GESTO AMBIENTAL: UMA PRTICA PARA MEDIAR CONFLITOS

SOCIOAMBIENTAIS

Autores: Suzi Huff Theodoro1, Pamora M Figueiredo Cordeiro2 & Zeke Beke3
Instituio: Centro de Desenvolvimento Sustentvel/Universidade de Braslia.
Endereo: SAS Quadra 5 Bloco H 2 Andar. Braslia/DF. CEP 70070-914 Tel.: 61 321- 5001 -
Fax: 61 322-8473 - e-mail: suzitheodoro@cds.unb.br

RESUMO
A definio mais geral de Gesto Ambiental sugere que a mesma seja um conjunto de aes
que envolvem polticas pblicas, o setor produtivo e a sociedade de forma a incentivar o
uso racional e sustentvel dos recursos ambientais. Ela , portanto, um processo que liga as
questes da conservao e do desenvolvimento em todos os nveis. Apesar de uma
legislao considerada avanada, a Lei 6.938/81, que trata da Poltica Nacional de Meio
Ambiente, e portanto da gesto ambiental do pas, mostra sua fragilidade, quando os
objetivos e instrumentos previstos na Lei passam ser aplicados na prtica. Dentre os
instrumentos que deveriam ser mais eficazes na aplicao da Lei esto a Avaliao de
Impactos Ambientais, o Licenciamento Ambiental e o Zoneamento Ecolgico-Econmico.
Ao contrrio do que se esperava, tais instrumentos so potenciais geradores de conflitos de
naturezas distintas, envolvendo atores diversos e dinmicas extremamente mveis. Este
trabalho pretende mostrar que a gesto ambiental, para ser de fato eficaz, precisa incorporar
um carter mais estratgico e menos burocrtico do que vem sendo praticado atualmente,
pois nesta seara que se confrontam e reencontram objetivos nem sempre compatveis mas,
muitas vezes, indissociveis quando se trata de disputas envolvendo o uso dos recursos
naturais. Os conflitos socioambientais gerados nestes embates contm, assim, dualismos
divergentes. Buscar solues negociadas uma forma de reconstruir a integrao perdida,
antagnica ao conflito instalado ou, em ltima instncia, assegurar um ambiente com
qualidade para a maioria.

PALAVRAS CHAVES: Gesto ambiental, conflitos socioambientais, atores sociais

instrumentos polticos e legais

INTRODUO

Para assegurar a sua perpetuao, a espcie humana, como as demais espcies do

planeta, sempre necessitou enfrentar as diversidades da natureza. O fato que difere o ser
humano dos demais seres vivos que o homem faz sua prpria histria, modificando
constantemente as condies naturais de vida e propiciando situaes mais favorveis sua

1
Geloga, Dra. em Desenvolvimento Sustentvel. Atualmente coordena projetos relacionados com mediao
de conflitos socioambientais no CDS/UnB
2
Advogada e Mestre em Desenvolvimento Sustentvel
3
Agrnomo e Consultor Ambiental
reproduo. A histria recente da evoluo humana a histria da luta do homem contra o
seu meio natural (Theodoro 2000).

Mais recentemente, e especialmente a partir da segunda metade do sculo XX, a

trajetria da humanidade vem sendo marcada por vrios perodos de grandes crises. Muito
provavelmente, aps a Revoluo Industrial, foram nestes ltimos 50 anos que se registram
os mais graves problemas enfrentados pela sociedade global4. Se, no passado, a crise
limitava-se Europa, agora ela generalizada ao redor do planeta. Antes, para resolver os
problemas de escassez de alimentos, ocupao e espao para uma grande massa de
europeus, foi possvel ocupar terras pouco povoadas no planeta, com a vantagem de serem
frteis e disponveis. Porm, no final do sculo XX e incio do XXI, as crises sociais,
econmicas e ambientais provocadas pelas conquistas da Revoluo Industrial, dos avanos
tecnolgicos e agravadas pelo aumento estrondoso da populao mundial, geraram conflitos
alarmantes, uma vez que no existem mais mundos novos para a deportao das milhares
de pessoas social e economicamente excludas.

J no mais possvel expandir fronteiras ou conquistar novos territrios para

explorar os recursos necessrios acumulao de bens de consumo ou de produtos. Tais
entraves levaram algumas sociedades, especialmente as dos pases mais desenvolvidos, a
buscar formas de gerir os recursos disponveis dentro de seus prprios territrios. De incio
buscava-se, exclusivamente, garantir a sustentao econmica das linhas de produo.
Quando um determinado recurso aproximava-se da exausto, o avano tecnolgico garantia
a sua substituio por novos materiais. No entanto, esta medida no bastou para minimizar
os problemas causados pela finitude dos recursos. Percebeu-se que para garantir o
suprimento por um perodo mais longo, era necessrio que se ajustasse a demanda a um
ritmo mais prximo ao da natureza. Pode-se dizer que foi a partir desta percepo, aliada
crise do modelo de desenvolvimento, fundamentado segundo as regras da economia, que
emergiu a necessidade de se buscar um novo modelo de gerenciamento dos recursos
ambientais. Esta estratgia trouxe, como conseqncia, uma srie de entraves relativos
implementao do que passou a se chamar gesto ambiental.

A gesto ambiental pode ser definida de diversas maneiras, dependendo do objetivo

que se busca qualificar. De um modo geral, pode-se dizer que ela tem a funo de planejar,

4
Os problemas aqui mencionados excluem as duas grandes guerras, pois estes so conflitos com.
caractersticas muito diversas e com amplitudes muito maiores.
controlar, coordenar e formular aes para que se atinjam os objetivos previamente
estabelecidos para um dado local, regio ou pas. Na maioria das vezes, a gesto ambiental
comporta-se como uma importante prtica para se alcanar o equilbrio dos mais diversos
ecossistemas. Equilbrio este, que envolve as questes naturais, mas, tambm, as dimenses
econmicas, sociais, polticas, culturais, entre outras.

Segundo Godard (1997), a gesto de recursos ambientais deve estar imbuda de uma
viso estratgica de desenvolvimento no longo prazo, o que lhe confere um sentido para
alm dos usos cotidianos, pois se constitui no cerne onde se confrontam e se reencontram
os objetivos associados ao desenvolvimento e aqueles voltados para a conservao da
natureza ou para a preservao da qualidade ambiental.

dentro desta perspectiva que o presente artigo pretende abordar a crise que se
anuncia em funo da complexibilidade que envolve as mltiplas dimenses de uma
verdadeira gesto ambiental. Os fruns criados para discutir e buscar as melhores formas
para viabilizar projetos, planos ou aes, que envolvam o uso equilibrado dos recursos
naturais pela sociedade, tornaram-se um lcus de debates e de disputas, que no raras vezes
ultrapassam os limites da questo ambiental, atingindo, de forma intensa, outras dimenses
da desejada sustentabilidade. Acredita-se que justamente a partir das crises provocadas
por esses embates, que podero emergir as possveis solues, que fundamentaro uma
nova racionalidade, provavelmente muito mais complexa.

HISTRICO DA LEGISLAO AMBIENTAL NO BRASIL

Contrariando um dos mais arraigados pressupostos de que no existiam normas

legais para disciplinar o uso dos recursos ambientais, Wamer (1999), menciona que as
preocupaes de carter ambiental no Brasil j existiam desde o perodo colonial. As
primeiras normas ambientais adotadas no pas foram decorrentes da legislao portuguesa,
que comeou a ser aplicada aqui, logo aps o descobrimento (Ordenaes Afonsinas,
Ordenaes Manuelinas, Ordenaes Filipinas). No seu perodo inicial, a administrao
colonial portuguesa concentrou-se na edio de normas que visaram preservar recursos
naturais ou cultivados, geradores de alimentos para uma populao crescente. A regulao
da extrao de madeiras, principalmente do pau-brasil, passou a depender de licena real a
partir de 1605. Tambm foram estabelecidas proibies ao corte de rvores frutferas,
destruio de colmias e caa de animais em perodo de reproduo, para coibir seu
extermnio por perseguio excessiva. Ainda segundo a autora, outros regulamentos
obrigavam ou incentivavam o plantio de gneros alimentcios, principalmente para suprir as
necessidades de sobrevivncia dos escravos que chegavam em nmero crescente Colnia,
cujas principais terras cultivadas comeavam a ser dominadas pela monocultura da cana-de-
acar.

Nessa mesma linha, Pdua (2002) lembra que ainda no perodo colonial, quando as
metrpoles no tinham grandes preocupaes em controlar a explorao dos recursos
naturais das colnias, alguns poucos visionrios j discutiam questes que envolviam temas
ambientais. No Brasil, tais questes tambm faziam parte das preocupaes de Jos
Bonifcio, o Patrono da Independncia, que, surpreendentemente, j possua uma
cosmoviso em relao explorao dos recursos, especialmente no caso das florestas. Tal
viso fundamentava-se na "teoria do dessecamento", que relacionava a destruio da
vegetao nativa com a reduo da umidade, das chuvas e dos mananciais. Na poca (final
do sculo XVIII), essa teoria ganhou um novo patamar conceitual e poltico, dado o
potencial dessa ao gerar srias conseqncias econmicas.

Foi a partir do Sculo XVIII, que aparecem as primeiras normas com o propsito
de controlar a poluio e a degradao ambiental propriamente dita, como as que proibiam
o lanamento de bagao de cana em rios e audes e aquelas que protegiam os maguenzais
da destruio. Em 1796 surgiu a primeira legislao florestal brasileira, o regimento do
pau-brasil. No incio do Sculo XIX editada a primeira medida voltada para a recuperao
de reas degradadas, estabelecendo instrues para o reflorestamento da costa do Brasil, em
1813. Na constituio de 1891 atribuiu-se competncia Unio para legislar sobre minas e
terras. Nas primeiras dcadas do Sculo XX so aprovadas regras mais complexas, como as
que disciplinavam a partilha de recursos hdricos, estabelecendo direitos e deveres para o
uso e conservao da qualidade das guas (Cdigo de guas - Decreto 23.793/34), as que
protegiam florestas (Cdigo Florestal - Decreto 24.643/34) e de explorao de pesca
(Cdigo de Pesca - Decreto-Lei 794/38).

No perodo mais recente, j na dcada de 70, teve incio o que poderia se chamar de
uma base legal especfica para o meio ambiente. O Decreto Lei 1.413/75 dispe sobre o
controle da poluio do meio ambiente, provocada pela atividade industrial (as indstrias
ficaram obrigadas a promover os mtodos necessrios para prevenir ou corrigir os
inconvenientes e prejuzos da poluio e da contaminao do meio ambiente). Para
regulamentar essa norma foi editado o Decreto n 76.389/75, que definiu em seu art. 1 o
conceito de poluio industrial, definida como qualquer alterao das propriedades fsicas,
qumicas ou biolgicas do meio ambiente, causadas por qualquer forma de energia ou de
substncias slidas, lquidas ou gasosas, ou combinao de elementos despejados pelas
indstrias, em nveis capazes, direta ou indiretamente, de prejudicar a sade, a segurana e
o bem-estar da populao; de criar condies adversas s atividades sociais e econmicas e
de ocasionar danos relevantes flora, fauna e a outros recursos naturais. Nesse mesmo
decreto, em seu art. 8, incisos I a XIII, foram mencionadas quais eram as reas crticas de
poluio, a saber: as regies metropolitanas de So Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,
Recife, Salvador, Porto Alegre, Curitiba, regio de Cubato e de Volta Redonda, bacias
hidrogrficas do mdio e baixo Tiet, do Paraba do Sul, do Rio Jacu e esturio do Guaba
e as bacias hidrogrficas de Pernambuco. Todavia, tanto a norma quanto o decreto que a
regulamentou no representaram grandes avanos na preveno e no controle da poluio
industrial, pois alm de ainda estar imbuda do antropocentrismo caracterstico da
legislao ambiental at ento existente no pas, faltavam instrumentos necessrios para
garantir uma maior eficcia em sua aplicao.

Em 1977, o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras foi regulamentado

pela primeira vez, no Rio de Janeiro, pela Fundao Estadual de Meio Ambiente (FEEMA).
Com esse Sistema, os Estudos de Impacto Ambiental passaram a se constituir em um
importante meio de aplicao de uma poltica preventiva (Cordeiro, 2003). importante
salientar que a insero do Estudo de Impacto Ambiental foi um reflexo da Conferncia de
Estocolmo e das sugestes da OCDE, difundidas mundialmente na dcada de 70. Assim
como o Brasil, vrios outros pases adotaram, em suas legislaes, normas que tornaram
obrigatrio esse Estudo para a implementao de atividades que envolvam a explorao de
recursos naturais. Foge regra a posio dos Estados Unidos a respeito, uma vez que eles j
haviam introduzido o EIA com a edio, em 1969 da National Environmental Policy Act
(NEPA). Segundo Milar (2000), esta lei serviu de inspirao para a sua adoo no
ordenamento jurdico brasileiro.

De acordo com Cordeiro (2003) o Estudo de Impacto Ambiental considerado hoje,

no mundo inteiro, como um dos instrumentos jurdicos racionalmente necessrios
proteo do ambiente e seus objetivos so diversos e multifacetrios, podendo ser
classificados em quatro categorias principais: preveno (e at precauo) do dano
ambiental; transparncia administrativa quanto aos efeitos ambientais de empreendimentos
pblicos ou privados; consulta aos interessados e decises administrativas.

Durante quase uma dcada, outras normas, decretos e leis buscaram estabelecer
formas de uso mais racional do meio ambiente, pois uma das principais preocupaes do
legislador era o controle da poluio, fonte de conflitos de interesse entre diferentes setores
da sociedade brasileira. A Lei 6.803/80, que dispe sobre as diretrizes bsicas para o
zoneamento industrial nas reas crticas de poluio, um exemplo desse momento. O
Estudo de Impacto Ambiental (EIA) passou a ser realizado de forma preventiva para
aprovao de zonas de uso estritamente industrial, que se destinavam a localizao de plos
petroqumicos, cloroqumicos, carboqumicos, bem como instalaes nucleares.

Todavia, os entraves na aplicao de uma legislao mais eficaz, bem como a

adoo de providncias tcnicas mais concretas em relao poluio industrial e outros
problemas ambientais, s comearam a ser implementadas no pas com a promulgao da
Lei 6.938/81 que estabeleceu os objetivos e os instrumentos da Poltica Nacional de Meio
Ambiente (PNMA).

A PNMA, que foi alterada pela Lei 10.165/00, tem por objetivo a preservao, a
melhoria e recuperao da qualidade ambiental propcia vida, visando assegurar ao pas,
condies de desenvolvimento socioeconmico, aos interesses de segurana nacional e a
proteo da dignidade da vida humana. Neste mesmo instrumento jurdico foi criado o
Sistema Nacional de Meio Ambiente (SISNAMA) e o Sistema de Licenciamento de
Atividades Potencialmente Poluidoras (SLAP). A partir dessa Lei ficou institudo que o
meio ambiente um patrimnio pblico a ser necessariamente assegurado e protegido,
tendo em vista o coletivo. Entre outras tratativas, essa Lei estabeleceu os padres de
qualidade ambiental; o zoneamento ambiental; a avaliao de impactos ambientais; o
licenciamento e reviso de atividades efetiva ou potencialmente poluidoras; a criao de
reservas e estaes ecolgicas, reas de proteo ambiental e as de relevante interesse
ecolgico pelo poder Pblico Federal. A referida Lei institui, tambm, o Cadastro Tcnico
Federal de atividades e instrumentos da defesa ambiental; ela prev, ainda, a ao de
responsabilidade civil por danos causados ao meio ambiente, legitimando o Ministrio
Pblico da Unio e dos estados para pleitear contra o poluidor a indenizao por esses
danos. A Lei 7.347/85, institui a ao pblica de responsabilidade por danos causados ao
meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor histrico, artstico, esttico e
paisagstico

No entanto, foi com a promulgao da Constituio Federal, em 1988, que se

firmou um dos mais importantes marcos para o trato das questes ambientais no Brasil. Na
Carta Magna conceituou-se o meio ambiente como bem de uso comum do povo. Entre os
temas que foram objeto de discusso, o Artigo 225 que trata da defesa do meio ambiente e
do patrimnio gentico, destacam-se alguns itens importantes: a regulamentao dos
estudos de impactos ambientais; o zoneamento ambiental; o princpio do poluidor-pagador;
o princpio da precauo e preveno como norma institucional; a normatizao da questo
indgena; a conceituao do meio ambiente e do desenvolvimento sustentvel e a criao de
lei especfica para os crimes ambientais. O Estudo de Impacto Ambiental5 e seu respectivo
Relatrio EIA-RIMA, mencionados no art. 225, IV, 1, que incumbe ao Poder Pblico
exigir, na forma da lei, Estudo Prvio de Impacto Ambiental - EPIA para instalao de
obras ou atividades potencialmente causadoras de degradao ambiental. Este instrumento
constitui-se em uma inovao, pois a Lei 6.938/86 exigia uma avaliao de impacto
ambiental prvia ou posterior. A Resoluo do Conselho Nacional de Meio Ambiente
(CONAMA) 01/86, art. 2, dispe que atividades modificadoras do meio ambiente devem
obter licenciamento6, dependendo este da elaborao de EIA-RIMA. Estes devem ser
submetidos aprovao do rgo estadual competente e do IBAMA. Entretanto, a outorga
da licena no libera o empreendedor da responsabilidade pelo dano que vier a causar.

Segundo consta na Lei 7.804/89 e a Resoluo CONAMA 001/86, o Instituto

Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA) o rgo
competente para o licenciamento ambiental no caso de atividades ou obras cujo impacto
ambiental venha a ser importante, tanto em mbito nacional, quanto em regional. O art. 10
dessa Lei, esclarece que a construo, instalao, ampliao e funcionamento de
estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados efetiva e
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de causar
degradao ambiental, dependero de prvio licenciamento de rgo estadual competente,

5
O EIA um processo que se aplica principalmente a projetos, ou seja, ao nvel inferior do processo de
planejamento (poltica, plano, programa e projeto). Representa apenas um dos estgios do procedimento que
deve ser empregado para se realizar uma gesto ambiental.
6
O Licenciamento tem como finalidade promover o controle prvio construo, instalao, ampliao e
funcionamento de estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos naturais, considerados efetiva ou
potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob forma, de causar degradao ambiental (artigo 10)
integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente (SISNAMA), e do IBAMA, em carter
supletivo, sem prejuzo de outras licenas exigveis.

Posteriormente, em 1997, a Resoluo CONAMA 237/97, regulamentou os

aspectos de licenciamento ambiental estabelecidos na PNMA, fortalecendo os mecanismos,
flexibilizando as prticas at ento vigentes. Mas o grande avano deu-se pela
descentralizao do processo, que passou a ter a coordenao e a regulao nos nveis
federal, estadual e municipal. Ainda no final dos anos 90 outras Leis importantes foram
implementadas. Dentre elas destacam-se:

Lei 9.605/98 que instituiu a Lei de Crimes Ambientais, estabelece que toda infrao
ou contraveno penal deve estar prevista em lei. Este instrumento jurdico separou os
crimes seguindo os objetos de tutela: crimes contra a fauna (arts. 29-37); crimes contra a
flora (arts. 38-53), poluio e outros crimes (arts. 54-61) e contra a administrao ambiental
(art. 66-69);

Lei 9.433/97 que institui a Poltica Nacional de Recursos Hdricos e criou o Sistema
Nacional de Recursos Hdricos. Essa Lei define a gua como recurso natural limitado,
dotado de valor econmico, que pode ter usos mltiplos (consumo humano, produo de
energia, transporte, lanamento de esgotos), descentraliza a gesto dos recursos hdricos,
contando com a participao do Poder Pblico, usurios e comunidades.

Lei 9.985/00 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da

Natureza (SNUC) e estabeleceu os critrios e as normas para a criao, implantao e
gesto das unidades de conservao. O seu art. 2 esclarece que unidade de conservao
o espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com
caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com objetivos
de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteo. O Decreto No. 4.340/02 regulamentou alguns
artigos da Lei do SNUC.

Esta seqncia histrica da implementao de leis, decretos e normas retrata o

avano do aparato legal no Brasil e deixa evidente que a evoluo das discusses sobre as
questes ambientais no pas deu-se de forma lenta, mas progressiva. Esse processo foi
influenciado, em grande parte, pelas conquistas obtidas nos pases mais desenvolvidos (A
assinatura da Conveno da Biodiversidade um exemplo desta conquista). Parte da
sociedade brasileira, porm, teve um importante papel, ao pressionar os governos e
tomadores de deciso no sentido de aprovar leis, normas ou diretrizes capazes minimizar ou
impedir a execuo de programas, planos ou projetos que trouxessem danos ao meio
ambiente ou que provocassem reflexos negativos para a sade humana.

Em face presso normativa e social, fortalecida ao longo dos anos, o aparato

legal criou mecanismos para tratar os principais problemas ambientais. Porm, se por um
lado, a aplicao deste aparato viabilizou uma srie de conquistas, por outro ele no foi
capaz de resolver, e em alguns casos, ele aprofundou os conflitos gerados pelo uso dos
recursos ambientais por diferentes atores sociais. Um exemplo deste tipo de impasse
anunciado por Milar (2000), onde menciona que a avaliao de impacto ambiental (AIA) e
o licenciamento ambiental so vistos ora como instrumentos de planejamento e gesto, ora
como um procedimento associado alguma forma de processo decisrio. Esses
instrumentos, na verdade, so indissociveis e, no conjunto, tm por objetivo analisar a
viabilidade ambiental dos projetos, programas ou planos.

GESTO AMBIENTAL E CONFLITOS

Como visto, o aparato legal tem sido uma poderosa ferramenta de transformao
da sociedade, uma vez que provoca o debate cerca das limitaes, deveres e direitos dos
cidados em relao ao meio ambiente. Esta, entre outras razes, pode se constituir na base
de um novo paradigma que, por seu turno, implicar em um diferente padro no
relacionamento dos seres humanos com a natureza. O estabelecimento de novos
procedimentos metodolgicos, jurdicos, econmicos ou sociais fortalece as prticas que
buscam uma nova forma de administrar o uso dos recursos naturais. A prtica da gesto
ambiental, configura-se como uma importante forma de estabelecer um relacionamento
mais harmnico entre a sociedade e o meio ambiente.

No entanto, a gesto ambiental, como definida anteriormente, depende do objetivo

que se busca qualificar ou gerir. De forma mais geral, pode-se dizer que ela o conjunto de
aes que envolvem as polticas pblicas, o setor produtivo e a sociedade, visando o uso
racional e sustentvel dos recursos ambientais, ela engloba aes de carter poltico, legal,
administrativo, econmico, cientfico, tecnolgico, de gerao de informao e de
articulao entre estes diferentes nveis de atuao.
 Entre as principais funes da gesto ambiental destacam-se: o Planejamento,
definido como o processo de determinao prvia de aes efetivas da gesto; a
Organizao, que retrata o estabelecimento de relaes formais entre os atores de forma a
atingir os objetivos propostos; a Direo que trata do processo de determinar (influenciar) o
comportamento dos atores envolvidos (motivao, liderana e comunicao) e o Controle
que tem a funo de comparar os indicadores de desempenho com os padres previamente
definidos.

Ainda que todas estas funes estejam sendo executadas de forma equilibrada,
necessrio que alguns pilares estejam bastante consolidados para que se possa assegurar
uma gesto ambiental efetiva. O primeiro pressuposto a existncia de uma legislao
ambiental slida. Nesse aspecto, a legislao ambiental brasileira, tida como avanada,
poderia ser a grande base de sustentao. Porm, segundo alguns autores, os entraves na
aplicao das leis, bem como a adoo de providncias tcnicas mais concretas em relao
problemas ambientais, so imensos. O segundo pressuposto requer instituies pblicas
fortalecidas, que permitam a coordenao e a implementao dessa legislao. No entanto,
segundo Bursztyn (1994), o desmonte das instituies pblicas, provocado aps a adoo
de polticas neoliberais, especialmente na dcada de 90, revela profundas fragilidades no
setor administrativo brasileiro. O ltimo, to importante quanto os anteriores, a
legitimidade social, que se traduz em apoio da sociedade. Nesse contexto, nos dias atuais,
onde no mais se aplica a simples soluo de se mudar um pouco para no modificar o
todo, uma parte significativa da sociedade passou a tomar conscincia da necessidade de
mudanas, como soluo para viabilizar sua continuidade.

Foi a partir dessa percepo que as principais mudanas foram viabilizadas. Esses
avanos fortaleceram os casos de sucesso ocorridos em vrios setores. Todavia, apesar das
conquistas j alcanadas, a no consolidao dos pressupostos mencionados, aliados falta
de regulao de alguns instrumentos previstos na PNMA, tem causado disputas ou embates
entre os atores envolvidos na gesto de determinadas reas ou regies. Tais crises geram
conflitos de vrias matizes.

Pode-se dizer que os conflitos modernos, sobretudo os socioambientais, so

inerentes prpria formao do modelo atual da sociedade. A gesto desses conflitos tem
se revelado, no Brasil, carente em grupos de excelncia formados em facilitao e/ou
mediao. A identificao prvia, a discusso e anlise dos elementos, bem como a
proposio de alternativas negociveis para conflitos que ocorrem na esfera socioambiental,
um recurso que precisa ser implementado no pas. Para tanto, torna-se necessrio
aprofundar conceitos e dificuldades analticas, comuns em situaes conflituosas, criadas
em torno do uso dos recursos naturais.

Como no existe uma diretriz especfica de quem deve proceder a busca de solues

negociadas, no Brasil alguns fruns vm tratando dos conflitos em diferentes instncias.

Alternativas como a conciliao (negociao, transao), a mediao e a arbitragem vm se
tornando uma prtica de resoluo extrajudiciais dos conflitos. Esses meios, ainda que
sejam considerados ortodoxos, apresentam inmeras vantagens sobre o tradicional meio
jurisdicional pblico, pois inovam na celeridade e no carter sigiloso. Por isso, so cada vez
mais considerados como meios eficientes para a pacificao social.

Segundo Platiau (2001) a conciliao um meio extrajudicial de soluo na qual as

prprias partes buscam uma soluo. Podem ocorrer trs hipteses: (a desistncia, quando
uma das partes renuncia sua pretenso; a submisso onde uma das partes aceita a
pretenso alheia e a transao quando h concesses recprocas, o mais comum). A
arbitragem um meio heterocompositivo de soluo em que as partes escolhem um rbitro
para resolver o conflito, que poder ser pautado por limites (clusula arbitral), sendo que no
fim as partes seriam vinculadas em termos uma sentena arbitral. Caso as partes no
aceitem a sentena, no estariam impedidas de acessarem justia. E, por ltimo a autora
salienta que a mediao um meio autocompositivo (no vincula as partes) de soluo mais
branda. O mediador no pode entrar no mrito da questo, dar sugestes, apontar erros e
mostrar com quem est a razo. Ele apenas poder explicitar objetivamente os fatos que lhe
foram narrados pelas partes, seus prs e contras, sem com isso tomar partido ou apresentar
uma soluo, cabendo s partes tal nus (elaborar o acordo). Pode-se dizer que este
procedimento falho, pois considera somente os aspectos legais envolvidos no conflito. De
toda forma tem sido um caminho importante para resolver crises de magnitude menos
intensa.

Mas, importante que se faa uma anlise mais aprofundada dos conflitos que
afloram nos processos em que alguns instrumentos da gesto ambiental so implementados.
Desta forma torna-se possvel inserir variveis consideradas at ento subjetivas. Por
exemplo, como avaliar a importncia de um crrego ou um bosque para um determinado
grupo social? Nos processos de avaliao dos impactos ambientais, no licenciamento
ambiental ou no zoneamento ecolgico-econmico essas informaes podem no ser
contempladas ou, simplesmente ser desconsideradas, uma vez que no se tem uma forma de
avaliar o valor de existncia de alguns bens naturais.

Porm, antes de tratar dos conflitos gerados em funo da aplicao (ou no) dos
instrumentos disponveis para se efetuar uma gesto ambiental factvel, importante
mencionar a viso de Simmel apud Nascimento e Drummond (2002), que menciona que o
conflito uma das formas mais vivas de interao, constituindo um processo de associao.
Os fatores responsveis pela dissociao so o dio, a inveja, a necessidade, o desejo. O
conflito tem como misso resolver estes dualismos divergentes, ele uma maneira de
reconstruir uma unidade perdida, ainda que por meio da destruio de uma das partes
envolvidas. O confronto, desta forma, no patolgico mas normal, reunindo o embate
entre atores e no entre estruturas ou normas. No constitui um sinal de falta de integrao,
mas um elemento vital para a renovao e unidade das sociedades. parte integrante das
relaes humanas, da trama social. Nem sempre conduzem conciliao, podendo por
vezes ser responsvel pela desagregao. Mas no podem ser negados ou esquecidos. E,
sobretudo, no possuem uma conotao negativa, mesmo no senso comum nas sociedades
modernas.

Apesar dessa viso, que mostra que as crises so inerentes prpria conformao da
sociedade, neste trabalho os conflitos abordados sero tratados como embates que
demandam solues negociadas de forma a viabilizar uma gesto mais harmnica dos
recursos em disputa. Assim, o entendimento de que algumas variveis esto atreladas s
mudanas polticas, econmicas, sociais e culturais, intrnsecas conjuntura na qual os
conflitos se desenvolvem, demanda uma abordagem integrada dessas variveis.

O arranjo das polticas pblicas utilizadas como vetor para a construo de

estratgias de futuro devem, portanto, estar em sintonia com os imperativos do
desenvolvimento, em bases mais sustentveis e coerentes. No caso dos conflitos, que
envolvem disputas de natureza socioeconmica e ambiental, importante que no se perca
a noo de que tais conflitos no se resolvem por meio de procedimentos binrios (bem x
mal; heris x viles; legal x ilegal; formal x informal) e, sim, de que necessrio propor
uma situao onde no haja perdedores e ganhadores, mas a busca de um ponto
intermedirio (Theodoro et. alii, 2002).
 Provocar dilogos entre as partes que se vm como inimigos manifestos ou
potenciais, e administrar situaes conflituosas, uma tarefa difcil, mas necessria para
que se construam os pressupostos bsicos de uma verdadeira gesto ambiental. De modo
geral, a mediao (facilitao) dos conflitos deve promover valores que ultrapassem a
acomodao de interesses setoriais. A cultura do dilogo e da participao de todos os
envolvidos (ou de seus representantes) so ferramentas fundamentais para se alcanar os
objetivos desejados. Nesse caso, o processo de gesto ambiental de uma determinada rea
ou regio pode se converter no momento ideal para fortalecer a participao da sociedade.
O aparato legal que viabilizou a implantao de medidas compensatrias para os potenciais
danos provocados, aliado possibilidade de alterar os projetos originais, deu uma fora
inquestionvel aos grupos que se sentem atingidos pelos planos, programas, projetos ou
aes do governo ou das empresas.

Um dos elementos mais importantes, no contexto de uma negociao, o

reconhecimento das interconexes, ou inter-relaes, entre as dimenses econmicas,
sociais, ambientais, culturais e polticas. A emergncia de atores e de situaes, antes
desconsideradas, e de temas ligados sustentabilidade, requerem, assim, novas dinmicas
que podero desencadear prticas ou solues que atendam demanda dos diferentes
grupos sociais (atores) envolvidos. Para tanto, torna-se fundamental que exista uma postura
de relaes horizontais, as quais devem promover, entre outras coisas, a participao na
tomada de decises. Se esta medida tornar-se um dos princpios norteadores, os benefcios
no mdio e no longo prazos, por certo, construiro novos consensos no uso dos recursos
naturais.

Para Kakabadse (2002) existem fundamentalmente dois tipos de conflitos: os

conflitos potenciais, onde as situaes mostram a possibilidade de confronto eminente e os
conflitos manifestos, onde existem atores conscientes da possibilidade do confronto, mas
que tomam medidas de defesa de seus interesses. Em ambos os casos a possibilidade de
dilogo entre as partes restrita.

Na grande maioria dos casos, conforme enunciam Nascimento e Drummond (2001),

existem quatro elementos centrais que devem ser considerados quando se analisa um
conflito:

- Os atores: indivduos, grupos, organizaes ou Estados que tm identidade

prpria, reconhecimento social e capacidade de modificar seu contexto, no se
 esquecendo que estes so movidos por interesses, valores e percepes que so
prprias a cada um;

- A natureza: os conflitos tm natureza diferente, por isso eles podem ser de

natureza econmica, poltica, ambiental, domstica, internacional ou psquisa,
entre outras.

- Os objetos: sempre escassos ou vistos como tais, podem ser material ou

simblico, profano ou sagrado, pblico ou privado, e assim por diante.

- As dinmicas: cada conflito, segundo ua natureza, tem uma histria prpria,

uma forma de evoluir, conhecendo perodos mais ou menos intensos, mais ou
menos rpido.

Assim que, em muitos conflitos gerados em torno da disputa pelo uso de

determinados recursos naturais, ocorre uma trama entre os atores, com dinmicas que
precisam ser contextualizadas, uma vez que envolvem aspectos histricos, culturais e
ticos, muitas vezes submersos ou invisveis. Por exemplo, a fluidez temporal das alianas
entre os diferentes atores, gera situaes de grande complexidade e volatilidade. Os recortes
podem ser surpreendentes dependendo do momento em que se analisam determinadas
situaes.

No campo da ao poltica, por exemplo como salienta Little (2001), o tema dos
conflitos socioambientais centrado na problemtica da resoluo por meio da
implementao de polticas pblicas e de diversas estratgias e de tticas polticas. A
complexibilidade nesses casos seguramente maior em funo da profundidade das
divergncias. Eliminar ou resolver as divergncias que deram origem crise, de forma
pacfica ou consensual, uma tarefa que exige a aplicao e a aceitao de novos conceitos
e teorias. Seria quase a instalao de novos paradigmas, ou de realidades mais complexas.
Assim, em funo da lentido em que se processam os entendimentos, mais prtico falar
em mediao, em lugar de resoluo.

Para Nascimento & Drummond (2002) uma das explicaes para a complexidade
que, em tese e em termos prticos, todos os membros da sociedade se conectam com a
natureza, ou seja, todos dependem da natureza, mesmo que no tenham conscincia disso
nem se mobilizem a respeito. Em outras palavras, o conjunto das questes ambientais
envolve todos os indivduos e atores, multiplicando a dificuldade do seu enquadramento
institucional e da sua resoluo. Outra explicao que os problemas ambientais desafiam
a distino clssica feita no mundo ocidental entre o privado e o pblico. Embora as
iniciativas individuais geralmente desencadeiem tais problemas, eles raramente so
passveis de resoluo individualizada, no mbito da espontaneidade do mercado. Ao
contrrio, a sua resoluo quase sempre exige formas complexas, inovadoras e duradouras
de ao coletiva, como leis, regulamentos, agncias pblicas especializadas, organizaes
dos cidados, mecanismos participativos, saber cientfico slido e atualizado, esquemas de
monitoramento etc.

A complexibilidade dos conflitos gerados em torno do uso de um determinado

recurso, principalmente quando envolve relaes de poderes desiguais (companhias
petrolferas x comunidades tradicionais, latifundirios x agricultores sem-terra, ndios x
garimpeiros, comunidades de remanescentes de quilombos x empresas) um desafio
constante, pois cada caso apresenta especificidades prprias, tanto espaciais, quanto
temporais. Em alguns casos, o fortalecimento das fragilidades um caminho para
consolidar o respeito mtuo. O desfio maior para se alcanar uma gesto eficiente, em que
todos os atores e o meio ambiente sejam contemplados, pelo menos em parte, significa
implementar um modelo de racionalidade, sustentado na observao dos direitos humanos e
naturais difusos.

Os instrumentos, sejam eles econmicos ou legais, palpveis ou subjetivos e que

hoje esto disponveis para se efetuar uma gesto ambiental equilibrada e justa, constituem-
se como importantes ferramentas para a resoluo, mediao ou facilitao de conflitos,
onde o(s) objeto(s) da disputa envolve(m) a sociedade e o uso dos recursos naturais. Todos,
no entanto, necessitam de complementao de prticas, nem sempre bvias.

A formalizao de parcerias que contemplem o uso dos instrumentos legais, e de

outras tcnicas menos ortodoxas, viabiliza novos arranjos, que podero se reverter em
conquistas sociais, ambientais, polticas, culturais, ticas e, obviamente, econmicas. Estas
dimenses, se integradas e equilibradas, sempre sero consideradas como fundamentais no
equilbrio das sociedades. Ao alcanar este objetivo pode-se inferir que equacionou-se uma
parte importante dos conflitos de diversas naturezas e dinmicas, uma vez que segundo Leff
(2001), a percepo da crise ecolgica configurou um conceito de ambiente, onde
possvel inserir uma nova a viso do desenvolvimento humano, que reintegra os valores e
potenciais da natureza, as externalidades sociais, os saberes subjugados e a complexidade
do mundo, os quais vinham sendo negados pela racionalidade mecanicista, simplificadora,
unidimensional e fragmentadora que conduziu o processo de modernizao do planeta. O
ambiente, segundo este autor, emerge como um saber integrador da diversidade, de novos
valores ticos e estticos e dos potenciais sinrgicos gerados pela articulao de processos
ecolgicos, tecnolgicos e culturais.

CONCLUSO

O aparato legal disponvel na legislao ambiental brasileira, vem garantindo, nos

ltimos anos, uma evoluo no trato das questes referentes ao uso dos recursos naturais.
Os instrumentos disponveis, especialmente aps a implementao da Lei 9.638/81, alterada
pela Lei 10.165/00, esto disciplinando as formas de planejamento e implantao dos
projetos. Estes mecanismos, de certa forma, favorecem a conduo dos processos de gesto
ambiental de forma mais integrada. No entanto, como foi exposto ao longo deste trabalho,
muita coisa ainda precisa ser feita. O processo de avaliao de impacto ambiental (AIA) e a
aplicao de alguns instrumentos como o estudo de impacto ambiental (EIA), o
licenciamento ambiental (LA) e o zoneamento ecolgico-econmico (ZEE) so
fundamentais para amenizar os conflitos provocados pelo uso mltiplo dos recursos
naturais.

No entanto importante destacar que esses instrumentos representam apenas um

dos estgios do procedimento que deve ser empregado para se realizar a gesto ambiental.
Essa, quando executada de forma estratgica, dentro de um projeto nacional, precisa ser
entendida como um conjunto de atividades/procedimentos que visem a integrao da
rea/regio ou do recurso de forma que sustentabilidade, em todos os seus nveis, seja o
requisito principal. Para tanto, necessrio que nos objetivos do processo, novas formas de
conduo das crises, sejam perseguidas incessantemente. Para que isso seja possvel,
relevante considerar que em um processo de gesto estejam sempre presentes
procedimentos de planejamento, de monitoramento e de fiscalizao, fundamentados em
novos princpios e aspectos, muitas vezes, subjetivos. Com estes procedimentos pode-se
praticar a conciliao, a participao e a co-responsabilidade dos vrios atores envolvidos,
inibindo, assim, a proliferao ou exploso de conflitos socioambientais no pas. Com estas
medidas fortalece-se a sociedade, o aparato legal e o desenvolvimento em todos as suas
dimenses.
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