O BRASIL E A CRISE HAITIANA

A COOPERAO TCNICA COMO INSTRUMENTO

DE SOLIDARIEDADE E DE AO DIPLOMTICA

MINISTRIO DAS RELAES EXTERIORES

Ministro de Estado Embaixador Celso Amorim

Secretrio-Geral

Embaixador Samuel Pinheiro Guimares

FUNDAO ALEXANDRE DE GUSMO

Presidente

Embaixador Jeronimo Moscardo

INSTITUTO RIO BRANCO

Diretor

Embaixador Fernando Guimares Reis

A Fundao Alexandre de Gusmo, instituda em 1971, uma fundao pblica vinculada ao Ministrio das
Relaes Exteriores e tem a finalidade de levar sociedade civil informaes sobre a realidade internacional
e sobre aspectos da pauta diplomtica brasileira. Sua misso promover a sensibilizao da opinio pblica
nacional para os temas de relaes internacionais e para a poltica externa brasileira.
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo, Sala 1
70170-900 Braslia, DF
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WLADIMIR VALLER FILHO

O BRASIL E A CRISE HAITIANA

A COOPERAO TCNICA COMO INSTRUMENTO
DE SOLIDARIEDADE E DE AO DIPLOMTICA

Braslia, 2007

Direitos de publicao reservados

Fundao Alexandre de Gusmo
Ministrio das Relaes Exteriores
Esplanada dos Ministrios, Bloco H
Anexo II, Trreo
70170-900 Braslia DF
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Capa: Orlando Castao - Abstrao
200x250 cm - OST - Ass. 4 lados
Equipe Tcnica
Coordenao:
Eliane Miranda Paiva
Assistente de Coordenao e Produo:
Arapu de Souza Brito
Programao Visual e Diagramao:
Paulo Pedersolli e Cludia Capella

Originalmente apresentado como tese do autor no 51 CAE - Instituto Rio Branco,

Braslia, 2007.
Impresso no Brasil 2007

Valler Filho, Wladimir.

O Brasil e a crise haitiana : a cooperao tcnica como instrumento de
solidariedade e de ao diplomtica / Wladimir Valler Filho. Braslia : FUNAG,
2007.
396 p ... : il.
ISBN 978-85-7631-082-2
1. Poltica interna Haiti. 2. Relaes internacionais Brasil:Haiti. 3. Cooperao
tcnica internacional Brasil:Haiti. I. Ttulo. II. A cooperao tcnica como
instrumento de solidariedade e de ao diplomtica.
CDU 323(729.4)
CDU 327(729.4:81)
CDU 341.232(81-82:729.4-85)
Depsito Legal na Fundao Biblioteca Nacional conforme Decreto n 1.825 de 20.12.1907

SUMRIO

Abreviaturas ............................................................................................... 7
Mapa do Haiti ........................................................................................... 11
Introduo ................................................................................................ 13
Captulo I - Aspectos da Cooperao Tcnica Internacional ................... 23
1.1. Breve histrico ..................................................................................................... 25
1.2. A cooperao tcnica a partir de 1945 ................................................................ 29
1.3. A evoluo do conceito ...................................................................................... 34
1.4. Reflexo brasileira sobre a questo .................................................................... 44
Captulo II A cooperao tcnica no Brasil e a CTPD .......................... 59
2.1. Dos anos 30 ao Governo Luiz Incio Lula da Silva ....................................... 61
2.2. Instrumento complementar para o desenvolvimento ................................... 70
2.3. Aporte para a superao de obstculos ............................................................ 73
2.4. Uma agenda para o sculo XXI ......................................................................... 90
Captulo III Sistematizao e institucionalizao a partir de 1987 ....... 103
3.1.O Itamaraty como ator ...................................................................................... 105
3.2.A estruturao da Agncia Brasileira de Cooperao ...................................... 108
3.3.Compromisso em foros internacionais .......................................................... 114
3.4. Caractersticas da cooperao tcnica prestada ................................................. 125
3.5.Tendncias futuras .............................................................................................. 129
3.6.A Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa ........................................... 133
Captulo IV A crise haitiana de 2004 ................................................... 139
4.1.Breve histrico .................................................................................................... 141
4.2.A vacncia de poder e a resposta da ONU ...................................................... 151
4.3.A queda do Presidente Aristide ........................................................................ 153
4.4.Perfil da sociedade haitiana ................................................................................ 160
4.5.Evoluo do relacionamento bilateral ............................................................. 164

4.6.A Misso das Naes Unidas de Estabilizao no Haiti ............................... 167

Captulo V - A resposta brasileira estabilizao e reconstruo ........ 173
5.1. O Interim Cooperation Framework: ponto de partida ............................... 178
5.2. A Conferncia de Doadores de Washington ................................................. 182
5.3. A primeira misso de cooperao tcnica multidisciplinar e
seus desdobramentos ...................................................................................... 184
5.4. Reunies e conferncias internacionais sobre o Haiti e as
Mesas Setoriais .................................................................................................. 189
5.5. A criao do Ncleo de Cooperao na Embaixada do Brasil
em Porto Prncipe ............................................................................................ 201
5.6. O brao civil da presena brasileira .............................................................. 202
Captulo VI O tema na agenda da diplomacia brasileira ..................... 209
6.1. O discurso oficial ............................................................................................... 211
6.2. Solidariedade: o conceito incorporado ........................................................... 219
6.3. Princpios ancilares da cooperao ................................................................... 226
6.4. O discurso traduzido em prtica ..................................................................... 229
Concluso ............................................................................................... 249
Bibliografia ............................................................................................ 269
Lista de Anexos ....................................................................................... 283
Anexos .................................................................................................... 285

ABREVIATURAS

ABC Agncia Brasileira de Cooperao

AECI Agncia Espanhola de Cooperao Internacional
ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
BID Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
BNH Banco Nacional de Habitao
CEBRI- Centro de Estudos Brasileiros de Relaes Internacionais
CEPAL- Comisso Econmica para a Amrica Latina
CIAGA Centro de Instruo Almirante Graa Aranha
CIDA Canadian International Development Agency
CSNU Conselho de Segurana das Naes Unidas
CTI- Cooperao Tcnica Internacional
CTPD- Cooperao Tcnica Prestada a Pases em Desenvolvimento
CTRB - Cooperao Tcnica Recebida Bilateral
CTRM - Cooperao Tcnica Recebida Multilateral
ECOSOC UN Economic and Social Council
EMBRAPA- Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
FMI Fundo Monetrio Internacional
GTZ - Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit
ICAO Organizao de Aviao Civil Internacional
ILANUD Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno
do Delito e Tratamento do Delinqente
INFRAERO- Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroporturia
ITU Unio Internacional de Telecomunicaes
JICA Japan International Cooperation Agency
7

MCidades- Ministrio das Cidades

MDA Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
MDS- Ministrio do Desenvolvimento Social
MI- Ministrio do Interior
MOBRAL Movimento Brasileiro de Alfabetizao
MPU- Ministrio Pblico da Unio
MIF - Multilateral Interim Force (2000)
MIPONUH - United Nations Civilian Police Mission in Haiti (1997/
2000)
MINUSTAH- Misso das Naes Unidas de Estabilizao no Haiti
MRE- Ministrio das Relaes Exteriores
MS Ministrio da Sade
MT Ministrio dos Transportes
OIT Organziao Internacional do Trabalho
ONG Organizao No-Governamental
ONU Organizao das Naes Unidas
OMM Organizao Meteorolgica Mundial
OPAS/OMS Organizao Pan-Americana da Sade/Organziao
Mundial da Sade
PALOP- Pases de Lngua Oficial Portuguesa
PSL - Partido do Socialismo e Liberdade
PV Partido Verde
PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
SELA Sistema Econmico Latino-Americano
SGEC Subsecretaria-Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras
no Exterior
UN- HABITAT Programa das Naes Unidas para Assentamentos
Humanos
UNAIDS Programa das Naes Unidas sobre HIV/AIDS
UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia
e a Cultura
UNCTAD United Nations Conference on Trade and Commerce
8

UNFPA Fundo de Populao das Naes Unidas

UNIC Centro de Informao das Naes Unidas para o Brasil
UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
UNIFEM Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher
UNMIH - United Nations Mission in Haiti (1993/1996)
UNODC Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime
UNOPS United Nations Office for Project Services
UNSMIH - United Nations Support Mission in Haiti (1996/1997)
UNTAET United Nations Transitory Administration in East Timor
UNTMIH - United Nations Transition Mission in Haiti (1997)
USAID United States Agency for International Development

MAPA DO HAITI

11

INTRODUO

INTRODUO

When you know us better, you will realize that we dont live on
money here, we live on debts.You can always afford to kill a
creditor, but no one ever kills a debtor.
(Graham Greene, The Comedians)

Ao assumir o comando militar da Misso das Naes Unidas

para a Estabilizao no Haiti em junho de 2004, no contexto da mais
recente crise poltico-institucional haitiana, o Brasil passaria a ter, no plano
externo, exposio adicional e, como corolrio, novas cobranas. No plano
interno, a sbita repercusso provocou polarizao de opinies sobre essa
questo, manifestaes favorveis e outras contrrias presena militar
brasileira naquele pas.Vozes se levantaram no Congresso Nacional com o
argumento de que, em vista dos parcos recursos materiais de que dispe
o Pas, haveria outras prioridades para o dispndio do dinheiro pblico.
Assim, lideranas de partidos da oposio PFL, PSDB e PDT e da
base aliada PPS e PV , alm de diversos analistas polticos, jornalistas e
acadmicos fizeram-se ouvir1.
Diante da expectativa inicial dos custos da presena militar brasileira
na ordemaproximada de 70 milhes dlares e do significado pouco
expressivo da economia haitiana, a existncia de perspectiva de ganho
econmico conforme chegou a ser aventado era fator obviamente
excludente do rol das motivaes brasileiras.A deciso de enviar tropas
No Congresso Nacional, os deputados federais que num primeiro momento se
manifestaram com veemncia contra a presena militar foram Fernando Gabeira (PV RJ) e Maninha (PSL - DF). Na imprensa, destaca-se o jornal O Estado de So Paulo.
1

15

ao Haiti e, posteriormente, estabelecer uma vertente de cooperao civil,

enquadrava-se de modo exemplar no histrico da poltica externa brasileira,
ao tempo que representava questo de princpio e coerncia aos ditames
da causa da solidariedade internacional.
No contexto de tantas expectativas e incertezas, alm do histrico
de insucessos da ao estrangeira no Haiti, o Itamaraty se veria na
contingncia de adotar uma postura mais ativa e de buscar caminhos
alternativos que respondessem de forma rpida e com a necessria
visibilidade a esse desafio externo e assegurassem a presena brasileira
naquele pas. Essa poltica seria implementada num quadro de quase
inexistncia do Estado haitiano, marcado pela desintegrao de suas
instituies nacionais, fragmentao do tecido social e derrocada econmica
sem precedentes em sua Histria recente2.
O Conselho de Segurana da Organizao das Naes Unidas
CSNU, pela Resoluo 1.542, de 30 de abril de 2004, criou a MINUSTAH
com o objetivo de garantir a estabilidade, apoiar a reconciliao poltica e
promover a retomada do desenvolvimento do pas. Ela substituiu a Fora
Multinacional Interina, criada pela Resoluo 1.529 daquele mesmo ano,
instrumento aprovado no dia em que o presidente Jean-Bertrand Aristide
deixou o pas. A queda do presidente, provocada em grande parte pela
presso e revolta de grupos internos, agravaria as condies de segurana
- poca j bastante deterioradas e colocaria em situao de extrema
vulnerabilidade expressivas parcelas da sociedade civil, que conviviam com
nveis alarmantes de pobreza, insegurana e violncia.
Da independncia, em 1804, at 2004, ano da queda do Presidente Jean-Bertrand
Aristide, o Haiti teve 41 governantes. Desse total, um suicidou-se, o segundo rei do pas
recm-independente, Henri Christophe; 28 foram destitudos ou levados a renunciar, por
fora de golpes de Estado ou presses da oposio; 4 foram assassinados; 3 outros, o
general Alexandre Ption, em 1818, Jean-Baptiste Rich, em 1847 e Franois Duvalier,
em 1971, tiveram morte natural durante o exerccio de mandatos vitalcios e 3 durante o
cumprimento de mandatos no-vitalcios Philippe Guerrier, em 1845, Florvil Hyppolite,
em 1896 e Tancrde Auguste, em 1913. Em dois sculos como Estado independente, s
Ertha Pascal-Trouillot chegaria ao final de um mandato constitucional. A partir de 1991,
com a eleio de Jean-Bertrand Aristide, diversos golpes e contra-golpes se sucederiam e
dariam origem a crises que levariam a diversas intervenes internacionais e se prolongariam
at 2004.
2

16

Em 2004, foi entregue ao Representante Especial do SecretrioGeral das Naes Unidas, o Embaixador chileno Juan Gabriel Valds, a
chefia da Misso3. Seu comando militar caberia ao Brasil, havendo sido
designado para a funo o General Augusto Heleno Pereira Ribeiro4. A
MINUSTAH, cujo mandato deveria ser renovado a cada seis meses,
contava com uma fora total de 7.500 militares e 1.897 policiais.
Imediatamente antes das eleies presidenciais de 2006, recrudesceram
violentamente as hostilidades polticas e os enfrentamentos entre gangues
urbanas, o que levaria o CSNU a autorizar a ampliao dos contingentes
militar e policial at o final das eleies.
Ainda em julho de 2004, o Brasil participaria da Conferncia de
Doadores para o Haiti, realizada em Washington sob os auspcios do
Banco Mundial, do BID, da Comisso Europia e do FMI. Nesse frum,
a delegao brasileira reafirmaria o desejo do Governo de apoiar o
esforo de reconstruo e recuperao scio-econmica e institucional
do Haiti e assumiria o compromisso de realizar, no curto prazo, misso
de avaliao para definir possveis projetos de cooperao. Por no ser
o pas ainda doador de recursos financeiros, nos termos estipulados
pela Ajuda Oficial ao Desenvolvimento ODA, a delegao brasileira
ofereceu apoio em termos de cooperao tcnica, no entendimento de
ser tal contribuio o instrumento mais adequado para proporcionar
pronta resposta ao quadro de carncias exacerbadas gerado pela crise
haitiana.
As necessidades e prioridades para a reconstruo do Haiti seriam
inventariadas por consultores estrangeiros no documento Interim Cooperation
Framework ICF e serviriam de base para a Conferncia de Doadores de
Washington. Esse diagnstico, embora genrico, forneceria elementos
importantes para o processo de tomada de deciso brasileira, ao tempo
em que determinaria o perfil da participao oferecida desde o primeiro
momento.
Substitudo pelo Embaixador guatemalteco Edmond Mullet em 2006.
Substitudo pelo General Urano Teixeira da Matta Bacellar, em 2005, e este pelo
General Jos Elito Carvalho de Siqueira, em janeiro de 2006.

3
4

17

Em agosto de 2004, tendo o ICF como parmetro para suas

aes, o Ministrio das Relaes Exteriores, por meio da Agncia Brasileira
de Cooperao ABC, organizaria, coordenaria e enviaria a Porto Prncipe
misso multidisciplinar composta por representantes de diversos
Ministrios, rgos do Governo, instituies e entidades brasileiras de
diferentes reas5. O diagnstico ampliado do quadro social e econmico
haitiano habilitaria o Brasil, detentor de comprovada experincia tcnica
em diversos campos, a atender s demandas dentro do esprito que norteia
a cooperao tcnica brasileira.
A resposta da poltica externa brasileira, em sua vertente
instrumental da cooperao tcnica, crise haitiana, objeto do presente
estudo, revestiu-se de componentes inditos, ao atualizar e aprimorar
diversos procedimentos de atuao. Tais esforos merecem ser bem
compreendidos e analisados, pois anteciparam comportamentos que
podero, inclusive, consolidar-se e vir a nortear a cooperao tcnica
brasileira nos prximos anos. De fato, a cooperao tcnica prestada pelo
Brasil teve de adaptar-se rapidamente a uma realidade que impunha
respostas singulares, imediatas e emergenciais. Para tanto, foram
estabelecidas estratgias inusitadas e adotados novos procedimentos, ambos
caracterizados por elevado nvel de consistncia, relevncia e impacto.
O presente trabalho tem por objetivo, a partir do estudo de um
caso especfico a crise haitiana e a participao brasileira nos esforos de
reconstruo do pas analisar o papel da cooperao tcnica como
instrumento de ao poltica capaz de responder s exigncias do tempo
presente. O esforo permitir, ainda, reflexo conceitual sobre o que
significa a cooperao tcnica. Pretende, tambm, elencar alguns elementos
inditos da cooperao tcnica prestada a pases em desenvolvimento
CTPD, aplicados no Haiti, que podero sinalizar certas tendncias futuras.
Alm disso, o estudo buscar trazer luz argumentos que confirmariam a
compatibilidade da atuao brasileira no Haiti com os princpios e a tradio
Integraram a misso, alm de diplomatas da ABC, especialistas em agricultura, sade,
saneamento, justia, defesa civil, organizao eleitoral, infra-estrutura, meio ambiente,
recursos minerais e desenvolvimento social.

18

da poltica externa e tambm com os compromissos internacionais

assumidos pelo Brasil, expressos em diversos documentos, tanto nacionais,
quanto internacionais.
Valendo-se de um critrio histrico, o presente trabalho procurar
demonstrar a evoluo do pensamento, da ao e da conceituao da
cooperao tcnica no Brasil. Tal demonstrao contribuiria para responder
s questes levantadas por diversos setores da sociedade brasileira: Por que
cooperar com o Haiti? Quais os riscos dessa cooperao? Quais seus limites?
Como administrar eventual fracasso e potencializar o possvel sucesso?
Prope-se, tambm, oferecer elementos de anlise para a
compreenso da cooperao tcnica e de seu papel como instrumento de
ao poltica, o que serviria para confirmar o grau de amadurecimento
alcanado pela CTPD brasileira. Para tanto, os discursos e reflexes
brasileiros em diferentes foros, com o fim de identificar, ao longo dos
ltimos anos, as linhas permanentes da cooperao tcnica e os seus
elementos inovadores, serviro como base principal de pesquisa. Nesse
contexto ser de grande auxlio o tratamento histrico do desenvolvimento
da cooperao tcnica e de sua vinculao com a poltica externa do Pas.
A presente dissertao tambm recorrer anlise de expedientes
telegrficos e memorandos do Ministrio das Relaes Exteriores que
tratam do assunto. O tema do dever tico ou dever moral de cooperar
ser igualmente examinado com o objetivo de se entender melhor o porqu
de a cooperao prestada pelo Brasil ao Haiti ser considerada solidria.
Alm disso, discorrer sobre o conceito de solidariedade luz de uma
viso que parte da hiptese, que talvez possa ser julgada demasiado otimista,
da unio de foras, da soma de esforos para mitigar dificuldades em
prol de outrem, vinculando os conceitos morais sociedade das naes.
O trabalho avana, com Norberto Bobbio, a idia de que a figura dentica
originria o dever, no o direito.
A pesquisa bibliogrfica sobre a cooperao tcnica internacional,
em nvel governamental, revelou serem escassos os estudos disponveis
nessa rea e, mais raros ainda, os que versam sobre a atuao brasileira,
tanto em lngua portuguesa quanto em outros idiomas. Isso pode ser
19

atribudo, em grande parte, ao fato de a cooperao tcnica

tradicionalmente ter permanecido restrita ao mbito do Ministrio das
Relaes Exteriores, pelo menos at a dcada de 90. Alm disso, para a
implementao de projetos, o Itamaraty conta com parceiros na maior
parte ou em sua quase totalidade governamentais, o que tem ensejado
uma menor divulgao das aes levadas a cabo em pases em
desenvolvimento, cujos resultados so registrados, na maior parte dos
casos, em relatrios internos, habitualmente no divulgados e que
permanecem nos arquivos institucionais. Por outro lado, com exceo de
alguns professores que se dedicaram ao tema, e isso muito recentemente,
pouco se tem discutido sobre cooperao, que tambm comea a aparecer
como tema de teses de mestrado ou monografias de final de curso. A
recorrncia s mesmas fontes institucionais acaba por implicar viso
necessariamente fragmentada e pouco crtica sobre o assunto.
O trabalho, em esforo tambm prospectivo, procurar aventar,
sem preocupao exaustiva, condutas e aes que podero nortear a CTPD
brasileira e reforar a percepo, que nem sempre existe de modo claro,
do Brasil como parceiro empenhado no desenvolvimento econmico e
social de outros pases. No apenas os de seu entorno imediato, a Amrica
do Sul, mas tambm dentro do conceito mais amplo de fronteiras de
cooperao.6 Sem dvida, a globalidade dos interesses externos do Brasil
faz com que sua ao internacional no se restrinja s reas de relacionamento
mais denso, como a Amrica do Sul, mas projete sua imagem em regies
mais distantes, em pases da frica e sia tenhamos ou no com elas
afinidades scio-culturais, como o caso de pases de expresso portuguesa
e dos pases centro americanos e caribenhos.
6.
O conceito de fronteiras de cooperao pode ser encontrado em diferentes obras
de Celso Lafer e tambm em diversos de seus discursos. A ele faz referncia na pgina 52
das Questes para a diplomacia no contexto internacional das polaridades indefinidas:
notas analticas e algumas sugestes e tambm em Brasil: dilemas e desafios da poltica
externa. Para ele, a consolidao pacfica do espao nacional foi responsvel para fazer
do desenvolvimento o tema bsico da poltica externa nacional e criou condies para
que o Brasil reafirmasse o componente sul-americano de sua identidade internacional.
Este entendimento teria, na viso de Lafer, transformado fronteiras de separao em
fronteiras de cooperao. Rio de Janeiro, Estudos Avanados, vol. 14, n 38, 2000.
20

Um exerccio de cenrios pressupe sempre alguma dose de

simplificao. Mais do que procurar apreender o futuro do Haiti nosso
estudo de caso e da cooperao tcnica internacional, trata-se de
identificar algumas tendncias, foras dominantes ou importantes num
cenrio temporal previsvel, visualizando sua direo. E ainda, mais do
que introduzir um elemento de prognstico do futuro, o que se pretende
indicar possveis desdobramentos e formas de articulao na rea da
cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento. O presente exerccio
de reflexo sobre a crise haitiana e a correspondente resposta do Brasil,
ao iluminar certos aspectos da realidade daquele pas, pode ser til para
melhor balizar a poltica externa e permitir a construo de estratgias
alternativas nesse setor.
Algumas recomendaes, com o intuito de permitir reflexo
ampliada sobre possveis constrangimentos ou restries cooperao
tcnica prestada pelo Brasil, sero tambm apresentadas neste trabalho.

21

CAPTULO I
ASPECTOS DA COOPERAO
TCNICA INTERNACIONAL

CAPTULO I
ASPECTOS DA COOPERAO
TCNICA INTERNACIONAL

Ce nest pas parce que les choses sont difficiles que nous nosons
pas, cest parce que nous nosons pas quelles sont difficiles.
(Sneca)

1.1. Breve histrico

Por que os Estados cooperam entre si? Esta indagao, em geral,
antecede as reflexes de quem se proponha analisar o tema da cooperao
internacional, antes mesmo de buscar sua definio. Mas o que cooperar?
O Novo Dicionrio Aurlio da Lngua Portuguesa define o termo como
operar em obras simultaneamente; colaborar; prestar colaborao,
servios, trabalhos em comum, ajudar, participar.
O Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, em seminrio
sobre cooperao internacional realizado no Rio de Janeiro, em 1994,
observou que o tema da cooperao se presta a duas leituras :
uma que privilegia a cooperao internacional e, em especial, a maneira como
ela vem sendo desenvolvida pelo Brasil; e outra mais ampla, que veria nela
uma discusso quase filosfica da condio atual das relaes entre os Estados7.

Na ocasio, o Ministro remeteria ao conceito da cooperao

internacional como sendo uma idia fugidia. J os gregos teriam iniciado
Ver: Perspectiva da Cooperao Internacional in: MARCOVITCH, Jacques e outros
(org.): Cooperao internacional: estratgia e gesto. So Paulo: EDUSP, 1994, pp. 149150, pg.07.

25

uma reflexo sobre o tema, pois Plato, no Livro I das Leis e muito mais
tarde sobre o mesmo assunto se debruariam Hobbes e Maquiavel afirma
que todos os Estados esto constantemente envolvidos numa incessante
luta, uns contra os outros [...] pois a Paz [...] no passa de uma palavra.
Tanto em Plato, como em outros autores gregos, o termo
(sinergasa) tem o sentido de impedimento guerra. Na Itlia renascentista,
em que pontificaram pensadores de agudo realismo como Maquiavel e
Botero, a chamada Razo de Estado prevaleceria sobre qualquer considerao
de ndole universalista e o mximo que se poderia aspirar era que o equilbrio
de egosmos suprisse a ausncia de um ideal mais elevado.
No sculo XVIII, o abade de Saint-Pierre8, negociador do Tratado
de Utrecht de 1712-1713, inspirou-se nas complexas discusses diplomticas
para conceber duas obras que o celebrizariam, Projeto de Paz Universal
entre as Naes e Projeto para a Paz Perptua entre os Soberanos
Cristos. Essas obras influenciariam Rousseau e so consideradas como a
primeira viso da unificao europia, alm de terem servido de referncia
e inspirao para os criadores da Liga das Naes, em 1919, e das Naes
Unidas, que nelas, e mais ainda no pensamento de Kant9, encontrariam
embasamento para a proposta de um mundo ps-nacional.
No livro A Paz Perptua, datado de 1795, Kant postulou uma
aliana entre os Estados, preservando suas liberdades, mas congregados
8
Escritor, diplomata e acadmico francs (1658-1743) considerado precursor do
Iluminismo. Na sua poca, foi reconhecido como grande idelogo e humanista e sua
influncia marcaria a filosofia do sculo XVIII.
9
Filsofo alemo, representante do Iluminismo, e pensador influente (17241804), autor
de vasta obra, considerado como o ltimo grande filsofo dos princpios da era moderna.
Kant teve um grande impacto no Romantismo alemo e nas filosofias idealistas do sculo
XIX, faceta idealista estimada como ponto de partida para o pensamento de Hegel. Alm
dessa vertente idealista que iria desembocar na filosofia hegeliana e de Marx, alguns
autores consideram que Kant fez no nvel da epistemologia uma sntese entre o
Racionalismo (de Ren Descartes e Gottfried Leibniz, onde impera a forma de raciocnio
dedutivo) e a tradio emprica inglesa (de David Hume, John Locke e George Berkeley,
que valoriza a induo). Kant famoso sobretudo pela sua concepo conhecida como
idealismo transcendental - todos ns trazemos formas e conceitos a priori para a experincia
do/no mundo, os quais seriam de outra forma impossveis de determinar. A filosofia da
natureza e da natureza humana de Kant historicamente uma das fontes do relativismo
conceptual que dominou a vida intelectual do sculo XX.

26

numa federao permanente que os protegesse da guerra, a partir do conceito

de imperativo categrico que enunciava ser a paz um dever moral e vlida
como lei universal, um fim em si mesma pois seria o nico estado no qual
a razo pode ser alcanada. Kant via no Iluminismo do sculo XVIII sinais
encorajadores da marcha da humanidade em direo paz perptua. No
seu livro Idia de uma Histria Universal do Ponto de Vista Cosmopolita,
ele esboaria um afresco histrico que anima esta idia. Partindo da histria
grega at a histria poltica das naes esclarecidas, reconheceu um processo
de melhoria sistemtica da constituio civil da nossa parte do mundo.
Seriam necessrios alguns sculos de conflitos recorrentes e, sobretudo,
o desastre da Primeira Guerra Mundial, com toda a sua seqela de destruies,
para que a idia de aliana assumisse fora suficiente e viesse a traduzir-se em
ao, com a criao da Ligas das Naes10, que contava, na sua origem, com
45 pases, dos quais 26 no-europeus. A Liga chegou a compreender 57 pasesmembros e tinha como objetivo assegurar a paz atravs de trs princpios
fundamentais: respeito ao direito internacional, abolio da diplomacia secreta
e resoluo de conflitos por meio da arbitragem.
Os ideais que presidiram sua criao seriam enunciados por
Woodrow Wilson e retomados no pacto que normatizava as relaes entre
os estados-membros, todos empenhados, no momento inicial que se seguiu
Conferncia de Versalhes, em renovar os bons propsitos de uma poltica
de cooperao voltada para assegurar a manuteno da paz. No entanto,
apesar de prever o direito de aplicar sanes econmicas e militares, a
Liga no dispunha de fora de interveno armada e fracassaria quanto
questo do desarmamento mundial. Lograria, por outro lado, algum xito
Criada em abril de 1919, no contexto da Conferncia de Versalhes. A recusa do Congresso
norte-americano em ratificar o Tratado de Versalhes impediu que os Estados Unidos se tornassem
membro do novo organismo. A Liga possua uma Secretaria Geral permanente, sediada em
Genebra, e era composta de uma Assemblia Geral e um Conselho Executivo. A Assemblia
Geral reunia, uma vez por ano, representantes de todos os pases membros da organizao, cada
qual com direito a um voto. J o Conselho, principal rgo poltico e decisrio, era composto de
membros permanentes (Gr-Bretanha, Frana, Itlia, Japo e, posteriormente, Alemanha e
Unio Sovitica) e no-permanentes, estes ltimos escolhidos pela Assemblia Geral. Em abril
de 1946, o organismo dissolveu-se, transferindo as responsabilidades que ainda mantinha para a
recm-criada Organizao das Naes Unidas, a ONU.

10

27

como mediadora para pequenos conflitos que se seguiram, mas no o

consenso de seus membros sobre reduo das foras armadas nacionais.
Sua atuao foi bem-sucedida no arbitramento de disputas nos Blcs e
na Amrica Latina, na assistncia econmica e na proteo a refugiados,
na superviso do sistema de mandatos coloniais e na administrao de
territrios livres, como a cidade de Dantzig. Mas ela se revelou impotente
para bloquear a invaso japonesa da Manchria (1931), a agresso italiana
Etipia (1935) e o ataque russo Finlndia (1939).
O perodo histrico que se estende de 1919 a 1939, denominado
entre-guerras, seria marcado por crises sucessivas que abalariam o frgil
equilbrio sobre o qual repousava a ordem europia. Um novo conflito
mundial seria fruto da incapacidade para se garantir uma paz estvel e
promover a cooperao entre as Naes.
Ao final da Segunda Grande Guerra, novo desenho viria presidir
s relaes internacionais e as idias de cooperao ressurgiriam, juntamente
com a esperana de uma paz duradoura. Dumbarton Oaks (1944), Bretton
Woods (1944), Ialta (1945) e So Francisco (1945) so elos do processo
que resultaria na Carta das Naes Unidas, assinada por representantes de
50 pases em junho de 1945 e ratificada em 24 de outubro do mesmo
ano, quando foi instituda a Organizao das Naes Unidas11. Entre suas
O Sistema da ONU est formado pelos seis principais rgos da Organizao, por
Fundos ou Programas e pelas Agncias Especializadas. Atualmente as Naes Unidas tm
26 programas e agncias a ela vinculados, apesar de terem oramentos, regras e metas
prprias. Todos os programas e agncias especializadas possuem rea especfica de atuao
e nelas atuam tanto tcnica quanto humanitariamente. Seus funcionrios esto ligados
ONU atravs de acordos internacionais e alguns desses rgos, programas e agncias so
anteriores a criao da ONU, como, por exemplo, a Organizao Internacional do Trabalho
-OIT, que existe desde 1919 ou a Unio Postal Internacional - UPI, criada em 1875.
11

28

competncias institucionais estavam arroladas a preveno de conflitos e

a cooperao internacional. Nesse perodo, seriam enfatizadas
preocupaes com a paz e a reconstruo da Europa e outras instituies
internacionais seriam criadas, de modo a consolidar uma teia de
cooperao entre estados. Aos temas econmicos seria conferida
relevncia especial, vinculando-os ao conceito de desenvolvimento, muito
embora, no curto prazo, o objetivo primeiro fosse o de evitar a reincidncia
do quadro de recesso, desemprego e restries ao comrcio do perodo
de entre-guerras.
A criao de um Banco Mundial, originalmente concebido como
Banco de Reconstruo, incluiria na sua designao a palavra
desenvolvimento por presso dos pases latino-americanos e passou a
denominar-se Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento
- BIRD12. Assim, a preocupao com o desenvolvimento passaria a ser,
no perodo posterior Segunda Guerra, objeto declarado da cooperao,
conceito incorporado na Carta das Naes Unidas, que provaria ser, nos
anos subseqentes, essencial para a garantia da paz nos pases perifricos.
1.2. A cooperao tcnica a partir de 1945
O acelerado processo de descolonizao dos pases afro-asiticos,
a renovada conscincia da Amrica Latina quanto a seu atraso estrutural e
o deslocamento dos focos de tenso mundial do centro desenvolvido
para a periferia, com guerras anticoloniais como as da Indochina e Arglia,
A sigla BIRD vem de Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento, que,
em conjunto com a Associao Internacional para o Desenvolvimento (AID) formam o que
tradicionalmente conhecido como Banco Mundial. O BIRD a parte do Banco que faz
emprstimos para os pases em desenvolvimento com renda per capita mdia, como o Brasil.
J a AID, que menor que o BIRD, faz doaes e emprstimos sem juros para os pases mais
pobres do mundo. O Grupo Banco Mundial formado por BIRD, AID e outras trs
agncias: a Corporao Financeira Internacional (IFC - que empresta para empresas), a
Agncia Multilateral de Garantia de Investimentos (AMGI - que faz seguros para
investimentos nos pases em desenvolvimento), e o Centro Internacional para Arbitragem
de Disputas sobre Investimentos (CIADI - que julga disputas sobre investimentos). As
cinco agncias trabalham em conjunto para o objetivo final da reduo da pobreza. [http:/
/www.bancomundial.org.br/index.php/content/view_folder/2436.html]

12

29

as revolues em Cuba e no Congo, trouxeram o tema do desenvolvimento

para o palco dos debates internacionais. Os pases do Terceiro Mundo
utilizariam a ONU como tribuna para suas reivindicaes, conjugando,
muito especialmente, a independncia poltica com o desenvolvimento e
brandindo, ao longo dos anos 60, a frase: a questo social a questo
mundial.
Em junho de 1967, tambm a Igreja catlica se manifestaria de
modo inequvoco ao divulgar a encclica Populorum Progressio, tambm
chamada encclica sobre o desenvolvimento dos povos. Nela, Paulo VI
abordava questes relacionadas com a repartio da riqueza no mundo e
propunha medidas polticas concretas conclamando as lideranas em prol
de um desenvolvimento solidrio da humanidade, uma vez que o
desenvolvimento o novo nome da Paz.
As discusses sobre uma nova ordem econmica constituiriam
nova etapa na lenta histria da afirmao e incluso dos pases do Sul no
cenrio internacional e a Organizao das Naes Unidas desempenharia
papel decisivo nessa estratgia de reconhecimento mundial. As
independncias das ex-colnias transformaram a viso da ONU e
modificaram seu funcionamento. O ponto de partida desse vasto
movimento seria a conferncia afro-asitica de Bandung, em abril de 1955,
na qual estavam representados 29 Estados e trinta movimentos de
libertao nacional. Celso Furtado assinala que assim nasceria, em um
contexto de exacerbao da guerra fria, no incio dos anos 60, o movimento
de pases no-alinhados. Os pases do Terceiro Mundo afirmavam-se
como uma terceira fora potencial, independente dos dois blocos
hegemnicos, e, a partir desse momento, fariam da ONU sua tribuna de
reivindicaes13.
Na Amrica Latina, num contexto marcado pela posio de
vanguarda de economistas como Ral Prebisch (durante anos secretrioexecutivo da Comisso Econmica para a Amrica Latina), Celso Furtado,
Jos Maria Echevarra, Anbal Pinto, entre outros, as discusses sobre
13

Ver Celso Furtado, Transformao e crise na economia mundial, pginas 143-159.

30

questes estruturais como o terceiro-mundismo, o nacionalismo, as

formulaes econmicas do modelo de substituio de importaes,
abriram novos debates sobre dependncia, desenvolvimento,
subdesenvolvimento, centro e periferia14.
No vivo das discusses que eram travadas originadas entre
acadmicos e intelectuais, e que galvanizavam a vida pblica latinoamericana, a Organizao das Naes Unidas inseriria em sua agenda o
tema do desenvolvimento, vinculando-o ao comrcio, e o faria
convocando a I Conferncia das Naes Unidas sobre Comrcio e
Desenvolvimento UNCTAD, cujo primeiro Secretrio-Geral seria o
argentino Ral Prebischm, que nesse posto permaneceria at 1969,
impregnando-a com o esprito cepalino. A UNCTAD iria sustentar
estratgias com vistas autonomia industrial dos pases do Sul e apoiar a
poltica de substituio das importaes, ao reconhecer que a independncia
poltica acabaria por tornar-se uma fico, caso as regras do mercado
mundial continuassem a ser usadas em detrimento dos pases em
desenvolvimento.
A Conferncia indicaria ainda os elementos essenciais para a
elaborao de poltica internacional de comrcio e desenvolvimento,
resultado da nova diviso internacional do trabalho, mais racional e
eqitativa, acompanhada dos necessrios ajustes da produo e do
comrcio mundiais. Naquele momento, e esse pensamento perduraria pelas
Uma avaliao histrica desse perodo pode ser encontrada em Cinqenta anos do
Pensamento da Cepal de Ricardo Bielchovsky (2000) e em Progresso, Pobreza e Excluso:
Uma Histria Econmica da Amrica Latina no sc. XX, de Rosemary Thorp (2000). E
sobre o tema da mudana do perfil do desenvolvimento no Brasil, com a passagem da
estrutura agrrio-exportadora para a de substituio de importaes ver estudos de Celso
Furtado, Caio Prado Jr., Bresser Pereira e Ricardo Bielschovsky. As publicaes da CEPAL
constituem a principal referncia e fonte de informao das disciplinas. Os trabalhos de
Celso Furtado, Maria da Conceio Tavares, Wilson Cano, Ricardo French-Davis e Ral
Prebisch so tambm largamente difundidos e destacam-se no conjunto. As obras de maior
importncia dos autores citados so: Auge e Declnio do Processo de Substituio de
Importaes no Brasil de Maria da Conceio Tavares (1963); Anos de Soberania e
Poltica Econmica na Amrica Latina de Wilson Cano (1998); Dependncia e
Desenvolvimento de Fernando Henrique Cardoso e Enzo Falletto (1970); O
Desenvolvimento Econmico da Amrica Latina e Alguns de seus Problemas Principais de
Raul Prebisch (1949) e Formao Econmica da Amrica Latina de Celso Furtado (1970).

14

31

dcadas seguintes, acreditava-se que o aumento da produtividade e do

valor agregado dos bens e produtos dos pases em desenvolvimento
contribuiria para o crescimento econmico dos pases industrializados e
se converteria em instrumento de prosperidade mundial.
no contexto das discusses e dos debates sobre a necessidade
de cooperar para desenvolver, debates que se somariam s presses para
a construo scio-poltica e econmica mundial, que surgiriam novas
agncias e programas das Naes Unidas, futuros e fundamentais
mecanismos da cooperao multilateral. A estrutura original da ONU se
ampliaria at conter 26 programas e agncias especializadas, com
oramentos prprios, regras e metas especficas, cobrindo reas diversas:
da educao moradia, do trabalho infncia15.
Estaria fora do alcance do presente trabalho reconstruir toda a
histria da cooperao tcnica internacional. importante frisar, no entanto,
So agncias e programas da ONU:
ACNUR Alto Comissariado das Naes Unidas para Refugiados
z BIRD Banco Internacional para Reconstruo e Desenvolvimento
z CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina
z ECOSOC UN Economic and Social Council
z FAO Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao
z FMI Fundo Monetrio Internacional
z ICAO Organizao de Aviao Civil Internacional
z ILANUD Instituto Latino-Americano das Naes Unidas para Preveno do Delito
e Tratamento do Delinqente
z ITU Unio Internacional de Telecomunicaes
z OIT Organizao Internacional do Trabalho
z OMM Organizao Meteorolgica Mundial
z OPAS/OMS Organizao Pan-Americana da Sade/Organizao Mundial da Sade
z PNUD Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
z PNUMA Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente
z SELA Sistema Econmico Latino-Americano
z UN- HABITAT Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos
z UNAIDS Programa das Naes Unidas sobre HIV/AIDS
z UNESCO Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura
z UNCTAD United Nations Conference on Trade and Commerce
z UNFPA Fundo de Populao das Naes Unidas
z UNIC Centro de Informao das Naes Unidas para o Brasil
z UNICEF Fundo das Naes Unidas para a Infncia
z UNIFEM Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher
z UNODC Escritrio das Naes Unidas contra Drogas e Crime
z USAID United States Agency for International Development
15

32

que essa modalidade de cooperao teve seus fundamentos formulados

a partir do imediato ps-guerra e coincidiria com os processos de
descolonizao e emancipao posteriores a 1945. Nessa conjuntura,
discusses sobre cooperao seriam promovidas e, para a consecuo
dos objetivos propostos com a criao da ONU, alm do BIRD, seria
tambm criado um Fundo Monetrio Internacional FMI.
Num cenrio internacional marcado pela tenso da crescente
disputa entre americanos e soviticos para consolidar e expandir suas
respectivas reas de hegemonia, essas iniciativas marcaram um consenso
das naes em favor da preservao da paz e da estabilidade do sistema
internacional, condicionando-o ao tema do desenvolvimento. Dito de outra
forma, essas novas premissas impulsionaram a promoo da cooperao
e da solidariedade internacionais, trazendo-as para o ncleo dos debates
multilaterais.
No perodo compreendido entre 1945 e 1949, a cooperao
tcnica centrava-se no que seria a ajuda para a reconstruo da Europa
e para o desenvolvimento em escala mundial, ajuda essa vital para a
montagem dos sistemas de alianas das duas superpotncias e da
preservao de suas respectivas esferas de influncia.
Em 1948, a Assemblia Geral da ONU, por meio da Resoluo
200, instituiria formalmente a assistncia tcnica internacional e por meio
dela lanaria seu programa multilateral. Por assistncia tcnica entendia-se
a transferncia, em carter no comercial, de tcnicas e conhecimentos,
atravs da execuo de projetos a serem desenvolvidos em conjunto entre
atores de nvel desigual de desenvolvimento prestador e recipiendrio
envolvendo peritos, treinamento de pessoal, elaborao de material
bibliogrfico, aquisio de equipamentos, realizao de estudos e pesquisas
(Anexo I). Data desse mesmo ano a adoo da Declarao dos Direitos
do Homem, primeiro instrumento internacional que enunciava no s
direitos de carter civil e poltico, como tambm os de natureza econmica,
social e cultural.
Coerente com a polarizao poltica do momento, marcado pelo
antagonismo Leste-Oeste, seria lanado em 1949 o I Programa de
33

Assistncia Tcnica Bilateral dos Estados Unidos para os Pases

Subdesenvolvidos, que privilegiava o aspecto de ajuda ou assistncia e
abria caminho para que esta fosse utilizada com fins econmicos ou
ideolgicos. A anlise do texto do Programa evidencia o carter de prinvestimento da ajuda que favorecia empresas ou servios norte-americanos
e consolidava uma estrutura de desigualdade e dependncia.
1.3. A evoluo do conceito
As Naes Unidas representariam uma importante conquista
internacional, uma vez que sua antecessora, a Liga das Naes, no previa
qualquer mecanismo de construo da paz, mas to-somente rgos de
preveno da guerra. A Carta da ONU estabelece em seu Prembulo o
princpio da promoo do progresso social e a melhora das condies de
vida e reconhece a importncia de um mecanismo internacional que
promovesse o progresso econmico e social de todos os povos.
Esse documento tambm enumera, em seu artigo 1, o propsito
de promover a cooperao internacional para minorar os problemas de
carter econmico, social, cultural ou humanitrio e promover e estimular
o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais, sem distino
de raa, sexo, lngua ou religio.
Os princpios da cooperao internacional seriam estabelecidos nos
artigos 55 e 56 do captulo IX da Carta, com fundamento na igualdade de
direitos e na autodeterminao dos povos. Os dois artigos tratam da
cooperao internacional, indispensvel para criar as condies de estabilidade
e bem-estar necessrias s relaes pacficas e amistosas entre as naes.
Para tanto, deveria ser favorecida a soluo de problemas internacionais de
ordem econmica, social e sanitria. O texto do artigo 56 revela um carter
mandatrio na medida em que, para a realizao dos propsitos enumerados
no artigo 55, insta todos os membros da Organizao a se comprometerem
a agir em cooperao com esta, em conjunto ou separadamente.
Conceituar o que se entende por cooperao tcnica internacional
necessrio, pois a matria no pacfica e est longe de traduzir
34

entendimento universal. Em verdade, esse conceito representa um consenso

tnue entre as posies paternalistas dos pases desenvolvidos e as reivindicaes
daqueles em desenvolvimento no que diz respeito a relaes internacionais
equnimes. Subjacente a ele, trata-se, de fato, da existncia do direito ao pleno
desenvolvimento econmico e social, direito que seria inalienvel e independeria
da vontade unilateral dos pases prestadores de cooperao.
Para melhor situar a evoluo do conceito de cooperao tcnica,
recorre-se ao vocabulrio das relaes internacionais dos anos 60. O termo
assistncia tcnica est registrado no Dictionnaire de la Terminologie du Droit
International como expresso empregada para designar a ajuda fornecida
pelos Estados com estrutura econmica adiantada aos pases insuficientemente
desenvolvidos, a fim de colocar disposio destes os meios tcnicos que lhes
fazem falta para promover suas economias. A assistncia tcnica consiste,
pois, em ajuda diversificada e em princpio gratuita, fornecida por mecanismos
internacionais em proveito dos Estados subdesenvolvidos.
No mesmo dicionrio o verbete coopration aparece como a ao
de trabalhar conjuntamente com outros. Na expresso cooperao
internacional, esse termo visa, em geral, ao coordenada de dois ou
mais Estados, com vistas a atingir resultados por eles julgados desejveis.
J o termo assistance technique est ligado idia de ajuda. Esta, na
poca em que passou a ser empregada, correspondia noo que os pases
desenvolvidos tinham do subdesenvolvimento e dos meios para remedi-lo.
O subdesenvolvimento era analisado como um atraso que se poderia superar
por meio da assistncia tcnica e financeira. Tal concepo conduzia, na maioria
dos casos, como se pode inferir, perpetuao da dependncia, revelando-se
inadequada porque, a partir dos debates da UNCTAD, e em especial da
Rodada Tquio do GATT (1973-79)16, j no se utilizava a terminologia
pases subdesenvolvidos, mas pases em vias de desenvolvimento.
Com a instituio do GATT, tentou-se estabelecer um mecanismo regulatrio mediante a
criao de um conjunto de regras que permaneceriam vigentes at o momento da instalao
da Organizao Internacional do Comrcio, em 1995. A stima rodada do GATT (19731979) conhecida como a Rodada de Tquio. Pela primeira vez o GATT tratou da questo
das barreiras no-tarifrias, estabeleceu cdigos de conduta referentes a tais barreiras e
consolidou a adoo do tratamento preferencial aos pases em vias de desenvolvimento.

16

35

Aos poucos, o termo assistncia tcnica foi sendo substitudo

por cooperao tcnica17, conforme determinou a Resoluo 1.383 da
Assemblia Geral da ONU, de 1959. No se tratava, contudo, de mera
questo vocabular, mas de uma mudana de enfoque. A alterao
contemplava a idia do direito ao desenvolvimento, conjugado com o
dever de cooperao por parte dos pases industrializados, dentro dos
princpios anunciados na Carta da ONU. De fato, autores como Guido
Soares e Peter Knz afirmam que a noo de cooperao tcnica traz em
si os sentidos de tica e de eqidade e se baseia no interesse mtuo, na
ajuda para fins de desenvolvimento, e vo alm ao reconhecerem que o
Estado receptor tem de encontrar meios para que a cooperao no
somente cumpra com suas propostas e objetivos, mas tambm possa
multiplicar-se.
Ao longo dos anos 50, prevaleceria o conceito de ajuda ou
assistncia internacional para minorar os efeitos do subdesenvolvimento,
desconsiderando-se sua acepo de capacitao para o desenvolvimento.
No final dessa dcada, no entanto, despontariam as primeiras crticas ao
bipolarismo entre os Estados Unidos e a Unio Sovitica e suas respectivas
reas de influncia.
A engenharia jurdica da Carta da ONU, por um lado, instaurava
um sistema de segurana coletiva e de cooperao internacional. Por outro,
admitia regime de tutela para alguns pases do Sul e ignorava e ao fazlo legalizava a administrao dos povos colonizados. Em 1945, embora
o direito internacional tivesse de adaptar-se necessidade de neutralizar o
nascente conflito Leste-Oeste, manteria a expresso clssica das relaes
de foras interestatais, nas quais o Terceiro Mundo ainda no encontrara
lugar. Ao concentrar-se sobre a grave questo da interdio do recurso
guerra, a ONU permitiria que ficasse intacta a questo da dominao
econmica, epicentro da geopoltica Norte-Sul.
Ao mundo polarizado ideologicamente entre o capitalismo e o
comunismo, marcado pela Guerra Fria, superpunha-se a dicotomia entre
In: MARCOVITCH, Jacques e outros (org.), Cooperao internacional: estratgia e
gesto. So Paulo: Ed. EDUSP, 1994, pp.169.

17

36

o desenvolvimento econmico Norte-Sul18. Aproximadamente dois teros

da humanidade viviam sob o signo trgico do subdesenvolvimento no
chamado Terceiro Mundo, termo concebido em 1952 por um economista
e demgrafo francs19 por assimilao ao Terceiro Estado do Antigo
Regime e que pretendia designar o conjunto dos pases que no pertenciam
nem ao bloco ocidental, nem ao bloco comunista.
Novos conflitos armados eclodiriam em diferentes partes do
mundo, aos quais se juntariam a expanso do arsenal de armas nucleares,
a corrida espacial, a construo do Muro de Berlim e a descolonizao da
frica e da sia mediante cruentas guerras de independncia, que por sua
vez engendrariam o surgimento de novos Estados, logo reunidos no
movimento que se queria o dos pases no-alinhados.
A origem do Movimento pode ser encontrada na Conferncia
sia-frica, que reuniu dirigentes de 29 pases na Indonsia, em 1955,
para debater preocupaes comuns e coordenar posies no campo das
relaes internacionais. Nessa Conferncia, seriam enunciados os Dez
Princpios de Bandung, que deveriam orientar as relaes entre as naes
grandes e pequenas, adotados posteriormente como os principais fins e
objetivos da poltica de no-alinhamento, e definidos os critrios para
pertencer ao Movimento. Dentre eles, a promoo dos interesses mtuos
e da cooperao, coerentes com o respeito justia e s obrigaes
internacionais.
A Primeira Conferncia dos Chefes de Estado e de Governo
No-Alinhados se reuniria em Belgrado, de 1 a 6 de setembro de 1961,
por iniciativa dos lderes polticos Tito, Nasser, Sukarno, Chu En-Lai e
Nehru. Delegaes de 25 pases sendo que da Amrica Latina o nico
Os autores Guy Feuer e Herv Cassan, em estudo intitulado Droit International du
Dveloppement (Dalloz, 1985), estudaram a questo da perpetuao da dependncia em
aes de cooperao internacional e os vnculos entre cooperao tcnica e cooperao
comercial/econmica, que marcaram a Cooperao Norte-Sul.
19
Em artigo publicado na revista LObservateur, em 14 de agosto de 1952, Alfred Sauvy, que
tambm foi assessor do Governo Mends-France, escreveria : Car enfin ce Tiers Monde
ignor, exploit, mpris comme le Tiers-tat, veut, lui aussi, tre quelque chose . No final
de sua vida, rejeitaria o uso da expresso por considerar que ela mascarava uma realidade que
inclua na mesma denominao pases da frica negra e os emergentes tigres asiticos.
18

37

pas participante foi Cuba estabeleceram oficialmente o Movimento

dos Pases No-Alinhados, sobre uma base geogrfica mais ampla.
Com a independncia de ex-colnias, novos pases se associaram
ao Movimento dos No-Alinhados, que passou a contar com mais de
cem membros. Sucederam-se diversas conferncias sobre a questo do
desenvolvimento, o que contribuiu para a consolidao do Movimento,
como as do Cairo em 1964, da Arglia em 1973, de Havana em 1979 e
de Belgrado em 1989. Mas seria a criao da UNCTAD que marcaria a
primeira vitria do Terceiro Mundo. Em anlise retrospectiva, o
Embaixador Rubens Ricpero, que dcadas mais tarde, em 1995, viria a
ser Secretrio-Geral da UNCTAD, afirmaria que a descolonizao havia
mudado a paisagem internacional e validado uma promessa no apenas
de independncia poltica, mas tambm de desenvolvimento e de justia
social para os milhes de indivduos que pertencem aos povos at ento
esquecidos.
Como resultado da presso dos pases subdesenvolvidos, para
usar a terminologia da poca, a Assemblia Geral da ONU, em 1959,
por meio da Resoluo 1.383, resolveu rever o conceito de assistncia
tcnica e o substituiu pela expresso cooperao tcnica, retomando o ideal
de cooperao em termos mais equnimes, uma vez que esta expresso
pressupe a existncia de partes (Estados) iguais/desiguais (mais
desenvolvidos e menos desenvolvidos) e representa uma relao de trocas
e interesses mtuos.
Na perspectiva dos pases do Terceiro Mundo, as relaes de
cooperao deveriam ser um instrumento para impulsionar seus processos
de desenvolvimento e no mera assistncia tcnica, vinculada a fins polticoestratgicos. As crticas que eram formuladas combatiam a idia-conceito
de desenvolver o subdesenvolvido atravs de ajuda, o que se traduzia
sempre em aes de cunho paternalista e da existncia, por um lado, de
um doador (fonte principal e exclusiva de recursos e de conhecimento
tcnico) e, por outro, de um receptor passivo desses recursos.
Estudos e intensos debates em foros internacionais conduziriam
evoluo do conceito de cooperao internacional, cujas principais
38

modalidades seriam gradualmente delimitadas: econmica, cientfica e

tecnolgica, poltica, cultural e tcnica.
Na dcada de 60, a cooperao tcnica internacional passaria a ser
considerada como uma alternativa para a captao de tecnologia por parte
dos pases do Terceiro Mundo, enquanto os pases prestadores ou ofertantes
veriam nela uma oportunidade para fortalecer seus interesses e sua presena
no exterior. Embora o conceito de cooperao tenha, na sua origem, sido
marcado pelos primeiros programas emergenciais para a reconstruo da
Europa, isto , o discurso sobre a cooperao internacional passaria a
incluir pouco a pouco a dimenso da tcnica voltada para o
desenvolvimento. Do ponto de vista da Carta das Naes Unidas, o
desenvolvimento e as agncias operacionais voltadas para a sua promoo
deveriam, no longo prazo, no apenas lograr alcanar os objetivos
enunciados na Declarao Universal dos Direitos do Homem e na
Conveno de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, como tambm
reduzir as tenses internacionais.
Aps longos anos de colonizao, colocados diante de dificuldades
econmicas aparentemente insuperveis, entraves ao to almejado sonho
de desenvolvimento, alguns lderes do Terceiro Mundo aliaram-se,
conscientes de que sua unio poltica poderia representar a fora necessria
para que fossem questionadas as relaes Norte-Sul.
Para Celso Furtado, o quarto de sculo que se concluiu nos
primeiros anos do decnio de setenta constitui um dos perodos mais
exitosos do desenvolvimento da economia capitalista, com forte tendncia
concentrao geogrfica da renda, em benefcio dos pases que constituam
o centro do sistema, ou seja, o grupo de economias que, tendo avanado
precocemente na acumulao de capital, controlavam a criatividade tcnica
e definiam o estilo de desenvolvimento. De fato, a acelerao do
crescimento exacerbou duas tendncias do sistema: a concentrao da
renda em benefcio do centro e a agravao das desigualdades sociais nos
subsistemas perifricos. Nos dois casos, acentuando tendncias seculares,
com o aprofundamento da deteriorao dos termos de intercmbio dos
pases de economia dependente.
39

Em 1973, a Conferncia de Argel reuniria 75 pases no-alinhados,

que apresentaram um programa destinado a reverter as relaes de fora
internacionais, clamando pela diminuio das medidas protecionistas com
relao aos produtos provenientes do Terceiro Mundo e a nacionalizao
dos recursos naturais. Mais uma vez pressionada pelos pases do Terceiro
Mundo, que nesse momento j representavam a maioria na Assemblia
Geral, a ONU, atravs da UNCTAD, escutaria as exigncias formuladas
e adotaria por consenso um programa de ao relativo instaurao de
uma Nova Ordem Econmica Internacional NOEI. Algumas iniciativas
que se seguiram, como os Acordos de Lom (1975), representaram sensvel
avano no dilogo Norte-Sul ao abolirem as taxas alfandegrias das
exportaes da frica, Caribe e Zona ACP do Pacfico para a Comunidade
Econmica Europia. Essas medidas revelaram-se eficazes por menos
de 20 anos, pois no resistiram onda de globalizao e do livre comrcio.
A vitria inicial alcanada na Conferncia de Argel, que fora
marcada pela elevao do preo do petrleo pelos pases da OPEP
(aumento que quadruplicaria em um ms o preo do barril at atingir, dez
anos mais tarde, catorze vezes seu preo inicial) se revelaria como uma
vitria de Pirro. No perodo que se estendeu desde a Guerra-Fria, o
Terceiro Mundo consolidou uma dependncia econmica em relao ao
Norte, que, por sua vez, no aceitava facilmente as transformaes de
uma ordem que o beneficiava e dividia o mundo entre zonas de abundncia
e de pobreza absoluta.
Assim, a utopia representada pela NOEI no perdurou e logo se
veria reduzida a uma simples declarao de princpios, apesar das inmeras
conferncias que engendrou. As crises representadas pela alta do preo
do petrleo levariam a uma recesso internacional a partir dos anos 80,
que afetou os pases do Norte e os levou a fechar seus mercados aos
produtos concorrentes. Com a queda do Muro de Berlim, atenuou-se o
antagonismo Leste-Oeste e os pases em desenvolvimento, mais uma vez,
perderam tanto em termos polticos quanto econmicos, pois os recursos
at ento disponveis para cooperao internacional foram redirecionados
para o fortalecimento das economias internas dos pases desenvolvidos.
40

Diante de crescentes dificuldades apresentadas para a

implementao de aes de cooperao, o Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento PNUD20, organismo operacional composto
por membros eleitos pelo Conselho Econmico e Social ECOSOC,
desdobrou-se, em 1978, com criao de uma unidade especial encarregada
de promover a cooperao tcnica entre pases em desenvolvimento, a
Special Unit for South-South Cooperation, com mandato para promover,
coordenar e apoiar a cooperao entre pases em desenvolvimento, a partir
das diretrizes fixadas pelo Comit de Alto Nvel sobre Cooperao SulSul (High Level Committee on South-South Cooperation).
Retomavam-se, ento, as discusses sobre cooperao que
passaria a ser conhecida como cooperao Sul-Sul ou cooperao
horizontal iniciadas nos idos de 1964, por ocasio da I UNCTAD. Para
contornar as limitaes impostas, a Assemblia Geral da ONU, por meio
da Resoluo 2.974, de 1972, determinaria a criao de um grupo de
trabalho ad hoc para estudar mecanismos que incrementassem a cooperao
e analisar as possibilidades da cooperao tcnica regional e internacional.
Ao longo da dcada de 70, registrar-se-iam importantes
declaraes sobre a cooperao tcnica Sul-Sul, seja por parte do
Movimento dos Pases No-Alinhados, seja por parte do Grupo dos
7721. O ponto culminante desse novo pensar foi a convocao de uma
conferncia em que ficou estabelecido que a cooperao tcnica entre
pases em desenvolvimento no substituiria os programas tradicionais de
cooperao, fossem bilaterais ou multilaterais, mas a eles se acrescentaria.
O PNUD seria institudo em 22 de novembro de 1965, por meio da Resoluo 2.029 da
Assemblia Geral da ONU.
21
Criado em 15 de junho de 1964 por pases em desenvolvimento signatrios da Declarao
Comum dos 77 Pases publicada ao final da I Sesso da UNCTAD, em Genebra. A
primeira reunio ministerial do Grupo, em Argel, em 1967, adotou uma Carta, que
contemplava a uma estrutura institucional permanente. Embora tenham aderido ao Grupo
outros 133 pases, conservou-se o nome original por seu significado histrico. Representa
a maior coalizo do Terceiro-Mundo nas Naes Unidas e fornece os meios para que os
pases em desenvolvimento possam articular e promover seus interesses econmicos
coletivos, aumentar sua capacidade de presso sobre as principais questes econmicas
internacionais no sistema da ONU, alm de promover a cooperao econmica e tcnica
entre esses pases.
20

41

Foi ento elaborado o Plano de Ao de Buenos Aires, que a Assemblia

Geral transformou na Resoluo 33/134, de 19 de dezembro de 1978
(Anexo II).
A cooperao tcnica entre os pases em desenvolvimento, ou
simplesmente, CTPD, nasce, pois, a partir do reconhecimento da urgncia
e da dimenso dos problemas com os quais a comunidade mundial se
defrontava, bem como daqueles que haveria de enfrentar no futuro. Os
problemas de desenvolvimento social e econmico, nacional e
internacional exigiam esforos concertados tanto dos pases em
desenvolvimento, quanto dos pases desenvolvidos para que pudesse ser
convertida em realidade a nova ordem econmica internacional. Sem negar
que o progresso dos pases em desenvolvimento dependia, em primeiro
lugar, de seu prprio empenho, seu xito seria tambm influenciado pela
poltica e pela atuao dos pases desenvolvidos. Por outro lado, tornavase claro que o progresso dos prprios pases desenvolvidos estava afetado,
num quadro de crescente interdependncia, pela poltica e pela atuao
dos pases em desenvolvimento.
Nessa etapa em direo a uma nova ordem econmica
internacional, a CTPD assumiria uma importncia crtica: em primeiro
lugar, seria um meio para fomentar uma cooperao mais ampla e efetiva
entre os pases em desenvolvimento. Em segundo lugar, seria fora decisiva
para organizar e fomentar o desenvolvimento, ao transferir ou partilhar
conhecimentos e experincias.
Sob essa tica, o Plano de Buenos Aires acabou por constituirse em documento bastante completo. A ele dedicaram-se, por cerca de
cinco anos, grupos de peritos que, em reunies intergovernamentais,
quer na sede do PNUD, quer em outros organismos ou agncias do
sistema das Naes Unidas para o desenvolvimento, detalhariam
necessidades e possibilidades de cooperao tcnica Sul-Sul em nvel
nacional e regional. Na Conferncia de Buenos Aires centenas de
especialistas do setor pblico, provenientes de todo o mundo, 45
ministros de estado, 41 secretrios-gerais, 81 diretores de departamentos
de planejamento e cooperao para o desenvolvimento estudaram e
42

debateram cada linha do projeto. Adotado in limine por 138 Estados,

propunha:
z

Fomentar la capacidad de los pases en desarrollo para valerse

de medios propios mediante el aumento de su capacidad
creadora para encontrar soluciones a los problemas de desarrollo
en consonancia con sus propios valores, aspiraciones y
necesidades especiales;
Promover y reforzar entre los pases en desarrollo la capacidad
colectiva para valerse de medios propios intercambiando
experiencias, compartiendo y utilizando sus recursos tcnicos en
forma combinada y desarrollando capacidades complementarias;
Fortalecer la capacidad de los pases en desarrollo para identificar
y analizar colectivamente los principales problemas con que
tropiezan en su desarrollo y para formular las estrategias
necesarias para dirigir sus relaciones econmicas internacionales,
mediante la mancomunidad de los conocimientos de que se
dispone en esos pases y mediante estudios conjuntos realizados
por las instituciones existentes, con miras a establecer el nuevo
orden econmico internacional;
Aumentar el volumen y mejorar la calidad de la cooperacin
internacional y aumentar la eficacia de los recursos dedicados a
la cooperacin tcnica general mediante la mancomunidad de
capacidades;
Fortalecer la capacidad tcnica existente en los pases en desarrollo
incluido el sector tradicional, aumentar la eficacia con que se
utiliza esa capacidad y crear nuevas capacidades y posibilidades,
y en este contexto promover la transferencia de tecnologia y
pericia apropiadas para los recursos de que disponen esos pases
y para su potencial de desarrollo, de modo que se afiance su
confianza individual y colectiva en sus propias capacidades;
Aumentar y perfeccionar las comunicaciones entre los pases en
desarrollo que lleven a una conciencia ms elevada de los
43

problemas comunes y a un acceso mayor a los conocimientos

y experiencias disponibles as como a la creacin de nuevos
conocimientos para enfrentarse con los problemas del desarrollo;
Perfeccionar la capacidad de los pases en desarrollo para
absorber y adaptar la tecnologa y la pericia requeridas para
satisfacer sus necesidades especficas de desarrollo;
Reconocer y solucionar los problemas y necesidades de los pases
en desarrollo menos adelantados, sin litoral, insulares y ms
seriamente afectados.
Hacer que los pases en desarrollo estn en condiciones de lograr
un mayor grado de participacin en las actividades econmicas
internacionales y ampliar la cooperacin internacional.

A Conferncia de Buenos Aires representou importante etapa nos

debates sobre uma nova ordem econmica internacional. Nela, a CTPD,
de fato, veio a ser reconhecida como um instrumento hbil para gerar
comunicao e fomentar um dilogo amplo e efetivo entre os pases em
desenvolvimento. Constituiu-se em referncia na discusso do tema e
representou contribuio inequvoca para que esses pases pudessem, na
poca, iniciar, organizar e fomentar polticas nacionais de desenvolvimento.
1.4. Reflexo brasileira sobre a questo
Em 1993, em nota introdutria s Reflexes sobre a Poltica
Externa Brasileira, resultado de discusses internas e de seminrios
organizados pelo Itamaraty com a participao de amplos setores da
sociedade brasileira, o ento Ministro de Estado interino, Luiz Felipe
Lampreia22, observou ser comum ouvir que o Brasil no tinha condies
para fazer poltica externa, enquanto no resolvesse os problemas internos
[...] embora a ausncia de uma preocupao ampla e constante dos
brasileiros sobre as questes internacionais no tenha impedido,
In: Reflexes sobre a poltica externa brasileira. Braslia, Editora FUNAG/IPRI,
1993, pp. 19.

22

44

historicamente, que houvesse uma poltica externa articulada e apoiada

num razovel consenso. Recentemente, dadas a atuao brasileira na
Amrica do Sul, a questo do MERCOSUL, a multiplicada presena do
Pas na frica e na Amrica Central, as dificuldades da Rodada Doha, a
formao do G-20 e do G-3, os riscos e oportunidades da ALCA, a
poltica externa, estampada na mdia, passaria a freqentar o cotidiano de
segmentos variados do povo brasileiro.
A diplomacia brasileira tem-se empenhado em criar uma agenda
positiva no relacionamento internacional do Brasil e a cooperao tcnica
vem sendo um campo em expanso da poltica externa nos ltimos anos.
Sobressai, nesse mbito, a cooperao prestada pelo Brasil a pases em
desenvolvimento, cujo sucesso depender, cada vez mais, da coerncia na
escolha das prioridades para a implementao de projetos e das condies
para determinar a aplicao de recursos escassos diante da demanda em
franca expanso23.
A Professora Maria Regina Soares de Lima, do Instituto
Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ, acredita que o
Brasil possui um patrimnio de relaes que alcana praticamente todo
o mundo, ao tempo em que reconhece haver uma disposio
inequvoca para que o Pas assuma uma liderana solidria na Amrica
do Sul. No entanto, como a universalidade do relacionamento brasileiro
se traduz em processos concretos muito diferenciados, em algumas
situaes o Brasil parceiro demandado e em outras, demandante, na
medida em que, como potncia mdia, se encontra imerso em situaes
variadas, que vo da hegemonia dependncia. Nesse contexto, a vocao
universalista, mais que fonte de prestgio, fator de ampliao de nossa
margem de atuao diplomtica. Tal situao precisa ser necessariamente
combinada com a articulao de capacidade concreta de ao para que
o Pas sendo fiel a suas circunstncias possa reforar seus ganhos
bilaterais24.
Ibid, pp. 32-33.
In: A trajetria do pragmatismo: uma anlise da poltica externa brasileira. Rio de
Janeiro, Dados, vol 25, 3, 1982, pp. 86.

23
24

45

Essas anlises so relevantes porque apontam elementos que, se

no forem bem trabalhados, podero vir a impor restries e
constrangimentos expanso da CTPD brasileira no futuro. Se, por um
lado, a vocao universalista do Brasil dever implicar compromissos
crescentes para o Estado, por outro, a identificao de prioridades tornarse- cada vez mais um elemento imprescindvel num quadro marcado
por recursos financeiros limitados.
De fato, desde o retorno do Brasil democracia, tornou-se
recorrente sublinhar a correlao positiva entre essa forma de vida e de
regime e a poltica externa. Essa conexo reveste-se de grande relevncia
e nos permite atuar de modo crescentemente desenvolto na ordem
internacional. A Constituio de 1988 fez da democracia sua idia-fora e
aceleraria o processo de constitucionalizao do que at ento eram apenas
princpios de relaes internacionais. Assim, os princpios passaram a operar
como padres jurdicos a guiar a gesto da poltica externa claramente
direcionada. No plano dos limites, que estabelecem proibies em matria
de poltica externa, e no plano dos estmulos, que buscam encaminhar a
ao externa numa determinada linha. A lei mxima brasileira marcaria
um passo adiante no processo de progressiva constitucionalizao das
relaes internacionais do Brasil ao estabelecer entre seus princpios a
prevalncia dos direitos humanos, a defesa da paz, a soluo pacfica dos
conflitos, o repdio ao terrorismo e ao racismo. No plano dos estmulos,
a integrao seria erigida em objetivo fundamental das relaes externas.
As metas globais que a sociedade brasileira persegue democracia,
respeito aos direitos humanos, desenvolvimento, equilbrio social,
erradicao da pobreza refletem-se, portanto, na ao externa do Pas.
Essas so as constantes a partir das quais a diplomacia atua, levando em
considerao, ademais, a juno entre as dimenses interna e externa da
vida nacional, inclusive o monoplio declinante do Estado em matria de
poltica externa e a crescente afirmao da democracia brasileira. O Itamaraty
busca organizar o debate sobre o processo internacional e estabelece, a
cada passo da formulao diplomtica, alianas com diversos segmentos
da sociedade e da burocracia governamental, de tal forma que as opes
46

concretas tenham base real de apoio ao refletirem interesses profundos

da sociedade civil.
Se bem certo que o Brasil no dispe de poder para transformarse em lder no encaminhamento de questes e crises globais, uma poltica
externa ativa e atuante exige mais do que simples declaraes de princpios.
O grande esforo da poltica externa brasileira nos ltimos anos vem
sendo, portanto, o de situar diplomaticamente o pas nas situaes
emergentes e encontrar nichos de oportunidades para o exerccio de papis
ativos no processo de construo ou aplicao de novas regras, dedicandose, paralelamente, construo de novas realidades de convivncia.
Outro ponto merecedor de ateno o fato de se buscar
compatibilizar as necessidades internas do Pas com as possibilidades externas,
aproveitando as oportunidades oferecidas pela conjuntura internacional. Para
tanto, a diplomacia brasileira vem obedecendo a dois eixos bsicos: o da
adaptao criativa e o da viso de futuro, levando em conta tanto as exigncias
do presente (o imperativo de conviver com um mundo real) quanto as
exigncias de um projeto reformista e de longo prazo, que possa contribuir
para a emergncia de um mundo em que a paz esteja fundamentada em um
processo crescente de igualdade e solidariedade25.
Alm disso, importante compreender que a cooperao Sul-Sul,
na viso da diplomacia brasileira, no se prope reproduzir os mecanismos
da antiga assistncia tcnica Norte-Sul. Em vez disso, as maiores vantagens
comparativas da cooperao horizontal residem nos esforos conjuntos
para a resoluo de problemas comuns por parte dos pases em
desenvolvimento. Desse ponto de vista, a cooperao internacional passou
a ser necessria no apenas nas reas costumeiras como as da sade,
agricultura ou educao, mas representa tambm ferramenta para fortalecer
os anseios por uma democracia representativa e funcional para apoiar a
modernizao do papel e da estrutura do Estado e da sociedade civil.
Em discurso proferido na Sesso da Assemblia Geral da ONU, em 12 de setembro de
2002, Celso Lafer alertava que: A poltica externa brasileira condena a tese do dever de
ingerncia, contrria estruturao da ordem mundial em bases eqitativas, e defende,
por uma questo de solidariedade humana bsica, que a comunidade internacional preste
assistncia eficaz a homens, mulheres e crianas em situao crtica.

25

47

Ademais desses elementos, a ao brasileira nesse campo coadunase com a viso contempornea da cooperao tcnica internacional, ao
entender que a mesma deve procurar englobar a transversalidade de temas,
atores e experincias, sejam estes nacionais ou internacionais, ao partir do
pressuposto de que esses atores devem atuar de forma articulada em
direo a objetivos comuns previamente determinados.
O Ministrio das Relaes Exteriores considera a cooperao
internacional importante elemento dentro de uma estratgia para o
desenvolvimento. Com base nessa premissa, o Brasil participou e continua
a participar ativamente dos debates em torno do tema cooperao
internacional. Representantes brasileiros estiveram presentes s principais
conferncias multilaterais, em especial no mbito das Naes Unidas, em
que se definiu e formalizou seu conceito. Desse modo, o Itamaraty
assimilaria as principais teorias sobre cooperao e as poria em prtica,
tanto em seu aspecto recipiendrio, bilateral e multilateral, quanto prestatrio
a pases em desenvolvimento. Ao longo dos anos, portanto, experincias
seriam acumuladas e mtodos de trabalho desenvolvidos, sempre voltados
para os interesses nacionais. E ainda, a prtica que se estendeu por dcadas
na implementao da cooperao tcnica estimularia a promoo de
avaliaes continuadas de seus mtodos de trabalho, atualizando-os e
adaptando-os para melhor atender aos objetivos da poltica externa
nacional.
O fato de a cooperao tcnica brasileira ter sido, por largo
perodo, atividade exclusiva do Estado representou monoplio na sua
formulao, o que no deixou de estar infenso a crticas, em especial a
partir da redemocratizao do Pas. Nesse momento, diferentes atores da
sociedade civil, academia, ONGs, entidades de classe, entre outros,
passariam a demandar espao na definio de polticas estatais. O Itamaraty
tem buscado responder a esse legtimo anseio, reflexo de uma cidadania
que se consolida, e promovido, com o intuito de debater estratgias e
discutir gesto, seminrios com diferentes setores da sociedade civil.
O incio formal do dilogo entre o governo e a sociedade civil
sobre cooperao foi o Encontro Nacional de ONGs sobre Cooperao
48

e Redes, financiado por ONGs da Itlia e do Canad, pelo IBASE e pelo

PNUD, com o apoio da ABC. O Encontro reuniu representantes do
Governo brasileiro, cinco agncias internacionais, seis embaixadas, cinqenta
ONGs brasileiras e cinco estrangeiras, marcando uma nova relao com
os rgos envolvidos na cooperao. Ao mesmo tempo, dentro do
contexto poltico nacional, sinalizava a preocupao de uma maior interao
entre o sistema governamental de cooperao e a sociedade civil.
A assimilao de novas teorias comearam de fato na dcada de
70, e consoante o que dispunha o Plano de Buenos Aires, o Itamaraty
passou a empregar a expresso cooperao internacional, que substituiu,
em documentos oficiais, o termo assistncia tcnica. A nova concepo
de cooperao trazia embutida uma relao entre iguais, parceiros que
almejam uma meta comum, embasada em princpios e valores universais,
refletindo uma disposio de tomada de deciso conjunta, com
transparncia de aes e mtua subordinao para o alcance dos resultados
pretendidos.
A viso da diplomacia brasileira sobre os novos conceitos da
cooperao tcnica internacional comearia a ser exposta de maneira
circunstanciada na XV Reunio de Diretores de Cooperao Internacional
da Amrica Latina e Caribe, realizada em Montevidu, em maro de 200226.
Essa reflexo moldaria e inspiraria as participaes dos representantes oficiais
do Brasil nos foros internacionais e reunies bilaterais a partir de ento. De
fato, como visto, essa era uma tendncia percebida de forma cada vez mais
ntida, desde os ltimos anos da dcada de noventa.
Com efeito, o sistema tradicional de cooperao internacional que
pautara as relaes Norte-Sul na ltima metade do Sculo XX havia
esgotado a maior parte de seus paradigmas e passara a sofrer presses
internas e presses externas, o que acabaria por criar dificuldades de duas
ordens: operacional e de definio poltica. No que dizia respeito s
dificuldades operacionais, o Itamaraty se defrontava com a criao de um
grande nmero de agncias e organizaes afiliadas, cujo resultado era
Discurso do Diretor-Geral da ABC (2001-2003), Embaixador Marco Csar Meira
Naslausky.
26

49

uma complexa burocracia com a conseqente lentido na aprovao de

projetos e programas.
No que diz respeito s dificuldades de definio poltica, essas
decorriam da crescente polarizao entre pases desenvolvidos e pases
em desenvolvimento, no tocante utilizao da mquina administrativofinanceira. Cabe ainda mencionar que nem mesmo entre os pases em
desenvolvimento, ante os diferentes estgios em que se encontravam e s
relaes de maior e menor independncia que mantinham com os diferentes
blocos hegemnicos, era possvel definir polticas de ao comuns.
Outro aspecto que caberia mencionar o do conceito de
graduao. Com o crescimento econmico dos pases em desenvolvimento
e o fortalecimento de suas capacidades internas ao longo do tempo houve
uma diminuio dos recursos alocados pelos doadores tradicionais. A
graduao identificava diferentes patamares de desenvolvimento entre os
pases do Terceiro Mundo, condicionando, destarte, o montante dos
recursos alocados via cooperao internacional.
Esse novo quadro, que imps a reviso do sistema de cooperao
das Naes Unidas, bem como dos mecanismos de implementao de
projetos, modificaria tambm o modus operandi do Ministrio das Relaes
Exteriores. O modelo que se desenvolveria a partir de ento traria novas
abordagens, concebidas e implantadas com vistas ao aperfeioamento da
cooperao. Outras modalidades emergiriam, como foi o caso da
cooperao Sul-Sul, que ao crescer se tornou um dos principais itens da
agenda diplomtica bilateral dos pases em desenvolvimento. Os resultados
que a cooperao Sul-Sul tem oferecido para o estreitamento das relaes
internacionais entre pases em desenvolvimento, praticamente em todas as
reas do conhecimento, tm sido objeto de grande ateno por parte do
Itamaraty, ao tempo em que provocam debate estimulante sobre o futuro
da cooperao internacional entre os diversos pases em desenvolvimento,
que nos ltimos anos viram surgir diversas agncias concebidas para
coordenar e promover essa promissora vertente da cooperao.
Na Amrica Latina, apenas para exemplificar, pases como a
Argentina, o Chile, a Colmbia, o Peru e a Costa Rica instituram agncias
50

de cooperao, nos moldes da agncia brasileira, algumas ligadas s respectivas

Chancelarias, outras sob a competncia da Presidncia da Repblica ou
Ministrio do Planejamento. Essas agncias respondem hoje por parte
substantiva dos programas mantidos com os pases em desenvolvimento,
os quais, sem substituir a cooperao vertical, mas ao complement-la,
redimensionaram e enriqueceram a cooperao tcnica internacional.
O Itamaraty, nesse contexto, trabalha com base na nova
conceituao da cooperao, ao identificar estratgias mais consistentes
para alcanar os objetivos propostos pelos programas e projetos. Ao
mesmo tempo, optou e privilegiou o enfoque multissetorial para a
superao dos problemas e necessidades dos pases em desenvolvimento.
Esse tipo de atuao tem logrado particular xito em reas como a
erradicao da pobreza ou desenvolvimento sustentvel.
Para a poltica externa brasileira fica patente o entendimento de
que o impacto e a sustentabilidade de muitos programas e projetos
dependem de planejamento e de operacionalizao que contemplam
atividades integradas. Ou aqueles operacionalizados por mais de uma
instituio - governos central e local, universidades, ONGs etc. Exemplo
prtico dessa situao a vinculao entre projetos na rea produtiva e
investimentos no campo da educao. Ou a implementao de programas
na rea social e o desenvolvimento de metodologias e tecnologias de
monitoramento e avaliao de programas pblicos. Ou ainda a
desmobilizao de combatentes em zonas de conflito e programas de
reconverso e profissionalizao.
Essa intersetorialidade no tratamento das questes de
desenvolvimento social e econmico, como o caso da cooperao com
o Haiti, est presente nos projetos de cooperao tcnica internacional, de
maneira que esta no mais se restrinja prestao de consultorias pontuais,
realizao de treinamentos em escala restrita e compra de equipamentos,
muitas vezes desnecessariamente sofisticados. O entendimento que
prevalece o de explorar com maior acuidade os insumos locais e
terceirizar determinados componentes, sempre sob estreita coordenao
das instituies executoras nacionais e superviso geral dos governos.
51

Com esse esprito, a proposta de reconceituao da cooperao

tcnica internacional, para o Itamaraty, toma como referncia a Agenda
para o Desenvolvimento, aprovada no mbito das Naes Unidas, e passa
a contemplar a eficcia, a eficincia e a transparncia como elementos
essenciais consecuo dos projetos que vm sendo implementados.
A diplomacia brasileira tem procurado evoluir luz dos debates
internacionais que se desenvolvem sobre a gesto da cooperao tcnica
internacional, mudana qualitativa centralizada em dois pontos. O primeiro
o controle de qualidade aplicado aos programas e projetos, que supera
a preocupao bsica com o desempenho fsico-financeiro, prioriza a
efetiva gerao de resultados sustentveis e capaz de transformar a
realidade social e econmica. O segundo constitudo pelo
desenvolvimento de uma poltica de acesso e difuso de informaes
sobre a execuo de projetos e gerao de resultados. Desse modo, e
pautada por tais premissas, pode ser conferida maior legitimidade a toda
essa rea de atividades internacionais.
Outro ponto considerado, decorrente do processo de
democratizao, consiste na participao da sociedade civil na formulao
e implementao de polticas, planos e programas de interesse nacional.
De fato, um dos efeitos desse processo a crescente interao em projetos
de cooperao tcnica, cabendo aos governos a delicada tarefa de preservar
seu papel de coordenador dos programas, sem que sua dinmica e agilidade
sejam prejudicadas.
Ainda necessrio que seja levado em conta, no que diz respeito
cooperao tcnica internacional, o fator descentralizao provocado
pela proliferao de redes de informao em diferentes setores de
atividade, pois, em muitos casos, a cooperao e o intercmbio tcnico
podero ser feitos diretamente entre instituies. As instituies
governamentais responsveis pela cooperao vm sendo chamadas a
atuar como articuladoras, orientadoras e supervisoras desses contatos, o
que preserva o equilbrio necessrio entre as partes, ao tempo em que
assegura um mnimo de padronizao dos projetos executados e das
atividades implementadas.
52

Os pontos focais de cooperao internacional, isto , as agncias

nacionais de cooperao, como o caso da ABC, assumem perfil de
assessoria tcnica altamente qualificada num quadro que demanda crescente
especializao. Os Organismos Internacionais e as agncias dos pases
desenvolvidos tm dirigido sua ateno para o potencial subaproveitado
da cooperao Sul-Sul e articulam seus programas para estimular essa
vertente de cooperao, ensejando aes trilaterais. Em seminrio realizado
em Madri, em julho de 2006, o Itamaraty afirmaria, no painel denominado
The South in the International Contemporary System, que:
The practice of South-South cooperation comprises multiple modalities,
and we must have this in mind when discussing the way developing
countries understand it. Some developing countries converge the
management of all modalities of South-South exchanges under a single
focal point. Other countries, by their turn, have distinct focal points,
depending on the subject. This diversity of understanding about the
subjects that fall within the scope of South-South flows is a limiting factor
to a more coordinated dialogue among developing countries in search for
common strategies either bilateral or multilateral conductive to their
social and economic progress.

O Itamaraty situa-se claramente nesse novo nicho aberto pela

cooperao e, em anos mais recentes, nele desenvolve preferencialmente
suas aes de CTPD. Os laos culturais, histricos e polticos que unem
o Brasil aos pases da Amrica Latina e do Caribe, aos pases africanos
de lngua portuguesa e o Timor-Leste, facilitam a transferncia de
conhecimentos e experincias. Alm dessa vertente bilateral, a cooperao
horizontal brasileira faz tambm uso do canal multilateral, por meio do
qual so implementados projetos conjuntos com organismos
internacionais como a Organizao dos Estados Americanos (OEA), o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), o
Fundo de Populaes das Naes Unidas (FNUAP) e a Organizao
para Alimentos e Agricultura (FAO).
53

A traduo em prtica dos novos conceitos da cooperao tcnica

internacional incorporados sistemtica e gradualmente e a filosofia
de parceria para o desenvolvimento, adotada pelo Brasil, consolidam
a idia de que a relao de cooperao acarreta sempre, para ambos os
lados envolvidos, o compartilhamento de esforos e benefcios. Tendo
como referncia os paradigmas de sustentabilidade, intersetorialidade,
eficcia, eficincia, transparncia, descentralizao e especializao, o
Itamaraty avalia as demandas de cooperao luz do impacto e do
alcance que possam ocasionar s comunidades ou setores beneficirios.
Tal procedimento implica constante aprimoramento dos mecanismos
de negociao, avaliao e gesto de projetos, a fim de que estejam
sempre adequados s reais necessidades dos demandantes. Desse modo,
reforada a caracterizao da cooperao tcnica internacional como
um instrumento de desenvolvimento capaz de apoiar mudanas
estruturais e superar eventuais restries ao crescimento econmico e
social.
Nesse perodo de mudana e transio, a dinmica da cooperao,
que ocupa espao crescente na agenda da poltica externa brasileira, vem
sendo pautada, tambm, por respostas que traduzem a crescente insero
brasileira como pas detentor de conhecimentos e tecnologia, bem como
pela capacitao crescente de tcnicos envolvidos no setor. Em seu nvel
operacional, a cooperao procura orientar-se para responder a objetivos
especficos, com aes executadas uma a uma e sob encomenda,
podendo ademais ser mais ou menos complexas em funo do tempo,
do nmero de pessoas e dos recursos envolvidos. No perde tampouco
o sentido de atualidade de certos temas e discusses. Nesse contexto, a
diplomacia brasileira tem-se mostrado capaz de perceber quo crucial
o combate fome27 e misria no plano externo, e quo essencial
desenvolver polticas cuja implementao atende ao interesse nacional.
Sobre o combate fome, ver a circular-telegrfica 61.530, de 09 de outubro de 2006,
que transcreve artigo do Ministro de Estado do Desenvolvimento Social e Combate
Fome, Patrus Ananias, sobre o ato de promulgao da Lei Orgnica de Segurana Alimentar
e Nutricional.

27

54

De um lado, o Brasil tem problemas tpicos de pases desenvolvidos,

causados pelos padres e formas avanadas de produo industrial e, de
outro, problemas comuns a pases em desenvolvimento, fruto principalmente
das mltiplas dimenses do fenmeno da pobreza. O Ministro das Relaes
Exteriores Celso Lafer afirmava em seus discursos ser o Brasil terra de
contrastes, que exibe uma realidade econmica e social com padres de
primeiro mundo e, ao mesmo tempo, padres de terceiro mundo.
Essa formulao, derivada, em parte, de autores que pensaram o
Brasil na dcada de 60, como Jacques Lambert, em Os Dois Brasis,
seria retomada por Edmar Bacha, em 1974, ao cunhar a expresso
Belndia para definir o que seria o pas, cuja distribuio de renda
comportava aspectos de uma pequena e rica Blgica e uma imensa e pobre
ndia. O economista ainda pensa ser vlida a expresso para caracterizar a
distribuio da riqueza no pas hoje, pois segundo dados apurados pelo
IBGE, no campo da distribuio de riquezas o Brasil, tem pouco a
comemorar, pois no espao temporal entre 1992 e 1999, o rendimento
dos 10% mais ricos e dos 40% mais pobres apresentou o mesmo
crescimento percentual. Em termos absolutos, o fosso aumentou. A dura
questo da distribuio de renda faz com que haja um Brasil que ocupa o
11 posto na lista das maiores economias mundiais, convivendo com um
Brasil colocado num modesto 72 lugar no ranking que mede o IDH
ndice de Desenvolvimento Humano. Os 10% mais ricos concentram
uma renda equivalente a 85 vezes a renda dos 10% mais pobres, ndice
muito parecido com o de pases como Serra Leoa. O percentual de
brasileiros com renda superior a trs salrios de apenas 15,3%.
O que significa dizer que cerca de 85% dos brasileiros vivem com
menos de R$ 750 por ms. No entanto, o Brasil no pode ser considerado
atrasado. Estabilizou seu crescimento populacional, reduziu
substancialmente a taxa de mortalidade infantil, assegura escola a cerca de
95% de suas crianas, mantm a inflao sob controle, salienta-se pela alta
produtividade de sua agricultura, detm tecnologias complexas como a
da explorao do petrleo em guas profundas, fabrica jatos e ostenta
um Produto Interno Bruto (PIB) que se alinha entre os maiores do mundo.
55

Por outro lado, possui uma escalada da criminalidade alarmante,

pesada carga tributria, servios pblicos deficientes, taxas de juros
elevadas, dficit previdencirio de grandes propores, explorao
desregrada dos recursos naturais, crescimento econmico contido e
pessoas que sobrevivem em condies subumanas.
Essa diferena, tanto abissal quanto inqua, que tem valido ao
pas conceitos pouco alentadores em rankings internacionais como o do
ndice de Desenvolvimento Humano, divulgado anualmente pela
Organizao das Naes Unidas. De acordo com estudo do Instituto
de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, 53 milhes de brasileiros
viviam em 1999 abaixo da linha de pobreza, dos quais 23 milhes podiam
ser considerados como indigentes.
Apesar das cifras, o Brasil no uma nao pobre, mas uma
nao com muitos pobres. Nossa renda per capita de US$ 3,6 mil em
2000 , segundo o Banco Mundial, dez vezes superior de muitos pases
da frica e da sia. Nada menos do que 77% da populao mundial
vivem em naes ainda mais pobres. Mas aqui tambm que se verifica
a segunda maior disparidade de renda do planeta, muito embora, mesmo
com baixo crescimento econmico, o nmero de brasileiros abaixo da
linha de pobreza tenha sofrido diminuio de quase 7 milhes de
indivduos de 1994 ano do Plano Real a 1999, enquanto o de
indigentes caa em cerca de 5 milhes no mesmo perodo. O que no se
reduziu foi o abismo que separa a parcela afluente da sociedade e a
condenada a viver, no campo e nas cidades, em condies precrias.
Conhecedor, portanto, de realidades internas diferenciadas,
complexas e at mesmo contraditrias, o Brasil se encontra capacitado
para exercitar, internacionalmente, a prtica do dilogo com pases de
diferentes graus de desenvolvimento e possui legitimidade para
promover a cooperao e trabalhar em prol da construo de uma
ordem mundial mais justa. O apego prtica do dilogo e da cooperao
traduz simultaneamente, e em outro nvel de anlise, a estrutura pluralista
da sociedade brasileira, o fato de o Brasil ser um dos raros autnticos
melting pots no mundo contemporneo, sua riqueza e a diversidade,
56

afirmadas ao longo de sua histria, a conviverem com distintas classes,

raas e religies.
Ao adaptar-se a novos temas e desafios, o edifcio institucional
da cooperao brasileira tambm sofreria modificaes no sentido de
tornar o seu sistema mais eficiente e o seu controle administrativo mais
eficaz.

57

CAPTULO II
A COOPERAO TCNICA
NO BRASIL E A CTPD

CAPTULO II
A COOPERAO TCNICA
NO BRASIL E A CTPD

Em seu relacionamento hemisfrico amplo, o Brasil se movimenta

num cenrio que se convencionou chamar de Sistema
interamericano. O sentido etimolgico de Sistema e o epteto que
o acompanha precisam o de que se trata. Systema, em grego,
escrito como em nosso idioma, significa conjunto, reunio de vrias
entidades num todo nico, corpo, corporao; em medicina,
conjunto do sangue e dos humores. O Sistema interamericano a
teia de relacionamentos em variados campos que aproxima as naes
do Hemisfrio Ocidental e lhes assinala um ideal de boa convivncia,
solidariedade, cooperao e segurana. Ele nasceu da conjuno de
fatores polticos, histricos e geogrficos.
(Embaixador Drio M. Castro Alves)

2.1. Dos anos 30 ao Governo Luiz Incio Lula da Silva

As primeiras iniciativas na rea da cooperao internacional, no
Brasil, ainda com a denominao de assistncia tcnica ou ajuda externa,
datam da dcada de 30, contexto marcado por importantes transformaes
sociais (crescimento das cidades e da populao urbana, novo sistema de
justia do trabalho), polticas (expanso do eleitorado, reforma do sistema
poltico) e culturais (na msica, nas artes plsticas, na literatura)28.
Esse esprito foi traduzido pelo empenho do Governo do Estado de So Paulo em
formar um plo de excelncia acadmica. Em 25 de janeiro de 1934, pelo Decreto
estadual n 6.283, seria criada a Universidade de So Paulo, mediante a vinda de professores
estrangeiros que auxiliaram no desenvolvimento do projeto e posterior criao daquela

28

61

A partir da Revoluo de 30, a diplomacia brasileira passaria a ser

colocada gradualmente a servio do desenvolvimento nacional. Ela seria
chamada durante o Governo Getlio Vargas a negociaes delicadas, pois,
na poca, os partidrios da Alemanha e dos Estados Unidos que
integravam o governo iriam manobrar intensamente, sobretudo a partir
da ecloso da guerra, para fortalecer ou para inverter, conforme o caso,
as alianas internacionais do Pas.
Apoiando-se na declarao de neutralidade em face do conflito
europeu, endossada por todas as naes do continente, Vargas procuraria
manter-se eqidistante da luta entre as duas correntes. E conseguiria negociar
simultaneamente com os Estados Unidos e com a Alemanha ajuda
econmica para a implantao da Companhia Siderrgica Nacional, que
passara a ser ou era apresentada como sendo uma aspirao nacional.
O compromisso do Export Import Bank (Eximbank) para financiar a Usina
de Volta Redonda seria enfim obtido no final de setembro de 1940, aps
longa e acidentada negociao.
Os Acordos de Washington, assinados em maro de 1942,
constituram marco poltico com claros reflexos internacionais: puseram
fim expectativa quanto ao desfecho da guerra e hesitao quanto ao
engajamento do Brasil ao lado dos Aliados. Vencida essa etapa, o Governo
Vargas tomaria a iniciativa de transformar esse engajamento numa aliana
privilegiada (em relao aos demais pases da Amrica Latina) com os
Estados Unidos e estend-la aos campos poltico, militar e econmico. A
nova postura internacional seria traduzida, no plano poltico, na demisso
das principais figuras do governo que eram simpatizantes do Eixo, antes
mesmo da declarao de guerra do Brasil Alemanha. No plano militar,
no declnio da corrente militar nacionalista, na conseqente elaborao de
uma nova doutrina militar de subordinao estratgia norte-americana e
no envio de um corpo expedicionrio Europa. No plano econmico,
instituio de ensino, que contribuiu significativamente para a formao e o acmulo de
conhecimentos no Pas. O Decreto foi firmado pelo ento interventor federal em So
Paulo, Armando de Salles Oliveira, e teve seus Estatutos regulamentados pelo Decreto
estadual n. 6.533, de 4 de julho de 1934.
62

na preocupao com o respeito questo da industrializao, que levaria

negociao, em 1943, da vinda de uma misso norte-americana, a Misso
Cooke, para auxiliar na formulao das diretrizes para o desenvolvimento
econmico.
Ao longo da dcada de 40, o relacionamento com os Estados
Unidos seria pontuado por mais de um oferecimento de assistncia tcnica
e emprstimos de longo prazo. Em 1948, durante o Governo Dutra, o
Plano Salte consubstanciaria o primeiro ensaio de planejamento econmico
no Brasil ao incorporar sugestes de vrios ministrios. O documento
atribua prioridade na execuo de programas de quatro reas principais:
sade, alimentao, transporte e energia. Considerava que os recursos a
serem alocados para sua execuo seriam provenientes da Receita Federal
e de emprstimos externos. Em 1949, ainda no Governo Dutra, foi
negociada a vinda da chamada Misso Abbink, responsvel pela elaborao
de anlise abrangente dos segmentos econmicos mais representativos e
das pr-condies necessrias para o desenvolvimento, alm de tratar dos
aspectos ligados participao do Estado e do capital estrangeiro. Essa
seria a primeira tentativa de criao de um plano de desenvolvimento.
Contudo, a Misso no chegou a detalhar projetos para investimento,
nem orou o montante das inverses a serem efetuadas para tal fim.
Em 1951, com Getlio Vargas reconduzido ao poder, seria
concludo um acordo com o Governo de Washington para a organizao
de Comisso Mista Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento
Econmico CMBEU29, com o objetivo de analisar projetos passveis
O Embaixador Roberto Campos participaria, na fase inicial de sua carreira, da histrica
Conferncia de Bretton-Woods, em que foram lanados os alicerces da ordem econmica
internacional do ps-guerra. De volta ao Brasil, depois de um perodo nos Estados
Unidos onde se dedicou ao estudo da Economia, Campos participou do grupo de
especialistas que fizeram parte da Comisso Mista Brasil-Estados Unidos e definiu a
prioridade ao desenvolvimento industrial da regio Centro-Sul, assegurando os recursos
de infra-estrutura econmica para garantir a continuidade da implantao do setor
manufatureiro. Como conselheiro da Comisso, participou da preparao do Plano SALTE
que, a despeito de seu mrito, no logrou ser implantado, tanto em conseqncia da
mudana de governo no Brasil, como em decorrncia da mudana de poltica governamental
ocorrida nos Estados Unidos, depois da eleio de Eisenhower.

29

63

de financiamento. Da parte do governo brasileiro existia a expectativa de

que os valores alcanassem US$ 500 milhes, contra os US$ 250 milhes
que os americanos pareciam dispostos a desembolsar. Em troca, o Brasil
facilitaria a exportao de matrias-primas, indispensveis na recuperao
industrial dos Estados Unidos no aps-guerra. Em 19 de dezembro do
mesmo ano, chegou-se a um acordo: os brasileiros criariam um fundo
paralelo, no mesmo valor do capital disponvel em dlares, que tambm
serviria aos projetos que viessem a ser selecionados pela Comisso30.
Inserida no escopo do plano americano de ajuda tcnica para a defesa,
educao, sade, agricultura e planejamento econmico aos pases
subdesenvolvidos, o trabalho realizado, por sua dimenso, ensejou o
aprofundamento do conhecimento dos problemas econmicos do Pas.
Por fora de suas concluses, seriam criados, em 1952, o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico BNDE e, em 1956, o Conselho de
Desenvolvimento para a Coordenao Econmica e Financeira.
O Banco passaria a atuar como agncia financiadora de projetos
para a rea de infra-estrutura econmica e sua importncia para a economia
nacional seria ampliada a partir dos anos 70, quando viria a constituir uma
das mais relevantes fontes de financiamento para outros projetos que
beneficiavam, ainda que de modo indireto, o setor social.
O retorno de Getlio Vargas aceleraria a disposio norteamericana de colaborar com o programa de compra de equipamentos e
da expanso de setores de infra-estrutura bsica, que o governo brasileiro
propunha desde o final da guerra. Na medida em que aceitou elaborar
projetos concretos a serem financiados por instituies como o Eximbank
e o BIRD, que asseguravam a superao dos ns de estrangulamento na
economia do Pas representados pelos setores de energia, portos e
transportes a posio do Governo norte-americano, via CMBEU,
representou uma mudana qualitativa fundamental. A metodologia
empregada pelos tcnicos norte-americanos e brasileiros no diagnstico
A Comisso foi instalada em 19 de julho de 1951, mas os compromissos definitivos
foram assinados por ocasio da visita do Ministro Horcio Lafer a Washington, para a
Assemblia Anual do Banco Mundial e do FMI, em setembro de 1951.

30

64

dos programas de impacto e nas anlises globais dos pontos crticos do

desenvolvimento plasmaria, de certo modo, o ideal desenvolvimentista.
Esse ideal marcaria, no futuro, o Programa ou Plano de Metas do
Governo Juscelino Kubitschek, consolidado num conjunto de 30 objetivos
a serem alcanados em diversos setores da economia31. Muito embora
mudanas polticas, principalmente a chegada de Eisenhower ao poder,
tivessem retirado apoio a um esquema de colaborao com viso mais
moderna e maior sentido prtico na escolha de prioridades e na elaborao
de projetos tais como a melhoria da ferrovia Vitria-Minas, os portos
de Tubaro, Sepetiba e Itaqui, o crescimento da produo agrcola no
oeste brasileiro, a hidrovia Madeira-Itacoatiara estaria lanada a semente
da capacitao via cooperao externa.
A assistncia tcnica internacional expandir-se-ia quando o BNDE
fechou acordo de cooperao com a Comisso Econmica para a
Amrica Latina e Caribe, com o intuito de formar um Grupo Misto de
Estudos, constitudo por servidores oriundos de vrios departamentos
do Banco e da Comisso, com o objetivo de obter e analisar dados
macroeconmicos. A CEPAL forneceria tcnicos treinados para continuar
e aprofundar os estudos sobre a economia brasileira e delinear esquema
de dados bsicos que permitisse traar programas de ao.
Os resultados positivos obtidos com as primeiras experincias de
ajuda externa levariam o Governo brasileiro a sistematiz-la, por meio da
implantao, tambm pelo Presidente Vargas, de um sistema de cooperao
tcnica internacional, mediante a criao da Comisso Nacional de
Assistncia Tcnica CNAT32. Esta seria composta por representantes
Em linhas gerais, o Programa ou Plano de Metas visava ao aumento contnuo da capacidade
de investimento no Pas, mediante a conjugao de esforos do capital privado, nacional e
estrangeiro, com a assistncia do setor pblico, este abrindo caminho, suplementando esforos
e produzindo incentivos, mas de modo algum substituindo a ao do capital privado. (In:
Horcio Lafer: democracia, desenvolvimento e poltica externa, pp. 39).
32
Criada pelo Decreto 28.799, de 27 de outubro de 1950, teve seu regulamento aprovado
pelo Decreto 34.763, de 09 de dezembro de 1953, que definia sua composio (12
membros nomeados pelo Presidente da Repblica) e sua subordinao (o Ministrio das
Relaes Exteriores, que a presidia) e estipulava que o secretariado da Comisso seria
composto de preferncia por servidores do Ministrio das Relaes Exteriores.
31

65

governamentais da Secretaria de Planejamento, do Ministrio das Relaes

Exteriores e de Ministrios setoriais. Sua principal atribuio foi a de
estabelecer a prioridade dos pleitos das instituies brasileiras que
solicitassem a ajuda tcnica fornecida por pases industrializados. Dentre
suas competncias legais encontravam-se os estudos relativos participao
do Brasil em programas de assistncia tcnica das Naes Unidas.
A partir de ento, seriam firmados diversos acordos internacionais,
em especial com os Estados Unidos, que versavam sobre a transferncia de
tecnologia, sendo recorrente a expresso assistncia tcnica para indicar a
colaborao recebida pelo Brasil em diferentes reas. Em 1952 nasce, em So
Paulo, a primeira Escola de Administrao e Negcios, projeto que contaria
com o apoio de instituies de ensino estrangeiras, como a Universidade de
Harvard e a London Business School, que enviaram professores ao Brasil para
auxiliar a formatao do projeto e capacitar os recursos humanos da nova
instituio. Ela possibilitaria a formao de profissionais administradores e,
posteriormente, formaria engenheiros destinados a fomentar o crescimento do
parque industrial e a contribuir para o desenvolvimento tecnolgico do Brasil.
Ainda durante o segundo Governo Vargas (1951-1954) surgiriam
no Pas os primeiros projetos de assistncia tcnica estrangeira na rea da
cultura de soja, sendo ento criado na Universidade de Viosa, pelo
Departamento de Fitotecnia, o programa brasileiro de soja. Em
contrapartida, a Universidade de Purdue, em Indiana, prestadora da
assistncia, adquiriu amplo conhecimento sobre sojicultura nos trpicos.
O programa obteve reconhecido xito e promoveu o fortalecimento, a
expanso do cultivo e a elevao da competitividade daquela leguminosa.
Tambm nessa poca, a metalrgica Metal Leve recebeu da Mahle,
congnere alem a ela associada, assistncia tcnica para a capacitao de
seus operrios, tcnicos e engenheiros para a produo de bronzita, que
passou a ser fornecida Ford nos Estados Unidos. Data ainda do final
dessa dcada a criao, pelo Decreto 45.660/59, do Escritrio Tcnico
de Coordenao dos Projetos e Ajustes Administrativos para a Assistncia
Tcnica com os Estados Unidos da Amrica, responsvel por temas
como sade, educao, agricultura, dentre outros.
66

As instituies nacionais adquiriram novo impulso com a acelerao

do processo de desenvolvimento e procuraram definir com congneres
estrangeiras programas de intercmbio, a fim de trazerem para o Pas os
conhecimentos tcnicos e tecnolgicos que complementassem o esforo
interno de modernizao. A existncia de instrumentos governamentais,
privados ou para-governamentais, tais como convnios ou acordos,
passariam a exigir uma coordenao mais ordenada por parte dos rgos
centrais, que assegurasse, por um lado, a eficincia dos mecanismos e, por
outro, compatibilizasse as atividades com o esforo nacional de
desenvolvimento.
Para atender a essa realidade, em outubro de 1969, seria assinado
o Decreto 65.476 (Anexo III), que dispunha sobre atividades de cooperao
tcnica internacional e criava novos rgos. Assim, seria conferido ao
Ministrio das Relaes Exteriores (atravs da sua Diviso de Cooperao
Tcnica DCOPT) e ao Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral (atravs da sua Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica
Internacional SUBIN), mandato para a coordenao geral das aes de
cooperao tcnica internacional. O pargrafo nico de seu artigo 5
determinava que os diferentes rgos da administrao direta e indireta
criassem reparties competentes para tratar da matria no tocante
programao setorial e sua execuo. dessa determinao que resultariam
as atuais secretarias, subsecretarias e coordenadorias internacionais dos
ministrios, bem como rgos equivalentes nas empresas estatais,
universidades, institutos de pesquisa e centros de formao de recursos
humanos, subordinados ou vinculados aos ministrios respectivos.
A junta militar que presidia o Pasremetia rea do Planejamento,
com fundamento no artigo 3 o do Ato Institucional n o 16/69, o
estabelecimento da poltica interna de cooperao tcnica e a coordenao
de sua execuo, incluindo a definio de prioridades e a integrao com
o plano global de governo, e ao Itamaraty a formulao da poltica
externa de cooperao tcnica, a negociao dos seus instrumentos bsicos
e o encaminhamento das solicitaes aos organismos internacionais pblicos
e s agncias de governos estrangeiros. interessante observar que o
67

Decreto referia-se exclusivamente cooperao recebida multilateral e

bilateral. Ainda nesse momento, nenhuma meno seria feita cooperao
prestada pelo Pas. Outro aspecto a levar em conta prende-se ao rgo
decisrio para a implementao da cooperao, pois o artigo 20 do Decreto
estipulava que as solicitaes de cooperao tcnica s sero encaminhadas
a qualquer organismo internacional ou agncia de governo estrangeiro
aps prvia aprovao pelos Ministrios do Planejamento e Coordenao
Geral e das Relaes Exteriores, no campo da competncia respectiva de
cada um. Consumava-se, pois, um duplo comando na conduo da
poltica de cooperao e ao Itamaraty incumbia, sobretudo, auxiliar na
negociao e encaminhamento dos projetos.
Esse quadro seria parcialmente alterado na dcada seguinte e a
diplomacia brasileira passaria a utilizar as aes de cooperao internacional
com motivos polticos, a fim de assegurar e difundir a imagem do Pas,
no apenas na Amrica Latina, mas tambm com nfase na nova fronteira
africana, em funo do processo de independncia das antigas colnias.
A surgiriam os primeiros experimentos de cooperao prestada pelo
Brasil a terceiros pases.
Os objetivos da cooperao passariam, ento, a ser duplos.
Enquanto cooperao prestada, seria instrumento de poltica externa que
visava ao mesmo tempo objetivos polticos e econmicos. Afirmava-se o
Brasil como potncia emergente, estreitamente vinculado promoo de
exportaes e abrindo mercado para consultores e equipamentos brasileiros.
E como cooperao recebida, tanto multilateral quanto bilateral, com o
objetivo de trazer para o Pas tecnologia e conhecimentos necessrios aos
projetos nacionais de desenvolvimento.
Nessa dcada, a estruturao do programa de cooperao tcnica
registraria inmeros acordos com pases latino-americanos e africanos. Assim,
entre 1972 e 1973, seriam celebrados acordos com a Colmbia, Venezuela,
Bolvia e oito pases da costa atlntica da frica33. Entre 1974 e 1975, seriam
assinados acordos com o Chile, Gabo, Mxico, Peru e Uruguai.
33

Costa do Marfim, Camares, Daom, Gana, Mali, Nigria, Senegal, Zaire.

68

A colaborao de vrias e diferentes instituies e entidades tcnicas

do governo seria solicitada pelo Ministrio das Relaes Exteriores para
responder s demandas crescentes encaminhadas por pases em
desenvolvimento. Naquela dcada, o Itamaraty j negociava convnios
com a ELETROBRAS, MOBRAL, EMBRAPA, SENAI, CIAGA e BNH.
No caso dos pases africanos, seriam organizados vrios programas de
estgio para funcionrios governamentais de alto nvel, encarregados de
setores tcnicos especficos em seus pases. Dentro do programa africano,
a diplomacia brasileira conferia prioridade s demandas das ex-colnias
portuguesas, com bolsas de estudo oferecidas a estudantes, ao tempo em
que eram estruturados planos de contingncia para atender a esses pases.
O objetivo da cooperao recebida seria examinado principalmente
do ponto de vista econmico e visava modernizao da infra-estrutura
tecnolgica brasileira e implementao de projetos de alto contedo
tecnolgico. Registra-se, naquela ocasio, volume crescente de programas
e projetos de cooperao oficial entre o Brasil, como beneficirio, e os
pases desenvolvidos e organismos internacionais, como ofertantes. Data
dos anos 70 a estreita vinculao da cooperao tcnica internacional com
as polticas pblicas de desenvolvimento. A partir desse momento, os
programas e projetos contemplados com recursos externos passariam a
ser determinados pelas diretrizes definidas nos Planos Nacionais de
Desenvolvimento.
Na medida em que o planejamento um processo que vai alm
da elaborao de planos, tornava-se necessrio, tambm, supervisionar
sua implementao no dia-a-dia. Ao Ministrio do Planejamento seria
atribuda a misso de coordenar os diversos programas e projetos setoriais
que compunham os planos, tarefa que seria executada pelo IPEA. Logo
estaria amadurecido o entendimento de que o planejamento um
instrumento para a conduo das aes do governo e o rgo responsvel
deslocou-se da mesma linha hierrquica dos demais ministrios, passando
para a rbita da Presidncia da Repblica, ocasio em que foi criada a
Secretaria de Planejamento e Coordenao da Presidncia da Repblica SEPLAN-PR.
69

Ao auge do autoritarismo estariam associados diversos intentos

de legitimao social, o que talvez explique a guinada sofrida pelo IPEA,
que tambm passaria a lidar com as questes sociais e a contratar para
seus quadros no mais apenas economistas, mas socilogos, antroplogos,
gegrafos, educadores, urbanistas, agrnomos, sanitaristas, engenheiros
de todas as especialidades, advogados e comunicadores sociais. O
economicismo, no entanto, no seria superado: permaneceria a viso de
que planejar racionalizar e otimizar a aplicao de recursos oramentriofinanceiros.
O funcionamento dessa estrutura organizacional mostrar-se-ia
bastante eficaz, se se considerar a vigncia do regime autoritrio, o carter
normativo de um planejamento com forte vis econmico e o insuficiente
desenvolvimento terico-metodolgico do planejamento estratgico
pblico. Tal sistema comearia a se revelar insuficiente com o aumento da
complexidade social, poltica e econmica que se evidencia a partir dos
anos 80. A transio democrtica feita entre 1985 e 1989, sem projeto
claro e sob forte crise econmica, poltica, de valores e de modelos
administrativos, deixaria transparecer a necessidade de se avanar para
formas superiores e mais complexas de planejamento governamental.
2.2. Instrumento complementar para o desenvolvimento
Na dcada de 60, o Brasil buscaria identificar a melhor maneira
para empregar os recursos da assistncia internacional em seu processo de
desenvolvimento. Atribuiu-lhe ento uma funo especfica como meio
complementar aos esforos de desenvolvimento nacional. At 1969, no
entanto, a absoro efetiva da cooperao oficial recebida pelo Brasil era
dificultada pela falta de uma coordenao nacional, tanto em nvel poltico
quanto em nvel administrativo. Diante dessa realidade, foi necessria a
estruturao de um rgo que possibilitasse a programao e a coordenao
da ajuda internacional, de modo que os recursos externos disponveis
pudessem ser adicionados aos esforos nacionais de desenvolvimento,
evitando-se desperdcios e duplicidade de aes.
70

O planejamento governamental no Brasil ganharia formalizao e

institucionalidade com o governo militar. Alm de o planejamento e a
programao econmica estarem em voga com a difuso das propostas
da CEPAL, os militares, por formao, valorizariam o planejamento e a
estratgia. A criao do Ministrio do Planejamento, com Roberto Campos
frente, um marco histrico e poltico-administrativo. O IPEA passaria
a ser seu brao tcnico-operacional.
Essa estruturao ocorreria no momento em que se impunha o
modelo nacional-desenvolvimentista, baseado na centralizao e no papel
preponderante do Estado na vida social e econmica. A funo precpua
do novo sistema seria, ento, a de integrar a cooperao aos planos
nacionais de desenvolvimento.
O I Plano Nacional de Desenvolvimento, fixado pela Lei 5.727,
de 4 de dezembro de 1971, aprovaria diretrizes e fixaria prioridades para
a poltica de desenvolvimento nacional para o perodo de 1972 a 1974.
interessante notar que o documento foi assinado pelo presidente Emlio
Garrastaz Mdici e por seus ministros, incluindo o das Relaes Exteriores,
Mrio Gibson Barboza. O documento indicava os pontos essenciais do
modelo econmico de ento. Em primeiro lugar, a influncia crescente
do Governo na gesto do sistema econmico, com expanso de seus
investimentos e da sua capacidade regulamentar. Em segundo, o incremento
da prosperidade social, pela elevao anual do nvel de renda e do padro
de bem-estar. Em terceiro, a coerncia e racionalidade das decises, mediante
planejamento de longo prazo. O Plano previa aes nas reas da indstria,
infra-estrutura, agricultura, educao e alfabetizao, integrao regional e
captao de tecnologia no exterior.
O II Plano Nacional de Desenvolvimento, j no Governo Geisel,
e tambm firmado pelo Chanceler de ento, Azeredo da Silveira, foi
aprovado pela Lei 6.151, de 4 de dezembro de 1974, para o perodo de
1975 a 1979. Ditado pelo propalado esprito de potncia emergente,
enunciaria os campos de atuao estratgica para o desenvolvimento e
conferiria prioridade indstria e agropecuria, ao fortalecimento das
empresas nacionais, integrao nacional e ao desenvolvimento social. A
71

leitura atenta do texto revela que quela poca j se tinha presente a

necessidade de capacitao de recursos humanos para o desenvolvimento,
ao se indicarem as reas que deveriam absorver essa capacitao: indstria,
minerao, agropecuria, agroindstria, alm de capacitao gerencial,
treinamento de executivos e de profissionais. Tal qual o I PND, este segundo
Plano reforava a ateno na captao de tecnologias no exterior e
acrescentava o fomento pesquisa entre as metas a serem obtidas.
O II PND destinava 267 bilhes de Cruzeiros (moeda e valor de
1975) para a valorizao de recursos humanos em educao, sade pblica,
assistncia mdica, saneamento, nutrio, treinamento profissional.
O planejamento centralizado dos anos 70 na conduo das polticas
pblicas e a chamada poltica externa do Pragmatismo Responsvel
visavam a promover o acelerado crescimento nacional que ocorria num
cenrio de crise internacional e de recesso econmica nos pases
desenvolvidos, agravada pela crise do petrleo. No nvel interno, o sistema
de cooperao privilegiaria o setor pblico federal e daria preferncia a
projetos de grande escala em reas como infra-estrutura, energia, transportes
e comunicaes. Externamente, fortalecia-se a capacidade negociadora
do Itamaraty associada firme posio ideolgica baseada no nacionaldesenvolvimentismo diante dos pases doadores e organismos
multilaterais.
Nesse perodo, e como resultado das intensas negociaes
diplomticas e tcnicas, o Brasil lograria que as principais fontes externas
bilaterais de cooperao passassem a aceitar os princpios considerados
basilares pelo Governo brasileiro para a implementao de projetos. Dentre
eles, a utilizao sistemtica da via diplomtica e a concentrao de projetos
em reas prioritrias nacionais, isto , aquelas constantes dos Planos
Nacionais de Desenvolvimento. Conseqentemente, registrou-se, nesse
decnio, crescimento no aproveitamento interno da cooperao tcnica
internacional e o significativo aumento de sua demanda no Pas, sobretudo
por parte de instituies e rgos do governo.
Ainda nos anos 70, o PNUD passaria a representar a principal
fonte multilateral de cooperao tcnica no Brasil, junto com o UNICEF,
72

o FNUAP e a OEA. O apoio do PNUD ao Brasil, em diversas reas,

asseguraria ao Pas o quarto lugar entre os beneficirios de seus programas
de cooperao. Nessa poca, os recursos de contrapartida nacional para
os projetos e programas eram da ordem de cinco para um.
2.3. Aporte para a superao de obstculos
O planejamento centralizado dos anos 70 na conduo das polticas
pblicas e a poltica econmica dos governos militares implicariam alterao
significativa na conduo das relaes exteriores. Essa mudana ver-se-ia
consolidada na elaborao da chamada diplomacia do Pragmatismo
Responsvel sob a gide do Chanceler Azeredo da Silveira (1974-1975),
que sucedeu intitulada diplomacia do Interesse Nacional, conduzida pelo
Chanceler Mrio Gibson Barbosa (1969-1974). O objetivo do
planejamento dessa dcada era o de acelerar o crescimento nacional num
cenrio de crise internacional e de recesso econmica nos pases
desenvolvidos, agravado pela questo do petrleo.
O contexto internacional, que conjugava o choque do petrleo e
a recesso no sistema financeiro, faria com que o Governo brasileiro optasse
por investimentos em programas como o Prolcool, Procarvo e o
Programa Nuclear Brasileiro, que objetivavam diminuir a dependncia do
petrleo na economia nacional. A continuidade da poltica de substituio
de importaes seria sustentada at o final do Governo Geisel. Em
mensagem ao Congresso Nacional em 1976, o Presidente Ernesto Geisel
afirmava em pronunciamento sobre a crise econmica mundial que
se podia falar numa interdependncia horizontal, que substitusse o conceito
vertical, originrio de estruturas coloniais, ou seja, aludia perspectiva de
ampliao do dilogo entre os pases do Sul.
O reforo do sistema de cooperao tcnica internacional estaria
coerente com as premissas da chamada poltica do Pragmatismo
Responsvel, baseada em dois pilares fundamentais: no-alinhamento
automtico e inexistncia de aliados preferenciais. Segundo Amado Cervo,
a diplomacia se tornou um instrumento do plano econmico interno de
73

auto-suficincia em insumos bsicos e bens de capital, pois o Governo

Geisel redefiniria as funes supletivas da poltica externa ao nacionalismo
de fins, encarregando-se da ampliao da cooperao internacional, da
expanso do comrcio exterior e procurando garantir acesso a tecnologias
avanadas34. Em relao cooperao internacional, essa poltica requereria
uma prvia coordenao nacional e uma centralizao do processo.
A gesto de Azeredo da Silveira no Ministrio das Relaes
Exteriores iniciaria um processo de conquista gradual de maior peso
poltico na formulao e de maior autonomia na conduo da poltica
externa brasileira. Nesse contexto, e conforme a lgica de centralizao
do governo militar e as aspiraes de um projeto de potncia emergente,
julgou-se necessrio promover e reforar a integrao sistemtica da
cooperao tcnica internacional com os Planos Nacionais de
Desenvolvimento.
No perodo de 1977 a 1981, seriam mantidas as mesmas diretrizes
e orientaes que nortearam o ciclo anterior, incluindo-se apenas algumas
novas reas ao escopo da cooperao internacional, como o
desenvolvimento social urbano e a integrao social. A nfase, no entanto,
continuaria a incidir em projetos voltados para a infra-estrutura econmica,
ou seja, para os setores de energia, transportes e comunicaes35. A partir
da dcada de 80, um fato novo despontou no universo da cooperao
internacional, no momento em que o PNUD comeou a dar indicaes
de que pretendia concentrar suas aes e investimentos em pases de menor
desenvolvimento e renda per capita abaixo de US$ 200.
Apesar de a tecnologia ser um bem sujeito ao direito de propriedade, h uma fase prcompetitiva na qual possvel cooperar com benefcios para os parceiros. Exemplo disso
ocorreu com a colaborao entre a Petrobrs e a Fundao Brasileira de Tecnologia de
Sondagem e empresas alems e portuguesas atravs do Programa Eureka da CEE, que
viabilizou a cooperao pr-competitiva unindo a pesquisa produo no programa de
prospeco de petrleo em guas profundas.
35
Fugiria do escopo do presente trabalho analisar a contribuio externa, por meio da
cooperao tcnica internacional, ao desenvolvimento brasileiro em termos especficos.
Este tema tratado em estudos de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica Recebida
Bilateral, que no se enquadra nesta dissertao. No presente trabalho, procura-se apenas
indicar o vnculo da cooperao tcnica com o desenvolvimento no Brasil e tambm
discorrer sobre sua importncia para a promoo do desenvolvimento nacional.
34

74

 importante retroceder um pouco para observar que, com o

aperfeioamento do sistema nacional de cooperao internacional, a partir
de 1969, procurou-se tambm estruturar um programa de cooperao
tcnica brasileira ao exterior, que mais tarde viria a se transformar na CTPD
brasileira. O programa de cooperao prestada seria de fato iniciado em
1971, mediante a assinatura do Acordo sobre a Realizao de um Programa
de Cooperao Tcnica com o Paraguai (Assuno, 05/05/1971), do
Acordo Relativo Execuo de Projetos de Cooperao Tcnica com a
Colmbia (Braslia, 08/06/1971), do Acordo Relativo Criao de uma
Comisso Mista de Cooperao Tcnica, Econmica e Comercial com
Trinidad e Tobago (Port of Spain, 09/11/1971) e do Aide Mmoire sobre
Cooperao Tcnica com a Guiana (Georgetown, 11/11/1971) e moldavase atravs de negociaes simultneas nas frentes internas e externas.
Externamente, seriam negociados acordos com vrios pases latinoamericanos e africanos. Procurou-se tambm enfatizar, nos foros multilaterais,
a importncia da cooperao horizontal e obter o apoio do PNUD para
aes de CTPD. Internamente, vrias instituies nos mbitos federal e
estadual seriam convocadas a colaborar na prestao de cooperao tcnica
a terceiro pases, dentre elas a EMBRAPA, a FIOCRUZ, o SENAI, o
SEBRAE, o Ministrio da Sade e o Ministrio da Educao.
Enquanto a cooperao tcnica recebida era vista como propulsora
do desenvolvimento e de mudanas estruturais no Brasil, a cooperao
prestada pelo Pas passaria a representar um instrumento de poltica externa,
com objetivos especficos, contribuindo para o estreitamento dos vnculos
polticos, culturais e comerciais do Pas na dimenso Sul-Sul. O objetivo
principal desse mecanismo, na poca, seria o de afirmar o Brasil como
potncia emergente, mediante a demonstrao de sua capacidade
tecnolgica. A cooperao tcnica veio a ser ainda oportuna na abertura
de vias de entendimento com pases em desenvolvimento, em especial os
da Amrica Latina e da frica, e na promoo de exportaes. Esperavase, tambm, com essa poltica, conseguir o aprofundamento das relaes
com outros pases em desenvolvimento, a fim de facilitar a articulao
conjunta dos pases do Terceiro Mundo nos foros internacionais.
75

No final da dcada de 70, o agravamento da crise econmica

mundial e sua repercusso sobre a economia brasileira levariam o Governo
Figueiredo (1979-1985) a introduzir algumas mudanas na poltica externa.
Nos foros internacionais, o Brasil buscaria afirmar sua condio de pas
em desenvolvimento, de modo a garantir coerncia sua reivindicao
em relao aos benefcios provenientes da cooperao recebida.
No incio da dcada de 80, a recesso internacional, o protecionismo
dos pases avanados e a crise energtica limitaram as opes do Governo
brasileiro no plano externo. A busca de mercados para os produtos brasileiros
e as diretrizes da poltica externa confeririam importncia especial cooperao
Sul-Sul e, particularmente, s relaes com a Amrica Latina e a frica
meridional. Paralelamente, observava-se no mbito internacional uma retrao
dos pases colaboradores do sistema das Naes Unidas em relao aos
programas e projetos de cooperao desenvolvidos por esse Organismo
Internacional. Comearia a ser aplicado, nesse perodo, o chamado princpio
da graduao e, com ele, a ajuda ao desenvolvimento passaria a ser
maiormente direcionada a programas e projetos de atendimento pobreza
em pases mais carentes ou de menor desenvolvimento relativo. Esse
redirecionamento das prioridades da cooperao multilateral representaria,
para o Brasil, uma perda significativa de recursos financeiros, com a conseqente
suspenso de alguns projetos financiados por recursos externos.
Assim, ao se tornar difcil justificar o recebimento de cooperao
de uma agncia multilateral como o PNUD em funo de sua graduao
como pas de renda mdia, o conceito de contrapartida nacional evoluiria
significativamente. O Brasil se tornaria, ento, o primeiro pas da Amrica
Latina a contribuir com recursos financeiros prprios para o programa
do PNUD. At ento, para a implementao de cada projeto, de maior
ou menor escala, aos recursos provenientes do PNUD correspondia uma
contrapartida brasileira oferecida em termos de horas tcnicas, instalaes,
oferta de servios, equipamentos, infra-estrutura e materiais. O mecanismo
da contrapartida continuaria evoluindo e no final da dcada de 90 o Pas
aportaria cerca de 96% do montante dos recursos dos projetos com o
PNUD aqui desenvolvidos.
76

Reflexo da intensa atividade da poltica externa brasileira na

promoo de uma aproximao maior com pases em desenvolvimento
ao longo dos anos 70, o Brasil passaria, na dcada seguinte, a ser
crescentemente solicitado a prestar cooperao tcnica, especialmente aos
pases da Amrica Latina e da frica. Esse aumento das demandas, devido,
em parte, ao inegvel carter indutor da poltica externa, que as promoveu
e estimulou, poderia ser atribudo tambm aos seguintes fatores: a
credibilidade da experincia brasileira da dcada anterior, a maior
divulgao de pesquisas e estudos levados a cabo por instituies como a
EMBRAPA, a FIOCRUZ, o SEBRAE, o SENAI e a participao crescente
de especialistas brasileiros de diversas reas em seminrios internacionais.
O quadro internacional condicionaria, portanto, a poltica externa
do Governo Figueiredo a voltar sua ateno cooperao Sul-Sul. Para
seus formuladores, a cooperao seria entendida como um instrumento
capaz de auxiliar na promoo de objetivos polticos, ou seja, o
fortalecimento das relaes entre pases, e na criao de condies propcias
para a consolidao dos interesses econmicos brasileiros, principalmente
as exportaes de manufaturas e de servios de engenharia para pases do
Terceiro Mundo.
Em 1985, com a Nova Repblica e o Governo Sarney, abrir-seia um perodo de transio democrtica e teria incio ampla reforma
administrativa. A poltica externa, denominada Internacionalismo Pacfico,
propugnava a democratizao das relaes internacionais em sintonia com
a consolidao do quadro democrtico interno brasileiro. Ao longo desses
anos, a estrutura institucional da cooperao internacional seria
reorganizada.
Com efeito, j a partir de 1984 comearam a surgir indicaes
da necessidade de um reexame dos mecanismos de gesto do sistema
de cooperao tcnica internacional, a fim de dot-lo de maior eficcia
gerencial. O sistema obedecia a um duplo comando: de um lado,
submetido DCOPT/MRE; do outro, sob a gide da SUBIN, do
Ministrio do Planejamento. A preocupao a esse respeito, exposta
em documentos internos do Itamaraty, deu incio a um processo de
77

reviso da arquitetura institucional da cooperao brasileira que s

terminaria em 1987.
Por meio do Decreto 94.973, seria criada, no dia 25 de setembro
daquele ano, a Agncia Brasileira de Cooperao ABC, inicialmente
vinculada Fundao Alexandre de Gusmo, do Ministrio das Relaes
Exteriores. A Agncia absorveu as funes da SUBIN, que foi extinta,
para os assuntos relativos cooperao tcnica e tambm as da DCOPT,
sendo dotada de autonomia financeira.
Competiria ABC coordenar a elaborao de programas de
cooperao tcnica em articulao com rgos e entidades nacionais e
internacionais, receber, selecionar e encaminhar s fontes externas os
projetos correspondentes e realizar o monitoramento e a avaliao peridica
das atividades relativas a cada um deles. O desenvolvimento de programas
de cooperao tcnica entre o Brasil e outros pases (bilateral) e com
organismos internacionais (multilateral) seria sua finalidade precpua.
Num momento seguinte, a ABC passaria a receber demandas de
cooperao por parte de pases em desenvolvimento, encaminhando-as
s instituies nacionais capacitadas e interessadas em prestar cooperao.
A criao da Agncia dotaria o Brasil de um rgo destinado a tratar
exclusivamente da cooperao tcnica internacional, em todas as suas
vertentes, centralizando-a num nico Ministrio, o das Relaes Exteriores,
que passaria ento a assumir as funes de articulao e negociao interna
e externa da cooperao internacional.
O Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento foi um
importante parceiro para a criao e estruturao da Agncia, a formao
de seu corpo tcnico, a capacitao dos profissionais contratados, a adoo
de tcnicas gerenciais apropriadas para a gesto da cooperao tcnica
brasileira e a implantao dos sistemas informatizados de
acompanhamento de projetos. Essa cooperao e seus aportes
proporcionaram o fortalecimento da Agncia recm-criada pelo Governo
brasileiro, obedecendo a uma viso de longo prazo, com a qual se pretendia
dotar o Pas de autonomia na rea de cooperao, sem descurar as aes
no curto e mdio prazos.
78

No final dos anos 80, as Naes Unidas realizariam estudos com

vistas a estimular o controle, por parte dos pases em desenvolvimento,
dos programas de cooperao tcnica implementados pelos organismos
que integravam seu Sistema. At ento vigorava a chamada execuo direta,
ou seja, efetuada pelos prprios organismos internacionais cooperantes,
que detinham a responsabilidade tanto da gesto administrativo-financeira
como da conduo tcnica dos projetos nos pases beneficiados. Para
alterar esse quadro, a Assemblia Geral das Naes Unidas aprovaria as
Resolues 44/211, de 1989, e 53/192, de 1999, nas quais recomendava
a implementao de poltica de execuo de governo, mais tarde
consolidada na expresso execuo nacional de projetos, com o objetivo
de promover maior domnio (ownership) e responsabilidade (accountability)
dos pases em desenvolvimento sobre os programas de cooperao tcnica
implementados em parceria com organismos integrantes do sistema das
Naes Unidas.
No Brasil, a execuo nacional seria aprovada pelo Decreto 3.751,
de 15 de fevereiro de 2001, e pelo Decreto 5151, de 22 de julho de 2004,
cujo inciso 1, do artigo 2 se l:
A Execuo Nacional define-se como a modalidade de gesto de projetos
de cooperao tcnica internacional acordados com organismos ou agncias
multilaterais pela qual a conduo e direo de suas atividades esto a cargo
de instituies brasileiras ainda que a parcela de recursos oramentrios de
contrapartida da Unio esteja sob a guarda de organismo ou agncia
internacional cooperante.

Assim, o projeto BRA/90/009, no mbito da ABC, criaria a

Unidade de Administrao de Projetos, em consonncia com as
mencionadas Resolues das Naes Unidas, que recomendavam a
implementao da modalidade de execuo nacional na cooperao tcnica
recebida de organismos internacionais.
No Governo Collor (1990-1992), fatores como a busca de uma
insero crescente e competitiva do pas na economia internacional, a
79

reforma estrutural da economia nacional com a modernizao do parque

industrial brasileiro, a retrao do papel do Estado, a liberalizao do
mercado, conduziriam a que se reservasse um papel importante para a
cooperao internacional. A atrao de capitais, o acesso a tecnologias de
ponta e sua transferncia para o Pas, alm da exposio gradual do Brasil
concorrncia internacional, haviam de ser complementados por um
programa de capacitao tecnolgica que visasse a evitar, na expresso do
presidente, uma nova forma de colonialismo, o colonialismo do
conhecimento.
Nesse perodo seriam incorporados, em parte devido crescente
presso externa, os temas dos direitos humanos e do meio ambiente
pauta da poltica externa. Com relao proteo ambiental, o Brasil
apresentaria propostas para a aplicao de recursos em prol da preservao
do meio ambiente, com a conseqente intensificao da cooperao nesse
setor, para o que contribuiu, de modo decisivo, a longa militncia ecolgica
do Secretrio-Especial do Meio Ambiente da Presidncia da Repblica,
Jos Lutzemberger, que traria para dentro do Governo sua vivncia
acadmica de renome internacional. Nesse perodo, alguns passos importantes
seriam dados, como a demarcao das terras indgenas, em especial a dos
ndios Yanomami, em Roraima, a deciso do Brasil de abandonar o projeto
da bomba atmica, a Conveno das Baleias e a participao nas conferncias
preparatrias da Conferncia Mundial do Ambiente, a Rio-92. Para rebater
as crticas sobre a incria da poltica ambiental brasileira, principalmente
sobre a devastao de florestas no Pas.
Como reflexo das discusses havidas nas Naes Unidas sobre a
execuo nacional de projetos, em 1992 a ABC passaria a ter tambm
como finalidade a administrao dos projetos desenvolvidos com
organismos internacionais. Sua ao seria coordenada com o Departamento
de Cooperao Cientfica, Tcnica e Tecnolgica do Ministrio das Relaes
Exteriores. Essa mudana representou mais um avano no sentido de
dotar o Pas de uma Agncia especializada em cooperao tcnica
internacional, no obstante persistisse a necessidade de se proceder a alguns
ajustes adicionais no modelo institucional adotado.
80

Apesar de breve, o Governo de Collor de Mello marcaria o Brasil,

tanto no que se refere s opes de polticas domsticas, como no que
tange s alternativas de seu perfil internacional. Para a professora Maria
Regina Soares de Lima, a etapa presidencial inaugurada em 1990
corresponde, no campo da poltica externa, ruptura de um consenso
construdo a partir de 1974 com base em uma slida estrutura burocrtica
e no apoio das elites polticas e econmicas do Pas. Seriam estabelecidas
prioridades internacionais que, em seu conjunto, pretendiam alcanar trs
metas, a saber: a) atualizar a agenda internacional do pas de acordo com
as novas questes e o novo momentum internacional; b) construir uma agenda
positiva com os Estados Unidos; e c) descaracterizar o perfil terceiromundista do Brasil. Seriam igualmente tomadas iniciativas relevantes que
procuraram materializar o conjunto de novas posturas brasileiras, dentre
elas o protagonismo do Brasil na organizao e conduo diplomtica da
Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
(ECO-92), realizada em junho de 1992, no Rio de Janeiro, e a assinatura
do tratado de Assuno com a Argentina, Uruguai e Paraguai, visando
formao do MERCOSUL.
Um aspecto a ser ressaltado o de que as mudanas propostas
para a poltica internacional brasileira no alteravam um de seus aspectos
essenciais, ou seja, sua estreita vinculao com o modelo econmico do
Pas. Pretendia-se que o novo padro de poltica externa fosse um apoio
na superao dos desafios internacionais a serem enfrentados pelo Pas a
partir de seu processo de reformas econmicas internas. Nesse sentido, o
primeiro trao distintivo da poltica exterior do Governo Collor de Mello
seria seu objetivo de constituir uma ferramenta para ampliar a
competitividade internacional do Brasil e melhorar suas condies de acesso
a mercados, crditos e tecnologia.
No Governo Itamar Franco (1993-1994), a poltica externa
adotaria como princpio a Estrita Reciprocidade, o terceiro-mundismo
seria abandonado e o Itamaraty seguiria sua tradicional linha do
multilateralismo e relacionamento privilegiado com os pases vizinhos da
Amrica do Sul.
81

Para o Ministro das Relaes Exteriores desse perodo, Celso

Amorim, em artigo publicado em Temas de Poltica Externa Brasileira,
de 1997 (ver pgina 213):
a poltica externa brasileira do Governo Itamar Franco no precisava de rtulos
porque estava voltada para o desenvolvimento nacional, para a afirmao
dos valores democrticos e era uma poltica de cunho universalista, sem
alinhamentos. A insero do Brasil era estelar, dirigida em vrios sentidos, o
que no exclua prioridades, dentre elas a Amrica do Sul e o Mercosul .

A nfase da cooperao internacional brasileira nesse perodo

recairia sobre os pases do Mercosul, tendo havido uma aproximao
maior com pases africanos, em especial aps a criao da Comunidade
dos Pases de Lngua Portuguesa. Na realidade, com o afastamento de
Collor de Mello, em outubro de 1992, o Governo Itamar Franco teria
incio em meio a um debate interno sobre a estratgia de insero
internacional do Pas. O novo governante proporia uma poltica externa
voltada para o desenvolvimento do Brasil, para a afirmao de valores
democrticos e de sentido universalista. Ou seja, uma poltica cuja ausncia
de categorizao ou rtulos revelava uma diferenciao com relao s
polticas anteriores e, ao mesmo tempo, a inteno de no gerar novas
expectativas. Porm, frente a um quadro poltico domstico problemtico,
Itamar Franco no conferiu prioridade, de incio, a construo de uma
diplomacia presidencial.
Passados os primeiros seis meses, entretanto, o Presidente
imprimiria o tom da atuao internacional de seu governo. Seriam mantidas
as polticas iniciadas anteriormente, paralelamente adoo de um
posicionamento marcado pela condio de pas em desenvolvimento.
Nesse contexto, algumas decises da diplomacia brasileira seriam
sintomticas expresses do projeto de insero internacional do novo
governo. Dentre elas, a atuao mais afirmativa nos foros polticos
multilaterais, a reafirmao dos compromissos assumidos de noproliferao nuclear, o aprofundamento da integrao regional, a
82

desdramatizao das relaes com os Estados Unidos, a reafirmao

das alteraes implantadas pelo governo anterior no mbito da Rodada
Uruguai. Em seu conjunto, elas refletiam os diferentes projetos de insero
externa em debate no Brasil: a de um pas continental, de uma nao com
interesses mltiplos na dinmica da globalizao da economia mundial
(global trader) e a de um ator protagnico no processo de regionalizao
em curso no mbito hemisfrico (scio privilegiado).
Na Organizao dos Estados Americanos, a diplomacia brasileira
manteria uma linha de atuao que ao mesmo tempo fortalecia a
democracia na regio, protegia os Estados-membros contra tentativas
unilaterais de interveno e ingerncia em seus assuntos domsticos e
defendia a soluo pacfica de controvrsias. Seriam exemplos, nesse
sentido, a insistncia por reintegrar Cuba comunidade internacional e os
esforos por garantir uma soluo negociada para a crise do Haiti. No
que tange integrao regional, uma mudana de perspectiva seria
registrada no Governo Itamar com relao ao governo anterior. A
integrao latino-americana e, particularmente, o MERCOSUL j no
constituam apenas um instrumento til para acelerar o processo de
liberalizao da economia brasileira, adquirindo tambm um sentido
estratgico mais abrangente. Para o Itamaraty, a associao econmicocomercial sub-regional ganhou um sentido prioritrio. No perodo
compreendido entre 1991 e 1994, a participao das exportaes brasileiras,
dentro do quadro geral das vendas externas do Pas, nos pases do
MERCOSUL saltaria de 4% a quase 14%.
Em linhas gerais, a poltica externa durante a presidncia de Itamar
Franco, em que o Itamaraty foi conduzido, sucessivamente, pelos
chanceleres Fernando Henrique Cardoso (outubro 1992/maio 1993) e
Celso Amorim (agosto 1993/dezembro 1994), visava a integrao do
pas ao sistema internacional, de forma democrtica, dentro dos valores
da sociedade brasileira e embasado no processo de reestruturao interna
pelo qual passou o Brasil com a posse do novo presidente. O Brasil
estabeleceu uma poltica de boa vizinhana, buscando estreitar os laos de
integrao nos diversos mbitos e com todos os pases da Amrica Latina.
83

A efetiva instalao do Mercosul contribuiria para o

aprofundamento das relaes com os pases-membros nos planos
comercial, consular, ambiental, turstico ou cultural. Brasil, Argentina,
Uruguai e Paraguai firmariam vrios acordos e projetos de cooperao
nesse perodo, e a assinatura do Protocolo de Ouro Preto fortaleceria a
estrutura intergovernamental do Mercosul. Alm dessas parcerias, devese destacar o acercamento a outros pases sul-americanos como o Chile, a
Bolvia e o Peru. Com Colmbia, Equador, Guiana e Suriname, a
diplomacia brasileira continuaria a implementar aes bilaterais nas reas
da agricultura, meio ambiente, transportes, represso ao narcotrfico e
controle e vigilncia da regio amaznica.
Ainda no Governo Itamar Franco, nascida de iniciativa brasileira,
a rea de Livre Comrcio Sul-Americana ALCSA36 receberia o apoio
dos estados-membros do MERCOSUL no dia 10 de maro de 1994,
em Buenos Aires. Por meio de um Comunicado Conjunto, os quatro
Governos registrariam que: Os Ministros do Exterior e das Finanas do
MERCOSUL confirmaram o seu apoio completo liberalizao
comercial entre todos os pases da Amrica do Sul, como um fim em si
mesmo, para facilitar a entrada da regio na economia do Hemisfrio e
do mundo. A ALCSA representaria uma iniciativa econmico-comercial
que buscava refletir o dinamismo do comrcio regional e o desejo de
aprofundar os laos entre os pases da Amrica do Sul. Posteriormente
seria adotada pelo MERCOSUL como um todo, conforme deciso
A rea de Livre Comrcio da Amrica do Sul - ALCSA - no um projeto geopoltico,
mas sim uma iniciativa econmico-comercial, com os objetivos de:
z promover o desenvolvimento econmico e social acelerando a liberalizao comercial
entre os pases da Amrica do Sul;
z estreitar as relaes entre o Grupo Andino e o MERCOSUL, aumentar a participao
do Chile no processo de integrao sul-americana e encorajar relaes mais estreitas
entre o MERCOSUL e outros pases sul-americanos;
z fortalecer a Associao Latino-Americana de Integrao (ALADI) como frum para
negociao da liberalizao do comrcio regional;
z encorajar a expanso do comrcio dentro da regio sul americana, que j representa um
mercado significativo para os pases do MERCOSUL, especialmente o Brasil; e
z fortalecer o processo de integrao sul-americana e criar condies que facilitem a
participao dos pases da Amrica do Sul em um sistema multilateral de comrcio.
36

84

tomada pelo Grupo do Mercado Comum nos dias 23 e 24 de maio de

1994, em Montevidu. A ALCSA, portanto, ajustava-se poltica de
regionalismo aberto favorecida pelo Brasil e constitua proposta adicional
e complementar ao MERCOSUL como instrumento para a convergncia
negociada dos esforos de integrao regional e hemisfrica.
Nos dois mandatos do Presidente Fernando Henrique Cardoso
(1995-2002), uma nova insero do Brasil tornou-se o objetivo central da
poltica externa37, devido s mudanas no cenrio internacional e s
demandas geradas internamente pela democracia. As prioridades da poltica
externa passariam a ser a abertura s opes estratgicas, a negociao em
um mundo de opes reduzidas, a definio de interesses, posies e
limites, o fortalecimento do sistema multilateral de comrcio, a ateno
aos trs grandes blocos econmicos (Unio Europia, Nafta, Japo e
Comunidade do Pacfico), em busca de janelas de oportunidade, a ateno
Amrica Latina e ao Mercosul, ao Atlntico Sul, especialmente frica
Austral e pases de lngua portuguesa, aos temas globais, ao fortalecimento
do multilateralismo poltico e especialmente s Naes Unidas. Nesse
mbito, o Brasil externaria sua pretenso de ser membro permanente do
Conselho de Segurana.
O Governo Cardoso defenderia a adoo de uma viso holstica
para a estratgia do desenvolvimento e a cooperao com terceiros pases.
Para tanto, era preciso, para os formuladores da poltica externa, envolver
o comrcio internacional, a proteo do meio ambiente, os investimentos
de capital e os fluxos de tecnologia, considerados elementos indissociveis
dos objetivos nacionais.
As mudanas na poltica externa brasileira nesse perodo foram
importantes, marcadas pela substituio de uma agenda de carter reativo,
In: O Brasil e o mundo no sculo XXI: uma viso do Itamaraty. Nesse texto: o
Itamaraty deve estar pronto para participar e articular certas posies de Governo em
temas de forte sensibilidade internacional [...] com a criao de mecanismos que permitam
mobilizar rapidamente os recursos do Itamaraty e do Governo para a gesto de eventuais
situaes de crise. Alertava, no entanto, para o fato de que dada a escassez de recursos,
faz-se necessrio que os instrumentos de ao diplomtica como a cooperao tcnica, a
promoo comercial e a difuso cultural sejam utilizados com o mais claro sentido poltico.

37

85

at ento dominada pela lgica da autonomia pela distncia, por uma

nova agenda internacional pr-ativa, determinada pela lgica da autonomia
pela integrao.
Seriam aprofundadas as relaes com os pases-membros da
Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa. O envio a Angola, para
misso de peace keeping, da maior fora brasileira no exterior poca,
incentivaria a retomada do interesse de empresas brasileiras por parte
do continente africano. Obteve tambm impacto, poltico e simblico, a
deciso de enviar um pequeno contingente de foras de paz ao TimorLeste. No segundo mandato presidencial, o reconhecido sucesso obtido
pela poltica brasileira de controle da AIDS permitiria o desenvolvimento
de projetos de cooperao internacional horizontal nessa rea, por meio
da Agncia Brasileira de Cooperao, implementando-se aes na rea
de combate enfermidade e para o treinamento de pessoal em sade
pblica em pases latino-americanos e africanos. O fim do apartheid na
frica do Sul viabilizaria o estreitamento das relaes bilaterais e
favoreceria a assinatura de um acordo-quadro entre esse pas e o
Mercosul. Na Nigria, o interesse brasileiro voltar-se-ia particularmente
para a prospeco e importao de petrleo, com participao da
Petrobrs.
Ainda no Governo Cardoso, a cooperao Sul-Sul comearia a
despontar como prioritria no universo da cooperao internacional
brasileira, sendo desenvolvidas aes e programas em diferentes regies
como a Amrica do Sul, Amrica Central e Caribe, pases da frica e
Timor-Leste. Alm disso, a cooperao internacional brasileira sofreria
uma reformulao e incorporaria os novos conceitos avanados pela ONU.
Observa-se, nesse perodo, clara evoluo do enfoque tradicional, baseado
na execuo de aes pontuais, localizadas e unissetoriais.
Cristaliza-se ainda mais a convico de que o impacto e a
sustentabilidade de muitos programas e projetos dependiam de prvio
planejamento e da instrumentalizao com bases multitemticas (produo,
educao, servios, meio ambiente) e pluri-institucionais (governos central
e local, setor produtivo, organizaes no-governamentais, universidades).
86

Essa viso ampliada no tratamento de temas de desenvolvimento

socioeconmico buscaria ento a identificao do maior nmero possvel
de insumos locais e a contratao mnima externa de componentes que se
fizessem necessrios, de modo a garantir a promoo, pequena que fosse,
das economias dos pases beneficiados.
Em 1996, a ABC seria integrada Secretaria-Geral do
Ministrio das Relaes Exteriores, por meio do Decreto no. 2070/
96, e manteria suas finalidades precpuas, isto , coordenar, negociar,
aprovar, acompanhar e avaliar, em mbito nacional, a cooperao para
o desenvolvimento em todas as reas do conhecimento, recebida de
outros pases e organismos internacionais e entre o Brasil e pases em
desenvolvimento. Posteriormente, o Decreto no. 5.032 de 2004, que
aprovou nova estrutura regimental do Ministrio das Relaes
Exteriores, manteria a Agncia integrada Secretaria-Geral, com o
mesmo mandato.
Em resumo, as profundas mudanas ocorridas no cenrio
internacional, a partir dos anos 90, dentre elas a globalizao das atividades
econmicas, financeiras e comerciais e o novo papel do Estado na
promoo do desenvolvimento, alteraram a dinmica da cooperao
internacional e induziram a reviso de suas linhas de atuao. Com esse
esprito, o sistema da cooperao internacional brasileira no Governo
Fernando Henrique Cardoso tomaria como referncia a Agenda para o
Desenvolvimento, aprovada pelas Naes Unidas, e passaria a refletir
temas como eficcia, eficincia e transparncia, descentralizao,
especializao e a cooperao Sul-Sul propriamente dita.
Ainda nesse perodo, continuaram as gestes para assegurar a
transferncia para o Brasil, por meio da cooperao recebida, de
conhecimentos e tecnologias nas reas de indstria, sade, agricultura,
habitao, energia, comunicao, transporte e educao. Dentre as principais
fontes da cooperao sobressaem a Alemanha, o Japo, a Frana, o Canad,
o Reino Unido, a Itlia e a Espanha. Dentre os Organismos e Agncias
Internacionais destacam-se PNUD, OEA, UNIDO, FAO, UNICEF,
FNUAP.
87

Durante o primeiro Governo Lula da Silva (2003/2006)38, o Brasil

continuou a reforar sua atuao externa por meio de aes de CTPD,
gradativamente multiplicadas. De acordo com depoimento do Coordenador
do Ncleo de Estudos em Relaes Internacionais e Integrao da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Professor Paulo Vizentini,
as relaes internacionais do Governo Lula da Silva esto baseadas em trs
dimenses: uma diplomtica econmica, outra poltica e um programa social,
com a reafirmao dos interesses nacionais e o desenvolvimento de uma
diplomacia ativa e afirmativa, com busca de alianas fora do hemisfrio,
como forma de ampliar o poder de influncia do Brasil no mbito
internacional. Alm da nfase sul-americana, a solidariedade anunciada com
a frica tambm importante, pois associa princpios ticos e interesse
nacional39.

Embora o apoio do PNUD tenha continuado a ser importante

para as aes da ABC, a cooperao tcnica prestada pelo Brasil a pases
em desenvolvimento receberia grande impulso financeiro, com o aumento
significativo de seu oramento atravs do prprio Ministrio das Relaes
Exteriores. Tambm como reflexo da dimenso que a cooperao tcnica
Em seu discurso de posse no Congresso Nacional, em 1 de janeiro de 2003, o Presidente
Luiz Incio Lula da Silva afirmou que sua poltica externa seria orientada por uma
perspectiva humanista e um instrumento de desenvolvimento nacional, devendo
contribuir para a melhoria das condies de vida da mulher e do homem brasileiros.
Definiu como prioridade de seu Governo a construo de uma Amrica do Sul
politicamente estvel, prspera e unida, com base em ideais democrticos e de justia
social, com um projeto poltico [...] desde que chamados e na medida de nossas
responsabilidades, o Brasil se dispor a contribuir com vrios dos vizinhos na Amrica do
Sul em situaes difceis, para encontrar solues pacficas para tais crises, com base no
dilogo, nos preceitos democrticos e nas normas constitucionais de cada pas, estendendo
ainda a todos os pases da Amrica Latina esse empenho de cooperao concreta e de
dilogos substantivos.
39
O Presidente Lus Incio Lula da Silva faria do fortalecimento dos laos Sul-Sul um dos
eixos mais importantes de sua poltica externa. Realizou diversas viagens aos pases latinoamericanos e frica e organizou o primeiro encontro da Amrica do Sul e dos pases rabes
em Braslia, em 10 e 11 de maio de 2005. Multiplicou os intercmbios diplomticos com as
capitais sul-americanas e os acordos de cooperao com os pases africanos.
38

88

brasileira assumiu nos ltimos anos, seria criada, no mbito do Ministrio

das Relaes Exteriores, por meio do Decreto 5.032, de 05 de abril de
2004, a Subsecretaria-Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras
no Exterior SGEC, responsvel, dentro de sua esfera de competncia,
pelas trs reas instrumentais da poltica externa brasileira: a Agncia
Brasileira de Cooperao, o Departamento de Promoo Comercial e o
Departamento Cultural. Alm dessas, a SGEC foi tambm responsvel,
at janeiro de 2006, pelo Departamento das Comunidades Brasileiras no
Exterior, que trata dos temas consulares e jurdicos.
Com a criao da referida Subsecretaria-Geral e norteando-se
pelas diretrizes da poltica externa, a CTPD iria tornar-se prioritria dentre
as aes da ABC e incorporaria novas reas, como o desenvolvimento de
capacidades governamentais e a incluso digital. Passaria a atuar com
organizaes no-governamentais e, a partir de 2004, adotaria novo
enfoque, ao promover sobretudo aes voltadas para o desenvolvimento
sustentvel e qualitativo.
A evoluo oramentria da ABC para projetos na rea da CTPD
no perodo de 2001 a 2006 pode ser visualizada no quadro abaixo. Seu
oramento elevou-se significativamente de 2004, quando se iniciam as
aes com o Haiti, a 2005, e passou de R$ 8 milhes para R$ 32 milhes.
Figura 1. Evoluo oramentria da ABC na CTPD , de 2002 a 2006
(em R$ milhes)

Fonte: CGAP/ABC-MRE
89

No entanto, o aumento conferido CTPD no coincidiu

necessariamente com um correspondente comprometimento dos recursos
com projetos em pases em desenvolvimento. Parte dos recursos excedentes
seria transferidos ao PNUD, onde se encontram disposio da CTPD
brasileira. No final de 2006, esse valor montava a significativos U$ 17 milhes.
2.4. Uma agenda para o sculo XXI
Os formuladores da poltica externa sempre tiveram presente o
entendimento de que a busca de competitividade pelo Brasil exigiria
sensibilidade e ao estratgica. As lies do passado revelam as
oportunidades que a cooperao oferece para aprimorar os fatores de
competitividade, segundo ensina o Professor Jacques Marcovitch, que vai
alm ao afirmar que, para enfrentar as complexidades do cenrio internacional
contemporneo, a cooperao entre parceiros auxilia na consecuo de
objetivos comuns.
Para ele, os governos brasileiros, desde Getlio Vargas,
compreenderam que o desenvolvimento, alm de repousar, basicamente,
sobre o esforo interno, no excluiria aes de cooperao adequadamente
orientadas. Nesse contexto, polticas setoriais brasileiras de captao de
cooperao tcnica externa, canalizadas via Itamaraty, ajudaram a elevar a
qualidade tcnica de instituies nacionais que contriburam decisivamente
para o aumento das competitividades estrutural, setorial e empresarial do
Pas, como so exemplos os sempre lembrados SENAI, SEBRAE, SESC,
EMBRAPA, FIOCRUZ e FARMANGUINHOS40.
Articular a cooperao para elevar a competitividade e enfrentar
a competio constituiu desafio cooperao brasileira. Para tanto, foram
adotadas como diretrizes a priorizao de programas e projetos escolhidos
com base no critrio de qualidade para valorizar a excelncia nos mbitos
espacial e temtico; a escolha de iniciativas dentro do marco maior de
referncia da poltica externa e das prioridades internas e a induo do
40

90

In: Competio, cooperao e competitividade. So Paulo, EDUSP, 1994, pp.21.

engajamento de pessoas, reas e unidades, desde a concepo at a avaliao

dos projetos de cooperao, para garantir elevado nvel de participao.
Ademais do papel histrico de captao de conhecimento e
tecnologia que coube cooperao internacional brasileira desde os
primrdios da industrializao no Pas, esta passaria a ser utilizada, tanto
no nvel bilateral quanto no nvel multilateral, como financiadora do social,
valendo-se de estratgias e mecanismos para apoiar o desenvolvimento
econmico, em razo da reduo dos recursos multilaterais para o
desenvolvimento.
lcito afirmar que a poltica brasileira de cooperao internacional
representa um instrumento de ao diplomtica que se adapta a seu
momento, tendo em conta as transformaes polticas internas e aquelas
geradas pelo processo global. Sua capacidade e flexibilidade de adaptao
s conjunturas internas e externas e s mudanas tambm de carter
estrutural so reconhecidas no discurso do Itamaraty, para quem
a cooperao ao mesmo tempo um aspecto da poltica externa e interna
de um pas, sendo influenciada pelo que ocorre do outro lado, com os
parceiros da cooperao: acontecimentos internos, conjuntura econmica e
presses polticas, ou situaes especficas dos organismos internacionais e
pelos processos mais globais na poltica mundial41

Outros aspectos relevantes da cooperao internacional, em especial

na sua modalidade horizontal, so observados tambm na atual gesto,
que a considerou um elemento importante para a elaborao de estratgia
de desenvolvimento, em sentido amplo. Assim:
E a soma desse conjunto de modos de presena que determina o perfil externo do pas.
As condies estruturais nos impem limites e desenham possibilidades. A arte de afastar
os primeiros e aproveitar as segundas a tarefa da diplomacia (LAFER, 1997). O texto
encontra-se disponvel nas pginas 75/77 da obra (LAFER, Celso; FONSECA JR., Gelson.
Questes para a diplomacia no contexto internacional das polaridades indefinidas: notas
analticas e algumas sugestes. In: FONSECA Jr., Gelson e CASTRO, Srgio H.N. (orgs.):
Temas de poltica externa brasileira II, vol. 1, 2a. edio, So Paulo/Braslia, Paz e Terra/
Funag-IPRI, 1997, pp.49-77.

41

91

a cooperao Sul-Sul, quando efetivamente baseada em complementaridade

de recursos e objetivos similares, desponta como um elemento importante
das polticas nacionais de desenvolvimento, j que inexistem aqui os fatores
de desconfiana e os riscos polticos das iniciativas marcadas pelo
desequilbrio entre parceiros. 42

Tudo isso remete ao desafio do desenvolvimento, que demanda a

combinao de esforos em diferentes direes, o aumento da capacidade
42.
O Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, em entrevista ao Boletim
Via ABC, de junho de 2006, publicado pela ABC, afirmou que a cooperao um
instrumento fundamental para a poltica externa brasileira. Para ele, [...] em visitas
oficiais em nvel ministerial tenho tido a grata oportunidade de tratar da ampliao da
cooperao tcnica com outros pases em desenvolvimento[...]. Pude testemunhar inmeras
vezes o impacto positivo que projetos de cooperao tcnica so capazes de gerar na
comunidade local, auxiliando na promoo do desenvolvimento econmico e social [...].
Estamos procurando atender s crescentes demandas por cooperao, dando prioridade
aos setores nos quais podemos oferecer uma contribuio expressiva. Entre as reas de
atuao mais intensa da ABC, destaco as de agricultura, educao (programas de
alfabetizao), formao de quadros tcnicos, bio-combustveis (etanol e biodiesel), sade
(combate ao HIV/AIDS), apoio eleitoral (urnas eletrnicas), cooperao desportiva
(futebol), entre outras. [...] Ao oferecer oportunidades de cooperao, o Brasil no almeja
o lucro ou o ganho comercial. Tampouco h condicionalidades envolvidas. Buscamos
tornar realidade uma viso nova das relaes entre os pases em desenvolvimento, inspirada
na comunho de interesses e na ajuda mtua. [...] Nosso entorno geogrfico sempre foi
uma rea de ao prioritria para a ABC. Reconhecemos a existncia de assimetrias de
desenvolvimento entre os pases da Amrica do Sul. Isso nos leva a contribuir, na medida
de nossas possibilidades, com iniciativas de cooperao que tenham efeito multiplicador.
O Centro de Formao e Capacitao Profissional de Hernandarias, no Paraguai, um
bom exemplo. [...] Tenho dedicado especial ateno Amrica Central e ao Caribe. Em
diversas ocasies, pude verificar in loco que os pases centro-americanos e caribenhos tm
altas expectativas em relao ao potencial da cooperao com o Brasil. [...] O Haiti ocupa
posio singular nesse sentido. Nossa presena ali, no contexto da MINUSTAH, tem
contribudo para dar maior densidade ao relacionamento bilateral. Desenvolvemos, hoje,
projetos de cooperao no Haiti em reas como agricultura, sade, recursos hdricos,
esportes, treinamento profissional e defesa civil. [...] Conclumos dois acordos de cofinanciamento com o Banco Mundial para projetos de merenda escolar e manejo de
resduos slidos no Haiti. Trata-se de mecanismo inovador, pelo qual um pas em
desenvolvimento coopera com outro pas em desenvolvimento com a participao do
Banco Mundial. [...] Tambm merece meno a tradicional cooperao brasileira no mbito
da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa. Os exemplos so muitos [...] No menos
importante a cooperao triangular que o Brasil vem desenvolvendo com pases
desenvolvidos e organismos internacionais. O objetivo dessas iniciativas o estabelecimento
de parcerias que beneficiem pases mais pobres .
92

prpria de absoro e gerao de conhecimentos, capacitao e tecnologia.

Mesmo na vertente da cooperao recebida, o Brasil tem presente que a
cooperao internacional no pode ser encarada com alternativa para o
esforo interno de desenvolvimento.
Ao definir sua poltica de cooperao, seja recebida ou prestada,
o Brasil reconhece a importncia da complementaridade de interesses
entre pases doadores e recipiendrios de cooperao. Outro aspecto
relevante a necessidade de o pas recipiendrio contar com um mnimo
de base cientfica e tecnolgica prpria, de modo que a cooperao
deixe de ser fonte exclusiva ou principal de desenvolvimento ou engendre
dependncia. Torna-se difcil rotular uma poltica de cooperao para
cada perodo histrico nacional, tendo em vista serem escassos os
documentos e a bibliografia sobre cooperao internacional no Brasil.
Na realidade, a cooperao internacional resultou sempre da interao
de fatores diversos, internos e externos, e esteve sujeita lgica da
negociao, s relaes externas do pas, s foras e acontecimentos
presentes no cenrio mundial e s relaes de foras internas. O que
brota das anlises dos documentos de projetos e dos discursos oficiais
em que o tema cooperao tratado que desde a criao da ABC, em
1987, tem-se trabalhado para a organizao de um sistema de apoio e
de coordenao institucional, para a padronizao de procedimentos e
formulao de diretrizes, diretamente vinculadas poltica externa
nacional.
A cooperao oficial brasileira possui um peso poltico
diferenciado, por se tratar de compromisso de Estado. Ela segue, em
geral, um padro que se inicia com negociaes externas e internas que
geram Acordos Bsicos de Cooperao entre o Brasil e um governo
estrangeiro. Estes representam o arcabouo jurdico e a delimitao para
a realizao de comisses mistas e programas de cooperao. Para a
implementao de projetos, so assinados Ajustes Complementares e
os Acordos Bsicos ou Acordos-Quadro de Cooperao indicam as
principais atividades de cooperao, reas prioritrias e objetivos gerais,
criando o arcabouo do relacionamento governo a governo.
93

A ABC atua como interlocutora oficial do Governo brasileiro

junto a governos, agncias e organismos internacionais e tambm junto s
instituies nacionais receptoras e prestadoras de cooperao tcnica. Seu
trabalho consiste, tambm, na preparao de estudos prvios, com
contribuies dos segmentos envolvidos, visando a identificar situaes
em que a cooperao possa servir ao desenvolvimento tanto nacional
quanto dos pases recipiendrios.
No mbito da cooperao tcnica entre pases em
desenvolvimento, as demandas por cooperao apresentadas s embaixadas
brasileiras no exterior so consolidadas pela ABC, que as analisa e, em
articulao com entidades e empresas nacionais, busca atend-las, dentro
das diretrizes da poltica externa brasileira. A linha geral que norteia a
CTPD continua sendo a da transferncia de conhecimentos e tecnologias
para os pases em desenvolvimento, a capacitao de recursos humanos e
a formao profissional.
No mbito da cooperao tcnica recebida, a orientao bsica
a de utilizar a cooperao como um canal de transferncia de conhecimentos
e de tecnologia para o Brasil, principalmente nas reas apontadas como
prioritrias nos planos nacionais de desenvolvimento. Em ambas as
vertentes de cooperao recebida e prestada a ABC procura, quando
possvel, concentrar sua atuao em projetos que possibilitem efeitos
multiplicadores, integrem os componentes bsicos da cooperao tcnica
internacional brasileira, ou seja, a formao e o treinamento de recursos
humanos, a complementao da infra-estrutura da instituio recipiendria
e a definio da contrapartida de recursos mobilizados pelo recipiendrio43.
Segundo o Professor da USP Antonio Csar Amaru Maximiano, a cooperao tcnica
internacional, em seu nvel operacional, realizada por meio de aes orientadas para
objetivos especficos, executadas uma a uma e sob encomenda, podendo ademais ser mais
ou menos complexas em funo do tempo, do nmero de pessoas e dos recursos envolvidos.
Uma ao ou atividade especfica de cooperao tcnica internacional pode ocorrer o
envolvimento de um nico indivduo, por um perodo relativamente curto, como uma
semana, ou grandes equipes, durante muito tempo. Amaru diferencia, ento, a atividade
isolada do projeto. A primeira um instrumento criado com objetivo especfico bem definido,
que se completa em si mesmo, uma ao pontual, que visa a responder a uma nica demanda,
com oramento reduzido. No se liga a outras atividades, apresenta menor complexidade,

43

94

 importante fazer-se uma breve diferenciao entre a cooperao

oficial e a cooperao interinstitucional no Brasil. A primeira regulada
por acordos internacionais e ocorre entre o Governo brasileiro e os
Governos de outros pases (cooperao bilateral, tanto recebida quanto
prestada), ou entre o Governo do Brasil e Organismos Internacionais
(cooperao multilateral). Entre as modalidades de cooperao tratadas
pelo Governo brasileiro distinguem-se a tcnica, cientfico-tecnolgica e a
financeira. A cooperao interinstitucional ocorre entre instituies pblicas
e ou privadas de pases diferentes, atravs de convnios entre as partes
envolvidas. A cooperao tcnica possibilita o repasse de tcnicas
estabelecidas e usualmente praticadas e configura-se em mecanismo de
transferncia de know-how, informaes ou conhecimentos tcnicos, alm
do treinamento de pessoal em reas diversas.
A partir dos anos 90, a agenda social global, seja a desenvolvida e
formulada pelas Naes Unidas, seja a que derivou das inmeras entidades
da sociedade civil, passou a moldar o perfil da cooperao internacional
para o desenvolvimento. Medidas prticas para a implementao dessa
agenda puderam ser tomadas na medida em que a cooperao internacional
foi sendo crescentemente adicionada pauta das discusses e negociaes
que envolviam pases, organismos internacionais e organizaes nogovernamentais. Com isso, a cooperao internacional ocupou lugar
importante, ao lado de temas como o da paz e o da segurana, nas relaes
internacionais e na agenda das principais entidades que compem o sistema
internacional. Outros temas como a fome, o acesso a recursos naturais,
discriminao, sade, degradao ambiental, antes vistos como distores
causadas por desequilbrios internos dos pases em desenvolvimento e
que nos anos 70 e 80 eram tratados como assuntos exclusivamente da
alada dos Estados Nacionais, passaram a ser analisados dentro de outra
tem pequena escala e curto prazo de durao. O segundo - projeto - a unidade de trabalho
operacional das atividades de cooperao, o meio que transforma fundos externos num
conjunto de recursos orientados para um objetivo, organizados e programados de forma a
atender a necessidades previamente identificadas. Lembra que, para o PNUD, segundo
definio de 1990, o projeto tem um limite de tempo para a produo dos resultados
esperados, um plano de trabalho, um programa de recursos e um oramento.
95

perspectiva, que inclui aes do mbito da cooperao internacional para

sua superao.
O Professor Amado Luiz Cervo, em estudo de 1994, avaliou o
impacto histrico da experincia brasileira na rea da cooperao
internacional entre o incio dos anos 60 ao incio dos anos 90. Para ele, o
Brasil passou, nesse perodo, de receptor a prestador de cooperao
internacional, assemelhando-se aos pases desenvolvidos, perodo em que
ela foi utilizada para ampliar e fortalecer os interesses externos do Pas,
em especial na regio sul-americana, tendo presente os objetivos contnuos
da poltica externa brasileira de consolidao da paz e da democracia,
alm do desenvolvimento e a estabilidade nos campos econmico e social.
A partir do final dos anos 80 j se registrava uma atuao mais
ativa em organismos multilaterais. O Pas havia retornado ao Conselho de
Segurana da ONU, em janeiro de 1988, com mandato previsto at
dezembro de 1989, ocasio em que assumiria a cadeira do Conselho de
Segurana por trs perodos no-consecutivos: de janeiro de 1993 a
dezembro de 1994; de janeiro de 1998 a dezembro de 1999 e de janeiro
de 2004 a dezembro de 2005. Paralelamente, o Brasil retomaria seu pleito
de tornar-se membro permanente do Conselho de Segurana, na esteira
de um processo de reformulao das Naes Unidas, que cada vez mais
se julgava necessrio.
Tambm nessa poca, ocorreria acelerada e intensa aproximao
com a Amrica Latina e o Caribe. Consciente da necessidade de abrir seus
mercados competio internacional, mas temendo faz-lo de maneira
desordenada e em detrimento da economia do Pas, pressionado pela
Iniciativa para as Amricas, lanada pelo Presidente George Bush, e que
depois se converteria na proposta de uma rea de Livre Comrcio das
Amricas (ALCA), o Brasil iniciaria um intenso processo de aproximao
com os pases da regio, num exerccio pr-ativo de iniciativa poltica.
Essa aproximao se fez sentir tambm pela expanso da CTPD
brasileira. Projetos e atividades de cooperao passariam a ser
crescentemente empregados como instrumento de ao poltica. A
percepo do papel do Brasil como lder na regio latino-americana,
96

que muitas vezes suscita uma interpretao controversa, est registrada

em textos acadmicos de diversos autores que se debruam sobre as
relaes internacionais na Amrica Latina, entre eles Amado Luiz Cervo e
Clodoaldo Bueno.
O empenho do Itamaraty em promover e expandir a cooperao
tcnica prestada a pases em desenvolvimento nos ltimos anos conferiu
credibilidade e confiana atuao do Brasil, reforou laos de amizade e
ampliou a importncia de sua imagem externa. Prova disso so as crescentes
demandas por cooperao, em especial dos pases da Amrica Latina, do
Caribe e da frica, onde a cooperao Sul-Sul brasileira tem alcanado
significativos resultados. O perfil da cooperao tcnica brasileira entre os
anos 2003 e 2005 pode ser analisado a partir do grfico abaixo, que ilustra
a prioridade conferida pela poltica externa s aes da CTPD e mostra,
tambm, em termos de recursos, a crescente defasagem entre a CTPD e
as demais modalidades de cooperao a cargo da ABC.
Figura 2. Demonstrativo oramentrio da cooperao brasileira,
em R$ milhes (2003-2005)

Fonte: CGAP/ABC-MRE

A partir de 2005, com vistas a aprofundar e disseminar a

cooperao tcnica, seriam revitalizadas diversas iniciativas e estruturados
97

novos programas e projetos de CTPD. As aes se concentrariam nas

reas de educao, formao profissional, desenvolvimento de micro e
pequenas empresas, agricultura, meio ambiente, sade, justia, esporte,
governo eletrnico, administrao pblica. O nmero de projetos em
execuo e atividades nesse mbito reflete o firme compromisso do
Itamaraty em intensificar e promover maior projeo do Brasil em seu
contexto sub-regional e hemisfrico.
Tabela 1. Projetos e aes de cooperao tcnica internacional

Aes realizadas

Total em 2005

Nmero de projetos implementados

97

Nmero de atividades acompanhadas

20

Misses de prospeco, acompanhamento e avaliao

44

Reunies intergovernamentais

41

Total

202

Fonte: ABC/MRE
Para tais projetos e atividades, o Itamaraty comprometeria em
2005 um total aproximado de US$ 7,6 milhes. Numa outra ordem de
interesse, aes de cooperao seriam estendidas a pases como o Sudo,
Botsuana, Guin Equatorial, Gmbia, Burkina Faso, Benin e Belize, com
os quais seriam firmados Acordos Bsicos de Cooperao Tcnica. Outros
30 Acordos seriam negociados no Caribe, frica, sia e Oceania.
Tabela 2. Recursos comprometidos pela CTPD em 2005 (US$)

Gerncias da CTPD

Recursos

Amrica Latina e Caribe

3.278.187

frica, sia e Oceania*

3.395.031

Programas e projetos especiais

Total
* inclui Timor-Lest. Fonte: ABC/MRE
98

887.000
7.560.118

Por Oceania entenda-se o Timor-Leste, onde a ABC, chamada a

atuar prioritariamente, despendeu aproximadamente 10% de seu
oramento.
Nesse ano, pases de expresso inglesa do Caribe Oriental
manifestaram interesse em aprofundar as relaes com o Brasil, o que
conduziu a sucessivas misses diplomticas. A primeira, realizada em julho
de 2005 e integrada por diplomatas do Departamento de Amrica do
Norte e da Diviso de Mxico, Amrica Central e Caribe do Ministrio
das Relaes Exteriores, identificou, em expediente oficial, que:
com poucos meios e com muita determinao, as relaes econmicas e
polticas do Brasil com aqueles pases podem vir a conhecer um incremento
respeitvel. Embora estreitamente ligados comercialmente aos Estados
Unidos, existe em todos eles vontade de variar seu relacionamento de
modo a diversificar suas opes. Nesse sentido, o Brasil visto como uma
opo prioritria, devido, inclusive, a nossa histria de respeito
autodeterminao e a aspectos de nossa identidade cultural.

A reao da ABC foi imediata e, coordenada com a Diviso do

Mxico, Amrica Central e Caribe, seria realizada, entre os dias 10 e 21 de
outu-bro de 2005, misso multidisciplinar Comunidade das Bahamas e
outros sete pases: So Cristvo e Nvis, Antgua e Barbuda, Dominica,
Barbados, So Vicente e Granadinas, Granada e Tri-nidad e Tobago. Na
ocasio, foram negociados Acordos Bsicos de Cooperao Tcnica com
os pases visi-tados e diagnosticadas demandas de coope-rao em
diferentes reas44.
A rea da defesa civil foi estabelecida como prioritria para a
capacitao em manejo de desastres naturais e treinamento de pessoal.
Integraram essa misso representante do Ministrio da Sade, da Secretaria Nacional de
Defe-sa Civil do Ministrio da Integrao Nacio-nal e da EMBRAPA. Essa misso foi
precedida, em setembro, por misso do Coordenador-Geral de CTPD da ABC a Santa
Lcia, com os mesmos objetivos, tendo sido tambm negociado, na ocasio, um Acordo
Bsico de Cooperao Tcnica.

44

99

No setor agrcola, capacitao em tcnicas de irrigao e manejo de

recursos hdricos, melhoria das culturas de frutas tropicais e mandioca.
Na rea da sade, a demanda recaiu na elaborao de programa
nacional de preveno, controle e tratamento de HIV/AIDS e
treinamento de pessoal em vacinao e imunizao, com a vistas
criao de um sistema de informao para elaborar polticas nacionais
de sade.
Como reflexo dessa aproximao, a ABC e a Secretaria
Nacional de Defesa Civil do Ministrio da Integrao Nacional
organizariam, em maro de 2006, no Brasil, curso de capacitao e
treinamento para formao de tcni-cos e especialistas em desastres
naturais. Alm desses pases, participaria tambm o Regional Security
System, rgo de vigilncia e meteorologia sediado em Barbados. O
curso, composto por aulas tericas e prticas, versaria sobre aes e
atuao em situaes de risco e catstrofes naturais, alm de
monitoramento e preveno de acidentes naturais, como furaces e
tempestades tropicais.
A ao brasileira no Caribe tem precedentes histricos com
somente dois pases, Barbados e Trinidad e Tobago. O primeiro, no
sculo XVII, recebeu 50 cristos novos portugueses que deixaram o
Nordeste para l serem vendidos como escravos e acabaram por
introduzir tcnicas de produo de acar. Ademais, por ocasio da
construo da estrada de ferro Madeira-Mamor, barbadianos viriam
trabalhar em Rondnia, onde ainda habitam seus descendentes. Em
1976 seria aberto um Vice-Consulado do Brasil em Bridgetown, em
1977 uma Encarregatura de Negcios e, em 1985, instalada a
Embaixada. Acordo bilateral seria firmado entre os dois pases em
1978 sobre empreendimentos no setor de pesca. Em 2002 seria assinado
Protocolo de Intenes no setor de sade.
Com Trinidad e Tobago, as relaes datam de 1942, quando a
capital, Port of Spain, era sede de base naval e area americana que
recebeu navios brasileiros encarregados de auxiliar na patrulha do
trfego naval na direo da costa norte-africana. A Embaixada brasileira
100

foi inaugurada em 1965 e as relaes bilaterais se do no mbito de

uma Comisso Mista que tem apoiado e recebido apoio em diversos
processos de negociao. Acordos vrios de cooperao tcnica,
econmica e comercial foram firmados desde 197145.
de se acreditar que a aproximao do Brasil com o Caribe
anglfono possa ser atribuda ao desenvolvida no Haiti, que
possibilitou a irradiao para reas adjacentes de conhecimentos e
tcnicas que ali vm sendo aplicados e possibilita que se descortine um
quadro promissor para o desenvolvimento de relaes de cooperao
na regio.
A relao entre o nmero de projetos desenvolvidos e as reas
geogrficas recipiendrias durante o perodo de 2002 a 2005 pode ser
visualizada no grfico abaixo.
Figura 3. Nmero de projetos e reas geogrficas recipiendrias da CTPD
(2002-2005)

Fonte: ABC/MRE

Ver tese do L Curso de Altos Estudos Estados insulares do Caribe: relevncia para
a poltica externa brasileira, de autoria do Ministro Igor Kipman, apresentada em
2006.

45

101

Nesse mesmo perodo, os recursos aplicados e efetivamente gastos

podem ser visualizados no grfico abaixo:
Figura 4. Recursos aplicados na CTPD (2002-2005)

Fonte: ABC/MRE

Se, em seus primrdios, a cooperao internacional foi empregada

para atrair tecnologias e capacitao voltadas para a dinamizao do
processo de desenvolvimento nacional, com o tempo ela adquiriu um
perfil ampliado, com aes nas mais diversas reas e com emprego de
estratgias e mecanismos variados.
Quando se afirma paulatinamente o novo papel do Brasil como
pas prestador de cooperao importante sublinhar o papel
desempenhado pela cooperao internacional como fator auxiliar do
desenvolvimento brasileiro que, no espao de poucas dcadas, viabilizaria
a mudana ocorrida: de receptor a prestador de cooperao internacional.

102

CAPTULO III
SISTEMATIZAO E INSTITUCIONALIZAO
A PARTIR DE 1987

CAPTULO III
SISTEMATIZAO E INSTITUCIONALIZAO
A PARTIR DE 1987

Cooperar co-operar, isto , na ao e em comum. Caracteriza-se

pela coordenao de pontos de vista diferentes, pelas operaes de
correspondncia, reciprocidade ou complementaridade e pela
existncia de regras autnomas de condutas fundamentais de
respeito mtuo. Para que haja cooperao real so necessrias as
seguintes condies: existncia de uma escala comum de valores, a
conservao da escala de valores e a existncia de uma reciprocidade
na interao. (Jean Piaget, 1973)

3.1. O Itamaraty como ator

Uma vez amadurecido um pensamento nacional sobre a
cooperao internacional, a partir do histrico de experincias, da reflexo
sobre as necessidades internas e com base nos desdobramentos conceituais
cristalizados nos foros internacionais46, o Brasil centralizaria suas atividades
de cooperao em um nico rgo, a partir de 1987. Vista em perspectiva
de longo prazo, a deciso de contar com o Itamaraty nesse mbito
respondeu a ditames de estratgia poltica e tambm de ordem pragmtica.
Foi estratgica por vincular um rgo da Administrao, com
vocao para o externo, a um objetivo especfico de Governo, como foi
o caso da captao de tecnologia e conhecimentos dos pases desenvolvidos
importante lembrar que o Brasil participou ativamente, antes mesmo dos anos 30, de
discusses sobre cooperao em foros multilaterais e tambm na Liga das Naes, criada
em 1919, foro em que se tratou da cooperao entre pases como instrumento para
manuteno da paz e segurana.

46

105

com vistas a auxiliar as polticas nacionais de desenvolvimento. Foi

estratgica tambm na medida em que conseguiu manter-se desvinculada
de ideologias polticas na consecuo das aes propostas.
No seu aspecto pragmtico, levaria em conta a facilidade
proporcionada pela bem estruturada rede de misses diplomticas, pelo
aporte de seus representantes diplomticos nas principais conferncias
internacionais sobre o tema e pela metodologia de trabalho do Ministrio,
que possibilitou a salvaguarda de uma memria, ao tempo em que permitiu
o acompanhamento por meio de telegramas, relatrios e memorandos
sobre o assunto.
O Itamaraty contribuiria de for ma decidida para o
desenvolvimento e a institucionalizao da cooperao tcnica no Pas.
Desde o incio do processo de industrializao, nos anos 30, at 1969, ano
em que foi reformulada a cooperao internacional brasileira, formou-se
um arcabouo terico e conceitual, por meio da diplomacia nacional. A
prtica requeria at por razes de ordem prtica, j que o domnio de
lnguas estrangeiras era confinado a uma elite que havia ou viajado, ou
estudado fora do pas que as delegaes fossem chefiadas por diplomatas.
A assessoria tcnica era prestada por representantes dos rgos da
Administrao, tanto em reunies multilaterais quanto bilaterais, e, muitas
vezes, por contingncias oramentrias, nem a presena de representantes
de outros Ministrios podia ser assegurada.
Internamente, o papel protagnico do Itamaraty se consolidaria
ainda na medida em que as reunies tcnicas para concertar posies em
foros internacionais eram realizadas tambm por razes de ordem prtica
no Ministrio das Relaes Exteriores.
Com as demandas representadas pelo gradual crescimento e
envolvimento do Brasil em novos temas, somadas complexidade
crescente da rea internacional, seriam criadas, na gesto Saraiva Guerreiro
(1979-1985), quatro novas Subsecretarias-Gerais, para atender ao que o
Embaixador Baena Soares designou como uma constelao de
atividades, que exacerbavam a agenda de trabalho do Secretrio-Geral,
obrigado a desdobrar-se entre funes burocrticas e a formulao de
106

poltica externa. 47 A partir de ento, as diversas reestruturaes

administrativas do MRE possibilitariam a criao de novas divises
encarregadas de novos temas, ou seja, uma especializao incipiente para
que os assuntos no se acumulassem, ou ficassem sem resposta. Com isso,
praticamente cada nova rea setorial ficaria com sua contraparte
diplomtica assegurada.
Com a estruturao da ABC, o Brasil passou a contar com um
rgo catalisador de transformaes importantes no mbito da cooperao
internacional e que continua a adaptar-se a quadros internacionais variados.
Se compararmos a institucionalizao da cooperao tcnica internacional
no Brasil com experincias de outros pases em desenvolvimento, em especial
os da Amrica do Sul, h indicaes de que foi acertada a deciso de sua
vinculao ao Itamaraty. O Ministrio das Relaes Exteriores, pela fora
indutora de sua ao, o acmulo da memria e pelo consistente
acompanhamento de temas, contribuiu para conferir coerncia cooperao
tcnica governamental. Passado o perodo compreendido entre os anos 70
e fins dos 80, em que se priorizou a captao de conhecimentos e de
tecnologia estrangeiros empregados como complemento aos esforos de
desenvolvimento nacional, o Brasil comearia a prestar cooperao. Mais
recentemente, o Itamaraty tem apoiado encontros e seminrios acadmicos,
em que novas abordagens, conceitos e formulaes tm sido discutidos,
tanto em Braslia, quanto em outras capitais. E seria tambm o Itamaraty
que, ao reconhecer o crescimento e o espao ocupado por redes formais
ou informais, que representam novas alternativas para a cooperao, acolheria
as instituies no-governamentais no intuito de planejar programas e
atividades em conjunto.
A partir da criao da ABC, o Itamaraty ampliaria o leque da
cooperao prestada e, alm dos pases africanos, onde a ao brasileira
intensificou-se e expandiu-se nas ltimas dcadas, e da cooperao
tradicional com a Amrica Latina, em especial a Amrica do Sul, o Timor-

In: BAENA SOARES, Joo Clemente. Sem medo da Diplomacia, srie Depoimento
ao CPDOC, Rio de Janeiro, editora FGV, 2006, pp 50-51.

47

107

Leste receberia ateno especial desde a primeira hora. Em entrevista ao

Boletim Informativo Via ABC, de novembro de 2005, o seu Ministro de
Negcios Estrangeiros, Jos Ramos Horta, reconheceria a marcante
presena brasileira naquele pas, fazendo um balano positivo dessa
cooperao, direcionada para algumas reas previamente identificadas como
de interesse estratgico. A primeira misso brasileira ao Timor-Leste,
chefiada pela Coodenadora-Geral da ABC, Doutora Alice Pessoa Abreu,
ocorreria em 1999, logo aps o plebiscito que determinou sua
independncia, ocasio em que juntamente com a Administrao Transitria
das Naes Unidas foram definidas as reas de auxlio possvel ao novo
pas em formao.
3.2. A estruturao da Agncia Brasileira de Cooperao
A cooperao tcnica, derivada de compromissos assumidos pelo
Estado brasileiro e para cuja implementao necessria a existncia do
chamado Acordo Bsico, conheceu, como j visto, dois perodos distintos:
o primeiro, circunscrito esfera governamental, momento em que de
fato o Ministrio das Relaes Exteriores passa a ser o rgo centralizador
na formulao e execuo dessa poltica. O segundo corresponde a uma
tendncia descentralizao e est vinculado ao surgimento de diferentes
atores da sociedade civil, quando a gesto da cooperao adquiriu feio
mais participativa. Representa a abertura progressiva do setor pblico s
demandas da sociedade civil que, desde o processo de redemocratizao
do Pas, manifestava a urgncia em no mais permanecer margem dos
processos de deciso poltica.
As crticas formuladas quanto ao monoplio por parte do
Itamaraty continham, de fato, elementos procedentes, na medida em que
a sociedade, ao refletir sobre temas que lhe eram afetos, passaria a opinar
sobre a escolha dos projetos, tanto na qualidade de demandante, quanto
na de prestadora de cooperao. Por outro, no entanto, esqueciam-se de
que a cooperao internacional uma poltica de Estado, que necessita de
um rgo normatizador, capaz de balizar as aes no longo prazo e
108

administrar as relaes burocrticas entre os diversos rgos

governamentais.
No equilbrio entre a centralizao e a participao que deve ser
entendida a essncia da poltica de cooperao. O Ministrio das Relaes
Exteriores, sensvel a essas presses, e no intuito de ampliar suas bases
domsticas de apoio o que implica o aumento de sua legitimidade
pautaria sua linha de ao pela reorganizao do sistema.
Ao apoiar a realizao de seminrios e encontros, o Itamaraty
buscaria encontrar a frmula intermediria que compatibilizasse o exerccio
de suas competncias legais, isto , a coordenao, negociao, aprovao,
acompanhamento e avaliao de projetos de cooperao tcnica
internacional, com o desejo legtimo de segmentos da sociedade de
participar do processo de cooperao. Por meio desses eventos, embora
realizados de forma pouco frequnte e sem, tampouco, maior divulgao,
garantiu-se participao mais expressiva da sociedade civil, o que se daria
de modo visvel a partir da Eco-92, e por fim se lograria ainda o
intercmbio de opinies entre a Academia e diplomatas ou tcnicos ligados
cooperao internacional.
Alguns seminrios marcaram essa etapa e seu registro vale como
memria da evoluo do processo. Assim, em 1994, coordenado e
organizado pelo professor Jacques Marcovitch, realizou-se na USP
encontro intitulado Cooperao Internacional: estratgia e gesto, com
a presena dos dirigentes do MRE e de acadmicos ligados rea de
relaes internacionais, em que cada participante tratou de um aspecto
especfico da cooperao tanto em sua vertente poltica, quanto em seu
vis tcnico. Sete anos depois de sua criao, o papel desempenhado pelo
ABC para a consolidao da cooperao no Brasil seria reconhecido
formalmente.
A Agncia orienta-se pela poltica externa do Governo e pelas
prioridades nacionais de desenvolvimento, tal como definido nos planos
e programas setoriais governamentais. Criada num momento de mudanas
que tinham por objetivo promover maior domnio (ownership) e
responsabilidade (accountability) dos pases em desenvolvimento sobre os
109

programas de cooperao tcnica, implementados em parceria com

organismos integrantes do sistema das Naes Unidas, a Agncia levaria
alguns anos para assimilar as recomendaes das Naes Unidas e assumir
a responsabilidade pela gesto administrativo-financeira dos projetos
executados entre o Brasil e organismos internacionais. Isso somente
ocorreria em 1992, como j visto, com a criao da UAP.
Cabe Agncia coordenar, negociar, aprovar, acompanhar e
avaliar, em mbito nacional, a cooperao tcnica para o desenvolvimento
em todas as reas do conhecimento, seja em parceria com governos
estrangeiros (pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento) ou com
organismos internacionais.
Dentre suas atribuies, destacam-se:
z orientar as instituies nacionais sobre as oportunidades existentes
no mbito dos vrios acordos de cooperao tcnica
internacional firmados pelo Brasil;
z apoiar a formulao dos projetos;
z coordenar a negociao entre as instituies cooperantes e as
solicitantes;
z monitorar a execuo dos projetos, divulgar informaes sobre
seu desenvolvimento e os resultados obtidos; e
z colaborar com o estreitamento dos vnculos do Brasil com
terceiros pases.
Com o objetivo de estruturar e operacionalizar programas e
projetos, a ABC atua em estreita relao com as demais unidades do
Itamaraty e interage quer com os rgos setoriais governamentais, quer
com as instituies brasileiras envolvidas na proposio e execuo de
projetos, alm dos representantes de governos estrangeiros e organismos
internacionais.
Em 1996, a Agncia seria integrada Secretaria-Geral do Ministrio
das Relaes Exteriores, por meio do Decreto no. 2070/96, mantendose inalteradas suas finalidades. Em 2004, por meio do Decreto no. 5.032,
passaria a subordinar-se Subsecretaria-Geral de Cooperao e
110

Comunidades Brasileiras no Exterior, quando passaria por um processo

de reestruturao de seu organograma e de pessoal. Com essa modificao,
seriam criadas Coordenadorias-Gerais de Planejamento Estratgico,
Comunicao e Informao, de Cooperao no mbito Federativo e de
Acompanhamento de Projetos e de Planejamento Administrativo que se
juntariam s trs existentes de Cooperao Prestada, Recebida Bilateral e
Recebida Multilateral.
Em 2003, anteriormente, pois, sua reestruturao, a Agncia
passaria por uma severa crise no setor de pessoal, a qual se refletiria,
inclusive, no seu desempenho. As contrataes iniciais, de natureza
provisria, acabariam por se prolongar at 2001, quando foram efetuados
estudos para a regulamentao da situao e o quadro de pessoal
substitudo por funcionrios ingressados por concurso pblico.
Cogitou-se, na poca, sobre a viabilidade da criao de uma
carreira prpria para os quadros da ABC, uma vez que os nmeros de
oficiais de chancelaria e assistentes de chancelaria do quadro de pessoal do
Ministrio das Relaes Exteriores eram insuficientes e a alternncia
constante de pessoal em funo de remoes ao exterior ou alterao
de lotao no Pas tornava precrio o desempenho de suas atividades.
At ento, as contrataes via PNUD, ao abrigo dos projetos BRA/00/
018, BRA/98/004 e BRA/00/036, eram realizadas de acordo com quatro
modalidades: retainer, produto, equipe base e servios eventuais48.
Em virtude do Acrdo 1.763/03 do Tribunal de Contas da
Unio, seria vedada a admisso de contratos informais na modalidade de
As contrataes na modalidade retainer destinavam-se prestao de servios de mesma
natureza, de forma no-continuada, por perodos curtos, ao longo da vigncia de um
contrato, como por exemplo, a realizao de palestra, elaborao de pareceres e traduo.
Na modalidade consultoria por produto, as contrataes destinavam-se a viabilizar os
servios de profissionais que iriam compor a equipe de execuo do projeto, por perodo
mnimo de trs meses e mximo de doze meses consecutivos, que poderiam ser aditados.
As contrataes eram subdivididas nos seguintes grupos: grupo de servios auxiliares
(apoio administrativo), grupo de servios tcnicos (nvel superior em reas especficas),
grupo de servios de informtica (apoio tcnico e de nvel superior em informtica),
grupo de servios especializados (nvel superior de carter especializado) e grupo de
planejamento (atividades de planejamento, gerncia e coordenao de atividades, projetos
e programas).

48

111

prestao de servios. A crise se estabeleceria a partir de 2001, quando a

ao civil nmero 1.044 do Ministrio Pblico do Trabalho contra a Unio
e organismos internacionais proibiu a contratao de funcionrios que
no atravs de concurso pblico, embora reconhecesse os direitos
trabalhistas aos profissionais contratados no mbito de projetos. As
negociaes entre as partes conduziriam a um Termo de Ajuste e
Conciliao, em 2002, que estabeleceu prazos para que os rgos executores
realizassem diretamente as contrataes de recursos humanos para projetos
de cooperao tcnica e terceirizassem servios auxiliares. Em 2003, seria
realizada contratao temporria de pessoal para projetos de cooperao,
de acordo com o que previam as leis 8.745/93 e 10.667/03 e o Decreto
4.748/03, mas s em abril de 2004 seria aberto concurso pblico para a
contratao de oficiais e assistentes de chancelaria, de acordo com o que
havia estipulado o Termo.
O drstico corte de pessoal sofrido pela ABC, responsvel pela
virtual paralisao dos programas e projetos no perodo, foi tanto maior
por se tratar de especialistas com anos de trabalho e experincia
internacional. Em junho de 2002 havia 156 tcnicos em atividade, nmero
que cairia para 50 em maro de 2005. O tempo e os recursos consumidos
na formao de um novo quadro de pessoal deixariam suas marcas.
No final de 2006, a Agncia contava com quadro de pessoal
composto por 7 diplomatas (um Embaixador, trs Ministros, dois
Conselheiros e um Primeiro-Secretrio), 3 profissionais em cargo de
comisso, 58 oficiais de chancelaria, 18 assistentes de chancelaria, 2
servidores pblicos cedidos de outros rgos, 27 contratados por tempo
determinado, cujo contrato finda em 2007 (lei 8.745), 1 economista dos
quadros do Ministrio das Relaes Exteriores e 3 estagirios, num total
de 119 funcionrios.
No mesmo ano, mais uma alterao seria feita na estrutura da
ABC, procurando dot-la de maior capacidade de resposta s demandas
de pases em desenvolvimento. Seu organograma passaria a contemplar
novas divises internas e as anteriores divises geogrficas passariam a ser
temticas. A alterao coadunava-se com as novas diretrizes do Itamaraty,
112

que propunham a constituio de um corpo tcnico especializado em

polticas setoriais.
Assim, alm de cursos de capacitao e elaborao de projetos de
CTI aos funcionrios da Agncia, as coordenadorias-gerais de planejamento
estratgico e cooperao, a de comunicao e informao, a de cooperao
tcnica no mbito federativo receberiam novas denominaes e passariam
a designar-se: Coordenao-Geral de cooperao prestada nas reas de
agropecuria, energia, biocombustveis e meio-ambiente; CoordenaoGeral de cooperao prestada nas reas de sade, desenvolvimento social,
educao e formao profissional e Coordenao-Geral de cooperao
prestada nas reas de tecnologia da informao, governana eletrnica,
defesa civil, urbanismo e transportes.
A orientao que a Agncia Brasileira de Cooperao imprime s
suas aes, por um lado, pauta-se pelo princpio de que a essncia do
esprito da cooperao tcnica a de buscar acelerar o desenvolvimento
scio-econmico dos parceiros, compartilhar experincias bem sucedidas
e tcnicas disponveis, por meio da transferncia de conhecimentos e
experincias, em bases no comerciais, de forma a promover a autonomia
dos parceiros. Seu objetivo o de promover mudanas estruturais que
contribuam significativamente para acelerar o processo de desenvolvimento,
ao mesmo tempo em que capacita suas instituies para continuar atuando
por conta prpria na fase ps-projeto. A Agncia confere importncia a
essa definio e procura implementar projetos que contribuam para a
autonomia dos parceiros.
Por outro lado, ela estabelece como seus objetivos principais o
adensamento das relaes do Brasil com os pases em desenvolvimento, a
ampliao dos seus intercmbios, a gerao, disseminao e
compartilhamento de conhecimentos tcnicos, a capacitao de seus
recursos humanos e o fortalecimento de suas instituies. Entre as polticas
e diretrizes que norteiam a cooperao, destacam-se as que visam a canalizar
esforos para projetos de maior impacto, que promovam mudanas
duradouras e propiciem maior efeito multiplicador, e as que visam a
conceder prioridade a projetos que constituam iniciativas auto-sustentveis.
113

3.3. Compromisso em foros internacionais

A cooperao tcnica internacional trabalha sobre trs vertentes
principais: a cooperao tradicional recebida de pases desenvolvidos, a
recebida de organismos internacionais e a cooperao horizontal, tambm
chamada Sul-Sul. Para tanto, estrutura-se do seguinte modo: politicamente,
reflete a essncia da poltica exterior, que, dentro da melhor tradio, de
natureza pacifista e no-confrontacionista, o que facilita o encaminhamento
de aes; economicamente, representa instrumento de desenvolvimento;
em termos pragmticos, por estar desprovida de envoltrios ideolgicos,
consegue atuar em diferentes nichos, independentemente da coloratura
poltica.
O desenvolvimento do Brasil nas ltimas dcadas muito se
beneficiou da transferncia de conhecimentos tcnicos oriundos de pases
desenvolvidos. Em certas reas, essa cooperao possibilitaria ao Pas,
inclusive, conquistar nvel de excelncia e instituies brasileiras de renome,
como a EMBRAPA (que em 2006, abriu um escritrio de representao
em Gana) e o SENAI, por exemplo, terminaram por se transformar em
protagonistas importantes em outros pases em desenvolvimento. Essas
instituies, bem como outros programas brasileiros, desfrutam do
reconhecimento e respeito da comunidade internacional e so invariavelmente
chamadas a atuar em projetos de cooperao, por terem se transformado
em exportadores de conhecimento.
Historicamente, o perfil da cooperao recebida evoluiu,
acompanhando a tendncia mundial, como j visto, ao substituir aes de
carter assistencialista e de formao de infra-estrutura por aes de
aprimoramento qualitativo e de inovao. Atualmente, caracteriza-se pelo
estabelecimento de parcerias efetivas e mais equilibradas em termos de
custeio. Nos ltimos dez anos, a cooperao tcnica bilateral com pases
desenvolvidos envolveria a execuo de mais de 2.000 aes, das quais 970
projetos de longa durao e outras 1.060 atividades a serem desenvolvidas
no prazo mximo de um ano, o que representou cerca de US$ 230 milhes
ao ano, dos quais US$ 130 milhes constituam a contrapartida nacional.
114

 importante registrar que a cooperao recebida bilateral j

beneficiou mais de 200 instituies brasileiras, tanto no setor pblico, como
em diversos setores da sociedade civil e dirigiu-se prioritariamente s
seguintes reas: meio ambiente, agricultura, sade, desenvolvimento
industrial, educao e formao profissional, administrao pblica, energia
e transporte. A figura abaixo ilustra os setores beneficiados da cooperao
bilateral no ano de 2005.
Figura 5. Setores beneficiados da cooperao bilateral.

Fonte: ABC/MRE

Na rea agrcola, a tendncia registrada para os programas de

cooperao tcnica bilateral no sentido de apoiar aes de conservao
e uso sustentvel da biodiversidade, tanto agrcola quanto silvestre, alm
de aes de apoio ao desenvolvimento do setor, no qual se notabiliza o
Programa de Cooperao Nipo-Brasileiro para o Desenvolvimento
Agrcola do Cerrado PRODECER, executado durante 22 anos, com
investimentos totais de US$ 563 milhes49.
Entenda-se por aes de conservao e uso sustentvel da biodiversidade agrcola e
silvestre a explorao econmica que se deve dar, assim, dentro dos limites da capacidade
dos ecossistemas, entendida esta como aquela que resguarde a renovao dos recursos
renovveis e a explorao no predatria dos recursos no renovveis, de forma que
possam servir s geraes futuras, conforme ensina Luis Roberto Gomes.

49

115

Nos ltimos anos, com o impacto gerado por sua graduao

junto aos Organismos Internacionais, o acesso s fontes internacionais
de financiamento de programas foi restringido. No entanto, a cooperao
tcnica bilateral recebida manteve-se em nvel elevado, ganhando em
eficcia na medida em que os recursos provenientes dos principais pases
parceiros Alemanha, Canad, Espanha, Frana, Itlia, Pases Baixos e
Reino Unido direcionam-se, na sua maior parte, pesquisa, ao
treinamento e capacitao. Consolida-se, assim, o objetivo estratgico
maior do interesse nacional que o do desenvolvimento autosustentado50.
Do mesmo modo, a cooperao tcnica recebida multilateral
caracterizar-se-ia, nos ltimos anos, pela prioridade conferida aos
conhecimentos, tcnicas e experincias que contribussem para o
desenvolvimento autosustentado do Pas. A execuo dos projetos e
atividades incluam o aporte de insumos tcnicos e financeiros
mobilizados pelos Organismos Internacionais e pelas instituies
nacionais, em diferentes propores. Uma terceira origem de recursos
no mbito multilateral constituda por fundos internacionais aportados
por uma das partes envolvidas. Porm, em virtude da graduao, a
propenso natural dessa modalidade de cooperao tcnica ser
reduzida, paulatinamente.
As principais reas de cooperao tcnica multilateral recebida,
em que foram aplicados nos ltimos doze anos, para os US$ 389 milhes
de dlares de Organismos e Agncias Multilaterais, cerca de US$ 2,9
bilhes de dlares de recursos nacionais, so: desenvolvimento social,
meio ambiente, indstria, administrao pblica, sade, educao e
Uma definio sobre Desenvolvimento Sustentvel a apresentada no documento
Nosso Futuro Comum, publicado em 1987 pela Comisso Mundial do Meio Ambiente
e Desenvolvimento das Naes Unidas, tambm conhecido como Relatrio Bruntland,
que o definiu como desenvolvimento que satisfaz s necessidades presentes, sem
comprometer a capacidade das geraes futuras de suprir suas prprias necessidades, que
apresenta uma viso crtica do modelo de desenvolvimento adotado pelos pases
industrializados, reproduzido pelas naes em desenvolvimento e ressalta os riscos do uso
indiscriminado dos recursos naturais, desconsiderando a capacidade de suporte dos
ecossistemas, apontando, ainda, para a incompatibilidade entre desenvolvimento
sustentvel e os padres vigentes de produo e consumo.

50

116

agricultura51. Esses recursos foram capazes de implementar 3.556 projetos.

Um bom exemplo de cooperao recebida o projeto para o
desenvolvimento de recursos humanos para o manejo sustentvel florestal
e reduo do impacto de explorao madeireira na Amaznia, fruto do
trabalho realizado pela ao conjunta do Ministrio do Meio Ambiente,
da Organizao Internacional de Madeiras Tropicais e da ONG Fundao
Floresta Tropical.
A terceira vertente da cooperao tcnica internacional desenvolvida
pelo Brasil, e que ao longo das ltimas dcadas transformar-se-ia num
instrumento cada vez mais relevante da poltica externa brasileira, a da
chamada cooperao Sul-Sul ou cooperao horizontal.
No caso da cooperao Sul-Sul, objeto de diversas resolues
das Naes Unidas, a autonomia dos parceiros seria a tnica posta em
51

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Os principais parceiros da cooperao multilateral no Brasil so:

BID - Banco Interamericano de Desenvolvimento
CEPAL - Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe
FAO - Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
FLACSO - Faculdade Latino-Americana de Cincias Sociais
FNUAP - Fundo de Populao das Naes Unidas
HABITAT - Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos
IICA - Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura
OACI - Organizao da Aviao Civil Internacional
OEA - Organizao dos Estados Americanos
OEI - Organizao dos Estados Ibero-americanos para a Educao, a Cincia e a
Cultura
OIT - Organizao Internacional do Trabalho
OIMT - Organizao Internacional de Madeiras Tropicais
OMM - Organizao Mundial de Meteorologia
OMPI - Organizao Mundial de Propriedade Intelectual
OPAS/OMS - Organizao Pan-americana de Sade / Organizao Mundial de Sade
OTCA - Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica
PNUD - Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento
UIT - Unio Internacional de Telecomunicaes
UNODC Escritrio das Naes Unidas para o Controle Internacional de Drogas e
Preveno ao Crime
UNESCO - Organizao das Naes Unidas para Educao, Cincias e Cultura
UNICEF - Fundo das Naes Unidas para a Infncia
UNIFEM - Fundo de Desenvolvimento das Naes Unidas para a Mulher
UNIDO - Organizao das Naes Unidas para o Desenvolvimento Industrial
UNV - Voluntariado das Naes Unidas
UPU - Unio Postal Universal
117

prtica. A partir das recomendaes da Resoluo 46/155, de 19 de

dezembro de 1991, seria criada uma organizao intergovernamental, com
sede em Genebra, que rene 49 membros, com vistas a debater as
principais questes que constam da agenda dos pases em desenvolvimento.
Com o objetivo de promover a solidariedade e a cooperao Sul-Sul e
fomentar formao de uma rede de troca de informaes, promoo de
interesses comuns e a participao coordenada de pases em
desenvolvimento em foros internacionais, o Acordo Constitutivo do
Centro seria assinado pelo Brasil, como membro fundador, em 1994 e
encaminhado ao Congresso Nacional em 2006 para ratificao.
Outro ponto discutido em foros internacionais, aprovado pela
diplomacia brasileira e importante para o desenvolvimento da cooperao
horizontal, o conceito de prime movers (que mereceu ser o tema central da
Conferncia de Hangzhou, Repblica Popular da China, realizada em
novembro de 2003) isto , o processo pelo qual qualquer pas em
desenvolvimento com alto grau de excelncia em determinado ramo do
conhecimento, disposto e capacitado a transferi-lo e compartilh-lo, possa
faz-lo de forma pr-ativa. Ao processo de prospeco e identificao
de ofertas de cooperao tcnica, somar-se-ia a definio das reas
prioritrias para cooperao, dentre as freqentemente solicitadas. Nesse
sentido, importante que os pases em desenvolvimento possam atuar
em conjunto em aes de cooperao complementares com o fito de
poderem elaborar redes de informao sobre a cooperao.
A ABC definiu no final de 2006 uma lista prioritria, na agenda de
poltica externa, de misses que sero realizadas em 2007 para identificar
pases que representem interesse para a cooperao tcnica. Foram
escolhidos, na Amrica do Sul, o Uruguai, o Paraguai e a Bolvia; na frica,
Moambique; no Caribe, Jamaica e Guiana e na Amrica Central, a
Guatemala e Nicargua. O Haiti continuaria na pauta da programao da
Agncia.
Esse calendrio de atividades tece uma rede de cooperao SulSul, mediante a identificao de setores em que o Pas pode oferecer
contribuio expressiva. Entre as reas de atuao mais intensa devero
118

permanecer, nos prximos anos, as da agricultura, educao - programas

de alfabetizao, formao de quadros tcnicos, produo de etanol e
biodiesel, sade - combate ao HIV/AIDS, apoio eleitoral, mediante a
utilizao de urnas eletrnicas. A regio sul-americana continuar a
representar o eixo prioritrio da ao brasileira, levada a contribuir, na
medida de suas possibilidades, com iniciativas de cooperao que tenham
efeito multiplicador.
Em mais de uma ocasio tem sido reiterado pelos Ministros das
Relaes Exteriores que a cooperao tcnica prestada um instrumento
fundamental para a poltica externa, por permitir uma aproximao entre
o Brasil e outros pases, em especial do mundo em desenvolvimento52. O
Itamaraty reconhece que o retorno fornecido pela cooperao a pases
em desenvolvimento tem obtido significativo xito, uma vez que se inspira
na comunho de interesses e na ajuda mtua. Muitas vezes, no entender
da Chancelaria, uma ao de cooperao confere maior densidade a um
relacionamento bilateral, como o caso do Haiti.
Os instrumentos de ao diplomtica tm sido utilizados com
claro sentido poltico. nesse contexto que a cooperao tcnica vem
sendo integrada, embora os formuladores da poltica externa nacional
reconheam que esse instrumento valha por si mesmo no processo de
aproximao entre os pases. Para isso, muito contribui o importante acervo
de conhecimentos tcnicos de instituies parceiras da ABC e solues de
fcil assimilao aqui desenvolvidas e que podem ser aplicadas em pases
com carncia de recursos e de know how.
Por cerca de quatro dcadas, o Brasil recebeu cooperao de pases
desenvolvidos e organismos internacionais em projetos para setores to
diferentes quanto transportes, energia, minerao, meio ambiente,
agricultura, educao e sade e, recentemente, na rea de meio ambiente.
Aps assimilar e, muitas vezes, adaptar, conhecimentos e tecnologia
externos, o Brasil, por meio de sua cooperao prestada, formularia e

Ver, entre outros, o artigo do Ministro Celso Amorim, publicado no Boletim Via
Brasil, da ABC/MRE, de junho de 2006.

52

119

adotaria o conceito de parceria para o desenvolvimento, que implica o

compartilhamento de esforos e benefcios53. Com base nesse conceito,
as iniciativas de cooperao propostas so avaliadas luz do impacto e
do alcance sobre os setores e/ou comunidades receptoras. Esse
procedimento requer o constante aprimoramento de mecanismos de
negociao, avaliao e gesto dos projetos.
A estratgia principal da cooperao tcnica prestada pelo Brasil
o fortalecimento institucional de seus parceiros, considerada como condio
fundamental para que a transferncia e a absoro de conhecimentos sejam
efetivas. Assim, desde 2004, a CTPD brasileira tem-se pautado pelas
seguintes diretrizes:
z priorizar programas que favoream a intensificao das relaes
do Brasil com seus parceiros em desenvolvimento,
principalmente com os pases de interesse prioritrio para a
poltica exterior brasileira;
z apoiar projetos vinculados a programas e prioridades nacionais
de desenvolvimento dos pases recipiendrios;
z canalizar os esforos de CTPD para projetos de maior efeito
multiplicador;
z privilegiar projetos estruturantes;
z apoiar projetos com contrapartida nacional e/ou com
participao efetiva de instituies parceiras; e
z estabelecer parcerias com instituies nacionais.
Tendo essas diretrizes como pressupostos e luz das atuais
orientaes governamentais, a CTPD concentraria nas seguintes prioridades
suas aes a partir de 2004:
1) compromissos assumidos em viagens do Presidente da
Repblica e do Chanceler;
2) pases da Amrica do Sul;
Ver artigo publicado na edio especial do Boletim Via ABC, de setembro de 2006,
intitulado Apoio externo ao desenvolvimento nacional, pp. 19.

53

120

3) Haiti;
4) pases da frica, em especial os Palop, e Timor-Leste;
5) demais pases da Amrica Latina e Caribe;
6) apoio CPLP; e
7) incremento das iniciativas de cooperao triangular com pases
desenvolvidos (atravs de suas respectivas agncias) e
organismos internacionais.
Percebida, portanto, como instrumento capaz de auxiliar na
expanso da influncia do Pas em escala internacional e ampliar sua
capacidade de interveno na poltica de auxlio ao desenvolvimento,
cooperao tcnica internacional atribui-se tambm o papel de indutora
para o desenvolvimento de capacidades de instituies e de indivduos,
tendentes a gerar mudanas e transformaes socioeconmicas.
As experincias, conhecimentos e tecnologias aplicadas ao
desenvolvimento podem ser encontradas tanto no exterior, como no
prprio pas em desenvolvimento (neste ltimo caso, geralmente de forma
fragmentada ou isolada). O papel da cooperao tcnica internacional
no se esgota, portanto, somente no envio de peritos estrangeiros ao pas
recipiendrio. Ao contrrio, a viso brasileira contempornea da
cooperao internacional envereda-se pelo caminho da transversalidade
de temas, atores e experincias, sejam estes nacionais ou internacionais,
que atuam de forma articulada em direo a objetivos comuns previamente
determinados. A cooperao pode incluir, portanto, as seguintes atividades:
mesclar experincias externas com conhecimentos disponveis no prprio
pas e gerar um produto novo; acessar experincias bem-sucedidas
localizadas em outros pases, via aes bilaterais ou por redes de
informao/conhecimento; financiar projetos de carter inovador, para a
gerao e disseminao de conhecimento e de boas prticas; e capacitar
instituies nacionais pblicas e da sociedade civil para o planejamento e
execuo de programas de desenvolvimento.
Com base nesses critrios, um projeto de cooperao com o
exterior no comporta, em princpio, aes que, essencialmente, se
121

caracterizem como assistenciais, humanitrias ou de investimento em infraestrutura (obras fsicas ou construes). Atividades de assistncia
humanitria, quando implementadas sem a concorrncia da cooperao
tcnica, visam a atender, de modo pontual, situaes crticas de segurana
humana ou alimentar, sem que os fatos geradores de tais crises tenham
sido necessariamente objeto de interveno e superao. Adicionalmente,
a cooperao no realiza operaes de natureza financeira reembolsvel
ou comercial, visto que os projetos dessa modalidade de relacionamento
no podem gerar compromissos financeiros onerosos instituio
proponente da cooperao.
Os programas de cooperao, portanto, na viso da diplomacia
brasileira, devem representar um instrumento hbil para otimizar programas
vinculados s prioridades nacionais de desenvolvimento. nfase tambm
deve ser atribuda a programas de impacto nacional, regional e local. Outro
ponto importante que haja concentrao de esforos em projetos que
possibilitem a criao de efeitos multiplicadores e sustentabilidade de seus
resultados. O Representante-Residente do PNUD no Brasil, Doutor Carlos
Lopes, no seu livro Cooperao e Desenvolvimento Humano: Agenda
Emergente para o Novo Milnio prope, ao rememorar os sucessivos
estgios da cooperao internacional para o desenvolvimento, que uma nova
agenda para a cooperao deva ter como fundamento a mudana nos
processos de aquisio, divulgao e partilha do saber, pois sobre o
desenvolvimento de capacidades que o progresso se instala54.
No foge a essa formulao a proposta da CTPD brasileira de
privilegiar projetos que possibilitem a capacitao de instituies nacionais,
com vistas internalizao de conhecimentos e o estabelecimento de
condies prprias para a inovao e criao futuras. Nesse sentido,
valorizam-se aqueles em que esteja definida com clareza a contrapartida
oferecida pelo pas ou instituio beneficirio, pois isso implica, desde o
incio, a co-responsabilidade da gesto.
Em maio de 2006, o guineense Carlos Lopes seria substitudo pela canadense Kim
Bolduc, como Coordenadora-Residente das Naes Unidas e Representante-residente do
PNUD no Brasil.

54

122

As novas premissas e concepes sobre cooperao no surgiram

do acaso, ou derivaram de improvisaes. Na realidade, muitos foros
internacionais dedicam-se a esse tema, que, atravs das dcadas, foi ligado,
sucessivamente, primeiro paz, ao desenvolvimento e por fim pobreza
e fome, consideradas os grande fatores de desestabilizao mundial.
O estabelecimento de uma agenda nacional de cooperao sempre e
fortemente condicionado pelo contexto internacional e coloca as relaes
externas no epicentro do debate sobre as estratgias de desenvolvimento
nacional.
A partir da Cpula do Milnio de 2000, e nas Conferncias que
se seguiram, sem ressuscitar o terceiro-mundismo, obsoleto e
desvalorizado, seriam retomadas as premissas do dever internacional
dos Estados de cooperarem e se ajudarem mutuamente na promoo
do desenvolvimento. A questo, a princpio bastante simples, segundo o
Professor Luiz Alfredo Paulin, deve ser tratada a partir de duas situaes
reconhecidas pelo Direito Internacional: a) as naes tm entre si o dever
de solidariedade, cooperao e assistncia; e b) existe um direito ao
desenvolvimento.
Neste sentido, os artigos 55 e 56 da Carta da ONU preceituam:
Artigo 55 - Com o fim de criar condies de estabilidade e bem estar,
necessrias s relaes pacficas e amistosas entre as Naes, baseadas no
princpio da igualdade de direitos e da autodeterminao dos povos, as
Naes Unidas favorecero: nveis mais altos de vida, trabalho efetivo e
condies de progresso e desenvolvimento econmico e social; soluo
dos problemas internacionais econmicos, sociais, sanitrios e conexos; a
cooperao internacional, de carter cultural e educacional e o respeito
universal e efetivo dos direitos humanos e das liberdades fundamentais
para todos, sem distino de raa, sexo, lngua ou religio.
Artigo 56 - Para a realizao dos propsitos enumerados no artigo 55
todos os membros da Organizao se comprometem a agir em cooperao
com esta, em conjunto ou separadamente.
123

A importncia da temtica de tal monta que j se discute se o

Direito ao Desenvolvimento pode ser classificado entre os chamados
Direitos de Terceira Gerao, entre os quais se destacam os direitos de
solidariedade, como o direito paz, ao desenvolvimento e
autodeterminao dos povos, a um meio ambiente saudvel e
ecologicamente equilibrado, o direito infncia, cidade, ao
desenvolvimento dos povos, reconhecidos em 1993 na Conferncia de
Viena55. Luiz Carlos Bresser Pereira vai alm e postula uma quarta gerao
de direitos garantindo aos cidados o acesso e o uso adequado do
patrimnio pblico histrico, ambiental e econmico, a res publica no
sentido literal do termo.
De cada conferncia, encontro, reunio, seminrio surgem
enunciados que podero embasar as relaes de cooperao no sculo
XXI. Iluminam o que poderia vir a ser um novo corpo de conceitos de
carter normativo, que obedea lgica e moral de aes voltadas
para o desenvolvimento, ordenadas segundo exigncias ticas, polticas,
sociais e culturais da sociedade universal.
Dentro dessa viso, a reduo da pobreza tornou-se, hoje, o
objetivo central da cooperao internacional para o desenvolvimento.
Esse tema constava da agenda aprovada na Conferncia de Monterrey,
em 2002, e seria igualmente discutido na Conferncia sobre o
Desenvolvimento Sustentvel, realizada em Johannesburgo, em setembro
de 2002, reconhecido o princpio de que a luta contra a pobreza contribui
para a paz e para a estabilidade do sistema internacional. Nas duas
ocasies, reforar-se-ia a tese de que a promoo do desenvolvimento
tarefa de todos e deve constituir ao concertada e coordenada entre
os governos, agncias de desenvolvimento, organizaes nogovernamentais.
O Brasil tem participado dessas conferncias e dos debates em
foros internacionais sobre cooperao. Delas derivaram outros conceitos
importantes, assimilados pela diplomacia brasileira, como o de
Ver tambm sobre o tema, BOBBIO, Norbeto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus,
1992, pp.6-11.

55

124

complementaridade ou seja, as aes de cooperao devem ser

complementares s polticas de desenvolvimento nacionais; coerncia,
as aes devem evitar duplicidades, pulverizao e descontinuidade;
coordenao, as aes devem ser concertadas, de modo a que recursos
sejam investidos de forma racional e possibilitem a sustentabilidade e a
multiplicao.
A nova agenda de cooperao brasileira incorpora as discusses
dos ltimos anos e procura reorientar sua ao com vistas realizao
dos objetivos do milnio e a consolidao de parcerias no quadro de
claras opes estratgicas.
3.4. Caractersticas da cooperao tcnica prestada
A realizao dos objetivos do milnio implicaria mobilizao de
recursos financeiros adicionais, independentemente das polticas das
instituies e agncias de cooperao, e convocaria novamente a
comunidade internacional para o cumprimento da agenda acertada pelos
pases mais desenvolvidos em 1992, na Conferncia do Rio, ao relembrar
o compromisso de consagrarem 0,7% de seu PNB para ajuda ao
desenvolvimento.
Nessa Reunio, princpios sobre cooperao para o
desenvolvimento seriam aprovados por 142 pases presentes e
ratificados pela Assemblia-Geral da ONU do mesmo ano. A
Declarao do Rio consignaria, em seus pargrafos 5 e 9, que todos
os Estados e todos os indivduos devem cooperar na tarefa essencial
de reduzir as disparidades dos padres de vida e atender s necessidades
da maioria da populao do mundo. Ressaltaria, ainda, que os Estados
devem cooperar com vistas ao fortalecimento da capacitao endgena
para o desenvolvimento sustentvel, pelo aprimoramento da
compreenso cientfica por meio do intercmbio de conhecimento
cientfico e tecnolgico e pela intensificao do desenvolvimento,
adaptao, difuso e transferncia de tecnologias, inclusive tecnologias
novas e inovadoras.
125

Essas linhas de orientao seriam apropriadas pela cooperao

brasileira, que se defrontaria, a partir de meados dos anos 90, com o
desafio de atender s crescentes demandas por cooperao originadas
em pases em desenvolvimento. Essa tendncia aprofundar-se-ia nos anos
seguintes em funo das diretrizes da poltica externa e da chamada
Diplomacia Presidencial, iniciada por Fernando Collor de Mello,
consolidada por Fernando Henrique Cardoso e enfatizada por Luiz Incio
Lula da Silva. As visitas oficiais ao exterior dos dois ltimos Presidentes,
bem como aquelas de autoridades estrangeiras ao Brasil no perodo 19952006, gerariam compromissos internacionais e acarretariam a multiplicao
das aes de cooperao. O Brasil passaria a atuar intensamente em pases
sul-americanos, caribenhos, africanos de expresso oficial portuguesa e
em Timor-Leste.
A partir de 2001, a ABC tentaria equilibrar a distribuio
geogrfica de projetos de CTPD, de modo a favorecer os pases latinoamericanos e os do Caribe, no que contaria com o concurso indispensvel
de entidades e instituies brasileiras de excelncia. Assim, o Brasil tem
prestado intensa cooperao sob forma de assessoria tcnica, capacitao
de formadores, consultorias, promoo de cursos para elaborao de
projetos e priorizado a cooperao que no se traduza em aes pontuais
ou atividades isoladas. Essa orientao confere, desde 2001, uma maior
consistncia, pois permite o acompanhamento dos projetos e avaliao
de sustentabilidade e impacto.
No atual Governo, a prioridade da cooperao prestada pelo
Brasil passaria a ser a reduo da pobreza e o combate fome,
considerados pontos de referncia para a cooperao para o
desenvolvimento. Em consonncia com essas prioridades, a ABC
direcionou seu foco de atuao a projetos nessas reas, em especial com
pases com os quais o Brasil possui fortes laos histricos, lingsticos e
culturais, tradicionais recipiendrios da cooperao brasileira.
importante observar que o aprofundamento da cooperao
tcnica prestada pelo Brasil a pases em desenvolvimento coincidiria com
alteraes no arcabouo institucional da ABC, vale dizer, com a criao
126

de um sistema mais coerente e adaptado s novas realidades. Ademais,

como visto, com a criao da Subsecretaria-Geral de Cooperao e
Comunidades Brasileiras no Exterior, por meio do Decreto 5.032, de 05
de abril de 2004, a quem compete assessorar o Secretrio-Geral das
Relaes Exteriores no trato das questes relacionadas com cooperao
tcnica, com assistncia s comunidades brasileiras no exterior, com
promoo comercial e com a poltica cultural56.
A uma nova tendncia de cooperao, num quadro de recursos
escassos, correspondeu nova metodologia de trabalho que permitiria
DECRETO N 5.032, DE 5 DE ABRIL DE 2004.
Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comisso e das
Funes Gratificadas do Ministrio das Relaes Exteriores, e d outras providncias. O
PRESIDENTE DA REPBLICA, no uso das atribuies que lhe confere o art. 84,
incisos IV e VI, alnea a, da Constituio,
DECRETA:
Art. 1 Ficam aprovados a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos
em Comisso e das Funes Gratificadas do Ministrio das Relaes Exteriores, na forma
dos Anexos I e II a este Decreto.[...]
Art. 21. SubsecretariaGeral de Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior
compete assessorar o Secretrio-Geral das Relaes Exteriores no trato das questes
relacionadas com cooperao tcnica, com assistncia s comunidades brasileiras no
exterior, com promoo comercial e com a poltica cultural.
Art. 22. Agncia Brasileira de Cooperao compete coordenar, negociar, aprovar,
acompanhar e avaliar, em mbito nacional, a cooperao para o desenvolvimento em
todas as reas do conhecimento, recebida de outros pases e organismos internacionais e
aquela entre o Brasil e pases em desenvolvimento.
Art. 23. Ao Departamento de Comunidades Brasileiras no Exterior compete:
I - orientar e supervisionar as atividades de natureza consular e de assistncia a brasileiros,
desempenhadas pelas unidades administrativas do Ministrio, no Pas e no exterior;
II - acompanhar, no mbito do Ministrio, os assuntos concernentes poltica imigratria
nacional;
III - cuidar da execuo das normas legais e regulamentares brasileiras referentes a
documentos de viagem, no mbito do Ministrio;
IV - tratar de matrias relativas cooperao judiciria internacional; e
V - propor atos internacionais sobre tema de sua responsabilidade e coordenar a respectiva
negociao, bem como examinar a correo formal e preparar os documentos definitivos
dos demais atos negociados por todas as unidades do Ministrio.
Art. 24. Ao Departamento de Promoo Comercial compete orientar e controlar as
atividades de promoo comercial no exterior.
Art. 25. Ao Departamento Cultural compete propor, em coordenao com os
departamentos geogrficos, diretrizes de poltica exterior no mbito das relaes culturais
e educacionais, promover a lngua portuguesa, negociar acordos, difundir externamente
informaes sobre a arte e a cultura brasileiras e divulgar o Brasil no exterior.

56

127

ABC estruturar seus programas em moldes mais racionais,

conseqentemente mais eficientes57. No passado, a Agncia atuava com
base no recebimento de propostas de terceiros pases e seu atendimento
dependia da disponibilidade de recursos. At ento, cabe reconhecer, pouca
ateno era dada formulao estratgica ou geopoltica. No intuito de
obter resultados positivos quer a curto, mdio e longo prazos, sem perder
de vista os possveis desdobramentos de projetos acordados, adotou
do mesmo modo que algumas de suas congneres - manual elaborado
pelo PNUD, que segue um modelo sistmico de planejamento e padroniza
a elaborao de propostas de projetos.
A nova orientao da CTPD estima que um bom projeto seja
capaz de responder s seguintes perguntas:
a) que metas so esperadas ;
b) por que est sendo realizado;
c) quais so as razes;
d) qual a sua lgica;
e) como ser implementado;
f) que tarefas so necessrias;
g) quem o responsvel por sua implementao;
h) qual o seu pblico alvo;
i) em que prazo deve ser realizado;
j) quais os recursos necessrios; e
k) que fatores externos so necessrios para o sucesso do projeto.
A ABC adota igualmente, por ocasio da proposio de projetos,
conceitos que se tornaram dominantes no mbito da cooperao tcnica
internacional: o de propriedade (ownership) e de boa governana (good
governance), que traduzem a capacidade dos pases de gerir, com
responsabilidade, rigor e transparncia, os recursos disponveis.
Em geral, os resultados de um programa de cooperao tcnica podem ser aferidos pelo
ndice de desenvolvimento das capacidades tcnicas de instituies ou indivduos
determinados, como ocorreu com a EMBRAPA, FIOCRUZ, SENAI, SEBRAE, dentre
outras, no Brasil.

57

128

3.5. Tendncias futuras

A cooperao triangular constitui a mais recente modalidade de
cooperao tcnica adotada pelo Brasil e compreende tanto a cooperao
recebida de pases desenvolvidos ou organismos internacionais, quanto a
cooperao prestada a pases em desenvolvimento. Consiste na execuo
de aes conjuntas por dois pases (ou um pas e um organismo
internacional) que se unem no atendimento s necessidades de um terceiro
pas, sempre com o objetivo de promover a capacitao profissional, o
fortalecimento institucional e o intercmbio tcnico. Revela-se apropriada
nos casos em que existam dificuldades oramentrias por parte do pas
em desenvolvimento prestador da cooperao.
A prtica da triangulao, tal como vem sendo desenvolvida pela
ABC, tem-se revelado no somente vivel, mas tambm eficaz em termos
de custo-benefcio. Sob mais de um aspecto o Pas est capacitado a prestar
cooperao em virtude da adequao de sua tecnologia para aqueles
pases com realidades scio-econmicas similares. Essa modalidade foi
adotada, pela primeira vez, e em novas bases, no Haiti, com projetos
desenvolvidos em articulao com o Canad, Espanha, Argentina e Banco
Mundial. No caso, recorreu-se triangulao no por carncia de recursos
financeiros para a implementao de projetos, mas com fins marcadamente
polticos, que possibilitou maior aproximao entre parceiros. Sua origem
deriva de conversaes entre o Presidente Lula e os Primeiros-Ministros
Jos Luiz Zapatero, da Espanha, e Paul Martin, do Canad. Da seu carter
indito, uma vez que tratativas desse gnero so observadas no mbito de
reunies diplomticas.
Com o objetivo de apoiar o Haiti a sanar a grave situao em que
se encontrava a sade pblica local, em 2005, misso tcnica conjunta
Brasil-Canad, sob coordenao e organizao da ABC, avaliaria o quadro
real de necessidades do pas nesse setor. Como resultado, foram definidas
as linhas bsicas para a elaborao de projeto destinado a reestruturar os
programas do Governo haitiano na rea de sade e articular aes de
imunizao, em conformidade com as recomendaes da Organizao
129

Mundial da Sade. Dessa misso resultaria o primeiro projeto triangular,

com a diretriz bsica de estabelecer um sistema moderno de imunizao,
inclusive com aes de preveno de doenas imuno-previsveis, com a
estruturao e informatizao dos sistemas de distribuio e de regulao
de estoques de vacinas. O projeto contemplou ainda o restabelecimento
do calendrio vacinal, com a distribuio de um milho e duzentas mil
doses de vacinas contra a hepatite B e quinhentas mil doses de vacina
contra a rubola, doaes brasileiras num valor de US$ 600 mil.
Outro projeto em triangulao seria desenvolvido pelo Brasil em
parceria com a Espanha, para a recuperao ambiental de reas florestais
degradadas e a promoo do desenvolvimento agro-florestal sustentvel
na regio do rio Mapou. Seu objetivo o de plantar 200.000 mudas de
espcies florestais de rpido crescimento, que possibilitaro a recuperao
de 150 hectares, alm de capacitar tcnicos e produtores rurais, com vistas
diminuio da presso antrpica sobre os remanescentes de florestas
nativas. Sua implementao gerar novos empregos e incrementar a renda
de pequenos produtores rurais.
Em parceria com a Argentina foi desenvolvido projeto de
construo de cisternas para a produo de hortalias e outros cultivares.
O projeto com o Banco Mundial, na rea de merenda escolar,
cobriria no primeiro ano de sua execuo um universo de 17 escolas e
8.830 alunos na regio central do Haiti, nas cidades de Saut dEau, Masade,
Bassin Zim e Los Palis. A segunda fase do projeto, aprovada no segundo
semestre de 2006, estende suas aes para reas urbanas de risco e atender
5.600 escolares da favela Cit Soleil, em Porto Prncipe.
Com o Fundo IBAS, um trust fund criado em 2003 pelo Brasil,
frica do Sul e ndia, foi concebido projeto para a coleta e tratamento de
lixo urbano na favela Carrefour Feuilles, tambm na capital do pas. O
projeto congrega cerca de 220 moradores para a instalao de sistema de
coleta e tratamento de resduos slidos e interage com programa
governamental para o desarmamento e desmobilizao. Desse modo,
propiciar, mediante o oferecimento de alternativas e oportunidades de
emprego, reintegrao de parcela da populao, melhorando a qualidade
130

da segurana pblica nas zonas mais deprimidas. O objetivo principal do

Fundo o de identificar projetos passveis de serem replicados em grande
escala nos pases em desenvolvimento interessados, na rea do combate
fome e pobreza, incluindo aes nas reas da sade, educao, saneamento
e segurana alimentar.
A experincia de projetos em triangulao levaria a UNIDO, a
FAO, a Sucia, a Noruega, a Alemanha e o Japo a contatar a Embaixada
do Brasil em Porto Prncipe no sentido de identificarem reas para igual
atuao. A Noruega, em novembro de 2006, financiaria projeto de
desarmamento, desmobilizao e reintegrao, em conjunto com a ONG
brasileira Viva Rio, na favela Bel Air, na capital haitiana.
A prtica da cooperao horizontal alicerada e legitimada por
meio de acordos bilaterais e multilaterais, ajustes complementares,
memorandos de entendimentos e outros instrumentos de direito
internacional pblico.
importante, no entanto, ter presente que na atualidade muitos
pases em desenvolvimento no dispem de agncias de cooperao
internacional ou de unidades dentro da estrutura do Estado que
centralizem as aes de cooperao internacional, nem tampouco
capacidade para estabelecer e operar projetos de cooperao Sul-Sul
com eficincia. Os quadros de pessoal, em alguns desses pases, com
freqncia carecem de treinamento e capacitao para o desempenho
de suas funes. Essa realidade significa grave desafio e um obstculo
expanso da cooperao Sul-Sul, pois as crescentes exigncias e
mecanismos de controle oramentrio, em especial dos rgos de
controle interno - como o Tribunal de Contas da Unio - impem grau
crescente de complexidade aos processos de cooperao, no que diz
respeito transparncia no dispndio de recursos alocados. Outra
limitao so as exigncias de prestao de contas, auditorias e licitaes
para a aquisio de equipamentos. Esses mecanismos, se por um lado
representam obstculos burocrticos, por outro impem ao recipiendrio
maior proficincia na execuo dos projetos e transparncia nos
procedimentos a eles relacionados.
131

Outro ponto em que j existe um conceito formado por parte da

ABC diz respeito aos direitos e responsabilidades que os pases devem ser
chamados a assumir em relao a uma determinada iniciativa, ainda que
instituies de fora possam colaborar ou estar envolvidas, o chamado
princpio de propriedade (ownership). Do mesmo modo, outro conceito
aplicado diz respeito necessidade de prestao de contas de recursos gastos
e da forma de implementao de atividades, o chamado princpio de
responsabilizao (accountability). Esses princpios, para os pases doadores,
aparecem, hoje em dia, como questes centrais e estratgicas que podem vir
a determinar ou no a sustentabilidade de um projeto de cooperao.
Juntamente com o desenvolvimento de capacidades, concepo formulada
para definir as habilidades organizacionais, tcnicas e mesmo polticas para
desempenhar funes especficas e que em Lavergne e Saxby considerado
como o processo pelo qual indivduos, grupos, organizaes e sociedades
aumentam suas habilidades de identificar e enfrentar desafios de
desenvolvimento, a nova abordagem para a CTPD favorece projetos abertos
participao da sociedade civil mediante a publicidade e divulgao de
aes de cooperao, por considerar a transparncia na gesto dos recursos
aplicados essencial para seu acompanhamento.
Para o Itamaraty, a modalidade de cooperao desenvolvida no
Haiti representou uma ampliao da atuao conjunta Sul-Sul e a articulao
de todos atores envolvidos nesse processo representa original desafio para
que a cooperao horizontal alcance um novo patamar de excelncia58.
Alm disso, no lhe escapa o fato de que algumas oportunidades de
cooperao deixaram de ser concretizadas no passado, mesmo havendo
interesse de entidades brasileiras, porque, de fato, as instituies dos pases
recipiendrios permaneceram reticentes quanto partilha de seus
conhecimentos e experincias. Este um ponto importante para a reflexo,
A capacitao oferecida pelo Brasil ao Haiti est direcionada apropriao de
conhecimentos tanto por segmentos da populao (como o caso do projeto de capacitao
de lderes comunitrios para a construo de cisternas, executado em conjunto com a
Argentina) quanto ao aperfeioamento de instituies pblicas (como so exemplos os
projetos nas reas de combate a incndio em aerdromos, de defesa civil, combate
violncia de gnero).

58

132

uma vez que as partes envolvidas num processo de cooperao devem ter
como postura inicial manifesto interesse no intercmbio, propiciando
subsdios substantivos para desbloquear eventuais entraves. O fator-chave
nesse particular a realizao de trabalho preparatrio, gradual, o que s
pode ocorrer sob a gide de um rgo de Governo ou agncia de
cooperao, por se tratar de intercmbio sem conotao comercial. Para
tanto, faz-se mister que a Agncia Brasileira de Cooperao, assim como
suas congres em pases em desenvolvimento, estejam adequadamente
aparelhadas, em termos de pessoal qualificado, metodologias e
procedimentos59.
3.6. A Comunidade de Pases de Lngua Portuguesa
As relaes com os pases africanos de lngua oficial portuguesa
foram ponto relevante da poltica externa brasileira de 1970 a 1990,
sobretudo a partir do Governo Geisel, ocasio em que o continente
africano passaria a se considerado como fronteira transatlntica avanada
do territrio brasileiro. O Brasil foi o primeiro pas a reconhecer a
independncia de Angola, em novembro de 1975, e apoiaria, anos mais
tarde, em 1989, a criao do Instituto Internacional de Lngua Portuguesa,
embrio da CPLP. Esta, formada por Angola, Brasil, Cabo Verde, GuinBissau, Moambique, Portugal, So Tom e Prncipe e Timor-Leste tem
em sua vertente poltico-diplomtica sua maior visibilidade.
Os projetos de cooperao tcnica comunitrios constituem um
dos elementos essenciais das atividades da CPLP. Em julho de 2000, na
III Reunio de Cpula da Comunidade, realizada em Maputo, foi aprovada
a Declarao sobre Cooperao, Desenvolvimento e Democracia na
Era da Globalizao, pela qual os pases-membros reafirmaram seus
compromissos com os valores democrticos, a erradicao da pobreza e
a promoo do desenvolvimento sustentvel.
In: KNZ, Peter. Financiamento oficial da cooperao tcnica internacional. In: MARCOVITCH,
Jacques e outros (org.): Cooperao internacional: estratgia e gesto. So Paulo: EDUSP,
1994, pp. 221.

59

133

Se a lngua, a convergncia de interesses, os elementos histricos e

culturais comuns ditaram a criao da Comunidade, a cooperao
representa um dos pilares da integrao comunitria, com potencial para
reforar e multiplicar os laos que unem esses pases. A cooperao
desenvolvida sob a gide da CPLP, embora possa parecer residual quando
comparada, em volume, com a cooperao bilateral entre os Estadosmembros, tende a ampliar-se e consolidar-se cada vez mais como espao
prprio, o que a torna crescentemente reconhecida e necessria.
Com o fito de dinamizar e aprofundar as atividades de cooperao
foi criada a Reunio de Pontos Focais de Cooperao, em agosto de
2002, por deciso do Conselho de Ministros, como rgo integrante da
estrutura da Comunidade dos Pases de Lngua Portuguesa. Desde ento,
realizaram-se onze reunies, com a presena de representantes de todos
os Estados-membros. Ao longo desses ltimos anos, a CPLP conseguiu
estruturar um significativo corpo de projetos multilaterais de cooperao,
principalmente tcnica, financiados com recursos do Fundo Especial da
Comunidade. A Reunio dos Pontos Focais de Cooperao assume papel
cada vez mais importante na identificao, na implementao e no
acompanhamento de projetos multilaterais, sobretudo nas seguintes reas
prioritrias: sade, educao, administrao pblica, desenvolvimento
empresarial, telecomunicaes, desenvolvimento social no mbito das
questes relacionadas com gnero, apoio ao desenvolvimento da GuinBissau e relaes com organismos internacionais e a sociedade civil.
Desde a criao dos Pontos Focais, que no Brasil so representados
pela ABC, diversos projetos foram implementados, dentre eles os centros
regionais de excelncia em Desenvolvimento Empresarial, em Luanda, e
em Administrao Pblica, em Maputo. A dimenso desses dois projetos
demanda cuidadoso acompanhamento por parte do Secretariado
Executivo e dos Estados-membros. Projetos de menor volume e em
maior nmero requerem igualmente capacidade gerencial, de
acompanhamento e de avaliao.
O Ministrio das Relaes Exteriores, por meio da Agncia, tem
envidado esforos para fortalecer a vertente de cooperao no mbito da
134

CPLP. Numa avaliao geral, considera desejvel uma maior

multilateralizao da cooperao, de modo a permitir que a concepo
e a execuo de iniciativas e projetos pudessem ser feitas de forma conjunta,
ou seja, por mais de um Estado-membro. Ademais, aconselha o
financiamento conjunto de projetos, alm de um aumento das contribuies
no-vinculadas ao Fundo Especial, na medida das possibilidades dos pases
e a captao de recursos externos para os projetos de cooperao da
CPLP.
Entre os temas objeto da cooperao implementada pelo Brasil
no mbito da CPLP, destacam-se:
a) Centros Regionais de Excelncia em Desenvolvimento
Empresarial e em Administrao Pblica. A proposta para a
criao de dois centros surgiu durante o seminrio
Fortalecimento da Capacidade Institucional dos Pases
Africanos de Lngua Oficial Portuguesa (PALOP), realizado
em 1998, na Bahia. Os centros teriam por finalidade acelerar o
processo de capacitao dos PALOP para a reforma na
organizao do Estado e para a promoo do
empreendedorismo como agente de desenvolvimento. Ou
seja, a iniciativa pretendia propiciar crescente autonomia dos
PALOP na capacitao do funcionalismo na formao
profissional para a iniciativa privada. A criao dos Centros de
Excelncia foi aprovada na reunio do Conselho de Ministros
da CPLP, em Maputo, em julho de 2000. Decidiu-se, na ocasio,
que o Centro de Excelncia em Desenvolvimento Empresarial
seria implantado em Luanda, Angola, enquanto que o Centro
de Excelncia em Administrao Pblica seria construdo em
Maputo, Moambique;
b) Capacitao de Recursos Humanos em Sade Pblica nos
PALOP e em Timor-Leste. O projeto prev o apoio da
Fundao Oswaldo Cruz (Fiocruz) aos PALOP e ao TimorLeste nas reas de gesto de sade pblica, vigilncia
epidemiolgica e administrao hospitalar. Seus principais eixos
135

norteadores so a formao de agentes multiplicadores em reas

especficas da sade pblica e o apoio implementao de
programa de Escolas de Sade Pblica por meio da qualificao
docente-pedaggica;
c) Programa de Apoio Guin-Bissau. Com vistas a superar a difcil
conjuntura scio-econmica do pas, a CPLP aprovou dois
projetos de cooperao tcnica nas reas de produo de arroz,
formao de inspetores e delegados regionais da Inspeo Geral
do Trabalho e Segurana Social, e uma ao pontual para o
aparelhamento da Faculdade de Direito de Bissau. Paralelamente
a essas iniciativas, os pases da Comunidade efetuaram contribuio
para a Assistncia Emergencial de Apoio a Guin-Bissau, no
mbito do Emergency Economic Management Plan do Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD);
d) Cooperao Tcnica em Telecomunicaes. O projeto tem por
fim apoiar os organismos governamentais de telecomunicaes
dos PALOP na melhoria de suas estruturas regulatrias e
possibilitar a troca de experincias relativas privatizao e
introduo da competitividade no setor;
e) Programa de Treinamento em Cooperao Tcnica
Internacional (ProCTI). Tem por objetivo aperfeioar e elevar
o nvel de conhecimento do pessoal tcnico dos pasesmembros da CPLP no tocante metodologia da cooperao
para o desenvolvimento;
f) Capacitao em Matria de Negociaes Comerciais
Internacionais. O projeto, que previa o treinamento de
funcionrios e tcnicos dos Estados-membros, teve lugar na
sede da UNCTAD, em Genebra, entre os dias 31 de outubro
e 11 de novembro de 2005. O curso foi ministrado por 12
especialistas brasileiros que prestam servio na OMC e na misso
do Brasil em Genebra;
g) Estudos Lusitanistas na Biblioteca Nacional de Lisboa. O projeto
conta com o apoio de Portugal e Brasil e prev a realizao de
136

estudos em histria, cincias sociais, direito, literatura, lngua

portuguesa, entre outras reas. Desses estudos devero resultar
publicaes destinadas a instituies culturais e de ensino da
lngua portuguesa;
h) Encontro de Especialistas da CPLP sobre Malria. A realizao
do I Encontro de Especialistas da CPLP sobre Malria, em
So Tom, em maro de 2004, permitiu a definio de linhas
de ao para o combate a essa endemia e a elaborao de
recomendaes quanto ao encaminhamento do assunto. Foi
aprovada proposta de Acordo de Cooperao entre os Estados
-membros sobre a matria no mbito da IX Reunio dos Pontos
Focais de Cooperao e firmada na V Reunio do Conselho
de Ministros, em So Tom e Prncipe; e
i) Fortalecimento do Secretariado Executivo da CPLP. Alm dos
benefcios de ordem administrativa que dever gerar, o projeto
adquire importante significado poltico na medida em que reflete
a disposio dos Estados-membros de fortalecer a
Comunidade, dotando-a de instrumentos eficazes para a
implementao de suas aes. O projeto concentra esforos na
reestruturao do sistema de informtica, na complementao
dos servios de comunicao social e na organizao do sistema
de arquivos do Secretariado Executivo.
As iniciativas de cooperao, conduzidas no mbito da Reunio
dos Pontos Focais de Cooperao, ilustram, na avaliao da ABC,
importante avano nas realizaes da CPLP. Ademais, comprovam as
possibilidades de cooperao solidria entre os pases da Comunidade,
em especial porque os projetos vm sendo implementados com os recursos
dos Estados-membros.
Seja, portanto, na vertente da cooperao prestada pelo Brasil a
pases em desenvolvimento, seja no mbito da cooperao recebida pelo
Brasil de pases desenvolvidos, os resultados obtidos por aes de
cooperao so significativos. inegvel que o desenvolvimento do Brasil
137

nas ltimas dcadas continuou a beneficiar-se da transferncia de

conhecimentos tcnicos a partir de pases desenvolvidos. Em certas reas,
possibilitou ao Pas, inclusive, conquistar nvel de excelncia e transformarse em exportador de conhecimentos, bem como fortalecer sua presena
no cenrio internacional mediante a prestao de cooperao a outros
pases em desenvolvimento. A cooperao recebida bilateral de diversas
fontes (Alemanha, Canad, Frana, Itlia, Espanha, Japo) j beneficiou
centenas de instituies brasileiras, tanto no setor pblico (governos federal,
estadual e municipal), quanto em diversos setores da sociedade civil, em
reas estratgicas. Em 2005, a ABC coordenou 208 aes de cooperao
tcnica, sendo 85 projetos e 123 atividades isoladas no mbito dessa
cooperao.

138

CAPTULO IV
A CRISE HAITIANA DE 2004

CAPTULO IV
A CRISE HAITIANA DE 2004

Extico o estrangeiro, o peregrino. O extico, por definio,

tudo aquilo que est fora. Tudo o que os gregos chamam de os
brbaros. Gente do Ponto Euxino, lestriges, hiperbreos. [...]
Mas em menos de dez anos, os brbaros, os paramantes, os
lotfagos apresentam seus cartes de visita.
(Alejo Carpentier, Vozes da Amrica,1952)

4.1. Breve histrico

Pequeno pas de 27.750 km2, situado na bacia do Caribe, o Haiti
ocupa aproximadamente um tero dos 75.000 km2 da antiga ilha de
Hispaniola, que comparte com a Repblica Dominicana. A se desenvolveu,
durante a conturbada poca dos filibusteiros, a mais rica das colnias
francesas do Novo Mundo, Saint-Domingue, a prola do Caribe, que
prosperou, durante os sculos XVII e XVIII, com base na agromanufatura
de acar, uma economia em que cerca de 40 mil plantadores reinavam
sobre 30 mil pessoas de cor, mulatos de variados matizes, e sobre meio
milho de escravos negros transplantados do Daom e do Senegal.
Em fins do sculo XVIII, entretanto, a conjuntura nacional e
internacional, derivada da revoluo francesa, lanou Saint-Domingue
naquela que foi, talvez, a mais extraordinria e dramtica transformao
sofrida por colnia ultramarina europia.
Conforme assinala Marcel Niedergang, a origem da metamorfose,
que resultaria nesse parntese inslito no hemisfrio ocidental que a
repblica do Haiti, foi uma revolta de escravos, nica na histria das
141

Amricas, pelas quantidades implicadas, pela sua violncia e destrutividade

e, finalmente, pelo seu xito.
O levante geral contra os senhores da ilha foi proferido em
agosto de 1791 e a resistncia, atravs de levantes sucessivos, converteuse em luta pela independncia travada at o incio do sculo XIX. No
dia 1o de janeiro de 1804, o Haiti60 tornou-se a segunda colnia nas
Em 1492, Cristvo Colombo chegou ilha que os nativos chamavam de Quisquia. Na
poca, ali viviam os povos arawaks e tanos, praticamente exterminados pelos
conquistadores. Os franceses, revelia dos espanhis (que por deciso papal teriam a
posse de toda a ilha), instalaram-se na poro ocidental da Hispaniola, a partir de meados
do sculo XVII, e acalentavam o sonho de ocupar toda a ilha. Em 1697, os franceses
recebem direitos sobre a rea que ocupavam, reconhecidos no Tratado de Ryswick. A
regio era conhecida como Saint-Domingue e rapidamente assumiu a liderana na produo
aucareira no Caribe, com base no trabalho escravo. Comearam a chegar imigrantes de
diversas regies, principalmente da Frana, atrados pela expanso da cultura aucareira.
Essas levas de imigrantes modificou a estrutura social do pas.
Em 1697, a Espanha cedeu a parte oeste da ilha de So Domingos Frana. O
imprio francs promoveu o comrcio escravo para o Haiti (originrio, em especial, de
Moambique e do Senegal) que foi empregado nas lavouras de cana-de-acar. A explorao
comercial da cana-de-acar, pela Frana, no Haiti logrou alta produtividade e lucros sem
precedentes na histria francesa. A sociedade local caracterizava-se por uma forte
estratificao. A escravido se estendeu por 130 anos, at que em 1791, uma revolta
liderada pelos ex-escravos Toussaint lOuverture, Jean Jacques Dessalines e Henri
Cristophe, tomou parte da colnia, num conflito que durou 12 anos e resultaria na
proclamao de uma Constituio e de uma Repblica independente.
O discurso e o carisma do lder Toussaint LOuverture foram fundamentais para
unificar os diferentes estratos sociais na luta pela emancipao. Em 4 de fevereiro de
1794, foi aprovado um Decreto abolindo a escravido em Santo Domingo, reflexo do
momento histrico que a Frana atravessava poca e LOuverture foi nomeado general.
No entanto, aps o episdio de 18 Brumrio, Napoleo reacendeu os interesses da Frana
pela colnia de So Domingos e enviou contingente de 50 mil homens para reprimir os
movimentos. LOuverture organizou uma ampla resistncia, mas acabou preso e conduzido
Frana onde morreu em 1803. Mesmo assim, o levante continuou e Jean Jacques
Dessalines e Henri Christophe, dois negros, juntamente com Alexandre Petin, mulato,
assumiram o legado de LOuverture na luta pela independncia, unindo negros e mulatos.
O sucesso conjuntural da revolta de escravos contou com o protagonismo de um lder que
passaria a ser um modelo arquetpico para a identidade haitiana, mas tambm para outros
povos da regio, Toussaint LOuverture.
O processo revolucionrio atingiu seu pice em 1803, ano em que um contingente de
50 mil homens foi enviado por Napoleo Bonaparte para reverter a declarada
independncia. Com a derrota da Frana por tropas locais, a parcela da ilha sob domnio
dos insurgentes foi batizada como Haiti. Instalado no poder, Dessalines se inspirou em
Napoleo para criar um regime autocrtico, auto-intitulando-se imperador com o nome
de Jacques I. Em 1806, Dessalines foi assassinado por seus dois antigos aliados Henri
Cristophe e Alexandre Petin.

60

142

Amricas a conquistar a independncia, aps os Estados Unidos.

Liderados por representantes da elite crioula, escravos negros
protagonizariam o processo de emancipao poltica do pas, com a
instalao da primeira repblica negra do mundo, que passou at 1820
por perodo conhecido na histria haitiana como fase fundacional.
Nesses quase 20 anos, a ordem colonial se desestruturou. No campo
econmico, a principal caracterstica foi a substituio da produo agroexportadora pela agricultura de subsistncia. O perodo compreendido
entre 1820 e 1915 correspondeu segunda fase da histria nacional.
Nela, a economia voltou-se novamente para o exterior, com a exportao
de produtos primrios, principalmente o caf e o poder foi exercido
por sucessivos comandantes militares. Em 1915, o poder civil substituiu
o poder militar e abriu o caminho para a primeira interveno dos
Estados Unidos no pas, que durou dezenove anos.
Aps sua independncia, o Haiti no logrou estabilidade poltica.
At 1915 o pas havia se defrontado com 22 mudanas de governo. Crises
recorrentes, em um pas geograficamente to prximo dos EUA,
conformariam as justificativas para interveno e ocupao de natureza
militar promovidas pelo Governo americano, resultado da big stick policy e
destinada a perdurar at 1934.
Com a morte do primeiro imperador, ao mesmo tempo em que os espanhis
reconquistam a parte leste da ilha, surgiu disputa que levaria diviso do territrio,
originando uma Repblica e um Reino. Na regio sul do Haiti, que compreende Porto
Prncipe e Les Cayes, Petin estabeleceu uma repblica, apoiada por Bolvar. Na regio
norte, Cristophe criou um reino, tornando-se seu primeiro rei. Este tema foi narrado por
Alejo Carpentier, em El Reino de Este Mundo.
O sucessor eleito de Petin em 1818, Boyer unificou novamente a ilha, encerrando
a experincia monrquica no Haiti. A revoluo que inspiraria e marcaria a histria do
Haiti tambm teria, como conseqncia, a fragmentao da Ilha de So Domingos em
duas unidades polticas distintas. A parte leste, habitada por uma populao hispnica, foi
reincorporada ao Haiti em 1820. Em 1843, nova separao deu origem Repblica
Dominicana como pas independente e que conviveria ao longo da histria com uma srie
de conflitos decorrentes, principalmente das instabilidades do vizinho.
Seguiram-se anos de atritos entre a elite de mulatos que dominava a economia e a
maioria negra da populao que, somados a constantes disputas com a colnia de Santo
Domingo que compartilhava a ilha, impediram o desenvolvimento da nova nao. O pas
viveu ento uma seqncia de ditaduras at o incio do sculo XX quando, estrangulado
economicamente, cede interveno norte-americana, que se prolonga de 1915 a 1934.
143

Nos dezenove anos de ocupao norte-americana, o pas

experimentaria algum tipo de progresso, mas de modo algum a
tranqilidade e a paz social que supostamente deveriam ter sido aportadas
sociedade haitiana. Desde o incio, medidas como o desarmamento da
populao camponesa, a dissoluo do exrcito, o estabelecimento da
corvia nas obras pblicas e a abolio do preceito constitucional que
proibia a aquisio de terras pelos estrangeiros, mobilizaram os nimos
autonomistas, anti-servis e antibrancos e mulatos. Assim, de 1916 a 1920,
a revolta dos Cacos, camponeses politizados, sob o comando de
Charlemagne Pralte, sobressaltou as autoridades americanas e semeou o
terror entre a elite de Port-au-Prince.
Em todo o processo de resistncia manifestou-se a fora do voodu,
que reaparece na dcada de 20 como parte de outra resistncia, o
movimento da ngritude, que declarava ser o Haiti, no discurso de Jean
Price-Mars, em Ainsi Parla LOncle, ptria aberta a todo homem de origem
africana, e denunciava o bovarismo coletivo da elite de mulatos
ocidentalizados.
O fim da ocupao aconteceria em 1934, mas a ingerncia externa
na vida poltica e econmica do pas no se encerraria com a sada das
tropas norte-americanas. O recurso constante violncia como justificativa
para a manuteno da ordem no Haiti permearia os governos a partir
dessa data, sempre com o envolvimento decisivo das Foras Armadas,
apoiadas pelos Estados Unidos.
Em 1957, o mdico Franois Duvalier, oriundo da classe mdia,
elegeu-se presidente democraticamente, com apoio dos Estados Unidos,
temerosos do perigo de avano comunista no hemisfrio. Duvalier contaria
tambm com o suporte do exrcito e das elites locais. Conhecido como
Papa Doc, declarou-se, em 1964, sete anos aps sua posse, presidente
vitalcio e governaria autocraticamente o pas at sua morte, em 1971,
quando foi substitudo por seu filho, Jean-Claude Duvalier, o Baby Doc,
tambm nomeado presidente vitalcio. Papa Doc vinculou-se s oligarquias,
hierarquia eclesistica, tecnocracia estatal e a setores centrais da burguesia
para criar e manter o regime vitalcio.
144

Para contrarrestar a preponderncia de mulatos na vida poltica

do pas, Duvalier organizou seu prprio instrumento de controle, os Tonton
Macoutes, uma milcia pra-policial com base no voluntariado. Esse grupo
garantiu o monoplio da fora pela presidncia da repblica. Apesar do
apoio, mesmo relutante, dos Estados Unidos, a economia haitiana, centrada
na produo de caf e de acar, foi perdendo paulatinamente condies
de competitividade a partir da dcada de 1960.
Em 1971, ano da morte de seu pai, Baby Doc assumiu a presidncia
de forma igualmente autoritria. Nessa poca, a comunidade internacional
passaria a divulgar os sucessivos episdios de desrespeito aos direitos
humanos, o que acabou por ocasionar o enfraquecimento do regime. Em
1984, foram convocadas eleies, mas, com o imprio do terror, a taxa
de absteno chegaria a 61% dos eleitores. Em 1986, fortes presses de
diversos setores da sociedade haitiana contrrios ao autoritarismo
desenfreado e represso que marcavam o Governo de Baby Doc
apoiados pelos Estados Unidos, atingiram seu pice com um levante
popular que levou queda do presidente, obrigado a deixar o pas.
Em 7 de fevereiro de 1986, aps quase trinta anos de ditadura, o
Haiti passou a ser administrado por governos provisrios que no
conseguiram vencer as dificuldades polticas, econmicas e sociais do
Estado, aprofundadas durante o perodo da dinastia Duvalier.
Em 1988, as eleies consagraram a vitria do candidato da
situao, Leslie Manigat, que permaneceu no poder por poucos meses.
Em junho, o General Henry Namphy (que assumira interinamente o
governo com a sada de Baby Doc) lideraria um golpe de estado que
deps Manigat e assumiu a presidncia. Em setembro, novo golpe de
estado, promovido pelo General Porsper Avril, deporia Namphy. Avril,
por sua vez, seria destitudo do poder em maro de 1990. Nesse ano,
instalou-se um governo civil transitrio, liderado pela juza Ertha PascalTrouillot, que convocou eleies para dezembro de 1990, encerrando
uma era de golpes de estado sucessivos.
Com o fim da ditadura, o pas parecia ingressar numa nova fase
de sua histria, marcada pela realizao de eleies democrticas em 1990.
145

O sufrgio, realizado em dezembro com monitoramento internacional,

conferiu, com expressivos 67% dos votos, vitria ao padre catlico JeanBertrand Aristide, sacerdote de esquerda, que se proclamava adepto da
teologia de libertao e no desfrutava da simpatia dos Estados Unidos.
Aristide tomou posse em fevereiro de 1991 e, poucos meses depois,
em setembro do mesmo ano, seria deposto por um golpe de estado
promovido por militares, com o apoio de setores importantes da elite do
pas, liderados pelo General Raoul Cdras. O Presidente deixou o pas em
busca de asilo nos Estados Unidos e o governo militar responsvel pelo
golpe nomeou, logo em seguida, o civil Marc Bazin, como PrimeiroMinistro. A partir daquele ano, os enfrentamentos cresceram
significativamente, tanto no plano poltico quanto no social, agravados
por um quadro econmico desalentador.
A deposio de Aristide motivaria um verdadeiro xodo em
direo ao Canad e costa da Flrida para onde expressivos contingentes
de haitianos se dirigiram em precrias balsas. Segundo dados da Guarda
Costeira norte-americana, no espao de um ano, cerca de 42 mil haitianos
entraram, desse modo, em solo americano, o que levou o Governo dos
Estados Unidos a enviar, em outubro de 1994, um navio de guerra com
a misso de conter a situao de violncia nas ruas, principalmente em
Porto Prncipe. Diante da notcia, a populao haitiana ameaou confrontar
os invasores e o ento presidente Bill Clinton suspendeu o desembarque e
ordenou que as tropas retornassem base militar de Guantnamo.
O Conselho de Segurana das Naes Unidas, no entanto, manteria
o bloqueio naval ao pas, medida que afetou o comrcio e os interesse das
elites econmicas, provocando o agravamento da crise social haitiana. A
conseqncia mais direta foi impulsionar a emigrao, vista como alternativa
para a sobrevivncia. Intensificaram-se, nessa poca, as negociaes entre
Aristide e o Governo de Washington com vistas ao retorno daquele dirigente
ao Haiti.
Em 1993, com o objetivo de monitorar as violaes aos direitos
humanos denunciadas pelo Presidente deposto, seria criada a International
Civilian Mission in Haiti, misso conjunta das Naes Unidas com a
146

Organizao dos Estados Americanos, que permaneceria no pas at 1994,

ano em que os observadores internacionais das Naes Unidas seriam
expulsos. Diante desse quadro, agravado pela escalada de violncia, de
represso e de abusos de direitos humanos, com a falncia das medidas
polticas e diplomticas da OEA e sem que os mecanismos multilaterais
de presso econmica e comercial se fizessem valer, o Conselho de
Segurana das Naes Unidas seria acionado, e aplicado pela primeira vez
no hemisfrio o controverso captulo VII da Carta das Naes Unidas,
atravs da Resoluo 940.
O Brasil, que ocupava assento no Conselho de Segurana das
Naes Unidas entre 1993-94, absteve-se na votao da Resoluo 940 e
de trs Resolues posteriores sobre o tema (Resolues 944, 948 e 964,
todas de 1994). No entanto, a interveno militar resultaria no fato indito
de o presidente deposto ser recolocado no poder com a participao da
comunidade internacional. 61
Aristide seria reconduzido presidncia e, em 1995, sempre com
apoio dos Estados Unidos, dissolveu as Foras Armadas. Aps completar
seu mandato, instalou no poder Ren Prval, seu aliado, que obtivera um
mandato de cinco anos (1995-2001) com maioria de votos. O grupo
pr-Aristide tambm obteve expressivo apoio eleitoral na quase totalidade
do pas, mas o ex-presidente, num contexto de contragolpe, romperia
com o partido situacionista, o que ocasionou o desmoronamento da poltica
de alianas destinada a dar sustentao ao novo governo.
O quadro poltico interno deteriorou-se. Voltaram a ocorrer
manifestaes populares de protesto, com a acentuao da diviso entre
as foras polticas, inclusive no mbito parlamentar. Em abril de 1997,
Aristide criou um novo partido, chamado Fanmi Lavalas, implodindo a
agremiao que at ento lhe dera sustentao Lavalas em duas faces
rivais, ruptura que conduziria a uma severa crise institucional, cujo pice
seria o fechamento do Congresso, em 2000. O ento Primeiro-Ministro,
A este respeito consultar a tese Em Nome da Democracia - a OEA e a crise haitiana
1991-1994, de Irene Pessoa de Cmara Lima, XXXII Curso de Altos Estudos, Instituto
Rio Branco, 1996.

61

147

Rony Smarth (do partido Organisation du Peuple en Lutte OLP), que

assumira suas funes em fevereiro de 1996, no contexto dessa crise,
demitiu-se em junho de 1997 e seus potenciais sucessores, indicados pelo
Presidente Prval, no foram aprovados pelo Parlamento, o que s
colaborou para aprofundar a crise poltica. Assim, o cargo de PrimeiroMinistro ficou vago por aproximadamente dois anos. Em dezembro de
1998, Jacques-douard Alxis seria confirmado como Primeiro Ministro
e exerceria as funes de maro de 1999 a fevereiro de 2001.
A realizao das eleies permanecia uma incgnita dada a
impossibilidade de o governo conduzir o processo eleitoral. O frgil
governo haitiano viu-se obrigado a compor com foras de oposio para
viabilizar sua prpria sobrevivncia. Um Comit Eleitoral Provisrio foi
criado com o fim de promover novas eleies at o fim de 1999. As
eleies municipais e legislativas de 2000, embora contestadas pela oposio
e pela comunidade internacional, favoreceram os candidatos do partido
Fanmi Lavalas. A oposio, agrupada na sua maior parte no partido
Convergence Dmocratique, recusar-se-ia a participar das eleies presidenciais
de novembro de 2000, sob a alegao de que o governo manipulava
sistematicamente os resultados dos pleitos.
A comunidade internacional havia proposto a postergao da posse
dos parlamentares eleitos nas eleies de 2000, mas diante da negativa do
governo haitiano, os financiamentos externos ao Haiti foram cancelados, e,
mais uma vez, aprofundou-se a crise econmica do pas, causando uma sria
crise institucional que inviabilizou o entendimento poltico. Jean-Bertrand Aristide
seria reeleito presidente com mandato at 2006 e a oposio, inconformada,
indicou um presidente para chefiar um governo alternativo. Nova onda de
instabilidade se instala e a OEA, sem sucesso, proporia a realizao de outro
pleito como forma de recompor os interesses antagnicos.
Cabe o registro de que Aristide seria eleito com 60,5% dos votos
e a Embaixada do Brasil em Porto Prncipe, no telegrama 290, de 01 de
dezembro de 2000, informava somente 2 milhes de eleitores terem
votado, universo que, para os lderes da oposio, no chegava a 5% do
total de eleitores inscritos.
148

Ao ser definida a nova Cmara de Deputados e renovadas 2/3

das cadeiras do Senado, o partido governista Fanmi Lavalas tornar-se-ia
majoritrio e de novo seriam registradas acusaes de manipulao de
votos, dessa vez endossadas por representantes da comunidade
internacional. Novamente a ajuda internacional seria suspensa e mais uma
vez a economia do pas seria sufocada. Apesar dos esforos mediadores
da OEA e da CARICOM, haveria crescente polarizao poltica, com o
recrutamento das organizaes populares para fins de violncia, o primado
dos interesses pessoais sobre os da coletividade e atos de insurreio62.
A dinmica das lutas sociais e polticas acelerou-se no perodo
2000-2002. Os abusos do poder traduziam-se em formas inaceitveis e,
aps a morte de jornalistas e de representantes dos direitos humanos que
denunciavam os desmandos do governo, Aristide anunciaria o chamado
sistema zero de tolerncia .A medida, que visava a combater a violncia,
acabou por acobertar crimes perpetrados pela Polcia Nacional e
favorecer a formao de gangues urbanas. O pice da crise poltica
ocorreria com o assassinato de um dos lderes da oposio, Amiot Mtayer.
Nesse contexto, criado o Grupo dos 184: organizaes e
instituies da sociedade civil haitiana, lideradas pelo industrial Andr Apaid,
encontrariam o consenso necessrio para assinar um comunicado cujo
objetivo era iniciar ampla reflexo com vistas elaborao de um novo
contrato social que contemplasse alternativas polticas para a crise do
pas. Esse grupo chegou a congregar cerca de 300 entidades da sociedade
civil haitiana, entre empresrios, sindicatos patronais e trabalhistas,
segmentos da imprensa, estudantes, organizaes civis e religiosas. Foi o
primeiro, em 200 anos de histria do Haiti, a reunir diferentes correntes
da oposio, representando as elites locais.
No entanto, e apesar da entente composta por vrios segmentos da
sociedade civil, a violncia s fez recrudescer, dessa feita com seguidas
manifestaes populares que exigiam a renncia do Presidente Aristide.
O tema foi objeto de misso conjunta da OEA e CARICOM e o relatrio sobre as
anomalias registradas durante o processo eleitoral foi apresentado Assemblia Geral da
OEA em 03 de junho de 2001.

62

149

No comeo de dezembro de 2003, estudantes favorveis ao Governo e

os da oposio enfrentaram-se na Universidade de Porto Prncipe e os
embates se expandiram levando a conflitos populares nas ruas da capital.
Na ocasio, a Polcia Nacional nada fez para conter os distrbios e a crise
culminou com a renncia da Ministra da Educao.
O Parlamento haitiano, em funo de no haverem sido realizadas
as eleies legislativas e com a extino dos mandatos da maioria de seus
membros, praticamente encerrou suas atividades em janeiro de 2004. Na
verdade, em junho de 2003, legisladores do Partido Fanmi Lavalas
comearam a discutir publicamente a necessidade de convocar as eleies
para o final do ano, a fim de impedir o que denominavam vcuo
institucional, uma vez que a maioria dos mandatos parlamentares
terminaria em 12 de janeiro de 2004. A questo no foi resolvida e as
eleies legislativas, previstas para 2003, no se realizaram, pois a oposio
se recusou a participar do processo eleitoral e no indicou representantes
para integrar o Conselho Eleitoral Provisrio, que teria o encargo de
organizar e promover as eleies. A partir de janeiro de 2004 e de acordo
com a Constituio nacional, o Executivo passou a legislar por meio de
decretos.
A inoperncia do modelo de democracia haitiana prende-se
sobretudo ao nmero irrealista de eleies para os diferentes nveis
nacionais, departamentais, municipais e legislativas previstas no calendrio
eleitoral e exigncia do transcurso de trs legislaturas, cerca de nove
anos, para a aprovao de qualquer alterao na Constituio.
A represso oposio aumentou nesse perodo e Aristide lanaria
mo de grupos armados mercenrios, os temveis chimres, para tentar
conter as manifestaes que lhe eram contrrias e que se alastraram por
todo o pas, originadas de diferentes segmentos da sociedade.
Concomitantemente desintegrao e politizao da Polcia Nacional,
recrudesceu a proliferao do trfico de armas leves. Alm disso, a precria
ao da polcia, os baixos salrios dos policiais, que os transformava em
alvos fceis para a corrupo, e as fronteiras permeveis contriburam
para fazer do Haiti uma plataforma do trfico internacional de drogas.
150

Em junho de 2003, quinze dias aps sua nomeao para o cargo, o Diretorgeral da Polcia Nacional Haitiana renunciaria, acusando altos funcionrios
governamentais de interferncias polticas. Em agosto, policiais seriam
diretamente envolvidos na manifestao do Front de lOpposicion du Nord
(FRON) e de outros ativistas da oposio em Cap Hatien. Em dezembro
de 2003 a estao de rdio Mxima, de Cap Hatien, de propriedade de
Jean Robert Lalan, membro da oposio, foi invadida pela Polcia Nacional
e parcialmente destruda63.
4.2. A vacncia de poder e a resposta da ONU
J em novembro de 2002, o quadro social e poltico agravara-se
de tal modo que ficou clara a incapacidade de o Governo exercer suas
funes. Para apaziguar os nimos de seus adversrios, Aristide decidiria
reinstalar o Comit Eleitoral, embora os chimres, agindo em seu nome,
continuassem a perpetrar atos de vandalismo contra os partidrios de
oposio e prosseguissem os confrontos nas ruas da capital, que
culminariam mais violncia e mortes. Para conter os repetidos e flagrantes
desrespeitos aos direitos humanos, a OEA autorizou a criao de uma
fora internacional e, por meio da Resoluo 82.261, assegurou a presena
de tropas internacionais para viabilizar a realizao de eleies em 2003.
Em 31 de janeiro de 2004, a Comunidade dos Estados do
CARICOM ofereceu-se como mediadora para a crise e apresentou um
Plano de Ao Preliminar. Este foi seguido, em fevereiro, por um Plano
de Trabalho desenvolvido pelo Grupo dos 6 - Bahamas, Canad, Estados
Unidos, Frana, OEA e a Unio Europia. O Plano, que contara com a
inicial concordncia de Aristide, previa reformas amplas, incluindo a
substituio do Primeiro-Ministro por indicao das lideranas da
comunidade, a organizao de eleies parlamentares no curto prazo, a
criao de um conselho de sbios, para ajudar na administrao do
Na poca, a oposio no Haiti estaria representada majoritariamente pelos partidos
Organizao Povo em Luta (OPC), Mochrena (PM), Convergncia Democrtica, Grupo
184 e Lavalas (PL).

63

151

pas, e a profissionalizao da polcia. Algumas atribuies eram retiradas

do Presidente da Repblica e transferidas para outros setores da sociedade
haitiana, inclusive para oposio, que, intransigente, recusou-se a participar
dos trabalhos, insistindo na renncia do Presidente como essencial para o
incio das negociaes.
A situao deteriorou-se rapidamente a partir do momento
em que rebeldes partidrios da Frente de Resistncia Revolucionria
do Artibonite conquistaram o comissariado central de polcia de
Gonaves, a quarta cidade do pas, simblica para a histria haitiana,
por ter sido a sede da revolta vitoriosa contra o colonizador francs e
do movimento que culminou com o fim da ditadura duvalierista, em
1986. A cidade, palco de violncias espordicas, passou ao controle
das foras rebeldes, que cortaram as ligaes terrestres entre a capital
e o norte do pas. O desaparelhamento da fora policial e o retorno
de ex-militares ligados aos golpistas de 1991, que se encontravam
asilados na Repblica Dominicana e se aliaram aos rebeldes de
Gonaves, contriburam para desestabilizar o regime. Com o controle
dessa cidade pelas foras rebeldes, o pas ficou geograficamente partido,
agravando todos os problemas de ordem econmica, social e
humanitria.
A despeito das iniciativas diplomticas da CARICOM e da
Organizao dos Estados Americanos, a rebelio armada ocorrida em
fevereiro de 2004 em Gonaves64 espalhou-se por todas as cidades e o
movimento de resistncia contra o governo tomou Cap Hatien, a
segunda cidade do pas. Com isso, os rebeldes passaram a controlar a
totalidade da regio norte (cinco das nove provncias que o integram),
cristalizando a diviso do pas em dois: o norte permaneceu sob controle
dos rebeldes e o sul com o Governo, cuja fragilidade manifestava-se
pela ausncia de resistncia ao avano dos grupos oposicionistas rumo
capital.
Sobre o agravamento da crise poltica no Haiti em dezembro de 2003, ver o telegrama
nmero 225 de 19/12/2003 de carter confidencial da Embaixada do Brasil em Porto
Prncipe.

64

152

Com receio de um eventual ataque capital, o ambiente em

Porto Prncipe deteriou-se significativamente. As gangues armadas
iniciaram a construo de barricadas em diversas ruas, impedindo a
circulao de veculos. A partir do sbado, dia 28 de fevereiro, a situao
poltica evoluiu com grande rapidez e os embaixadores dos Estados
Unidos e da Frana se reuniram com o Presidente. Na iminncia de um
banho de sangue65 anunciado pelos representantes desses dois pases,
que previam a tomada da capital do pas pelas foras rebeldes, na
manh seguinte - 29 de fevereiro de 2004 - o Presidente Aristide
renunciou e partiu para o exlio. Com sua queda, o pas retomaria seu
espao como um dos temas principais das agendas diplomticas regional
e internacional.
4.3. A queda do Presidente Aristide
O Governo Transitrio foi assumido, conforme previsto na
Constituio de 1987, pelo ento Presidente da Corte Suprema de Justia,
Boniface Alexandre, cuja primeira medida seria solicitar o apoio internacional
para a manuteno da ordem no pas. No prprio dia 29 de fevereiro, o
Representante Permanente do Haiti junto s Naes Unidas submeteu ao
Conselho de Segurana cpia da carta de renncia de Aristide e um pedido
de assistncia. Na mesma noite, foi aprovada a Resoluo 1529, que criava
a Fora Multinacional Provisria (Multinational Interim Force -MIF), composta
por tropas americanas, chilenas e francesas e afastava a possibilidade de
um golpe militar em gestao. Embora o Brasil fosse membro temporrio
do Conselho e tivesse votado a favor da primeira Resoluo, no aceitou
65

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O perodo coberto pelos seguintes telegramas da Embaixada do Brasil:

telegrama 22, de 16 de fevereiro de 2004, de carter ostensivo;
telegrama 23, de 18 de fevereiro de 2004, de carter ostensivo;
telegrama 24, de 25 de fevereiro de 2004, de carter ostensivo;
telegrama 25, de 25 de fevereiro de 2004, de carter ostensivo;
telegrama 26, de 25 de fevereiro de 2004, de carter ostensivo;
telegrama 28, de 02 de maro de 2004, de carter ostensivo;
telegrama 29, de 03 de maro de 2004, de carter ostensivo.
153

enviar tropas para compor essa Fora, por considerar que a Resoluo,
baseada no Captulo VII da Carta das Naes Unidas, estabelecia uma
misso de imposio da paz. Postura semelhante havia sido assumida
pelo Brasil em 1991, quando esse captulo fora invocado para justificar o
envio de tropas.
No incio de maro, foi nomeado Conselho Tripartite, formado
por um representante do partido Fanmi Lavalas, Leslie Voltaire, um
representante indicado pela oposio, Paul Denis, e um representante da
comunidade internacional, Adama Guindo, Representante Residente do
PNUD no Haiti, escolhido com apoio da OEA e da ONU. Ao grupo
coube selecionar sete personalidades para compor o Conselho de Sbios,
ao qual, por sua vez, incumbia selecionar um novo Primeiro-Ministro, a
partir de uma lista trplice. Grard Latortue, indicado como PrimeiroMinistro, era um tecnocrata, economista de formao, egresso do Haiti
em 1963, fugido do regime duvalierista. Foi funcionrio da UNIDO e
serviu na frica Ocidental e em Viena. Em 1988 regressou ao pas, ocasio
em que foi designado, por curto perodo, como Chanceler do Governo
Manigat. Em razo do golpe militar voltou a fugir poucos meses depois.
Vivia desde 1994 na Flrida, onde era apresentador de programa televisivo
de entrevistas.
Latortue, juntamente com o Conselho de Sbios, nomeou como
seus ministros tcnicos reconhecidos por sua competncia e no pela filiao
partidria, empossados em 17 de maro66.
Os entendimentos finalmente alcanados no sensibilizaram a
CARICOM, que expressaria consternao com as circunstncias pouco
claras da partida de Aristide e no esconderia seu ressentimento pela pouca
ateno concedida aos planos por ela propostos em fevereiro, bem como
aos apelos feitos pelo prprio Aristide ao Conselho de Segurana das
Naes Unidas, no sentido de apoio para restaurar a ordem e a segurana
Dentre os Ministros, destacavam-se o general Herard Abraham(Interior e Segurana
Nacional), Henri Bazin (Economia e Finanas presidente da Associao Haitiana de
Economistas), Bernard Gousse (Justia advogado ativista anti-Aristide), Yvon Simon
(Relaes Exteriores economista, foi encarregado de negcios do Haiti em Paris).

66

154

no pas, dentro de um quadro de normalidade constitucional. Para dificultar

ainda mais o cenrio poltico, P. J. Patterson, Primeiro-Ministro da Jamaica,
anunciou que concederia visto de permanncia temporria no pas ao exPresidente, gesto definido por Latortue como inamistoso, com a
conseqente retirada do seu Embaixador em Kingston, reao que causaria
o virtual rompimento do pas com a Comunidade dos Estados do Caribe.
Sempre insistindo na tese da inconstitucionalidade da remoo de
Aristide do cargo, os Chefes de Governo da CARICOM reafirmariam
seu compromisso com os princpios fundamentais de governana e
democracia, do estado de direito e do processo democrtico em
Declarao aprovada em 26 de maro, em So Cristvo e Nvis. A
argumentao era que o Haiti continuava membro da Comunidade,
embora no fosse reconhecida a legitimidade do Governo de Transio,
o que impediu a participao de Latortue na 15 Cpula, uma vez que o
Governo de Transio haitiano havia congelado as relaes com a
Jamaica e com a CARICOM, em funo da concesso de visto temporrio
a Aristide.
Ainda nessa Cpula, os Chefes de Governo decidiram: a) recriar
o Grupo de Contato de Primeiros-Ministros da CARICOM para o Haiti;
b) designar um Enviado Especial do Grupo de Contato para representar
os interesses da CARICOM em assuntos relacionados ao Haiti e facilitar
seus contatos com a comunidade internacional; e c) estabelecer uma ForaTarefa para coordenar a assistncia da CARICOM ao Haiti.
Apesar de todas as tratativas no mbito da CARICOM e da OEA,
a desordem urbana e as flagrantes violaes aos direitos humanos
continuariam a ser reportadas, numa escalada de desarticulao institucional
sem precedentes.
Em 30 de abril de 2004, o Conselho de Segurana aprovaria,
ento, a Resoluo 1.542, que deu origem MINUSTAH. Dessa vez o
Brasil aceitaria participar e enviar tropas ao Haiti, por considerar ser essa
uma misso de manuteno da paz. Residia numa interpretao o
empecilho que obstou a presena brasileira por ocasio do primeiro envio
de tropas quele pas, uma vez que o Conselho de Segurana declarava,
155

no prembulo da Resoluo 1.529, agir consoante o Captulo VII da

Carta da ONU. Segundo o Governo brasileiro, a referncia ao Captulo
VII no mais no prembulo, mas sim no prprio pargrafo 7, foi o bastante
para caracterizar a MINUSTAH como uma operao de manuteno da
paz, cujo comando militar foi assim entregue ao General-de-Diviso
Augusto Heleno Ribeiro Pereira, em 30 de maio de 2004.
Nova tentativa com vistas recomposio das relaes entre a
CARICOM e o Haiti seria realizada mediante o envio de uma misso
ministerial da Comunidade a Porto Prncipe, em julho de 2004, e a
designao de um enviado especial para negociar com as autoridades do
governo transitrio haitiano.
O Governo transitrio haitiano seria reconhecido pela Resoluo
da OEA, aprovada em Quito, em 8 de junho de 2004, durante a XXXIV
Assemblia Geral. O instrumento tambm incumbiria o Conselho
Permanente da OEA de empreender todas as iniciativas diplomticas
necessrias para o pleno restabelecimento da democracia no Haiti. Apesar
da aparente normalidade institucional desde que o gabinete tomara posse
em 17 de maro daquele ano, fato que o apartidarismo dos ministros
desagradara parte do espectro poltico haitiano. Tanto a antiga oposio,
na pessoa de Evans Paul, um dos lderes da Convergncia Democrtica,
quanto o antigo Primeiro-Ministro Yvon Neptune, representando o Lavalas,
fizeram restries ao novo Gabinete, por este no refletir as foras polticas
do pas.
Caberia ao Governo transitrio a misso de promover a
reconciliao nacional, mediante o envolvimento dos segmentos da
sociedade e a promoo do dilogo poltico, e restaurar a estabilidade
econmica, ao comprometer-se a organizar as eleies presidenciais,
legislativas e locais em 2005. Algumas aes prioritrias deveriam ser
imediatamente implementadas, com vistas a possibilitar maior estabilidade
institucional. Dentre elas foram includos: o restabelecimento da segurana
e dos servios pblicos, o fortalecimento da governana poltica e
governana econmica, o desenvolvimento institucional, a recuperao
econmica e o melhoramento do acesso aos servios pblicos. Essas
156

prioridades seriam espelhadas no Quadro de Cooperao Interina (Interim

Cooperation Framework-ICF), vinculando esses compromissos ao
cumprimento das Metas do Milnio at 201567.
O processo de transio, o cumprimento do calendrio eleitoral,
a reconstruo do pas, compromissos do Governo transitrio, contariam
com um componente desagregador: a insegurana. A estratgia principal
tentada pelo Governo transitrio, portanto, foi o fortalecimento das
capacidades nacionais e o envolvimento de todos os setores da sociedade
no processo de desarmamento garantindo ainda a reabilitao e a
reintegrao dos membros de grupos armados. Os pontos cruciais nessa
estratgia seriam a profissionalizao da Polcia Nacional Haitiana nica
maneira de capacit-la a combater a corrupo, a impunidade e a violao
dos direitos humanos e a reorganizao do Poder Judicirio.
Efetivamente, a dbil organizao do judicirio, o acesso lei e Justia
permaneceriam grandes problemas haitianos. Lutar contra a impunidade,
a promoo da independncia da Justia frente ao Executivo, a
reabilitao da infra-estrutura fsica, a promoo de capacitao e o
treinamento adequado aos funcionrios continuam a ser temas que
merecem ateno.
O Governo transitrio iniciaria dilogo para o processo de
reconciliao nacional, com vistas, sobretudo, realizao das eleies
presidenciais, municipais e locais, inicialmente previstas para 2005, para
que o processo eleitoral pudesse completar-se sem incidentes. A presena
da MINUSTAH foi essencial para que fosse assegurado o calendrio
eleitoral. Apesar das eleies terem sido adiadas para 2006, transcorreriam
dentro da normalidade. O Brasil colaboraria com um milho de dlares
67

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As oito metas fixas da Conferncia do Milnio so:

Erradicar a extrema pobreza e a fome
Atingir o ensino bsico universal
Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres
Reduzir a mortalidade infantil
Melhorar a sade materno-infantil
Combater o HIV/AIDS, a malria e outras doenas
Garantir a sustentabilidade ambiental
Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento.
157

para a organizao das eleies presidenciais e mais outro milho de

dlares para as eleies locais e legislativas .
A debilidade econmica do pas seria outro n a impedir o
crescimento e a reduo da pobreza. A presena do FMI reaparelhou a
mquina pblica e auxiliou na montagem de um oramento que seria o
primeiro nas ltimas dcadas a apresentar coerncia na sua elaborao e
transparncia de propsitos. O Governo transitrio incentivaria a criao
de empregos e a promoo da retomada econmica, ao iniciar
timidamente a reabilitao da infra-estrutura e formular um programa
econmico para o segundo semestre do ano fiscal abril/setembro 2004
sempre em conjunto com o Fundo Monetrio Internacional68. Os pontos
principais do programa econmico previam a transparncia, eficincia e
credibilidade do oramento, controle financeiro e fortalecimento de
mecanismos para controle dos recursos pblicos, modernizao e
capacitao das empresas pblicas de servios essenciais: eletricidade,
telefonia, gua potvel em centros urbanos, portos e aeroportos.
O setor privado continuaria a ser o maior provedor de empregos
no Haiti, no meio urbano. O Governo provisrio procurou apoiar a
recuperao desse setor, em especial as pequenas e mdias empresas,
mediante a instituio de um fundo de capitalizao que deveria criar
44.000 empregos temporrios, sendo que a metade vinculada aos projetos
em execuo. No Haiti, 60% da populao residem na zona rural e dois
teros da fora laboral dedicam-se produo agrcola. A limitada
tecnologia disponvel e a baixa capitalizao dos produtores haitianos
impem srias restries aos oramentos familiares, quadro que agravado
por elevadas taxas de crescimento populacional.
A situao ambiental gravssima, pois o pas carece de insumos
energticos que ao longo do tempo provocaram devastao florestal to
significante que fez com que o Haiti fosse conhecido como le pays chauve.
Sobre o programa econmico do novo Governo haitiano e os padres para a estabilidade
macroeconmica ver a verso em ingls do Interim Cooperation Framework- ICF, pginas
18 a 23 (Axis 2: Strengthen economic governance and contribute to institutional
development).
68

158

O ndice de desmatamento da ordem de 98% e a carncia de fontes de

energia impede a criao de indstrias minimamente sofisticadas,
condenando o pas a ser produtor de produtos primrios sem valor
agregado. O Governo transitrio procurou implementar poltica de
substituio do carvo vegetal como matria prima energtica e dotar o
pas de recursos e mecanismos que atendam s freqentes situaes de
risco causadas por desastres naturais sobretudo inundaes e tormentas
tropicais.
Outra rea que demandaria a ateno do Governo transitrio
seria a da sade, que apresentava taxas alarmantes de mortalidade infantil
e de morbidade causadas por doenas retrovirais, alm de todas as doenas
provocadas pela desnutrio e pelo consumo de gua no tratada.
No sistema educacional, os problemas no eram menores. Cerca
de 500.000 crianas no tinham e continuam sem acesso escola elementar,
quadro agravado pela deficiente qualificao dos professores. Os prdios
universitrios, seus laboratrios e bibliotecas foram de tal modo atingidos
nos seguidos enfrentamentos de 2004 que necessitavam de reconstruo
ou de reparos para que os cursos pudessem ser retomados.
A situao urbana, com a proliferao e o crescimento das favelas,
em particular na regio de Porto Prncipe, deteriorada pela inexistncia de
servios bsicos de coleta de lixo, representava outro setor em que aes
pblicas deveriam ser implementadas em carter de urgncia, por apresentar
com problemas ligados tanto sade quanto violncia.
O cenrio haitiano, degradado econmica, poltica e socialmente,
carente em termos estruturais, s poderia ser revertido a partir da
continuada presena de quadros tcnicos externos e apoio financeiro. Pouco
ou nada poderia ser feito sem que fosse garantido um mnimo de ordem
pblica, que promovesse a governabilidade. Sob o Governo transitrio, a
comunidade internacional seria convocada para fornecer tanto a
cooperao quanto os recursos necessrios ao soerguimento do Haiti e a
presena da MINUSTAH viria a possibilitar a gerao de um ambiente
favorvel para a inicial estabilidade das instituies pblicas e a garantia
das aes para a reestruturao do Estado.
159

4.4. Perfil da sociedade haitiana

Elementos importantes, recorrentes na histria do Haiti e que
permitem melhor compreender seu momento atual, so a dificuldade
para a consolidao do Estado e os seus reflexos na formao da
identidade nacional. Em estudo datado de 1987 e intitulado Comprendre
Hati, o pesquisador haitiano Lanec Hurbon correlacionou a separao
entre o Estado e a nao haitianos crnica tendncia de seu pas ao
despotismo. Para ele, na formao do Estado haitiano, a cultura nacional
foi renegada e o novo Estado manteve inalterado o modelo escravagista
de trs sculos, razo pela qual o pas no logrou obter um quadro
poltico estvel que assegurasse padres sociais mnimos. Mesmo a
primeira transferncia de poder pacfica de Jean-Bertand Aristide para
Ren Prval, que aconteceria mais de duzentos anos aps sua
independncia, no garantiu uma situao de tranqilidade ao pas. No
Haiti, permanecem inalteradas a crena no uso da fora como garantia
de ordem pblica, a descrena nos mecanismos de controle da violncia
e a expectativa de que um agente externo funcione como elemento
moderador e de estabilidade, mesmo que faa uso da fora.
Com Jean-Germain Gros encontramos esboada explicao que
comporta duas vertentes interna e externa derivadas do conceito de
conflito. A primeira se fundamenta na histria do pas e leva em
considerao elementos culturais e a estrutura social, com nfase nas
disputas entre mulatos e negros, urbanos e rurais, ricos e pobres. A segunda
explicao prende-se relao colnia-metrpole entre o Haiti e a Frana
no sculo XIX e dominado-dominante entre o Haiti e os Estados Unidos
no sculo XX.
Outro historiador, Cyril Lionel Robert James, analisa o papel que
a revoluo teria no estabelecimento do Estado negro do Haiti. Essa
especificidade colocaria o Haiti em condio semelhante a outros pases
do continente, como o Brasil, mas com profundos diferenciais histricos,
composio tnica diversificada e conflitos que influenciariam todo o
processo de socializao e a definio de Estado na nova nao.
160

Para esses autores, a nao haitiana no chegou a ser consolidada,

pois no houve o desenvolvimento de uma viso coletiva de cidadania.
As diferentes foras internas nunca se interessaram na elaborao de um
projeto de nao, at porque as elites nunca chegaram a estruturar um
dilogo com as outras classes sociais. E, uma vez no poder, cada grupo
buscou aniquilar o outro. Os nicos vnculos sociais derivam apenas e, em
certos casos, do compartilhamento de determinadas tradies culturais e
de certas prticas religiosas.
Em 1830, o Haiti possua um expressivo exrcito, mas no tinha
uma nica universidade. A violncia, monopolizada pelos detentores do
poder, sempre esteve presente na histria do pas e o Estado dela se valeu
de forma exacerbada e sistemtica. Gros observa que as foras armadas
representaram, por muito tempo, a nica burocracia razoavelmente
organizada e consumiram seus recursos em confrontos polticos internos.
A violncia permeia a estrutura social haitiana e tem sido agravada
pelas aes dos governos para a manuteno do poder. Exemplo
emblemtico no pas foi a milcia nacional chamada Tonton Macoutes, utilizada
durante dcadas pelos regimes dos Doc, que institucionalizou um padro
de violncia e de terror.
A estratificao social no Haiti tem papel determinante na
perpetuao dos elevados ndices de pobreza do pas. H uma desigualdade
derivada de abusos de poder com a funo de perpetuar as diferenas e
privilgios de determinados grupos. Nesse quadro, nem sequer traos
remanescentes da cultura ancestral africana representam elos constitutivos
de uma noo mnima de nacionalidade.
A fragilidade do tecido social haitiano e a debilidade econmica
do pas ensejam um sentimento difuso de falta de futuro, em especial
junto a setores mais jovens da populao. Ao longo do sculo XX e incio
do sculo XXI, esse segmento da sociedade, em especial os mulatos e
jovens entre 16 e 25 anos, oferecem testemunho de frustrao e
descompromisso. O descompasso entre acesso educao e insero no
mercado de trabalho contribui tambm para a insatisfao da populao
na faixa etria economicamente ativa. Pouco tem interessado aos governos
161

a promoo da escolarizao e a educao das massas ainda vista como

perigosa por certos setores da sociedade, como elemento gerador de
uma conscientizao poltica e de demandas acrescidas de cidadania que
podem contribuir para a criao de focos de descontentes.
Desde 1795, quando a Espanha, pelo Tratado de Basilia, cedeu
a parte oeste da ilha de So Domingos Frana, o francs normando,
falado pelos proprietrios das plantaes de acar foi adotado como
lngua franca; imbricado pelos dialetos africanos trazidos pelas diferentes
etnias emigradas, daria origem a uma lngua peculiar, o crole. Esta lngua
oral, historicamente anterior ao francs moderno, no , como alguns
pretendem, mera lngua corrompida, mas sim uma lngua em
desenvolvimento, com poemas, provrbios, dicionrios e gramtica
prpria. O Haiti uma repblica bilnge: se o francs a lngua da elite,
todos, ricos e pobres, falam crole, que somente em 1961 foi reconhecido
como a segunda lngua oficial do pas.
O Estado haitiano conta com uma histria pontuada por
sucessivos conflitos polticos e sociais, uma sociedade marcada pela
revoluo e por uma estratificao complexa. As disputas so acirradas
at mesmo pela inexistncia de um poder com capacidade para exercer
funo moderadora. O ltimo levantamento estatstico estima uma
populao de aproximadamente oito milhes de habitantes, composta
por 95% de negros, 4,95% de mulatos e 0,15% de brancos,
predominantemente catlica (80%), porm o Voodu praticado por mais
de 50% dos habitantes.
Um reflexo da insatisfao da populao haitiana, em particular
das camadas mais jovens, e da grave questo da pobreza no Haiti so os
balseros. Desde os anos 90, xodos sucessivos deixaram o pas em
embarcaes precrias com destino Flrida. Esse movimento
migratrio avolumou-se aps o golpe perpetrado pelo General Raoul
Cdras em 1991. A motivao de deixar o pas em embarcaes
desprovidas de segurana resulta no apenas da falta de oportunidades,
tanto no acesso educao quanto ao mercado de trabalho, como
tambm da crescente perda de vnculos com a comunidade nacional. A
162

dispora simboliza, sob o registro do trgico, o desejo nutrido por boa

parte da populao de abandonar o pas e seu ceticismo quanto a qualquer
possibilidade de participao efetiva em um projeto vivel de
reconstruo nacional.
No Haiti, duas elites, uma poltica e outra econmica, tm-se
mantido ao longo da histria como grupos no necessariamente alinhados
e na maior parte dos casos como grupos absolutamente opostos. A elite
poltica principalmente negra e proveniente da classe mdia. J a
econmica composta por mulatos e por um grupo reduzido de
brancos. Uma no reflete os interesses da outra.
A elite poltica age em benefcio prprio, interpretando o Estado
como um bem privado. Em diversos momentos da Histria do pas,
em especial no sculo XX, o grupo da situao recorreria interveno
externa para subjugar a oposio. Por outro lado, sempre que se tentou
estabelecer algum tipo de pacto foi mediante a convocao de um agente
externo hbil, a que redefinisse as regras do jogo poltico e a organizao
do Estado. A recorrncia to freqente a foras externas evidencia, de
um lado, a fragilidade das elites haitianas e explica, por outro, o xodo
de componentes da elite econmica. As estatsticas registram que cerca
de trs milhes e meio de haitianos vivem fora do pas, para uma
populao nativa de 8 milhes de habitantes.
Suas instituies so frgeis, seu tecido social esgarado e o
quadro de insegurana e violncia apresenta contornos alarmantes. O
Haiti vem sendo apontado como entreposto de cocana para os mercados
americano e europeu e como centro de lavagem de dinheiro e transaes
financeiras ilcitas por parte do narcotrfico colombiano. A corrupo
ligada a tais atividades permeia o cotidiano.
A instabilidade do poder encontra raiz na instabilidade entre as
elites polticas e econmicas e em suas relaes com o povo. A
desarticulao do Estado, a falta de um projeto nacional, o exacerbado
individualismo no comportamento social, a competio fratricida, a
ausncia de condies mnimas de segurana, o esfacelamento cultural
so o pano de fundo do pas, a impedir seu desenvolvimento e soberania.
163

4.5. Evoluo do relacionamento bilateral

As relaes culturais entre o Brasil e os demais pases da Amrica
do Sul tm sido marcadas por um jogo de construo de identidades e
de alteridades que se alternam ao longo do tempo. Com o Haiti, no
seria muito diferente, j que nos dois pases tanto as elites quanto o
povo vieram de fora as elites, do sul da Europa, e o povo,
predominantemente da frica. Os ndios, antigos habitantes da terra,
quase desapareceram, ainda que estejam presentes na herana gentica,
o que diferencia o Brasil dos pases andinos e centro-americanos, onde
a presena indgena visvel a olho nu. Tanto o Brasil quanto o Haiti
representam um caso do que Darcy Ribeiro chamou de sociedades
transplantadas.
Brasil e Haiti mantm relaes diplomticas desde 1928, ano em
que foram abertas legaes em ambos pases. Em 1954, o nvel de
representao foi elevado ao de Embaixada, no havendo interrupo
do relacionamento desde ento. Mesmo durante o Governo de Raoul
Cdras 1991/1994 perodo em que a maioria dos pases que mantinha
Embaixada-Residente em Porto Prncipe fechou suas representaes, o
Brasil, embora tenha retirado seu Embaixador, manteve sua Misso em
funcionamento, ainda que em nvel de Encarregatura de Negcios.
Registra a histria um Acordo Bsico de Cooperao Tcnica e Cientfica
firmado em 15 de outubro de 1982, que somente entraria em vigor em
novembro de 2004, atravs do Decreto no. 5.284, o que no caracteriza
propriamente um quadro de relaes sistmicas, seja em que nvel for.
As relaes intermitentes entre os dois pases se devem, mais do
que a trocas comerciais, presena de alguns intelectuais e diplomatas
que estabeleceram conexes relevantes entre suas elites. Em 1957, foi
criado no Rio de Janeiro, com ajuda da Unesco, o Centro Latino
Americano de Pesquisas em Cincias Sociais CLAPCS, que almejava
uma aplicao prtica do conhecimento, tendo em vista as transformaes
que o Brasil e a Amrica Latina vivenciavam. Assim, as Cincias Sociais
deveriam ser capazes de formar especialistas e realizar pesquisas que
164

pudessem ajudar a enfrentar os graves problemas concretos de natureza

social, econmica e poltica decorrentes da passagem do
subdesenvolvimento ao desenvolvimento atravs do processo de
industrializao do continente. Como agncia internacional de fomento,
a Unesco desejava impulsionar no s estudos e levantamentos, mas
tambm centros de documentao e de informao sobre a regio.
No incio dos anos 60, registra-se a edio da revista do CLAPS,
Amrica Latina, fortemente marcada pelas orientaes cepalinas69, que
representaria um momento de convergncia dos estudos sobre Amrica
Latina. No perodo compreendido at 1976, a revista publicaria 45
artigos acadmicos tendo como tema a Amrica Latina, sendo 5 sobre
o Haiti.
O discurso oficial sobre a construo da identidade entre Brasil
e Haiti seria elaborado a partir de temas recorrentes como latinidade,
mestiofilia afro-americana, nacionalismo, anticolonialismo e
antiimperialismo e, principalmente, a partir de 2004, quando o
relacionamento bilateral adquiriu feio mais definida, por ocasio da
deciso brasileira de participar da MINUSTAH.
69
No universo de colaboradores da revista Amrica Latina esto, alm de Wright Mills,
Alain Touraine, Roger Bastide, Andrew Pearse e Bertram Hutchison, alguns dos socilogos
latino-americanos mais conhecidos tais como Gino Germani, Rodolfo Stavenhagem,
Aldo Solari, Jean Casimir, Jorge Graciarema, Torcuato Di Tella, Jlio Cotler, Pablo Gonzlez
Casanova, Eliseo Vern. Entre os brasileiros, tiveram artigos publicados na revista,
Aparecida Joly Gouveia, Carlos Alberto Medina, Glucio Soares, Manuel Digues Jr.,
Fbio Wanderley Reis e Sugiyama Iutaka.
A temtica maior da revista foi mesmo a Sociologia do Desenvolvimento, fortemente
marcada pelas orientaes cepalinas: a noo de sociedade dual (arcaico versus moderno)
e a anlise dos indicadores deste processo - grau de urbanizao e industrializao; ndices
de mobilidade social; de analfabetismo; integrao da populao na economia formal,
alm de aspectos comportamentais tratados como mudana de mentalidade.
A necessidade de estabelecer uma metodologia comum tendo em vista a escala
continental das pesquisas tambm ressaltada em muitos artigos. Esperava-se que, com
esses estudos comparativos, seria possvel alcanar conhecimentos mais globalizantes.
Pases, regies ou cidades da Amrica Latina so apresentados por dados estatsticos
censitrios ou dados de surveys realizados pelos autores/pesquisadores. Esses dados so
trabalhados e do origem a anlises comparativas no tempo (o mesmo pas em momentos
distintos), ou no espao (dois ou mais pases da Amrica Latina). A anlise sociolgica, na
maioria dos artigos da Amrica Latina, aparece dissociada dos contextos histricos das
cidades e dos pases onde se aplica a pesquisa.

165

Num registro acima, sobrepe-se a invocao do esprito bolivariano70,

no discurso que faria o Presidente Lula da Silva no dia 18 de agosto de
2004, por ocasio de sua visita a Porto Prncipe, para assistir ao jogo de
futebol entre as selees do Brasil e do Haiti:
A ao internacional contra a fome, contra a pobreza representa apoio
decisivo aos esforos que os mais pobres entre ns vm fazendo para
enfrentar esses desafios. Em Nova Iorque, lanamos um movimento para
buscar solues inovadoras e realistas a fim de ampliar o apoio da
comunidade internacional a essas causas [..] Mais de 60 Chefes de Estado
e de Governo presentes endossaram esse chamamento. Mais de 130 pases
o apoiaram. Vamos continuar dialogando com o objetivo de elaborar
propostas que se traduzam em novo patamar de cooperao internacional,
mais vigoroso e solidrio, para combater as mazelas da fome e da pobreza.
Faamos do Haiti um exemplo de nossa disposio.

Na viso do Itamaraty, havia o desejo de demonstrar uma [...]

outra maneira de conduzir uma misso de paz [...] com pases do Sul ajudando
uma nao-irm em necessidade para construir uma Amrica melhor.
E em novembro de 2004, na XVIII Cpula Presidencial do Grupo
do Rio, o Presidente Luiz Incio Lula da Silva afirmaria:
Nossa solidariedade regional est sendo testada na grave crise por que passa o
Haiti. Com esprito de solidariedade, o Brasil e outros pases de nossa regio

70
O esprito bolivariano tambm esteve presente na criao da Comunidade Sul-Americana
de Naes CASA que visava a conformar um novo bloco regional para fortalecer a
presena sul-americana e seu poder de negociao no mundo. A ata de fundao do grupo,
considerada pelos pases signatrios como a realizao do sonho do Libertador Simon
Bolvar, foi assinada em 08 de dezembro de 2004, durante a 3. Cpula Sul-Americana,
em Cuzco. 12 pases sul-americanos assinaram a Declarao de Cuzco e o Mxico e o
Panam presenciaram a cerimnia como observadores. O Presidente Lula da Silva diria
que: Estejam todos certo de que ns iremos continuar fazendo todo esforo que estiver
ao nosso alcance, todas as conversas possveis e necessrias, todas as viagens que forem
necessrias, para que a integrao sonhada por Bolvar definitivamente se concretize nos
prximos anos no nosso continente.

166

tm oferecido apoio misso da ONU nessa nao amiga. A preocupao

exclusiva com a manuteno da ordem no ser suficiente para sustentar a
democracia. preciso que a comunidade internacional se mobilize para atender
as necessidades prementes do povo haitiano. Devemos contribuir para a paz e
o fortalecimento da democracia, mas tambm colaborar com solues eficazes
para a reconstruo do pas, com resultados palpveis para a populao.

A Carta Democrtica Interamericana afirma que a luta contra a

pobreza, especialmente a eliminao da pobreza crtica, essencial para a
promoo e consolidao da democracia e constitui uma responsabilidade
comum e compartilhada dos Estados americanos. Com essa preocupao
presente, a diplomacia brasileira encontraria na cooperao tcnica uma
forma para contribuir com o esforo internacional de reconstruo do
Haiti. Por meio da ABC, criou uma carteira de projetos, em diferentes
reas. De 2004 at o final de 2006, catorze projetos e/ou atividades foram
elaborados para as reas da agricultura, sade, meio ambiente, esportes,
defesa civil, educao, combate violncia de gnero, combate a incndios
em aerdromos e merenda escolar.
4.6. A Misso das Naes Unidas de Estabilizao no Haiti
A transcrio do mandato conferido MINUSTAH permite
avaliar a ampla extenso de suas atribuies. Assim:
I. Secure and Stable Environment:
a) in support of the Transitional Government, to ensure a secure
and stable environment within which the constitutional and
political process in Haiti can take place;
b) to assist the Transitional Government in monitoring,
restructuring and reforming the Haitian National Police,
consistent with democratic policing standards, including through
the vetting and certification of its personnel, advising on its
reorganization and training, including gender training, as well as
monitoring/mentoring members of the Haitian National Police;
167

c) to assist the Transitional Government, particularly the Haitian

National Police, with comprehensive and sustainable
Disarmament, Demobilization and Reintegration (DDR)
programmes for all armed groups, including women and
children associated with such groups, as well as weapons control
and public security measures;
d) to assist with the restoration and maintenance of the rule of
law, public safety and public order in Haiti through the provision
inter alia of operational support to the Haitian National Police
and the Haitian Coast Guard, as well as with their institutional
strengthening, including the re-establishment of the corrections
system;
e) to protect United Nations personnel, facilities, installations and
equipment and to ensure the security and freedom of movement
of its personnel, taking into account the primary responsibility
of the Transitional Government in that regard;
f) to protect civilians under imminent threat of physical violence,
within its capabilities and areas of deployment, without prejudice
to the responsibilities of the Transitional Government and of
police authorities.
II. Political Process:
a) to support the constitutional and political process under way in
Haiti, including through good offices, and foster principles and
democratic governance and institutional development;
b) to assist the Transitional Government in its efforts to bring about
a process of national dialogue and reconciliation;
c) to assist the Transitional Government in its efforts to organize,
monitor, and carry out free and fair municipal, parliamentary
and presidential elections at the earliest possible date, in
particular through the provision of technical, logistical, and
administrative assistance and continued security, with
appropriate support to an electoral process with voter
168

participation that is representative of the national

demographics, including women;
d) to assist the Transitional Government in extending State authority
throughout Haiti and support good governance at local levels.
III. Human Rights:
a) to support the Transitional Government as well as Haitian
human rights institutions and groups in their efforts to promote
and protect human rights, particularly of women and children,
in order to ensure individual accountability for human rights
abuses and redress for victims;
b) to monitor and report on the human rights situation, in
cooperation with the Office of the United Nations High
Commissioner for Human Rights, including on the situation of
returned refugees and displaced persons.
The Council also requested that MINUSTAH cooperate and
coordinate with the Organization of American States (OAS) and
the Caribbean Community (CARICOM) in carrying out its mandate.
O mandato que visava garantia da ordem constitucional, poltica
e de salvaguarda dos direitos humanos, ao tempo em que determinava a
cooperao com a Organizao dos Estados Americanos e a Comunidade
do Caribe, concedia maior legitimidade ao internacional levada a cabo
sob a gide da ONU e coonestava o que poderiam ser eventuais restries
presena militar estrangeira.
Coube ao Brasil o comando militar da MINUSTAH71. Em maro
de 2004, misso integrada por onze oficiais superiores de todas as Armas,
alm de representantes do Ministrio da Defesa, visitaria o Haiti para
contatos com os comandos dos diversos contingentes que compunham a
Fora Multinacional Interina e efetuar levantamento da logstica necessria

Registram-se cinco misses prvias: a UNMIH de 1993 a 1996; a UNSMIH de 1996 a

1997; a UNTMIH de 1997; a MIPONUH de 1997 a 2000; a MIF de 2000.

71

169

para a participao brasileira na Fora de Estabilizao das Naes Unidas.

Em 25 de maio, chegariam 1.200 militares, a maior participao das foras
armadas do Brasil no exterior desde a 2 Guerra Mundial.
A MINUSTAH contaria com mais de 6.700 militares e cerca de
1.600 policiais e seu carter internacional seria configurado pela origem de
seus componentes. Assim, os pases que contribuiriam com pessoal militar
seriam, alm do Brasil, a Argentina, Bolvia, Canad, Chile, Crocia,
Equador, Frana, Filipinas, Guatemala, Jordnia, Marrocos, Nepal,
Paquisto, Paraguai, Peru, Sri Lanka, Estados Unidos e Uruguai. O
contingente policial seria formado por Argentina, Benin, BsniaHerzegovina, Brasil, Burkina Faso, Camares, Canad, Chade, Chile, China,
Colmbia, Egito, El Salvador, Espanha, Estados Unidos, Filipinas, Frana,
Granada, Guin, Iemem, Jordnia, Madagascar, Mali, Ilhas Maurcio, Nepal,
Niger, Nigria, Paquisto, Romnia, Rssia, Senegal, Serra Leoa, Togo,
Turquia, Uruguai, Vanuatu e Zmbia.
O discurso brasileiro, ao assumir a responsabilidade do comando
militar da Misso, alegava, por um lado, diretrizes da poltica externa,
calcadas no fortalecimento de uma identidade latino-americana e caribenha
e na construo de uma agenda comum de desenvolvimento. Alm disso,
fundamentara-se na reivindicao de h muitos anos de obter um assento
permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas, contexto
em que a crise haitiana configurava uma situao de visibilidade para a
pretenso brasileira. Por outro lado, manifestava o apoio ao
multilateralismo, conforme sintetizado, na ocasio, pelo Ministro das
Relaes Exteriores Celso Amorim, em declarao revista The Economist:
[...]you cant support multilateralism and when it comes to act say its
too dangerous72.
As negociaes para o comando militar da Misso no seio do
Conselho de Segurana levaram em considerao o desinteresse de
Washington em continuar a ocupar papel de destaque na estabilizao e na
reconstruo haitianas. Preocupado com a pouca receptividade no pas
72. Edio de 10/06/2004.
170

sua presena depois de tantos e seguidos insucessos preocupado com

novo xodo de refugiados principalmente para a Flrida , preocupado
com seu envolvimento crescente nas frentes do Iraque e Afeganisto, o
Governo norte-americano incentivaria a comunidade internacional a
conduzir o processo de estabilizao no Haiti.
Apesar dos cuidados prvios e das gestes diplomticas
empreendidas, a MINUSTAH no seria acolhida de forma consensual73.
O lder de um dos principais movimentos trabalhistas do pas, Yannick
Etienne, declararia em entrevista Folha de So Paulo, em agosto de
2004, que os Estados Unidos esto usando as Naes Unidas para fazer
o trabalho sujo de forma a tentar fazer parecer que essa ocupao algo
aceitvel [...] a legitimidade da presena do Brasil modificaria a ilegitimidade
da ao perpetrada [...]. Com a ressalva de que a liderana do Brasil seria
a nica forma encontrada para viabilizar uma interferncia externa sob o
manto da ONU, j que as caractersticas e as representaes simblicas da
presena brasileira se traduziriam por um comportamento mais ameno,
que em muito beneficiaria o dilogo nacional. As declaraes relativas
presena brasileira reforavam as expectativas relacionadas com o xito
da Misso.
A estabilidade do ponto-de-vista da segurana seria a argamassa
capaz de garantir a definio do projeto nacional, baseado no dilogo
entre os diferentes movimentos sociais, na realizao de novas eleies,
no financiamento e atrao de investimentos e, sobretudo, na estruturao
das instituies oficiais haitianas. Todos esses pontos, no entanto,
constituiriam uma agenda que s poderia ser cumprida com o engajamento
principalmente de instituies pblicas haitianas.
Ainda recentemente, as controvrsias sobre a interveno de tropas estrangeiras e a
participao do Brasil foi objeto de declaraes encabeadas pelo pacifista Adolfo Prez
Esquivel e por Nora Cortias, da entidade argentina Madres de la Plaza de Mayo, que
declararam no ser o problema do Haiti de natureza militar, no havendo razo para a
permanncia da MINUSTAH, que aumenta a tenso no pas. A representante do Instituto
de Polticas Alternativas para o Cone Sul (Pacs), Sandra Quintela, foi alm, afirmando
que a MINUSTAH ataca a soberania do Haiti e prope a retirada gradativa das tropas
que deveria seguir um calendrio elaborado pelos movimentos sociais haitianos.

73

171

O engajamento do Brasil e de contingentes militares brasileiros no

processo de estabilizao do Haiti foi muito bem recebido pela populao,
diminuindo a presso representada pela presena das tropas estrangeiras.
Em 2005, Kofi Annan, ento Secretrio-Geral das Naes Unidas,
recomendaria ao Conselho de Segurana que a MINUSTAH tivesse seu
mandato prorrogado por mais um ano, at a realizao das eleies.
Reconhecia que um ambiente de segurana era fundamental para que as
mudanas no plano poltico pudessem ser empreendidas e diagnosticava
a necessidade de um dilogo nacional mais amplo, de processo eleitoral
sempre transparente, do fortalecimento da Justia, da investigao de crimes
contra os direitos humanos, inclusive os cometidos por policiais. A
instabilidade era reconhecida como resultante de uma contnua crise poltica
iniciada com o desencanto da populao com Jean-Bertrand Aristide, em
quem todas as esperanas haviam sido depositadas quando surgira como
opositor Era Duvalier.
A MINUSTAH seria a avalista temporria e ad hoc do processo
de redemocratizao.

172

CAPTULO V
A RESPOSTA BRASILEIRA
ESTABILIZAO E RECONSTRUO

CAPTULO V
A RESPOSTA BRASILEIRA
ESTABILIZAO E RECONSTRUO

As teorias mais comuns so insuficientes para explicar o

extraordinrio Haiti.
A esperana depositada no futuro aps a morte, pois o dia-a-dia
dos vivos spero e rude.
(Ricardo Seitenfus, Haiti: a soberania dos ditadores)

A participao brasileira no processo de reconstruo do Haiti

seria coerente com as aspiraes brasileiras, ao desempenhar papel de
relevo, de vir a ocupar assento no Conselho de Segurana das Naes
Unidas74. Corresponderia tambm a uma poltica externa mais assertiva
de participao nas grandes discusses e temas internacionais, quer na rea
econmico-comercial e do desenvolvimento, quer no campo da paz e da
segurana internacionais. O alastramento da violncia e a degradao das
Ver circular-telegrfica nmero 55.487, de 12 de julho de 2005 e o papel da CTPD
brasileira para o fortalecimento do poder do Brasil no contexto internacional.
Durante o perodo que antecedeu a discusso sobre a reforma da ONU e a ampliao
do Conselho de Segurana, em 2005, o Itamaraty solicitou s Embaixadas brasileiras na
Amrica Latina e Caribe que enviassem subsdios para texto a ser circulado entre os
pases-membros da ONU como apoio ao esforo por assento permanente no CSNU
(circular-telegrfica, com carter reservado, distribuio SGAP / SGAS / SGET / SGEC
/ ABC / DNU, e ndice Naes Unidas. Reforma. Texto sobre cooperao prestada pelo
Brasil. Amrica Latina e Caribe. Pedido de subsdios, de nmero 55.115, de 15 de junho
de 2005).
Da circular-telegrfica 55.487 consta que [...] as negociaes em torno da reforma das
Naes Unidas entraram em etapa decisiva, o que requer mobilizao diplomtica total e
prioritria nas prximas semanas. Entre as iniciativas que determinei fossem tomadas em
carter urgentssimo, encontra-se a elaborao de texto sobre cooperao prestada pelo
Brasil aos pases da Amrica Latina e do Caribe via BNDES, ABC, Ministrios civis e
militares [...].

74

175

condies de vida e segurana da populao haitiana levariam as Naes

Unidas e a comunidade internacional a se manifestarem, estabelecendo
dois patamares de ao. O primeiro necessariamente militar e policial,
com o fim de estabilizar o pas e garantir um mnimo de normalidade que
possibilitasse o dilogo nacional entre as diferentes formaes polticas e
da sociedade civil. O segundo partia do entendimento de que a crise, no
se restringindo apenas a aspectos polticos e institucionais, tinha como
componentes a excluso social, a flagrante pobreza, a ausncia de polticas
pblicas voltadas para o desenvolvimento econmico e social.
A Misso de Estabilizao no visava imposio de uma frmula
poltica pela fora, mas sim a contribuir para a consolidao de um processo
de dilogo poltico, evitando a ecloso de novos confrontos. Alm disso,
a participao do Brasil na reconstruo das instituies democrticas no
Haiti se deu em consonncia com a Carta Democrtica Interamericana
(Anexo IV) e com os demais compromissos assumidos pelo Estado
brasileiro no mbito internacional.
Esses compromissos seriam elencados pelo Ministro Celso
Amorim durante a XXXV Assemblia Geral da OEA, realizada na Flrida,
em 06 de junho de 2005, ocasio em que relembraria a prioridade conferida
pelo Presidente Lula da Silva s dimenses social e humana da democracia,
em que o racismo, a discriminao e a intolerncia so incompatveis com
a verdadeira democracia.
Nessa mesma reunio, o Chanceler observaria que a Carta da
OEA, onde esto os princpios basilares, os fundamentos e a razo de ser
da organizao, determina regras que norteiam tambm a ao externa
brasileira, quais sejam: a paz, a justia, a cooperao, o desenvolvimento, a
solidariedade e o respeito soberania e a no-ingerncia. Este ltimo
ponto seria essencial em seu discurso, pois permitiria dirimir dvidas sobre
a participao brasileira no Haiti, ao afirmar que:
A diplomacia brasileira pauta-se pelo princpio da no-ingerncia em
assuntos internos, consagrado em nossa Carta. O governo do presidente
Lula tem associado a esse princpio bsico uma atitude que descrevemos
176

como de no-indiferena. Temos prestado nosso apoio e solidariedade

ativos em situaes de crise, sempre que somos solicitados e consideramos
ter um papel positivo.
[...] O pleno florescimento da democracia em pases mais pobres pressupe
tambm um ambiente internacional favorvel. No nosso continente, h
uma situao particularmente trgica.[...] o caso do Haiti, que continua a
requerer a nossa solidariedade ativa.

Ao contrrio de outros pases em que o Brasil atuou com destaque

em foras internacionais de paz, como Angola, Moambique e TimorLeste, no h propriamente herana cultural comum entre as duas naes.
Por estar situado no Caribe, o Haiti tem alguma proximidade geogrfica
com o Brasil e o apelo solidariedade humana fica evidenciado diante da
situao de extrema necessidade material vivida por aquele pas. Nos debates
no Congresso Nacional sobre o envio de tropas brasileiras, a posio do
Itamaraty foi clara quando o Ministro das Relaes Exteriores afirmou
que: Se ns no exercermos a nossa responsabilidade, outros o faro. 75
De igual teor seria a manifestao do Presidente Lula no embarque
das tropas brasileiras, ao declarar:
A instabilidade, ainda que longnqua, acaba gerando custos para todos
ns. A manuteno da paz tem seu preo, e esse preo o da participao.
Ao nos manifestarmos diante de uma crise como a que est acontecendo
no Haiti estamos exercendo nossa responsabilidade internacional. 76

Motivadas pelo idealismo, externado pelo prprio Presidente da

Repblica, partiriam as primeiras tropas em 2004. Dois anos mais tarde,
em novembro de 2006, permanecia no Haiti contingente formado por
1.200 militares do Exrcito, Aeronutica e do corpo de fuzileiros navais,

75
76

Apud: Gazeta Mercantil, 13 de maio de 2004.

Apud: Folha de So Paulo, 01 de junho de 2004.
177

alm de outros 12 militares que servem como assessores do comandante

militar da MINUSTAH.
A Brigada Haiti, batalho composto por fuzileiros navais e soldados
do exrcito, seria posteriormente ligada ao comando militar da Misso de
Estabilizao, ao ser solicitada pelas Naes Unidas a incluso de um
batalho de engenharia, o que ampliou o escopo de sua misso original.
Seguindo a deciso brasileira de enviar tropas, outros pases da Amrica
Latina se fariam presentes nesse esforo internacional militar: Argentina,
Chile, Equador, Guatemala, Peru e Uruguai. No segundo semestre de
2006, tanto a Bolvia quanto o Paraguai decidiriam, com o apoio brasileiro,
participar da Misso, ao designarem sete oficiais superiores para servir no
Haiti. O Paraguai, por sua vez, aps contribuir com nove carros blindados
do tipo Urutu reformados s expensas do Brasil comprometeu-se a
enviar, em dezembro de 2006, alm de cinco oficiais superiores, mais
vinte e cinco sargentos.
Complementando a atuao militar, o Brasil empenhou-se no
apoio reconstruo do Haiti com aes na rea civil, em diferentes setores
em que foram identificadas extremas carncias.
5.1. O Interim Cooperation Framework: o ponto de partida
Paralelamente aos esforos de estabilizao a partir de uma
estratgia poltico-militar, as Naes Unidas, a Comisso Europia, o Banco
Mundial e o BID financiariam, em regime de urgncia, um amplo
inventrio das obras necessrias para a reconstruo do Haiti e dos setores
que necessitavam pronta interveno. Em maro de 2004, o Governo
transitrio e os pases doadores se reuniriam em Nova York e iniciariam
o processo de elaborao do Quadro de Cooperao Interina (Interim
Cooperation Framework ICF). Este representou, portanto, o primeiro e
essencial passo para a ao de ajuda internacional destinada superao
da crise e dos efeitos do subdesenvolvimento no pas (Anexo V).
Assim, cercas de dois meses depois, em maio, reuniam-se em
Porto Prncipe, por um perodo de trs semanas, cerca de 250 consultores
178

(especialistas e tcnicos internacionais e haitianos) para realizarem o

detalhamento e a elaborao final do ICF (Anexo VI). Foram chamados
igualmente a participar partidos polticos, o setor privado e segmentos da
sociedade civil, para que o documento alcanasse um consenso e
contribusse para o efetivo dilogo poltico entre diferentes atores
envolvidos.
O documento contemplava quatro grandes eixos estratgicos de
ao, a saber:
Fortalecimento da Governana Poltica e Promoo do Dilogo Nacional
Segurana, polcia e desmobilizao, desarmamento e
reintegrao
Justia, instituies penitencirias e direitos humanos
Processo eleitoral
Dilogo nacional
Fortalecimento da Governana Econmica e Desenvolvimento Institucional
Governana econmica
Fortalecimento institucional
Desenvolvimento regional, urbano e local e descentralizao
Promoo da Recuperao Econmica
Estabilidade macroeconmica
Eletricidade
Desenvolvimento do setor privado e de pequenas e mdias
empresas
Rpida criao de empregos e micro-finanas
Agricultura
Estradas e transportes
Proteo ambiental
Melhoramento do Acesso aos Servios Bsicos
Ajuda humanitria de emergncia e reabilitao ps-desastre
gua e saneamento
179

Sade e nutrio
Educao, juventude e esportes
Cultura, imprensa e comunicaes
Segurana alimentar
Urbanizao de favelas
Manejo de resduos slidos
Redes de segurana e proteo social

A Resoluo 1.542, que criara a MINUSTAH, previa em seu

pargrafo 5o a constituio de um Grupo de Contato (core group) com a
funo de auxiliar e facilitar a implementao do mandato da Misso,
promover a interao entre as autoridades haitianas e seus interlocutores
internacionais e contribuir para tornar efetiva a ajuda internacional. Estava
previsto que o Representante Especial do Secretrio-Geral da ONU
presidiria o grupo, a ser integrado por assessores da Secretaria-Geral, pelo
Comandante Militar da Fora, representantes da OAS e da CARICOM e
outras organizaes regionais e sub-regionais, alm de instituies
financeiras internacionais e pases doadores.
A pauta de trabalho do grupo era analisar e aprovar o ICF que,
uma vez consolidado, indicara ter a situao econmica e social do Haiti
atingido tal grau de deteriorao que exigiria recursos da ordem de US
924 milhes, para atender s prioridades detalhadas nos eixos estratgicos.
A partir desse inventrio seria moldada a participao brasileira.
Para o binio 2004-2006, a implementao das aes previstas,
contando com a contrapartida representada por recursos internos haitianos
na ordem de U$S 442 milhes, alcanara a cifra de US$1.37 bilho. Esses
valores seriam levados para considerao Conferncia de Washington.
No entender dos consultores e especialistas responsveis pela elaborao
do ICF, o sucesso da sua implementao requereria no s o desembolso
efetivo por parte dos doadores, mas tambm o rpido incio das atividades
projetadas.
interessante ressaltar, pelo expressivo valor que representa, que
a ajuda internacional ao Haiti nos ltimos oito anos aproximou-se de U$S
180

2,5 bilhes, provenientes de diferentes doadores, montante a ser acrescido

de U$S 4 bilhes concedidos pelos Estados Unidos e outras fontes,
destinados basicamente aos setores de sade, educao e agricultura. O
quadro abaixo permite melhor visualizao.
Figura 6. Ajuda externa ao Haiti 1994-2002

Fonte: ICF

A anlise dos montantes dos recursos alocados ao Haiti demonstra

o acentuado decrscimo da ajuda internacional nos ltimos anos da dcada
de 90. Esse perodo coincide com as graves crises internas haitianas, a
presena de foras multinacionais e a suspenso do fluxo da ajuda por
parte dos pases doadores. A partir de 2000, a crise poltica assumiu
propores maiores em razo das eleies e do agravamento do embargo
ao pas por parte da comunidade internacional, derivado da contestao
dos resultados do pleito que favoreceu o partido de Jean-Bertrand Aristide.
O ICF buscou refletir sobre esses elementos para propor o
restabelecimento dos mecanismos de ajuda e coordenao e, durante todo
o processo de sua elaborao, as equipes tcnicas buscaram manter dilogo
aberto e realizar trabalho conjunto com o Governo transitrio e
representantes da sociedade civil (Anexo VII).
Uma vez diagnosticada a situao no ICF e estimados os custos
necessrios para a reconstruo do pas a serem aplicados no binio 2004181

2006 seria realizada em Washington, em julho daquele ano, uma Conferncia

de Doadores.
5.2. A Conferncia de Doadores de Washington
O Brasil se faria representar nessa Conferncia77, onde reafirmaria
os princpios de sua poltica externa e o compromisso nacional de que a
promoo do desenvolvimento e a reduo das desigualdades sociais so
formas efetivas para o reforo da democracia. Logo depois de eleito, no
final de 2002, e antes mesmo de ser empossado, o Presidente Lula, ao
visitar Washington, sublinharia, em conferncia no National Press Club, a
importncia da cooperao internacional num mundo de crescente
interdependncia e no mesmo tom expressaria em seu discurso de posse
no Congresso Nacional, em 2003, o empenho em promover cooperao
concreta e dilogos substantivos com todos os pases da Amrica Latina.
Durante a Conferncia, o Pas manifestaria, de modo inequvoco,
a firme inteno de encontrar solues para a crise haitiana e ressaltaria
que no apenas os Governos, mas tambm o setor privado e a sociedade
civil internacional deveriam formar uma parceria global com vistas a
combater a fome e a pobreza. Esses princpios, alis, haviam sido desde
2001 acordados na Cpula do Milnio e no ano seguinte reiterados na
Conferncia de Monterrey.
Durante a Conferncia, e por no ser doador lquido de recursos
para o desenvolvimento nos termos de Ajuda Oficial ao Desenvolvimento
ODA, o Brasil ofereceu cooperao tcnica e anunciou a deciso de
enviar uma misso multidisciplinar composta por especialistas nos campos
de agricultura, sade, saneamento, justia, defesa civil, infra-estrutura,
educao, esportes e desenvolvimento social.
77
A delegao brasileira foi chefiada pelo Subsecretrio-Geral de Cooperao e
Comunidades Brasileiras no Exterior, Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira, e integrada
pelo chefe de gabinete do Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, Embaixador Rui
Carlos Pereira, pelo coordenador-geral de CTPD da ABC, o ento Ministro Mrio Ernani
Saade, e pelo ento Primeiro-Secretrio Wladimir Valler Filho, na ocasio chefe de gabinete
do Diretor da ABC.

182

Em discurso, o Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira,

Subscretrio-Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior,
explicava que a cooperao tcnica brasileira, por no ser impositiva, se
daria em estreita coordenao com o Governo haitiano e enunciava:
Brazil has significant technical knowledge that can be immediately transferred
to Haiti. The technical cooperation offered by Brazil is more than assistance.
It is neither for profit nor tied-aid. Instead, it is designed to help our
partners strengthen their institutions and their ownership of joint
initiatives78.

Como foi dito anteriormente, o ICF forneceria os elementos para

o processo de tomada de deciso sobre a modalidade da participao
brasileira na Conferncia. O ponto de partida foi dado pela anlise
detalhada dos quatro eixos principais do documento, com o objetivo de
identificar, dentre seus subitens, aqueles aos quais o Brasil poderia aportar
conhecimento, tcnicas e capacitao.
Assim, do primeiro eixo, Fortalecimento da Governana Poltica
e Promoo do Dilogo Nacional, foi selecionado o terceiro item
processo eleitoral uma vez que o Brasil detm ampla experincia na
utilizao de urnas eletrnicas, na organizao e alistamento eleitorais. O
segundo eixo, Promoo da Recuperao Econmica, inclua como
subitens os setores de eletricidade, estradas, agricultura, proteo e
recuperao ambiental, setores em que o pas reconhecidamente perito.
O quarto eixo, Emergncia Humanitria e Reabilitao Ps-Desastre, foi
escolhido por comportar temas de amplo domnio como gua e
saneamento, sade e nutrio, educao, juventude e esportes, segurana
alimentar, urbanizao de favelas, manejo de resduos slidos, criao de
redes de proteo sociais.
A seleo dos temas e reas tomou por base o acervo de projetos
de cooperao tcnica j testados e implementados pelo Brasil em outros
78

Discurso proferido em Washington, na sede do Banco Mundial, em 24 de julho de 2004.

183

pases, a qualidade dos resultados obtidos e a capacidade de articulao

com os Ministrios setoriais e outras instituies parceiras tradicionais do
Itamaraty.
A ttulo de exemplo, para a rea de energia foram tomados em
conta projetos implementados na Amrica Central para a produo de
etanol.
No setor da sade, partiu-se dos modelos das iniciativas do
combate ao HIV/AIDS desenvolvidas na Guin Bissau, Moambique,
Angola, Bolvia, Equador, Peru e Guatemala, e da elaborao de plano
nacional para a reduo da transmisso do vrus a recm-nascidos,
diagnstico e preveno epidemiolgica. Ainda dentro do amplo setor
da sade, experincias na rea de campanhas de vacinao serviriam de
modelo e viriam, numa etapa posterior, a compor a indita ao triangular
do Brasil com o Canad.
Na rea de manejo de resduos slidos foram replicadas
experincias de tcnicas de coleta e reciclagem de lixo urbano e, na rea de
defesa civil, promoveu-se curso sobre organizao de estruturas de rede
comunitrias e projeto de capacitao para treinamento de tcnicos
haitianos.
Na rea da agricultura foram implementados projetos de
beneficiamento e melhoria de cultivares de subsistncia j testados em
pases africanos e latino-americanos para a mandioca e a castanha-de-caju.
Os dois projetos seriam objeto de Ajustes Complementares ao Acordo
Bsico de Cooperao Tcnica e Cientfica, ainda em dezembro de 2004,
trs meses aps a chegada da misso multidisciplinar, quando o Ministro
das Relaes Exteriores visitou Porto Prncipe.
5.3. A primeira misso de cooperao tcnica
multidisciplinar e seus desdobramentos
A misso multidisciplinar brasileira foi organizada em curtssimo
espao de tempo, do final de julho a meados de agosto de 2004, ou seja,
um ms e dois dias aps a realizao da Conferncia de Doadores. Contou
184

com intensos esforos dos diplomatas para mobilizar entidades e rgos

da administrao brasileira, por se tratar de caso indito, atpico nos anais
da cooperao prestada brasileira, que identificou reas de atuao, sem
que houvesse demanda especfica por parte do pas recipiendrio.
Precedida de reunies preparatrias realizadas em Braslia, foram
inicialmente identificadas reas e projetos propcios para a cooperao, a
saber:
1- com o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio, projetos de
tratamento de gua e poos artesianos;
2- com o Ministrio da Sade, programa de vacinao em massa
e capacitao no combate malria e tuberculose;
3- com o Ministrio do Desenvolvimento Social, o inovador
programa de cisternas para assegurar a pequena agricultura
familiar;
4- com a EMBRAPA, projeto de beneficiamento de frutas
tropicais e de mandioca, processamento de castanha de caju,
incremento da produo de goiabada e rapadura, difuso de
tecnologias de manejo de solo e melhoria do padro dos
cultivares;
5- com o Ministrio dos Transportes, recuperao de estradas e
pontes;
6- com o Ministrio das Cidades, projeto para estruturao da
falida rede de transporte pblico urbano;
7- com o Ministrio da Integrao Nacional, projeto para a
organizao de rede comunitria de defesa civil, sistema de
coleta de lixo e limpeza urbana;
8- com o Ministrio Pblico da Unio, projeto para reestruturar
o Poder Judicirio e organizar o sistema de cartrios; e
9- com a Infraero, projeto para capacitao em administrao e
gesto aeroporturia.
Na segunda quinzena de agosto de 2004, chegava a Porto Prncipe
a misso composta por 26 integrantes, representando 14 instituies
185

nacionais, que contou, desde o incio, com o apoio do Governo transitrio.

Este designou, atravs de sua Chancelaria e da Embaixada em Braslia,
representantes dos Ministrios e instituies haitianos para se articularem
com as contrapartes brasileiras. Encerrada a primeira rodada de
conversaes foi traada, em conjunto, a metodologia de trabalho a ser
adotada e a delegao, ao dividir-se em reas tcnicas, possibilitou a
realizao de diversas reunies temticas concomitantemente, o que
contribuiu para tomada de decises em curto espao de tempo.
A misso seria recebida por altas autoridades haitianas, dentre elas
o Primeiro-Ministro Grard Latortue, o que revelava as grandes
expectativas depositadas em torno da ao brasileira. Na avaliao do
Itamaraty, consubstanciada em documento interno, seria conveniente que
todas as iniciativas programticas fossem, sem prejuzo do planejamento
de aes de mdio e longo prazo, concretizadas prontamente, o que
conferiria maior visibilidade cooperao brasileira.
Outras misses exclusivamente tcnicas se seguiriam, essas com
contornos setoriais, destinadas a reconhecer pontos focais e detalhar projetos
para a pronta implementao das iniciativas indicadas. Nesse contexto,
tcnicos da EMBRAPA, Infraero, Ministrio da Sade, Ministrio do Meio
Ambiente e SENAI estiveram no Haiti em diferentes oportunidades ao
longo de 2004 e 2005.
O somatrio dessas misses tcnicas iniciais resultou em doze
projetos, aos quais se somariam outros dois identificados posteriormente,
perfazendo um total de catorze projetos a serem implementados at
dezembro de 2006 (Anexo XI). A saber:
z dois projetos na rea agrcola, para o desenvolvimento das
culturas do caju e da mandioca, em parceria com a EMBRAPA;
z um programa de capacitao para tcnicos haitianos da rea de
defesa civil, em parceria com a Secretaria Nacional de Defesa
Civil do Ministrio da Integrao Nacional;
z um projeto para a promoo da insero social atravs da prtica
esportiva, em parceria com o UNICEF e o Ministrio dos
Esportes;
186

aes no mbito da organizao eleitoral e oferta de cooperao

em matria de votao eletrnica, em parceria com o TSE e
com recursos oriundos do oramento da ABC, no valor de 1
milho de dlares, para a preparao das eleies gerais;
um projeto na rea da sade, no setor de vacinao/imunizao,
em parceria com o Ministrio da Sade e em triangulao com
o Governo canadense;
um projeto na rea de combate violncia contra a mulher, em
parceria com a Secretaria Especial de Polticas de Promoo
da Igualdade Racial (SEPPIR), com a participao do Fundo
das Naes Unidas para Populaes (FNUAP);
um projeto para o desenvolvimento florestal e a recuperao
de reas degradadas, em parceria com o Ministrio do Meio
Ambiente e a Universidade Federal Rural do Rio de Janeiro
FRRJ, em triangulao com a Espanha;
um projeto para apoio formulao de polticas pblicas e
tomadas de decises em matria de recursos hdricos,
especialmente para aplicaes agrcolas;
um projeto na rea de resduos slidos, em parceria com o
Banco Mundial;
um projeto na rea de merenda escolar, em parceria com o
Banco Mundial;
um projeto de construo do Centro de Formao Profissional,
em parceria com o Senai;
um projeto para manejo de resduos slidos na capital haitiana,
com recursos do Frum de Dilogo ndia, Brasil e frica do
Sul (IBAS), administrado pelo PNUD; e
um projeto na rea de hortalias e construo de cisternas em
parceria com a EMBRAPA Hortalias e EMBRAPA Semirido, em triangulao com a Argentina.

Ademais das iniciativas e projetos bilaterais em curso desde ento,

o Brasil tem explorado mecanismos inovadores de cooperao tcnica
187

no Haiti, como a triangulao com o Canad, na rea de vacinao e

imunizao, com a Espanha, na rea de reflorestamento e com a
Argentina, na rea de agricultura familiar e construo de cisternas.
Com o Banco Mundial foram firmados, em 2005, dois acordos de
co-financiamento para projetos de merenda escolar e manejo de
resduos slidos, os primeiros de seu gnero celebrados por aquela
instituio, pois o Banco, que h dcadas vinha sendo instado a abrir
uma linha de crdito de cunho social, nunca o fizera. lista, soma-se
tambm o memorando de entendimento com o BID, em cujo mbito
encontram-se em estudo projetos de cooperao na rea de infraestrutura bsica. Tratativas com outros pases desenvolvidos Japo,
Noruega e Sucia e com organismos internacionais a FAO e a
UNIDO vm sendo mantidas, com vistas implementao de aes
conjuntas nas reas de agricultura familiar, capacitao profissional,
educao e meio ambiente.
Outro desdobramento verificar-se-ia quando, por instruo do
Ministro das Relaes Exteriores, nos termos do Comunicado Conjunto
emitido por ocasio da visita oficial do Primeiro-Ministro do Canad,
Paul Martin, ao Brasil, em 23 de novembro de 2004, a ABC, pela primeira
vez em sua histria, organizou e chefiou misso conjunta Brasil-Canad,
na rea da sade. Esse encontro fortaleceria as novas premissas da
cooperao quando o Presidente da Repblica Luiz Incio Lula da Silva,
reconheceu, em discurso proferido, ser a parceria Brasil-Canad
emblemtica em favor da paz. Em fevereiro de 2005, a misso conjunta
deslocou-se ao Haiti para identificar, com as autoridades locais, as reas
que dariam ensejo experincia indita da CTPD brasileira.
A agenda de encontros necessria para a conformao do projeto
e as visitas de campo propiciaram a discusso sobre a metodologia a ser
adotada. As delegaes brasileira e canadense, juntamente com a equipe
de trabalho haitiana, identificaram como prioridades: a organizao do
sistema de sade, de engenharia sanitria, de vigilncia epidemiolgica e
imunizao, que seriam complementadas por aes transversais em matria
de gesto e de capacitao. Ao trmino da misso triangular, foi elaborado,
188

a partir de uma proposta brasileira, um Plano de Trabalho, que seria iniciado

no segundo semestre de 2006.
Outra importante misso seria realizada pela ABC, em 2005, com
o intuito de firmar projeto com o Ministrio da Condio Feminina e o
Fundo das Naes Unidas para Populaes FNUAP, para desenhar a
poltica de combate violncia contra a mulher, que criaria a primeira
delegacia para a mulher no pas.
Cedo, a partir desses encontros iniciais, o Ministrio das Relaes
Exteriores reconheceu que trs seriam os pilares indispensveis para a
reconstruo do Haiti e nos quais repousaria o sucesso da Misso de
Estabilizao: a manuteno da ordem e da segurana, o incentivo ao
dilogo poltico com vistas reconciliao nacional e a promoo do
desenvolvimento econmico e social79.
5.4. Reunies e conferncias internacionais
sobre o Haiti e as Mesas Setoriais
Outras reunies se seguiriam ao longo dos anos 2005/2006,
confirmando o lugar que o Haiti passara a ocupar na agenda internacional.
Em fevereiro de 2005, encontro em Paris preparatrio para a
Reunio de Caiena reafirmaria o apoio da comunidade internacional e
definiria os mecanismos para acelerar a maturao dos projetos de
cooperao e apressar sua implementao. O que se tornava urgente na
medida em que a ajuda externa comeava a se concretizar e aumentava o
nmero de projetos em via de execuo ou em andamento. A reunio em
Paris representou a primeira resposta aos trabalhos empreendidos pelo
Governo transitrio, pois a avaliao dos primeiros resultados obtidos
em matria de reforma do estado e de equilbrio macro-econmico
mostrava-se, naquele momento, alvissareira. Na ocasio, o coordenadorgeral do ICF no gabinete do Primeiro-Ministro Latortue elogiaria o

Discurso proferido pelo Ministro Celso Amorim, na Reunio Especial do Conselho de

Segurana da ONU, em 12 de janeiro de 2005.

79

189

desempenho de dois pases: a Frana, pela iniciativa de reuni-los em Caiena,

e o Brasil, pela preocupao e apoio demonstrados ao Haiti 80.
A Reunio Ministerial sobre a Ajuda para a Reconstruo do Haiti
- realizada em maro de 2005 em Caiena - tinha como objetivo discutir
os mecanismos para o aprimoramento da ajuda internacional. J era
evidente, naquela ocasio, que essa no chegava na proporo desejada,
nem com o impacto que se fazia necessrio para a reverso do quadro
social e econmico. A burocracia engessava a implementao de projetos,
o desembolso de recursos e criava ansiedade e preocupao, o que se
traduzia numa imobilidade frustrante.
A Reunio, que havia gerado expectativa geral no sentido de
desobstruir os impasses at ento verificados, alcanaria resultados
inexpressivos. Por um lado, falhou na apresentao de propostas concretas
para a reverso do quadro de desempenho fsico-financeiro que havia
sido proposto; por outro, malogrou por no ter contado com assessoria
tcnica capaz de auxiliar os delegados oficiais na efetivao dos temas
propostos na agenda do encontro.
As delegaes presentes marcariam sua presena por meio da
repetio do discurso oficial de apoio reconstruo do Haiti. Porm,
coube delegao brasileira chefiada pelo Secretrio-Geral das Relaes
Exteriores apresentar projetos detalhados, em reas prioritrias, para
execuo imediata e com cenrio de aes de mdio prazo.
A importncia dos trabalhos em Caiena j podia, poca, ser
avaliada diante do quadro apresentado pelo BID: dos U$ 400 milhes
alocados ao Haiti, somente U$ 30 milhes teriam sido desembolsados,
numa demonstrao inequvoca das dificuldades em efetivar as medidas
de urgncia necessrias para o soerguimento do pas.
Trs meses depois, em junho, outra reunio teria lugar em Montreal,
a Conferncia Internacional sobre o Haiti, para tratar da coordenao da
ajuda internacional e da criao de misso internacional de observao
das eleies previstas para aquele ano.
Ver despacho-telegrfico oficial ostensivo 168, para a Embaixada do Brasil em Paris, de
01 de maro de 2005, que contm o relatrio da reunio de Paris.

80

190

Em agosto de 2005 ocorreria a reunio de coordenao entre

Brasil, Argentina e Chile, em Santiago. Os tpicos de sua agenda incluiriam
a importncia da participao latino-americana para a democratizao do
pas, o aumento da segurana, o calendrio eleitoral e as relaes Haiti/
CARICOM, que continuavam rompidas desde o episdio da concesso
de visto temporrio pela Jamaica ao Presidente Aristide durante o seu
exlio na Repblica Centro-Africana.
Em setembro de 2005 os doadores, ainda uma vez, se dariam
conta da dificuldade que representava transformar recursos disponveis
em projetos e novamente seria marcada uma reunio em Porto Prncipe,
com a finalidade de discutir a adoo de mecanismos de coordenao
para conferir maior eficcia e agilidade implementao do ICF. Desta
feita compareceram representantes do BIRD, BID, FMI, UE, ONU e
suas agncias OEA, OPAS/OMS, IICA, ACDI, PMA, Canad, Estados
Unidos, Frana, Alemanha, Espanha, Chile, Brasil e de organizaes nogovernamentais. A reunio foi coordenada por consultores e tcnicos
responsveis pela elaborao do ICF que apresentaram, a pedido do Banco
Mundial e do PNUD, documento de tal forma complexo que acabou
por se revelar inopervel. Com a pretenso de ser um manual para a
efetivao da ajuda externa, o Mcanisme de Coordination de lAssistance au
Dveloppement en Hati, previa uma estrutura de coordenao e execuo
dos projetos em trs nveis: estratgico, operacional e executivo.
Ao gabinete do Primeiro-Ministro haitiano, por meio de unidade
especfica a ser criada, caberia a parte estratgica, enquanto um Comit
Interministerial, coordenado pelo Ministrio do Planejamento, trataria das
atribuies operacionais e cada Ministrio seria incumbido da execuo
dos projetos. Do lado dos doadores, essas funes competiriam ao Grupo
de Coordenao de Agncias e Doadores, presidido pelo Banco Mundial,
e ao Comit de Coordenao Local, presidido pelo representante residente
da PNUD e integrado pelos representantes das agncias de cooperao,
dos pases participantes e dos organismos internacionais.
Para a coordenao geral seria criado um Comit Conjunto de
Coordenao, presidido pelo Primeiro-Ministro e composto por
191

autoridades governamentais haitianas, representantes da sociedade civil e

dos doadores.
No plano operacional, seriam tambm criados grupos setoriais,
compostos por coordenadores haitianos, pontos focais designados pela
comunidade internacional e representante do Governo haitiano, dos
doadores, dos operadores e da sociedade civil.
Como resultado da reunio, seriam conformadas dezoito Mesas
Setoriais (tables setorielles) (Anexo VIII) para o encaminhamento das aes
previstas no ICF. O Brasil participaria de onze delas, que tratavam de temas
relacionados a setores com os quais poderia contribuir no curto e mdio
prazo: 1) polcia, desarmamento e segurana; 2) justia e direitos humanos;
3) eleies; 4) governana; 5) eletricidade; 6) agricultura, desenvolvimento
rural e segurana alimentar; 7) estradas e transportes; 8) meio ambiente; 9)
sade e nutrio; 10) educao, juventude e esportes; e 11) HIV/AIDS.
As Mesas comeariam a se reunir alguns meses aps sua criao, mas
pouco avanaram na implementao de projetos, sobretudo pela dificuldade
de poder de convocatria, a multiplicidade de atores envolvidos e, argumento
de peso, a necessidade dos representantes estrangeiros de se reportarem a
instncias superiores em seus pases para aprovao de propostas.
Em outubro de 2005, uma Conferncia em Bruxelas reuniria
representantes de instituies e principais pases doadores para procederem
avaliao da situao haitiana e dos eventuais progressos na implementao
dos projetos de cooperao. Seu principal resultado foi lograr manter a questo
haitiana viva na agenda internacional, ao tempo em que reafirmou os
compromissos com respeito ao financiamento para a recuperao do pas.
Em 21 de fevereiro de 2006, em Washington, o Banco Mundial
auspiciaria a Reunio do Grupo de Contato81 para o Haiti, que fora
inicialmente idealizado como foro informal para a troca de idias e
coordenao de aes entre organismos internacionais, doadores
internacionais e principais pases atuantes. Reconheceu-se imprescindvel

Ver telegrama oficial ostensivo 422, da Embaixada do Brasil em Washington, de 21 de

fevereiro de 2006, que traz o relatrio da Reunio do Grupo de Contato para o Haiti.

81

192

comprometimento sustentado, de longo prazo, e o engajamento

coordenado com o novo Governo de Ren Prval. A posio do Brasil
desde o incio era a de que fosse chamada uma nova Conferncia de
Doadores com o objetivo de promover a extenso do ICF at o final de
2007, de forma a assegurar a continuidade do fluxo da ajuda internacional
nos primeiros dezoito meses do mandato do novo presidente. O balano
financeiro apresentado indicou que 70% do montante destinado desde
julho de 2004 j haviam sido desembolsados e, no entanto, os valores
investidos apresentavam resultados dificilmente percebido no dia-a-dia
da populao haitiana.
Ao apoiar o consenso no que dizia respeito continuidade da
ao internacional, o Brasil deixaria claro que o processo de reconstruo
no havia terminado, ao ressaltar a necessidade de acelerar os desembolsos
e, sobretudo, enfatizar a necessidade do retorno do Haiti ao seio da
CARICOM, necessrio para assinalar a volta do pas ao regime de
normalidade institucional. Ao balano que se seguiu, em que as delegaes
convergiram quanto importncia de que Prval promovesse a retomada
do dilogo poltico interno, de modo a superar as divergncias do passado
recente do pas, a delegao brasileira enfatizaria a importncia dos doadores
apoiarem, em outros foros, como o Banco Mundial e o FMI, a renovao
de alocao especial para a ao de assistncia humanitria e o perdo da
dvida haitiana. O destaque da diplomacia brasileira na conduo da questo
levou o Representante-Residente do PNUD no Haiti, Adama Guindo,
secundado pelo representante da Unio Europia, a sugerir que a prxima
reunio, em nvel de Chanceleres, dirigentes de Organismos Internacionais,
pases doadores e o novo governo haitiano, fosse realizada em Braslia,
tendo como objetivo principal definir os termos para o prolongamento
da ajuda internacional.
Em decorrncia dos entendimentos havidos em Washington, o
Itamaraty mobilizou-se, por meio de sua Subsecretaria-Geral de
Cooperao e Comunidades Brasileiras no Exterior, com vistas a organizar
a Reunio de Alto Nvel sobre o Haiti, no que seria o primeiro encontro
de representantes de pases e organismos internacionais doadores depois
193

da posse do Presidente Prval. A ele compareceriam representantes dos

governos do Haiti, Alemanha, Argentina, ustria, Canad, Chile, Espanha,
Estados Unidos, Frana, Guiana, Japo, Mxico, Noruega, Peru, Repblica
Dominicana, Sua e Uruguai, bem como das Naes Unidas, da OEA,
da Unio Europia, da Organizao Internacional da Francofonia, do
BID, do FMI e do Banco Mundial.
Em maio de 2006, a Reunio de Braslia foi cenrio para que as
novas autoridades haitianas apresentassem, em nvel internacional, seu
programa de governo e garantissem que o processo de reconstruo fosse
mantido de acordo com os compromissos assumidos pelo Governo
transitrio. Seu principal objetivo, definir o prolongamento, at 2007, da
ajuda internacional e os termos em que ela deveria operar, representou
flego adicional para a questo da reconstruo, pois logrou outrossim
aprovar a realizao da II Conferncia de Doadores em Porto Prncipe
para o ms de julho.
Ao findar os trabalhos, seis atos internacionais sobre cooperao
tcnica foram firmados: com o Canad e o Haiti, em regime de
triangulao, parceria que j havia sido estruturada em reunies
anteriores, projetos de vacinao e imunizao; com a Argentina,
projetos de cisternas e culturas de subsistncia; com o Banco Mundial,
a fase II do Programa Nacional de Merenda Escolar; recorrendo
iniciativa privada, Protocolo de Intenes sobre projetos para a
produo e o uso de etanol-combustvel; e um Ajuste Complementar
ao Acordo Bsico para implementar projeto de insero social pela
prtica esportiva.
A Reunio de Braslia, ao possibilitar consenso em relao aos
seus principais tpicos, principalmente a renovao do ICF, traria
resultados mais do que satisfatrios, a julgar pelo balano at ento
registrado das reunies, encontros e conferncias prvios, conforme
ilustrou o comunicado conjunto divulgado na oportunidade (Anexo IX).
No dia 25 de julho de 2006, realizar-se-ia a II Conferncia de
Doadores na capital haitiana, com o objetivo precpuo de ratificar a
renovao do ICF e angariar recursos financeiros adicionais. As prioridades
194

estabelecidas pelo Governo Prval, definidas durante a Reunio de Alto

Nvel de Braslia, e os eixos principais do ICF, ainda vigentes, foram
considerados como parmetros fundamentais para a ao internacional a
partir de ento.
Nas palavras do Primeiro-Ministro Jacques-douard Alxis, no
seu discurso inicial, ela representaria um nouveau dpart da cooperao e o
aporte necessrio para a superao dos impasses ao desenvolvimento do
Haiti.
De fato, ela marcaria etapa de inflexo e reflexo sobre a presena
estrangeira no Haiti. Precedida por reunies e conferncias internacionais
em diversas capitais, confirmaria para a delegao brasileira um certo
descompasso entre os diversos projetos internacionais para a reconstruo
que se pretendia implementar, por um lado, e uma discrepncia entre o
discurso oficial internacional e a realidade local, por outro. Se existiam
recursos disponveis, tanto a burocracia para sua liberao, quanto a ausncia
de instituies ou quadros haitianos que pudessem levar a cabo os projetos
propostos, representavam um obstculo a ser vencido. Se os discursos
enfatizavam o apoio estabilizao, reconstruo e ao governo eleito,
permitindo que a ao externa obtivesse legitimidade, velavam o real cenrio
da vida scio-poltica haitiana, em que continuavam a persistir a violncia
e o caos econmico, situao que pelo menos no mdio prazo se
configurava como dificilmente supervel.
Em encontro prvio Conferncia, Edmond Mullet,
Representante-Especial do Secretrio-Geral da ONU, confidenciaria ao
chefe da delegao brasileira a preocupao daquele organismo diante do
quadro haitiano: a ausncia de controle das fronteiras e a existncia de um
sem-nmero de pistas de aterrissagem clandestinas com movimento
ininterrupto, que asseguram a expanso do narcotrfico e do contrabando,
configuravam srios fatores para a instabilidade. A isso se somava a
corrupo generalizada. Nas palavras de Mullet onde h Estado, h
corrupo e ainda definiria como desalentador o fato de bilhes de
dlares haverem sido gastos nas ltimas dcadas naquele pas, sem que
isso houvesse contribudo para a melhoria da situao.
195

A II Conferncia de Doadores para o Haiti renovaria o compromisso

internacional com a causa haitiana, mas comprovaria que em dois anos, no
binio 2004/2006, contando com apoio irrestrito e recursos, embora no
no nvel, nem com a agilidade de desembolso necessria, muito pouco se
conseguiu avanar. O sentimento internacional em relao s aes em prol
da reconstruo do pas continuaria sendo de um certo desalento, pois os
recursos alocados, as sucessivas reunies tcnicas ou poltico-diplomticas,
pouco refletiam na qualidade de vida ou na estruturao do Estado.
Nesse quadro, outra conferncia, em novembro de 2006, seria
realizada com o objetivo explcito de discutir as condies mais favorveis
para que os investimentos feitos pudessem ser capitalizados de modo a
otimizar o apoio financeiro e tcnico prestado desde 2004.
Dessa vez caberia ao Governo espanhol organizar em Madri, em
30 de novembro, a Conferncia Internacional para o Desenvolvimento
Econmico e Social do Haiti: a corresponsabilidade entre o Haiti e a
comunidade internacional para a superao do desafio da eficcia da ajuda.
Diferentemente das anteriores, a Conferncia de Madri contemplava um
sub-ttulo que, ao sugerir a superao do desafio da ajuda externa, confirmaria
a impresso geral de que a ajuda externa ou no chegara ao Haiti da forma
e na proporo desejadas ou, se chegara, no causou os impactos esperados.
Deixa implcito, por outro lado, uma crtica ao processo de ajuda externa,
tal com vem sendo realizado.
A Conferncia tinha por fim, segundo sua convocatria,
proporcionar um balano dos progressos realizados aps a II Conferncia
de Doadores de Porto Prncipe e discutir conjuntamente doadores e
governo haitiano os mecanismos para tornar a ajuda externa mais eficiente.
Pretendia, tambm, examinar os desembolsos efetuados pelos doadores e
o cumprimento dos compromissos assumidos em termos de projetos nas
diferentes reas e definir diretrizes para a coordenao entre os doadores e
o governo haitiano, tendo como inspirao a Declarao de Paris82 sobre a
Em 1990, realizou-se Conferncia em Paris sobre os Pases de Menor Desenvolvimento.
Em 1998, outra Conferncia seria realizada na capital francesa, dessa vez sobre gua e
Desenvolvimento Sustentvel marcaria importante etapa nos debates sobre a preservao

82

196

eficcia da ajuda, firmada no Comit de Ajuda ao Desenvolvimento da

Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico - OCDE.
Para tanto, os principais doadores sugeriam a reviso de certos
mecanismos e programas de cooperao existentes e a adoo dos
princpios includos na Declarao de Paris. Em sua avaliao, esses
princpios, apropriao, alinhamento e harmonizao83, garantiriam uma
cooperao fluida e frutfera entre doadores e governo haitiano por
assegurarem o comprometimento do pas-scio no processo de adoo
de decises estratgicas, tanto no desenho de polticas de desenvolvimento,
quanto na obteno de apoio da comunidade internacional.
Apesar das boas intenes, os discursos evidenciariam um
descompasso entre os doadores e o governo haitiano. Este apresentou
um documento, que serviria de apoio aos debates, intitulado Programa
Quadro de Governana e Reforma do Estado, acompanhado por um
documento de trabalho, no qual enumerava os grandes canteiros para a
reconstruo do pas. Reproduo resumida do ICF, o documento alm
de indicar as reas para a incidncia de projetos, trazia os valores estimados
pelo governo para sua execuo. Entre eles encontram-se:
z
Trabalhos de infra-estrutura US$ 1.500.000
z
Apaziguamento social US$ 120.000
z
Justia e segurana US$ 1.500.000
z
Aumento das receitas do Estado US$ 150.000
z
Fortalecimento do Estado US$ 850.000
da gua sob a tica de sustentabilidade. Com base tambm nos resultados dessa Conferncia,
o Parlamento Europeu aprovaria Resoluo, em 2006, denominada Cooperar mais,
cooperar melhor: o pacote 2006 sobre a eficcia da ajuda da UE.
83. Documento de Trabalho, distribudo pelas autoridades haitianas durante a Conferncia
Internacional sobre o Desenvolvimento Econmico e Social, realizada em Madri, em 30
de novembro, pgina 15, item 70. Nele so alinhavados os seguintes conceitos:
- apropriao, entenda-se os pases parceiros exercerem real propriedade sobre suas
polticas e estratgias de desenvolvimento e assegurarem a coordenao da ao de apoio
ao desenvolvimento;
- alinhamento, entenda-se os doadores embasarem o conjunto de sua ajuda em estratgias
nacionais de desenvolvimento
- harmonizao, entenda-se a sinergia entre as aes dos doadores, o que permite
maior eficcia.
197

z
z
z

Educao US$ 930.000

Sade US$ 1.200.00
Agricultura U$ 850.000

O documento define trs nveis de coordenao para a

cooperao internacional, o nvel estratgico, responsvel pela perspectiva
global da ajuda, seguido por um nvel de coordenao setorial, de
responsabilidade dos ministrios, nos quais seriam criados grupos de
trabalho para dialogar com representantes de cada unidade setorial, que
funcionaria tambm como ponto focal para os contatos com a
comunidade de doadores; e um ltimo nvel, o da coordenao
geogrfica, que teria por fim integrar ao processo decisrio as cento e
quarenta comunas do pas. Para torn-las operacionais, o governo haitiano
retomaria o projeto das Mesas Setoriais com o fim de reunir parceiros
e tcnicos de cada departamento e identificar as sinergias entre os projetos
necessrios ao desenvolvimento local.
Em seu discurso, o Primeiro-Ministro Jacques-douard Alxis,
que j havia declarado na Conferncia de Doadores em Porto Prncipe
que aquela constitua um nouveau dpart, desta vez considerou a Conferncia
de Madri um second souffle para o desenvolvimento do Haiti. Ao conclamar
pela co-responsabilidade entre a comunidade internacional e o governo
haitiano para o processo de implementao da ajuda externa, exortou a
que se buscasse uma nova forma de cooperar:
Il faut rompre avec les pratiques passes. Il faut cesser de reflchir chacun de
son ct, il faut penser ensemble. Il ny a pas de contraintes qui soient
propres aux partenaires de la Communaut internationale ou Hati. Il ny
a que des contraintes au dveloppement du pays.

Sua proposta seria a de que o Governo haitiano viesse a assumir a

liderana das aes em prol do desenvolvimento do pas e de coordenao
da cooperao internacional. Para tanto, declarou que os doadores deveriam
repassar diretamente para cada ministrio os recursos discriminados no
198

documento de trabalho. Os mecanismos existentes de cooperao, na sua

viso, no se adaptam aos estados frgeis:
Il est vident que les mcanismes existants de coopration ne sont pas
adapts aux tats fragiles. Ces derniers ne peuvent fournir les garanties
habituelles pour avoir accs aux fonds dont ils ont bsoin pour vaincre
leurs facteurs de fragilit et accder au statut de coopration leur confrant
un accs plein et entier aux mcanismes de financement.

Os doadores principais excluiriam do Comunicado Conjunto da

Conferncia a sugesto do governo haitiano de repasse de fundos
diretamente aos oramentos dos ministrios, por considerar que as
condies vigentes no pas no permitem, por enquanto, a adoo desse
mecanismo. Incluiriam algumas das condies que entendem essenciais
para tornar a cooperao mais eficaz: o comprometimento do governo
com respeito s aes na rea de governana, o fortalecimento institucional
do Estado, o estabelecimento de mecanismos apropriados de
administrao financeira, o controle da segurana, a modernizao do
Estado, o apaziguamento social e a reforma da Polcia Nacional.
Presente Conferncia, o Chanceler dominicano Carlos Morales
Troncoso proporcionou o discurso mais incisivo sobre ajuda ao Haiti:
Sin embargo, para decir con toda la verdad con toda la mayor consideracin
y respeto por las naciones donantes, habra que admitir que, salvo muy
raras y contadas excepciones, las promesas de ayuda econmica para la
recuperacin de Hait no han estado a la altura de sus ofertantes. No se ha
cumplido con la asignacin de recursos ni en la cantidad ni en el tiempo
previsto, y siempre hemos odo mejores excusas para explicar la falta de
desempeo que para justificar la tardanza para la ejecucin de proyectos.

O Chanceler dominicano apontaria a inexistncia de capacidade

institucional haitiana para a gerncia de projetos pblicos com os recursos
dos doadores internacionais como o principal empecilho eficcia da
199

ajuda externa e proporia que os pases doadores contribussem mediante

o envio de profissionais ao Haiti, com responsabilidade sobre o
desenvolvimento dos projetos e sua gerncia administrativa, financeira e
dos recursos humanos envolvidos.
Por primeira vez caberia ao Secretrio-Geral da OEA, Jos Miguel
Insulza, alertar para a ineficcia, no longo prazo, de aes e programas que
buscam suas contrapartes de maneira direta no Haiti, sem a intermediao
do setor pblico central. Embutia, em sua avaliao, crticas a algumas das
centenas de ONGs presentes no pas, cuja ao, em que pesem as boas
intenes, no contribuem para reforar as instituies locais e esgaram
ainda mais o tecido social haitiano, ao disseminarem metodologias ou
inadequadas realidade local ou dificilmente replicveis em base autosustentvel.
A Conferncia de Madri no chegou a cumprir seus objetivos, pela
discrepncia entre o governo haitiano e os doadores principais sobre a
conduo eficiente da ajuda externa e o modo para transform-la em
cooperao efetiva. Na ausncia de corpo tcnico capaz de traduzir os discursos
oficiais em mecanismos de coordenao e execuo de projetos, o Haiti
continua a depender dos projetos de cooperao levados a cabo em nvel
bilateral, onde os resultados comeam a despontar. Mesmo entre os doadores
comeam a surgir desentendimentos sobre como operacionalizar a ajuda
externa. A sugesto da Diretora do Banco Mundial de criao de um multilateral
trust-fund, administrado pelo BIRD, para a implementao dos projetos no
Haiti, sofreu resistncia por parte do BID e do Canad, que preferem a
alternativa bilateral para a implementao de projetos de cooperao.
A impresso produzida pelas distintas concepes sobre a ajuda
externa que marcaram o discurso haitiano, por um lado, e o dos doadores,
de outro, reside no fato de o primeiro ainda perceber a cooperao
internacional sob tica estritamente Norte-Sul e marcada pela ambigidade
cooperao-confronto. As diferenas traduziam-se mais que pela simples
nfase retrica, pois a indefinio sobre o curso do processso deixava
perceber e a anlise dos discursos registraria clara assintonia entre, de
um lado, o apelo ideologia do desenvolvimento, de cunho mais radical,
200

baseada nos fundamentos de soberania-solidariedade-eqidade; de outro,

uma concepo de ajuda externa, por parte dos doadores, animada por
significativos apelos neoliberais, que valorizavam a argumentao liberdadeconcorrncia-lucros.
Dentre as aes com resultados positivos, destacou-se o projeto
desenvolvido no mbito do Fundo IBAS no Haiti, na favela de Carrefour
Feuilles, na rea de coleta e manejo de lixo urbano, que envolve cerca de 200
moradores, responsveis pela instalao e superviso do sistema de coleta
de lixo e seu tratamento e insere-se no quadro do programa do Governo
haitiano denominado DDR (desarmamento, desmobilizao e reintegrao).
Em 19 de dezembro de 2006, declarado Dia da Cooperao
Sul-Sul pela Assemblia Geral da ONU, a Unidade Especial para a
Cooperao Sul-Sul das Naes Unidas conferiria o South-South Alliance
Award ao projeto, por ser um exemplo de como transformar os conceitos
da cooperao Sul-Sul em aes de desenvolvimento.84
5.5. A criao do Ncleo de Cooperao na
Embaixada do Brasil em Porto Prncipe
A exemplo do que foi feito em Cabo Verde e Angola, no contexto
da cooperao tcnica, a ABC decidiu pela instalao de um centro que
84
De acordo com convite formulado ao Governo brasileiro: The South-South Partnership
Awards are part of the celebrations of the United Nations Day for South-South
Cooperation. They are presented to individuals or institutions whose leardeship spearheads,
transforms, empowers, mobilize and/or expands the South-South agenda by increasing
the human and financial resources of the South through partnership for development.
These new partners bring Southern perspectives, experiences and solutions to Southern
challenges, complementing traditional development assistance. There are three award
categories, highlighting three global and system-wide public-private partnership groupings
that enable development partners to play a contributive role in support of South-South
and triangular cooperation: South-South Alliance (spearheading the transformation of
South-South concepts of development into action through public-private allliances),
South-South Solidarity (pooling Southern financial, human and material resources in
order to complement the humanitarian assistance efforts by other development partners)
and South-South Triangular Partnership (leveraging donors financial, human and technical
resources with South-South capacities in order to scale up the impact and effectiveness
of development cooperation).

201

coordenasse os vrios projetos desenvolvidos no Haiti, por diferentes

instituies e parceiros, cuja incapacidade em termos gerenciais dificultava
a avaliao e o acompanhamento do que vinha sendo implementado.
Assim, para propiciar melhores condies operacionais para a
cooperao tcnica, o Ministrio das Relaes Exteriores instituiria em
2006 o Ncleo de Cooperao Tcnica na Embaixada em Porto Prncipe85,
contratando localmente dois assistentes de nvel superior para
acompanharem os projetos desenvolvidos e servirem de ligao entre a
Embaixada e as instituies locais. A opo por contratados locais deveuse ao melhor trnsito que esses tcnicos teriam, mormente porque a maior
parte desses projetos levada a cabo em reas cujo acesso nem sempre
simples. Alm do mais, para o pessoal local seria mais fcil o diagnstico
dos eventuais pontos de estrangulamento da cadeia burocrtica que
poderiam - e podem comprometer o que o Itamaraty se havia proposto
realizar.
O Ncleo, ao reforar a concatenao entre a Embaixada e as
instituies locais, tambm serve de ligao entre estas e os consultores
brasileiros que, com uma certa freqncia, vo a Porto Prncipe para
supervisionar os projetos de competncia de suas reas.
5.6. O brao civil da presena brasileira
Henry Kissinger86, ao conceituar o significado de ao em poltica
externa distingue dois momentos: o da anlise cujo ritmo seria o do
parar-para-pensar necessrio reflexo e o do processo decisrio
determinado pela urgncia entre opes que so oferecidas e as prioridades
estabelecidas, num dado momento, em funo da agenda pblica
internacional e interna. De fato, em alguns momentos, como foi o caso da
crise haitiana, a lgica dos acontecimentos impe respostas imediatas e
um processo decisrio igualmente capaz de atender sua urgncia, sem
O Ncleo de Cooperao Tcnica na Embaixada do Brasil em Porto Prncipe foi
institudo pelo despacho-telegrfico 61, de 17 de maro de 2005.
86
In: KISSINGER, Henry. Diplomacy. New York. Ed.Simon & Schuster. 1994, pp. 136.
85

202

descurar da anlise das diversas variantes geralmente presentes em situaes

ou quadros de crises.
Num cenrio internacional cada vez mais complexo e com temrio
em permanente ampliao, a diplomacia brasileira tem buscado reagir a
situaes emergenciais, valendo-se de seus recursos, tanto humanos quanto
materiais, e lanando mo dos instrumentos de que dispe, como o
caso da cooperao tcnica prestada. Exemplos de respostas do Itamaraty
a situaes de crise no cenrio internacional podem ser encontrados em
expedientes oficiais, memorandos, estudos internos do Ministrio e em
pronunciamentos de diplomatas.
O ento Chanceler Celso Lafer sublinhou ser necessrio poltica
externa brasileira identificar mtodos de ao prticos e eficazes no
relacionamento com nossos vizinhos, transformando-os em um imperativo
da ao diplomtica 87. No caso especfico, entenda-se referncia aos
pases fronteirios, porm o Itamaraty atribui significado mais amplo a
essa conceituao, no a restringindo apenas ao nosso contorno geogrfico
imediato. De fato, a idia recorrente no pensamento laferiano de fronteira
de cooperao tem, para a poltica externa brasileira, um significado
mais abrangente e caracteriza uma especificidade, na medida em que toda
a Amrica Latina, mais do que uma opo diplomtica, configura uma
rea de trabalho que a nossa circunstncia.88
A poltica externa brasileira se pautou por todos os compromissos
internacionais assumidos, um deles a Carta das Naes Unidas, que, no
implicando obrigatoriedade, indicam, sim, procedimentos e condutas que
devem ser adotados, com o fim de promover o bem-estar geral. Este
ltimo, de fato, um imperativo moral a nortear a ao diplomtica nas
relaes internacionais. Embora esses compromissos espelhem o dever
In: Poltica externa brasileira: reflexo e ao, pp. 41. Nesse texto, lembra Celso Lafer que, por
ser dinmica e exigir constantemente a inovao e adaptao a uma realidade internacional
cambiante, nossa diplomacia sempre procurou guiar-se pela combinao entre a tradio e
a inovao e tem sabido dosar ao pragmtica com idealismo [...] devemos buscar sempre
atender a objetivos estratgicos e explorar as oportunidades nas diversas frentes do nosso
relacionamento externo, dentro de um esprito de adaptao criativa.
88
In: Cooperao Internacional: Estratgia e Gesto. EDUSP, 1994, pp. 25-27.
87

203

ou o desejo de cooperar com outros povos, no se pode perder de vista

que cooperar sempre comporta clculo sobre oportunidade poltica num
cenrio internacional especfico e depende, em cada caso, das diretrizes
do Governo nacional.
Desde o incio da crise haitiana, o Brasil corroborou a tese do
ento Secretrio-Geral da ONU, Kofi Annan, no sentido de que seria
desejvel que a tenso social e os conflitos fossem contidos por meio da
promoo da segurana e do desenvolvimento humanos, tema que no
novo para a diplomacia brasileira. Ele foi objeto de inmeras discusses
nas Naes Unidas, ao longo das dcadas, juntamente com o da gnese
de conflitos, da promoo da paz durvel e do desenvolvimento
sustentvel. Em 1999, o representante do Brasil junto s Naes Unidas,
Embaixador Gelson Fonseca Jr., em interveno no Conselho de
Segurana, durante debate sobre O Papel do Conselho de Segurana na
Preveno de Conflitos observou que o desenvolvimento saudvel e
balanceado a melhor forma de preveno de conflitos.
A poltica externa brasileira vem reafirmando a tese de que a
cooperao um instrumento fundamental para a promoo do
desenvolvimento econmico e social e que a cooperao tcnica
desempenha tarefa relevante para a aproximao entre o Brasil e outros
pases, em especial os do mundo em desenvolvimento.
Na verdade, a diplomacia um brao do Estado brasileiro voltado
para realizar objetivos que nascem, em contexto democrtico, das aspiraes
da sociedade. O mtodo de operao diplomtica no tratamento de
qualquer tema ou na defesa de qualquer interesse essencialmente poltico
e tem na considerao das realidades de poder um de seus referenciais
bsicos. Incorpora, ainda, elementos de retrica e a dimenso tico-utpica
de toda construo poltica. Dentro desse referencial complexo em que
coexistem estruturas para o exerccio de poder e sentimentos utpicos
para um mundo melhor foi idealizada a presena brasileira no Haiti, que
se enquadra justamente nos objetivos da poltica externa.
O Itamaraty, ao analisar a crise haitiana de 2004, antecipou que a
presena brasileira naquele pas seria sui generis e que aes inditas deveriam
204

ser tomadas. Para subsidiar tais aes concorreriam estudos e anlises

elaborados por consultores da comunidade acadmica, dentre eles o do
Professor Ricardo Seitenfus, indicado pelo Itamaraty para estudar a
situao haitiana. Seu relatrio89 chamou a ateno para o fato de ser
necessrio repensar a estratgia de poltica externa empregada, dadas as
singularidades que exigiam uma nova concepo de interveno e de
cooperao internacional, sobretudo diante dos reiterados fracassos da
comunidade internacional.
De fato, a situao no se resumia unicamente a uma conjuntura
de ingovernabilidade ou de insegurana criadas pela sada de Aristide.
ausncia do Estado, instituies, leis e normas claras, aparelho judicial e de
polcia, transportes, educao, infra-estrutura, somava-se o fato de esses
temas no serem considerados importantes nos debates pblicos, em que
pesasse ao quadro de emergncia em que vivia a populao.
Nesse contexto de ausncia de Estado importante reiterar que a
ao brasileira inovou para adaptar-se a uma situao inusitada, isto ,
cooperar com um pas em que as instituies ou eram inexistentes ou
demasiadamente frgeis. Alm disso, a busca da normalizao da vida
poltica e a transio para a democracia de pleno direito seriam imperativos
para permitir a internacionalizao da ajuda internacional. Assim, em
novembro de 2006, a cooperao tcnica prestada pelo Itamaraty, atravs
da ABC, apoiaria os esforos para que fosse assegurado o calendrio
Em relatrio para o Itamaraty, Ricardo Seitenfus sublinhava que o Haiti mais do que
recursos financeiros e apoio tcnico provenientes do exterior, clamava pelo conceito
grego de arete, que pode ser traduzido por excelncia, ou seja, o ponto mximo de
aperfeioamento que um determinado ser pode alcanar. No caso do Haiti, cidados
homens e mulheres dotados de virtude e voltados para o bem comum.
Segundo o Dictionaire Grec-Franais, a palavra aret significa mrito ou qualidade pela
qual algum se destaca. Dessa maneira, ela pode ser aplicada s mais diferentes esferas da
vida humana. Pode significar uma qualidade do corpo, tal como fora ou agilidade (Ilada,
canto XX, verso 411), beleza (Xenofonte, Ciropdia, 5, 1-4), sade (Plato, Grgias, 479b;
Poltico, 353b; Aristteles, Retrica, 1 , 3), ou pode ser uma qualidade da inteligncia ou da
alma, como se v no Protgoras de Plato (322d). Pode adquirir o sentido de considerao
ou honra (Tucdides, Histria da Guerra do Peloponeso, I, 33), ou pode ser vista como o
mrito do arteso, ou ainda do homem de Estado. No sentido moral, aret significa nobres
aes em Plato (Repblica, 618b).
89

205

eleitoral haitiano e, lanando mo de recursos no valor de U$ 1 milho

(na modalidade de compromisso voluntrio), via PNUD, complementaria
o montante dos U$ 16 milhes co-financiados pelos Estados Unidos,
Canad, Frana e Japo e necessrio para a realizao das eleies
municipais e legislativas previstas.
Outras dificuldades se somariam, entre elas o difcil processo para
dotar a MINUSTAH de personalidade jurdica, de forma que pudesse
receber, por transferncia, os recursos alocados ao Governo haitiano, bem
como para mais tarde desembolsar e administrar tais recursos. Em
memorando interno, a Diviso das Naes Unidas alertaria as unidades
do Ministrio para possveis impedimentos da ao externa que j se
articulava, pois a Misso necessitaria que um organismo internacional lhe
emprestasse personalidade jurdica para executar as aes previstas.
Durante algum tempo, dada a natureza multidisciplinar das aes
de campo, duas instituies de organismos internacionais que servissem
de guarda-chuva institucional foram consideradas. O PNUD e o UNOPS
tiveram suas vantagens e desvantagens estudadas, principalmente pela taxa
de administrao (overhead) cobrada, que podia variar de 5 a 10% , o que
colocava um duplo problema: por um lado, muitos doadores
internacionais s aceitam que seus recursos sejam utilizados para atividadesfim; por outro, diante da magnitude dos problemas haitianos e de recursos
sempre escassos, toda e qualquer diminuio oramentria representaria
mais um agravante. Finalmente, a soluo encontrada foi a constituio de
um trust fund no PNUD que viabilizou, desse modo, as aes emergenciais.
Desde o incio da crise haitiana e da constituio da MINUSTAH,
o entendimento por parte do Itamaraty era que, ao se estabelecer um
mnimo de estabilidade, o processo de reconstruo recorreria cada vez
mais presena do cooperante, sendo a comunidade internacional chamada
para colaborar na estruturao de um novo pacto poltico-social e de
desenvolvimento econmico. A cooperao tcnica prestada pelo Brasil
altera a dinmica simplista das relaes custo-benefcio.
No contexto haitiano, a preocupao do Itamaraty tem sido a de
trabalhar no sentido de gerar uma massa crtica de pessoal qualificado e
206

de instituies capazes de potencializar a cooperao recebida. Isso porque,

a orientao bsica da cooperao Sul-Sul a do chamado country driven
approach, estabelecida de acordo com os interesses e prioridades dos
governos nacionais. Nesse sentido, o que se busca em termos de
contribuio brasileira, no mbito da CTPD, que ela, ao funcionar como
indutora de desenvolvimento, seja capaz de fornecer conhecimentos e
experincias aos pases recipiendrios de modo que venham a elaborar
uma avaliao crtica sobre o desempenho de seus prprios projetos de
desenvolvimento. Assim, ao adotar esse parmetro, a cooperao tcnica
assume uma caracterstica muito especial que a do chamado processo
de ckeck and balance, essencial para as correes de rumo, as reformulaes,
as re-adequaes que so necessrias numa dinmica de atuao, sobretudo
a de carter emergencial.
Na recente crise haitiana, objeto do presente estudo, a ABC, como
negociadora, organizadora e coordenadora da presena do Brasil
exemplifica novos procedimentos e metodologias que contriburam para
a sua ativa participao em foros internacionais. Como um dos braos da
poltica externa brasileira, transformou-se, tambm, em instrumento para
a promoo da imagem do Brasil no cenrio internacional, o que se traduziu
por significativos ganhos polticos. Se a resposta crise haitiana pde ser
imediata, ela to somente o foi porque sedimentada em experincias
exitosas, acumuladas em reas geogrficas variadas.

207

CAPTULO VI
O TEMA NA AGENDA DA
DIPLOMACIA BRASILEIRA

CAPTULO VI
O TEMA NA AGENDA DA
DIPLOMACIA BRASILEIRA

Lautre est toujours lautre, tranger car il est une

individualit que nous ne pourrons jamais inscrire
totalement dans notre champ de comprhension. Toute
tentative dassujettissement de lautre notre
reprsentation conduit ncessairement une restriction
de la possibilit de notre rencontre. Lautre ne peut tre
rduit un objet de notre lecture, car notre perception est
toujours sujette aux limites de notre imaginaire. Pourtant,
cet autre qui nous intrigue, nous avons, souvent, besoin
de le ramener notre regard. (Babacar Sine)

6.1. O discurso oficial

A anlise dos discursos oficiais brasileiros que incluem o tema da
cooperao permite distinguir dois perodos distintos. O primeiro marcado
pela presena e a participao brasileira nas discusses promovidas pelas Naes
Unidas, onde o conceito e o pensamento sobre cooperao encontravam-se
em processo de desenvolvimento e evoluo. Nesse perodo, que se estende
dos anos 50 at os anos 70, os discursos tinham por fim reafirmar o perfil do
Brasil como pas em vias de desenvolvimento, de modo a assegurar o fluxo
de recursos provenientes dos Organismos Internacionais para auxiliarem seu
crescimento econmico. A partir de meados dos anos 70, referncias
cooperao tcnica passam tambm a constar com maior freqncia dos
discursos oficiais proferidos em encontros ou reunies bilaterais, sobretudo
com autoridades de pases da frica e do Oriente Mdio.
211

No segundo perodo, a partir dos anos 80, as menes

cooperao so encontradas especialmente em discursos em reunies e
encontros bilaterais, particularmente com pases em desenvolvimento, e
so mais explicitas, indicando mesmo reas em que o Brasil pode colaborar,
sempre tendo como parmetro o desenvolvimento econmico e social,
num quadro de parceria e custos compartidos. Essa tendncia seria ainda
mais lapidada e a cooperao assumiria, a partir da dcada de 90, contornos
polticos mais ntidos, sendo ento mencionada nos discursos oficiais como
instrumento decisivo para a aproximao e o aprofundamento das relaes
entre o Brasil e pases em desenvolvimento. Nesse perodo, discursos em
foros multilaterais tambm so registrados, sobretudo nas reunies anuais
do PNUD, mas seus contornos so essencialmente tcnicos.
Com a criao da Agncia Brasileira de Cooperao, a cooperao
apareceria como um dos tpicos dos discursos oficiais, tanto os
presidenciais, quanto os dos ministros das relaes exteriores e a partir
desse momento registra-se nmero significativo de atos internacionais
ajustes complementares, memorandos de entendimento, protocolo de
intenes no mbito da cooperao tcnica, firmados quer durante
visitas oficiais de autoridades estrangeiras ao Brasil, quer em visitas
presidenciais ou dos chanceleres brasileiros ao exterior.
Na realidade, o discurso sobre cooperao tcnica consubstancia
um mandamento constitucional. A Constituio Federal de 1988
determina, em seu artigo 4, que a Repblica Federativa do Brasil regese, em suas relaes internacionais, entre outros princpios, pelos de
cooperao entre os povos para o progresso da humanidade e estipula,
em seu pargrafo nico, que o Brasil buscar a integrao econmica,
poltica, social e cultural com os povos da Amrica Latina, visando
formao de uma comunidade latino-americana de naes.
O Ministrio das Relaes Exteriores interpreta a integrao tal
como definida na Constituio Federal tambm como um processo de
superao das divises e rupturas entre os pases da regio, com o fim de
atingir uma unio orgnica que a todos beneficie. Para a consecuo desse
fim, entende necessria a adoo de aes prticas, como as derivadas da
212

cooperao tcnica, que sejam precedidas por um processo poltico de

aproximaes, conceitos e reflexes que permeiam a poltica externa
brasileira, garantindo sua permanncia e coerncia. No entanto, a
cooperao tcnica como hoje entendida apareceria, como exposto
anteriormente, com freqncia mesclada ao conceito de integrao.
Nesse sentido, em relao integrao do continente sul-americano,
no discurso de posse da sua primeira investidura presidencial, em 2003, o
Presidente Luiz Incio Lula da Silva reafirmaria que [...] a prioridade da
poltica externa ser a revitalizao do Mercosul e a integrao da Amrica
do Sul, em seu conjunto.
Tal assertiva seria retomada pelo assessor especial para assuntos
internacionais da Presidncia da Repblica90, Marco Aurlio Garcia, ao
declarar que o Brasil contribuiria na medida de suas possibilidades, para
encontrar solues pacficas para crises, com base no dilogo, nos preceitos
democrticos e nas normas constitucionais de cada pas, ao tempo em
que enfatizava o empenho de cooperao concreta e de dilogos
substantivos com todos os pases da Amrica Latina, regio prioritria
para a ao brasileira.
Os fundamentos da fala presidencial confirmariam, de fato, os
princpios ancilares da poltica externa brasileira, cabendo registrar que o
fortalecimento das relaes internacionais, sobretudo com a Amrica do
Sul, foi perpassado pela cooperao tcnica, que se tem mostrado
instrumento imprescindvel de ao diplomtica ao longo dos anos.
Historicamente, desde os primrdios da assistncia internacional,
isso nos anos 30, e de forma mais institucionalizada a partir dos anos 50, a
diplomacia brasileira se fez presente nos debates, formulao e diretrizes de
tal poltica, fosse ela de natureza tcnica, cientfica e tecnolgica, financeira e
econmica, na medida em que os aportes permitiram, atravs de capacitao,
treinamento de mo-de-obra, transferncia de equipamentos e tecnologia, a
mudana do perfil de desenvolvimento que, gradualmente, passaria de um
modelo agrrio-exportador para o de substituio de importaes.
90

Entrevista ao jornal Folha de So Paulo, maio, 2003.

213

A partir dos anos 60, o discurso oficial atribua ajuda tcnica

internacional recebida uma funo especfica, qual seja, a de disseminar os
efeitos sociais do desenvolvimento com vistas a possibilitar um equilbrio
entre o crescimento econmico e seu benefcio social. A poltica externa
brasileira, por conseguinte, viu-se vinculada ao projeto nacional de
substituio de importaes, movido basicamente pela necessidade do
mercado. E nem poderia ser de outro modo, pois dos anos 60 aos anos
90, foram executados cerca de 1.300 projetos em diversos setores nacionais.
A poltica exterior orientou-se, invariavelmente, para a promoo
do desenvolvimento nacional. Suas fases e suas oscilaes histricas
advinham das diferentes concepes do desenvolvimento adotadas no
pas, basicamente o conceito de um desenvolvimento nacional autnomo,
inspirado pela ideologia do nacionalismo econmico e do
desenvolvimento integrado e aberto externamente, motivado pela
ideologia liberal. Partindo dessa premissa, vemos que a insero da
assistncia tcnica internacional na poltica externa, a montagem de um
sistema nacional articulado para seu gerenciamento e a capacitao de
recursos humanos nessa rea permitiu preencher, mediante mecanismos
concretos, a funo supletiva consignada poltica externa para o esforo
interno de desenvolvimento.
Assim, pode ser compreendida a vinculao da assistncia tcnica
internacional diplomacia brasileira, pois, em suas duas vertentes, recebendo
ou prestando, aporta benefcios ao Pas. Os fatores internos responsveis
pelo seu xito foram, por um lado, a criao de um sistema nacional
eficiente e racional para absoro da cooperao e, por outro, a elevada
capacidade de atrao exercida sobre os agentes externos. A experincia
brasileira de cooperao tcnica produziria tambm efeitos sociais de
alcance relevante em razo da multiplicidade de projetos nos vrios
cenrios da vida nacional e dos resultados obtidos.
No decorrer do tempo, a diplomacia brasileira registraria um
acervo de realizaes na rea da cooperao, o que lhe permitiu elaborar
reflexes prprias, sempre vinculadas a uma realidade internacional
determinada e aos debates sobre o tema em foros internacionais. As
214

oportunidades surgidas para a cooperao nos diversos campos, tais como

o scio-econmico, o educacional, o agrcola e ambiental, seriam
potencializadas ao longo dos anos mediante o engajamento de agentes
sociais e instituies brasileiras dos mais diversos setores. Como instrumento
para a promoo e aprimoramento da qualidade capacitou, de modo
efetivo, instituies brasileiras dedicadas pesquisa de ponta.
Com base em seu acervo de realizaes institucionais, tcnicas e
programticas, bem como pelos numerosos projetos de cooperao tcnica
implementados, o Brasil credenciou-se para opinar sobre os temas centrais
do que seria um novo pensar sobre cooperao internacional. Apesar de
o Brasil, mau grado os paradoxos de seus diversos estgios de
desenvolvimento, encontrar-se em posio tecnolgica e cientifica mais
avanada no que diz respeito a alguns setores de conhecimento, em
comparao a outros pases em vias de desenvolvimento, a fala oficial
obedece a ditames de sensibilidade poltica na medida em que nunca se
posiciona de modo superior, que possa ser confundida com pretensa
posio de hegemonia e gerar suscetibilidades.
A anlise dos discursos oficiais, mormente em reunies bilaterais,
demonstra que o Brasil, ao oferecer cooperao, o faz sempre na condio
de parceiro para o desenvolvimento. Essa postura tem possibilitado
consensos sobre temas crticos que, por sua vez, permitem criar eixos
comuns e articulados de atuao, tanto para a formulao e desenho de
projetos, quanto para a implementao de iniciativas.
A cooperao para o desenvolvimento parceria que identifica
interesses e define objetivos comuns desenvolve programas e projetos
que isoladamente no poderiam ser levados a termo com a mesma eficincia.
O binmio interesse e objetivos comuns so a pedra angular da cooperao,
havendo que se buscar sempre pontos de convergncia que justifiquem a
ao conjunta ou a convenincia de sua execuo. A clareza do que deve ser
o novo modus operandi da cooperao tcnica nasce do entendimento poltico
da confrontao de pontos de convergncia com os interesses e objetivos
particulares de curto, mdio e longo prazos dos parceiros, o que se evidencia
nos discursos oficiais do Governo, sobretudo nas ltimas dcadas.
215

Nos anos 90, a diplomacia brasileira externaria em mais de uma

ocasio esse novo conceito de cooperao, que refletia seu amadurecimento
contnuo, sem que se perdessem suas razes e motivaes, nem se
desvinculassem de sua identidade formadora, qual seja, o desenvolvimento
harmnico e a integrao fsica da regio. Esse seria o tom emprestado
ao discurso do ento Ministro Fernando Henrique Cardoso na III Reunio
de Chanceleres dos Pases da Bacia do Prata, em Punta del Este, em
dezembro de 199291.
Em outras ocasies, o Ministro convidaria reflexo sobre a
cooperao tcnica e se pronunciaria no sentido de considerar as
iniciativas nesse sentido como instrumento diplomtico de grande
utilidade para a identificao de oportunidades e para a promoo
das relaes bilaterais.
O Brasil tem dirigido sua poltica de cooperao tcnica sob a
perspectiva da pronta adaptao a cenrios internacionais cambiantes,
agindo com a flexibilidade que se faz imprescindvel diante de realidades
nas quais novas prioridades se vm juntar s antigas e em que as tarefas
permanentes se somam aos desafios momentneos ou temporrios.
As Diretrizes Gerais da ABC (Anexo XII) embasam o discurso
do Ministrio das Relaes Exteriores para a implementao de polticas
de cooperao tcnica, uma vez que no contemplam quaisquer aes
que possam ser caracterizadas como assistenciais, humanitrias ou de
investimento j que seu foco a capacitao para o desenvolvimento.
O discurso e a prtica da diplomacia brasileira identificam que a
cooperao aplicvel aos pases de desenvolvimento econmico
intermedirio, os do eixo Sul-Sul, caracteriza-se por duas particularidades.
A primeira desempenha seu papel tradicional como instrumento de
desenvolvimento, distinguindo, de um lado, o fortalecimento de
mecanismos que assegurem a sustentabilidade no longo prazo de polticas
pblicas j amadurecidas, de maneira a evitar retrocessos socioeconmicos.
A segunda diz respeito ao potencial de aproveitamento do know how
A esse respeito, ver Poltica externa em tempos de mudana a gesto do Ministro
Fernando Henrique Cardoso no Itamaraty. Braslia, MRE/FUNAG, 1994.

91

216

disponvel nos pases ditos de desenvolvimento intermedirio, caso dos

pases latino-americanos.
De fato, a disseminao cada vez maior de experincias bem
sucedidas e de boas prticas entre os pases em desenvolvimento cria
condies favorveis para que sejam minimizados os riscos de insucesso
da cooperao internacional, que no passado muitas vezes se fizeram
presentes pela aplicao de conhecimentos e prticas inadequados ao
contexto cultural, econmico, poltico ou geogrfico do pas beneficirio.
O exemplo brasileiro ilustra o que significa pas intermediador ou
adaptador de conhecimentos ou de tecnologias. Instituies nacionais de
reconhecida competncia tcnica e universidades pblicas internalizaram
know-how externo, semente de um esforo autctone de excelncia de
desenvolvimento tecnolgico, e hoje se apresentam como as principais
colaboradoras da ABC no campo da cooperao horizontal.
A estreita vinculao entre cooperao e desenvolvimento aparece
nos discursos polticos e diplomticos brasileiros. Assim, o ento Presidente
Fernando Henrique Cardoso, em abril de 1995, no Conselho Permanente
da OEA, atribuiria especial relevncia cooperao solidria para o
desenvolvimento, relacionando a entrada em vigor do Protocolo de
Mangua (reforma da Carta da OEA) de 1993 ao novo impulso para
esse objetivo hemisfrico. Em 1995, inspirado pelo ideal da cooperao
solidria para o desenvolvimento, o Governo brasileiro criaria o Fundo
Brasil de Cooperao para financiar projetos a serem implementados, em
associao com a OEA, em reas de interesse dos pases de menor
desenvolvimento da regio.
A percepo da cooperao internacional como uma opo
estratgica de parceria transparece em discurso do ento Diretor da ABC,
Embaixador Marco Csar Naslausky, na XV Reunio de Diretores de
Cooperao Internacional da Amrica Latina e o Caribe, promovida pelo
SELA, em Montevidu, em maro de 2002:
[...] entendo a Cooperao Tcnica Internacional como uma opo estratgica
de parceria. Nos ltimos tempos, seja em meu trabalho de
217

acompanhamento dirio de temas ligados CTPD, seja em minhas misses

ao exterior para seguimento e superviso de projetos ou negociao de
acordos de cooperao, pude certificar-me do impacto positivo dessa
atividade sobre as populaes, sua capacidade de alterar e elevar os nveis de
vida, modificar realidades, promover o desenvolvimento sustentvel,
sempre inspirado pelo esprito de solidariedade internacional92.

A anlise dos discursos a partir de 2001 93, tanto em foros

internacionais quanto em foros regionais, em conferncias, reunies e
comisses mistas, possibilita a compreenso de mais uma dimenso do que
significa a cooperao sob a tica do Itamaraty. Os Diretores da ABC que
se sucederam a partir dessa poca consideraram esgotada a maior parte dos
paradigmas do sistema tradicional de cooperao internacional que orientou
as relaes Norte-Sul na ltima metade do Sculo XX.
Discurso do Diretor-Geral da ABC, Embaixador Marco Cesar Meira Naslausky, em
seminrio intitulado Cooperao Internacional para o Desenvolvimento e Agenda Social
Global, em 25 de setembro de 2003, promovido pelo Centro Brasileiro de Relaes
Internacionais.
93
A esse respeito ver:
Discursos proferidos pelo Subsecretrio-Geral de Cooperao e Comunidades Brasileiras
no Exterior, Embaixador Ruy Nunes Pinto Nogueira, na Conferncia de Doadores para
o Haiti, Washington, 2004, Conferncia de Alto Nvel do G-77 sobre Cooperao SulSul, Marraqueche, 2003, e no XLVIII Curso de Atualizao de Diplomatas CAD,
Braslia, 2005.
Discurso proferido pelo Diretor da ABC, Embaixador Lauro Barbosa da Silva Moreira
na XVII Reunio de Diretores de Cooperao Internacional do SELA, em Caracas,
Venezuela, em 2005,
Discurso proferido pelo Diretor da ABC, Embaixador Lauro Barbosa da Silva Moreira,
por ocasio da XVII Reunio de Diretores de Cooperao Internacional da Amrica
Latina e do Caribe, SELA, Caracas, 2005;
Discurso proferido pelo Diretor da ABC, Embaixador Marco Cesar Meira Naslausky,
por ocasio da XV Reunio de Diretores de Cooperao Internacional da Amrica Latina
e do Caribe, SELA, Montevidu, 2002;
Discurso proferido pelo Secretrio-Geral das Relaes Exteriores, Embaixador Osmar
Vladimir Chohfi, na assinatura do Protocolo de Intenes entre o Brasil e a SecretariaGeral da OEA para o Estabelecimento de Mecanismo de Cooperao Sul-Sul, Washington,
2002.
Discurso proferido pelo Secretrio-Geral da UNCTAD, Embaixador Rubens Ricupero,
na Conferncia de Alto Nvel do G-77 sobre Cooperao Sul-Sul, Marraqueche, 2003,
durante a sesso ICT - Capacity Building Training, Cooperation and Tourism.
92

218

J os Diretores da ABC desde sua criao participariam do debate

que propunha a substituio de uma viso de cunho assistencialista, ao
tempo em que consolidavam a institucionalizao da Agncia capacitandoa para a expanso da CTPD.
6.2. Solidariedade: o conceito incorporado
A solidariedade concretiza-se na plena liberdade de quem oferece
e na de quem recebe. A liberdade autntica a capaz de se realizar
espontaneamente, porque est pronta para compreender necessidades,
reconhecer carncias e dispor-se partilha. O desafio com que se defronta,
sobretudo no plano internacional, a defesa do homem, que pressupe
valores ticos, eis que o Homem se encontra no cerne das preocupaes
da justia internacional.
A justia para todos: a funo do direito dar a cada um aquilo
que lhe compete, garantir o que devido com plena justia. O direito
funda-se em valores morais, muito embora a literatura registre teorizao
sobre pensamentos filosficos e jurdicos que diferenciam a moral do
direito. A dignidade da pessoa ou a garantia dos direitos das naes so
princpios morais antes de serem normas jurdicas. Isso explica porque os
primeiros tericos da sociedade internacional e os precursores do
reconhecimento explcito do ius gentium foram, entre os sculos XV e XVII,
filsofos e telogos.
O direito internacional no contempla apenas a regulamentao
do direito entre Estados, mas tambm o dos indivduos e estabelece, em
nossos dias, princpios de solidariedade que reforam a aspirao por
uma nova ordem mundial, regida por uma razo abrangente de
humanidade, que pode encontrar expresso no conceito de globalizao
solidria. Esse processo no elimina a importncia dos Estados na dinmica
da vida internacional, uma vez que os seres humanos projetam suas
expectativas e reivindicaes sobre as naes a que pertencem e seu bemestar est vinculado ao desempenho dos pases em que vivem. A legitimao
dos governos apia-se cada vez mais na sua eficcia em atender as
219

necessidades e anseios dos povos que representam. No mundo

contemporneo, os Estados e os governos permanecem indispensveis
instncias pblicas de intermediao.
Horcio Lafer, Ministro das Relaes Exteriores, em texto de
1960, afirmava que o direito internacional fora, durante muito tempo, um
direito da guerra e da paz e que deveria ser cada vez mais chamado a
tornar-se exclusivamente um direito da paz, concebido em funo da
justia e da solidariedade. E, nesse contexto, a moral deveria fecundar o
direito e exercer uma funo de antecipao ao direito, na medida em que
lhe indica a direo da justia e do bem.
Comunidade das Naes, como a qualquer sociedade humana, no
passa despercebido esse princpio de base: ela deve ser regida por um dispositivo
de direito vlido para todos, sem excees. Todo o sistema jurdico, como se
sabe, tem por fundamento e por fim o bem comum. E isso se aplica tambm
comunidade internacional: o bem de todos e o bem do todo.
O papa Joo Paulo II, em discurso dirigido ao Corpo Diplomtico
acreditado junto Santa S, em janeiro de 1997, cita o Evangelho de So Mateus
(25:42), conclamando urgncia em medidas de equidade, pois o parmetro do
agir humano permanece a pronta correspondncia ao tive fome:
, pois, urgente [...] baseando-se em valores morais que so como as
antpodas da lei dos mais fortes, dos mais ricos ou dos maiores que
impem os seus modelos culturais, as suas orientaes econmicas ou as
suas tendncias ideolgicas. As tentativas para organizar uma justia
internacional so, neste sentido, um real progresso da conscincia moral
das naes. O desenvolvimento das iniciativas humanitrias,
intergovernamentais ou privadas , tambm ele, um sinal positivo dum
despertar da solidariedade, diante de situaes de violncia ou de injustia
intolerveis. Mas, tambm neste ponto, preciso que estejamos atentos a
que estas generosidades no se tornem rapidamente a justia dos
vencedores, ou que no escondam segundos fins hegemnicos, que fariam
raciocinar em termos de esferas de influncia, de monoplios ou de
reconquista dos mercados.
220

De fato, no existem mais dvidas de que a pobreza e a fome, ao

debilitarem na raiz a comum convivncia de povos e naes, ameaam a
paz e a segurana internacional. A fome parte de uma situao estrutural
econmica, social e cultural que negativa para a plena realizao
da dignidade humana.
O Cardeal ngelo Sodano, em novembro do mesmo ano,
retomaria o tema da exigncia da solidariedade ao falar em nome do Papa
Joo Paulo II, por ocasio da abertura da XXIX Conferncia da FAO
cujo mote, vale registrar, Fiat panis, definindo o que seria instrumento de
paz e garantia de segurana:
a realidade mundial deve modificar-se se quisermos salvaguardar uma equilibrada
atividade agrcola e portanto uma eficaz luta contra a fome. A situao
contempornea, na perspectiva econmico e social, torna todos ns conscientes
do modo como a fome e a subalimentao de milhes de seres humanos so
o fruto de inquos mecanismos da estrutura econmica, de critrios desiguais
da distribuio dos recursos e da produo de polticas atuadas exclusivamente
para salvaguardar interesses partidrios ou de diferentes formas de
protecionismo, limitados a determinadas reas. Uma realidade que, se for
interpretada atravs de categorias de ordem moral, faz emergir a referncia a
certas abordagens, como o utilitarismo ou ainda mais radicalmente o egosmo,
e depois, negao concreta do princpio de solidariedade.

Em momentos passados tambm se registraria a posio da Igreja

catlica sobre o assunto, como se depreende da leitura da Mensagem
para o Dia Mundial da Alimentao, que pregava a construo de
relacionamento entre os povos tendo como base um contnuo intercmbio
de dons 94. Traduzida na tica dos relacionamentos internacionais,
significava uma exortao ao compromisso, individual e coletivo, para
realizar formas de distribuio concreta, a fim de que cada um se sentisse
responsvel pelo prximo: pessoa, comunidade, nao.
94

Discurso por ocasio do 50 aniversrio da FAO, 23 de Outubro de 1995.

221

Mais recentemente, o conceito de solidariedade nas relaes

internacionais e em especial na cooperao internacional, seria analisado
pelo professor Antonio Hidalgo Capitn95:
Utilizo la expresin solidaridad en un sentido ordinario, tal y como
seala el diccionario de la Real Academia Espaola de la Lengua, como
adhesin circunstancial a la causa o empresa de otro. Lo que pretendo
decir es que la inversin en desarrollo humano (con recursos ajenos al
pas) debe ser fruto de una toma de conciencia, por parte de los paises
prestadores de cooperacin, de las necesidades de aquellos seres
humanos que, por vivir en otra parte del mundo, no tienen las mismas
oportunidades que ellos, y que ante tal injusticia se deben adherir a su
causa y contribuir as al aumento de sus oportunidades. As, cuando
los recursos de la cooperacin internacional se destinan realmente a
aumentar las oportunidades de los individuos, entiendo que se est
siendo solidario con dichos individuos.

A agenda proposta para a poltica externa brasileira a partir de

2003 retomaria, em suas grandes linhas, as diretrizes contidas no programa
do Partido dos Trabalhadores96 e destacaria a necessidade de reforar
uma poltica Sul-Sul com pases como a China, ndia, Rssia e frica do
Sul, bem como os pases de lngua portuguesa. De modo geral, a nova
diplomacia proposta no se distinguiria, na sua essncia, da
tradicionalmente adotada pelo Itamaraty, no fosse uma nfase maior
colocada na defesa dos interesses nacionais e da soberania, sobretudo
em nvel regional, de modo a introduzir polticas comuns no s para o
desenvolvimento, mas que oferecessem solues aos graves problemas
sociais latino-americanos, conforme o discurso presidencial em 28 de
outubro de 2004:
Palestra proferida por ocasio da XV Reunio de Diretores de Cooperao da Amrica
Latina e Caribe, realizada em Caracas, maio de 2005.
96
Partido dos Trabalhadores. Programa de Governo. Cadernos de Teoria e Debate,
Maro 1994, pps. 29-30.
95

222

Este o momento para reafirmarmos o compromisso com a defesa corajosa

da nossa soberania nacional. E ns o faremos procurando construir uma
cultura de paz entre as naes [...] estimularemos os acordos comerciais
bilaterais e lutaremos para que uma nova ordem internacional possa
diminuir as injustias, a distncia crescente entre pases ricos e pobre [...].

O programa original do Partido dos Trabalhadores, inscrito em

seu documento de fundao datado de 1980, previa uma poltica
internacional de solidariedade entre os povos oprimidos e o respeito mtuo
entre as naes para reforar a cooperao e servir paz mundial. O PT
afirmava sua solidariedade aos movimentos de liberao, particularmente
aos povos oprimidos, coerente com suas razes histricas na esquerda
catlica.
Na anlise do diplomata e professor Paulo Roberto de Almeida,
lotado em posto de observao privilegiado, que o Ncleo de Assuntos
Estratgicos da Presidncia da Repblica, num primeiro momento a
proposta de transformao do continente sul-americano a partir da
diplomacia denotava um otimismo provavelmente excessivo diante das
limitaes impostas pela realidade externa aos grandes projetos de mudana
sobre o plano internacional, sobretudo a um pas dotado de to poucos
recursos como o Brasil. Porm, as intenes do novo governo eram
claras: uma nova poltica externa deveria, sobretudo, contribuir para
reduzir as tenses internacionais e trabalhar por um mundo com mais
equilbrio econmico, social e poltico, respeitando as diferenas culturais,
tnicas e religiosas 97.
Em discurso de posse proferido no Congresso Nacional, em
janeiro de 2003, o Presidente Lula da Silva sublinharia as principais diretrizes
de sua poltica exterior, orientada para a consolidao de uma globalizao
solidria e humanista, enquanto o seu Ministro das Relaes Exteriores,
Celso Amorim, tambm em seu discurso de posse, se referiria ao aspecto
solidrio da cooperao brasileira:
In: A poltica internacional do Partido dos Trabalhadores: da fundao do partido
diplomacia do Governo Lula. Revista Histria Atual, vol. 1, no. 4.

97

223

uma Amrica do Sul politicamente estvel, socialmente justa e

economicamente prspera um objetivo a ser perseguido no s por natural
solidariedade, mas em funo do nosso prprio progresso e bem-estar.

Nos discursos oficiais, a partir de 2003, o conceito de solidariedade

conjugado s relaes internacionais recorrente, o que levaria o Professor
Ricardo Seitenfus, da Universidade Federal de Santa Maria, em estudo
aprofundado, a se debruar sobre o que ele chamou de diplomacia
solidria, que se fez presente e em grande parte explica as razes para a
presena brasileira no Haiti98.
De fato, o que ele denomina de elaborao de uma nova matriz
ideolgica e operacional capaz de fornecer uma alternativa ao atual sistema
de litgios indita na tipologia de interveno conhecida at ento, tendo
sido construda de modo a representar um outro caminho diferente do
modelo tradicionalmente aplicado pelos pases desenvolvidos. Essa nova
matriz estaria ligada a uma tradio de mediao dos conflitos territoriais,
prtica derivada de uma experincia jurdica histrica, na qual a diplomacia
exerceu papel fundamental.
A diplomacia solidria pode ser compreendida como sendo a
aplicao de uma ao coletiva internacional feita por pases intervenientes
num conflito interno ou internacional, sem que haja interesses de ordem
material ou estratgica, e movidos por dever de conscincia. No caso haitiano,
a poltica externa brasileira aportaria uma valiosa e original contribuio
teoria da diplomacia solidria, na medida em que houve o reconhecimento
explcito a razes de ordem moral, espontnea, incoercvel em que no
estaria excluda a hiptese de t-la fundamentada na idias clssicas do direito
kantiano para uma interveno que foi definida pelo Ministro das Relaes
Exteriores como expresso do profundo comprometimento do Pas em
termos polticos e emocionais.99
In: Elementos para uma ordem solidria: a crise haitiana e os desafios da ordem
internacional. Ricardo Seitenfus, Universidade de Santa Maria.
99
O texto integral do discurso do Embaixador Celso Amorim pode ser encontrado em
www.mre.gov.br/autoridades/discursos.
98

224

Do mesmo modo o Representante Permanente do Brasil junto

ONU, Embaixador Ronaldo Sardenberg, afirmou:
o que se passa no Haiti - e deve ser - de profundo interesse para todos no
Brasil e no restante da Amrica Latina, no apenas por indeclinvel dever de
solidariedade, mas pelo interesse comum em que prevalea em toda nossa
regio um clima de paz e de desenvolvimento100.

Esse comprometimento expresso em fala oficial pode ser cotejado

com a reflexo avanada por Paulo Roberto de Almeida que, ao discutir
as razes das posies internacionais assumidas pelo Brasil, considera que
seus fundamentos s podero ser compreensveis quando situados no
contexto dos interesses domsticos e da ideologia nacional que os
sustenta101. Nesse mesmo sentido, o professor Eugnio Diniz, da PUC
de Minas Gerais, afirmaria que a deciso brasileira de cooperar com o
Haiti, do modo que o fez, decorrncia direta, linear, consistente, de um
objetivo geral da poltica externa brasileira102.
Na sesso de abertura da Reunio Internacional de Alto Nvel
sobre o Haiti, recorreu-se ainda ao conceito de solidariedade para justificar
o envolvimento do Brasil, apelando-se a sentimentos de solidariedade
regional. Certamente no estaria esquecida a lio de Arajo Castro:
O Brasil tem uma velha e segura tradio no tocante paz e est criando
uma esplndida tradio nova e afirmativa no tocante ao desenvolvimento.
100
Sardenberg, Ronaldo. Brasil: Poltica Multilateral e Naes Unidas ( conferncia no
Instituto de Estudos Avanados da USP, 17 de agosto de 2004).
101
In: Ideologia da poltica externa: sete teses idealistas. Revista Espao Acadmico, ano
I, no 5, outubro de 2001.
102
As exportaes brasileiras para o Haiti em 2001 montariam a US$ 23.357, em 2002 a
US$ 23.761, em 2003 a US$ 31.595, em 2004 a US$ 25.351 e em 2005 a US$ 45.949. As
importaes de produtos haitianos pelo Brasil somariam US$ 8 em 2001, U$S 55 em
2002, U$S 156 em 2003, U$S 175 em 2004 e U$S 179 em 2006 (calculados em US$ mil
FOB). At 2003, as exportaes brasileiras para o Haiti se resumiam a leo de soja,
carne e derivados. A partir de 2005, a pauta foi diversificada e passou a incluir cerca de
quinhentos itens, na sua maior parte produtos alimentcios. As importaes brasileiras,
resumem-se praticamente ao leo essencial de vetiver.

225

Temos pontes naturais para todos os continentes e estamos desenvolvendo

o gosto de utiliz-las. O Brasil nem quer nem pretende isolar-se, quer viver
plenamente este momento de mudana, dele participar com confiana e
determinao. O Brasil no fugir nem Histria, nem ao seu Destino.
Nem ao mundo, nem a si mesmo103.

6.3. Princpios ancilares da cooperao

Os anos oitenta, com a alterao do cenrio internacional
crescimento econmico dos pases em desenvolvimento e o fortalecimento
de suas capacidades internas modificariam o conceito de cooperao
tcnica, bem como o mecanismo de implementao de projetos. Visando
ao seu aperfeioamento, novas abordagens e modalidades foram
concebidas e implantadas, conquistando espao, como foi o caso da
cooperao Sul-Sul.
A globalizao das atividades econmicas, financeiras e comerciais
e o novo papel do Estado na promoo do desenvolvimento, a partir da
dcada de 90, alterariam ainda mais a dinmica da cooperao internacional
e induziriam reviso de suas linhas de atuao.
No presente cenrio internacional, o que se depreende do discurso
diplomtico nacional, no parece possvel a adoo dos critrios tradicionais
para se definir a natureza e os objetivos da cooperao tcnica internacional.
A reflexo sobre essa questo tem sido da maior relevncia, pois acarreta
implicaes no apenas operacionais, mas tambm de ordem poltica.
Para baliz-la, importante obser var que diversos pases em
desenvolvimento passaram a contar com economias diversificadas e grande
capacidade de produo de bens e servios. Muitos pases em
desenvolvimento contam em nmero significativo com recursos
humanos capacitados e instituies de elevada qualidade tcnica e os
programas de cooperao tcnica no se resumem mais transferncia
de conhecimento e de tecnologia, assumindo contornos mais amplos, em
103

In: Arajo Castro, Coleo Itinerrios, Ed. UNB, 1982.

226

que resultados de impacto positivo para o desenvolvimento passaram de

objetivo de longo prazo para meta imediata.
Os projetos de cooperao cumprem, por um lado, mais e mais, o
papel de mobilizadores e articuladores entre Governo, sociedade civil e setor
produtivo. Por outro, registra-se crescente preocupao no mbito dos pases
em desenvolvimento com a racionalizao de suas administraes e com a
otimizao dos recursos pblicos, tendncia que vem favorecendo a cooperao
tcnica internacional por se tratar de excelente investimento para quem busca
um retorno qualificado. Concomitantemente ao aperfeioamento dos meios
de comunicao, com reflexos imediatos sobre o planejamento e gesto dos
projetos de cooperao tcnica, observa-se forte processo de descentralizao.
Tambm significativo o crescente consenso, em nvel nacional e internacional,
sobre a necessidade de se buscar maior sinergia entre as diferentes vertentes
da cooperao internacional para o desenvolvimento.
O Itamaraty entende o crescimento da cooperao horizontal como
uma tendncia natural que dever se tornar um dos principais itens da agenda
diplomtica bilateral dos pases em desenvolvimento, tendncia que
comearia a ser esboada com maior nitidez nos ltimos anos da dcada de
noventa. A potencialidade que uma cooperao desse tipo oferece para o
estreitamento das relaes internacionais - entre pases em desenvolvimento
- tem sido objeto de grande ateno por parte dos respectivos Governos.
O trabalho desenvolvido responde hoje por parte substantiva dos programas
mantidos que, sem substituir a cooperao vertical, mas complementandoa, redimensionaram-na e enriqueceram-na.
Alis, uma das caractersticas inerentes da cooperao tcnica
internacional tem sido seu contnuo processo de evoluo. Nesse contexto,
a tendncia que dever perdurar nos prximos anos a de que o Brasil
passe a ser um parceiro preferencial para transferir sua experincia em
reas especficas, nas quais, nunca demais afirmar, aquelas de reconhecido
xito. Essa tendncia pode ser confirmada pela considervel ampliao
das aes de cooperao tcnica prestada pelo Brasil a pases em
desenvolvimento, em especial aos da Amrica do Sul, Amrica Central,
Caribe e africanos de lngua portuguesa.
227

Ao traar diretrizes para a cooperao, o Itamaraty tem como

base o fato de que a dimenso internacional do Brasil implica nmero
crescente de compromissos, cabendo diplomacia encontrar os
instrumentos que possam atend-los, maximizando benefcios e baixando
custos.
Nesse sentido, uma poltica externa ativa e atuante exige mais do
que simples declaraes de princpios. O grande esforo da poltica externa
brasileira nos ltimos anos vem sendo o de, ao reagir a situaes
emergentes, encontrar nichos para o exerccio de papis ativos, colaborando,
paralelamente, para a construo de um novo paradigma de convivncia
internacional. E a cooperao tcnica tem contribudo vivamente para
esse fim.
No caso de projetos voltados especificamente para o mbito
governamental, importante distinguir o que ao de cooperao tcnica
internacional do que implementao de polticas pblicas. Isto porque a
funo do projeto de cooperao tcnica capacitar e instrumentalizar
rgos pblicos para que estes possam implementar, por seus prprios
meios, de forma mais eficiente e com maior impacto e sustentabilidade,
polticas e programas pblicos, cuja execuo deve se sustentar, portanto,
nos instrumentos institucionais e administrativos disponveis na
administrao pblica.
A partir dessa diferenciao, e com o fim de obter resultados
positivos na promoo do desenvolvimento econmico e social dos pases
recipiendrios, a CTPD traou duas diretrizes que norteiam sua ao. A
primeira a da promoo de projetos embasados no conceito de
desenvolvimento de capacidades. Nesse sentido, busca envolver as diversas
entidades que compem a sociedade civil, e no apenas os Governos, ao
elaborar programas que visam ao fortalecimento, capacitao de recursos
humanos e organizao de instituies pblicas.
A segunda a de prioridade conferida a projetos que no
possuam s alcance conjuntural, mas tenham por objetivo a promoo
de mudanas estruturais, que assegurem o desenvolvimento autnomo
por parte do recipiendrio, restringindo desse modo a implementao
228

de atividades isoladas. Esta diretriz encontra fundamento no fato do

projeto ter um plano detalhado de atividades, com metas e objetivo
especficos a serem desenvolvidos em prazo determinado, sendo mais
amplo seu universo de ao, enquanto a atividade isolada um instrumento
criado com objetivo especfico bem definido, que se completa em si
mesmo, com as tradicionais caractersticas de uma assistncia tcnica
que se considera ultrapassada.
A poltica de cooperao tcnica tambm reflete os conceitos
avanados pelo Chanceler Celso Lafer: [...] o Brasil associa-se s demais
Naes com esprito aberto, sabedor da necessidade de nos adaptarmos
criativamente s novas realidades e desafios, mas com viso de futuro,
com a generosidade prpria da utopia104.
6.4. O discurso traduzido em prtica
Em termos polticos, como j exposto, a ao externa se
desenvolve em dois patamares. Em primeiro lugar o interesse registrado,
principalmente a partir dos anos 90, de ampliar e consolidar a participao
do Brasil na cena internacional. Em segundo lugar, a preocupao de
longa data, o interesse declarado de vir a ocupar um assento permanente
num Conselho de Segurana reformado e ampliado, cuja base a defesa
do multilateralismo e de maior equilbrio nas relaes internacionais. Para
corroborar essa pretenso, aes especficas de cooperao tm sido
desenvolvidas em diversos contextos e abrangem iniciativas tanto bilaterais
quanto multilaterais e regionais, com a execuo de projetos com a maior
parte dos organismos internacionais.
Porm, a partir da virada do milnio, e marcada pelas discusses
travadas em Doha e em Monterrey, a questo do desenvolvimento, tal
como percebida pelo Itamaraty, seria retomada com nova nfase e
renovada atualidade. Nas duas oportunidades, reconheceu-se que nos

104
O ento Ministro Celso Lafer dizia que a poltica externa brasileira, se tem no realismo
um ponto de partida necessrio, no faz dele um ponto de chegada.

229

ltimos 30 anos o crescimento econmico mundial, a ajuda ao

desenvolvimento e a cooperao contriburam para promover avanos
significativos em muitos indicadores, tais como esperana de vida mdia,
taxas de mortalidade infantil e analfabetismo. No entanto, e apesar das
intervenes realizadas nessas reas, a luta contra a pobreza continua sendo
um desafio para o sculo XXI e foi incorporada no discurso oficial
brasileiro como um dos objetivos centrais da cooperao internacional
para o desenvolvimento. Ao mesmo tempo, tambm passou a refletir as
preocupaes externadas no mbito de outras conferncias Sul-Sul105,
preocupaes essas percebidas por diversas agncias internacionais, no
sentido de promover aes que efetivamente concorram para a promoo
da paz e para a estabilidade do sistema internacional. Nessa linha, incorpora,
de forma crtica, as experincias fracassadas das ltimas dcadas, estabelece
novos parmetros para orientar sua ao externa e a de sua Agncia de
cooperao com base no direito ao desenvolvimento.
O envolvimento e a participao da sociedade civil na elaborao
de polticas pblicas demonstraram no somente a eficcia na
implementao de projetos, mas contriburam para que os governos
centrais agissem de modo mais democrtico e pluralista. O envolvimento
da sociedade civil na vida pblica, com o consequente aprimoramento
das instituies, faz com que o pas recipiendrio com mais nitidez, com
maior clareza, seja capaz de elaborar seus prprios programas de
desenvolvimento, detalhando os projetos prioritrios para cada setor
da vida nacional. O conceito de propriedade vincula-se, pois, a um
entendimento de que o melhor diagnstico ser sempre feito
Inmeras reunies e conferncias multilaterais sobre cooperao Sul-Sul ocorreram
desde o ano 2000, sendo as principais:
Havana, 2000
Teer, 2001
Dubai, 2002
Marraqueche, 2003
Doha, 2004
Tunis, 2005
Havana, 2005
Doha, 2005
105

230

internamente e o papel da cooperao tcnica supletivo: contribui

financeiramente e fornece os especialistas que possam levar a cabo aes
previamente formuladas. A estratgia da luta contra a pobreza passa a
levar em conta a capacidade endgena de cada pas de agir em prol de
seus melhores interesses.
Por boa governana compreende-se a maior eficincia e
racionalidade no trato da coisa pblica, no dispndio de recursos alocados,
de modo a coibir a corrupo, que, nos pases em desenvolvimento, na
maior parte das vezes aparece ligada aos seguintes fatores:
1) Concentrao do poder, fenmeno que traduz o culto da
personalidade, tendncia ao poder de cls e familiar, que
considera os bens pblicos como patrimnio pessoal;
2) Negao aos direitos fundamentais do cidado, o confisco
da liberdade de imprensa, opinio, livre associao;
3) Incapacidade de delegao de poder;
4) Ausncia de uma instncia governamental de prestao de
contas; e
5) Corrupo generalizada das elites.
Tambm a partir das rodadas multilateriais Sul-Sul o conceito de
boa governana passa por uma evoluo de carter tecnocrtico que consiste
basicamente na reduo da dimenso do Estado, na liberalizao da
economia, na descentralizao das decises, no envolvimento das
movimentos e organizaes civis, bem como de outras medidas como a
privatizao das organizaes para-estatais.
Tem sido afirmado que o conceito de boa governana revisto e
corregido repousa sobre trs pilares: transparncia e boa gesto dos
recursos pblicos; respeito ao estado de direito e judicirio independente
e participao popular atravs da comunicao. Com base nesse novo
conceito, a cooperao tcnica internacional redefine o papel do Estado
recipiendrio na identificao das reas e dos modelos para a
implementao de projetos para o desenvolvimento, a partir de discusses
internas.
231

O que seria um ponto inovador aportado aos programas ou

projetos de desenvolvimento o papel fundamental concedido aos
diversos tipos de mdia, aos quais se reconhece o poder de um exerccio
de vigilncia sobre as aes dos poderes executivo, legislativo e judicirio.
Desse modo, imprensa, sob suas diversas formas, cabe, num contexto
democrtico, responsabilidade social que permite aos cidados conhecer
e acompanhar os atos do governo, num exerccio de transparncia que
engendra o que os organismos internacionais concebem como a construo
de uma cidadania e cultura participativa. A mdia, no dizer do socilogo
americano Wilbur Schramm106, aparece ao mesmo tempo como serva e
aliada do desenvolvimento, em todos os seus aspectos, o que refora a
democracia.
A ABC, ponto focal da cooperao governamental brasileira,
entende que, ao tempo em que se esboa um consenso internacional para
a reduo da pobreza, a cooperao para o desenvolvimento somente
106
In: SCHRAMM, Wilbur. The story of human communication, Nova York, Harpers,
1997. O autor concebeu o que veio a ser conhecida como a Tuba de Schramm, ou seja,
um modelo de comunicao coletiva que considera a influncia dos grupos socio-culturais
e dos lderes de opinio. Schramm considera que na comunicao coletiva so enviados,
por diversos meios, mltiplas mensagens idnticas, as quais so recebidas por um pblico
constitudo por perceptores imersos em grupos sociais, desde cujos parmetros se faz a
interpretao das mensagens e dentro dos quais funcionam os lderes de opinio, que tm
enorme influncia nos receptores. Esse modelo considera a existncia de uma determinante
cultural nos efeitos da comunicao.

232

poder ser sustentvel se coadjuvada por aes em reas como capacitao

profissional, educao, sade e proteo ao meio ambiente. Essa diretriz
parte do pressuposto de que o desenvolvimento um processo dinmico
de aprendizado permanente, em que novas reas de conhecimento se
incorporam de modo definitivo.
O ento Secretrio-Geral da UNCTAD, Embaixador Rubens
Ricpero, na Conferncia de Alto Nvel do G-77, realizada em
Marraqueche, sublinharia que para a integrao dos pases em
desenvolvimento economia mundial globalizada preciso haver
continuado treinamento e capacitao de recursos humanos em diversas
reas. A cooperao Sul-Sul desponta, assim, como um instrumento para
abreviar as etapas do desenvolvimento.
Muito recentemente, durante a XIV sesso do Comit de Alto
Nvel sobre Cooperao Sul-Sul, realizada em junho de 2005, o papel do
Brasil na cooperao horizontal mereceu meno do ento administrador
do PNUD, Mark Mallock-Brown, secundado pelo diretor da Unidade
Especial para Cooperao Sul-Sul do PNUD, Yiping Zhou. Ao destacar
a importncia da cooperao Sul-Sul como instrumento de promoo
do desenvolvimento e das metas do milnio, ressaltou a atuao brasileira,
sobretudo a iniciativa conjunta da ndia, Brasil e frica do Sul que
constituiria the only example we have of countries of the South coming into their
own as development agents.107 De fato, o Fundo IBAS, constitudo por
contribuies financeiras do Brasil, ndia e frica do Sul, destina-se a apoiar
projetos apresentados pelos Pases de Menor Desenvolvimento, dentro
daquela modalidade de cooperao. O Fundo, mais do que simples forma
de doao, representa mecanismo que permite transferir conhecimentos
j adaptados e testados no Brasil, ndia e frica do Sul, aos pases
recipiendrios.
Ao reconhecer a existncia de demandas especficas dos agentes
locais, a poltica externa brasileira garante uma atuao no impositiva, de

107
Ver despacho-telegrfico 601, para a Delegao do Brasil junto ONU, em 13/06/
2005.

233

respeito cultura e realidade socioeconmica locais. Por estarem

amparados em princpios de auto-sustentabilidade, os programas de
cooperao adequam-se s necessidades locais ao apoiar a agenda
nacional. Na ABC, o formato dos projetos de cooperao internacional
s definido aps o diagnstico da situao local, de forma que, ao
evitar o desenvolvimento de atividades concorrentes, priorize o
desenvolvimento de aes complementares ou inditas.
A experincia brasileira nesse particular a de que a efetividade
da cooperao tcnica passa necessariamente pela implementao de
projetos que visem capacitao de recursos humanos e de
instituies pblicas, que desse modo assimilam os conhecimentos e
tcnicas transferidos, garantindo a autonomia na conduo dos
processos de desenvolvimento 108 . Muitas vezes a deficiente
formulao de projetos apresentados ABC constitui um entrave
expanso da CTPD, sendo considerado inadequado o projeto que
no defina seu objetivo principal, atividades a serem desenvolvidas,
recursos a serem utilizados e resultados finais a serem alcanados.
Para sanar essa dificuldade uma das tnicas da Agncia tem sido a
de promover cursos de capacitao para a formulao e anlise de
projetos, que vm sendo ministrados com certa periodicidade no
Pas e no exterior, iniciativas que so conduzidas tanto no mbito
bilateral quanto no multilateral.
Os dados disponveis na ABC, para o perodo de 1990 a 2002,
mostram que na Amrica Latina e Caribe foram desenvolvidos 159
projetos e 54 atividades isoladas 109 . Os maiores beneficirios da
cooperao so: El Salvador (19 projetos e 9 atividades isoladas);
Bolvia (19 projetos e 2 atividades isoladas); Cuba (15 projetos e 4

In: Inoue, Cristina Yumie Aoki e Apostolova, Maria Estefanova. A cooperao internacional
na poltica brasileira de desenvolvimento. Rio de Janeiro, Caderno de Cooperao, ABONG,
1995.
109
A ABC tem procurado reduzir o nmero de atividades isoladas no mbito da cooperao
tcnica prestada por no terem capacidade de multiplicao e desenvolver maior nmero
de projetos.
108

234

atividades isoladas); Venezuela (13 projetos e 4 atividades isoladas); e

Colmbia (12 projetos e 4 atividades isoladas).
Coerentes com os pressupostos adotados pela ABC, as
reas que receberam projetos de cooperao foram, em ordem
de grandeza, o setor de agropecuria (com 41 projetos), meio
ambiente e recursos naturais (com 33 projetos), sade (com 25
projetos), indstria (com 20 projetos), administrao e
finanas(com 18 projetos), educao(com 13 projetos), formao
profissional (com 8 projetos) e defesa civil (com 1 projeto),
conforme tabela abaixo.
Tabela 3. Distribuio de projetos de CTPD por reas e regies geogrficas

Amrica do
Sul

Amrica Central
e Caribe

Administrao e finanas

10

18

Agropecuria

22

19

41

Educao

12

13

Formao Profissional

Indstria

13

20

recursos naturais

18

15

33

Sade

16

25

Regio / Setor

Total

Meio ambiente e

Defesa Civil
Fonte: arquivo ABC julho de 2003

No mesmo perodo, foram desenvolvidas oito atividades isoladas

na rea de administrao e finanas; sete na agropecuria; trs na educao;
catorze na formao profissional; quatro na indstria; onze no meio
ambiente e recursos naturais; cinco na sade; e duas em outros setores,
conforme tabela a seguir.
235

Tabela 4. Distribuio de atividades isoladas de CTPD

por reas e regies geogrficas

Amrica do
Sul

Amrica Central
e Caribe

Administrao e finanas

Agropecuria

Educao

Formao Profissional

14

Indstria

naturais

11

Sade

Diversos

Regio / Setor

Total

Meio ambiente e recursos

Fonte: arquivo ABC julho de 2003

J no perodo de 2002 a 2005, em virtude de vicissitudes de ordem

financeira e de reestruturao do quadro de pessoal da Agncia, registrou-se
sensvel baixa na programao da CTPD. Somente 97 projetos de cooperao
foram levados a cabo, o que significou um decrscimo da ordem de 39 %. As
atividades isoladas somaram 20 projetos, o que importou em reduo de 63%.
Nesse perodo, se as atividades-fim decresceram, as atividadesmeio aumentaram significativamente: registram-se 44 misses para
diagnstico e acompanhamento e 41 reunies intergovernamentais.
Interessante acompanhar a evoluo dos gastos no perodo em
tela. Foram aplicados recursos da ordem de U$ 1.236 milho em 2002,
U$ 621.295 mil em 2003, no pice da crise de pessoal enfrentada pela
ABC, U$ 1.157 milho em 2004 e U$ 2.395 milho em 2005. O incremento
aproximado de 100% no perodo no corresponde a aumento idntico
na programao de atividades-fim.
O ano de 2005 seria um ano de intensas negociaes, com a
promoo de 30 acordos, tanto na frica Comores, Etipia, Mali,
236

Serra Leoa, Tanznia, Zmbia quanto na sia Coria do Sul, ndia,

Malsia, Nepal, Paquisto, Vietnam no Oriente Mdio Imen, Kuaite,
Om e na Oceania Papua Nova Guin, Foro das Ilhas do Pacfico,
Ilhas Salomo, Ilhas Fiji, Vanuatu, Samoa e Palau.
No contexto da poltica de reaproximao com a frica, foram
tambm firmados acordos bsicos de cooperao tcnica com o Benin,
Botsuana, Burkina Faso, Guin Equatorial, Gmbia, Sudo. Na Amrica
Central, acordo seria firmado com Belize; no Caribe Oriental, foram
beneficiados com projetos ou atividades de cooperao os seguintes pases:
Antgua e Barbuda, Comunidade das Bahamas, Dominica, Granada, So
Cristvo e Nevis, So Vicente e Granadinas e Trinidad e Tobago.
A mobilizao daria origem a seis protocolos de intenes, quatro
memorandos de entendimentos, dois termos de cooperao e vinte e nove
ajustes complementares, o que se traduz, na prtica, por trinta e um projetos,
uma vez que o ajuste complementar e o termo de cooperao somente so
firmados no momento em que o projeto tenha sido aprovado pelas partes.
Os grficos que seguem mostram a situao da CTPD na Amrica
do Sul, Amrica Central e Caribe em 2005.
QUADROS DEMONSTRATIVOS
(Fonte: arquivo ABC)
Grfico I - Distribuio de projetos por pases/Amrica do Sul

237

Grfico II - Distribuio de projetos por rea temtica/Amrica do Sul

Grfico III - Distribuio de recursos por pases/Amrica do Sul

Grfico IV - Distribuio de projetos por rea temtica /Amrica Central e Caribe

238

Grfico V - Distribuio de recursos por pases/Amrica Central e Caribe

Grfico VI - Distribuio de projetos por pases/Amrica Central e Caribe

Em 2005, a Bolvia, seguida pelo Peru e Equador, foi o pas que

mais recebeu a cooperao brasileira, sobretudo nas reas da agropecuria
e da sade. No entanto, se analisados os recursos empregados, o Paraguai
representar o maior beneficiado. Isto se deve ampliao do Centro de
Formao e Capacitao Profissional de Hernandrias, projeto realizado
conjuntamente com o SENAI, responsvel pela formao de 1.500 tcnicos
anualmente em 5 reas distintas: mecnica geral, mecnica de motores
diesel, eletricidade, informtica, refrigerao, construo civil e treinamento
de professores.
Essa tendncia seria alterada em 2006 e o Paraguai, Bolvia e
Uruguai seriam os pases para onde foram destinados maior nmero de
239

recursos. A tabela a seguir discrimina os recursos comprometidos para a

implementao e projetos e atividades isoladas na Amrica do Sul, Amrica
Central e Caribe para o perodo 2006/2007.
Tabela 5. Projetos e Atividades Isoladas e recursos comprometidos em US$

Fonte: ABC/MRE

Ainda nesse ano, devido prioridade conferida pela poltica

externa Amrica do Sul e os projetos desenvolvidos no Haiti, o
quadro geral da CTPD registrou que a regio latino-americana e
caribenha havia superado, em nmero de projetos, o continente
africano, que era, at ento, o maior beneficirio. Desse modo, a
Amrica Latina e o Caribe abrigaram 35 projetos, a frica 19 e o
Timor-Leste 6.
Manteve-se a mesma distribuio temtica dos anos anteriores:
a formao e capacitao profissional respondendo pela maior parte
dos projetos, seguida pelas reas de agropecuria e sade. Isso se prende
ao fato das instituies parceiras SENAI, EMBRAPA e Ministrio
da Sade contarem com uma assessoria internacional experimentada
e corpo tcnico com vivncia e especializao no exterior.
240

Os grficos a seguir mostram a distribuio dos projetos da CTPD

no mundo:
Grfico I - Distribuio de projetos por rea geogrfica

Grfico II - Distribuio de projetos por rea temtica

Grfico III - Distribuio de recursos por rea geogrfica

241

Com relao ao continente africano, confirmou-se a tendncia

de maior concentrao de projetos em pases tradicionalmente
recipiendrios de CTPD, como Moambique, Angola e Cabo Verde e
o desenvolvimento de projetos nas reas de formao e capacitao
profissional, agropecuria e sade, reproduzindo os mesmos setores
que recebem cooperao na Amrica Latina e o Caribe.
O grfico III da pgina 168 demonstra tambm que So Tom
e Prncipe passou a integrar a lista dos principais recipiendrios da CTPD
brasileira na frica, sobretudo com projetos na rea de educao e
incluso social. Os parceiros tradicionais, Moambique e Angola, alm
da cooperao habitualmente prestada nas reas de formao e
capacitao profissional, agropecuria e sade, passaram a receber
tambm cooperao na rea de administrao pblica, dentro do quadro
das polticas locais de refor ma do Estado e promoo do
desenvolvimento.
Em 2006, haveria pequena alterao no que tange aos recursos
empregados e os principais pases recipiendrios da cooperao brasileira
seriam, em ordem de grandeza, Cabo Verde, Guin Bissau, Angola,
Moambique e So Tom e Prncipe.
Os grficos a seguir ilustram o quadro de projetos/recursos no
continente africano em 2005.
Grfico I - Distribuio de projetos por pases

242

Grfico II - Distribuio de projetos por rea temtica

Grfico III - Distribuio de recursos por pases africanos

Com relao sia, at dezembro de 2006, e apesar dos acordos

bsicos negociados, apenas o Timor-Leste recebe cooperao. Esse pas,
ex-colnia portuguesa que ocupa a parte oriental de uma ilha, sendo a
outra metade uma provncia da Indonsia, constitui caso exemplar de
cooperao. A primeira misso tcnica brasileira ao pas aconteceu em
1999, logo aps o plebiscito que aprovou a independncia e, em julho de
2000, o Governo brasileiro j assinava protocolo de cooperao com a
Administrao Transitria das Naes Unidas -UNTAET a fim de oferecer
apoio ao pas que se formava.
243

A atuao do Brasil se d nos setores em que possui tradio e

excelncia e registra-se ainda a participao efetiva de inmeras
instituies no nvel federal, rgos do poder executivo, poder
judicirio: Supremo Tribunal Federal, Superior Tribunal de Justia,
Tribunal de Contas da Unio, Tribunal de Justia de So Paulo, Senado,
Cmara, Ministrio Pblico de So Paulo, Defensoria Pblica da Unio
e Defensoria Pblica do Rio de Janeiro. Em 2003, os recursos alocados
para a cooperao tcnica no Timor-Leste representaram 40% do
oramento total da ABC.
O setor agropecurio concentra maior nmero de projetos, porm
a rea de formao e capacitao profissional continua a ser a grande
beneficiria em termos de recursos aplicados. Em parceria com o SENAI,
operado um Centro de Formao Profissional, Capacitao Empresarial
e Promoo Social e 900 alunos j concluram cursos de marcenaria,
eletricidade, hidrulica, construo predial, carpintaria, costura industrial,
panificao e informtica.
Grfico I - Distribuio de projetos por rea temtica/Timor-Leste

A tabela abaixo explicita os recursos/nmero de projetos

comprometidos por pas na frica, Oriente Mdio, sia e Oceania no
perodo 2006/2007.
244

Tabela 6. Projetos e Atividades Isoladas e recursos comprometidos (2006/2007)

O objetivo fundamental da cooperao, que o de ser um

catalisador para o desenvolvimento nas suas vertentes poltica, econmica
e tcnica, dentro do critrio de custos compartidos, vem sendo
reafirmado pela ABC a cada momento em que a Agncia chamada
ao. Processo que no exclui alguns percalos, sendo a limitao de
recursos financeiros para atender s demandas crescentes o mais
importante deles.
A ABC tem pautado sua ao levando em conta o efeito
multiplicador e irradiador da cooperao e, no incio de 2006, projeto
na Jamaica na rea de biocombustvel e produo de etanol despertou
o interesse de diversos pases caribenhos e centro-americanos sobre o
tema. Na ocasio, em virtude da crise na indstria aucareira da bacia
do Caribe, causada pela diminuio das cotas de impostao fixadas
pela Unio Europia, tcnicos brasileiros, tanto do setor pblico da
EMBRAPA e da Universidade de So Carlos quanto do privado
245

usinas Dedini e nica foram quele pas para identificar a viabilidade

da converso dessa indstria para a produo do etanol. No segundo
semestre desse mesmo ano, o Brasil sediou em Fortaleza, reunio
internacional para tratar de biocombustveis, que reuniu representantes
do setor privado, ocasio em que se esboou uma futura parceria de
negcios, em tema que apresenta alto valor de conhecimento e tecnologia
agregados.
Novas parcerias que refletem o envolvimento de setores atuantes
da sociedade civil vm sendo incorporadas prtica da CTPD brasileira,
a partir da crescente participao em todas as instncias da vida pblica de
organizaes no-governamentais que militam em vrias reas, sobretudo
nas que tm mais peso para a melhoria dos ndices de desenvolvimento.
Nos anos 90, essas Organizaes tiveram participao ou alguma forma
de relacionamento em aproximadamente um quarto dos projetos
aprovados pelo Banco Mundial, tendncia que j transparece no Brasil,
com o apoio da ABC.
De fato, o Itamaraty, ao reconhecer a especificidade da cooperao
no-governamental, buscou parceria com entidades representativas do
terceiro setor. Foi nesse contexto que, h seis anos, a Alfabetizao
Solidria110 passou a atuar tambm no exterior. Isso s foi possvel porque
a entidade brasileira criou um modelo que absolutamente replicvel,
mesmo em regies com caractersticas scio-culturais distintas. A
participao internacional comeou em novembro de 2000, com a
adaptao da metodologia aplicada no Brasil para Timor-Leste. No
segundo semestre de 2001, ela seria estendida a Moambique e a So
Tom e Prncipe. No continente africano, a contribuio tambm chegou
a Cabo Verde em 2002.
Alfabetizao Solidria uma organizao da sociedade civil sem fins lucrativos e
de utilidade pblica, que adota um modelo simples de alfabetizao inicial, inovador e de
baixo custo, baseado no sistema de parcerias com os diversos setores da sociedade. A
Organizao trabalha desde janeiro 1997 pela reduo dos altos ndices de analfabetismo
no pas (da ordem de 13,6 % segundo o censo de 2000 do IBGE Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatstica) e pelo fortalecimento da oferta pblica de Educao de Jovens e
Adultos (EJA) no Brasil.
110

246

Nesse mesmo ano, uma parceria seria igualmente firmada com

a Guatemala, envolvendo uma trplice parceria com a Universidade
Federal do Paran, a Pontifcia Universidade Catlica de Minas Gerais e
a Universidade Catlica de Pelotas. Essa aliana em torno de um projeto
de alfabetizao, mantida por pases de lnguas diferentes, comprova o
alcance e a flexibilidade de adaptao da base estrutural do projeto
brasileiro. A transferncia de tecnologia social da Alfabetizao Solidria
s foi possvel pela essncia da proposta: uma grande capacidade de
mobilizao, aliada a sistema de avaliao permanente de resultados e
associada ao total respeito s peculiaridades sociais, culturais e econmicas
de cada pas.
Outra parceria firmada seria atravs da Pastoral da Criana 111,
organismo nacional que atua em aes nas reas de sade, nutrio e
educao da criana at 6 anos, apontada como uma das mais importantes
organizaes comunitrias em todo o mundo. Por ser de natureza
filantrpica, este organismo no pode, de acordo com a lei brasileira,
transferir recursos para desenvolver atividades em outros pases. Assim, a
ABC tem custeado misses de sua diretora, a Doutora Zilda Arns, e de
sua equipe, para estruturar o trabalho desenvolvido pela Pastoral e capacitar
coordenadores na sua metodologia.
At o momento, 14 pases iniciaram ou encontram-se na fase inicial
de aes baseadas no modelo da Pastoral, na Amrica Latina, frica e
sia. Entre os pases que j desenvolvem metodologia de trabalho
repassada pela Pastoral destacam-se Angola, Guin-Bissau, Moambique,
Argentina, Bolvia, Chile, Equador, Paraguai, Peru, Venezuela, Colmbia,
Mxico, Filipinas e Timor-Leste.
111
A experincia da Pastoral da Criana parte da idia de que a soluo dos problemas
sociais necessita da solidariedade humana, organizada e animada em rede, com
objetivos definidos, e que o principal agente de transformao so as lideranas das
comunidades pobres e miserveis, especialmente a mulher, que transforma a sua
famlia e a comunidade. Por isso, mais de 90% dos agentes na Pastoral da Criana so
mulheres. Apesar de ser uma organizao da Igreja Catlica, a Pastoral da Criana
um organismo autnomo e faz, desde sua primeira experincia, um trabalho ecumnico,
acompanhando as crianas e suas famlias, independente de raa, cor, religio ou
opo poltica.

247

A terceira parceria estabelecida pela ABC com organizao nogovernamental seria a Misso Criana112, que tem como meta superar a
barreira que representa a concluso do ensino fundamental, com nveis
adequados de aprendizado. Esse projeto destina-se a crianas que
abandonam a escola por serem obrigadas a trabalhar para ajudar no
sustento de suas famlias. Para alcanar esse objetivo, utiliza como
instrumento o Programa Bolsa Escola e colabora tecnicamente com
governos e entidades no-governamentais que queiram implantar projetos
similares.
Em abril de 2000, Kofi Annan, Secretrio-Geral das Naes
Unidas, na abertura do Frum Educao para Todos, que congregava
ministros de educao, afirmou que o programa Misso Criana era um
dos quatro programas existentes que mereceriam ser copiados em nvel
internacional. Na Amrica Latina, o programa est presente na Bolvia, El
Salvador e Guatemala. E na frica, atende 400 famlias em So Tom e
Prncipe e outras 100 em Moambique, mobilizando voluntrios na
sociedade local e recorrendo a entidades privadas e pessoas fsicas como
doadores.
A percepo diplomtica do papel da CTPD afina-se na medida
em que busca aproveitar outros setores que no os institucionais para
efetivar suas aes e ampliar seu leque de atuao, e abre novas
oportunidades ao agregar novos parceiros. Essa conduta, em meados
de 2006, possibilitaria o dilogo, que desde logo se afigurou como
bastante promissor, com diversas universidades brasileiras, dispostas a
deslocar seus professores como consultores dentro do marco da
cooperao Sul-Sul.

112
A Misso Criana uma Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP),
no-governamental e sem fins lucrativos, voltada para o combate a todas as formas de
pobreza e excluso social, especialmente por meio de investimentos na rea de educao.
Para alcanar seu objetivo, implementou programa Bolsa-Escola e Fundo Educao
Poupana-Escola.

248

CONCLUSO

CONCLUSO

No mundo de hoje, mais do que o poder duro das armas

vale o poder suave da dimenso de mercado, das tecnologias,
da cooperao tcnica, das informaes, da capacidade de
penetrao cultural. (Celso Lafer).

O discurso sobre a presena solidria brasileira no Haiti recorreu

a justificativas de peso, com enorme carga simblica de significado, tais
como a defesa da democracia e a atitude de no-indiferena, que auxiliaram
a promover a ao diplomtica e angariaram boa-vontade junto opinio
pblica, tanto haitiana quanto nacional. Apesar de haver encontrado, no
incio, certo resistncia, que reconhecia nos valores postulados to somente
elementos de retrica, a verdade que, se analisada em perspectiva
histrica, a gnese da resposta brasileira crise haitiana de 2004 encontrase nos compromissos assumidos internacionalmente pelo Pas.
foroso reconhecer seu inegvel vis poltico que, ao favorecer
a exposio do Pas no cenrio internacional, reforou a estratgia da
poltica exterior brasileira no sentido de renovar o pleito por um assento
no Conselho de Segurana da ONU, essencialmente o mesmo desde 1945,
apesar do maior peso que os pases em desenvolvimento passaram a ter
no cenrio internacional. O pleito do Brasil reflete a necessidade de um
sistema mais democrtico, pois nem a frica, nem a Amrica Latina, nem
os pases da sia, com exceo da China, esto representados entre os
membros permanentes. Esse postulado, no entanto, no recente, mas
cresce em significado no momento em que se fala da reforma das Naes
Unidas e da ampliao do Conselho de Segurana. Sem dvida, maiores
251

compromissos e maior exposio contribuem para o fortalecimento do

Brasil no cenrio internacional.
O trabalho em tela no se props analisar a vertente militar da
presena brasileira, nem o papel da MINUSTAH, nem o que esta
representou para o Brasil. Tal abordagem poderia ensejar, no futuro, outros
trabalhos para o Curso de Altos Estudos do Instituto Rio-Branco. Sem
dvida, em muito contribuiriam se lograssem estudar a dimenso polticodiplomtica-militar representada pela Misso, seus acertos e erros, avaliar
a dimenso da divulgao da imagem do Pas no mbito multilateral no
quadro de ampliao do Conselho de Segurana, para que a candidatura
brasileira possa prosperar.
Passados dois anos e meio da presena brasileira no Haiti lcito
e desejvel proceder anlise e avaliao desse compromisso internacional
que assumiu dimenso ampliada. O balano possibilita o exame dos
principais avanos e aponta os temas que requerem ateno especial ou
para os quais sero necessrias modificaes pontuais.
Em depoimento CPDOC da Fundo Getlio Vargas, o
Embaixador Joo Clemente Baena Soares observaria que no momento
da primeira deposio do Presidente Jean-Bertrand Aristide, em 1991:
o que resolveu a situao do Haiti foi a migrao do chamado boat people. O
xodo de haitianos para o litoral da Flrida aumentou tremendamente, os
americanos foram sensveis a isso, e veio a interveno militar. Digo e
repito, os americanos no defenderam a democracia, defenderam o litoral
da Flrida, por isso foram ao Haiti. Como resultado, voltou Aristide113.

Essa viso encontra idntica ressonncia em mais de um autor que

estudou a questo luz da diplomacia internacional. Por essa razo,
importante reiterar que as motivaes brasileiras em 2004 foram de outra
ordem e, por serem fundadas em outras consideraes, o Brasil apresentou-

113
In: BAENA SOARES, Joo Clemente. Sem medo da Diplomacia, srie Depoimento
ao CPDOC, Rio de Janeiro, editora FGV, 2006, pp 86.

252

se igualmente de outra forma: adicionou um brao civil sua presena no

Haiti, vertente qui buarquiana do homem cordial, fundada, no caso, na
suspeita da existncia de laos de parentesco, de semelhanas familiares.
A presena brasileira num primeiro momento pode ser entendida
como uma apreenso sensvel da riqueza e da diversidade dessa frica
na Amrica Latina, e com esse ttulo, Manoel Moreno Fraginals organizaria
e publicaria uma coletnea de ensaios dedicados ao balano da presena
africana na Amrica Latina e no Caribe.
De um lado, a primeira repblica negra do mundo; de outro, o maior pas
da dispora negra. Tinham em comum a msica, a dana e a religio,
desenvolvidas segundo as vicissitudes histricas da tradio africana nos
dois pases. 114

Com esse esprito, e na urgncia do reconhecimento presidencial

de que temos de fazer alguma coisa pelo Haiti 115, a resposta da
diplomacia no se fez esperar. A atitude de no-indiferena, conformada
pela poltica externa brasileira, reinterpreta, no caso crtico haitiano, o
tradicional princpio da diplomacia brasileira de no-ingerncia. Em menos
de dois meses, o Itamaraty organizou a misso multidisciplinar que
construiria, ainda que em bases insipientes, um arcabouo inicial para
programa de projetos e aes de reconstruo. Era pouco, mas para quem
nada tinha, o pouco representava muito.
A pronta mobilizao da cooperao tcnica fez com que o Brasil
chegasse ao Haiti como parceiro para o desenvolvimento e reforou
simpatias, o que se veria especialmente por ocasio do Jogo da Paz entre o
Brasil e o Haiti, em 18 de agosto de 2004, quando se recorreu ao uso do
esporte como um instrumento diplomtico. O jogo de futebol, que j foi
reconhecido como uma notvel operao de marketing poltico, mostrou-se
In: BARROS, Jos Flvio, VOGEL, Arno, SILVA MELLO, Marco Antnio. Teraputicas
e culturas. Rio de Janeiro: UERJ, Intercon, 1998, pps 48.
115
Presidente Lula, em 18 de agosto de 2004, por ocasio do Jogo da Paz entre Brasil e
Haiti, em Porto Prncipe.
114

253

capaz de angariar o respaldo da populao do Haiti s Foras de Paz da

ONU, lideradas pelo Brasil, e, por extenso, ao Governo provisrio
instaurado com a sada de Jean-Bertrand Aristide, em fevereiro de 2004.
Ao historiar, de modo breve que seja, o processo de interveno
via cooperao tcnica, no se pode ignorar os obstculos que muitas
vezes aparentaram ser insuperveis com que se defronta o Ministrio
das Relaes Exteriores, atravs da ABC, tanto no que diz respeito ao
caso haitiano, quanto na cooperao em geral. Esses entraves so de duas
ordens, interna e externa.
No mbito interno, as dificuldades surgem tanto da parte do
Ministrio das Relaes Exteriores quanto das instituies parceiras. Por
ocasio da misso multidisciplinar ao Haiti, os entraves de ordem logstica
no foram poucos, uma vez que Ministrios e instituies envolvidos
hesitaram em enviar seus tcnicos a um pas que aparecia na mdia
vinculado a elevados ndices de violncia e enfermidades. Igualmente
complexas revelaram-se as misses ao Timor-Leste, acrescidas estas do
perigo que representavam e ainda representam pandemias do tipo
gripe aviria, clera, sem falar dos cataclismos naturais aliados distncia
geogrfica.
Em segundo lugar, o processo burocrtico interno das instituies
parceiras representa obstculo de ordem administrativa. Isto porque os
rgos da administrao e instituies de renome, contra-partes executoras
das aes e projetos, contam com assessorias internacionais muitas vezes
centralizadas e dependentes da deciso de uma nica autoridade, o que
gera invariveis atrasos na execuo ou resposta por parte do Itamaraty.
Por outro lado, em que pese formao e conhecimentos dos especialistas
desses rgos, ainda so poucos os que tm fluncia em idioma estrangeiro,
o que obriga a ABC que j conta com quadro reduzido de pessoal
deslocar funcionrio que se dedique a acompanhar misses setoriais ao
exterior ou ainda misses setoriais estrangeiras ao Brasil. Este um fator
limitante no andamento das tarefas quotidianas da Agncia, sobrecarregada
em funo de sua agenda, que contempla inmeros compromissos
internacionais.
254

Da burocracia interna no foge a mesma Agncia, a comear pelo

prprio processo interno de tramitao de seus documentos com as
demais unidades do Itamaraty, que se ressente de certa morosidade. Se
bem certo e justo afirmar que, no mais das vezes, isto decorre do volume
crescente de compromissos e de pessoal suficiente para atender s
demandas formuladas. Esse um ponto que merece ateno na medida
em que pequenas intervenes, alteraes simples no processamento de
expedientes, poderiam redundar em economia de tempo em prol de um
maior dinamismo. Temas rotineiros, por exemplo, mereceriam ter cortadas
etapas hierrquicas internas para autorizao de andamento.
A partir de 2003, o Itamaraty tem procurado dotar a ABC com
recursos financeiros que lhe permitam atender s crescentes demandas de
CTPD. No entanto, esse aumento financeiro encontraria limites na carncia
do quadro de recursos humanos, muito embora novo grupo tcnico,
ingressado mediante concurso pblico, tenha tomado posse em maro
de 2005. Por necessitar de treinamento e adaptao, muitos dos projetos
em execuo foram protelados, arranhando a imagem da ABC em mais
de uma ocasio.
A falta de agilidade no acompanhamento de temas poderia ser
minorada caso fossem designados pelo menos dois tcnicos por assunto
e criadas rotinas de superviso por parte das gerncias temticas. De fato,
a centralizao de temas em apenas um funcionrio como foi at
recentemente o caso do Haiti - tende a comprometer a conduo de
medidas e servios. Uma outra providncia que resultaria positiva seria a
promoo de cursos de atualizao e capacitao dos funcionrios sobre
temas setoriais, de modo que os prprios funcionrios da Agncia
pudessem elaborar diagnsticos, abreviando as etapas iniciais dos projetos.
A recente alterao no organograma da Agncia, com a criao das
coordenadorias-gerais temticas, parece indicar esse caminho, e merece
continuar na pauta das preocupaes atuais.
Fundamental afigura-se a reestruturao do papel das gerncias.
No momento, um gerente ocupa-se de diversos aspectos ligados ao projeto
de cooperao, desde a apresentao da proposta at sua execuo, muitas
255

vezes sendo chamado a misses de diagnstico, reunies mistas, reunies

setoriais, tanto no Brasil quanto no exterior. Maior racionalizao das
funes gerenciais, compartidas entre tcnicos, permitir aos gerentes a
superviso geral, a pronta identificao de obstculos e em muito poder
contribuir para a exao das respostas da Agncia. Do mesmo modo, os
funcionrios podem ser instrudos a identificar eventuais pontos de
estrangulamento, tanto na negociao quanto na execuo de projetos
(questes burocrticas, por exemplo) e definir estratgias para sua superao.
No seria excessivo considerar, dada a relevncia que a cooperao
assumiu para a poltica externa, que diplomatas em nvel de conselheiro e
de secretrio, removidos ao exterior, realizassem estgio na Agncia para
se familiarizar com as rotinas e procedimentos de cooperao, dentro do
entendimento de que quanto melhor e mais eficiente ela for, melhores e
maiores sero seus resultados.
Os entraves de ordem administrativa geram, na maior parte das
vezes, constrangimentos para a eficincia da cooperao, na medida em
que postergam aes. Uma proposta factvel no sentido de promover,
com mximo de freqncia, reunies entre diplomatas e tcnicos da ABC
e os responsveis pelas assessorias internacionais das entidades parceiras
brasileiras, de modo a revisar, periodicamente, a pauta de cooperao e
estudar os mecanismos conjuntos para a abreviao das tramitaes dos
projetos.
Desse modo, e como corolrio, pode ser aventada a instalao de
uma rede de informaes sobre os projetos em andamento, por meio
eletrnico, tanto no Itamaraty quanto nas instituies parceiras, que
possibilite com presteza consultas e pesquisas e sirva como subsdio para
o acompanhamento das aes.
A importncia de uma rede de informaes est diretamente ligada
avaliao dos projetos, que no mereceu ainda um sistema prprio de
acompanhamento. Essa uma deciso que se reveste de particular relevncia
na medida em que, atualmente, a falta de um processo continuado de
avaliao no permite ABC aferir impacto e resultados produzidos pela
cooperao em seu destino final.
256

No mbito externo, as dificuldades no foram menores e a

diplomacia, aos poucos, logrou superar alguns dos percalos que se
apresentavam, dentre eles as tratativas e negociaes com as desestruturadas
instituies nacionais haitianas. Logo nos primeiros contatos com o
Governo provisrio, em 2004, ficou evidente que, apesar da boa-vontade
e dos gestos de simpatia com que as misses tcnicas brasileiras foram
recebidas, as condies de trabalho eram precrias. Os rgos pblicos
ou se encontravam desaparelhados, ou com pessoal no treinado, incapaz
de dar seguimento ou atender s questes mais elementares. Nesse contexto,
a ao brasileira se desdobraria para, inclusive, montar uma sistemtica de
trabalho burocrtico que, ao assegurar a tramitao de documentos, evitava
seu extravio no intrincado percurso entre os tcnicos locais e as autoridades
responsveis e entre estas e o poder central.
O Estado, tal como modernamente compreendido, inexiste no
Haiti. E na ausncia de instituies, dificilmente se poder cruzar a grande
avenida de desconfiana com relao gesto dos recursos e permitir-se
a to desejada liderana do processo de reconstruo por parte das
autoridades haitianas, tal como reclamada durante a Conferncia de Madri.
O pas qualificado como de altssimo risco - qualificao essa aceita
por seu prprio governo e esperar que investidores privados
internacionais se interessem por empreendimentos no pas no parece
provvel no curto prazo. Assim, o fortalecimento estatal, apoiado pela
comunidade internacional, soluo adiantada pelo Secretrio-Geral da OEA
durante a Conferncia de Madri, mostra-se imprescindvel para que a
cooperao tcnica internacional surta efeito. Sem o fortalecimento do
Estado e o mnimo de transparncia na gesto pblica, no se pode
vislumbrar a retomada do processo de soerguimento do Haiti, apesar da
intensa transferncia de recursos, tecnologia e conhecimentos at agora
realizada.
Questes correlatas que podero dificultar ainda mais a
potencializao da cooperao externa e a disseminao de seus benefcios
so a ausncia de um plano nacional de desenvolvimento e reconstruo,
com metas e objetivos previstos de modo racional e coerente, contemplado
257

em etapas e fases, e a inexistncia de um ponto focal de cooperao,

capaz de coordenar, direcionar, acompanhar, supervisionar e administrar
a cooperao externa. Destarte, a cooperao prestada ao Haiti patina em
universo de boas intenes, porm, at o momento, as poucas respostas
fornecidas pelo pas esto bem longe de apresentar elementos de
sustentabilidade e, conseqentemente, no capacita a populao haitiana,
mediante a reproduo dos projetos de cooperao, para tomar as rdeas
de seu prprio destino.
Portanto, de se indagar: qual a sustentabilidade dessas aes e
em que medida elas contribuiro para a reverso do quadro social e
econmico local, se no forem introduzidas, com a rapidez que se faz
necessria, modificaes de fundo no aparato estatal e opes claras de
polticas pblicas?
Outro entrave que merece registro, e sobre o qual dificilmente
pode-se esperar ao direta por parte do Governo brasileiro, o fato de
muito projetos estarem sendo desenvolvidos por diferentes parceiros,
tanto pases quanto organismos internacionais e organizaes nogovernamentais, o que implica duplicidade de aes e adoo de
metodologias diferentes. Por outro lado, registra-se a presena de nmero
superior a 750 ONGs no pas, que passaram a canalizar a maior parte da
ajuda externa. Por representarem ponto de tenso e estrangulamento
permanente para a cooperao tcnica e, superpondo-se ao que resta do
Estado haitiano, organizaes como a Action Aid International e a Real Aid,
chegam a questionar os Organismos Internacionais e os contratos por eles
celebrados.
Uma sugesto para fazer frente a dificuldades como essas, o
Itamaraty propor a instituio de um ponto focal de cooperao junto
Chancelaria haitiana para que se mantivesse sempre aberto o dilogo
tcnico, ao tempo em que, indiretamente, a sistemtica de trabalho brasileira
fosse assimilada e absorvida. Nesse sentido, torna-se necessrio que se
promovam cursos de elaborao e formatao de projetos para que
metodologia de trabalho baseada nos modernos fundamentos da
cooperao sejam difundidos.
258

Com o fito de agilizar a tramitao burocrtica dos projetos e

acompanhar sua execuo, o Itamaraty poder melhor estruturar o Ncleo
de Cooperao na Embaixada em Porto Prncipe, em termos de recursos
humanos e materiais, para que este se transforme em real interface junto
s autoridades e tcnicos locais. Sem prescindir dos contratados locais,
poder ganhar em qualidade de servio prestado se puder contar com
mais um funcionrio, oriundo do corpo tcnico da ABC e dedicado
exclusivamente a temas cooperativos.
O Embaixador do Brasil em Porto Prncipe, Paulo Cordeiro de
Andrade Pinto, chamou a ateno das autoridades no Itamaraty para esse
ponto, em comunicao oficial nmero 752, de 11 de outubro de 2006:
a experincia brasileira de estabelecer projetos triangulares com o Haiti e
terceiros, est ganhando fama. [...] Nessa rea o Brasil est sendo vtima do
seu prprio sucesso. A crescente demanda por mais Brasil, aliada s
dificuldades prticas de operar em um pas como o Haiti, est colocando
presso adicional sobre os recursos humanos disponveis na Embaixada
e na prpria Agncia Brasileira de Cooperao

Problema adicional com que a cooperao se defronta, caso no

haja concertao prvia e que resulta prejudicial para o desenvolvimento,
o estmulo, indireto, ao que no jargo cooperativo se denomina brain
drain, a fuga de crebros. Isso se refere ao pessoal local, capacitado e
treinado por meio da cooperao internacional, e que acaba atrado
devido a salrios compensadores para trabalhar nos escritrios locais
das prprias agncias de cooperao internacionais, embaixadas,
organismos internacionais e organizaes no-governamentais. Por ser essa
uma situao de ocorrncia freqente no Haiti, a presena brasileira
consubstanciada num fortalecido Ncleo de Cooperao, estaria ainda
habilitada para a tarefa de auxiliar o Governo haitiano a desenhar
mecanismos que garantissem a permanncia do funcionrio capacitado
no qual tempo e recursos foram investidos no servio pblico, para
operar, de fato, no desenvolvimento do pas.
259

Outro aspecto a ser analisado com ateno o da triangulao de

projetos com pases desenvolvidos. As diferentes metodologias de trabalho
do Brasil e de seus parceiros (Espanha e Canad) e as exigncias das
legislaes de cada uma das partes acarretaram atrasos que poderiam ser
evitados em aes futuras. Seria conveniente deter-se sobre a cooperao
com a Espanha para melhor entender a questo: detalhado o projeto na
rea de reflorestamento elaborado integralmente por tcnicos brasileiros
do Ministrio do Meio Ambiente e da Universidade Rural Federal do Rio
de Janeiro , obtida a concordncia do Governo espanhol (para o que foi
necessrio dialogar com dois plos distintos, a Embaixada da Espanha
em Braslia e o escritrio em Braslia da Agncia Espanhola de Cooperao
Internacional AECI, que nem sempre tiveram a mesma interpretao
sobre o desenvolvimento do projeto, demandando inmeras reunies na
ABC nas quais os diplomatas brasileiros serviram de ponte entre os
prprios espanhis, esclarecendo pontos, linguagem, metodologias),
surgiria, por fim, um problema que levou, da parte espanhola, a um atraso
de oito meses. Isto porque a legislao brasileira prev a assinatura de
Ajustes Complementares, o embasamento jurdico necessrio para que
sejam efetuados os gastos na execuo do projeto. Apresentada a minuta
pelo Brasil, a consultoria jurdica da Chancelaria espanhola finalmente
interpretou, aps muitas idas e vindas, que o Ajuste Complementar teria
de ser encaminhado ao Parlamento para aprovao. A Consultoria Jurdica
do Itamaraty, instruda sobre a posio espanhola, opinou no sentido que
o Termo proposto pela parte espanhola no feria a legislao brasileira,
podendo ser firmado pelas partes, o que veio a ocorrer ano e meio aps
o incio das negociaes.
Tanto com a Espanha, quanto com o Canad, verificou-se que
ambos contm um sistema de cooperao fragmentado: Embaixadas
em Braslia e Porto Prncipe, escritrios das agncias de cooperao (AECI
e CIDA) em Braslia e Porto Prncipe, sede das agncias em suas capitais,
Chancelarias o que levou a sucessivos atrasos, derivados muitas vezes de
interpretaes diferentes dos funcionrios dessas diversas unidades quanto
a procedimentos e substncia. Observou-se, tambm, que raramente as
260

informaes so repassadas na totalidade entre esses plos, o que implica

interlocuo final incompleta.
Para o futuro, seria importante a ABC ter presente o exemplo
ocorrido com o Haiti e procurar, de forma pr-ativa, manter todos os
setores informados e em posse da documentao tramitada pelas diferentes
equipes, de modo a garantir que sua orientao seja repassada para os
integrantes dos diferentes escales e unidades burocrticas dos parceiros
desenvolvidos.
A resposta brasileira crise haitiana, em sua vertente civil,
materializada pela cooperao tcnica, pode ser considerada plenamente
exitosa, apesar dos percalos encontrados. Enquanto doadores discutiam
os mecanismos para transformar recursos financeiros em projetos nas
Mesas Setoriais, o Brasil saiu frente e iniciou seu programa com catorze
projetos em diferentes reas. Teve de adaptar-se e moldar a metodologia
de trabalho da ABC a uma realidade indita, levado a agir de maneira
pr-ativa para vencer as barreiras por meio de intensos contatos e gestes
pessoais de diplomatas. Ao conciliar o desenvolvimento de aes in loco
com treinamento de haitianos no Brasil, evitou conotao impositiva e
respeitou suscetibilidades locais, o que contribuiria para a fixao de imagem
positiva junto comunidade internacional.
A dissertao presente procurou indicar que a resposta encontrada
pela diplomacia brasileira a uma situao externa conjuntural a crise
haitiana seguiu parmetros de coerncia, continuidade e de permanncia,
e avanou possveis desdobramentos que podero contribuir para a
expanso da CTPD brasileira no futuro. Dentre eles, foram consideradas
as aes em triangulao com pases desenvolvidos e organismos
internacionais, a atuao pr-ativa no diagnstico e definio de estratgias
de ao e a adoo de medidas gerenciais focadas em quesitos de eficcia.
Mas, para que sejam obtidos resultados qualitativos, sustentveis e
transformadores da realidade socioeconmica, ser preciso que a ABC
elabore mecanismos de controle de qualidade aplicados aos programas e
projetos, de modo a garantir que as aes voltadas ao desenvolvimento
possam trazer avanos efetivos.
261

Outro elemento justificativo da presena no Haiti encontra-se no

apoio do Brasil ao aprofundamento e reforo da democracia na Amrica
Latina. Os valores inerentes democracia entre eles o pluralismo, a
tolerncia, a busca do consenso, o primado do Direito estendem-se
esfera de atuao externa do Brasil. Para o Governo brasileiro, a
consolidao de regimes democrticos no continente contribui para um
sistema internacional menos instvel e gera melhores oportunidades para
o crescimento econmico geral. O apoio externo democracia , ademais,
um mandamento constitucional a nortear a ao externa nacional.
luz desse retrospecto, a deciso torna-se facilmente
compreensvel e perfeitamente consistente com a trajetria da poltica
externa brasileira. Alm disso, o Itamaraty entende que por meio de
uma atuao mais ativa no encaminhamento de questes internacionais
o Brasil lograr maior autonomia poltica na cena internacional e, ao
participar do esforo conjunto da comunidade internacional pela
estabilizao e reconstruo do Haiti, tambm define a prpria
possibilidade diplomtica de alcanar resultados positivos no processo
de projetar os interesses nacionais.116
O trabalho procurou, outrossim, demonstrar que a cooperao
tcnica prestada ao Haiti solidria ao no se deter na obteno de
benefcio econmico ou vantagem comercial e tampouco criar relaes
de dependncia, nem reeditar o superado conceito de assistncia
internacional vigente nos anos 50 e 60. A CTPD brasileira tem por
objetivo transmitir conhecimentos tcnicos e promover capacidades de
modo a possibilitar o autodesenvolvimento do pas e das instituies
recipientes. Caracteriza-se, sobretudo, por no ser impositiva.
116
O Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Luiz Felipe Lampreia, alertou para
esse fato em suas Reflexes sobre a Poltica Externa ao mencionar que devemos levar em
conta alternativas que podero combinar-se numa resultante nica, capaz de funcionar de
modo eficaz no complexo ambiente internacional contemporneo. Um exemplo dessas
alternativas seria, de um lado, uma poltica externa universalista, mas que aceite trabalhar
com objetivos mnimos; de outro, uma poltica externa de objetivos mnimos, mas que,
em alguns setores, trabalhe com possibilidades maximalista. Seremos levados a escolher
um caminho que combine essas e outras possibilidades.

262

Vista em perspectiva, a cooperao prestada ao Haiti solidria

na medida em que se fundou na compreenso de que existem certos
problemas que no podem ser resolvidos pelo povo haitiano sem a
colaborao externa. Ao agir dessa forma, logrou reduzir as incertezas e
as desconfianas com respeito a sua atuao e revelou firme inteno de
consolidar o conceito de sociedade internacional hemisfrica latinoamericana e caribenha. Com os projetos de cooperao em curso no
Haiti, o Brasil passou a participar do processo de reconstruo daquele
pas em posio bastante favorvel, ao lado de pases desenvolvidos e
organismos internacionais.
A criao de uma vertente civil, por sua vez, teve por fim
complementar a importante presena militar, dando-lhe respaldo via criao
de uma agenda positiva voltada para o encaminhamento de questes sociais
e econmicas do pas. No caso especfico, serviu por igual como meio de
angariar simpatia e boa vontade numa sociedade historicamente hostil
presena estrangeira.
Se bem certo que o objetivo primeiro da poltica externa brasileira
a realizao das aspiraes nacionais centradas no projeto coletivo de
construo de um pas democrtico, desenvolvido e justo, tambm correto
afirmar que o trabalho diplomtico brasileiro deve manter-se fiel sua
reconhecida tradio de respeito aos princpios da boa convivncia, da
cooperao e da paz entre as naes, de observncia estrita das regras do
direito internacional, de permanente e ativo trabalho na construo de um
mundo melhor.
Esses parmetros tambm orientaram a resposta brasileira crise
haitiana. O Itamaraty sempre teve presente que a presena internacional
do Brasil exprime-se tambm por meio de comportamentos conjunturais,
isto , mediante as respostas que o Pas d s questes de maior ou menor
envergadura que vo surgindo no cenrio internacional, ou porque o pas
as provoca ou porque deve reagir a problemas que o sistema internacional
impe.
Desinteressada e solidria, a cooperao tcnica prestada pelo Brasil
ao Haiti tem por objetivo exclusivo seu desenvolvimento e estabilidade.
263

A ao brasileira corrobora a tese de Robert Keohane de que a cooperao

se adequa mais ao conceito de harmonia, que ocorre no momento em
que as polticas de cada governo so consideradas como facilitadoras
para o alcance de seus objetivos. No caso haitiano, a comunho de interesses
entre o Brasil e o Haiti possibilitou o estabelecimento de uma carteira de
projetos de cooperao em reas diversas e centrou-se no objetivo
compartilhado de superao dos entraves ao desenvolvimento social e
econmico do pas.
A cooperao representou um importante instrumento de ao
diplomtica, uma vez que possibilitou a articulao coerente de um conjunto
de meios luz de objetivos definidos. A ela coube a funo de criar as
condies de promoo e estabelecimento de uma relao de colaborao
e aprendizado recprocos. Os atores internacionais empenhados na
reconstruo e estabilizao do Haiti, como o caso do Brasil, buscaram
solucionar determinados problemas locais e atender demandas em reas
das mais variadas, que exigiam coordenao.
O trabalho se deteve na anlise da sociedade haitiana e em sua
Histria, com o fim de identificar elementos presentes e permanentes que
devem ser levados em considerao no processo de tomada de deciso
brasileiro para aes futuras no Haiti. A viso fornecida teve como ponto
de referncia o preceito de Norberto Bobbio de que preciso partir de
baixo, dos indivduos, para se conhecer uma sociedade e como ela atua.117
Para que a cooperao tcnica brasileira venha obter os resultados
esperados no Haiti, isto , a promoo do desenvolvimento econmico e
social do pas, o reforo da democracia, a estabilizao, a reviso da poltica
ambiental, a reverso do dramtico quadro de degradao do meio
ambiente, ser preciso que a CTPD brasileira insista na implementao de
projetos fundados no conceito de capacitao para o desenvolvimento.
Alm disso, os projetos devero contar crescentemente com a participao
da sociedade local e no apenas do Governo. Importante, ainda, ser o
desenvolvimento de projetos tendentes ao fortalecimento das capacidades
117

In:BOBBIO, Norbeto. A era dos direitos. Rio de Janeiro: Campus, 1992, pp. 4

264

locais, com a progressiva capacitao de recursos humanos, a organizao

de instituies pblicas e, em decorrncia, restringindo-se o
desenvolvimento de atividades isoladas.
importante compreender que a contribuio da CTPD brasileira
reconstruo ser mais bem sucedida na medida em que for interpretada
como uma estratgia temporria, destinada a promover mudanas
qualitativas e estruturais. A cooperao busca sanar ou minimizar problemas
especficos identificados em vrios mbitos, mas somente representar
um instrumento efetivo de desenvolvimento quando ensejar, para os
haitianos, a multiplicao das capacitaes recebidas e dos conhecimentos
e treinamentos recebidos pelos prprios nacionais.
Por meio da cooperao tcnica, o Brasil visa a transferir para o
Haiti tecnologias, experincias, conhecimentos e capacitao de que dispe,
os quais, espera-se, venham a ser conjugados com as capacidades tcnicas
locais, com vistas a contribuir para o desenvolvimento do pas em trs
nveis. O primeiro deles leva em conta a atuao mais eficiente e eficaz de
instituies locais que atuam como executora dos projetos, a partir do
aperfeioamento de seus quadros profissionais e de sua infra-estrutura
tcnica, do aprimoramento de seus processos internos e da elaborao e
implementao de planos e estratgias de ao com maior qualidade. O
segundo consiste na melhor formulao e execuo de programas pblicos
ou de projetos que envolvam parcerias com o setor privado e nogovernamental, contribuindo para a gerao de impactos mensurveis
nos indicadores sociais, econmicos, ambientais e na promoo da
cidadania. Por fim, o terceiro elemento visa a buscar que a populao
venha a estar mais consciente de sua contribuio para a definio e
implementao de polticas de desenvolvimento, uma das formas de
exercer a cidadania.
A cooperao tcnica, por auxiliar polticas nacionais, atenua a
vulnerabilidade externa dos pases em desenvolvimento, ao permitir um
aumento de produtividade em diversos setores econmicos e estimular a
industrializao. Para ser efetiva, preciso que os pases adotem medidas
para a adequao do nacional ao internacional. Nesse contexto, sempre
265

conveniente relembrar a antiga lio de Ral Prebisch para quem um dos

obstculos ao desenvolvimento a falta de identificao de programas de
investimentos e de projetos nacionais. Sob este ngulo, a cooperao tcnica
solo se justifica plenamente cuando la poltica interna de desarrollo existe. Es
su complemento para facilitar su realizacin y darle mayor eficacia, pero no
para prescindir de ella. 118
Quando se leva em conta esse somatrio de fatores, surge com clareza
a dimenso do desafio que enfrenta a CTPD no Haiti. Da parte do Brasil,
passados mais de dois anos desde o envio da primeira misso multidisciplinar
quele pas, os resultados da ao brasileira podem, em certa medida, ser
considerados bem sucedidos, embora, com o fim de contribuir para o
desdobramento de aes futuras, seja importante avaliar a abrangncia dos
projetos implementados. Resulta, principalmente, ser o nmero de beneficirios
pouco significativo, num pas sabe-se melhor agora deficiente em
potencializar aes de cooperao.
Consoante o quadro atual, a MINUSTAH dever permanecer
por mais algum tempo no Haiti. Kofi Annan advertiria, durante a
inaugurao do Comit da Construo da Paz, na sede da ONU, em 23
de junho de 2006, que:
o caso da ex-colnia portuguesa, Timor-Leste, bem ilustra que a pressa em
abreviar uma situao de transio pode resultar na volta dos problemas e na
necessidade de retorno de tropas regio, com alto custo para a populao civil.

Essa reflexo de igual modo significativa para o caso haitiano e a

poltica externa brasileira tem sustentado que pases recm-sados de conflitos
devem continuar a ser acompanhados por alguma instncia da ONU, uma
vez superada a situao emergencial de segurana. O Haiti, onde a fragilidade
poltico-institucional soma-se pobreza e ao subdesenvolvimento, de acordo
com o Ministro Celso Amorim, em entrevista ao jornal Folha de So Paulo

118
In: PREBISCH, Ral. La Cooperacin Internacional en la Latinoamrica. Santiago: Cepal,
1973, pp.26.

266

em 17 de dezembro de 2006, deveria ser objeto de ateno integral das

Naes Unidas e no ficar afeto exclusivamente ao clube de doadores.
Num outro diapaso, a diretora executiva da Plateforme hatienne de
Plaidoyer pour un Dveloppement Alternatif, Camille Chalmers, considera que, tanto
para as organizaes no-governamentais internacionais, quanto para as
haitianas, os resultados at agora alcanados pela ao internacional teriam
sido medocres, muito aqum dos objetivos originalmente traados. Segundo
Chalmers, balano realizado pelo FMI, CEPAL e Banco Central haitiano
sinalizaria um crescimento insuficiente da economia haitiana desde 2004, o
agravamento dos ndices de pobreza, a deteriorao das condies de vida
da populao e a eroso do poder de compra, taxa de crescimento de 1,5%
do PIB inferior ao crescimento da populao, um deficit fiscal da ordem de
4,5% do PIB e 76% da populao rural vivendo com menos de US$ 1 por
dia. O fracasso da ao internacional reside em no haver obtido sucesso na
criao de programas de gerao de empregos, nem xito na coordenao
das inmeras aes propostas, que seriam:
souvent incohrentes, faibles et dsarticules et la succession de runions
internacionales coteuses et sans grande ficacit cache mal les rivalits entre les
puissances et les intrts divergents. [...] Les tables sectoreilles au lieu damliorer
les capacites dintervention, de planification et de coordination de ltat ont
contribu aggraver les dfaillances et les dysfonctinnements des instances
tatiques. Le CCI (ICF) doit tre enterr.

A divergncia poltica das posturas simplificada para efeito de

concluso repete igualmente as duas realidades intangveis que coexistem
no Haiti, reproduzidas na sua pintura naf: um mundo idlico, de sonhos e
harmonia, de um lado, e, do outro, o real com seu indigesto sabor acre.
Alterna-se assim a dicotomia entre positivo e negativo, fico e realidade, que
mescladas atualizam a literatura de Graham Greene: que esperana h para
este pobre, belo e atormentado pas? 119
119

In: GRAHAM Greene, A Repblica do Pesadelo, 1963.

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281

LISTA DE ANEXOS

I.

Resoluo 200, da Assemblia Geral da ONU 1948

II.

Plano de Ao para Promover e Realizar a Cooperao Tcnica

entre os Pases em Desenvolvimento (CTPD), ou Plano de
Ao de Buenos Aires (Resoluo 33/134, de 19 de
dezembro de 1978, da Assemblia Geral da ONU

III.

Decreto 65.476, de 21 de outubro de 1969

IV.

Carta Democrtica Interamericana

V.

Mesas Setoriais

VI.

Comunicado Conjunto emitido por ocasio da Reunio

Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia, em 23
de maio de 2006

VII.

Tabela de Projetos e Atividades Isoladas no Haiti

VIII.

Diretrizes da ABC

IX.

Questionrio e respostas

283

ANEXOS

ANEXO I
RESOLUO 200, DA ASSEMBLIA GERAL
DA ONU 1948

289

290

ANEXO II
PLANO DE AO PARA PROMOVER E
REALIZAR A COOPERAO TCNICA
ENTRE OS PASES EM DESENVOLVIMENTO
(CTPD), OU PLANO DE AO DE
BUENOS AIRES (RESOLUO 22/134,
DE 19 DE DEZEMBRO DE 1978,
DA ASSEMBLIA GERAL DA ONU

The Buenos Aires Plan of Action (BAPA)

Una Nueva Dimensin de la Cooperacin Internacional para
el Desarrollo
El emblema de la Conferencia
Introduccin
Objetivos
Medidas que deben adoptarse
A . Medidas a nivel nacional
B. Medidas a nivel subregional y regional
C. Medidas a nivel interregional
D. Medidas a nivel mundial
La Asamblea General de las Naciones Unidas hace suyo el Plan
de Accin
El 12 de septiembre de 1978, en Buenos Aires, capital de la Argentina, las delegaciones de 138 Estados adoptaron por consenso un Plan
de Accin para Promover y Realizar la Cooperacin Tcnica entre los
Pases en Desarrollo (CTPD), y le dieron el nombre de la ciudad que
haba servido de husped para la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre la CTPD. La adopcin por consenso del Plan de Accin de Buenos
Aires complet el xito de la Conferencia, a la que todava se seguan
rindiendo homenajes en las Naciones Unidas cuando, en diciembre de
1978, la Asamblea General resolvi hacer suyo el Plan e instar a todos los
gobiernos y los elementos del sistema de la Naciones Unidas a aplicar sus
recomendaciones.
El emblema de la Conferencia
Se adopt como emblema de la Conferencia de las Naciones
Unidas sobre Cooperacin Tcnica entre los Pases en Desarrollo un puente
simblico que une a los pases y pueblos del hemisferio Sur.
El centro del emblema de la Conferencia en que se unen las cuatro
293

partes del mundo, septentrional, meridional, oriental y occidental, simboliza el objetivo ltimo de la CTPD y de la Conferencia de 1978, la
consecucin de una verdadera asociacin mundial para el desarrollo.
El Plan de Accin bien puede ser el ms exhaustivo y el ms
detenidamente debatido de todos los documentos de su tipo. Se
dedicaron a la redaccin del Plan cinco largos anos de anlisis y exmenes
detallados y cada vez ms amplios de la necesidad y las posibilidades de
la cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo-a nivel nacional y
regional, en grupos de expertos y en reuniones intergubernamentales, en
la sede del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y en
otros organismos y organizaciones del sistema de las Naciones Unidas
para el desarrollo. En la propia Conferencia de Buenos Aires, cientos de
especialistas gubernamentales en aspectos del desarrollo provenientes
de todo el mundo, entre ellos 45 Ministros de Estado, 41 Viceministros
y 81 Jefes de departamentos de planificacin y cooperacin para el
desarrollo, estudiaron y debatieron cada lnea del proyecto con particular dedicacin, a menudo hasta altas horas de la noche.
El documento resultante es un plan detallado para introducir profundos cambios en los criterios respecto de la asistencia para el desarrollo
y para dar un relieve considerablemente mayor a la capacidad nacional y
colectiva de los pases en desarrolo para valerse de medios propios, como
fundamentos de un nuevo orden econmico internacional.
El Plan no es un documento que pueda ser ledo una vez y luego
guardado. Es preciso leerlo una y otra vez para identificar, en el lenguaje
necesariamente comprimido de cada Objetivo y Recomendacin, los
problemas concretos y urgentes del desarrollo que procuran superar.
Toda institucin nacional e internacional que intervenga en alguna
medida en el desarrollo llegar a usarlo contnuamente como lista de
verificacin de los factores que deben considerarse en la elaboracin de
programas y proyectos, la seleccin de recursos y la evaluacin.
Las medidas individualizadas ofrecern orientacin para esos fines
durante el prximo decenio o an ms. Constituyen recetas de nuevos
medios, de capacidades fortalecidas o recin descubiertas, que pueden dar
294

un gran impulso adicional a la lucha contra la pobreza mundial y el

subdesarrollo y al establecimiento de un nuevo orden econmico internacional. Con objeto de ofrecer a los trabajadores del desarrollo en todas partes acceso constante a este nuevo y vital instrumento, el PNUD se complace
en publicar el texto completo y exacto del Plan en esta forma ms duradera,
junto con la resolucin en que la Asamblea General lo hace suyo. Se dispone
de ejemplares adicionales en la Dependencia Especial para la Cooperacin
Tcnica entre Pases en Desarrollo, Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, Oficina FF- 1216, 304 E. 45th Street, Nueva York, N.Y. 10017.
Plan de Accin de Buenos Aires para Promover y Realizar la
Cooperacin Tcnica entre los Pases en Desarrollo
La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperacin
Tcnica entre los Pases en Desarrollo
Habindose reunido en Buenos Aires del 30 de agosto al 12 de
septiembre de 1978 en cumplimiento de las resoluciones de la Asamblea
General 31/179, de 21 de diciembre de 1976, y 32/183, de 19 de
diciembre de 1977, relativas a la cooperacin tcnica entre los pases en
desarrollo,
1. Aprueba el siguiente Plan de Accin para Promover y Realizar
la Cooperacin Tcnica entre los Pases en Desarrollo;
2. Decide que dicho plan sea conocido como Plan de Accin de
Buenos Aires;
3. Insta a todos los gobiernos a todo el sistema de las Naciones
Unidas para el desarrollo y a la communidad internacional en
conjunto a tomar medidas efectivas para su aplicacin.
I. Introduccin
1. La Conferencia de las Naciones Unidas sobre Cooperacin
Tcnica entre los Pases en Desarrollo se realiza en un momento crtico de
295

la evolucin de las relaciones de los pases en desarrollo entre s y con los

pases desarrollados.
2. Se estn produciendo cambios profundos en las relaciones
polticas y econmicas internacionales. Cuando se echaron las bases de las
instituciones principales del actual sistema internacional, los asuntos del
mundo estaban dominados por un grupo de pases industrializados. Sin
embargo, el proceso histrico de la descolonizacin hace posible ahora
que numerosos Estados, que representan a la enorme mayora de la
poblacin del mundo, participen en los asuntos internacionales. Se producen
cambios considerables a nivel mundial; adems, en el control y distribucin
de los recursos y en las capacidades y necesidades de las naciones. Como
consecuencia de esos cambios y de otros acontecimientos internacionales,
la expansin de las relaciones y la cooperacin internacionales y la
interdependencia de las naciones aumenta progresivamente. Esa
interdependencia, sin embargo, exige una participacin igual y soberana
en la conduccin de las relaciones internacionales y una distribucin
equitativa de los beneficios.
3. El sistema internacional se encuentra en estado de efervescencia.
Los conceptos, las actitudes polticas y econmicas, las instituciones y las
relaciones deben ajustarse a las nuevas realidades y a concepciones cambiantes. Es con esa perspectiva que los pases del mundo han formulado su
exhortacin del nuevo orden econmico internacional como expresin
de su voluntad poltica y de su determinacin, basadas en los principios
de la autosuficiencia nacional y colectiva, de pugnar por un nuevo modelo
de relaciones internacionales ms adecuado a las circunstancias reales y que
refleje plenamente los intereses de la comunidad mundial en su conjunto.
4. Existe un reconocimiento cada vez mayor de la urgencia y
magnitud de los problemas que la comunidad mundial enfrenta y habr
de enfrentar cada vez ms en el futuro. Los problemas del desarrollosocial y econmico, nacional e internacional-exigen esfuerzos concertados
296

y mucho mayores de los pases en desarrollo y de los pases desarrollados

para que pueda convertirse en realidad el nuevo orden econmico internacional. Si bien el progreso de los pases en desarrollo depende en primer
lugar de sus propios esfuerzos, ese progreso sufre tambin la influencia de
la poltica y de la actuacin de los pases desarrollados. Al mismo tiempo
es evidente que, como consecuencia de la creciente relacin, cooperacin
internacional e interdependencia en muchas esferas, el progreso de los
pases desarrollados es afectado actualmente, y lo ser cada vez ms en el
futuro, por la poltica y la actuacin de los pases en desarrollo.
5. En esta histrica nueva etapa de la marcha hacia el logro del nuevo
orden econmico internacional, la cooperacin entre los pases en desarrollo
(CTPD) adquiere una dimensin de importancia crtica. Es un medio para
crear la comunicacin y fomentar una cooperacin ms amplia y efectiva
entre los pases en desarrollo. Es una fuerza decisiva para iniciar, disear, organizar y fomentar la cooperacin entre los pases en desarrollo a fin de que
puedan crear, adquirir, adaptar, transferir y compartir conocimientos y
experiencias en beneficio mutuo, y para lograr la autosuficiencia nacional y
colectiva, lo cual es esencial para su desarrollo social y econmico.
6. Esta forma de cooperacin no es nueva. Son muchas las
actividades de cooperacin que se han llevado a cabo entre pases en
desarrollo en el transcurso de los aos, y muchas se encuentran actualmente
en curso. Lo que s es nuevo es que la cooperacin tcnica entre los pases
en desarrollo es considerada ahora por esos pases como un elemento cada
vez ms importante para la promocin de un desarrollo firme en el contexto actual del mundo. Adems, las dificultades con que tropieza actualmenta
la economa mundial hacen an ms necesario que los pases en desarrollo
elaboren estrategias basadas en una mayor confianza en s mismos, nacional
y colectiva para lo cual la CTPD es un instrumento importante. Eso no
reduce en absoluto la responsabilidad de los pases desarrollados de adoptar
las medidas polticas necesarias, en particular el aumento de la asistencia al
desarrollo para acelerar el adelanto de los pases en desarrollo.
297

7. La CTPD es un proceso multidimensional. Su alcance puede

ser bilateral o multilateral y su carcter, subregional, regional o interregional.
Debe estar organizada por los gobiernos entre s, los cuales pueden promover con tal fin la participacin de organizaciones pblicas y, en el marco de las polticas establecidas por los gobiernos, la de organizaciones
privadas y de particulares. Puede basarse en enfoques, mtodos y tecnologas
innovadores, particularmente adaptados a las necesidades locales y, al
mismo tiempo, utilizar las modaldades corrientes principales de
cooperacin tcnica que se prevn tendran lugar entre dos o ms pases
en desarrollo, el apoyo de los pases desarrollados y de las instituciones
regonales e interregionales puede ser necesario.
8. La CTPD no es un fin en s misma, ni tampoco un sustituto de
la cooperacin tcnica con los pases desarrollados. El aumento de la
cooperacin tcnica proveniente de los pases desarrollados es necesario
para la transferencia de tecnologas apropiadas, as como para la
transferencia de tecnologas avanzadas y otras formas de pericia en las
que esos pases tienen clara ventaja. Se requieren nuevas contribuciones de
los pases desarrollados para acrecentar la capacidad tcnica de los pases
en desarrollo mediante el apoyo a las instituciones pertinentes de dichos
pases. La CTPD puede servir para aumentar la capacidad de las
instituciones de los pases en desarrollo de adaptarse y de absorber insumos
adecuados procedentes de los pases desarrollados.
9. La importancia de la cooperacin entre los pases en desarrollo
en general, y de la cooperacin tcnica en particular, ha sido reconocida en
diversas declaraciones, resoluciones y decisiones de la Asamblea General
de las Naciones Unidas y de otros organismos. La Asamblea General, en
su ms reciente resolucin referente a la Conferencia (resolucin 32/183
de 19 de diciembre de 1977), recordando sus resoluciones anteriores 3201
(S-VI) y 3202 (S-VI) de 1 de mayo de 1974 que contenan la Declaracin
y el Programa de Accin sobre el establecimiento de un Nuevo Orden
Econmico Internacional. 3281 (XXIX) de 12 de diciembre de 1974 que
298

contena la Carta de los Derechos y Deberes Econmicos de los Estados,

y 3362 (S-VII) de 16 de septiembre de 1975 sobre desarrollo y cooperacin
econmica internacional, reconoci que los objetivos bsicos de la
cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo eran la promocin de la
capacidad nacional y colectiva de los pases en desarrollo para valerse de
medios propios y el aumento de la capacidad creadora de esos pases
para resolver esos problemas de desarrollo. Los mismos objetivos, en un
contexto ms amplio, haban sido decididamente apoyados en la Quinta
Conferencia de Jefes de Estado o de Gobierno de los Pases no Alineados,
celebrada en Colombo del 16 al 19 de agosto de 19761, en la Conferencia
sobre Cooperacin Econmica entre Pases en Desarrollo, celebrada en
la Ciudad de Mxico del 13 al 22 de septiembre de 19762, en la Declaracin
de El Cairo de marzo de 1977 sobre cooperacin afrorabe3, en la primera
Conferencia de Ministros de Trabajo de los Estados no Alineados y de
otros pases en desarrollo celebrada en Tnez del 24 al 26 de abril de
1978, en que se aprob un programa de accin y cooperacin en las
esferas del empleo y el desarrollo de los recursos humanos4, y ltimamente
en la Declaracin y Programa de Accin para la Cooperacin Econmica,
que aprob la Conferencia de Ministros de Relaciones Exteriores de los
Pases no Alineados celebrada en Belgrado en julio de 19785.
10. La Asamblea General, mediante su resolucin 32/182 de 19
de diciembre de 1978, hizo suyas las recomendaciones del Grupo de
Trabajo sobre Cooperacin Tcnica entre los Pases en Desarrollo, en su
forma modificada por las decisiones pertinentes sobre cooperacin tcnica
entre los pases en desarrollo aprobadas en los perodos de sesiones 18, 23 y
24 del Consejo de Administracin del Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo, reconociendo as que dichas recomendaciones representaban
una contribucin sustancial para el desarrollo de la CTPD, en especial dentro
del sistema de las Naciones Unidas para el desarrollo y por dicho sistema.
11. La Declaracin de Kuwait sobre Cooperacin Tcnica entre
los Pases en Desarrollo del 5 de junio de 1977, que sigui a cuatro reuniones
299

intergubernamentales regionales celebradas sobre el tema, establece que

la cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo es un imperativo
histrico dimanante de la necesidad de un nuevo orden internacional. Es
un proceso consciente, sistemtico y polticamente motivado elaborado
con objeto de crear una estructura de vnculos mltiples entre los pases en
desarrollo7. La Declaracin de Kuwait fue reconocida en la resolucin
CM/Res.560 (XXIX) aprobada por el Consejo de Ministros de la
Organizacon de la Unidad Africana en su 29 perodo ordinario de sesiones
celebrado en Libreville del 23 de junio de 1977. Fue adems apoyada por
la Asamblea de Jefes de Estado y de Gobierno de la Organizacon de la
Unidad Africana en su 14 perodo ordinario de seiones, celebrado en
Libreville del 23 de junio al 5 de julio de 19778 y por el Consejo de
Ministros de la Organizacin de la Unidad Africana, en su 31 perodo
ordinario de sesiones, celebrado en Khartum del 7 al 18 de julio de 1978.
12. La cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo ha surgdo
como una nueva dimensin de la cooperacin internacional para el
desarrollo, que expresa la determinacin del mundo en desarrollo de
alcanzar la capacidad nacional y colectiva de valerse de sus propios medios,
y la necesidad de crear el nuevo orden econmico internacional. Su
surgimiento y su fundamento deben verse, por lo tanto, con esa perspectiva global, a la luz de la experiencia obtenida de la asistencia tcnica internacional y de las conclusiones a que llegaron las conferencias mundiales
anteriores de las Naciones Unidas relativas al desarrollo y la cooperacin.
13. La CTPD, as como otras formas de cooperacin entre todos
los pases, debe basarse en el estricto respeto de la soberana nacional, la
independencia econmica, la igualdad de derechos y la no injerencia en los
asuntos internos de las naciones, cualquiera que sea su dimensin, su nivel
de desarrollo y su sistema social y econmico.
14. El fortalecimiento de la CTPD debe constituir un elemento
importante de toda estrategia futura que trate de acelerar el desarrollo, de
300

acrecentar la dignidad humana y el progreso, y de mejorar el funcionamiento

del conjunto de la economa mundial
II. Objetivos
15. Los objetivos bsicos de la CTPD, que son interdependientes
y se apoyan entre s, contribuyen a los objetivos ms amplios de la
cooperacin internacional para el desarrollo y refuerzan los de otras formas estrechamente relacionadas de cooperacon, incluso la cooperacon
econmica entre los pases en desarrollo, para la cual la CTPD es un instrumento fundamental. Los objetivos son
a. Fomentar la capacidad de los pases en desarrollo para valerse
de medios propios mediante el aumento de su capacidad
creadora para encontrar soluciones a los problemas de desarrollo
en consonancia con sus propios valores, aspiraciones y
necesidades especiales;
b. Promover y reforzar entre los pases en desarrollo la capacidad
colectiva para valerse de medios propios intercambiando
experiencias, compartiendo y utilizando sus recursos tcnicos
en for ma combinada y desarrollando capacidades
complementarias;
c. Fortalecer la capacidad de los pases en desarrollo para identificar y analizar colectivamente los principales problemas con que
tropiezan en su desarrollo y para formular las estrategias
necesarias para dirigir sus relaciones econmicas internacionales,
mediante la mancomunidad de los conocimientos de que se
dispone en esos pases y mediante estudios conjuntos realizados por las instituciones existentes, con miras a establecer el
nuevo orden econmico internacional;
d. Aumentar el volumen y mejorar la calidad de la cooperacin
internacional y aumentar la eficacia de los recursos dedicados a
la cooperacin tcnica general mediante la mancomunidad de
capacidades;
301

e. Fortalecer la capacidad tcnica existente en los pases en

desarrollo incluido el sector tradicional, aumentar la eficacia
con que se utiliza esa capacidad y crear nuevas capacidades y
posibilidades, y en este contexto promover la transferencia
de tecnologia y pericia apropiadas para los recursos de que
disponen esos pases y para su potencial de desarrollo, de modo
que se afiance su confianza individual y colectiva en sus propias
capacidades;
f. Aumentar y perfeccionar las comunicaciones entre los pases en
desarrollo que lleven a una conciencia ms elevada de los problemas comunes y a un acceso mayor a los conocimientos y
experiencias disponibles as como a la creacin de nuevos
conocimientos para enfrentarse con los problemas del desarrollo;
g. Perfeccionar la capacidad de los pases en desarrollo para
absorber y adaptar la tecnologa y la pericia requeridas para
satisfacer sus necesidades especificas de desarrollo;
h. Reconocer y solucionar los problemas y necesidades de los pases
en desarrollo menos adelantados, sin litoral, insulares y ms seriamente afectados.
i. Hacer que los pases en desarrollo estn en condiciones de lograr
un mayor grado de participacin en las actividades econmicas
internacionales y ampliar la cooperacin internacional.
16. Es evidente que la CTPD sirve tambin a muchos otros
fines, tales como la superacin de las barreras de actitudes, el aumento
de la confianza mutua del los pases en desarrollo en su capacidad tcnica y la intensificacin del proceso de armonizacin de sus intereses, a fin
de aprovechar plenamente, dentro del contexto del concepto fundamental de solidaridad, sus caractersticas concretas subregionales,
regionales e interregionales. particularmente identificando prioridades
en esferas tales como los transportes y las comunicaciones, el empleo.
desarrollo e intercambio de recursos humanos, as como 1a agricultura
y la industria.
302

III. Medidas que deben adoptarse

17. Las recomendaciones que se formulan a continuacin han de
robustecer y respaldar la cooperacin entre los pases en desarrollo; por
ejemplo, y sin implicar una indicacin de prioridad, mediante la realizacin
de actividades y programas de accin decididos por los pases en desarrollo,
en esferas como las del empleo y el desarrollo de los recursos humanos, la
pesca, la alimentacin y la agricultura, la salud, la industrializacin, la
informacin, la incorporacin de la mujer a las actividades de desarrollo,
la cooperacin monetaria y financiera, las materias primas, la ciencia y la
tecnologa. la cooperacin tcnica y los servicios consultivos, las
telecomunicaciones, el turismo, el comercio y el transporte y las
comunicaciones. Estas recomendaciones facilitarn tambin la formulacin
de programas de cooperacin en otros sectores.
A. Medidas a nivel nacional
18. Los objetivos principales de las siguientes recomendaciones
relativas a la accin a nivel nacional son: aumentar la conciencia de cada
pas en desarrollo con respecto a su propia capacidad, conocimientos y
experiencia, y los existentes en otros pases en desarrollo; crear y fortalecer
los necesarios arreglos de apoyo-instituciones informacin, recursos humanos y de otro tipo-sobre los cuales debe basarse firmemente la CTPD;
identificar las oportunidades concretas para la CTPD, y aumentar la
capacidad de los pases en desarrollo para organizar y ejecutar rpida y
eficazmente proyectos con una dimensin de CTPD. Aunque es claro que
corresponde a cada pas en desarrollo emprender tales acciones. el apoyo
de otros pases en desarrollo, pases desarrollados y organizaciones
internacionales, cuando se solicite, puede aportar importantes
contribuciones. Cabe esperar que, al llevar a cabo las recomendaciones
expuestas a continuacin, el sistema de desarrollo de las Naciones Unidas
responder a las solicitudes de los gobiernos ofreciendo su apoyo ms
amplio posible.
303

19. La cooperacin bilateral entre pases en desarrollo constituye

una importante forma de CTPD y un instrumento para crear vnculos
entre la confianza nacional en sus propias capacidades y la colectiva. En
consecuencia, el objetivo principal de las recomendaciones concernientes
a la cooperacin bilateral es estimularla, intensificarla y mejorarla en su
fondo, forma y mecanismos.
Recomendacin 1. Programacin nacional para cooperacin
tcnica entre los pases en desarrollo
20. Al formular su plan o programa nacional de desarrollo, cada
pas en desarrollo debe esforzarse por identificar su potencial de CTPD.
Tal proceso debe contener una evaluacin de su experiencia en los sectores
pertinentes de desarrollo econmico y social que puedan tener relacin
con las necesidades de otros pases en desarrollo. Sobre esta base, el
gobierno puede examinar las necesidades nacionales en materia de
investigacin. tecnologa, capacidades tcnicas, servicios de consultora y
facilidades de capacitacin, as como estrategias de empleo que puedan
atenderse con mxima eficacia mediante la cooperacin con otros pases
en desarrollo, as como las contribuciones que pueda aportar en estas
materias a otros pases en desarrollo.
Recomendacion 2. Adopcin de polticas y normas favorables
a cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo
21. Los pases en desarrollo deben estudiar la adopcin de polticas favorables a la CTPD y la elaboracin del marco jurdico y administrativo apropiado a la cooperacin eficaz y equitativa, teniendo en cuenta
las prcticas ya establecidas sobre la base de convenciones oficiales, logrando asi la mayor aplicabilidad y aceptacin posible. El marco debe incluir los arreglos administrativos y jurdicos relativos a la entrada, empleo,
obligaciones, prerrogativas e inmunidades de expertos y consultores, los
arreglos relativos a becas, el uso de los servicios de contratistas y otros
304

especialistas, la entrada de equipo y suministros, los regmenes fiscales y

monetarios favorables a la CTPD y los arreglos financieros encaminados a
lograr una distribucin equitativa de los costos. Debe tambin incluir arreglos
administrativos y jurdicos que comprendan, entre otras cosas, arreglos para
facilitar el envo de personal profesional y tcnico al extranjero sin comprometer las condiciones y perspectivas de su empleo ordinario a su regreso, as
como la previsin de prestacin de servicios de consultora, el suministro
de equipo y la concesin de becas y realizacin de cursos de aprendizaje.
Recomendacin 3. Mecanismos nacionales para fomentar
cooperacion tcnica entre los pases en desarrollo
22. Todos los pases en desarrollo deben, en la medida apropiada,
organizar mecanismos flexibles, o fortalecerlos cuando ya existan, para
fomentar la CTPD, facilitar la coordinacin de las actividades de CTPD a
nivel nacional y su incorporacin en los programas nacionales de desarrollo.
Tales mecanismos pueden incluir la participacin de representantes de los
sectores pblico y privado para permitir una interaccin ms estrecha con
los rganos gubernamentales y otras organizaciones sectoriales.
Recomendacin 4. Fortalecimiento de los sistemas nacionales
de informacin en materia de cooperacin tcnica entre pases en desarrollo
23. Todos los pases en desarrollo deben tomar medidas apropiadas
para mejorar la reunin, el tratamiento y la difusin de informacin sobre
la existencia de la necesaria capacidad, conocimientos y experiencias
nacionales necesarias para la aplicacin y uso en la CTPD, con el apoyo de
los sistemas de informacin del sistema de las Naciones Unidas para el
desarrollo, y en particular del Sistema de Remisin Informativa (SRI) del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y de fuentes
oficiales profesionales y de otro tipo. Se recomienda a los gobiernos de
los pases en desarrollo que intensifiquen su cooperacin con los rganos
apropiados al nivel regional, interregional y mundial para la reunin de
305

dicha informacin a fin de facilitar la informacin sobre la existencia de tales

recursos y oportunidades en materia de CTPD a otros pases en desarrollo.
Esos organismos deben obtener de los gobiernos y de las entidades oficialmente designadas por ellos. la informacin necesaria para la CTPD. y difundirla
por las vas establecidas con ese propsito por los gobiernos.
Recomendacin 5. Mejora de las instituciones existentes
24. Considerando que una base institucional firme es fundamental
para la viabilidad de la CTPD, los pases en desarrollo deben identificar y
evaluar individualmente la eficiencia y el potencial de las instituciones
nacionales correspondientes y adoptar medidas, en caso necesario, para
mejorar su eficiencia y aumentar su potencial. Las organizaciones nacionales
de los pases en desarrollo que trabajan en problemas comunes pueden
aportar valiosas contribuciones a la expansin de la CTPD. Tales
organizaciones podran estructurar una colaboracin operativa de modo
tal que se forjara una reciprocidad de relaciones. Esa colaboracin reforzara
sus propias capacidades. al compartir su trabajo y su experiencia con otras
dedicadas a resolver los mismos problemas con diversos grados de
complejidad y en distintos ambientes, y tambin, cuando fuese factible, al
compartir sus responsabilidades en la ejecucin de actividades de
capacitacin en comn.
Recomendacin 6. Fomento de centros nacionales de
investigacin y capacitacin del alcance multinacional
25. Los pases en desarrollo deben alentar a los actuales centros
nacionales de investigacin y capacitacin a ampliar el alcance de sus
actividades de modo que incluyan programas y proyectos que sean de
inters para varios pases a nivel subregional. regional e interregional. Si
bien los centros nacionales existentes deben utilizarse con este propsito
en la mayor medida posible, siempre que sea necesario pueden crearse
nuevos centros con el mismo fin.
306

Recomendacin 7. Fomento de una mayor capacidad tecnolgica

para valerse de medios propios
26. Los pases en desarrollo deben hacer todos los esfuerzos posibles
para fortalecer su capacidad cientfica y tecnolgica atendiendo a sus
necesidades, valores y recursos, formulando, cuando sea necesario, planes
tecnolgicos como parte integrante de su plan nacional de desarrollo;
estableciendo bancos de datos cientficos y tecnolgicos, estimulando las
actividades autctonas de investigacin y desarrollo para el logro de sus
objetivos de desarrollo. combinando esfuerzos de investigacin y
compartiendo entre s sus resultados mediante acuerdos sobre cooperacin
cientfica y tcnica. fortaleciendo los servicios nacionales de diseo, los
laboratorios nacionales, los centros de investigacin y las instituciones cientficas y de otro tipo; y vinculando en la medida apropiada sus instituciones
nacionales de investigacin y desarrollo a las de otros pases en desarrollo,
inclusive por conducto de centros regionales para la transmisin y el desarrollo
de la tecnologa. Los pases en desarrollo deben realizar esfuerzos especiales
para fortalecer sus posibilidades nacionales en materia de servicios de ingeniera
y consultora, mejorando los niveles profesionales organizando la capactacin
y la investigacin. El ntercambio amplio de experiencias en esta esfera entre
los pases en desarrollo es un componente indispensable de la confianza
nacional y colectiva en sus propias capacidades.
Recomendacin 8. Formulacin, orientacin e intercambio de
experiencias de poltica con respecto a la ciencia y la tecnologia
27. En vista del importante papel de la ciencia y la tecnologa en el
adelanto de los pases en desarrollo y teniendo presente la satisfactoria
experiencia de varios pases al aplicar la ciencia y la tecnologa en su proceso
de desarrollo, los pases en desarrollo deben, siempre que sea posible,
ntercambiar sus experiencias sobre formulacin y aplicacin de sus planes y
polticas para la orientacin de la ciencia y la transmisin y el desarrollo de la
tecnologa, hacia sus propios objetivos, necesidades y capacidad de desarrollo.
307

Recomendacin 9. Fomento de una mayor capacidad para valerse

de los propios medios en las esferas econmica y social
28. Los gobiernos de los pases en desarrollo deben intensificar
sus esfuerzos para fomentar la capacidad nacional y colectiva fortaleciendo
sus contactos y comunicaciones, intercambiando experiencias y
emprendiendo programas y proyectos, incluso de carcter conjunto, en
esferas de mutuo inters en los sectores econmico y social.
Recomendacin 10. Cooperacin tcnica entre los pases en
desarrollo en la esfera cultural
29. Los gobiernos de los pases en desarrollo, a fin de afirmar la
identidad cultural de sus respectivos pueblos y de enriquecer y fortalecer
su capacidad colectiva con una mayor conciencia de la cultura y el
patrimonio de otros pases en desarrollo, deben emplear en forma creciente
los mecanismos de CTPD para promover los vnculos culturales y
educacionales y fortalecer el conocimiento mutuo, estimulando los
intercambios en la esfera de las ciencias sociales, la educacin y la cultura.
Recomendacin 11. Estmulo de la cooperacin tcnica entre los
pases en desarrollo por conducto de las organizacones profesionales tcnicas
30. Los gobiernos de los pases en desarrollo deben alentar y
facilitar la cooperacin entre las organizaciones profesionales y tcnicas
en las actividades de CTDP en sus propios pases y en otros pases en
desarrollo.
Recomendacin 12. Expansin de la CTPD por conducto de
las empresas e instituciones nacionales pblicas y privadas
31. Teniendo en cuenta la importante y creciente contribucin
aportada por las empresas e instituciones del sector pblico al desarrollo
308

nacional de los pases en desarrollo y el rico fondo de experiencia adquirido por ellas a lo largo de los aos, los gobiernos de los pases en desarrollo
deben esforzarse por establecer o fortalecer arreglos apropiados
encaminados a estimular y mantener la cooperacin y la comunicacin
entre las empresas e instituciones pblicas de sus propios pases y las de
otros pases en desarrollo, con vistas en particular a fomentar una ms
estrecha colaboracin. De modo anlogo, los gobiernos de los pases en
desarrollo deben estimular la concertacin de arreglos comparables con
respecto a las empresas e instituciones nacionales privadas.
Recomendacin 13. Programas de informacin y de educacin
en apoyo de la cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo
32. Los gobiernos y las organizaciones no gubernamentales de los
pases en desarrollo deben emprender programas de informacin y de
educacin a largo plazo a fin de fortalecer su propia identidad cultural,
alentar una mayor conciencia de sus problemas y oportunidades de
desarrollo comunes, movilizar el apoyo pblico en favor de sus capacidades individuales y conjuntas y romper con barreras de actitudes que estorban
la expansin de la CTPD. El sistema de las Naciones Unidas debe prestar
intenso apoyo a tales programas, y buscar recursos adicionales especiales
con ese propsito.
Recomendacin 14. Expansin de vnculos tcnicos
bilaterales
33. A fin de facilitar la cooperacin tcnica constante y creciente
entre los pases en desarrollo y dado que los arreglos bilaterales constituyen
uno de los aspectos fundamentales de esta cooperacin, los gobiernos de
los pases en desarrollo deben esforzarse por ampliar los arreglos bilaterales
para fomentar la CTPD mediante mecanismos tales como acuerdos y
programas cooperativos, comisiones conjuntas, intercambio regular de
informacin y experiencia y apoyo de las iniciativas en los sectores pbli309

co y privado. A este respecto, los pases en desarrollo deben realizar

esfuerzos especiales para intensificar la CTPD mediante programas y
proyectos a largo plazo, realzando la programacin y adoptando medidas especiales para realizar satisfactoriamente esos programas, y tambin
estableciendo vnculos directos entre instituciones anlogas
B. Medidas a nivel subregional y regional
34. La CTPD debe ser realizada por cada Estado, y a nivel
subregional y regional conjuntamente por todos los interesados. Las
siguientes recomendaciones de accin subregional y regional deben tener
en cuenta, entre otras, las siguientes necesidades:
a. Fortalecer las instituciones y organizaciones subregionales y
regionales existentes y con ello su capacidad para prestar un
mejor servicio a las necesidades de cada gobierno interesado
en sus esfuerzos para cooperar con otros;
b. Desarrollar y fortalecer los vnculos entre las instituciones en esferas sustantivas importantes y de alta prioridad, como las que se
determinaron en las reuniones regionales intergubernamentales
preparatorias de la Conferencia, destinadas a aprovechar las capacidades y experiencias disponibles en la regin;
c. Fortalecer la capacidad disponible para la recopilacin y el anlisis
de datos con miras a suministrar una informacin sistemtica y
actualizada a los dirigentes a nivel nacional, subregional y regional; y
d. Mejorar los sistemas regionales de informacin para la CTPD,
particularmente los vinculados con las necesidades de
cooperacin tcnica que no siempre pueden expresarse en los
trminos tradicionales de necesidades de conocimientos tcnicos, equipos y formacin profesional.
Recomendacin 15. Fortalecimiento de las instituciones y
organizaciones subregionales y regionales
310

35. Todos los gobiernos deben esforzarse por aumentar la

capacidad de las organizaciones subregionales y regionales para ejecutar
actividades y proyectos de CTPD. A ese respecto, el sistema de las
Naciones Unidas para el desarrollo debe apoyar esas tareas, particularmente por medio de las comisiones regionales en estrecha colaboracin
con las oficinas regionales del PNUD y con otros rganos del sistema
de las Naciones Unidas para el desarrollo que tengan estructuras o
divisiones regionales.
Recomendacin 16. Identificacin, desarrollo y aplicacin de las
iniciativas de cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo
36. Las organizaciones intergubernamentales subregionales y
regionales apropiadas deben emprender, a solicitud de los pases
interesados y en estrecha colaboracin con ellos, y con el apoyo de las
comisiones regionales y otras organizaciones de las Naciones Unidas,
anlisis completos de las necesidades y capacidades en materia de
cooperacin tcnica dentro de las subregiones o regiones respectivas,
para prestar asistencia a los gobiernos de los pases en desarrollo en la
identificacin, desarrollo y aplicacin de las iniciativas de CTPD en esferas prioritarias acordadas.
Recomendacin 17. Aumento de la contribucin de las
organizaciones profesionales y tcnicas
37. Las organizaciones intergubernamentales subregionales y
regionales apropiadas a peticin de los pases interesados y en estrecha
colaboracin con ellos y con el apoyo de las comisiones regionales y
otras organizaciones de las Naciones Unidas, deben efectuar estudios
apropiados, a solicitud de los gobiernos interesados, y recomendar a
stos programas de accin destinados a incrementar la contribucin de
las organizaciones profesionales y tcnicas interesadas, para el apoyo a la
CTPD.
311

Recomendacn 18. Creacin de nuevos vnculos para la cooperacin

tcnica entre los pases en desarrollo en esferas sustantivas importantes
38. Las organizaciones intergubernamentales subregionales y
regionales apropiadas, con inclusin de las comisiones regionales, o con
su apoyo, deben, a solicitud de los pases interesados y en permanente
consulta con ellos, formular y apoyar actividades y proyectos en materia
de CTPD a nivel subregional y regional en las esferas de especial inters
que los gobiernos puedan determinar individual o conjuntamente. Esas
actividades y proyectos de CTPD debern facilitar y fortalecer los vnculos entre las organizaciones nacionales que trabajan para la solucin de los
problemas del desarrollo y las que se ocupan de la investigacin y el
desarrollo y adaptacin de tecnologa.
Recomendacin 19. Promocin de la complementariedad en
proyectos industriales y agrcolas a nivel subregional y regional
39. En vista del potencial para Ia complementariedad, las
organizaciones intergubernamentales subregionales y regionales apropiadas
deben promover la realizacin de proyectos mancomunados en el terreno de la industria y la agricultura, en los cuales las partes intersadas se
especialicen en sus respectivas esferas de complementariedad en los
productos que habrn de tener acceso preferencial a los mercados de las
partes interesadas de la subregin o regin.
Recomendacin 20. Mejoramiento de la informacin para la
cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo
40. Las organizaciones intergubernamentales subregionales y
regionales apropiadas, con inclusin de las comisiones regionales de las
Naciones Unidas y con su apoyo, a peticin de los pases interesados y en
estrecha colaboracin con ellos, y con el apoyo de otras organizaciones de
las Naciones Unidas, deben:
312

1. Contribuir al mejoramiento de los aspectos tanto cualitativos

como cuantitativos del Sistema de Remisin Informativa (SRI)
y dems sistemas similares que estn siendo elaborados por
otros integrantes del sistema de las Naciones Unidas para el
desarrollo en esferas tcnicas especializadas para ampliar su alcance y el aprovechamiento de la informacin sobre la
cooperacin tcnica entre los pases en desarrollo;
2. Asegurar Ia rpida. eficaz y econmica reunin y difusin de la
informacin relativa a las necesidades y capacidades en materia
de cooperacin tcnica de los pases en desarrollo dentro de
cada regin, utilizando, entre otros, diversos mecanismos
posibles, como las redes institucionales y los peridicos
profesionales, y procurando superar asimismo las barreras lingsticas;
3. Preparar o armonizar en caso necesario,.normas subregionales
y regionales relativas a la corriente de informaciones sobre la
CTPD.
Recomendacin 21. Apoyo a los centros nacionales de
investigacin y capacitacin de alcance multinacional
41. Las organizaciones intergubernamentales subregionales y
regionales apropiadas con el apoyo del sistema de las Naciones Unidas
para el desarrollo, debern proporcionar. a solicitud de los pases en
desarrollo interesados, el apoyo necesario para permitir el funcionamiento
eficaz de centros nacionales de investigacin y capcitacin de alcance
multinacional para promover la CTPD
United Nations Development Programme Special Unit for
Technical Cooperation among Developing Countries
http://tcdc.undp.org/knowledge_base/bapa_spanish1.html

313

314

315

ANEXO III
DECRETO 65,476,
DE 21 DE OUTUBRO DE 1969

ANEXO III

Decreto N 65.476, DE 21 DE OUTUBRO DE 1969.

Dispe sbre as atividades de cooperao tcnica internacional
e d outras providncias.
OS MINISTROS DA MARINHA DE GUERRA, DO
EXRCITO E DA AERONUTICA MILITAR, usando das
atribuies que lhes confere o artigo 3 do Ato Institucional n 16, de 14
de outubro de 1969, combinado com o Art. 83, item II, da Constituio,
e na forma do que dispe o Art. 39 do Decreto-lei n 200, de 25 de
fevereiro de 1967,
DECRETAM:
Art. 1 Compete ao Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral estabelecer a poltica interna de cooperao tcnica e coordenar a
sua execuo, inclusive pela definio de prioridades e pela sua
compatibilizao com o plano global de governo. Ao Ministrio das
Relaes Exteriores cabe a formulao da poltica externa de cooperao
tcnica, a negociao dos seus instrumentos bsicos e o encaminhamento
das solicitaes aos organismos internacionais pblicos e as agncias de
governos estrangeiros.
Art. 2 As solicitaes de cooperao tcnica s sero
encaminhadas a qualquer organismo internacional ou agncia de govrno
estrangeiro aps prvia aprovao pelos Ministrios do Planejamento e
319

Coordenao Geral e das Relaes Exteriores, no campo da competncia

respectiva de cada um, na forma do Art. 3 dste Decreto.
Pargrafo nico. O Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral, atravs da Subsecretria de Cooperao Econmica e Tcnica
Internacional (SUBIN), elaborar o calendrio dentro do qual sero
recebidos os pedidos de cooperao tcnica formulados pelas instituies
interessadas.
Art. 3 Para os fins previstos no Artigo anterior, o Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral promover, pelo seu rgo
competente, a realizao de reunies peridicas onde se proceder, de
forma colegiada, ao exame das solicitaes submetidas a sua aprovao,
bem como de assuntos gerais de cooperao tcnica. Nessas reunies, em
que o Ministrio das Relaes Exteriores sempre se far representar; estaro
tambm presentes, a juzo do Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral, representantes dos rgos da Administrao federal, direta e indireta,
setorial e regionalmente responsveis pela matria ou pela rea em que se
inscreverem as solicitaes em exame, bem como, na qualidade de
assessores, outros rgos e especialistas cuja audincia se faa necessria.
1 As reunies previstas neste Artigo sero precedidas dos estudos
tcnicos pertinentes, promovidos pelo Ministrio do Planejamento e
Coordenao Geral, diretamente ou atravs do Instituto de Planejamento
Econmico e Social, bem como, nas reas das respectivas competncias
especificadas pelo Conselho Nacional de Pesquisas, Comisso Nacional
de Pesquisas, Comisso Nacional de Energia Nuclear e Centro Nacional
de Recursos Humanos.
2 Podero ser dispensados do processamento de aprovao
interna e de negociao externa previstos neste Decreto os entendimentos
e acordos operacionais estabelecidos diretamente pelos rgos
especializados citados no pargrafo anterior, nos campos de sua
320

competncia, com, os congneres estrangeiros ou internacionais, mediante

pronunciamento nesse sentido do Ministrio do Planejamento e
Coordenao Geral, ouvido o Ministrio das Relaes Exteriores.
Art. 4 Os rgos competentes para tratar dos assuntos de
cooperao tcnica internacional so, no Ministrio do Planejamento e
Coordenao Geral, a Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica
Internacional (SUBIN) e, no Ministrio das Relaes Exteriores, a Diviso
de Cooperao Tcnica.
Art. 5 Dentro do prazo de trinta dias, a contar da publicao
dste Decreto, os demais Ministrios devero indicar ao Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral a repartio competente, nos
diferentes rgos da Administrao direta e indireta sob sua jurisdio,
para tratar de cooperao tcnica internacional, nos trmos do Art. 3.
Pargrafo nico. As reparties indicadas devero estar capacitadas,
diretamente ou mediante o apoio tcnico de outros setores especializados,
para decidir sbre a programao setorial da cooperao tcnica recebida,
formular e analisar projetos e acompanhar a sua execuo.
Art. 6 O Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral
promover a elaborao do Plano Bsico de Cooperao Tcnica
Internacional, contendo os projetos prioritrios das principais instituies
nacionais, bem como, diretamente ou atravs de organismos pblicos ou
privados de reconhecida competncia, a avaliao peridica dos programas
de cooperao tcnica internacional em curso no pas.
Art. 7 Fica extinta a Comisso Nacional de Assistncia Tcnica
(CNAT), criada, no Ministrio das Relaes Exteriores, pelo Decreto n
28.799, de 27 de outubro de 1950, modificada pelos Decretos ns 54.251
e 56.548, respectivamente de 2 de setembro de 1964 a 8 de julho de
1965.
321

Pargrafo nico. Ficam revogados os Decretos ns. 34.763, de 9

de dezembro de 1953, que aprovou o Regulamento da CNAT, e 54.251A, de 2 de setembro de 1964, que o alterou.
Art. 8 Fica extinto o Escritrio do Govrno Brasileiro para a
Coordenao do Programa de Assistncia Tcnica (Ponto IV), criado pelo
Decreto n 45.660, de 30 de maro de 1959, revisto pelo Decreto n
50.420, de 7 de abril de 1961.
Pargrafo nico. As atribuies do referido Escritrio passam a
Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica Internacional (SUBIN)
do Ministrio do Planejamento e Coordenao Geral.
Art. 9 Fica extinto o Conselho de Cooperao Tcnica da Aliana
para o Progresso (CONTAP), criado pelo Decreto n 56.979, de 1 de
outubro de 1965.
1 Passam a Subsecretaria de Cooperao Econmica e Tcnica
Internacional (SUBIN) do Ministrio do Planejamento e Coordenao
Geral as funes previstas para o CONTAP pelos Artigos 1, 2, 3, 5,
8 e 9 do mencionado Decreto, as quais podero ser desempenhadas
por um Secretrio-Executivo, designado pelo Ministro do Planejamento
e Coordenao Geral.
2 Caber ao Ministro do Planejamento e Coordenao Geral o
ato de autorizao a que se refere o Art. 9 do Decreto n 56.979, de 1
de outubro de 1965.
3 Fica mantida a competncia da Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE) para conceder prioridades,
aprovar e acompanhar a execuo de projetos, na rea da sua jurisdio,
desde que enquadrados na programao nacional, conforme os trmos
do Artigo 7 do mesmo Decreto.
322

Art. 10. Os servidores pblicos requisitados pelo Escritrio do

Governo Brasileiro para a Coordenao do Programa de Assistncia
Tcnica (Ponto IV) e pelo Conselho de Cooperao Tcnica da Aliana
para o Progresso (CONTAP) passam a disposio do Ministrio do
Planejamento e Coordenao Geral.
Art. 11. A partir de 1 de janeiro de 1970, a contabilizao a que
se refere o 1 do Artigo 3 do Decreto nmero 56.979, de 1 de outubro
de 1965, passar a ser feita pela Subsecretaria de Cooperao Econmica
e Tcnica Internacional (SUBIN) do Ministrio do Planejamento
Coordenao Geral, e a auditoria correspondente pela Inspetora Geral
de Finanas do mesmo Ministrio, comunicando-se os resultados da
mesma ao Banco Central do Brasil.
Art. 12. ste Decreto entrar em vigor na data de sua publicao,
revogadas as disposies em contrrio.
Braslia, 21 de outubro de 1969; 148 da Independncia e 81 da Repblica.
AUGUSTO HAMANN RADEMAKER GRNEWALD
Aurlio de Lyra Tavares
Mrcio de Souza e Mello
Jos de Magalhes Pinto
Hlio Beltro

323

ANEXO IV
CARTA DEMOCRTICA INTERAMERICANA

ANEXO IV

CARTA DEMOCRTICA INTERAMERICANA

(Aprovada na primeira sesso plenria, realizada em11 de
setembro de 2001)
Inter-American Democratic Charter: Documents and
Interpretations
A ASSEMBLIA GERAL,
CONSIDERANDO que a Carta da Organizao dos Estados
Americanos reconhece que a democracia representativa indispensvel
para a estabilidade, a paz e o desenvolvimento da regio, e que um dos
propsitos da OEA promover e consolidar a democracia representativa,
respeitado o princpio da no-interveno;
RECONHECENDO as contribuies da OEA e de outros
mecanismos regionais e sub-regionais para a promoo e consolidao
da democracia nas Amricas;
RECORDANDO que os Chefes de Estado e de Governo das
Amricas, reunidos na Terceira Cpula das Amricas, realizada de 20 a 22
de abril de 2001 na Cidade de Qubec, adotaram uma clusula democrtica
que estabelece que qualquer alterao ou ruptura inconstitucional da ordem
democrtica em um Estado do Hemisfrio constitui um obstculo

327

insupervel participao do Governo do referido Estado no processo

de Cpulas das Amricas;
LEVANDO EM CONTA que as clusulas democrticas existentes
nos mecanismos regionais e sub-regionais expressam os mesmos objetivos
que a clusula democrtica adotada pelos Chefes de Estado e de Governo
na Cidade de Qubec;
REAFIRMANDO que o carter participativo da democracia em
nossos pases nos diferentes mbitos da atividade pblica contribui para a
consolidao dos valores democrticos e para a liberdade e a solidariedade
no Hemisfrio;
CONSIDERANDO que a solidariedade e a cooperao dos
Estados americanos requerem a sua organizao poltica com base no
exerccio efetivo da democracia representativa e que o crescimento
econmico e o desenvolvimento social baseados na justia e na eqidade
e a democracia so interdependentes e se reforam mutuamente;
REAFIRMANDO que a luta contra a pobreza, especialmente a
eliminao da pobreza crtica, essencial para a promoo e consolidao
da democracia e constitui uma responsabilidade comum e compartilhada
dos Estados americanos;
TENDO PRESENTE que a Declarao Americana dos Direitos
e Deveres do Homem e a Conveno Americana sobre Direitos Humanos
contm os valores e princpios de liberdade, igualdade e justia social que
so intrnsecos democracia;
REAFIRMANDO que a promoo e proteo dos direitos
humanos condio fundamental para a existncia de uma sociedade
democrtica e reconhecendo a importncia que tem o contnuo

328

desenvolvimento e fortalecimento do sistema interamericano de direitos

humanos para a consolidao da democracia;
CONSIDERANDO que a educao um meio eficaz para
fomentar a conscincia dos cidados com respeito a seus prprios pases
e, desta forma, lograr uma participao significativa no processo de tomada
de decises, e reafirmando a importncia do desenvolvimento dos recursos
humanos para se alcanar um sistema democrtico slido;
RECONHECENDO que um meio ambiente saudvel
indispensvel para o desenvolvimento integral do ser humano, o que
contribui para a democracia e a estabilidade poltica;
TENDO PRESENTE que o Protocolo de San Salvador em
matria de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais ressalta a importncia
de que tais direitos sejam reafirmados, desenvolvidos, aperfeioados e
protegidos para consolidar o sistema democrtico representativo de
governo;
RECONHECENDO que o direito dos trabalhadores de se
associarem livremente para a defesa e promoo de seus interesses
fundamental para a plena realizao dos ideais democrticos;
LEVANDO EM CONTA que, no Compromisso de Santiago
com a Democracia e a Renovao do Sistema Interamericano, os Ministros
das Relaes Exteriores expressaram sua determinao de adotar um
conjunto de procedimentos eficazes, oportunos e expeditos para assegurar
a promoo e defesa da democracia representativa, respeitado o princpio
da no-interveno, e que a resoluo AG/RES. 1080 (XXI-O/91)
estabeleceu, conseqentemente, um mecanismo de ao coletiva para o
caso em que ocorresse uma interrupo abrupta ou irregular do processo
poltico institucional democrtico ou do legtimo exerccio do poder por
um governo democraticamente eleito em qualquer dos Estados membros
329

da Organizao, materializando, assim, uma antiga aspirao do Continente

de responder rpida e coletivamente em defesa da democracia;
RECORDANDO que, na Declarao de Nassau [AG/DEC. 1
(XXII-O/92)], acordou-se desenvolver mecanismos a fim de proporcionar
a assistncia que os Estados membros solicitem para promover, preservar
e fortalecer a democracia representativa, de maneira a complementar e
cumprir o previsto na resoluo AG/RES. 1080 (XXI-O/91);
TENDO PRESENTE que, na Declarao de Mangua para a
Promoo da Democracia e do Desenvolvimento [AG/DEC. 4 (XXIIIO/93)], os Estados membros expressaram seu convencimento de que a
democracia, a paz e o desenvolvimento so partes inseparveis e indivisveis
de uma viso renovada e integral da solidariedade americana e de que, da
implementao de uma estratgia inspirada na interdependncia e na
complementaridade desses valores, depender a capacidade da OEA de
contribuir para preservar e fortalecer as estruturas democrticas no
Hemisfrio;
CONSIDERANDO que, na Declarao de Mangua para a
Promoo da Democracia e do Desenvolvimento, os Estados membros
expressaram sua convico de que a misso da Organizao no se limita
defesa da democracia nos casos de rompimento de seus valores e
princpios fundamentais, mas tambm exige um trabalho permanente e
criativo destinado a consolid-la, bem como um esforo permanente para
prevenir e antecipar as prprias causas dos problemas que afetam o sistema
democrtico de governo;
TENDO PRESENTE que os Ministros das Relaes Exteriores
das Amricas, por ocasio do Trigsimo Primeiro Perodo Ordinrio de
Sesses da Assemblia Geral em So Jos, Costa Rica, dando cumprimento
expressa instruo dos Chefes de Estado e Governo reunidos na Terceira
Cpula das Amricas, realizada na Cidade de Qubec, aceitaram o
330

documento de base da Carta Democrtica Interamericana e encarregaram

o Conselho Permanente de fortalec-la e ampli-la, em conformidade
com a Carta da OEA, para sua aprovao definitiva em um perodo
extraordinrio de sesses da Assemblia Geral em Lima, Peru;
RECONHECENDO que todos os direitos e obrigaes dos
Estados membros nos termos da Carta da OEA representam o
fundamento sobre o qual esto constitudos os princpios democrticos
do Hemisfrio; e
LEVANDO EM CONTA o desenvolvimento progressivo do
Direito Internacional e a convenincia de precisar as disposies contidas
na Carta da Organizao dos Estados Americanos e em instrumentos
bsicos concordantes, relativas preservao e defesa das instituies
democrticas, em conformidade com a prtica estabelecida,
RESOLVE:
Aprovar a seguinte
CARTA DEMOCRTICA INTERAMERICANAIA
democracia e o sistema interamericanoArtigo
1
Os povos da Amrica tm direito democracia e seus governos
tm a obrigao de promov-la e defend-la.
A democracia essencial para o desenvolvimento social, poltico
e econmico dos povos das Amricas.
Artigo 2
O exerccio efetivo da democracia representativa a base do
Estado de Direito e dos regimes constitucionais dos Estados membros
da Organizao dos Estados Americanos. A democracia representativa
331

refora-se e aprofunda-se com a participao permanente, tica e

responsvel dos cidados em um marco de legalidade, em conformidade
com a respectiva ordem constitucional.
Artigo 3
So elementos essenciais da democracia representativa, entre outros,
o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais, o acesso ao
poder e seu exerccio com sujeio ao Estado de Direito, a celebrao de
eleies peridicas, livres, justas e baseadas no sufrgio universal e secreto
como expresso da soberania do povo, o regime pluralista de partidos e
organizaes polticas, e a separao e independncia dos poderes pblicos.
Artigo 4
So componentes fundamentais do exerccio da democracia a
transparncia das atividades governamentais, a probidade, a
responsabilidade dos governos na gesto pblica, o respeito dos direitos
sociais e a liberdade de expresso e de imprensa.
A subordinao constitucional de todas as instituies do Estado
autoridade civil legalmente constituda e o respeito ao Estado de Direito
por todas as instituies e setores da sociedade so igualmente fundamentais
para a democracia.
Artigo 5
O fortalecimento dos partidos e de outras organizaes polticas
prioritrio para a democracia. Dispensar-se- ateno especial
problemtica derivada dos altos custos das campanhas eleitorais e ao
estabelecimento de um regime equilibrado e transparente de financiamento
de suas atividades.
Artigo 6
A participao dos cidados nas decises relativas a seu prprio
desenvolvimento um direito e uma responsabilidade. tambm uma
condio necessria para o exerccio pleno e efetivo da democracia.
332

Promover e fomentar diversas formas de participao fortalece a

democracia.IIA democracia e os direitos humanos
Artigo 7
A democracia indispensvel para o exerccio efetivo das liberdades
fundamentais e dos direitos humanos, em seu carter universal, indivisvel
e interdependente, consagrados nas respectivas constituies dos Estados
e nos instrumentos interamericanos e internacionais de direitos humanos.
Artigo 8
Qualquer pessoa ou grupo de pessoas que considere que seus
direitos humanos tenham sido violados pode interpor denncias ou peties
perante o sistema interamericano de promoo e proteo dos direitos
humanos, conforme os procedimentos nele estabelecidos.
Os Estados membros reafirmam sua inteno de fortalecer o
sistema interamericano de proteo dos direitos humanos, para a
consolidao da democracia no Hemisfrio.
Artigo 9
A eliminao de toda forma de discriminao, especialmente a
discriminao de gnero, tnica e racial, e das diversas formas de intolerncia,
bem como a promoo e proteo dos direitos humanos dos povos
indgenas e dos migrantes, e o respeito diversidade tnica, cultural e
religiosa nas Amricas contribuem para o fortalecimento da democracia e
a participao do cidado.
Artigo 10
A promoo e o fortalecimento da democracia requerem o
exerccio pleno e eficaz dos direitos dos trabalhadores e a aplicao de
normas trabalhistas bsicas, tal como esto consagradas na Declarao da
Organizao Internacional do Trabalho (OIT) relativa aos Princpios e
Direitos Fundamentais no Trabalho e seu Acompanhamento, adotada em
1998, bem como em outras convenes bsicas afins da OIT. A
333

democracia fortalece-se com a melhoria das condies de trabalho e da

qualidade de vida dos trabalhadores do Hemisfrio.
III
Democracia, desenvolvimento integral e combate pobreza
Artigo 11
A democracia e o desenvolvimento econmico e social so
interdependentes e reforam-se mutuamente.
Artigo 12
A pobreza, o analfabetismo e os baixos nveis de desenvolvimento
humano so fatores que incidem negativamente na consolidao da
democracia. Os Estados membros da OEA se comprometem a adotar e
executar todas as aes necessrias para a criao de emprego produtivo,
a reduo da pobreza e a erradicao da pobreza extrema, levando em
conta as diferentes realidades e condies econmicas dos pases do
Hemisfrio. Este compromisso comum frente aos problemas do
desenvolvimento e da pobreza tambm ressalta a importncia de manter
os equilbrios macroeconmicos e o imperativo de fortalecer a coeso
social e a democracia.
Artigo 13
A promoo e observncia dos direitos econmicos, sociais e
culturais so inerentes ao desenvolvimento integral, ao crescimento
econmico com eqidade e consolidao da democracia dos Estados
do Hemisfrio.
Artigo 14
Os Estados acordam examinar periodicamente as aes adotadas
e executadas pela Organizao destinadas a fomentar o dilogo, a
cooperao para o desenvolvimento integral e o combate pobreza no
Hemisfrio, e tomar as medidas oportunas para promover esses objetivos.
334

Artigo 15
O exerccio da democracia facilita a preservao e o manejo
adequado do meio ambiente. essencial que os Estados do Hemisfrio
implementem polticas e estratgias de proteo do meio ambiente,
respeitando os diversos tratados e convenes, para alcanar um
desenvolvimento sustentvel em benefcio das futuras geraes.
Artigo 16
A educao chave para fortalecer as instituies democrticas,
promover o desenvolvimento do potencial humano e o alvio da pobreza,
e fomentar um maior entendimento entre os povos. Para alcanar essas
metas, essencial que uma educao de qualidade esteja ao alcance de
todos, incluindo as meninas e as mulheres, os habitantes das zonas rurais e
as minorias.
IV
Fortalecimento e preservao da institucionalidade democrtica
Artigo 17
Quando o governo de um Estado membro considerar que seu
processo poltico institucional democrtico ou seu legtimo exerccio do
poder est em risco poder recorrer ao Secretrio-Geral ou ao Conselho
Permanente, a fim de solicitar assistncia para o fortalecimento e
preservao da institucionalidade democrtica.
Artigo 18
Quando, em um Estado membro, ocorrerem situaes que possam
afetar o desenvolvimento do processo poltico institucional democrtico
ou o legtimo exerccio do poder, o Secretrio-Geral ou o Conselho
Permanente podero, com o consentimento prvio do governo afetado,
determinar visitas e outras gestes com a finalidade de fazer uma anlise
da situao. O Secretrio-Geral encaminhar um relatrio ao Conselho
Permanente, o qual realizar uma avaliao coletiva da situao e, caso
335

seja necessrio, poder adotar decises destinadas preservao da

institucionalidade democrtica e seu fortalecimento.
Artigo 19
Com base nos princpios da Carta da OEA, e sujeito s suas
normas, e em concordncia com a clusula democrtica contida na
Declarao da Cidade de Qubec, a ruptura da ordem democrtica ou
uma alterao da ordem constitucional que afete gravemente a ordem
democrtica num Estado membro constitui, enquanto persista, um
obstculo insupervel participao de seu governo nas sesses da
Assemblia Geral, da Reunio de Consulta, dos Conselhos da Organizao
e das conferncias especializadas, das comisses, grupos de trabalho e
demais rgos estabelecidos na OEA.
Artigo 20
Caso num Estado membro ocorra uma alterao da ordem
constitucional que afete gravemente sua ordem democrtica, qualquer
Estado membro ou o Secretrio-Geral poder solicitar a convocao
imediata do Conselho Permanente para realizar uma avaliao coletiva da
situao e adotar as decises que julgar convenientes.
O Conselho Per manente, segundo a situao, poder
determinar a realizao das gestes diplomticas necessrias, incluindo
os bons ofcios, para promover a normalizao da institucionalidade
democrtica.
Se as gestes diplomticas se revelarem infrutferas ou a
urgncia da situao aconselhar, o Conselho Permanente convocar
imediatamente um perodo extraordinrio de sesses da Assemblia
Geral para que esta adote as decises que julgar apropriadas, incluindo
gestes diplomticas, em conformidade com a Carta da Organizao,
o Direito Internacional e as disposies desta Carta Democrtica.
No processo, sero realizadas as gestes diplomticas necessrias,
incluindo os bons ofcios, para promover a normalizao da
institucionalidade democrtica.
336

Artigo 21
Quando a Assemblia Geral, convocada para um perodo
extraordinrio de sesses, constatar que ocorreu a ruptura da ordem
democrtica num Estado membro e que as gestes diplomticas tenham
sido infrutferas, em conformidade com a Carta da OEA tomar a
deciso de suspender o referido Estado membro do exerccio de seu
direito de participao na OEA mediante o voto afirmativo de dois
teros dos Estados membros. A suspenso entrar em vigor
imediatamente.
O Estado membro que tiver sido objeto de suspenso dever
continuar observando o cumprimento de suas obrigaes como membro
da Organizao, em particular em matria de direitos humanos.
Adotada a deciso de suspender um governo, a Organizao
manter suas gestes diplomticas para o restabelecimento da democracia
no Estado membro afetado.
Artigo 22
Uma vez superada a deciso que motivou a suspenso, qualquer
Estado membro ou o Secretrio-Geral poder propor Assemblia
Geral o levantamento da suspenso. Esta deciso ser adotada pelo
voto de dois teros dos Estados membros, de acordo com a Carta da
OEA.
V
A democracia e as misses de observao eleitoral
Artigo 23
Os Estados membros so os responsveis pela organizao,
realizao e garantia de processos eleitorais livres e justos.Os Estados
membros, no exerccio de sua soberania, podero solicitar OEA assessoria
ou assistncia para o fortalecimento e o desenvolvimento de suas instituies
e seus processos eleitorais, inclusive o envio de misses preliminares com
esse propsito.
337

Artigo 24
As misses de observao eleitoral sero levadas a cabo a pedido
do Estado membro interessado. Com essa finalidade, o governo do
referido Estado e o Secretrio-Geral celebraro um convnio que
determine o alcance e a cobertura da misso de observao eleitoral de
que se tratar. O Estado membro dever garantir as condies de segurana,
livre acesso informao e ampla cooperao com a misso de observao
eleitoral.
As misses de obser vao eleitoral realizar-se-o em
conformidade com os princpios e normas da OEA. A Organizao
dever assegurar a eficcia e independncia dessas misses, para o que as
dotar dos recursos necessrios. Elas sero realizadas de forma objetiva,
imparcial e transparente, e com a devida capacidade tcnica.
As misses de observao eleitoral apresentaro oportunamente
ao Conselho Permanente, por meio da Secretaria-Geral, os relatrios sobre
suas atividades.
Artigo 25
As misses de observao eleitoral devero informar o Conselho
Permanente, por meio da Secretaria-Geral, caso no existam as condies
necessrias para a realizao de eleies livres e justas.
A OEA poder enviar, com o acordo do Estado interessado,
misses especiais a fim de contribuir para criar ou melhorar as referidas
condies.
VI
Promoo da cultura democrtica
Artigo 26
A OEA continuar desenvolvendo programas e atividades
dirigidos promoo dos princpios e prticas democrticos e ao
fortalecimento da cultura democrtica no Hemisfrio, considerando que
a democracia um sistema de vida fundado na liberdade e na melhoria
338

econmica, social e cultural dos povos. A OEA manter consultas e

cooperao contnua com os Estados membros, levando em conta as
contribuies de organizaes da sociedade civil que trabalhem nesses
campos.
Artigo 27
Os programas e as atividades tero por objetivo promover a
governabilidade, a boa gesto, os valores democrticos e o fortalecimento
das instituies polticas e das organizaes da sociedade civil. Dispensarse- ateno especial ao desenvolvimento de programas e atividades
orientados para a educao da infncia e da juventude como meio de
assegurar a continuidade dos valores democrticos, inclusive a liberdade e
a justia social.
Artigo 28
Os Estados promovero a participao plena e igualitria da
mulher nas estruturas polticas de seus respectivos pases, como elemento
fundamental para a promoo e o exerccio da cultura democrtica.

339

ANEXO V
MESAS SETORIAIS

ANEXO V

343

344

345

346

347

ANEXO VI
COMUNICADO CONJUNTO EMITIDO POR
OCASIO DA REUNIO INTERNACIONAL DE
ALTO NVEL SOBRE O HAITI, EM BRASLIA, EM
23 DE MAIO DE 2006

ANEXO VI

Comunicado Conjunto
Na Reunio Internacional de Alto Nvel sobre o Haiti, em Braslia,
as autoridades haitianas e representantes dos pases parceiros no
desenvolvimento do Haiti, bem como organizaes internacionais
analisaram a situao da assistncia internacional ao Haiti desde 2004 e
concordaram em renovar o esforo internacional coordenado, conhecido
como Quadro de Cooperao Interina (QCI). Concordaram tambm
em redirecionar o foco do QCI, de modo a levar em conta a prioridade
do Presidente Prval, de atender s necessidades urgentes de curto prazo
e de lanar as bases para esforos de longo prazo especialmente para
construir instituies e promover investimentos do setor privado.
2. Realizada sob os auspcios do Governo brasileiro, a Reunio
contou com a presena de representantes dos Governos do Haiti,
Alemanha, Argentina, ustria, Brasil, Canad, Chile, Espanha, Estados
Unidos, Frana, Guiana, Japo, Mxico, Noruega, Peru, Repblica
Dominicana, Sua e Uruguai, bem como das Naes Unidas, da
Organizao dos Estados Americanos, da Unio Europia, da
Organizao Internacional da Francofonia, do Banco Interamericano
de Desenvolvimento, do Fundo Monetrio Internacional e do Banco
Mundial.
3. Os participantes felicitaram o povo e a liderana poltica do
Haiti pelo xito das eleies presidenciais e parlamentares realizadas em 7
de fevereiro e 21 de abril e pela restaurao da ordem constitucional
351

coroada pela posse do Presidente Prval perante a Assemblia Nacional

em 14 de maio de 2006. Os participantes elogiaram a vontade
manifestada pelas novas autoridades eleitas do Haiti, de assumir
plenamente a liderana de seu desenvolvimento, e reafirmaram sua
vontade de apoiar os esforos do Governo haitiano para atender, a
curto prazo, s urgentes necessidades sociais da populao e implementar
polticas e programas que visem ao crescimento sustentvel e a uma
reduo significativa da pobreza.
4. Os participantes frisaram a importncia do compromisso do
novo governo de continuar as reformas de governana poltica e
econmica e aplaudiram a deciso do Presidente Prval de convidar todas
as foras polticas a participar construtivamente do fortalecimento das
instituies democrticas do pas. Ressaltaram tambm a importncia da
realizao de eleies municipais e locais o mais cedo possvel.
5. Os participantes constataram a ntida melhora da situao de
segurana no Haiti e, ressaltando a necessidade de manter vigilncia nesse
campo, elogiaram o trabalho realizado pela Misso das Naes Unidas
para a Estabilizao no Haiti. Reconheceram tambm que a presena de
foras multinacionais ainda necessria. Regozijaram-se com a deciso
do Secretrio-Geral das Naes Unidas de enviar at meados de junho
uma misso para debater com as novas autoridades haitianas a evoluo
do mandato da MINUSTAH.
6. Os participantes debateram os resultados do Quadro de
Cooperao Interina (QCI), o programa de transio apoiado pelo governo
provisrio do Haiti, parceiros e Naes Unidas desde julho de 2004. At
31 de maro de 2006, no mbito do QCI e de seus compromissos
suplementares, os parceiros do Haiti mobilizaram o montante de 964
milhes de dlares para financiar programas de apoio s eleies, s
instituies democrticas, governana econmica, recuperao
econmica e ao acesso a servios sociais bsicos.
352

7. Os participantes concordaram com a necessidade de assegurar

uma utilizao mais eficaz da assistncia ao desenvolvimento, fortalecendo os
mecanismos de coordenao do CCI, concentrando seus esforos nos setores
prioritrios e aprofundando as reformas destinadas a ampliar a governana
poltica e econmica, o que permitiria melhorar os servios essenciais nas
regies pobres, rurais e urbanas.Salientaram a importncia da formao de
quadros e do fortalecimento das instituies do Estado, bem como da
assistncia tcnica e material aos esforos de reconstruo do Haiti, inclusive a
cooperao triangular. Os participantes acolheram tambm com satisfao a
apresentao pelo governo do Haiti da metodologia e das diretrizes principais
de um Programa de Apaziguamento Social destinado a melhorar as condies
de vida das comunidades pobres, urbanas e rurais, a gerar empregos e a
assegurar a escolarizao e a alimentao de crianas carentes.
8. Os participantes reiteraram seu apoio prorrogao do QCI,
at dezembro de 2007, cujas diretrizes principais sero modificadas para
levar em conta as lies aprendidas nos dois primeiros anos do programa
e as novas prioridades do Governo haitiano.
9.

Nesse sentido, os participantes concordaram em:

a)Empreender todos os esforos para mobilizar o apoio

oramentrio necessrio consecuo dos objetivos oramentrios
estabelecidos para os exerccios de 2005-2006 e 2006-2007;
b) Tomar medidas para apoiar o Programa de Apaziguamento
Social, assim que os projetos e modalidades sejam definidos. Tomaram
nota da possibilidade de o Secretrio-Geral da ONU lanar um apelo
para angariar fundos em apoio do programa, em estreita coordenao
com a Conferncia de julho de 2006 em Porto Prncipe;
c) Adotar uma metodologia de preparao da Conferncia de
Doadores em julho de 2006, em Porto Prncipe, que se baseie numa
353

abordagem cujo objetivo o desenvolvimento de cada regio e comuna

no pas;
d) Submeter uma proposta Conferncia de julho sobre os
mecanismos de coordenao e avaliao para o perodo de julho de 2006
a dezembro de 2007;
e) Favorecer o aumento da capacidade para implementar projetos
e iniciativas por meio de melhor harmonizao dos procedimentos e da
busca de maior sinergia entre as intervenes.
10. Os participantes concordaram que o Governo do Haiti,
juntamente com seus parceiros internacionais, deveria apresentar seu
programa para a prorrogao do QCI por ocasio de uma
conferncia internacional de alto nvel, que instar os parceiros do
Haiti a se comprometerem a apoiar o programa para a prorrogao
do QCI, a realizar-se em Porto Prncipe em julho de 2006.
Concordaram ainda sobre a importncia de assegurar a participao
do Parlamento haitiano, da sociedade civil e da dispora haitiana
naquela conferncia. De fato, os participantes reconheceram o papel
importante desempenhado pela dispora haitiana na reconstruo
do pas e a incentiva a continuar demonstrando solidariedade para
com seu povo e seu pas de origem.
11. Os participantes receberam com satisfao o anncio do
Banco Mundial e do Fundo Monetrio Internacional, de que o Haiti
acabara de ser classificado entre os onze pases qualificados para o alvio
da dvida no mbito da iniciativa intensificada em favor dos pases pobres
muito endividados (PPME). Reafirmaram tambm a importncia de
concluir o Documento de Estratgia Provisria para a Reduo da
Pobreza (DEPRP), um dos elementos que poderiam permitir o acesso
do Haiti a um Programa de Crescimento e de Reduo da Pobreza,
antes do fim de 2006.
354

12. Os participantes acolheram com satisfao a prxima

reintegrao do Haiti na Comunidade do Caribe, refletida pelo
compromisso de apoiar o Haiti em sua reconstruo e pelo convite que
lhe foi feito pela CARICOM para participar da sua reunio anual em So
Cristvo e Nevis em julho de 2006.
13. Os participantes agradeceram ao Governo brasileiro a
organizao da reunio e a hospitalidade por ele dispensada.

355

ANEXO VII
TABELA DE PROJETOS E ATIVIDADES
ISOLADAS NO HAITI

Agricultura

ANEXO VII

359

360

Sade

361

Meio Ambiente

362

Esporte

363

Defesa Civil

364

Saneamento

365

Educao/Sade

366

Formao Profissional

367

Gnero

ANEXO VIII
DIRETRIZES DA ABC

ANEXO VIII

Diretrizes para a cooperao tcnica brasileira

Segundo o Plano de Trabalho da Diviso de Cooperao Tcnica
do Departamento de Cooperao Cultural, Cientfica e Tecnolgica do
Ministrio das Relaes Exteriores, em 1976:
z

preferncia por projetos de alcance nacional, em relao aos de

interesse regional ou local, e pelos de grande escala;
inexistncia ou insuficincia de recursos tcnicos e cientficos
internos, ressaltando-se a natureza complementar da cooperao
internacional;
razovel originalidade dos problemas tcnicos suscitados pelo
projeto, de modo a evitar excessiva ou inconveniente
concentrao da assistncia na mesma rea ou no mesmo tipo
de problema;
originalidade do projeto em termos de objetivos e ou
metodologia;
capacidade da agncia executora nacional em receber e assimilar
a ajuda tcnica externa;
dar preferncia, remunerando-os com meios prprios, a rgos
ou instituies nacionais que, em princpio, no estejam em
condies de contratar servios de cooperao tcnica;
quando a cooperao tcnica externa incluir a doao de
equipamento, este no deve, em princpio, possuir similar nacional
de mesmo nvel. Alm disso, o equipamento no deve ser
elemento dominante na composio financeira de cada projeto;
371

utilizao da cooperao externa para a criao e ou

fortalecimento da capacidade nacional no setor de atuao do
projeto (projetos tipo institution building), com o objetivo bsico
de criar a capacidade interna para resolver um problema
especfico e no apenas resolv-lo, isoladamente;
seleo de tcnicas e processos a serem importados de acordo
com as prioridades estabelecidas nos PNDs;
adoo, paralelamente importao cientfica e tecnolgica, de
medidas internas de fortalecimento dos setores correspondentes,
de modo a salvaguardar a expanso autnoma do sistema
produtivo, diminuindo progressivamente a dependncia externa
e fomentando o desenvolvimento auto-sustentvel, endgeno,
do sistema cientfico tecnolgico brasileiro;
reafirmao da competncia nacional para decidir quanto
seleo, difuso e, se for o caso, remunerao adequada da
tecnologia importada;
programao e planejamento plurianual de mdio prazo da
cooperaointernacional, atravs da elaborao de um
Programa Nacional a ser apresentado a cada fonte externa;

As Diretrizes foram atualizadas pela ABC em 1990 e passaram a

incluir:
z

372

concentrao de esforos em projetos que possibilitem a criao

de efeitos multiplicadores;
nfase em projetos que integrem os componentes bsicos da
CTI, ou seja, consultoria, formao e treinamento de recursos
humanos e complementao da infra-estrutura da instituio
receptora;
preferncia por projetos em que esteja claramente definida a
contrapartida de recursos mobilizados pelo recipiendrio, e que
essa contrapartida represente uma parte substancial do
oramento global do projeto.

ANEXO IX
QUESTIONRIO E RESPOSTAS

ANEXO IX

1- Alguns setores da sociedade brasileira criticam o Governo por

prestar cooperao ao Haiti, no contexto de reconstruo do pas, aps a
crise poltico-institucional de 2004, e a assuno do comando militar da
MINUSTAH pelo Brasil, por ser o Pas tambm pobre. Como o Senhor
avaliaria a deciso brasileira?
2- O discurso oficial brasileiro, tanto do Presidente, quanto de
autoridades do Itamaraty, mencionam a solidariedade como elemento
presente na deciso de cooperar com o Haiti. Como o Senhor avalia a
incluso desse conceito em discursos oficiais? Seria mero recurso de retrica
ou a cooperao tcnica tambm o incorpora?
3- Como corolrio da pergunta anterior, a presena do Brasil no
Haiti desinteressada?
4- Sabemos que a cooperao tcnica no alterar
significantemente, de imediato, a grave questo do desenvolvimento (e
questes dela decorrentes: incluso social, reinstitucionalizao do Estado,
etc) no Haiti. No entanto, o Brasil vem sendo procurado crescentemente
por pases desenvolvidos, com vistas a juntar esforos para um trabalho
conjunto, em base triangular, no Haiti, na rea de cooperao. Como
veria esta questo?
5- Seria possvel fazer-se um balano sobre a contribuio da
cooperao tcnica internacional ao desenvolvimento nacional
brasileiro?
375

6- Qual sua avaliao sobre a vinculao da cooperao tcnica

internacional com a diplomacia?
7- Com analisaria o monoplio da cooperao tcnica oficial
pelo MRE?
8- O MRE um ator de cooperao tcnica internacional ou
mero agente?
9- Em que medida se poderia dizer que o Itamaraty contribuiu
para a afirmao da CTPD brasileira no exterior?
10- Qual o papel do MRE no processo de sistematizao e
institucionalizao da cooperao tcnica internacional no Brasil?
11- A vinculao da cooperao tcnica internacional ao MRE
representa uma deciso estratgica ou pragmtica do Governo brasileiro?
12- Em que medida a cooperao tcnica internacional brasileira
se beneficiou da estrutura e dos mtodos do MRE?
13- A CTPD brasileira um instrumento eficaz de poltica
externa?
14- Qual seria em sua opinio o melhor resultado obtido pela
cooperao tcnica brasileira e por que?
15- A cooperao tcnica dentro da CPLP mereceria meno
especial no mbito da cooperao tcnica internacional brasileira? Por
que?
16- o Senhor teria registro ou testemunhado avaliaes estrangeiras
sobre a cooperao tcnica internacional brasileira?
376

17- Em que medida a criao da ABC, em 1987, contribuiu para

a expanso da cooperao tcnica internacional brasileira?
18- Em sua avaliao, correta a manuteno da ABC no mbito
do MRE?
19- O Senhor poderia fazer uma avaliao crtica da presena
brasileira no Haiti, em sua vertente de cooperao tcnica?
20- O Senhor poderia afirmar que a cooperao tcnica brasileira
acompanha as linhas gerais da poltica externa brasileira?
21- O Senhor poderia afirmar que o Itamaraty confere coerncia
e continuidade poltica de cooperao tcnica internacional brasileira?

377

Respostas fornecidas pelo Professor Amado Luiz Cervo

1- Nos anos 1970, o Brasil foi provavelmente o pas de maior

volume de Cooperao tcnica recebida do exterior, em todo o mundo.
Contraiu uma dvida moral ainda no resgatada, porquanto a cooperao
prestada, embora relevante, no equilibra as duas variveis. Nada mais
justo do que eleger o Haiti como um dos destinos da cooperao prestada
pelo Brasil.
2- A cooperao tcnica prestada envolve o sentimento de
solidariedade, mesmo porque quando os governos patrocinam, so
instituies e indivduos generosos que se dispem a execut-la. Mas, por
traz da CT existem outros objetivos que no derivam de generosidade
alguma, como melhorar a imagem do pas, sua capacidade de influncia
sobre decises multilaterais, sua possibilidade de realizar determinado
objetivo concreto de poltica exterior. Portanto, no se trata nem de mero
recurso de retrica nem de oportunismo.
3- Obviamente no : nenhuma ao externa desinteressada,
isso vlido quando se leva em considerao as relaes internacionais
em seu conjunto. Estas no so comandadas pela boa vontade. H sempre
interesses em jogo.
4- A Cooperao tcnica tem seus mecanismos. Um dos melhores,
e indispensvel, a triangulao: seja entre pases, seja entre rgos, seja
entre o particular e o pblico. Certos projetos requerem especialistas e
podem ser implementados por uma instituio, porm agregar capacidades,
diversificar impulsos, aliar fatores internos do pas beneficiado, enfim, a
democratizao da CT confere legitimidade e garante eficincia.
5- Esse balano j foi feito at incio dos anos 90. Em sntese, a
CT recebida contribuiu muito para socializar os efeitos do modelo de
379

desenvolvimento brasileiro, tradicionalmente centrado e sem atingir grande

impacto sobre o social ou sobre parcelas da populao. Assim, a CT
recebida contribuiu para desenvolver a agricultura familiar, a produo
cooperativa, melhorar a qualidade gentica de frutas, verduras, hortalias,
melhorar a embalagem, a conservao e a distribuio de alimentos.
Contribuiu para aperfeioar instituies sociais de toda ordem, introduzir
tcnicas novas de gesto privada e pblica, qualificar mo de obra
especializada em mltiplos setores de atividade industrial e de servios.
Prestou-se para habilitar o pas a desenvolver, alm de tcnicas, tecnologias
inovadoras. Deu origem a verdadeiras escolas de inovao tecnolgica.
Em suma, o Brasil foi um dos pases que mais se beneficiou da CT, em
todas as suas instncias e nas expectativas concretas.
6- A diplomacia promove, no implementa. Por isso deve articularse com rgos e indivduos, na origem e no destino da ao.
7- Se monoplio deva existir, somente ser vlido como
monoplio logstico, visto que a sociedade no se move por si nesse mbito
de ao.
8- Entendo ator e agente como sinnimos, mas considero o papel
do MRE de promoo logstica, ou seja, para criar condies de motivao,
envolvimento e eficincia dos agentes sociais.
9- Contribuiu na condio de a) motivao; b) suporte logstico.
10- Motivar, identificar agentes sociais internos e aliados externos,
dar suporte logstico ao no exterior.
11- Ambas. Estratgica porque se insere na viso de mundo e
da ao externa inerente Poltica Exterior; pragmtica porque no existe
outro rgo capaz de assumir essa funo e porque a rede que representa
a diplomacia est disponvel e pode ser acionada com alcance universal.
380

12- No creio que se beneficiou em dose adequada.

13- Pelo volume da ao externa nessa rea, no tem peso muito
relevante, tendo em vista o conjunto de foras acionadas externamente.
14- Socializar efeitos do desenvolvimento em pases que disso
necessitam para elevar o padro de vida da populao. Isso porque a
cooperao tcnica tem essa como finalidade essencial, ou ento anda
desvirtuada por outros objetivos.
15- Sem dvida, primeiro porque a CT age sobre o povo e a
lngua instrumento de comunicao e eficincia, segundo porque a maioria
dos pases de lngua portuguesa so carentes de CT.
16- Infelizmente meu conhecimento no me permite concluir sobre
a questo.
17- Em medida relevante, porque promoveu ao importante em
alguns pases. Porm, no suficiente, porque a) no satisfez expectativas de
cooperao criadas externamente, especialmente na Amrica Latina e na
frica; b) no entusiasmou a sociedade brasileira para a prestao de CT.
18- Creio ser este o lugar mais adequada para gerenciar a
cooperao, tendo em considerao o quadro institucional do Estado
brasileiro.
19- Meu conhecimento sobre as aes em curso no profundo,
porm entendo que associar a cooperao tcnica presena militar foi
uma deciso poltica ditada pelo bom senso.
20- A poltica externa brasileira volta-se realizao de interesses
brasileiros. Como a poltica interna, no atende todos os interesses. Sempre
considerei a cooperao tcnica prestada pelo Brasil insuficiente, em desnvel
381

com a cooperao que soube extrair de pases mais avanados no

momento em que tocava seu desenvolvimento a todo vapor. H uma
dvida no paga, que frustrou expectativas. O Brasil dispe de
capacitao,de recursos humanos e financeiros que vo alm do que
representa a cooperao prestada como elemento de poltica externa.
21- Confere, porm em baixo nvel de eficincia.

382

Respostas fornecidas pelo Embaixador Guilherme Luiz Belford

Roxo Leite Ribeiro

1- No sei exatamente qual a CT para o Haiti, j que a fora

militar no se configura como cooperao tcnica. Se existe alguma ao,
sempre benvinda dentro da CTPD.
2- Nas relaes internacionais, a palavra solidariedade tem vrios
significados, mas o que sempre prevalece so os interesses polticos,
econmicos etc. No caso do Haiti, a nossa colaborao se deve incessante
obsesso do atual governo brasileiro de conquistar um assento no CS da
ONU. No temos, por exemplo, CT com Iemen, Uganda, Ruanda etc
por nada representarem para o Brasil.
3- A resposta est acima.
4- Dispondo de escassos recursos para investir em CT e
considerando que muitos pases desenvolvidos - mesmo organismos
internacionais - encontram dificuldades de relacionamento com pases onde
existe demanda de cooperao - ou, por exemplo de conhecimentos
tecnolgicos em aes em zonas tropicais - o Brasil - por no ser um
destinador de recursos financeiros lquidos - deve utilizar a triangulao
para a realizao de um trabalho conjunto. O processo de CTPD , em
geral, lento, pois exige a formao e/ou capacitao de tcnicos locais
para a transferncia de conhecimentos.
5- No tenho elementos atualizados para responder a essa
pergunta, porm nos diversos relatrios do meu perodo frente da ABC,
voc encontrar uma infinidade de aes de agncias de desenvolvimento
no nosso pas em conjunto com a nossa agncia. Importante ressaltar a
contribuio dos tcnicos dessas agncias para a capacitao do nosso
pessoal. A CT sempre uma via de duas mos e no se deve aceitar
383

aquela em que haja somente investimentos e tcnicos estrangeiros no

processo. Recordo-me de uma experincia negativa com os japoneses
que desejavam instalar um centro hematolgico - ou algo semelhante - no
Recife em que apenas tcnicos japoneses operariam. A ABC, contrariando
o interesse do governo pernambuco e da JICA, no aceitou o projeto
enquanto no houve a incluso de pessoal brasileiro.
6- Na CT existem duas vertentes principais: como instrumento
de poltica externa (a CTPD) e como auxiliar na promoo do
desenvolvimento (CTRE). Na primeira vertente, a CT um dos
intrumentos diplomticos de melhor relao custo-benefcio porque,
mesmo aes de pequena monta porm bem direcionadas e conduzidas,
produzem sensvel impacto nas relaes diplomticas, haja vista a nossa
presena em pases africanos de lngua portuguesa, na Guiana, Suriname,
em pases da Amrica Central e Caribe. Lembro-me de uma bobagem: o
custeio da presena do tcnico brasileiro de futebol - creio que Ren Simes
- na Jamaica, fato que revolucionou o futebol naquele pas....
7- No creio que tenhamos o monoplio, mas nos cabe a
identificao das demandas uma vez que dispomos dos nossos agentes
diplomticos no exterior e posterior identificao e coordenao com os
diversos prestadores de servio no Brasil, inclusive com o setor produtivo
(empresas de consultoria, por exemplo).
8- No s ator, mas como o diretor que busca identificar os seus
coadjuvantes nas aes, procurando concentr-las em instituies slidas,
como a EMBRAPA, por exemplo..
9- No sei como hoje est essa contribuio. Na minha poca,
tnhamos uma excelente fonte de recursos para a CTPD que era o PNUD
- e timos tcnicos na prpria agncia - fato que nos permitia desenvolver
intenso programa de trabalho nos diversos continentes, como constam
dos diversos relatrios certamente disponveis na ABC.
384

10- , sobretudo, um papel de coordenao das aes de diferentes

segmentos envolvidos na CT no Brasil e no mundo, como rgo central
do sistema.
11- Sim, por ser a CT um instrumento de poltica externa de
especial relevncia nas relaes entre Estados. Com criao da ABC, o
Brasil deixou de ser apenas recebedor da CT de pases desenvolvidos e
passou a operar em diversos pases em vias de desenvolvimento com os
quais mantemos intensas relaes polticas, abrindo as portas para todo o
tipo de intercmbio.
12- Deve-se ressaltar a rede de reparties no exterior como o
principal fator de dinamizao da CT brasileira, assim como por ser um
rgo exemplar no Servio Pblico brasileiro.
13- Creio que a resposta est dada em diversos pontos deste
questionrio. Sua matria prima a transferncia de conhecimentos
propiciando a aproximao entre os povos e governos.
14- A CT no apenas beneficia os pases recipiendrios da nossa
cooperao, como tambm constitui um elemento fundamental na
preparao dos nossos tcnicos graas aos contatos que estabelecem com
tcnicos de outros pases, cujos conhecimentos tecnolgicos absorvem e
os enriquecem para aplicao no Brasil.
15- Por razes histricas, pela maior e mais fcil aceitao da nossa
oferta tecnolgica, pela maior possibilidade de dilogo, pelas condies de
desenvolvimento dos pases receptores similares a estgios anteriores da
nossa economia, por problemas semelhantes a serem solucionados etc.
16- No tenho elementos para responder, mas me recordo da
intensidade dos contatos com o Japo, Alemanha, Reino Unido, Frana e
Canad e, secundariamente, com a Itlia, numa evidente demonstrao de
385

uma avaliao positiva sobre a nossa CT, inclusive com propostas de

atuao conjunta em terceiros pases em vias de desenvolvimento,
principalmente na frica.
17- Como mencionado, a existncia de uma rede de reparties
no exterior, com capacidade de dialogar com agncias de desenvolvimento,
organismos internacionais e governos, bem como o apoio financeiro e
tcnico dado ABC pelo PNUD, possibilitaram a expanso das nossas
atividades de CT.
18- Sim, da mesma forma que a promoo comercial, j que
dispomos de pessoal capacitado no exterior e na SERE. Importante
considerar que o Itamaraty tem uma sensibilidade poltica bem diferente
de outros ministrios. Creio, porm, que deveria haver uma formao de
Ofchan especialistas em CT pela prpria ABC, que o IRBr devera instituir
cursos de CT, que tcnicos de outros rgos deveriam ser designados
para ser vir por determinado perodo nas embaixadas a fim de
acompanharem os projetos.
19- Desconheo as aes.
20- Na minha poca, acompanhava e creio que esse deve ter sido
sempre a preocupao dos dirigentes da ABC pois ela um dos melhores
instrumentos da ao diplomtica.
21- Por ser um Ministrio altamente hierarquizado e profissional,
menos afeto s presses polticas pelo prprio desinteresse que desperta
aos partidos, pode o Itamaraty imprirmir uma continuidade em suas aes
sem receber maiores interferncias, gozando de uma mais ampla liberdade
de atuao.

386

Respostas fornecidas pelo Ministro Igor Kipman

1- Os prprios setores do Congresso que haviam se

manifestado contrariamente participao brasileira na fora de
estabilizao da MINUSTAH e em projetos de CT no Haiti, aps
visitas ao Haiti, em especial os Deputados Fernando Gabeira e
Maninha, os mais vocais contra, hoje so partidrios da presena do
Brasil. Reconheceram a capacidade brasileira de prestar cooperao
tanto na rea militar quanto civil em projetos como a perfurao de
poos artesanais para comunidades carentes etc
2- Tendo em vista as razes comuns entre os dois pases, o
Brasil visto no Haiti como o irmo maior que deu certo, e que os
haitianos almejam imitar. O futebol a bandeira do Brasil no Haiti,
mas em geral o haitiano tem uma noo bastante clara do que o
Brasil. Temos religio em comum. H um elemento de solidariedade,
que se manifesta em especial no Haiti,onde as razes comuns culturais
so importantes.
3- A presena do Brasil no Haiti basicamente desinteressada.
O custo dessa presena, o que representa para a economia brasileira,
tendo em vista as crticas de que aqui tambm um pas pobre, que
tem problemas de violncia etc. No totalmente desinteressada porque
algumas crticas da imprensa de que o Brasil deseja um assento no
CSNU e para isso estar utilizado a presena brasileira no Haiti no
deixam de ter um certo fundamento.Os apoios que vm sendo obtidos
so reflexo em muitos casos dessa presena, como o caso da Frana.
Outro aspecto que positivo da presena militar brasileira no Haiti,
que a maior presena de tropas brasileiras depois da II Guerra
Mundial, maior do que foi a presena em Suez, representa um
inestimvel aprendizado para as Foras Armadas, e traz um retorno
importante ao Brasil. Dizer que 100% desinteressada no verdadeiro.
387

4- A CT brasileira no resolver, mas o conjunto de toda a CT

oferecida ajudar muito. Se considerarmos a CT taiwanesa, que no nosso
entendimento no CT, mas doao, pois tem por fim a construo de
estradas etc, no conjunto, tudo isso provoca um impacto
imediato.Recuperao das instituies etc. A CT triangular um grande
passo, inclusive para o aprendizado brasileiro alm do que para os pases
desenvolvidos uma grande alternativa, pois presta a CT sem expor seus
tcnicos e nacionais aos inegveis perigos que apresenta a atuao direta
no Haiti. Estamos chegando a excelentes resultados, como o caso do
projeto IBAS de manejo de resduos slidos, que tem trazido avanos
importantes na favela de Carrefour.
6- So intimamente ligados, especialmente no caso do Haiti.
Em So Tom e Prncipe, onde fui designado para realizar uma misso,
deverei propor um projeto que vincula intimamente CT e diplomacia.
Hoje a Embaixada do Brasil em Porto Prncipe tem como metade de
suas atribuies e acompanhamento e apoio a atividades de CT.
13 - A CT, em pas em desenvolvimento, extremamente eficaz,
uma ferramenta til para fortalecer vnculos com pases em
desenvolvimento, leva tecnologia mais assimilvel a eles.
19- Um dos problemas a dificuldade de respostas do
Governo haitiano. J com o Gov. transitrio e o novo Gov. tivemos
alguns retrocessos que implicaram renegociar os projetos, pois a
memria do que foi feito se perdeu. Outro aspecto, do lado brasileiro,
h a precria lotao da Embaixada que tem de se dedicar a diversas
outras atividades, mas na rea de CT, embora tenha sido criado o
ncleo de CT com a contratao de um funcionrio especfico para
tratar do assunto, carece de um acompanhamento direto de um
funcionrio diplomtico. Alm das dificuldades de estrutura da
Embaixada e de se lograr respostas do Governo local so dados
importantes.
388

20- Sim, a orientao do Presidente da Repblica no sentido de se

privilegiar os pases da Amrica do Sul,e que se ampliou a partir de 2003
para o Caribe, Amrica Central e frica.
21- Coerncia sim, continuidade, como observador externo, s
vezes sinto falta, principalmente pela dificuldade de se obter uma
colaborao mais continuada de outros Ministrios e entidades do
Governo, da parte brasileira, e a dificuldade de se obter respostas de
Governos estrangeiros.

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Respostas fornecidas pelo Embaixador Paulo Cordeiro de

Andrade Pinto

1- A presena brasileira na MINUSTAH contribuiu para o maior

aceitao da fora da ONU, tendo em vista a grande simpatia que o Brasil
angaria junto populao haitiana. A paixo do haitiano pelo futebol
levaram o Presidente Prval a usar o verde e o amarelo como cores de
seu partido.
2- A solidariedade real, a posio poltica de estar presente um
sinal disso. O ME Amorim usou da expresso dever de no-indiferena
para responder s crticas de que o Brasil tinha abandonado sua posio
de no-interferncia. Dessa maneira, explica-se nossa presena como
solidrio no pas mais pobre do hemisfrio, tambm com os outros pases
da regio, uma vez que a presena no Haiti reduz o alcance do foco de
instabilidade.
3- Creio que sim, porque no nos d resultados ou ganhos
imediatos. Porm, creio que h uma coincidncia entre o interesse haitiano
e o interesse brasileiro, uma vez que um Haiti estvel atende os objetivos
pelo Brasil esposados ao assinar a Carta da ONU em 1945, de promover
a paz.
4- Entendo que h uma percepo de vrios pases desenvolvidos
e em desenvolvimento de que o Brasil tem vantagens comparativas em
certos nichos de atuao, da o apelo aos esquemas de cooperao triangular,
onde se criam sinergias que, se bem dirigidas, sero benficas para a nao
haitiana.
5- Creio que sim. Desde a criao da SUBIN, no antigo Ministrio
do Planejamento, o estado brasileiro procura direcionar a CT recebida de
modo a atender as nossas necessidades ou potencializar certas capacidades
391

j existentes no pas. Um exemplo o projeto desenvolvido com o Japo

para o aperfeioamento de tcnicas agrcolas no cerrado.
6- A CT um componente importante da nossa projeo
diplomtica entre os pases em desenvolvimento. Nos capacita a sair da
retrica poltica e contribuir ainda que de modo limitado ao
desenvolvimento desses pases, o que, por sua vez, refora, se bem
executado, nosso discurso diplomtico e nos ajuda, muitas vezes, a angariar
apoios em foros multilaterais. O Haiti, por exemplo, prometeu votar ao
candidato brasileiro UIT (Unio Internacional de Telecomunicaes)
por causa do apoio da ANATEL ao CONANTEL.
7- O ME no tem um monoplio. um canal importante para
levar essa cooperao prestada pelos rgos setoriais no Brasil. O grande
papel do Itamaraty estabelecer prioridades e fazer uma avaliao de
convenincia poltica e dar aos rgos setoriais uma assessoria de capacidade
de negociao.
8- Sim, na sua capacidade de coordenao geral.
9- O Itamaraty foi pioneiro nisso. Mobilizou nossos recursos
internos e ele o rgo capacitado para estabelecer os vnculos com os
pases receptores (ME mais Embaixadas).
10- Alm da coordenao, o Itamaraty localiza dentro do Brasil
os rgos prestadores ou os que tm potencialidade de prestar cooperao,
sejam rgos estatais (federais, estaduais e municipais), ou dentro do
crescente setor brasileiro de ONGs. O MRE atua como harmonizador
procurando recursos em terceiros pases ou OIs, servindo de negociador
com os Estados que desejam essa cooperao.
11- Na minha percepo, trata-se de uma deciso estratgica. O
Itamaraty representa os olhos e o tato do Estado brasileiro no exterior.
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Seu principal rgo de interlocuo formal com os outros pases e a

maioria dos OIs. portanto o rgo que tem capacidade de selecionar
os nossos objetivos de CTI.
12- Se a CT saiu da antiga SUBIN porque tnhamos na poca
uma situao maiormente receptor de CTI. Na medida em que passamos
a ser um Estado que presta CTI a figura do MRE se afigurou mais
apropriada para responder a esse momento histrico. Os mtodos do
Itamaraty, desenvolvidos em uma experincia secular, fornece experincia
importante para atividade que essencialmente de relaes exteriores.
13- A CTPD reflete a realidade nacional. Poderia ser melhor e
dever ser aperfeioada. Os rgos setoriais ainda no incorporaram no
seu modo de pensar que sua atuao externa representa o Brasil e no o
Ministrio x ou a Agncia y. O MRE ainda o nico rgo do Estado
brasileiro, no meu ver, com percepo da inteireza da percepo externa
do Brasil. Muitas vezes o Ministrio x ou Ministrio Y percebem que
esto fazendo um favor ao MRE. Trata-se de um situao transitria uma
vez que em muitos Ministrios e Agencia comea a consolidar-se a
percepo de que ao trabalhar em projetos externos tambm estamos
aperfeioando a nossa capacidade de ao no interior do pas.
14- No disponho de elementos para responder.
15- Merece sim porque h uma demanda grande entre os antigos
PALOP e Timor Leste. A lngua comum, talvez at uma experincia colonial
comum, nos d certas vantagens comparativas e facilita a comunicao,
mas no pode ser exclusivo, temos a Amrica do Sul e a experincia
indita de o Brasil ter ajudado a criar uma marinha em pas africano na
Nambia.
16- Sim, no Haiti a cooperao canadense comea a elogiar a
nossa atuao e a expressar o desejo de contar com a nossa parceria. H
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tambm demandas por parte de agentes da Alemanha e da Espanha para

projetos que ainda no foram implementados.
17- A ABC ao trazer o sistema SUBIN para dentro do MRE
considero uma deciso historicamente acertada. Talvez no futuro a ABC
merea transformar-se em Agncia autnoma vinculada ao MRE, como
a USAID com maior independncia e amplitude financeira, com a
possibilidade de criar subagencias como uma agencia brasileira de
voluntariado, que facilite a atender a crescente demanda pelo Brasil.
18- Falta maior agilidade dos rgos setoriais. Talvez
necessitssemos de um fundo para financiar as atividades de alguns
Ministrios como o da Sade, que tm dificuldade de manter funcionrios
fora do pas, sobretudo quando se trata de perodos longos.
20- A CT deve acompanhar as linhas gerais porque instrumento
auxiliar de nossa poltica externa. A ABC no deve ser uma agncia
beneficente. Ao selecionar um pas o Brasil procura colocar recursos
escassos em reas que pretende privilegiar.
21- Sim, ao selecionar o pas que receber e ao definir recursos
que sero aplicados o Itamaraty exerce um julgamento de natureza poltica.
A demanda crescente tanto em nmero de pases quanto na ampliao
de solicitao de projetos em termos de assuntos e de volume de recursos.

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