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BELO HORIZONTE
2010
PEDRO SCHETTINI CUNHA
BELO HORIZONTE
2010
PEDRO SCHETTINI CUNHA
BANCA EXAMINADORA
Prof. Roberto Rocha Coelho Pires – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA)
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AGRADECIMENTOS
Agradeço aos colegas Gil, Dalbo e Lena do OP de Contagem, pela dedicação e empenho em
levantar e disponibilizar os dados utilizados nesse trabalho, o que foi essencial à concisão e
veracidade dos elementos e análises desenvolvidos. Exprimo ainda meu reconhecimento à
Prefeita Marília Campos que possibilitou, através da execução de seu projeto de governo, o
oferecimento à comunidade acadêmica de um objeto de pesquisa riquíssimo na área da ciência
política. Agradeço também ao Roberto pelo apoio, orientação e reconhecimento, ao longo
dessa etapa de elaboração e apresentação do estudo de caso de Contagem, cujos conselhos e
recomendações elevaram consideravelmente a qualidade e a precisão do trabalho
desenvolvido. Por fim, agradeço aos meus pais, que colaboraram com meus estudos, com
ensinamentos e dicas valiosos para realizar o curso de pós-graduação de forma satisfatória, e
certamente à Priscila e ao Theo, que no meio desse turbilhão de acontecimentos ao longo de
quase dois anos de estudos me compreenderam, incentivaram e abriram mão de alguns
momentos familiares para que eu pudesse alcançar mais esta vitória.
“O OP corresponde à constituição de fóruns deliberativos, em nível público e local,
para alocação de recursos orçamentários municipais, em que são apresentadas as
demandas dos setores desfavorecidos por uma distribuição mais justa dos bens
públicos nas cidades” (AVRITZER apud MARQUETTI, CAMPOS E PIRES. 2008.
P-56).
RESUMO
Figura 8 - Mapa de renda per capita dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de
Mapas. Observatório das Metrópoles. ...................................................................................... 91
Quadro 5 – Regras e Bases de funcionamento das representações nas dinâmicas do OP. ....... 44
Tabela 4 - Coeficientes de Regressão para explicação dos recursos distribuídos nas edições do
OP em Contagem. ..................................................................................................................... 61
Tabela 28 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número
de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP .......................................................... 101
Tabela 31 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número
de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP .......................................................... 102
Tabela 34 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número
de Habitantes e Renda Per Capita, na 1ª edição do OP .......................................................... 103
SUMÁRIO
1. INTRODUÇÃO ..................................................................................................................... 12
BIBLIOGRAFIA ....................................................................................................................... 84
APÊNDICE ............................................................................................................................... 89
12
1. INTRODUÇÃO
A participação pode ter diversos significados para pessoas ou grupos diferentes que
utilizam o termo. Para alguns, a participação é uma ferramenta eficiente de exercício dos
governos; para outros, ela implica na ampliação da justiça social, ou seja, o acesso de pessoas
e grupos historicamente excluídos do processo decisório. Há, ainda, os que consideram a
participação uma retórica de políticos e governantes. O significado da participação, portanto,
é tão diverso como o próprio conceito de participação. Neste trabalho, a postura adotada é
favorável à instrumentalização do Orçamento Participativo, desta forma, o significado mais
próximo aos objetivos traçados é aquele em que a participação é uma ferramenta de exercício
dos governos, cuja eficiência, pode ou não ser ampliada em decorrência das forças políticas
que atuam junto e dentro do OP. Complementarmente, buscar-se-á identificar ao longo do
trabalho o caráter de ampliação da justiça social, que compõe uma dessas definições.
Segundo Grazia de Grazia as variáveis que influenciam na análise dos OPs são:
13
Por isso, justifica-se o estudo de caso do OP de Contagem, que visa colaborar com
esse desenvolvimento e esse aprimoramento dos estudos sobre participação, ampliando assim,
o leque de informações disponíveis no meio acadêmico sobre as experiências participativas
brasileiras.
1
Mas foi somente em 1872 que as mulheres do arraial começaram a ter algum direito à cidadania, com a
primeira "Cadeira de Inscrição Primária para o Sexo Feminino", figurando o ingresso das mulheres no mundo
escolar.
17
cinco anos antes. Em 1848, o primeiro médico que se instalou no arraial, Cassiano Nunes
Moreira, se elegeu vereador, representando Contagem na Câmara de Sabará, e posteriormente
foi deputado da província2 por duas legislaturas, sendo um político importante na luta pela
emancipação de Contagem.
Em 1854, o arraial foi elevado à categoria de paróquia, desmembrando-se da paróquia
do Curral Del Rey, à qual se reportava anteriormente, sendo que o Padre Antônio de Sousa
Camargos se tornou Pároco de Contagem.
Em 1880, nascia Arthur Camilo Silvério, filho de escravos e cidadão livre nos termos
da Lei do Ventre Livre, que seria mais tarde o patriarca da comunidade quilombola dos
Arturos, o que foi possível com a aquisição, em 1888 (ano da abolição da escravatura), de 6,5
hectares de terras a poucos quilômetros do arraial de Contagem com as economias de seu pai.
Mesmo livres, os Arturos foram vítimas de violência física e continuaram marginalizados da
política e da economia de Contagem, situação que perdura veladamente até os dias atuais
(Comissão Pró-Índio de São Paulo s/d).
Em 1890, um ano após a Proclamação da República, com o crescimento da atividade
pecuarista, a paróquia do Curral Del Rey ganha destaque e influência política, enquanto a
sede mineradora de Sabará entrava em decadência com o esgotamento das minas, o que deu
mais poder aos pecuaristas que propuseram a mudança de nome do arraial para Belo
Horizonte. O entreposto de Contagem, que antes se ocupava do trânsito dos escravos, do ouro
e de outros minérios, passou a se ocupar com o gado que transitava entre Belo Horizonte e
São Paulo. Essa mudança de nome do arraial foi acompanhada da mudança na vida política da
região mineradora de Sabará para a região pecuarista do antigo Curral Del Rey, aproximando
Contagem de um dos principais centros políticos das Minas Gerais. No mesmo ano, é
emancipado o Município de Santa Quitéria (atual Esmeraldas) e o distrito de Contagem é
2
Após 1821, com a proclamação da Independência, a população brasileira passou a eleger 72 representantes que
compunham uma Câmara junto à Corte Portuguesa no Brasil, transferida de Portugal 13 anos antes. Até então, só
existia voto para as Câmaras de cada Comarca, que eram “órgãos fundamentais no gerenciamento de boa parcela
senão do comércio, ao menos da defesa e das rendas - tributos e donativos - impostos pela metrópole, [ou seja,
Portugal]” (Bicalho, 1998). As eleições locais ocorriam em quatro graus: os cidadãos (até os analfabetos) das
províncias votavam em outros eleitores, os compromissários, que elegiam os eleitores da Paróquia, que, por sua
vez, escolhiam os eleitores da Comarca. Estes, finalmente, elegiam os deputados membros das Câmaras de cada
Comarca. As Câmaras tinham atribuições conferidas ao atual Poder Executivo na gestão das coisas públicas, e
mesmo ao do atual Poder Legislativo no tratante exclusivo da matéria de impostos que não fossem os imperiais.
Mas havia fidalgos (governadores, procuradores, ouvidores, juízes locais, almotacéis e até mesmo membros das
Câmaras, além de outros), que eram mandatários do Rei e realizavam atividades públicas, cujo principal papel,
identificado por Bicalho (1998), era fiscalizar a arrecadação das Câmaras e o recolhimento aos cofres imperiais,
além de realizar a Justiça Real. Em 1881, as eleições para deputados em todas as comarcas do Brasil passaram a
ser por voto direto, com a criação do título de eleitor, o que não finalizou com práticas fraudulentas que ocorriam
anteriormente.
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3
Voto de cabresto: voto dado pelo eleitor aos candidatos que lhe são inculcados por um chefe político ou cabo
eleitoral, sem que o votante saiba exatamente em quem vota, ou por que vota (FARHAT, Saïd. Dicionário
parlamentar e político: o processo político e legislativo no Brasil. São Paulo: Melhoramentos; Fundação
Peirópolis, 1996. p. 970)
4
Em 1923, a região que hoje é o município de Ribeirão das Neves, e que na época pertencia à Contagem, foi
elevada à categoria de distrito, e no ano seguinte, a Penitenciária da Câmara de Contagem sugeriria ao Secretário
de Agricultura que se instalasse naquele distrito a Colônia Agrícola Penal, que só foi inaugurada durante a
ditadura getulista, em 1938. O distrito foi desanexado em favor do município de Pedro Leopoldo e, emancipado
só no ano de 1953. Com a migração de famílias dos detentos para a região próxima, o município vizinho, ao
longo dos anos, foi se tornando um bolsão de pobreza integrado à região metropolitana de Belo Horizonte.
19
executivo) e, no mesmo ano, nomeado seu intendente, um Coronel da família Mattos (Matos).
Esse foi sucedido por outro Coronel da família Camargos (Camargo), ambos do Partido
Republicano, seguindo a tradição aristocrática dos Coronéis e Majores da República Velha,
dominando e revezando-se entre si, posições nos Poderes locais, por mais de três décadas5.
Com o objetivo de não desmantelar o patrimônio entre os herdeiros, as famílias da
aristocracia casavam seus descendentes entre si, prática que se prolongou até o final do século
XX, ocasionando grande concentração de bens e de poder entre as famílias.
Em 1924, a família Camargos estava no comando do Executivo e
“o então governador do Estado, Benedito Valadares, aborrecido por não ter sido
recebido pelo chefe do Executivo, coronel Augusto Teixeira de Camargos, na
estação de Bernardo Monteiro, decretou o rebaixamento de Contagem à condição
de Distrito, sendo anexado ao Município de Betim” [ 6 ] (Folha de Contagem
06/09/2006).
Em 1949, após 11 anos sem uma Câmara e sem Chefe do Executivo, houve nova
emancipação de Contagem em relação à Betim, sendo nomeado novo intendente que
governaria por apenas três meses, quando então o primeiro prefeito de Contagem da família
Cunha foi eleito pelo voto direto7, já durante o regime militar de exceção brasileiro,
representando a União Democrática Nacional – UDN.
Apesar de a Câmara ser composta por membros da UDN e do Partido Social
Democrático – PSD, a grande maioria era de herdeiros da antiga aristocracia dos coronéis e
majores (cuja composição encontrava membros das famílias Camargo, Diniz, Mattos, Rocha,
Cunha, Belém etc.). Esses eram os que compunham ambos os partidos, e descendiam de
famílias com longo histórico de atuação política, desde antes da emancipação, na Câmara da
antiga Sabará, e continuaram atuando até o período do regime militar, quando passam a perder
força frente à nova aristocracia (desvinculada da esfera municipal e mais vinculada às esferas
estadual e federal), cujos integrantes eram dirigentes das indústrias transnacionais que se
instalariam no município.
5
Este período foi marcado por inovações tecnológicas no Município de Contagem: em 1915 surgiu a imprensa
local, cuja tipografia pertencia ao vigário da cidade, o mesmo que trouxe a primeira sala de cinema, objetivando
converter os recursos arrecadados em reforma da Igreja Matriz e obras sociais; o telefone chegou em 1916, o
primeiro clube social em 1917 e os primeiros automóveis em 1924 (Folha de Contagem 06/09/2006).
6
No entanto, somente depois do fim da República Velha e da política do café-com-leite, em 1938 durante o
regime ditatorial getulista, o Decreto-Lei do governo federal oficializou o rebaixamento, com o texto que criava
o município de Betim e tirava a autonomia de Contagem, rebaixamento concluído com decreto estadual de 1943,
em que se desanexava de Contagem também o distrito de Ibiritê (atual município de Ibirité).
7
Essa primeira eleição, em que já podiam participar as mulheres que tinham conquistado este direto em 1932,
mas até então não puderam exercê-lo, acusou menos de 800 eleitores na cidade, sendo 461 votos do vencedor
contra 307 votos de seu oponente, agora secretos.
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8
No que se refere à vida política da cidade, o PSD assumiu a prefeitura em 1953, com Evaristo Belém. Este foi
um "mandato tampão" e um fato notável ocorreu no Legislativo contagense: um violento protesto contra
modificações no território do município, que a Câmara enviou aos membros da Comissão de Divisão
Administrativa e Judiciária da Assembléia Legislativa de Minas Gerais, presidida pelo deputado Heli Figueiredo.
9
O Livro de Atas da Câmara referente ao período de 1956 até 1959 bem como os de 1925 a 1937 extraviou-se,
deixando uma grande lacuna na história local. Mas sabe-se que de 1955 a 1959 a prefeitura estava nas mãos dos
Mattos e de 1959 a 1963 dos Diniz. Os Camargos retornaram ao executivo em 1963, com o Partido Republicano,
e em 1965 ocorre a primeira cassação de mandato de um vereador acusado de participar de reuniões do Partido
Comunista Brasileiro – PCB.
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justamente para apresentar aqueles espaços e viabilizar ao povo a possibilidade de ação cada
vez mais institucionalizada, retomando parte do poder delegado aos representantes no
momento da eleição. Mesmo enfrentando o problema da escala (pois o Brasil tem proporções
continentais e uma imensa quantidade de cidadãos), da vontade de participar do cidadão (já
que este ocupa muita parte do seu tempo com questões privadas inerentes ao mundo
capitalista), ou mesmo da intensidade da participação (já que mesmo os que participam têm
mais interesse em certos assuntos em detrimento de outros), a proposta da participação intenta
trazer de volta ao povo outras capacidades de exercício da soberania além da eleição.
O mandato de prefeito municipal de Contagem, iniciado em 1967 ficou na mão da
família Matos (Mattos), período em que ocorreu uma grande greve10 (1968), em pleno regime
militar, quando o oposicionista do regime, o presidente eleito do sindicato dos metalúrgicos,
Ênio Seabra, e sua diretoria foram destituídos pelo Ministério do Trabalho antes mesmo de
tomarem posse. A greve tinha sido coordenada através de uma intrincada rede de
relacionamentos entre movimentos sociais de Minas Gerais, São Paulo e da França, de forma
que no mesmo período estourou greve no município de Osasco, além da grande greve
francesa que atingiu todos os seus setores.
Enquanto isso, no mesmo período, o município vizinho de Betim recebia a instalação
da Refinaria Gabriel Passos, novo pólo de concentração populacional, atingindo a fronteira
com Contagem. Nessa região fronteiriça, um loteamento privado cresceu desordenadamente
englobando os dois municípios (atual Região Administrativa Petrolândia).
Os Camargos, através do Partido Republicano reassumiram o Executivo de Contagem
em 1971, como “mandato tampão” expandindo as redes de água e luz na cidade e trazendo
outra grande onda desenvolvimentista impulsionada pelos militares. No município, surgiu
uma fundação pública chamada Centro Industrial de Contagem – CINCO (instalado na
Região Administrativa Eldorado), cujo objetivo era incentivar e apoiar a instalação de
empresas no seu entorno. Esperava-se instalar no município 100 novas fábricas e gerar mais
de 20 mil novos empregos, iniciando um movimento de transformação no centro de comércio
e serviços no município, com 40% dos recursos repassados pelo então Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico – BNDE (Atual Banco Nacional de Desenvolvimento
10
A greve se iniciou no setor de trefilação da Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira, com cerca de 1.200
trabalhadores. A paralisação se expandiu às demais seções da Belgo-Mineira e chegou a outras indústrias de
Contagem e expandiu para outros municípios, atingindo indústrias como a Mannesmann, a SBE, a Belgo de João
Monlevade e a Acesita. No total, a mobilização envolveu aproximadamente 16 mil trabalhadores, acabando cerca
de dez dias depois, com acordo de aumento salarial fechado com o Ministro Trabalho, Jarbas Passarinho, depois
da intervenção policial-militar na cidade e de ameaças de “guerra” do governo. Dois meses depois, o aumento foi
estendido a todos os trabalhadores do país (Revista Fórum, edição 67, abril/2008).
22
11
Oriundo da aristocracia baiana, tinha sido Assessor dos Camargos, com atribuições de Secretário de Obras,
durante a criação do CINCO. Sua vida política foi cunhada dentro de movimentos estudantis e da gigante
Magnesita, tornando-se um grande empresário. A formação de sua fortuna acompanhou o período em que
comandou o Executivo de Contagem e, em seguida, o Executivo estadual (série de reportagens do jornal Estado
de Minas junho de 1989). Na sua gestão, Cardoso criou a Fundação de Ensino de Contagem (FUNEC), cujo
objetivo era promover o ensino técnico profissionalizante para atender a necessidade de mão-de-obra
especializada da grande área industrial. Na área da Saúde, criou a Fundação de Assistência Médica de Contagem
(FAMUC), enquanto na Urbanização, criou a grande Avenida João César de Oliveira, ligando a sede
administrativa à região industrial e ao longo da qual se estabeleceu a mais importante zona de comércio e
serviços do município. Por volta de 1974 o bairro Eldorado se tornou o principal centro comercial e de serviços
(atual Região Administrativa do Eldorado), situado entre a sede administrativa e a região em que se instalaram as
recém chegadas indústrias (entre as atuais Regiões Administrativas Sede e Industrial).
23
Contagem, 2009).
O período político seguinte é comandado por Ademir Lucas, do Partido da Social-
Democracia Brasileira (PSDB), ex-advogado de Newton Cardoso, que rompeu com ele após
divergências políticas e pessoais. Cumprindo promessa de campanha eleitoral, extinguiu o
Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU), com conseqüente prejuízo anual estimado aos
cofres municipais de setenta milhões de reais. Extremamente populista, o governo Ademir foi
marcado por uma grande atenção dada aos cidadãos, que eram recebidos e visitados pelo
próprio prefeito. A relação desenvolvida entre administração e cidadãos contou com aspectos
clientelistas e no envolvimento pessoal entre cidadãos e políticos, em especial com o próprio
prefeito. Ademir Lucas retornou logo após o mandato de seu sucessor do próprio PSDB,
Altamir José Ferreira, garantindo o poder dos tucanos até 1996 (entrevistas com servidores da
Secretaria Adjunta do Orçamento Participativo de Contagem, 2009).
As décadas de 1980 e de 1990 foram marcadas no mundo inteiro pela revolução dos
meios de comunicação e de produção, com acelerado desenvolvimento tecnológico e um
impacto muito forte nas relações de trabalho. Além dessa revolução, o Brasil passava pelo
período de redemocratização, e o “inimigo” comum que unia os movimentos sociais deixava
de existir. Foi um período de desarticulação, mas ao mesmo tempo, de inserção de alguns
atores desses movimentos no ciclo decisório. Abriu-se espaço para novas formas de expressão
popular, as Organizações Não Governamentais ganharam espaço, e o tema do meio ambiente
passou a dominar a transversalidade daqueles movimentos sociais que continuaram a possuir
alguma força.
Passada a euforia da redemocratização e com a nova Constituição Federal em vigor,
Newton Cardoso não contava com uma ideologia e apoio popular fortes ao seu favor. Então,
em 1997, reatou os laços com as famílias da aristocracia local que propiciaram sua primeira
inserção política, voltando ao comando do Executivo pelo PMDB. Em 2001, Ademir Lucas
volta com o PSDB ao poder, dessa vez estabelecendo aliança com as famílias da antiga
aristocracia (Diniz), permanecendo até 2004. Esse mandato foi marcado por denúncias de
nepotismo, beneficiamento de empresas em contratações públicas e de depreciação da
máquina e dos servidores públicos. Foi no meio do último ano de seu governo, que
influenciado pelo sucesso do OP de Belo Horizonte que existia desde 1993 (Orçamento
Participativo de Belo Horizonte 15 Anos, Prefeitura de Belo Horizonte, 2008), instituiu o
Decreto Municipal 11.311, criando o Pró-Contagem, um programa de Orçamento
Participativo Municipal, que não chegou a ser executado pela sua equipe.
24
O ano seguinte foi aquele em que o PT ganhou enorme projeção nacional, tendo
empossado o sindicalista Lula como Presidente da República e conquistando as prefeituras de
diversos municípios pelo país, inclusive Contagem, com Marília Campos. Sua reeleição,
quatro anos depois, foi assegurada também através de alianças estabelecidas com
descendentes das antigas famílias aristocráticas (famílias Mattos e Diniz) e da nova classe de
políticos, tanto de esquerda quanto de direita, que passaram a compartilhar os Poderes
Executivo e Legislativo (Guedes, Filaretti, Antunes, Chiodi etc.) (Portal da Prefeitura de
Contagem).
A chegada de Marília Campos ao poder Executivo foi marcada por iniciativas de
alteração no padrão de administração municipal, no sentido de implantar iniciativas que
propiciassem maior envolvimento da população com a gestão pública. Em decorrência desse
contexto, a Administração petista tem buscado durante esses anos, fortalecer os meios de
controle social e a articulação entre os atores das bases sociais. Dentre suas propostas,
encontra-se cursos de formação de delegados e conselheiros, capacitação de membros de
conselhos e divulgação dos mecanismos de funcionamento da máquina pública objetivando a
promoção da cidadania. As medidas já efetivadas são a criação de uma enorme gama de
conselhos municipais (de gestão, de fiscalização, consultivos e normativos), além do “Jogo do
OP” e do Atlas Escolar, Histórico, Geográfico e Cultural do Município de Contagem, ambos
distribuído nas escolas públicas. São realizados, ainda, fóruns municipais de políticas públicas
em suas áreas temáticas, além da criação de canais de comunicação facilitada entre cidadãos e
os setores de prestação de serviços públicos municipais.
No Poder Legislativo, observou-se uma renovação na Câmara que se iniciou nas
eleições de 1992, com a entrada de sindicalistas e representantes oriundos de movimentos
estudantis que se destacaram durante a ditadura militar, iniciando a formação de uma nova
classe política desvinculada da propriedade de terras e de indústrias. A vereadora Letícia da
Penha, articuladora dos movimentos sociais na década anterior, iniciou um movimento de
modificação no Poder Legislativo, acompanhada de outros vereadores que compartilhavam
essa visão, inseriram projetos de leis com caráter participativo e que permitiram mais controle
social, em parte cumprindo determinações da recém Constituição de 1988 e em parte
exprimindo as bandeiras de lutas da classe política que os elegeram.
Ao longo das eleições que se seguiram até 2008 quase não se viu representação das
famílias da antiga aristocracia na Câmara, apenas dos Diniz, além de um ou outro herdeiro
que não deu continuidade aos antigos nomes das famílias. Por outro lado, as famílias da nova
25
12
A concepção hegemônica de democracia, que dominou o primeiro século das grandes democracias modernas,
possui os seguintes elementos: contradição entre mobilização e institucionalização da expressão popular;
valorização positiva da apatia política, em que o povo é incentivado a se manter distanciado das decisões
públicas; cidadão comum sem capacidade ou interesse político senão para escolher os líderes; concentração do
debate democrático nos desenhos eleitorais; pluralismo como incorporação partidária e disputa entre as elites;
problema da baixa participação solucionado pela discussão de escala e complexidade (Avritzer e Santos, 2003).
26
anos, famílias de posseiros que eram retiradas de áreas de invasões próximas às indústrias
passaram a ser assentadas na extremidade mais setentrional dessa região, que, em 1998,
receberia a Penitenciária Nelson Hungria, a primeira de Segurança Máxima do Estado (Folha
de Contagem 18/04/2008 e Atlas 2009). Assim como a Colônia Agrícola Rural, da vizinha
Ribeirão das Neves, a região atraiu, além dos ex-posseiros, os familiares de detentos, criando
mais um grande bolsão de pobreza. As outras áreas de maior pobreza no município, como das
Regiões do Nacional e do Ressaca, se formaram com a expansão das periferias pobres de Belo
Horizonte (da região da Pampulha), que atingiram o território de Contagem, sendo expansões
em direção a CEASA - Minas (Atlas, 2009).
Já a favelização ocorrida em invasões de terrenos do CINCO e da Cidade Industrial, se
deu pela incapacidade do Município de Contagem em gerenciar a urbanização de forma
adequada, em decorrência da própria dinâmica econômico-social da região e da imensa
quantidade de áreas desocupadas e improdutivas entre as indústrias instaladas, além de áreas
desvalorizadas próximas a antigos lixões. A Região Administrativa Petrolândia iniciou sua
formação com muitos nichos de pobreza, na chegada da Refinaria Gabriel Passos na vizinha
Betim. No entanto, é uma Região Administrativa que está com a renda per capita cada vez
melhor.
As Regiões Administrativas Riacho e Sede, que não possuem bolsões e sim pequenos
nichos de pobreza, têm históricos diferentes em relação à formação das suas respectivas ilhas
de pobreza: a primeira, em decorrência do infortúnio de famílias proletárias que se instalaram
próximas às indústrias, mas não conseguiram prosperar, e a segunda, em decorrência da longa
história de relações entre coronéis e escravos (Atlas, 2009). As marcas da dívida moral e
patrimonial com a população negra ainda são muito grandes, de forma que os descendentes de
escravos, mesmo configurando dentre as mais antigas e tradicionais famílias do município,
ainda hoje ocupam cargos subalternos na Administração Pública, possuem pouquíssima
acumulação de riquezas e dificuldade de inserção nos extratos mais “politizados” que
comandam a vida política do município.
A negligência da classe política (tanto do Poder Executivo quanto do Legislativo) tem
sido a grande responsável pelas concentrações de pobreza e de insegurança urbana, pois
muitas vezes negociou e promoveu a retirada de invasores de áreas particulares para sua
recolocação em áreas públicas, sem qualquer regularização fundiária, sem oferta suficiente de
serviços e longe dos equipamentos públicos, áreas sem loteamento adequado para receber as
famílias, próximas a áreas de encostas ou alagamentos e cuja expansão que se seguiu foi mais
27
desordenada ainda.
Os desafios encontrados para a promoção de políticas urbanas através de uma
metodologia participativa são bastante amplos, mas é nesse contexto que o PT iniciou no
município uma ação da administração pública em direção aos cidadãos com intuito de trazê-
los para a esfera decisória, estimulando a disseminação de informações e conduzindo o
processo deliberativo a fim de que a população externe as reivindicações suprimidas.
A participação integrada ao sistema representativo é a proposta alternativa ao elitismo
democrático, desenvolvida por teóricos contemporâneos. Os arranjos deliberativos,
experimentados nesta conjugação teórica, seriam formas de quebrar com paradigmas
estabelecidos pelos teóricos clássicos, assim, a heterogeneidade de interesses, valores e
concepções morais deixariam de ser empecilho ao passo que enriquecem e amadurecem o
debate político (Avritzer, 2000). Os problemas que a democracia precisaria enfrentar não
teriam a ver com homogeneidade, e estariam mais voltados à socialização da informação e
experimentações que acomodem os novos arranjos administrativos, com espaços
flexibilizados e cedidos pelo Estado.
Ou seja, a ampliação desses espaços de participação seria capaz de reduzir o elitismo
democrático, ao passo que melhoraria a qualidade do processo de argumentação e do discurso
(Avritzer, 1996), já que esta é a verdade objetiva no campo da política proposta por Jürgen
Habermas13 para avaliação e maximização da prática democrática. Portanto, os procedimentos
que se desenvolvem em um processo deliberativo de uma estrutura participativa ampla,
tornam as decisões mais legítimas do que os procedimentos em uma estrutura de participação
menos ampla.
Apesar de ser um grande progresso na em relação à democratização das instituições
públicas, o OP de Contagem é, como os demais OPs, um movimento de iniciativa da gestão
pública e não da sociedade, e conseqüentemente mantêm-se a cargo dessa administração, sua
condução, organização, mobilização e finalmente implementação dos objetos deliberados.
Isso implica uma série de estímulos e contra-estímulos no papel participativo do cidadão,
especialmente no que se refere à sua dependência organizativa, subordinação às regras das
quais participa pouco da definição e outros que serão vistos mais adiante.
13
Para este autor, a democracia é uma forma de aperfeiçoamento da convivência humana e os arranjos de
deliberação societária estariam estabelecidos no chamado princípio D, em que somente são válidas as normas-
ações que contam com o assentimento de todos os participantes de um discurso racional (Avritzer e Santos,
2003).
28
Colocação Contribuição
Critério Valor
nacional nacional
O valor agregado Bruto da
$ 3.332.601.073,00 29º 0,57%
atividade industrial no município
O valor agregado Bruto dos
R$ 6.073.431.817,00 27º 0,45%
serviços no município
O valor agregado Bruto da
administração pública no R$ 800.665.394,00 30º 0,26%
município
Quadro 2 - Posição do Município de Contagem em Ranking Nacional. Fonte: IBGE
14
Uma peculiaridade do OP de Contagem é que este deve indicar um de seus membros para compor uma das
vinte e quatro cadeiras do Conselho Municipal de Política Urbana, que acompanha as questões urbanas
correlatas ao Plano Diretor do Município, e opina sobre as Obras contidas no Plano Plurianual do Município.
(Lei 4179/08)
30
defesa civil, a guarda patrimonial, a assistência social, o suporte aos esportes e à cultura e
outros.
REGIÃO
1ª edição 2ª edição 3ª edição
ADMINISTRATIVA
1 Região
1 Região 1 Região
Administrativa.
Administrativa. Administrativa
Vargem das Flores 2 Unidades de
2 Unidades de 2 Unidades de
Planejamento
Planejamento Planejamento
2 Unidades de Análise
1 Região
1 Região 1 Região
Administrativa
Administrativa Administrativa
Ressaca 1 Unidade de
2 Unidades de 2 Unidades de
Planejamento
Planejamento Planejamento
7 Unidades de Análise
1 Região
1 Região 1 Região
Administrativa
Administrativa Administrativa
Industrial 3 Unidades de
3 Unidades de 2 Unidades de
Planejamento
Planejamento Planejamento
5 Unidades de Análise
1 Região
1 Região 1 Região
Administrativa
Administrativa Administrativa
Nacional 1 Unidade de
2 Unidades de 2 Unidades de
Planejamento
Planejamento Planejamento
3 Unidades de Análise
1 Região
1 Região 1 Região
Administrativa
Administrativa Administrativa
Sede (Perobas) 15 1 Unidade de
2 Unidades de 2 Unidades de
Planejamento
Planejamento Planejamento
3 Unidades de Análise
1 Região
Administrativa
Eldorado (Perobas)15 1 Região 1 Região
2 Unidades de
Administrativa Administrativa
Planejamento
4 Unidades de 3 Unidades de
1 Região
Planejamento Planejamento
Administrativa
Riacho 7 Unidades de Análise
2 Unidades de
Planejamento
1 Região
1 Região 1 Região
Administrativa
Administrativa Administrativa
Petrolândia 1 Unidade de
1 Unidade de 2 Unidades de
Planejamento
Planejamento Planejamento
1 Unidade de Análise
Quadro 3 – Estrutura Geográfica em que se aplicaram os critérios de participação e redistribuição de recursos.
Na primeira edição do OP ocorrida em 2005, para execução nos anos de 2006 e 2007,
15
A Unidade de Planejamento Perobas migrou da Região Administrativa do Eldorado para a Região
Administrativa Sede entre 2006 e 2007.
33
o OP ainda não se baseava em Regiões Administrativas, pois elas ainda não contavam com
seu pleno funcionamento. Elas passaram a ser a nova lógica organizativa somente a partir da
segunda edição, e através do quadro acima, verifica-se que a estrutura é dinâmica, mudando a
cada nova edição. Isso implica que comparações temporais pormenorizadas são mais
complexas de serem realizadas, pois o conjunto de características de uma Unidade de
Planejamento utilizada em uma edição é diferente daqueles presentes nesta Unidade na edição
seguinte, principalmente quando, se funde com outra, agrega ou desagrega bairros nesse
período.
Com o objetivo de permitir uma melhor interpretação dos dados históricos, as análises
neste trabalho foram processadas no nível de agrupamento Região Administrativa. As
limitações e implicações dessa escolha metodológica serão apresentadas no momento
apropriado.
urbana é bastante aguda, sem serviços públicos suficientes, sofre pressões de ocupação vindos
da Sede de Contagem, da região da CEASA- MG e das periferias de Belo Horizonte, todas em
direção à Ribeirão das Neves. Por outro lado áreas mais próximas as grandes vias de ligação
já oferecem mais serviços e melhor parcelamento do solo.
A Região Administrativa do Petrolândia é composta por grande número de bairros
extensos. Localizada no limites com o Município de Betim. A oeste há grande vazio
demográfico entre estes municípios e ao sul, há uma área amplamente ocupada, conjugando
os municípios. As vias de trânsito local são pouco ordenadas e as de acesso à região são
deficitárias. Apesar de relativamente pobre, não configura bolsão de miséria, contando com
uma densa ocupação residencial e um desenvolvido comércio. A região é bastante
heterogênea, com bairros de loteamento antigo, e outros novos, sendo alguns bem
estruturados e outros com divisões mais irregulares.
A Região Administrativa do Ressaca conta com a CEASA-MG, que atrai grande fluxo
de pessoas e de mercadorias, consolidando um razoável dinamismo econômico regional
contrastante com as condições de vida de alguns bairros que surgem e se mantêm na
dependência deste entreposto e da BR-040. Inicialmente a maior parte da ocupação foi
clandestina, principalmente na década de 40, se tornando mais regular nas décadas seguintes.
A Região conta com grande conflito entre uso comercial e residencial, devido aos prestadores
de serviços que se estabeleceram à sombra da CEASA. É uma região com população pobre e
empresas ricas, já as demais características são bastante semelhantes às da Região
Administrativa do Nacional, exceto em relação à taxa de ocupação que é um pouco menor,
pois a quantidade de solo desocupado também é menor. Alguns bairros dessa região estão
sofrendo processo de elitização com escolaridade e renda crescendo muito acima da média
municipal.
A Região Administrativa do Riacho é cortada pela Rodovia Fernão Dias, fazendo
divisa com os Municípios de Ibirité e de Betim. Com característica predominantemente
residencial, conta com vários conjuntos habitacionais e uma pequena área de grandes
indústrias e prestadoras de serviços, sendo que as construções locais sofrem constantes
reformas e melhorias, sem conseqüente aumento demográfico. Na porção próxima ao vizinho
Eldorado, apresenta padrão de moradias um pouco mais elevado, com população
predominantemente de classe média.
A Região Administrativa Sede, abrange as sedes dos Poderes Executivo e Legislativo
Municipais, além do centro histórico do Município, com população predominantemente de
36
classe média e classe média baixa, formada por industriais, funcionários públicos e antigos
proprietários de terras, passa por um processo de elitização. Ocorre verticalização nessa
região, principalmente em áreas residenciais. Há ainda diversas áreas de vazio demográfico e
parcelamento do solo irregular. A taxa de crescimento demográfico é explosiva
principalmente nos bairros menos centrais, sendo bem servida de equipamentos públicos.
A Região Administrativa Vargem das Flores é a que compreende o maior vazio
populacional do município, é onde se encontra a zona rural do município, contando com
fraquíssimo sistema viário local e vias de acesso muito deficitárias. Possui uma grande área
de mananciais protegida pela legislação ambiental. Configura uma das regiões mais pobres,
cuja ocupação é completamente desordenada e os dados sócio-econômicos estão muito abaixo
da média municipal. Sua ocupação é pressionada pelo Município vizinho de Esmeraldas. A
principal conurbação urbana, Nova Contagem, conta com apenas uma via de acesso ao centro
do município, completamente isolada pela zona rural, possui muitas ocorrências de invasões e
abriga a penitenciária de segurança máxima Nelson Hungria, configurando o maior bolsão de
pobreza do município.
As regiões são, como se vê, bastante distintas entre si, e por isso, a existência de
experiências como as dos fóruns do OP, traz para a vida da sociedade o exercício da
solidariedade e da empatia, aproximando mais os cidadãos, como um movimento inverso do
verificado ao longo do processo de urbanização do século passado, em que os condomínios
fechados e a verticalização afastaram as pessoas umas das outras e reduziram sua consciência
das dinâmicas urbanas que afetam a sua vida.
37
16
Não há cadeiras previstas para os Membros do Poder Legislativo.
40
Por fim, a gerência de Apoio e Suporte é quem atende à diretoria com informações que
compõem o controle de custos e a prestação de contas, dando o suporte técnico e
administrativo necessário. Está envolvida também com o suporte de infra-estrutura para
realização das reuniões, para o funcionamento do Conselho, para a ocorrência das visitas
orientadas à comunidade, além de desenvolver atividades administrativas correlatas (Decreto
1134/09).
alocados, além de que, não são comuns as reuniões gerais destes órgãos, tampouco o registro
documental das decisões tomadas ou dos trabalhos executados. Ou seja, formalmente a
estrutura se apresenta bastante concisa, na prática, são comuns as falhas e desencontros, pois
estes representantes citados não cumprem exclusivamente o papel de membros dos órgãos
colegiados, tendo que conjugar dentro das suas próprias limitações as demais funções e papéis
que desempenham.
rodadas. Houve, também, uma edição on-line em 200817, que objetivava atingir um público
menos presente nas reuniões presenciais (classe média e jovens), sendo que nessa edição
diferenciada, as obras propostas foram todas de iniciativa da própria Administração. As
rodadas de reuniões ocorrem ao longo do segundo semestre, nos anos ímpares, e as
deliberações impactariam os biênios seguintes ao ano em que ocorreram os eventos.
Para formulação dos quadros de regras que seguem, foram extraídas informações da
Portaria 002/2005 da Secretaria Municipal de Planejamento, dos Cadernos de Critérios,
Metodologia e Intervenções das três adições do OP, e nos casos omissos, quando possível, de
entrevistas com servidores da Secretaria Adjunta do OP.
17
O OP on-line teve pouca abrangência devido às dificuldades de divulgação, pois não houve campanha
televisiva, tão pouco radio-difusiva. Ele não esteve em foco neste estudo em decorrência da grande disparidade
de características, procedimentos e resultados em relação ao OP tradicional, não constando, portanto, seus dados
nas análises realizadas.
18
Inicialmente, os gestores previam uma estrutura de rodadas anuais, com execução das intervenções da primeira
edição do OP somente em 2006, no entanto diante da inviabilidade resolveram transformar o calendário que seria
anual em um calendário bienal de atividades do OP, adaptando-se como o OP de Belo Horizonte tinha feito a
partir de 1999 (Revista OP 15 anos, Prefeitura de Belo Horizonte, 2008).
44
Uma grande contribuição para a experiência participativa nesta última edição foi a
liberdade obtida por cada Conselho Regional em estabelecer seu próprio critério de eleição de
conselheiros, de forma que eles apresentavam a lista de nomes já encerrada à comitiva
organizadora dos eventos, e, a única limitação externa foi a quantidade de representantes
conquistada pela quantidade de votos em suas intervenções. Nesta lógica adotada, quanto
maior o número de participantes votantes ao longo das reuniões, maior é o número de voto
recebido por cada intervenção, e maior também é a quantidade de delegados e de
conselheiros. Essa última regra eletiva aproximou, inclusive, a quantidade total de
conselheiros elegíveis a quantidade total dos delegados eleitos, favorecendo a transferência de
atribuições anteriormente citada.
A portaria que regula o OP definiu inicialmente que seriam aceitas três intervenções
prioritárias por Unidade de Análise na fase de avaliação da viabilidade técnica, além disso,
essa análise de viabilidade técnica contaria com técnicos do governo e representantes de cada
uma das 28 Unidades de Analise. Conseqüentemente, estas regras não encontraram meios de
serem seguidas devido ao grande número de intervenções propostas, ao baixo quantitativo de
servidores públicos capacitados a realizarem as analises e à dificuldade de envolver grande
número de representantes da população em uma curta etapa técnica.
Características
1ª edição 2ª edição 3ª edição
da 1ª rodada
Há prestação de Não havia OP
Sim. Sim
contas? anteriormente
Distribuição dos Cadernos de
Critérios e Metodologia com
Distribuição do
orientações pormenorizadas
Formulário de
de todo o processo.
proposição de
Distribuição do Formulário
Como são os Indicação de 3 intervenções e
de proposição de
critérios de prioridades por caderno de
intervenções. Preenchimento
indicação das Unidade de orientação.
dos Formulários de
obras? Planejamento. Preenchimento dos
proposição com direito de
Formulários de
substituição caso haja
proposição e
impedimento técnico
devolução em 7dias.
apontado pelos técnicos da
prefeitura.
Como é o
Uma assembléia por Unidade de Planejamento.
evento?
Quem participa? Participam cidadãos interessados.
Participantes As negociações sobre regras de funcionamento não ocorrem nos fóruns
constroem as gerais. Neles ocorre somente a exposição, pela Administração das regras e
regras gerais? diretrizes do OP, critérios de eleição de obras e delegados.
Quadro 6 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: 1ª Rodada de reuniões.
Características
1ª edição 2ª edição 3ª edição
da 2ª rodada
Indicação das Seleção de 6 obras por
Seleção de 6 obras por
prioridades por região, sendo uma por
Eleição de obras região (critério
Unidade de Análise ou bairro ou vila (critério
flexível).
Planejamento flexível).19
Como é o Uma assembléia por Uma assembléia por Uma assembléia por
evento? Unidade de Análise.20 Região. Região.
Participam cidadãos
Quem Participam cidadãos Participam cidadãos
interessados maiores de
participa? interessados. interessados.
16 anos.
Há eleição de
Não. Sim. Sim.
delegados?
Qual o Papel
dos técnicos da Análise de viabilidade técnica e financeira dos técnicos da Prefeitura.
Prefeitura?
Quadro 7 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: 2ª Rodada de reuniões.
19
Na segunda rodada da 3ª edição cada representante de uma obra teve um minuto para argumentar defesa.
20
Apesar de essa ser a regra constante nos documentos, foi verificado no cronograma de eventos que algumas
localidades receberam mais de um evento nesta fase.
48
Características
1ª edição 2ª edição 3ª edição
da 3ª rodada
Aprovação de 3
Aprovação dos Aprovação de 5
empreendimentos por
Eleição de obras empreendimentos a empreendimentos por
Região Administrativa
serem executados. Região Administrativa.
(sendo uma por bairro).
Eleição do Conselho Eleição dos Conselhos
Não, nesta etapa
Eleição de Municipal do Regionais do
ocorre a Eleição dos
Conselheiros? Orçamento Orçamento
Delegados.
Participativo. Participativo.
Uma assembléia por
Como é o Uma assembléia por U ma assembléia por
Unidade de
evento? Região. Região.
Planejamento.
Participam os
Participam cidadãos Participam os
Quem participa? delegados e
interessados. delegados.
convidados.
Preparação para
Caravana Regional de Prioridades (delegados visitam os locais dos
votação e
empreendimentos pré-selecionados antes de votarem).21
defesa?
Quadro 8 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: 3ª Rodada de reuniões.
21
O §3º do art. 11 da portaria 002/2005 alterou a regra de preparação para votação somente para a primeira
edição: “Excepcionalmente neste primeiro ano, a Coordenação do OP poderá substituir as visitas às indicações
das UAs por relatório: textos, fotos e imagens, a ser apresentado no Congresso”.
49
Características
do evento de 1ª edição 2ª edição 3ª edição
encerramento
Participam os Participam os
Quem Participam os Delegados e
Delegados e Delegados e
participa? convidados.
convidados. convidados.
Eleição dos
Conselheiros e
Eleição de Tomam posse os Tomam posse os
Aprovação do
Conselheiros? Conselheiros. Conselheiros.
Regimento do
Congresso.
Apresentação dos Entrega do Caderno de
Entrega do Caderno de
Como o relatórios das Empreendimentos
Empreendimentos
processo é reuniões Regionais aos
Regionais aos delgados,
registrado? (substituem as atas) delgados, para
22 para acompanhamento.
acompanhamento.
Prefeita, Vice-
Prefeita, Secretária de
Prefeito, 1
Planejamento, Secretária
Como é a representante do
Informação Não de Adjunta do OP, mais 1
composição da Legislativo,
Disponível secretário indicado pela
Mesa? Secretário de
prefeita e 1 representante
Planejamento e
do Legislativo.
Coordenador do OP
Quadro 9 – Comparativo da Dinâmica dos Eventos entre as edições ocorridas: Congresso do Orçamento
Participativo, posteriormente chamado de Encontro Municipal de Prioridades Orçamentárias.
Dentre as regras estabelecidas pela portaria 002/2005, a que gera maior quantidade de
22
O OP de Contagem não desenvolveu a prática de elaborar atas de reuniões e aprová-las antes das etapas
seguintes, por outro lado os servidores públicos designados para oferecerem suporte aos eventos elaboram
relatórios das reuniões, que devem ser aprovados pelo Conselho no evento de encerramento da edição.
50
Nas duas últimas edições do OP, cujos ciclos deliberativos ocorreram respectivamente
em 2007 e 2009, o IQVP deveria ser calculado por Regiões Administrativas e não por
Unidades de Análise, acompanhando as alterações estruturais que se processaram na dinâmica
do OP para estes ciclos. No entanto, devido aos mesmos problemas já mencionados, essa
regra foi sendo aos poucos abandonada de forma que acabou nem havendo reformulação
explícita para essas edições com nova divisão territorial.
23
Inspirado no IQVU – Índice de Qualidade de Vida Urbana, utilizado pelo OP de Belo Horizonte, experiência
que inspirou também a primeira segmentação territorial utilizada pelo OP de Contagem, as Unidades de
Planejamento.
51
Para elaborar este estudo apresentado, foram solicitadas informações sobre quantidade
de população e renda per capita das Regiões Administrativas analisadas, mas diante da
incapacidade da Prefeitura em fornecer estas informações, foi necessária a adoção de
metodologia de aproximação de variáveis para realizar as análises relativas ao verdadeiro
52
efeito redistributivo do OP. Em conseqüência disto foi desenvolvida através dos dados brutos
disponibilizados no ADH-RMBH, a tabela agrupada por Região Administrativa apresentada.
A elaboração dessa análise por Unidade de Planejamento se mostrou inviável em
decorrência da forma de agrupamento de dados adotados pelo ADH-RMBH, portanto, optou-
se por trabalhar com Regiões Administrativas não só nas duas últimas edições, mas também
na primeira, apesar dessa não ser a estrutura existente durante as rodadas deliberativas da
primeira edição.
Há algumas distorções de difícil mensuração na tabela apresentada, pois a
configuração geográfica do ADH-RMBH, em que as delimitações e o agrupamento de bairros
ocorrem de acordo com características semelhantes em relação ao desenvolvimento humano,
não coincide perfeitamente com a configuração geográfica adotada pela Prefeitura explicada
em capítulo anterior. Como exemplo, os bairros Sapucaias e Santa Helena estão, segundo a
classificação da FJP, nas Regiões Administrativas Vargem das Flores e Sede respectivamente,
enquanto na classificação utilizada pela Prefeitura estão ambos na Região Administrativa
Petrolândia24.
Além disso, a eficiência da redistribuição de recursos não pode ser medida através da
tabela desenvolvida, pois os dados intra-regionais podem conter alta disparidade,
especialmente tratando-se da renda per capita. Como exemplo, os Índices de Gini (que aponta
a desigualdade da distribuição de renda) de bairros vizinhos, dentro de uma mesma Região
Administrativa se mostram completamente distintos, como os bairros Chácara Boa Vista, com
0,52, e Parque São João, com 0,43 (Fonte: ADH-RMBH). Isso ocorre porque há Regiões
Administrativas de alta renda per capita que possuem pequenas favelas em seu território com
grande disparidade de renda em relação ao restante da região, mas que por possuírem um
percentual pequeno de moradores em relação a toda a região administrativa, os dados sobre
renda são forçados para cima quando agrupados em medidas de tendência central como é o
caso dos apresentados neste estudo.
Diferentemente do estudo do OP de Belo Horizonte desenvolvido por Pires
(MARQUETI, CAMPOS e PIRES. 2008, p. 55-76). Não houve possibilidade de identificar
quantas intervenções do OP de Contagem se deram em vilas ou favelas, impossibilitando
ainda a análise de correlação com outros índices como de Gini ou de pobreza.
Como último ponto de ponderação para as análises que seguirão, verificou-se que a
quantidade de habitantes total apresentada pela FJP está com uma leve diferença de nove
24
Mapas constantes do Apêndice possibilitam melhor visualização das distorções.
53
habitantes em relação à população apresentada pelo IBGE. Sendo assim, optou-se por não
utilizar os dados do IBGE para as análises que envolvem número de habitantes e renda per
capita.
54
O OP pode ter maior ou menor grau de participatividade, e para fazer esta verificação
é necessária profunda análise sobre as características que o definem comparando-as com os
casos concretos. Avritzer (2003, p.14-15) caracteriza o OP através de quatro elementos cuja
verificação prática está condicionada a interdependências situacionais capazes ou não de
viabilizá-los:
todos os cidadãos como membros automáticos das assembléias, pois sua participação efetiva
muitas vezes não se processa devido à desigualdade de oportunidade ou capacidade de
participação, e não pela opção de não participação que legitimaria as decisões das
assembléias. Essa situação ocorre principalmente em assembléias temáticas, em que a
assimetria de informações desequilibra o natural conflito de interesses em desfavor dos que
não obtiveram acesso isonômico aos dados e informações referentes ao tema de seu interesse.
O estudo desenvolvido sobre o OP de Contagem não permite mensurar este fenômeno da
assimetria da informação e suas conseqüências sobre a oportunidade ou capacidade
participativa de indivíduos no processo.
“... em segundo lugar, o OP implica a reintrodução de elementos de participação
local, tal como as assembléias regionais, e de elementos de delegação, tal como os
conselhos, a nível municipal, representando, portanto, uma combinação dos
métodos de democracia participativa;” (Avritzer. 2003, p.14-15).
Por outro lado, vê-se que o autor apresentou esta característica, com a intenção de
tratar da autonomia organizativa do OP, ou seja, quanto mais liberdade os participantes do OP
tiverem para decidir sobre sua estrutura e funcionamento, mais forte será a reconstituição de
uma gramática social participativa. Neste caso, o OP pode passar por fases mais ou menos
autônomas, envolvendo estágios de maturidade ou até mesmo de ruptura com a participação.
Em conseqüência desta última linha interpretativa, pode-se considerar que no caso de
Contagem a autonomia do OP é muito baixa.
estrutura decisória dentro do Estado seria, portanto, responsável por alterar a distribuição de
recursos públicos entre as regiões do município em questão ou entre os públicos alvos das
políticas públicas em questão.
O que se têm revelado é que o perfil dos participantes e as regras formais (critérios
técnicos e definição de indicadores) na indução de resultados distributivos exercem um papel-
chave no aumento desta quarta característica dos OPs, além disso, a maturidade (tempo de
existência e de experiências) dos OPs também é relevante na consolidação do papel
redistributivo. Há também diversos fatores que influenciam diretamente esta característica,
como o volume de recursos que são objeto de deliberação no OP, a variabilidade na oferta
desses recursos ao longo do tempo, a proporcionalidade destes em relação ao orçamento
global do município, eventuais crises econômicas e alterações na arrecadação municipal, além
da eficiência da máquina administrativa em reproduzir as condições de participação popular e
de executar as decisões resultantes do processo (MARQUETTI, CAMPOS e PIRES, 2008).
Assim, esta quarta característica pode ser estudada através da verificação dos
recursos que são redistribuídos através do processo do OP, identificando e mensurando o
impacto dos diversos fatores com potencial de alterar esse efeito redistributivo. As sessões
que seguem se dedicam a esse trabalho, para tentar estabelecer em seguida, a relação entre a
redistribuição de recursos através do OP e a busca uma justiça social ampliada, sob o contexto
histórico vivenciado em Contagem.
redistribuição com base nessa regra. A dificuldade em se aplicar uma fórmula pode ter levado
a Prefeitura a abandonar este critério.
Os valores de referência modulares para uma fraca correlação são os inferiores a 50%,
enquanto os superiores a 95% indicam correlação muito forte. As variáveis que apresentam
coeficiente entre 75% e 95% são consideradas fortemente, enquanto entre 50% e 75% são
consideradas moderadamente correlacionadas.
dependente explicadas pela variável independente na regressão, mas ao adicionar uma nova
variável independente, o valor de R2 não pode diminuir, aumentando em alguns casos. O
coeficiente de determinação ajustado, portanto, tenta compensar o aumento natural de
explicação R2 ao aumentar o numero de variáveis independentes. O R2 ajustado (R-quadrado
ajustado) é, assim, o coeficiente de determinação ajustado, medida usada em regressão linear
múltipla (LAPPONI, 1997, p. 371).
O Teste F de Fisher-Snedecor verifica se as variáveis independentes explicam
conjuntamente, de maneira adequada, a as variações na variável dependente, com certo grau
de confiabilidade. (LAPPONI, 1997, p. 372). A hipótese testada é de que pelo menos uma
variável independente não explica as variações na variável dependente, ou seja, que pelo
menos um coeficiente angular seja nulo.
Já o Teste t bicaudal é realizado com objetivo similar ao Teste F, no entanto, com ele
analisam-se os coeficientes angulares de cada variável separadamente, através da hipótese de
que estes sejam nulos. Por fim, o Valor-p é utilizado principalmente quando o número de
observações é pequeno e pode distorcer o resultado do Teste t, e ele representa a probabilidade
de que o coeficiente angular testado seja nulo, de forma que não pode ser maior do que 10%,
dado o nível de confiança estabelecido nesta análise.
Tabela 4 - Coeficientes de Regressão para explicação dos recursos distribuídos nas edições do
OP em Contagem.
Coeficiente de Regressão
Coeficiente de Regressão
Múltipla - R2 ajustado,
Recursos Linear Simples - R2 para
para Renda per capita e
IQVP
Quantidade de Habitantes
Disponibilizados na 2ª edição 0,46657 0,34198
Disponibilizados na 3ª edição 0,20718 0,06848
Deliberados na 1ª edição 0,43429 0,57535
Deliberados na 2ª edição 0,59250 0,42381
Deliberados na 3ª edição -0,20028 0,02864
Figura 1 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Deliberados (2005).
Como não há registro dos dados sobre os recursos disponibilizados pela prefeitura ao
OP em 2005, a análise suplementar dos recursos deliberados apontou que os modelos lineares
25
Tabelas com todos os resultados dos testes estatísticos encontram-se no Apêndice.
62
Dessa forma, na regressão múltipla, o Teste F apontou que somente a segunda edição
do OP apresentou variáveis independentes satisfatoriamente explicativas dos recursos
deliberados. Em todos os outros casos, os valores calculados de F foram menores do que os
tabelados, indicando que em cada modelo pelo menos uma variável não estava adequada.
Como tanto o Teste F quanto o Teste t foram realizados em um número muito reduzido
de observações, são verificados os Valores-p para eliminar as decorrentes distorções geradas.
Este quesito refuta os resultados de todos os modelos, com apenas uma ressalva sobre
segunda edição do OP em que a variável Quantidade de Habitantes apresenta explicação
relevante sobre a destinação e, também, sobre a deliberação de recursos (como comprovado
na análise suplementar).
Foi realizada regressão linear simples para o modelo em que o IQVP é a variável
explicativa dos recursos distribuídos, e em analise suplementar, dos recursos deliberados. Em
todas as edições, o modelo foi rejeitado tanto no Teste F, quanto no Teste t e no Valor-p. A
exceção ocorreu na primeira edição, sobre a fase de deliberação de recursos (em a explicação
é somente suplementar, já que o critério técnico é para destinação e não para esta fase), em
que o modelo poderia ser aceito, já que seus Testes F e t foram respectivamente 6,77 e 2,60,
ambos maiores do que os tabelados, convalidados por um Valor-p de apenas 4,8%, se
posicionando dentro do limite de 10% relativos à confiança de 90% estabelecida.
Por outro lado, como foi apontada anteriormente, a regressão polinomial se saiu
melhor para explicar esta edição. De qualquer forma, não há segurança suficiente para
aproximar os resultados do modelo que explica os recursos deliberados de um modelo que
explicaria os recursos destinados nesta edição.
Apesar da regressão linear não excluir a hipótese de que existam regressões não-
lineares aplicáveis, sabe-se que o excesso de coeficientes prejudica a capacidade de
explicação do modelo, já que uma maior quantidade de coeficientes é capaz de gerar padrão
até mesmo na mais aleatória das distribuições (tendência comum na distribuição polinomial,
64
por exemplo), e que, ainda que existam, tais modelagens só são possíveis, quando padrões de
distribuição são identificáveis com mais segurança do que a obtida com reduzido número de
observações como as deste estudo. A título de simples verificação processou-se avaliação de
outros modelos de regressão sobre os dados da segunda e terceira edições explicáveis pelo
IQVP, assim como foi feito com a primeira. Resumidamente seguem as Figuras abaixo
representando as regressões, todos com baixos índices R2, de capacidade explicativa.
Figura 2 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Disponibilizados
(2007).
Figura 3 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Deliberados (2007).
65
Figura 4 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Disponibilizados
(2009).
Figura 5 - Comparativo de modelos de regressão com uma variável explicativa – Recursos Deliberados (2009).
Assim, sobre a primeira edição do OP, se pode afirmar que o IQVP foi importante na
definição dos recursos a serem redistribuídos, mesmo não se tendo conseguido utilizar a regra
de forma plena, por incongruências na concepção e aplicabilidade da fórmula. Nas demais
edições, como comprovado, o IQVP foi rejeitado como variável explicativa, indicando a
existência de outras variáveis não conhecidas.
66
Restou comprovado também que a Renda Per Capita, sozinha, não tem papel relevante
no processo de distribuição em nenhuma das edições enquanto a Quantidade de Habitantes
teve papel relevante, mas somente na segunda edição. Com isso, confirma-se que os recursos
redistribuídos às Regiões Administrativas de Contagem sofrem influência de outras variáveis
mais importantes do que as informadas nos documentos oficiais. Dentre as possíveis
variáveis, cabe destacar as derivadas de relações políticas não explícitas, e portanto, sutis de
mais para serem medidas com confiabilidade suficiente, como por exemplo uma tentativa de
amenizar a dificuldade de se aplicar o método do IQVP ou uma negociação extra oficial com
lideranças que participam do processo deliberativo. São variáveis decorrentes de arranjos,
alianças e estratégias derivadas da configuração e da dinâmica dessas relações políticas, cujo
mapeamento não foi objeto deste estudo.
O único critério adotado, que de fato vincula uma característica de fragilidade social à
redistribuição de recursos é, durante a fase deliberativa, o peso de 1,4 no voto26 em
intervenções cuja área seja considerada de situação de risco. No entanto, este critério não é
utilizado na fase de destinação dos recursos para as Regiões Administrativas, trata-se apenas
de um critério eletivo de intervenções, o que sozinho não permite mensurar a redistribuição
em âmbito municipal, somente no âmbito de cada Região Administrativa, o que não foi foco
de investigação neste estudo.
26
Os votos para intervenções em áreas em situação de risco são acrescidos de 40% em relação àquele das demais
obras fora dessas áreas. Estudos técnicos desenvolvidos pela Secretaria Municipal de Habitação definem as áreas
em situação de risco que passam a ser monitoradas pelo Comitê Gestor de Área de Risco (Decreto 1249/2009).
Elas se constituem geralmente em encostas, áreas inundáveis, margens dos cursos d’água e terrenos de
tratamento de resíduos sólidos. Como são áreas impróprias para a habitação padrão, sua ocupação se dá
irregularmente por famílias pobres, que não têm as condições necessárias para manipular e adequar o terreno à
construção civil, tornando-se assim, regiões isoladas e excluídas, carentes de serviços públicos, saneamento
básico, segurança pública, além do risco natural que já apresentam. Esse critério é uma tentativa mais
simplificada de adaptar o critério técnico utilizado pelo OP de Belo Horizonte, em que também é dado peso
especial aos votos em intervenções nas áreas de inclusão urbano-social, caracterizadas por indicadores de
pobreza, analfabetismo, risco à saúde e de saneamento básico.
67
adversidades sobre as quais não se tem domínio. O OP, portanto, deve se adaptar ao contexto
sócio-econômico em que está inserido, em relação aos demais recursos públicos disponíveis,
níveis de arrecadação, crise econômica e tendências de gestão pública.
A execução orçamentária anual do município vinha crescendo nos primeiros anos de
existência do OP, em torno de 20% ao ano, mas em 2009, a crise econômica global gerou
impactos sobre o Orçamento Municipal (OM), de forma que sua execução nesse ano foi 5%
menor do que o do ano anterior. Não obstante, os recursos destinados ao OP para este biênio
pós-crise foram 74,1% superiores ao destinado para o biênio anterior.
Para a análise da relação entre os recursos do OP e do OM, os dados foram agrupados
bienalmente, em consonância com a proposta de execução do OP. Da primeira para a segunda
edição do OP não houve nenhuma alteração no montante de recursos destinados a ele, ao
passo que no mesmo período a execução orçamentária municipal foi 27,5% superior,
indicando certo grau de desvinculação entre as características que impactam o orçamento
municipal e as que impactam o OP.
Orçamento
1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP
Municipal
Autorizado 2006 581.388.504,00 2008 849.507.209,00 2010 998.099.477,00
pelo 2007 657.358.605,00 2009 1.015.445.006,00 2011 Não previsto
Legislativo Total 1.238.747.109,00 Total 1.864.952.215,00 Total Não previsto
2006 544.779.801,46 2008 799.243.539,10
Executado
2007 675.690.136,35 2009 756.442.203,09 Não executado
(Empenhado)
Total 1.220.469.937,81 Total 1.555.685.742,19
2006 533.428.828,64 2008 779.131.711,64
Liquidado 2007 653.094.083,06 2009 719.405.154,32 Não liquidado
Total 1.186.522.911,70 Total 1.498.536.865,96
Quadro 11 – Informações Orçamentárias Municipais Totais em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios de
Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010.
Com isso, conclui-se que tanto a crise econômica como a variação da arrecadação
municipal não influenciaram diretamente na disponibilização de recursos ao OP, o que não
significa que conforme amadureça esta experiência participativa, esses elementos não
passarão a se refletir no OP futuramente. Acredita-se que o OP é uma experiência em que não
só a população aprende a exercer sua cidadania como os próprios governantes aprendem
como melhor utilizar esses instrumentos na sua gestão.
Sob outro viés de verificação, a crise poderia sim ter afetado o OP, não na etapa de
destinação de recursos, mas na etapa de execução das intervenções estendendo-as além do
tempo previsto, o que contribuiria na protelação de suas finalizações e entregas aos cidadãos.
68
No entanto, essa influência também não foi muito relevante sobre as intervenções entregues
até o momento, como será verificado mais adiante.
Orçamento de
1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP
Investimentos
2006 94.599.275,00 2008 258.034.547,00 2010 198.572.966,00
Autorizado pelo
2007 94.599.275,00 2009 214.523.309,00 2011 Não previsto
Legislativo
Total 189.198.550,00 Total 472.557.856,00 Total Não previsto
2006 22.772.489,17 2008 111.605.419,06
Executado
2007 70.201.256,37 2009 59.335.632,42 Não executado
(Empenhado)
Total 92973745,54 Total 170941051,48
2006 20.661.995,32 2008 103.476.054,80
Liquidado 2007 61.592.897,88 2009 47.610.420,48 Não liquidado
Total 82.254.893,20 Total 151.086.475,28
Quadro 12 – Informações do Orçamento Municipal de Investimentos em Reais (R$). Fonte: LOAS e Relatórios
de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010.
Orçamento de
Obras e
Instalações,
aquisição de
1ª Edição do OP 2ª Edição do OP 3ª Edição do OP
imóveis,
equipamentos e
material
permanente
2006 75.641.048,00 2008 186.594.281,00 2010 160.219.923,00
Autorizado pelo
2007 75.641.048,00 2009 19.2874.575,00 2011 Não previsto
Legislativo
Total 151.282.096,00 Total 379.468.856,00 Total Não previsto
2006 18.957.564,08 2008 95.565.370,37
Executado
2007 64.568.831,78 2009 51.115.281,14 Não executado
(Empenhado)
Total 83.526.395,86 Total 146.680.651,51
2006 16.876.255,73 2008 87.711.802,54
Liquidado 2007 55.996.023,29 2009 39.557.727,31 Não liquidado
Total 72.872.279,02 Total 127.269.529,85
Quadro 13 – Desdobramento do Orçamento Municipal de Investimentos nas ações correlatas às do OP em Reais
(R$). Fonte: LOAS e Relatórios de Prestação de Contas Anuais de 2006 a 2010.
O OP tem espaço para ampliar seus recursos, pois mesmo existindo os limites legais
com Folha de Pagamento e Endividamento (Lei Complementar Federal 101/2000), além dos
mínimos constitucionais com Educação e Saúde, não há limitações em se criar regras
similares no OP, estabelecendo mínimos para a Saúde ou para a Educação, ou proibindo
aumentos na Folha de Pagamento. Como exemplo, poderia ser estabelecido, em consonância
com a legislação vigente, que 25% dos recursos destinados ao OP fossem para Educação e
13% para a Saúde, e ainda, que seriam vetadas intervenções que ampliassem o quadro de
servidores.
Por outro lado, não necessariamente os participantes podem entender essas áreas como
prioritárias, já que um dos papéis do OP em seu efeito redistributivo é a inversão de
27
Além destes recursos deliberados, houve intervenções que não foram agraciadas na última rodada deliberativa
do OP, mas que foram incorporados no Planejamento Público, sendo executados. O OP é também um
instrumento de gerenciamento de demandas. A essas obras, que estariam em segunda escala de prioridades foram
destinados R$ 5.924.000,00, as quais eram 22 intervenções na área da saúde e 6 na área da educação. O conjunto
das intervenções originadas no processo referente à primeira edição do OP chega a 12,83 milhões de reais.
71
28
Urbanização contempla infra-estrutura de tráfego, saneamento básico, contenção de encostas em área de risco
habitadas, paisagismo, segurança pública. A separação destas áreas é inviável devido, principalmente às obras de
intervenção integrada, em que as áreas de políticas sociais contempladas são muito diversas.
72
Região
1ª edição 2ª edição 3ª edição
Administrativa
Vargem das Flores 920.000,00 13,3% 883.500,00 15,5%
1.515.096,22 12,4%
Ressaca 700.000,00 10,1% 820.500,00 14,4%
1.592.590,14 13,0%
Industrial 1.620.000,00 23,5% 816.000,00 14,4%
1.578.240,00 12,9%
Nacional 700.000,00 10,1% 722.950,00 12,7%
1.519.979,00 12,4%
Sede 650.000,00 9,4% 783.000,00 13,8%
1.499.519,00 12,2%
Eldorado 1.504.650,00 12,3%
1.616.000,00 23,4% 905.000,00 15,9%
Riacho 1.500.000,00 12,2%
Petrolândia 700.000,00 10,1% 751.500,00 13,2% 1.550.000,00 12,6%
TOTAL 6.906.000,00 100% 5.682.450,00 100% 12.260.074,36 100%
Quadro 18 – Distribuição regional dos recursos deliberados no OP em Reais (R$).
A atual legislação das diversas esferas de governo não permite abertura de ruas sem
que conjuntamente seja executado apropriado sistema de drenagem pluvial, que
75
necessariamente deve adequar-se ao sistema de saneamento básico (para que não contamine
as bacias hidrográficas da região), às vezes exigindo galerias pluviais maiores do que
inicialmente previstas ou mesmo tratamento de fundo de vale mais dispendioso por causa das
características geológicas. Além disso, as margens dos córregos necessitam de estrutura
especial que evite assoreamento, e, portanto, o asfaltamento e a pavimentação são apenas uma
das etapas do tratamento dos córregos urbanos. Com isso as obras inicialmente previstas
ganham volume e, muitas vezes, aproveita-se a mobilização necessária para a intervenção
para que sejam oferecidas opções de lazer nessas áreas como os parques lineares.
Na fase de proposição das intervenções, os técnicos podem subestimar a obra que será
executada, pois muitas vezes ele não conhece a composição do solo ou não têm todos os
detalhes da topografia. Nestes casos, o efeito multiplicador não ocorre, pois o aumento dos
gastos não se reflete em mais melhorias do que as inicialmente previstas.
Por último, o efeito multiplicativo pode ser notado ainda, quando se verifica a
utilização das demandas levantadas no processo deliberativo pelos gestores como fonte de
planejamento complementar. Os gestores mantêm arquivos de todas as demandas levantadas
nas rodadas do OP e das propostas derrotadas na escalada das intervenções ao longo das
rodadas deliberativas. Em seguida estes arquivos são estudados e, a medida da oportunidade e
76
É importante verificar que até 2008, dentre as obras terceirizadas da primeira edição
do OP, só duas foram iniciadas no ano de 2006, enquanto dez foram iniciadas no ano de 2007
e uma foi iniciada no ano de 2008. Sete dentre todas ainda não haviam sido finalizadas
quando se iniciou a terceira edição do OP em 2009.
“... se os empreendimentos são aprovados não são executados, todo o processo tem
sua credibilidade posta em xeque e a população tende a não participar. A capacidade
da Prefeitura de executar [a termo] as obras decididas é de fundamental importância
para o OP continuar a realizar seu potencial distributivo” (MARQUETTI, CAMPOS
e PIRES. 2008. P-64).
O atraso no início da execução das intervenções da segunda edição não está atrelado à crise
econômica de 2009, pois sua deliberação foi em 2007, com início de execução previsto para
2008. Ainda não tem como saber os efeitos da crise econômica sobre a execução das
intervenções do OP, mas, se somados à dificuldade inerente à Administração Pública em
gerenciar seus compromissos causarem um atraso muito significativo na entrega das
intervenções, a instituição do OP de Contagem poderá sofrer com o descrédito do processo.
77
Por isso, nem todo processo participativo obtém sucesso em atingir esses objetivos
redistributivos, inclusivos e promotores da justiça social. Cada OP poderá, assim como as
demais experiências de gestão pública, encontrar-se em uma gradação maior ou menor em
relação a esses objetivos. Além disso, não necessariamente uma ferramenta de gestão mais
redistributiva será automaticamente mais inclusiva, ou uma mais inclusiva ampliará a justiça
social. Por isso, as experiências participativas obterão mais sucesso em um ou outro aspecto,
mas não necessariamente em todos.
78
Mas, por ser uma ferramenta de gestão, assim como o é qualquer ferramenta de um
profissional, o OP serve prioritariamente para atingir o objetivo de quem o utiliza, o gestor.
Esse objetivo pode ser altruísta, o que seria excelente para a promoção de uma democracia
mais justa, mas também pode ser egoísta, deturpando a proposta de democratização para a
qual surgiu o OP. Ainda assim, por ser ferramenta, ela está sempre sujeita a ser manipulada
pelo seu condutor, e independente de atingir, com isso, esse ou aquele objetivo, resta a
percepção de que o poder originado do gestor e compartilhado através dessa ferramenta não é
suficiente para alterar o status quo, ainda que obtenha sucessos em minimizar as mazelas
sociais.
29
Um dos exemplos é o Jogo do OP, que além de método de divulgação do próprio OP, é uma metodologia de
politização dos cidadãos. Trata-se de um jogo de tabuleiro que ensina às crianças informações sobre a Cidade e
ao mesmo tempo, presta conta das obras do OP. Em 2009 foram distribuídos 40 mil jogos para os alunos das
escolas municipais.
79
aumentando a aprovação do seu governo e, portanto, o poder que ele exerce no contexto
político. Ou seja, apesar de objetivar uma “deselitização” da democracia, a ampliação da
participação através destas experiências nem sempre consegue ser efetiva em se refletir em
uma justiça social ampliada, mesmo sendo certo que a legitimidade das decisões é maior e
que o povo passa a estar novamente um pouco mais próximo do poder.
Há ainda outra situação importante nas instâncias participativas, que afeta a igualdade
de condições entre os participantes, que é referente à assimetria de informação e ao grau de
adaptação do participante ao processo deliberativo. Aqueles que já estão a mais tempo no
processo e já aprenderam mais com ele, utilizam “as melhores cartas” para que melhor seja
seu desempenho no jogo político, e assim, eles acabam promovendo a desigualdade nas
posições em um processo que apregoa a igualdade.
A reprodução das estruturas hierárquicas centralizadoras de poder se reflete nas
instâncias participativas, como exemplo, os Conselhos de Políticas possuem presidentes e os
OPs possuem delegados. Ou seja, essas posições mais privilegiadas, assim como a dos
governantes, em que há concentração de poder se tornam reprodutoras de uma democracia
elitista, só que mais divisionada, em uma estrutura mais ramificada como a militar, com
tropas, divisões e batalhões.
Por vezes, as propostas participativas, assumem um papel distorcido e se transformam
em out doors promocionais, em que pouco espaço é efetivamente utilizado para discussão
corrompendo-se em palanques para divulgar os benfeitores da iniciativa democrática. Essa
situação é mais comum nos fóruns em que a mesa é composta somente por membros do
governo, e a agenda é totalmente controlada por eles. Ao final, o cidadão sai com a impressão
de que as Autoridades Públicas prestam contas da sua política e se dispõem a ouvir o povo, no
entanto, a realidade é que o povo permanece durante todo o momento em posição e condições
inferiores para inserir suas idéias no debate político, e termina suprimido sem se dar conta
disto.
Com as pressões da população e a aclamação de mais igualdade, a elite sempre se
adapta e com isso, atende muitas das demandas e questionamentos do restante do povo a fim
de permanecer no poder, dividindo um pouco das riquezas e deste poder quando necessário,
mas nunca mais do que o suficiente para que possa se manter no controle.
Sob a visão habermasiana, os atores dominados não teriam acesso ao poder político,
eles teriam apenas influência política (Avritzer, 2000), eliminando a possibilidade de arranjos
deliberativos. Fato é que, sendo o poder político efetivamente acessado, ou somente
80
influenciado pela população, isso não é suficiente para se processar maior justiça e igualdade
social com efetividade sobre os problemas enfrentados por estes atores. A situação-problema
melhora, mas, muitas vezes, não se resolve. Dentro de uma democracia de alta intensidade
como a atual, a amplitude do poder acessado ou influenciado pela grande maioria dos atores
ainda é baixa.
Ao analisar a democracia dentro do Sistema Capitalista, é possível observar que o
controle sobre os meios de produção, que é um dos principais diferenciais daqueles que
dominam o debate público, torna o jogo político desigual e a balança entre os atores
envolvidos no cenário decisório sempre terá mais força do lado de quem já acumula poder.
Esta já era uma das incompatibilidades verificadas por Karl Marx (Avritzer, 1996), e que não
é capaz de ser alterada, mesmo com a proposição da ampliação da participação democrática.
As ferramentas democráticas são, portanto, utilizadas não em favor do povo, mas sim
dos dominadores. Estes se aproveitam da estrutura do Poder Legislativo para aprovar suas
leis, criar seu sistema prisional, reduzir a assistência social a óbolo e manipular os bens
públicos de forma a facilitar o seu próprio progresso. Justiça e igualdade são secundárias nas
ferramentas de gestão, quando atingem diretamente os interesses dominantes.
É por isso que nem sempre experiências de OP serão suficientes para se atingir uma
justiça social ampliada. O caso de Contagem mostra o sucesso da inclusão dos cidadãos no
processo, pois eles foram historicamente excluídos da vida política pelos coronéis (e ainda
são, como no caso da comunidade dos Arturos), mas com a vontade política dos governantes,
aos poucos passaram de um papel de objeto de políticas públicas para o papel de sujeitos de
políticas públicas. Por outro lado, a complexidade técnica na definição dos critérios
redistributivos impede uma avaliação de sua efetividade para resolver problemas sociais mais
urgentes ou mesmo para se verificar se a maior parte dos recursos foi realmente destinada aos
mais necessitados.
O OP de Contagem é, portanto, uma iniciativa para tentar se atingir uma justiça social
ampliada, mas, no estágio em que se encontra, por si só não configura esta ampliação. Com a
maturidade e com uma formação cidadã mais consciente, espera-se que possa em fim ser a
expressão de relações sociais mais justas e igualitárias.
81
7. CONCLUSÕES
O que se percebe hoje é que o espaço para participação só acontece pela vontade
política dos representantes eleitos, que estruturam e sistematizam a forma e os critérios em
que haverá a participação, e, sem esse empenho dos representantes, a institucionalização
destes espaços seria gravemente prejudicada. A decisão participativa passa a ser então um
processo, em que a argumentação decorre e envolve os dirigentes do Estado e os cidadãos
diretamente interessados ou não naquele tema, passando por um consentimento sobre os
próximos passos de execução da política pública, e que a máquina estatal se encarregará da
execução.
A participação é, portanto, uma forma de treinamento da própria democracia, em que o
cidadão tem a oportunidade de desenvolver seu civismo e capacidade argumentativa, e com
isso, tentar se imunizar de certas manipulações que sofre dentro do sistema político, tornando-
se mais exigente na cobrança das ações do representante. As barreiras históricas de exclusão e
dominação não são facilmente transpostas, sendo que para conseguir isso, os cidadãos devem
ir além do que os governantes propõem, e então, exercerem um papel político incisivo na
definição das regras e na utilização dos recursos públicos aos quais têm direito.
O melhor ambiente para desenvolver estes espaços participativos é a localidade onde
residem os cidadãos, a vila, cidade ou microrregião. O fracionamento da soberania em esferas
de atuação, no contexto participativo, apesar de aparentemente contrariar a teoria da
indivisibilidade do poder de Rousseau, é na verdade uma forma de tornar mais efetivo o seu
exercício por aquele de direito, o povo, que por deter mais informações sobre o seu contexto,
se torna mais apto a decidir sobre os problemas locais.
Uma boa estruturação formal do OP não garante uma adequada transposição para as
relações reais que permeiam o processo. Os representantes do governo, tal qual qualquer outra
pessoa, cometem equívocos, muitas vezes não correspondendo ao devido esforço exigido por
ferramentas de gestão participativas como o OP. Além disso, nem sempre a população se
encontra em um nível de mobilização suficiente para assimilar rapidamente o processo
participativo.
Os processos participativos são mais lentos e algumas vezes mais burocráticos, no
entanto, sua legitimidade pode ser considerada maior do que nos processos em que a consulta
82
seu controle. Repartir um pouco é a estratégia utilizada para “manter a dominação sobre o
gigante sem despertar sua fúria”, em que todos saem ganhando, mas como sempre, uns mais
do que outros.
Por outro lado, mesmo não sendo a solução, a participação consegue ser efetiva em
muitos aspectos essenciais da democracia, e a sua ampliação pode não tornar a sociedade mais
justa ou igualitária, no entanto a torna mais civilizada, e, mesmo enfrentando severas
restrições quanto ao debate de problemas de grande relevância como a justiça e igualdade,
cria um espaço em que se pode tentar trazê-los para uma mesa de discussões, na qual espadas
e espingardas são efetivamente trocadas por microfones e canetas a fim de se buscar soluções
de forma organizada e pacífica.
As propostas teóricas existentes sobre ampliação da participação para o exercício do
poder, bem como os tipos de exercício de cidadania experimentados necessitam de um
redirecionamento nos ramos das ciências humanas e sociais, a fim de desenvolver uma
proposta de ampliação do poder exercido pelo povo que atinja os ideais de igualdade e justiça,
e efetivamente desenvolva uma alternativa viável ao elitismo democrático.
84
BIBLIOGRAFIA
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49: 25-46, 2000.
FARIA, Cláudia Feres. Democracia deliberativa: Habermas, Cohen e Bohman. Lua Nova,
São Paulo, v 49: 47-68, 2000.
LAPPONI, Juan Carlos. Estatística usando Excel 5 e 7. São Paulo: Treinamento e Editora,
1997.
MIGUEL, Luis Felipe. Representação política em 3-D: Elementos para uma teoria
ampliada da representação política. RBCS, São Paulo, v 18 nº. 51: 123-193, 2003.
Ribeirão das Neves. Absolutamente tudo Sobre Ribeirão das Neves. Disponível em
<http://ribeiraodasneves.net> Acesso: 12/12/2009.
SANTOS, Carla Inês Costa e BRASIL, Eliete Mari Doncato. Elaboração De Trabalhos
Técnico-Científicos. Universidade do Vale do Rio dos Sinos – UNISINOS, Biblioteca da
UNISINOS, Setor de Multimeios e Comut. São Leopoldo, 2007.
Servidor de Mapas. Faça seu próprio mapa. Observatório das Metrópoles. Disponível em:
<http://mapas.observatoriodasmetropoles.net/> Acesso em: 23/02/2010
SILVA, Glauco Peres da; CARVALHO, Carlos Eduardo. Referenciais teóricos para
desenvolver instrumentos de avaliação do Orçamento Participativo. Nova econ., Belo
Horizonte, v. 16, n. 3, dez. 2006. Disponível em
<http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0103-
63512006000300003&lng=pt&nrm=iso>. Acesso em 01/12/2009.
TOSTA, Sandra de Fátima Pereira. A missa e o culto vistos do lado de fora do altar:
religião e vivências cotidianas em duas comunidades eclesiais de base do bairro Petrolândia,
Contagem - MG. 1997. (Doutorado em Antropologia Social). Faculdade de Filosofia, Letras e
Ciências Humanas (FFCH-USP). São Paulo.
89
Apêndice
Figura 6 – Mapa das Unidades de Planejamento do Município de Contagem. Fonte: Caderno de Obras -
Orçamento Participativo de Contagem 2005
90
Figura 7 – Mapa das Regiões Administrativas do Município de Contagem. Fonte: Caderno de Metodologia -
Orçamento Participativo de Contagem 2010/2011
91
Figura 8 - Mapa de renda per capita dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles.
92
Figura 9 - Mapa de quantidade de habitantes dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles.
93
Figura 10 - Mapa de Índice de Desenvolvimento Humano dos municípios próximos a Contagem. Fonte: Servidor de Mapas. Observatório das Metrópoles.
94
Figura 11 - Mapa de Renda Per Capita do Município de Contagem. Fonte: ADH-RMBH. Fundação João Pinheiro
95
Figura 12 - Mapa de densidade demográfica do município de Contagem. Fonte: ADH-RMBH. Fundação João Pinheiro
96
Figura 13 - Mapa de Índice de Desenvolvimento Humano do Município de Contagem, conforme critérios do ADH-RMBH da Fundação João Pinheiro.
97
Tabela 14 – Resumo da regressão linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP
Estatística de regressão
R múltiplo 0,584794
R-Quadrado 0,341984
R-quadrado ajustado 0,21038
Erro padrão 44130,1
Observações 7
Tabela 15 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP.
ANOVA gl SQ MQ F F de significação
9 9
Regressão 1 5,06 5,06 2,598594 0,167876
9 9
Resíduo 5 9,74 1,95
Total 6 1,4810
Tabela 16 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados e IQVP na 2ª edição do OP.
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseção 766399,1 26696,13 28,70825 9,61-7 697774,5 835023,7 712605,1 820193,1
iqvp 218450,7 135514 1,612016 0,167876 -129899 566800,5 -54616,6 491517,9
Tabela 17 – Resumo da regressão linear simples entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP
Estatística de regressão
R múltiplo 0,261678
R-Quadrado 0,068476
R-quadrado ajustado -0,08678
Erro padrão 44053,1
Observações 8
99
Tabela 18 - Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP.
ANOVA gl SQ MQ F F de significação
8 8
Regressão 1 8,56 8,56 0,441055 0,531291
10 9
Resíduo 6 1,16 1,94
Total 7 1,2510
Tabela 19 - Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados e IQVP na 3ª edição do OP.
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseção 1480263 33552,75 44,11749 9,08-9 1398163 1562364 1415064 1545462
IQVP 146603,1 220747,9 0,66412 0,531291 -393548 686753,7 -282350 575556
Tabela 20 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP
Estatística de regressão
R múltiplo 0,658559162
R-Quadrado 0,43370017
R-quadrado ajustado 0,207180239
Erro padrão 37626,4478
Observações 8
Tabela 21 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP
ANOVA gl SQ MQ F F de significação
Regressão 2 5421252131 2710626065 1,914623 0,241332648
Resíduo 5 7078747869 1415749574
Total 7 1,2510
100
Tabela 22 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição
do OP
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseção 1467674,442 50214,7963 29,22792785 8,79-7 1338593,199 1596755,685 1366489,198 1568859,685
Número de Hab. 1,277786851 0,65325453 1,95603212 0,107834 -0,401457387 2,957031089 -0,038552634 2,594126336
Renda Per Cap. -200,8808635 195,015042 -1,030078816 0,3502 -702,182988 300,421261 -593,8456065 192,0838794
Tabela 23 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP
Estatística de regressão
R múltiplo 0,802733398
R-Quadrado 0,644380909
R-quadrado ajustado 0,466571363
Erro padrão 36271,37753
Observações 7
Tabela 24 – Resumo do Teste Anova entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP
ANOVA gl SQ MQ F F de significação
9
Regressão 2 9,54 4767774344 3,623995 0,126464938
Resíduo 4 5,269 1315612828
Total 6 1,4810
Tabela 25 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos disponibilizados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição
do OP
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseção 808803,1686 50848,59 15,90610916 9,13-5 667624,8593 949981,4778 700401,773 917204,5642
Número de Hab. 1,376510074 0,522731 2,633302724 0,057985 -0,07482502 2,827845168 0,262126777 2,490893371
Renda Per Cap. -454,3929313 282,7558 -1,607015216 0,183328 -1239,448989 330,6631263 -1057,185051 148,3991884
101
Tabela 26 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP
Estatística de regressão
R múltiplo 0,377702
R-Quadrado 0,142659
R-quadrado ajustado -0,20028
Erro padrão 40122,7
Observações 8
Tabela 27 – Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do OP
ANOVA gl SQ MQ F F de significação
9 8
Regressão 2 1,3 6,7 0,415992 0,680588
9 9
Resíduo 5 8,05 1,61
Total 7 9,399
Tabela 28 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 3ª edição do
OP
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseção 1551099 53546,19 28,9675 9,19-7 1413454 1688744 1443201 1658998
Número de Hab. 0,450469 0,696593 0,646675 0,546351 -1,34018 2,24112 -0,9532 1,854139
Renda Per Cap. -183,182 207,9529 -0,88088 0,418705 -717,742 351,3781 -602,217 235,8533
102
Tabela 29 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP
Estatística de regressão
R múltiplo 0,853424
R-Quadrado 0,728332
R-quadrado ajustado 0,592499
Erro padrão 42247,81
Observações 7
Tabela 30 – Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do OP
ANOVA gl SQ MQ F F de significação
10 9
Regressão 2 1,91 9,57 5,361936 0,073803
Resíduo 4 7,149 1,789
Total 6 2,6310
Tabela 31 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 2ª edição do
OP
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseção 811553 59226,91 13,70244 0,000164 647112,7 975993,2 685290,3 937815,7
Número de Hab. 1,917521 0,608862 3,149353 0,034535 0,22705 3,607992 0,619521 3,215521
Renda Per Cap. -583,466 329,3455 -1,77159 0,151159 -1497,88 330,9439 -1285,58 118,6483
103
Tabela 32 – Resumo da regressão linear múltipla entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 1ª edição do OP
Estatística de regressão
R múltiplo 0,789215
R-Quadrado 0,62286
R-quadrado ajustado 0,43429
Erro padrão 330925,3
Observações 7
Tabela 33 – Resumo do Teste Anova entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 1ª edição do OP
ANOVA gl SQ MQ F F de significação
11 11
Regressão 2 7,23 3,62 3,303066 0,142235
11 11
Resíduo 4 4,38 1,1
Total 6 1,1612
Tabela 34 – Resumo dos Testes Estatísticos da regressão entre recursos deliberados, Número de Habitantes e Renda Per Capita, na 1ª edição do
OP
Coeficientes Erro padrão Stat t valor-P 95% inferiores 95% superiores Inferior 90,0% Superior 90,0%
Interseção 446230,5 463921,8 0,961866 0,390587 -841823 1734284 -542780 1435241
Número de Hab. 8,831167 4,769188 1,851713 0,137716 -4,41022 22,07256 -1,33601 18,99835
Renda Per Cap. -548,83 2579,749 -0,21275 0,841928 -7711,36 6613,702 -6048,46 4950,8