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O RECRUTAMENTO
DE TRABALHADOR
PBLICO
Provedor de Justia
O RECRUTAMENTO
DE TRABALHADOR
PBLICO
O presente estudo analisa as questes jurdicas suscitadas pelas queixas apresentadas
ao Provedor de Justia relativas ao concurso de recrutamento de trabalhador pblico.
Apresenta ainda sugestes de articulado para um novo regime jurdico do concurso.
NDICE
NOTA DE APRESENTAO
INTRODUO 11
1. O RECRUTAMENTO DE TRABALHADOR
PARA EMPREGO PBLICO 17
1.1. Os pressupostos do recrutamento 18
1.1.1. A regra da precedncia do recrutamento interno 24
1.1.2. A precedncia dos candidatos com relao
jurdica de emprego pblico a termo 26
1.1.3. A mobilidade entre Administraes Pblicas 28
Sntese 1.1. 33
1.2. Os requisitos para ser trabalhador pblico 35
1.2.1. A reserva de lei restritiva em matria de requisitos
para aceder a emprego pblico 35
1.2.2. Os requisitos de admisso ao concurso como
requisitos de recrutamento
36
1.2.3. O carter instrumental dos documentos relativos
prova dos requisitos de recrutamento 39
1.2.4. Os requisitos gerais de acesso a emprego pblico 40
1.2.4.1. O requisito da aptido fsica e do perfil psquico 40
1.2.4.2. A nacionalidade 44
1.2.4.3. A idade 46
1.2.4.4. No inibio e no interdio para o exerccio
de funes pblicas 53
1.2.4.5. As habilitaes acadmicas 54
Sntese 1.2.
58
2. O CONCURSO COMO PROCEDIMENTO
DE RECRUTAMENTO
59
2.1. Os fundamentos do concurso 60
2.1.1. O concurso como garantia do direito fundamental
de acesso funo pblica 60
2.1.2. O concurso como garantia da capacidade funcional
da Administrao 62
2.1.3. O concurso como garantia de democraticidade
64
2.2. Os princpios do concurso 65
2.2.1. O princpio da liberdade de acesso 65
2.2.2. O princpio da igualdade 68
2.2.3. O princpio do mrito 71
2.2.4. O desvalor jurdico decorrente da preterio dos princpios 73
2.3. A estrutura do concurso 74
2.3.1. As fases do procedimento de concurso 75
2.3.1.1. A fase da tomada da deciso de abertura do concurso 76
2.3.1.1.1. A definio do objeto do concurso 76
2.3.1.1.2. A constituio do jri: as exigncias de
especialidade e de imparcialidade 77
2.3.1.2. A fase da abertura do concurso 82
2.3.1.3. A fase de admisso e excluso dos candidatos 84
131
PRINCIPAIS ABREVIATURAS
Ac. Acrdo
BEP Bolsa de Emprego Pblico
BvR Verfassungsbeschwerde
CA Contencioso Administrativo
CEEP Centro Europeu das Empresas Pblicas
CES Confederao Europeia de Sindicatos
CPA Cdigo do Procedimento Administrativo
CRP Constituio da Repblica Portuguesa
DRAPA Direo Regional de Agricultura e Pescas do Algarve
GERAP Empresa de Gesto Partilhada de Recursos da Administrao Pblica, E. P. E.
LVCR Lei que define e regula os regimes de vinculao, de carreiras e de remuneraes
dos trabalhadores que exercem funes pblicas
Q Queixa
RCTFP Regime do Contrato de Trabalho em Funes Pblicas
STA Supremo Tribunal Administrativo
TC Tribunal Constitucional
TCA Tribunal Central Administrativo
TFUE Tratado sobre o Funcionamento da Unio Europeia
TJCE Tribunal de Justia da Comunidade Europeia
TJUE Tribunal de Justia da Unio Europeia
UNICE Unio das Confederaes Industriais e de Empregadores da Europa
NOTA DE
APRESENTAO
11
INTRODUO
12
a)
b)
A perspetiva de anlise prtica, o que significa que o presente estudo e as questes tratadas so vistas a partir das queixas apresentadas ao
Provedor de Justia relativas ao concurso, das insuficincias normativas
que do a perceber e das solues encontradas, tendo por referncia a
jurisprudncia europeia e nacional, constitucional e administrativa, pertinentes.
A Comisin para el estdio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico, relativamente realidade da funo pblica espanhola, destacou,
no seu Informe, de abril de 2005 sem deixar de observar que muitos
procedimentos de seleo so rigorosos, so tramitados e concludos por
rgos dotados da necessria especializao e imparcialidade, mediante
provas razoveis e com grau suficiente de transparncia3 , a existncia
de interferncias clientelares e favoritismos de diverso tipo, que so percebidos de maneira muito crtica pela sociedade4 e pelos prprios trabalhadores da Administrao Pblica.
3 I nforme da Comisin para el estdio y preparacin del Estatuto Bsico del Empleado Pblico, p.89.
http://www.seap.minhap.gob.es/dms/es/areas/funcion_publica/estatutobasico/estatuto_funcion_publica/proceso/parrafo/0/Informe-de-la-comision-de-expe.pdf (consulta
ltima em 26.04.2013).
4 Informe cit., p. 89.
13
INTRODUO
Entre ns, atento apenas o teor das queixas que chegam ao Provedor
de Justia, possvel fazer, ressalvados os concursos de massas, um
diagnstico similar, no qual h que incluir tambm a falta da tecnicidade e de especializao da seleo. Ou seja: por um lado, os processos
evidenciam, muitas vezes, a procura de afeioamento situao particular de um candidato, em regra, com uma conexo funcional prvia com
a entidade que recruta5 6 7; por outro lado, a seleo no realizada de
modo a poder ser encontrado o candidato mais bem capacitado para a
prestao de trabalho8 9.
No demais lembrar que o respeito do direito de acesso ao emprego
pblico uma trave mestra do regime jurdico do emprego pblico e um
dos ns grdios do Estado de Direito democrtico. O concurso participa
na realizao de uma promessa republicana...ao alimentar o reconhecimento do princpio da igualdade; institui uma distino no discriminatria, puramente funcional, em benefcio de todos e constitui portanto o
exato inverso de um privilgio (Pierre Rosanvallon)10. E, por outro lado,
insere-se na premissa de que o estabelecimento e consolidao de
5 , por exemplo, o caso do processo R-4937/11 (recrutamento de dois tcnicos superiores
para o Departamento de Explosivos da PSP Aviso [extrato] n. 23451/2010, de 16.11)
e do processo R-6232/10 (recrutamento pelo Municpio de So Joo da Madeira de
assistente tcnico para o exerccio de funes na Diviso de Cultura e Turismo).
6 Seria importante (e revelador) quantificar o nmero de relaes jurdicas de emprego
pblico por tempo indeterminado que no resultaram no recrutamento de trabalhadores
com essa prvia ligao funcional.
7 Sobre este problema dos concursos, ver Gaetano Zilio Grandi, Il concorso pubblico quale
strumento ordinrio di acesso alle pubbliche amministrazioni, tra regola costituzionale e prassi,
Rivista italiana di diritto del lavoro, Anno 2007, Volume 26, p. 273.
14
We encourage departments and agencies to review objectively the design and operation of their
recruitment systems and controls against the requirements of the Recruitment Code. That assessment
is then independently reviewed by our auditors, KPMG. The aim of the system is to encourage
departments and agencies to put robust arrangements in place to ensure appointments are made in
compliance with the Code. // Compliance monitoring requires departments and agencies to carry out at
the end of each financial year (31 March) a self-assessment of risk related to their own internal controls
and checks. They must provide a Certificate of Compliance, signed by the Permanent Secretary or Chief
Executive, declaring whether or not their recruitment has complied with our Recruitment Code and if
not whether any correcting action has been taken or is proposed.
15
INTRODUO
15 Sobre a necessidade de simplificao do discurso normativo, cf., v.g., Amicie Maucour-Isabelle, La simplification du droit: des rformes sans dfinition matrielle, AJDA,
14 fvrier 2005, n. 6/2005, pp. 306 e 307. O Conselho Constitucional francs reconhece
a inteligibilidade e a acessibilidade da lei como um objetivo de valor constitucional
(refere-se ... lobjectif de valeur constitutionnelle daccessibilit et dintelligibilit de la
loi...) e destaca que lgalit devant la loi nonce par larticle 6 de la Dclaration des droits
de lhomme et du citoyen et la garantie des droits requise par son article 16 pourraient ne
pas tre effectives si les citoyens ne disposaient pas dune connaissance suffisante des normes
qui leur sont applicables ; cf. dcision 1999-421 DC du 16 dcembre 1999 (http://
www.conseil-constitutionnel.fr/conseil-constitutionnel/francais/les-decisions/
acces-par-date/decisions-depuis-959/1999/99-421-dc/decision-n-99-421-dc-du-16decembre-1999.11851.html - (ltimo acesso em 23.02.2013).
16 The Recruitment Principles were intended to be a more focused, high level and accessible
document than the Recruitment Code. As such much of the detail in the previous Code was
stripped away Annual Report and Accounts, Civil Service Commission, 2011-2012, p. 15,
in http://civilservicecommissi on.independent.gov.uk/ (ultimo acesso em 26.04.2013).
Sobre o enquadramento constitucional destes, ver Captulo 25, Parte I, Captulo 1, 11,
do Constitutional Reform and Governance Act 2010, in http://civilservicecommission.
independent.gov.uk/civil-service-recruitment/ (ltimo acesso em 26.04.2013).
17
1. O RECRUTAMENTO
DE TRABALHADOR
PARA EMPREGO
PBLICO
O recrutamento de trabalhador para emprego pblico envolve um
procedimento que se inicia com a deciso relativa verificao dos
pressupostos legais de que depende e termina com a constituio da
relao jurdica de emprego, mediante a celebrao de contrato ou a prtica
de ato de nomeao ou designao em comisso de servio. O concurso
o procedimento de seleo do trabalhador a recrutar, constituindo um
subprocedimento do procedimento de recrutamento; inicia-se com a
publicao do aviso de abertura e termina com o decurso do respetivo
prazo de validade17.
17 A cessao do procedimento com fundamento em motivo de interesse pblico est sujeita
ao regime geral de revogao dos atos vlidos (artigo 140. do CPA). O artigo 38., n. 2,
da Portaria n. 83-A/2009, de 22.01, estabelece como limite temporal o da notificao
da lista de ordenao final dos candidatos, no mbito da audincia dos interessados.
No entanto, a possibilidade de revogao est dependente da ponderao realizada
pelo rgo administrativo entre o princpio da boa-f e o princpio da prossecuo do
interesse pblico, que o fundamento da regra da revogabilidade dos atos vlidos,
bem como... [d]a relao de prevalncia que este estabeleceu entre os dois princpios
Antnio Lorena de Sves, Contencioso da Funo Pblica (Concursos), Seminrio
Permanente de Direito Constitucional e Administrativo, Volume I, Associao Jurdica de
Braga, Departamento Autnomo de Direito da Universidade do Minho, p. 62.
18
1.1.
OS PRESSUPOSTOS
OBJETIVOS DO RECRUTAMENTO
O recrutamento de trabalhador pressupe, no essencial, trs condies:
(i) a existncia de posto de trabalho no mapa de pessoal com as caractersticas correspondentes; (ii) a necessidade atual ou previsvel (no caso da
constituio de reserva de recrutamento) de o ocupar; (iii) a inscrio e o
cabimento oramentais da despesa pblica que implica.
O recrutamento est vinculado existncia de um posto de trabalho no
mapa de pessoal, necessariamente vago se estiver em causa o recrutamento
imediato de trabalhador. O concurso realizado por entidade empregadora
pblica exclusivamente para a constituio de reserva de recrutamento
no est dispensado da previso de um posto de trabalho. O mapa de
pessoal tem carter normativo, sendo, para alm de um instrumento de
planeamento e de controlo da despesa pblica, uma garantia preventiva
do no afeioamento do concurso situao particular de algum candidato18. A criao de um posto de trabalho em funo do concurso (ainda
que para a constituio de reserva de recrutamento) esvaziaria o mapa
(Os concursos devem ser fundados nos princpios da igualdade, transparncia e imparcialidade o que s se consegue se os critrios de avaliao forem definidos antes de conhecidas
as pessoas dos concorrentes e as suas candidaturas. S desse modo possvel garantir que o
Jri no introduz fatores de diferenciao e de valorao em funo dos candidatos e das suas
propostas, beneficiando uns em detrimento de outros e s desse modo possvel defender
convenientemente o interesse pblico atravs de um tratamento igualitrio, transparente e
imparcial a todos os concorrentes.)
19
19 Sobre a evidncia do perigo de parcialidade, de nomear, a ttulo de exemplo, o concurso realizado pelo Municpio de Chaves, aberto pelo Aviso n. 3252/2010, de 12.02,
referncia A-10, para a constituio de reserva de recrutamento de um trabalhador para
o posto de trabalho de tcnico superior. O concurso aberto pelo municpio foi qualificado como destinado constituio de reserva de recrutamento, mas teve por objeto as
funes exercidas pelo trabalhador contratado a termo na respetiva Diviso de Recursos Humanos do Departamento de Administrao Geral (processo R-3469/10).
De igual modo, o Municpio da Goleg abriu, pelo Aviso n. 14367/2010, de 20.07, concurso para ocupao posto de trabalho de tcnico superior, com durao indeterminada,
na rea de atividade da Diviso Municipal de Obras, Urbanismo e Ambiente, com a
exigncia de licenciatura em Engenharia Eletrotcnica e de Computadores e o contedo funcional que no aviso especificou. Este posto de trabalho no existia no mapa de
pessoal. As funes eram asseguradas por candidato com contrato de trabalho a termo
com o municpio que ocupava o posto de trabalho identificado como tcnico superior
eletrotcnico (processo R-132/11).
Podem ser realizados procedimentos concursais para constituio de reservas de recrutamento em entidade centralizada sempre que se destinem a ocupar postos de trabalho previstos nos mapas de pessoal de mais do que um rgo ou servio, qualquer que seja a carreira,
geral ou especial, e ou categoria a que correspondam.
20
22 Tal no dispensa a considerao dos termos em que esta caracterizao est feita no mapa
de pessoal, isto , a verificao da legalidade do teor do mapa de pessoal face s exigncias
legais (artigo 5. da LVCR Lei n. 12-A/2008, de 27.02).
23 O mapa de pessoal indica ainda o perfil de competncias transversais da carreira e/
ou categoria correspondente quando esteja normativamente definido (artigo 5., n. 1,
alnea d), da LVCR).
24 O artigo 50., n.s 1 a 4, alnea a), da LVCR, estabelece que o recrutamento de trabalhadores se faz para ocupao de todos ou de alguns postos de trabalho previstos, e
no ocupados, nos mapas de pessoal (negritos nossos), devendo a caracterizao do
posto de trabalho (atividade respetiva e, se for o caso, rea de formao que postule)
feita no mapa de pessoal ser levada ao aviso de abertura do concurso correspondente.
25 A abertura de concurso para posto de trabalho com caractersticas diferentes das estabelecidas para o mesmo no mapa de pessoal um problema frequente. A ttulo de
exemplo, no concurso aberto pelo Municpio do Peso da Rgua atravs do Aviso n.
20559/2010, de 15.10, a rea de recrutamento foi circunscrita aos indivduos com licenciatura na rea de sociologia, no existindo, no mapa de pessoal, postos de trabalho
cuja atividade justificasse a circunscrio (processo R-2999/11).
No concurso aberto pelo Aviso n. 18031/2011, de 13.09, referncia G, o Municpio
de Ourm exigiu a licenciatura com a designao licenciatura em Psicologia, tendo
excludo candidatos com a Licenciatura em Psicologia Aplicada, a Licenciatura em
Cincias Psicolgicas, a Licenciatura em Psicologia Clnica e a Licenciatura em Psicologia Social e das Organizaes; no mapa de pessoal no existia um posto de trabalho cuja descrio da atividade o exigisse e previsse a exigncia de licenciatura na rea
de psicologia (processo R-5690/11).
26 Cf. artigos 3., n. 1, e 4. do CPA e artigos 5., n. 1, e 50. da LVCR.
21
lidade futura pelo membro do Governo responsvel pela rea das finanas...30
(negrito nosso).
Por outro lado, no regime de administrao financeira do Estado, dispe-se que, [p]ara a assuno de compromissos, devem os servios e
organismos adotar um registo de cabimento prvio do qual constem os
29 Tendo isto mesmo presente, os artigos 28., n. 2, alnea c), 45., n. 3, alnea c) e 46.,
n. 2, alnea c), da Lei n. 64-B/2011, de 30.12, estabelecem que a abertura de concurso
depende da demonstrao de que os encargos com os recrutamentos em causa esto
previstos nos oramentos dos servios a que respeitam.
30 Cf. artigo 5., n. 4, da LVCR.
22
b)
c)
34 Cf. artigo 33.-A da Lei n. 53/2006, de 07.12, artigo 28., n. 2, alnea b), da Lei do
Oramento do Estado para 2012, artigos 59., n. 3, alnea b), 60., n. 2, alnea b), 62.,
n. 3, alnea b), 66., n. 2, alnea b), 67., n. 3, alnea b), 68., n. 3, alnea b), da Lei n.
66-B/2012, de 31.12 (Lei do Oramento do Estado para 2013), e artigo 10., n. 2, alnea
b), da Lei n. 12-A/2010, de 30.06.
35 Cf. artigos 4. e 40., n.s 1 e 2, da Portaria n. 83-A/2009, de 22.01.
36 Decreto-Lei n. 155/92, citado.
23
39 Cf., por exemplo, o disposto no artigo 23. da Lei do Oramento do Estado para 2010
(Lei n. 3B/2010, de 28.04):
O recrutamento de trabalhadores sem relao jurdica de emprego pblico por tempo
indeterminado previamente estabelecida pelos rgos e servios abrangidos pelo mbito de
aplicao do objetivo definido no artigo 3. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, para
carreira geral ou especial e carreiras que ainda no tenham sido objeto de extino, de reviso
ou de deciso de subsistncia deve observar a regra de recrutamento de um trabalhador
por, pelo menos, duas sadas por aposentao, exonerao, demisso, despedimento ou outra
forma de desvinculao.
24
45 A impossibilidade designadamente de ocupar o posto de trabalho atravs de um instrumento de mobilidade interna (artigo 28., n. 2, alnea c), da Lei n. 64-B/2011, de 30.12).
25
26
nem sequer se resume a esta; pelo que tem tambm de ser confirmada no
momento da efetivao do recrutamento50.
A ordem pela qual se deve verificar o recrutamento a ordem resultante
do concurso51. Mas sendo o concurso um subprocedimento do recrutamento, para a efetivao deste releva a precedncia decorrente da titularidade de uma relao jurdica de emprego por tempo indeterminado52.
52 O conceito de recrutamento do artigo 6. da LVCR no diferente do conceito de recrutamento do artigo 54., n. 1, alnea d), da mesma lei.
53 Cf. artigo 38. da Lei do Oramento do Estado para 2012; e artigo 51., n. 1, alnea c), da
Lei do Oramento do Estado para 2013.
54 O trabalhador com 9,5 valores prefere sobre o trabalhador, por hiptese, com 20 valores.
55 Antes olvida que tais trabalhadores so recrutados por avaliao curricular que, numa prtica
notria, privilegia ligaes funcionais prvias, a qualquer ttulo, a uma entidade pblica.
27
Por outro lado, tal precedncia faz com que o recrutamento para
emprego pblico se passe a fazer generalizadamente por via da
contratao a termo, o que no compatvel com o acordo-CES, UNICE
E CEEP relativo a contratos de trabalho a termo, aplicado pela Diretiva
1999/70/CE do Conselho de 28 de junho de 1999 respeitante ao acordoquadro CES, UNICE e CEEP relativo a contratos de trabalho a termo,
uma vez que, de acordo com os mesmos, os contratos de trabalho de
durao indeterminada constituem a forma comum da relao laboral56
e os Estados devem adotar medidas efetivas e dissuasivas da utilizao
abusiva da contratao a termo57.
Acresce que a diretiva no legitima a reduo do alcance da norma
constitucional segundo a qual o acesso aos empregos pblicos se faz, em
princpio, mediante concurso58.
28
1 - Quando se trate de carreiras unicategoriais ou da categoria inferior de carreiras pluricategoriais, podem candidatar-se ao procedimento: // a) Trabalhadores integrados na mesma
carreira, a cumprir ou a executar diferente atribuio, competncia ou atividade, do rgo
ou servio em causa; // b) Trabalhadores integrados na mesma carreira, a cumprir ou a executar qualquer atribuio, competncia ou atividade, de outro rgo ou servio ou que se
encontrem em situao de mobilidade especial; // c) Trabalhadores integrados em outras
carreiras; // d) Sendo o caso, trabalhadores que exeram os respetivos cargos em comisso
de servio ou que sejam sujeitos de outras relaes jurdicas de emprego pblico por tempo
determinado ou determinvel e indivduos sem relao jurdica de emprego pblico previamente estabelecida. // 2 - Na falta de lei especial em contrrio, quando se trate de categorias
superiores de carreiras pluricategoriais, podem candidatar-se ao procedimento, para alm
dos referidos no nmero anterior, trabalhadores integrados na mesma carreira, em diferente
categoria, do rgo ou servio em causa, que se encontrem a cumprir ou a executar idntica
atribuio, competncia ou atividade.
29
1 Com vista ao cumprimento dos princpios orientadores da gesto dos recursos humanos
na Administrao Pblica est sujeita a parecer prvio, nos termos previstos nos n.s 6 e 7
do artigo 6. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas Leis n.s 64-A/2008, de
31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, com as necessrias adaptaes, a mobilidade
interna de trabalhadores de rgos e servios das administraes regionais e autrquicas para
os restantes rgos ou servios aos quais aplicvel a Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro,
alterada pelas Leis n.s 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril. // 2 O
disposto no nmero anterior ainda aplicvel ao recrutamento exclusivamente destinado a
trabalhadores com prvia relao jurdica de emprego pblico por tempo indeterminado, a
que se refere os n.s 4 e 5 do artigo 6. da Lei n. 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, alterada pelas
Leis n.s 64-A/2008, de 31 de Dezembro, e 3-B/2010, de 28 de Abril, quando se pretenda
admitir a candidatura de trabalhadores de rgos ou servios das administraes regionais e
autrquicas para os restantes rgos ou servios aos quais aplicvel a referida lei.
30
municipal65. Neste quadro, a ausncia de controlo sobre o nmero de efetivos nas autarquias locais juntamente com a subsequente mobilidade dos
trabalhadores recrutados para o Estado-Administrao pode converter-se
numa forma de ultrapassar as limitaes legais ao aumento de nmero de
trabalhadores na Administrao estadual e propiciar o aumento subsequente de trabalhadores autrquicos66.
Pode contrapor-se, hoje, que os limites quantitativos ao recrutamento
de trabalhadores autrquicos67 tornou injustificada a restrio. Os efeitos
de tais limitaes, porm, s se projetam sobre o futuro, no atingindo os
recrutamentos passados, e no dispensam o controlo do seu efetivo cumprimento ou da sua eficcia68.
No caso dos trabalhadores das Regies Autnomas, a no incluso dos
mesmos na rea de recrutamento do concurso contende com os estatutos
poltico-administrativos das regies autnomas, que estabelecem a
65 Cf. artigos 2., n. 2, alnea a), e 9., n. 2, do Decreto-Lei n. 209/2009, de 03.09, e artigo
6., n. 6, da LVCR.
66 Cf. International Monetary Fund, Fiscal Affairs Department, Portugal, Rethinking the State
Selected Expenditure e Reform Options, Gerd Schwartz, Paulo Lopes, Carlos Mulas Granados, Emily Sinnott, Mauricio Soto, and Platon Tinios, January 2013, IMF country Report
No. 13/6, p. 23: reductions of employment in one part of the public sector (e.g., the central
government) should not lead to an increase of employment in another part of the public sector
(e.g., state-owned enterprises) www.imf.org/external/pubs/ft/scr/2013/cr1306.pdf
(consulta ltima em 30.04.2013).
31
70 Cf. artigo 40. da Lei do Oramento do Estado para 2011, artigo 20. da Lei do
Oramento do Estado para 2012 e artigo 53., n. 2, da Lei do Oramento do Estado
para 2013.
71 Neste sentido, o Acrdo do TC n. 613/2011, de 13.12.2011, processos n.s 188/11 e
189/11.
32
b)
c)
33
SNTESE 1.1.
1. Quanto aos pressupostos do recrutamento de trabalhador pblico:
a)
b)
c)
d)
b)
34
c)
d)
b)
c)
d)
e)
35
1.2.
OS REQUISITOS PARA SER
TRABALHADOR PBLICO
A par dos pressupostos objetivos do recrutamento, os trabalhadores
devem reunir certas qualidades ou condies para serem parte numa
relao jurdica de emprego pblico.
36
1. A natureza taxativa das causas de excluso dos candidatos deriva da integrao do direito
de acesso funo pblica no catlogo constitucional dos direitos fundamentais cfr. Art.
47. n. 2 CRP - Todos os cidados tm o direito de acesso funo pblica, em condies de
igualdade e liberdade, em regra por via de concurso. (...),
Da que, continua o Acrdo:
6. Sendo matria sujeita a numerus clausus sob forma legal ex vi artigos 18. n. 2 (reserva
de lei restritiva) e 47. n. 2 CRP (direito de acesso funo pblica), trata-se de vcio [vcio
decorrente do desrespeito dos requisitos legais] cuja sano integra o regime prprio dos atos
nulos por ofensa do contedo essencial de um direito fundamental, expressamente previsto
no artigo 133. n. 2 alnea d) do CPA, cabe declarar a sua nulidade.
37
78 Da que tenham que ser verificados aquando da constituio da relao jurdica de
emprego pblico.
deve ter-se sempre presente que a exigncia de condies para a admisso aos cargos pblicos equivale, de certo modo, a uma diminuio da capacidade para o exerccio dos direitos
polticos, pelo que no admitem interpretao por analogia .... No podem exigir-se outras
condies que no sejam aquelas que a lei prescreve e no lcito que estas sejam acrescentadas ou modificadas.
38
87 Dcision do Conseil dtat francs de 04.10.2000, n. 201023 (http://arianeinternet.conseil-etat.fr/): Considrant que lannulation du refus dadmission concourir oppos Mme
XB... est susceptible davoir une influence sur les rsultats du concours en cause; que, ds lors et
par voie de consquence, les conclusions de Mme XB... tendant lannulation des rsultats du
dit concours doivent tre accueillies.
39
91 Esta lei cria o carto de cidado e rege a sua emisso, substituio, utilizao e cancelamento (artigo 1.).
40
41
especficas [como, por exemplo, emprego nas foras policiais e nas profisses
a exigncia de um exame mdico prvio ao recrutamento de qualquer funcionrio comunitrio no de modo algum contrria ao princpio fundamental do respeito da vida privada
estipulado no artigo 8. da conveno. Com efeito, por um lado, esse exame mdico tem por
finalidade permitir instituio no proceder nomeao de um candidato inapto para as
funes previstas, ou recrut-lo para funes compatveis com o seu estado de sade. Este
objetivo perfeitamente legtimo no mbito de qualquer regime de funcionalismo pblico e
corresponde tanto ao interesse das instituies como ao dos funcionrios comunitrios. Por
outro lado, o Tribunal salienta que a exigncia de um exame mdico prvio ao recrutamento
dos funcionrios um requisito comum maior parte das ordens jurdicas dos Estados-membros (considerando 50).
42
43
104 No processo R-289/02, foram analisadas as queixas contra o Ministrio da Educao por, face ao regime de concursos constante do Decreto-Lei n. 18/88, de 21 de
janeiro, ter adotado a posio de s consagrar quotas para emprego de deficientes,
na aplicao do disposto no Decreto-Lei n. 29/2001, de 3 de fevereiro, na primeira
fase do concurso, no as contemplando na fase regional. Manifestou o Provedor de
Justia a posio de que a forma de provimento dos candidatos fora dos quadros no
constitua obstculo aplicao do regime de quotas, uma vez que o Decreto-Lei n.
29/2001 estabelecia de forma inequvoca a sua aplicao aos processos de seleo que
se destinavam contratao de docentes. A situao foi ultrapassada atravs da aprovao do novo regime de concursos para o pessoal docente, constante do Decreto-Lei
n. 35/2003, que previa a existncia de apenas uma fase de concurso para o pessoal
docente (ver Relatrio do Provedor de Justia Assembleia da Repblica -2002, p. 638). No
Processo P-12/11, foi solicitada a melhor ateno para a aplicao do artigo 3., n. 3,
do Decreto-Lei n. 29/2001, de 03.02 (que estabelece o sistema de quotas de emprego
para pessoas com deficincia, com um grau de incapacidade funcional igual ou superior a 60%, em todos os servios e organismos da administrao central, regional autnoma e local) no concurso nacional de colocao de docentes, na fase ento designada
por bolsa de recrutamento, tendo a Direo-Geral da Administrao Escolar garantido
que, estando em causa a colocao de um ou dois docentes, o candidato com deficincia tem preferncia em igualdade de classificao, a qual prevalece sobre qualquer
outra preferncia legal.
105 No processo Q-1448/12 relativo ao concurso de recrutamento de trs tcnicos superiores, pela Direo Regional de Agricultura e Pescas do Algarve (DRAPA), na modalidade de contrato de trabalho em funes pblicas por tempo indeterminado, em cujo
aviso de abertura era expressamente garantida a reserva de um lugar para candidatos
com deficincia, como prescrito no artigo 3., n. 2 do Decreto-Lei n. 29/2001, de 03.02
44
106 Os sujeitos abrangidos pela reserva no ficam desobrigados da prova da sua aptido para o desempenho dos lugares e de mostrar a sua idoneidade para o desenvolvimento das funes que lhe so inerentes, assegurando assim a tutela da eficcia
administrativa na gesto dos interesses gerais ponto II.1. da Sentencia del Tribunal
Constitucional n. 269/1994, citada (traduo prpria a partir do original).
45
constitucional em matria de equiparao de direitos e deveres entre cidados portugueses e estrangeiros. A Constituio, no artigo 15. (Estrangeiros, aptridas e cidados europeus), n. 1, estabelece o princpio geral
de equiparao entre estrangeiros e aptridas que se encontrem ou residam
em Portugal e os cidados portugueses em matria de direitos e deveres. Da
equiparao exceciona, no n. 2 do artigo 15., quatro situaes: os direitos
polticos; o exerccio das funes pblicas que no tenham carter predominantemente tcnico; direitos e deveres reservados pela Constituio
e direitos reservados pela lei. Os n.s 3 a 5 do mesmo artigo da Constituio
ressalvam das excees do n. 2 a possibilidade de atribuio, por lei e em
condies de reciprocidade, a algumas categorias de estrangeiros residentes
em Portugal, de alguns dos direitos reservados a cidados portugueses.
A questo da exigncia da nacionalidade no se coloca relativamente
aos cidados de outros Estados-Membros da Unio Europeia109. Com efeito,
no quadro das obrigaes do Estado portugus na Unio Europeia e de
acordo com as disposies dos tratados que [a] regem e as normas emanadas das suas instituies, no exerccio das respetivas competncias,
(...) aplicveis na ordem interna (artigo 8., n. 4, da Constituio), no
possvel excluir em geral dos empregos pblicos nacionais110 os cidados
de outros Estados-Membros. O princpio fundamental da livre circulao
dos trabalhadores111 aplicvel aos trabalhadores pblicos. Apenas podem
ser excecionados (mas no tm que o ser112) os empregos que envolvem
concurso como forma de recrutamento e seleo de pessoal para os quadros da Administrao Pblica, bem como os princpios e garantias gerais a que deve obedecer,
revogado pela alnea ap) da LVCR), a qual dispe constituir requisito geral de admisso a concurso e provimento em funes pblicas a nacionalidade portuguesa, salvo
nos casos excetuados por lei especial ou conveno internacional.
109 E outros Estados que integram o Espao Econmico Europeu (artigo 28., maxime, n. 2,
do Acordo sobre o Espao Econmico Europeu, in JOCE n. L, de 03.01.94).
110 Independentemente do tipo de vnculo laboral e do emprego corresponder a categoria
de ingresso ou acesso.
111 Cf. artigo 45. do TFUE.
46
47
De futuro nenhum cidado poder ter primeira nomeao para lugar de acesso em qualquer
repartio pblica do Estado, corporaes e corpos administrativos, de categoria ou vencimentos inferiores aos de chefe de repartio, com mais de 35 anos. Para os combatentes da
grande guerra este limite poder ampliar-se at aos 40 anos. // nico So responsveis
por todas as importncias abonadas a funcionrios nomeados com transgresso deste artigo
os chefes das reparties que processem a folha em que pela primeira vez figurar ou onde
receber o primeiro vencimento, e as nomeaes podero ser anuladas a todo o tempo e a
requerimento de qualquer cidado.
Ver, tambm, Funcionrios Pblicos, cit., p. 43. Aquele diploma foi revogado pelo artigo
116., alnea a), da LVCR.
48
120 Considerando 38 do Ac. de 13.09.2011, Reinhard Prigge, Michael Fromm, Volker Lambach c. Deutsche Lufthansa AG, C-447/09.
121 Cf. p. 5 da publicao citada, Emploi affaires sociales, Droits fondamentaux et antidiscrimination, Commission europenne, Direction gnrale de lemploi, des affaires sociales et
de lgalit des chances, Unit D3, Manuscrit termin en avril 2005.
122 Ac. do TJUE de 12.01.2010, C-229/08, Colin Wolf c. Stadt Frankfurt am Main.
49
It is compatible with the fundamental right of occupational freedom (Article 12.1 of the Basic Law)
and with the general principle of equality before the law (Article 3.1 of the Basic Law) that licensed
physicians aged 55 or over are, in principle, not newly admitted to the lists of physicians eligible to
provide services under the statutory health-insurance scheme; The parliament could expect major
savings from the non-admission to the statutory health-insurance, scheme of persons who will only
provide services as physicians under the statutory health-insurance scheme for a relatively short period
of time. To corroborate this expectation, parliament could rely on plausible assumptions.) http://
www.bundesverfassungsgericht.de/entscheidungen/rs-20010320_1bvr049196en.html
(ltimo acesso em 26.4.2013).
124 Cf. Ac. do Conseil dEtat, de 4 de outubro de 2000, processo n. 200724. http://www.
legifrance. gouv.fr.
125 Cf. considerando 60 do Ac. do TJUE de, C-286/12, Comisso Europeia contra a
Hungria:
Quanto ao carter legtimo destes objetivos, h que recordar, em segundo lugar, que o Tribunal de Justia j declarou que os objetivos que podem ser considerados legtimos na aceo
do artigo 6., n. 1, primeiro pargrafo, da Diretiva 2000/78 e, consequentemente, suscetveis
de justificar uma exceo ao princpio da proibio da discriminao com base na idade so
objetivos de poltica social, como os relacionados com a poltica de emprego, do mercado
de trabalho ou da formao profissional (v. acrdos de 5 de maro de 2009, Age Concern
England, C-388/07, Colet., p. I1569, n. 46; de 18 de junho de 2009, Htter, C-88/08, Colet., p.
I-5325, n. 41; e Prigge e o., j referido, n. 81).
[q]uanto ao objetivo que visa o estabelecimento de uma estrutura de idades mais equilibrada que facilite o acesso dos jovens juristas s profisses de juiz, de procurador ou de
notrio, basta referir que o Tribunal de Justia j teve ocasio de considerar que o objetivo
de estabelecer uma estrutura de idades equilibrada entre jovens funcionrios e funcionrios
mais velhos a fim de favorecer a contratao e a promoo dos jovens, otimizar a gesto do
pessoal e, com isso, prevenir eventuais litgios sobre a aptido do funcionrio para exercer
a sua atividade aps uma certa idade, tendo em vista ao mesmo tempo oferecer um servio
de justia de qualidade, pode constituir um objetivo legtimo de poltica de emprego e do
mercado de trabalho (acrdo Fuchs e Khler, j referido, n. 50).
a discriminao baseada na religio ou nas convices, numa deficincia, na idade ou na orientao sexual pode comprometer a realizao dos objetivos do Tratado CE, nomeadamente a
promoo de um elevado nvel de emprego e de proteo social, o aumento do nvel e da qualidade de vida, a coeso econmica e social, a solidariedade e a livre circulao das pessoas.
50
51
(2)
131 luz desta disposio, o TJUE considerou que uma medida constante de conveno
coletiva que fixa em 60 anos o limite de idade a partir do qual os pilotos deixam de
poder exercer as suas atividades profissionais, apesar de as regulamentaes nacional
e internacional fixarem essa idade em 65 anos, no uma medida necessria segurana pblica e proteo da sade. Explica o TJUE, no considerando 55 do Ac. de
13.09.2011, Reinhard Prigge, Michael Fromm, Volker Lambach c. Deutsche Lufthansa
AG, C-447/09, que:
Ao adotar esta disposio, o legislador da Unio, em matria de emprego e de trabalho,
pretendeu evitar e arbitrar um conflito entre, por um lado, o princpio da igualdade de tratamento e, por outro, a necessidade de garantir a ordem, a segurana e a sade pblicas, a
preveno das infraes e a proteo dos direitos e liberdades individuais, indispensveis
ao funcionamento de uma sociedade democrtica. Este mesmo legislador decidiu que, em
certos casos enumerados no artigo 2., n. 5, da Diretiva 2000/78, os princpios previstos por
esta no se aplicam a medidas que contenham diferenas de tratamento com fundamento
num dos motivos referidos no artigo 1. da diretiva, desde que, contudo, tais medidas sejam
necessrias realizao dos objetivos acima referidos.
133 O TJUE considerou constituir objetivo legtimo o objetivo que consiste em assegurar
o carter operacional e o bom funcionamento do servio dos bombeiros profissionais
(considerando 44 do Ac. de 12.01.2010, C-229/08, Colin Wolf c. Stadt Frankfurt am Main).
52
O Tribunal de Justia decidiu que no o motivo em que se baseia a diferena de tratamento, mas uma caracterstica relacionada com esse motivo,
que deve constituir uma exigncia essencial e determinante134 (v.g., a aptido fsica135);
(3)
No que respeita aos pilotos de linha, essencial que possuam, nomeadamente, capacidades
fsicas particulares, na medida em que nesta profisso as falhas fsicas so suscetveis de ter
consequncias importantes. igualmente inegvel que essas capacidades diminuem com a
idade (v., neste sentido, relativamente profisso de bombeiro, acrdo Wolf, j referido, n.
41). Daqui resulta que o facto de possuir capacidades fsicas particulares pode ser considerado um requisito profissional essencial e determinante, na aceo do artigo 4., n. 1, da
Diretiva 2000/78, para o exerccio da profisso de piloto de linha e que a posse de tais capacidades est ligada idade. (considerando 67).
53
138 Lopes Navarro refere: Entre as interdies, aquelas que tm como motivo a demncia
e a surdez-mudez confundem-se com a prpria aptido fsica (p. 37).
Entende-se geralmente que o prdigo pode exercer funes pblicas ficando porm inibido
de ter acesso a todos aqueles cargos para os quais a lei exija, como condio necessria, a
ausncia de interdio judicial, pois a verdade que a prodigalidade suscetvel de dar origem a um autntico regime de interdio judicial, embora as incapacidades que da derivam
sejam, por vezes, bastante reduzidas Funcionrios Pblicos, cit., p. 37.
54
dos aposentados, que no podem, em regra, exercer funes pblicas remuneradas para qualquer servio ou organismo da Administrao Pblica140.
de notar que so passveis de responsabilidade financeira reintegratria os membros do Governo, gerentes, dirigentes ou membros dos
rgos de gesto administrativa e financeira ou equiparados e exatores
dos servios, organismos e outras entidades sujeitas jurisdio do
Tribunal de Contas, se forem estranhos ao facto, quando: // [p]or indicao
ou nomeao sua, pessoa j desprovida de idoneidade moral, e como tal
reconhecida, haja sido designada para o cargo em cujo exerccio praticou
o facto141.
1.2.4.5. AS HABILITAES ACADMICAS
O recrutamento para emprego pblico, quanto ao requisito das habilitaes, exige, em regra, a titularidade de um certo nvel ou grau acadmico142. Quando a respetiva atividade o requeira, pode ser exigido adicionalmente que a habilitao se insira dentro de certa rea de formao
acadmica. A insero do nvel habilitacional em certa rea imprescindvel quando a atividade do posto de trabalho no pode ser exercida sem
a mesma, sendo indispensvel e insubstituvel143. As reas de formao
140 Cf. artigo 78. do Estatuto da Aposentao (Decreto-Lei n. 498/72, de 09.12, na verso
resultante das alteraes introduzidas pelo Decreto-Lei n. 215/87, de 29.05, Decreto-Lei n. 179/2005, de 02.11, e Decreto-Lei n. 137/2010, de 28.12); e Parecer do Conselho Consultivo da PGR n. 73/2007, de 25.11.2010 (Dirio da Repblica, 2. srie, n. 12,
18 de janeiro de 2011, pp. 3680 a 3693).
141 Cf. artigo 62., n. 3, da Lei de Organizao e Processo do Tribunal de Contas (Lei n.
98/97, de 26.08, na verso que considera as suas vrias alteraes).
142 Cf. 50., n. 3, artigo 51., n. 1, 1. parte, conjugado com o artigo 44. da LVCR e artigo
116., alnea ae), da mesma lei, que revogou o artigo 2. do Decreto-Lei n. 233/94, de
15.09; e Claire Fargeot-Boll, Concours: le droit europen fait voluer les conditions de
diplme, Service Public, n. 119, Mars, 2006, p. 6.
143 , por exemplo, o caso da atividade jurdica que envolve necessariamente uma licenciatura em Direito; embora um licenciado em Direito possa exercer profisses no
jurdicas.
55
um emprego numa categoria particular, esse diploma dever tambm dar acesso
a um procedimento de seleco para emprego numa categoria equivalente
do sector pblico do Estado-Membro de emprego. // Para definir categoria
equivalente, deve ser tida em conta a natureza das funes a que essa categoria
144 As reas de formao constam da Portaria n. 256/2005, de 16.02, relativa Classificao Nacional das reas de Educao e Formao CNAEF. O quadro classificativo
que contm ordena as mltiplas formaes, permitindo reconduzi-las a quadro de
referncia. O seu objetivo o de assegurar a comparao entre formaes, para permitir
elaborar estatsticas fiveis com relevncia internacional.
145 A elaborao do mapa de pessoal a partir deste referente facilita a subsuno delicada,
concurso a concurso, de mltiplas licenciaturas a nmero limitado e abrangente de
reas de formao.
146 Claire Fargeot-Boll, Concours: le droit europen fait voluer les conditions de diplme, cit., p. 6.
56
concorre para que, cada vez mais, estas obtenham as suas qualificaes em
que tem por objetivo a criao de um quadro de referncia comum que funcione
como dispositivo de traduo entre os sistemas de qualificao dos Estados
membros.
147 Comunicao da COM(2002) 694 final, de 11.12.2002, Livre Circulao de trabalhadores realizao integral de benefcios e potencial, pp. 19 e segs. (relativas aos empregos na Administrao Pblica) http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.
do?uri=COM:2002:0694:FIN:pt:PDF.
148JO, n. C 111, de 6 de maio de 2008.
149 Cf. artigo 4., n. 2. No Anexo II consta o quadro de correspondncia entre os nveis
de educao e de formao e os nveis de qualificao.
57
152 Cf. Artigo 14. da Diretiva 2005/35/CE e Claire Fargeot-Boll, Concours: le droit europen
fait voluer les conditions de diplme, cit., p. 6.
58
SNTESE 1.2.
1.
2.
3.
4.
5.
6.
59
2. O CONCURSO COMO
PROCEDIMENTO DE
RECRUTAMENTO
154 No caso dos funcionrios da Administrao Pblica comunitria europeia, o objetivo
o de assegurar o recrutamento dos trabalhadores com as mais altas qualidades de
competncia, rendimento e integridade (artigo 27. do Regulamento No 31 (CEE) 11
(CEEA) pelo qual se estabelece o Estatuto dos funcionrios e o regime aplicvel aos
outros agentes da Comunidade Econmica Europeia e da Comunidade Europeia da
Energia Atmica verso consolidada em lngua espanhola, de 14.07.2009 1962R0031
ES 14.07.2009 008.001 1).
155
Neste sentido, tornando patente a possibilidade ampla de controlo jurdico do
concurso a partir do fim, ver Ac. do TFP de 17.11.2009, F-99/08, Rita Di Prospero c.
Comisso das Comunidades Europeias, considerandos 28, 29, 32 e 35.
60
2.1.
OS FUNDAMENTOS DO CONCURSO
2.1.1. O CONCURSO COMO GARANTIA DO DIREITO
FUNDAMENTAL DE ACESSO FUNO PBLICA
O concurso um instrumento funcional da realizao do direito
de acesso funo pblica156, ou, noutra expresso, tambm de Gomes
Canotilho, condicionador da [sua] autenticidade e efetividade157. O
procedimento do concurso, porm, s cumpre esta funo de garantia
quando ele prprio organizado no respeito daquele direito158.
A norma do artigo 47., n. 2, da CRP, como explica o Acrdo do TC n.
893/99, no consagra apenas uma concretizao para o regime do acesso
funo pblica do princpio da igualdade enquanto regra de direito
objectivo. O princpio de direito objectivo aparece aqui como integrando
um direito subjectivo um direito de igualdade159. E o Tribunal continua:
O importante significado deste direito subjectivo resulta claramente, no
s da sua associao liberdade de escolha de profisso, mas tambm de
a Constituio da Repblica o consagrar no captulo relativo aos direitos,
156 Todos tm o direito de acesso funo pblica em condies de igualdade e liberdade, em regra, por via do concurso (artigo 47., n. 2, da CRP).
157 Tpicos de um curso de mestrado sobre direitos fundamentais, procedimento, processo e organizao, in Boletim da Faculdade de Direito, Vol. LXVI, 1990, Coimbra, pp.
171 e 172. Gomes Canotilho invoca o Ac. do Tribunal Constitucional n. 53/88, para
demonstrar a relevncia do procedimento para a proteo do direito. O Tribunal censurou, recorde-se, a preferncia dada, em sede de concurso, no provimento de lugares
de escriturrio, aos concorrentes com estgio vlido ou que estivessem a estagiar em
servios da mesma espcie da do lugar vago, preferncia que assentava, porm,
numa organizao injusta, conducente desigualdade dos concorrentes e violao do princpio especfico da igualdade de acesso funo pblica, uma vez que a
escolha para estgio era discricionria.
158 O procedimento deve assegurar a ...efetividade tima do direito idem, p. 170. O
direito de acesso funo pblica um direito intrinsecamente procedimental e o
procedimento deve ser adequado a proteger o direito.
159 Cf. alnea B.b) do Ac. de 21.12.1999, proferido em plenrio no processo n. 42/98.
61
163 Cf. Acrdo n. 53/88, de 08.03.1988, relator: Vital Moreira, Acrdos do TC, volume
11., 1988, p. 310.
62
166 Com relevncia, ver artigo 55., n. 1, da LVCR, que dispe: Quando esteja em causa
posto de trabalho relativamente ao qual a modalidade da relao jurdica de emprego
pblico seja o contrato, o posicionamento remuneratrio do trabalhador recrutado
numa das posies remuneratrias da categoria objeto de negociao com a entidade
empregadora ....
63
167 O artigo 19. (Incarichi di funzioni dirigenziali) do Decreto Legislativo 30 marzo 2001,
n.165 (Norme generali sullordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni
pubbliche):
1. Per il conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale e per il passaggio ad incarichi di
funzioni dirigenziali diverse, si tiene conto della natura e delle caratteristiche dei programmi da realizzare, delle attitudini e della capacit professionale del singolo dirigente, anche in relazione ai risultati
conseguiti in precedenza, applicando di norma il criterio della rotazione degli incarichi. Al conferimento degli incarichi e al passaggio ad incarichi diversi non si applica larticolo 2103 del codice civile
disponvel em http://www. teleconsul.it/leggiArticolo.aspx?id=230472&tip=ul (consulta
ltima em 02.12.2012).
Al riguardo stato osservato che le previsioni di cui al D.Lgs. n. 165 del 2001, art. 19, laddove prevedono che per il conferimento di ciascun incarico di funzione dirigenziale si tiene conto, in relazione
alla natura e alle caratteristiche degli obiettivi prefissati, delle attitudini e delle capacit professionali
del singolo dirigente ... obbligano lamministrazione datrice di lavoro al rispetto degli indicati criteri
di massima e, necessariamente, anche per il tramite delle clausole generali di correttezza e buona fede,
procedimentalizzano lesercizio del potere di conferimento degli incarichi, rendendo con ci necessario
procedere a vantazioni anche comparative disponvel em http://www.teleconsul.it/leggiArticolo.aspx?id= 230472&tip=ul (ltimo acesso em 02.12.2012).
Questa Corte... ha affermato il principio secondo cui, in tema di impiego pubblico privatizzato,
nellambito del quale anche gli atti di conferimento di incarichi dirigenziali rivestono la natura di determinazioni negoziali assunte dallamministrazione con la capacit e i poteri del privato datore di lavoro,
le norme contenute nel D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165, art. 19, comma 1, obbligano lamministrazione
datrice di lavoro al rispetto dei criteri di massima in esse indicati, anche per il tramite delle clausole
generali di correttezza e buona fede (artt. 1175 e 1375 cod. civ.), applicabili alla stregua dei principi di
imparzialit e di buon andamento di cui allart. 97 Cost.; tali norme obbligano la P.A. a valutazioni
anche comparative, alladozione di adeguate forme di partecipazione ai processi decisionali
e ad esternare le ragioni giustificatrici delle scelte; laddove, pertanto, lamministrazione non
abbia fornito nessun elemento circa i criteri e le motivazioni seguiti nella scelta dei dirigenti
ritenuti maggiormente idonei agli incarichi da conferire, configurabile inadempimento contrattuale,
suscettibile di produrre danno risarcibile ... (negrito nosso).
64
pblica, que esta seja influenciada na sua composio (e, por conseguinte,
170 No original: 5. Recruitment procedures // In respect of the principles referred to above,
recruitment systems and procedures should be open and transparent, and their rules should
be clear. They should allow the best candidate to be appointed to meet the specific needs of the
department or organisation concerned.
65
2.2.
OS PRINCPIOS DO CONCURSO
O concurso materializa o direito de acesso funo pblica, que , como
tal, fundamentalmente, um direito a um procedimento justo de seleo171. A
justeza do procedimento de concurso assenta, fundamentalmente, em trs
princpios172 173: o princpio da liberdade de acesso, o princpio da igualdade e
o princpio do mrito. Estes princpios fixam standards das disposies normativas do concurso174, cuja aplicao tem de operar nos limites da axiologia normativa daqueles, assim como na aferio da validade das decises concursais.
66
b)
c)
176 A publicidade uma condio essencial da possibilidade de apresentao de candidatura e da prpria igualdade de oportunidades. Ningum que preencha os requisitos
legais deve ser impedido de se candidatar a procedimento de recrutamento por falta
ou insuficiente publicidade.
Na conferncia nacional para a igualdade de oportunidades, o ministro da Funo
Pblica francs assinou com o presidente da rede das escolas pblicas carta relativa
igualdade de chances no acesso funo pblica. Nos termos desta, as escolas
comprometeram-se a informar os alunos dos liceus situados em zonas [socialmente]
difceis da existncia de concursos e a prepar-los AJDA, n. 6, 14 fvrier 2005, p. 294.
177 Considerando 38 do Ac. do TFP de 17.11.2009, F-99/08, Rita Di Prospero c. Comisso
das Comunidades Europeias.
178 Como prazo restritivo da liberdade de candidatura pode mencionar-se o prazo de trs
dias teis previsto no artigo 7., n. 1, do Decreto-Lei n. 212/2009, de 03.09, diploma
que estabelece o regime aplicvel contratao de tcnicos que asseguram o desenvolvimento das atividades de enriquecimento curricular (AEC) no 1. ciclo do ensino
bsico nos agrupamentos de escolas da rede pblica.
67
d)
e)
f)
g)
h)
182 Cf. artigos 29., n.s 5 e 6, e 39., n. 2, alnea b), ii), da Lei n. 53/2006, de 07.12, e alnea
b) do n. 5 do artigo 6. da LVCR.
68
187 Considerandos 34 BverfG, 2 BvR 1436/02, citada. Por exemplo: proibida, na admisso
a emprego pblico, discriminao diretamente ligada ao professar de certa religio,
fundada em razes que so incompatveis com a liberdade de religio. Tal no
exclui deveres funcionais que contendam com a liberdade religiosa dos trabalhadores
ou candidatos a um emprego pblico, . (considerando 39 da BverfG, 2 BvR 1436/02,
citada). O Tribunal Constitucional alemo julgou procedente a queixa de candidata ao
emprego de professora no Land de Banden-Wrttemberg, contra a deciso da Stuttgart Higher School Authority (confirmada pelos tribunais administrativos) que negou
a sua pretenso de provimento como professora em perodo probatrio de ingls em
escolas do ensino bsico e secundrio, com fundamento na falta de adequao para
o emprego, atento o facto de ter declarado a inteno de usar vu na escola e nas
aulas. Considerou o Tribunal que [d]efinir tal conduta como falta de aptido para
o emprego de professora em escola primria e secundria contende com o direito da
queixosa igualdade no acesso a todo o emprego pblico com base no artigo 33., n.
2, da Lei fundamental juntamente com o direito fundamental liberdade religiosa
garantida pelo artigo 4, n. 1, da Lei fundamental, sem a necessria e suficiente definio por lei.
188 J.J. Gomes Canotilho e Vital Moreira, Constituio da Repblica Portuguesa Anotada,
Volume I, 4. edio revista, Coimbra Editora, 2007, p. 340.
69
189 Alberto Palomar Olmeda, Gua de Concursos y Licitaciones, cit., p. 116; ponto 10 da STC
n. 185/1994, de 20.06.1994, registos n.s 1247/1992 e 1258/1992, p. 11; ponto II. 3 e 5, e
ponto II.4 da STC n. 27/1991, de 14.02.1991, registos n.s 1359/1986 e 2265.
190 Ac. n. 53/88, de 08.03.1988, in Acrdos do Tribunal Constitucional, 11. volume
(1988), p. 312.
A igualdade no acesso funo pblica no pode consistir em todos terem uma preferncia
em relao s vagas de determinado servio mas sim na possibilidade de concorrer em p de
igualdade s vagas de todos os servios para os quais se possuam os necessrios requisitos;
no existe nenhuma garantia de igualdade quando o provimento depende decisivamente
de uma escolha discricionria do servio, e no existe nenhum verdadeiro concurso quando
o resultado est, na maior parte dos casos, de antemo determinado por efeito de uma pr-nomeao discricionria por parte do servio cuja vaga a concurso se destina a preencher
idem, p. 314 (...) precisamente contra o poder de os servios escolherem livremente o seu
pessoal que se dirigem os princpios constitucionais da igualdade e do concurso no acesso
funo pblica (idem, p. 315). O Tribunal declarou a inconstitucionalidade, com fora
obrigatria geral, da norma do n. 1 da alnea b), do artigo 113. do Regulamento dos Servios dos Registos e do Notariado, aprovado pelo Decreto Regulamentar n. 55/80, de 8 de
Outubro (que estabelece uma preferncia no provimento das vagas de escriturrio), enquanto
componente do sistema normativo de acesso funo pblica em que se insere. O Tribunal considerou que, ao conferir preferncia no preenchimento das vagas de escriturrio aos
candidatos, com estgio vlido feito em servios da mesma espcie da do lugar vago, que
70
estivessem a estagiar ou tivessem estagiado na prpria repartio onde a vaga existe, viola
o princpio da igualdade, idem, pp. 303 e 317.
191 STC n. 185/1994, de 20.06, registos n. 1247/1992 e 1258/1992, p. 10, ponto 4, A), e p. 11,
ponto 4, B); e ponto 5 de Considerato in dirito [da] Sentenza da Corte Costituzionale italiana n. 373/2002, de 10.07.2002 (http://www.giurcost.org/decisioni/2002/0373s-02.
html - 23.4.2013).
192 Em voto de vencido da STC n. 185/1994, de 20.06.1994, nmeros de registo 1247/1992
e 1258/1992 (p. 13), foi destacado que se, por um lado, pode admitir-se a valorao
como mrito do tempo de exerccio precrio no o em si quando desacompanhado
da considerao da avaliao que mereceu tal exerccio. Por outro lado, destacou
que a mesma valorao atribuda a quem beneficiou de um vnculo de trabalho
constitudo mais ou menos discricionariamente que por si lhes atribui um posto
de trabalho (ainda que precrio) e a respetiva remunerao, pelo que a valorao
favorvel de tal prvio exerccio converte-se numa dupla vantagem relativamente aos
demais candidatos que no puderam beneficiar desse vnculo prvio. Ver Ac. do TC
n. 620/2007, n. II.3, processo n. 1130/2007, de 20.12.2007.
71
195 A norma da alnea c) do n. 1 do artigo 39. da Lei n. 64-B/2011, de 30.12, desconsidera, neste contexto, os fundamentos da jurisprudncia do Tribunal Constitucional
sobre a converso dos contratos de trabalho a termo e a jurisprudncia do TJUE sobre
a necessidade de medidas efetivas e dissuasivas da utilizao imprpria deste tipo de
contrato.
196 Considerando 44 do Ac. do TFP de 17.11.2009, F-99/08, Rita Di Prospero, citado.
197
Com efeito, a utilizao de parmetros subjetivos redundam numa escolha no
concursal.
72
Para tanto:
a)
b)
il pubblico concorso in quanto metodo che offre le migliori garanzie di selezione dei pi capaci
un meccanismo strumentale rispetto al canone di efficienza dellamministrazione, il quale pu
dirsi pienamente rispettato qualora le selezioni non siano caratterizzate da arbitrarie forme di restrizione dei soggetti legittimati a parteciparvi; forme che possono considerarsi ragionevoli solo
in presenza di particolari situazioni, che possano giustificarle per una migliore garanzia del buon
andamento dellamministrazione (sentenza n. 194 del 2002) in http://www.giurcost.org/
decisioni/2002/0373s-02.html (consulta ltima em 30.04.2013).
200 Assim, no Ac. do 1. Juzo Liquidatrio do TCA Sul de 05.03.2009, processo n. 05174/00,
o tribunal observou que a Administrao tem o dever de ponderar o complexo de
tarefas e responsabilidades inerentes ao contedo funcional do lugar a prover, bem
como os restantes requisitos para o exerccio da funo, no agindo no exerccio de
poderes discricionrios.
201 [C]ritrios em conformidade com o interesse do servio, de acordo com o considerando 44 do Ac. do TFP de 17.11.2009, F-99/08, Rita Di Prospero.
202 De acordo com o artigo 61., n. 6, da Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del
Empleado Pblico (espanhol):
[l] os sistemas selectivos de funcionarios de carrera sern los de oposicin y concurso-oposicin que
debern incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y
establecer el orden de prelacin. // Slo en virtud de ley podr aplicarse, con carcter excepcional, el
sistema de concurso que consistir nicamente en la valoracin de mritos http://www.boe.es/
buscar/act.php?id=BOE-A-2007-7788 (consulta ltima em 25.01.2013).
203 Sob esta perspetiva censurvel, por exemplo, a no aplicao do exame psicolgico
de seleo e do mtodo da prova de conhecimentos no concurso de recrutamento de
tcnicos superiores para o desempenho de funes no Ncleo de Apoio Tcnico do
Departamento de Armas e Explosivos da Direco Nacional da Polcia de Segurana
Pblica, cuja ilegalidade foi destacada no Processo R-4937/11, relativamente ao concurso aberto pela PSP atravs do aviso n. 23451/2010, de 16.11.2010, referncia A.
73
c)
206 Tenha-se presente que um ato administrativo praticado sem procedimento [rectius
resultante de uma fico de procedimento] nos casos em que este, por lei ou por natureza, no est excludo um ato que se subsume alnea f) do n. 2 do artigo 133.
do CPA - Esteves de Oliveira, Pedro Gonalves e Pacheco de Amorim, Cdigo do Procedimento Administrativo Comentado, cit., p. 648.
207 A sua falta esvazia a prpria possibilidade intrnseca do ato que deve informar
produzir efeitos.
74
2.3.
A ESTRUTURA DO CONCURSO
O procedimento do concurso obedece a uma sequncia lgica necessria. Esta sequncia determinada pelo seu fim e convocada pela sua
essncia concorrencial e comparativa (trata-se de assegurar, na expresso
inglesa, a fair and open competition).
A no determinao normativa da tramitao ou iter concursal no
o torna juridicamente irrelevante. Por um lado, a Administrao que
tem que evidenciar, atravs de elementos objetivos suscetveis de controlo, a realizao de um concurso, isto , que salvaguardou a possibilidade de candidatura dos interessados e de que respeitou as garantias
[legais] ... e que procedeu a um exame comparativo dos dossiers e/ou
dos candidatos208.
A tramitao do procedimento est sempre parametrizada pelos princpios jurdicos enunciados, que so a base da sua lgica e correo
jurdica209. A adoo de trmite ou formalidade, assim como o exerccio
da margem de apreciao e deciso inerente avaliao, que os desconsidere repercute-se sobre a validade do vnculo laboral, cuja constituio
est adstrita ordenao dos candidatos no procedimento210.
Os sistemas de recrutamento de trabalhadores, por empregador pblico,
segundo um estudo comparativo, publicado em 1996, reportado aos ento
quinze Estados-Membros agrupava-os em dois grandes grupos: aqueles
em que os procedimentos de recrutamento so formalizados e aqueles
75
211 Astrid Auer, Christoph Demmake e Robert Polet, La Fonction publique dans lEurope des
15 , cit. p. 40.
212 Astrid Auer, Christoph Demmake e Robert Polet, La Fonction publique dans lEurope des
15, cit., p. 43.
213 Astrid Auer, Christoph Demmake e Robert Polet, La Fonction publique dans lEurope des
15 , cit., pp. 39 a 50 e 153 e segs., e Informe, cit., p. 90.
214 Na hiptese de separao entre o rgo que seleciona e o rgo que recruta.
215 A fase da deciso formaliza a adoo pelo rgo competente para proceder ao recrutamento da classificao e ordenao dos candidatos, que um pressuposto da constituio do vnculo laboral.
76
Trata-se de garantir o seu no afeioamento situao particular de algum ou alguns candidatos, isto , a imparcialidade e, concomitantemente,
a igualdade entre os candidatos220.
216 Que , ento, elaborado.
217 A primeira reunio do jri deve ser, pois, anterior publicao do aviso de abertura do
concurso. S assim possvel evitar a aposio de uma data no real sobre a primeira ata.
218 Ac. da 1. Subseco do CA do STA de 27.03.2003, processo n. 01179/02, Ac. do 2.
Juzo do TCA Sul de 29.09.2011, processo n. 03776/11, e Ac. da 1. Seco do CA do
TCA Norte de 26.10.2012, processo n. 02567/07.3BEPRT.
219 de destacar que a exigncia tambm se aplica avaliao psicolgica. Assim, o TCA
Norte, no Ac. da 1. Seco do CA de 10.12.2010, processo n. 01415/04.0BEPRT, destaca que:
as tcnicas psicolgicas a seguir e os critrios objetivos de avaliao dos resultados devem ser
previamente autorizados pelo jri do concurso, seno mesmo constar do aviso de abertura.
Deixar entidade avaliadora do exame psicolgico a liberdade de fixao destes critrios
constituiria um procedimento que objetivamente permitiria a manipulao dos resultados do
concurso ou, pelo menos, aparentar essa hiptese de manipulao.
220 Cf., entre muitos outros, Ac. da 1. Subseco do CA do STA de 25.01.2006, processo n.
029420, Ac. do Pleno da Seco do STA de 23.05.2006, processo n. 01328/03, Ac. do 1.
Juzo Liquidatrio do TCA Sul de 01.06.2006, processo n. 02290/99, Ac. do 1. Juzo
Liquidatrio do TCA Sul de 24.05.2007, processo n. 07352/03, Ac. da 2. Subseco do
CA do STA de 22.04.2009, processo n. 0881/08, Ac. da 1. Subseco do CA do STA de
14.05.2009, processo n. 0318/09.
77
222 Na formulao do considerando 39 do Ac. do Tribunal Geral (Seco dos recursos
das decises do Tribunal da Funo Pblica), de 14.12.2011, T-361/10 P, Comisso
Europeia c. Dimitrios Pachtitis apoiado pela Autoridade Europeia para a Proteo de
Dados.
223 o caso das deliberaes de excluso na fase da delimitao dos candidatos que sero
submetidos seleo.
224 o caso das deliberaes de classificao e ordenao dos candidatos.
225 Luigi Galateria, Gli Organi Collegialli Amministrativi, La Struttura, Vol. I, Ristampa Inalterata, Milano, Giuffr Editore, 1975, pp. 14 a 16.
78
226 Por constituir um juzo isolado e por no ser evidente a tecnicidade dos juzos formulados ou da formao adquirida para o efeito.
227 Nos termos do artigo 10., n. 2, da Portaria n. 83-A/2009, de 22.01,
[a] aplicao deste mtodo de seleo efetuada pelas entidades e com observncia da
seguinte ordem de prioridade: // a) Por entidade especializada pblica; // b) Pela prpria
entidade empregadora pblica que pretende efetuar o recrutamento, com recurso aos seus
prprios tcnicos que detenham habilitao acadmica e formao adequadas, quando, aps
consulta, por escrito, entidade prevista na alnea anterior, fundamentadamente se revele
invivel a aplicao do mtodo por aquela entidade; // c) Por entidade especializada privada, conhecedora do contexto especfico da Administrao Pblica, quando, aps consulta,
por escrito, entidade prevista na alnea a), fundamentadamente se revele invivel a aplicao do mtodo por aquela entidade, bem como pelos recursos prprios a que se refere a
alnea anterior.
Nas situaes mais frequentes, e independentemente da demonstrao da impossibilidade de aplicao por entidade pblica especializada, o mtodo aplicado por um
tcnico da entidade que efetua o recrutamento.
No concurso aberto pelo aviso n. 20582/2011, referncia n. 11/2011, de recrutamento
de um assistente tcnico pelo Municpio de Lagoa, apurou-se que o presidente da
cmara municipal dirigiu, em 23.12.2011, ofcio GERAP recebido em 28.12.2011
pedindo a aplicao do mtodo de seleo para o perodo entre 26/dezembro e
06/janeiro 2012 e que, com base nesta impossibilidade material de concretizao da
aplicao do mtodo por aquela entidade, fez aplicar o mtodo por tcnico no prprio
municpio (processo Q-1328/12).
228 O concurso visa a seleo, de entre os candidatos no concurso, daquele que melhor
possa exercer a atividade a contratar, correspondente ao emprego pblico em causa.
79
O jri deve ser composto por pessoas com preparao tcnica e/ou profissional para avaliar, de forma objetiva, a capacidade ou o mrito dos
candidatos; trata-se, tambm, de salvaguardar o carter exclusivamente
tcnico do juzo de qualquer risco de desvio em relao aos interesses
de parte ou por qualquer forma diversos daqueles que so prprios do
concurso, cujo objetivo no pode ser outro que a seleo dos melhores
candidatos229 230.
A par da especialidade, e relacionada com esta, est, pois, a imparcialidade (artigo 266., n. 2, da CRP e artigo 5. do CPA). Nesta sede, relevam:
a)
b)
229 O Tribunal Constitucional italiano declarou inconstitucional, por violao do princpio do bom andamento da ao da administrao norma jurdica relativa composio de comisso avaliadora, na parte em que no prev que a maioria dos
membros da comisso avaliadora seja formada por pessoas dotadas de especficas
competncias tcnicas relativamente s provas [ou mtodos] do concurso Sentenza
n. 453/1990, de 26.09.1990 (http://www.cortecostituzionale.it/actionPronuncia.do
(consulta ltima em 04.03.2013). Aquele princpio, l-se ainda na sentena, impe:
na composio das comisses, a presena de tcnicos ou peritos internos ou externos
administrao, mas em todo o caso dotados de adequados ttulos de estudo e profissionais
relativamente matria objeto da prova deve[ndo a exigncia ser], se no absoluta, pelo
menos prevalecente, de modo a garantir que a escolha final seja fundada sobre a aplicao de
parmetros neutrais e determinada somente pela avaliao das atitudes e da preparao dos
candidatos (idem; traduo prpria).
230 Ver, tambm, Alberto Palomar Olmeda, Gua de Concursos y Licitaciones, cit., pp. 134 e 135.
80
(i)
(ii)
(iii) A
situao da avaliao de candidato por um jri designado por
dirigente parente em linha reta daquele 233;
(iv) A
situao em que o Presidente e o Tesoureiro duma Junta de
Freguesia, fazem parte do Jri num concurso externo de ingresso,
para preenchimento de uma vaga para auxiliar administrativo,
sendo o candidato classificado em 1 lugar o secretrio dessa
mesma Junta de Freguesia e, quando se verificam ainda relaes
de amizade234;
(v)
232 Ou ainda aquela em que o jri integrado pelos superiores hierrquicos imediatos dos
candidatos (em regra, com contratos temporrios) que exercem funes no servio a
que se destina o recrutamento. Em nenhum caso, nos concursos objeto de queixa, tais
candidatos deixarem de ser ordenados nos primeiros lugares (cf., a ttulo de exemplo,
o concurso aberto pelo Municpio de Alcobaa, atravs do Aviso n. 21474/2011, de
28.10, referncia A).
81
236 Considerando 207 do Ac. do TPI de 12.03.2008, Giannini/Comisso, T-100/04, e considerando 40 do Ac. do TFP de 23.11.2010, Lars Bo Rasmussen/Comisso, T-50/98.
237 Considerando 208 do Ac. do TPI de 12.03.2008, Giannini/Comisso, T-100/04.
(Cabia portanto entidade demandada ... invocar, em tempo oportuno, e provar, que o jri
do concurso tinha sido validamente constitudo e, portanto, invocar, na defesa, e provar, que
dele fazia parte pelo menos um professor catedrtico da Universidade do Porto pertencente
rea para que foi aberto o concurso).
82
242 Impe-se registar que, muitas vezes, esta caracterizao feita de forma genrica ou
parcial, o que impede a formao de uma vontade informada sobre a apresentao ou
no apresentao de candidatura.
83
84
85
86
87
252 Eduardo Sebastio Vaz de Oliveira, A Funo Pblica Portuguesa. Estatuto Novo ou
Nova Poltica?, in Cadernos de Cincia e Tcnica Fiscal, n. 122, Centro de Estudos Fiscais
da Direco-Geral das Contribuies e Impostos, Ministrio das Finanas, 1969, p. 71.
Eduardo Sebastio Vaz de Oliveira refere ainda que a evoluo posterior a 1835 foi
no sentido da estruturao de um sistema de acesso, em casta fechada - fechada
aos homens e fechada s ideias -, a que o autodidatismo na preparao tcnico-administrativa dos funcionrios no emprestava sequer as condies mnimas de
uma progressiva mentalizao dos agentes administrativos (ibidem, p. 76).
88
89
256 Com o mesmo tipo de preocupaes e similar organizao, ver, sobre o recrutamento
no Reino Unido, http://www.civilservice.gov.uk/networks/ges/assistant/recruitment-process (ltimo acesso em 26.04.2013).
90
91
92
273 A prtica conhecida nos termos da qual os candidatos chegam a ser convocados com
24 horas de antecedncia e desconhecem, em regra, a calendarizao do concurso
contrria ao princpio da igualdade de oportunidades. O artigo 32. da Portaria n.
83-A/2009, de 22.01, estabelece, por um lado, que os candidatos admitidos so convocados no prazo de cinco dias teis aps a admisso para a realizao dos mtodos. A
convocatria no significa aplicao dos mtodos. Por outro lado, como resulta do n.
93
B) A entrevista
A entrevista tem por objetivo aferir da idoneidade do perfil pessoal e
da motivao do candidato para o emprego pblico em causa. No se
confunde com a prova de conhecimentos nem com a avaliao do percurso
profissional do candidato. Tratando-se de uma entrevista profissional, o
facto de assentar numa relao interpessoal no significa que possa
ficar dependente de meros critrios pessoais desligados de qualquer
objetividade274. A objetividade na aplicao do mtodo implica:
(1)
(2)
(3)
(4)
94
importncia no domnio dos poderes vinculados. // Como escreveu Marcello Caetano (ob.
cit., p. 435), a fundamentao exerce no ato resultante do exerccio de poderes vinculados
o mesmo papel que na sentena: mostra como os factos provados justificam a aplicao de
certa norma e a deduo de determinada concluso, esclarecendo o objeto do ato. // Mas, se
o poder exercido discricionrio, tem ainda maior importncia, pois vem revelar as razes
que levaram o rgo a escolher uma soluo, em vez de outra, de entre as que lhes estavam
facultadas..
277 Recorde-se que o artigo 125., n. 1, do CPA, estabelece: A fundamentao deve ser
expressa, atravs de sucinta exposio dos fundamentos de facto e de direito da deciso, podendo consistir em mera declarao de concordncia com os fundamentos de
anteriores pareceres, informaes ou propostas, que constituiro neste caso parte integrante do respetivo ato (itlicos nossos).
278 Ac. do 2. Juzo do TCA Sul de 29.09.2011, processo n. 03776/11 (H que fazer o registo
das razes das classificaes parciais atribudas em cada fator e a anlise crtica das
diferenas de pontuao atribudas aos vrios candidatos).
279 Que enunciar os parmetros da avaliao no chega resulta do prprio artigo 13.,
n. 2, da Portaria n. 83-A/2008, de 22.01, uma vez que estabelece que a ficha de cada
entrevista deve conter: (i) o resumo dos temas abordados; (ii) os parmetros de avaliao; (iii) a classificao obtida em cada um deles; (iv) e a devida fundamentao
desta (classificao). Esta norma, indicao dos temas (perguntas), parmetros de
avaliao e classificao obtida em cada parmetro, acrescenta a necessidade de fundamentao da classificao.
280 Observa-se ainda que as dificuldades prticas de registo do teor das afirmaes dos
candidatos (para alm de no serem suficientemente relevantes, atenta desde logo a
composio coletiva do jri) no procedem, porque do que se trata de registar, aps
cada entrevista, os aspetos concretos que explicam a subsuno feita aos intervalos
valorativos.
95
96
285 Cf. artigo 61., n. 6, Ley 7/2007, de 12 de abril, del Estatuto Bsico del Empleado
Pblico:
Los sistemas selectivos de funcionarios de carrera sern los de oposicin y concurso-oposicin que debern incluir, en todo caso, una o varias pruebas para determinar la capacidad de
los aspirantes y establecer el orden de prelacin //Slo en virtud de Ley podr aplicarse, con
carcter excepcional, el sistema de concurso que consistir nicamente en la valoracin de
mritos. (http://noticias.juridicas.com/base_datos/Admin/l7-2007. t4.html#a61; http://
www.boe.es/buscar/act.php-?id=BOE-A-2007-7788 (ltimo acesso em 23.02.2013).
286 Cf. artigo 61., n. 3, Ley 7/2007: Los procesos selectivos que incluyan, adems de las preceptivas pruebas de capacidad, la valoracin de mritos de los aspirantes slo podrn otorgar
a dicha valoracin una puntuacin proporcionada que no determinar, en ningn caso, por s
misma el resultado del proceso selectivo (idem).
97
98
(2)
(3)
(4)
, porm, discutvel o juzo sobre o erro no caso, uma vez que a experincia profissional especfica no pode ser uma prvia experincia no cargo ou em cargo idntico.
99
Ver, tambm, Ac. do TCA Norte de 17.05. 2007, processo n. 00709/01-Coimbra, ponto
III do sumrio.
295 Marcelo Rebelo de Sousa e Andr Salgado de Matos, Direito Administrativo Geral,
Tomo I, Introduo e princpios fundamentais, 1. edio, 2004, p. 210; e 3. edio,
2008, p. 216.
296 Cf. Ac. da 1. Subseco do CA do STA de 06.10.2011 do STA, processo n. 0190/11.
100
300 Interessa conhecer qual a avaliao que mereceu no passado o desempenho do trabalhador no exerccio das funes.
303 A atuao contrria acontece, porm, repetidas vezes. Foi o caso, por exemplo, dos
concursos abertos pelos avisos n.s 15066/2011 e 15067/2011, ambos de 29.07, relativos ao recrutamento para o Centro Novas Oportunidades da Escola Secundria de
Amarante, respetivamente, de trs tcnicos superiores e de um tcnico de diagnstico
e encaminhamento para o mesmo Centro - processos R-3779/11 e R-3800/11.
101
Valorar aos candidatos um fator que no podem, absolutamente, preencher, por legal e materialmente no poderem ter avaliao de desempenho, avaliar uma fico jurdica, uma no realidade, desconsiderar a
impossibilidade jurdica que a deciso comporta, relevante, como tal, nos
termos do artigo 133., n. 2, alnea c), do CPA304. tambm atuar de forma
contrria boa-f (artigo 6.-A, n. 1, e n. 2, alnea b), do CPA), porque
sabendo-se que o candidato no pode ter avaliao de desempenho
valoriza-se aquilo que no pode, absolutamente, ter, colocando-o, sempre
e inevitavelmente, em posio de irremedivel desigualdade.
Tambm aos candidatos que, por motivo que no lhe seja imputvel,
no tenham avaliao de desempenho no pode ser considerada esta falta.
A atribuio de qualquer valorao (tendencialmente, zero valores ou a
valorao mnima de dez valores) ser sempre injusta, distorcendo para
menos ou para mais o posicionamento relativo dos candidatos no fator305.
Quanto ponderao das habilitaes acadmicas em sede de avaliao
curricular, como seria redundante valorar a mera titularidade das habilitaes legais exigidas, uma vez que constitui um requisito de recrutamento, tal ponderao passa por considerar a titularidade de habilitaes
acadmicas de grau superior ou a titularidade de outras do mesmo grau.
Mais delicada a questo de saber se pode ser adotado como critrio de
avaliao a nota final de curso. O Tribunal Central Administrativo Sul, no
Acrdo do 1. Juzo Liquidatrio de 17.06.2004, processo n. 10711/01,
304 Que comina com a nulidade os atos com objeto material ou juridicamente impossvel.
305 A contabilizao ou a atribuio de um valor falta de avaliao uma atuao incorreta detetada inmeras vezes. Pode indicar-se, a ttulo de exemplo, os 13 concursos da
Administrao Regional de Sade do Centro para o recrutamento de tcnicos superiores (rea de servio social), abertos pelo aviso n. 6408/2010, de 29.03 (processos
R-1060/11 e R-6228/10). Para melhor compreenso do que est em causa, considere-se
a seguinte frmula de avaliao: AC = (2*20 + 13+6*6+0) / 10 = 8,9; e a mesma frmula
corrigida, isto , que integra a falta de avaliao de desempenho: AC= (2*20 +13+6*6)
/ 9 = 9,8.
102
307 No que se refere ao artigo 5., n. 2, alnea c), do Decreto-Lei n. 204/98, de 11.07, estabelecia: Para respeito dos princpios referidos no nmero anterior [os princpios de
liberdade de candidatura, de igualdade de condies e de igualdade de oportunidades para todos os candidatos], so garantidos: // (...) // c) A aplicao de mtodos e
critrios objetivos de avaliao.
Tambm o prembulo da Portaria n. 83-A/2009, de 22.01, lembra que as solues
que nela se adotam so informadas pelos princpios constitucionais e legais da liberdade de candidatura, da igualdade de condies e da igualdade de oportunidade para
todos os candidatos.
308 Foi desta forma que o Presidente da Cmara de Torres Vedras justificou a opo do jri
no concurso de recrutamento de tcnico superior a termo certo aberto pelo aviso n.
2832/2012, de 21.02 (processo Q-1930/12).
103
104
313 Neste sentido, Diogo Freitas do Amaral e outros, Cdigo do Procedimento Administrativo
Anotado, 3. edio, Almedina, 1999, respetivamente, pp. 192 e 189.
314 Ac. da 1. Subseco do CA do STA de 28.04.1994, processo n. 032352:
105
106
E o autor acrescenta:
Deve, por isso, entender-se que esses atos correspondem, pelo menos, ao
que a lei designa como atos constitutivos de interesses legalmente protegidos
320 Freitas do Amaral (com a colaborao de Pedro Machete e Lino Torgal), Curso de Direito
Administrativo, Volume II, 2011, pp. 483 a 486.
107
A notificao dos candidatos efetuada por uma das seguintes formas: // a) E-mail com
recibo de entrega da notificao; // b) Ofcio registado; // c) Notificao pessoal; // d)
Aviso publicado na 2. srie do Dirio da Repblica informando da afixao em local visvel e pblico das instalaes da entidade empregadora pblica e da disponibilizao na sua
pgina eletrnica.
108
325 Neste sentido, por todos, Ac. n. 383/2005/T. Const., loc. cit., p. 14803.
326 De resto, importa ter presente que o artigo 26., n. 2, do Decreto-Lei n. 135/99, de
22.04, estabelece que [a] correspondncia transmitida por via eletrnica tem o mesmo
valor da trocada em suporte de papel, devendo ser-lhe conferida, pela Administrao
e pelos particulares, idntico tratamento.
327 No processo R-1146/12 (Municpio de Loures), uma das candidatas ao concurso queixou-se de no ter sido notificada para comparecer ao exame psicolgico de seleo.
O recibo da notificao efetuada por email no indicava a receo pelo servidor de
destino do mesmo e-mail.
328 J.M. Srvulo Correia, Inexistncia e insuficincia de notificao do ato administrativo, cit.,
pp. 594, 595, 605 e 606.
109
332 Polona Kova, The impact of the international principles, standards and praxis on (slovene)
administrative procedure, cit., p. 937.
333 Nos termos do artigo 68., n. 1, alnea c), do CPA, da notificao deve constar o rgo
competente para apreciar a impugnao do ato e o prazo para este efeito, no caso de
110
2.4.
A DECISO DE RECRUTAMENTO:
A MORATRIA NECESSRIA ENTRE A DECISO
DO CONCURSO E A CONSTITUIO DA
RELAO JURDICA DE EMPREGO PBLICO
No domnio da contratao pblica, foi identificada como uma deficincia a inexistncia de um prazo que permita interpor um recurso eficaz
entre o momento da deciso de adjudicao e o da celebrao do contrato
em causa, por se ter presente que essa inexistncia conduzia a que as
entidades adjudicantes, pretendendo tornar irreversveis as consequncias da deciso de adjudicao contestada, procediam rapidamente
assinatura do contrato. A fim de obviar a esta deficincia, que constitui
um obstculo srio a uma tutela jurisdicional efetiva dos candidatos preteridos, a Diretiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho
de 11 de dezembro de 2007 que altera as Diretivas 89/665/CEE e 92/13/
CEE do Conselho no que diz respeito melhoria da eficcia do recurso
em matria de adjudicao de contratos pblicos imps, por um lado, a
previso de um prazo suspensivo mnimo, durante o qual a celebrao
111
337 Polona Kova, The impact of the international principles, standards and praxis on (slovene)
administrative procedure, cit., p. 937.
112
2.5.
AS GARANTIAS ADMINISTRATIVAS
Consideram-se aqui as garantias dos candidatos relativas tramitao
do procedimento do concurso assim como as garantias impugnatrias
administrativas das decises nele proferidas.
339 Assim como os titulares de um interesse legtimo relativamente ao mesmo (artigo 64.
do CPA).
340 Cf. artigo 268., n. 2, da CRP, artigo 65. do CPA e Lei n. 46/2006, de 24.08.
341 No Processo n. 1640/11, um dos candidatos requereu, sem xito, cpias do Despacho
n. 1398/2009, de 20 de outubro, do Secretrio de Estado da Administrao Pblica,
do Despacho n. 27/09, de 6 de novembro, do Ministro de Estado e das Finanas e da
deliberao de 4 de agosto de 2010, do Conselho Diretivo do Instituto de Segurana
Social, I.P., referidos no Aviso de abertura do procedimento concursal n. 19783/2010,
publicado no Dirio da Repblica, 2. srie, de 07.10.2010.
113
343 Ver, com relevncia, tambm o Acrdo do Pleno do STA de 3 de maio de 2007,
processo n. 029420, na qual se l:
344 Mrio Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonalves e J. Pacheco de Amorim, Cdigo do
Procedimento Administrativo, cit., p. 184.
345 Mrio Esteves de Oliveira e Pedro Costa Gonalves e J. Pacheco de Amorim, Cdigo do
Procedimento Administrativo, cit., p. 184.
346 Mrio Esteves de Oliveira, Pedro Costa Gonalves e J. Pacheco de Amorim, Cdigo do
Procedimento Administrativo, cit., p. 184.
114
347 O paroxismo da ilegalidade revelou-se no R-2945/11, relativo ao concurso de recrutamento do Diretor do Departamento de Gesto Administrativa Recursos Humanos e
Financeira da Cmara Municipal de Moura, aberto pelo aviso n. 24588/2010, de 26.11,
no qual o jri no elaborou qualquer ata das suas reunies e deliberaes; sem que
existisse qualquer evidncia de que a seleo tenha obedecido a qualquer metodologia
de comparao.
348 A questo do acesso ao processo do concurso de pessoal foi amplamente analisada
pelo Tribunal Constitucional. De forma sugestiva, o Tribunal, no Ac. n. 176/92, de
07.05.1992, processo n. 214/90, afirmou:
... totalmente inaceitvel a considerao de que os elementos respeitantes a essa parte das
atas so de natureza estritamente pessoal e, como tais, no podem ser conhecidos do concorrente-recorrente. Essa parte das atas no contm quaisquer dados respeitantes intimidade pessoal dos outros concorrentes, encerra antes a avaliao do seu mrito habilitacional
e profissional, atravs da aplicao a eles dos fatores ou critrios gerais de apreciao, cujo
conhecimento por parte do concorrente-recorrente pode surgir, em boa parte dos casos, como
necessrio para a descoberta de eventuais ilegalidades, erros ou omisses na deciso administrativa que o afetou.
115
116
353 Nos termos do artigo 123., n. 1, alnea d), do CPA. A fundamentao deve ser
expressa e acessvel (artigo 268., n. 3, 2. parte, da CRP), como destaca o Ac. n.
383/2005/T. Const., loc. cit., p. 14801.
354 De acordo com esta disposio, quer a notificao das disposies individuais quer a
sua publicao, quando no seja possvel aquela, devem conter os meios de reao e
os prazos para a sua utilizao.
355 Importa, de resto, dar amplamente a conhecer, desde logo atravs da Internet, os procedimentos impugnatrios. Veja-se o exemplo do servio pblico britnico, in http://
117
356 Cf. artigo 60., n. 4, do CPTA conciliado com o artigo 28., n. 68., n. 1, alnea c), do
CPA e Ac. da 1. Subseco do CA do STA de 14.05.2009, processo n. 0318/09.
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119
120
SNTESE 2.
1. O procedimento do concurso tem uma sequncia lgica necessria
que passa pela: (i) tomada de deciso sobre a sua abertura e
respetivos termos; (ii) publicitao do mesmo; (iii) delimitao dos
candidatos admitidos; (iv) seleo; (v) deciso; (vi) e promoo da
eficcia desta.
1.1. O concurso deve ser amplamente publicitado, incluindo em stio
na Internet onde toda a informao relativa ao mesmo (v.g., aviso
de abertura e as respetivas atas medida que forem sendo elaboradas) deve estar disponvel.
1.2. A data limite de entrega das candidaturas deve figurar no aviso de
abertura.
1.3. O prazo de apresentao das candidaturas deve ter durao bastante a permitir a participao efetiva dos interessados no concurso.
1.4. A fase de admisso e excluso destina-se a delimitar os candidatos
de entre os quais ser feita a seleo.
1.4.1. S podem ser excludos os candidatos: (i) em relao aos quais seja
seguro que no preenchem os requisitos, que a lei fixa, para se ser
trabalhador pblico; (ii) e que no apresentem a sua candidatura
no prazo.
1.4.2. Salvo quanto s habilitaes acadmicas e profissionais, e sem
prejuzo do disposto em lei especial, aplica-se o princpio geral da
liberdade probatria.
1.5. A seleo deve permitir recrutar os candidatos mais capacitados
para o exerccio da atividade do posto de trabalho.
1.5.1. A avaliao curricular um mtodo excecional e complementar de
seleo.
121
123
3. PROPOSTA DE
REGIME JURDICO
DO CONCURSO DE
RECRUTAMENTO
DE TRABALHADOR
PBLICO
Do que antecede resulta, no s a necessidade de aperfeioamento da
ao administrativa, mas tambm a de um novo regime jurdico do concurso de recrutamento do trabalhador pblico.
A Portaria n. 83-A/2009, de 22.01, tem uma densidade regulativa excessiva, que tem obstado, dificultado e/ou restringido, o exerccio do direito
de igualdade de acesso aos empregos.
Por outro lado, aquela define conceitos e precisa a linguagem que utiliza, o que se revela contraproducente, por, para alm da questo de propriedade jurdica que suscita, ser usado pela Administrao como pretexto para estreitar o mbito da proteo das normas.
Ambos os problemas depem contra os princpios da segurana jurdica
e da proteo dos particulares que exigem que as normas jurdicas
sejam formuladas de forma inequvoca que permita aos interessados
124
1 O procedimento concursal simplificado e urgente, obedecendo aos seguintes princpios: // a) O jri do procedimento composto por trabalhadores da entidade empregadora
pblica, de outro rgo ou servio e, quando a rea de formao exigida revele a sua convenincia, de entidades privadas; // b) Inexistncia de atos ou de listas preparatrias da
ordenao final dos candidatos; // c) A ordenao final dos candidatos unitria, ainda que
lhes tenham sido aplicados mtodos de seleo diferentes; // d) O recrutamento efetua-se
pela ordem decrescente da ordenao final dos candidatos colocados em situao de mobilidade especial e, esgotados estes, dos restantes candidatos. // 2 A tramitao do procedimento concursal, incluindo a do destinado a constituir reservas de recrutamento em cada
rgo ou servio ou em entidade centralizada, regulamentada por portaria do membro do
Governo responsvel pela rea da Administrao Pblica ou, tratando-se de carreira especial
relativamente qual aquela tramitao se revele desadequada, por portaria deste membro do
Governo e daquele cujo mbito de competncia abranja rgo ou servio em cujo mapa de
pessoal se contenha a previso da carreira.
125
REGIME DO CONCURSO
DE RECRUTAMENTO DE
TRABALHADOR EM FUNES
PBLICAS366
1.
Objeto
3.
Princpios
2.
mbito de aplicao
1 O presente diploma aplica-se
ao recrutamento de trabalhadores
em funes pblicas includos no
mbito da aplicao da Lei n. 12A/2008, de 27 de fevereiro.
366 Utiliza-se, apenas por coerncia com a
LVCR, a expresso trabalhador em funes pblicas, ao invs de trabalhador
pblico.
4.
Garantias
As garantias do procedimento de
concurso so, designadamente, as
seguintes:
126
a)
a)
b)
garantia da predetermiA
nao das regras e critrios;
b)
c)
garantia da adoo de mA
todos e critrios de avaliao
objetivos;
d)
garantia da fundamentaA
o das decises concursais;
c)
garantia da notificao
A
pessoal;
o existncia de candidato
n
aprovado que integre reserva de recrutamento resultante de anterior concurso.
e)
f)
3 A reserva de recrutamento
vlida pelo perodo de dois anos
contados da data da homologao
da lista de classificao do concurso.
5.
Pressupostos da abertura do
concurso
1 A abertura de concurso pressupe a existncia de posto de trabalho no mapa de pessoal, a necessidade atual ou previsvel de o
ocupar e a existncia de declarao
de suficincia oramental e de cativao das respetivas verbas.
2 S pode ser aberto concurso
mediante a demonstrao cumulativa da:
6.
Jri
1 O rgo com competncia
para autorizar a abertura de concurso designa o jri de entre trabalhadores da Administrao Pblica,
maioritariamente externos ao mapa
de pessoal que integra o posto de
trabalho objeto do concurso.
2 Os trs membros efetivos e os
trs membros suplentes do jri devem ter formao e, ou, experincia
na rea funcional do posto de tra-
127
caracterizao precisa do
A
posto de trabalho;
b)
c)
d)
s regras e calendarizao
A
do procedimento;
e)
sistema de avaliao e/
O
ou o link onde este se encontra, integralmente, disponvel na data da abertura do
concurso;
f)
128
3 A prova de conhecimentos,
que pode compreender mais do
que uma fase, incide sobre a capacidade dos candidatos para aplicar
os conhecimentos tcnicos necessrios para o exerccio da atividade
do posto de trabalho.
4 A avaliao psicolgica visa
avaliar, atravs de testes e tcnicas
adequadas, as caractersticas comportamentais e competncias cognitivas e de memria dos candidatos necessrias para o exerccio da
atividade do posto de trabalho.
5 Constituem mtodos de seleo complementares, designadamente:
a)
b)
6 Os candidatos so convocados
individualmente para a aplicao
dos mtodos, nos termos gerais.
129
131
4. EXEMPLO DE AVISO
DE ABERTURA
AVISO N. (...)
1 Na sequncia da deciso de 5
de maro de 2013, do Diretor-Geral
X (...), disponvel no seguinte endereo da Internet (...) encontra-se
aberto concurso tendo em vista a
ocupao de um posto de trabalho
de tcnico superior, constante do
mapa de pessoal da Direco-Geral
X, mediante a celebrao de contrato de trabalho em funes pblicas
por tempo indeterminado.
2 Posto de trabalho: o posto de
trabalho, na Direo de Servios
de Competitividade Empresarial,
132
133
134
Provedor de Justia
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Telefone: 213 92 66 00 | Faxe: 213 96 12 43
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