficas pouco articuladas entre si. Tais problemas expressam propostas
de planejamento e de financiamento conduzidas de forma fragmentada, seja
por uma mesma esfera de gesto ou, ainda, pelos vrios entes governamentais
que exercem influncia poltico-administrativa sobre determinada regio.
Outro fator diz respeito prpria forma como foi moldada a descentralizao no SUS. Foram estabelecidos acordos diferentes entre estados e municpios no mbito das Comisses Intergestores Bipartites, inclusive quanto repartio das responsabilidades de gesto das unidades prestadoras de servios.
Em muitos casos, a diviso de funes respeitou a densidade tecnolgica dos
estabelecimentos de sade; em outros, a natureza dos servios oferecidos (se
ambulatoriais ou hospitalares) ou sua abrangncia (local, regional ou estadual).
A anlise da regionalizao da poltica de sade nos ltimos dez anos
no deixa dvidas sobre o papel central desempenhado pelo Executivo Federal na regulamentao desse processo. Por meio de diferentes dispositivos
normativos, tm sido definidas estratgias e instrumentos que estimulam a organizao de redes regionalizadas de ateno sade, a pactuao e formalizao de acordos federativos no mbito estadual e regional. A interdependncia
federativa, por sua vez, relacionada ao carter sistmico da poltica de sade,
favorece a introduo de novos arranjos de gesto colegiada, que requerem
aes mais coordenadas e cooperativas entre os governos.
As atuais diretrizes expressas no Decreto n 7.508/2011 ressaltam a necessidade do fortalecimento do enfoque territorial e da capacidade de planejamento e gesto intergovernamental em suas mltiplas escalas (nacional,
estadual, regional). Entretanto, preciso considerar que existem atributos do
planejamento que so prprios de cada esfera de governo7, e que o resgate do

7. No mbito nacional e estadual, a regionalizao no se resume agregao de um processo de planejamento de base


local e ascendente.

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Captulo dois

197

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198

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

territrio na gesto da poltica de sade transcende a lgica organizativa e a


racionalidade setorial embutidas na discusso das redes de ateno sade.
Como foi ressaltado anteriormente, o territrio agrega a perspectiva da
diversidade regional (que se traduz em dinmicas territoriais especficas), do
desenvolvimento, da integrao de polticas sociais e econmicas e da articulao dos diversos campos da ateno sade (assistncia, vigilncias, desenvolvimento e proviso de recursos humanos, tecnologias, insumos para a sade).
Nesse sentido, o avano da regionalizao da sade no Brasil, na atual fase de
construo e consolidao do SUS, apresenta os seguintes desafios:
1. Introduo de alteraes organizacionais, desenvolvimento e incorporao de tecnologias de informao no Ministrio da Sade e nas Secretarias
de Sade, que possibilitem um olhar integrado sobre o territrio e o reforo
do planejamento regional do sistema de sade.
2. Elaborao de uma pauta de negociao regional, no plano nacional
e estadual, que subsidie compromissos a serem assumidos pelos gestores no
sentido de integrar a ateno sade s aes de fomento ao complexo industrial da sade, s estratgias de formao e alocao de recursos humanos e
poltica de cincia e tecnologia do SUS.
3. Formulao de propostas especficas que apoiem a regionalizao do
SUS nos estados brasileiros, levando em considerao condicionantes e estgios diferenciados de implementao de cada um.
4. Valorizao, atualizao e diversificao dos mecanismos de negociao e pactuao intergovernamental, com: (a) ampliao da representatividade
e do debate sobre temas de interesse regional nas instncias federativas do SUS
(ex: CIT, Conass, Conasems, CIB, Cosems e CGRs ou CIRs); (b) reforo da
institucionalidade das instncias federativas no plano regional (incorporao
de pessoal permanente, qualificao de equipes tcnicas e dirigentes, reforo
das funes de planejamento e regulao) e criao de novos arranjos em situaes especficas (tais como as regies metropolitanas, as reas fronteirias,
as zonas limtrofes entre estados, as reas de proteo ambiental e reservas
indgenas); (c) consolidao de parcerias intergovernamentais (por meio de
consrcios e contratos) baseadas em planos regionais de sade formulados e
acordados nas instncias de pactuao federativa do SUS.
5. Elaborao de mecanismos de transferncia intergovernamental de
recursos financeiros e de incentivos para a implantao de polticas vinculadas
s redes de ateno no plano regional.

Financiamento estvel e suficiente para garantir a universalidade


De acordo com a constituio brasileira, a sade uma das trs reas que

integram a seguridade social, que deve ser financiada por toda a sociedade, de
forma direta e indireta, mediante recursos provenientes dos oramentos das trs
esferas de governo e de um conjunto de contribuies sociais que incidem sobre
a folha de salrios e demais rendimentos do trabalho, o faturamento e o lucro
das empresas, a receita de concursos de prognsticos e a importao de bens e
servios do exterior (a partir de 2003). Dessa forma, o Sistema nico de Sade
deve ser financiado com recursos do oramento da seguridade social, da Unio,
dos estados, do Distrito Federal e dos municpios, alm de outras fontes8.
Com relao diviso do oramento da seguridade social (OSS) entre as
trs reas que a compem (previdncia, sade e assistncia social), foi estabelecido que a lei de diretrizes oramentrias seria responsvel por trazer a previso
anual de partilha dos recursos. Destaque-se, entretanto, que o artigo 55 do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias recomendava que pelo menos 30%
do oramento da seguridade social deveria ser destinado ao setor sade. Essa
recomendao, porm, nunca chegou a ser implementada na prtica.
Na primeira metade da dcada de 1990, dois acontecimentos contriburam para agravar a situao do financiamento das aes e servios pblicos de
sade no Brasil. Em primeiro lugar, a principal contribuio social em termos
de magnitude de arrecadao, a contribuio sobre a folha de salrios, passou
a ser de uso exclusivo da previdncia, reduzindo a parcela do oramento da
seguridade social disponvel para as demais reas. Em segundo lugar, a instituio do Fundo Social de Emergncia (atual Desvinculao das Receitas
da Unio, DRU) permitiu que o governo federal pudesse direcionar at 20%
do montante da arrecadao de impostos e contribuies para garantir a estabilizao econmica do pas e o saneamento financeiro da fazenda pblica
federal, o que representou nova reduo dos recursos disponveis para serem
aplicados na sade.
A soluo encontrada para a situao de subfinanciamento da sade foi a
criao, em 1996, da Contribuio Provisria sobre Movimentao Financeira
(CPMF), uma contribuio social cujos recursos seriam destinados exclusivamente para financiar as aes e servios de sade. Entretanto, em nenhum
momento a totalidade dos recursos arrecadados pela CPMF foi direcionada
para a sade. Primeiro porque, conforme j destacado, os instrumentos de
desvinculao das receitas da Unio possibilitavam que uma parcela dos recursos da CPMF fosse utilizada pelo governo federal para outras finalidades;
e depois porque essa fonte de financiamento passou a ser compartilhada com

8. Artigo 198 da Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.

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Captulo dois

199

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

outras reas da seguridade social (previdncia e assistncia social) a partir


de 1999. Mesmo no sendo uma fonte exclusiva de receitas para o setor, em
pouco tempo a CPMF se tornou a principal fonte de financiamento da sade
na esfera federal9.
A extino da CPMF pelo Congresso Nacional, em 2007, no foi acompanhada de reduo de recursos para a rea da sade no ano seguinte, como
temiam muitos analistas. Em parte porque algumas medidas foram tomadas
pelo governo federal para contrabalanar as perdas financeiras decorrentes do
fim da arrecadao da CPMF, como o aumento das alquotas do Imposto sobre
Operaes Financeiras (IOF) e a Contribuio Social sobre o Lucro Lquido
(CSLL). Mas tambm porque o pas registrou um desempenho econmico
favorvel em 2007, com reflexos positivos sobre a arrecadao tributria.
Um ponto de inflexo no financiamento do SUS foram as regras introduzidas pela Emenda Constitucional n 29 (EC 29). Essa emenda, aprovada
em 2000 e depois regulamentada pela Lei n 141/2012, estabeleceu o patamar
mnimo de recursos a serem aplicados pelas trs esferas de governo para financiar as aes e servios pblicos de sade, da seguinte forma:
No caso da Unio: valor aplicado no ano anterior, corrigido pela variao nominal do Produto Interno Bruto (PIB);
No caso dos estados e do Distrito Federal: 12% do produto da arrecadao de impostos e transferncias constitucionais;
No caso dos municpios: 15% do produto da arrecadao de impostos
e transferncias constitucionais.
As novas regras de financiamento das aes e servios pblicos de sade, que passaram a vigorar com a EC 29, promoveram o aumento de recursos
para o SUS nas trs esferas de governo. Dados compilados pelo Instituto de
Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) mostram que o gasto total da Unio, dos
estados e dos municpios subiu continuamente no perodo 2000-2011: de
69,1 bilhes de reais, em 2000, para 161,8 bilhes de reais em 2011, o que
representa um aumento de 134% (Grfico 1). Ao mesmo tempo, possvel
verificar que houve reduo na participao do governo federal no financiamento da sade, que era de quase 60%, em 2000, e passou para 44,7% em
2011. Nesse mesmo perodo, a participao dos estados passou de 18,5% para
25,7%, enquanto a dos municpios subiu de 21,7% para 29,6% (Grfico 2).

9. Em 2002, por exemplo, os gastos federais com sade tiveram como fonte de recursos a CPMF (41%), a contribuio social
sobre o lucro lquido (26%), a contribuio para o financiamento da seguridade social (15%) e outras fontes oramentrias
(18%). Cf. Mdici (2010).

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Captulo dois

Grfico 1
Gasto com aes e servios pbicos de sade no Brasil, total e por esfera de governo
Brasil, 2000 - 2011 (em R$ bi de 2011) (deflacionados pela mdia anual do IPCA)
180,0
160,0
140,0
120,0
100,0

201

80,0
60,0
40,0
20,0
0,0

2000

2001

2002

2003

Federal

2004

2005

2006

2007

2008

Municipal

Estadual

2009

2010

2011

Total

Fonte: Adaptado de Piola et al (2013)

Grfico 2
Gasto com aes e servios pbicos de sade no Brasil, total e por esfera de governo
Brasil, 2000 - 2011 (em %)
100,0
90,0
80,0
70,0
60,0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0

2000

2001

2002

Federal

Fonte: Adaptado de Piola et al (2013)

2003

Estadual

2004

2005

Municipal

2006

2007

2008

2009

2010

2011

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202

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Observa-se, portanto, que a aprovao da EC 29 teve impactos diferenciados em cada ente da federao e foi bem-sucedida na busca do objetivo de
atender ao princpio constitucional da descentralizao, ampliando a participao de estados e municpios no financiamento das aes e servios de sade
(Piola et al., 2013).
Outro indicador importante a participao do gasto pblico em sade
das trs esferas de governo em relao ao PIB. Os dados mostram que essa
participao aumentou de 2,89% em 2000 para 3,91% em 2011. No entanto,
esse crescimento do gasto pblico em sade em relao ao PIB ocorreu em
funo do aumento verificado nos estados (0,54% do PIB em 2000 e 1,00%
em 2011) e nos municpios (0,6% do PIB em 2000 e 1,16% em 2011). J o
gasto pblico do governo federal permaneceu relativamente estvel ao longo
do perodo (1,73% do PIB em 2000 e 1,75% do PIB em 2011). Dessa forma,
estados e municpios praticamente dobraram seu esforo no financiamento
das aes e servios pblicos de sade ao longo do perodo, ao passo que o
governo federal no foi capaz de acompanhar esse movimento de expanso do
gasto em sade.

Grfico 3
Gasto com aes e servios pbicos de sade nas trs esferas de governo em relao ao PIB
Brasil, 2000 - 2011 (em %)
2011
2010
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000

0,00

0,50

Federal

Fonte: Adaptado de Piola et al (2013)

1,00

Estadual

1,50

2,00

Municipal

2,50

3,00

3,50

4,00

Apesar dos aportes adicionais de recursos para o financiamento das


aes e servios pblicos de sade no Brasil, deve-se destacar dois pontos importantes. O primeiro que a proporo do gasto em sade com investimento
baixo nas trs esferas de governo. Dados do Sistema de Oramentos Pblicos
em Sade (SIOPS) mostram que, no caso da Unio, as despesas com investimento representaram 6,18% da despesa total com sade em 2012. J os estados investiram, no mesmo ano, 4,75% da despesa total com sade, enquanto
os municpios investiram 3,67%. Observa-se, portanto, a necessidade de aumentar a participao das despesas com investimento para ampliar a oferta de
aes e servios de sade, principalmente nas regies mais desassistidas.
O segundo ponto refere-se aos limites dessa expanso, na medida em
que a magnitude de recursos est condicionada, de um lado, pela evoluo das
receitas pblicas estaduais e municipais e, de outro, pela taxa de crescimento
da economia, j que os aportes federais devem ser corrigidos pela variao
nominal do PIB. Alm disso, h suspeitas de que muitos estados e municpios
simplesmente descumprem a vinculao, introduzindo outras rubricas no gasto com sade ou subestimando a disponibilidade de recursos prprios para
efeito de clculo do percentual a ser aplicado na sade.
Em termos comparativos, o gasto total com sade no Brasil correspondeu
a 9,0% do PIB em 2010, nvel acima da mdia dos pases de renda mdia-alta
(6,0%), mas abaixo dos pases de renda alta (12,4%), como mostram os dados
da Tabela 1. Em termos absolutos, esse nvel corresponde a mil e nove dlares
por habitante/ano10. Entretanto, somente 47,0% do total so provenientes de
recursos governamentais destinados ao financiamento do SUS. Essa realidade
claramente incompatvel com o padro verificado nos pases desenvolvidos
que possuem sistemas de sade pblicos e universais, onde o patamar de
recursos pblicos tende a ser superior a 70%. Do ponto de vista dos recursos
privados, estima-se que 40,4% do total correspondem a mensalidades com seguros e planos de sade, ao passo que 57,8% representam desembolso direto
das famlias (Tabela 2).
Segundo os dados da Pesquisa de Oramentos Familiares (IBGE, 2010),
as despesas com assistncia sade no oramento das famlias brasileiras aumentaram nos ltimos seis anos, tendo passado de 6,5% da despesa total de
consumo das famlias no perodo 2002-2003 para 7,2% no perodo 20082009. A anlise da composio dessas despesas mostra que dois itens so os
mais importantes: remdios e planos de sade. Juntos, esses itens representam

10. Medido pela paridade do poder de compra internacional

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Captulo dois

203

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Tabela 2

Gasto com sade no Brasil e grupos de pases, 2010


Gasto
Gasto total em Gasto per capita governamental em Desembolso direto Planos pr-pagos
Pases e Grupos de Pases sade como % do total em sade sade como % do como % do gasto como % do gasto
gasto total em privado em sade privado em sade
PIB
(PPP Int. $)
sade

204

Brasil
Renda baixa
Renda mdia-baixa
Renda mdia-alta
Renda alta
Global

9,0
5,3
4,3
6,0
12,4
9,2

1009
63
152
598
4612
1017

47,0
38,5
36,1
55,5
61,8
58,9

57,8
77,7
87,8
75,1
36,1
49,9

40,4
1,4
4,1
16,8
52,0
39,3

Fonte: WHO (2013).

76,3% de toda a despesa com assistncia sade das famlias. Mas importante
destacar que a importncia desses itens varia em funo da classe de rendimento
mensal familiar. Para famlias com rendimento mensal de at oitocentos e trinta
reais, a compra de remdios corresponde a 76,4% da despesa total com assistncia sade, enquanto a aquisio de planos de sade representa somente
5,5% do total. J as famlias com rendimento acima de 10,375 mil reais dedicam
33,9% das despesas com assistncia sade para compra de remdios e 42,9%
para pagamento de mensalidades de planos de sade (Grfico 4).
Fica claro, portanto, que o padro de financiamento da sade no Brasil
caracterizado por um elevado aporte de recursos provenientes de fontes privadas. Mais que isso, recursos pblicos so utilizados de variadas maneiras para
financiar o gasto privado, na medida em que o Estado abre mo de parte dos
impostos e das contribuies sociais relativos a gastos com sade que deveriam ser pagos por famlias, empregadores, indstria farmacutica e hospitais
filantrpicos. No Imposto de Renda, por exemplo, as famlias podem deduzir
os gastos com planos de sade, mdicos, dentistas e demais profissionais de
sade, hospitais, exames laboratoriais, servios radiolgicos, aparelhos ortopdicos e prteses ortopdicas e dentrias, entre outros. A renncia se aplica
tambm aos empregadores que fornecem assistncia mdica, odontolgica e
farmacutica a seus funcionrios, que pode ser abatida do lucro tributvel, e
para a indstria farmacutica e os hospitais filantrpicos.
Dedues, isenes e outros benefcios fiscais so entendidos como gastos
indiretos do governo, chamados de gastos tributrios. Dados apresentados por
Ock-Reis (2013) mostram que, no plano federal, as isenes fiscais representaram 15,8 bilhes de reais em 2011, com tendncia de crescimento (Grfico 5).

Grfico 4
Composio da despesa mdia mensal familiar com assistncia sade, por classe de rendimento total
Brasil, 2008 - 2009 (em %)

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Captulo dois

80,0

60,0

40,0

205

20,0

0,0

At R$ 830

Remdios

R$ 830 R$ 1.245

R$ 1.245 R$ 2.490

R$ 2.490 R$ 4.150

Plano e seguro-sade

R$ 4.150 R$ 6.225

R$ 6.225 R$ 10.735

Mais de
R$ 10.375

Outras

Fonte: IBGE (2010).

Em termos reais, esse valor representa um aumento de 44,4% na comparao


com 2003. Pode-se verificar tambm que cerca de 50% do total do gasto tributrio federal se referem s despesas mdicas das famlias (iseno IRPF). Embora
menos expressiva em magnitude, a deduo com assistncia sade fornecida
por empregadores (iseno IRPJ) representou 2,9 bilhes de reais em 2011,
mesmo patamar das desoneraes (iseno PIS e Cofins) para a indstria farmacutica e ligeiramente superior aos incentivos (iseno IRPJ, CSLL e Cofins)
dados aos hospitais filantrpicos (2,2 bilhes de reais).
Recursos pblicos tambm financiam a esfera privada quando unidades
do SUS prestam atendimento a beneficirios de seguros e planos de sade,
principalmente no que se refere a coberturas excludas pelos planos. Somente no perodo 2010-2011, a Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS)
cobrou cerca de 510 milhes de reais das operadoras de planos privados de
assistncia sade a ttulo de ressarcimento ao SUS11. Entretanto, boa parte
desse valor no chega ao Fundo Nacional de Sade, pois as operadoras simplesmente se recusam a pagar o valor cobrado.
11. Conforme Esclarecimento da ANS sobre Ressarcimento ao SUS, publicado em 27/05/2013. Disponvel em: <www.ans.gov.
br/a-ans/sala-de-noticias-ans/a-ans/2089-esclarecimento-da-ans-sobre-ressarcimento-ao-sus>. Acesso em: 29 ago. 2013.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Grfico 5
Evoluo do gasto tributrio federal em sade
Brasil, 2003 - 2011 (em R$ milhes de 2011)
18.000
16.000
14.000
12.000
10.000

206

8.000
6.000
4.000
2.000
0

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Despesas mdicas das famlias (iseno IRPF)


Assistncia mdica, odontolgica e farmacutica a empregados (iseno IRPJ)
Medicamentos (iseno PIS, Cofins)
Hosp. filantrpicos (iseno IRPJ. CSLL, Cofins)
Total
Fonte: Ock-Reis (2012).

A equidade na alocao de recursos financeiros constitui um dos desafios para o financiamento das polticas de sade. De modo geral, esse conceito
significa que cada territrio deve dispor do montante adequado de recursos
para dar resposta s necessidades de sade de sua populao (Tobar et al,
2003). Historicamente, muitos pases avanaram na formulao e implementao de modelos de financiamento que buscam a equidade na distribuio de
recursos para a sade. Entre eles, a experincia inglesa considerada a mais
paradigmtica, seja porque firmou as bases para uma melhora progressiva na
distribuio territorial de recursos, seja porque serviu de inspirao para muitos outros pases12.
12. Trata-se da metodologia Resource Allocation Working Party (RAWP) de alocao de recursos, adotada na Inglaterra a
partir da dcada de 1970. De acordo com essa metodologia, os recursos devem ser distribudos considerando o tamanho da
populao a ser atendida, mas corrigidos em funo das diferenas na estrutura de sexo e idade, das variaes regionais no
custo da ateno mdica e de outras necessidades de uso de servios. Nas dcadas seguintes, a frmula de clculo do RAWP
foi revista e passou a incluir outros fatores capazes de estimar com mais preciso as necessidades de sade da populao,
como o uso dos servios de sade por diferentes grupos populacionais. Cf. Lobato & Giovanella (2008)

A legislao brasileira previa, desde o incio da dcada de 1990, a combinao de diversos critrios para rateio de recursos do governo federal para
os estados e municpios (Brasil, 1990): perfil demogrfico da regio; perfil
epidemiolgico da populao a ser coberta; caractersticas da rede de sade
na rea; desempenho tcnico, econmico e financeiro no perodo anterior;
nveis de participao do setor sade nos oramentos estaduais e municipais;
previso do plano quinquenal de investimentos da rede de servios de sade;
e ressarcimento do atendimento a servios prestados para outras esferas de
governo. Alm disso, metade dos recursos destinados a estados e municpios
devia ser distribuda segundo o resultado de sua diviso pelo nmero de habitantes, independentemente de qualquer procedimento prvio.
A introduo de novos critrios, em julho de 2011, para o clculo do
montante de recursos federais a serem transferidos para financiar as aes
bsicas de sade nos municpios parte fixa do Piso de Ateno Bsica (PAB
fixo)13 representou um avano importante no sentido de conferir maior equidade na alocao de recursos. Isso porque os municpios, que antes recebiam
um montante que era calculado pela multiplicao de um valor per capita pelo
nmero de habitantes, passaram a ser classificados em quatro faixas, de acordo
com pontuao que varia de 0 a 10, com base nos seguintes indicadores: PIB
per capita (peso 2); percentual da populao com Bolsa Famlia ou percentual
da populao em extrema pobreza (peso 1); percentual da populao com
plano de sade (peso 1); e densidade demogrfica (peso 1)14. Dessa forma,
municpios com nveis mais baixos de riqueza, percentuais mais elevados de
populao pobre ou extremamente pobre, maior dependncia de aes e servios do SUS e menores densidades demogrficas passam a receber um montante mais elevado de recursos por habitante/ano no mbito da ateno bsica.
O entendimento aqui que municpios que apresentam maior necessidade,
definida a partir da pontuao obtida no indicador composto, devem receber
aumentos relativamente maiores.
Com a aprovao da Lei n 141/2012, as necessidades de sade da populao, juntamente com as dimenses epidemiolgica, demogrfica, socioeconmica, espacial e de capacidade de oferta de aes e de servios de sade,
passaram a orientar o rateio dos recursos do governo federal vinculados a
aes e servios pblicos de sade e repassados aos estados e municpios.
13. O PAB foi criado em 1997 e consiste em um montante de recursos financeiros federais destinados exclusivamente aos
procedimentos e aes de ateno bsica sade. Possui uma parte fixa, destinada ao financiamento das aes de ateno
bsica em geral e, uma parte varivel, para financiar a implementao de programas estratgicos de ateno bsica.
14. Portaria MS/GM 1.602, de 9 de julho de 2011.

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Captulo dois

207

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208

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Entretanto, ainda no foi definido como as necessidades de sade da populao devem ser mensuradas, nem quais indicadores devem ser utilizados para
essa finalidade. Alguns estudos de anlise da utilizao de indicadores de necessidade de sade para orientar propostas de alocao de recursos entre as
instncias gestoras do SUS j foram realizados (Porto et al., 2001; Heimann
et al., 2002). Apesar disso, tem prevalecido no Brasil a adoo de critrios per
capita, como no caso dos recursos para o financiamento da ateno bsica, ou
critrios que privilegiam a capacidade instalada e de produo de servios.
Se verdade que os critrios atualmente adotados para o clculo do
repasse de recursos ainda no contemplam as reais necessidades de sade da
populao em cada localidade, importante registrar o avano obtido na forma como as transferncias tm sido efetuadas, mediante o estabelecimento do
repasse fundo a fundo. Esse tipo de repasse consiste na transferncia, regular
e automtica, de valores do Fundo Nacional de Sade (FNS) para os fundos
estaduais e municipais, independentemente de convnios ou instrumentos similares. Entretanto, os recursos federais, principalmente a partir da segunda
metade dos 1990, passaram a ser transferidos por meio de carimbos. Isso
significou que sua destinao fosse vinculada ao desenvolvimento de programas e aes especficas. Em 2004, por exemplo, havia mais de 100 itens
carimbados no total dos recursos transferidos pelo governo federal para o
financiamento do SUS nos estados e municpios brasileiros.
Essa complexidade na execuo financeira dos recursos transferidos pelo
governo federal s foi atenuada com as mudanas introduzidas pelo Pacto pela
Sade, em 2006. O Pacto estabeleceu mudanas no repasse de recursos financeiros federais, de maneira a estimular critrios de equidade nas transferncias
fundo a fundo, buscando superar desafios como a fragmentao das polticas e
programas de sade. Como um dos resultados desse processo, a transferncia
dos recursos federais para as aes e servios de sade passou a ser realizada
na forma de Blocos de Financiamento: 1) Ateno Bsica; 2) Ateno de Mdia
e Alta Complexidade Ambulatorial e Hospitalar; 3) Vigilncia em Sade; 4)
Assistncia Farmacutica; 5) Gesto do SUS; e 6) Investimentos na Rede de
Servios de Sade.
Espera-se que os gestores de sade dos estados e municpios tenham
maior autonomia na aplicao de recursos com esse novo modelo das transferncias federais de recursos do SUS para o financiamento das aes e servios
de sade descentralizados. Isso porque os gestores locais passam a ter mais
possibilidades de destinar recursos para as aes estabelecidas de acordo com
as necessidades locais. Entretanto, trata-se de autonomia relativa, na medida
em que a transferncia de recursos entre os blocos no permitida.

Dessa forma, os desafios para se alcanar um financiamento estvel e


suficiente para garantir o princpio da universalidade esto associados aos
seguintes fatores, entre outros:
Aumento do gasto governamental per capita em sade e em relao ao
PIB, com ampliao da participao do governo federal no gasto total;
Aumento das despesas com investimento para expanso e melhoria da
infraestrutura pblica em sade;
Reduo do peso do gasto privado no gasto total em sade, principalmente no que se refere s despesas das famlias de rendimentos mais baixos na
aquisio de medicamentos;
Discusso do papel desempenhado pelos gastos indiretos do governo
(dedues, isenes e outros benefcios fiscais) na expanso do mercado de
sade suplementar (planos de sade);
Reviso dos critrios de alocao de recursos s esferas subnacionais,
contemplando, entre outros, as necessidades de sade da populao, as capacidades de autofinanciamento de estados e municpios e a distribuio das
aes e servios de sade no territrio;
Maior flexibilidade no uso dos recursos transferidos da Unio aos estados e municpios, assim como menor fragmentao no repasse; e
Inovaes gerenciais que premiem a obteno de resultados e a eficin
cia no uso dos recursos.

Estratgias de regulao nas atividades de CTI e


nas relaes pblico-privadas em sade
O terceiro grande desafio est relacionado adoo de polticas e estratgias de regulao visando ampliar a equidade nas atividades de cincia,
tecnologia e inovao (CTI) em sade, assim como na relao entre o pblico
e o privado. Com relao ao primeiro aspecto, a anlise das polticas federais
para CTI em sade indicam seu potencial de articulao entre as iniciativas
destinadas ao setor industrial e aos servios de sade. Com isso, podemos falar
em duas importantes interfaces dessas polticas: a primeira diz respeito produo e inovao em sade e a segunda se refere prpria ateno sade.
Em relao primeira interface, a nova conduo poltica indica propostas e instrumentos para o incremento da produo de base nacional,
voltada para o desenvolvimento cientfico e tecnolgico (incentivando processos inovativos), cujo fortalecimento requer articulao com a iniciativa
privada. Alguns instrumentos disponveis para isso so o uso do poder de
compra do Estado e as linhas de financiamento das agncias nacionais de
fomento produo e inovao, como BNDES e Finep.

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Captulo dois

209

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210

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Em relao segunda interface, o incremento cientfico e tecnolgico


deve ser informado pelas prioridades da poltica de sade, isto , deve satisfazer as necessidades de sade da populao e solucionar as desigualdades no
acesso ao sistema de sade, ampliando e fortalecendo os princpios do SUS.
As duas interfaces devem ser fortalecidas para o enfrentamento dos diversos desafios colocados para a sade: forte dependncia externa de insumos
e tecnologias de sade; dficits comerciais crescentes nos produtos fabricados
pelas empresas que integram a cadeia de valor da sade; articulao ainda
reduzida da sade com as demais polticas pblicas, tanto as polticas voltadas
para o crescimento econmico como aquelas para a proteo social; articulao tmida entre planos e polticas internos ao Ministrio da Sade (intraministerial); grande desigualdade regional no acesso aos servios de sade, principalmente nos servios de maior densidade tecnolgica; grande desigualdade
regional na oferta de servios; e recursos financeiros insuficientes no mbito
do SUS (subfinanciamento).
importante enfatizar dois aspectos que devem ser considerados (e superados) para o fortalecimento das polticas voltadas para CTI em sade. O
primeiro o descompasso entre a evoluo da assistncia e a base produtiva e
de inovao em sade. Nesse caso, a perda de capacidade produtiva e a prpria
deteriorao dos setores ligados sade, assim como o fraco desempenho das
polticas industriais e de inovao nas ltimas dcadas, se apresentam como
fatores centrais do descompasso. O segundo aspecto a grande fragmentao
das polticas de sade no perodo atual: a nfase territorial no se associa com
a poltica cientfica e tecnolgica, nem tampouco formulada e implementada
de forma articulada com a expanso dos investimentos fsicos. Embora seja
necessrio destacar que o pouco tempo de implantao das referidas polticas
um fator a ser considerado, j que as mudanas de conduo e sua concretizao no so processos de curto prazo, tampouco independentes de fatores
estruturais e conjunturais.
No cenrio brasileiro atual, o governo federal ainda o maior protagonista
na rea de CTI em sade: define prioridades; financia pesquisas e infraestruturas; e compra equipamentos, medicamentos e outras tecnologias estratgicas.
possvel identificar diversas iniciativas de utilizao do poder de compra governamental para dinamizar a produo nacional na rea da sade. Entre elas esto
o fomento s Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo (PDP) e a concesso
de margens de preferncia na compra de produtos nacionais.
As PDP so parcerias realizadas entre instituies pblicas e entidades
privadas com vistas ao acesso a tecnologias consideradas prioritrias, reduo da vulnerabilidade do SUS no longo prazo e racionalizao e reduo

de preos de produtos estratgicos para sade, com o comprometimento de


internalizar e desenvolver novas tecnologias estratgicas e de valor agregado
elevado15. Podero ser objeto de fabricao os produtos e bens enquadrados
nos seguintes grupos: frmacos; medicamentos; adjuvantes; hemoderivados e
hemocomponentes; vacinas; soros; produtos biolgicos ou biotecnolgicos de
origem humana ou animal; produtos mdicos (equipamentos e materiais de
uso em sade); produtos para diagnstico de uso in vitro; e materiais, partes,
peas, software e, outros componentes tecnolgicos crticos so os grupos.
At junho de 2013, o governo federal, por intermdio do Ministrio
da Sade, havia articulado o estabelecimento de 88 parcerias, contemplando
17 laboratrios pblicos e 53 laboratrios privados envolvidos na fabricao
de 78 produtos diferentes (medicamentos, vacinas e produtos para sade)16.
Estima-se que a fabricao desses produtos no pas mobilizar 8,1 bilhes
de reais/ano de compras governamentais, resultando na economia de 3 bilhes de reais/ano, com reduo de igual valor no dficit da balana comercial.
Destaque-se que alguns produtos fabricados via PDP j esto sendo adquiridos
pelo MS: clozapina; mesilato de imatinibe; olanzapina; quetiapina; rivastigmina; tacrolimo; tenofovir; e vacinas (Brasil, 2013a).
As primeiras PDP para fabricao de produtos estratgicos em sade
foram firmadas em 2009, mas a partir de 2012 que essa estratgia ganha
centralidade na agenda governamental, com 21 parcerias estabelecidas. No
ano seguinte, 33 novas PDP so firmadas (Grfico 6). Esse aumento no nmero de parcerias faz parte da 2a gerao de PDP, com foco em medicamentos
biolgicos, visando ao desenvolvimento tecnolgico, inovao e substituio
de importao de medicamentos de alto custo. Uma das novidades dessa nova
fase o maior estmulo concorrncia, na medida em que o Ministrio da
Sade passa a envolver mais de um laboratrio pblico e privado em cada
parceria. Alm disso, confere-se maior nfase cooperao na inovao e na
transferncia de tecnologia entre as instituies pblicas e empresas de capital
nacional e estrangeiro (Brasil, 2013b) (Grfico 6).
Alm das PDP, o governo brasileiro adotou outras medidas para fortalecer a fabricao de produtos estratgicos no Brasil e, consequentemente, reduzir a dependncia tecnolgica e a vulnerabilidade do SUS (Brasil, 2013b):

15. Conforme Portaria MS/GM 837, de 18 de abril de 2012.


16. De acordo com os dados da Planilha de Parcerias de Desenvolvimento Produtivo elaborada pelo Ministrio da Sade.
Disponvel em: <http://portal.saude.gov.br/portal/arquivos/pdf/PDP_2009_2013.pdf>. Acesso em: 05 ago. 2013.

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Captulo dois

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Grfico 6
Parcerias para o Desenvolvimento Produtivo estabelecidas pelo governo brasileiro na rea da sade
Brasil, 2009 - 2013*
35
30
25
20

212

15
10
5
0

2009

2010

2011

2012

2013

Fonte: Coordenao Geral de Base Qumica e Biotecnolgica do MS/SCTIE/DECIIS.


Obs.: (*) at junho de 2013.

Mudana na lei brasileira de compras, buscando estimular a produo


e inovao no Brasil (encomenda tecnolgica);
Estabelecimento de margem de preferncia de at 25% em licitaes
realizadas no mbito da administrao pblica federal para aquisio de frmacos e medicamentos17 e materiais e equipamento de uso em sade18 desenvolvidos no Brasil;
Criao de linhas de crdito especficas no valor de 7 bilhes de reais at
2017 com as principais agncias de financiamento (BNDES, Finep e MS);
Mudana no marco regulatrio da Anvisa e do INPI para acelerar o
registro de medicamentos e as patentes estratgicas para o SUS.
O incentivo criao de parcerias pblico-privadas (como as PDP)
um elemento fortalecedor para a poltica, j que pode fazer com que as instituies se relacionem de forma renovada. Entretanto, no se pode deixar de
criar, cada vez mais, um ambiente regulatrio e poltico que diminua a possibilidade de captura, por multinacionais, de empresas nacionais fomentadas
com recursos pblicos.
17. Decreto n 7.713, de 3 de abril de 2012.
18. Decreto n 7.767, de 27 de junho de 2012.

O esforo de mobilizar os empresrios brasileiros a se comprometerem


com o desenvolvimento nacional aparece igualmente como um desafio nesse
contexto, j que demanda sua participao ativa na discusso e no adensamento das polticas. Nesse aspecto, importante destacar que as estratgias
de fomento produo nacional, muitas vezes, ainda no chegam ao conhecimento do pequeno e mdio empresrio. Outra questo ainda em aberto referese necessidade de criar instrumentos regulatrios capazes de assegurar que
os investimentos pblicos permaneam no pas, haja vista os casos j clssicos
de empresas nacionais contempladas nos editais pblicos e em seguida vendidas para grandes empresas transnacionais.
Embora estejam em curso atualmente no Brasil mudanas significativas
no arcabouo normativo concernente CTI em sade, necessrio atentar
para o fato de que apenas mudanas nos marcos legais no so suficientes para
o desenvolvimento de polticas de produo e inovao voltadas sade. A
discusso deve ser acompanhada por transformaes institucionais capazes,
por exemplo, de no permitir usos indevidos para favorecimento de grupos
empresariais ou grupos polticos ligados as compras governamentais.
Ferraz (2012) referindo-se a crtica de que polticas industriais propiciam oportunidades de o Estado ser capturado pelo setor privado, afirma que
h precaues para evitar esse fenmeno, e aponta trs: 1) explicitar os papis
dos agentes pblicos e privados desde o diagnstico at a avaliao; 2) aes
da poltica devem estabelecer previamente benefcios e exigncias; e 3) reforar mecanismos de transparncia e monitoramento das aes pblicas.
Para completar nosso quadro de anlise, cabe destacar o surgimento e
a consolidao de dois grandes arranjos assistenciais produtivos no pas, envolvendo produtores de insumos, medicamentos e equipamentos, servios de
sade e instituies pblicas de pesquisa e de produo, e as diferentes formas
de convivncia ou combinaes entre ambos, antes e depois da constituio
do Sistema nico de Sade (Viana & Silva, 2012).
O primeiro arranjo assistencial produtivo tem como caracterstica principal o fato de ser pblico e nacional, pois composto por instituies e servios
pblicos, conta com financiamento pblico e possui baixo grau de dependncia externa. Ele porta-voz de um desenvolvimento cientfico genuinamente
nacional na rea de biotecnologia (soros e vacinas). Esse primeiro arranjo foi
construdo e se desenvolveu a partir da Primeira Repblica, e teve como protagonistas instncias governamentais de formulao e coordenao de aes na
rea da sade (federal e estaduais), e institutos pblicos de cincia e tecnologia
criados no final do sculo XIX e incio do sculo XX, como a Fiocruz no Distrito Federal (Rio de Janeiro), e o Instituto Butantan no estado de So Paulo.

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Captulo dois

213

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214

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O segundo arranjo assistencial produtivo desenvolveu-se a partir do modelo previdencirio de sade, a partir dos anos 1930. Ao contrrio do modelo
anterior, este segundo arranjo essencialmente de natureza privada e internacional. Nele predomina a oferta de servios privados (hospitais e laboratrios
privados conveniados e contratados). Ele tem financiamento misto (pblico
e privado) e apresenta uma cadeia de produtores e fornecedores de insumos,
medicamentos e equipamentos mdicos internacionalizada; isto se traduz
num quadro de grande dependncia externa na forma da importao desses
insumos, medicamentos e equipamentos evidenciada em dficits crescentes
da balana comercial de produtos que integram o complexo econmico-industrial da sade, especialmente na primeira dcada do sculo XXI.
O Quadro 3 sintetiza as principais caractersticas dos dois arranjos assistenciais produtivos no Brasil.

Quadro 3

Caractersticas dos arranjos assistenciais produtivos na sade


Caracterstica

Gnese
Vertente
Oferta de servios
Financiamento
Desenvolvimento cientfico

Dependncia externa

Tipo de arranjo
Pblico-Nacional

Privado-Internacional

1a Repblica
Sade pblica
Predominantemente pblica
Pblico
Nacional
Laboratrios pblicos
Principalmente soros e vacinas
Baixa

Dcadas de 1920-1930
Medicina previdenciria
Predominantemente privada
Misto
Internacional
Empresas estrangeiras
Medicamentos, vacinas, equipamentos etc.
Alta

Fonte: Viana & Silva (2012).

Na histria da poltica nacional de sade, os dois arranjos se combinaram


de formas diferenciadas, segundo os padres de desenvolvimento. No perodo
desenvolvimentista de 1930-1980, ambos conviveram lado a lado. Mas o arranjo pblico e nacional foi sendo substitudo, aos poucos, pelo arranjo privado internacional, devido a inmeros fatores: mudana tecnolgica (de produtos biotecnolgicos para sintticos na rea de medicamentos); criao dos laboratrios
privados produtores de soros e vacinas (como Laboratrio Pinheiros, em So
Paulo); protagonismo da indstria de base e dos investimentos em infraestrutura na agenda de desenvolvimento do pas; e, finalmente, a internacionalizao
do capital e a vinda das indstrias multinacionais para o Brasil.

No perodo de transio para um novo ciclo desenvolvimentista (19802004), marcado por polticas neoliberais (privatizao, reduo da presena do estado e supremacia dos mercados), permaneceu a convivncia entre
os dois modelos; porm, com iniciativas de fomento ao modelo pblico, via
polticas pblicas de expanso da imunizao (campanhas de vacinao), da
autossuficincia e do fomento produo pblica de insumos e polticas pontuais de fortalecimento dos laboratrios pblicos. Houve, ainda, a expanso
da assistncia sade baseada na ateno primria (com a emergncia do
Programa Sade da Famlia, em 1994).
Entretanto, esse tambm foi o momento de fortalecimento das empresas
de seguros e planos de sade privados, o que acentuou todas as caractersticas
do modelo previdencirio: oferta de leitos e exames privados, baseada no forte
incremento da importao de medicamentos e equipamentos mdico-hospitalares, contando com financiamento privado e com os subsdios pblicos para
expanso da oferta e na compra da assistncia.
No perodo atual, de revitalizao do Estado no processo de desenvolvimento, ressurge com vigor o primeiro arranjo (pblico/nacional), como ilustram as polticas especficas de fomento s atividades de cincia e tecnologia e
de apoio ao complexo econmico-industrial da sade. Isso ocorre ao lado da
expanso dos servios de sade pblica, principalmente nas regies nordeste
e centro-oeste, via incremento da capacidade hospitalar e ambulatorial pblica (cerca de 70% dos estabelecimentos de sade sem internao no pas so
pblicos); ao mesmo tempo em que se observa reduo da diferena entre o
nmero de leitos pblicos e privados (IBGE, 2010b).
No entanto, observa-se tambm expanso do segundo arranjo (privatista
e internacionalizado), via incremento dos nveis de cobertura da assistncia
suplementar, mediante a expanso geograficamente concentrada e intensa capitalizao das empresas que comercializam seguros e planos de sade no
pas, dado que esse sistema refm da capacidade hospitalar privada e de
seus elos com as indstrias de medicamentos e de equipamentos mdicos, no
processo de incorporao tecnolgica.
Os estudos sobre incorporao de equipamentos mdicos de alta densidade tecnolgica por grandes hospitais privados (Silva & Viana, 2011) atestam
essa articulao singular entre esses estabelecimentos de sade e os poucos
fabricantes desse tipo de tecnologia, que produzem e comercializam produtos
essenciais para diagnstico e tratamento de muitas doenas crnicas como
os tumores cancergenos o que produziu o crescimento acelerado do dficit
na balana comercial brasileira de produtos de sade (atualmente na casa de
10 bilhes de dlares).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O ponto a ser destacado, porm, diz respeito as mudanas na ordem


internacional e no padro de acumulao capitalista, com predomnio das
ideologias de mercado e do capital financeiro a primeira globalizao e da
revoluo tecnolgica, que colocou a sade como protagonista da inovao
e das novas tecnologias. So exemplos disso os equipamentos de diagnstico por imagem, derivados das tecnologias de defesa (ultrassom, ressonncia
magntica, tomografia computadorizada etc.) e as tecnologias de informao e
comunicao aplicadas sade (pronturio eletrnico, telessade etc.).
Nesse novo contexto, importante destacar que a incorporao de equipamentos mdicos de alto custo e densidade tecnolgica em grandes hospitais
privados (e tambm em hospitais universitrios) no mais comandada por
formuladores de polticas de sade; nem por terceiros pagadores, dos setores pblico (SUS) e privado (planos de sade). Ao contrrio, as decises so
tomadas por gestores de hospitais e clnicas que possuem condies de mobilizar os recursos necessrios (poder de compra) para adquirir esse tipo de
tecnologia. Essas decises, por sua vez, so fortemente influenciadas pelas
grandes empresas internacionais do complexo industrial da sade, que adotam diversas estratgias para convencer/pressionar esses gestores, acerca da
viabilidade tcnica e financeira de seus produtos, num processo claramente
comandado pelos interesses deste ltimo segmento.
O perodo atual, portanto, contemporneo de um renascimento dos
dois arranjos assistenciais produtivos e da acentuao de suas caractersticas
histricas, dentro de um cenrio internacional altamente favorvel expanso
da dimenso econmica da sade. A despeito do sistema de sade, universal
ou organizado no modelo de seguro, o que importa para dimenso econmica a garantia de uma demanda crescente por servios de sade e uso cada
vez maior de bens (medicamentos, vacinas, soros, reagentes para diagnstico,
equipamentos mdicos, hospitalares e odontolgicos, rteses, prteses e demais materiais, sistemas de informao etc.) produzidos pelas empresas que
conformam o complexo econmico-industrial da sade.
Os atores sociais que impulsionam um e outro arranjo so diferentes
inclusive quanto ao peso poltico, mas so inmeros os canais de comunicao entre eles: na formao comum em algumas escolas de renome nacional
e internacional (como algumas Faculdades de Medicina da regio sudeste),
estgios em centros de excelncia no exterior, rodzio em cargos de direo nas
esferas pblica e privada (inmeros gestores de sade passaram por centros
privados e instncias pblicas nos anos recentes); e at a formao de uma
bancada parlamentar no legislativo nacional, alis, bastante atenta s reivindicaes dos defensores da introduo acelerada de novas tecnologias mdicas.

Cabe ressaltar que a atual conformao do nosso sistema de sade, caracterizado pela segmentao da clientela e por mltiplas relaes entre o pblico e o privado, pode ser atribuda ao desenvolvimento desses dois arranjos
assistenciais produtivos (envolvendo produtores de insumos, medicamentos
e equipamentos, servios de sade e instituies de pesquisa e produo).
Foram eles que possibilitaram, entre outras coisas, a maneira como constituiu uma expressiva rede de ateno ambulatorial pblica por todo o pas, o
surgimento de uma rede importante de laboratrios pblicos produtores de
medicamentos, soros e vacinas, assim como a expanso privada de servios
hospitalares e de apoio diagnstico e teraputico. Tambm decorrem desse
processo a criao de um mercado expressivo de seguros e planos de sade, a
formao de muitas empresas nacionais que produzem bens manufaturados
para a sade, e tambm a insero de grandes conglomerados industriais estrangeiros na oferta de tecnologias novas, caras e sofisticadas.
Do ponto de vista econmico, o crescimento do segmento privado de seguros e planos de sade tem uma fcil explicao, pois h um gatilho para sua
expanso que acionado quando cresce o emprego formal e h expanso econmica, como ocorreu nos anos mais recentes. Esse mesmo gatilho funciona,
embora de forma muito mais leve, em relao ao SUS, pelo fato da elevao de
seu financiamento estar atrelada variao nominal do PIB, no caso do governo federal, e ao oramento pblico dos estados e municpios. Esses gatilhos
so diferentes em intensidade e impacto, e podem explicar os movimentos de
expanso ou de retrao do SUS e do segmento privado.
Sob a tica da poltica, o crescimento do segmento privado tambm pode
ser explicado pelo carter e pelo sentido da ao estatal, face os numerosos
incentivos e ao modelo regulatrio adotado no perodo. Alm de implantada
tardiamente (a partir de 1998-1999), a regulao estatal, operada por meio da
Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS), tem servido mais organizao dos mercados e regulamentao das relaes contratuais entre empresas
e clientes individuais18. A presena de diversos representantes das empresas
operadoras ocupando cargos de direo na ANS tambm sinaliza para a fragilidade da regulao estatal, com indcios de um processo de dominao, cujos
efeitos apontam para a reduo do direito dos usurios dos planos de sade
e da eficcia da agncia reguladora, fortalecendo as corporaes privadas de
sade (Vilarinho, 2010).

18. O que , alis, uma atividade tpica de qualquer Estado capitalista, sem que signifique a existncia de um Estado
social.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A privatizao a ser evitada pelo Estado Social ocorre, por um lado,


em funo do avano da participao privada na oferta e no gerenciamento dos
servios de sade que compem a base de funcionamento do SUS (hospitais,
ambulatrios, laboratrios), via contratos e convnios com instituies filantrpicas, lucrativas, organizaes sociais, entre outras; e, por outro lado, pelo peso
cada vez maior do setor privado operado via empresas de planos e seguros (com
quase 50 milhes de usurios e faturamento da ordem de 40 bilhes de dlares).
Ambos os processos contam com financiamento pblico, na forma de impostos,
isenes e desoneraes fiscais e subsdios diversos, inclusive ao crdito.
Na verdade, ocorre um processo combinado de desmercantilizao do
acesso (via SUS, pela gratuidade, ou via planos, pela iseno fiscal ilimitada) e
uma acelerada mercantilizao da oferta (via expanso dos servios privados,
principalmente em reas de maior densidade tecnolgica). Ao mesmo tempo,
h um estmulo crescente capitalizao e formao de grandes conglomerados oligopolistas englobando servios, finanas e indstria19.
Portanto, o SUS e o segmento privado concorrem pelo financiamento
pblico, dependem da compra de servios privados para dar cobertura aos
seus segurados, so refns da indstria internacionalizada do complexo produtivo e, como resultado, possuem pouca margem de manobra para controlar
custos e regular provedores.
A questo que se coloca, frente a esse cenrio, como garantir uma associao virtuosa entre sade e desenvolvimento, isto , como fazer para que os
arranjos assistenciais produtivos no campo da sade contribuam para compatibilizar, ao mesmo tempo, a lgica pblica e coletiva de bem-estar e incluso social, com a lgica privada e individual de mercado. A resposta para essa questo
passa, necessariamente, pelo reconhecimento de que cabe ao Estado definir e
articular polticas pblicas de integrao entre as mltiplas dimenses do desenvolvimento (a cientfica e tecnolgica, a industrial e a social). O Estado peachave na induo e regulao desse processo e sua atuao ter que contribuir
para conjugar os interesses de mercado com as preocupaes da sade pblica.

Consideraes finais
Os estudos e as reflexes sobre as questes especficas relativas ao sistema
de sade brasileiro devem ser contextualizados, sempre e necessariamente, no
19. Esse mesmo padro se observa em outras reas da atividade econmica alimentos, energia, armamentos , como
forma de controlar os riscos inerentes ao crescimento exponencial dos ativos financeiros, que atingiram a soma de 225
trilhes de dlares no primeiro trimestre de 2012 (312% do PIB mundial), segundo estimativas do Mckinsey Global Institute
(Lund et al., 2013).

quadro de desafios e contradies dos processos econmicos e das opes polticas que tm envolvido o funcionamento de um Estado Social ainda em construo. Estudar os desafios hoje colocados para a consolidao do Sistema nico de Sade (SUS) significa, em grande medida, discutir os prprios caminhos
e descaminhos do pas na busca de solues para a conformao de um Estado
comprometido com a construo de uma sociedade mais justa e igualitria.
Na rea de sade pblica, principalmente nesses vinte e cinco anos de
institucionalizao do SUS, tm emergido os mais intensos confrontos polticos e ideolgicos da sociedade brasileira. Ao mesmo tempo e talvez por isso
mesmo essa rea tem desempenhado o papel de um laboratrio privilegiado
(e, por que no dizer, trincheira de luta) de criao e experimentao de solues que buscam garantir acesso equnime a melhores condies de existncia
e sade a todos os brasileiros.
Os trs grandes desafios discutidos aqui expanso, qualificao e regionalizao da oferta dos servios e aes de sade; financiamento estvel e
suficiente para garantir o princpio da universalidade; e construo de estratgias e polticas de regulao visando maior equidade nas atividades de CTI em
sade e na relao pblico-privado evidenciam as dificuldades de dar concretude polticas sociais universais em contextos de grande heterogeneidade
socioespacial, subfinanciamento crnico e grande vulnerabilidade tecnolgica
do sistema de sade.
O momento atual, de retorno do Estado ao papel de agente estratgico de
induo do desenvolvimento, representa uma janela de oportunidade para dar
incio a um movimento virtuoso de associao entre sade e desenvolvimento.
A consolidao desse movimento depender, obviamente, da capacidade dos
dirigentes do sistema de sade em propor e implementar polticas pblicas de
parceria com os demais atores do mercado e da sociedade civil, a partir de uma
viso de longo prazo que considere as caractersticas particulares do setor da
sade e suas relaes com o desenvolvimento econmico e social do pas.

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Captulo dois

Aldaza Sposati
Lucia Cortes
Rodrigo Pereyra

de

Souza Coelho

Assistncia Social, seguridade


e cidadania

INTRODUO
O Brasil vivenciou na dcada 2003-2013 grandes mudanas polticas,
sociais e econmicas aps perodo de forte influncia neoliberal. O Estado
assumiu posio ativa na articulao de um projeto de desenvolvimento capaz
de, ao mesmo tempo, provocar crescimento econmico e reduzir suas altas
taxas de desigualdades sociais. Esse alinhamento entre o econmico e o social
provocou mudanas significativas no mbito do trabalho, com a revalorizao do salrio-mnimo e resgate de suas perdas histricas, ampliou postos de
trabalho formal e provocou nova dinmica e alcance na seguridade social. A
Pnad/IBGE 2012 registra a marca histrica de 60,2% dos brasileiros com 15
anos ou mais vinculados ao seguro social pblico ou a previdncia social.
A assistncia social, poltica de seguridade social com sade e previdncia social, conforme dispe a Constituio Federal de 1988 (CF-88), protagonizou nos ltimos dez anos profunda mudana de paradigma, qualificando-se
no campo da proteo social pblica como direito de cidadania. Essa alterao
provocou a consolidao no pas da proteo social no contributiva e estendeu a responsabilidade da ao estatal para manuteno de sistema pblico
de ateno a fragilidades do ciclo de vida, ao esgaramento do sistema de pertencimento desde a famlia, buscando a superao de privaes. Essa significativa mudana na proteo social brasileira estende, legalmente, a agenda da
responsabilidade estatal para alm da idade produtiva (16 aos 64 anos) e dos
benefcios substitutivos do salrio (que so prprios da proteo ao trabalho),
para alcanar cuidados e atenes que preservem a vida, a dignidade humana,
afiancem meios de sobrevivncia e defesa de direitos humanos e sociais.

225

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226

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A efetivao da primazia do estado na assistncia social e reconhecimento de direitos de cidadania em seus usurios tem por enorme desafio nacional realizar profunda alterao no tradicional formato de gesto dessa rea,
fragmentado em mltiplas iniciativas marcadas, sobretudo, por personalismos
de esposas de governantes, transferncia de recursos para organizaes da sociedade civil, aes diludas e descontnuas sem qualquer articulao entre
os entes federativos. O contedo e a gesto estatal da assistncia social que,
no Brasil e na instncia federal, tiveram incio ao final da primeira Repblica,
coincidindo com a ditadura varguista do Estado Novo, lanaram razes ideopolticas que impregnaram de primeiras damas as aes nessa rea, fortalecendo o patrimonialismo e a privatizao familiar de funes do Estado.
Construir a identidade da assistncia social enquanto poltica pblica
de proteo social exigia (e exige ainda, embora j muito se tenha avanado)
alterar sua concepo, modo de gesto e consolidar a responsabilidade estatal
nessa rea. Tais desafios no foram assumidos pelos governos neoliberais de
1989 a 2002 que, embora tenham realizado a extino da LBA e da Funabem,
no fortaleceram a poltica pblica de assistncia social.
A nova Poltica Nacional de Assistncia Social aprovada em outubro
de 2004 (PNAS-04), para todo o territrio nacional, organiza sua efetivao
pelo sistema federativo e unitrio de gesto nominado Sistema nico de Assistncia Social (SUAS). O SUAS regula e financia aes e gestes dos entes
federativos, por meio de diversos dispositivos somados a processos de capacitao. Opera sob sistema participativo e de controle social composto por
uma rede de conselhos legalmente constitudos, fruns, colegiados, e, a cada
dois anos, uma teia de conferncias desde os 5.545 municpios brasileiros,
at a Conferncia Nacional (que se acha em IX verso) congregando delegados eleitos em cada uma das instncias federativas, representando governo,
sociedade, usurios e trabalhadores.
Implantado a partir de 2005, o SUAS tem sua sustentao legal assegurada pela Lei Federal n 12.435/2011 e articula 261.670 trabalhadores nas
trs esferas (Censo SUAS, 2012), que se elevam a 590.000 com a rede privada conveniada (Censo SUAS, 2011) que operam em rede-padro de acesso a
benefcios, servios socioassitenciais de proteo social bsica e especial regulados por tipologia nacional, e um total de 10.116 unidades de referncia
(Censo SUAS, 2012) distribudas em todo o territrio nacional em Centro de
Referncia de Assistncia Social (CRAS) e Centro de Referncia Especializado
de Assistncia Social (CREAS).
A consolidao do SUAS no mbito da seguridade social e, por extenso,
seus vnculos com o Sistema nico de Sade (SUS), outro sistema federati-

vo, e o sistema nacional de benefcios do Regime Geral da Previdncia Social


(RGPS) de administrao desconcentrada em agncias do INSS, convive com
os desafios da diversidade da lgica de proteo social que permeia cada um
e a ausncia de mecanismo de aproximao entre os quais o extinto Conselho
Nacional de Seguridade Social.
Este texto se debrua sobre os desafios para a poltica de assistncia
social como direito de cidadania. Um dos mais significativos dentre todos os
desafios a superao da tradio conservadora e patrimonialista, e com ela
valores muito aqum da cidadania e dos direitos, disseminada na concepo
de poder nesse campo de ao estatal, presente em diferentes partidos polticos quando assumem o governo municipal e estadual. Tais enfrentamentos
no esto superados. Ocorrem, por exemplo, muitas situaes reducionistas
pelas quais passam aqueles que tm o direito de cidadania ao Benefcio de
Prestao Continuada (BPC).
Sendo assim, este texto aprofunda a anlise que sustenta constitucionalmente as atenes da poltica de assistncia social enquanto direito de cidadania e dever de Estado e materializa esses avanos por meio do exame das
garantias de acesso ao BPC, explicitamente referido pela CF-88.
Aqui se defende a consolidao do SUAS que tem como imperativo,
para alm dos benefcios, a oferta de servios socioassistenciais de qualidade
que requerem a efetiva responsabilizao na produo da ateno e seu financiamento pelos trs entes federativos para que, de fato, seja salvaguardado o
direito de cidadania e dever de Estado.

ASSISTNCIA SOCIAL E CIDADANIA


Impregnar de unidade a ao pblica no campo da assistncia social em
todo territrio nacional , sem dvida, uma opo inusitada na trajetria institucional do Estado brasileiro. Isto porque a introduo de prticas de assistncia social em governos, desde os anos 1930 at o incio da primeira dcada do
terceiro milnio, sempre sofreu de certo espontanesmo e aqui, a referncia
a governos, no plural, proposital para demarcar sua tardia construo como
poltica de Estado nas trs esferas: federal, estadual e municipal1. Este perodo
histrico tem por marcas, o que se pode caracterizar como estratgias getulistas de afastamento do campo da assistncia social da gesto pblica e estatal2

1. Embora a regulao do oramento pblico tenha introduzido a assistncia social como unidade de despesa pblica desde
os anos 1940, a natureza, continuidade, especificidade do contedo que cada governo inclua sob tal campo de despesa
foi sempre altamente diversificada.

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Captulo dois

227

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228

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

que se mostraram duradouras ao longo do sculo XX. E, por contraponto,


a construo de estratgias para superao dessas marcas a partir da Constituio Federal de 1988, o que vem exigindo uma nova cultura de concepo,
responsabilidade estatal e gesto da assistncia social estendida aos trs entes
federativos enquanto componentes de um sistema nacional.
Entre 1930 e 1988, as polticas sociais brasileiras se articulavam entre um
modelo de seguro social e outro assistencial. A proteo social advinda do seguro social, centrada no trabalho formal , sobretudo, preventiva, sendo financiada
pelo trabalhador, pelo empregador e pelo Estado e gerida em instncia federal.
O alcance dessa proteo principalmente financeiro, operando por benefcios
substitutivos parciais do valor do salrio quando o trabalhador sofre uma situao que o impea de comparecer ao trabalho por doena, acidente, entre outras
situaes de que pode ser vtima. Em uma sociedade de mercado, contar com
uma suficincia monetria parte fundamental da sobrevivncia. Essa proteo,
porm, condiciona o direito ao vnculo formal de trabalho.
J no caso de o cidado no conseguir garantir sua sobrevivncia pelo trabalho ou pelo apoio familiar desde sempre consideradas as nicas alternativas
dignas lhe cabia a assistncia social. Esta oposio indica que o recebimento
de um benefcio de assistncia social era indigno, pois se alegava que este criava
uma dependncia da populao pobre, por no permitir a superao das vulnerabilidades e reafirmar o poder da elite dirigente viso esta que se apoderou
inclusive de parte do pensamento de esquerda, que trata indistintamente assistncia social e assistencialismo. Como caractersticas, as polticas assistenciais
tinham carter emergencial, descontnuo e pulverizado, sendo voltadas para a
populao pobre com uma perspectiva caritativa e re-educadora.
Em suma, o acesso s polticas sociais era vinculado ao que Wanderley
G. dos Santos (1979) chamou de cidadania regulada (no caso do seguro social,
de acordo com a insero profissional e ocupacional do trabalhador) ou ao
que Sonia Fleury (1989) conceituou como cidadania invertida (via assistncia
2. A referncia s estratgias getulistas que ainda persistem na assistncia social em confronto com a concepo de poltica
pblica de mbito nacional refere-se a: regulao da subveno social a organizaes sociais operada em 1935 por Getlio
Vargas, possibilitando que, ao mesmo tempo entrasse em curso sob a Repblica brasileira - j que era velha prtica desde
o Brasil Colnia a prtica de subvenes, isenes, doao de bens e, de terras pblicas s congregaes religiosas que
acudiam e amparavam pobres, doentes, rfos, leprosos, entre outros considerados invlidos o apoio s organizaes e
um destino moralmente saudvel aos impostos e multas advindos do jogo e da importao de bebidas alcolicas; a insta
lao em 1938 do Conselho de Servio Social (CNSS), rplica americana da reiterao do modelo da subsidiariedade em
que o Estado apoia organizaes da sociedade civil, mas no se responsabiliza pelas atenes prestadas e, muito menos, em
reconhec-las na condio de um direito de quem por elas atendido; a instalao da Legio Brasileira de Assistncia Social
(LBA) em 1942 que assenta uma nova e, infelizmente ainda presente marca a gesto da assistncia social, o nepotismo
encabeado, sobretudo, pela primeira dama, a mulher do governante.

social, na qual o indivduo tem que provar que fracassou no mercado para ser
objeto da proteo social).
Fruto de ampla mobilizao da sociedade contra a ditadura militar,
ocorrida desde o final dos anos 1970, a Assembleia Nacional Constituinte materializou propostas de diversos movimentos sociais que aliavam a luta contra
a ditadura com a reivindicao de novas polticas sociais no Brasil.
Com a promulgao da CF-88, a ordem jurdica alterou-se no sentido
de no permitir a vigncia de nenhuma norma que colida com os princpios e
preceitos estabelecidos por ela3. Os princpios fundamentais do Estado no Brasil
foram contemplados no artigo 1, no qual se coloca a dignidade da pessoa humana; no artigo 34, que estabelece como objetivos garantir o desenvolvimento
nacional vinculado ao bem de todos sem preconceitos, implicando na erradicao da pobreza e reduo das desigualdades sociais e regionais; no artigo 5, que
estabelece os direitos e deveres individuais e coletivos5; e no artigo 6 esto os
direitos sociais incluindo a proteo e a assistncia aos desamparados. O sentido
jurdico dessas previses a ampliao do rol de deveres do Estado.
Embora no configurem explicitamente como direitos de cidadania, a
erradicao da pobreza e a reduo das desigualdades sociais esto firmadas
no fundamento constitucional de defesa da dignidade humana, constituindo
deveres de Estado para os quais as polticas econmica e social so compelidas
a atuar independentemente de seu foco setorial ou especialidade. Vale ressaltar
que a Constituio, como norma fundamental do Estado Democrtico de Direito, ganhou nova interpretao durante o sculo XX: o texto constitucional
deixou de ser considerado simples documento poltico ou carta de intenes
para ser considerado norma jurdica.
Os direitos sociais fundamentais criam deveres para o Estado e para a
sociedade, sendo alguns desses direitos exigveis de forma imediata. J outros deveres decorrentes de direitos sociais exigem mecanismos especficos
de garantia, ou seja, so efetivados atravs da prestao de servios pblicos
ou atravs de benefcios, como o direito assistncia social. Nesses casos, h
3. Nesse sentido qualquer norma que conflite com a Constituio Federal deve ser objeto de Ao Direta de Inconstitucionalidade (Adin), a qual julgada pelo Supremo Tribunal Federal.
4. Artigo 3 - Constituem objetivos fundamentais da Repblica Federativa do Brasil: I - construir uma sociedade livre, justa
e solidria; II - garantir o desenvolvimento nacional; III - erradicar a pobreza e a marginalizao e reduzir as desigualdades
sociais e regionais; IV - promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras
formas de discriminao.
5. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988. Disponvel em:. <https://legislacao.planalto.gov.br/legisla/legislacao.nsf/viwTodos/509f2321d97cd2d203256b280052245a?OpenDocument&Highlight=1,constitui%C3%A7%C3%A3o&A
utoFramed>. Acesso em: 26 jul. 2013.

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Captulo dois

229

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230

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

dependncia da edio de normas infraconstitucionais para que esses direitos


tenham plena efetividade.
A mudana na ordem jurdica foi fundamental para romper com o paradigma da ajuda ao necessitado e construir o paradigma cidado do direito
assistncia social no Brasil. Garantir a todo cidado um conjunto mnimo de
direitos sociais, independentemente de sua capacidade de contribuio, tornouse, pela primeira vez norma constitucional, fundamentada na dignidade da pessoa e nos princpios da solidariedade.
Com a CF-88, a seguridade social foi definida como o conjunto de polticas e aes nas reas de sade, previdncia social e assistncia social, todas se
baseando na solidariedade entre os contribuintes. Conforme Josu Mastrodi6:
Solidariedade, que deriva do timo latino solidum, nada representa seno
a afirmao de que todos os membros de uma sociedade pertencem a uma
mesma condio, e que essa igualdade determina que a sociedade no deve
deixar qualquer de seus membros jogado prpria sorte.

O fio condutor que poderia articular as trs polticas sociais que compem
constitucionalmente a Seguridade Social brasileira permaneceu, na prtica, mais
referido a uma estratgia institucional do perodo constituinte do que a um campo de ao complementar entre as trs polticas que buscasse ampliar o alcance
da proteo social brasileira7. Apesar disto, de se registrar a ampliao das
6. Op. cit. p. 93.
7. A referncia aqui implcita diz respeito imobilidade da Secretaria Nacional de Assistncia Social (SNAS), do MPAS, desde
que foi criada em 1974. Na prtica, a LBA era a instituio de mbito federal que dispunha de servidores pblicos, instalaes e
recursos para proceder em todos os estados da federao, com a colaborao das esposas de governadores e prefeitos, a ateno materno-infantil no campo da sade e da assistncia social. Ocorre que, em 1988, a previdncia social j havia transferido
para o Ministrio da Sade a ateno sade do segurado e buscava transferir para o campo da assistncia social os benefcios
de Renda Mensal Vitalcia e os Benefcios Eventuais, evitando que estes fossem custeados pela contribuio dos segurados.
Permanecia, ainda, na LBA de um conjunto de servios de sade, inclusive hospitais, que deveriam ser transferidos para o SUS. O
modo de operar essas transferncias supunha extinguir a LBA e instalar, no mbito da seguridade social, as trs polticas sociais.
Essa ocorrncia s foi acontecer no dia 1 de janeiro de 1995, quando FHC, pela Medida Provisria 813, insere no seu artigo 19
a extino da LBA, transferindo suas atribuies para a SNAS do MPAS. Encerrava-se o denso captulo de 50 anos na histria da
gesto pblica federal da assistncia social brasileira. Todavia, a mesma MP 813 que assumiu essa significativa ruptura histrica
paradoxalmente criou sua rplica ao instalar, na Casa Civil da Presidncia, o Conselho do Programa Comunidade Solidria,
coordenado pela primeira dama e voltado para o fomento da sociedade civil na ateno populao sem condies de prover
suas necessidades bsicas, em especial o combate fome e pobreza. A medida confrontou-se com os princpios constitucionais
da seguridade social e, mais ainda, com o disposto na Lei Orgnica da Assistncia Socia (LOAS), aprovada em 1993, que afirma
a assistncia social como dever de Estado e direito de cidadania. A extino da LBA reforou a unidade de comando da Sade
pelo SUS, instalou a fonte de custeio na assistncia social para benefcios no contributivos, mas pouco, ou nada, fez para
fortalecer a poltica de assistncia social. A medida de espalhamento dos seus ex-funcionrios para diferentes rgos manteve
o esvaziamento da infraestrutura da Secretaria Nacional de Assistncia Social do MPAS, pois o seu sentido no foi fortalecer o
direito de cidadania, mas sim pulverizar este direito pelo resgate da concepo da subsidiariedade. O modelo era fortalecer as
organizaes privadas, o que envolveu a reviso do Marco Legal do Terceiro Setor e a criao das OSCIPS.

bases de financiamento, a incorporao da possibilidade da participao direta


e do exerccio do controle social na construo, no uso e acompanhamento das
polticas sociais, na direo da universalizao em boa parte das polticas (apenas a previdncia social continua nos moldes do seguro social) e a responsabilizao explcita do Estado pela garantia dessas polticas.
Para a assistncia social o impacto dessa nova ordem se manifesta sob
mltiplas dimenses ticas, polticas, tcnico cientficas. A primeira delas
foi sua mudana de estatuto, por decorrncia do disposto constitucional em
reconhec-la como poltica pblica estatal. Essa nova condio alterou profundamente o campo de ao que desempenhava no mbito estatal. Antes,
um destes campos de ao era o de linha auxiliar para diferentes aes pblicas, pois a assistncia social podia legalmente fazer transitar bens materiais
para pessoas fsicas8. Outra atribuio institucional, similar anterior, consistia na mediao para o acesso legal de organizaes sociais a bens pblicos
materiais, financeiros ou a isenes de taxas e impostos pblicos para pessoas
jurdicas selecionadas pela sua ao no lucrativa e gratuita a necessitados.
O Estado a partir dessas concesses, subvenes e transferncias pratica
o apoio ao modelo de gesto que fragmenta a responsabilidade pblica em
mltiplos sujeitos privados (que se tornam devedores de favores) cuja ao
de carter individual e isolada, sem perspectiva de cobertura de demanda ou
de isonomia no padro de ateno.
A segunda consequncia foi romper o isolamento entre as iniciativas de
entes federativos nesse campo de ao estatal. At ento, governos estaduais
ou municipais poderiam ter, ou no, uma forma especfica de gesto da assistncia social. A presena de relaes entre rgos pblicos de assistncia
social, em todos os entes federativos, exigia a ruptura com aes pontuais e
dispersas em projetos ou em experincias-piloto, com carter de aes emergenciais e descontnuas.
A assistncia social, includa na seguridade social, parte da nova proteo social brasileira expressa pela responsabilidade pblica em ampliar a
proviso do direito vida e dignidade humana dos brasileiros, de forma
independente da condio individual de trabalho e afirmando que proteo
social no se resume em ter uma dada condio financeira de consumo, embora inclua a segurana de renda na medida em que se vive em uma sociedade
de mercado.
8. Pela condio legal, podia destinar bens a segmentos da populao que considerasse necessitada, como cobertores,
colches, alimentos, em situaes de calamidades; leite, cestas bsicas, remdios, prteses para a sade; material escolar
para educao; bicicletas, bolas, jogos de camisa de futebol para a rea de esporte.

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Captulo dois

231

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232

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

A terceira consequncia derivada da instituio do modelo de seguridade social a exigncia de que o rgo responsvel pela gesto, nos trs entes
federativos, instale um conselho paritrio, um fundo para a gesto do financiamento da poltica e adote um plano de ao. Estas medidas institucionais
buscam aprofundar a transparncia e o controle social da poltica. Na esfera
federal, isto implicou transformar o velho Conselho de Nacional de Servio
Social (CNSS), criado por Vargas em 1938, no Conselho Nacional de Assistncia Social com nova composio eleita, da qual passam a fazer parte as
representaes de gestes estaduais e municipais e a de usurios.
A Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) que vem se desenvolvendo desde 2004, materializada no SUAS, busca bloquear algumas caractersticas deletrias que estavam presentes no campo da assistncia social at
ento. Para tanto, o SUAS pretende garantir um fluxo constante de recursos
para o financiamento das aes, a ampliao da ateno a desprotees sociais
superando a presena de regras restritivas de acesso, a padronizao de servios na assistncia social, a criao de dispositivos reguladores da ao com
abrangncia nacional, a efetivao da carreira pblica de trabalhadores da assistncia social e a fixao de equipes mnimas de referncia para produo de
atenes padronizadas em servios de referncia.
Efetivamente, os dados oramentrios do governo federal, conforme
Grfico 1, mostram uma forte ampliao do oramento voltado para aes de
assistncia social. Entre 2002 e 2013, os recursos cresceram de 12,5 bilhes
para 61,5 bilhes de reais, em valores corrigidos para junho de 2012 um
aumento de 392 % em 11 anos.
Esses dados positivos, porm, devem ser analisados com cautela. O crescimento oramentrio se liga diretamente com a transferncia de benefcios
monetrios, seja o BPC seja o Bolsa Famlia. Desde 2004, os investimentos
com o BPC cresceram 372% em termos reais (passaram de 5,8 bilhes de reais, em 2004, para 27,4 bilhes de reais, em 2012) e o Bolsa Famlia teve seus
recursos aumentados em 458% (cresceu de 3,8 bilhes de reais, em 2004,
para 21,2 bilhes de reais, em 2012).
De acordo com o Caderno SUAS V Financiamento (MDS, 2011: 44), o
gasto entre os trs entes federativos, a partir de dados do STN (SIAFI e SISTN),
em 2010 somou 49, 6 bilhes de reais, considerando 3,5 bilhes de reais dos
estados, 7,1 bilhes de reais dos municpios e 38,9 bilhes de reais da Unio.
Ocorre que nesse mesmo ano a despesa da Unio com benefcios como o BPC
e do Programa Bolsa Famlia alcanou 37 bilhes de reais. Por excluso, seu
potencial de despesa com servios, programas e projetos seria no mximo de
1,9 bilhes de reais, embora o Grfico 2, extrado da mesma fonte, aponte o

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Captulo dois

Grfico 1
Evoluo dos recursos oramentrios do MDS
Brasil, 2002 - 2013 (em R$ bilhes)
70

57,8

60

40

29,6

30
20

49,7

44,9

50

32,9

36,8

61,5

40,1

233

21,6 22,9
12,5 14,4

10
0

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Fontes: Siafi.
Elaborao: Coordenao-Geral de Planejamento e Avaliao/SPO/MDS.
Obs.: *Lei + crdito: 30 de junho de 2012; **PLOA 2013

Grfico 2
Evoluo financeira dos recursos da Unio para servios, programas e projetos de Asistncia Social
Brasil, 2002 - 2012 (em R$ bilhes)
6,0

5,8

5,0
4,0

2,0
1,0
0,0

2,9

2,7

3,0

2,1

1,7
1,6

1,4

2003

2004

3,0

3,2

3,2

2,9

2,5
2,2

2,3

2006

2007

2,6

2,5

2008

2009

2,9

2,8
2,7

1,8

0,9

2002

2005

2010

2011

2012

Assistncia Social - valores nominais


Assistncia Social - valores corrigidos pelo IPCA-IBGE at 30/06/11
Fontes: Siafi. Elaborao: Coordenao-Geral de Planejamento e Avaliao/SPO/MDS. Obs.: *Lei + crdito: 30 de junho de 2012; **PLOA 2013

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

valor nominal de 2,7 bilhes de reais, sendo explicado no texto que ocorreu
uma suplementao de recursos oramentrios.9
Tabela 1
Evoluo dos recursos oramentrios dos trs entes federativos nas despesas de assistncia social
Brasil, 2004 - 2010 (em R$ bilhes)
2004

234

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Unio
13.863.295.002 15.806.087.874 21.554.576.208 24.713.510.640 28.845.211.362 33.335.541.043 38.905.148.498
Estados 1.563.479.535 2.010.775.972 2.319.254.608 2.321.052.547 2.593.066.936 3.340.138.520 3.558.776.273
Municpios 2.947.227.322 3.283.140.169 3.821.560.673 4.628.623.512 5.779.106.537 6.061.985.728 7.149.738.264
Total
18.374.001.859 21.100.004.015 27.695.391.489 31.663.186.699 37.217.384.835 42.737.665.291 49.613.663.035
Em detrimento dos nmeros apresentados, relevante destacar a irregularidade e discricionariedade do cofinanciamento em relao proviso dos servios socioassistenciais, influenciada, dentre outros fatores, pela inexistncia de
legislao que regulamente o aporte de recursos prprios pelas diferentes esferas de governo, questo que, embora
destacada na recm-alterao da Lei 8.742/93 pela Lei 12.435/2011, que institui o SUAS, no apresentou uma vinculao
especfica do oramento dos entes federados para a poltica.
O desafio se coloca na medida em que, ao passo que a poltica de assistncia social se consolida, exige uma maior
institucionalizao de sua gesto, o que impacta diretamente na questo do cofinanciamento. A implementao do
disposto na Resoluo CNAS n 109/2009, que trata da Tipificao Nacional de Servios Socioassistenciais, exige neces
sariamente adequao dos servios, o que envolve um custo que ter repercusses no financiamento, tornando imperativa alteraes no cofinanciamento da poltica.
Ainda, o efeito da tipificao sobre a organizao da rede de servios socioassistenciais depender da fora do pacto
federativo na poltica de assistncia social e da disposio em aproveitar a contribuio que esta poder trazer para
a qualidade dos servios. As instncias subnacionais dispem de diferentes capacidades administrativas e financeiras
e este ser mais um elemento a interferir nos resultados que se esperam da tipificao em termos da melhoria da
qualidade dos servios, o que coloca uma grande expectativa no novo modelo de financiamento em elaborao e sua
capacidade de lidar com esse obstculo.
Fonte: Caderno SUAS V- Financiamento MDS/SNAS-2011:34 e 44.

Destaca-se ainda que o Programa de Acesso Alimentao tem sua despesa alocada na funo programtica 8-assistncia social e, em 2010, seu gasto
significou 31,4% do total dos recursos da funo, dela excludos os benefcios.
Considerar a aplicao do princpio federativo pelos gastos totais de cada ente
federativo na funo programtica 8 assistncia social sem distinguir o que
9. Caderno SUAS V Financiamento MDS/SNAS-2011:16: O grfico 2 demonstra o desempenho da execuo dos recursos
financeiros na Assistncia Social no contabilizando as aes de transferncia de renda. Os dados indicam um aumento de R$
2,1 bilhes em 2004 para R$ 3,2 bilhes em 2012, embora tal aumento tenha apresentado uma oscilao no ano de 2009 (R$
2,9 bilhes). Tal aumento de 52,38% dos recursos no exerccio de 2010 em relao a 2004, est relacionado principalmente
expanso dos servios de Proteo Social Bsica s famlias, desenvolvidos nos Centros de Referncia de Assistncia Social
(CRAS), das aes socioeducativas e de convivncia para crianas e adolescentes em situao de trabalho, do atendimento nos
Centros de Referncia Especializados de Assistncia Social (CREAS) e do Programa de Acesso Alimentao.

despesa de benefcios, servios e outras aes que no so propriamente da


assistncia social, como o Programa de Acesso Alimentao, no permite
estabelecer a relao de complementariedade entre servios e benefcios que
o SUAS comporta.
Como se pode ver, a construo de uma nova institucionalidade para
o setor no fcil. Houve o desafio de implementar e ampliar polticas sociais nos anos 1990 (de amplo predomnio liberal) e nos anos 2000 (de forte
disputa por recursos pblicos escassos) e de ampliar os recursos destinados
execuo da poltica. Esse desafio foi vencido, principalmente, no mbito
dos benefcios monetrios. Os servios socioassistenciais ainda carecem de
financiamento mais expressivo para se consolidarem. Mas, acima de tudo, h
o desafio de vencer a resistncia inclusive de setores de esquerda a uma
poltica de assistncia social democrtica e participativa, ao mesmo tempo
em que busca garantir populao os direitos bsicos e as seguranas sociais
necessrias para uma vida digna por meio da integrao entre benefcios monetrios e servios socioassistenciais.

OS BENEFICIOS DA ASSISTNCIA SOCIAL


A Poltica Pblica da Assistncia Social opera com benefcios e servios.
Os benefcios foram estabelecidos pelo seu tempo de concesso, sendo eventuais ou mais duradouros (estes denominados de prestao continuada). A regulao e o financiamento dos benefcios de prestao continuada so de responsabilidade federal. de se lembrar que o BPC o substituto do benefcio
previdencirio denominado Renda Mensal Vitalcia (RMV) que era concedido
ao trabalhador idoso, portador de doena crnica sem tempo completo de
contribuio ao RGPS. Esse carter, no plenamente contributivo, justificou
sua transferncia para a assistncia social.
Em 2013, pouco mais de 200 mil brasileiros ainda so beneficirios da
RMV. A regulao dos benefcios eventuais e seu financiamento foram atribu
dos aos municpios, embora anteriormente pela CF-88, fossem regulados e financiados pela previdncia social. H enorme heterogeneidade no trato desse
benefcio dentre os municpios, quer seja em valor como em alcance de situaes que por ele so apoiadas. Sua concepo flexvel, no so regulados por
corte de renda e sim por necessidades. Envolvem apoio em situaes de morte, nascimento, vitimizao por calamidade pblica, entre outras que afetam a
sobrevivncia e o equilbrio de uma famlia. A Lei n 8.742/1993, Lei Orgnica
de Assistncia Social (LOAS), atualizada pela Lei n 12.435, de 6 de julho de
2011, estabelece as competncias do governo federal, estadual e municipal em
relao a tais benefcios.

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Captulo dois

235

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Os benefcios na assistncia social so voltados para efetivar a segurana


de sobrevivncia e nela a segurana de renda. So, portanto, uma forma de
proteo social como mecanismo de garantia de renda para a populao que
no conta com a proteo previdenciria.
Os benefcios continuados e os eventuais compem as atenes da proteo social bsica de assistncia social. Conforme j demonstrado acima, a
despesa com os benefcios continuados a de mais alto valor no oramento da
assistncia social, pois o BPC, conforme determina a CF-88, tem o valor de um
salrio-mnimo e corrigido sempre que o valor do salrio se altera.

236
O Benefcio de Prestao Continuada (bpc)
O BPC financiado pelo Fundo Nacional de Assistncia Social10 com recursos do oramento da Seguridade Social, o seu valor de um salrio-mnimo
e no tem carter vitalcio, sendo proposto em regulaes que sua reviso ocorra
a cada dois anos, conforme o artigo 21 da LOAS. Ele reveste-se de carter jurdico, como direito subjetivo do cidado que demonstre estar de acordo com os
critrios estabelecidos pela lei para o seu usufruto. Com a criao do BPC foi
extinta a RMV11, mudando a natureza do benefcio para o campo da proteo
assistencial, enquanto a RMV era inserida na Previdncia Social, de carter
vitalcio com o valor de meio salrio-mnimo que inclua, no caso de falecimento do beneficirio, a penso a dependentes.12
O acesso ao BPC discriminado para idosos e pessoas com deficincia,
no incluindo pessoas com doenas crnicas como a RMV e, de acordo com o
art. 20 da Lei n 8.742/1993, essa ltima situao insuficiente, pois preciso
comprovar no possuir meios de prover a prpria manuteno nem de t-la

10. 12 Todo o recurso financeiro do BPC provm do oramento da Seguridade Social, sendo administrado pelo Ministrio
do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS) e repassado ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). MDS.
Disponvel em: <www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneficiosassistenciais>. Acesso em: 12 de set. de 2012.
11. Criada pela lei 6.179/1974 e extinto pela lei 8.213/1991. A RMV um benefcio operacionalizado pelo INSS e encontrase em processo de extino, conforme determinado em lei. Assim, o quantitativo de benefcios ativos decresce a cada
ano. Em 2011, a Renda Mensal Vitalcia (RMV) por idade beneficiou 70.799 pessoas, com um investimento total de 427,9
milhes de reais.
12. Conforme a LOAS, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) de competncia da Unio: Artigo 12, I - responder pela
concesso e manuteno dos benefcios de prestao continuada definidos no artigo 203 da Constituio Federal; e o Artigo 19, III - prover recursos para o pagamento dos benefcios de prestao continuada definidos nesta Lei. Os artigos 20
e 21 da LOAS definem as normas desse benefcio. A regulamentao do BPC sempre causou polmica ao estabelecer rgidos
critrios de acesso, no governo FHC a idade para concesso do benefcio foi mantida em 67 anos, contrariando a prpria
lei 8.472/1993 que previa uma progressiva reduo da idade de 70 para 67 e depois para 65 anos. Em vrios momento de
discusso da poltica pblica de assistncia social, especialmente nas Conferncias, houve o questionamento do critrio de
renda familiar per capita estabelecido em um quarto do salrio-mnimo.

provida por sua famlia. Com a Lei n 10.741/2003 (Estatuto do Idoso) a idade
para ter acesso ao BPC foi abrandada, retornando os 65 anos previstos pela
LOAS/1993 (que posteriormente foi alterada para que a idade mnima ficasse
em 67 anos). Quanto pessoa com deficincia, no h limites de idade, crianas, adolescentes e adultos podem ter o BPC que est, nesse caso, condicionado percia mdica e social realizada pelo INSS para comprovar a deficincia
e a incapacidade para vida independente e para o trabalho, conforme o artigo
20, 2 da Lei n 8.742/1993. O servio de percia permanece, por efeito de
contrato administrativo de prestao de servios efetivado desde 1996 entre o
INSS e o MDS, operado nas dependncias das agncias do INSS e ainda no
integrado dinmica do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS).
O Decreto Presidencial n 6.214, de 26 de setembro de 200713 detalha o conceito de deficincia para fins de concesso do BPC, colocando a
incapacidade como fenmeno multidimensional que deve ser avaliado considerando a interao entre a pessoa com deficincia e seu ambiente fsico e
social. Esse conceito de deficincia levou a exigncia da percia social, alm da
mdica, para fins de avaliao dos pedidos de benefcios pelo INSS. A Lei n
8.742/1993 foi alterada pela Lei n 12.470/2011, inserindo nova redao no
artigo 20, 214 na considerao da pessoa com deficincia.
Embora seja um benefcio assistencial destinado ao indivduo (idoso ou
deficiente), o clculo econmico financeiro no momento da concesso do BPC
mantem carter familiar, pois envolve a renda familiar per capita e estende o
conceito de famlia, para o clculo da renda, at filhos que se mantenham no
estado civil de solteiros, mesmo que j tenham constitudo sua prpria famlia.
Neste caso, o rateio do per capita no considera esses novos membros, somente a renda do filho (embora cnjuge ou pai) solteiro15. estabelecido em lei,
que a renda per capita da famlia inferior a um quarto do salrio-mnimo
critrio necessrio para acesso ao BPC, alm da idade e/ou da deficincia.

13. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/sobreoministerio/legislacao/assistenciasocial/decretos/Decreto%20nb0%20


6.214-%20de%2026%20de%20setembro%20%20de%202007.pdf>. Acesso em: 12 de set. de 2010.
14. 2 Para efeito de concesso deste benefcio, considera-se pessoa com deficincia aquela que tem impedimentos de
longo prazo de natureza fsica, mental, intelectual ou sensorial, os quais, em interao com diversas barreiras, podem
obstruir sua participao plena e efetiva na sociedade em igualdade de condies com as demais pessoas. (Pargrafo com
redao dada pela lei 12.470, de 31 de agosto de 2011.)
15. Decreto n 6.214/2007 Anexo Regulamento do BPC: Art. 4, VI - renda mensal bruta familiar: a soma dos rendimentos brutos auferidos mensalmente pelos membros da famlia composta por salrios, proventos, penses, penses alimentcias, benefcios de previdncia pblica ou privada, comisses, pr-labore, outros rendimentos do trabalho no assalariado,
rendimentos do mercado informal ou autnomo, rendimentos auferidos do patrimnio, Renda Mensal Vitalcia e Benefcio
de Prestao Continuada, ressalvado o disposto no pargrafo nico do art. 19.

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Captulo dois

237

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238

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Como expresso das ambiguidades colocadas na Constituio Federal


de 1988, embora a assistncia social seja um direito fundamental do cidado,
a Lei n 8.472/1993 colocou como critrio para o acesso ao BPC a condio
de miserabilidade da famlia. Tal questo revela a persistncia do paradigma
da cidadania invertida, construdo por Fleury, e a invaso da lgica do seguro
contributivo no mbito da assistncia social que deve se reger pela lgica da
seguridade afianando sempre a proteo social pela necessidade e no pela
contributividade. A famlia segue tendo a maior responsabilidade pelos cuidados e sustento de seus membros, e a atuao do Estado ainda se mantem
subsidiria, ao revs do que indica a CF-88 quanto a seguridade social. Nesse
sentido Marcelo Leonardo Tavares esclarece que:
A responsabilidade pelo sustento das pessoas inicialmente do circuito familiar
(art. 229 e 230 da Constituio c/c art. 396 do Cdigo Civil) e, supletivamente,
do Poder Pblico. Sendo assim, somente haver direito s prestaes assistenciais se no houver meios prprios ou familiares de sustento da pessoa.16

Os critrios para fins de concesso do BPC foram alvo de crticas de


vrios segmentos da sociedade vinculados poltica de assistncia social, geraram discusses doutrinrias e movimentaram o Poder Judicirio, levando a
compreender que a exigncia de renda familiar per capita inferior a um quarto
do salrio-mnimo no pode ser considerada suficiente para a anlise dos casos concretos. Marcelo Leonardo Tavares17 afirma que:
(...) verificando que a previso objetiva da lei no suficiente para cumprir o
princpio moral da dignidade da pessoa humana e que a insuficincia relega
a pessoa incapacitada para o trabalho a uma situao de misria, o juiz deve
externar fundamentadamente as razes de seu convencimento, baseado nessa
concepo teleolgica e tica.

Marcelo Leonardo Tavares18 cita que o Supremo Tribunal Federal modificou sua antiga postura (ADI n 1.232/DF) de entender que a fixao do
critrio de renda familiar per capita inferior a um quarto do salrio-mnimo
teria natureza absoluta para comprovar miserabilidade.

16. Op. cit., p. 15.


17. Idem, p. 16.
18. Op. cit. p. 17.

O limite de renda per capita em um quarto do salrio-mnimo refora a


matriz de pensamento liberal, segundo a qual a famlia a responsvel pelos
seus membros, mesmo quando esto em situaes de vulnerabilidade.
O posicionamento do STF, em 18/04/2013, na anlise dos Recursos Extraordinrios (REs) 567.985 e 580.963, ambos com repercusso geral, declarou
inconstitucional o pargrafo 3 artigo 20 da LOAS e o artigo 34 do Estatuto do
Idoso19, que estabelecem um critrio restritivo para a concesso do benefcio.
O voto do ministro Gilmar Mendes sobre o benefcio assistencial coloca
que o critrio da renda mensal familiar per capita no pode ser o nico critrio de prova da miserabilidade. O ministro cita em seus argumentos a Lei n
9.533/1997 que autorizou o Poder Executivo conceder apoio financeiro aos
municpios que instituam programas de garantia de renda considerando o per
capita inferior a meio salrio-mnimo20.
O direito assistncia social no pode criar empecilho fruio de outros direitos. O desafio ampliar a proteo social sem tornar o demandatrio
da proteo de assistncia social com acesso limitado em seus direitos de cidadania nas demais esferas, suprimir o carter estigmatizado desse campo de
poltica pblica. No caso das pessoas com deficincia, a previso dos objetivos
de incluso no mercado de trabalho estava em conflito com os critrios para
concesso do BPC.
A Lei n 12.470/2011 permitiu a compatibilizao da renda do trabalho com o benefcio assistencial para pessoas com deficincia, na condio
de contrato de aprendiz, por um perodo de at dois anos. Nesse sentido, ao
buscar a incluso da pessoa com deficincia no mercado de trabalho, colocase uma exceo regra de que o destinatrio do BPC no pode prover seu
sustento pelo trabalho, conforme 9 do art. 20 da Lei n 8.472/9321. A Lei
n 12.470/2011 incluiu o art. 21-A, 2, na Lei n 8.742/1993: A contratao de pessoa com deficincia como aprendiz no acarreta a suspenso do
benefcio de prestao continuada, limitado a 2 (dois) anos o recebimento
concomitante da remunerao e do benefcio. Aprendiz a pessoa maior de
19. Conforme a nota divulgada pela imprensa STF, o Plenrio no pronunciou a nulidade das regras. O ministro Gilmar
Mendes props a fixao de prazo para que o Congresso Nacional elaborasse nova regulamentao sobre a matria,
mantendo-se a validade das regras atuais at o dia 31 de dezembro de 2015, mas essa proposta no alcanou a adeso
dedois terosdos ministros (qurum para modulao). Apenas cinco ministros se posicionaram pela modulao dos efeitos
da deciso (Gilmar Mendes, Rosa Weber, Luiz Fux, Crmen Lcia e Celso de Mello). Disponvel em: <www.stf.jus.br/portal/
cms/verNoticiaDetalhe.asp?idConteudo=236354>. Acesso em: 22 de jul. 2013.
20. RECLAMAO 4374 LOAS Benefcio Assistencial, voto do ministro Sr. Gilmar Mendes.
21. A remunerao da pessoa com deficincia na condio de aprendiz no ser considerada para fins do clculo a que
se refere o 3 deste artigo.

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Captulo dois

239

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240

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

14 anos e menor de 24 anos de idade, mas no caso da pessoa com deficincia


no h limite de idade para a condio de aprendiz, conforme previsto no art.
3 do Decreto n 5.598/2005.
E ainda, no caso da pessoa com deficincia exercer atividade remunerada, no como aprendiz, o BPC suspenso e no cancelado, caso volte
situao que deu origem ao benefcio, poder pleite-lo novamente sem fazer
nova percia mdica22. A previso de compatibilizar a renda do trabalho na
condio de aprendiz com o BPC restrita ao caso da pessoa com deficincia
e no inclui o idoso.
H ainda o impasse quanto ao acesso, na mesma famlia, a mais de um
BPC, sobretudo pessoa com deficincia, quando o valor do BPC j obtido por
um membro da famlia, considerado elemento de clculo de renda para estabelecer o per capita familiar. O acesso ao BPC para idosos no tem essa trava. O
Estatuto do Idoso conseguiu eliminar o trato do benefcio como renda.
Devido ao carter de direito subjetivo e da possibilidade de pleitear via
judicial a concesso do BPC, nos casos de injusta negativa do INSS, o volume de recursos destinados ao seu financiamento vem crescendo a cada ano.
Estima-se que, com a deciso do STF sobre o critrio de renda per capita familiar, os recursos para o pagamento desse benefcio sejam ampliados, fazendo
presso no oramento da Unio para a Poltica de Assistncia Social.
Em agosto de 2013, o nmero de beneficirios ultrapassava 3,89 milhes, sendo cerca de 1,8 milhes de idosos e 2,09 milhes de pessoas com
deficincia, com elevado crescimento, conforme mostra a Tabela 2.
Se no momento de sua implantao, em 1996, o BPC inclua pouco mais
de 346 mil beneficirios, aps quase finalizados 17 anos, esse nmero est
alcanando 4 milhes (nmero mais de 11 vezes superior).
Na evoluo da incluso de beneficirios verifica-se um vigoroso processo de incluso at 2004. Aps esse ano, a taxa de crescimento do programa
caiu bastante. Essa reduo poderia ser interpretada como um esgotamento
do alcance do benefcio, o que no quer dizer a universalizao da proteo
social, mas sim que os critrios seletivos adotados esto produzindo alta bar-

22. Lei n 8.742/1993, art. 21-A. O benefcio de prestao continuada ser suspenso pelo rgo concedente quando a pessoa
com deficincia exercer atividade remunerada, inclusive na condio de microempreendedor individual.
1 Extinta a relao trabalhista ou a atividade empreendedora de que trata o caput deste artigo e, quando for o caso,
encerrado o prazo de pagamento do seguro-desemprego e no tendo o beneficirio adquirido direito a qualquer benefcio
previdencirio, poder ser requerida a continuidade do pagamento do benefcio suspenso, sem necessidade de realizao
de percia mdica ou reavaliao da deficincia e do grau de incapacidade para esse fim, respeitado o perodo de reviso
previsto no caput do art. 21.

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Captulo dois

Tabela 2
Evoluo do nmero de beneficirios do Benefcio de Prestao Continuada (BPC)
Brasil, 1996 - 2013
Ano

1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
ago/2013

PcD

Idoso

Total

304.227
557.088
641.088
720.274
806.720
870.072
976.257
1.036.365
1.127.849
1.211.761
1.293.645
1.385.107
1.510.682
1.625.625
1.778.345
1.898.059
2.021.721
2.095.383

41.992
88.806
207.031
312.299
403.207
469.047
584.597
664.875
933.164
1.065.604
1.183.840
1.295.716
1.423.790
1.541.220
1.623.196
1.681.707
1.750.121
1.797.622

346.219
645.894
848.119
1.032.573
1.209.927
1.339.119
1.560.854
1.701.240
2.061.013
2.277.365
2.477.485
2.680.823
2.934.472
3.166.845
3.401.541
3.579.766
3.771.842
3.893.005

Fonte: Sntese/DATAPREV, dados atualizados em 02.09.2013.

reira de acesso. Confirmando essa hiptese, dados da Dataprev mostram que


no perodo de julho de 2008 a junho de 2012 apresentaram-se s agncias
do INSS 1.735.351 requerentes de BPC, dos quais 736.634 ou 42% foram
includos. Isto , cerca de 1 milho de requerentes no foram includos. Isto
significa que, em mdia, 250 mil brasileiros so anualmente rejeitados na obteno do benefcio. Ao analisar os informes sobre esse ndice, identificou-se
que: 10%, foram reprovados pela percia mdica, 5% porque a deficincia foi
considerada provisria; 3% pelo fato de que a renda era igual ou maior do que
um quarto do salrio; 24% foram considerados aptos para exercer trabalhos;
para 5% foi considerado que a famlia poderia mant-los. Do total de 736.634
concesses em quatro anos, foram includos 46% dos homens que solicitaram
o benefcio e 39% das mulheres que o requereram. Seria importante saber o
motivo dessa diferenciao, ou o motivo pelo qual as mulheres que acorrem
ao benefcio so menos includas do que os homens.

241

P r oj e tos pa ra o B rasi l

242

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O modo de gesto da concesso do BPC no se pauta pela lgica da


seguridade social, que exigiria conhecer a necessidade de proteo social dos
no includos no BPC e os recursos com que conta para fazer frente s necessidades de proteo social que apresenta. A lgica da seguridade social, de
carter no contributivo ou fora do seguro social, supe ofertar proteo social
como direito. Essa perspectiva no se esgota em aferir critrios para concesso
ou no do benefcio, mas exige conhecer as situaes que levam o cidado a
requerer o BPC. Embora sejam dados importantes, preciso considerar que
a ateno de proteo social do Estado no cessa pela informao da negao
do benefcio. No basta registrar os dados dos requerentes dispensados como
idade, sexo e motivo da no incluso no BPC. preciso saber com o que conta
esse requerente em sua demanda de proteo social e de como ele pode ser
orientado a obter outros apoios que no o BPC. O profissional que opera com
essa realidade deve estar atento ao analisar as situaes em que os requisitos
para obter o BPC se mostram mais excludentes. preciso que a SNAS trabalhe
com as informaes dos requerentes no includos de forma contnua e que as
divulgue para os CRAS e CREAS.
necessrio saber quem so os demandantes do BPC, desde aqueles
que so dispensados pela triagem administrativa da agncia do INSS, por no
atenderem o requisito de idade ou renda per capita. Outro desafio a enfrentar o de articular benefcios aos servios assistenciais e s demais polticas
pblicas setoriais. Conforme o Relatrio de Gesto da Secretaria Nacional de
Assistncia Social de 2011.23
Alm de significar garantia de renda para o beneficirio, o BPC possui um
potencial efeito multiplicador, dinamizando as economias locais e contribuindo para reduzir desigualdades regionais. O MDS tem promovido aes
junto aos entes federados e sociedade, visando assegurar a melhoria da
qualidade de vida, a participao e incluso social dos(as) beneficirios(as)
e suas famlias...

Sobretudo, para criana com deficincia preciso afianar seu acesso ao


benefcio, a exemplo do BPC na Escola.
Benefcios eventuais
O art. 13 da Lei n 8.742/199324 estabelece as competncias dos governos
23. Relatrio de Gesto do Exerccio 2011. SNAS, MDS, Braslia, 2012.
24. Atualizada pela Lei n 12.435/2011.

estaduais em serem coparticipes do financiamento dos benefcios eventuais: I


destinar recursos financeiros aos Municpios, a ttulo de participao no custeio do pagamento dos benefcios eventuais de que trata o art. 22, mediante
critrios estabelecidos pelos Conselhos Estaduais de Assistncia Social; (Inciso com redao dada pela Lei n 12.435, de 6/7/2011). O art. 14 coloca
a competncia do Distrito Federal em destinar recursos para o custeio dos
benefcios eventuais. As competncias dos municpios esto estabelecidas no
art. 15 que, alm de destinar recursos financeiros para custeio do pagamento
dos benefcios eventuais, deve efetuar o pagamento dos auxlios natalidade
e funeral.
O benefcio eventual, definido no art. 22 da Lei n 8.742/1993,
configura-se como provises suplementares e provisrias em virtude de nascimento, morte, situaes de vulnerabilidade temporria e de calamidade
pblica. Assim, a prestao e o financiamento dos benefcios eventuais esto
na esfera de competncia dos municpios e do Distrito Federal, com responsabilidade de cofinanciamento pelos estados.
A concesso e o valor desses benefcios so definidos pelos Municpios, Estados e Distrito Federal, com base em critrios e prazos estabelecidos pelos
respectivos Conselhos de Assistncia Social. Os Estados tm como responsabilidade na efetivao desse direito o apoio tcnico e a destinao de recursos
financeiros aos Municpios, a ttulo de cofinanciamento. (MDS, SNAS Relatrio de Gesto de 2011, pg. 46).

Os resultados do Censo SUAS 2002 mostram que 60,4% dos CRAS


operam com benefcios eventuais. O benefcio com maior incidncia de concesso de 32% e est no campo da segurana alimentar, que embora seja
poltica especfica com oramento prprio, incide em despesa e utilizao
de fora de corte da assistncia social. O segundo auxlio mais incidente o
auxlio-funeral, com 21 % das concesses e o auxlio-natalidade, em 17%.
H ainda, auxlio-passagens e uma diversidade coletada como outros que
ocupam 30% do total.
Programa Bolsa Famlia
Vinculado Secretaria Nacional de Renda de Cidadania SENARC/
MDS, o Programa Bolsa Famlia gerido pela esfera federal e tem importante
interface com a Poltica de Assistncia Social ele financiado pelos recursos
oramentrios alocados na funo programtica 8, relativa assistncia social.
Todavia mantem seu processo de gesto em separado do SUAS, assim como

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

243

P r oj e tos pa ra o B rasi l

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

o BPC gerido pelo INSS. O cadastramento de famlias no CADnico25, com


abrangncia maior do que o programa de transferncia de renda, operado
pelas prefeituras sob diferentes formas. No so necessariamente os CRAS que
o realizam, at porque a insero no CADnico exigncia para programas
variados como, por exemplo, a tarifa social de energia eltrica. O acesso de um
requerente ao programa de transferncia de renda de deciso central, mesmo que a avaliao de profissionais dos CRAS seja pela forte necessidade do
requerente, no h modo pelo qual essa avaliao seja expressada no modelo
de gesto centralizada adotado.

244
Nesse percurso e em paralelo construo do arcabouo da assistncia social,
estruturou-se e consolidou-se o PBF. Comparando-o ao padro anterior de
poltica social, pode-se dizer que o PBF adotou novos arranjos, instrumentos
e mtodos de gesto e que vem contribuindo com uma parcela importante
dos ganhos de equidade experimentados na ltima dcada. Diante disso, a
despeito da desigualdade, da pobreza e da misria ainda saltarem aos olhos
no Brasil, no se pode dizer que no tenha havido certos ganhos qualitativos
em termos de capacidades estatais para forjar polticas-chave para o desenvolvimento. (Coutinho, 2013, p. 8).

A presena de um beneficirio do programa Bolsa famlia em um CRAS


no rotina como o comparecimento Agencia da Caixa Econmica Federal
para receber o benefcio. Somente nas situaes-limite, em que servios de
educao ou de sade informam a no frequncia de filhos da famlia benefici
ria a seus servios, que a gesto municipal da assistncia social informada
para analisar a natureza da situao da famlia que a leva ao descumprimento
das condicionalidades.
O Programa direcionado para famlias em situao de pobreza, isto ,
com renda mensal per capita de setenta a cento e quarenta reais, vincula a permanncia do benefcio de transferncia de renda ao cumprimento de obrigaes na rea da sade, que implicam vacinao e acompanhamento de crianas de 0 a 6 anos e mulheres em gestao; na educao, com a matrcula e a
frequncia escolar de crianas e adolescentes.
Diferente do BPC que se constitui como um direito subjetivo passvel
de reclamao judicial, o PBF tem um teto de cobertura em razo da disponi25. CADnico um cadastro de famlias em situao de pobreza, teve origem em 2011 como um sistema de alimentao
de dados sociais do governo federal. Passou por vrias reformulaes e hoje serve de fonte de dados para outras polticas
para alm do PBF.

bilidade oramentria da Unio, pelo qual estabelece cotas de acesso para os


requerentes de cada municpio.
O teto elevado, mas nem todas as famlias que esto em situao de
pobreza e esto cadastradas no CADnico recebem o benefcio de transferncia condicionada de renda PBF. Conforme dados do MDS (2011, p. 26), no
ano de 2010 foi investido o montante de R$ 14,84 bilhes no atendimento de
12,78 milhes de famlias....

Grfico 3
Evoluo do nmero de beneficirios do Programa Bolsa Famlia

245

Brasil, 2004 - 2013


16
14
12
10
8

12,4

11,0

11,0

10,6

2006

2007

2008

12,8

13,3

2010

2011

13,9

13,8

2012

2013

8,7
6,6

6
4
2
0

2004

2005

2009

P r oj e tos pa ra o B ras i l

Captulo dois

Fonte: Matriz de Informaes Sociais, MDS. Atualizada at setembro de 2013.

Como se pode acompanhar, tal qual ocorreu com o BPC, os primeiros


anos de implementao do programa foram os que marcaram seu acentuado
crescimento. A partir de 2009, observa-se um crescimento baixo frente ao observado anteriormente. Novamente, isto no significa a universalizao deste
benefcio, mas o limite de seus critrios seletivos.
H uma diferenciao nos valores repassados para as famlias em razo da
renda per capita, do nmero de crianas e de adolescentes e em razo de situaes de vulnerabilidades tais como: trabalho infantil, egressos do sistema penitencirio, adolescentes em cumprimento de medidas socioeducativas, vtimas
de explorao sexual e de trabalho escravo. Segundo dados do MDS (2011, p.
27), ... os valores dos benefcios do PBF, que iam de R$ 22 a R$ 200, passaram a
variar entre R$ 32 e R$ 242. O benefcio mdio subiu de R$ 96 para R$ 115.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Articulado aos objetivos do Plano Brasil sem Misria, o PBF foi ampliado
com a criao do Brasil Carinhoso que busca atender famlias com crianas
pequenas (de zero a seis anos) unindo-se oferta de servios de creches e educao infantil e aes na rea da sade (tais como a distribuio de doses de
vitamina A para crianas entre 6 meses e 5 anos, vacinas e a oferta de sulfato
ferroso). O Brasil Carinhoso amplia o recurso para as famlias com pelo menos
um filho de at 15 anos que, mesmo recebendo o benefcio do Bolsa Famlia,
ainda permanece na extrema pobreza com renda familiar de menos de setenta
reais por pessoa.

246

SISTEMA NICO DE ASSISTNCIA SOCIAL


A aprovao, em 1993, da LOAS desencadeou a exigncia de institucionalizao do modo democrtico e planejado de gesto da assistncia social conselho, plano e fundo de gesto legalmente institudo em todo ente federativo.
Todavia, foi o debate democrtico nacional sobre a direo poltica da PNAS,
em 2004, e sua regulao operativa pela Norma Operacional Bsica (NOB) do
Sistema nico de Assistncia Social (a NOB-SUAS), de 2005, que afirmou a
implementao do SUAS em todo territrio nacional.
Na esteira da PNAS e da NOB-SUAS, um amplo conjunto de normas foi,
no plano federal, objeto de Resolues do CNAS. O objetivo foi o de garantir
unidade tcnica, operacional e poltica em todo pas. Assim, foi aprovada por
Resoluo do CNAS a Norma Operacional Bsica de Recursos Humanos do
SUAS (NOB-RH/SUAS), em 2006, com o objetivo de estabelecer padres mnimos para a composio e qualificao de equipes tcnicas multiprofissionais;
tambm em 2006 foi aprovado o Plano Nacional de Promoo, Proteo e Defesa do Direito de Crianas e Adolescentes Convivncia Familiar e Comunitria,
em ao conjunta do CNAS e do CONANDA; e no ano seguinte foi estabelecido
o Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (SINASE), para organizar a
implementao das medidas socioeducativas para adolescentes.
Alm destas novas normas e planos, uma srie de orientaes sobre a
operacionalizao de servios foi produzida em mbito nacional. Nesse conjunto, se destaca a Tipificao Nacional de Servios Scio assistenciais, de
2009, que definiu objetivos, condies e formas de acesso, abrangncia e impacto social esperado, entre outros aspectos, para trs servios de proteo social bsica, cinco servios de proteo social especial de mdia complexidade
e quatro servios de proteo social especial de alta complexidade. Mas, tanto
antes quanto depois da edio da Tipificao, e voltadas para a capacitao
dos operadores dos servios e atenes foram construdos, na condio de
Orientaes Tcnicas, os documentos: Aes do PAIF com o programa Bolsa

Famlia (2006);Transio da Rede de Educao Infantil financiada com Recursos


da Assistncia Social para Educao (2008); Centro de Referncia de Assistncia
Social (2009); Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (2009);
Servios de Acolhimento Institucional (2009); Gesto do Programa de Erradicao do Trabalho Infantil no SUAS (2010); Servio de Convivncia e Fortalecimento de Vnculos para Crianas e Adolescentes de 6 a 15 anos (2010).
Esse esforo federal mostra que a proteo social, para alm da relao
contratual de seguro social pblico ou privado, fundamentada na defesa de
que todo cidado tenha assegurado, pelo Estado e sociedade, o direito vida,
ao respeito dignidade do ser humano, inviolabilidade de direitos humanos
e o acesso a servios pblicos. No caso da assistncia social, esse alargamento
implica no s no provimento de benefcios financeiros, mas na manuteno
de servios socioassistenciais.
A objetivao desse conceito admite que, face s fragilidades naturais
do ciclo de vida, a sobrevivncia do ser humano tem dependncias de outrem
que lhe providencie atenes e cuidados. Nem sempre h condies de que
tais necessidades sejam asseguradas pelas relaes familiares por inexistentes
ou rompidas muito menos pelo mercado. Essa a situao, por exemplo, da
orfandade ou do abandono de crianas, bem como algumas situaes de pessoas com deficincia, independentemente de idade, ou de idosos a partir dos
60 anos sem condies fsicas de providenciar seus cuidados, como o preparo
de alimentao ou cuidados de sade.
A oferta dessas provises no colide com o fato daquele que delas necessitar tenha, ou no, aposentadoria, penso, salrio ou um benefcio de assistncia social enfim, muitas problemticas enfrentadas no tm relao direta
com a renda da pessoa ou de sua famlia. Mesmo no caso de famlias pobres
e extremamente pobres, a transferncia de renda no resolve todas as demandas familiares, assim como antigamente a cesta bsica tambm no resolvia
todos os problemas de seus beneficirios. Por isso, a manuteno da relao
benefcios e servios diretriz operativa do SUAS, j que evidente que um
benefcio financeiro no suporta todo o conjunto de necessidade de proteo
social de um cidado ou de sua famlia.
Todavia, no existe ainda um ajuste no ritmo de financiamento federal
entre benefcios e servios, conforme mostramos neste texto. Convm repetir
que, segundo os dados do MDS, quase 85% do oramento da funo assistncia social direcionado para o pagamento de benefcios monetrios, seja por
meio do Bolsa Famlia, seja por meio do Benefcio de Prestao Continuada.
Aos servios cabe uma parcela desses 15% que sobram e que financiam todas
as aes da SNAS, inclusive a Capacitao.

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Captulo dois

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Dessa forma, o financiamento dos servios socioassistenciais tem recado


desproporcionalmente sobre os municpios que, segundo dados sistematizados do tesouro nacional, chegam a alocar cerca de 300% mais de recursos em
servios do que a instncia federal; e que pouco ou nada contam com transferncias de governos estaduais para tal finalidade. Essa sobrecarga municipal
um complicador ao esforo federal de construir a unidade da nova poltica de
assistncia social, pois, como sabido, a desigualdade de capacidade fiscal e administrativa entre os mais de 5.500 municpios brasileiros faz com que no mbito local (onde efetivamente o servio prestado) a implementao de normas e
orientaes federais ganhe diferentes nfases, adaptaes e sentidos. No fim das
contas, apesar do esforo da esfera federal em padronizar os servios, o trabalho
cotidiano na ponta muitas vezes no consegue entrar no padro planejado por
motivos polticos, administrativos ou fiscais especficos de cada municpio.
Mesmo com esses desafios, h consenso social quanto responsabilidade
do Estado em prover a proteo social de sobrevivncia na forma de prestao
de cuidados e servios para alm da segurana de renda. Alguns grupos, por sua
condio no ciclo de vida, so particularmente demandatrios destes servios:
crianas e adolescentes, jovens, idosos e pessoas com deficincia tm caractersticas que dificultam a sua sobrevivncia via mercado de trabalho, o que os torna
pblico-alvo clssico da assistncia social. No caso brasileiro, h um conjunto
de estatutos que buscam uma ateno especial para crianas e adolescentes (o
Estatuto da Criana e Adolescente de 1990), jovens (o Estatuto mais recente,
de 2013), idosos (o Estatuto do Idoso de 2003) e pessoas com deficincia
(cujo estatuto ainda est sendo discutido no Congresso Nacional).
Quando a poltica de assistncia social no consegue garantir, no mbito
local, servios importantes para a exigncia de proviso de proteo social
pblica, esta pode ser determinada pelo Poder Judicirio. Essa exigncia pode
assumir a forma de solicitao de uma vaga para um cidado especfico que
no encontre vaga em servios existentes, solicitao da criao de um servio
inexistente no municpio ou se reordenamento de um servio para que este se
adeque aos parmetros federais. Nesses casos, a presso se concentra apenas
sobre o poder executivo municipal, desconsiderando o papel dos governos
estadual e federal na proviso destes servios. E mais uma vez, a desigualdade fiscal, poltica e administrativa entre os municpios se faz sentir, tendo as
determinaes do Poder Judicirio maior impacto sobre os municpios mais
frgeis. Em alguns casos, quando o ente municipal de pequeno porte, a
demanda de uma cidade pode no justificar tal investimento, o que exigiria a
efetivao de mecanismos intermunicipais de gesto a serem desencadeados
pelo ente estadual.

As dificuldades de articulao federativa, entretanto, no so os nicos


obstculos constituio dos servios do SUAS. A efetivao da rede de servios e atenes de proviso de proteo social pela assistncia social tambm
enfrenta a herana do princpio da subsidiariedade. Esse princpio faz preceder o apoio a uma organizao do terceiro setor face a convalidao da responsabilidade estatal e a garantia de direitos de proteo social.
A relao entre a ao estatal e a de organizaes privadas, ainda que no
lucrativas, um ponto de frico que, mesmo com a nova Lei n 12.101/2009 que
retirou do CNAS a atribuio da concesso de certificado de entidade beneficente
de assistncia social e distinguiu as entidades privadas entre os campos de sade,
educao e de assistncia social remetendo-as obteno do CEBAS a cada um
dos ministrios, de acordo com sua funo principal, conseguiu estabelecer novo
formato de parceria, complementariedade na poltica de assistncia social.
Essa frico tem fundamentos no s na herana ou reiterao da subsidiariedade, como revela projetos distintos para a proteo social de assistncia
social. A ausncia/omisso do Estado em prover a sociedade de vrios recursos, servios de proteo social, estimulou o surgimento de respostas isoladas
da sociedade. A rea de assistncia social assumiu a funo de fomento dessa
ao pela transferncia de recursos desde terrenos, prdios, pessoal, equipamentos, at recursos financeiros, na forma de subveno ou remunerao da
ao desenvolvida. O volume de emendas parlamentares para apoio dessas
organizaes considervel.
H partidos polticos, e mesmo fraes de um mesmo partido, que consideram adequado e conveniente que os servios no campo da assistncia
social sejam prestados por organizaes e no por servios estatais. Trata-se
nesse caso, de opo poltico partidria para conduo dos destinos da poltica
de assistncia social.
No Brasil, o Censo SUAS de 2012, aponta que mais de 16 mil entidades
sociais esto nos conselhos municipais com inscries j deferidas no cadastro
de SNAS, sendo que a maioria delas encontra-se na regio sudeste do pas
(53%). Segundo o Censo SUAS 2010, funcionavam 9.398 instituies privadas no desenvolvimento da rea de assistncia social, nmero que ser ampliado com as novas inscries que se definem no s na prestao de servios
como no assessoramento e defesa de direitos.
A grande maioria de entidades sociais atua em servios de convvio para
crianas, adolescentes e jovens. Esse trabalho de proteo social bsica corresponde a 61,4% das entidades que atuam no campo da assistncia social. A
Tabela 2 mostra a proporo de entidades sociais que operam tipos de servios
socioassistenciais.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Grfico 4
Entidades com inscrio deferida no pr-cadastro
Brasil, 2012
Centro-Oeste: 1.077
6%

Norte: 606
4%

Sul: 3.236
19%

250

Nordeste: 3.046
18%

Sudeste: 8.787
53%

N = 16.752 entidades

Fonte: ????????????????????????????????????????????.

Tabela 3
Proporo de entidades sociais que atuam no atendimento scioassistencial, segundo tipo de
proteo social e servio executado
Brasil, 2010 (em %)
Tipo de proteo social / servio

PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para idosos com idade igual ou superior a
60 anos em situao de vulnerabilidade social
PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para adolescentes e jovens de 15 a 17 anos
PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para crianas e adolescentes de 6 a 15 anos
PSB Servio de convivncia e fortalecimento de vnculos para crianas de 0 a 6 anos
PSB Servio de PSB no domiclio para pessoas com deficincia e idosas
PROPORO DE ENTIDADES SOCIAIS QUE ATUAM NA PSB
PSE Servio de acolhimento institucional idosos (as) Abrigo Institucional (Instituio de Longa Permanncia
para Idosos (as) - ILPI)
PSE Servio de acolhimento institucional para crianas e adolescentes em abrigo institucional
PSE Servio de PSE para pessoas com deficincia, idosos (as) e suas famlias
PSE Outros
PROPORO DE ENTIDADES SOCIAIS QUE ATUAM NA PSE
Fonte: Censo SUAS 2010.

Em %

9,90
16,30
22,50
8,70
4,00
61,40
6,50
5,00
11,60
15,50
38,60

A consolidao do SUAS exige que os entes federativos desempenhem


a regulao na prestao de servios socioassistenciais. Essa responsabilidade
reguladora deve se fazer de modo a garantir que os direitos do cidado, em
padro de dignidade e resolutividade, sejam afianados nos servios prestados
na assistncia social, tanto por servios de ao direta estatal quanto pelos que
utilizam verbas pblicas diretamente ou privados que operam por meio de
subveno e isenes pblicas ou contrato na forma de convnio.
Porm, existe uma diferena substantiva entre a condio de poltica pblica na gesto de benefcios e servios e o processo de gesto referido ao estatuto
privado de uma organizao social. Considerar a demanda por uma dada ateno
ao obrigatria da gesto pblica na medida em que ela deve ser orientada
pela isonomia advinda do direito igualdade de ateno entre os cidados. Uma
organizao social referida a uma misso, o que abstm desta obrigao, sem
ser omissa com isso. Ter responsabilidade pela regulao da oferta de cobertura demanda exige conhecer caractersticas e intensidades das necessidades
atender. As organizaes sociais, ao buscarem cumprir sua misso, no tm essa
responsabilidade de cobertura da demanda total por tipo de proteo social. A
ampliao da proteo social, como direito social, exige que o SUAS garanta, em
todo o territrio nacional: a segurana de acolhida pela oferta de condies e de
servios, a acolhida por abrigamento e a disponibilidade de oferta de cuidados
quando no existirem condies desses cidados serem providos pela famlia.
E como agravante, deve-se ter em mente que h no trato dessa regulao um fosso poltico ideolgico entre a concepo da assistncia social como
direito de proteo social de todo cidado, independentemente de qualquer
caracterstica pessoal ou de aplicao da meritocracia, e a noo restritiva que
atribui assistncia social o sentido de atender apenas aos pobres gratuitamente isto , uma ao de caridade que, como tal, no exige um pagamento
pelo servio, mas tambm no um direito.
a persistncia dessa viso caritativa, com razes na constituio e histria
de muitas entidades sociais, que explica alguns desvios no sentido pretendido
para o SUAS. Por exemplo, muitas vezes a organizao social, uma pessoa jurdica, manifesta-se como interlocutora/representante de seus usurios, transgredindo os princpios democrticos e participativos afianados pela CF-88 e do
SUAS. O fornecimento de benefcios e a execuo de servios, dentro de uma
perspectiva caritativa, impedem que a assistncia social seja assumida como um
direito de todos, mais uma vez conforme o esprito da CF-88 e do SUAS. Esses,
entre outros, so exemplos de como se atualizam as formas de subalternidade
e excluso que tradicionalmente uniam a assistncia social ao assistencialismo,
apesar de haver avanos na estrutura formal estipulada pelo SUAS.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

O percurso de caracterizao da expanso da proteo social brasileira


pela efetivao do SUAS permite tornar explcito que efetivar a condio de
proviso de direitos de cidadania nessa multiplicidade de situaes de desproteo social uma luta tico-social. Essa luta exige tornar explcitas para
a sociedade as intensidades de demandas de proteo social, o que inclui a
segurana de renda, mas vai alm deste aspecto.
A resistncia ampliao de direitos de cidadania na proteo social,
em carter universal, um dos enfrentamentos na implementao do SUAS
em extenso nacional. O cidado tem sido vtima do juzo pautado na ideologia liberal conservadora que reitera, como na fbula da cigarra e da formiga,
que proteo deve ser resultado de proviso individual e decorre de trabalho
e poupana. Polticas sociais, como de educao e sade, no so somente
protetoras, mas provedoras de novas condies de desenvolvimento social e
econmico26. Vale destacar que Luigi Ferrajoli27 defende que errnea a ideia
liberal de os direitos sociais serem contrrios aos direitos de liberdade. Na
verdade, o que os direitos fazem limitar os poderes pblicos e privados
diante da exigncia de efetivar os direitos sociais como condio para o efetivo direito de liberdade. O fato de ter preservado os direitos sociais no limita
a liberdade dos cidados, mas sim, a ao dos poderes pblicos e privados,
especialmente os poderes do mercado. O direito assistncia social inspirado nos valores democrticos e no respeito dignidade da pessoa humana.
O conceito de direitos de liberdade no mais orientado pela ideia liberal
que inclui apenas os direitos negativos28, mas pelos objetivos da justia social,
conforme estabelece a Constituio Federal de 1988.

CONCLUSO
Ocorre uma diversidade de matrizes das trs polticas que compem a
seguridade social no Brasil devido inexistncia de mecanismos articuladores

26. A distino entre polticas de proteo social e polticas estruturantes ou de desenvolvimento social tem sido fomentada
por diversos analistas em decorrncia do alcance da Seguridade Social no Brasil ter se apresentado restrito a trs polticas de
proteo social financiadas por um oramento especfico, na instncia federal, reconhecido como oramento da seguridade
social. As demais polticas sociais setoriais financiadas pelo oramento fiscal disputam a fixao de percentuais oramentrios
de modo a permitir um fluxo contnuo das atenes prestadas e a ampliao do alcance da cobertura de suas aes. Essa
distino entre polticas de proteo social e polticas sociais recebe destaque quando a natureza das fontes de financiamento
da poltica so parte intrnseca da anlise da poltica e seu campo de observao se situa na instncia federal.
27. Op. cit., p. 15.
28. Direitos negativos na formulao liberal exigem a conteno do poder do Estado e ampliao das liberdades indivi
duais, com absteno dos poderes pblicos. Os direitos positivos exigem uma prestao dos poderes pblicos, o dever de
fazer do Estado.

entre elas, e mais ainda, ao processo histrico de cada uma delas na sociedade
brasileira. Pode-se afirmar que a ampliao do alcance da agenda da proteo
social brasileira apresenta, ainda, baixa densidade poltico-institucional. Persiste a leitura tripartite da proteo social brasileira revelando modos distintos
de reconhecimento de direitos sociais o que pe em questo a possibilidade do
alcance do propsito da universalidade. Mais ainda, a resistncia e persistncia
dessa fragmentao pode indicar que ela corresponde mais a um desejo de
permanncia do que de alterao.
A inexistncia de unidade na Seguridade Social somada s dificuldades
de reconhecimento e aceitao pela sociedade brasileira do alcance universal
do direito de cidadania trazem enormes desafios expanso do alcance da
proteo social, nos moldes firmados pelo SUAS. Lena Lavinas conduziu estudo de mbito nacional em 2012, registrando a presena de forte discriminao
social entre brasileiros acima de 16 anos sendo que as preferncias sociais
existentes indicam baixo nvel de coeso social e solidariedade29.
possvel ainda afirmar que, diante da desigualdade socioeconmica
que marca a sociedade brasileira, cada um dos trs sistemas em que a proteo
social brasileira se sustenta, embora nacionalmente disseminados, possuem
graus e formatos diferenciados de alcance de segmentos da populao, o que
tende mais a distinguir padres de ateno e cobertura do que unificar a proteo social brasileira na condio de direito.
Essa afirmao encontra sentido, de um lado, na complexa concepo
de proteo social, que abriga propsitos tico-sociais que tendem facilmente
ao confronto. De outro lado, constata-se que a consolidao da ampliao da
proteo social ocorre sob a no menos complexa relao federativa que multiplica o processo de gesto a nada menos que 5.700 autoridades de gesto,
entre os entes federativos municipais, estaduais e federais.
Essa multiplicidade de agentes, sua diversidade histrico-poltica e ideo
lgica e o conjunto de questes que atravessam a questo indicam que cons-

29. Pesquisa coordenada por Lena Lavinas (IE-UFRJ), sob o ttulo Medindo o Grau de Averso Desigualdade da Populao
Brasileira, desenvolvida em 2012, que entrevistou mais de 2000 brasileiros com idade acima de 16 anos de todas as regies
do pas, cujas concluses revelam que: O brasileiro mdio mostra-se a favor do financiamento do bem comum e da promoo da coeso social (no sentido de que apoiam o princpio da progressividade), porm, tal esforo coletivo, em conformidade com a capacidade financeira de cada um, no deve pavimentar a via da universalidade e da redistribuio ampla
e incondicional no acesso a direitos, seno assegurar uma interveno residual e focalizada por parte do Estado. Julga que
o Estado poderia acabar com a misria se assim o desejasse, porm no aprova que os mais pobres e menos favorecidos
sejam tratados de forma igual, com base em direitos. Logo, a cooperao e o apoio na necessidade no constituem, aos
olhos da maioria dos brasileiros, direito inalienvel a ser assegurado, dissociado de qualquer outro critrio. Isso denota uma
sociedade, na qual as preferncias sociais existentes indicam baixo nvel de coeso social e solidariedade.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

truir unidade nacional no campo da proteo social como direito de cidadania,


sob gesto democrtica e participativa, um dos grandes desafios a enfrentar
no desenvolvimento social do Brasil.

Referncias bibliogrficas
ALAYN, Norberto. Assistncia e assistencialismo: controle dos pobres ou erradicao da pobreza? Trad. Balkys Villalobos de Netto. So Paulo: Cortez,
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Sites
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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Captulo dois

Francisco Menezes,
Adriano Campolina de O. Soares e
Jorge O. Romano

Segurana

alimentar e

nutricional: balano e
novos desafios

A Segurana Alimentar e Nutricional definida no Brasil, como a realizao do direito de todos ao acesso regular e permanente a alimentos de
qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades essenciais, tendo como base prticas alimentares promotoras da
sade que respeitem a diversidade cultural e sejam ambiental, econmica e
socialmente sustentveis.
Esse abrangente conceito foi resultado de um processo de construo
desencadeado, desde a segunda metade dos anos 1980, por representantes de
organizaes sociais, pesquisadores do meio acadmico e tcnicos governamentais. No se tratava apenas de uma elaborao terica, mas tambm de propostas
polticas que iam alm da mera mobilizao para o combate fome.
Neste captulo, a partir da referncia conceitual apresentada acima, ser
discutida a questo alimentar no pas, traando-se um breve diagnstico que
considerar os aspectos estruturais que determinam suas principais caractersticas. Em seguida, ser descrita e debatida a poltica implementada nos ltimos dez anos, devido relevncia que a distinguiu daquilo que at ento fora
praticado. Para maior aprofundamento do que foi especfico ao perodo, ser
efetuado um balano dos campos de interveno de determinados programas
e aes dessa poltica. Como sequncia, discute-se o que, apesar das transformaes ocorridas, segue relevante e as novas questes que se apresentam. Por
ltimo, sero tecidas consideraes sobre a institucionalidade e os mecanismos de participao experimentados no perodo considerado, e os desafios
que se vislumbram para o futuro prximo.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Breve diagnstico e as questes estruturais da


segurana alimentar no Brasil
Diferentemente de outros pases, o Brasil no se defronta com problemas
mais substanciais quanto capacidade em geral de produo e a consequente oferta de alimentos. J a questo da capacidade de acesso aos alimentos
constituiu-se historicamente no grande desafio para a garantia da condio de
segurana alimentar no pas. Ou seja, um primeiro determinante para a condio de segurana alimentar do brasileiro se ele possui poder de compra ou
os meios de produo necessrios para assegurar sua alimentao.
Nesse sentido, a questo do acesso aos alimentos guarda diferenas no
meio urbano e no rural. No meio urbano, o acesso aos alimentos vai depender
fundamentalmente da renda, que possibilita a capacidade de compra dos alimentos em quantidade suficiente, junto com outros bens e servios essenciais,
ou na ausncia dessa condio, da existncia de polticas pblicas de segurana
alimentar que propiciem a satisfao dessa necessidade bsica. A pobreza no
meio urbano, agravada em perodos de menor oferta de emprego e decrscimo
dos salrios e a inexistncia ou frgil oferta de assistncia alimentar, pblica ou
privada, foram os fatores provocadores da insegurana alimentar ao longo do
tempo e, nas situaes mais extremas, geradores da vulnerabilidade fome,
por uma parcela da populao residente nas cidades brasileiras.
No meio rural, por mais paradoxal que possa parecer, essa incapacidade
de acesso aos alimentos mostrou-se ainda mais grave. Ela deve ser atribuda
situao daqueles que encontram-se destitudos dos meios de produo (terra e
insumos agrcolas) e que, no conseguindo produzir alimentos suficientes para
o autoconsumo ou para comercializ-los, defrontam-se com forte vulnerabilidade alimentar. Tal fato agravado pela fragilidade ainda maior no meio rural do
que nas cidades, no que diz respeito aos programas de assistncia alimentar.
A questo fundiria e sua no resoluo tm papis determinantes para
a pobreza rural e a vulnerabilidade insegurana alimentar nos campos. E
a ausncia de um efetivo processo de reforma agrria perpetua esse quadro.
parte integrante da polarizao entre modelos de desenvolvimento para o
campo, em que a grande propriedade foi priorizada em detrimento da pequena propriedade, com decorrente concentrao da propriedade rural e gerao de desigualdade e pobreza, conforme tratado no captulo Agricultura
Familiar e Reforma Agrria na superao da pobreza rural. No perodo mais
recente, ao lado de polticas pblicas que vieram fortalecer a agricultura familiar, incorporaram-se com maior vigor programas de transferncia de renda
e assistncia alimentar para a populao rural mais empobrecida, com efeitos
sensveis sobre o acesso aos alimentos por esta populao, ainda que no te-

nha avanado satisfatoriamente a resoluo dos seculares problemas fundirios. Isto ser discutido mais adiante.
Assinalem-se, ainda, as desigualdades regionais que caracterizam o pas,
com direto reflexo na segurana/insegurana alimentar das populaes dessas
regies. Mesmo que aparecendo nas regies mais ricas do pas, os chamados
bolses de pobreza, com forte incidncia de insegurana alimentar e at fome,
proporcionalmente o problema mais agudo no Norte e Nordeste brasileiro,
se comparado ao Sul e Sudeste. Igualmente, tambm relevante a questo
tnica, dado a prevalncia de insegurana alimentar e nutricional nas populaes quilombolas e povos indgenas, alm de outras comunidades tradicionais, geralmente em condies mais graves do que na mdia da populao. Assim como, no caso da maior prevalncia em termos de gnero e geracional, tal
como ocorre nas condies de pobreza, em que mulheres e jovens apresentam
uma situao de maior vulnerabilidade. No que se refere oferta de alimentos,
h que se considerar a presena do agronegcio, com papel pondervel nas
exportaes, mas tambm no mercado interno de alimentos. Este segmento foi
reforado por privilgios que se prolongam ao longo dos tempos e que pouco
se alteraram. O agronegcio recebeu um tratamento diferenciado na poltica
agrcola brasileira. Haja visto o crdito para ele concedido, bem como a generosidade do Estado na administrao de suas dvidas. preciso cuidado com
a afirmao de que a agricultura familiar produz alimentos para o mercado
interno e o agronegcio volta-se para as exportaes, devido ao risco de estar
se reproduzindo uma observao mecnica sobre essa realidade. Esse ltimo
disputa, cada vez mais, a hegemonia sobre o vasto mercado brasileiro, o que se
torna ainda mais relevante se for considerado o peso adquirido por um padro
alimentar cada vez mais baseado em produtos industrializados.
Ainda como uma fragilidade estrutural que repercute fortemente na implementao das polticas sociais, apresenta-se a baixa capacidade do Estado
brasileiro em implementar as polticas pblicas de segurana alimentar no
plano local e, em especial, nas comunidades mais remotas. Trata-se da enorme
dificuldade em fazer valer, principalmente nas localidades economicamente
mais dbeis, polticas pblicas que poderiam responder bem s necessidades
que so sentidas, mas que no so compreendidas, que no contam com uma
organizao social que exija suas aplicaes ou sequer so consideradas pelos
gestores locais.
H que se considerar, tambm, a crescente globalizao da economia e
dos costumes e sua repercusso sobre o sistema alimentar no pas. Seguindo a
tendncia mundial, acelera-se o processo de mercantilizao da alimentao,
ou da commoditizao dos alimentos, com a entrada na ciranda financeira de

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

especulao de bolsas de commodities. O resultado que se intensifica a volatilidade dos preos, claro que combinado com outros fatores, como as variaes
climticas; o deslocamento da produo para outras finalidades, como o caso
do etanol; a variao dos preos do petrleo, repercutindo sobre os custos do
transporte dos alimentos e dos insumos qumicos empregados e o crescimento
da demanda por parte de alguns pases, como foi o caso da China. O fato
que os preos dos alimentos tm experimentado fortes variaes, com graves
consequncias para os agricultores economicamente mais fragilizados. Estes
no produzem excedentes, no se beneficiando quando os preos se elevam
e sofrendo perdas, quando os preos caem. Da mesma maneira, sofrem mais
acentuadamente os consumidores com menor poder aquisitivo, quando os
preos se elevam, j que grande o peso dos alimentos em seus oramentos
domsticos. Some-se a isso o fato de os mais pobres arcarem com uma carga
tributria comparativamente maior sobre o preo dos alimentos, salvo aqueles
produtos que gozam de iseno.
Com o Brasil, no foi diferente, considerando-se os efeitos sentidos com
a crise mundial, em 2008, e a volatilidade que depois se seguiu. importante
perceber que, ao mesmo tempo em que o alimento considerado como um
direito e constituda a legislao a respeito, o processo de mercantilizao dos
alimentos estabelece uma anttese desta condio de direito.
Dois outros aspectos ainda no podem ser ignorados, pelo que representam no quadro alimentar brasileiro. Um deles o crescimento preocupante da
obesidade e sobrepeso, que chama ateno pela forma como vem ocorrendo
na populao de mais baixo poder aquisitivo. O outro, que resulta em um
debate com muitas controvrsias, diz respeito s tecnologias empregadas na
produo de alimentos, incluindo o intenso uso de agrotxicos e a adoo de
sementes transgnicas.

A poltica implementada nos ltimos dez anos e seus resultados


O primeiro mandato do governo Lula teve como uma de suas principais
bandeiras o combate fome. Partiu-se do diagnstico, aqui referido, que identificava a incapacidade de acesso como a principal causa da insegurana alimentar
e o reflexo mais grave da pobreza no pas. Por isso, o enfrentamento desse problema foi colocado como uma prioridade nos primeiros anos de governo. A chamada Estratgia Fome Zero combinou poltica de transferncia de renda, muito
reforada com o Programa Bolsa Famlia a partir de 2003, com diversos outros
programas e aes que elevaram significativamente a capacidade de acesso aos
alimentos, em especial para a populao em condio de maior vulnerabilidade.
No entanto, no se pode atribuir apenas aos programas que esto no mbito da

poltica de segurana alimentar os resultados alcanados. O processo de recuperao do salrio-mnimo, o crescimento da oferta de emprego (12 milhes de
empregos nos oito anos de governo Lula) e a ampliao de outros programas
de transferncia de renda, como o Benefcio da Prestao Continuada (BPC) ao
incremento na formalizao do trabalho, alm do Bolsa Famlia, geraram efeitos
muito favorveis para maior acesso aos alimentos.
Para demonstrar o que acima se afirma, o Grfico 1 apresenta a evoluo
dos valores do salrio-mnimo e da mdia anual da cesta bsica no estado de
So Paulo, evidenciando a forte recuperao do primeiro, a partir de 2004.
De fato, o salrio-mnimo passa a ganhar crescente vantagem sobre a cesta
bsica. Em 2002, o salrio-mnimo equivalia a 1,4 o valor da cesta bsica. Em
2013, esta relao salta para 2,1. Considerando-se o efeito de irradiao que
o salrio-mnimo tem sobre as camadas da populao com rendimentos mais
baixos, pode-se atribuir a esta recuperao parcela da responsabilidade sobre
os resultados obtidos no acesso aos alimentos.

Grfico 1
Valor do Salrio-Mnimo e da Cesta Bsica na cidade de So Paulo
2000 a 2013
800
700
600
500
400
300
200
100
0

2000 2001

2002 2003 2004 2005

Salrio-Mnimo

2006

2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Cesta Bsica

Fontes: Dieese.

Diversos estudos procuraram identificar os resultados alcanados. Entre


os mais relevantes, por sua capacidade de estabelecer um referencial comparativo em diversos nveis regional, por situao de domiclio, por extrato de

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

renda etc. foi a chamada Escala Brasileira de Insegurana Alimentar (EBIA),


verificada conjuntamente com a aplicao da Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclio (Pnad). Baseado em uma metodologia desenvolvida na Universidade
de Cornell, nos Estados Unidos, e adaptado para o Brasil, esse estudo consiste na aplicao de um questionrio nos domiclios definidos pela amostra da
Pnad. A partir das respostas obtidas, classifica a situao do domiclio como em
condio de segurana alimentar, quando existe acesso regular e permanente a
alimentos em quantidade suficiente; de insegurana alimentar leve, quando h
a preocupao ou incerteza no domiclio sobre o acesso aos alimentos em um
futuro prximo; de insegurana alimentar moderada, quando h reduo quantitativa de alimentos para os adultos e de insegurana alimentar grave, quando
a reduo quantitativa alcana as crianas, ou quando algum passa todo o dia
sem comer por falta de dinheiro para comprar o alimento.
Os resultados para os anos 2004 e 2009, que aparecem na Tabela 1
permitem conferir os ganhos obtidos e os grupos populacionais ainda no
devidamente cobertos. Muito provavelmente os resultados do estudo a ser
aplicado em 2014 (a pesquisa se realiza a cada cinco anos) apresentaro progressos ainda mais relevantes, principalmente no que se refere reduo da
insegurana alimentar grave. Isso porque existe uma forte correlao entre
a situao de pobreza extrema e de insegurana alimentar grave. Em 2010
estimava-se que aproximadamente 16 milhes de pessoas viviam em situao
de pobreza extrema e, pelos resultados da EBIA, 11 milhes classificavam-se
como insegurana alimentar grave. O enfrentamento mais acentuado da pobreza extrema nos ltimos anos deve repercutir favoravelmente sobre a condio de vulnerabilidade fome.
Tabela 1
Escala Brasileira de Insegurana Alimentar
Brasil, 2004 e 2009 (em %)
Segurana Alimentar
Insegurana Alimentar Leve
Insegurana Alimentar Moderada
Insegurana Alimentar Grave

2004

2009

60,0
20,0
11,0
8,0

66,0
21,0
7,0
6,0

Fonte: Pnad/IBGE 2005 e 2010.

Nos ltimos dez anos fortaleceu-se, tambm, a prtica da participao


social atravs de conselhos e conferncias. No foi diferente em relao se-

gurana alimentar. O Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional (Consea) tornou-se um dos espaos com maior capacidade de incidncia,
tendo sido protagonista do aprimoramento ou criao de diversos programas
que vieram a compor a Estratgia Fome Zero.
A recriao do Consea, que existiu durante o governo Itamar Franco
(1993-1994) por fora da proposta construda pelo chamado governo paralelo1, atendeu a reivindicao do Frum Brasileiro de Segurana Alimentar
e Nutricional (FBSAN), composto por organizaes sociais. Enquanto uma
instncia em que a sociedade civil ocupa dois teros de sua composio e o governo, com um tero da composio, representado por diversos ministrios,
este conselho no poderia ser deliberativo, mas afirmou-se como um rgo
propositivo, com fora poltica expressiva. Situado na Presidncia da Repblica, dirige suas propostas para o presidente. O Consea teve participao ativa
no monitoramento da poltica de segurana alimentar e nutricional. Foi protagonista da criao do marco legal da segurana alimentar e nutricional, com
a aprovao pelo Congresso Nacional de sua lei orgnica (2006). Retomou o
Projeto de Emenda Constitucional do Direito Humano Alimentao e o fez
aprovar (2010), com forte mobilizao social. Organizou, tambm, trs processos de Conferncia Nacional (2004, 2007 e 2010), mobilizando milhares
de pessoas para discutirem as diretrizes de SAN desde o plano local. Assinalese que, a partir do Conselho Nacional foram criadas instncias equivalentes
nos estados e municpios.
Diante dos resultados alcanados j no primeiro mandato do governo
Lula, a prioridade do combate fome foi arrefecida no segundo mandato.
Ainda assim, a nfase nas polticas sociais ofereceu espao para a continuidade
de avanos na segurana alimentar, especialmente nos aspectos referentes ao
maior acesso aos alimentos, pelos grupos sociais mais vulnerveis. De qualquer forma, deve-se discutir a compreenso e o engajamento governamental
na perspectiva mais ampla da soberania e segurana alimentar e nutricional,
alm do objetivo mais imediato do combate fome. Cabe ainda uma avaliao
crtica sobre quais foram as inflexes no entendimento do fenmeno da fome
e da insegurana alimentar ao longo dos ltimos dez anos. De fato, pode-se
afirmar que a prioridade real era o combate fome. Mas, pela importncia atribuda ao Consea e pela vitalidade da ao desse rgo, as polticas de segurana alimentar e nutricional que estavam voltadas para alm do combate fome
1. Aps as eleies de 1989, em que Fernando Collor foi eleito presidente da Repblica, as foras aglutinadas em torno da
candidatura de Lula criaram o chamado Governo Paralelo, que elaborou um conjunto de propostas de governo, entre as
quais a Poltica Nacional de Segurana Alimentar, que sugeria a criao do Consea.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

tambm ocuparam um espao relevante na estratgia exercida pelo governo.


No entanto, na divulgao dos resultados obtidos, sempre foram ressaltados
os ganhos na reduo da pobreza e no aumento do acesso aos alimentos,
secundarizando-se os aspectos referentes segurana alimentar e nutricional.
Por outro lado, as polticas que encontravam dificuldades de aceitao pela
composio de foras da base de apoio do governo no foram implementadas,
ou pouco se desenvolveram, como so os casos da reforma agrria e da regularizao fundiria.

Balano das polticas pblicas componentes da Estratgia Fome Zero


J foi ressaltada a importncia das polticas que possibilitaram o incremento da renda dos grupos sociais com menor poder aquisitivo para o maior
acesso aos alimentos e a melhoria das prprias condies de segurana alimentar e nutricional. Ao lado delas, h que se considerar o papel tambm desempenhado por polticas mais diretamente relacionadas com a alimentao,
sejam as que esto ligadas produo e ao abastecimento, ou ao acesso aos
alimentos e gua ou sade e nutrio. Vale comentar alguns dos programas
que mostraram maior impacto durante o perodo analisado.
Produo e Abastecimento
A poltica relacionada com a produo de alimentos e o abastecimento
est descrita no captulo intitulado Agricultura Familiar e Reforma Agrria na
construo de um projeto de desenvolvimento rural. Aqui so feitas algumas
consideraes quanto aos efeitos desses programas na segurana alimentar e
nutricional da populao. importante ter em conta que foi uma deciso de
governo a conciliao de dois modelos aparentemente opostos, do agronegcio e da agricultura familiar. Isso significou inverses volumosas nos dois
campos, ainda que sempre representando um montante de recursos muito
superior para a agricultura empresarial.
No contexto do Fome Zero, em 2003, sob a liderana do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio (MDA) e com o apoio do Consea, inaugurou-se o
que viria a ser chamado de Plano de Safra da Agricultura Familiar (Pronaf),
incorporando um conjunto de aes e programas voltados para a agricultura
familiar e com impacto sobre a segurana alimentar. O Pronaf ganhou, assim,
forte impulso, no nmero de contratos firmados com os agricultores, no volume de recursos para ele direcionado e, tambm, na inovao de vrias linhas
que vieram a ser criadas. Assinale-se que diferentes resolues afetaram as
modalidades ento existentes, sendo que algumas delas foram ento criadas
para permitirem maior acesso ao crdito pelos agricultores mais necessitados,

o que no necessariamente significou a superao da baixa participao daqueles menos capitalizados.


No primeiro Pronaf (2003-2004) criou-se um conjunto de novas modalidades, que ampliaram em muito a abrangncia do programa. Surge, ento,
o Pronaf Alimentos, para estimular a produo de arroz, feijo, mandioca,
milho e trigo; o Pronaf Pesca, para apoiar os pescadores artesanais; o Pronaf
Agroecologia, para apoiar a produo familiar que no utiliza insumos qumicos e aqueles que esto em transio para um modelo agroecolgico; o Pronaf
Turismo Rural; o Pronaf Mulher; o Pronaf Jovem Rural; o Pronaf Semirido e
o Pronaf Mquinas e Equipamentos.
Tambm includo na proposta do Pronaf e proposto no mbito do Consea, foi criado o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar
(PAA). Este programa foi o que melhor traduziu a concepo de intersetorialidade presente no entendimento sobre a segurana alimentar e nutricional
no Brasil. Integrando trs ministrios na sua execuo (MDS, MDA e MAPA/
CONAB) foi concebido dentro da ideia de fazer a ligao entre as pontas da
produo da agricultura familiar e do consumo de grupos sociais mais vulnerveis insegurana alimentar. Significou, assim, a abertura e garantia de
um mercado para a agricultura familiar que, por sua vez, assumiu a responsabilidade na proviso de alimentos a instituies de assistncia e a grupos
sociais muito fragilizados e, posteriormente, na prpria formao de estoques.
Tambm passou a participar do fornecimento ao mercado institucional (escolas, creches, prises etc.). E contribuiu para o fortalecimento do associativismo, entre os pequenos agricultores familiares. Mas, alegando-se a necessidade
de um crescimento planejado, que no redundasse em uma disponibilidade
de recursos acima da sua capacidade de execuo, o oramento para o PAA
expandiu-se lentamente. Os crticos a esse procedimento, por sua vez, negam
que exista dificuldade de execuo, entendendo que a procura do programa
pelos agricultores familiares, abaixo do que se estima como seu potencial,
deve-se s dificuldades de acesso, principalmente devido inadequao do
DAP2 para parte desse pblico.
Outras iniciativas, no campo da produo e abastecimento foram fortalecidas nos ltimos dez anos e esto devidamente citadas. No entanto, preciso que se registre a dificuldade que o governo demonstra no encaminhamento
de uma poltica nacional de abastecimento. O Consea, em 2005, apresentou

2. DAP Declarao de Aptido ao PRONAF o instrumento que identifica os agricultores familiares e/ou suas formas
associativas. Para poder participar do PAA, o agricultor tambm obrigado a apresentar esse documento.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

proposta a respeito, na qual, entre outros pontos, apontava para o fortalecimento do chamado mercado institucional e os circuitos integrados de produo e consumo, no nvel local. Pelo lado do governo no houve seguimento,
no sentido da adoo dessa proposta e de seu devido encaminhamento. Somente sete anos depois, a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e
Nutricional (Caisan), rgo de articulao e implementao da poltica nacional de segurana alimentar, preparou proposta a respeito, na forma de uma
minuta de Projeto de Lei. A crise de volatilidade dos preos dos alimentos,
que se iniciou em 2008, justificou a urgncia da implantao dessa poltica,
incluindo a o peso dos efeitos inflacionrios dela decorrentes. Da que tambm cresceu a necessidade de estabelecimento de parmetros mnimos para o
nvel de estoques de alimentos. E, ainda, o enfrentamento da concentrao de
mercado que atinge o varejo e o setor de insumos. De fato, o mercado varejista
de alimentos cada vez se concentra mais em poucas redes. Da mesma forma,
o processamento de alimentos realizado por um pequeno nmero de agroindstrias. Disso resulta uma presso para baixo do preo que recebido pelo
produtor, ao lado do controle sobre os preos que os consumidores vo pagar
e contribuir para um pior padro alimentar, a partir do que comercializado.
O Consea e a Caisan insistem na perspectiva que uma poltica de abastecimento no deve se limitar simples questo de armazenagem, transporte
e distribuio atacadista e varejista, mas deve ser concebida como um sistema
integrado que se estende da produo ao consumo. Apesar de todos os fatores
que recomendam o encaminhamento da proposta da Caisan pelo governo,
isto ainda no aconteceu.
Acesso
Os programas e aes que permitiram a ampliao do acesso aos alimentos foram, certamente, os mais priorizados nesses ltimos dez anos. O
Programa Bolsa Famlia liderou esta estratgia. Estudo realizado pelo Instituto
Brasileiro de Anlises Sociais e Econmicas (Ibase), cujos resultados foram
divulgados em 2008, indicou que 87% das famlias, que ento recebiam a
transferncia de renda do programa, utilizavam o recurso principalmente em
alimentao. Na regio Nordeste este ndice aumentava para 91%. O mesmo
estudo demonstrou que o programa propiciava uma maior diversificao alimentar, com aumento significativo no consumo de protenas de origem animal, leite e seus derivados e em menor proporo no consumo de vegetais e
hortalias. Ao mesmo tempo, cresceu tambm o consumo de biscoitos, leos
e gorduras, acares e alimentos industrializados. Outros estudos realizados,
ainda que no fossem em escala nacional como o do Ibase, confirmaram as

tendncias apontadas, no deixando margem a dvidas de que o Programa


Bolsa Famlia produziu efeitos importantes sobre o acesso aos alimentos pela
populao em condio de maior vulnerabilidade. claro que outros programas que tambm transferem renda, para grupos populacionais especficos,
como o caso do Benefcio da Prestao Continuada (BPC), geram igualmente
efeitos sobre o acesso aos alimentos, para aqueles que os recebem, principalmente se a alimentao ocupar um peso significativo em seus oramentos.
O Programa Nacional de Alimentao Escolar (PNAE), por sua vez, tambm cumpriu um papel relevante sobre o acesso aos alimentos, diretamente
para a populao jovem que estuda nas escolas pblicas e, indiretamente para
suas famlias, principalmente aquelas de menor renda, pelo fato de aliviarem
o peso da alimentao em seus oramentos domsticos. Entre 2004 e 2010, o
valor per capita da alimentao escolar, repassado pelo governo federal, teve
uma correo de 131%. A primeira correo, em 2004, rompeu um congelamento de dez anos no valor repassado. Isto significou o incio da recuperao
de um programa que estava praticamente se extinguindo, pelo desinteresse
que ento prevalecia. Em junho de 2009 foi sancionada a Lei da Alimentao
Escolar, que entre outras iniciativas estabeleceu o fornecimento mnimo de
30% pela agricultura familiar. A mesma lei estendeu o Programa para o Ensino
Mdio e para a Educao de Jovens e Adultos, aumentando o contingente que
recebe a alimentao, de 36 milhes para 45 milhes de alunos. Sem dvida,
um mercado de enorme importncia para a agricultura familiar. E uma parcela
da populao, parte dela em situao de pobreza, com acesso alimentao
no perodo escolar. O Grfico 2, na pgina seguinte, mostra a evoluo dos
recursos investidos na alimentao escolar, fruto das correes concedidas e
do aumento do nmero de alunos contemplado.
Vale registrar a participao do Consea na recuperao do valor repassado e na elaborao da lei. Preocupa o fato de que, aps 2010, no foi mais
concedida nenhuma correo no valor repassado, justamente no perodo em
que os preos dos alimentos voltaram a subir.
Um conjunto de outros programas, voltados para aumentar o acesso aos
alimentos por parte da populao com menor poder aquisitivo, foi implantado
ou fortalecido, quando existia. A maioria desses programas correspondeu a
convnios do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS)
e governos estaduais ou municipais. Estima-se que, no final de 2012, mais do
que 700 equipamentos haviam sido instalados e estavam em funcionamento,
entre bancos de alimentos, cozinhas comunitrias, restaurantes populares e
unidades de apoio distribuio de alimentos produzidos pela agricultura
familiar. Nesses casos, o pblico atendido foi majoritariamente urbano.

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Captulo dois

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Grfico 2
Valor do salrio-mnimo e da cesta bsica na cidade de So Paulo
2000 a 2013
3,0

3,12

2,5
2,0

268

2,01

1,5
1,0

0,95

1,01

2003

2004

1,48

1,52

1,49

2006

2007

2008

1,23

0,5
0,0

2005

2009

2010

Fontes: Dieese.

De grande importncia foi tambm a parceria entre a Articulao do Semirido (ASA) e o governo federal, no desenvolvimento do Programa 1 milho de
cisternas (P1MC), concebido por aquela articulao da sociedade civil, dentro
da concepo de convivncia com a seca. Seu objetivo beneficiar aproximadamente 5 milhes de pessoas com gua potvel suficiente para que possam beber
e cozinhar. A gua, recolhida da chuva, armazenada em cisternas de placa instaladas no prprio domiclio. destinada s famlias que tm renda per capita igual
ou inferior a meio salrio-mnimo e que vivam na rea rural. Tendo o governo
federal como principal parceiro, mas tambm podendo arrecadar recursos com
outros entes, a ASA j instalou acima de 400 mil cisternas. H trs anos, o governo criou o chamado Uma Terra e Duas guas (P1MC + 2), tambm em parceria
com a ASA. Este programa visa garantir gua para a produo, com a construo
de mais uma cisterna para aqueles que j contam com a primeira. Aumentam-se,
com isso, as possibilidades de convivncia com o semirido, de uma forma sustentvel, contribuindo-se para a produo daqueles pequenos agricultores.
No Grfico 3 pode-se observar que a implantao de cisternas foi acelerada
nos ltimos trs anos, superando a mdia anual de cisternas construdas.
Merece ateno, ainda, a situao de insegurana alimentar e nutricional dos povos e comunidades tradicionais, pela sua vulnerabilidade diante
do restante da populao. Neste particular, o caso mais grave a situao dos
povos indgenas. A populao, estimada em 817 mil pessoas, representa 0,4%

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Captulo dois

Grfico 3
gua para todos
Brasil, anos selecionados
157,2 mil

83,2 mil
55,5 mil

47 mil

Mdia anual de cisternas


entregues 2003-2010

2011

2012

abr/2013

Fonte: MDS, maio de 2013.

dos brasileiros. Chama a ateno, no caso dos povos indgenas, a persistente


vulnerabilidade insegurana alimentar, com o fato de que a desnutrio aguda
atinge fortemente algumas dessas populaes, com frequentes registros de mortes, principalmente entre crianas. Por trs dessa situao, aparece o problema
da terra, que os indgenas vm perdendo para o avano do agronegcio.
Segundo a Constituio Federal, em seu art. 231, os direitos sobre as
terras indgenas foram declarados originrios, ou seja, prevalecem sobre
qualquer outro direito que, eventualmente, possa ser reivindicado sobre esses
territrios. A falta de terras ou a degradao ambiental a que esto submetidos so responsveis por sua grave situao de insegurana alimentar. Isto
ocorre por fora das frentes de expanso agrria, madeireira ou mineral que
resultam na perda da biodiversidade, que indispensvel para sua reproduo
fsica e cultural. O Inqurito Nacional de Sade e Nutrio dos Povos Indgenas demonstrou a gravidade da situao, em que a mortalidade infantil de
48,5/1.000 nascidos vivos, ou seja, o dobro do ndice nacional. A prevalncia
da anemia em crianas indgenas em 2008-2009 era de 51,3% contra 20,9%
na populao infantil geral. O governo tem encontrado dificuldades grandes
no enfrentamento desse problema. A Lei Oramentria Anual (LOA 2012)
previa 22,35 milhes de reais para a delimitao, demarcao e regularizao
das terras indgenas, mas apenas 5,31 milhes de reais foram executados.

269

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270

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Sade e nutrio
No campo da sade e nutrio surgem, no presente contexto, alguns dos
principais problemas na conduo da poltica de segurana alimentar e nutricional. O problema existia anteriormente mas, com os avanos obtidos no
acesso alimentao, a discusso acerca da qualidade do que se come passou a
ganhar destaque. Quer pela sua composio, quer pelo grau de contaminao
a que pode estar sujeita. Portanto, o tema da alimentao adequada e saudvel
tornou-se relevante e, admitido pelo prprio Ministrio da Sade, como uma
questo de sade pblica, visto que se revela como uma ameaa principalmente sobre a populao de menor renda, que tem menos acesso informao
e menores condies para se defender. Dados da Pesquisa de Oramentos
Familiares (POF, 2008-2009), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), sugerem que o problema vem se agravando a cada ano. O excesso de
peso dos homens adultos saltou para 50,1% superando o ndice de excesso
de peso em mulheres adultas, que foi de 48%. Este problema aparece em
todas as regies do Brasil e em todos os grupos de renda. Nos momentos em
que os preos dos alimentos mais cresceram, como o da crise de alimentos
em 2008, alguns estudos constataram que, de uma maneira geral, a estratgia
dos mais pobres manter a quantidade de alimentos que consome, ao mesmo
tempo em que procura adquiri-los a preos mais acessveis. Com isso, invariavelmente, acabam consumindo alimentos de pior qualidade, com maiores
densidades calricas e menos nutrientes.
Ao lado da pior qualidade da alimentao, quando apreciada sua composio, manifesta-se tambm o problema da contaminao, especialmente em funo do excessivo uso de agrotxicos na lavoura. Tal questo foi tratada, do ponto
de vista da produo agrcola. Mas uma preocupao de grande dimenso para
a segurana alimentar e nutricional, tambm do ponto de vista do consumidor.
H que se considerar que antigos problemas relacionados nutrio
ainda afetam os grupos sociais mais vulnerveis. J foi citado, anteriormente, o
problema da desnutrio na populao indgena. Soma-se a isto, entre outros
casos, a recorrncia de doenas como o briberi3, que trazem a necessidade de
debater a busca de aes estruturais e emergenciais especficas.

Institucionalidade e participao
No perodo do primeiro governo Lula, em que o Fome Zero foi uma
de suas marcas principais, foram fixadas bases importantes para a constru3. O beribri, doena provocada pela falta de vitamina B1 no organismo e que no se tinha notcia de novos registros no
Brasil, voltou a aparecer no Estado do Maranho.

o posterior de um marco legal para a poltica de segurana alimentar, que


antes no existia. A diretriz principal sada da IV Conferncia Nacional de
Segurana Alimentar e Nutricional, em 2004, apontou para a necessidade de
estabelecimento de uma institucionalidade, garantida por legislao especfica. O Consea, ento criado por Medida Provisria, deu seguimento a esta
diretriz e preparou projeto da Lei Orgnica de Segurana Alimentar e Nutricional (Losan). A opo do Conselho para fazer aprovar a lei no Congresso
Nacional foi de limit-la a definies simples e mais consensuais, deixando os
detalhamentos mais complexos para regulamentao posterior. Esta estratgia
foi bem sucedida e, depois de ser enviada pela Presidncia da Repblica para
o Congresso, a lei foi aprovada na Cmara dos Deputados e no Senado Federal
em tempo recorde de onze meses (agosto de 2006), sem sofrer qualquer alterao de mrito e foi sancionada um ms depois.
H alguns aspectos na Losan que devem ser destacados. Ela adota uma
concepo abrangente e intersetorial da Segurana Alimentar e Nutricional,
bem como os dois princpios que a orientam: o direito humano alimentao
e a soberania alimentar. Institui o Sistema Nacional de Segurana Alimentar
e Nutricional (Sisan), a exemplo de outros sistemas, como o da sade e o da
assistncia social e aponta para a formulao da poltica e do plano nacional.
Entre os componentes do Sistema, confirma o Consea, dotando-o de uma institucionalidade permanente que antes no tinha, e institui a Cmara Interministerial de Segurana Alimentar e Nutricional (Caisan), rgo governamental
que deve gerir a j referida intersetorialidade desta poltica. E reconhece a
Conferncia Nacional como mais um componente do sistema, tornando mais
difcil sua no convocao, na data devida, tal como ocorreu anteriormente.
Observe-se que, aps aprovar a Losan, abriu-se uma campanha para a
colocao da segurana alimentar e nutricional como direito na Constituio,
o que foi conquistado na Cmara dos Deputados4, em 2010, sob forte mobilizao do movimento social que trabalha com o tema da segurana alimentar.
Os fatos descritos, que narram a construo da institucionalidade da
segurana alimentar, j demonstram o papel protagonista que teve o Consea,
enquanto instncia mxima da participao social na segurana alimentar e
nutricional. Dentro da perspectiva do Sisan, procurou-se fortalecer a organizao de Conseas nos nveis estadual e municipal. A tarefa nem sempre
possvel de se realizar a contento, visto que a disposio de apoio e engaja4. A Proposta de Emenda Constitucional (PEC) do Direito Alimentao entrou no Congresso Nacional pelo Senado, em
2001, e l foi aprovada, mas ficou parada durante muitos anos na Cmara dos Deputados at que a Frente Parlamentar de
Segurana Alimentar e o Consea retomaram a mobilizao por sua aprovao.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

mento da parte governamental decisiva para o funcionamento do Conselho.


Hoje existem conselhos instalados em todas as unidades da federao, mas
alguns com funcionamento muito precrios. O mesmo vale para os conselhos
municipais, que j so mais de quinhentos em todo o pas. No entanto, alguns
sequer mantm funcionamento contnuo.
O prprio Consea nacional ainda aloja diferentes concepes quanto a
seus objetivos e, consequentemente, sua funo. De um lado, prevalece o entendimento de que um rgo de composio mista, de governo e sociedade e
com todas as nuances que esto contidas nessas duas categorias e que cabe a ele
um esforo interno de concertao, com o objetivo de incidir sobre a poltica de
segurana alimentar, de forma a conquistar resultados concretos, que repercutem
positivamente sobre a vida da populao. Outro entendimento que deve ser um
espao de disputa, no qual externada a posio de uma maioria e cuja forma
principal de atuao a de presso sobre o governo. O que parece relevante realar que a fora do Conselho vai se dar, a partir daquilo que ele consegue influir
para melhorar as condies de segurana alimentar e nutricional da populao.
Sem resultados, ele perde sua razo de ser, at porque existem outras vias, melhores do que o Conselho, para exercerem a presso poltica. De qualquer forma,
um espao de participao francamente reconhecido, pelos resultados alcanados nos ltimos anos e por sua localizao na Presidncia da Repblica.
Por sua vez, a Caisan experimenta uma situao ainda pouco amadurecida nos governos federal, estaduais e municipais5, que exercer a poltica
de forma intersetorial. Nesse sentido pode ser um erro, com consequncias
danosas ao objetivo da intersetorialidade, o fato de ter ficado subordinada
ao Ministrio do Desenvolvimento Social, ao invs de tambm se localizar na
Presidncia da Repblica.
Ainda sobre a consolidao do Sisan retorna a questo de que se na elaborao da Losan fez-se a escolha da economia nas definies sobre o sistema,
paga-se agora pela morosidade em sua implantao, sobretudo, em funo da
falta de mecanismos que induzam os outros entes federativos (estados e municpios) a assumirem suas diretrizes.

Consideraes finais
Com base nos elementos examinados, sistematizam-se os principais desafios que apontam para as propostas a serem construdas na etapa seguinte.

5. A Losan sugere a criao da Caisan, no apenas no governo federal, mas tambm nos estaduais e municipais

A chamada crise dos alimentos, que observada apenas quando os


preos dos alimentos percorrem movimentos altistas nas bolsas internacionais
de natureza estrutural e gera, na realidade, uma volatilidade dos preos,
desestabilizando os mercados e a atividade de produo dos alimentos. No
existe uma causa nica para tal crise. Trata-se de um conjunto de fatores que,
combinados, produzem efeitos mais severos ou no, conforme suas intensidades. Sem dvida, a especulao em bolsas de futuros de commodities um
fator de grande peso, conforme mostrou a crise de 2008. Mas tambm tm sobressado outros fatores, como a dependncia do modelo agrcola dominante
a insumos qumicos produzidos a partir da extrao do petrleo, sendo, assim,
extremamente sensveis s suas variaes de preos. Da mesma maneira, a
produo de etanol obriga o desvio de produtos antes dirigidos para o consumo alimentar, como o caso do milho nos Estados Unidos, ou avana sobre reas de culturas alimentares, como o caso da cana-de-acar no Brasil.
Outro fator ainda a ser mencionado relaciona-se com a ocorrncia de quebras
de safra em funo de adversidades, como secas ou inundaes, atribudas s
mudanas climticas sentidas em todo o planeta.
Os efeitos so mais dramticos para os pases com menor capacidade
de garantir os respectivos abastecimentos por conta prpria, mas ameaam a
todos em geral. No Brasil tem sido um elemento que repercute sobre o prprio
controle inflacionrio. A crise, por suas causas e dimenses, exige medidas
reguladoras acordadas internacionalmente. Pelo peso que o Brasil tem nesse
mercado, espera-se que consiga desempenhar um papel protagonista, voltado
para a garantia da segurana alimentar mundial e livrando-se da atrao por
vantagens localizadas que possa tirar da crise. Por outro lado, aumenta a urgncia de definio de uma poltica nacional de abastecimento de alimentos,
como foi discutido anteriormente, devendo ser encaminhada ao Congresso
Nacional a proposta elaborada pela Caisan e apoiada pelo Consea, com precaues para que sejam conservadas suas caractersticas principais, que garantem ao Estado a funo reguladora a ser desempenhada nessa matria.
Embora o acesso aos alimentos tenha registrado um inegvel avano nos
ltimos dez anos, deve haver prosseguimento na implementao de programas especficos de segurana alimentar e nutricional. Dada a importncia do
Programa Nacional de Alimentao Escolar, imprescindvel que se retome
o processo de correo do valor per capita repassado pela Unio, bem como
o investimento destinado a propiciar as melhores condies possveis para a
agricultura familiar ter a capacidade de responder satisfatoriamente ao direito
que lhe facultado de fornecimento do mnimo de 30% ao programa. Da mesma maneira, o Programa de Aquisio de Alimentos da Agricultura Familiar

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

(PAA) deve ter um progressivo aumento em sua participao no oramento da


segurana alimentar, visto o que representa como garantia de mercado para
agricultores menos capitalizados. Deve ser tambm retomada a discusso sobre a documentao exigida aos agricultores familiares, buscando-se alternativas ao DAP. No cabe, alm disso, a reviso dos objetivos originais do PAA,
como algumas correntes dentro do prprio governo defendem, ao entender
que as medidas provenientes do Plano Brasil sem Misria dispensariam a participao do PAA na assistncia alimentar, devendo o programa passar a ser
direcionado apenas para a formao de estoques estratgicos. Ao contrrio, o
programa deve ser reafirmado como tendo um importante papel na proviso
de alimentos para os grupos sociais mais vulnerveis.
Especial ateno deve prosseguir em relao aos grupos populacionais
mais vulnerveis, como as comunidades quilombolas e indgenas, com medidas preventivas em relao desnutrio crnica que apresentam, assim como
no enfrentamento das causas dessas vulnerabilidades, como j foi tratado na
questo das perdas de terras indgenas. preciso que sejam destravados no
Superior Tribunal de Justia (STF) os processos que vm impedindo a demarcao de terras indgenas. Tambm preciso avanar na articulao das polticas de segurana alimentar com as de gnero, dada a maior vulnerabilidade
das mulheres na condio de insegurana alimentar,
O Ministrio da Sade, por sua vez, tem alertado sobre a gravidade do
problema de sobrepeso e obesidade, tendo em vista a velocidade do seu crescimento e a proporo da populao atingida. A Caisan elaborou proposta que
est contida no seu Plano Intersetorial de Preveno e Controle da Obesidade.
Compreende a questo no apenas restrita ao Ministrio da Sade, mas com a
necessidade de mobilizao e comprometimento de vrios setores do governo.
E enumera um conjunto de aes que devem ser desenvolvidas, tendo como
prioridades: o aumento da disponibilidade de alimentos in natura, bsicos e
minimamente processados; aes de educao, comunicao e informao,
adequadas para os diferentes pblicos; promoo de modos de vida saudveis,
em ambientes especficos; ateno integral sade do indivduo com sobrepeso/obesidade na rede de sade; regulao e controle da qualidade e inocuidade
de alimentos, com a diminuio dos teores de acares, gorduras e sdio, alm
de medidas fiscais que favoream o acesso e aumento do consumo de alimentos mais saudveis. Esta proposta, que tem apoio irrestrito do Consea, deve ser
tomada como uma prioridade do governo e ter as diversas aes que prope
iniciadas em sua execuo. Acrescente-se a esta proposta a necessidade de que
o governo assuma uma posio coesa e enfrente as barreiras que se erguem
contra a regulao da publicidade de alimentos.

Dentro de uma perspectiva de alimentao adequada e saudvel, cabe


tambm mais ateno sobre a contaminao dos alimentos. O Brasil tornou-se
o maior consumidor de agrotxicos, com participao em 19% do mercado
mundial. Afora o peso dos agrotxicos no custo da produo agrcola, que
cresceu de 13,3 dlares por tonelada em 2001 para 30 dlares por tonelada
em 20106, a contaminao tambm mostrou significativo crescimento. Segundo relatrio do Programa de Anlise de Resduos de Agrotxicos em Alimentos
(PARA) de 2010, 28% das amostras dos alimentos analisados pela Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) mostraram resduos em quantidade
considerada insatisfatria (acima do limite permitido ou com agrotxicos no
permitidos). O Consea, em Exposio de Motivos7 enviada presidenta da
Repblica, manifestou sua preocupao e efetuou um conjunto de propostas
voltadas para o enfrentamento do problema, considerando um plano para a
reduo do uso de agrotxicos, com interrupo da venda de produtos proibidos em outros pases e proibio de pulverizao area; o monitoramento
dos impactos dos agrotxicos de frequncia contnua e criao de mecanismos
para melhorar a avaliao dos agrotxicos; o acesso a informaes e participao da sociedade; a definio de responsabilidades dos rgos de tributao
federal e estaduais e dos rgos envolvidos com educao, pesquisa e formao
profissional e, por fim, o incentivo a alternativas ao uso dos agrotxicos, com
fortalecimento de iniciativas que esto em curso e novas aes. Espera-se que
a Presidncia da Repblica d resposta demanda do Consea, que representa
uma preocupao crescentemente presente entre os consumidores, em geral.
Como foi visto, a participao social, por meio do Consea nacional, estaduais e municipais e as conferncias foi vital para os resultados alcanados.
Observa-se, presentemente, menos ateno e interao da Presidncia da Repblica com o rgo nacional. preciso reverter essa postura, mantendo o
interesse, comparecimento e dilogo com o Conselho. Igualmente, a Caisan
deve ser vista como um rgo chave para a concertao no governo e a garantia
de uma conduo da poltica da segurana alimentar de forma intersetorial.
A segurana alimentar e nutricional continuar a ocupar um papel de
considervel importncia nas polticas sociais. Dentro da ordem constitucional, a alimentao j alcanou a condio de direito. Cabe direcionar as polticas pblicas para garantir esse direito.

6. Companhia Nacional de Abastecimento (CONAB).


7. E.M. n 003-2013/Consea.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

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Captulo Trs

Captulo 3
Pobreza e cidadania social

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Captulo Trs

Luciana Jaccoud

Igualdade e equidade na
agenda da proteo social

O debate pblico e acadmico sobre as polticas sociais se intensificou


na ltima dcada, refletindo avaliaes diversas sobre a direo e os resultados
alcanados e, principalmente, sobre as perspectivas de futuro para a proteo
social no Brasil. As divergncias so reveladoras tanto dos sucessos como das
dificuldades da trajetria recente. Expressam tambm as tenses advindas dos
embates polticos que atravessam a sociedade e que se desdobram em diferentes perspectivas de sociabilidade e do papel que deve ter o Estado no campo
social. Avanar na consolidao de nosso sistema de proteo social depende
tanto da identificao e enfrentamento dos desafios postos no processo de
implementao de polticas sociais, como da reafirmao do projeto redistributivo inaugurado pela Constituio Federal (CF) de 1988.
Ao longo da ltima dcada, os indicadores sociais apontam para um
conjunto expressivo de avanos. Eles so fruto do movimento positivo do
mercado de trabalho, mas igualmente do impacto das polticas sociais, cuja
institucionalidade no apenas resistiu aos governos liberais da dcada de 1990
como progrediu e se complexificou a partir de 2003.
Atualmente, o sistema brasileiro de proteo envolve um montante de
recursos que atinge 25% do PIB nacional. Opera um importante conjunto de
polticas e programas no campo da renda, assim como polticas de servios organizadas em sistemas descentralizados de escopo universais que contam com
uma complexa armao institucional que perpassa o processo decisrio, o controle e a coordenao, e implementao de aes. Opera ainda com polticas
direcionadas equidade voltadas a pblicos especficos. Contudo, em que pese
sua relevncia, os desafios polticos, institucionais, de gesto e financiamento

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

so de largo alcance e apontam para a necessidade de instrumentos e estratgias


mais efetivos, aperfeioando os que tm sido mobilizados at o momento.
Paralelamente, no campo do debate poltico, a disputa entre projetos de
desenvolvimento social continua marcando o cenrio, mesmo sob a evidncia
dos impactos positivos das polticas de proteo social em curso. Duas posies podem ser facilmente identificadas e sintetizadas por dois argumentos
contraditrios. Um primeiro sustenta que a evoluo positiva da renda entre
os setores mais pobres da populao teria aberto caminho para a emergncia
de uma nova classe mdia no pas. Apresentando novas demandas ao Estado
e novas expectativas sociais, o novo grupo exigiria uma reforma nas polticas
sociais em curso. Novas agendas se apresentariam apontando para a priorizao do acesso ao mercado e o fortalecimento das polticas focalizadas. Nesta
perspectiva, as polticas sociais deveriam avanar na consolidao de um patamar de permanente enfrentamento da pobreza e atendimento aos mais pobres
pelos servios sociais. Quanto aos demais pblicos, considerando as restries
oramentrias, a ineficincia do gasto pblico e a dinmica competitiva do
mercado, o recurso s ofertas crescentes do setor privado lucrativo e no lucrativo seriam a alternativa mais adequada.
O segundo argumento reafirma o paradigma das polticas universais,
considerando como objetivo pblico, para alm do enfrentamento da pobreza,
a sustentao da renda, a ampliao das metas de bem-estar, o enfrentamento
da desigualdade e o fortalecimento da integrao social. Em que pese divergncias entre analistas no que se refere avaliao da trajetria recente, em
especial face ao desempenho das polticas de sade, educao, saneamento e
assistncia social, tal perspectiva partilha a convico da relevncia de uma
responsabilidade pblica alargada no campo social. Reafirma ainda a positividade da interao entre polticas sociais e dinmica econmica, base de um
desenvolvimento inclusivo. Esse debate lembrado aqui no pode, entretanto,
ser tratado em termos simplistas. Ao contrrio, ele revela questes de fundo
que se referem tanto s escolhas polticas sobre parmetros de justia social
desejveis, como s dificuldades efetivas que cercam o desenho de nossos programas sociais e que tensionam nossas polticas pblicas. E este um debate
particularmente complexo tendo em vista os patamares ainda surpreendentes
de desigualdade e de iniquidade que organizam a dinmica social brasileira.
Este artigo pretende discutir os recentes avanos e os desafios no enfrentamento da pobreza, considerando o conjunto dos aportes da proteo
social e tendo em vista a agenda de reduo das desigualdades. Neste sentido,
argumenta que os desafios que se colocam hoje no so de superao ou de refundao, mas de aprofundamento de nossas polticas sociais com ampliao

de seu carter inclusivo, fortalecimento de polticas claramente voltadas para


enfrentar a desigualdade e integrao com as polticas de desenvolvimento
econmico. A agenda social brasileira no pode prescindir ao contrrio, se
apoia das polticas universais, cujo aperfeioamento se impe no contexto
atual. As polticas sociais no mbito dos servios em especial de educao,
sade, assistncia social e formao e qualificao profissional visam no
apenas garantir a oferta de atenes primrias, mas avanar em termos de
resultados, favorecendo a igualdade, a desconcentrao de riqueza e de oportunidades, alm de apoiar a dinamizao de um modelo inclusivo de desenvolvimento. Contudo, marcados por grande complexidade, para pautar de
forma mais adensada a reduo das desigualdades, tais polticas e programas
precisam enfrentar desafios expressivos, inclusive os que se colocam para alm
dos constrangimentos financeiros.
Enfrentar a agenda da desigualdade implica recusar claramente a proposta de dualizao de nossas ofertas sociais. Ofertas pblicas restritas s populaes pobres, como j amplamente demonstrado pela experincia internacional,
implicam reafirmao ou mesmo ampliao da desigualdade. A privatizao da
proteo social remete a um projeto de sociabilidade no qual a responsabilidade
individual se sobrepe ao coletivo, com impactos deletrios no apenas no mbito da desigualdade como na prpria dinmica da vida social.
Mas enfrentar a desigualdade neste que ainda um dos mais desiguais
pases do mundo exige operar com o principio da universalidade sem desprezar
aes e polticas voltadas equidade. Fazer frente a processos sociais que favorecem e que alimentam a reproduo das enormes desigualdade sociais brasileiras
impe compromissos com ambos os princpios, via implementao de um conjunto diverso e complementar de aes pbicas. Este caminho no desconhecido para ns. O sistema de proteo social desenhado na CF-88 aponta para um
arcabouo institucional complexo, onde pilares diferenciados do sustentao a
um projeto de integrao social e de enfrentamento pobreza. Desenvolv-lo
sem confundir ou excluir, seja universalismo ou equidade, o nico caminho
capaz de enfrentar os ainda dramticos problemas sociais do pas.
Focando no tema do enfrentamento pobreza, este texto busca traar
um rpido quadro da trajetria social recente e da institucionalidade complexa que permitiu que alcanssemos avanos importantes seja no campo da
garantia de renda, seja no da oferta de servios. Tratar ainda do aparecimento
das polticas voltadas para pblicos especficos, de natureza transversal, que
abriram um campo incontornvel para o desenvolvimento de polticas inclusivas e, ao mesmo tempo, desconstrutoras de processos seculares de naturalizao e reproduo da pobreza e da desigualdade. Em seguida, abordar o

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Captulo Trs

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

debate sobre a universalidade e a equidade, buscando discutir as perspectivas


face continuidade das aes voltadas pobreza, mas tendo com horizonte a
agenda da desigualdade. Por fim, tratar de levantar algumas propostas, reconhecendo os expressivos desafios e constrangimentos que se apresentam para
a consolidao desta agenda.

Os pilares da Proteo Social no Brasil


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Podemos identificar trs pilares em torno dos quais, desde 1988, vem
se estruturando o sistema brasileiro de proteo social. O mais antigo deles
organiza-se em torno do objetivo de garantia de renda, operando benefcios
monetrios diretos, de natureza contributiva ou no contributiva, voltados a
indivduos ou a famlias. Em que pese a distino quanto natureza da proteo e o pblico coberto, os programas do sistema de garantia de renda da
seguridade social, previdencirios e assistenciais1, operam em dinmica relativamente integrada face aos desafios de enfrentamento da pobreza e de manuteno de renda, seja com o objetivo de substituio ou complementao
(Jaccoud, 2013). Assim como no cenrio internacional, tambm no contexto
nacional estudos vm mostrando o impacto dos programas de previdncia
social, seguro desemprego e transferncias de renda na reduo da pobreza, mesmo sob cenrios economicamente adversos (Atkinson, 1998; Paugam,
2005; Mesquita et al., 2010).
O segundo pilar, de servios universais, opera um conjunto de ofertas
continuadas fora do mercado com os objetivos principais de garantir acesso a
conhecimentos e ativos construdos pela sociedade; operar a responsabilizao coletiva de riscos individuais (em especial na sade, mas tambm na assistncia social e na educao); garantir patamares de bem-estar considerados
adequados em um dado contexto de desenvolvimento social. Tais ofertas tm
a funo de se contrapor reproduo das desigualdades sociais, efetivar a
igualdade de chances e fortalecer a integrao social.
O terceiro e mais recente pilar pode ser identificado ao enfrentamento
de desigualdades associadas a pblicos especficos. Trata-se, neste campo, tanto de operar polticas publicas especificas como de atuar para o tensionamento
e a integrao das polticas existentes voltadas a grupos que enfrentam proces-

1. Os previdencirios, de natureza contributiva e organizados na forma de seguro social pblico e obrigatrio, com o
objetivo de proteger a populao temporria ou definitivamente em situaes de inatividade; os programas assistenciais
no contributivos e integralmente financiados com recursos tributrios dirigem-se queles em situao de pobreza, capacitados ou incapacitados para o trabalho (pessoas com deficincia, idosos, crianas e outros grupos marcados por situaes
especficas de vulnerabilidade).

sos de discriminao e segregao constrangedores de direitos e de oportunidades de incluso social. Muitas vezes o processo histrico de discriminao
e subalternidade social opera a invisibilidade de determinados pblicos ou
demandas, dificultando a atuao do Estado e mesmo a legitimidade desta
vertente estratgica da ao pblica.
Os trs pilares da proteo social brasileira de garantia de renda, de
servios universais e de polticas para pblicos especficos tm assentado um
sistema que opera um volume significativo de recursos financeiros, humanos
e institucionais. Sua trajetria nas ltimas duas dcadas no apenas foi relevante responsvel por impactos positivos em um conjunto de indicadores
sociais mas atuou em sinergia com os expressivos patamares de crescimento
econmico, mantidos nos ltimos dez anos (Castro, 2013).
A ao distributiva deste sistema tambm tem sido recorrentemente constatada em pesquisas, que apontam o papel distributivo dos gastos sociais do
governo. Como mostram Silveira et alli (2011), os gastos sociais, considerando
no apenas o pilar da garantia de renda mas incluindo os gastos federais das
polticas de educao e sade, so distributivos mesmo contabilizando o efeito
das polticas tributrias (renda ps-tributao direta e indireta das famlias)2.
Mostram ainda que entre 2003 e 2009 o modelo ficou mais distributivo3.
Contudo, so expressivos os obstculos que se erguem ao amadurecimento deste sistema: desde tenses corporativistas e dificuldades institucionais a disputa pelos recursos pblicos e por projetos de proteo social.
Nas sees seguintes, considerando o tema do enfrentamento pobreza ser
olhado de forma mais atenta em cada um dos pilares.

Garantia de renda e enfrentamento pobreza


A ltima dcada foi marcada pela evoluo positiva de um conjunto de
indicadores sociais, particularmente no campo da renda. Como j bastante
reconhecido, para alm do crescimento econmico e seus efeitos positivos na
dinmica do trabalho, a reduo da pobreza e da desigualdade da renda beneficiou-se da poltica ativa de valorizao do salrio-mnimo e de seu impacto nos
benefcios operados pela Previdncia e pela Assistncia Social, alm da implementao e universalizao da cobertura do Programa Bolsa Famlia (PBF).
Como consequncia, a pobreza em termos de renda sofreu uma expressiva
reduo. Entre 2003 e 2011, os percentuais de extrema pobreza foram reduzidos
2. O impacto regressivo da tributao, em especial dos impostos indiretos, se mantm como um dos mais importantes
problemas para a ampliao do efeito distributivo do gasto social no pas (Silveira et alli, 2011).
3. Segundo o estudo, em 2009 o ndice de Gini da renda final ficou 9,5% menor que em 2003 (Silveira et alli, 2011, p. 30).

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Captulo Trs

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

metade (Souza, 2013), sendo a reduo da pobreza significativa para qualquer


linha utilizada. Mais surpreendente, a trajetria da reduo da pobreza esteve associada expressiva reduo da desigualdade de renda. A evoluo positiva das taxas
de ocupao, a poltica do salrio-mnimo (cujo crescimento real foi de 72% entre
2002 e 2013) e seu transbordamento seguridade social, alm da implementao e
expanso do PBF, impactou em uma taxa de crescimento da renda total das famlias
mais pobres, que aumentou em ritmo superior s demais: entre 2001 e 2011, enquanto a renda domiciliar per capita entre o quintil mais pobre cresceu em termos
reais 5,1% ao ano, entre os 20% mais ricos, tal elevao foi de 0,7%4.
A atuao do pilar de garantia de renda da proteo social foi relevante
nesta trajetria. Ele rene os benefcios contributivos e no contributivos da
seguridade social, operando cerca de 44 milhes de benefcios ms, quase metade destes (46%) no valor de um salrio-mnimo e 33% em valor inferior um
salrio-mnimo5. Desde 1988, a trajetria positiva destas polticas aumentou
o percentual de famlias que tm acesso s transferncias pblicas e favoreceu
aquelas de menor renda. Estas ampliaram seu acesso, ao mesmo tempo em que as
polticas alargaram seu escopo. Como resultado, elevou-se a proporo da renda
oriunda de programas da Seguridade Social na renda das famlias pobres.
Comparando 1998 e 2008, estudo do Ipea (2010) aponta que, em paralelo ao crescimento da renda das famlias brasileiras inclusive a renda do
trabalho , alterou-se a proporo das fontes de renda. A renda familiar mdia
oriunda do trabalho caiu de 79,3% para 76,5%, enquanto a renda advinda das
transferncias pblicas cresceu de 15,6% para 19,3% (elas representavam 9,5%
da renda das famlias em 1989). O estudo reafirma que a ampliao do acesso
aos programas de garantia de renda ocorreu entre as famlias de menor renda.
Neste processo, foi relevante o papel do PBF. Cabe destacar seu papel completivo, permitindo que o sistema de garantia de renda alcanasse um publico at ento
no coberto. Tanto a previdncia urbana e rural como Benefcio de Prestao Continuada (BPC) operam no campo dos riscos sociais clssicos velhice, invalidez,
doena e desemprego , voltando-se proteo do pblico caracterizado pela inatividade. Nestes casos, a situao de no trabalho, seja temporria ou permanente,
que garante o acesso aos benefcios de garantia de renda, alargados pela Constituio de 1988 em suas determinaes de flexibilizao do carter contributivo, vinculao ao piso de um salrio-mnimo e introduo do beneficio assistencial.
4. Nos 2, 3 e 4 quintis, este aumento foi de 4,2%, 3,6% e 2,4%, respectivamente (fonte IBGE-Pnad).
5. Dados de dezembro de 2012, quando o RGPS foi responsvel pelo pagamento de 26,03 milhes de benefcios/ms, o
BPC por 3,99 milhes e o PBF por 13,9 milhes. No foram includos os benefcios do seguro-desemprego devido ao carter
temporrio do aporte (trs a cinco parcelas a depender do tempo de servio comprovado).

O PBF representou uma novidade ao introduzir a cobertura para o risco


pobreza independente da condio de inatividade dos beneficirios (Jaccoud,
2008). O programa no se consolidou como uma segurana concorrente s demais polticas de garantia de renda. Ao contrrio do que propugnava o ideal
liberal da dcada de 1990 que inspirou a emergncia dos programas focalizados
de transferncia de renda, o PBF se integrou s ofertas previdencirias (RGPS e
previdncia rural) e assistenciais (BPC).
Desenvolveu-se de forma complementar, abrangendo uma populao diferenciada, e at ento no coberta, devido a caractersticas relacionadas ao ciclo
de vida e ao modo de insero no mercado de trabalho. O PBF, alcanando principalmente aquelas famlias cujos membros adultos esto em idade economicamente ativa e/ou participam do mercado de trabalho, abre um novo campo e
uma nova tenso na proteo social (Jaccoud, 2008). Mas introduz, ao lado
dos programas de substituio de renda, um patamar inovador de complementao de renda em nossa proteo social.
A incluso precria no mundo do trabalho, a instabilidade de renda ca
racterstica de muitas ocupaes alm da baixa organicidade dos benefcios, ento existentes, voltados a famlias pobres e/ou com crianas deixavam uma grande
parcela da populao sem cobertura no campo da renda. O PBF aponta para o reconhecimento do direito a uma renda mnima, com impacto ainda mais relevante
do que ocorre em pases mais desenvolvidos. E assim como ocorreu em inmeros
pases, tambm no Brasil o programa de renda mnima no suscitou o desmonte
ou o enfraquecimento dos programas contributivos. Esta ameaa no se consolidou, ao menos at o momento, em que pese a disputa de projetos e de fundo
pblico mobilizado em torno do pilar de garantia de renda da proteo social.
Dotando o Estado de responsabilidade face a uma parcela da populao
que alcanava a cifra dos 13 milhes de famlias, mas que se mantinha em situao de quase invisibilidade poltica e social, passamos a enfrentar o que
inaceitvel, de qualquer ponto de vista e valor tico (Grzybowski, 2013). A
universalizao da cobertura do PBF permitiu a instituio de uma garantia de
renda aos brasileiros mais pobres dissociada da condio de inatividade. Em
2013, o mecanismo tradicional do PBF, de benefcios em valores fixos em funo
da profundidade da pobreza e da composio da famlia, foi complementado,
permitindo que afirmssemos um novo compromisso com um mnimo social
per capita, ainda inexistente no Brasil6.

6. Com a incluso do novo beneficio varivel do PBF (Beneficio de Superao da Extrema Pobreza), visando cobrir o hiato de
renda de at setenta reais instituiu-se um patamar mnimo de renda abaixo do qual nenhum brasileiro pode estar.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

enfrentamento pobreza para alm da renda


Para alm da garantia de renda, a incluso do tema da pobreza e da desigualdade em uma agenda de desenvolvimento requer o amadurecimento e
o adensamento da pauta das polticas sociais. imprescindvel que as ofertas
possam cobrir a demanda e que operem com padres de qualidade reconhecidos pela populao e pelas demandas do processo de desenvolvimento. De
outro lado, e no menos importante, necessrio promover a efetiva incluso
da populao mais pobre nas polticas pblicas. Esta tem sido, historicamente,
o ltimo segmento da populao a ser abrangido pelo Estado, o que recebe
aportes de menor qualidade e o que mais encontra dificuldades para garantir
sua permanncia nos servios. As dificuldades na equalizao do atendimento
so concretas, devido tanto a caractersticas da populao (dificuldades de
locomoo, de documentao etc.) como a mecanismos de segregao e expulso operados no interior das polticas. Responder questo de como dotar
de efetividade as polticas universais exige pautar e enfrentar com objetividade
os componentes de uma complexa economia poltica da desigualdade. Implica no apenas fortalecer a agenda universalista, mas reconhecer a agenda da
equidade e operar ambas as agendas de forma articulada.

O fortalecimento da agenda universalista


A agenda universalista continua organizando o desenho da proteo social brasileira no campo dos servios. O gasto social reflete esta opo, mantendo uma trajetria ascendente na ltima dcada, e ultrapassando o patamar
de 25% do PIB (Castro, 2013). Entre 2003 e 2010, o gasto social federal per
capita cresceu 70%, em termos reais, passando de 1,94 mil reais para 3,32
mil reais (Ipea, 2012)7. Contudo, as dificuldades no financiamento ainda so
concretas, assim como as referentes gesto no contexto dos sistemas descentralizados que operam as mais encorpadas das polticas de servios.
A estruturao de trs grandes sistemas nacionais de polticas sociais
sade, educao e assistncia social foi a estratgia adotada para construir
polticas nacionais num quadro federativo, efetivar garantias de ofertas associadas ao reconhecimento de direitos sociais e promover convergncia de
resultados em um contexto de alto grau de descentralizao e autonomia das
esferas de governo. Assim, a opo pela criao de sistemas busca conferir

7. Segundo Castro (2013), em 2008 o sistema de garantia de renda absorve parcela expressiva dos gastos sociais: 51,9% do
gasto social (13,1% do PIB). A oferta de bens e servios ficou com 43,4% (10,9% do PIB) e a administrao do sistema com
cerca de 4,7% (1,2% do PIB) dos gastos.

organicidade ao processo de implementao de polticas nacionais em um ambiente federalista e de alta desigualdade territorial e social.
Os sistemas nacionais dotaram o pas de fortes institucionalidades em
educao, sade e assistncia social. Nas trs polticas, o impacto foi positivo
na insero da populao mais pobre e de reduo das desigualdades, sejam nas de receitas e gasto (Arretche, 2012) e sejam de desempenho (Bichir,
2011; Arretche et alli, 2012). De fato, na sade e na educao, a implantao
de sistemas universais tem significado ganhos expressivos de incluso para a
populao (Ipea, 2010a). O Sistema nico de Sade tem ampliado o acesso,
em especial a servios da ateno primria e medicamentos, mas tambm em
outros nveis de ateno. Na educao, o acesso universal ao ensino fundamental se consolidou e observa-se um progressivo aumento nos demais nveis
de ensino8. Mas as dificuldades no sentido da integralidade do atendimento
e da qualidade das ofertas ainda so expressivas. Na sade, por exemplo, a
expanso do setor privado, em especial nas reas diagnstica, teraputica e
hospitalar, tem ampliado a desigualdade de acesso a sade entre os cidados
(Viana et alli, 2013).
De fato, h muito a ser feito no que diz respeito agenda da pobreza e
da desigualdade (seja entre os municpios ou dentro dos municpios). O aperfeioamento das ofertas deve considerar no apenas a extenso e a qualidade,
mas a efetiva reduo da diversidade de trajetrias dentro das redes pblicas.
Em outras palavras, para garantir o seu cunho universalista e avanar na agenda da igualdade, os resultados das polticas precisam ser operados para alcanar (i) padres progressivos de qualidade; (ii) resultados indiferentes origem
e condies sociais da populao; (iii) resultados que enfrentem os patamares
iniciais de desigualdades visando sua reverso e a promoo de condies
concretas para a ampliao da mobilidade social.
As exigncias incluem enfrentar as trajetrias diferenciadas no acesso
ou na continuidade do atendimento das redes pblicas e, indo alm, efetivar
a sua reverso. So desafios que implicam afrontar processos que vo da naturalizao das desigualdades e tratamento diferenciado dos usurios ao
corporativismo operante nos sistemas; da falta de metas claras que visam resultados para a gesto privatizao das ofertas sem controle (ou mesmo com
incentivo) do poder pblico.

8. Por exemplo, entre 1991 e 2010, o percentual de crianas de 5 e 6 anos frequentando a escola subiu de 37% para 91%.
No mesmo perodo, a populao de 15 a 17 anos com ensino fundamental concludo passou de 20% para 57%. Dados da
Pnad.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Mesmo no Sistema nico de Assistncia Social (SUAS), tais desafios se


colocam. Voltado proteo em situaes de insuficincia nos campos da renda e a proteo em situaes que demandam segurana de acolhida, convvio,
vivncia familiar e autonomia, o SUAS opera uma poltica pblica ampla. Seus
servios tipificados tm carter universal, no estando voltados exclusivamente aos pblicos em situao de pobreza. Contudo, fato que a situao de pobreza impacta ampliando outros campos da vulnerabilidade social, inclusive
de violao de direitos, tais como o trabalho infantil, a explorao sexual ou o
abandono de crianas, idosos ou pessoas com deficincia9. A estruturao desta poltica tem sido realizada nos ltimos oito anos, com expressivos avanos
em termos institucionais, de gesto e de expanso de equipamentos, recursos
humanos e de financiamento10. Contudo, o desafio de qualificao de seus
servios segundo patamares de qualidade e metas de proteo face a pblicos
e situaes, ainda representa um desafio. E ofertados em padres adequados,
eles contribuem com efetiva melhoria de qualidade nas condies de vida e
de bem-estar de certos segmentos da populao, quando no so o principal
acesso ao Estado, como o caso dos grupos mais fragilizados e marginalizados
como a populao de rua ou em abrigos.
As polticas de servios enfrentam expressivas desigualdades nas capacidades administrativas e institucionais dos governos locais, desde a disponibilidade de recursos humanos aos instrumentos de organizao e gesto da
rede de servios. Para o aprimoramento de metas, coordenao e gesto das
ofertas, tm sido construdos pactos federativos na Sade, na Educao e na
Assistncia Social. Entretanto, tais instrumentos no tm garantido a agilidade
necessria em face dos compromissos assumidos11. Os problemas incluem bu-

9. Um exemplo dado por uma pesquisa realizada pelo IPEA ao investigar a causa de crianas e adolescentes em abrigos.
Observou-se que, ao contrrio do que orienta o Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), a pobreza responsvel por
praticamente metade dos casos de abrigamento (Silva, 2004).
10. Desde a aprovao da Nob-SUAS, em 2005, a assistncia social teve um crescimento expressivo. Ver a respeito os captulos sobre Assistncia Social nos diversos nmeros do Boletim de Polticas Sociais do Ipea.
11. Falando do Pacto da Sade, de 2006, Piola et alli (2009, p. 46) consideram que: Apesar dos avanos observados no
processo e dos esforos desses colegiados (Cit e Cibs), a gesto compartilhada do SUS tem sido criticada em alguns aspectos, tais como: (i) abstrao dos termos acordados. Como todas as decises das Comisses Intergestores so estabelecidas
por consenso, muitas vezes perdem qualquer efeito operacional, pelo cuidado excessivo em contemplar todas as partes
envolvidas; (ii) demora na implementao de medidas relevantes. O fluxo que as diversas proposies devem seguir, no
mbito do SUS, inclui a sua aprovao em diversos colegiados nas trs esferas de governo, precedidos de longos perodos
de negociao entre as partes interessadas. Tal formalidade retarda com frequncia a introduo, alterao ou correo
de aes, necessrias ao melhor funcionamento do sistema; e (iii) inexistncia de contrato ou termo de compromisso que
realmente defina as responsabilidades administrativas, assistenciais e financeiras das trs instncias gestoras do SUS, por
regies e para populaes definidas.

rocratizao, ineficincia, privatizao de interesses e clientelismo. Como lembra Wagner (2008), necessrio enfrentar o quadro de governana precria
dos sistemas, fragmentao das iniciativas, e o constrangimento do interesse
pblico pelos interesses privados e corporativos de categorias profissionais.
Tambm parte desse quadro o desafio de continuar enfrentando formulaes e representaes polticas e sociais de impacto deletrio em uma
agenda diante de desigualdade. A constncia dos julgamentos morais sobre
os beneficirios do PBF como demonstrada exaustivamente no debate social
que acompanhou a implementao do programa exemplo da ainda fraca
presena de um iderio republicano tencionando a proteo social no sentido
da igualdade. surpreendente que, no campo da renda, tenhamos demorado
tanto a assumir a responsabilidade pblica em face de situaes de pobreza,
independentemente da condio de inatividade ou incapacidade para o trabalho. E o volume de resistncias que, em pleno sculo XXI, ainda se levantam
contra o PBF revela que a leitura naturalizadora da misria e da desigualdade
se encontra largamente operante na sociedade brasileira, com impactos tambm no formato das ofertas de servios.
O PBF enfrentou um poderoso imaginrio conservador contra as classes
populares. Sustentando mitos e constrangendo as possibilidades de avano
social e democrtico do pas, tal imaginrio propagava (e propagandeia, em
que pese a evidncia contrria dos estudos empricos) a dependncia da populao por causa do benefcio e o efeito preguia e o estmulo promoo da
natalidade irresponsvel. Tambm alardeia a incapacidade das famlias para o
uso racional de recursos transferidos e o carter inevitavelmente populista de
qualquer medida do Estado em direo garantia de renda mnima.
So tambm recorrentes as tacanhas justificativas da desigualdade como
sendo resultantes do mrito e da propenso ao trabalho. Estas no se dirigem apenas aos beneficirios do PBF, mas tambm a outros pblicos como
os beneficirios das cotas raciais, em expanso durante a ltima dcada nos
processos seletivos das universidades pblicas federais e estaduais (Jaccoud,
2010a). Contra as cotas, levantou-se o argumento de que o mrito, fruto do
esforo individual, seria o nico critrio legitimo de acesso ao ensino superior. Contudo, como amplamente sustentado no STF quando da votao da
constitucionalidade destas mediadas, quando no ancorada em igualdade de
oportunidades, a meritocracia no passa de um disfarce a privilgios.
Tais mitos, que com custo comeam a ser superados, do lugar a outros,
com impactos igualmente perversos. Por exemplo, os que alimentam um iderio de sociedade de classe mdia: a autonomia, o esforo, o empreendedorismo e, sobretudo, a sociedade dinmica que prescinde do Estado para criar

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

uma sociabilidade inclusiva. A emergncia de uma nova classe mdia vem sendo propagandeada como um fenmeno a-histrico, cuja emergncia decorreria naturalmente da ampliao da riqueza nas sociedades, deixando espao
apenas para iniciativas no campo do desenvolvimento do capital humano dos
mais pobres. Ao contrrio do que aponta a sociologia comparada, segundo
a qual a emergncia de camadas intermedirias est fortemente associada a
adensados sistemas de proteo social (Bigot et alli, 2011), para os advogados
da nova classe mdia, alm dos programas para os mais pobres, as ofertas pblicas devem se concentrar em incentivos produtividade, crdito e proteo
a riscos. Contudo, o reforo resoluo privada dos problemas sociais, mais
do que uma agenda insuficiente uma agenda equivocada.
O iderio antirrepublicano ainda integrado por ampla deslegitimao da
ao pblica. No Brasil, ela se fortalece durante a dcada de 1990, como reao
ao projeto universalista da Constituio Federal. Ainda presente, tal iderio se
manifesta cotidianamente, e se expressa de diferentes formas: da permanente
desconstruo da relevncia do gasto pblico valorizao da eficincia supostamente superior da ao privada no campo social. A legitimao do Estado e da
poltica pblica tambm deve integrar uma agenda social de futuro.
A ncora do universalismo deve ser a base de ao do Estado, e a meta
de uma sociedade mais igualitria. preciso, assim, aprofundar o debate poltico sobre a oferta de servios universais, considerando um projeto social de
nao e de bem comum; bem comum que no alheio ao interesse individual, mas que lhe promotor. Esta uma agenda que inclui novos projetos de
cidade, de espao pblico e de bens e servios pblicos. Superar segregao
e pobreza pressupe polticas universais, metas claras, ofertas de qualidade e
ao pblica coordenada.

O fortalecimento da agenda da equidade


A agenda de reduo das desigualdades depende do avano das polticas
universais. Contudo, em que pese a sua centralidade, ela no suficiente para
enfrentar a pauta da desigualdade. preciso avanar no debate poltico e no
desenho e implementao das polticas pblicas especficas, complementando
os servios universais com iniciativas claramente voltadas a fazer face a patamares de desigualdade relacionada a certos pblicos.
Um bom exemplo da necessidade de aes voltadas agenda da desigualdade dado pelo estudo de Arretche et alli (2012) sobre a trajetria das
polticas de educao e sade nos municpios brasileiros durante a dcada de
2000. Analisando indicadores de desempenho, os autores constatam melhorias tanto no campo da sade como no da educao. Em ambos, refletindo o

papel redistributivo da Unio, observou-se reduo da desigualdade de receita entre os municpios. Entretanto, ao contrrio do que ocorreu na sade,
na educao as melhorias no se refletiram na reduo da desigualdade de
resultados entre os municpios: os com maior presena de populao pobre
apresentam pior desempenho. As desigualdades crescentes observadas entre
os municpios nos indicadores de resultado na educao parecem no se associar a diferenas entre capacidades fiscais ou a ausncia de estmulos para a
gesto. Porm, para os autores, a falta de uma poltica especfica para escolas
que tm um contingente significativo de alunos pobres ou muito pobres poderia explicar tal trajetria.
A constatao de que a populao mais pobre tem acesso tardio e insuficiente s polticas pblicas vem motivando a agenda voltada pobreza e
extrema pobreza. No mbito do PBF, o acompanhamento e a gesto intersetorial das condicionalidades tem impactado positivamente nos indicadores de
educao e sade da populao beneficiria12. A difcil agenda de integrao
entre a transferncia de renda, a sade e a educao e tambm a assistncia
social vem sendo desafiada pelo programa e provocada a incluir inovao em
instrumentos de acompanhamento e articulao de equipes nos territrios.
Nos ltimos anos, as aes voltadas para a populao pobre vm se organizando para alm do PBF e busca responder a uma abordagem multissetorial
da pobreza. Ampliaram-se as ofertas em sua quantidade e formato. A experincia
recente do Brasil sem Misria (BSM) alcanou desenhos mais adequados (como
a Assistncia Tcnica Rural para pblicos especficos), ofertas de mais qualidade
(como na formao profissional, com o Pronatec) e intensificou aes intersetoriais, incluindo o fortalecimento do vnculo com o mercado, como o reforo ao
programa de apoio comercializao para a agricultura familiar, o Programa de
Aquisio de Alimentos (PAA). Para uma agenda de enfrentamento pobreza e
desigualdade, relevante dar continuidade, avanando na institucionalidade, no
volume e na qualidade destas ofertas. As iniciativas voltadas melhoria da incluso produtiva dos trabalhadores pobres so estratgicas. Contudo a fraca estruturao do sistema pblico de trabalho continua sendo um problema, restringindo
a trajetria e mobilidade ocupacional dos trabalhadores menos qualificados e
mantendo fraca a conexo entre dinmica econmica e polticas sociais.
12. Os indicadores de educao das crianas tm progredido sob impacto das condicionalidades. De acordo com MDS/MEC
(2013), e usando como base o Censo Escolar da Educao Bsica de 2012, no apenas a taxa de abandono escolar dessas
crianas foi reduzida, como tornou-se menor que a registrada na mdia da rede pblica. Tambm teria se elevado a taxa
de aprovao destes alunos, sendo que no ensino mdio superou a mdia nacional (80% contra 75%). Do mesmo modo do
Programa Sade da Familia (PSF), o PBF tem impactado na reduo da mortalidade infantil, tanto geral e como por causas
relacionadas com a pobreza (Rasella et alli, 2013).

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

No BSM, o tratamento diferenciado tambm est sendo desenhado para


ampliar a equidade nos servios. Sabe-se, por exemplo, que as crianas de
famlias em situao de pobreza e extrema pobreza so as que tm menor
acesso a creches e atividades extraescolares. Para promover o atendimento em
creches das crianas de 0 a 3 anos, do PBF, em patamares similares mdia nacional, o BSM vem atuando com incentivo especfico13. No caso da educao
fundamental, o programa tem procurado ampliar o acesso das crianas em atividades no contraturno, s quais as beneficirias do PBF tm menos acesso.14
Avanar no enfrentamento das ofertas pblicas para as situaes de pobreza um caminho necessrio para uma universalizao de qualidade. Como
mostra o estudo de Neto et alli (2013) sobre a infraestrutura escolar, entre
as escolas em que maioria das crianas beneficiada pelo PBF que as condies so mais precrias15. tambm entre os mais pobres que as trajetrias
escolares so mais curtas: em 2011, segundo a PNAD, 63% dos meninos com
16 anos j haviam concludo o Ensino Fundamental; contudo, entre os 20%
mais pobres, esta taxa era de apenas 40%16. A naturalizao do fracasso escolar ainda uma realidade para as crianas mais pobres; mais do que isto, essa
naturalizao se transforma, ela prpria, em uma das causas deste fracasso17.
No se trata de pensar em programas compensatrios, mas de colocar o tema
da desigualdade e da pobreza na pauta da poltica pblica e da pesquisa em

13. O Ministrio do Desenvolvimento Social (MDS) vem aportando aos municpios um beneficio adicional no valor de 50%
do per capita previsto pelo Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (FUNDEB) por vaga destinada
s crianas beneficirias do Bolsa Famlia (MDS, 2012a). A meta operar esse incentivo at que essas crianas alcancem a
mdia nacional de acesso a creches.
14. Articulado ao BSM, o Programa Mais Educao priorizou sua expanso em escolas com maioria de estudantes do Bolsa
Famlia. Estas, que eram minoria entre as escolas que aderiam ao Mais Educao, passaram a ser maioria: das mais de 18 mil
novas escolas que em 2012 aderiram, 68% tm maioria de estudantes do Bolsa Famlia (MDS, 2012).
15. Nas escolas com maioria de alunos do PBF apenas 31% tm sala de professores, 12% tm quadra esportiva e 4% tm
parque infantil (as taxas so de 60%, 40% e 27%, respectivamente, nas demais escolas); Mais de um quarto delas (27%)
no tm sanitrio interno, (taxa de 10% nas demais escolas). (Neto et alli, 2013).
16. Entre os jovens que fazem parte dos 20% mais pobres da populao, somente pouco mais de um tero est alinhado com
as expectativas de concluso do ensino mdio, enquanto entre os mais ricos essa taxa de quase 90%(Senarc/Decon, 2013).
17. Como conclui o estudo realizado por Barbosa (2005), observando as trajetrias de alunos brancos e negros em escolas
de Belo Horizonte, as desigualdades entre os dois grupos refletem largamente as expectativas dos professores sobre os
alunos. Na sade, pesquisa realizada com equipes da sade e do PBF aponta que nos municpios com alto desempenho
no acompanhamento das condicionalidades, o descumprimento percebido como uma espcie de evento sentinela de
uma situao de intensa vulnerabilidade social, impondo a construo de estratgias interventivas slidas e intensivas
para proteo das famlias. Nos municpios abaixo da meta do acompanhamento das condicionalidades, a tendncia a de
atribuir a falta de interesse ou de responsabilidade das famlias no cuidado sade, o motivo pelo descumprimento das
condicionalidades. (FEC/DataUFF, 2012).

polticas sociais, fazendo avanar a reflexo sobre os caminhos para a reverso


dos indicadores de desigualdade.
Instrumentos diferenciados de interveno precisam ser acolhidos em
vrios campos da agenda inclusiva. Para que as polticas e programas atuem
com condies equalizadoras, necessrio adotar processos diferenciados em
face de alguns pblicos especficos. Reforar a acessibilidade e a efetividade
de atendimento aos grupos sociais historicamente excludos seja por caractersticas raciais, de territrios ou de renda demanda aes diferenciadas e
em escala, at garantido o tratamento em condies similares. Este o caso
no apenas da populao em extrema pobreza, mas da populao negra e da
juventude em territrios vulnerveis.
A desigualdade racial, j exaustivamente descrita e analisada nos ltimos
20 anos, vem experimentando dificuldades de se impor na agenda pblica. O
enfrentamento do racismo e dos mecanismos mais ou menos sutis de discriminao racial tem sido pautado pelas polticas pblicas, mas continua aqum
do esperado. As iniciativas e os esforos pblicos tm sido tmidos ou marcados por falta de continuidade, de recursos ou abrangncia.
O preconceito racial e a naturalizao da hierarquia racial na sociedade
brasileira continuam a funcionar como entraves mobilidade social e reforam
a dinmica hierrquica da nossa sociedade. Toda a sociedade brasileira se v
constrangida em seu desenvolvimento humano, social e econmico, em seus
patamares de sociabilidade e seu projeto de coeso social (Theodoro, 2008). A
mais dramtica expresso desta iniquidade dada pelos indicadores crescentes de jovens vtimas de homicdio. Esse nmero continua aumentando entre
os jovens negros, enquanto se reduz entre a juventude branca18. A altssima
taxa de homicdios de jovens negros expressa a falta de oportunidades oferecidas a eles. Ainda mais grave, expressa o alto patamar de desigualdade que
ainda marca a sociedade brasileira e a aceitao da violncia fsica e simblica
como reflexo dessa extrema desigualdade. Nesse sentido, deve-se destacar, inclusive para fins da poltica pblica, que as agendas racial e de enfrentamento
pobreza so duas agendas distintas, em que pese vinculadas. O cruzamento
entre os dois temas evidente. Como aponta o Censo 2010, 71% das pessoas
em situao de extrema pobreza eram negras. Como consequncia, predominam os negros no pblico beneficirio das aes do BSM e do Programa Bolsa
Famlia (PBF): 73% dos beneficirios do PBF so negros, e este percentual
sobe para cerca de 80% em programa do BSM como o gua para Todos e o

18. Ver a respeito o Mapa da Violncia, Cebela/Flacso, 2013.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Fomento Atividades Produtivas Rurais19. O quadro da desigualdade racial


est desenhado em todo o conjunto dos indicadores sociais do Brasil20. Contudo, h um componente especfico na questo racial: ela no se resume a um
simples reflexo da condio de pobreza da populao negra ou a uma herana
da formao histrica brasileira.
As pesquisas sobre a temtica racial tm demostrado de forma recorrente
que, quando isolados, fatores tais como escolaridade, insero no mercado do
trabalho, desigualdades regionais, ou o acesso diferenciado a polticas de proteo social, no conseguem explicar a totalidade das desigualdades observadas entre a populao branca e negra. Uma parcela importante dos fatores que
impedem a mobilidade da populao negra se deve a atuao da discriminao racial e do racismo. A discriminao racial, operando na ordem da distribuio do prestgio e privilgios sociais, influencia na distribuio de lugares
e oportunidades e naturaliza a pobreza e a desigualdade social do pas (Theo
doro, 2013). E ao mesmo tempo, a pobreza ampliada e negra, opera sobre a
baixa visibilidade e a naturalizao do racismo. A ao do Estado republicano
deve ser ativa nas duas frentes, reconhecendo suas relaes e dependncias.

Articulando igualdade e equidade


Ampliar a articulao dos princpios da igualdade e equidade exige o aprofundamento do debate sobre os princpios de justia e as leituras sobre desigualdade que alimentam as diferentes formulaes de polticas sociais. Seguindo na
trilha aberta pelas crticas ao desenho universalista das polticas sociais brasileiras adotado aps 1988, e que vem sendo acolhidas pelos formuladores da nova
classe mdia, encontramos um projeto de igualdade de chances ou igualdade
de oportunidades formulado como critrio de justia social. Nesse sentido, a
defesa do princpio da equidade se expande como fundamento da interveno
pblica sustentando que a alocao de recursos pblicos deve objetivar corrigir
ou compensar dificuldades sociais de certos grupos. O argumento de que
certos grupos partem de situaes desiguais para concorrer nas mesmas condi-

19. Dados do MDS, 2013.


20. Uma sntese da desigualdade racial foi apresentada pelo Ipea (2007, p. 281): negros nascem com peso inferior a brancos,
tm maior probabilidade de morrer antes de completar um ano de idade, tm menor probabilidade de frequentar uma
creche e sofrem de taxas de repetncia mais altas na escola, o que leva a abandonar os estudos com nveis educacionais inferiores aos dos brancos. Jovens negros morrem de forma violenta em maior nmero que jovens brancos e tm probabilidades
menores de encontrar um emprego. Se encontrarem um emprego, recebem menos da metade do salrio recebido pelos
brancos, o que leva a que se aposentem mais tarde e com valores inferiores, quando o fazem. Ao longo de toda a vida, sofrem
com o pior atendimento no sistema de sade e terminam por viver menos e em maior pobreza que brancos.

es que os demais por exemplo s oportunidades no sistema educacional e


no mercado de trabalho. A equidade se imporia ao princpio da universalidade
tambm pelo fato deste ltimo no reconhecer o esforo e a responsabilidade
individual como motores do avano social e como expresses do mrito, legitimador de acesso a posies e bens limitados.
Para enfrentar a crtica liberal ao universalismo, preciso revisitar o debate sobre justia e polticas sociais. Como lembra Rosanvallon (2011), a ideia
da igualdade de chances pouco fala sobre os patamares de desigualdade aceitveis. Um ideal de justia ancorado sobre a igualdade de chances reconhece
a legitimidade das desigualdades consagradas a partir da. Ainda deste ponto
de vista, limita-se o problema s posies desiguais entre indivduos e grupos
e s aes compensatrias visando realocar os indivduos diante das chances
ofertadas em contextos determinados.
Contudo, o desafio da desigualdade no se restringe a uma questo de
justia no que diz respeito s trajetrias individuais. A igualdade uma questo de vida social tanto quanto de justia individual21. Longe de afetarem somente os menos favorecidos, as desigualdades dizem respeito e tm um efeito deletrio sociedade como um todo. O debate em torno da oferta de bens
e servios sociais desloca-se, assim, para uma perspectiva sociolgica. Operar
com mais ou menos igualdade afeta a dinmica social, desde os patamares de
violncia urbana legitimidade da ordem jurdica e poltica. Impacta, como
mostram Lamont e Hall (2009), na possibilidade de uma sociedade enfrentar
melhor do que outra a promoo da sade e bem-estar dos seus cidados,
apesar de nveis comparveis de recursos materiais.
A desigualdade como a maior igualdade sempre vivida solidariamente, e seus efeitos se espraiam sobre o conjunto do tecido social. Reafimar
que um projeto inclusivo de sociedade no um projeto de incluso pelo
mercado reafirmar uma concepo de desigualdade que vai alm da leitura
individual de capacidades e chances. um projeto que pressupe o fortalecimento de dinmicas sociais de incluso. Nesta perspectiva, no est descartada a relevncia do princpio da equidade para a implementao de polticas
pblicas. Ao contrrio, reenfatizado o prncipio da igualdade como base da
ao pblica e do combate desigualdade como objeto estratgico de uma
agenda de futuro, a equidade tambm princpio e instrumento de incluso e
de promoo da igualdade.

21. Rosanvallon (2011, 353), traduo prpria.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Consideraes finais
A proteo social no Brasil se desenvolveu sob as bases de uma complexa institucionalidade. As polticas de garantia de renda, operadas por polticas
contributivas e no contributivas sob responsabilidade do governo federal,
buscam responder ao duplo desafio da substituio e da complementao de
renda. As polticas de servios, organizadas na forma de sistemas universais
e respondendo a mecanismos de coordenao federativos, tm o desafio de
melhorar os indicadores sociais a partir da pactuao de objetivos nacionais
voltados universalidade e qualidade de suas ofertas. As iniciativas voltadas
equidade diante de pblicos especficos buscam reconhecer e enfrentar situaes de desigualdade cuja reverso demanda intervenes diferenciadas.
Em todos os contextos e experincias internacionais, a construo de
sistemas adensados de proteo social fruto de um percurso longo. Tambm
no Brasil esta construo no se faz sem dificuldades, contradies e disputas.
Seu sucesso depende de vrios fatores, entre eles o vigor em torno do debate
(e da defesa) do projeto de sociedade que lhe d sustentao, e a centralidade
que nele tenha a agenda da desigualdade.
Por outro lado, o desenvolvimento recente das aes voltadas pobreza permitiu que o pas avanasse no enfrentamento das situaes de renda
marcadas pela extrema pobreza e dos patamares inaceitveis de segurana
alimentar (entretanto, este continua sendo um problema grave em algumas
populaes e comunidades tradicionais como indgenas e quilombolas),
alm das excluses no acesso aos sistemas de educao e sade. Tambm
observou-se melhoria nas polticas com impacto nas desigualdades, tanto no
mbito do mercado de trabalho como das polticas sociais, em suas vertentes
universais e de equidade.
Para contribuir no debate de uma agenda, que continue buscando enfrentar a pobreza e a desigualdade, sero destacados cinco pontos tpicos: a)
combate pobreza; b) garantia de renda; c) mercado de trabalho; d) juventude; e) questo racial; f) gesto pblica. Eles sero rapidamente apresentados e,
para cada um, sero levantadas algumas propostas.
Combate a pobreza
Entre 2003 e 2013 houve uma importante e reconhecida reduo da
pobreza e da extrema pobreza no pas, resultado no apenas da melhoria nas
condies do mercado de trabalho, mas da manuteno da trajetria de expanso de polticas pblicas. Nesta dcada confirmou-se que a expanso das
polticas sociais no obstculo ao crescimento econmico nem impede a
expanso do PIB. Ao contrrio, pudemos avaliar com melhor preciso em que

medida a ao social do Estado pode estimular o crescimento econmico e a


distribuio da renda.
Para alm da renda, o enfrentamento pobreza devedor de um sistema de proteo social complexo, que opera pilares e polticas diversificadas,
exigindo coordenao e integrao entre aes e objetivos entre polticas e
pilares. E em um pas com tais desigualdades sociais, se impe as demandas
por aperfeioamento das polticas sociais no sentido da qualidade na universalidade e da equidade voltada incluso.
Para dar continuidade ao enfrentamento pobreza em uma agenda de
enfrentamento desigualdade social, as polticas sociais ainda tm grandes
desafios como no campo da oferta dos servios universais de sade, educao
e assistncia social, em anlise em captulos especficos deste volume. Para
a populao mais empobrecida, a ateno prioritria no mbito do ensino
fundamental e mdio, assim como na expanso da educao infantil e, em
especial das creches, so fundamentais.
O fortalecimento da agenda social por territrios tambm relevante.
Nos centros urbanos, em que pese as diferenas entre periferias, os indicadores de privao so social e territorialmente identificveis, e podem ser fortalecidos e mitigados pelo Estado. Como j amplamente destacado pela literatura (Torres et alli, 2003; Marques, 2010), a relao entre segregao espacial,
isolamento e pobreza so altamente deletrias e precisam ser enfrentadas com
polticas territoriais que envolvem ofertas e qualidade.
O adensamento da agenda de combate a pobreza rural e desenvolvimento rural produtivo igualmente estratgico. A pobreza rural ainda um
problema grave, sendo objeto de captulo especifico neste livro. Cabe apenas
citar que a trajetria recente de sucesso nos programas de fortalecimento da
agricultura familiar aponta para a necessidade de sua ampliao. Temas como
as condies de moradia e saneamento ainda carecem de oferta diferenciada
nestes territrios. Particularmente grave, a pobreza entre populaes tradicionais como indgenas e quilombolas est a exigir uma interveno decidida e
pactuada entre as vrias polticas sociais e rgos pblicos, incluindo a questo da demarcao de terras.
Garantia de renda22
Os avanos no campo da garantia de renda ao longo das ltimas dcadas
reduziram expressivamente a pobreza na populao brasileira, e em especial

22. No sero tratados a Previdncia Social e o BPC, objeto de outros captulos neste volume.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

entre os idosos e suas famlias. Contudo, at a implementao do PBF, poucos avanos haviam ocorrido no que se refere proteo de crianas. Para os
grupos etrios mais jovens, as taxas de pobreza eram superiores as das demais
faixas de idade. A partir do BSM, mudanas no desenho dos benefcios do PBF
vm privilegiando a proteo a crianas e adolescentes. Como a instituio do
benefcio varivel visa cobrir o hiato de renda at o valor de 70 reais, favoreceu-se particularmente as famlias com as crianas de 0 a 15 anos, com maior
frequncia e maior gravidade de pobreza, mesmo aps receber a transferncia
do PBF (Souza e Osrio, 2012).
Para a agenda de ampliao da garantia de renda, pode-se avanar com
a integrao do conjunto dos benefcios voltados para famlias com crianas.
Alm do PBF, o Brasil conta ainda com mais dois benefcios monetrios voltados a famlias com crianas: o salrio famlia e a deduo para dependente
menor de 16 anos do Imposto de Renda Pessoa Fsica23. Estes trs benefcios
atuam sem coordenao ou sinergia. A avaliao de sua cobertura (e ausncia
de cobertura) objetivando a expanso e universalizao da garantia de renda
para famlias com crianas se impe, considerando desenhos que potencializem seus impactos distributivos efetivos.
Tambm relevante a definio de mecanismos peridicos de atualizao da linha de pobreza e do valor dos benefcios do PBF. A universalizao
do acesso ao BPC tambm ainda uma pauta. Em alguns estados o percentual
de idosos em situao de extrema pobreza ainda significativo, indicando
dificuldades de informao e acesso a este benefcio assistencial.
Mercado de trabalho
A universalidade do PBF e o acesso crescente aos demais programas de
garantia de renda24 sinalizam para um impacto progressivamente menor na
reduo dos indicadores de pobreza e desigualdade de renda. Em que pese
ainda haver possibilidade de aperfeioamento e ampliao do campo da garantia de renda, a trajetria de queda da pobreza e da desigualdade de renda
estar mais vinculada poltica de valorizao do salrio-mnimo (inclusive
devido aos impactos positivos de sua vinculao aos benefcios monetrios
da seguridade social) e dinmica do mercado de trabalho. Nesse sentido,
ganha centralidade a demanda pelo aperfeioamento das estruturas produtivas que possam propiciar a desconcentrao da renda e fortalecer os ganhos

23. Sobre o tema ver Sposati (2010) e Souza e Soares (2011).


24. Com destaque a cobertura quase universalizada entre os idosos. Ver a respeito Mesquita et alli, 2010.

e a qualidade do trabalho. A ampliao do dilogo entre a proteo social e o


mercado de trabalho ser particularmente estratgica para a trajetria e mobilidade ocupacional dos trabalhadores de menor renda, menor escolaridade
e qualificao. Nesse contexto, as iniciativas voltadas melhoria da incluso
produtiva destes trabalhadores ganha ainda maior relevo.
Na busca de maiores sinergias entre o desenvolvimento social e o crescimento econmico, destaca-se o campo das ofertas pblicas de formao e capacitao
profissional. A experincia do Pronatec desde 2011 sinaliza uma trajetria positiva, superando um padro de oferta de baixa qualidade no campo da qualificao
profissional para trabalhadores em insero precria no mercado de trabalho.
igualmente importante resgatar a iniciativa de construo da institucionalidade das polticas de emprego e renda, incluindo intermediao profissional e assistncia e fomento atividades produtivas. necessrio enfrentar
as elevadas taxas de rotatividade no emprego, particularmente altas entre os
trabalhadores de menor renda. Do mesmo modo, as aes de formalizao
devem ser potencializadas em vista o cenrio favorvel recente e a ainda expressiva informalidade do mercado de trabalho.
Outra dificuldade se refere s desigualdades regionais, que reagem diferentemente trajetria recente do mercado de trabalho e da proteo social.
Enquanto nas regies mais ricas e dinmicas, o mercado de trabalho tem atua
do mais ativamente na queda da pobreza e da desigualdade de renda, sua
atuao tem sido menos relevante nas regies mais pobres25. Tambm neste
aspecto a continuidade das aes de combate a pobreza rural e desenvolvimento rural produtivo so estratgicas.
Juventude
Entre os indicadores sociais positivos observados na ltima dcada, destacam-se a progressiva extenso da trajetria escolar dos jovens e o adiamento
na idade de entrada no mercado de trabalho. Esta tendncia tem respondido
no apenas a maior oferta e a valorizao da educao, mas tambm ao aumento da renda das famlias, reduzindo a presso entrada dos adolescentes
no mercado de trabalho e favorecendo o alongamento da trajetria escolar.
Entretanto, h muito o que avanar para garantir indicadores adequados
de escolaridade e insero no mercado de trabalho. Os jovens brasileiros ain25. Como destaca Souza (2013), o crescimento dos salrios mdios tem sido similar nas regies metropolitanas e no metro
politanas; contudo, o mercado de trabalho destas ltimas no incorpora a mesma proporo da populao das primeiras.
Nas regies mais pobres, o mercado de trabalho tem impulsionado o crescimento, mas contribudo muito pouco para a
queda da desigualdade.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

da mantm baixos indicadores de escolaridade26 e uma insero precoce no


mercado de trabalho27, alm de alto percentual dos que no trabalham nem
estudam28. E os jovens de famlias em situao de pobreza concentram os indicadores mais desfavorveis em matria de defasagem e abandono escolar e
insero no mercado de trabalho. Paralelamente, os indicadores de violncia
ganham contornos dramticos quando associados no apenas a pobreza, mas
a cor e a certos territrios.
As proposies precisam avanar, articulando aes nos campos da educao, trabalho, cultura e assistncia social. possvel atuar tanto com adolescentes em risco de abandonar a escola, como com os que j a abandonaram,
considerando as diferentes situaes de quem o fez sem ou com a concluso do
Ensino Bsico. Assim, prope-se: priorizar aes no sentido de prevenir o abandono escolar; favorecer o retorno escola para a concluso do Ensino Mdio ou
da formao profissional; ofertar apoio individual e coletivo aos jovens na situao de nem trabalho nem estudo; promover acesso a cursos de formao tcnica
e de qualificao profissional; e favorecer o acesso ao mercado de trabalho em
contexto de transio escola-trabalho. Para fazer face aos mecanismos de reproduo de uma incluso precria, prioritria a promoo do acesso a espaos
e contextos de produo sociais e culturais, assim como de sociabilidade, identidade e valorizao. Alm disso, importa atuar sobre a questo da juventude
negra, submetida a inaceitveis indicadores de homicdios.
Questo racial
O reconhecimento da questo racial como temtica estratgica tem dupla
relevncia: responde demanda de enfrentamento do racismo e de tratamento
igualitrio entre brancos e negros, e amplia as possibilidades de avano social
com a desnaturalizao da pobreza e da desigualdade social (Theodoro, 2013).
As aes distributivas e de cunho universalista tm tido um papel relevante na melhoria dos indicadores de pobreza da populao negra, bem como
na reduo (mesmo que ainda tmida) das desigualdades de renda entre a po-

26. Segundo o Censo 2010, do total de 18,3 milhes de jovens entre 15 e 24 anos fora da escola, aproximadamente a
metade frequentou o ensino mdio (ou supletivo). No entanto, 7,6 milhes desses jovens abandonaram os estudos tendo
frequentado apenas o ensino fundamental, sendo que 4,9 milhes deles j tinham mais de 20 anos, portanto, com baixa
probabilidade de retorno aos estudos.
27. Segundo a Pnad 2011, um tero dos jovens entre 16 e 17 anos j trabalha (32%); aos 18 anos, este percentual chega a
metade dos jovens.
28. Entre 16 e 17 anos, 10% dos adolescentes brasileiros em 2009 no trabalham nem estudam; os percentuais aumentam
entre 18 e 24 anos e pioram para as meninas (Simes, 2013).

pulao branca e negra. Entretanto, a mobilidade social do negro mantm-se


largamente bloqueada. Como concluem Guimares et alli (2008) estudando
a dinmica do mercado de trabalho na regio metropolitana de So Paulo, os
negros deslocam-se de modo sistemtico no mercado de trabalho paulistano
por espaos precrios e/ou socialmente estigmatizados. Circulam e alimentam
um mundo de atividades ocupacionais que os insulta e denigre(p. 373). Esse
quadro, marcado pela subalternidade e pela discriminao, exige um rpido
avano na implementao de polticas dirigidas para a populao negra. Programas voltados equidade como os de estabelecimento de cotas raciais em
concursos pblicos, programas de combate ao racismo institucional ou iniciativas para a formao de professores em Histria e da Cultura Afro-Brasileira
precisam superar as trajetrias errticas e afirmar-se como objeto legtimo e
necessrio da interveno pblica.
Gesto Pblica
O avano das polticas sociais em uma agenda voltada ao enfrentamento
da desigualdade depende largamente do aprimoramento da gesto pblica.
preciso fortalecer a capacidade estatal no contexto atual das relaes federativas, enfrentando um amplo conjunto de desafios: a ausncia de uma poltica estratgica de recursos humanos (gesto predominantemente burocrtica,
clientelista ou corporativa) nos sistemas que operam as principais polticas
sociais (sade, educao e assistncia social); a alta desigualdade na capacidade operacional e tcnica entre os municpios, acompanhada por uma ao
extremamente limitada dos estados na orientao e no apoio tcnico s equipes locais; a ausncia de um modelo de integrao das polticas sociais nos
territrios e a ineficincia no uso do recurso pblico.
preciso renovar o Estado em seu formato federativo, fortalecendo-o
nos trs nveis de gesto e na integrao entre eles. A pactuao de metas
entre as trs esferas de governo deve ampliar a eficincia e a efetividade da
ao pblica, com a formalizao das responsabilidades finalsticas, administrativas e financeiras. Paralelamente, requer-se o fortalecimento das instncias
intersetoriais nos territrios. A segmentao das polticas favorece a excluso
das populaes, ao mesmo tempo em que situaes de alta vulnerabilidade
exigem uma ao integrada para solucionar os problemas.
O fortalecimento da gesto pblica depende ainda da promoo de iniciativas inovadoras, como programas contra o racismo institucional e pactuao de indicadores de resultado por setor da gesto pblica. Os servios
pblicos precisam ser mobilizados para que possam efetivamente operar em
prol de uma agenda de enfrentamento da desigualdade.

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

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Captulo Trs

Ana Fonseca,
Luciana Jaccoud
Ricardo Karam

Do Bolsa Famlia ao
Brasil sem Misria: o desafio
de universalizar a cidadania

Introduo
A Constituio Federal (CF) de 1988 representou um marco na dinmica
democrtica e nas relaes sociais e econmicas do pas. O fortalecimento do
Estado no captulo referente ordem econmica e financeira (art. 170 a 180) e
os conceitos abrangentes de cidadania social e de direitos na rea social (art. 6
e 7, sobretudo o Ttulo VIII) estabeleceram garantias institucionais relevantes. Com a instituio da Seguridade Social, ampliou-se a responsabilidade do
Estado com a questo social, com importantes impactos no reconhecimento
de direitos, ampliao de atendimento, equalizao de acessos, enfrentamento de carncias, riscos sociais e pobreza. A presena da Constituio Federal
e dos variados atores sociais que a sustentavam tambm funcionaram como
uma barreira de conteno, exitosa em muitos aspectos, para evitar que a introduo das polticas neoliberais, durante a dcada de 1990, se constitusse
em desmonte do Estado e das instituies de apoio ao desenvolvimento (como
os grandes bancos pblicos, BNDES, Banco do Brasil e Caixa Econmica Federal) e implementao dos direitos sociais.
Do ponto de vista da integrao da poltica social com a econmica,
porm, preciso diferenciar dois grandes perodos desde a promulgao da
Constituio: aquele onde a ausncia de polticas efetivas de distribuio associou-se ao baixo ou nenhum crescimento econmico; e outro marcado pelo
desenvolvimento econmico e social, com polticas distributivas associadas ao
crescimento econmico, avanos na capacidade de ao do Estado e na intersetorialidade das polticas sociais.

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308

Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

Neste segundo perodo, e em menos de uma dcada, o Brasil registrou


progressos relevantes no enfrentamento da pobreza, alavancados pela retomada
do crescimento econmico, recuperao do poder de compra do salrio-mnimo
nacional (reajustes com aumentos reais), gerao de empregos formais e mudana na poltica de acesso ao crdito (novas modalidades, ampliao dos prazos de
reembolso e queda dos juros). Mas tais avanos tambm responderam ampliao das polticas sociais, incluindo os programas de garantia de renda como o
Benefcio de Prestao Continuada (BPC) e o Programa Bolsa Famlia (PBF).
Vale destacar que as taxas de desemprego tm mantido sua trajetria
de queda 12,3% da populao economicamente ativa em 2003 e 5,5%
em 2012 apesar da crise financeira iniciada em 2008, e, a despeito do
crescimento do PIB abaixo do estimado em 2012, ocorreu expanso do emprego em setores de servios intensivos em mo de obra. No obstante, o
reconhecido baixo patamar das remuneraes, continuam se expandindo os
aumentos reais da renda advinda do trabalho.
Contudo, mesmo com os indicadores sociais positivos e a expressiva
queda da pobreza durante toda a dcada de 2000, milhes de brasileiros ainda permanecem em situao de grave vulnerabilidade social. De acordo com
o Censo 2010, cerca de 16 milhes de brasileiros ainda se encontravam em
situao de extrema pobreza (com renda mensal abaixo de 70,00 de reais per
capita). Com o objetivo de enfrentar as situaes de maior vulnerabilidade,
promover e fortalecer o acesso das populaes mais pobres s polticas e direitos sociais e apoiar a melhoria de suas condies de vida, o Programa Brasil
sem Misria foi elaborado em 2011 e vem sendo implementado desde ento.
Este artigo procura oferecer um balano preliminar desse esforo, dividindose em cinco sees. Na primeira, argumenta-se que o Plano d continuidade
e aprofunda o caminho iniciado durante o governo do presidente Lula, de
dotar de visibilidade e prioridade o enfrentamento das situaes de pobreza
e vulnerabilidade social. Na segunda, delineado o Brasil sem Misria como
parte dos eixos estratgicos do governo da presidenta Dilma Rousseff. Visando
ampliar a ao pblica entre a populao mais pobre, o Plano buscou reforar
o compromisso de distribuir renda e reduzir desigualdades, aprofundando
a estratgia de alargamento do acesso desta populao aos servios pblicos
e aos instrumentos mais adensados de incluso produtiva, integrados, e no
paralelos, a um projeto de desenvolvimento econmico-social. Em seguida, na
terceira e quarta sees, apresentada uma descrio sucinta do Plano Brasil
sem Misria por eixo e principais aes, seguida de um primeiro balano a
partir de alguns dos resultados j obtidos. Finalmente, guisa de concluso,
alguns comentrios, tendo em vista uma agenda para o futuro.

Avanando na estratgia contra a pobreza


Aps as eleies presidenciais de 2002, a ateno da mdia e dos especialistas estava voltada ao que lhes parecia o colapso iminente da economia brasileira: entre outras fragilidades, a inflao anualizada era de 12,53%; 1 dlar
equivalia a 4 reais; eram escassas as linhas de crdito para a exportao e para
ampliao do consumo domstico; a dvida externa se constitua em um grande peso nas contas pblicas. Alm disso, era grande a desconfiana em relao
ao Partido dos Trabalhadores e ao novo presidente de origem operria.
O perodo 2003-2005 foi bastante difcil, com medidas duras de controle da inflao e gerao de supervit para pagamento de juros e amortizao
financeira. Entretanto, foram anos de importantes iniciativas na rea social,
datando desta poca a nova poltica de aumento real do salrio-mnimo, com
impactos relevantes no apenas no mercado de trabalho, mas nas polticas
de garantia de renda. Tiveram incio o Programa de Aquisio de Alimentos
(PAA) e a ampliao do Pronaf, o Programa Luz para Todos, o Fome Zero, a reabertura do Consea, alm da unificao dos programas de complementao de
renda no Programa Bolsa Famlia, abrindo para seu aperfeioamento e universalizao. Na Poltica Nacional de Assistncia Social, assistimos a implantao
do Sistema nico da Assistncia Social (SUAS).
A partir de 2006, a trajetria econmica se consolida em direo ao
crescimento do emprego e da renda. Ao longo da dcada de 2000, o Brasil
consegue reduzir de modo significativo os nveis de pobreza e desigualdade ao
conjugar a retomada do crescimento com a criao de postos de trabalho (12
milhes em oito anos do governo Lula), incremento substantivo da renda das
famlias e ganhos proporcionalmente maiores entre os mais pobres, inclusive
com ampliao da cobertura dos programas sociais.
Rica em aprendizado, a ltima dcada assistiu ao revigoramento da burocracia pblica, no bojo da retomada do papel do Estado no desenvolvimento.
Afirmando a natureza democrtica dessas transformaes, a sociedade civil ampliou sua influncia no jogo das polticas pblicas, com ndices crescentes de
participao por meio das diversas instncias representativas consagradas desde
a Carta Cidad de 1988. Recordando Gourevitch (1986), polticas pblicas no
so simples materializaes de boas ideias, por melhores que estas sejam, mas
resultados possveis de embates envolvendo inmeros atores e interesses em arenas complexas. Portanto, preciso ter em mente que novos avanos no combate
pobreza e na incluso social testemunhadas na ltima dcada tambm passam
por um conjunto de elementos que tm influenciado a ao governamental.
Tais condies institucionais moldaram a experincia social brasileira
durante aquela dcada e viabilizaram o lanamento do Plano Brasil sem Mis-

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Captulo Trs

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

ria (BSM), em junho de 2011. Tributrio de uma srie de inovaes ocorridas


no campo das polticas sociais nos ltimos dez anos, o BSM traz a herana a
path dependence do passado recente, marcado tanto pelo reconhecimento
da relevncia do gasto social como pelo refluxo do iderio neoliberal e desmoralizao de falsos dilemas, tais como crescimento econmico vs. justia
social, mercado vs. Estado, inovao vs. regulao. Resgatar aquelas condies
importante no apenas para uma avaliao dos objetivos fixados e dos seus
resultados, mas tambm para uma discusso sobre os novos avanos possveis,
tendo em vista cenrios futuros.
De fato, uma das vantagens de um esforo retrospectivo dessa natureza
consiste na recuperao do contexto histrico-institucional, possibilitando a
compreenso de aspectos polticos intrnsecos s decises que nos trouxeram
at aqui. Se hoje o combate extrema pobreza representa um valor em si,
preciso recordar que h pouco mais de dez anos temas como a segurana
alimentar e nutricional encontravam-se praticamente proscritos da agenda governamental, tendo retrocedido aps avanos promissores no incio da dcada
de 1990 (Karam, 2012). A despeito das inmeras crticas, o pioneiro programa Fome Zero teve o mrito de reintroduzir o direito alimentao na arena
pblica, fazendo com que segmentos menosprezados, como a agricultura familiar, ganhassem visibilidade e multiplicassem sua capacidade de influncia,
exigindo novos instrumentos e polticas de apoio. O Fome Zero representou
a estreia de novas temticas no debate poltico sobre a pobreza, para alm dos
determinantes econmicos que prevaleceram sob a agenda neoliberal (supervit primrio, cmbio flutuante, metas de inflao). Assim, ele abriu perspectivas e criou condies institucionais e organizacionais para uma nova fase
da poltica social. Conquistas como a entronizao da segurana alimentar e
nutricional no campo dos direitos constitucionais evidenciam o novo patamar
atingido no debate pblico, reafirmando uma agenda de direitos tambm voltada ao enfrentamento da pobreza.
A agenda de combate pobreza no pas marcada tambm pelo fortalecimento do Cadastro nico de Programas Sociais do governo federal (CadUnico)
e pela unificao das diversas transferncias de renda condicionadas, proposta
surgida na equipe de transio do presidente Lula, antes mesmo do incio de seu
governo. A medida ganhou corpo e densidade ao ser embasada por discusses
tcnicas envolvendo mais de uma dezena de rgos federais ao longo de 2003,
demonstrando um maior amadurecimento do debate nos crculos acadmicos e
no interior do prprio governo. Seguido de intensa articulao federativa, tal processo acabaria por viabilizar a bem-sucedida iniciativa social do presidente Lula
representada pelo Programa Bolsa Famlia (PBF), lanado em outubro de 2003.

Hospedado numa estrutura resultante da reorganizao da rea social


do governo o Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
(MDS) , o PBF consubstanciava a ideia de combater a pobreza sob uma
perspectiva transversal. Como relatam Fonseca e Roquete (2005: 131), mais
que um novo programa, o PBF ambicionava ser uma matriz para articulao
de polticas. Na coordenao deste processo, Fonseca se refere ao intenso
processo de consultas que antecedeu o lanamento do PBF, incluindo sucessivos debates intra e intergovernamentais, at o estabelecimento de um desenho
definitivo. Entre as inovaes propiciadas, o novo modelo de gesto demanda
vultosos investimentos no CadUnico, seja em estrutura fsica ou tecnolgica,
alm de intensa colaborao federativa para sua manuteno e gesto. Nesse
contexto, tambm cabe destacar o ineditismo da criao do Sistema nico de
Assistncia Social (SUAS). Impulsionado pelos amplos debates que marcaram
a IV Conferncia Nacional de Assistncia Social, em 2003, e a aprovao da
Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) em 2004, o MDS tambm acolheu os esforos para a materializao desta iniciativa importante no esforo
de consolidar polticas pblicas que cheguem aos setores mais pauperizados
e desprotegidos da populao. A construo do SUAS ocorreu, assim, com a
consolidao do PBF, favorecendo a integrao dos esforos de operar, com
oferta de servios, benefcios monetrios e acompanhamento, junto s famlias
mais marcadas pela vulnerabilidade social, incluindo a pobreza de renda.
Passando, entre sua criao e o ano de 2010, de 3,6 para quase 13 milhes de famlias, o PBF trilhou no apenas um caminho de universalizao
da cobertura, mas de efetiva consolidao institucional, ancorado em um processo de integrao e coordenao federativa envolvendo todos os municpios
brasileiros e mobilizando as polticas sociais de educao, sade e assistncia
social. No caso das duas primeiras, a articulao superou uma perspectiva de
controle burocrtico de condicionalidades e buscou implementar uma gesto
intersetorial para a incluso, nestas polticas, de populaes excludas ou em
risco de denegao de direito de acesso. Os avanos e resultados desta estratgia tm sido considerveis, em que pesem as dificuldades ainda observadas
tanto de reconhecimento do territrio como base da ao pblica, como de
articulao intersetorial, dada a tradicional departamentalizao com que o
Estado opera suas polticas, em todos os nveis.
Quanto assistncia social, a relao do PBF foi ainda mais orgnica.
Aquela poltica forneceu o ambiente institucional propcio ao Cadastro nico
em nvel local, alm de possibilitar, por meio de suas equipes e equipamentos
pblicos os Centros de Referncia em Assistncia Social (CRAS) o dilogo
prximo e permanente com a populao beneficiria. Os expressivos avan-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

os ocorridos nos ltimos anos na consolidao do SUAS permitiram que a


Assistncia Social cumprisse funo cada vez mais relevante no mbito da
proteo social e junto as estratgias de enfrentamento pobreza. Essa poltica
pblica tem por atribuio a oferta de servios e benefcios prprios e tambm o processamento, nos territrios, das mltiplas demandas da populao
mais vulnervel. Seu desenho aponta para o contnuo acompanhamento dos
grupos familiares e para referncia e contrarreferncia dos usurios. Deve no
somente encaminhar e receber usurios de sua prpria rede de servios socioassistenciais como de (e para) equipamentos das demais polticas sociais.
Neste processo de ampliao de sua capacidade protetiva e integrao com
as demais polticas, a Assistncia Social vem fortalecendo rapidamente o seu
papel na Seguridade Social (Fonseca, 2011).
Consolidando seu desenho institucional e alargando progressivamente
o dilogo e integrao com as demais polticas, o PBF se afirmou como parte
integrante da proteo social brasileira. Ao longo dos anos, no apenas teve
impactos relevantes na reduo da pobreza monetria e da desigualdade de
renda como operou melhorias nas condies de alimentao e nutrio, de
sade e de educao das famlias e crianas beneficiadas. De fato, sucessivas pesquisas e avaliaes vm mostrando o esperado progresso nos padres
alimentares destas famlias (Baptistella, 2013), mas tambm efeitos positivos
graduais na trajetria escolar das crianas (Simes, 2012), na queda da mortalidade infantil e melhoria nas condies de sade (Rasella et alli, 2013).
Os impactos efetivos das polticas sociais na melhoria das condies de vida
gerais da populao foram fortalecidos pelas estratgias especficas para populao mais pobre, operadas pelo PBF.
Contudo, a despeito dos avanos polticos e institucionais, da reduo
contnua da pobreza e da melhoria dos indicadores de renda da populao,
a extrema pobreza ainda atingia quase 10% da populao no incio da nova
dcada. O Censo de 2010 veio revelar que restavam mais de 16,2 milhes de
brasileiros com renda per capita inferior a setenta reais. O Plano Nacional para
Superao da Extrema Pobreza, batizado de Brasil Sem Misria (BSM), procurou
aportar um novo impulso no combate pobreza, tanto aprimorando e inovando
a abordagem como propondo aes, instrumentos e metas especficas.
O BSM, coordenado pelo MDS, marca, assim, uma corajosa e promissora
guinada no rumo das polticas pblicas no Brasil: a busca pela integrao intersetorial; o empenho no pacto federativo; os termos de compromisso firmados com distintas instituies, a estrutura de gesto como meio para viabilizar
e induzir sinergias; o empenho em maior institucionalizao da assistncia social, para que esta possa cumprir papel relevante no mbito da proteo social

brasileira e identificao dos cidados com direito transferncia de renda e


servios, mas ainda no os exercendo. Em resumo, esta estratgia foi elaborada
numa perspectiva ampla de responsabilidade pblica, visando garantir o acesso aos direitos sociais por parte de toda a populao, responsabilidade ainda
maior diante dos segmentos alijados da oferta pblica.

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Captulo Trs

A estratgia de enfrentamento da extrema pobreza


Os quatro eixos estratgicos que organizam as aes do governo da presidenta Dilma Infraestrutura, Desenvolvimento Econmico, Direitos e Cidadania e Superao da Extrema Pobreza apontavam para um ciclo de desenvolvimento sustentado, com base na estabilidade, distribuio de renda, acesso a
servios pblicos, incluso produtiva e convergncia de aes universais e focalizadas. O BSM foi elaborado visando ampliar a ao pblica entre a populao
mais pobre, entendendo que o bem-estar social no decorre naturalmente da
garantia de renda, sendo parte indissocivel da estratgia de desenvolvimento.
A expresso da prioridade condensada no slogan um pas rico um pas sem
pobreza pretendia, assim, sinalizar para o vnculo entre a temtica do econmico com o social e explicitar que o pas j podia assumir um compromisso mais
ambicioso com sua populao em situao de pobreza.
A agenda para a populao em extrema pobreza largamente dependente da expanso das polticas universais. Mas, como j havia sinalizado a
trajetria do perodo anterior, no se reduz a ela. Essa a populao da qual
o Estado est mais afastado; a mais alijada dos direitos sociais, das ofertas
pblicas e das oportunidades abertas no mercado de trabalho. Por outro lado,
precisamente nessa populao que carncias e demandas se avolumam, ao
mesmo tempo em que se diferenciam situaes sociais e territrios.
O ponto de partida do BSM o reconhecimento de que a pobreza no
se restringe insuficincia de renda. Ela abarca situaes de insegurana alimentar e nutricional e acesso precrio gua; insuficincia no acesso e permanncia em polticas sociais, como sade e educao; baixo atendimento de
servios de energia eltrica, moradia e saneamento bsico; formas precrias de
insero no mundo do trabalho, entre outros.
Alm de multidimensional, as situaes de pobreza referem-se a diferentes contextos e situaes sociais. Referem-se tanto a territrios economicamente deprimidos como a regies dinmicas, onde postos de trabalho ou
atividades econmicas de baixa produtividade so eliminados. Reproduzemse na agricultura familiar constrangida pela falta de insumos, financiamento,
apoio tcnico, mercado ou mesmo terras; mas tambm em territrios urbanos
segregados, com baixa oferta de servios pblicos. Atingem jovens em territ-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

rios com altas taxas de violncia e baixas oportunidades de acesso ao ensino


e qualificao profissional. As situaes de extrema pobreza podem ainda se
referir a contextos histricos populaes tradicionais ou familiares especficos, sejam associadas a momentos no clico de vida casais jovens com crianas ou condies de vulnerabilidade fsica ou social doenas, isolamento,
drogadio, entre tantas outras.
As distintas populaes e situaes tm expresso variada no territrio.
A Tabela 1 mostra, de maneira sinttica, a concentrao da extrema pobreza
nas regies e reas rurais e urbanas.

314
Tabela 1
Populao em Extrema Pobreza (renda domiciliar per capita abaixo de R$ 70,00)
Brasil e Regies, 2010 (em nmeros absolutos e %)
Brasil e Regies

Brasil
Norte
Nordeste
Sudeste
Sul
Centro Oeste

Total

16.267.197
2.658. 452
9.609.803
2.725.532
715.961
557.449

Em %

100
17
59
17
4
3

Urbano

8.673.485
1.158.501
4.560.486
2.144.624
437.346
372.888

Em %

53
44
48
79
61
67

Rural

Em %

7.593.352
1.499.951
5.049.317
580.908
278.615
184.561

47
56
52
21
39
33

Fonte: Censo Demogrfico. IBGE, 2010.

A pobreza se manifesta pela ausncia da renda, mas sobretudo em privao de bem-estar. O Quadro 1 aporta alguns indicadores de caractersticas
gerais da populao em extrema pobreza.
Quadro 1
Caractersticas da populao total e populao em Extrema Pobreza
(renda domiciliar per capita abaixo de R$ 70,00) - 2010
Populao Total= 190,8 milhes

Populao em Extrema Pobreza= 16,2 milhes

28% dos brasileiros vivem no NE 53 milhes


15,6% vivem nas reas rurais
24% tm at 14 anos
12% dos domiclios em reas rurais no esto conectados rede
geral de gua e no tm poo ou nascente na propriedade
51% dos brasileiros so negros
9,6% dos brasileiros/as so analfabetos (15 anos ou mais)

59% vivem no NE (9,6 milhes)


Uma em cada quatro vive nas reas rurais
40% com at 14 anos
40% dos domiclios em reas rurais no esto conectados rede
geral de gua e no tm poo ou nascente na propriedade
72% so negros (pretos e pardos)
26% so analfabetos (15 anos ou mais)

Fonte: Censo Demogrfico. IBGE, 2010.

Como pode ser percebido nos dados apresentados, alguns indicadores


do diagnstico no qual se baseou o desenho do BSM traziam um quadro alarmante. Entre a populao que se encontrava em situao de pobreza, cerca
de 40% eram menores de 15 anos. Paralelamente, trata-se de uma populao
com grande presena nos pequenos municpios e em reas rurais. A distribuio da populao em extrema pobreza tambm revela enormes desigualdades
regionais. Nas regies Norte e Nordeste, a maior parte da populao em extrema pobreza (respectivamente 55,7% e 68,4%) se encontrava em municpios
com at 50 mil habitantes. Na regio Sudeste, a populao em extrema pobreza se concentrava em municpios com mais de 100 mil habitantes, sendo
que 31,1% deles com mais de 500 mil habitantes (portanto, com expressiva
concentrao de extrema pobreza urbana-metropolitana).
Outros dados apontavam a imperiosa necessidade de universalizar o
acesso aos servios pblicos pelas famlias em situao de extrema pobreza.
Dos domiclios urbanos em situao de extrema pobreza, 11,9% no contam
com banheiro de uso exclusivo, sendo que nas reas rurais esse porcentual
era de 54,8%. No que concerne ao abastecimento de gua por rede geral,
14,9% dos domiclios urbanos e 75,4% dos rurais no contavam com este
abastecimento. E quanto aos domiclios sem esgotamento sanitrio por rede
geral ou fossa sptica, esses percentuais eram de 40,6% e 87,3% para os urbanos e rurais, respectivamente. Universalizar servios to essenciais de forma a
efetivamente alcanar os grupos familiares requer uma estratgia adensada na
ampla zona de escassez de bem-estar. Isso significa planejar aes de modo a
suprir os dficits (j identificados) e monitorar sua evoluo.
Ademais, as vrias situaes encontradas sob a extrema pobreza tambm
se manifestam em demandas diversas, a depender do territrio, de aspectos
culturais ou de grupos especficos. Um programa que pretende atender a essa
faixa da populao deve ser flexvel de modo a responder tanto s demandas
de pessoas que vivem no campo como daquelas que habitam periferias dos
grandes centros urbanos. O mesmo acontece com as populaes da regio
Norte em relao s do Semirido nordestino ou comunidades quilombolas e
catadores de material reciclvel. Visando dialogar com distintas realidades, o
BSM precisou ser desdobrado em estratgias diferenciadas, que se adequassem
s distintas necessidades de seus diversos pblicos-alvo.

Os eixos de atuao do Plano Brasil sem Misria


A pergunta sobre a definio de um corte para a identificao da pobreza
extrema poderia encontrar respostas variadas. As possibilidades eram muitas:
da adoo de uma linha multidimensional a um corte de renda monetria per

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

capita; de uma linha nacional a vrias linhas regionais. Da linha da FAO ( consumo de 1.750 calorias por pessoa dia) a da Cepal (2.200 calorias por pessoa
por dia) ou a linha de pases da Unio Europeia (40% da renda mediana para
caracterizar extrema pobreza), a linha mundialmente reconhecida dos Objetivos de Desenvolvimento do Milnio (ODM), das Naes Unidas (1,25 dlar
per capita dia em paridade de poder de compra), a linha do Benefcio de Prestao Continuada (um quarto de SM), a do Programa Bolsa Famlia (setenta e
cento e quarenta reais).
Para tratar do tema, o governo consultou vrios especialistas e optou por
estabelecer como linha de extrema pobreza setenta reais mensais per capita,
sob os seguintes argumentos: (a) manter a referncia na populao atendida
pelo Programa Bolsa Famlia aumentos de recursos, como o derivado do
reajuste dos benefcios do programa, seriam mais bem aproveitados, na pers
pectiva da superao monetria da extrema pobreza; (b) o valor da linha era
um pouco superior ao estabelecido nos ODM, instrumento utilizado para avaliar os avanos no que se refere diminuio da misria no mundo; (c) cobria
o valor de uma cesta bsica na maioria das regies brasileiras; (d) permitia, por
ser relativamente baixa, que cada UF se dispusesse a complementar esse piso,
elevando o valor de cada linha de indigncia de acordo com sua capacidade
fiscal. Nos estados e municpios mais ricos, onde o valor de uma linha local
fosse maior do que a da linha nacional escolhida e contassem com programas
prprios de transferncia de renda, existia a possibilidade de integrao de
iniciativas j existentes.
Quanto ao desenho do programa, o BSM integrou mais de 70 aes, implementadas por diversos ministrios e articuladas em torno de trs grandes eixos:
Garantia de Renda, Incluso Produtiva e Acesso a Servios Pblicos. Note-se
que as aes do Plano so agrupadas com base em diversos recortes especficos.
Destacam-se as aes de cunho universal (educao e sade), mas tambm os
que respeitam as especificidades das reas urbanas e rurais, com aes distintas
para enfrentar problemas centrais nessas regies, alm daqueles recortes que
atendem diferentes perfis da populao (etrio, ocupacional, escolaridade).
No eixo transferncia de renda monetria, destacam-se o Programa
Bolsa Famlia, com suas condicionalidades vinculadas educao, sade e
favorecendo a garantia do direito alimentao, e o Benefcio de Prestao
Continuada (BPC)1, que igualmente assegura uma renda mnima aos idosos
1. O BPC um direito assegurado pessoa idosa (65 anos ou mais) e pessoa com deficincia, independentemente da
contribuio seguridade social, desde que comprovada a ausncia de meios para prover a prpria manuteno ou de
t-la assegurada por sua famlia.

e portadores de deficincia vivendo na extrema pobreza. No BPC, o corte


para a pobreza monetria um quarto de salrio-mnimo, e no Bolsa Famlia
os valores so de 70,00 e 140,00 reais, para extrema pobreza e pobreza, respectivamente. Os programas tm valores de benefcios distintos, sendo o do
Bolsa Famlia de 152,67 reais mensais (valor de agosto de 2013), em mdia,
alcanando aproximadamente 14 milhes de famlias (13,8 milhes), e o BPC,
que chega a cerca de 4 milhes de pessoas (idosos 65 anos ou mais e deficientes), igual ao salrio-mnimo.
No eixo de acesso aos Servios Pblicos, o BSM pretendeu localizar a
ausncia do Estado nos territrios: os chamados vazios institucionais/assistenciais que contribuem para a reproduo da pobreza. E a partir do diagnstico realizado com base no Censo Demogrfico de 2010, prover, de modo
eficiente, servios pblicos adequados s realidades locais. Entre estes servios
inclui-se oferta de energia eltrica, acesso gua (para beber e para a produo) e aos servios de saneamento.
No mbito dos servios tambm se encontram outros programas que
ampliam o direito ao bem-estar. Em face ao direito sade, por exemplo,
identificou-se a prioridade do acesso ao Programa Sade da Famlia e as
suas unidades de referncia, as Unidades Bsicas de Sade. Tambm foram
mapeados os acessos a programas como o Rede Cegonha (atendimento s
grvidas at os dois primeiros anos de vida da criana), o Brasil Sorridente
(sade bucal) e o Olhar Brasil (voltado a viso dos escolares). Desenhou-se
ainda a priorizao do enfrentamento s Doenas da Pobreza combate
s chamadas enfermidades negligenciadas da pobreza, tais como a malria,
doena de Chagas, leptospirose, hansenase, tuberculose, leishmaniose, esquistossomose.
No eixo de incluso produtiva, as iniciativas do BSM tiveram como ponto de partida uma srie de reflexes oriundas dos esforos de avaliao do
PBF no que tange ao perfil laboral da populao mais pobre. Entre outros
aspectos, estudos identificaram grande instabilidade na insero produtiva desse pblico e a importncia da manuteno das transferncias governamentais
(Leichsenring, 2010); baixa propenso reduo de horas trabalhadas por conta
do recebimento do benefcio (Teixeira, 2010); e, principalmente, a necessidade
de uma multiestratgia capaz de atender carncias distintas em funo da escala
territorial, idade, gnero, escolaridade e trajetria profissional dos indivduos
(Castro et alli, 2010).
Na rea rural, a opo do BSM foi estender populao extremamente
pobre um grupo de programas e projetos disponveis agricultura familiar
minimamente estruturada, segmento que j vinha obtendo avanos signifi-

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Polticas sociais, desenvolvimento e cidadania

cativos desde a dcada de 19902. A partir de 2003, alm de incrementos nos


oramentos dos programas existentes, esse pblico foi contemplado com uma
srie de inovaes institucionais, abrangendo a tipificao do pblico-alvo das
polticas de apoio, proviso de insumos, proteo da produo e da renda (seguro climtico e de preos), acesso a compras pblicas, alm de uma poltica
e um programa nacionais de assistncia tcnica e extenso rural (Pnater e Pronater). Outras iniciativas em curso, voltadas universalizao do acesso gua
(gua para Todos) e energia eltrica no campo (Luz para Todos), passaram a
ser geridas sob a perspectiva intersetorial do BSM.
Contudo, diversas adaptaes se fizeram necessrias. Diante da impossibilidade de assegurar o acesso ao crdito para a populao mais pobre, foi
decidida a criao de uma modalidade de repasse de recursos a fundo perdido
(Fomento) no valor total de 2,4 mil de reais, condicionados aplicao em
projetos produtivos desenvolvidos sob a metodologia do BSM (Ater BSM).
Para o caso das populaes que vivem em unidades de conservao, assentamentos e povos ribeirinhos, com o objetivo de aumentar a renda e incentivar a
conservao dos ecossistemas, foi lanado o programa Bolsa Verde (MMA). O
valor do benefcio do Bolsa Verde de trezentos reais pagos a cada trs meses
para famlias inseridas no Cadastro nico (CadUnico) dos programas sociais.
Na rea urbana, o Plano prev aes de melhoria da insero no mundo do
trabalho como o apoio ao empreendedorismo e aos empreendimentos solidrios.
Contudo, a maior inovao ocorreu no mbito das aes de qualificao profissional. A criao do Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego
(Pronatec) e sua vertente voltada aos beneficirios do PBF dotou de novas perspectivas um campo tradicionalmente marcado pela descontinuidade e baixa efetividade. No apenas o montante de recursos envolvidos ganhou volume, como
aumentou-se a densidade das ofertas, seja em qualidade ou alcance.

Um balano provisrio
O BSM assentou-se no reconhecimento da necessidade de uma ao diversificada do Estado para a populao mais pobre, tendo em vista no apenas ofertas distintas direcionadas para diferentes populaes como tambm
suas mltiplas carncias. Uma primeira dificuldade se referia localizao
do pblico ainda no alcanado pelo PBF, mas com critrios de renda para
ser por ele beneficiado. Para incluso dessas famlias no Cadastro nico, o
BSM apoiou-se em uma estratgia denominada Busca Ativa. Desse esforo tm
2. Datam desse perodo o lanamento do Programa de Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) e a criao
de uma pasta dedicada aos interesses da agricultura no empresarial, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA).

participado redes e instituies federais, como o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), estaduais e municipais, alm da rede da assistncia social, da sade, da educao. Desde o lanamento do Plano at abril
de 2013, 887 mil novas famlias j tinham sido includas e estavam recebendo
as transferncias do Bolsa Famlia (Falco, 2013).
As aes do BSM se direcionavam no renda, mas tambm aos servios sociais e ao acesso mais qualificado ao mercado de trabalho. Enquanto na
regio Norte, por exemplo, foi formulada uma ao voltada aos extrativistas, o
Bolsa Verde, na regio Nordeste, a prioridade foi dada no acesso gua e nas
aes de incluso produtiva rural. Este desenho conceitual impunha grande
complexidade operacional, cujos impactos esto a ser avaliados. Aqui se pretende apresentar alguns elementos visando um primeiro e preliminar balano
desta experincia.
Garantia de Renda
No mbito do BSM, um conjunto de medidas foram adotadas pelo PBF
impactando expressivamente a populao com renda abaixo de setenta reais.
Com o BSM, a limitao de trs crianas e adolescentes contemplados por
famlia foi expandida para cinco. Os resultados do Censo de 2010 mostraram
que, por exemplo, na regio Norte do Brasil 44,8% das pessoas em extrema
pobreza tinham at 14 anos. Com essa medida, ampliou-se a cobertura nos
estados onde as famlias so mais numerosas. Foi tambm assegurado a todo
adulto beneficirio do PBF, se admitido em trabalho remunerado que permitisse famlia ultrapassar a linha de pobreza com consequente renncia ao benefcio, a garantia de reincluso automtica no caso da perda da ocupao. Esta
iniciativa conhecida como Retorno Garantido. A partir do BSM, o Programa
Bolsa Famlia passou tambm a pagar um benefcio s gestantes e nutrizes.
Contudo, a mudana mais significativa do PBF no mbito do BSM foi a
adoo de um novo benefcio, de valor varivel e tendo por objetivo complementar o hiato de renda com relao a linha do BSM. De fato, acontecia que
mesmo famlias beneficirias do PBF mantivessem uma renda menor que 70,00
reais aps o recebimento dos benefcios de valor fixo. Estas eram justamente as
famlias mais vulnerveis, seja em termos de numero de crianas ou de renda. O
Benefcio de superao da extrema pobreza visa complementar a renda familiar
para que ela ultrapasse o patamar de 70,00 reais por pessoa3. Desta maneira, o
3. Institudo em 2012, o benefcio de superao da extrema pobreza inicialmente beneficiou famlias com crianas entre 0 e
6 anos, sendo posteriormente estendido para famlias com crianas de at 15 anos. No incio de 2013, o benefcio alcanou
o conjunto das famlias do PBF, independentemente da presena de crianas.

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pas assumiu o compromisso de renda mnima garantindo que nenhum brasileiro ter menos que o limite institudo pela linha de extrema pobreza.
Em resumo, ao final de 2013 o Bolsa Famlia transfere: (a) benefcio
bsico no valor de setenta reais s famlias em situao de extrema pobreza;
(b) benefcio varivel (limitados a cinco) no valor de trinta e dois reais para as
famlias pobres e extremamente pobres com filhos/as de 0 a 15 anos, limitados
a cinco por famlia; (c) benefcio varivel gestante no valor de trinta e dois
reais (concedido em nove parcelas consecutivas); (d) benefcio varivel nutriz no valor trinta e dois reais (concedido s famlias com crianas entre 0 e 6
meses de vida em seis parcelas consecutivas); (e) benefcio varivel vinculado
ao adolescente (16 e 17 anos) no valor de trinta e oito reais e limitado a dois
por famlia; (f) benefcio para a superao da extrema pobreza calculado
caso a caso destinado s famlias que, mesmo com as transferncias acima
descritas, no superavam a linha de extrema pobreza. Como resultado, mais
de 13 milhes de famlias so beneficiadas e mais 22 milhes de pessoas puderam sair da linha de extrema pobreza.
Acesso a servios
Na sade, os servios de ateno do Sistema nico de Sade so devidos aos beneficirios do programa Bolsa Famlia assim como todos os demais
cidados. Contudo, as condies de acesso a rede e servios de sade so mais
precrias entre as populaes e territrios mais pobres, o que ensejou medidas
no sentido de fortalecer a oferta de equipamentos e equipes nestes territrios. Nesse sentido, tem-se operado a expanso do Programa Sade na Escola
para creches e pr-escolas, a construo de novas Unidades Bsicas de Sade
(UBS); e a implementao do Programa Mais Mdicos. Tal prioridade tambm
tem orientado os novos instrumentos de fortalecimento da ao contra a desnutrio infantil nas regies Norte e Nordeste.
Na educao, a expanso do Programa Mais Educao, que oferta atividades pedaggicas no contraturno das escolas pblicas, prioriza a adeso de
escolas com maioria dos alunos beneficirios do Bolsa Famlia. Em 2011, as
escolas com mais de metade de estudantes do Bolsa Famlia eram 30% das cerca de 15 mil escolas do Mais Educao; em 2013, este percentual subiu para
mais de 60% das 45 mil escolas que aderiram ao Programa.
Ainda mais emblemtico do objetivo de busca de acesso equitativo entre
as crianas de famlias mais pobres com relao mdia nacional, na educao
o BSM tem operado com uma ao de ampliao de vagas em creches e prescolas para as crianas beneficirias do PBF. Visando induzir a abertura de
novas vagas e o direcionamento das matrculas para aquelas crianas, o MDS

tem complementado as aes universais do Ministrio da Educao (MEC)4,


aportando um repasse adicional no valor de 50% do per capita do Fundo
de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica e de Valorizao dos
Profissionais da Educao (Fundeb) s matrculas em creches de crianas vinculadas ao Bolsa Famlia.
Contudo, em que pesem as ofertas especficas apoiadas em instrumentos
e incentivos mais bem calibrados, as expanses das polticas de educao e
sade ainda carecem de avaliaes quando ao volume e impacto das medidas. Por outro lado, a descentralizao sob a qual opera a oferta de servios
sociais restringe as possibilidades do planejamento estratgico no campo dos
servios. Estas dependem de uma integrao federativa cujas dificuldades so
expressivas, seja no campo das metas, dos instrumentos, dos recursos ou da
gesto. Estas dificuldades se refletiram nos processos de pactuao do BSM,
em geral limitados aos estados e com pouco envolvimento dos municpios e
de compromissos no campo dos servios sociais. Neste mbito, as medidas
operadas tm tido mais sucesso quando envolvem partilha de recursos voltados expanso de servios sob maior influncia do governo federal do que
quando envolvem estratgias diferenciadas de ofertas e atendimento em aes
e equipamentos implantados. De fato, aspectos como adequao das ofertas
a diversos pblicos e territrios, aes preventivas visando evitar a evaso,
a descontinuidade do acesso ou permanncia, acolhimentos nos servios de
diferentes perfis dos beneficirios, esto a exigir monitoramento e avaliao
sistemticos, alm de aperfeioamentos para perseguir metas de equidade.
No campo da assistncia social, a despeito de avanos expressivos, no
foram estabelecidos compromissos federativos no enfrentamento de situaes
abjetas e inaceitveis de violao de direitos associadas pobreza. O esforo de
estruturao do Suas e de qualificao dos seus servios no pode representar
um fim em si mesmo, mas deve responder a metas de resultados diante de
pblicos em vulnerabilidade. Situaes como crianas com larga permanncia
e vivncia nas ruas, em condio de abandono e abrigamento, em situao de
explorao sexual, ou outros agravos, devem mobilizar pactos nacionais com
prazos e metas claras de superao, vigilncia e preveno.
No mbito dos servios sociais de saneamento, luz e gua, as dificuldades so diversas. Contando com operadores privados ou estaduais, os mecanismos de induo carecem de instrumentos mais efetivos de planejamento.
4. Entre as medidas do MEC, tomadas em 2012, esto a antecipao de repasse do Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Bsica (Fundeb) para abertura de vagas em creches municipais e o aumento de 66,7% no valor da
alimentao escolar para a educao infantil.

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No mbito do saneamento, por exemplo, o BSM avanou pouco. Com a centralidade dada ao Cadastro nico, aes como as do programa Luz para Todos coordenado pelo Ministrio de Minas e Energia, operacionalizado pela Eletrobrs e
executado pelas concessionrias de energia eltrica e cooperativas de eletrificao
rural em parceria com os governos estaduais pode-se dotar de maior efetividade
o atendimento da populao ainda sem energia eltrica em suas casas, localizada,
principalmente, nas regies Norte e Nordeste e nas reas de extrema pobreza5.
Segundo o Ministrio de Minas e Energia, em maro de 2012, o Programa chegou a cerca de 14,4 milhes de moradores rurais de todo o pas.
Um avano expressivo tem sido alcanado na ao de Acesso gua voltada regio do Semirido nordestino, com meta de universalizao de acesso
a cisternas com a instalao de 750 mil unidades6. Entre 2011 e setembro de
2013, foram construdas 317 mil cisternas para consumo. A ao, que envolve o MDS, a Articulao do Semirido e o Ministrio da Integrao Nacional,
tambm vem avanando na construo de cisternas de produo buscando
apoiar a capacidade produtiva da agricultura familiar.
Incluso Produtiva Rural
Como meta, o MDS anunciou a disposio de beneficiar com Ater e
Fomento, at dezembro de 2014, 253 mil famlias em extrema pobreza. As demais aes no tm referncias quantitativas explcitas nos documentos e textos do ministrio, possivelmente em funo do significativo desconhecimento
do universo realmente elegvel para o conjunto de programas integrantes desse eixo. Os dados mais recentes apresentados pelo MDS, devido ao balano de
dois anos do