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UNIVERSIDADE DE SO PAULO

ESCOLA DE ENGENHARIA DE SO CARLOS

ESTER FECHE GUIMARES

MODELO INCLUSIVO PARA A


UNIVERSALIZAO DO SANEAMENTO BSICO
EM REAS DE VULNERABILIDADE SOCIAL

v.2

So Paulo

2015

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ESTER FECHE GUIMARES

MODELO INCLUSIVO PARA A UNIVERSALIZAO DO


SANEAMENTO BSICO EM REAS DE VULNERABILIDADE
SOCIAL

v.2

Tese apresentada Escola de


Engenharia de So Carlos da
Universidade de So Paulo para
obteno do ttulo de Doutor em
Cincias da Engenharia Ambiental

rea de Concentrao: Cincias da


Engenharia Ambiental

Orientador: Prof. Dr. Tadeu F. Malheiros

Co-orientador: Prof. Rui Cunha Marques

So Paulo

2015

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AUTORIZO A REPRODUO TOTAL OU PARCIAL DESTA PESQUISA, POR
QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO PARA FINS DE ESTUDO E
PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

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5
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A meus filhos, Letcia e Rubens, com amor e respeito,
pela pacincia e generosidade em partilhar os longos
perodos do nosso dia-a-dia, frias e momentos, que
eram de vocs por direito, com o estudo e produo
destas pginas, bem como por me incentivarem a no
desistir.

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Agradecimentos :

Deus que fortaleceu-me escrever esta tese com objetivo de contribuir


no propsito de melhoria da dignidade humana;

Mame e Papai, que me ensinaram amar o conhecimento e a justia


apoiados na Bblia;

Tobias Jerozolimski, que autorizou com a presidencia da Sabesp o


curso de doutorado na USP, bem como o tema escolhido;

Eridane Furlan, amiga sempre presente, por contribuir em discusses


institucionais e jurdicas, e apoiar-me sempre;

Hugo de Oliveira (BID), pelas contribuies na construo do modelo


econmico-financeiro e incentivar-me a inovao;

Fernando Gomes Garcia, por transcrever as premissas da tese na


construo de simulador e pela tabulao dos questionrios;

Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo, Diretor Lus


Paulo de Almeida Neto, Superintendente da Baixada Santista eng. Joo
Cesar Queiroz Prado, Diretor Metropolitano Paulo Massato Yoshimoto
e respectivas equipes dos agentes comunitrios, planejamento,
engenharia da operao e controladorias.

Secretarias do Estado de So Paulo de Recursos Hdircos, Assistncia


Social, Habitao, Justia e Cidadnia e EMPLASA.

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Agencias Reguladoras de Servios de Saneamento e energia do Estado
de So Paulo ARSESP, e do Distrito Federal - ADASA.

Eng. Lus Zantut Diretor de Convnios e Parcerias da Prefeitura


Municipal de Planejamento e Gesto do Guaruj e Sarita Patela.

Fernando Alvarez da SIGLASUL e Juliana Almeida Dutra da DEEP


Consultorias.

ABES-Nacional, ABES-SP e AESabesp que abriram as portas s oficinas,


entrevistas, e workshops.

John Briscoe (HU), Arlindo Philippi Jr. (USP-CAPES), Ricardo Toledo


Silva (FAU-USP), Helena Allegre (LNEC), Paulina Beato (FMI), Jacques
Marcovicth (FEA-USP), Stelio Marras (IEB/USP) e Laura Macruz
(FSP/USP) por me auxiliarem na viso crtica, solues possveis e
compartilhar suas ideias e pensamentos.

Co-orientador Prof. Dr. Rui Cunha Marques por ser acessvel e ter
disponibilidade em atender-me sempre que solicitado, bem como por
contribuies tcnicas de grande valia em todos as etapas da pesquisa,
pelo apoio e incentivo.

Prof. Dr. Tadeu Malheiros orientador, pela liberdade dada na escolha


do tema e na conduo da pesquisa, bem como por suas valiosas
contribuies no enfoque dos fundamentos da sustentabilidade,
ampliando minha percepo no tema e propiciando um
aprofundamento nas pesquisas.

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Universalizao Inclusiva
Significa prestar servios pblicos essenciais vida de um sub-
cidado, sub-incluido nas Polticas Pblicas, no contado nas
metas setoriais, mediante um processo participativo, conduzido
pela concessionria em parceria com Poder Concedente e demais
atores da sociedade, para prover gua e esgotamento sanitrio,
ainda que em reas de excluso social por meio de arranjos
sociotcnicos em construes singulares, inclusivas e cuidadoras do
Direito Humano.
Conceito Construdo Nesta Tese

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RESUMO
GUIMARAES, E.F. Modelo inclusivo para a universalizao do saneamento
bsico em reas de vulnerabilidade social. 2015. 486 f. Tese (Doutorado) Escola
de Engenharia de So Carlos, Universidade de So Paulo. So Paulo. 2015.

O marco regulatrio do setor de saneamento no Brasil inseriu, em 2007, um novo


regramento para operao dos servios de abastecimento de gua, coleta e
tratamento de esgotos. As Agncias Reguladoras institudas pela legislao criam
mecanismos econmico-financeiros visando induzir eficincia, eficcia e permitir
apropriao social de ganhos de produtividade na prestao dos servios pblicos e
na execuo de atividades pblicas de saneamento bsico. No entanto, os modelos de
negcio no atendem de forma satisfatria e homognea todos os cidados,
resultando-lhes em notrias disparidades no acesso aos servios, em especial, nas
reas de vulnerabilidade social. Os impactos negativos dos assentamentos precrios
nas metrpoles refletem-se em custos aos sistemas ecolgicos e humanos no
ambiente urbano de pases em desenvolvimento, como o Brasil. Em relao
universalizao do acesso aos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio em ambiente regulado e seus reflexos nos usurios, identificam-se
mecanismos de excluso provenientes do ordenamento jurdico. Direitos fundamentais
aos servios essenciais subordinam-se ao direito de propriedade e direito ambiental. O
modelo de negcio para alcanar e manter a universalizao do saneamento bsico
deve ser inovador para integrar demandas do cidado em situao de excluso social,
por meio de governana que os considere, sem infringir legislaes. Requer atuao
articulada e integrada dos gestores do saneamento e setores correlatos com suas
contribuies ao desenvolvimento urbano, que combine objetivos do atendimento com
equacionamento dos problemas socioambientais, de forma a contribuir na tomada de
deciso. A rea de estudo foi a Regio Metropolitana da Baixada Santista no Estado
de So Paulo operada pela Companhia de Saneamento Bsico SABESP. Adotou-se
procedimentos metodolgicos multivariados contendo reviso bibliogrfica,
levantamento de melhores prticas sobre os arranjos institucionais; sistematizao de
dados pblicos e privados; questionrios aplicados a atores do setor e lderes das
comunidades, entrevistas com atores estratgicos e gestores da concessionria,
vistorias de domiclios representativos da rea de estudo, oficinas de diagnstico e
construo participativa de um modelo inovador para universalizao do saneamento.
Adotou-se a Teoria Ator-rede para diagnstico e mapeamento de controvrsias
sociotcnicas e gaps de governana das reas com populaes vulnerveis. Os
resultados inovadores foram: conceitos e indicadores de Universalizao Inclusiva,
Governana Inclusiva e Vulnerabilidade da concesso, modelo de estudo de
viabilidade econmico-financeiro para a Cidade Informal por receita incremental com
definio dos conceitos de volume excedente e receita acessria, modelo de
equacionamento jurdico e de gesto. Tm-se como resultados: mapa de controvrsias
da universalizao; e Plano de Negcio Inclusivo PNI, software de projees e
simulaes de planejamento para a Cidade Informal e Modelo Inclusivo de
Instituccional.

Palavras Chave: modelo de negcio, modelo de gesto, governana,


saneamento bsico, universalizao do saneamento, vulnerabilidade,
planejamento, indicador, favelas, Subsdios e Plano de negcio.

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ABSTRACT

GUIMARAES, E.F. Modelo inclusivo para a universalizao do saneamento


bsico em reas de vulnerabilidade social. 2015. 486 f. Tese (Doutorado) Escola
de Engenharia de So Carlos, Universidade de So Paulo. So Paulo. 2015.

In 2007, the regulatory framework for the sanitation sector in Brazil entered in 2007,
new rules for the operation of water supply services, collection and sewage treatment.
Regulatory Agencies established by legislation create economic and financial
mechanisms to set efficiency, effectiveness and allow social appropriation of
productivity gains in the provision of public services and implementation of public
activities sanitation. It becomes key opportunity against the current context, because
the business models do not meet satisfactorily and homogeneously all citizens, leading
them into notorious disparities in access to services, especially in the areas of
vulnerability. The negative impacts of human activities misaligned the concept of quality
of life and basic human rights are reflected in costs to ecological systems and humans,
that is a reality still quite evident in the urban environment in developing countries like
Brazil. Regarding for universal access to water supply and sanitation, adequate
provision and its consequences to users, they identify mechanisms of exclusion from
the legal system. Fundamental rights to essential services subordinate to the right to
property and environmental law. The business model for achieving and maintaining
universal sanitation must be innovative to integrate citizen demands for universal in
regulated environment, through governance without infringing legislation. It requires
coordinated and integrated action of sanitation managers and related sectors with their
contributions to urban development; that combines service objectives with solving the
socio-environmental problems in order to contribute to decision making. Make up the
methodological procedures, the formulation of questions results of literature review and
survey of best practices on the institutional arrangements which are necessary for the
universalization of sanitation in vulnerable areas; systematization of public and private
data; questionnaires with sector actors, interviews with key actors-network sector;
questionnaires to managers of the dealership's case study, community leaders, and
surveys of households representatives the 9 cities of the Baixada Santista and
conducting participatory workshops for an innovative model for universal sanitation. It
adopted the Actor-Network Theory for mapping socio-technical controversies and gaps
in governance of the areas that need to be met by public services of water supply and
sanitation to vulnerable populations. The model features components that provide
security and addressing legal, economic, and financial management. The results are:
of the universal controversy map; concepts and comprehensive indicators; review of
the management model; business strategy; Creation of Inclusive Business Plan
Template for Informal City and Sanitation Inclusive Model for 9 municipalities of the
Baixada Santista in So Paulo operated by Basic Sanitation Company - SABESP. It
builds-at the end of the activities, inclusive universal concepts and inclusive
governance.

Keywords: business model, management model, governance, sanitation


universal access, vulnerability, planning, indicators, favelas, business plan.

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Lista de Figuras

Figura 1- Esquema da Pesquisa .................................................................................................................. 33


Figura 2 - Metodologia do Indicador de Atendimento de Saneamento ...................................................... 53
Figura 3 - Estratgias de Abordagem do Programa SELIGA ..................................................................... 83
Figura 4 - Aplicao GIS Usurios no conectados ................................................................................... 85
Figura 5 - Governo e gestores .................................................................................................................... 86
Figura 6 - Situao dos aglomerados subnormais ...................................................................................... 93
Figura 7 - Oficina de Controvrsias Sociotcnicas ................................................................................... 100
Figura 8 - Oficina de Mapeamento das Controvrsias ............................................................................. 103
Figura 9 - Aglomerados subnormais da RMBS ........................................................................................ 114
Figura 10 - Figura 6: Governana Publica ................................................................................................ 124
Figura 11 - Objetivos e Resultados de governana privada ...................................................................... 125
Figura 12 - Oficinas de Construo de Conceitos .................................................................................... 132
Figura 13 - Parmetros da Governana inclusiva ..................................................................................... 139
Figura 14 - Parmetros dos Outcomes do Saneamento............................................................................ 141
Figura 15 - Blocos de consumo por categoria tarifria. ........................................................................... 196
Figura 16 - Vila Margarida em So Vicente SP .................................................................................... 215
Figura 17 - rea do Dique da Vila Gilda. ........................................................................................... 221
Figura 18 Fotos de arranjos tcnicos nas palafitas de So Vicente ....................................................... 231
Figura 19 - Fotos da Primeira reunio de lideranas em Guaruj............................................................ 232
Figura 20 - Construo do Plano de Negcio Inclusivo ........................................................................... 235
Figura 21 - Plano Adutor Metropolitana o da RMBS ............................................................................... 241
Figura 22 - Lgica Geral de Clculo para o Volume Medido de gua Residencial ................................ 245
Figura 23 - Lgica Geral de Clculo para o Volume Coletado de Esgoto Residencial ............................ 251
Figura 24 - Lgica Geral de Clculo para o Volume Coletado de Esgoto No Residencial .................... 254
Figura 25 - Lgica geral da projeo de volume coletado de esgoto ........................................................ 254
Figura 26 - Abrangncia do programa Bolsa Famlia............................................................................... 279
Figura 27 - Domiclios Cadastradas no CADUNICO x Renda ................................................................ 281
Figura 28: Manifestaes da Comunidade da Rocinha e Vidigal ............................................................. 294
Figura 29 - Modelo de Gesto da Concessionria .................................................................................... 304
Figura 30 - Mapa Estratgico do BSC ...................................................................................................... 306
Figura 31 - Alinhamento estratgico do BSC ........................................................................................... 307
Figura 32 - Alinhamento estratgico do BSC ........................................................................................... 309
Figura 33 - Modelo de Gesto Inclusiva do Saneamento Cartografia das Controvrsias da Gesto ..... 314
Figura 34 - Anlise SWOT - Alcance do Objetivo da Universalizao Inclusiva .................................... 316
Figura 35 - Diagnstico Resumido da Organizao ................................................................................. 317
Figura 36 - Diagnstico quanto atuao do Agente Comunitrio............................................................. 320
Figura 37 - Planejamento Situacional da RMSP adaptado pela RMBS ................................................... 322
Figura 38 - Estrutura organizacional do equacionamento da controvrsia ............................................... 336
Figura 39 - Probabilidade Subjetiva de Savage (a autora) ........................................................................ 342
Figura 40 - Probabilidade Subjetiva de Savage (a autora) ........................................................................ 342
Figura 41- Pilares de Modelo Inclusivos do Saneamento (MIS) .............................................................. 356
Figura 42 - Mecanismo de Excluso de Redes de Saneamento no Brasil ................................................ 358
Figura 43 - Lacuna do Modelo de Negcios CANVAS ........................................................................... 360
Figura 44 - Modelo de Negcios Inclusivos do Saneamento (MIS) ......................................................... 362
Figura 45 - Modelo Institucional para Universalizao Inclusiva ........................................................... 363

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Lista de Tabelas

Tabela 1- Localidades Atendidas pela COPANOR de 2008 a 2013 .......................................................... 73


Tabela 2 - Os objetivos do programa por ano ............................................................................................. 85
Tabela 3 - Fontes de Incertezas da Universalizao do Saneamento pela Teoria Ator Rede ..................... 99
Tabela 4 - Domiclios da Cidade Informal da RMBS .............................................................................. 108
Tabela 5 Resumo das Incertezas para Universalizao da Cidade Informal ......................................... 111
Tabela 6 - Inovao dos Conceitos de Universalizao ........................................................................... 134
Tabela 7 - Tabela de Entrevistas e Questionrios Aplicados .................................................................... 148
Tabela 8 Tipos de Questionrios Aplicados .......................................................................................... 148
Tabela 9 - Painel de Reguladores ............................................................................................................. 151
Tabela 10 - Definio da Amostra de Entrevistas s Lideranas Comunitrias ....................................... 173
Tabela 11 - Definio da Amostra de Vistorias Realizadas Aglomerados Urbanos ................................. 179
Tabela 12 - Inovaes sugeridas para o modelo de gesto pelos respondentes ........................................ 184
Tabela 13 - Inovaes sugeridas para o Modelo de Negcio ................................................................... 184
Tabela 14 - Comparao de Base de Beneficirios da Assistncia Social ................................................ 195
Tabela 15 - Aglomerados Subnormais, RMBS ........................................................................................ 203
Tabela 16 - Taxa de Crescimento da rea Formal RMBS ....................................................................... 204
Tabela 17 Dados dos Assentamentos Precrios atualizados pelos Municpios ..................................... 206
Tabela 18 - Vias de Circulao da RMBS ................................................................................................ 211
Tabela 19 - Consumo de gua estimado em reas irregulares .................................................................. 215
Tabela 20 - Consumo estimado em reas Irregulares de Vicente de Carvalho........................................ 216
Tabela 21 - SISPERDAS Cubato............................................................................................................ 217
Tabela 22 - Famlias com Tarifa Social em Cubato................................................................................ 218
Tabela 23 - SISPERDAS Cubato............................................................................................................ 218
Tabela 24 - SISPERDAS setores de abastecimento de Cubato .............................................................. 219
Tabela 25 - Quantidade de domiclios no Dique da Vila Gilda ................................................................ 221
Tabela 26 - Resultados do EVEF da Interveno em Santos.................................................................... 223
Tabela 27 - Resultados da Interveno sociotcnica em Santa Cruz dos Navegantes .............................. 225
Tabela 28 - Resultados da Vistorias em Santa Cruz dos Navegantes ....................................................... 226
Tabela 29 - Perdas Monitoradas em Santa Cruz dos Navegantes ............................................................. 227
Tabela 30 - Resultados da Comunidade Prainha (11/2014) ..................................................................... 228
Tabela 31 - Resultados das Vistorias em Prainha e Marezinha ................................................................ 229
Tabela 32 - Perdas em Santa Cruz dos Navegantes .................................................................................. 230
Tabela 33 - Tabela dos Projeo de Ganhos para uma Interveno sociotcnica em toda RMBS ........... 234
Tabela 34 - Dados gerais atendimento SABESP interior e litoral ......................................................... 240
Tabela 35 - Resultados das Taxas de Crescimento dos Domiclios informais ......................................... 246
Tabela 36 - Resultados das Projees de Domiclios Informais e Economias/Ligaes .......................... 246
Tabela 37 - Resultado das projees dos IUI de gua residencial (%) ..................................................... 247
Tabela 38 - Resultados das projees de gua.......................................................................................... 248
Tabela 39 - Resultados das Projees de volumes medidos e no medidos de gua Total ...................... 249
Tabela 40 - Resultado das Projees do ndice de Perdas Totais (%) ...................................................... 250
Tabela 41 - Resultado das projees de esgoto coletado .......................................................................... 253
Tabela 42 - Resultados das Projees do Volume Tratado de Esgoto ...................................................... 255
Tabela 43 - Resultados das Projees de Investimentos........................................................................... 257
Tabela 44 - Tabela de Custos de Referncia ............................................................................................ 260
Tabela 45 - Resultados das Projees de Custos ...................................................................................... 261
Tabela 46 - Resultados Econmico-Financeiros ...................................................................................... 264
Tabela 47- Subsdio necessrio por m3 produzido ................................................................................... 265
Tabela 48- Fluxo de Caixa por Receita Incremental ................................................................................ 266
Tabela 49 - Clculo do IGI dos municpios .............................................................................................. 267
Tabela 50 - Receita acessria pela distribuio do volume de perdas sociais recuperado........................ 270
Tabela 51 - Classificao dos subsdios e suas principais caractersticas................................................. 273
Tabela 52 - Subsdios demanda: vantagens e desvantagens dos subsdios diretos e cruzados .............. 274
Tabela 53 - Externalidades inerentes ao acesso rede de saneamento bsico.......................................... 275
Tabela 54 - Subsdios da Amrica Latina ................................................................................................. 275
Tabela 55 - Critrios e requisitos para enquadramento na Tarifa Residencial Social .............................. 279
Tabela 56 - Acesso, qualidade e quantidade de gua necessrios para salubridade humana .................... 281

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Tabela 57 - Consumo mensal de gua capaz de assegurar a salubridade individual segundo o nmero de
membros do agregado familiar. ................................................................................................................ 282
Tabela 58 - Recomendao dos nveis bsicos de gua necessrios para a subsistncia humana ............ 283
Tabela 59 - Experincias internacionais de subsdios tarifrios ............................................................... 284
Tabela 60 - Caractersticas do Novo Modelo de Negcio Inclusivo do Saneamento ............................... 369
Tabela 61 - Tabela de Vistorias dos Domiclios nos Pilotos Prainha e Marezinha ................................. 425
Tabela 62 - Tabela de Vistorias dos Domiclios nos Pilotos Santa Cruz dos Navegantes ....................... 426

Lista de Quadros

Quadro 1 - Nvel Operacional - Atividades e carter colaborativo ............................................................ 77


Quadro 2 - Nvel da Formulao de Polticas - Atividades e carter colaborativo ..................................... 78
Quadro 3 - Nvel Institucional - Atividades e carter colaborativo ............................................................ 78
Quadro 4 - Nveis de colaborao .............................................................................................................. 79
Quadro 5 - Comparao do modelo MNAC com o estado do Programa Crrego Limpo em 2012 .............. 80
Quadro 6 - Relatos e preocupaes identificadas dos participantes ......................................................... 101
Quadro 7 - Ontologia da Universalizao do Saneamento ....................................................................... 121
Quadro 8 - Categorizao Analtica na Investigao ................................................................................ 130
Quadro 9 - Diagnstico dos Conceitos de Universalizao ...................................................................... 133
Quadro 10 Indicador de Universalizao Inclusiva - IUI ...................................................................... 138
Quadro 11 - ndice de Governana Inclusiva e seus estgios (IGI) .......................................................... 140
Quadro 12 - ndice de Outcomes do Saneamento ..................................................................................... 142
Quadro 13 - Indicador de Vulnerabilidade Empresarial (IVE) ................................................................. 143
Quadro 14 - Painel Desafios dos reguladores para atingir a universalizao ........................................... 149
Quadro 15 - Ordenamento das Estratgias do Saneamento ...................................................................... 182
Quadro 16 Inovao do modelo de gesto e negcio ............................................................................ 182
Quadro 17 - Aes para o Planejamento Situacional Sociotcnicas ......................................................... 233
Quadro 18- Calculo da vulnerabilidade empresarial ................................................................................ 268
Quadro 19 - Diagnstico da Inovao do BSC ......................................................................................... 309
Quadro 20 - Resumo do Diagnstico para Inovao da Estratgia Empresarial ...................................... 311
Quadro 21 - Diagnstico de Nadler pela Unidade de Estudo ................................................................... 318
Quadro 22 - Diagnstico de Nadler para Inovao da Organizao pela Unidade de Estudo .................. 319
Quadro 23 - Aes no Complexo Conceiozinha, Marezinha e Prainha ................................................ 323
Quadro 24 - Programao de aes pelos grupos em municpio exemplo ............................................... 325
Quadro 25 - Natureza dos fatos - ligaes ................................................................................................ 330
Quadro 26 - Natureza dos fatos - faturamento .......................................................................................... 331
Quadro 27 - Natureza das cincias sociais - governana .......................................................................... 332
Quadro 28 - Natureza das cincias sociais - planejamento situacional ..................................................... 332
Quadro 29 - Componentes do plano de negcio ....................................................................................... 333
Quadro 30 - Estrutura organizacional proposta ........................................................................................ 335
Quadro 31 - Componentes da equipe ....................................................................................................... 335
Quadro 32 - Caractersticas Pessoais ........................................................................................................ 337
Quadro 33 - Atribuies do agente comunitrio ....................................................................................... 338
Quadro 34- Gerao de Valor Inclusivo no Saneamento GVIS ...................................................... 354
Quadro 35 - Objetivos do Modelo MIS................................................................................................. 355

Lista de Frmulas
Frmula 1 - Funo Construda da Correlao de Ligaes Clandestinas................................................ 210
Frmula 2 - Indicador de Universalizao Inclusiva ................................................................................ 247
Frmula 3 - ndice de Perdas na Medio ................................................................................................ 250
Frmula 4 - Indicador de Universalizao Inclusiva de Esgoto ............................................................... 251
Frmula 5 Frmula de Projeo de Volume Coletado de Esgoto .......................................................... 255
Frmula 6 - Frmula de projeo de volume coletado de esgoto ............................................................. 255

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Lista de Grficos

Grfico 1 - Pesquisa de fatores da universalizao do saneamento no Brasil ............................................ 97


Grfico 2 - Desafios para implantao do Marco Regulatrio ................................................................ 152
Grfico 3 - Distribuio da amostra segundo a Natureza dos Grupos: ..................................................... 153
Grfico 4 - Grupos atuantes na Universalizao ...................................................................................... 153
Grfico 5 - Diagnstico da Universalizao do Saneamento.................................................................... 154
Grfico 6 - Existncia de Instrumentos Articulados de Gesto ................................................................ 155
Grfico 7 - Concessionrias e Universalizao de reas Vulnerveis ..................................................... 155
Grfico 8 - Reguladores e Universalizao de reas Vulnerveis ........................................................... 156
Grfico 9 - Planejamento e Universalizao de reas Vulnerveis ......................................................... 156
Grfico 10 - Prestao dos Servios de Saneamento em reas Vulnerveis ............................................ 157
Grfico 11 - Estrutura Tarifria de reas Vulnerveis ............................................................................. 157
Grfico 12 - Subsdios Tarifrios para reas Vulnerveis ....................................................................... 158
Grfico 13 - Margens Financeiras de reas Vulnerveis ......................................................................... 158
Grfico 14 - Custos para Operar reas Vulnerveis ................................................................................ 159
Grfico 15 - Capacidade de Pagamento de Vulnerveis ........................................................................... 159
Grfico 16 - Custos para Operar reas Vulnerveis ................................................................................ 160
Grfico 17 - Custos dos Ativos das reas Vulnerveis ............................................................................ 160
Grfico 18 - Taxas de Remunerao em reas Vulnerveis .................................................................... 161
Grfico 19 - Inovao Regulatria reas Vulnerveis ............................................................................. 161
Grfico 20 - Contribuio dos Grupos para Inovao da Universalizao ............................................... 162
Grfico 21 - Conscincia Ambiental do Usurio de Baixa Renda ............................................................ 162
Grfico 22 - Qual grupo deve ser inovado................................................................................................ 163
Grfico 23 - Governana e Participao Social ........................................................................................ 163
Grfico 24 - Diagnstico da Universalizao por Gestores da rea de Pesquisa ..................................... 167
Grfico 25 - Distribuio das economias de gua e esgoto nas categorias tarifrias residenciais ............ 171
Grfico 26 - Distribuio do consumo medido de gua e esgoto nas categorias tarifrias residenciais ... 171
Grfico 27 - Concorrncia no oramento familiar com tarifa de gua ..................................................... 175
Grfico 28 - Programas sociais do Governo Federal ................................................................................ 175
Grfico 29 - Respostas das Lideranas Comunitrias da RMSP .............................................................. 176
Grfico 30 - Respostas das Lideranas Comunitrias da RMBS .............................................................. 177
Grfico 31 - Priorizao da Estratgia do Negcio de Saneamento ......................................................... 183
Grfico 32 - Usurios da Concessionria nos setores de IPVS - SEADE ................................................ 196
Grfico 33 - Descontos tarifrios da categoria Residencial Social ........................................................... 197
Grfico 34 - Grfico de Disperso de potencial abastecimento irregular ................................................. 211
Grfico 35- Projees de Volumes de gua pelo Simulador ................................................................... 259
Grfico 36- Projees de Perdas ............................................................................................................... 259
Grfico 37 - Projees Receitas e Despesas gua pelo Simulador .......................................................... 262
Grfico 38 - Projees Receitas e Despesas Esgoto pelo Simulador ........................................................ 263
Grfico 39 Evoluo de volumes excedentes e receitas acessrias ....................................................... 270
Grfico 40 - Despesa oramentria por classes de rendimento ................................................................ 287
Grfico 41 - Despesa oramentria por classes de rendimento ................................................................ 287

Lista de Mapas

Mapa 1 - Mapa da Controvrsia pela Natureza dos Grupos e Aes ....................................................... 419
Mapa 2 - Mapa da Controvrsia da Universalizao do Saneamento Teoria ANT .................................. 420
Mapa 3 - Mapeamento de reas Vulnerveis e Irregulares na RMSP ..................................................... 421
Mapa 4 - municpios do Estado de So Paulo .......................................................................................... 422
Mapa 5 - Distribuio urbana da RMBS .................................................................................................. 423
Mapa 6 - Aglomerados subnormais no municpio de Guaruj ................................................................. 424

16
Siglas e Abreviaturas

ANEP: Associao Nacional de Empresas de Pesquisa;


ARSESP: Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So
Paulo;
BSC: Balance Score Card;
CADUNICO: Cadastro nico para Programas Sociais;
CBO: Comumunity-Based Organizations;
CEPAL: Comisso Econmica para Amrica Latina e Caribe;
COHAB: Companhia Habitacional do Municpio de Santos;
GAP - Galerias de guas Pluvial;
IBGE: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica;
IPEA: Instituto de Pesquisa Econmica e Aplicada;
IGI: ndice de Governana Inclusiva;
IUI: Indicador de Universalizao Inclusiva;
IPVS: ndice Paulista de Vulnerabilidade Social;
MIS: Modelo Inclusivo do Saneamento;
MPE: Ministrio Pblico Estadual;
NGO: Non-Governamental Organizations;
OCDE: Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico;
OMS: Organizao Mundial de Sade;
ONU: Organizao das Naes Unidas;
PHLIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social;
PMSB: Plano Municipal de Saneamento Bsico;
PNUD: Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento;
PPP: Parcerias Pblico-Privadas;
RMBS: Regio Metropolitana da Baixada Santista;
RMSP: Regio Metropolitana de So Paulo;
RTP: Reviso Tarifria Peridica;

17
SABESP: Companhia de Saneamento do Estado de So Paulo;
SAAES: Sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio;
SASESP: Secretaria de Assistncia Social do Estado;
SBR: Setores de Baixa Renda;
SBSC: Sustainability Balance Score Card;
SEDAE: Sistema Estadual de Anlise de Dados do estado de So Paulo;
SIG: Sistemas de Informao Geogrfica;
UN: Unidade de Negcio;
VP: Volume produzido, em m3/ano;
VCM: Volume de consumos medidos, em m3/ano;
VO: Volume Operacional ou de Uso Especial, em m3/ano.

18
Sumrio
RESUMO.......................................................................................................... 11
1. INTRODUO ........................................................................................... 22
2. BALANO DAS REFERNCIAS COMO INVENTRIO PRVIO ............. 37
2.1. Anlise da Complexidade do Modelo ........................................................ 37
2.1.1. Complexidade Jurdica dos servios em reas vulnerveis ................... 43
2.1.2. Complexidade Econmico-Financeira da Concesso ............................ 48
2.1.3. Complexidade dos Conceitos e Indicadores .......................................... 51
2.1.4. Concluses da anlise ........................................................................... 55
2.2. RESGATE CRTICO DA PRODUO TERICA EXISTENTE............... 588
2.3. TAXONOMIA DE MODELOS EM ORGANIZAES SEMELHANTES ..... 68
3. RESULTADOS E DISCUSSES DO POLO EPISTEMOLGICO ............ 89
3.1. INTRODUO METODOLGICA ............................................................ 89
3.2. MAPEAMENTO DE CONTROVERSIAS TEORIA ATOR-REDE............... 90
3.3. RESULTADOS DAS OFICINAS E QUESTIONRIOS ............................ 966
4. POLO TERICO NOVOS CONCEITOS E INDICADORES ............... 1199
5. POLO TCNICO .................................................................................... 1466
5.2. INVESTIGAO QUALITATIVA E QUANTITATIVA ........................ 1477
5.3. INVESTIGAO REGULADORES E CONCESSIONRIAS ............ 149
5.4. INVESTIGAO QUANTITAVA ATORES-REDE DO SETOR ....... 1522
5.5. INVESTIGAO QUALITATIVA GESTORES ............................... 1644
5.6. AVALIAO DA ESTRATGIA DE MAPEAMENTO DE REAS
VULNERVEIS E CHECAGEM DE BANCO DE BENEFICIRIOS ............. 1688
5.7. INVESTIGAO QUALITATIVA LDERES COMUNITRIOS ..... 1711
5.8. RESULTADOS DA INVESTIGAO DE DOMICLIOS DAS
COMUNIDADES ALVO - .............................................................................. 1788
5.9. INVESTIGAO DA INCLUSO NA CADEIA DE VALOR ............. 1800
5.10. INVESTIGAO QUALITATIVA QUANTO AO MODELO DE GESTO
E MODELO DE NEGCIO - ATORES-ESTRATGICOS ........................... 1811
5.12. CONCLUSES ............................................................................... 1855
6. RESULTADOS DO POLO DE AVALIAO .......................................... 1877
6.2. AVALIAO DA REGULAO DO SANEAMENTO NO BRASIL .. 1877
6.3. AVALIAO DA GESTO DO SANEAMENTO NO BRASIL (ATORES-
REDE) 192
6.4. AVALIAO DAS BASES DE DADOS ............................................. 194
6.5. AVALIAO DAS LIDERERANAS COMUNITRIAS DE RMSP E
RMBS 200
6.6. AVALIAO DAS INTERVENES NOS AGLOMERADOS........ 2033

19
6.7. CONCLUSES DAS AES SOCIOTCNICAS232Erro! Indicador no definido.
7. CONSTRUO_DO_PLANO_DE_NEGCIO_INCLUSIVO............ 235
7.1. CONSIDERAES_GERAIS............................................................ 235
7.2. PLANO DE NEGCIO INCLUSIVO PNI-RMBS ...................... 237
7.3. PLANO DE INVESTIMENTO E EXPANSO DA CAPACIDADE DE
OFERTA PARA A CIDADE INFORMAL ............................... .................. 256
7.4. PROJEO DE CUSTOS........................................... ............. 260
7.5. BASE DE ATIVOS......... ............................................................. 261
7.6. RECEITAS INCREMENTAIS............................................................. 261
7.7. RESULTADOS ECONMICO-FINANCEIRO CONVENCIONAL...... 262
7.8. CLCULO_DO_NDICE_DE_GOVERNANA_INCLUSIVA............. 266
7.9. CLCULO_DA VULNERABILIDADE EMPRESARIAL ............. 267
7.10. CONCLUSES.................................................................................. 269
8. EQUACIONAMENTO ECONMICO-FINANCEIRO........................ 272
9. EQUACIONAMENTO JURDICO POR MEDIAO...................... . 291
10. RESULTADOS DA AVALIAO DA ESTRATGIA EMPRESARIAL 303
10.1. MODELO DE GESTO EMPRESARIAL .......................................... 303
10.2. INOVAO DA ESTRATGIA EMPRESARIAL ............................... 309
10.3. CONCLUSO DA ESTRATGIA EMPRESARIAL............................ 310
11. AVALIAO DO MODELO DE GESTO PARA SBR .....................312
1.2. DIAGNSTICO_DA_GESTO_PARA SBR ................................. 313
11.3. DIAGNSTICO DA ORGANIZAO DO ATENDIMENTO SBR ......315
11.4. PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO E CONTROLE SOCIAL 320
11.5. PROCEDIMENTOS ORGANIZACIONAIS E TEORIA ATOR-REDE 324
11.6. AVALIAO DA ESTRUTURA ORGANIZACIONAL....................... 334
11.7. CONCLUSO DO MODELO DE GESTO PARA SBR . .340
12. MODELO DE NEGCIO INCLUSIVO DO SANEAMENTO (MIS)
................................... 344
12.1. CONSIDERAES PRELIMINARES......................... ..................... 344
12.2. MODELOS DE NEGCIO INTERNACIONAIS COMPARVEIS. .... 347
12.3. NOVO REFERENCIAL TERICO PARA MODELO INCLUSIVO 349
12.4. CONSTRUO_MODELO_INCLUSIVO_DO_SANEAMENTO 357
12.5. CONCLUSO ............................................................................... 365
13. CONCLUSES E RECOMENDAES DA TESE........................... 367
14. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS TESE .................................. 380
METODOLOGIA ........................................................................... . 416

20
ANEXO 1 AGENDA DE ENTREVISTAS, OFICINAS,
OBSERVAO.......... 427
ANEXO 2 QUESTIONRIOS .......................................................... 437
ANEXO 3 SIMULADOR PLANO DE NEGCIO INCLUSIVO RMBS .442
15. ANEXO DE FOTOS E LEVANTAMENTOS SABESP ............................ 474
16. PRODUO ACADMICA PUBLICADA E APROVADA .................. ....485

21
1. INTRODUO

A realidade existente no Brasil marcada pela heterogeneidade de renda, pelo


mercado imobilirio e uso e ocupao do solo excludentes, que ampliam
periferias, criando excluso social e os chamados aglomerados subnormais.

O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE (2010) considera como


aglomerado subnormal o conjunto de, no mnimo, 51 unidades habitacionais
(barracos, casas, etc.) carentes, em sua maioria de servios pblicos
essenciais, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de
propriedade alheia (pblica ou particular) e estando dispostas, em geral, de
forma desordenada e densa. A identificao dos aglomerados subnormais deve
ser feita com base nos seguintes critrios: a) Ocupao ilegal da terra, ou seja,
construo em terrenos de propriedade alheia (pblica ou particular) no
momento atual ou em perodo recente (obteno do ttulo de propriedade do
terreno h 10 anos ou menos); e b) Possurem pelo menos uma das seguintes
caractersticas: urbanizao fora dos padres vigentes - refletido por vias de
circulao estreitas e de alinhamento irregular, lotes de tamanhos e formas
desiguais e construes no regularizadas por rgos pblicos; ou
precariedade de servios pblicos essenciais. Os aglomerados subnormais
podem se enquadrar, observados os critrios de padres de urbanizao e/ou
de precariedade de servios pblicos essenciais, na seguintes categorias:
invaso, loteamento irregular ou clandestino, e reas invadidas e loteamentos
irregulares e clandestinos regularizados em perodo recente.

O crescimento populacional ocorrido de maneira concentrada em reas


urbanas no Brasil, que era inferior a 45% na dcada de 1950, passou a 70%,
no final da dcada de 1960, a 76%, no final dcada de 1980, alcanando, em
2013, quase 85% (IBGE, 2013), gerando transformaes das estruturas das
cidades brasileiras, acentuando conflitos referentes ao uso e ocupao do solo,
num contexto que acaba sobrecarregando de forma negativa a populao mais
vulnervel.

Estes fatores evidenciam uma sociedade cada vez mais desigual,


especialmente no acesso a infraestrutura de servios bsicos. A segregao

22
pode ser entendida como o processo forado de determinada populao
aglomerar-se em dada rea, ocorrendo tanto por mecanismos do mercado de
valorizao ou desvalorizao imobiliria, como por prticas efetivas de
discriminao (TORRES, 2004; SABATINI, 2011).

Tal cenrio est presente em grande parte das cidades brasileiras, mesmo
tendo a Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988, art.23) estabelecido
competncia s trs esferas do poder pblico para proteo ao meio ambiente,
para promoo de programas de saneamento bsico e combate poluio em
qualquer de suas formas. Tambm, o artigo 196 confere direito de todos
sade e o dever do Estado em instituir, mediante polticas sociais e
econmicas, aes que visem reduo do risco de doena e de outros agravos,
bem como acesso universal e igualitrio s aes e servios para promoo,
proteo e recuperao da sade. Assim como, o artigo 225 confere direito do
cidado ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, com dever do poder
pblico e da coletividade de defend-lo e preserv-lo para presentes e futuras
geraes.

O marco regulatrio do saneamento bsico, Lei Federal 11.445/07,preconiza os


objetivos da universalizao dos servios de saneamento no Brasil. A
perspectiva sistmica observada conceitualmente e explicitada no
atendimento universal da populao alvo das aes de saneamento -
universalidade; na equivalncia da qualidade sanitria de servios,
independente das condies socioeconmicas do usurio e da realidade
urbanstica onde vive - equidade; no atendimento dos servios de saneamento
com uma viso que entenda o saneamento como um conjunto de aes,
envolvendo pelo menos o abastecimento de gua, o esgotamento sanitrio, a
limpeza pblica, a drenagem pluvial e o controle de vetores - integralidade; e
como requisito indispensvel para tornar visvel e legitimada a diversidade de
interesses, bem como para a apropriao dos equipamentos de saneamento
pela populao participao e controle social (BRASIL, 2007). Em
atendimento ao Marco, em 2007 foi aprovada a Lei Estadual 1.025/07, que
criou a Agncia Reguladora de Servios de Saneamento e Energia no Estado
de So Paulo - ARSESP.

23
Ainda no Estado de So Paulo, a Poltica Estadual de Mudanas Climticas -
PEMC, Lei Estadual n 13.798/09, objetiva disciplinar as adaptaes
necessrias aos impactos derivados das mudanas climticas, destaca, como
mecanismos importantes para a promoo do saneamento, o mapeamento e
avaliao de vulnerabilidades e reas de risco e necessidades de preveno; a
avaliao ambiental estratgica, com disciplinamento do uso do solo e
planejamento regional; o planejamento emergencial contra catstrofes. No que
tange s vulnerabilidades, o PEMC considera riscos sobre assentamentos e
infraestrutura, destacando-se a alterao no regime hdrico, afetando o
suprimento de gua e seus mltiplos impactos nas infraestruturas urbanas, e
ampliao de medidas de preveno e resposta aos eventos extremos com
desenvolvimento de aes integradas nos planos diretores e de bacias
hidrogrficas, considerando os provveis impactos em cada regio e
realocao de famlias residentes em reas de risco, entre outras (SO
PAULO, 2009; EMPLASA, 2013).

Conforme a Organizao Mundial da Sade - OMS, saneamento do meio pode


ser definido como o controle de todos os fatores do meio fsico do homem que
exercem ou podem exercer efeito deletrio sobre seu bem-estar fsico, mental
e social (Philippi Jr 2004). As principais atividades que compem o
saneamento do meio incluem sistema de abastecimento de gua; sistema de
coleta e tratamento de guas residurias; sistema de limpeza urbana; controle
de artrpodes e roedores de importncia em sade pblica (moscas,
mosquitos, baratas, ratos, e outros); controle da poluio das guas, do ar e do
solo; saneamento de alimentos; saneamento nos meios de transporte;
saneamento de locais de reunio e recreao; saneamento de locais de
trabalho; saneamento de escolas; saneamento de hospitais; saneamento de
habitaes; saneamento no planejamento territorial; Os servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio representam, portanto, pilares
importantes no funcionamento de toda infraestrutura urbana, com reflexos na
sade e na qualidade de vida, sendo a ausncia de acesso indicativa de
vulnerabilidade da populao.

No contexto da proviso dos servios de abastecimento de gua e


esgotamento sanitrio, as lacunas no Brasil ainda revelam um desafio na

24
gesto para o desenvolvimento sustentvel. Embora estudos (PNSB-IBGE,
2008; WHO, 2013) revelem que a taxa de cobertura de servios de
abastecimento de gua em reas urbanas do pas se aproximam de 100%
(IBGE, 2010), principalmente nas regies sul e sudeste do pas, os
levantamentos de campo demostraram que ainda h assentamentos nestas
regies que contam somente com acesso irregular de gua1.

Estudos do Instituto Trata Brasil destacam tambm que o acesso a servios de


esgotamento sanitrio crescente, mas insuficiente, especialmente em reas
de assentamentos irregulares. A pobreza, a falta de informao, combinadas
com baixos ndices de acesso a servios de saneamento bsico, representam
fator importante como responsvel pela ainda significativa taxa de mortalidade
infantil no Brasil (Trata Brasil, 2010).

As polticas pblicas sustentadas na constituio de 1988 e no marco


regulatrio do saneamento (Lei 11.445 de 2007) so pontos de apoio e guias
para mudanas no sentido de promover a universalizao dos servios de
saneamento sob o enfoque do atendimento aos direitos humanos. Dentre
outros aspectos, a Lei estabelece redefinies institucionais significativas,
dando-se destaque insero da regulao nos novos contratos com o poder
concedente e companhias de saneamento. Anteriormente ao marco regulatrio
do saneamento as operadoras eram reguladas pelos mecanismos de
financiamento, pelas legislaes da qualidade das guas, por legislaes
ambientais, por mecanismos de licitao, e, no caso de algumas de
companhias de saneamento dos Estados de So Paulo - SABESP, Minas
Gerais - COPASA e Paran SANEPAR, tambm pela Bolsa de Valores de
So Paulo e de Nova York.

Aps o marco regulatrio de 2007, esforos setoriais vm sendo feitos para


criao de agncias reguladoras dos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio, para apoiar tecnicamente as municipalidades e acelerar
os servios de saneamento bsico s metas nacionais de universalizao. As
agncias reguladoras institudas em atendimento a essa legislao criaram

1
O Polo de Avaliao no Captulo 6 apresenta este tema

25
mecanismos de incentivo eficincia tcnica e eficcia social e efetividade da
prestao dos servios, para permitir a apropriao social de ganhos de
produtividade na prestao dos servios pblicos e na execuo de atividades
pblicas de saneamento bsico.

Nesse sentido, os atuais modelos de negcio dos servios de abastecimento


de gua e esgotamento sanitrio sero progressivamente pressionados, em
ambiente regulado, para atender de forma satisfatria e homognea aos
cidados, reduzindo as notrias disparidades no acesso aos servios, em
especial, nas reas de vulnerabilidade.

Tanto processos de integrao quanto processos de desintegrao de usurios


de redes, de incluso e excluso do acesso a servios so evidncias das
disparidades e constitutivos das redes de infraestrutura, conectando e
excluindo cidados de servios pblicos. Processos de desintegrao e
excluso ocorrem por decises de gesto frente a impeditivos de integrao.
Dois so identificveis: os judiciais provenientes de impedimentos
concessionria atender reas de invaso e os econmico-financeiros
provenientes das exigncias regulatrias de equilbrio da concesso.

Os processos de integrao, para serem viabilizados implicam em estratgias


de circulao e de integrao, havendo fluxo entre as partes e permitindo uma
anlise que contribua para superao da viso atomista e abra a possibilidade
de percepo de atores/agentes em suas interaes. Para isto,
imprescindvel a reorientao dos valores e dos recursos em funo da
melhoria do nvel de vida dos cidados (DUPUY, 1984).

neste sentido que esto sendo empenhados esforos em polticas de


universalizao dos servios, que consiste em estender a toda populao,
independentemente de contribuio financeira de cada indivduo, o usufruto
dos servios apropriados s suas necessidades e sua integralidade
(MALHEIROS et al., 2006).

As respostas a este desafio da universalizao no so triviais, uma vez que


envolvem a articulao de atores governamentais e no governamentais para
elaborao e implementao de polticas, planos, programas e projetos. Este

26
processo de planejamento e gesto integrada demanda informao que
permita identificao e mapeamento das populaes privadas de seus direitos,
ou empurradas para os bolses ainda carentes de infraestrutura essencial,
como saneamento, educao e habitao, entre outros.

O que torna esta situao bastante complexa que no se trata somente de


indisponibilidade de dados, mas saber-se quais e como os mecanismos e
ferramentas devem ser apropriados pelos diferentes atores destes territrios
para transformarem polticas em aes concretas e resilientes, que respondam
exatamente ao complexo contexto em que estes territrios urbanos se
encontram. Ou seja, elevado dficit de infraestrutura e consequente demanda
de elevados investimentos, habitaes em condies precrias, situaes
crticas quanto regularizao fundiria, entre outros aspectos, que exigem
esforos multi-institucionais. Desta forma, as instituies responsveis devero
desenvolver capacidades especficas para estes cenrios, que exigem
inovao em gesto nesta temtica, em especfico para desenvolver
ferramentas que auxiliem a gesto destes servios e indicadores capazes de
mensurarem e retratarem a realidade vivenciada.

As diversas presses que sofre uma concessionria de servios pblicos


essenciais, num contexto de polticas pblicas setoriais, cujas dimenses
sociais no contemplam mecanismos de equacionamento de temas como
capacidade de pagamento de parcela de seus usurios, bem como de
dimenses judiciais de punio pelo atendimento s reas irregulares, torna um
desafio o desenvolvimento de um modelo que garanta eficazmente a operao
com eficincia tcnica e eficcia social de uma concesso urbana.

Portanto, o problema central foco desta pesquisa est no desenvolvimento de


um modelo de negcio, que permita alavancar a universalizao dos servios
de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e integre, em ambiente
regulado, as urgentes demandas da sociedade pelo acesso universal, por meio
da atuao articulada e integrada dos gestores do saneamento e setores
correlatos com suas contribuies ao desenvolvimento urbano, que combine
objetivos empresariais do atendimento as lacunas sociais, de forma a contribuir
no formato de tomada de deciso e gerar valor para os usurios.

27
1.1. Pergunta de pesquisa

A partir da hiptese de que um modelo inovador dos servios de abastecimento


de gua e de esgotamento sanitrio em reas de vulnerabilidade social
permitir que a concessionria consiga responder estrategicamente aos
desafios que vm sendo trazidos pela prpria universalizao, de forma a
operar em regime de eficincia tcnica, eficcia social, proteo ambiental e
governana, de maneira a inserir princpios do desenvolvimento sustentvel na
organizao, emergem as questes:
Quais seriam os ajustes no atual modelo de saneamento para a
universalizao do saneamento em reas de populaes vulnerveis? Como
incorporar na gesto da empresa mecanismos de governana para a
sustentabilidade? Como universalizar servios pblicos para obteno de
benefcios socioambientais?

1.2. Objetivo

Objetivo principal propor inovao no modelo para a universalizao dos


servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em reas de
populaes vulnerveis.
Objetivos especficos:
a. Reunir, analisar e inovar conceitos, modelos; identificar experincias de
avaliao da universalizao em reas de vulnerabilidade e propor
procedimentos com melhores prticas;
b. Identificar contribuies de programas de universalizao do saneamento
bsico em reas vulnerveis;
c. Elaborar modelo que integre informaes multidisciplinares acerca da
universalizao do saneamento j alcanadas com uma proposta inovadora
que equacione impeditivos nas dimenses organizacionais.

1.3. Consideraes sobre a escolha da tese

Modelo Inclusivo a lgica de como uma organizao cria, distribui e captura


valor de forma a considerar os cidados em situao de excluso social,
inserindo-os na cadeia de valor. Significa criar um novo paradigma para

28
atender todo e qualquer cidado na rea de concesso garantindo a dignidade
humana (para a universalizao) com servios essenciais de abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio (do saneamento bsico) em locais habitados por
subcidados em condies de pobreza, que no tm condies por si, de
superarem as limitaes impostas pela vida urbana (em reas de
vulnerabilidade social cujos cidados no sejam moradores de rua). Est
fortemente atrelado gesto, representando vantagens competitivas e
aperfeioamento de processos. Sua construo, conceituao, mapeamento e
monitoramento contribuem para que a estrutura empresarial, composta da alta
administrao e gestores compreendam, inovem, divulguem e registrem a
racionalidade do negcio. Como resultados, o modelo define limites de criao
de valor, processos e governana, no sentido de contribuir aos processos
colaborativos, agrega valor aos servios, promove a gesto de ativos
intangveis, melhora o desempenho empresarial por antever problemas futuros
(OSTERWALDER & PIGNEUR, 2011; BERGERON, 2003, KLANG et. al. 2010,
BHATT, 2001, BOSE, 2004, SOSNA et. al. 2010).
Assim, faz-se necessrio uma anlise de contexto socioambiental para
compreenso do modelo de gesto e de negcio dos servios pblicos de
abastecimento de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em reas de
vulnerabilidade social.
O Atlas do Saneamento (IBGE, 2011, 2013) apresenta dados alarmantes da
gesto do saneamento, por exemplo: intermitncia do abastecimento em
regies de secas, ausncia de servios e cobrana, e taxas de mortalidade
infantil correlacionada ausncia de servios de saneamento, que demonstram
o status atual da prestao dos servios no Brasil. As regies metropolitanas
possuem cidades com diferentes qualidades de instrumentos de gesto,
planejamento e legislao municipal no que tange poltica de saneamento e
urbanizao de assentamentos precrios.
Os equacionamentos dos setores de infraestrutura para a universalizao dos
servios em diversos pases passam por mecanismos capazes de superar a
crescente urbanizao da pobreza, baixa qualidade ou ausncia de servios
bsicos, entendimento pela populao que tem direito aos servios e os acessa
de forma lcita ou ilcita, ausncia de mecanismos de financiamentos e poltica
de subsdios para acesso da populao de baixa renda e altos custos

29
ambientais (DURANA ET. AL. 2010).
No Brasil ocorrem os mesmos fatos de origem, que so agravados pela
ausncia de uma estratgia nacional de universalizao para aglomerados
subnormais e de mecanismos nacionais de subsdios a populaes de baixa
renda (JULIANO ET. AL, 2014).
Alguns fatores estruturantes da sociedade brasileira, como o uso e ocupao
do solo, o preo da terra e a periferizao fazem com que cada vez mais
existam pessoas em reas irregulares, impactando a universalizao dos
servios de saneamento.
A despeito da insero nas diretivas do marco regulatrio para universalizao
com participao e controle social, deslocando a centralidade dos servios para
o usurio, com dispositivos legais para um mercado regulado, as empresas
seguem em prticas monopolistas buscando alternativas para equacionar
esses desafios com recursos provenientes dos servios prestados e dos
acionistas. O planejamento pelo poder concedente e as providncias para
urbanizao de aglomerados subnormais impressindveis universalizao
demandam esforos legais e tcnicos alm de recursos nem sempre
disponveis aos municpios. Por outro lado, o regulador tem priorizado definio
de tarifas, orientao para a universalizao (incentiva demanda) e fiscalizao
dos servios tcnicos. Deparam-se frequentemente com a interveno pblica
sobre o preo, a gesto de um preo poltico frente ao preo de mercado (efeito
sobre a oferta), inviabilidade econmico-financeira dos servios dos municpios
pobres, e desmantelamento do mecanismo de subsdios, o estabelecimento de
limitaes legais e regulatrias ao financiamento e organizao da demanda, e
a dificuldade em se adaptar a inovao.
Nesse sentido, deve-se considerar que a inovao tem uma dimenso de
resultado e outra de processo que advm da capacidade de requisitos
organizacionais e deliberao proposital para esse fim (SANTOS, BASSO,
KIMURA, 2012; CROSSAN & APAYDIN, 2010; PAVITT, 1982; NYBACK &
JENSSEN, 2012; PRESTER & BOZAC, 2012). Fatores como metodologia,
atendimento de mercado especfico, matrias primas e concorrncia vo levar
inovao, alm de recursos disponveis, processos internos e prioridades
empresariais, sendo um dos motivadores principais tomada de deciso,
ambiente de inovao e elos internos que os unem entre si e com o meio

30
externo, incluindo a estrutura de governana. Como consenso, os modelos
devem conter estratgia clara, estrutura formal, recursos garantidos, fatores
humanos e culturais considerados, e reviso de processos (SCHUMPETER,
1984; CHRISTENSEN, 2000; VAN DE VEM ET. AL., 2000).
Estes aspectos tm impacto importante na inovao dos servios de
saneamento. necessrio definio de uma inovao na governana
empresarial, que cubra situaes marginais, e lacunas da politica pblica, que
permita focalizar esforos e recursos para proteger a populao mais
vulnervel e possibilitar que essa tenha acesso universal aos servios que
presta uma concessionria.
Um dos principais impactos da inovao de gesto e do modelo de negcio
decorrentes da economia atual a ampliao do leque de configuraes de
novos negcios de uma organizao, que aumentou a complexidade das
decises e dificultou a tomada de deciso pelos gestores (PATELI & GIAGLIS,
2004). Estes impactos tambm afetam o saneamento.
As ineficincias tcnicas que escapam a um sistema de informaes no
auditadas para o benchmarking2 entre empresas, a descontinuidade poltica de
programas e projetos, e a desarticulao entre ministrios, secretarias e
agentes reguladores desafiam a universalizao.
A pergunta que emerge quem ser o provedor de um novo modelo? No
aspecto da gesto, dever promover o funcionamento dos servios com
celeridade, reduo de gargalos decisrios, fortalecimento de parcerias entre
poder pblico e concessionrias, e transparncia com a sociedade. Faz-se
necessrio instrumentos aderentes realidade urbana, de forma a inovar o
modelo de negcio em regime de eficincia, eficcia e efetividade para a
universalizao, que seja capaz de perceber as mudanas na estrutura de
mercado e sociedade, antecipando-se a elas de forma a compreender o
propsito moral da transformao e trazer conceitos e contedos para a
organizao como valores empresariais.
Nesse sentido, parafraseando Porter & Kramer (2011), o projeto de pesquisa
busca a proposio de um Modelo inovador dos servios pblicos de
2
Benchmarking uma ferramenta caracterizada pela capacidade de aferir eficincia e eficcia da
prestao dos servios por meio de indicadores de produtividade das empresas, que so comparadas por
reguladores (Guimaraes et. al, 2014)

31
saneamento, de forma a gerar benefcios sociais numa escala de iniciativas de
gerao de valor socioambiental e econmico com lies de incluso. A
universalizao do saneamento bsico deve incluir em sua estratgia
contribuies na transformao da condio de vida do usurio de reas de
vulnerabilidade frente importncia da relao do mesmo com gua e esgoto,
por meio de mudanas da gesto da organizao, governana e estratgias
econmico-financeiras.
O tema central para a engenharia ambiental, sendo que as discusses da
sustentabilidade e as cincias ambientais contribuem identificao dos
determinantes sociais, legais e econmicos da universalizao do saneamento.

1.4. Limitaes da construo da tese

Esta tese no aborda modelos de negcio genricos dos Sistemas de


abastecimento de gua e esgotamento sanitrio - SAAES das empresas
pblicas ou privadas, modelos de concesso dos servios em municpios
dentro ou fora das regies metropolitanas, operao de departamentos de
guas e esgoto municipais ou qualquer outra modelagem que considere os
usurios regulares das reas consideradas atendveis pelos novos contratos de
programa. Igualmente no trata das modelagens de negcios para plantas de
produo e tratamento de gua e de plantas de tratamento e disposio final -
de esgotamento sanitrio.
As delimitaes da tese so dadas pelos limites geogrficos e empresariais do
cidado habitante de reas irregulares, de vulnerabilidade socioambiental, em
condio de excluso da operacionalizao, implantao dos servios
essenciais, que devem ser prestados em atendimento aos direitos
constitucionais, das polticas pblicas do setor de saneamento, que habitam
nos chamados assentamentos precrios.
A metodologia de identificao e mobilizao de lideranas comunitrias
tambm no objeto desta tese, por essa razo no ser abordada, apenas
citada.

1.5. Abordagem metodolgica

Martins & Thephilo (2009) afirmam que a gerao do conhecimento se

32
processa em quatro polos: metodolgico, epistemolgico, terico e tcnico, que
devem ser avaliados e que promovero a construo do modelo desta
pesquisa (Figura 1).

POLO METODOLGICO

POLO EPISTEMOLGICO
POLO TERICO

POLO TCNICO
POLO DE AVALIAO

CONSTRUO DO MODELO

Elaborao: a autora (2013,2015)


Figura 1- Esquema da Pesquisa

Polo metodolgico - apresenta os caminhos do mtodo cientfico adotado para


se atingir resultados e objetivos propostos e enquadra-se em qualitativo de
pesquisa e recursos metodolgicos multivariados de coleta de dados.
composto de: reviso de literatura; pesquisa documental; checagem por
questionrios dos dados secundrios da operadora, Secretaria de Assistncia
Social e Fundao SEADE; levantamento de dados primrios; entrevistas em
profundidade; discusso de grupo (BAUER E GASKELL, 2002; DENZIN,
1970A; DENZIN, 1970B; DENZIN, 2000; KVALE, 1996; QUIVY E VAN
CAMPENHOUDT, 1993; TRIVIOS, 1995, LATOUR, 2012).
Para produo e coleta dos dados foram aplicados questionrios (Anexo 2) a
136 (cento e trinta e seis) atores do setor de saneamento, 11 entrevistas
presenciais ou por Skype com atores-rede estratgicos do setor de
saneamento; 28 (vinte e oito) entrevistas com gestores da concessionria, 68
(sessenta e oito) entrevistas com lderes comunitrios, representando 6.800
famlias moradoras de aglomerados subnormais, e 2.515 (dois mil, quinhentos
e quinze vistorias de domiclios representativos dos 9 municpios da RMBS
com 96% de confiana e margem de erro de 1%. Para construo do

33
cartografia das controvrsias, definio de conceitos, indicadores, modelo e
validao de resultados foram realizadas 20 (vinte) oficinas de construo
participativa de um modelo inovador de negcio, que atenda aos desafios das
controvrsias sociotcnicas do saneamento. A abordagem metodolgica
escolhida foi a crtico-dialtica, que admite a inter-relao qualitativa e
quantitativa entre uma viso dinmica de fenmenos enfocando trs
dimenses: tramas de relaes contraditrias de leis de construo conflitantes
e transformao dos fatos, mtodo de investigao da realidade (rompimento
com o modo de pensar dominante e instaurar um mtodo dialtico) e uma
prxis que revela mais do que o conflito de interesses, mas o foco
transformador do fenmeno estudado. Segundo a metodologia, fundamental
no interpretar ou ocultar e somente relatar, no privilegiar aes concretas em
detrimento das abstratas, num papel legislativo que abandona o relativismo
(Latour, 2012).
Polo Epistemolgico - o orientador crtico dos demais polos. Esta prtica
cientfica definida por Bruyne et al. (1991) considera a complexidade das
problemticas das cincias sociais aplicadas e permite reavaliaes e
rearranjos, considerando que a pesquisa no uma sequncia de
procedimentos e necessita de interpretaes em cada polo com voltas
constantes aos polos referenciais. de abordagem complexa com cinco
princpios fundamentais: 1.) Anlise de uma problemtica, devendo conter um
inventrio prvio do pesquisador que delinear e direcionar a pesquisa,
demandando conhecimento profundo do pesquisador na problemtica; 2.)
Resgate crtico do referencial terico, a fim de revisitar rupturas e superaes
julgadas necessrias); 3.) Taxonomia dos Modelos dos Setores de Baixa
Renda - SBR; 4.) Mapeamento das Controvrsias, que organiza os mltiplos
determinantes e demonstra a complexidade, os avanos obtidos em relao a
controvrsia em situaes especficas e implicaes para a ao concreta,
segundo a Teoria Ator-Rede de Latour (2012). Essa etapa foi realizada em
cinco oficinas: duas de prticas de superao, uma de indicadores, e duas de
construo do Mapa da Controvrsia.
Polo Terico - trata-se de etapa de construo dos marcos conceituais. Foi
desenhado com a proposta de procedimento de Quivy e Campenhoudt (1992),
com as etapas de ruptura identificadas em oficinas, construo e verificao.

34
Ocorreu mediante a proposio e construo dos marcos por trs oficinas
homogneas clusterizadas por tipo de contribuio a validao/construo de
conceitos e uma oficina complementar para os respectivos indicadores. A
primeira foi composta por representantes da academia, operadores,
reguladores e municpio para validar os critrios de anlise identificados na
literatura concorrentemente ao estudo de caso; a segunda, composta por
tcnicos, operadores, reguladores e gestores municipais das reas piloto, e a
terceira, composta por representantes dos grupos anteriores, usurios e
sociedade civil organizada.
Polo Tcnico metodologia de pesquisa-ao, tendo por objeto de anlise
aglomerados subnormais (IBGE, 2011), com populao em condio de
habitao em reas favelizadas, em situao de vulnerabilidade socioambiental
determinadas a partir de um diagnstico preliminar priorizado pela urgncia de
universalizao, sujeitos a riscos de danos sade e meio ambiente,
ampliados pelo nmero de cidados afetados por essa situao. Foi definido
em conjunto com a concessionria como piloto no estado de So Paulo em
rea urbana metropolitana, regulada pela Agncia Reguladora de Saneamento
e Energia do Estado de So Paulo ARSESP. Este polo contempla a aplicao
de questionrios a atores-rede (Anexo 2 questionrio 1) e usurios das reas
objeto de estudo (Anexo 2 questionrio 2) cujo objetivo foi de subsidiar
oficinas para a construo do modelo de negcio e gesto. Os questionrios
aplicados em entrevistas qualitativas intra-organizao (Anexo 2 questionrio
3), foram antecipadamente testados em atores de referncia, e permitiram
ajuste dos formulrios qualitativos para determinar os elementos de linguagem
e temas predominantes, cujo objetivo foi de subsidiar a construo do modelo
de gesto.
Adotou-se o Cdigo de tica ANEP-ICC/ESOMAR, fornecido pela Associao
Nacional de Empresas de Pesquisa ANEP. Todos os entrevistados autorizaram
que suas respostas fossem contabilizadas nesta pesquisa. Ainda assim, como
garantia ao anonimato dos respondentes intra-organizao, somente foram
apresentadas consolidaes e posicionamentos de forma coletiva e nunca
individual. As entrevistas qualitativas, realizadas com especialistas dos setores
de gua e energia e catedrticos de universidades foram autorizadas por
escrito ou verbalmente nas entrevistas que foram gravadas. Nenhuma

35
gravao ser divulgada ou disponibilizada a terceiros, conforme cdigo de
tica da ANEP. As datas das entrevistas, questionrios, levantamentos de
campo, oficinas e reunies na condio de observadora constam da agenda
(Anexo 1), e totalizadas no Quadro 01.
Polo de Avaliao - contemplou anlise e interpretao dos resultados das
atividades de campo com a gerao de uma base emprica geo-referenciada
da concesso em base disponvel com dados socioeconmicos da Fundao
Seade e dos usurios do sistema comercial da concessionria. Tambm
consolidou os resultados dos questionrios, e fundamentou a construo do
modelo, procedimentos, funes e planejamento.
Construo do Modelo - deu-se por abordagem da dimenso social da
vulnerabilidade, com suporte da teoria da administrao para grandes
organizaes sociais, teoria-ator-rede para cincias naturais e cincias sociais
e arcabouo jurdico. As concepes terico-metodolgicas apoiaram as
oficinas para subsidiar o desenvolvimento do modelo em bases participativas.
Foram 13 (treze) oficinas de contribuio ao desenvolvimento do modelo:
Trs oficinas de mapeamento das praticas de governana para
universalizao utilizadas;
Duas oficinas de diagnstico e identificao dos fatores-chave das
prticas de gesto;
Identificao e mobilizao dos atores-rede;
Trs oficinas para inovao do modelo de gesto, governana e fatores
que contemplassem a ateno s reas em condio de vulnerabilidade
social, com a finalidade de identificar os desafios da malha urbana frente
complexidade social;
Cinco oficinas para subsidiar o desenvolvimento de um plano de negcio
com indicadores de resultados e de governana da atuao nas reas
de vulnerabilidade utilizando intervenes micropolticas na comunidade
do modelo de gesto;
A construo do modelo institucional, o equacionamento econmico-financeiro
e equacionamento jurdico foram desenvolvidos e apresentados aos atores do
setor. Nesse sentido, o modelo inovador teve como objetivo equacionar os
desafios dos servios de saneamento bsico aos SBR, de forma atingir a
universalizao.

36
2. BALANO DAS REFERNCIAS COMO INVENTRIO PRVIO

2.1. Anlise da Complexidade do Modelo

Preliminarmente, como inventrio necessrio (Latour, 2012), destaca-se que a


histria das concessionrias mistura-se da poltica pblica do setor de
saneamento bsico no Brasil, que no sofreu vcuos jurdicos legais e
institucionais nas ltimas dcadas.
As referncias institucionais brasileiras para a universalizao do saneamento
bsico no Brasil originam-se no Cdigo das guas de 1934 (BRASIL, 1934)
sustentando um modelo regulatrio inovador na poca, que ainda influencia as
polticas pblicas do Pas. Esse primeiro marco regulatrio, definiu as guas
como bem pblico, e um modelo estatizante do Estado Novo, conferindo
necessrias ressalvas em seu texto quanto ao uso da gua (irrigao, sade e
energia).
Na dcada 1970, o Plano Nacional de Saneamento PLANASA definiu o
modelo sobre o qual o saneamento foi fundamentado, cuja preocupao inicial
era a universalizao do acesso aos servios de abastecimento de gua
potvel a todas as camadas sociais por meio de regulamentao tarifria
coerente com o poder aquisitivo da populao (BRASIL, 1978B, BRASIL
1978A, art.10) e equilbrio econmico-financeiro dos prestadores. O subsdio
econmico financeiro foi o mecanismo institudo para a modicidade tarifria.
Ainda, criou as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico - CEBs para
executar essa poltica pblica, com parcela de responsabilidade do poder
pblico visando promover a sade e o saneamento bsico como fatores
indispensveis ao desenvolvimento social e econmico da populao e do
pas.
O equilbrio tarifrio das CEBs foi previsto em lei para ocorrer por meio de
subsdios cruzados, a fim de compatibilizar aspectos econmicos com objetivos
sociais do momento em duas linhas. Subsdios entre categorias de usurios e
regies para a demanda, e subsdios oferta mediante recursos do Banco
Nacional da Habitao - BNH, criado em 1964 com a misso de implantar uma
poltica de desenvolvimento urbano. Segundo Gmez-Lobo (2003), o subsdio
constituem importante instrumento de poltica econmica, que subsdios
37
consiste na entrega de recursos a um grupo de agentes econmicos
(produtores ou consumidores), de um determinado setor, de forma a alterar o
equilbrio de mercado, que seria alcanado em condies normais, cuja
finalidade melhorar o bem-estar da sociedade.
O objetivo principal do PLANASA era de ampliar a cobertura dos servios de
saneamento bsico. As metas do plano eram atender 80% da populao
urbana com servios de gua e 50% com servios de esgoto, at 1980. O perfil
da gesto do setor na ditadura militar de 1978 a 1988 caracterizou-se por
centralizao decisria, prestao dos servios subordinada auto
sustentao tarifria, predominncia das aes nas regies mais desenvolvidas
(Sul e Sudeste), aplicao dos subsdios cruzados e obrigatoriedade de
concesso dos servios locais s companhias criadas pelos estados brasileiros
como requisito para que os municpios acessassem os recursos da Unio. Os
recursos do Sistema Financeiro do Saneamento SFS, foram disponibilizados
aps os municpios assinarem contratos de concesso com as Companhias
Estaduais de Saneamento Bsico CESBs. Estes renunciaram suas
prerrogativas de poder concedente, notadamente em matria de poltica
tarifria e de novos investimentos. (BRASIL, 2010). Dois instrumentos de
financiamento apoiavam o plano: o programa de financiamento do Banco
Nacional da Habitao BNH, o Programa de Fianciamento para o
Saneamento - FINASA e os Fundos de gua e Esgoto Estaduais - FAEs. O
modelo do PLANASA enfocou a construo e ampliao dos sistemas, com
menor nfase na operao, o que levou a uma posterior degradao dos
sistemas e ndice elevado de perdas. No que tange os financiamentos para
investimentos, de 1968 a 1971 quase 100% dos investimentos realizados foram
em redes de abastecimento de gua e 30% foram investidos em coleta e
afastamento de esgoto. De 1968 a 1984, o BNH respondeu por 65% dos
recursos financiados, contra apenas 35% dos fundos estaduais. Entre os
municpios que no aderiram, apesar das dificuldades de financiamento, at
1996 mais de 60% atingiram coberturas de servios de gua superiores a 90%.
Entretanto, somente 57% dispunham de rede coletora de esgoto, sendo que
43% alcanaram cobertura superior a 90% da populao, segundo diagnstico
realizado pela Associao Nacional dos Servios Municipais de Saneamento
ASSEMAE / Fundo Nacional da Sade - FNS (1996). No incio da dcada de

38
80, o Planasa atingiu a meta de 80% de cobertura de gua. Em 1985,
entretanto, o BNH foi extinto, sendo substitudo pela Caixa Econmica Federal,
que reduziu a oferta de recursos. (SILVA, 2005).
A Poltica Nacional do Saneamento daquele perodo propiciou regras claras
para as CEBs, sustentada no modelo de subsdios, de equilbrio econmico
financeiro da concesso, vinculando-o ao acesso de financiamentos institudos
para universalizao. Este foi o mecanismo regulatrio daquele perodo.
No mbito do Estado de So Paulo, os servios de gua e esgoto em grande
parte dos municpios do Estado de So Paulo eram administrados diretamente
pelos municpios, quer atravs de departamentos municipais de saneamento
bsico, quer atravs de autarquias municipais.3
Em 1954, como resposta ao expressivo crescimento da populao na Regio
Metropolitana de So Paulo, o Governo do Estado de So Paulo criou o
Departamento de guas e Esgotos, autarquia do Governo do Estado. O
Departamento de guas e Esgotos prestava servios de gua e esgotos para
vrios municpios da Regio Metropolitana de So Paulo. Em 1968 ocorreu
uma reestruturao importante das entidades concessionrias de servios de
gua e esgoto no Estado de So Paulo, com a criao da COMASP, cujo
objetivo era fornecer gua potvel por atacado para consumo pblico nos
municpios da Regio Metropolitana de So Paulo. Todos os ativos
relacionados produo de gua potvel na Regio Metropolitana de So
Paulo anteriormente pertencente ao Departamento de guas e Esgotos foram
transferidos a COMASP. Em 1970, foi constituda pelo Governo do Estado de
So Paulo, a SAEC Superintendncia de gua e Esgotos da Capital para
distribuir gua e coletar esgoto na Cidade de So Paulo. Todos os ativos
anteriormente pertencentes ao Departamento de guas e Esgotos vinculados a
estas atividades foram transferidos SAEC. Tambm em 1970, o Governo do
Estado de So Paulo constituiu a Companhia Metropolitana de Saneamento de
So Paulo, ou SANESP, para prestar servios de tratamento de esgoto na
Regio Metropolitana de So Paulo. Todos os ativos anteriormente
pertencentes ao Departamento de guas e Esgotos vinculados a estas
3
Autarquias so rgos pblicos relativamente autnomos com existncia jurdica, ativos e receitas
prprias, constitudas por lei para assumir a administrao de servios pblicos para os quais considera-se
que sero melhor administrados por uma estrutura administrativa e financeira descentralizada.

39
atividades foram transferidos SANESP. O Departamento de gua e Esgotos
foi posteriormente extinto.
Em 29 de junho de 1973, com o objetivo de implementar as diretrizes do
Governo Federal estabelecidas no Plano Nacional de Saneamento - PLANASA,
a COMASP, a SAEC e a SANESP se fundiram para formar a Companhia de
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo - SABESP. O Plano Nacional de
Saneamento foi um programa patrocinado pelo Governo Federal que financiou
investimentos e auxiliou no desenvolvimento de empresas de servios de gua
e esgoto controladas pelo Estado. Desde a constituio da companhia, outras
sociedades de economia mista relacionada produo e distribuio de gua,
coleta e tratamento de esgoto no Estado de So Paulo foram incorporadas a
SABESP.
No entanto, o modelo PLANASA no logrou garantir o retorno dos pesados e
intensos investimentos realizados pelas CEBs ainda pendentes de
equacionamento econmico-financeiro. Isto porque, o modelo no foi capaz de
solucionar a intensa interferncia poltica que permeou e permeia a atuao
das companhias estaduais, agregada escassez de recursos municipais de
toda natureza, potencializando a inadimplncia prejudicando o equilbrio
econmico-financeiro da prestao dos servios.
Nas dcadas de 1970 e 1980 os programas, projetos e gesto das CEBs
refletiram a busca da universalizao nas prticas organizacionais apoiadas em
poltica pblica nacional, sendo que implantou uma teoria do bem-estar social e
foi agente da poltica distributiva do Estado de So Paulo. Por essa razo,
passou a ser objeto de presso e manipulao poltica pelo poder concedente
e afastou-se do modelo de tarifas que representava custos dos servios e
promoveu o desequilbrio econmico-financeiro das concesses.
Em 1994 a Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo tornou-
se uma empresa de capital aberto objetivando captar recursos para
investimentos. Operava 363 municpios, em 2013, no estado de So Paulo com
uma estrutura de governana proveniente do Novo Mercado da Bolsa de
Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo (BM&FBovespa), American
Depositary Receipts (ADR) e Bolsa de Valores de Nova York (NYSE), onde
suas aes so negociadas. (SABESP, 2013). Em dezembro de 2014 realizou
aproximadamente R$2 bilhes/ano de investimentos.

40
A Constituio Federal de 1988 estabeleceu inter-relaes do saneamento no
artigo 23, incisos VI, VII e IX, atribuindo competncias comuns a unio,
estados, distrito federal e municpios de proteger o meio ambiente, promover
programas de construo de moradias e a melhoria das condies
habitacionais e de saneamento bsico, alm de combater a poluio em
qualquer de suas formas. No artigo 225 assegurou a todos o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial
sadia qualidade de vida, impondo ao poder pblico e coletividade o dever
de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras geraes. E no artigo
200 estabeleceu competncias do sistema nico de sade de participao na
Poltica de Saneamento (BRASIL, 1988). Quanto aos recursos hdricos, no
artigo 20 conferiu Unio a propriedade de rios, lagos e quaisquer correntes
de gua, superficiais ou subterrneas, em territrio de exclusivo domnio
federal ou que banhe mais de um estado, sirvam de limite com outros pases
ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham. E nos artigos 23,
24 e 26, inciso l da Constituio incluem entre os bens dos estados as guas
superficiais ou subterrneas fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas
neste caso as decorrentes de obras da Unio.
A Lei n. 9.433, de 08/01/97, regulamenta o artigo 21, inciso XIX, da
Constituio Federal, estabelecendo a competncia da Unio para instituir a
Poltica Nacional de Recursos Hdricos e o Sistema Nacional de
Gerenciamento dos Recursos Hdricos, visando assegurar a necessria
disponibilidade de gua atual e s futuras geraes (BRASIL, 1997). Em
1991, a Lei n. 7.663/91 instituiu a Poltica Estadual de Recursos Hdricos e o
Sistema Integrado de Gerenciamento dos Recursos Hdricos (SIGRH) e adota
as bacias hidrogrficas como Unidades de Gerenciamento de Recursos
Hdricos. A partir dessa legislao, aps dois anos de estudos aprofundados e
discusses pblicas, foi elaborada e promulgada em 28/11/1997, a Lei n
9.866/97, que dispe sobre as diretrizes e normas para a proteo e
recuperao das bacias hidrogrficas que compreendem os mananciais de
interesse regional da cidade de So Paulo (SO PAULO, 1991). Esta
legislao busca atender necessidade de implementar aes de proteo em
todo o Estado e preconiza a adoo da bacia hidrogrfica como unidade de
planejamento e gesto para os mananciais. Ao prever a criao das reas de

41
Proteo e Recuperao dos Mananciais APRMs permite a descentralizao
das aes que considerem as especificidades regionais para uma gesto mais
eficiente e adequada. Outro instrumento inovador dessa lei foi criao das
reas de Interveno, local de planejamento e execuo das aes de
recuperao de reas degradadas, bem como de aes indutoras de usos e
atividades compatveis com a recuperao dos mananciais. As reas de
Interveno foram classificadas em reas de: (i) Restrio Ocupao; (ii)
Ocupao Dirigida; (iii) Recuperao Ambiental.

Na Lei 9866/97 assinala-se que a cada APRM corresponder uma Lei


Especfica, onde se estabelecem as reas de Interveno e as respectivas
diretrizes e normas ambientais e urbansticas de interesse regional para a
proteo e recuperao dos mananciais. Prev-se tambm que a elaborao
das leis especficas deve ser precedida de um Plano de Desenvolvimento e
Proteo Ambiental PDPA, o qual prope as polticas pblicas e os
programas ambientais para cada APRM (SO PAULO, 1997).

A Lei estadual 12.233, promulgada em 16/01/2006 e regulamentada com o


Decreto 51.686, de 22/03/2007, tornou-se a primeira Lei Especfica ao criar a
APRM do Guarapiranga e dispor em seu escopo o controle da ocupao por
meio da gesto integrada, e o controle da quantidade e qualidade das guas. A
lei prev, entre outras disposies: metas de qualidade ambiental baseadas na
qualidade da gua, fornecendo parmetros para o uso e ocupao do solo na
bacia para a melhoria da qualidade das guas; definio de reas,
instrumentos e aes para a recuperao ambiental e de interesse social;
descentralizao dos procedimentos para licenciamento, fiscalizao e
monitoramento; utilizao de instrumentos de compensao ambiental, tais
como: criao de Reserva Particular do Patrimnio Nacional RPPN; doao
de terras para preservao ambiental; vinculao de reas verdes existentes
na bacia a empreendimentos ou obras para atendimento dos parmetros
urbansticos; intervenes para recuperao ambiental e despoluio; previso
de recursos financeiros para viabilizar a aquisio de reas e aes de
recuperao ambiental; definio de condies para a adequao dos sistemas
de resduos slidos; definio de diretrizes para os servios pblicos - SAAES
(SO PAULO, 2006, 2007).

42
Pesquisadores e setores de governo apontam que durante o perodo de 1991 a
2000 as reas dos reservatrios das bacias da regio metropolitana sofreram
um crescimento da ocupao em 40%, superando o crescimento mdio dos
respectivos municpios.

Mais recentemente, com a Poltica Nacional do Saneamento - Lei Federal


11.445/07 foi institudo o marco regulatrio do saneamento com objetivos da
universalizao dos servios de saneamento no Brasil. Os princpios
constitucionais da universalidade, equidade, integralidade, participao e
controle social, titularidade municipal e gesto pblica so os princpios
constituintes das polticas pblicas de saneamento (BRASIL, 1988; BRASIL,
2006, 2007) retomando investimentos com aportes de recursos do Oramento
Geral da Unio, Fundo de Garantia por Tempo de Servio - FGTS e FAT e a
abertura do dilogo de diversos segmentos da sociedade com a criao do
Conselho Nacional das Cidades e da Conferncia das Cidades.
A nova legislao no foi omissa quanto necessidade do mecanismo de
subsdios necessrio universalizao dos servios, visando contribuir para o
equacionamento da escassez de recursos municipais e assegurar a
sustentabilidade das CEBs, porm remete o equacionamento ao bom
desempenho tarifrio do setor.

2.1.1. Complexidade Jurdica da prestao dos servios em reas


vulnerveis

A Observao Geral n 15 do Comit das Naes Unidas para os Direitos


Econmicos, Sociais e Culturais, de 2002, introduziu de maneira clara os
fundamentos jurdicos do direito gua. Parte-se da constatao de que o
exerccio do direito gua sistematicamente negado, tanto nos pases em
desenvolvimento quanto em pases desenvolvidos, e destaca-se que persistem
contaminao e esgotamento de reservas de gua, sendo que sua repartio
desigual exacerba a pobreza. (ONU, 2003, p.2).
Acordos internacionais como o Protocolo de Kyoto, Objetivos do Milnio,
Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel, Observaes Gerais do Comit das
Naes Unidas para os Direitos Econmicos, Sociais e Culturais representam

43
grandes esforos propositura de mudanas das polticas pblicas dos pases.
Entretanto, pesquisadores (DUPUY, 2003; BRISCOE Apud GUIMARES,
2013) alertam para a insuficincia dessas medidas.
Os SAAES representam pilares importantes no enfrentamento da crise urbana,
sendo que a ausncia de acesso indica um dos primeiros sinais da
vulnerabilidade de uma populao.
No contexto da proviso desses servios, as lacunas no Brasil ainda revelam
um desafio na gesto para o desenvolvimento sustentvel. Embora estudos
(IBGE, 2008, 2011; IPEA, 2013) indiquem que a taxa de cobertura de servios
de abastecimento de gua em reas urbanas do pas se aproximem de 100%,
principalmente nas regies sul e sudeste, pesquisas de campo mostram que
assentamentos precrios nessas regies dispem somente de acesso
clandestino (RASERA, 2014; CALDERN, 2014, GUIMARES et. al., 2014).
Destacam tambm que o acesso s redes pblicas de esgotamento sanitrio
vem crescendo, mas ainda insuficiente, especialmente em reas de
aglomerados subnormais. (EMPLASA, 2010, 2013; MINISTRIO DAS
CIDADES, 2008). So diversos os dados disponveis acerca da cobertura de
abastecimento e esgotamento sanitrio em reas legais, porm faltam
indicadores para medir disparidades da situao do usurio nas questes da
universalizao (JULIANO et al., 2012a).
As empresas de saneamento4, fundamentadas juridicamente na Constituio
operam formalmente em reas legais, e consentem que populaes
vulnerveis acessem gua para suas necessidades. Contabilizadas em perdas
sociais, essas guas representam de 8 a 12% da produo, no caso do Estado
de So Paulo (SABESP, 2014).
A despeito da presso por parte de diversos atores para proviso de servios
de infraestrutura de saneamento bsico, a resposta completa a toda esta
problemtica complexa e demorada, pois implica em regularizao e

4
O termo saneamento aqui, visando melhor fluidez no texto, foi utilizado com o significado de servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Cabe destacar que a Poltica Estadual de Saneamento do
Estado de So Paulo - Lei 7750 / 1992, define Saneamento ou Saneamento Ambiental, como o conjunto de
aes, servios e obras que tm por objetivo alcanar nveis crescentes de salubridade ambiental, por
meio do abastecimento de gua potvel, coleta e disposio sanitria de resduos lquidos, slidos e
gasosos, promoo da disciplina sanitria do uso e ocupao do solo, drenagem urbana, controle de
vetores de doenas transmissveis e demais servios e obras especializados.

44
titularidade da terra. Ao mesmo tempo, a presso de cidados associada
urgncia em termos de sade pblica, leva as operadoras de servios de
saneamento a encaminhar aes, mesmo que provisrias, para atender essas
populaes. Neste contexto, em vrios casos sofreram aes judiciais por
atenderem aos usurios em reas de invaso, situao de diversos
aglomerados subnormais do pas, uma vez que estavam impedidos de
oficialmente levar servios de infraestrutura a reas ilegais. Diversas
ocorrncias nas reas de proteo de mananciais at a criao de uma
legislao especfica, levam as empresas a articulao formal com outros
atores chave, como Ministrio Pblico e prefeituras municipais, para que
projetos sejam implementados e populaes em reas irregulares possam ser
atendidas formalmente.
Processos de articulao para regularizao das reas so demorados, em
diversos casos, descontinuados, com dificuldade de atender s dinmicas de
crescimento de reas irregulares (RASERA, 2014; CALDERN, 2014). Davis
(2006) afirma que existe um subcidado, excludo do exerccio de seus direitos,
mas includo nas suas obrigaes.
O ordenamento jurdico do direito de acesso aos servios bsicos de
infraestrutura de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio est
subordinado ao direito de propriedade e direito ambiental no Brasil. Nesse
sentido, entes como Ministrio Pblico acionam judicialmente as
concessionrias e os profissionais que assentam redes de gua e esgoto em
reas irregulares ou com restries ambientais. Por essa razo, at que essas
reas sejam regularizadas, so consideradas como no atendveis e no so
includas nos indicadores e metas de universalizao. As metas de
atendimento e os indicadores do SNIS dizem respeito s reas de concesso,
cujas metas contemplam exclusivamente reas atendveis, ou seja, regulares.
Portanto, esses habitantes so excludos das metas da poltica pblica, do
poder concedente, e consequentemente, pelas prestadoras dos servios
pblicos.

Em levantamento junto s municipalidades e concessionrias, quanto


existncia de planejamento para urbanizao de assentamentos precrios e
mecanismos de incluso em favelas das reas metropolitanas do Estado de

45
So Paulo, exceto as favelas com programas sociais j estruturados e
apoiados por grandes programas de financiamento, so raros os planos
elaborados pelas municipalidades. H uma baixa porcentagem de moradores
includos no CadUnico para serem elegveis dos programas de assistncia
social. A ausncia de polticas habitacionais eficazes, a alta taxa de
crescimento dessas reas, a ineficincia do planejamento urbano e a demora
dos programas de urbanizao no favorecem a legalizao das reas e
prejudicam a universalizao dos servios pblicos de infraestrutura nessas
reas.

Segundo o Censo 2010 do IBGE, 3.224.529 domiclios, ocupados por


11.425.644 pessoas, esto localizadas em 6.329 aglomerados subnormais -
essas reas esto margem das regras do planejamento urbano de 323
municpios, sendo que 77% dos domiclios esto em Regies Metropolitanas
com mais de 2 milhes de pessoas; 59,4% da populao de aglomerados
subnormais esto em cinco RMs: So Paulo (18,9%), Rio de Janeiro (14,9%),
Belm (9,9%), Salvador (8,2%) e Recife (7,5%). Outros 13,7% acumulam-se
em outras quatro RMs: Belo Horizonte (4,3%), Fortaleza (3,8%), Grande So
Lus (2,8%) e Manaus (2,8%). Essas nove RMs abrigam 73,1% da populao
de reas informais identificadas na pesquisa; os locais mais procurados para o
estabelecimento dos aglomerados subnormais margens de crregos, rios ou
lagos/ lagoas, em 12% dos domiclios do Pas. (IBGE, 2010).

Faz-se necessrio este enfoque para o entendimento de que o ordenamento


jurdico do direito ao acesso aos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio no se sobrepe ao direito de propriedade. Nessa
racionalidade, a concessionria operar reas irregulares somente se
autorizada pela justia.
As empresas pblicas, para atendimento de questes semelhantes, tm
adotado tcnicas originrias da teoria neoclssica da administrao, fortemente
influenciadas pelo modelo Weberiano burocrtico, no no sentido das
disfuncionalidades, mas do ponto de vista do melhor regramento (BRESSER-
PEREIRA & SPINK, 1998). Justifica-se a adoo de tal modelo, considerando a
necessidade da administrao das empresas de engenharia, em grande parte
de economia mista ou estatal estarem subordinadas a leis especficas, cujo

46
rigor atinge o profissional individual e coletivamente.
Nesse contexto, as Companhias Estaduais de Saneamento Bsico - CEBs vm
se empenhando em buscar eficincia produtiva e eficcia social na gesto
valendo-se das melhores prticas da administrao pblica, sendo possvel
identificar diversos exemplos de boas prticas e casos de sucesso no
atendimento de comunidades em situao de vulnerabilidade social. Observa-
se, assim, no contexto da universalizao de reas consideradas irregulares,
presentes na cidade informal, que as solues demandam grupos de trabalho
composto por profissionais de diferentes saberes, permitindo melhor
enfrentamento organizacional dos grandes desafios para atendimento a
populaes vulnerveis e em condio de excluso.
Embora necessria classificao e sumarizao do conhecimento,
inquestionavelmente as diferentes abordagens administrativas no so
capazes, de forma isolada e descontextualizada, de proporcionarem com
preciso os instrumentos e ferramentas adequados para decises da
administrao e suas variveis internas e externas (KOONTZ, 1980).
Barbosa (2010) descreveu que a forma de gesto para universalizao do
saneamento em reas de pobreza no Brasil composta de arranjos
institucionais para atender a universalizao em reas irregulares, cuja
necessidade de articulaes com a Defensoria do Estado e Promotoria Pblica
antecipadamente possibilitaria um arranjo jurdico de regularizao das reas e
posteriormente, parcelamento de dvidas e aplicao de tarifas sociais. Alm
destas questes, a serem tratadas de formas diferentes de acordo com o
gestor, as tarifas sociais definidas por critrios estabelecidos h trinta anos nem
sempre guardam relao com a real necessidade do cidado, em funo das
diversas mudanas socioeconmicas da ltima dcada.

A escola de Sade Pblica de Harvard, partindo da noo de risco, definiu


vulnerabilidade como um termo que vem da advocacia internacional sobre
direitos do homem, que inicialmente era a garantia do direito cidade de um
grupo que pudesse estar sendo prejudicado (CZERESNIA & FREITAS, 2003).
Ento, como resolver o dilema da gesto, em especial no contexto de pases
da Amrica Latina, onde as realidades dos ambientes urbanos ocorrem na
chamada cidade informal?

47
Nesse sentido, o entendimento de que direito de propriedade e direito
ambiental sobrepem o direito humano fundamental do acesso a servios
essenciais compem um dos principais obstculos a serem transpostos pelo
modelo para universalizao do saneamento, requerendo inovao de
mecanismos capazes de suprir demandas das populaes em contextos
vulnerveis, dentro do regime democrtico.
O enfrentamento do desafio da Universalizao dos servios de abastecimento
de gua e esgotamento sanitrio requer esforos de atualizao em poltica,
gesto e respectivos instrumentos e ferramentas que alavanquem aes
integradas, fortaleam dilogos entre partes interessadas. Devem ser
principalmente, suficientes para superar os desafios do ordenamento jurdico
em assentamentos precrios das reas urbanas.

2.1.2. Complexidade Econmico-Financeira da Concesso

A gesto empresarial dos servios de abastecimento de gua e esgotamento


sanitrio em reas de vulnerabilidade social, no que tange a eficcia social,
fortemente impactada por modelos de subsdios definidos pela poltica pblica.
Ao executor da poltica pblica, o agente regulador, compete garantir a
modicidade tarifria para cobrir: custos eficientes dos servios de mdio e
longo prazo, investimentos prudentes, remunerao de ativos e dos acionistas,
servio da dvida, para atingimento de metas dos contratos e de eficincia da
operadora, de acordo com as melhores prticas de governana.
Essas questes ainda carecem de maiores esforos partindo de uma
necessria reviso da Poltica Nacional de Saneamento no Brasil e de
instrumentos institucionais mais eficazes uma vez que o equilbrio econmico-
financeiro se dar por meio de tarifas cobradas aos usurios pelos servios
prestados. O usurio de baixa renda ser subsidiado pelo modelo de subsdio
cruzado, conforme definido no PLANSAB, porm, essa metodologia deixou de
ser aplicvel, pois se rompeu o modelo de subsdios cruzados entre municpios
pelo Marco Regulatrio; e tambm entre grandes e pequenos usurios de baixa
renda motivados pela migrao para uso de poos (BRASIL, 2007, 2010;
JULIANO et al., 2012b). Dois argumentos apoiam esta afirmao.

48
O primeiro diz respeito aos contratos entre operadora e municpio, chamados
de Contratos de Programa. Em funo do poder concedente ser o municpio
fora das Regies Metropolitanas, os contratos firmados aps 2007 partem da
premissa que o equilbrio econmico-financeiro deve ser obtido isoladamente
ao longo do perodo contratual. Ou seja, por meio de tarifas cobradas, cuja
arrecadao das contas faturadas aos usurios dos servios pblicos
prestados dentro da rea urbana do municpio que contratou a concessionria.
Essa metodologia rompeu o subsdio cruzado entre municpios. O segundo diz
respeito evaso dos grandes usurios que, motivados pelos racionamentos e
aumentos tarifrios dos ltimos dez anos, incorporaram fontes alternativas de
abastecimento de gua, que apontam a concessionria como a fornecedora
menos vivel pelos altos preos cobrados (JULIANO et al., 2012).

A partir de estimativas feitas por Cardoso et al. (2008), prev-se que o nmero
de poos perfurados anualmente no Brasil, para clculo a partir de 1988, seja
de 10.800 unidades, o que, se mantida essa projeo, representar uma mdia
anual de 54.600 poos perfurados no Brasil at 2020.

Os valores provenientes do uso da fonte alternativa de cada uma dessas


outorgas que deixam de ser arrecadados demonstram a evaso do
subsidiador, e representam falta do aporte previsto no estudo de viabilidade da
concesso que seria necessrio produo, redes e ligaes de gua e
saneamento para usurios que fazem parte das metas contratuais de
universalizao dos servios de saneamento bsico no Estado de So Paulo, e
que necessitam de equacionamento dos subsdios. (JULIANO et al., 2012).

Esse comportamento dos grandes usurios, agravado pela crise hdrica, rompe
o mecanismo de subsdios cruzados entre as categorias (social, residencial,
comercial e industrial) e usurios (pequenos e grandes). Nesse sentido, difcil
prever como a gesto empresarial e as polticas pblicas respondero aos
desafios da universalizao dos servios de saneamento frente ao desmonte
desse mecanismo.

Os assentamentos irregulares somente passam a ser considerado em objetivos


e metas para proviso de servios pblicos de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio - SAAES, aps a regularizao das reas. Nesse

49
sentido, o acrscimo de demanda por subsdios que sero necessrios s
famlias de baixa renda da cidade ilegal no vem sendo computado e nem
includo, subdimensionando os clculos dos investimentos necessrios
universalizao a partir de bancos de dados oficiais.

possvel concluir que os clientes no residenciais so, prioritariamente, os


que subsidiam os usurios residenciais. A faixa de consumo de 21 a 50 m3
aproximadamente quatro vezes a tarifa mdia do primeiro bloco na Regio
Metropolitana de So Paulo - RMSP (SABESP, 2014). Especial ateno deve
ser dada aos usurios no residenciais, dada a importncia dos mesmos para
o financiamento dos subsdios e na sustentabilidade dos contratos no longo
prazo.
Atualmente, os usurios residenciais esto distribudos em trs categorias
(social, favela e normal) de cunho social, buscando subsidiar as classes de
baixa renda atravs de tarifas inferiores s praticadas para usurios da
categoria Residencial Normal. Os critrios de enquadramento na tarifa
residencial social so: 1.) Se tratando de residncia unifamiliar: tenha renda
familiar de at 3 salrios mnimos, seja morador de habitao subnormal com
rea til construda de 60m e consumidor monofsico de energia eltrica com
consumo de at 170 kWh/ms; ou esteja desempregado (SABESP, 2014),
sendo que o ltimo salrio seja de no mximo 3 (trs) salrios mnimos, neste
caso o tempo mximo ser de 12 meses, no podendo ser renovado; 2) Se
tratando de habitao coletiva: morar em habitaes consideradas sociais, tipo
cortios e as verticalizadas, tais como unidade social verticalizada resultante do
processo de urbanizao de favelas (um salrio mnimo correspondia
aproximadamente U$230 em 2015).
Essas regras so definidas, presumindo-se carter e situao transitria dos
vulnerveis, no entanto a transitoriedade permanece por mais de 30 anos nos
assentamentos precrios. Os usurios residenciais das categorias social e
favela, em termos do volume medido, representam 3,4% do consumo
residencial total.
Segundo dados do IBGE (2011), cerca de 20% dos domiclios particulares
permanentes urbanos do estado de So Paulo so considerados de baixa-
renda, sendo caracterizados por possurem renda mensal per capita de, at,

50
1/2 salrio mnimo. Ainda, de acordo com o estudo de tarifas realizado pela
SABESP (2003), a tarifa social da SABESP deveria ser outorgada aos usurios
residenciais de regies censitrias cujo ndice Paulista de Vulnerabilidade
Social IPVS seja 5 ou 6 (alta ou muito alta vulnerabilidade social,
respectivamente), perfazendo, aproximadamente, 22% dos domiclios da rea
de concesso da empresa. Esses fatos corroboram para a suspeita da baixa
cobertura da tarifa social residencial na rea de concesso da empresa, por
conta dos municpios pobres, alm das situaes favelizadas nas reas
urbanas. No entanto, oobservou-se o aumento da renda declarada pelas
famlias nos aglomerados subnormais alterando a demanda por tarifa social.
Nesse sentido, a sobreposio da dimenso financeira sobre o social e
ambiental de fundamental importncia para o saneamento quando inserido
no contexto de sustentabilidade, em especial porque as trs dimenses
alinhadas configuram os grandes desafios do setor de saneamento e seu
modelo regulado.

2.1.3. Complexidade dos Conceitos e Indicadores

De acordo com Silva (2005), o marco referencial de desempenho dos servios


desenvolvidos a partir do modelo do PLANASA foram os indicadores de
desempenho do Catlogo Brasileiro de Engenharia Sanitria e Ambiental -
CABES publicado anualmente pela Associao Brasileira de Engenharia
Sanitria e Ambiental ABES, e que sistematizavam os relatrios de
desempenho tcnico-operacional dos servios prestados pelas companhias
estaduais de saneamento bsico. De 1977 at 1995 o CABES constitua a
nica fonte sistemtica de dados padronizados de desempenho do setor.
A estrutura tpica de informaes do CABES, com base no CABES do perodo
de 1993 a 96, e mais tarde substitudos pelos relatrios do Sistema Nacional de
Informaes de Saneamento - SNIS, envolve informaes relacionadas
cobertura dos servios e em dados e indicadores relacionados ao desempenho
operacional (SILVA, 2005).
Embora os relatrios mais recentes do SNIS incluam elementos de qualidade
na prestao dos servios como intermitncia, qualidade da gua e
atendimento a reclamaes que denotam preocupao com a eficcia da

51
prestao, ainda assim, no constituem diagnsticos voltados eficcia social
(SILVA, 2005, p. 05).
Esto disponveis dados oficiais do Sistema Nacional de Informaes sobre
Saneamento SNIS, da Rede Interagencial de Informaes para a Sade
RIPSA e do Instituto Brasileiro de geografia e Estatstica - IBGE acerca da
cobertura de abastecimento e esgotamento sanitrio em reas legais. Algumas
dessas bases so provenientes da consolidao de questionrios preenchidos
pelos gestores, dificultando a identificao das disparidades de gesto e da
situao do usurio nas questes da universalizao nas reas urbanas de
pobreza. Ressalta-se que os indicadores do Sistema Nacional de Informaes
sobre Saneamento SNIS (MC, 2009) tm por objetivo somente oferecer
informaes de carter operacional, gerencial, financeiro e de qualidade dos
servios, a partir de informaes colhidas, de forma voluntria dos prestadores
de servios e municpios convidados a participar da amostra (MALHEIROS et
al., 2006).
Tem-se tambm o sistema de indicadores da Rede Interagencial de
Informaes para a Sade RIPSA, criada em 1996, por Portaria do Ministrio
da Sade em acordo de cooperao com a Organizao Pan-Americana de
Sade OPAS, com a finalidade de fornecer dados bsicos acerca das
condies de sade e tendncia que possam vir a subsidiar polticas pblicas,
tendo por base o sistema de dados do Datasus (MALHEIROS et al., 2006).
A matriz de indicadores da RIPSA (2009) alm de abranger indicadores de
cobertura do sistema de sade, apresenta indicadores de cobertura de
abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e coleta de lixo no meio urbano
e rural de Estados, Regies, Regies Metropolitanas e Capitais.
Segundo a Pesquisa Nacional de Amostras de Domiclios PNAD, em 2012
havia uma demanda habitacional para 5,24 milho de domiclios no Brasil,
desses, 740 mil famlias tinham renda inferior a trs salrios mnimos
(IBGE/PNAD, 2013). No ltimo censo, houve um incremento de mais de 10%
na demanda por domiclios no estado de So Paulo, proveniente de moradias
classificadas como subnormais. Em diversos municpios No ltimo censo,
houve um incremento de mais de 10% na demanda por domiclios no estado de
So Paulo, moradias classificadas por subnormais. Um aumento de 6% nos
ltimos 10 anos das dinmicas migratrias do pas ocorreram de populaes

52
de pequenos municpios para as regies metropolitanas onde os indivduos vo
rumo a favelizao (IPEA, 2013).
Nesse sentido, identifica-se diversos desafios da universalizao do
saneamento bsico no Brasil: servios bsicos nas reas de vulnerabilidade
social de baixa qualidade ou inexistentes; comportamento da populao
acessando as redes de forma ilcita; externalidades sobre a sade pblica e o
meio ambiente no equacionadas; diferentes prticas de gesto e governana;
comprometimento dos indicadores regulatrios; e elevada barreira de entrada,
referente baixa renda da populao (GUIMARAES et al., 2014).
Ao analisar-se o Indicador de Atendimento de gua ou esgoto dos domiclios
urbanos so consideradas apenas reas legais, ou seja, assentamentos
irregulares so desconsiderados do cmputo, conforme (Figura 2).

IAesgoto ou gua = ECRAesgoto ou gua + ERA particulares e/ou prefeituras x 100

Proj Dom (urbanos vagos)

ECRA Esgoto = Economias Cadastradas Residenciais Ativas de Esgoto ou gua

Corresponde aos Domiclios Atendidos por rede de coleta de esgoto ou de gua obtidas no Cadastro da SABESP

ERA Particulares e/ou Prefeituras = Economias Residenciais Atendidas por rede de coleta de esgoto ou gua operados por Particulares
ou Prefeitura do Municpio
Corresponde aos Domiclios Atendidos por rede de Coleta de esgoto ou gua operados por Particulares (ex: condomnios) ou
Prefeitura do Municpio

Proj Dom (Urbanos Vagos) = Projeo de Domiclios (Urbanos menos Vagos)


Corresponde Projeo dos Domiclios Urbanos elaborados pela Fundao Seade, excludos os domiclios Vagos
Domiclios Urbanos - locais estruturalmente separados e independentes que se destinam a servir de habitao a uma ou mais
pessoas, localizados em reas legalmente definidas como urbanas.

Fonte: ARSESP (2012)


Figura 2 - Metodologia do Indicador de Atendimento de Saneamento

H tambm indicadores de acesso ao saneamento atravs das informaes do


IBGE com interface com o setor do saneamento, como a Pesquisa Nacional em
Saneamento Bsico, mas todos estes sistemas carecem de informaes mais
substantivas.
Na prtica da gesto, como exemplo de como uma unidade de servio da
SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo
entende e opera a universalizao, respeitando o ordenamento jurdico
anteriormente analisado. Foram consideradas apenas os domiclios atendveis
inseridos no processo de regularizao de reas de mananciais de 5 (cinco)

53
reas, sendo realizadas 11 mil ligaes de gua, com atendimento a 38.500
habitantes, e 2.200 ligaes de esgoto, com atendimento de 7.700 habitantes
em reas de proteo aos mananciais. Ficando pendentes ainda, 118 mil
imveis irregulares a serem atendidos que implicam em aumento de cobertura
e reduo de perdas comerciais provenientes ligaes clandestinas, que a
concessionria estava impedida judicialmente de atender (SABESP, 2011,
ARSESP, 2014).
H que se considerar as diversas formas da medio da universalizao e
projees futuras. Na poltica pblica, as metas de universalizao esto
apoiadas em projees de crescimento populacionais num horizonte de 20
anos no PLANSAB Plano Nacional de Saneamento sob dados censitrios de
2.000, atualizados por pesquisas pontuais. Nos contratos entre concessionria
e municpio, o horizonte de 30 anos, por exemplo, no Contrato Metropolitano
de So Paulo sob os dados censitrios de 2010. As projees da
universalizao so realizadas pelas mdias histricas de perfil dos domiclios,
projetadas em tendncias futuras. Os contratos de concesso tm um
horizonte de tempo suficiente para englobar tanto as escalas de tempo
humanas quanto ecolgicas, portanto respondendo tanto as necessidades dos
tomadores de deciso de curto prazo quanto s necessidades das futuras
geraes. O escopo de estudos de viabilidade de 30 anos na maioria, porm
o intervalo de avaliao no suficiente para englobar os impactos locais
recentes da urbanizao acentuada nos ltimos anos, quanto os distantes,
sobre as pessoas e ecossistemas.
A regulao dos servios de saneamento em So Paulo adotou mecanismo de
benchmarking para promover a eficcia da operadora, por comparao de
indicadores entre concessionrias semelhantes durante a primeira reviso
tarifria. Estabeleceu um fator de eficincia do atendimento dos servios aos
usurios e acompanhamento das metas contratuais e refletidas no plano de
negcio para operao em regime de eficincia. A concessionria tem buscado
instrumentos para contribuir na eficcia na universalizao para melhoria da
governana sobre as reas de concesso. Assim, diante de um contexto de
monoplio estabeleceu-se um regime de concorrncia para a concessionria
com indicadores regulatrios, estando sujeita a fiscalizaes, sanes e
penalidades quanto ao descumprimento dos critrios de avaliao definidos

54
pelo regulador e pelo contrato. Os indicadores so monitorados periodicamente
pelo regulador, permitindo a comparabilidade e acompanhamento da evoluo
histrica de forma comparada entre empresas.
Os resultados dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
sobre a sade de populaes pobres e meio ambiente, chamados
externalidades, objeto de estudo por diversos autores.
Segundo McMichael (2004). A pobreza no somente torna mais vulnervel,
como tambm perpetua um crculo vicioso. As aglomeraes so fontes de
pobreza, desigualdade e riscos para a sade do meio ambiente. necessrio
que as desigualdades, riscos sade urbana e meio ambiente sejam
considerados nas polticas e procedimentos, pois conturbaes convertem-se
em grandes regies metropolitanas por conta da expanso urbana, e os
indicadores e ndices ambientais podem evidenciar tendncias distintas
(SOBRAL&FREITAS, 2010; ANTHONY & MCHAEL, 2000; ALIER, 2009).
Os indicadores, quanto externalidades do setor sobre a sade, devem
prestar-se aos objetivos e finalidades de detectar situaes de risco
relacionadas a problemas ambientais e de sade, monitorar tendncias no
ambiente e de riscos sade, comparar condies ambientais e de sade em
diferentes reas, permitindo a identificao de reas prioritrias, avaliar o
impacto de polticas e intervenes sobre as condies de sade e ambiente
contemplando a avaliao ambiental (ANDREAZZI et. al. 2007; SOARES et. al.
2002).

2.1.4. Concluses da anlise

A complexidade do acesso ao servio pblico de abastecimento de gua em


reas vulnerveis por populaes pobres passa pelas trs questes
abordadas. O ser humano estando em rea regulares ou irregulares, tendo ou
no recursos financeiros, contado por indicadores ou excludos deles, depende
da gua para sua sobrevivncia e acessar clandestinamente ou legalmente
com o conhecimento da concessionria. Essa a controvrsia da
universalizao.
Pode-se identificar que a gua est disponvel nos bairros irregulares por

55
ligaes clandestinas. O furto de gua traz consequncias como a baixa
qualidade dos servios a outros consumidores, riscos de contaminao, perdas
tcnicas, e inadimplncias acumuladas. Condies que afetam o benchmarking
regulatrio. Alm disso, essas reas possuem diferentes custos de conexo em
funo dos difceis acessos fsicos aos usurios, ausncia de arruamento, e
todo aparato social necessrio ao atendimento por no estarem urbanizadas. A
disponibilidade de rede de esgoto somente alcanou as metas de atendimento,
quando promoveu mobilizaes com apoio das cincias sociais para
sensibilizao da populao, alm do mecanismo de subsdio s famlias de
baixa renda para conexes intra-domiciliares.
Faz-se necessria a definio de conceitos e indicadores que cubram
situaes marginais e permitam focalizar esforos e recursos para proteger a
populao mais vulnervel e possibilitar a essa o acesso aos servios que
presta uma concessionria. Tambm necessrio fornecer: ferramental para
racionalizao dos recursos destinados a esta finalidade, e sinais potentes e
transparentes em relao aos benefcios que esto sendo concedidos, bem
como custos e fontes de recursos que esto sendo utilizados para
financiamento desses servios.
As ligaes de gua clandestinas foram regularizadas somente mediante
atuao junto a Promotoria do Estado e Ministrio Publico para obteno de
autorizao judicial atuao em reas favelizadas. A universalizao depende
da aderncia ao ordenamento jurdico da ocupao do solo urbano, meio
ambiente e recursos hdricos.
Nesse sentido, em obedincia legislao, as aes para a universalizao,
no entendimento jurdico das concessionrias, devem ser antecedidas pela
legalizao e urbanizao da rea. Essa prtica justifica que as metas
definidas contemplem apenas reas regulares. Assim, os dilogos entre
empresas e reguladores devem ser sustentados por um modelo de gesto que
fornea credibilidade e transparncia no processo de prestao de contas ao
usurio e poder concedente quanto aos processos de acompanhamento de
metas demonstrando as atribuies de cada ente para a promoo da
universalizao do saneamento.
A regulao foi um dos marcos de mudana no setor de saneamento nos
ltimos vinte anos. As externalidades positivas do setor, assim como as

56
excluses sociais, chamadas falhas de mercado, inerentes aos servios de
infraestrutura justificam a regulao. De modo geral, ela necessria na
presena de falhas de mercado, associada externalidades que representam
apenas custos ou benefcios de uma atividade que no so devidamente
internalizados pelas empresas. No caso do saneamento h diversas
externalidades ligadas a situaes de custos no equacionadas: condio de
vulnerabilidade social e ausncia de definio dos subsdios e meio ambiente
como poltica pblica distributiva de renda.
No que tange ao planejamento de regularizao das reas favelizadas,
reorganizam-se as priorizaes em funo dos Planos Urbanizao de Ncleos
previstos nos Programas das Secretarias de Habitao SEHAB. H uma
realimentao do processo de planejamento subsidiado por acompanhamento
sistemtico das metas operacionais, no entanto a avaliao no promove
mudanas estruturantes de processos em muitos casos, pela complexidade
das articulaes interinstituies. Como agravante, as secretarias dos
municpios so conduzidas por indicao poltica, sofrendo descontinuidade de
programas de regularizao a cada processo eleitoral.
Tendo em vista a estratgia de urbanizao e a operao do saneamento na
base da organizao, o contexto socioempresarial apresenta diversos arranjos
de caractersticas decisivas promovidas pelo ator social que pleiteia e reivindica
por lderes comunitrios, caracterizando carter mais social de classe frente ao
desenvolvimento econmico, o poder pblico como executor da poltica de
urbanizao, o risco sanitrio como coletivo e individual inserido na politica de
saneamento e a racionalidade do direito fundamental para a universalizao.
Os conceitos evoluem enquanto o saneamento social busca inserir nas prticas
para universalizao a participao e controle social, existentes nas diretivas
constitucionais, at promover prticas sem conseguir efetivamente serem
equacionadoras de todas as questes, mas fortalecendo o tecido
socioempresarial.
O desafio de reviso das prticas de propor um novo modelo que ultrapasse
os limites da prestao dos servios em reas de vulnerabilidade, fato que
exacerba as limitaes no acesso gua e saneamento e promova processos
para mitigaes e aes de adequaes para universalizao em regime de
eficincia tcnica, eficcia social e efetividade.

57
2.2. RESGATE CRTICO DA PRODUO TERICA EXISTENTE

Para Juliano (2012), o desenvolvimento de um modelo de gesto do


saneamento deve ocorrer num espao autorizado pela organizao, que
reconhea a produo micropoltica com autonomia e busque solues mais
prximas ao cotidiano. Trabalhadores e usurios propem uma nova forma de
operar o saneamento, num projeto sanitrio singular, como tentativa de
aproximao da gesto ao usurio com um modelo que permita a implantao
de espao de discusso do dia-a-dia para reviso do trabalho, de forma a
garantir a integralidade, equidade e universalidade.
Alm deste enfoque integrador, so necessrios esforos articulados no
entendimento das relaes ambiente sociedade, que entremeiem o setor,
bem como dos aspectos de integrao inexistente de polticas pblicas e da
gesto, de forma a incorporar estrategicamente um olhar sobre as
desigualdades desconsideradas num modelo hegemnico e que devem ser
consideradas no novo modelo para desenvolvimento sustentvel com foco na
reduo da desigualdade e no desenvolvimento do territrio (DAWBOR ET. AL,
2011; SEN, 1999-11; JULIANO et al., 2012).
Esta anlise permite diversos arranjos institucionais, pois a universalizao
demanda um acesso suficiente e pleno a todas as capacidades instaladas,
sendo possvel anlise por meio de um raciocnio topolgico do fluxo de redes
diante dos desafios das metrpoles para regulao de custos crescentes e
deseconomias de escalas em consequncia do crescimento desordenado. A
avaliao de conectividade constitui para fins de controle social dos servios
e, em ltima instncia, da governabilidade uma das mais desafiadoras
questes da pesquisa urbana atual. Os antigos conceitos subjacentes de
universalidade / cobertura aplicados infraestrutura nas avaliaes de pobreza
urbana so hoje claramente insuficientes para representar a complexidade do
contexto. Se esses conceitos seguirem utilizados da mesma forma, as
avaliaes refletiro a impreciso dessas representaes (SILVA, 2002; SILVA
(2012) 5.

5
Prof. Ricardo Toledo Silva Disciplina AUT-818 Tecnologia e Gesto da Infra-estrutura Regional e
Urbana. Notas de aula 29/03/2012 FAU-USP

58
Marques (2011) afirma que os pases abordam de forma distinta a
universalidade dos servios. Grande maioria aborda o tema em suas leis,
sendo variado o modo que institudo. Na Itlia, Frana e nos Pases Baixos a
universalizao compulsria aos prestadores, mas para os demais, em sua
maioria, a unidade gestora tem liberdade para a consecuo da
universalizao.
Para esta anlise, os fundamentos da teoria geral da administrao devem ser
considerados.

2.2.1. As organizaes no contexto da Administrao

Mintzberg (1994, 2007, 2010,) afirma que gesto deve ser substituda por
administrao, pois, alm de no contemplar toda a administrao, tem
comportado definies e conceitos errados, que so inseridos de forma
incorreta na engenharia.
Nesse sentido, o referencial terico da teoria da administrao. No compete
a esta tese aprofundar a discusso dos acadmicos da administrao sobre o
conceito de gesto, por essa razo, os captulos de gesto se apoiam nos
exclusivamente nos autores de referncia.
Segundo Bresser-Pereira & Spink (1998), no incio do sculo XX, Max Weber
socilogo alemo publicou uma bibliografia a respeito das grandes
organizaes da sua poca. Deu-lhes o nome de burocracia e passou a
considerar o sculo XX como o sculo das burocracias, pois considerava que
essas eram as organizaes caractersticas de uma nova poca. Basicamente,
a finalidade era organizar detalhadamente e dirigir rigidamente as atividades
das empresas com maior eficincia possvel, caracterizada como um sistema
social formal, impessoal e dirigida por administradores profissionais. No se
trata aqui do termo burocracia como as disfuncionalidades da burocracia
Weberiana, mas das caractersticas reais e dos pilares da teoria, sendo eles:
O formalismo - cuja autoridade deriva de um sistema de normas com as
caractersticas: a autoridade deriva de normas racionais-legais (baseada no
Direito); as aes baseiam-se nas normas, que preveem as ocorrncias e
enquadrando-as dentro de um comportamento definido; o carter
hierrquico de forma piramidal; nveis de autoridade vertical, e horizontal

59
(departamentalizao) com funes e cargos.
A Impessoalidade - o poder de cada indivduo no deriva de sua
personalidade, mas da norma que cria o cargo, o regulamenta e define suas
atribuies.
A administrao profissional de conhecimento tcnico especializado, aliado
ao sistema de normas, diretrizes e rotinas. Suas caractersticas
fundamentais so: existncia do administrador profissional como
especialista; o desempenho do cargo de administrador como fonte de
renda; o administrador burocrtico no possui os meios de administrao e
produo ou seja, ele administra em nome de terceiros (diferenciao
entre o empreendedor e o administrador); o administrador burocrtico tem o
esprito de fidelidade ao cargo; o administrador identifica-se com a
empresa, e no com o chefe; o administrador profissional recebe
remunerao em forma de dinheiro, substituindo honrarias, ttulos;
nomeado atravs de um superior hierrquico, a partir de uma qualificao
apresentada; o mandato do administrador por tempo indeterminado,
embora no constitua qualquer vnculo vitalcio com o cargo; como corolrio
destas questes, o administrador burocrtico segue uma carreira, tendo
direito, ao final, aposentadoria.
Sob o contexto organizacional, as organizaes so levadas a incorporar as
prticas e procedimentos definidos pelos conceitos que predominam no
ambiente organizacional e que estejam institucionalizados na sociedade
(MEYER & ROWAN, 1977). A abordagem institucional tem sido capaz de
fornecer explicaes aos processos que envolvem as relaes sociais, por
importar-se com o que esto consolidados na sociedade em termos de valores,
aes, padres que so construdos e legitimados a partir das relaes entre
os diversos agentes organizacionais. Dessa forma, o institucionalismo tem sido
caracterizado como o processo pelo qual procedimentos adquirem valor e
estabilidade, conferindo comportamento mais estvel e previsvel, o que est
economicamente associado reduo de custos derivados das incertezas nas
relaes interpessoais. Kast & Rosemweig mantiveram a formulao
processual das funes executivas e a integrao na teoria dos sistemas,
semelhantemente, a abordagem do processo gerncia de planejamento,
organizao, direo, comunicao e controle (HUNTINGTON, 1968; BERGER

60
& BERGER, 2002; ESCRIVO, 1995, WREN, 1979; LUTHANS, 1976;
KATZ&KAHN, 1987).

2.2.2. O planejamento e a organizao

O planejamento estratgico surgiu na dcada de 50 com objetivo de


contemplar dimenses tcnico-econmicas entre oferta e demanda.
composto de mtodo de anlise das oportunidades ambientais, dos pontos
fortes e fracos das empresas e de estratgias para alcana-las, contemplando
anlise de ndices financeiros, administrao por objetivos, oramentos de
capital, planejamento do lucro, e anlise de programas. Dos anos 60 a 80 o
planejamento estratgico enfatizou uma abordagem top-down para o
estabelecimento de objetivos e planos, cujas etapas incluem definio de
objeto do plano, identificao dos objetivos e das estratgias atuais, anlise
ambiental, anlise dos recursos, identificao de oportunidades e ameaas,
determinao do grau de mudana necessrio, deciso da estratgia a ser
adotada, implantao da estratgia, mensurao e controle (ANSOFF,
DECLERCK E HAYES, 1990; BATEMAN & SNELL, 1998; STONER E
FREEMAN, 1992).

Enquanto o planejamento estratgico afeta a empresa em longo prazo, pois


compreende decises sobre produtos e servios que deseja oferecer ao
mercado, o planejamento ttico analisa alternativas na misso, recursos, define
diretrizes para reas do negcio, oportunidades de mercado, organizao para
a execuo do plano e instalaes fsicas, identifica os procedimentos nos
nveis inferiores da organizao e o planejamento operacional o
planejamento que elabora e controla cronogramas (MONTANA E CHARNOV,
1998; BATEMAN E SNELL, 1998).

Segundo Montana e Charnov (1998), como ferramenta do planejamento


estratgico, o Balanced Scorecard (BSC), cujo conceito e ferramenta foram
construidos por Kaplan & Norton (1993, 1996a, 1996b), como o que traduz a
misso e a estratgia das empresas num conjunto abrangente de medidas de
desempenho que serve de base para um sistema medio e gesto
estratgica, apoiado em 5 princpios: traduzir a estratgia em termos

61
operacionais; alinhar a organizao estratgia; transformar a estratgia em
tarefa de todos; converter a estratgia em processo contnuo; e mobilizar a
mudana por meio da liderana executiva.

Naquela dcada, os fracassos experimentados pelo planejamento na Amrica


Latina com o fundamento bsico do planejamento normativo - no qual quem
planejava estava fora da ou sobre a realidade planejada e no coexistia na
realidade com outros atores que tambm planejavam, conduziam a uma prtica
economicista e tecnocrtica isolada do processo de governo e da razo
poltica.

Ao substituir este pressuposto por seu correspondente estratgico - o ator que


planeja est dentro da realidade e ali coexiste com outros atores que tambm
planejam. O mtodo de planejamento estratgico situacional aplicvel aos
casos de governos democrticos, nos quais existem diversos atores sociais,
em situaes de poder compartilhado, foi utilizado nos movimentos sociais para
interferir na agenda poltica do Chile. Estabeleceu-se uma estratgia de
trabalho em situao de poder compartilhado, pois um dos recursos que
restringiam as capacidades de ao eram as restries de poder (Matus, 1978,
1992,1993).

Entende-se que a construo desse planejamento constitutivo de resultados


eficazes para o saneamento, pois faz-se pautada na realidade da relao
sanitarista-usurio, onde surgem o querer do usurio, os impedimentos
jurdicos, que levam a lenincia do poder concedente e as impossibilidades da
operadora. Este tipo de planejamento tambm pode ser uma ferramenta para a
construo de uma gesto compartilhada. Isto posto, os indicadores de
sustentabilidade ocupam papel central nesse processo, pois podem ser usados
como ferramenta de mobilizao das partes interessadas, na anlise e
avaliao da universalizao do saneamento e das aes necessrias para a
sua efetividade (JULIANO et. al., 2012b).

2.2.3. Estruturas e comportamento das organizaes

Segundo Stoner (1985), o comportamento social interno das organizaes, no


que tange a correlao entre a aplicao das teorias administrativas com os

62
resultados por elas alcanados, indicaram que a tecnologia de produo afeta
o desenho da empresa. Na produo mecanizada, a organizao estrutura-se
segundo os princpios da abordagem clssica, utilizando o modelo burocrtico;
quanto maior a previsibilidade dos resultados, maior a quantidade de nveis
hierrquicos. As reas predominantes na empresa variam conforme a
tecnologia existente: pesquisa e desenvolvimento para tecnologia unitria;
produo para mecanizada; marketing e vendas para automatizada.
As organizaes, sobre o aspecto social externo, podem ser mecanicistas, com
estrutura burocrtica, diviso do trabalho, cargos com atribuies claras e
definidas, centralizao das decises na cpula, hierarquia rgida, comando
nico, regras e procedimentos formais; ou organizaes orgnicas, com
estruturas e hierarquias flexveis, pequena diviso do trabalho, cargos
dinmicos sendo redefinidos pela interao com os demais trabalhadores,
descentralizao das decises, predomnio da informao lateral,
comunicaes informais. Nesse sentido, a forma orgnica mais apropriada
para condies ambientais de mudana e inovao. (WERNECK, 2005).
Um dos mais relevantes autores que trataram sobre o comportamento social,
em especial sobre a construo de sistemas cooperativos entre indivduo nas
organizaes, foi Chester I. Barnard (WREN, 2007). Barnard considerava
crucial, para que a organizao alcanasse com eficcia os seus objetivos, que
todos os seus integrantes cooperassem e aceitassem os objetivos do trabalho
(ESCRIVO FILHO & MENDES, 2010; MIGLIATO & PERUSSI FILHO, 2010).
Para a cooperao ocorrer, no entanto, deveria haver na organizao um
sistema eficaz de comunicao, que todos deveriam conhecer e acessar,
sendo que o indivduo utiliza a organizao informal como um mecanismo de
comunicao. Essa organizao informal representada por um grupo de
pessoas e suas interaes que, no necessariamente, promovem o objetivo da
organizao formal (TORGERSEN & CRAIG, 1982). Assim, para indivduos
contriburem com os esforos formais, para alcanar os objetivos da
organizao, deveriam ter satisfeitos os motivos pessoais (WREN, 2007).
Considerando isso, para Barnard o papel do executivo (administrador)
consistiria em conceber e gerenciar o sistema de comunicaes, objetivando
uma melhoria da comunicao com os grupos informais, e, em incentivar os
integrantes a cooperarem na realizao dos objetivos da organizao e na

63
elaborao de objetivos coesos, facilmente comunicveis a todos os
integrantes da organizao (MIGLIATO; PERUSSI FILHO, 2010).
Por outro lado, Herbert A. Simon, autor bastante influenciado pelo trabalho
sobre sistema social cooperativo, de Chester I. Barnard (ESCRIVO FILHO;
GUERRINI, 2010), postulou que o processo decisrio na organizao deveria
envolver grupos, resultando em decises compostas (WREN, 2007). Para
Simon, isso era necessrio, pois um indivduo sozinho no teria suficiente
capacidade para a tomada de decises racionais, j que fatores ambientais e
restries mentais limitavam-no na tentativa de alcanar de solues timas
(KALANTARI, 2010). O estruturalismo aplicado ao estudo das organizaes
visava analisar e explicar o funcionamento das organizaes de maneira mais
integrativa, considerando o relacionamento entre as perspectivas oriundas das
teorias de administrao cientfica, clssica e das relaes humanas. Para os
estruturalistas, essas teorias abordavam a realidade organizacional e humana
de forma parcial e fragmentada, ao invs de considerar a organizao como
um sistema deliberadamente construdo e em constante relao de
intercmbio com o ambiente, constitudo de partes interdependentes, que se
relacionavam e constituam um todo integrado a um sistema social (MOTTA &
VASCONCELOS, 2005).
Os estruturalistas acreditavam que as relaes entre as partes, para a
constituio do todo organizacional, deveriam ser enfocadas, sobretudo, as
relaes entre a organizao formal e informal, considerando que essas
constituam partes de um todo intra-organizacional, estando sujeitas a
situaes de conflito, inevitveis, inerentes, e, muitas vezes, necessrias ao
desenvolvimento das partes (MOTTA & VASCONCELOS, 2005). Nesse
sentido, os estruturalistas colocavam em sua anlise a aplicao de incentivos
mistos, recompensas psicossociais e materiais/financeiras, e suas influncias
mtuas, para alcanar a colaborao dos indivduos com a organizao,
considerando a ao humana condicionada por fatores mais complexos
(MOTTA & VASCONCELOS, 2005).

2.2.4. Escolas do pensamento da administrao

Mintzberg et al. (2000, p.13-14) destacaram dez escolas de pensamento,

64
acerca do processo de formulao estratgica, so elas: design, planejamento,
posicionamento, empreendedora, cognitiva, aprendizado, do poder, cultural,
ambiental e de configurao. Destacam-se a escola empreendedora, que trata
o processo em termos da criao da viso pelo grande lder, e a escola
ambiental retira a iniciativa do processo de dentro da organizao, que passa a
reagir s foras que o ambiente lhe impe. Os processos de gerao de
estratgia podem conter elementos das diversas escolas.

2.2.5. Estratgias das Organizaes

A palavra estratgia, embora antiga, est em grande modismo. Para Mintzberg


et al. (2000, p. 17) o termo definido de uma forma, mas frequentemente
usado de outra. Os autores propem a compreenso de estratgia sob os
seguintes aspectos: plano, padro, posio e perspectiva. A estratgia definida
como um plano representa a perspectiva de olhar para frente, a estratgia
pretendida; enquanto a definida como padro representa o olhar sobre o
comportamento passado, a estratgia realizada. No decorrer da
implementao da estratgia pode haver algumas adaptaes, aquelas
intenes que foram plenamente realizadas so conhecidas como estratgias
deliberadas, enquanto as no realizadas so chamadas de estratgias
irrealizadas. H um outro caso denominado de estratgia emergente, no qual
um padro realizado no era expressamente pretendido. (MINTZBERG et al.,
2000, p.18).

2.2.6. Escolas das Organizaes Sociais

A escola empreendedora da administrao do movimento contemporneo,


especificamente do grupo do empreendedorismo social e negcios ambientais
sustentveis, introduz o referencial terico-conceitual no contexto do
desenvolvimento socioambiental sustentvel. Analisam as caractersticas dos
negcios socioambientais sustentveis seus potenciais e limitaes
identificando os desafios de gesto de empreendimentos com finalidades
sociais e ambientais e a possibilidade de aplicaes de conhecimentos,
mtodos e tcnicas consagrados na administrao das organizaes. Desta
maneira, pode-se analisar os principais processos de gesto de servios

65
regulados para desenhar a inovao necessria que promova a
universalizao dos servios em reas de vulnerabilidade, contemplando
liderana, comunicao, estratgia, mensurao de resultados e impacto
social, ambiental e econmico, agentes e interfaces com reguladores.
Nesse sentido, deve-se compreender a influncia nas organizaes do
pensamento moderno, contemporneo e adentrando no ps-modernismo, com
organizaes no mais ps-burocrticas, mas hiper-burocrticas, cujo
paradigma dominante da perspectiva funcionalista frente s competncias
explicadas nos saberes como conhecimento, habilidades e atitudes, que
representam paradigmas sociais nas anlises das organizaes. (BURREL &
MORGAN, 1979).

2.2.7. Modelo de negcios e a teoria da administrao

Na dcada de 1970 surgiu, pela primeira vez, o modelo de negcios, mas


somente na dcada de 1990 passam a ser propostos e construdos na
academia, ainda com deficincias de conceituao. At o momento no h
consenso sobre uma nica definio. Incialmente, o modelo de negcio era
exclusivo de empresas de tecnologia da informao com objetivos empresariais
de criar, distribuir e capturar valor. Gradativamente expandiu-se para outras
organizaes, sendo que, o desenho conceitual explicita o conhecimento
intrnseco do negcio (GHAZIANE&VENTRESCA, 2005; OSTERWALDER et.
al., 2005; ZOTTt&AMIT, 2009; SOSNA et. Al, 2010; TEECE, 2010;
KEEN&QURESHI,2006; ZOTT ET. AL, 2010).
As grandes organizaes sociais so classificadas em doi tipos: organizaes
comerciais, em suporte sua misso e que no visam lucro; e de
empreendedores sociais, chamados change makers, com objetivo de
desenvolver novos servios, novas combinaes com objetivo de obteno de
lucro. As dimenses associadas a estes dois grupos de grandes organizaes
incluem atividade contnua de produo de bens ou servios; nvel de risco
significante (gestores assumem total ou parcialmente o risco, depende de
assegurar sua sustentao); quantidade de trabalhadores mnimos (no
apenas voluntrios); objetivo especfico de benefcio; transparncia de seus
indicadores sociais e governana participativa em negcios sociais em

66
conselhos deliberativos. (BORZAGA & GALERA, 2009).
Um modelo de negcio dessa escola deve ser capaz de baixar custos de
atendimento e operao dos servios; reduzir barreira de entrada (financeira);
elaborar estratgias inovadoras de sensibilizao; criar canais de crdito e
subsdios; promover a participao e desenvolvimento do regulador para coibir
a interveno pblica sobre o preo (preo poltico X preo de mercado); dentre
outros. Para os autores, a variao de escala e objetivos empresariais
diretiva para o sucesso, sendo explicados em diferenas apoiadas em relao
ao modelo do negcio como: percepo dos obstculos; viso; abertura de
mercado de baixa renda e maturao do mesmo; criao de servios e
produtos complementares cujas aes se revertem em benefcios sociais;
projetos pilotos antes das implantaes em grande escala; rentabilidade;
valores da empresa; subsdios; valor percebido sobre um servio pblico e
concesso de crdito para aumento de consumo com produtos
complementares; reduo da ineficincia e viso de P&D sobre os setores de
baixa renda (DURANA et al., 2010).
Os principais autores acadmicos concordam que a estratgia empresarial, o
modelo de gesto e o plano de negcio so fundamentais na definio de
limites da empresa, criao de valor, organizao de estrutura interna e
governana para a composio e continuidade de um modelo de negcio
(DELMAR&SHANE, 2003; HONIG & KARLSON, 2004; ROSA, 2009; FRASER
& GREENE, 2010, SEDDON & LEWIS, 20003, PORTER, 2001;
CASADEUS_MASANELL & RICART, 2010; ZOTT & AMITT,2008, MAGRETTA,
2002, GADIESH & GILBERT, 2001).
Sobre esses referencias tericos e conceituais acordados foi apoiada esta tese.
Nesse sentido, faz-se necessrio o desenvolvimento de mecanismos que
promovam a gesto integrada aos atuais modelos socioeconmicos do
saneamento, considerando suas externalidades e a interdisciplinaridade do
assunto, bem como o fortalecimento da resilincia das comunidades nas reas
de vulnerabilidade que sofrem com os fenmenos devido ao crescimento
desordenado e no sustentvel dos assentamentos precrios, a deficincia dos
modelos de negcio, considerando estratgias, que incluam atividades
produtivas em reas vulnerveis dentro do tema da resilincia urbana, portanto,
um modelo de negcio inclusivo.

67
2.2.8. Concluso do Resgate Crtico da Produo Terica

O desafio de reviso bibliogrfica do modelo de negcio aplicado s prticas do


dos SAAES identificar similares que considerem externalidades e falhas de
mercado, cuja sustentabilidade em reas de vulnerabilidade prerrogativa,
fornecendo evidncias das limitaes intrnsecas ao modelo e promovendo
ajustes e mitigao das barreiras.
O modelo de negcio deve considerar obrigaes em matria de dignidade
humana, mecanismos jurdicos, tcnicos, econmicos e sociais para garantir
um modelo de gesto inclusivo que atenda objetivos empresariais e do
contratante (poder concedente) em regime de eficincia.
Destaca-se que os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
- SAEs tm certas caractersticas que justificam a aplicao de polticas
pblicas sociais. Tanto o acesso dos usurios a esses servios como aspectos
relacionados ao meio ambiente derivados de sua disposio, marcam o forte
carter socioambiental do setor e enorme impacto que tem sobre o
desenvolvimento humano na sociedade.
A teoria da administrao tem demonstrado eficcia nos modelos para as
organizaes sociais quando o modelo de negcio, estratgia, planejamento
empresarial so coerentes com a prticas de gesto, obtendo resultados que
tm promovido gerao, distribuio e captao de valor para suas empresas,
sem uma politica social que os apoie. No aspecto da organizao faz-se
necessrio reconhecer que no h modelo nico, pois se opera com diferentes
escolas da administrao e hbridos que alcanam seus objetivos empresariais,
uma vez que a escola do empreendedorismo atua em reas vulnerveis com
atos apoiadas nos princpios dos gestores pelo procedimental ou por valores
pessoais em atender humanos vulnerveis.

2.3. TAXONOMIA DE MODELOS EM ORGANIZAES SEMELHANTES

Esse item tem por objetivo analisar as conexes e controvrsias, que


constituem a problemtica em diversos modelos de organizaes de servios
pblicos atendendo populaes vulnerveis.
Segundo Durana et al. (2010) em cinco estudos de caso para desenvolver

68
modelo de negcios para atender populao de baixa renda as grandes
empresas de servios de energia e gs na Venezuela, Argentina, Colmbia e
Peru consideraram que a universalizao para o SBR deve observar diversos
aspectos, tais como: a crescente urbanizao da pobreza; o acesso ilcito de
servios bsicos; os custos elevados de operao; e a indefinio de uma
estratgia empresarial.
As pesquisas feitas na ndia analisaram modelos de negcios sustentveis
para prestar servios s populaes pobres por meio de solues de mercado,
ou seja, negcios da economia formal que ajudaram a melhorar as condies
de vida das pessoas que esto na base da pirmide econmica. As 300
iniciativas de mercado estudadas revelaram modelos de negcio populares que
trabalhavam, ou procuravam trabalhar em escala. As solues de mercado
como uma abordagem promissora de combate pobreza apresentaram como
pontos em comum dos negcios que conseguiram escala: organizao de
ponta a ponta, pois se criou no apenas um produto, mas um ecossistema
abrangendo toda a cadeia de valor; manuteno do foco em um nmero
reduzido de produtos ou servios, para criar especializao e reduzir custos;
equacionamento das fontes de financiamento subsidiado com acesso a
financiamento com juros abaixo de mercado, para reduzir o custo de capital do
empreendimento; e no esperar milagres no curto prazo. Muitos
empreendimentos chegaram a levar de 10 a 15 anos para alcanar a escala
desejada. As importantes lies aprendidas que se deve tratar populaes de
baixa renda como clientes potenciais, como fornecedores ou produtores,
inserindo-os na cadeia de suprimentos (MONITOR GROUP, 2009).
Nesse sentido, frente crescente urbanizao em habitaes precrias,
identificou-se a baixa qualidade ou ausncia de servios bsicos, o
comportamento da populao, que entende que tem direito aos servios e os
acessa de forma lcita ou ilcita, as externalidades sobre a sade e o meio
ambiente, o modelo de gesto e governana, o comprometimento dos
indicadores e uma elevada barreira de entrada.
Experincias de alguns pases da frica com similaridades caractersticas do
desenvolvimento urbano no Brasil, como Senegal e frica do Sul demonstram
que um novo paradigma est sendo construdo apoiado na colaborao e nas
parcerias entre SAAES, municipalidades, Comumunity-Based Organizations -

69
CBOs, Non-Governamental Organizations - NGOs e Parcerias Pblico-
Privadas - PPPs. Essa inovao tem conseguido alavancar esforos para
universalizao dos servios para as comunidades de baixa renda
(BROCKLEHURST AND JANSSENS, 2004, CROSS AND MOREL, 2005). O
mesmo paradigma teve resultado no incremento do acesso aos servios de
gua e esgoto para mais de 30.000 habitaes em reas de vulnerabilidade
social e reduziu a frequncia e gravidade das doenas de veiculao hdrica
em crianas da Argentina. (ALMANSI ET AL., 2003, GALIANI ET AL., 2006).
Convencionalmente, os clientes de baixa renda so vistos com baixa
capacidade de pagamento para servios melhores e mais adequados (ASIA,
1999). Ao mesmo tempo, clientes de baixa renda tm frequentemente
demonstrado substancial disposio a pagar mais comumente para os servios
de gua e esgotamento sanitrio (BROCKLEHURST AND EVANS, 2001). De
qualquer forma, era esperado que aumentasse a disposio a pagar,
sinalizando as operadoras para expandir seus servios para reas vulnerveis.
Isso foi relevante pelo fato dos clientes em situao de pobreza dominarem
uma economia de pases low-income uma vez que pesquisas indicam que essa
participao contribue para recuperao dos custos em regime de eficincia,
eficcia com sustentabilidade em alguns modelos de negcio.
Empresas sociais de gua oferecem emprego a nvel local e reinvestem o lucro
na conservao e manuteno dos sistemas, gerando valor na cadeia
produtiva. Empresas apoiam ONGs como Oxfam, WaterAid e Unilever Sunlight,
que criaram centros de gua no corao de comunidades urbanas, onde a
gua bombeada de poos, tratada e vendida a baixo custo, ao lado de
alimentos e produtos domsticos. Empresas sociais na frica, ndia e Sul da
sia so flexveis, tem salrios e custos menores e os rendimentos retornam
para as comunidades, possuem estruturas de pagamento adequadas,
mantendo ativos, reduzindo intermitncia, informando exatamente quando o
servio ser executado ou interrompido. Os servios eram inicialmente
gratuitos para usurios e pagos pelas empresas de servios pblicos, que por
sua vez, recebiam os dados do usurio. Com o rpido crescimento e aumento
do nmero de usurios propiciou um modelo com fins lucrativos, em oposio
ao modelo de concesso sem fins lucrativos, cuja escala do desafio exigia. O
investimento em empresas sociais ajuda a garantir a sustentabilidade dos

70
servios, pois mantem as instalaes e garantem a comunicao com os
clientes. O atendimento por quiosques de gua em Uganda, Qunia e Camboja
com sistema de carto pr-pago semelhante a um telefone prev mais de 20
centros at 2016. Identificou-se que a construo bottom-up tem maior
reconhecimento da comunidade, o que pode levar a alavancagem de polticas
governamentais e nacionais, com objetivo final da empresa de universalizao
da gua. O modelo de negcio em torno das empresas de servios pblicos
forneceu ferramentas para a concessionria obter maior distribuio equitativa:
uma rede inteligente, obtendo e fornecendo informaes e auxiliando numa
operao mais eficiente dos servios pblicos. O empreendedorismo social
pode funcionar de forma eficiente, produzir excedentes das receitas sobre
custos, remunerar investimentos e expandir o negcio (WHO, 2014,2015).
Identificam-se como referncias, um exemplo de modelo de negcio do Brasil
na Companhia de Saneamento Bsico do Estado de Minas Gerais COPASA e
dois modelos de gesto na Companhia de Saneamento Bsico do Estado de
So Paulo SABESP.

2.3.1. COPANOR - Estudo de Caso da Companhia de Saneamento Bsico


do Estado de Minas Gerais COPASA.

A Copasa Servios de Saneamento Integrado do Norte e Nordeste de Minas


Gerais COPANOR S.A. uma empresa da Companhia de Saneamento
Bsico do Estado de Minas Gerais COPASA. A COPASA possui capital
aberto, com investimentos da ordem de R$980 milhes/ano. Operava 626
municpios no estado de Minas Gerais com concesso de gua e 283 com
concesso de esgoto. Tem uma estrutura de governana proveniente do Novo
Mercado da Bolsa de Valores, Mercadorias e Futuros de So Paulo
(BM&FBovespa), no qual suas aes so negociadas. Com objetivo de
implantar SAAES em todas as localidades com populao entre 200 e 5.000
habitantes no Norte e Nordeste de Minas, a COPANOR foi criada pela Lei
Estadual de Minas Gerais 16.698/07, como subsidiria da COPASA. Objetiva a
melhoria da qualidade de vida da populao em sua rea de abrangncia,

71
reduo dos ndices de mortalidade infantil causadas por doenas infecciosas e
parasitrias, reduo das desigualdades regionais e despoluio de rios e
crregos. A Copanor responsavel pela gesto dos servios no Vale do
Jequitinhonha, mantendo nvel de qualidade equivalente ao dos servios
prestados pela Copasa-MG, em regime de subconcesso, observando as
diretrizes do Plano de Saneamento Bsico de sua regio de atuao,
estabelecido nos termos da Lei Federal n - 11.445, de 5 de janeiro de 2007
(COPASA, 2013).
Os principais objetivos informados incluem planejar, e prestar servios de
abastecimento de gua e de esgotamento sanitrio do Norte de Minas e das
Bacias Hidrogrficas dos Rios Jequitinhonha, Mucuri, So Mateus, Buranhm,
Itanhm e Jucuruu. Esta regio j era operada pela COPASA, sendo uma das
reas de menor renda e maior vulnerabilidade socioambiental do Brasil. A
criao da subsidiria COPANOR tem a misso de oferecer servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio com tarifas reduzidas
compatveis com a realidade socioeconmica da populao, em sua rea de
abrangncia (pg.) Para isso, os investimentos na implantao dos SAAES da
Copanor foram subsidiados pelo Governo do Estado de Minas Gerais e coube
companhia a operao desses sistemas. Alm do objetivo de consolidar
Minas como um modelo em saneamento, a COPANOR, com uma poltica de
tarifas reduzidas, propem-se a ser uma empresa sustentvel e contribuir para
diminuio das desigualdades regionais e promover a incluso social.
(COPASA, 2013).
Para isso a COPANOR contou com recursos no onerosos do Estado para
construir reservatrios, estaes de tratamento de gua e esgotos e redes de
distribuio de gua e esgoto, mdulos sanitrios nas sedes municipais e em
localidades com populao entre 200 e 5.000 habitantes de 463 localidades
que apresentavam o mais baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) na
regio Nordeste do Estado de Minas Gerais. O modelo de gesto escolhido
teve por objetivos conferir maior eficincia operao local; reduzir custos; e
gerar receitas suficientes para cobrir despesas operacionais, portanto, sem
objetivos de lucro. Em 2012, estava atendendo 155 localidades beneficiando
mais de 209 mil pessoas com servios que garantiam, inclusive, mdulos
sanitrios nas residncias. Para provisionar os investimentos necessrios, foi

72
criado o Fundo Estadual de Sade (FES) que contou com aporte do Governo
Estadual de Minas Gerais de R$ 545 milhes, dos quais R$ 264 milhes foram
aplicados em obras at 2011. A previso de o montante restante ser investido
at 2015 foi afetada pela crise hdrica. Segundo a matriz, o modelo tecnolgico
e organizacional adotado pela subsidiria, que permite o aumento da eficincia
e a reduo de custos operacionais na prestao de servios de saneamento
para as comunidades com baixo ndice de Desenvolvimento Humano (IDH),
est ultrapassando as fronteiras de Minas. Porm, os funcionrios da
COPANOR denunciaram as condies de trabalho em redes sociais, pedindo
apoio populao para que a empresa cumprisse suas funes operacionais.
Pediam reviso quanto a grande disparidade salarial entre matriz e subsidiria
e reclamavam do excesso de atribuies. Citavam como exemplo o operador
de sistema, chamado de o que faz de tudo, que exerce as funes de
leiturista, servios de manuteno e ligao em redes de distribuio de gua e
coleta de esgoto, operador da Estao de Tratamento de gua - ETA, operador
da Estao de Tratamento de Esgoto ETE, s vezes realizando at servios
de eletromecnica para qual no possui conhecimento tcnico, atendente
comercial, motorista condutor de produtos qumicos perigosos, pois a empresa
no possui profissionais suficientes nestas reas (COPASA, 2011, 2013;
SEGOV, 2012; JUSBRASIL, 2012, EXAME, 2015, Trata Brasil, 2015).
O nmero de comunidades atendidas no primeiro quadrinio de operao
oscilou. Em dezembro de 2013, havia um total de 198 localidades atendidas
com sistemas de abastecimento de gua implantados, 61 localidades com
sistemas de esgotamento sanitrio, 886 famlias foram contempladas com a
implantao de mdulos sanitrios com banheiro, tanque, chuveiro e pia em
suas residncias (Tabela 01).

Tabela 1- Localidades Atendidas pela COPANOR de 2008 a 2013


LOCALIDADES ATENDIDAS Ano
2008 2009 2010 2011 Atual
Total de Localidades - SAA 22 30 85 26 163
Total de Localidades - SES 10 4 3 1 18
Populao Beneficiada - SAA 41.214 59.876 72.662 41.551 215.303

Populao Beneficiada SES 12.004 7.333 5.085 968 25.390


Fonte: COPANOR (2013)

73
Por levantamentos e entrevistas, o modelo da COPANOR adotou a prestao
dos servios integralmente por funcionrios concursados da concessionria.
No houve a insero do cidado da comunidade na cadeia produtiva de valor,
o que poderia reduzir as sobrecargas dos trabalhadores contratados e
aumentar os produtos com gerao de valor compartilhado. Percebe-se
tambm, que seria necessria melhor instrumentalizao nas funes da
gesto administrativa e econmico-financeira da subsidiria, sendo que o fato
de no objetivar lucro modificou a poltica empresarial de participao nos
resultados dos funcionrios alocados na subsidiria, promovendo tenses
internas.
No segundo semestre de 2012, a administrao da COPASA retomou as
funes administrativas e financeiras por considerar que o modelo no estava
respondendo aos desafios propostos, e que o retorno promoveria ganhos de
escala6. O modelo empresarial, inovador para o setor, contou com subsdio do
Estado para garantir viabilidade econmico-financeira e prover tarifas sociais
para todos os usurios cadastrados no Cadastro nico e Bolsa Famlia
Programas Sociais do Governo Federal, no entanto, as estruturas de gesto da
COPANOR voltaram a ficar vinculadas COPASA, cujos custos so maiores
que os previstos no modelo inicial, para garantir que se atinja os objetivos
empresariais.
Os investimentos feitos pelo governo do estado por meio da Copanor, com
recursos do Tesouro Estadual, em obras de saneamento, equipamentos,
materiais e servios beneficiaram 88 municpios j estavam com a lei
autorizativa para contratos de programa para a transferncia dos servios da
prefeitura municipal para a Copanor. Esse j considerado um modelo de
referncia onde o Estado prov o equacionamento de subsdios ao
investimento e custos dos servios, ensejando ainda a medio das
externalidades positivas. Considera-se a COPASA como uma Corporate
Entrepreneurship, conforme Borzaga e Galera.

2.3.2. Estudos de Caso de So Paulo

6
em entrevista realizada pelos autores deste captulo, 2012

74
2.3.2.1. Crrego Limpo - Estudo de Caso da Companhia de
Saneamento Bsico do Estado de So Paulo SABESP

A Prefeitura do Municpio de So Paulo e a SABESP criaram um programa


para promover a coleta e afastamento dos esgotos coletados nas reas de
baixa renda do Estado de So Paulo em complementao ao Projeto de
despoluio do Rio Tiet batizado como Programa Crrego Limpo (PMSP,
2009). Segundo o plano municipal de saneamento do municpio de So Paulo,
as aes a cargo da SABESP foram: eliminao das ligaes clandestinas ou
inadequadas; manuteno das redes; elaborao de projetos; licenciamento e
execuo de ligaes; coletores e estaes elevatrias; monitoramento da
qualidade da gua; e informao ambiental populao local. As aes do
Municpio so: limpeza de margens e leitos de crrego; manuteno da rede
pluvial; conteno de margens; remoo de populao das reas ribeirinhas
por onde deve passar a infraestrutura de rede; urbanizao de favelas;
Implementao de parques lineares sempre que possvel; e notificao de
proprietrios para que regularizem suas conexes. importante observar que,
dentre as maiores dificuldades deste programa est necessidade de remoo
e realocao de populao de baixa renda da beira de crregos, em funo da
existncia de ocupaes precrias nas reas de fundo de vale, onde devam ser
implantados os coletores tronco. Os recursos para as aes de
responsabilidade do municpio so provenientes dos aportes trimestrais da
concessionria de 7,5% da receita bruta arrecadada no municpio em um
Fundo Municipal de Saneamento e Infraestrutura, criado por lei n. 14.934/2009,
quando da contratualizao dos servios entre municpio e Concessionria. O
contrato remete agncia reguladora por ocasio da reviso tarifria as
definies quanto considerao desse encargo (ARSESP, 2012). At o ano
de 2012 foram despoludos pela concessionria 52 crregos e 1,7 milho de
pessoas beneficiadas (SABESP, 2011). O modelo de gesto adotado neste
caso da SABESP, foi chamado de Construo de Governana, em articulao
e organizao com a comunidade. O conceito de governana, segundo
Donahue (2004, pg. 3), da Kennedy School of Government, de Harvard :

75
A essncia da governana colaborativa um novo nvel de engajamento
poltico/social entre vrios setores da sociedade, que constitui uma
maneira mais efetiva de enfrentar muitos dos problemas das sociedades
modernas, muito alm do que vrios setores foram capazes de
conquistar sozinhos.
No municpio de So Paulo h um elevado nmero de comunidades de baixa
renda envolvidas em micro bacias distintas, cujo carter descentralizado amplia
a dificuldade dos agentes pblicos se fazerem presentes em todos os crregos.
Tambm, as diversas dimenses que a proteo destes fundos de vale requer,
faz com que seja quase impossvel ao poder pblico agir sozinho. A soluo
proposta no projeto foi montar uma estratgia de implantao de governana
colaborativa em cada bacia hidrogrfica contando com a comunidade local. A
colaborao funciona como um tipo de rede de relacionamento. Na proteo
dos crregos indispensvel colaborao de todos os envolvidos direta e
indiretamente. Neste caso, o objetivo foi identificar e/ou construir uma rede com
vrias organizaes que formassem alianas temporrias ou permanentes em
torno de um propsito especfico: proteger os crregos e tornar duradouros os
ganhos do Programa Crrego Limpo7.
Na definio das estratgias da governana colaborativa, o projeto piloto
empregou o Modelo dos Nveis de Ao Colaborativa - MNAC, elaborado por
Imperial (2005), da Universidade da Carolina do Norte, e j utilizado na anlise
do trabalho em seis bacias hidrogrficas norte-americanas. Por meio do MNAC,
buscou-se identificar padres presentes em cada nvel nas seis bacias norte-
americanas analisadas. Operacionalmente, foram identificadas trs atividades
comuns a todas as bacias: melhoria das condies ambientais; instruo do
pblico e dos tomadores de deciso; monitoramento e fiscalizao (Quadro 1).
Como o nvel operacional o ltimo na cadeia da Governana Colaborativa,
no traz muitos desafios estratgicos. H a preponderncia do poder pblico, e
a cooperao da sociedade civil ocorre de forma marginal. Na experincia
norte-americana, o nvel operacional envolveu no s a questo das obras e
infraestrutura, mas tambm a sensibilizao da populao para a questo da

7
As informaes aqui descritas da Governana Colaborativa, adotada no Programa Crrego Limpo, foram autorizadas pela Diretoria
de Operao Metropolitana da SABESP.

76
proteo dos recursos naturais, por meio de melhorias nas atividades de
educao, alm do monitoramento e fiscalizao.

Atividade Aes Carter colaborativo


Parceria entre rgos pblicos dos nveis
Melhoria Coleta de esgoto, federal, regional e local e entre rgos do
das implantao de melhores mesmo nvel. Envolve compartilhamento de
condies prticas, coleta de lixo e recursos, desde recursos financeiros e
ambientais. entulho. tcnicos at capacidade de planejamento e
gesto.
Palestras, cursos,
Parceria com outros rgos pblicos,
preparao de matrias de
Educao escolas, ONGs. O setor pblico geralmente
divulgao como guias e
do pblico entra com recursos financeiros e expertise
cartilhas, treinamento e
e dos tcnica, as ONGs tambm entram com
assistncia tcnica voltados
tomadores expertise tcnica e com a organizao do
para pblicos especficos
de deciso. treinamento; as escolas e outras associaes
como professores e
garantem o pblico.
tomadores de deciso.
Monitorame Parceria com escolas e universidades locais
nto/fiscaliza Coleta de dados. para a coleta de dados por meio
o. do voluntariado.
Fonte: SABESP (2011)
Quadro 1 - Nvel Operacional - Atividades e carter colaborativo

O nvel da formulao de polticas aquele que apresenta maior intensidade


no carter colaborativo. Envolve atividades de compartilhamento de
conhecimentos e recursos, alm de desenvolvimento de polticas
compartilhadas, regulaes e normas sociais (Quadro 2). Nesse nvel constri-
se a rede de colaborao propriamente dita, embora ela deva ser reconhecida
tambm no nvel institucional. Os grupos de trabalho ou foras-tarefa podem
incorporar novos atores rede, e isso acaba gerando novas ideias, de forma a
resolver problemas, construir relacionamentos e desenvolver confiana. As
redes tambm criam canais valiosos de troca de informaes.

Atividade Aes Carter colaborativo


Reduo da assimetria de informaes Rene todos as partes
por meio do desenvolvimento de bases interessadas, isto , todos
de dados comuns (com uso de Sistemas aqueles que afetam ou so
Compartilhamento
de Informao Geogrfica - SIG), afetados pela questo
de
compartilhamento de recursos tcnicos, ambiental das bacias. So
conhecimentos
inventrio de recursos integrados formados grupos de trabalho,
(relatrios anuais, relatrio de foras tarefa e comits
monitoramento, etc.) consultivos.
Compartilhamento Contratao de pessoal por um parceiro Envolve principalmente

77
de para prestao de servios para outro, ONGs, visando maior
Recursos uma organizao recruta voluntrios eficincia e menor custo aos
para trabalhar para outra, colaborao projetos e tendo em vista as
entre quadros tcnicos, limitaes do setor pblico.
compartilhamento de recursos
financeiros.
Desenvolvimento Desenvolvimento de documentos de Envolve todos as partes
de Polticas polticas compartilhadas, definio interessadas.
compartilhadas conjunta de prioridades e
regulaes e estabelecimento de normas sociais
normas sociais (cdigos compartilhados por todos)
Fonte: (SABESP, 2012)
Quadro 2 - Nvel da Formulao de Polticas - Atividades e carter colaborativo

No nvel institucional so desenvolvidas atividades como a formalizao das


polticas compartilhadas, assim como o desenvolvimento de organizaes
colaborativas (Quadro 3). Nesse nvel, Imperial (2005) identificou fatores dos
quais depende toda a estratgia de cooperao. Uma caracterstica que a
colaborao deve se dar em um jogo em que todos ganham. Embora possam
surgir conflitos, essencial que haja objetivo comum e um mnimo de valores
compartilhados, quando se juntam atores com vises conflitantes e objetivos
excludentes, a colaborao no acontece. Outra necessidade ter foco, pois
iniciativas sem objetivos claros tendem a levar os participantes ao
desinteresse. Tambm considera til criar regras para reger o esforo
colaborativo, para evitar perder muito tempo discutindo processos e
procedimentos.

Atividade Aes Carter colaborativo


Formalizao das
polticas Elaborao de instrumentos regulatrios Participao de todos
compartilhadas, como termos de cooperao, resolues, as partes
regras, normas, alteraes de legislao, Leis e Decretos. interessadas.
prticas, processos e
procedimentos
Criao de organizaes de segunda
ordem, isto organizaes que no s
Desenvolvimento de
respondem s mudanas no seu ambiente Participao de todos
Organizaes
de atuao como tambm revisam seus as partes
Colaborativas
prprios valores e crenas estabelecendo interessadas.
um quadro de referncia comum.
Fonte: (SABESP, 2012)
Quadro 3 - Nvel Institucional - Atividades e carter colaborativo

78
A Unidade de Negcio - UN, no Norte da RMSP rene-se mensalmente com
lideranas comunitrias desde 1996 em locais fixos (SABESP ou centros de
convivncia comunitria) com objetivo de promover responsabilidade
ambiental, melhor responder demandas das comunidades e fazer prestao de
contas. Nesse sentido, entendem a colaborao entre empresa e sociedade,
como tendo nveis (Quadro 4): operacional, formulao de polticas e
Institucional. H uma relao de antecedncia entre os nveis, indicando que as
aes colaborativas dependem de um suporte na formulao de polticas e so
restringidas e promovidas pelas normas empresariais.

Nvel Descrio
Tem impacto direto no mundo real. Trata-se de intervenes como
implantao de infraestrutura ou ento de processos educativos e
Operacional
de monitoramento e avaliao. Envolvem, na maior parte das vezes,
servios governamentais.
No tem impacto direto no mundo real. Tem carter orientador,
Formulao de poltica incrementando a comunicao entre os atores, coordenando aes
e integrando polticas de maneira a alavancar os objetivos coletivos
(governana).
Atividades que influenciam, restringem, incrementam ou promovem
Institucional
aes no nvel operacional e de formulao de poltica.
Fonte: (SABESP, 2012)
Quadro 4 - Nveis de colaborao

Aplicando os princpios do MNAC ao Programa Crrego Limpo da forma como


estava em 2012, chega-se sntese do Quadro 5. Nele, os espaos em branco
mostram as oportunidades de aprimoramento da colaborao. Importante notar
que dizem respeito ampliao da cooperao entre rgos pblicos, mas
tambm ao envolvimento de novos atores, sobretudo locais. A partir desse
modelo, foram identificadas oportunidades para colaborao entre os
envolvidos no Programa Crrego Limpo: comunidades vizinhas aos cursos
dgua e rgos pblicos, como a Secretaria de Estado de Saneamento e
Energia, a SABESP e as Secretarias Municipais de Coordenao das
Subprefeituras, de Infraestrutura Urbana e Obras, de Habitao e do Verde e
Meio Ambiente, sendo que as unidades regionais tiveram autonomia para
organizar-se em atendimento as diretrizes estratgicas empresariais.

Nvel de colaborao Existe rgos rgos ONGs Socieda


colabo pblicos pblicos de Civil

79
rao no de outro
mesmo nvel
nvel
Opera Melhoria das condies Sim X X
cional ambientais
Educao de pblico e Sim X X
tomadores de deciso
Monitoramento e fiscalizao Sim X
Formu Compartilhamento de No
lao conhecimentos
de Compartilhamento de recursos No
Poltic Desenvolvimento de polticas No
as compartilhadas, regulaes e
normas
Institu Formalizao de polticas Sim X X
cional Desenvolvimento No

Quadro 5 - Comparao do modelo MNAC com o estado do Programa Crrego Limpo em 2012
Fonte: SABESP (2012)
A partir da tipologia de bacias e da anlise de redes sociais, o projeto piloto
sugere algumas estratgias para estabelecimento de uma boa governana
Colaborativa, como, antes do incio de obras, comunicar o que se pretende
com a interveno. Tambm, segundo a metodologia, necessrio ouvir o
pblico para conhecer sua percepo sobre a iniciativa; estimular e incorporar
propostas locais de melhoria dos crregos que sejam complementares s do
poder pblico; relacionar o crrego vida das pessoas, por meio de material
informativo sobre sua histria; criar canal direto com gestores do programa
para denncias sobre deposio de lixo e entulho no crrego; disponibilizar
pgina na World Wide Web na qual conhecimentos tcnicos e da populao
possam ser compartilhados; criar relatrios de avaliao e monitoramento que
informem a comunidade e a mantenha envolvida; firmar termo de cooperao
envolvendo os participantes de cada bacia e definindo as regras para o
processo colaborativo; e criar fruns em cada uma das bacias participantes do
programa, conforme relatrios de circulao restrita da SABESP.
Para os Fruns foram feitas as seguintes recomendaes: composio por
representantes da SABESP e dos demais setores envolvidos; definio de
objetivos e prioridades dos projetos de preservao dos crregos;
disseminao das informaes sobre o Programa; Apoio s iniciativas
educacionais do nvel operacional; auxilio aos processos de monitoramento e
fiscalizao no nvel local; considerar diagnstico das redes sociais existentes;

80
onde houver redes consolidadas negociar com as lideranas locais; onde no
houver, o poder pblico dever tomar a iniciativa de instalao, convidando
para participar os atores locais e, onde necessrio, atores externos, como
ONGs.
Do ponto de vista do impacto social, identificam-se maiores os efeitos sobre o
tecido social da comunidade um modelo de governana colaborativa. Porm,
observa-se ainda diversas controvrsias entre vises de enfoque sociotcnico
quanto s atribuies do Estado. No que tange a proviso constitucional do
direito aos servios de saneamento bsico8 h sempre a busca de um Estado
provedor para superao de impedimentos trazidos pelo direito de propriedade,
desafios legais para estabelecer parcerias e prover recursos contnuos para
ampliar a base de famlias atendidas numa poltica social.
Nesse sentido, os benefcios das atividades do setor so to impactantes que
so claramente identificveis e desejveis as intervenes frente aos
resultados socioambientais de despoluio dos crregos. Alm do acesso aos
servios, surgiram novos comrcios provenientes do acesso gua,
promovendo aumento de renda, valorizao imobiliria, conscincia ambiental,
construo de um sentimento de valorizao do local, fortalecimento dos
vnculos das redes sociais, e ligao de grupos dispersos entre cidados e
organizaes.
Permanecem desafios da mensurao de externalidades socioambientais
nessas reas. Considera-se a SABESP como uma change makers, conforme
Borzaga e Galera.

2.3.2.2. Seliga na Rede - Estudo de Caso da Companhia de Saneamento


de SP

O Programa Pr-Conexo Se liga na rede foi uma parceria entre o Governo


do Estado de So Paulo e a SABESP, firmada por meio da Lei Estadual n
1.687 sancionada em 2 de janeiro de 2012, que proporcionou a ligao

8
A Poltica Federal de Saneamento Bsico do Brasil, Lei 11.445/2.007, define
saneamento bsico como o conjunto de servios, infra-estruturas e instalaes operacionais de
abastecimento de gua potvel; esgotamento sanitrio; limpeza urbana e manejo de resduos
slidos; e drenagem e manejo das guas pluviais urbanas.

81
intradomiciliar gratuita para clientes de baixa renda, com o objetivo de estimular
a conexo rede coletora de esgotos, visando universalizao dos servios,
despoluio dos corpos dgua e melhoria do meio ambiente em reas
regulares (SO PAULO, 2012) O programa resultado de estudo realizado
pela Diretoria Metropolitana que identificou que, do total de suas ligaes, 20%
no eram atendidos com esgoto, o que correspondia a 788 mil ligaes apenas
nessa diretoria. Depurando-se esse nmero, destacou-se o fato de que 13%
dessas ligaes dependiam apenas da execuo do ramal intradomiciliar para
se conectar a rede da SABESP. O custo de U $ 900 / unidade. Para uma
famlia de classe mdia ou superior, esse valor no se constitui num impeditivo
realizao da obra, j em relao a uma famlia de baixa renda, esse custo
representa praticamente todo o rendimento da famlia em um ms.

O grande desafio da empresa tem sido a de incentivar a conexo de usurios


em reas de baixa renda do sistema de saneamento. O salrio mnimo nessa
regio do Brasil era de U $ 300 (SABESP, 2012). Neste sentido, uma parceria
entre o Governo do Estado de So Paulo e SABESP Companhia foi criada por
lei, que fornece a conexo domiciliar gratuitamente para clientes de baixa
renda, com o objetivo de estimular a conexo com o sistema de saneamento,
visando servios universais, reparao de massas de gua e melhoria do
ambiente (SO PAULO, 2012).

A concessionria tem respondido aos desafios das reas pobres e vulnerveis


metropolitanas com a inovao do modelo de gesto de projetos-piloto e pelo
uso do benchmarking para assuntos especficos. Por exemplo, a SABESP
desenvolveu um exerccio de avaliao comparativa com os sistemas de
formao de Tquio, Yokohama, Nagoya e Saitama com base em uma
informao de base sobre o Programa de Perdas de gua.

Acordo de cooperao SABESP com o Estado previu escolha das reas em


parceria entre o Estado e a concessionria, gratuidade para o usurio por meio
do pagamento de custos em 80% pelo Estado e 20% pela concessionria,
pontos de vista tcnicos de usurios da comunidade para apresentar um termo
de adeso ao programa, e agendamento obrigatrio e execuo da obra no

82
prazo de 8 a 12 dias (SABESP, 2012), o piloto foi realizado na UN Sul da
RMSP.

De acordo com os documentos fornecidos pela SABESP, tomaram duas linhas


para identificar as famlias que se beneficiaram do programa: anlise do
sistema de informaes dos usurios de informao geo-referenciada e
aplicados questionrios de mapeamento de usurios socioeconmicos
elegveis e abordagem aos moradores (Figura 3).

Fonte: SABESP, 2013


Figura 3 - Estratgias de Abordagem do Programa SELIGA

A amostra probabilstica pesquisa quantitativa com um nvel de confiana de


95,5% foi realizada com os objetivos de mapear o perfil socioeconmico do
pblico-alvo; identificar as razes pelas quais o cliente no estava conectado
ao sistema de saneamento da SABESP, e identificar as percepes sobre o
bairro onde o cliente vivia, bem como aspectos que poderiam ser usados como
uma chamada para comunicar a conexo com o programa Rede.

Adotaram-se os seguintes critrios para eleger os beneficirios: famlias de


baixa renda com rendimentos at 3 salrios mnimos; residentes em reas de
alta vulnerabilidade social grupos 5 e 6 do ndice Paulista de Vulnerabilidade.
A meta do programa realizar 191,7 mil ligaes ao longo de 8 anos,
beneficiando cerca de 800 mil pessoas. Esto estimados investimentos em
torno de R$ 350 milhes para atingir a meta na SABESP. Desse valor, 80%
sero financiados pelo Governo do Estado de So Paulo e os demais 20% pela
SABESP. A fim de subsidiar a estruturao do Programa, foi realizada uma
pesquisa quantitativa amostral probabilstica com nvel de confiana de 95,5%
com os seguintes objetivos: mapear o perfil socioeconmico do pblico-alvo;

83
identificar os motivos pelos quais o cliente no est conectado rede de
esgoto da SABESP; identificar as percepes sobre saneamento do bairro em
que o cliente mora, bem como aspectos que possam ser usados como apelo
na comunicao do Programa SELIGA na Rede. Os principais resultados das
pesquisas demonstram que 54% dos entrevistados apresentavam um nvel de
instruo mximo de ensino fundamental incompleto; 86% da amostra se
enquadra no critrio de renda, recebendo at 3 salrios mnimos por ms; 89 %
fato das pessoas se mostrarem dispostas a apoiar o programa; os
entrevistados mostraram-se sensveis aos problemas causados pela falta de
rede de esgoto, sobretudo quanto ao mau cheiro, proliferao de insetos,
mosquitos e ratos, alm de sujeira na rua. Agrega-se a isso o fato de 74%
terem interesse em receber maiores informaes sobre o tratamento de esgoto;
os entrevistados demonstraram ainda baixo conhecimento sobre o
procedimento para realizar a ligao de esgoto, razo pela qual 40% no se
conectarem. Outros 23% no o fizeram em virtude do custo da instalao ou
tarifa. Para finalizar, na amostra, a maior parte do esgoto lanada
predominantemente no crrego (51%); apenas 14% esto conectados rede
de esgoto da SABESP e o restante utiliza fossa ou outros meios.

A atuao da SABESP seguiu os seguintes procedimentos: a) Identificao dos


imveis com condies tcnicas que permitam a conexo rede coletora de
esgoto dentro das reas de alta vulnerabilidade, denominadas "Ligaes
Factveis" ao Programa "Se Liga na Rede (Figura 4). Essa etapa foi realizada
por meio de sistema geo-referenciada onde so selecionados os imveis que
possuem apenas ligaes de gua, nos setores com alta vulnerabilidade
classificados pelo ndice Paulista de Vulnerabilidade Social - IPVS com nveis 5
e 6 dentro da rea de tratamento; b) Em seguida, uma equipe formada por
pessoas da prpria comunidade, especialmente treinadas e uniformizadas para
a tarefa, visitam as famlias identificadas para explicar o que o Programa e
formalizar sua adeso por meio da assinatura de um termo; c) O servio
ento programado e executado pela Unidade que informa equipe de adeso
sobre a concluso da obra para que o cliente seja visitado novamente,
verificando assim sua satisfao em relao aos servios prestados.

84
Fonte: SABESP, 2013
Figura 4 - Aplicao GIS Usurios no conectados

A populao-alvo do programa so apresentados na Tabela 2.

Tabela 2 - Os objetivos do programa por ano


Regio / Ano Ano 1 Ano 2 Ano 3 Ano 4 Ano 5 Ano 6 Ano 7 Ano 8
RMSP 8.292 8.573 9.358 9.964 11.331 11.299 11.583 6.448
RMBS 7.000 5.000 3.000 3.000 5.000 5.000 1.000 1.000

Campinas 2.200 2.200 600 600 - - - -


Interior 7.617 8.051 8.760 9.499 9.985 10.771 11.847 12.773
Total 25.109 23.824 21.718 23.063 26.316 27.070 24.430 20.221
Fonte: Sabesp, 2012

O objetivo do programa a realizao de 191.700 conexes (clientes), com


resultados diretos para cerca de 800.000 pessoas 8 anos. Os investimentos
so estimados em cerca de US $ 350 milhes para alcanar este objetivo.
Desse montante, 80% sero financiados pelo Governo do Estado de So Paulo
e os restantes 20% pela empresa (SABESP, 2012). O distrito de Graja foi o
objeto deste estudo piloto, com 1.390 potenciais usurios mapeados, dos quais
38% j foram implementadas. Assim, de acordo com o site da empresa, cerca
de 14,4 milhes de litros de esgoto deixaram de ser lanado em um ms nos
rios e crregos com a implementao desta fase.

85
Fonte: SABESP (2013)
Figura 5 - Governo e gestores

Os acordos entre o Governo e operadora (figura 5) permitiram identificar reas


de vulnerabilidade dos usurios de baixa renda e da disponibilidade de redes
para a ligao dos aglomerados subnormais, a definio de objetivos para a
populao desta faixa etria, a criao de uma barreira de investimento
programa de financiamento de entrada para os servios de baixa renda e de
conformidade com os objetivos de negcio. A Figura 5 mostra os gestores
governamentais dos Estados que assinaram o memorando entre as partes
quanto ao projeto. Em todo o estado, 192.000 famlias foram conectados
rede: 76 800 na Regio Metropolitana de So Paulo; 30.000 da Baixada
Santista ; 5600 de Campinas; e 79.300 em outros municpios. Na etapa
subsequente, 40 cidades foram adicionadas, com mais 13 500 ligaes para
beneficiar 40.000 pessoas, num investimento total de US $ 24,4 milhes, dos
quais 80% so do Governo do Estado e os 20% restantes sero feitas
SABESP.A iniciativa vai beneficiar diretamente 800 mil pessoas e,
indiretamente, cerca de 40 milhes de pessoas com a despoluio de crregos,
rios, reservatrios e mares. O investimento total ao longo de oito anos de
349.500 mil dlares americanos.

O programa tem a participao da comunidade. Em cada bairro, as casas so


visitadas por um agente de beneficirio - um residente contratado pela
SABESP para apresentar a iniciativa e explicar os benefcios da ligao de
esgoto. Com a assinatura da adeso, a propriedade fotografada, o trabalho
programado e executado. No final, a casa entregue famlia em condio
igual ou melhor.

86
O acordo de cooperao previu a escolha das reas pelo Estado e
concessionria, com gratuidade para o usurio. O pagamento de custos foram
realizados em 80% pelo Estado e 20% pela concessionria. Foi definido que os
usurios da comunidade deveriam assinar um termo de adeso ao programa, e
a concessionria fazer agendamento prvio execuo da obra no prazo de 8
a 12 dias (SABESP, 2012).

Uma equipe de mulheres da comunidade, especialmente treinadas para a


tarefa para visitar as famlias identificadas apresentava o programa e
formalizava a adeso da famlia, atravs da assinatura de um termo. Como
resultado da insero das mulheres na cadeia de valor , observou-se como o
projeto gerou, capturou e distribuiu valor. 35% delas passaram a pagar o
estudo dos filhos, 47% investiram em melhorias para as suas casas, 35%
acharam que melhoraram a qualidade de vida da famlia 22% voltaram a
estudar, 4% investiram em carro.

O servio foi ento agendado e realizado pela unidade e o cliente foi visitado
novamente, verificando assim a satisfao com os servios prestados.

Esta etapa foi formalizada com a assinatura do recibo de servios pelo cliente.
Por fim, foi encaminhado ao Governo do Estado de So Paulo: demonstrao
de resultados, demonstrao do programa de adeso; termo de adeso;
conexo do imvel; autorizao do cliente; arquivo fotogrfico antes e depois; e
evidncia de custos para execuo dos servios. Os resultados do programa
indicaram 19.817 acessos realizados e 95% das pessoas de baixa renda
entrevistadas ficaram satisfeitas com o trabalho realizado9.

Os resultados contriburam para a participao da comunidade, com o poder


concedente apoiando parte dos custos, e a gesto da concessionria. Em
planejamento de negcios, foram estabelecidos objetivos especficos para a
populao-alvo do programa. Nesse sentido, a universalizao do saneamento
transformou as condies de vida dos cidados moradores de reas de
vulnerabilidade.

9
DEEP Desenvolviemto e Envolvimento Estratgico de Pessoas e Cliente.

87
2.4. Concluses

Nos programas e projetos estudados apresentam-se diferentes arranjos


institucionais para alcanar a universalizao dos servios pblicos de
saneamento bsico por quiosques ou redes pblicas s reas de
vulnerabilidade social, sem uma ontologia reconhecvel de um modelo de
negcio com objetivos claros do valor pretendido para as concessionrias e
steakholders, quanto a quatro componentes principais de criar, capturar,
configurar e entregar valor para o cidado:
Configurao de Valor: estratgia competitiva, gesto e governana;
Captura de Valor: receitas e aspectos econmico-financeiros;
Criao de valor: relacionamento com cidados excludos, oferta, e
identificao de externalidades;
Cadeia de Valor: arquitetura de valor, gesto de processos para incluso,
inovao.
H que se considerar que os equacionamentos do setor passam pela anlise
da urbanizao; da baixa qualidade ou ausncia de servios bsicos; dos
riscos associados forma em que a populao mais carente que busca
proviso destes servios; da insuficincia de mecanismos de financiamentos e
polticas de subsdios para ampliar acesso da populao de baixa renda; da
inadequada contabilizao dos altos custos ambientais, associados ainda a
indefinies de uma estratgia nacional para universalizao dos servios de
saneamento bsico em reas de vulnerabilidade social urbanas e das
exigncias regulatrias.
Estes aspectos tm impacto importante nos processos de universalizao dos
servios de saneamento, nos usurios, no entorno poltico e institucional destas
regies onde as reas de vulnerabilidade social esto mais presentes, como as
regies metropolitanas, e diversas outras cidades de grande porte no Brasil.
O impacto tem grande relevncia na gesto das operadoras de SAAES, pois
tem reflexo na capacidade de cumprimento de contratos de concesso
firmados com municpios, na implementao de programas de
responsabilidade social e de sustentabilidade, e em seu equilbrio econmico-
financeiro. Assim, na perspectiva das empresas operadoras, faz-se necessria
definio de inovao na governana empresarial, que cubra situaes

88
marginais e permita focalizar esforos e recursos para proteger a populao
mais vulnervel e possibilitar o acesso universal aos servios prestados.
Tambm faz-se necessrio estabelecer estratgia clara, modelo de negcio
singular para o contexto, gesto articulada com comunidade, gestores e poder
concedente, equacionamentos jurdicos, programas e recursos financeiros
contnuos para universalizao de reas vulnerveis.
Esta inovao, de certa forma, ser construda num contexto de lacunas das
polticas de urbanizao para equacionamento dos desafios da universalizao
frente ao modelo do saneamento. Inicialmente, por conta dos impedimentos
legais, seguidos do equacionamento dos subsdios necessrios baixa renda
para ao equilbrio econmico-financeiro de um contrato por meio de tarifas. H
que se considerar as fragilidades do atual sistema de indicadores do SNIS
Sistema Nacional de Informaes em Saneamento, nos aspectos conceituais e
metodolgicos relacionados ao tema da vulnerabilidade social, que no
favorece a formulao de planos, programas e projetos para assentamentos
precrios, e assim, no favorecem a articulao entre instituies que
conduzem habitao, saneamento, desenvolvimento social, planejamento
urbano e sade. A inovao da gesto dever promover o funcionamento da
empresa com celeridade, reduo de gargalos decisrios, fortalecimento de
parcerias com poder pblico e fornecedores, e transparncia com a sociedade
civil. Para a universalizao do saneamento, faz-se necessrio uma maior
aproximao de instrumentos e ferramental com a realidade ftica, de forma a
inovar num modelo de negcio em regime de eficincia tcnica, eficcia social
e efetividade sendo capaz de perceber as mudanas na estrutura de mercado
e sociedade, antecipando-se a elas, de forma a compreender o propsito moral
da transformao e trazer conceitos e contedo para a organizao como
valores empresariais em um modelo inclusivo do saneamento.

3. RESULTADOS E DISCUSSES DO POLO


EPISTEMOLGICO
3.1. INTRODUO METODOLGICA
O polo epistemolgico, como vigilncia da pesquisa, considera dimenses da
problemtica, causalidade, validao e cientificidade (significncia dos
achados). Aps o inventrio prvio e reviso crtica da produo terica

89
existente, a fim de revisitar rupturas e superaes julgadas necessrias, partiu-
se para a estratgia de mobilizar os atores externos organizao, gestores
internos, representantes dos cidados, e potenciais usurios dos sistemas de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio das reas de vulnerabilidade
para realizar o mapeamento da rede de controvrsias sociotcnicas para a
universalizao. Para tal os atores-rede (internos e externos organizao)
escolhidos tinham experincias tcnicas de gesto, atuando como decisores e
influenciadores dos programas de universalizao dos servios de saneamento
e urbanizao das reas de vulnerabilidade social.
Assim, esta etapa promoveu a construo do Mapa das Controvrsias
sociotcnicas por meio de cinco oficinas. Elas capturaram o sentido da
universalizao nos diferentes momentos da administrao, desde a etapa
inicial com baixos ndices de atendimento at estgio de servios garantidos
pelos princpios da continuidade, regularidade e atualidade da prestao dos
servios a todo usurio.
Foi necessrio abrir as chamadas caixas pretas por Latour, sem uma guerra
entre as cincias naturais e sociais, ou de denncias, mas para desenhar a
rede de inquietao das controvrsias. Este mapeamento explicitou os
paradigmas atuais, frente s perguntas legtimas e respostas ininteligveis que
proporcionam uma assimetria entre objeto e mtodo, ocultando-se as
possibilidades de inovaes no saneamento segundo a teoria ator-rede de
Bruno Latour.

3.2. MAPEAMENTO DE CONTROVERSIAS TEORIA ATOR-REDE


A proviso de servios essenciais, que afetam populaes socialmente
excludas e meio ambiente, parte dos desafios da engenharia ambiental. Num
territrio de atuao em reas urbanas e peri-urbanas das metrpoles, nas
quais agentes pblicos, privados e cidados atuam sobre ecossistemas frente
s necessidades bsicas, as controvrsias das solues sociotcnicas
acentuam-se nos pases em desenvolvimento econmico acelerado. Os
impactos provenientes dos eventos extremos do clima so potencializados pela
forma de ocupao do territrio e crescimento desordenado das cidades,
desconsiderando as limitaes dos recursos naturais e vulnerabilidades

90
socioambientais. Desta forma indaga-se como os diferentes atores dos
processos decisrios respondem diante de riscos e danos, e tornam
populaes e ecossistemas resilientes ou adaptados. E, em qual paradigma o
poder pblico, as empresas e a academia esto apoiados para proviso de
solues em resposta aos desafios trazidos pela urbanizao. O atual modelo
de saneamento e seus dispositivos foram analisados e organizados
previamente para contribuir com as oficinas da Teoria-Ator-Rede por meio da
construo da cartografia de controvrsias da gesto do saneamento em reas
de vulnerabilidade social, aqui chamada de Mapa de Controvrsias, e pela
identificao das incertezas da universalizao em reas favelizadas. Nesse
sentido, caracterizar concatenaes e mediadores para exemplificao de uma
instrumentalizao necessria a dirimir incertezas estabelecidas em relao
ao, abrindo assim, a caixa das controvrsias que permeiam a engenharia
ambiental.
As controvrsias desenvolvidas sobre a rede dos atores atuantes no
saneamento permitem diagnosticar que, atribuir ao setor uma definio de rede
sociotcnica, esconder as diversas opinies ticas sobre decises sociais.
Ou seja, a racionalidade de justificativas cientficas para que universalizem ou
no os servios de saneamento em reas de habitaes subnormais em
condio de excluso social como reas favelizadas, irregulares e de risco.
Os modelos de gesto adotados, a governana e a regulao tarifria so parte
das melhores prticas do setor, porm os mecanismos so incapazes de
revelar por indicadores ou certificados as controvrsias da proviso da gua e
saneamento em reas de vulnerabilidade.
Para obteno de um diagnstico, as controvrsias sociotcnicas foram
mapedas a partir da pesquisa de universalizao do saneamento em reas
urbanas de vulnerabilidade no Brasil, apresentada no Grfico 1 e detalhada no
Captulo 5.4. Tais controvrsias dizem respeito ao enovelamento, conforme
Latour, de humanos e no-humanos na proviso de gua e esgotamento
sanitrio aos cidados em condio de pobreza em reas irregulares. Para
Latour as incertezas se do conforme a natureza dos grupos (humanos), dos
objetos (no humanos), das aes, das cincias naturais e das cincias
sociais. E a articulao entre agentes heterogneos far revelar que, de
alguma maneira, sempre envolvemos, na produo do conhecimento, os

91
chamados dados da natureza e os dados da sociedade (Latour, 2012).
A proviso de gua e saneamento s populaes em situao de
vulnerabilidade parte dos desafios da universalizao do saneamento. A
universalizao do saneamento a proviso de gua e esgoto a todas as
habitaes em toda a rea urbana de uma concesso dos servios prestados
por uma empresa a uma municipalidade. Nesse territrio de concesso em
reas urbanas e peri-urbanas de grandes cidades, agentes pblicos, privados e
cidados; demandantes, provedores dos servios ou representantes do Estado
atuam sobre as redes sociotcnicas de gua e esgoto frente necessidade
bsica essencial vida. As controvrsias da universalizao acentuam-se nos
pases em desenvolvimento econmico acelerado.
Usurios que se assentaram em reas urbanas e peri-urbanas, cujas
propriedades so de outros cidados, construram habitaes subnormais,
demandaram gua do poder pblico e dos prestadores de servios de gua.
Identificaram-se controvrsias do modelo at hoje adotado para atendimento
de gua a esses cidados. Eles foram contados entre aqueles que necessitam
de proviso de gua e saneamento no planejamento urbano das
municipalidades? Qual mecanismo de incluso e excluso das redes
sociotcnicas de infraestrutura tem ditado os atos desse modelo? Em qual
paradigma poder pblico, empresas, sociedade e cidado individual esto
apoiados na proviso de gua e saneamento a todo o cidado?
Nesse sentido, os desafios cientficos trazidos pela universalizao esbarram
em conflitos de ordenamento jurdico direito de propriedade e ambiental
versus direitos fundamentais. Sendo que, equacionados, no definem um
modelo universal. Semlhantemente, as controvrsias tarifrias sinalizam a
incapacidade de valorao das externalidades do setor sobre a vida humana,
sade pblica e meio ambiente, bem como se adota a pobreza como uma falha
de mercado. a razo pela qual, a controvrsia em torno da universalizao
do saneamento se incorpora a discusso da sustentabilidade. Sendo assim, o
atual modelo e seus dispositivos foram analisados para contribuir pesquisa
sobre universalizao dos servios de saneamento em reas de
vulnerabilidade socioambiental do Brasil sob a lente da Teoria-Ator-Rede - ANT
(LATOUR, 2012).
Primeira importante identificao de porta-voz para definio de grupos o

92
contexto sociolgico, chamada natureza dos grupos.
A natureza dos grupos caracterizada por formas controversas de atribuir
identidade aos atores. No contexto urbano, existe um subcidado excludo do
exerccio de seus direitos fundamentais, acessando clandestinamente as redes
de gua de maneira consensual da concessionria.

Fonte: SABESP (2012, 2014)


Figura 6 - Situao dos aglomerados subnormais

Em um pas da dimenso do Brasil, com taxas de urbanizao e pobreza muito


altas, so quase um corolrio os assentamentos irregulares nas periferias e,
em muitos casos, mescladas cidade legal (Figura 6). Segundo a Central de
Movimentos Populares (CMP-SP) h demanda por 1,2 milho de moradias em
cidades paulistas, equivalente a mais de 10% do total de domiclios do estado
em atendimento s moradias classificadas por subnormais no censo 2010.
Desafios para as organizaes podem ser identificados dentre os fatores
justificados pela gesto de ocupao dos movimentos de 1997 a 2007
conduzida pelo Movimento dos Trabalhadores sem Teto em diversos
municpios do estado de So Paulo como So Bernardo, Campinas, Guarulhos,
Osasco, Taboo da Serra e Itapecerica da Serra. Segundo Miagusko (2012), a
ocupao no organizada, e acaba por introduzir conflitos de diferentes
naturezas em suas demandas, sendo que o poder pblico empurra suas
atribuies entre diferentes esferas de competncias. Em geral, organizaes
governamentais e no governamentais no esto plenamente estruturadas
para ateno s demandas provenientes de grupos humanos em contextos ad-
hoc. Por essas razes, o modelo de gesto para a universalizao do
saneamento bsico deve contemplar as demandas do cidado numa nova

93
postura participativa de forma a contribuir no formato de tomada de deciso e,
do poder pblico, enquanto ente responsvel pelo bem-estar social. Sem um
planejamento urbano, o acentuado desenvolvimento econmico agrava as
situaes de moradores de aglomerados subnormais.
Outro importante porta-voz para definio de grupos o contexto tcnico-
social, chamado natureza das aes.
A natureza das aes caracterizada por identificar em cada curso como os
agentes deslocam e imiscuem objetivos originais, passando da certeza para a
incerteza em relao ao.
Para Juliano et. al. (2012), as polticas pblicas sustentadas na constituio de
1988 e no marco regulatrio do saneamento com os direitos preconizados so
pontos de apoio e guias para mudanas que demandam pesquisas para
transformao e profundo reorganizar do setor de saneamento para redefinio
deste espao onde se exerce o controle e gesto da infraestrutura de
saneamento, onde os indivduos estaro conectados, entendidos como grupo
humano, como populao.
A verticalizao das cidades com menor disperso e o uso mais eficiente de
cada metro quadrado de rea prioriza decises individualistas e mais lucrativas
nos centros urbanos, ou seja, a despeito da universalizao de gua poder ser
requerida legalmente, segundo a teoria das redes urbanas, o planejamento
clssico das cidades contrasta decises de atendimentos a determinados
grupos de interesses em reas baseadas em zoneamento e uso e ocupao do
solo. Esta a prtica de implementao territorial de redes de infraestrutura.
(Dupuy G., 1992). Para Latour (1993) a rede de infraestrutura forte
condicionadora do espao urbano, e se relacionam por meio de um conjunto de
conexes que possibilitam o desenvolvimento desse espao urbano.
Estas questes so tratadas de formas diferentes de acordo com os gestores.
Por exemplo, as tarifas sociais definidas por critrios estabelecidos h trinta
anos no guardam qualquer relao com a real necessidade do cidado, em
funo das diversas mudanas de tipos de moradias, renda e hbitos de
consumo de energia da populao.
Outro importante porta-voz para definio de grupos, segundo Latour a
estatstica social. A natureza dos objetos caracterizada por apresentar as
atividades dos objetos, onde o tipo de agncias que participam das interaes

94
permanece em aberto.
Trazendo ao contexto do saneamento, o Atlas de Saneamento Bsico no Brasil
do IBGE (2011) apresenta dados sobre o censo 2010 alarmantes de
intermitncia de abastecimento de gua em regies de secas, ausncia de
servios de esgoto e as maiores taxas de mortalidade infantil correlacionada
ausncia de coleta de esgoto, que demonstram o status atual da prestao dos
servios no Brasil. Afirma que, nas regies metropolitanas os municpios tm
uma identidade poltica e nvel de desenvolvimento e urbanizao
semelhantes, mas ao ver os dados identificam-se cidades com baixssima
governana. A despeito da insero nas diretivas legais do marco regulatrio
para universalizao, participao e controle social, orientando a transio do
modelo monopolista para um mercado regulado, as empresas seguem
buscando alternativas para equacionar os desafios da urbanizao. A
indefinio de um modelo que cubra situaes marginais e permita focalizar
esforos e recursos para atender a populao mais vulnervel e possibilitar a
essa o acesso universal aos servios que presta uma empresa de saneamento,
permite a continuidade de prticas ineficazes.
No Brasil, as aes para que o usurio se conecte as redes de infraestrutura de
esgoto nas metrpoles so objeto da discusso para garantir a universalizao
e as dificuldades das operadoras dos servios so reconhecidas como crticas,
em especial nas questes dos usurios se conectarem a estas.
O outro importante porta-voz para definio de grupos, segundo Latour o
jornalismo social, que apresenta a natureza dos fatos.
A natureza dos fatos caracterizada por apresentar os vnculos das cincias
naturais com a sociedade que so fontes de controvrsias.
Juliano et. al (2012), em levantamentos documentais do setor de saneamento
sobre os no-conectados de esgoto, afirma que se pressupe que o morador
de uma rea de vulnerabilidade social deva mudar seu modo de vida em
funo da recm-implantada rede de esgoto, pois caso no se conecte, ser
enquadrado na legislao de crimes ambientais pela municipalidade. Num
exemplo real, em rea de vulnerabilidade social uma usuria acionada por
uma prefeitura por crimes ambientais. Ora, que sentido faz condenar uma dona
de casa, idosa e moradora de um domiclio h 30 anos em reas sem redes de
coleta de esgoto lei de crimes ambientais por no conectar-se a nova rede,

95
obrigando-a sob as penas da lei a tornar-se usuria?
Assim, a disputa de saberes, ameniza a gravidade das questes de
atendimento e universalizao e aborda com naturalidade a institucionalizao
dos termos de excluso propostos na universalizao (Juliano, 2012).
Finalmente, o outro importante porta-voz para definio de grupos, segundo
Latour o estudo das Cincias Sociais, que caracterizado pela escrita do
relato dos riscos.
Latour (1999) afirma ser necessrio fazer as cincias naturais e sociais
entrarem em democracia, no aceitando que elas tenham o poder de definir
como o mundo deve funcionar, deve-se antes promover uma imerso nas
controvrsias, construir associaes entre as naturezas cujo contedo e
resultado so incertos e identificar e mapear uma cartografia para inovao.

3.3. RESULTADOS DAS OFICINAS E QUESTIONRIOS


As controvrsias da Universalizao foram mapeadas, adotando-se a
metodologia da Teoria Ator-Rede. Identificou-se os 5 grupos de incertezas
como vigilncia da pesquisa, considerando as dimenses da problemtica,
causalidade, validao e cientificidade (significncia dos achados) da Teoria-
Ator-Rede: 1.) natureza dos grupos (as formas controversas de atribuir
identidade aos atores); 2.) natureza das aes (em cada curso de ao,
agentes deslocam e imiscuem objetivos originais gerando n ou ligadura); 3.)
natureza dos objetos (considerados tipos de agenciamentos que promovem
interaes e permanece em aberto); 4.) natureza dos fatos (como so
construdos os vnculos das cincias naturais com a sociedade de forma
controversa); e 5.) natureza dos estudos realizados (os vnculos das cincias
sociais e como so escritos os relatos de risco). Cabe nesse contexto
conceituar: 1.) ator, no fonte de ato, ele alvo mvel de um conjunto de
entidades que vo a sua direo; 2.) rede no meio entre conexes, mas
base das incertezas, hesitaes, deslocamentos e perplexidades
(LATOUR,2012).
A estratgia da pesquisa envolveu mobilizar os cidados, potenciais usurios
dos sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio das reas
irregulares para realizar o mapeamento da rede de controvrsias sociotcnicas
para a universalizao em abordagem antropolgica. Fez-se necessrio

96
tambm, como primeira etapa de mobilizao, identificar os atores-rede
(internos e externos organizao) para reconhecer as experincias tcnicas
de gesto, dos decisores e influenciadores dos programas de urbanizao e
universalizao das reas de vulnerabilidade social.
Latour (2012) afirma que deve-se no tentar resolver as controvrsias. Deve-se
rastrear conexes entre as controvrsias dos: grupos sociais, agrupamentos,
sem grupos (por no pertencer a padres de vnculos jurdicos) e elementos.
Tomando o cuidado de no definir de antemo que grupo ou agrupamento
poderia fornecer o contexto de todos os mapas. Assim, o ponto de partida deve
ser a primeira fonte de incerteza: as controvrsias acerca dos agrupamentos
que algum pertence. Estando atento a infra linguagem que permite o
deslocamento de um quadro de referncia a outro. Deve-se tambm identificar
os mediadores (o que entra neles nunca o que sai) e os intermedirios
(transportam significado sem transformar o contedo).
Inicialmente, para a identificao das fontes de incertezas da universalizao
do saneamento no Brasil foram aplicados questionrios (Anexo 2
questionrio 1) a 117 respondentes: atores do setor de saneamento e
representantes da sociedade civil organizada, conhecedores e ativistas do
setor, constituintes da amostra (Grfico 1), sendo que todas as fontes de
incertezas apontadas foram acatadas e compuseram a Tabela de Incertezas da
Universalizao (Tabela 3).
Grfico 1 - Pesquisa de fatores da universalizao do saneamento no Brasil

Distribuio da Amostra
Agentes Financeiros

39% Poder Concedente


29%
Reguladores
17% Regulados
5%
Sociedade Civil
3%
7% Universidade

Elaborao: a autora (2013)


Os questionrios respondidos foram tabulados para subsidiar as oficinas de
construo do Mapa de Controvrsias na escolha de representantes dos
grupos identificados para o mapeamento de controvrsias, e no subsdio a
identificao das incertezas presentes nas reas de vulnerabilidade objeto de
estudo (grupos, aes, objetos, cincias naturais e sociais).

97
Em segunda etapa, foi objeto a identificao das controvrsias sociotcnicas
por meio de cinco oficinas (Figura 2) com representantes da sociedade civil, da
concessionria da regio metropolitana objeto de estudo, poder pblico,
Reguladora, e academia. Inicialmente, foram analisadas e selecionadas
incertezas e controvrsias (Tabela 3). Identificaram aes, grupos, objetos,
fatos e riscos que caracterizam as incertezas da universalizao das reas de
excluso dos nove municpios metropolitanos objeto de estudo.
Foi feita apresentao do registro da oficina de relatos e levantamento das
incertezas para o mapeamento sociotcnico na Teoria-Ator-Rede, sem uma
guerra de cincias ou denncias, mas com o desenho da rede de inquietao
das controvrsias. Este explicita que paradigmas atuais, frente s perguntas
legtimas e respostas ininteligveis proporcionam uma assimetria entre objeto e
mtodo, ocultando-se as possibilidades de inovaes no saneamento
(LATOUR, 2012).
Nesse sentido, identificou-se no rastreamento das conexes entre as
controvrsias dos: grupos sociais (usurios, no usurios, invasores,
proprietrios, concessionria, secretarias e outros), agrupamentos
(associaes de bairros, ONGs, associaes de profissionais) , sem grupos
(por no pertencer a padres de vnculos jurdicos, cidados na
clandestinidade social) e elementos (gua legal, gua ilegal, esgoto, lixo). O
ponto de partida, que fornece a primeira fonte de incerteza: as controvrsias
acerca dos agrupamentos que algum pertence, identificou-se os moradores
em reas legais e reas irregulares. A infra linguagem que permite o
deslocamento de um quadro de referncia a outro, identificou-se cidados em
reas congeladas em transio para a regularizao fundiria ou aguardando
remoo para unidades habitacionais de programas de urbanizao
(mediadores) e os apoios sociais de cadastramentos de famlias
(intermedirios, que transportam significado sem transformar o contedo).

98
Tabela 3 - Fontes de Incertezas da Universalizao do Saneamento pela Teoria Ator Rede
NATU GRUPOS AES OBJETOS CIENCIAS CIENCIAS SOCIAIS
REZA NATURAIS
- Proprietrios, Associao de moradores de - Abastecer (ao) / Coletar (actante) - gua (Intermedirios) 1. Sustentabilidade
bairros, Setor Imobilirio, PROCON / IDEC - conectar / cortar (ao) - Esgoto - Redes de esgoto -Poltica Pblica
- Sem grupo /Subcidados - furtar (actante) / reivindicar (ao) - Disponibilidade - Redes de gua - Danos ambientais
- Invasores e posseiros, MST / Gesto da - conectar / obstruir (ao) de gua (Concatenadores - Mortalidade Infantil
Ocupao - poluir (ao) / despoluir (actante) - Quantidade de e Mediadores) - Doenas de veiculao
- Usurios de gua, No usurios de gua, - poluir (ao) / ignorar o tema (actante) gua disponvel - Estaes de hdrica
Usurios de servios de esgoto, No usurios - Atender (ao) / Justificar (ao) - - Acesso Tratamento de - Equidade
de servios de esgoto Urbanizar (ao) / Ignorar (actante) - Lixo Esgoto - Disponibilidade
- Empresas de saneamento, Governo e - Coagir - Renda - Uso sustentvel - Sustentabilidade
Organizaes Pblicas, Agncia Reguladora, - Condenar - Propriedade dos recursos - Risco
Conselhos Gestores, Secretaria da Fazenda - Resistir - Gato naturais - Vulnerabilidade
Estadual, CETESB, Organizao Mundial de - Tratar / No Tratar - Hidrmetro - marco legal - Resilincia
Sade, Secretaria de Estado da Sade, - Ler - Galeria de contratos com - Adaptao
Vigilncia sanitria, Secretaria de Estado de - Faturar Aguas Pluviais usurios; - Barreira de Entrada
Saneamento e Energia, Secretarias Municipais - Cobrar - rio direitos dos - Assimetria de
de Coordenao das Subprefeituras, - Reparar rede - Meio Ambiente usurios; Informaes
U Secretarias de Infraestrutura Urbana e Obras, - Dar acesso Prestao: gerir contratos e - Ligao responsabilidades - Poltica de Subsdios
NI Secretaria de Habitao e do Verde e Meio faturamento, promover de um bom laboratrios. dos usurios; - Acessibilidade Econmica
VER Ambiente. relacionamento com os usurios, Proteger desastres condies de - Condies de
AS - Central de Movimentos Populares, Pastoral do meio ambiente, e garantir segurana e naturais aplicao de tarifa Aplicabilidade
LI da Terra fazer gesto de emergncias, fazer Impacto social; - Poltica Inclusiva
ZA - Defensoria do Estado, Promotoria Publica, atividades comunitrias, participao dos ambiental contratos de -Interdisciplinaridade
O Ministrio das Cidades, Ministrio da Sade, usurios. Dano concesses; - Perspectivas Tericas
EM Ministrio do Meio ambiente - Uso sustentvel de recursos naturais Quantidade de questes Socio-Espaciais
REA - Sindicatos de trabalhadores, Partidos minimizar vazamentos; minimizar a gua operacionais: 2. Governana
S polticos, Comits de Bacias, ONGs, contaminao do meio ambiente; Qualidade da Cronograma para -Planejamento Urbano
VULN Universidades e Associaes Tcnicas estabelecer proteo aos mananciais, gua expanso dos Fundirio
ERV - Agentes financeiros incluindo mecanismos de alocao de Propriedades servios; - Planejamento Municipal/
IES - Empregados do prestador, recursos hdricos de longo prazo (outorga); organolpticas procedimentos de Estadual/Federal de
- Fornecedores externos de produtos, monitorar a quantidade e qualidade dos (sabor, cor e emergncia; Saneamento
Prestadores de outros servios , Empreiteiros. recursos hdricos nas reas de captao; odor) - questes - Coaes Tcnicas
- Associaes ambientalistas, Conselhos participar dos comits responsveis pela Cobertura financeiras: - Coaes Econmicas
Permanentes gesto das bacias hidrogrficas; fornecer Fatura custos; tarifas; - Coaes Polticas
- Futuras Geraes educao e informao geral aos usurios -Custo- desempenho dos -Coaes Sociais
- Populao Vulnervel sobre o uso eficiente da gua e de outros InvestimentoDvi servios. - Saberes
-Mdia. recursos naturais; tomar medidas para a da,Ativos,Indica - Princpio da Precauo
promoo do uso eficiente da gua. dores.

Elaborao: A autora (2013)


99
A escrita das narrativas, relatos e identificao das incertezas ocorreu em trs
etapas: mobilizao de usurios e atores internos e externos organizao que
promovem ou impedem a universalizao, rastreamento de conexes entre as
controvrsias, e identificao de incertezas do processo e da complexidade do
sistema. Sem atritos entre cincias naturais e sociais fez-se o reconhecimento de
modelos tcnicos e arranjos sociais.

3.3.1. Narrativas e relatos nas oficinas


Diversas narrativas e relatos explicitam o contexto de risco para sociedade e para
o meio ambiente no controlado. Alguns argumentos justificam que a natureza da
questo no epistmica, mas enraizada na objetividade do relato que se liga ao
fenmeno.
Para Dupuy (2002), o risco um monstro que merece um tratamento cujo
princpio da precauo incapaz de conferir o devido tratamento. A complexidade
de um ecossistema tem extraordinria estabilidade e notvel resilincia, porm
somente at o ponto da ruptura ou do colapso. Sendo que, o desaparecimento da
resilincia o alarme de que j tarde demais, mas at que se esteja prximo
dos limites, permite-se transitar nos ecossistemas com total impunidade.

Elaborao: a autora (2014)


Figura 7 - Oficina de Controvrsias Sociotcnicas

Nesse sentido, toda entrevista, narrativa ou comentrio enriquece a anlise, por


mais trivial que possa parecer. As narrativas da oficina (Figura 7) trouxeram
superfcie controvrsias do objeto da anlise (Quadro 6).

100
Quadro 6 - Relatos e preocupaes identificadas dos participantes
Como est o mapeamento das reas irregulares no pas? Quais as iniciativas, programas
que j existem para resolver o problema da universalizao do saneamento nestas reas?
Quem vai pagar a conta? A informalidade se d onde o Estado ausente! Nenhuma das
partes envolvidas Poder se abster de participar da soluo.
Os projetos que so iniciados precisam ser bem planejados de forma que tenham
continuidade. A universalizao precisa ser firmada em um esforo conjunto. (poder
pblico em todas as esferas, concessionrias de servios, comunidade e
cincia/universidades)
Necessrio conscientizar as populaes para usar de forma adequada os recursos
naturais. Demanda mudana na cultura do pas de querer levar vantagem em tudo. O
saneamento deve estar apoiado em promover a sade para todos.
Considerando: 1.) A necessidade de reduzir e eliminar os impasses de reas protegidas, a
criminalidade, o desemprego e o emprego informal; 2.) A falta de verba para investimentos
das prefeituras; 3.) A lei das PPPs; O excesso de dinheiro disponvel com o Governo
Federal e BNDES; 4.) Que no h prestao de servio pblico gratuita. Proposta: Criar
novos Bairros com toda infraestrutura necessria, com todos os equipamentos
institucionais, com acessibilidade, para a remoo de famlias e a reordenao das reas
invadidas, seja ambiental ou de segurana. Chave: PPP Habitacional, Concesso
Administrativa, PPP patrocinada.
Aumentar a credibilidade do governo se enxergar que ele parte no sistema
Escalas dos problemas e foco Ao x Planejamento Estratgico
Os chamados vulnerveis no se sentem vulnerveis e no querem ser taxados de
vulnerveis querem ser identificados como comunidades tradicionais
A universalizao precisa ser firmada em um esforo conjunto. (poder pblico em todas as
esferas, concessionrias de servios, comunidade e cincia/universidades)
Necessrio revisitar conceitos, considerar saberes das comunidades, rever metas e
indicadores que encobrem as excluses.
Inexiste planejamento nas municipalidades para loteamentos populares. H somente
aes corretivas
Os tcnicos vivem em reas de conflitos sociais, com risco de morte para os trabalhadores
e reas dominadas pelo Quarto Poder.
Necessrio conscientizar as populaes para usar de forma adequada os recursos
naturais. O saneamento deve estar apoiado em promover a sade para todos.
Elaborao: a autora (2014)

3.3.2. Classificao das controvrsias quanto a natureza dos grupos:

A natureza dos grupos diz respeito s limitaes tcnicas, variaes ontolgicas


dos atores, partindo de subcidados e chegando a usurio, indicando os
alinhamentos. Foram Identificados:
Grupos controversos aos quais algum pertence: moradores, proprietrio
da rea, populao, polticos do poder executivo e legislativo, segurana
pblica, governo municipal, companhia ambiental, rgos pblicos.
Porta-Vozes de agrupamentos nas organizaes formais e informais
actantes solucionadores: ministrio pblico, operadora de servios,
lideranas comunitrias, moradores, proprietrio da rea, p populao,
municpio (movimento social e moradores), segurana pblica, governo
101
municipal, companhia ambiental, associaes comunitrias, rgos
Pblicos.
O rastrear das conexes da natureza das incertezas, iniciou-se com a
Natureza dos grupos. Assim, como exemplo, o poder pblico (grupo) promove
contexto de legalizao (ao) para gua (objeto), como forma de ter o uso
sustentvel dos recursos naturais (fato) com sustentabilidade (termo conferido
pela influncia dos estudos das cincias sociais no fato das cincias naturais).
As fontes de incertezas da universalizao do saneamento em reas de
excluso social para uma amostra de 9 municpios metropolitanos no Brasil
foram identificadas (Tabela 3 e Tabela 5).

3.3.3. Classificao das controvrsias quanto a natureza das aes:

A segunda fonte de incerteza a ao, que deve ser encarada como um n ou


ligadura, um conjunto de funes, que podem muitas vezes ocorrer mediante uma
fora social capaz de impor uma obrigatoriedade dos atores fazerem coisas que
no esto dispostos a fazer.
Assim, exemplificando, as ligaduras: o contexto legal capaz de impor
obrigatoriedades aos atores, onde a ao fazer conexes e receber o
abastecimento de forma regular, a ao fracassada dada pelo impedimento de
conectar, como consequncia surge o poluir. Para esse n ou ligadura, a fora
social pode ser capaz de impor modificaes das aes nessas reas. O actante,
aquele que resolve o problema podem ser o poder concedente e o judicirio.
Assim:
A ao responsvel pelo feito caracterizado por um verbo. Ex.:
abastecer, urbanizar.
Os atores identificaram aes como: remover populao, coletar esgoto, fazer
reinvindicaes, construir sistemas, suspender o abastecimento por dbitos,
economizar, vazamento (ocorrncia de perdas), participar, planejar (participativo),
lanar esgoto in natura, conectar redes, construir redes de gua.
O actante a forma para equacionar uma ao incerta que no ocorre.
Os atores identificaram: construir credibilidade, dar continuidade, integrar
socialmente, conhecer realidade social, integrar polticas pblicas, realizar termos
de ajustamento de conduta, educar, aes do MP, sensibilizar e educar pessoas.

102
Nessa etapa, foi construdo o mapa da controvrsia - MAPA 1 contemplando a
natureza dos grupos e dos fatos, que trazem incertezas e tem atos controversos
para que a eficcia da universalizao se efetive (Figura 8).

Elaborao: a autora (2014)


Figura 8 - Oficina de Mapeamento das Controvrsias

3.3.4. Classificao das controvrsias quanto natureza dos objetos:

Caracteriza-se nessa etapa as atividades dos objetos nas quais os atos que
participam do mapeamento da controvrsia permanecem em aberto sem
equaciona-la, e os objetos que participam do mapa no curso das solues ajudam
a rastrear as conexes sociais:
gua, gato (ligao clandestina), esgoto, ligao em galeria de guas
pluviais.
Separao em ligaes de gua regular, ligaes clandestinas.
Acordos judiciais

3.3.5. Classificao das controvrsias quanto natureza das cincias


naturais

Segundo, Latour (2012) cumpre seguir os prprios atores para empregar um


slogan da ANT (Actor-Network-Theory), compreender suas inovaes, o que a
existncia coletiva tornou-se suas mos e quais definies melhor explicariam as
novas associaes estabelecidas para atender ao novo arranjo.
Como outro importante porta-voz para definio de grupos, segundo Latour, no
contexto tcnico-social, Dupuy (1992) afirma que a resposta do ordenamento para
103
o crescimento da cidade em rede de infraestrutura contrasta com a realidade do
crescimento urbano. Elas seguem o plano de desenvolvimento padro, com base
em decises de zoneamento, que determinam usos da terra em uma base
permanente. Tal plano embasado no conceito de desenvolvimento espacial,
porm o que foge a esse modelo a mobilidade e mudana. O quadro planejador
busca a certeza, mas muitas vezes surpreendido. O uso da rede infraestrutura
nem sempre corresponde certeza e muitas vezes tem poucas implicaes para
o desenvolvimento. O zoneamento a atividade bsica do planejamento
moderno, assim como tem sido nos Estados Unidos desde 1920. Porm, o
planejamento espacial e formal cresceu nos sculos XIX e XX excluindo
alternativas em rede infraestrutura e adotando um carter "transacional",
sugerindo o elemento de troca que mantm a estabilidade da mesma e seu
funcionamento, pois ela remove o elemento de conflito e contradio por um
planejamento generoso da infraestrutura.
Segundo os atores, as controvrsias da universalizao surgem nos locais onde
moradores de propriedades invadidas, demandam seu direito fundamental de
acesso gua. Identificou-se usurios que se assentaram em propriedades de
outras pessoas dentro de reas urbanas e peri-urbanas e construram habitaes
nos chamados aglomerados subnormais, demandando gua do poder pblico e
das empresas de saneamento. Aqueles que foram atendidos pelas organizaes,
o ator-dono da propriedade acionou a justia e Ministrio Pblico para impedir a
concessionria de fornecer gua apoiado no direito de propriedade, e ganharam a
ao. Aqueles que no foram atendidos, acessaram os servios de forma ilcita,
com o conhecimento das empresas. A correlao da mortalidade infantil com
ausncia de saneamento e a poluio ambiental proveniente dos lanamentos de
esgoto dessas habitaes que levaram a impactos de elevado custo ambiental e
social. Em algumas municipalidades, quando a rede autorizada, o poder pblico
obrigou moradores das reas de vulnerabilidade se conectarem as redes de
coleta de esgoto construdas, e, aqueles moradores que no se conectaram,
foram enquadrados na Lei de Crimes Ambientais. Diversas mobilizaes entre
atores promoveram arranjos jurdicos que levaram a solues pontuais.
A pesquisa das caractersticas fundamentais das redes de infraestrutura e suas
implicaes socioespaciais, bem como os procedimentos de planejamento urbano
fundirio e dos equipamentos coletivos essencialmente setoriais, apresentam um
104
quadro pouco propicio a reflexo transversal da mesma e de sua territorialidade,
que implicaram em estratgias de circulao e de redes como jamais aconteceu
em nenhum outro perodo. Assim, a primeira propriedade das redes de
infraestrutura a conexidade - qualidade de conexo, que tem ou em que h
conexo, liga o usurio aos servios bsicos de gua e esgotamento sanitrio
(DUPUY, 1984).
Os ns das redes so lugares das conexes, lugares de poder e de referncia.
pela conexidade que a rede solidariza os elementos. Mas, ao mesmo tempo de
ter o potencial de solidarizar, de conectar, tambm tem de excluir. Os organismos
de gesto da rede, quer se trate de gesto tcnica, econmica ou jurdica, no
so neutros, eles colocam em jogo relaes sociais entre os elementos
solidarizados, e aqueles que permanecem marginalizados. Em outras palavras,
nunca se lida com uma rede de infraestrutura mxima, definida pela totalidade de
relaes mais diretas, mas com a rede resultante da manifestao das coaes
tcnicas, econmicas, politicas e sociais (DIAS,1994).
Nesse sentido, a hierarquizao das redes de infraestrutura no espao fsico
urbano, assim como a produo da vida urbana, os modos de viver e o trabalho
na contemporaneidade so centrais para se pensar o saneamento. No contexto
analisado fundamental a compreenso de que mecanismos de planejamento
setorial esto sustentando o modelo do saneamento em diversas esferas
passando ao largo de questes apresentadas.
Segundo Silva (2008), uma etapa importante avaliar a eficcia pblica dos
servios, como pr-requisito da eficcia reguladora, e como esto avanando de
acordo com as especificidades regionais e locais de cada caso e nessa linha
que se apresentaram os estudos exploratrios acima. Para ele, h diversidade de
informaes, e ferramentas de anlise, bem como a concepo imprecisa do
papel da participao social na ao reguladora. Nesse sentido, h risco de
mascarar inconsistncias e supervalorizar dimenses no essenciais dos
servios. Nessa perspectiva, seria precipitada uma formalizao normativa antes
que as relaes de nexo causal entre o desempenho medido pelo lado da
eficincia dos servios sejam claramente cotejadas com sua eficcia.
Esta anlise permite diversos arranjos institucionais, pois a universalizao
demanda um acesso suficiente e pleno a todas as capacidades instaladas, sendo
possvel anlise por meio de um raciocnio topolgico do fluxo de redes de
105
infraestrutura diante dos desafios das metrpoles para regulao de custos
crescentes e deseconomias de escalas em consequncia do crescimento
desordenado. A avaliao de conectividade constitui, para fins de controle social
dos servios e, em ltima instncia, da governabilidade urbana, uma das mais
desafiadoras questes da pesquisa urbana atual. Os antigos conceitos
subjacentes de universalidade e cobertura de esgoto aplicados infraestrutura
nas avaliaes de pobreza urbana so hoje claramente insuficientes para
representar a complexidade da forma e da governabilidade urbana. Esses
conceitos refletem impreciso dessas representaes (SILVA, 2002).
No contexto analisado fundamental a compreenso de que mecanismos de
planejamento setorial esto sustentando um modelo, em diversas esferas,
passando ao largo das questes apresentadas, como questes das escolhas
pblicas frente s limitaes provenientes dos modelos que confrontam solues
do Estado de Direito, e liberdade de mercado (PRZEWORSKI, 1994).
Nesse sentido, a descontinuidade dos programas governamentais e alternncia
alteram as prioridades estratgicas do modelo de gesto, levam a interrupes de
projetos apoiados em crises macro e microeconmicas que afetam a continuidade
das atividades.
Consideraram-se os fatos da universalizao: ponto de partida dos vnculos das
cincias naturais, os objeto das relaes de poder. Estes podem ser
intermedirios, concatenadores e mediadores:
Intermedirios (apenas transportam objetos sem promover transformao)
Instalao de redes de gua e esgoto, gua (potabilidade);
Concatenadores (transformam objetos) parcerias;
Mediadores (fazem a mediao entre atores e objetos) Contratos,
procedimentos - Polticas Pblicas Integradas, reurbanizao das reas,
acolhimento, mudana, adeso, planejamento participativo.
Identificou-se inicialmente os Intermedirios (redes p/ usurios), Concatenadores
(ETAs e ETEs), e Mediadores (gatos e gambiarras, redes para subcidados).

3.3.6. Classificao das controvrsias quanto natureza das cincias Sociais

A insero da cincia social nos estudos das redes urbanas de infraestrutura


focalizaram indstrias de tecnologias de redes considerando a

106
interdisciplinaridade e perspectivas tericas. A anlise da correlao entre
proviso do e acesso s redes urbanas e, sobretudo o funcionamento do
atendimento em reas urbanas, cuja diversidade de contextos revela a
centralidade da infraestrutura na construo da cidade moderna centrada na
produo e expanso capitalista, como uma constitutiva das relaes sociais de
desigualdades e como um espao de transformao ambiental apresentada na
histria das mesmas e da infraestrutura. (TARR AND DUPUY, 1988).
Processos de integrao e excluso compem mecanismos de atendimento em
redes de infraestrutura. Os processos de integrao implicam em estratgias para
superao da viso hegemnica e possibilita a percepo de atores/agentes em
suas interaes, mediante a reorientao dos valores e dos recursos para a
promoo do bem-estar social (DUPUY, 1984).
Segundo Latour, a cosmologia justificativa da controvrsia sociotcnica, termo de
cincia social que sustenta no contexto a perpetuao das incertezas, deve ser
identificada.
No contexto da controvrsia da universalizao do saneamento, os domiclios de
assentamentos precrios cujas populaes encontram-se em condio de
excluso social passam a fazer parte dos planos de saneamento municipais e do
planejamento empresarial somente aps a regularizao fundiria e urbanizao
desses aglomerados urbanos.
Para Latour, a controvrsia est apoiada numa cosmologia justificativa.
Identificou-se a cidade informal, onde esto escondidos, tanto os dados
controversos da universalizao, quanto institucionalizao das excluses. Para
a cidade informal no h metas de universalizao. A cidade informal a
cosmologia justificativa da excluso dos cidados a servios de redes.
Nesse sentido a construo da transparncia se dar pela definio de metas
para a cidade informal, criao de fruns de planejamento participativos,
organizao da oferta quem financia a regularizao e universalizao,
organizao da demanda incluso de um cidado no acesso gua e polticas
pblicas de construo e incluso e excluso.
A dimenso do contexto de excluso socioambiental vivido pelos vulnerveis,
consequentemente ausentes do plano de saneamento do municpio e
concessionrias (Tabela 4) identifica 101.274 domiclios na cidade informal com
cerca de 400 mil cidados no censo de 2010 (IBGE, 2010).
107
Tabela 4 - Domiclios da Cidade Informal da RMBS
Domiclios Subnormais na Regio da Baixada Santista
reas de risco Domiclios em
Populao Domiclios em Aglomerados
municpio ocupadas por Aglomerados
(Censo 2010) reas de risco Subnormais
moradias Subnormais
Bertioga 47.572 0 0 5 3.300

Cubato 118.797 25 2.142 12 2.000


Guaruj 290.607 15 4.361 49 35.107
Itanham 87.053 0 0 0
Mongagu 46.310 6 370 5 200
Perube 59.793 17 964 17 964
Praia Grande 260.769 5 420 4 1.800
Santos 419.757 22 5.547 8 9.455
So Vicente 332.424 29 7.529 38 27.115
Total 1.663.082 119 21.333 138 79.941
Fonte: Secretaria de Estado da Habitao do Estado de So Paulo (2013)

No que tange aos servios pblicos de saneamento, os dilogos entre cidados,


empresas, poder pblico e reguladores devem estar sustentados por um modelo
de governana e gesto que fornea credibilidade e transparncia no processo de
prestao de contas ao usurio e poder concedente quanto aos processos de
acompanhamento de metas e negociao de tarifas das reas regulares.
fundamental para avaliao das condies de operao saber que as agncias
reguladoras brasileiras de saneamento tm regulado as questes econmicas por
meio das revises tarifrias e a eficincia e eficcia da prestao dos servios em
modelo de custos eficientes, sustentando a modicidade tarifria nas obrigaes
contratuais. Isso ocorre porque o foco da regulao atual est em garantir a
remunerao dos custos dos servios e dos planos de investimentos para
atingimento das metas contratuais com custos eficientes e investimentos
prudentes. Os reguladores entendem que aplica-se a reas legais
exclusivamente.
A poltica pblica clara quanto a universalizao, porm no apresenta
mecanismos de equacionamentos, deixando diversas lacunas como: fontes
permanentes de financiamento para investimentos em reas vulnerveis, fonte de
recursos para os custos dos servios em reas de vulnerabilidade social, tanto no
marco regulatrio, quanto nos demais instrumentos como o PLANSAB Plano

108
Nacional de Saneamento Bsico, que deve acentuar os diferentes resultados das
operadoras.
Assim sendo, o modelo do saneamento demonstra uma lacuna ocasionada por
controvrsias, no que diz respeito situao dos cidados em reas de
vulnerabilidade. De forma que, tais reas no so consideradas nas metas e nos
indicadores de universalizao no Brasil demonstrando fragilidade de um dos
principais mecanismos de gesto e regulao os indicadores do Sistema
Nacional de Saneamento SNIS, sendo que esses cidados no so contados
como tal afetando inexoravelmente a eficcia social de um servio pblico em
uma rea de concesso urbana.
Segundo Cave (2009), a apreciao do mbito e os benefcios de uma reforma no
longo prazo so os ganhos dos usurios e melhorias ambientais movidas
principalmente pela inovao, que poderiam ser o resultado da regulao ou do
estmulo a prestadoras em competirem individualmente, ou em parceria, para o
negcio atingir objetivos do poder concedente e empresariais.
Os pontos elencados so foco dos desafios de reviso de polticas pblicas,
procedimentos empresariais e regulatrios, de forma a contemplar o subcidados,
o direito fundamental, mediante um novo modelo de saneamento e da criao de
mecanismos eficientes para desenvolvimento sustentvel.
O ponto de partida dos vnculos das Cincias Sociais a escrita da vida social,
indivduo e grupo, dados pelas justificativas da engenharia, direito, sade, que
segundo os atores so: adaptao, poltica inclusiva, resilincia, danos
ambientais, manipulao dos moradores, doenas, alagamento, desmoronamento
de encostas. Identificaram-se as tratativas paliativas como programa de
urbanizao e governana, participao social, controle social, ordenamento
jurdico regularizao fundiria, princpio da precauo, sustentabilidade,
poltica pblica, vulnerabilidade, resilincia.

3.4. ABRINDO AS CAIXAS PRETAS DE LATOUR PARA REA DE ESTUDO

Para Latour, faz-se necessrio articular proposies, abrir as caixas pretas, testar,
alistar contraprovas para verificar se os atores permanecem na mesma situao.
Concluiu-se que a eficincia e a efetividade no se verificaram nas anlises, pois
a universalizao excluiu as reas favelizadas, irregulares e de risco, separando

109
em reas atendveis e no atendveis. Semelhantemente, os mecanismos de
governana se submetem a naturalidade aos mecanismos de excluso.
A universalizao dos servios de saneamento em reas de vulnerabilidade social
est sempre atrelada a programas de urbanizao de assentamentos precrios,
provenientes de relaes inter-setoriais. As diversas aes necessrias partem
prioritariamente da regularizao fundiria sustentada no direito constitucional de
propriedade, que impede a atuao dos prestadores sobre reas invadidas. Desta
forma, as diversas aes que promovem o atendimento a essas reas demandam
esforos multisetoriais e com entendimentos controversos sobre o tema incluindo
a judicializao dos trabalhos e participao da sociedade.
Certificaes como a Norma ISO 24.510 traduzida no Brasil e publicada pela
Associao Brasileira de Normas Tcnicas (ABNT, 2012) recomenda que o
prestador de servios, o titular dos servios e/ou as autoridades competentes
incentivem e promovam a participao social em diferentes modelos de gesto
para resoluo de controvrsias.
Para elaborao do mapa de controvrsias, adotou-se a cidade informal da regio
metropolitana da Baixada Santista, no estado de So Paulo, Brasil, contendo 09
municpios metropolitanos com mais de 1,2 milho habitantes e aproximadamente
400 mil em reas favelizadas.
Segundo o Banco Interamericano para Desenvolvimento - BID (2012) a
participao comunitria promove benefcios como: criao de responsabilidade
poltica, racionalizao das controvrsias, transparncia ao processo de tomada
de deciso e incremento da credibilidade institucional.
Nesse sentido, os atores identificaram que a gesto para proviso de um servio
pblico essencial vida fomenta diversos arranjos sociais e tcnicos para
atendimento ao subcidado urbano, que excludo de servios essenciais.
Identificou-se arranjos como Parit (projeto da concessionria para autorizao da
prestao de servios em reas irregulares).
A elaborao da cartografia das controvrsias iniciou-se pela elaborao do mapa
das controvrsias (Mapa 1), contendo natureza dos grupos e das aes. J no
Mapa 2 foi acrescentado as demais naturezas das incertezas, revelando
mediadores ainda que ocultos nas estruturas formais e informais, que permitem
desenhar equacionamentos s controvrsias. Nessa etapa foram estabelecidas
as conexes entre as incertezas da universalizao como: gua e vulnerveis
110
com a governana, sustentabilidade, risco, resilincia, adaptao, participao
social e regulao. Analisou-se em que medida os conceitos conseguem
representar a singularidade da universalizao em reas de vulnerabilidade. A
tabela 5, contendo o resumo das incertezas da rea de estudo, foi construda com
objetivo de contemplar de forma tabular, as incertezas que caracterizam a
complexidade da universalizao do saneamento em reas urbanas de excluso
social reagregando o social.

Tabela 5 Resumo das Incertezas para Universalizao da Cidade Informal


Incer Nature
Natureza
- Natureza dos za dos Natureza dos
Natureza das aes cincias
tezas grupos objeto fatos
sociais
s
MP, Remover populao, sensibilizar, Separ Polticas Manipula
U Operadora, construir credibilidade, conectar, ao Pblicas o dos
NI Lideranas, coletar esgoto, continuidade, de Integradas, atores,
VER Moradores, integrar socialmente, participar, gua Instalao de doenas,
AS Movimentos conhecer realidade social, educar, regula redes de gua e danos
LI Sociais de reivindicar, integrar poltica pblica, r, e esgoto, ambientais
ZA Moradores, construir cisternas, suspender o liga reurbanizao ,
O SSP, abastecimento por dbitos, realizar es das reas, alagament
municpio, TACs, economizar, vazamento e clande acolhimento, o,
CETESB, perdas, planejar (participativo), stinas gua desmorona
Associaes lanar esgoto in natura, construir (potabilidade), mento de
Comunitrias, redes de gua, aes do MP, mudana, encostas
rgos empoderamento. adeso,
Pblicos incerteza,
parcerias
Elaborao: A autora (2014)

Como referencia para abrir as chamadas caixas pretas das controvrsias,


conforme Lagrange (2011) escreve sobre os estudos de Dupuy, deve-se apoiar
no mtodo de dialtica aberta aplicada ao direito internacional e da sociedade.
Sua pesquisa permitiu-lhe destacar com preciso, em sua abordagem global
sobre direito e sociedade, que nunca deve-se ignorar o significado de regras e
instituies para os atores, de valores subjacentes, e que a oposio dinmica
relacional e institucional das tendncias internacionais trazem consideraes de
justia, regras tcnicas ou antagonismos polticos que contribuem construo de
um novo paradigma.

111
3.5. MAPA DA CONTROVRSIA DA UNIVERSALIZAO NAS REAS DE
VULNERABILIDADE

A construo participativa do mapa de controvrsias identificadas segundo a


natureza dos grupos, das aes, dos objetos, dos fatos e dos estudos das
cincias sociais foi apoiada em publicaes de pesquisadores da metodologia de
controvrsias ator-rede como Tomaso Venturini e Bruno Latour (VENTURINI &
LATOUR, 2009, VENTURINI,2012).
Adotou-se o software em plataforma livre wordpress para construo de um blog
em atendimento ao IEB Instituto de Estudos Brasileiro e do Departamento de
Antropologia da Universidade de So Paulo teses das cincias naturais que
adotaram a teoria ator-rede como orientador metodolgico.
Desenhou-se o fluxo de dois cidados, um usurio e outro clandestino, que fazem
parte da natureza dos grupos. Seguindo o fluxo, o clandestino ( direita) ignorou a
propriedade de outro cidado, fez uma conexo clandestina, a empresa deu uma
soluo sociotcnica e foi coagida judicialmente ao no atendimento. O usurio
em um programa de urbanizao foi atendido pela concessionria por rede de
gua e foi conectado tambm rede de esgoto (Mapa 1). No mapa completo da
controvrsia foram identificadas as principais controvrsias cientificas: 1.)
universalizao e sustentabilidade, pensando risco, vulnerabilidade, resilincia e
adaptao; e 2.) descontinuidade e ausncia de planejamento e programas
pensando as controvrsias da gesto na deciso, custo e economia verde.

3.6. DISCUSSO APLICADA DO MAPEAMENTO DE CONTROVRSIAS

Segundo Gibson (2006 b), as bases de avaliao da sustentabilidade tm sido


introduzidas de varias formas e em muitos setores ao redor do mundo com
dificuldade, pois seus requisitos e alternativas sempre dependem fortemente das
circunstncias particulares envolvidas. Assim, aps algumas dcadas de
discusses e de experimentao, h um amplo consenso sobre os requisitos
essenciais gerais para o progresso rumo sustentabilidade. A integridade do
sistema socioecolgico significa construir relaes sociedade-ambiente para
estabelecer e manter a integridade dos sistemas socioambientais em longo prazo,
e proteo das funes ecolgicas que so insubstituveis e das quais dependem
a vida humana e a qualidade ambiental.
112
Neste sentido, James J. Kay (1999) afirma que para manter a integridade do
sistema preciso mitigar mudanas contextuais que promovem estados
indesejveis e monitorar o ecossistema. Para tanto, preciso entender melhor as
complexas implicaes sistmicas de nosso modo de vida e reduzir as ameaas
humanas para a integridade dos sistemas e a viabilidade de suporte da vida
(GIBSON, 2006 b).
H perguntas a serem respondidas. As atividades do saneamento garantem a
integridade dos sistemas? Afetam a resilincia dos ecossistemas? Permitem a
continuao das atividades das comunidades tradicionais nas localidades de
atuao? Outras atividades locais combinam efeitos dos projetos do setor sobre
os ecossistemas e as atividades tradicionais? As contnuas mudanas climticas
podem afetar as atividades e efeitos sobre a ecologia e comunidades de regies?
As perspectivas seriam diferentes sem algum projeto ou atividade do setor?
Para Sem (1999), o desenvolvimento pode ser visto como um processo de
expanso das liberdades substantivas, mas ausncia destas relaciona-se
diretamente com: pobreza (privao dos indivduos de saciar a sede e ter
saneamento bsico), carncia de servios e assistncia pessoal (ausncia de
programas epidemiolgicos, de saneamento e educao). A negao de
liberdades fruto de restries impostas participao da vida social, poltica e
econmica da comunidade.
Sendo assim, para que se integre esse princpio s prticas de busca da
sustentabilidade necessrio garantir a proviso do acesso aos servios bsicos
essenciais e o envolvimento daqueles cujas necessidades esto em pauta
(GIBSON, 2006c).
SAMPAIO (2003) aponta que cada gerao tem a responsabilidade de preservar
os recursos naturais e a herana humana pelo menos no patamar que recebeu de
seus antepassados. Nesse sentido, a equidade intergeracional est interligada
ao princpio do desenvolvimento sustentvel.
Em 1983, na Assembleia das Naes Unidas, por meio do Relatrio Brundtland, a
essncia deste princpio poca era o atendimento das necessidades e
crescimento da sociedade presentes sem o comprometimento dos recursos
necessrios as geraes futuras (PASOLD, 2007 apud DANI, et al., 2010, p ).
Recentemente, o critrio passou a considerar o desenvolvimento sustentvel
como forma de assegurar a igualdade entre as geraes futuras e garantir o
113
acesso aos recursos naturais (Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento, 2011).
Segundo Fiorillo (2002), deve-se buscar a coexistncia harmnica entre a
economia e o meio ambiente para que se permita o desenvolvimento de forma
sustentvel, planejada e onde os recursos hoje existentes no se esgotem ou
tornem-se incuos, visto que o meio ambiente no pode sucumbir sob o pretexto
de desenvolvimento porque os recursos ambientais no so inesgotveis.
Para Gibson (2001), exercer a cidadania socioecolgica crucial para que haja
governana democrtica e para que se consiga preservar os ganhos da
sustentabilidade. Nesse sentido, as bases da educao e emponderamento
sugerem uma consequente necessidade de fortalecer individual e coletivamente o
conhecimento sobre a promoo da cidadania e responsabilidade ecolgica, e
assim, construir capacidade civil para um envolvimento efetivo e integrado nas
tomadas de deciso. Portanto, este princpio est diretamente relacionado ao
direito de participao nas tomadas de deciso, como a regulao, direito do
consumidor, estabelecimento e direito a servios essenciais com tarifas
subsidiadas, bem como tudo que diz respeito participao coletiva dos diversos
setores da sociedade. As reas peri-urbanas tm acentuada ocupao
desordenada em vrzeas, morros, alagados e pela invaso de reas vulnerveis
e de proteo ambiental, gerando desmatamento, supresso de matas ciliares,
eroso, ocupaes irregulares em reas de risco, poluio ambiental, alm da
alterao do curso e canalizaes de rios com reas degradadas e reas
contaminadas (Figura 9). Essas dependem de aes especficas, pois so objeto
da especulao imobiliria pela valorao econmica.

Fonte: a autora e SABESP (2012,2014)


Figura 9 - Aglomerados subnormais da RMBS

114
Para Gunther (2006) cabe as polticas pblicas estabelecer, de um lado, os
mecanismos de responsabilizao, instrumentos de ao e controle para
recuperao e uso das reas ambientais e contaminadas e medidas de
acompanhamento da sade dos moradores, e por outro, contemplar a
revitalizao do espao e a reinsero urbana, na tica da sustentabilidade
ambiental e em resposta aos desafios do enfrentamento da degradao ambiental
nas cidades.
A economia ecolgica debate a dinmica das cidades, e em especial das
metrpoles e megalpoles, insustentveis por natureza pela densidade
populacional, que criam para si uma sustentabilidade artificial ao ignorar grande
parte de seu custo ambiental real que ser equacionado pelo saneamento
ambiental. Os custos dos esgotos gerados so transferidos para longe no espao
e no tempo, e quem paga por eles so outros, ou ento so as geraes futuras.
De qualquer forma a economia est no cerne das preocupaes ambientalistas
(MARTNEZ ALIER, 2007).
Deve-se considerar que a vulnerabilidade e resilincia dos ecossistemas esto
frequentemente em pauta juntamente com a adaptao, pois tm pontos de
convergncia como estresses, choques do sistema, sua resposta e a capacidade
adaptativa. A resilincia seria a capacidade do sistema de receber uma ao
externa e suportar a mudana sem alterao de seu estado, ou a capacidade de
retornar a seu estado original. Em relao ao mapeamento, a pesquisa valida os
dados para oferecer medidas mais robustas para anlise de polticas e
interveno. Entra a a questo temporal, de estar vulnervel em funo do
tempo. Sobre a percepo, o autor coloca que as pessoas sabem que a situao
no est em conformidade, porm, no sabem identificar o que est errado. Para
os tomadores de deciso, o autor coloca que eles sempre expressam surpresa
frente a eventos extremos, apesar de muitas vezes haver certa previso de
ocorrncia. Relaciona vulnerabilidade com sustentabilidade, com destaque para o
principio da precauo como central nos processos de deciso. Uma das
implicaes da ausncia de governana que, geralmente, as populaes mais
vulnerveis so excludas do processo de discusso, acesso ao poder e recursos.
As vulnerabilidades, para o autor, devem ser identificadas no sistema
socioecolgico, reconhecendo os mecanismos causadores e estabelecendo a
marginalizao como sua causa, reconhecendo a pluralidade dos sistemas de
115
governana para gerenciar os risco e promover a resilincia.
Hogan & Mandarola (2012) trazem uma perspectiva dos estudos de populao
urbana, meio ambiente e riscos. A populao urbana mais da metade da
populao mundial e os estudos de risco e vulnerabilidade tm sido um dos temas
interdisciplinares cada vez mais relevantes para anlise urbana, devido urgncia
de estudos que busquem compreender a ocorrncia de eventos extremos.
Afirmam que os estudos de vulnerabilidade tiveram como foco inicial a pobreza e
desigualdade social. Em uma segunda etapa, o conceito incorpora estudos de
perigos ambientais.
Posteriormente, devido s mudanas do clima, o conceito concentra-se sobre
processos de populao, incluindo mobilidade social e conceitos de resilincia e
adaptao. Sendo que, a resilincia o que suportvel para populao e
ambiente, e a adaptao a estrutura que uma populao cria para se proteger,
independentemente da participao do Estado. Portanto, estudos de populao e
meio ambiente no aspecto de vulnerabilidade devem levar em considerao o que
pensa esta comunidade, e qual a sua percepo de risco. Nesse sentido, falta
investigao sociolgica e etnogrfica para aspectos da dinmica social e
vulnerabilidade da ausncia da universalizao dos SAAES em reas de excluso
social. O debate sobre adaptao como o fortalecimento da resilincia passa por
maior integrao de polticas pblicas e aes da sociedade civil para promoo
de solues (CEDEPLAR et. al. 2008).
Para Mandarola & Hogan (2006) h uma contribuio da geografia e da
demografia para a vulnerabilidade, nos eixos da pobreza e da dimenso
ambiental. A geografia sistematiza as diferentes abordagens de vulnerabilidade, a
probabilidade da exposio, e as suas consequncias (e combinao destas): a
vulnerabilidade como condio pr-existente (perigo); a resposta equilibrada
questo da vulnerabilidade (de resistncia/ construo social); as potencialidades
do local como propenso a um perigo. Portanto, mensura o risco psicofsico e a
acompanha a resposta social. Assim, conceitua a vulnerabilidade como a
propenso de sofrer o agravo frente falta dos sistemas de conteno. No
possvel dar conta do estudo da vulnerabilidade em um nico campo. A
vulnerabilidade no dada, mas construda pelo ambiente.
Nesse sentido, as populaes em reas urbanizadas tm possibilidades de
resilincia e adaptao frente ao risco, restringidas pelo meio, tornando-se mais
116
vulnerveis que uma populao de semelhante situao de pobreza nos meios
rurais.
As restries de sobrevivncia provida pelo meio ecolgico em que se insere
determinada populao acentuam-se no meio urbano e aumentam a
vulnerabilidade de determinado grupo.
O fato de no ter acesso ao mnimo legal de gua para subsistncia e espao
para qualquer tipo de cultivo ou criao caracterizam restries urbanas para
sobrevivncia bsica, os indivduos buscam alternativas em crregos e suas
vrzeas, ficando sujeitos s enchentes.
Alm disso, a proximidade aos prprios esgotos gerados e resduos do consumo
de produtos industrializados em substituio aos cultivados trazem outros agentes
que se alimentam dessa cadeia alimentar como ratos e doenas. Caracterizam-se
tambm nessas questes as distncias dos centros, onde o cidado estar
excludo das diversas redes como transporte para deslocamento a centros de
trabalho, educao e sade, diminuindo suas possibilidades de escolhas.
Dupuy & Offner (2005) afirmam que para compreender o desenvolvimento de um
recurso e dar contedo ideia de equidade socioespacial, a universalizao a
fase final do desenvolvimento de um servio como uma figura teolgica do
recurso.

3.7. CONCLUSES

A universalizao no se justifica pela preciso, tipologia, oposio e


aproximao que obrigue execuo. Os materiais aptos a estabelecer os
fundamentos de uma slida socioeconomia dos recursos esto postos em ndices
topolgicos, modelos jurdico-institucionais e dispositivos tarifrios. Resta
combin-los para estabelecer uma tipologia de regimes sociotcnico dos modos
de universalizao dos recursos sobre interaes dos mesmos e dinmicas
espaciais.
Nesse sentido, faz-se necessria a inovao do modelo contemplando
mecanismos que promovam uma governana efetiva, gesto participativa e a
integrao de atores considerando as controvrsias, externalidades negativas e
positivas, falhas de mercado, interdisciplinaridade, perspectivas terico-espaciais
e coaes que perpassam o tema para eficcia da universalizao.

117
Parafraseando Dupuy J. (2003) ao falar sobre riscos de acidentes com as
termoeltricas e princpio da precauo. H que se escolher o que conta mais, se
a exigncia tica de igualdade com princpios de universalizao, ou o modo de
vida e desenvolvimento. A parte privilegiada do planeta se isola em muros, que
acirram o ressentimento, ou inventa outro modo de reportar-se ao mundo,
natureza, s coisas e seres, com possibilidade de proporcionar a universalizao
a todos.
A moderna misso do modelo de universalizao evidenciar as aes e
omisses intolerveis ao alcance de um modo de vida sustentvel para as
presentes e futuras geraes, e que, muitas vezes, no esto evidentes ao
cidado, alm de mandatoriamente propor solues inovadoras.
A defesa da racionalidade apoiada na teoria da deciso, certamente contribui para
o estabelecimento de prioridades, porm a anlise das controvrsias pela
engenharia ambiental tambm um revelador das necessidades urgentes do
ponto de vista da resilincia e adaptao. Aceitar uma determinada ideia apoiada
na universalizao implica escolher certas intervenes efetivas sobre as
decises que mudam paradigmas. Implica, ao mesmo tempo, numa redefinio
do espao em que se exerce o controle e a gesto dos servios pblicos, pelos
quais os indivduos sero atendidos, entendidos como grupo humano, como
populao em ambiente sustentvel. Urge elaborar estudos, definir conceitos,
indicadores e aes organizadas para iniciativas e esforos de transformao em
produo efetiva, de maneira a promover profunda reorganizao institucional por
meio de um novo modelo, com um agente transformador para a transformao da
controvrsia de subcidados para chegarem a usurios.
A promoo de adequaes necessrias preveno dos danos equilibrar a
balana e neutralizar controvrsias da deciso para auxiliar as concessionrias,
consultorias e poder pblico a deslocar a centralidade do modelo de deciso para
outros paradigmas da sustentabilidade, metodologias da economia verde, e
considerao do risco certo e do risco presumido. Finalmente, deve-se contribuir
na tarefa de dar sentido sociedade organizada e ao cidado individual daquilo
que no evidente o modo de vida num modelo sustentvel.

118
4. POLO TERICO NOVOS CONCEITOS E INDICADORES

4.1. CONSIDERAES GERAIS

Segundo Martins & Thephilo (2009), as teorias so instrumentos que orientam a


observao emprica e a modelizao de um quadro heurstico para a pesquisa,
habilitando o pesquisador a perceber os problemas e suas possveis explicaes.
Esta etapa da pesquisa foi composta inicialmente de reviso de literatura e
pesquisa documental (BAUER E GASKELL, 2002; DENZIN, 1970A).
A reviso bibliogrfica permitiu orientar as hipteses e construir os conceitos para
desenvolver uma investigao, com objetivo de identificar interpretaes legais,
sociais, ambientais, governamentais e empresariais sobre a governana para
universalizao em reas vulnerveis, contemplando conceitos fsicos e
econmicos comparveis, no eixo temporal e variveis ambientais, que levaram
em considerao a influncia de externalidades, integralidade, resilincia,
subsdios em seus diferentes mecanismos de planejamento setorial,
manifestaes locais, ordenamento jurdico, modelos de administrao de uma
organizao e ferramental de apoio gesto para o saneamento.
Complementarmente, um levantamento documental foi realizado na Companhia
de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo e Unidades de Negcio, quanto
aos arranjos necessrios universalizao dos servios em reas vulnerveis, e
construo de uma base emprica numa sistematizao de dados pblicos e
confrontamento interno para equacionamento dos subsdios. Incluiu-se no
levantamento da operadora: seu planejamento estratgico, planejamento ttico da
unidade de negcio, poltica comercial e procedimento para atendimento s reas
de vulnerabilidade, contrato de concesso e relatrios de gesto regulatria,
programas de urbanizao, relatrio de sustentabilidade, relatrio para
investidores, plano de negcio e outros instrumentos identificados ao longo dos
levantamentos.
Dados secundrios e informaes que compuseram o diagnstico foram
levantados junto aos gestores. Adotou-se usar dados pblicos e divulgados nos
seminrios das associaes dos engenheiros da SABESP, Associao Brasileira
de Engenharia Sanitria e Ambiental e nas publicaes da Agncia Reguladora
do Estado de So Paulo - ARSESP para a primeira reviso tarifria do Estado de

119
So Paulo, e pelo poder concedente junto aos Contratos de Programa.
Obteve-se previa autorizao da concessionria para estudo dos dados primrios
levantados pela pesquisadora.
A etapa de construo de marcos terico resume fatos observados, promove a
evoluo da observao, estabelece o embasamento para a previso e a
explicao da universalizao em reas de vulnerabilidade. Esta etapa foi
exploratria, mediante oficinas, para apresentar conceitos norteadores e
discusses acerca do saneamento, bem como os casos em avaliao da
universalizao do saneamento que subsidiaram a concepo do modelo de
governana. Deve ser entendida como mutante no eixo do tempo para subsidiar a
concepo do modelo e respectivos fatores-rede.
O desenvolvimento econmico do final do sculo passado at o presente
promoveu um crescimento desordenado nas reas urbana, no Brasil. O
atendimento com saneamento s populaes em situao de vulnerabilidade
social, assentadas muitas vezes em reas irregulares demanda anlise. Em que
medida esses cidados so considerados e a gesto dos servios de saneamento
est preparada para atend-los? Os desafios da urbanizao requerem inovao
de mecanismos capazes de suprir demandas por servios essenciais s
populaes em contextos vulnerveis. Para a medio e visualizao desse
cenrio necessria inovao de conceitos, indicadores e ferramentas de
governana capazes de capturar as condies de excluso do ser humano. A
inovao foi feita atuando-se na interface terica e prtica para construo
participativa de requisitos de governana que foram testados em 8 municpios
metropolitanos do Brasil. Foram identificadas as dimenses essenciais para a
construo da governana que considere singularidades dos mecanismos de
excluso, e de indicadores voltados a atender o direito humano de acesso ao
servio de saneamento pelas populaes vulnerveis. Por meio de 11 oficinas
com atores do setor de diferentes atribuies, bem como usurios e sociedade
civil organizada, aps o mapeamento de controvrsias, construiu-se dois
conceitos com respectivos indicadores: Universalizao Inclusiva e Governana
Inclusiva, e para test-los desenvolveu-se um Modelo de Plano de Negcio
Inclusivo para reas de vulnerabilidade social.

120
4.2. INOVAO DOS CONCEITOS

Diante da realidade do uso e ocupao do solo existente no Brasil, marcada pela


heterogeneidade de renda, de condies sociais entre bairros e distritos, pelo
aumento do favelamento nas grandes metrpoles, evidencia-se uma sociedade
cada vez mais segregada (TORRES, 2004). Somando-se a esta segregao
habitacional, h o crescimento populacional ocorrido de maneira concentrada em
reas urbanas. Este e outros fatores geram transformaes nas estruturas das
cidades acentuando conflitos referentes ao uso e ocupao do solo. Tais conflitos
requerem agilidade para suprir demandas por servios de infraestrutura,
incluindo-se, fornecimento dos servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio (SAA&ES).
Neste sentido, a universalizao dos servios consiste em estender a toda
populao, independentemente de contribuio financeira de cada indivduo, o
usufruto dos servios apropriados s suas necessidades e sua integralidade
(MALHEIROS ET AL., 2006). E, conforme colocado por Heller (2009), a
populao menos atendida com os servios, previsivelmente, a de baixa renda,
que vive em situao de maior vulnerabilidade social, ambiental e econmica
(Ribas, 2007).
A universalizao definida por critrios que compem as dimenses:
institucional, operacional, recursos hdricos, gesto, social, financeira,
abrangncia. Apesar da incerteza observada no indicador, s sries histricas,
dentro de conceitos de cobertura e atendimento, ligaes ativas e inativas, perdas
fsicas e comerciais permitem a visualizao da evoluo dos servios de
abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Identifica-se no conceito de universalizao uma ontologia, que apresenta um
progresso temporal com um conjunto de conceitos dentro de um domnio e seus
relacionamentos (Quadro 7):

Quadro 7 - Ontologia da Universalizao do Saneamento

QUALIDADE QUALIDADE ATUALIDA-


COBER- ATENDI- REGULA-
DO DOS DE DOS
TURA MENTO RIDADE
PRODUTO SERVIOS ATIVOS

Elaborao: a autora (2015)


121
Assim, a universalizao dos servios pblicos de saneamento bsico um
conceito dinmico, de carter evolutivo ao longo do tempo, cujas demandas de
melhorias contnuas exigem saltos de acordo com os objetivos alcanados. No
Brasil, considera-se no primeiro momento, a disponibilidade de redes de
distribuio de gua, porm em pases da frica considera-se disponibilidade por
quiosques e cisternas - cobertura. A despeito dos formatos adotados em funo
dos recursos disponveis, o benchmarking de eficincia deve considerar modelos
comparveis. Em um segundo momento, a conexo direta s casas dos usurios
atendimento; em terceiro, a qualidade da gua qualidade dos produtos; em
quarto, o fornecimento sem interrupes e tempo de retorno das reclamaes
qualidade dos servios; em quinto, substituio sistemtica dos ativos antes da
depreciao e sucateamento atualidade. Em todos os momentos, espera-se
atendimento comercial acessvel e tarifas mdicas. Estes aspectos tm impacto
importante na universalizao dos servios de saneamento, nos usurios e no
entorno poltico e institucional de uma regio (BRASIL, 2007, 2012, 2013,
ARSESP, 2013, SABESP, 2013).
Deve-se destacar que o conceito de universalizao do saneamento nas prticas
do setor restrito ao acesso aos servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio em reas regulares.
Os servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio j possuem
indicadores desenvolvidos e empregados historicamente para medio dos
servios. Identificam-se sistemas de indicadores que apoiam contratos de
concesso e reguladores, como o Sistema Nacional de Informao do
Saneamento (SNSA, 2010), e Pesquisa Nacional de Saneamento Bsico - PNSB,
com base de informaes do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica - IBGE.
Muito embora seja feita a utilizao rotineira de indicadores pelas reguladoras,
operadoras e poder pblico para mensurar o desempenho dos servios, esta
mensurao tem sido utilizada na eficincia tcnica e eficcia social para reas
juridicamente regularizadas. Deste modo, nota-se que h lacunas, quando estes
indicadores destinam-se a medir e monitorar a universalizao dos servios nas
reas de vulnerabilidade, reas de invaso e moradores em situao de rua.
Percebe-se que indicadores para os servios de abastecimento de gua e
esgotamento sanitrio voltados s populaes vulnerveis no foram definidos e
nem testados.
122
O objetivo deste polo metodolgico abordar as novas preocupaes trazidas
pelos direitos fundamentais preconizados na Constituio Cidad (Brasil, 1988)
aos servios essenciais, auxiliando no esclarecimento e identificao das
complexidades de interesses e relaes e propor equacionamentos. Segundo
Juliano et. al.(2012) o saneamento uma ferramenta de equidade no atendimento
a um direito humano fundamental, porm seguem indefinidos os lugares do ser
humano e do usurio nesse modelo. Nesse sentido, buscou-se construir,
conceitos do saneamento quanto ao modo de operar vinculados aos mecanismos,
no apenas de implantao das polticas pblicas, e saberes tcnicos, mas
tambm dos que provm das relaes sanitarista-usurio, para a populao em
vulnerabilidade social. Cada uma delas expressa processos produtivos, cujo
modelo singular de construo ser dos saberes que surgiro dessa relao,
evidenciando a relevncia da participao e controle social. Onde o usurio tem
condies de, ao ser empodeirado, promover solues, que seria a construo de
modelos de operar de forma participativa.
Diante do grande nmero de pessoas vivendo em aglomerados subnormais no
Brasil, surge necessidade de um mecanismo que fornea informaes sobre
atingimento de metas, entendendo o potencial de uma adequada governana
pblica (Figura 10) e privada (Figura 117). Urge aos reguladores,
municipalidades, operadores e sociedade, apropriarem-se de ferramentas que
promovam maior credibilidade, transparncia e aceitabilidade da gesto dos
servios essenciais s populaes em situao de vulnerabilidade social. Ao
mesmo tempo, novos conceitos e indicadores possibilitariam avaliar e pressionar
polticas pblicas e aes mais efetivas no planejamento, regulao, controle e
participao social.

123
Elaborao: autora baseada em Slomski (2005)

Figura 10 - Figura 6: Governana Publica

Cidadania socio-ecolgica e governana democrtica constroem nossa


capacidade de aplicar os princpios de sustentabilidade atravs de um pacote de
prticas de tomadas de deciso melhor esclarecidas e melhor integradas no
mbito administrativo, de mercado e individual (Gibson, 2001).
A questo dos procedimentos e prticas governamentais na execuo de suas
metas adquire relevncia, incluindo aspectos como o formato institucional do
processo decisrio, a articulao pblico-privada na formulao de polticas ou
ainda a abertura maior ou menor para a participao dos setores interessados ou
de distintas esferas de poder (WORLD BANK, 1992).
Ferramentas devem promover o mecanismo de controle e participao social e
beneficiar tanto operadoras na escala do seu desempenho interno, voltados ao
atendimento s populaes vulnerveis, como a instrumentalizao de polticas
pblicas, por meio do regulador, incentivando e disseminando as boas prticas
dos servios voltadas s populaes vulnerveis.
Para vencer este desafio, entre as diversas aes a serem implementadas,
fundamental a estruturao de um plano de negcio, apoiado em conceitos,
indicadores, custos reais e receitas provenientes de tarifas sociais, que permitam
explicitar e abranger as singularidades dessa situao e auxilie no processo de
planejamento dos servios.
Deste modo, neste polo indaga-se: quais so os mecanismos passveis de avaliar

124
a prestao de servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio s
populaes vulnerveis?
A governana considera atos gesto que os legitima no alcance de seus
objetivos (Figura 11). A governana, na qual o Estado pode utilizar as ferramentas
que so aplicveis no setor privado, inclui as prticas de governana corporativa,
e chega capacidade dos governos de planejar, formular e implementar politicas
e cumprir funes. Os princpios que servem como base para as boas prticas da
governana so transparncia, equidade, accountability (prestao de contas) e
responsabilidade corporativa. Assim, a governana surgiu para criar mecanismos
de controle e monitoramento dos negcios, no somente pelos gestores, mas
tambm pelos acionistas, possibilitando identificar e solucionar conflitos de
agncia (OCDE (2013), BIRD (1992), IBGC (2004), Malacrida & Yamamoto
(2006)).

Fonte: Elaborao da autora. Base: OCDE (2013)


Figura 11 - Objetivos e Resultados de governana privada
Os indicadores de saneamento, no contexto regulatrio, servem de base para
avaliar a evoluo temporal da eficincia da empresa regulada. Assim, demanda-
se conceituao, definies e esclarecimentos quanto realidade do uso de
indicadores adotados para medida de universalizao em reas de
vulnerabilidade social. O benchmarking ferramenta caracterizada pela
capacidade de aferir eficincia e eficcia da prestao dos servios por meio de
indicadores de produtividade das empresas, que so comparadas. Assim,
objetiva-se trazer discusso a aplicao de conceitos de empresa referncia ou
benchmarking que possam atender s peculiaridades da prestao dos servios
em reas urbanas vulnerveis.

125
Apesar de diversos estudos acerca da avaliao de desempenho e benchmarking
do setor de saneamento na Europa, destacando como o setor de saneamento
utiliza os indicadores de benchmarking para melhorar desempenho no setor
(ADMIRAAL&VAN HELDEN, 2003; BERG&MARQUES, 2011; CRISTIA, 2006;
ESCODA, 2005; GARCIA M., 2010; MARQUES et. al., 2010, 2011), e estudos
ligados proviso de saneamento para populaes mais pobres (NDLOVU,
2011), e sobre indicadores de saneamento e sade no Brasil (ANDREAZZI et. al.,
2007; CALIJURI et al., 2009), entre outros, so raros os estudos no Brasil focados
em benchmarking e indicadores para os servios de universalizao do
saneamento.

O marco regulatrio do saneamento inseriu regramento no setor para operao


dos servios. As agncias reguladoras, criadas em atendimento a esse
dispositivo, devem garantir, mediante mecanismos regulatrios, a eficincia de
uma determinada atividade, por meio da comparao entre valores dos fatores de
produo e a eficcia, que contabilize o grau de concretizao de uma atividade e
no a forma como esteja sendo desenvolvida, que constitui objeto da eficincia
(MARQUES et. al. 2011).

Frente nova era de insero do saneamento em um ambiente competitivo,


mediante a comparao entre as diferentes empresas, traz-se ao debate a gesto
e a adoo de modelos de benchmarking como mecanismos de incentivo
eficincia e eficcia na regulao da prestao de servios de saneamento. Alm
disso, o modelo existente no conseguiu atender de forma homognea todas as
reas do pas, restando ainda muita disparidade, especialmente em reas de
vulnerabilidade social, em que a irregularidade das moradias e a pouca
capacidade financeira para pagamento das tarifas so barreiras para a prestao
dos servios de forma adequada. Pretende-se, assim, refletir em que medida as
diferentes vises sobre gesto dos servios de saneamento so percebidas e
consideradas quando da definio de indicadores para sua regulao.

126
4.3. CONSIDERAES QUANTO AO MODELO ATUAL DE
BENCHMARKING

Os bancos de dados produzidos pelo Sistema Nacional de Informaes sobre


Saneamento (SNIS),Rede Interagencial de Informaes para a Sade (RIPSA),
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE em reas legais e irregulares
tm a dificuldade de no checar o prestador de servios na rea irregular ou se o
uso clandestino. As instituies de planejamento e urbanismo das esferas
municipais, estaduais e federais so importantes fontes de gerao de dados para
a Secretaria de Planejamento do Estado de So Paulo e EMPLASA. As bases
provenientes do Ministrio das Cidades so consolidaes de questionrios
preenchidos pelos prprios gestores. H que se considerar que, informaes dos
servios de saneamento baseadas em modelos de benchmarking ou comparao
s melhores prticas auditadas pelas agncias podem vir a suprir essa lacuna.

Diversos autores (CRISTIA, 2006; RIVERA, 2004; SPENDOLINI, 1994; VIDAL,


2006,) definem benchmarking como um processo contnuo e sistemtico de
avaliao de produtos, servios e processos realizado por comparao de
melhores prticas entre organizaes, com a finalidade de se obter melhorias
organizacionais. Os objetivos dessa ferramenta contribuem para o
desenvolvimento do plano estratgico da empresa, com estabelecimento de
metas de melhoria organizacional e de processos pela identificao das melhores
prticas (VIDAL, 2006, p. 6-7).

Benchmarking importante no setor da gua , para documentar desempenhos,


estabelecer linhas bases de medio de melhoria da produtividade e comparar
operadores dos servios. As classificaes podem informar polticas das
concessionrias e autoconhecimento da organizao, possibilitando comparao
de desempenho sobre os usos da gua e entre diferentes pases e estabelecendo
pontes entre pesquisas acadmicas, prticas comerciais dos operadores dos
servios e polticas pblicas, que dialoguem com a realidade vivenciada pelos
servios de saneamento (BERG, 2007).

Os diversos estudos que abordam o benchmarking em relao sua aplicao no


setor pblico, especificamente em relao a aspectos de governana local
(BOVAIRD&LFFLER, 2002; BOWERMAN et al., 2002; DAVIS, 1998;
127
DORSCH&YASIN, 1998), indicam que os modelos de benchmarking existentes
poderiam corresponder melhor s necessidades locais se, ao lado de focarem na
alta desempenho do gerenciamento de servios, tambm envolvessem a
habilitao das comunidades locais para resolver suas necessidades atuais e
futuras, devendo, portanto, ir alm da prestao de servios. Esse fator seria de
grande relevncia em se tratando de universalizao do saneamento em reas de
vulnerabilidade social.

4.4. CORRELAO SANEAMENTO E SADE


4.4.1. Risco e externalidades da sade

Segundo Caponi (2003), a compreenso do conceito de sade depende de


parmetros cientficos e claramente estabelecidos num horizonte ilimitado de
possibilidades de preveno de enfermidades, e a possibilidade de intervir na
preveno de certos riscos que ameaam a sade das populaes, por meio da
bioestatstica e da informtica na ao sanitria para mapear os riscos mais
frequentes nas diferentes populaes e construir estratgias de preveno das
enfermidades e de promoo da sade. A reduo mortalidade infantil e das
doenas de veiculao hdrica compem importante anlise por seus indicadores,
da externalidade positiva do saneamento em assentamentos e em reas
irregulares, estabelecendo a condio sanitria local nos centros urbanos.
A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria / Ministrio da Sade ANVISA/MS
tem a responsabilidade pela normatizao e fiscalizao das condies humanas
que contrariem diretrizes do Sistema nico de Sade, por meio da vigilncia
sanitria, inclusive dos ambientes (art. 6 da Lei n 9.782/1999). O Plano Diretor
de Vigilncia Sanitria PDVISA (BRASIL, 2007) contempla as diretrizes
norteadoras necessrias consolidao e fortalecimento do Sistema Nacional de
Vigilncia Sanitria (SNVS), com funo de atuar na preveno, eliminao ou
minimizao do risco sanitrio nos diversos espaos, promovendo e protegendo a
sade da populao, incluindo o uso da gua. A regulao dos servios de gua e
esgoto possui interseco em quatro dimenses: proteo ao usurio; sade e
segurana; meio ambiente e objetivos sociais, considerando o risco iminente de
doenas de veiculao hdrica (WORLD BANK, 2007).

128
Os riscos afetam desigualmente a populao, onde os pobres sero mais
afetados que outros cidados em iguais condies, porm em melhores
condies socioeconmicas, que teriam mais facilidades de se proteger ou
minimizar os efeitos de situaes de risco. As contaminaes caracterizam o risco
sade humana e aos ecossistemas, risco segurana dos indivduos e da
propriedade, reduo do valor imobilirio da propriedade e restries ao
desenvolvimento urbano.
Para Guilam (2009) a anlise de risco epidemiolgico est apresentada mediante
a avaliao dos conceitos de riscos da engenharia, cincias sociais, economia. O
conceito de risco ento dado pela razo do nmero de pessoas afetadas por
doena sobre o nmero de indivduos efetivamente expostos, e, ainda, pela
possibilidade de recorrncia. Uma srie de aspectos para se pensar: a incerteza
da sade como risco sanitrio e de sade - risco necessrio de ser monitorado,
administrado e preveno de risco. Articula-se com uma racionalidade de sade,
politica econmica, social e jurdica.
a dimenso ambiental de fundamental importncia quando inserida no contexto
de vulnerabilidade, em especial porque as dimenses social, ambiental e
econmico alinhadas configuram os grandes desafios da sustentabilidade. A
vulnerabilidade multicausal e complexa, pois depende de uma rede de relaes
entre o meio fsico, humano e a sociedade; em escala mais arrojada
interdisciplinar a partir de um perigo ou um conjunto de perigos, associados a uma
localizao e dinmicas demogrficas, grupos de reas de risco para viver com
percepo de risco (Marandola & Hogan, 2006). No enfoque de mudanas
climticas, para Moser (1998) pobreza no a mesma coisa que vulnerabilidade.
Antes, h aspectos particulares da pobreza que tornam a populao vulnervel.
Para Adger (2006) a suscetibilidade e perigos, nos meios ambiental e social,
impactam bem-estar do meio com a reduo dos riscos. Surge a ideia de
fortalecer uma comunidade para ela diminuir o grau de vulnerabilidade ou reduzir
o risco no sistema socioecolgico, reconhecendo os mecanismos causadores e
estabelecendo a marginalizao como causa da vulnerabilidade social,
reconhecendo a pluralidade dos sistemas de governana para gerenciar os riscos
e promover a resilincia, sendo relevantes para anlise urbana de resilincia e
adaptao (Marandola & Hogan, 2006). Nesse sentido, as populaes em reas
urbanizadas tm possibilidades de resilincia e adaptao frente ao risco,
129
restringidas pelo meio, tornando-se mais vulnerveis que uma populao de
semelhante situao de pobreza nos meios rurais. As restries de sobrevivncia
provida pelo meio ecolgico em que se insere determinada populao acentuam-
se no meio urbano e aumentam a vulnerabilidade de determinado grupo. O fato
de no ter acesso gua e espao para qualquer tipo de cultivo ou criao
caracterizam restries urbanas para sobrevivncia bsica.

4.4.2. Categorizao Analtica

Na teoria social voltada para o risco, o conceito de sociedade de risco foi


desenvolvido pelo terico alemo Ulrick Beck e Hannigan, considerando que as
populaes humanas, em todo o planeta esto expostas a situaes de risco que
se ampliaram na contemporaneidade e que os efeitos prolongados atingem de
forma mais inqua segmentos populacionais mais pauperizados da
sociedade(Gnther, 2006; Guilam, 1999; Arajo & Gunther, 2009; Juliano et al.,
2011). O Quadro 08 apresenta o resumo dos autores com a finalidade de aplicar a
categorizao exposio ao risco que uma populao sofre.

Quadro 8 - Categorizao Analtica na Investigao

PAPEIS SOCIAIS GENRICOS NA AVALIAO DE RISCO

Portadores de risco refere-se s vtimas que arcam com os custos diretos decorrentes do fato
de trabalharem e viverem em ambientes perigosos.

Defensores dos portadores de risco refere-se aos indivduos e grupos sociais que adquirem
visibilidade pblica na busca dos direitos dos atingidos.

Geradores de risco trata-se das empresas multinacionais qumicas e farmacuticas, as


grandes empresas de servios pblicos, as indstrias.

Investigadores do risco compreende os cientistas da comunidade acadmica, os laboratrios


governamentais e as agncias a quem o poder pblico delega a competncia para colher
provas.

rbitros do risco so os tribunais, os mediadores, as agncias reguladoras, os representantes


parlamentares, os quais tentam determinar, de forma neutra, os nveis de tolerabilidade do risco,

Informadores do risco refere-se aos meios de comunicao social, que assumem o papel de
mensageiros ou repetidores da mensagem, tornando visveis as aes sobre a situao de
risco, ou divulgando assuntos do risco para a opinio pblica e a agenda pblica.

Fonte: Juliano et al. (2011)

130
4.5. CONSTRUO DE CONCEITOS INCLUSIVOS DO SANEAMENTO

As oficinas de conceitos, indicadores, visitas a campo e de planejamento


permitiram a anlise de controvrsias e recortes em que ocorrem os conceitos da
poltica pblica, contratos de concesso e convnios entre entes federados,
normas regulatrias e procedimentos empresariais para universalizao em reas
de vulnerabilidade. Foi identificado como as excluses nos instrumentos
normativos de reas favelizadas ocorrem. Conforme Guimares et al. 2014,
considera-se superior o direito de propriedade ao direito humano fundamental de
acesso aos servios pblicos. A racionalidade que apoia a deciso de apenas
domiclios regulares serem conectados s redes pblicas est nas aes judiciais
que foram movidas contra os gestores que promoveram a ligao de gua em
domiclios de assentamento irregular em reas urbanas por todo o Brasil.

Nas oficinas, os participantes foram distribudos em dois grupos com objetivos


diferentes: poder pblico e reguladores mapearam as lacunas da poltica pblica
que geravam impeditivos da atuao nas reas de vulnerabilidade;
concessionria, sociedade civil e academia mapearam as prticas de gesto que
promoveram a universalizao de reas vulnerveis e as prticas judicias, por
aes do Ministrio Pblico, que impediram a concessionria atender essas
reas. O grupo de polticas pblicas e o de prticas discutiram quem faz, o que,
como, por que, para qu, com objetivo de identificar eficincia do processo e
eficcia do resultado da universalizao dos servios pblicos de abastecimento
de gua e de esgotamento sanitrio por redes fixas em reas de vulnerabilidade
social. A discusso da poltica pblica e das prticas de gesto do saneamento
levou a concluir que a universalizao deve ser inclusiva para alcanar a eficcia
social do setor, e que a governana, como promotora da transparncia,
participao e eficincia, falha, na medida em que no considera a cidadania
como princpio e fundamento superior legalidade de uma propriedade.

Nesse sentido, mandatrio garantir a pr-atividade de agentes pblicos, poder


concedente, legislativo para gesto da concessionria em atos de gesto menos
alienados e mais inclusivos. Durante as oficinas as controvrsias sociotcnicas
(Latour, 2012) foram mapeadas pelos atores envolvidos na temtica. Os eventos
realizados obtiveram uma frequncia representativa por atividade, alm da

131
diversidade de instituies, regulador, concessionria, poder pblico e sociedade
civil.

Os resultados das oficinas participativas de saberes e a sistematizao das


informaes obtidas num simulador possibilitaram a estruturao de um plano de
negcio para as reas de excluso, partindo-se de construo de conceitos e
indicadores que capturam a condio da prestao dos servios s populaes
excludas, chamado Plano de Negcio Inclusivo - PNI. Trs etapas de oficinas
foram organizadas na Faculdade de Sade Pblica da Universidade de So Paulo
com a participao de doutorandos, ps-doc, especialistas da concessionria,
reguladores e do poder pblico (Figura 12).

Fonte: autora (2014)

Figura 12 - Oficinas de Construo de Conceitos

4.5.1. Oficina de Construo dos Conceitos Inovadores

O diagnstico e mapa de controvrsias construdos anteriormente, por meio de


oficinas, serviram de apoio inicial para as discusses, organizadas em trs (03)
oficinas, para elaborao do diagnstico e inovao do conceito (Quadro 09 e
Tabela 06). As causas do problema listadas tm relao com a complexidade da
universalizao, porm no se objetivou nas oficinas correlaes entre elas,
evidncias e conceitos. Ou seja, a construo do quadro com causas, evidncias
e conceitos no teve por objetivo organizar a controvrsia do mapa, mas
evidencia-la para inovao dos conceitos.

Quadro 9 - Diagnstico dos Conceitos de Universalizao e Tabela 6 Inovao


dos Conceitos de Universalizao.

132
Quadro 9 - Diagnstico dos Conceitos de Universalizao

PROBLEMTICA: Anlise de lacunas da poltica pblica


RELAO COM A POLTICA PBLICA PARA UNIVERSALIZAO POR REDE PBLICA
1) CAUSAS 2) EVIDNCIAS 3) CONCEITOS DO
MAPA
Conflito quanto ao Instalao de fossas no reconhecidas como Planejamento Participativo
reconhecimento de atendimento (com todos os atores
alternativas para a participantes envolvidos do
prestao dos servios Gesto do uso e ocupao do solo municipal mapa de controvrsias)
como atendimento e
Interesses dos diversos Planos Municipais fazem um recorte do Marco Integrao Social
atores Regulatrio
Conflito na cobrana do Polticas Inclusivas
servio X capacidade de Legislaes setoriais X polticas ambientais e
pagamento outras no interagem Programa de Urbanizao
Uso e ocupao Integrado
desordenada do Solo Contrato dos municpios de Recife e
Petrpolis excluram reas favelizadas do reas definidas como
Contrato de Concesso depois passaram a reas urbanas
atender por questes de presso social
Implicao tica: Observncia da Capacidade de Pagamento

5) REFERNCIAS BIBLIOGRAFICAS: Marco Regulatrio, Plansab, Pacto pelo Saneamento,


Convnio Estado e municpio anuncia agncia reguladora, Contrato de Concesso,
Deliberao.
PROBLEMTICA: Anlise de lacunas das Prticas de Gesto

RELAO COM A GESTO PARA UNIVERSALIZAO POR REDE PBLICA


1) CAUSAS 2) EVIDNCIAS 3) CONCEITOS
DO MAPA
Altos custos de adequao para Estudo Se Liga na Rede Princpio da
o usurio precauo
Experincia dos Tcnicos
Poder Paralelo e dificuldade de Sade e Meio
acesso Omisso dos Proprietrios Ambiente

Grande Nmero de reas Sistemas HabSP (levantamento das reas (Sustentabilidade)


invadidas invadidas para SP) preventiva

Falta de Gesto compartilhada Delegao integral ao prestador das Poltica Inclusiva


do Saneamento responsabilidades do poder concedente
inclusive com omisso
Morosidade do Judicirio nas
questes encaminhadas pelo MP Dificuldade de atuao do regulador pelo
modelo contratual adotado
Resistncias da comunidade em
regularizar os servios Inadimplncia e alto ndice de inativos

Dificuldade de acesso pelo Ausncia de dilogo com a comunidade


prestador
4) IMPLICAES TICAS: 1. Segurana do trabalhador da concessionria ou da Agncia que
precisa negociar com poder paralelo; 2. Proviso de saneamento para um cidado na
propriedade de outro (Direto de Propriedade X Direito ao acesso).

5) BIBLIOGRAFIA: PNQS, Mdia, Publicaes em Revistas Indexadas e Revistas das


Associaes.
Elaborao: a autora(2014)
133
Essa etapa permitiu diagnosticar-se dois principais problemas que impedem a
efetividade do processo e resultado da ao:

O ndice de atendimento dos domiclios urbanos com gua apresenta alguma


incerteza em virtude das situaes de ilegalidade no que tange o uso e
ocupao do solo;

Os processos e procedimentos de governana no capturam as reas de


assentamento precrios, clandestinos e irregulares por estarem na ilegalidade
e excluso pelo fundamento jurdico de direito de propriedade. Em resposta s
questes colocadas, diversos conceitos foram criados por meio de
triangulao com banco de dados da concessionria e entrevistas a
especialistas do setor em diferentes posies, identificando-se que somente
dois respondiam s controvrsias do atendimento s populaes em reas de
excluso. Respostas frente s perguntas apresentadas aos grupos de polticas
pblicas e prticas empresariais foram tabuladas (Tabela 06)).

Tabela 6 - Inovao dos Conceitos de Universalizao


Construo do Quem faz? O que ? O como O Porqu Para que Mtrica Indicador
Conceito

Conceito Concession Atender Por meio populao Para Domiclios Indicador de


Construdo ria em 100 % da de aes residente universaliz atendidos Universaliza
para a parceria popula integradas em reas ao nas reas o Inclusiva
efetividade com os o (regular e arranjos irregulares inclusiva irregulares
do demais e sociotcnic tem direito / Todos os IUI
resultado segmentos irregular) o ao acesso Domiclios
da ao contados .Percentual
sociedade e saneament
com a o (0 a 100%)
poder
concedente

Conceito Todos: Garantir Elaborao Os Para Estabeleci ndice de


Construdo Prestador o de: contratos garantir a mento de Governana
para a cumprim contratos, atuais no universaliz ndice Inclusiva
eficincia Poder ento de leis, incluem ao dos representat
do Concedente atribuie normas e essas servios ivos IGI
processo s procedime reas e essenciais
Regulador ntos atuao do de gua e (nmero Nmero
sociedade dos detalhados regulador esgoto em absoluto) absoluto
civil envolvido com fica reas
s na responsabi limitada excludas (0 a 1)
proviso lidades dos
do atores
servio envolvidos
essencial

Elaborao: a autora(2014)

134
Cumpre previamente definir o conceito adotado de assentamentos precrios.
Segundo Cardoso (2009), a denominao assentamentos precrios faz referncia
s situaes das reas ocupadas irregularmente, seja do ponto de vista legal,
seja do ponto de vista urbanstico, e que apresentem deficincias de infraestrutura
e de acessibilidade. Enquadrando o conceito de precariedade dentro da
formulao das necessidades habitacionais proposta pela Fundao Joo
Pinheiro, pode-se dizer que se trata de uma situao caracterizada
fundamentalmente pela inadequao das moradias, em termos fundirios e de
infraestrutura. Obviamente podem ocorrer situaes de dficit ou de outras formas
de inadequao dentro dos assentamentos. (Primeiro, 2010)

O conceito de assentamentos precrios engloba diversas tipologias


habitacionais, tendo como caractersticas comuns precariedade das condies
de moradia e sua origem histrica. Definidos como uma categoria abrangente de
inmeras situaes de inadequao habitacional e de irregularidade seja
urbanstica quanto ao parcelamento do solo e em relao edificao, com o
descumprimento da legislao de uso e ocupao do solo, seja ambiental com
a ocupao de reas de risco e de proteo ambiental, seja fundiria quanto
propriedade da terra que constituem as formas predominantes de moradia das
pessoas e famlias de baixa renda no Brasil (CARDOSO, 2009).

Considerando o contexto urbano, obteve-se como redao final para os conceitos


inovadores para o saneamento construdos nas oficinas:

Conceito Construdo para a efetividade do resultado: chamou-se de


Universalizao Inclusiva, o resultado do processo realizado pela
concessionria, em parceria com os demais segmentos da sociedade e com a
poder concedente, para atender toda a populao de reas de excluso social,
por meio de aes integradas, junto populao residente em reas
irregulares para que tenha acesso ao mnimo saneamento bsico. Para o
conceito, construiu-se nas oficinas o Indicador de Universalizao Inclusiva
IUI, que ser o nmero de ligaes realizadas nessas reas dividido pelo
nmero total de habitaes nelas existentes, objeto de Estudo em regime
regulado. Indicador indito para atuao nas reas irregulares, assentamentos
precrios e aglomerados subnormais.

135
Conceito Construdo para a eficincia do processo: chamou-se de
Governana Inclusiva, que o processo para garantir o cumprimento das
funes do poder concedente, concessionria, regulador e entidades
governamentais por meio de instrumentos institucionais com atribuies e
competncias claras e detalhadas de todos os atores para a universalizao
inclusiva dos servios de saneamento, que promovam a participao social e
permitam o controle social. Para o conceito, construiu-se nas oficinas o Indice
de Governana Inclusiva IGI. Indicador indito para uma governana que
acompanhe e promova a atuao nas reas irregulares, assentamentos
precrios e aglomerados subnormais.

Conceito Construdo para a eficcia social: chamou-se Outcomes do


Saneamento, que a condio de perigo que vivem pessoas de baixa renda,
com baixa resilincia, em reas urbanas ou rurais, afetadas pelo direito de
saneamento (cidade), que so expostas a riscos de sade, ambientais,
socioculturais e econmicas pela prpria produo de vida da comunidade,
sem acesso ao uso legal de saneamento, gerando esgotos e desmatamentos,
trazendo vetores e doenas e promovendo maiores restries de
sobrevivncia, agravando sua prpria condio, demandando um sistema de
governana para gerencia-la. ndice de Outcomes Sanitrio mede os efeitos
da universalizao inclusiva, que medido pela sade reduo da
mortalidade infantil, meio ambiente erradicao de lanamento de esgotos,
social nvel de educao, econmica - valorizao imobiliria por meio de
dados oficiais IBGE e SEADE para a subsdios universalizao inclusiva dos
servios de saneamento, que promovam a eficcia social. O ndice construdo
no foi testado, pois as bases no foram consideradas consistentes.

Conceito Construdo para a eficcia da gesto empresarial: Vulnerabilidade


Empresarial no Saneamento. A vulnerabilidade empresarial, para o modelo
do saneamento, pode ser definida pelo risco que sofre uma concessionria
que opera centros urbanos, com reas irregulares e de excluso social no
previstas nos planos municipais de saneamento pelo poder concedente e de
negcio pelo organizao, de desequilbrio motivado por custos provenientes
de perdas sociais ou sbitas regularizaes e implantaes de programas
habitacionais que demandam redes e ligaes para atendimento aos novos
136
usurios. Elas esto alocadas em setor censitrio possui baixa resilincia
financeira de gesto, pois est aleijado de subsdios para investimentos e
arrecadao. A gesto empresarial possui baixa adaptao s diversas formas
ilegais que uma populao adota para acessar servios pblicos de
saneamento. A operao ocorre em reas afetadas pelo dilema do direito de
propriedade versus direito humano fundamental, expondo empresa a riscos
legais, financeiros e operacionais, frente ao uso ilegal de gua e produo de
esgotos, adotando modelos de gesto que promovem maiores restries da
governana, agravam a vulnerabilidade socioempresarial, a condio de
resilincia e adaptao, demandando um modelo empresarial inovador para
gerencia-la. medida pelo volume social de perdas ou % de populao em
condio de excluso.

4.6. OFICINA DE INDICADORES INDITOS

Indicador uma ferramenta que permite a obteno de informaes sobre uma


dada realidade. Deve ser simples de entender, possuir quantificao coerente e
comunicar o estado do fenmeno observado. Um ndice revela o estado de um
sistema ou fenmeno, podendo ser construdo para analisar dados atravs da
juno de um jogo de elementos com relacionamentos estabelecidos (Khanna,
2000; Mitchell (1996); Prabhu et. Al (1999); Shields et al., 2002). Um indicador de
desempenho uma medida quantitativa de um aspecto particular do desempenho
da concessionria ou do seu nvel de servio. um instrumento de apoio
monitorizao da eficincia e da eficcia da companhia, simplificando uma
avaliao que de outro modo seria mais complexa e subjetiva.

A eficincia mede at que ponto os recursos disponveis so utilizados de modo


optimizado para a produo do servio. A eficcia mede at que ponto os
objetivos de gesto, definidos especfica e realisticamente, foram cumpridos
(ALEGRE et. al., 2000, p. 5-6):

No so classificados como indicadores de desempenho eventuais indicadores


de atividade que traduzem opes de gesto, mas no avaliem diretamente
nem eficincia nem eficcia (por exemplo, a percentagem de atividade em
regime de outsourcing), assim como tambm no so indicadores de
desempenho aquelas medidas que, sendo relevantes em termos de anlise,
137
dependem predominantemente de fatores externos (por exemplo, a densidade
de ramais por unidade de comprimento de conduta).

Um indicador de desempenho deve conter em si informao relevante, mas


inevitavelmente uma viso parcial da realidade da gesto na sua globalidade,
no incorporando em geral toda a sua complexidade. Assim, o seu uso
descontextualizado pode levar a interpretaes erradas. necessrio analisar
sempre os indicadores de desempenho no seu conjunto, com conhecimento de
causa, e associados ao contexto em que se inserem.

A partir dos conceitos, adotou-se como princpios para definio dos indicadores o
universo de comparao como relevo, status da urbanizao, conceito, mtrica,
frequncia, frmula e sentido para resultados esperados. Identificou-se que dois
indicadores so necessrios e suficientes para a eficincia do processo e a
efetividade do resultado, os quais foram construdos:

4.6.1. Novo Indicador Indicador de Universalizao Inclusiva - IUI

Esse indicador indito medir efetividade do resultado, onde a populao em


condio de excluso, que foi conectada as redes para acessar com autorizao
legal ou judicial para atendimento aos servios pblicos essenciais de
saneamento de uma concessionria. Nesse indicador so considerados
exclusivamente os domiclios em reas irregulares ou clandestinas invadidas
(Quadro 10).

Quadro 10 Indicador de Universalizao Inclusiva - IUI


Descrio dos Indicadores/ndices Mt Frequ Frmula Sen
rica ncia tido

Objetiva medir os domiclios em aglomerados % Anu Domiclios


subnormais conectados rede pela concessionria, al atendidos /
em parceria com poder concedente e demais Total de
segmentos da sociedade, para gradativamente domiclios
atender toda a populao da cidade informal, por nos
meio de aes integradas, para que a populao aglomerados
residente em reas de excluso venha ter acesso subnormais
ao saneamento bsico. do municpio

Elaborao: a autora (2014)

138
4.6.2. Novo ndice de Governana Inclusiva - IGI

Esse indicador de eficincia do processo indito dever garantir a medio de


todas as etapas para o cumprimento das atividades do poder concedente,
concessionria, regulador e entidades governamentais, por meio de instrumentos
institucionais com atribuies e competncias claras e detalhadas, para a
universalizao inclusiva dos servios de saneamento, que promovam a
participao social e permitam o controle social (Figura 13), cujas seis dimenses
da governana inclusiva, como etapas identificadas nas oficinas de prticas e
polticas pblicas para garantia da universalizao inclusiva.

1. Levantamento peridico das populaes excludas

2. Planejamento Participativo peridico

3. Programas de Investimentos Contnuos

4. Alocao de Recursos Oramentrios

5. Anlise de resultados

6. Realimentao do processo
Referencia: a autora (2014)

Figura 13 - Parmetros da Governana inclusiva


Os parmetros identificados representam os estgios para atingimento de uma
governana inclusiva. Assim, a governana que cidad dever garantir a
integrao da gesto aos atuais modelos socioeconmicos, mensurar o
compromisso da gesto com a comunidade, contemplar a interdisciplinaridade
sociotcnica do assunto, fortalecer a resilincia das comunidades nas suas reas
de assentamento, estabelecer estratgias inclusivas de rede, gerar valor
socioambiental, e transformar a condio de vida do usurio equacionando as
deficincias das polticas pblicas. Incialmente, ele sair de nveis mnimos,
considerando que a mobilizao social ter um perodo para sua articulao e
engajamento at atingimento de sua plenitude como o ndice igual a 1, partindo
de uma situao muito desfavorvel em todos os estgios at chegar a muito
favorvel em todos eles.

139
Quadro 11 - ndice de Governana Inclusiva e seus estgios (IGI)
Descrio de Indicadores/ndices do Processo Mtrica Fre Frmula Sentido
q.

ndice de Governana Inclusiva mede o processo de governana, que


garantir o cumprimento das funes do poder concedente,
concessionria, regulador e entidades governamentais por meio de Percentual
An
instrumentos institucionais com atribuies e competncias claras e ( )
detalhadas de todos os atores para a universalizao inclusiva dos (0-100)
ual

servios de saneamento, que promovam a participao social e
permitam o controle social.

PESO DAS ATIVIDADES DA GOVERNANA INCLUSIVA (P) PESO (%)

O estabelecimento do peso do estgio de governana na comunidade de 5 a 30 em percentual

1. Levantamento peridico e permanente das populaes 20

2. Planejamento Participativo Peridico 20

3. Programa de Universalizao dessas reas amplo e com continuidade 20

4. Recursos Oramentrios 30

5. Anlise de resultados positivos e negativos 5

6. Realimentao do processo 5

Total 100

ESTGIOS DA GOVERNANA INCLUSIVA (E) Favorabilidade


O estabelecimento do grau de governana na comunidade se dar com a definio de quatro
intervalos de valores para o respectivo ndice que varia de 0 a 1. Foram definidos 4 quartis, com
variaes de acordo com intervalos de resultados dos ndices obtidos e definem 4 condies em
relao governana inclusiva muito desfavorvel, desfavorvel, favorvel e muito favorvel.

Muito desfavorvel - Atividade no iniciada 0 0,25

Desfavorvel - Atividade iniciada com execuo de at 50% 0,26 0,50

Favorvel - Atividade no concluda, mas tem mais de 51% e menos de 75% do previsto X 0,51 0,75
realizado

Muito Favorvel - Atividade concluda ou com mais de 76% do previsto realizado 0,76 1,00

Total 1

Elaborao: a autora (2014)

Em cada estgio da governana inclusiva avalia-se o desempenho do estgio


pela favorabilidade, e aplica-se o peso estabelecido pela importncia do mesmo.

140
4.6.3. Novo ndice de Outcomes do saneamento (externalidades)

Indicadores de externalidades do processo, no enfoque da sustentabilidade


devem representar eficincia, suficincia, qualidade, equidade. H pontos de
alavancagem que podem mudar a estrutura dos sistemas para produzir mais do
que queremos e menos do que indesejvel. Pontos de alavancagem
frequentemente so contra intuitivos. Alguns so parmetros imutveis, outros
so pontos de interveno popular. Eles tornam-se pontos de alavancagem
quando entram em intervalos, por exemplo, taxas de natalidade, controle dos
ganhos em torno de loops de realimentao de reforo (Meadows, 1990,2003). As
externalidades do saneamento identificadas no mapa de controvrsias e oficinas,
provenientes dos atos de gesto para a universalizao em reas vulnerveis
(Figura 14), afetam positivamente o ambiente e sociedade. Para o indicador
proposto (Quadro 12) considerou-se a externalidade sobre a sade, meio
ambiente, absentesmo escolar e mercado imobilirio. Este clculo dependia da
construo de uma base de dados que no contava dos objetivos da pesquisa,
ficando indicativo para futuros estudos.

Legal Social Econmico Ambiental Sade:


Regulariza Melhora dos Capacidade de Melhoria da Melhoria dos
o Fundiria servios pagamento qualidade das indicadores de
Melhora da (financiamento da guas na bacia mortalidade
disposio a ligao) Reduo dos infantil
pagar Menor custo e custos de Melhoria dos
Inovaes evaso tratamento e de indicadores de
melhoram a Valorizao da perdas doenas de
tarifa mdia propriedade Reduo de veiculao
frente a Reduo de resduos slidos hdrica
capacidade de conexes ilegais nos coletores
pagamento Reduo da
Reduo de contaminao dos
perdas corpos dgua
Legitima
cidadania
Fonte: a autora(2014)

Figura 14 - Parmetros dos Outcomes do Saneamento


141
Quadro 12 - ndice de Outcomes do Saneamento
Descrio de Indicadores/ndices do Processo Mtrica Fr Frmula Sentid
eq o
.

ndice de Outcomes do Saneamento mede os efeitos


da universalizao inclusiva, que medido pela sade
reduo da mortalidade infantil, meio ambiente Percentua
erradicao de lanamento de esgotos, social nvel de l An
( )
educao, econmica - valorizao imobiliria por meio ual
(0-100)
de dados oficiais IBGE e SEADE para a subsdios
universalizao inclusiva dos servios de saneamento,
que promovam a eficcia social.

PESO DOS DETERMINANTES DOS OUTCOMES UNIVERSALIZAO (P) PESO (%)

O estabelecimento do peso do determinantes da universalizao de 5 a 30?


em percentual

1. Nmero de bitos por doenas de veiculao hdrica e esgoto a cu 30


aberto/mil

2. Nmero de reas sem esgotamento sanitrio 25

3. Absentesmo escolar por doenas de veiculao hdrica 25

4. desvalorizao Imobiliria 20

Total 100

ESTGIOS DA Externalidade do Saneamento (E) Favorabilidades


O estabelecimento do grau de incluso se dar por comparao em relao
aos dados das reas vizinhas urbanizadas e universalizadas

Muito desfavorvel - Resultados no identificados 0 0,25

Desfavorvel Distncias numricas de at 50% da mdia do entorno 0,26 0,50

Favorvel Distncias numricas entre 51% e menos de 75% do entorno 0,51 0,75

Muito Favorvel Distncia numrica 76% a 100% 0,76 1,00

Total 1

Fonte: a autora (2014)

142
4.6.4. Novo Indicador Gesto de Dados de Vulnerabiliade Empresarial -
IVE

Desse levantamento, construiu-se um indicador indito de Risco Regulatrio.


Esse indicador (Quadro 13) permite mensurar o percentual do abastecimento que
atende usurios que necessitam da universalizao inclusiva para acessar
servios essenciais, e que estando em reas de vulnerabilidade socioambiental
no esto includos em plano de saneamento e nem no planejamento
empresarial, desequilibrando o estudo de viabilidade econmico-financeira da
concesso.

Quadro 13 - Indicador de Vulnerabilidade Empresarial (IVE)


Frmula
Descrio do Indicador Mtrica Frequncia Sentido
(x100)

Indicador de Vulnerabilidade Empresarial

Objetiva medir o risco proveniente das


incertezas de atender domiclios em
aglomerados subnormais por impedimentos
legais, e mostrar gradativamente a reduo dos
riscos sociotcnico de atuao num municpio.

(IVE): Vo x
100%
IVE = Vsocial x 100% % Mensal
Vt
Vtperdas

Sendo que:

Vsocial Vazo Social contribuies


voluntrias da Operadora

Vtperdas Vazo Total de Perdas no setor


foco da medio

(elaborao: a autora, 2015).


A aplicao desse indicador representa o percentual do volume de perdas que
atende populao do municpio, que no est em reas atendveis e no h
subsdios para custos ou remunerao prevista nos planos de investimentos para
sair dessa condio. a avaliao qualitativa do risco regulatrio da
desregulamentao das reas ocupadas, implicando em aumento de perdas.
Esse indicador dever ser monitorado anualmente, pois a elevao do mesmo

143
corresponde ao comprometimento de metas de atendimento em regime de
eficincia, definidas pelos reguladores, custo dos servios, entendimento de
ineficincia tcnica no benchmarking de indicadores e fator X, e dever ser
monitorado e considerado pelo regulador.

4.7. DISCUSSO

O fato das concessionrias e reguladores no inclurem nas suas prticas a


gesto de dados pblicos e empresariais consistentes para o atendimento das
populaes vulnerveis mostra que a concessionria e agncia devem dar foco
em sanar essa lacuna, no propsito de atender os objetivos da universalizao
inclusiva e da eficcia social. E, deste modo, emerge a inovao do regulador de
servios essenciais a minimizar as falhas do mercado.

O diagnstico promovido pelas oficinas de saberes para conceitos e indicadores


contribuiu construo que contemplasse vises sociotcnicas, conforme os
autores Guimares et al. (2014), Latour (2012), Bossel (1999), Santos (2004); Irar
(2005), Malheiros et al. (2006) e Reed (2008). Para avaliar uma situao tentando
aproxim-la da realidade dos servios, no tocante qualidade e fornecimento s
populaes vulnerveis, necessrio observar as diversas relaes existentes
entre cidados e concessionria, e, para lidar com tantas informaes e
reconhecer quais realmente so mais relevantes, foi preciso o auxlio do PNI
contendo indicadores, conceitos e metas, para poder-se visualizar a evoluo do
atendimento em servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio s
populaes vulnerveis, de forma que a gesto tenha mecanismos mais simples
de avaliao.

O plano, indicadores e conceitos de incluso propostos e validados tm as


caractersticas necessrias para ter uma viso integrada do funcionamento dos
servios de saneamento nas reas de excluso; para expor as fragilidades da
gesto e avaliar os fatores que orientam as aes para a universalizao
inclusiva; para elaborar um plano de ao comparticipao social; e para criar um
plano de investimentos. A presso exercida por diversas partes envolvidas, o
impacto das aes de mudana e as respostas a partir de determinadas aes
so objetos de uma governana inclusiva. O plano foi organizado utilizando-se

144
novos paradigmas de diversas prticas de gesto, autores, listando diferentes
problemas para considerar o direito aos servios essenciais sobrevivncia
humana a cidados que esto em condio de excluso.

Nesse sentido, a construo de um modelo de dimenses essenciais, permite


identificar os quesitos para um diagnstico de gesto menos alienada e mais
inclusiva para universalizao dos servios essenciais de saneamento em reas
de excluso.

4.8. CONCLUSES

A universalizao inclusiva somente alcanada por um esforo conjunto de


entes pblicos, privados, sociedade civil e comunidade cientfica. Faz-se
mandatrio revisitar conceitos, considerar saberes das diversas comunidades,
rever metas e indicadores que encobrem as excluses. Os tcnicos-sanitaristas
vivem em reas de conflitos sociais, em algumas, com risco de morte. O
saneamento deve estar apoiado em procedimentos e atos para promover o
acesso aos servios a todos, independentemente de sua condio social ou legal.

Nesse sentido, pontos relevantes foram equacionados. A assimetria de


informaes, mediante as ferramentas da governana inclusiva favorece a
eliminao do mecanismo de excluses das redes apoiada pelo Indicador de
Universalizao Inclusiva, pela inovao na forma de planejar e atender reas
vulnerveis reforando a participao e controle social, independentemente de
programas de urbanizao apoiados por mecanismos judiciais de regularizao.
Deve-se, porm, considerar que essa metodologia promove a qualificao
participao de agentes pblicos e cidados, contribuindo com seus saberes, e
favorecendo o empoderamento de todos os atores.

145
5. POLO TCNICO

5.1. CONSIDERAES GERAIS

Este polo guia os procedimentos de coleta de dados e transformao em


informaes em atendimento a pesquisa. Est ligado s estratgias, tcnicas e
escolhas prticas para encontro de fatos empricos. Esta etapa envolveu mobilizar
os atores-rede dos programas de urbanizao e universalizao das reas de
vulnerabilidade social e anlise dos usurios subsidiados por tarifa social elegvel
ao benefcio.
O Polo Tcnico se deu inicialmente por anlise dos Bancos de Dados da
SABESP, Secretaria de Assistncia Social, Fundao SEADE, seguida de
entrevistas, aplicao de questionrios (Anexo 2), mediao de painis e vistorias
de campo. Tambm fez parte deste polo oficinas de pesquisa-ao para
refinamento dos parmetros questionados (Anexo 1), seguidas de aplicao de
questionrios previamente planejados. O produto final das oficinas foi
elaborao de uma agenda prevendo planos de aes, metas, objetivos,
responsabilidades, parcerias, prazos, recursos, monitoramento e avaliao. Nesta
etapa foi feita a caracterizao das evidncias empricas de campo e de
levantamento tcnico do setor, anlise e sistematizao de dados secundrios
para construo de base emprica de dados, aplicao de questionrio aos
atores-rede da universalizao.
As entrevistas foram qualitativas e quantitativas, com atores-rede do processo de
universalizao internos concessionria e externos do setor, segmentados.
O plano da pesquisa de campo incluiu identificao dos aglomerados subnormais,
mapeamento em Sistema Geo-referenciado da concessionria, ou
alternativamente na base IBGE de Aglomerados Subnormais, na ausncia do
sistema corporativo, a elaborao do questionrio (Anexo 2 questionrio 2),
pesquisa piloto. O desenvolvimento da pesquisa em entrevistas e vistorias de
campo ocorreu aps o clculo da amostra. Foram feitas a aplicao e edio de
questionrios; insero em banco de Dados Access e transferncia para o Excel
para processamento dos dados das pesquisas, e estudos de correlao do
nmero de domiclios subnormais com ligaes clandestinas; anlise dos dados e
abertura das entrevistas com problemas situacionais.

146
5.2. INVESTIGAO QUALITATIVA E QUANTITATIVA
Foram definidos em conjunto com a operadora, um piloto no estado de So Paulo
em reas urbanas com nove municpios e um municpio metropolitano regulado
pela Agncia Reguladora de Saneamento e Energia do Estado de So Paulo
ARSESP. Atualmente, a concessionria opera todos os municpios da Regio
Metropolitana da Baixada Santista de So Paulo RMBSP. O benchmarking
adotado pela pesquisadora foi a Unidade de Negcio Norte na RMSP, que realiza
um trabalho de relacionamento com as comunidades h 18 anos
ininterruptamente com a mesma coordenadora.
A abordagem da dimenso social e tcnica adotada propiciou maior abrangncia
s interpretaes com o objetivo de desenvolver o modelo em bases participativas
para universalizao do saneamento em reas vulnerveis, ocorrendo pelos
seguintes procedimentos:
Mapeamento das prticas de governana da RMSP, para alavancar a
universalizao, utilizadas nestas unidades como, por exemplo, prticas
conjuntas com as secretarias da habitao, prticas de mutiro com a
comunidade e solues intra-organizao.
o Metodologia de parcerias entre empresa e poder pblico - PARITA
o Encontros comunitrios mensais e gesto social
o Aes em parceira com Ministrio Pblico e carta em carter
precrio.
Identificao dos fatores-chave das prticas de gesto como, por exemplo:
arranjos entre instituies, softwares e aplicativos de gesto e indicadores
sociais participao social.
Identificao e mobilizao dos atores-rede: decisores e gestores da
empresa, influenciadores, trabalhadores representantes junto s reas,
lderes comunitrios, atores rede do poder pblico, reguladores, usurios,
lderes comunitrios e moradores das reas de vulnerabilidade para
anlise do modelo e fatores chave das prticas sobre as atividades da
operao nas reas de vulnerabilidade e resultados para o cidado das
diferentes prticas;
O Polo Tcnico tambm contemplou a aplicao de questionrio a atores rede
(Tabela 07 e Anexo 02) potenciais usurios das reas de estudo. Teve por
objetivo subsidiar as oficinas de gesto, mapeamento de controvrsias e
147
identificao dos fatores-chave com os questionrios da Tabela 8, resumidos
em 4 formulrios (Anexo 2).
Foram entrevistadas a Fundao Seade e a Secretaria de Assistncia Social
do Estado de So Paulo - SASESP para obteno de informaes e dados
que permitissem o estudo do banco de dados das populaes vulnerreis
categorizaes e incluses nos cadastros de assistncia ao cidado em
situao vulnervel e concessionria.

Tabela 7 - Tabela de Entrevistas e Questionrios Aplicados10


ATOR-REDE ANT PESQUISADOS/ENTREVISTADOS

Reguladores do Brasil 14
Concessionrias 10
Atores do setor no Brasil 136
Diretoria RMSP - planejamento metropolitana 7
Unidades de Negcio metropolitanas 17
Planejamento da presidncia 6
Diretoria de sistemas regionais RS 17
Diretoria financeira 2
Prestadores de servios 3
Advogados escritrios 2
Fundao Seade 3
Universidade 3
Empresa privada 1
NWSC-Uganda 1
UNESCO 2
FMI 1
Harvard / BIRD 1
ONU 1
Atores estratgicos modelo 22
Lderes comunitrios 68
Total de atores-rede 219
Total de domiclios vistoriados 2515
Fonte: a autora (2015)

Tabela 8 Tipos de Questionrios Aplicados


FORMULRIO_QUANTIDADE

09052013 QUESTIONRIOS_AGENTE_COMUNITRIO_SABESP_30
16072013 QUESTIONRIOS_GESTORES_PARTICIPANTES_IHE-USP_11
20092013 QUESTIONRIOS_ATORES_ABESGO_118
13082013 QUESTIONRIO_MN_LDERESCOMUNITRIOS_21
09092014 QUESTIONRIO-GESTORES_RS
11102014 LIDERESCOMUNITRIOS
2015 VILAMARGARIDA_12+9
QUESTIONARIO_MS_LIDERES_UGRSANTANA_24
QUESTIONRIO ABES_RS_19
Fonte: a autora (2015)

10
Anexo Agenda

148
5.3. INVESTIGAO QUALITATIVA REGULADORES E
CONCESSIONRIAS
Aplicao de questionrios e workshops em forma de painel foram organizados
pela pesquisadora no 27 Congresso Nacional de Engenharia Sanitria e
Ambiental de Gois, em setembro de 2013, para avaliao dos temas que afetam
a universalizao no enfoque dos atores do setor. Do painel de dez reguladores,
sendo 2 dos setores de energia e gs (Quadro 14), foi mediadora; e das
empresas reguladas, observadora. Ambos foram instados a abordar as
dificuldades da universalizao em suas reas de atuao e apresentar, em seus
pontos de vista as inovaes necessrias ao setor. Foram aplicados questionrios
(Anexo 2 questionrio 1) a 117 profissionais do setor. Aos reguladores foram
encaminhadas questes prvias para apresentarem as dificuldades encontradas
para desenvolver o marco regulatrio; exercer autonomia administrativa, poltica e
decisria; contratar mo de obra especializada e estudos regulatrios; e realizar
programas de capacitao.

Quadro 14 - Painel Desafios dos reguladores para atingir a universalizao


Painel 1 REGULADORES coordenadora a pesquisadora
Data: 16/09/2013
Hora: 16 s 18h30minh
Promoo: BID e CMARA TCNICA DE REGULAO - Ester Feche
Guimares
Relatora Ester Feche Guimares
Tema: Gesto Regulatria e desafios para desenvolvimento do marco
regulatrio
Observaes: Cada regulador relatou as dificuldades que tem enfrentado
para desenvolver o marco regulatrio sobre sua
responsabilidade. Quais foram os problemas que encontrou
para exercer sua independncia e autonomia? Quais as
dificuldades para contratar ou selecionar mo de obra
especializada? Falta de disponibilidade de fundos para
contratar estudos tcnicos ou realizar programas de
capacitao profissional? Dificuldades com as PGEs para
realizar licitaes, etc. Este formato deve ser atendido por
todos.
Participantes do Painel
1 Nordeste AGERSA Raimundo Mattos Filgueiras
Experincia Bahia
2 Sudeste ARSESP Jos Luiz de Oliveira
Experincia So Paulo
3 DF ADASA Vinicius F. Benevides
Experincia Distrito Federal
4 Nordeste ARCE ALCEU GALVO
Experincia Cear
5 Sudeste ARSEAE RODRIGO POLIZZI
149
Experincia Minas Gerais
6 Sul AGERS Edmundo F. Silva
Experincia Rio Grande do Sul
7 Centro-oeste AGR Eduardo Henrique Cunha
Experincia Gois
8 Benchmarking USP Prof. Zevi Kann
do Gs Experincia do Gs
9 Benchmarking USP Manoel Negisoli
da Energia Experincia da Energia
10 Governo PROREG Jadir Proena
Federal Experincia do Governo Federal
Elaborao: A autora (2013)
Identificaram-se quatro pontos de convergncia entre reguladores conforme
Tabela 10: 1) H ausncia de diagnsticos que permitam homogeneidade de
decises dos reguladores; 2) H desconhecimento pelos poderes concedentes
da necessria autonomia do regulador para garantia de suas funes; 3) H
dificuldade dos reguladores em exercer a regulao econmica por
desconhecimento em profundidade da economia da regulao e/ou
indefinies na poltica de saneamento; e 4.) H uma demanda de um sistema
de indicadores auditado para efeito de parmetros de eficincia (Grfico 2).
As empresas de saneamento apresentaram os seguintes tpicos em comum
quanto s dificuldades para universalizao dos servios em ambiente
regulado: 1) O dilema de recursos da universalizao frente necessidade do
cumprimento de deliberaes para a eficincia e modernizao dos servios; 2)
A quantidade de multas e fiscalizaes; e 3) A indefinio da poltica tarifria
para sustentabilidade.

150
Tabela 9 - Painel de Reguladores

Gesto Regulatria e Desafios para Desenvolvimento do Marco Regulatrio11

Agncia 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

ADASA x x x

ARCE

AGERS x x X x x x x x x X x x

AGERSA x x x x x x

AGR x x x x x x X x x x x

ARSAE x x x x x

ARSESP x x x x x x

PROREG x x x X x x x

Elaborao: a autora (2013)

11
Legenda numerao Tabela 10: 1. Dificuldades para exercer autonomia administrativa; 2. Dificuldades com oramento para mao de obra especializada e polticas salariais; 3. Indisponibilidade
de fundos para poltica tarifria e mecanismo de subsdios; 4. Baixo nvel de recursos para realizar estudos; 5. Dificuldade quanto a Morosidade para indicao de Diretores e Vinculo ao Executivo; 6.
Dificuldades com as revises tarifrias e preos de servios; 7. Titularida de RMs e Falta de Condies para o Titular dos servios; 8. Dificuldades normativas na prestao regionalizada; 9. Elaborar
Planos de Saneamento; 10. Elaborar estudo comprovando a viabilidade; 11. Implantar instrumentos de controle e informao; 12. Definir poltica tarifria e de subsdios; 13. Aceite de mecanismos
de subsdios entre municpios; 14. Criao de Leis municipais com taxas de servios; 15. Dificuldade na funcionalidade do Conselho Estadual; 16. Dificuldade com regramento de servios no
regulados; 17. Delimitaes das funes regulatrias de Meio ambiente Recursos Hdricos Sade MP Defesa do Consumidor da Concorrncia; 18. Deficits para Transparncia e Assimetria de
Informaes; 19. Necessidade de Referencias Compatveis; 20. Agncia no multisetorial

151
12
Grfico 2 - Desafios para implantao do Marco Regulatrio

%
80

60

40 %

20

0
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Elaborao: a autora (2013)

5.4. INVESTIGAO QUANTITAVA ATORES-REDE DO SETOR


Nesta etapa, o objetivo foi identificar os impeditivos universalizao no
modelo de saneamento adotado universalizao nas reas vulnerveis e
identificao de experincia de sucesso e de fracasso, no enfoque da
organizao. Ocorreu no perodo de novembro a dezembro de 2013. Foram
investigadas as dimenses: continuidade e permanncia dos programas de
universalizao; qualidade dos servios; questes econmico-financeiras;
instrumentos institucionais da poltica pblica; aspectos chave para promoo
da universalizao; atores-rede que promovem a universalizao; como a
concessionria promove o acesso aos servios; barreiras de entrada e
governana; anlise das dimenses social, econmica, ambiental, patrimonial e
da gesto empresarial, quanto ao atendimento s populaes vulnerveis;
quanto interferncia poltica e qualidade da administrao.
12
Legenda numerao Grfico 02: 1. Dificuldades para exercer autonomia administrativa; 2. Dificuldades com
oramento para mao de obra especializada e polticas salariais; 3. Indisponibilidade de fundos para poltica tarifria e
mecanismo de subsdios; 4. Baixo nvel de recursos para realizar estudos; 5. Dificuldade quanto a Morosidade para
indicao de Diretores e Vinculo ao Executivo; 6. Dificuldades com as revises tarifrias e preos de servios; 7.
Titularida de RMs e Falta de Condies para o Titular dos servios; 8. Dificuldades normativas na prestao
regionalizada; 9. Elaborar Planos de Saneamento; 10. Elaborar estudo comprovando a viabilidade; 11. Implantar
instrumentos de controle e informao; 12. Definir poltica tarifria e de subsdios; 13. Aceite de mecanismos de
subsdios entre municpios; 14. Criao de Leis muncipais com taxas de servios; 15. Dificuldade na funcionalidade do
Conselho Estadua; 16. Dificuldade com regramento de servios no regulados; 17. Delimitaes das funes
regulatrias de Meio ambiente Recursos Hdricos Sade MP Defesa do Consumidor da Concorrncia; 18. Deficits para
Transparncia e Assimetria de Informaes; 19. Necessidade de Referencias Compatveis; 20. Agncia no
multisetorial

152
Inicialmente, os questionrios foram testados em entrevistas prvias
qualitativas com seis atores chave, conforme agenda e foi construdo um
formulrio final para investigao quantitativa13. Os questionrios qualitativos
foram respondidos voluntariamente por 136 dos participantes do Congresso,
que se identificaram como universidade, reguladores, regulados, poder
concedente, agentes financeiros. Aqueles que no optaram por nenhuma das
alternativas foram classificados como sociedade civil, conforme Grfico 3.
Grfico 3 - Distribuio da amostra segundo a Natureza dos Grupos:

Distribuio das Atividades dos Pesquisados

Agentes Financeiros
39%
29% Poder Concedente
Reguladores
Regulados
7% 17%
5% Sociedade Civil
3% Universidade
Elaborao: a autora (2013)

Grfico 4 - Grupos atuantes na Universalizao


Movimentos Sociais
1) Quais atores mais atuam em arranjos para universalizao em
reas vulnerveis? Organizaes
Religiosas
100% Fundaes
90%
80% outros por
70% Responsabil.Social
Agentes
60%
50% Financeiros
Investidor
40%
30% O.N.G.s
20%
10% Regulador
0%
Comunidade e
Mutires
Ministrio Pblico
Poder Concedente
Concessionaria
Elaborao: a autora(2013)

Em mdia, os respondentes entendem que a concessionria seguida dos


movimentos sociais e Ministrio Pblico so os atores mais atuantes nos
13
Quastionrios aplicados no Congresso Nacional da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e
Ambiental

153
arranjos para universalizao do saneamento em reas de vulnerabilidade
socioambiental (Grfico 4). So apresentadas no Grfico 5 as respostas
consolidadas, os demais grficos apresentam as respostas por natureza dos
grupos.

Grfico 5 - Diagnstico da Universalizao do Saneamento


100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

2) O Poder Pblico tem instrumentos


articulados de gesto dessas reas?

5) Requer uma inovao do planejamento?

6) Da prestao dos servios?

7) A estrutura tarifria tem robustez para


financiar tarifas sociais?

8) Deve haver subsdios focados para os


servios para baixa renda?

9) Essas reas tm margens financeiras? Sim


No
10) Acarreta novos custos de produo e
distribuio?

11) Acarreta novos custos de servios e


tecnologia?

12) Os clientes tem capacidade de


pagamento?

15) Deve-se ter taxas de remunerao


diferenciadas?

16) Demanda inovao regulatria?

20) A governana das instituies e a


participao social dos usurios nessas
reas nos municpios onde atua

Elaborao: a autora (2013)

154
Grfico 6 - Existncia de Instrumentos Articulados de Gesto
2) O Poder Pblico tem instrumentos articulados de gesto dessas
reas?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

Unanimidade que no h instrumentos articulados para equacionamento dos


impeditivos universalizao em reas de excluso social, conforme Grfico 6.

Grfico 7 - Concessionrias e Universalizao de reas Vulnerveis

3) Principais Motivaes das Concessionrias


100%
90% Misso Empresarial
80%
70%
60% Meio Ambiente
50%
40%
30% Perdas
20%
10%
0% Financeira

Metas Contratuais e
Regulao

Elaborao: a autora (2013)

155
Grfico 8 - Reguladores e Universalizao de reas Vulnerveis
4) Quais as principais motivao dos Reguladores?
Delibera
es

100%
90% Bem Estar
80% Social
70%
60%
50%
40% Eficincia
30% dos
20% Servios
10%
0% Metas
Contratuais

Elaborao: a autora (2013)

Nos Grficos 7 e 8 identificou-se como principais mecanismos regulatrios: a


eficincia dos servios e as metas contratuais; e mecanismos empresariais:
metas contratuais e questes financeiras. Observa-se que as metas contratuais
so efetivos gatilhos. O poder concedente, a concessionria e o regulador
responderam que as metas contratuais so as maiores motivaes para a
universalizao numa concesso. Os agentes financeiros escolheram a
eficincia dos servios, assim percebe-se porque esse condicionante ainda no
foi adotado nos mecanismos de financiamentos.

Grfico 9 - Planejamento e Universalizao de reas Vulnerveis


5) Requer uma inovao do planejamento?

Universidade
Sociedade Civil
Regulados
Reguladores Sim
Poder Concedente No
Agentes Financeiros
Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

156
Grfico 10 - Prestao dos Servios de Saneamento em reas Vulnerveis
6) Requer Inovao da prestao dos servios?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total

100% 80% 60% 40% 20% 0% 20% 40% 60% 80% 100%

Elaborao: a autora (2013)

Conforme Grficos 9 e 10 h unanimidade que necessrio inovao do


planejamento e da prestao.

Grfico 11 - Estrutura Tarifria de reas Vulnerveis


7) A estrutura tarifria tem robustez para financiar tarifas sociais?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

157
Grfico 12 - Subsdios Tarifrios para reas Vulnerveis
8) Deve haver subsdios focados para os servios para baixa renda?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

Os grupos questionados, exceto a universidade afirma no haver robustez


tarifria para universalizao, e todos acreditam ser necessrio subsdios,
conforme grficos 11 e 12.

Grfico 13 - Margens Financeiras de reas Vulnerveis


9) Essas reas tm margens financeiras?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

158
Grfico 14 - Custos para Operar reas Vulnerveis
10) Acarreta novos custos de produo e distribuio?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

A Poder concedente afirmou que no h margens, porm os demais ficaram


divididos quanto capacidade de pagamento do usurio, conforme Grfico 13.

H unanimidade que acarreta novos custos atendimento adequado aos SBR,


conforme Grfico 14.

Grfico 15 - Capacidade de Pagamento de Vulnerveis


12) Os clientes tem capacidade de pagamento?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

159
Houve diviso de opinies quanto capacidade de pagamento conforme
Grfico 15 e unanimidade nos ganhos pela incluso na cadeia de valor,
conforme Grfico 16.

Grfico 16 - Custos para Operar reas Vulnerveis

100%
13) Como fazer reduo de custos dos servios para vulnerveis?
90% Pessoal
80% Prprio
70%
60%
50% Contratos
40%
Terceirizados
mais Baratos
30%
e com Novas
20%
Modelagens
Servios
10%
0%
Locais

Incluso da
Comunidade
nos Servios

Elaborao: a autora (2013)

Grfico 17 - Custos dos Ativos das reas Vulnerveis


14) Como fazer reduo de Custos de ativos?
100%
90%
80%
70%
60% Solues
50% Tcnicas
40%
30% Alternativ
20% as
10%
0% Financiam
entos No
Onerosos

Elaborao: a autora (2013)

160
No Grfico 17, para a reduo dos custos de investimentos, os respondentes
optaram por financiamentos no onerosos, exceto s agentes financeiros que
entendem que se podem reduzir os custos de investimentos com solues
tecnolgicas.

Grfico 18 - Taxas de Remunerao em reas Vulnerveis


15) Deve-se ter taxas de remunerao diferenciadas?

Universidade

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores Sim
No
Poder Concedente

Agentes Financeiros

Total Geral

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%


Elaborao: a autora (2013)

As respostas quanto taxa de remunerao diferenciada foram unanimidade


com todos os segmentos de entrevistados no Grfico 18.

Grfico 19 - Inovao Regulatria reas Vulnerveis


16) Demanda inovao regulatria?

Sociedade Civil

Regulados

Reguladores
Sim
Poder Concedente No
Agentes Financeiros

Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

161
No Grfico 19 h unanimidade quanto necessidade da inovao regulatria
para o setor, divergindo apenas os agentes financeiros.

Grfico 20 - Contribuio dos Grupos para Inovao da Universalizao

Elaborao: a autora (2013)

O Grfico 20 demonstra a concentrao de profissionais aptos gesto e


atividades correlatas, e poucos nos demais itens como: jurdico e financeiro.

Grfico 21 - Conscincia Ambiental do Usurio de Baixa Renda

Elaborao: a autora (2013)

No Grfico 21 h unanimidade que o usurio tem conscincia ambiental.

162
Grfico 22 - Qual grupo deve ser inovado

Elaborao: a autora (2013)

No Grfico 22, como resposta unnime a poltica pblica que demanda


inovao. Os reguladores acharam que a concessionria deve ser inovada, e a
concessionria achou que era o regulador.

Grfico 23 - Governana e Participao Social


20) A governana das instituies e a participao social dos
usurios nessas reas nos municpios onde atua aumentaram
nos ltimos anos?

Universidade
Sociedade Civil
Regulados
Reguladores Sim
Poder Concedente No
Agentes Financeiros
Total

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Elaborao: a autora (2013)

163
No Grfico 23 houve unanimidade dos entrevistados quanto necessidade de
inovao da governana. No grfico 20, como contribuio que cada grupo de
atores poderia dar para a inovao do modelo, foi respondido: Agentes
financeiros: estudos do modelo de gesto; poder concedente: estudos de
modelo de projeto; Reguladores: estudos; Sociedade Civil: modelo de gesto; e
Universidade: estudos.

As respostas serviram como referencial para as entrevistas qualitativas


aplicadas nos atores em cargos da alta administrao das instituies
participantes do processo de universalizao de reas de vulnerabilidade.

5.5. INVESTIGAO QUALITATIVA GESTORES INTRA-ORGANIZAO

A investigao intra-organizao foi realizada exclusivamente para as reas


objeto da pesquisa e reas funcionais da concessionria, at nvel de diretoria.
Teve por objetivo, identificar, como a teoria da administrao poderia contribuir
inovao do modelo de gesto, em quais bases conceituais e de prticas
estava apoiado, e se era o mesmo adotado para a universalizao de reas
vulnerveis. As variveis de investigao escolhidas para o diagnstico e
descrio do modelo atual foi apoiado no Diagnstico de Nadler: ambiente,
organizao, estratgia, tecnologia, estrutura organizacional e comportamento
organizacional.

A primeira etapa foi de entrevistas qualitativas aplicadas aos gestores das


reas meio. A segunda etapa foi de aplicao de questionrios a todos os
agentes comunitrios da RMSP (Anexo 2 questionrio 2) e a todos os
gestores da RM da Baixada Santista, (Anexo 2 questionrio 3) atuando em
interfaces de processo que promovem a universalizao nas reas vulnerveis
- 13 (treze) gestores da RMBS e 15 (quinze) da RMSP.

Conforme metodologia adotada pela ANEP, os questionrios qualitativos foram


previamente testados em atores de referncia em contexto ad-hoc, que
permitiram ajuste dos formulrios da pesquisa quantitativa, para determinar os

164
elementos de linguagem e temas predominantes para alcanar os objetivos da
construo do modelo.

5.5.1. Perguntas aos gestores:


O objetivo das perguntas apresentadas aos gestores foi relatar as prticas
genricas adotadas com respostas das reas funcionais do tema. Como
principais perguntas obteve-se:

1. Como funciona o Planejamento Estratgico, Ttico e Operacional para o


atendimento das reas favelizadas e irregulares - antes da urbanizao e at a
urbanizao?

No caso da RMSP, os escritrios regionais, chamados UGRs tm todas as


reas mapeadas no Sistema de Informaes Geo-referenciadas - Signos.
(quantidade de domiclios, titularidade, disponibilidade de redes, base da
Fundao Seade de vulnerabilidade social, setores censitrios, de
abastecimento e esgotamento sanitrio, arruamento, situao de fundo de vale
e factibilidade de ligao de esgoto, entre outros dados geo-referenciados).

2. Como levantam dados para se planejarem no atendimento s reas


irregulares considerando o crescimento das populaes nessas reas. Como
o relacionamento com os municpios e outros rgos do estado?

Cada caso tem uma tratativa. Alguns adotam a base do IBGE e atualizam com
pessoal prprio, outros adotam as bases da prefeitura para o cadastro do Plano
de Habitao de Integrao Social.

3. Quais os programas (institucionais, de computador e procedimentos) que


vocs adotam para monitorar perdas fsicas e comerciais, atendimento aos
clientes por rede ou outras possibilidades e divulgao e formas de promover a
incluso na tarifa social?

O volume de perdas nestas reas estimado, uma vez que no h setorizao


das favelas na maioria dos casos. controlado e calculado pela rea de
perdas locais, depois so totalizados e informados manualmente rea de

165
perdas central. Est em desenvolvimento/implantao um sistema integrado.
As informaes so estimadas, para esses casos, por no haver setorizao
das reas favelizadas e irregulares na grande maioria das comunidades.

4. Como mobilizam funcionrios e clientes? Podem fornecer relatrios e


documentos recentes da UN e de resultados desse processo?

So mobilizados em seminrios de planejamento e disponibilizaram dados e


estudos das reas objeto de estudo em curso.

5. Quais os problemas que vocs tm com essas comunidades como


segurana, furto? Como superam essas questes? Fazem reunies com as
comunidades? Qual a frequncia e nmero mdio de participantes?

Cada rea tem a sua particularidade, desta forma, as reunies e envolvimento


da prpria comunidade um componente varivel. As reas com maior
criminalidade passaram por programas de conscientizao para reduzir
vandalismos. E as reas que possuem reunies peridicas apresentam melhor
relacionamento e conseguem parcerias com as comunidades.

Na segunda etapa foi aplicado questionrio para obter o diagnstico da rea


objeto de pesquisa. Os respondentes eram Agentes Comunitrios e Gestores
da rea de servios, engenharia e comercial da Regio Metropolitana da
Baixada Santista.

166
Grfico 24 - Diagnstico da Universalizao por Gestores da rea de Pesquisa
Gestores e Agentes Comunitrios da Operadora na RMBS

2 - Requer uma inovao no


processo

3 - Do atendimento?

7 - O usurio deve dizer quanto est


disposto a pagar?

8 - A empresa deve financiar os


descontos do prprio bolso?

9 - O poder Pblico deve subsidiar os


servios

10 - H vinculo emocional entre


usurios e empresa?

11 - Essas reas tem margens


financeiras muito tmidas

12 - Acarreta novos custos de


produo e distribuio?

13 - Acarreta novos custos de


servios e tecnologia?

14 - Os clientes tem capacidade de


pagamento?

17 - Deve-se ter remunerao dos


investimentos e custo de
oportunidade diferenciados?
100%75% 50% 25% 0% 25% 50% 75%100%

Sim No

Elaborao: a autora(2014)

Como concluso os gestores e agentes comunitrios responderam que requer


inovao da gesto (atendimento), no h margens (remunerao dos
investimentos e custos de oportunidade diferenciados), demanda financiamento
(poder pblico deve subsidiar servios), aumenta custos (produo, distribuio
e servios) e no h capacidade de pagamento pelos usurios (Grfico 24).

167
5.6. AVALIAO DA ESTRATGIA DE MAPEAMENTO DE REAS
VULNERVEIS E CHECAGEM DE BANCO DE BENEFICIRIOS

Duas abordagens foram adotadas para avaliao: mapeamento das reas


irregulares do IBGE sobre os setores de vulnerabilidade da Fundao SEADE
e mapeamento dos usurios com tarifa social da concessionria nos mesmos
setores, cruzando com os domiclios cadastrados no Cadastro nico para
Programas Sociais - CADUNICO cuja base de dados foi fornecida pela
Secretaria Estadual de Assistncia Social.
Na metodologia de triangulao mltipla partiu-se da identificao,
mapeamento, limitao e seleo de reas de excluso do saneamento
segundo o mapeamento da vulnerabilidade. Aplicou-se frente necessidade de
focalizar a vulnerabilidade, como conjunto de dimenses ligadas a condies
de pobreza definidas pelo IPVS, privaes de gua tratada e esgotamento
sanitrio, uma vez que, nas reas urbanas, quase impossvel distinguir os
pobres afetados por condies de riscos ambientais e sanitrios dos no
pobres afetados pelas mesmas condies, em termos de resilincia e
adaptao. Levaram-se em conta as dimenses de renda, educao e
longevidade e componente geogrfico anlise do IPVS acrescentado das
dimenses de risco sanitrio e ambiental com objetivo de identificar a
resilincia e adaptao de uma comunidade. Esse indicador capaz de
classificar e localizar a vulnerabilidade socioambiental por setores censitrios,
dentro de um municpio, e combinar trs dimenses, a socioeconmica, a
demogrfica e a sanitria, que classificam estes setores censitrios em trs
grupos de vulnerabilidade socioambiental (IPVS 5, 6 e 7) (SEADE, 2012):
Grupo 5 com vulnerabilidade alta, possuem as piores condies
socioeconmicas, e na mdia os piores nveis de renda e escolaridade.
Concentra famlias mais velhas, com menor presena de crianas pequenas e
so atendidos por redes pblicas de servios de gua e sem esgotamento
sanitrio;
Grupo 6 com vulnerabilidade muito alta, apresentam as piores condies
socioeconmicas urbanas, com grande concentrao de famlias jovens, baixos

168
nveis de renda e escolaridade e presena significativa de crianas pequenas e
no so atendidos por redes pblicas de servios de gua (acessam gua
ilegalmente) e no possuem esgotamento sanitrio. Por ter esta combinao,
o grupo mais vulnervel em termos de resilincia e adaptao.
Grupo 7, com vulnerabilidade muito alta, o segundo grupo na
dimenso socioeconmica rural, com grande concentrao de famlias jovens,
baixos nveis de renda e escolaridade e presena significativa de crianas
pequenas e no so atendidos por redes pblicas de servios de gua
(acessam gua legal ou ilegalmente) e no possuem esgotamento sanitrio.
Por ter esta combinao, o grupo mais vulnervel em termos de resilincia e
adaptao.
Em tese as polticas pblicas de saneamento para combater a pobreza, assim
como as estratgias empresariais para universalizao dos servios de
saneamento, estavam focalizadas nos setores censitrios pertencentes aos
grupos de vulnerabilidade 5, 6 e 7, pois apresentavam os maiores nveis de
vulnerabilidade em todos os aspectos com elevado risco, baixa resilincia e
baixa adaptao. Cabe notar que importante levar em considerao a
diferena entre os setores classificados como pobres nos pequenos municpios
e nas grandes reas urbanas. Isso acontece porque os riscos sociais a que
esto expostos so muito diferentes, e os efeitos negativos das condies de
pobreza so mais intensas nos grandes centros urbanos. Os preos relativos
so maiores e so necessrios mais recursos nos meios urbanos para
satisfazer as mesmas necessidades bsicas, promovendo diferentes condies
de vulnerabilidade, resilincia e adaptao (SABESP, 2014).
Com a finalidade de definir as economias a serem subsidiadas, foram
analisadas somente as de populao pertencente aos grupos de IPVS
definidos para os critrios para a focalizao (IPVS 5, 6 e 7).
O Mapa 3 apresenta nos municpios da RMSP, os setores censitrios
classificados de acordo com a porcentagem do total dos domiclios que
pertencem aos grupos IPVS 5, 6 e 7, sem ligao de gua e cercado de reas
abastecidas, totalizando 14079 reas irregulares na RMSP (SABESP, 2014).

169
Tambm foi feito a confrontao entre Bancos de Dados da Secretaria da
Assistncia Social dos Cadastrados no CADUNICO, usurios SABESP e
Setores da Fundao Seade cujo ndice de Vulnerabilidade Social 5 ou 6.

5.6.1. Populao Vulnervel X Usurio Cadastrado na Tarifa Social

A estrutura tarifria da SABESP apresenta tarifas discriminadas segundo


categorias tarifrias, blocos de consumo e regionais tarifrias. So oito
categorias tarifrias, quatro faixas (blocos) de consumo14 e seis regies
tarifrias. A estrutura tarifria da empresa discrimina os usurios em oito
categorias tarifrias: residencial, que se subdivide em trs categorias de cunho
social: social, favela e normal; comercial/entidade assistencial e normal;
industrial; pblicos sem contrato; pblicos com contrato. A desagregao dos
usurios residenciais nas trs categorias de cunho social busca subsidiar as
classes de baixa renda atravs de tarifas inferiores s praticadas para usurios
da categoria residencial normal, enquadrando-se na Tarifa Residencial Social os
usurios que atendam, pelo menos, um dos seguintes critrios: 1)Se tratando de
residncia unifamiliar: ter renda familiar de at trs salrios mnimos, ser
morador de habitao subnormal com rea til construda de 60m e ser
consumidor monofsico de energia eltrica com consumo de at 170 kWh/ms;
ou estar desempregado, sendo que o ltimo salrio seja de no mximo 3 (trs)
salrios mnimos, neste caso o tempo mximo ser de 12 meses, no podendo
ser renovado; 2) Se tratando de habitao coletiva: morar em habitaes
consideradas sociais, tipo cortios e as verticalizadas, tais como Unidade Social
Verticalizada resultante do processo de urbanizao de favelas (ARSESP,
2013). O Grfico 25 demonstra o percentual de economias segundo as
categorias tarifrias residenciais. O Grfico 26 demonstra a participao do
consumo medido segundo as categorias tarifrias residenciais.

14
Exceto usurios das categorias residencial Social e Favela, que possuem 5 faixas de consumo.

170
Grfico 25 - Distribuio das economias de gua e esgoto nas categorias tarifrias residenciais
ResidenciaisSocial ResidenciaisFavelas
2,9% 0,2%

ResidenciaisNormais
96,9%

Fonte: SABESP (2012a).

Grfico 26 - Distribuio do consumo medido de gua e esgoto nas categorias tarifrias residenciais
ResidenciaisSocial ResidenciaisFavelas
2,8% 0,6%

ResidenciaisNormais
96,6%

Fonte: SABESP (2012a).

Analisando os grficos 25 e 26 observa-se que os usurios residenciais das


categorias social e favela abrangem apenas 3,1% das economias residenciais
totais. Em termos do volume medido, esses usurios representam 3,4% do
consumo residencial total.

A comparao das bases de dados da Fundao Seade, Secretaria de


Assistncia Social e domiclios com tarifa social, objeto do captulo 8.

5.7. INVESTIGAO QUALITATIVA LDERES COMUNITRIOS


Foi aplicado questionrio (Anexo 2 questionrio 2) com objetivo de checar o
cadastro de famlias assistidas pelos programas geridos pela SASESP e
Fundao SEADE, validando e complementando com situao de acesso

171
gua e esgotamento sanitrio, com os principais dados para verificao do
enquadramento na tarifa social.

Previamente aplicao dos questionrios foram feitas entrevistas em


profundidade com seis lderes do processo de universalizao em comunidades.
Foram elaboradas questes objetivas com respostas simples e previstas,
conforme identificadas junto com as lideranas e agentes comunitrios da
SABESP.

O desenho amostral foi aleatrio, estratificado de acordo com a condio do lder


comunitrio da rea de estudo da - UN e por aglomerado subnormal15 (Tabela
10.).

A partir da definio das reas de interesse no piloto foram levantadas as


plantas de localidades fornecidas pelo SIG e aglomerados selecionados
para as 2 Uns;

Foram convidados todos os lideres identificados pela agentes


comunitrios da concessionria;

O entrevistado era obrigatoriamente morador (a) da rea;

Foram aplicados questionrios para 68 lderes, que desejaram


voluntariamente participar da pesquisa sobre suas reas de
representao nos encontros comunitrios. Todos eram moradores das
reas que representavam as zonas amostrais com, aproximadamente,
6.800 residncias subnormais em reas favelizadas, cujo IPVS eram de
nvel 5 ou 6.

Foram definidas duas unidades amostrais nas RMs, Unidades de Negcio Norte
e Baixada Santista, para aplicao dos questionrios (Anexo 2 questionrio 2).

15
Habitao precria construda em propriedade alheia (IBGE, 2011).

172
Tabela 10 - Definio da Amostra de Entrevistas s Lideranas Comunitrias
Total de Amostra dos 2 Unidades % Calculo Margem Nvel de
domiclios domiclios de da Amostra de Erro Confiana
irregulares no representados Negcios
setor/UN pelos
respondentes
14079 - RMSP 68 60 RMSP e 40,97% 1% 96%
e 8 RMBS
2515 - RMBS
Total = 16594

Elaborao: a autora (2015)


No universo de 14.079 domiclios, foram entrevistados 68 lderes, representando
6.800 domiclios em mdia, numa distribuio normalizada (mdia 0 e desvio
padro 1) foram englobados as situaes que cobrem 96% dos casos com uma
margem de erro de + ou 1% da mdia.

Segundo a ABEP Associao Brasileira de Empresas de Pesquisas, a amostra


deve representar a populao objeto de investigao, de forma a permitir o
estudo das correlaes entre ambas. No projeto, adotou-se tcnica de amostra
aleatria estratificada por conglomerados com estratgia de amostragem
aleatria simples, que aquela em que toda unidade da populao estudada
tem igual chance de ser includa na amostra, e a probabilidade de uma unidade
ser selecionada no afetada pela seleo de outras unidades. Esta tcnica de
amostragem utilizada quando a populao finita, reduzida e homognea.
Utilizaram-se quatro estgios de tcnicas probabilsticas para vistorias e
pesquisa com lideranas comunitrias: municpio, setor censitrio do IBGE e
classificao de IPVS do municpio, setor censitrio, domiclio e/ou indivduo,
com coleta de dados por entrevistas pessoais e vistorias ao local. O erro
amostral ou margem de erro o intervalo de possveis resultados, consideradas
as caractersticas da amostra. Nvel de confiana a probabilidade de o valor do
parmetro em estudo pertencer ao intervalo centrado na estimativa estatstica do
parmetro e limites determinados pelo erro amostral tolerado (OLIVEIRA e
GRCIO, 2005, Barbetta, 1999).

Para o desenho dos questionrios utilizados nesta investigao com os lderes


comunitrios foi utilizado um formulrio e os seguintes procedimentos:

173
Realizao de 01 grupo focal na casa de apoio social da concessionria
de servios concessionria na Comunidade Mxico 70 na RMBS. Estes
se realizaram com a assistncia de 6 chefes de famlia/lideres de
comunidade;

Realizao de 02 entrevistas piloto na RMSP;

Aplicaram-se os questionrios (Anexo 2 questionrio 2) em 05


encontros comunitrios da RMSP e RMBS da agenda.

O Objetivo principal foi verificao de como o lder comunitrio avalia o


tratamento conferido sua comunidade, frente incluso em programas de
universalizao, acessibilidade a servios comerciais, incluso na tarifa social e
hbitos de uso da gua da comunidade, insero no CADUNICO, Bolsa Famlia,
e a percepo do impacto no oramento familiar comparativamente ao preo de
outros servios pblicos. A aplicao dos questionrios foi realizada com auxilio
dos agentes comunitrios da concessionria, seguindo procedimentos
padronizados da Universidade de So Paulo, supervisionado pela
concessionria e orientador. As respostas codificadas e digitadas foram
submetidas a um controle de consistncia, antes de seu processamento.

Os dados foram processados com o software Access e Excel.

Foram definidos formulrios aps as entrevistas qualitativas com seis lderes


comunitrios da RMSP e RMBS. Os questionrios da pesquisa quantitativa foi
aplicada a 41 lderes comunitrios da RMSP MN (UN Norte), cujo programa
social completou 18 anos ininterruptos em 2014.

Quanto a questes sobre trabalho, renda, tarifa e servios e bens de consumo,


que concorrem no oramento familiar, observa-se que 67% no dos
entrevistados, no achavam a tarifa alta comparada com servios de telefonia
celular, apesar de apenas 35% estarem no mercado informal (Grficos 27, 28 e
29).

174
Grfico 27 - Concorrncia no oramento familiar com tarifa de gua

Fonte: a autora (2015)


Grfico 28 - Programas sociais do Governo Federal
1 - Programas Sociais

Cadnico Bolsa Famlia Outros


14%

29% 57%

Fonte: a autora (2015)


As perguntas feitas aos lderes comunitrios tinham por objetivo investigar se as
condies de aplicabilidade das tarifas sociais eram aderentes condio das
populaes no aspecto de estar ou no na economia formal, estar ou no em

175
algum programa de assistncia social e achar ou no as tarifas caras. Deve-se
ressaltar que apenas 35% dos entrevistados estavam na economia formal
(Grfico 27). Apesar de divididos quanto ao preo da gua, ao comparar com a
telefonia celular mvel e energia, achavam que o valor da fatura era baixo.
Apenas 27% tinham uma renda superior a 3,5 salrios mnimos, o restante
recebia menos ou estavam desempregados.

Grfico 29 - Respostas das Lideranas Comunitrias da RMSP


Lideres Comunitrios RMSP

Sim No

01- Mora em rea irregular ou de risco?


02- a SABESP que fornece gua?
03- Recebe conta de gua?
04- As vezes usa caminho pipa ou
07- Onde mora tem esgoto a cu
08- Sua casa j tem ligao de esgoto?
09- Quando chove h enchetes?
10- Tem caixa d'agua?
12- Como lava a roupa? Voc tem
13- Usa a gua depois?
15- Usa a gua do banho para outras
16- Quando chove, guarda a gua da
17- Sabe ver se tem vazamento?
18- H muita gente que no paga a
19- H vazamentos na comunidade?
20- Quando v um vazamento liga pra
21- Tem o nome na conta?
22- Sabe quando vai faltar gua?
23- Sabe quando tem reunio
24- Gosta dos agentes comunitrios
31- Voc que paga as conta da sua
36- visitado pelo SUS?
37- Est cadastrado na tarifa social?
38- Sabe como se cadastrar?
43- Tem conta atrasada?
44- E se precisar negociar atraso fcil?
45- Consegue pagar a conta em
46- Tem Bolsa Famlia?

100% 75% 50% 25% 0% 25% 50% 75% 100%

Fonte: a autora (2015)

176
As respostas consolidadas dos 24 lderes comunitrios da RMBS constam do
Grfico 30.

Grfico 30 - Respostas das Lideranas Comunitrias da RMBS


Lideres Comunitrios RMBS
100%75% 50% 25% % 25% 50% 75%100%

1 - Est em algum programa social

2- Tem tarifa social da SABESP?

3- Comparando com uma conta de


energia e celular a conta da SABESP
barata?

4- Est em rea irregular?

5- Tem gua na rede todos os dias da


semana?

6- Usa bica ou caminho PIPA?

7- Tem ligao de esgoto? Sim


No
8- Sabe quando vai ter reunio na
SABESP?

9- Comunica comunidade os
resultados da reunio?

10- Consegue ser atendido pela


SABESP?

11- Sente que tem poder de mudana?

12- Define com a SABESP qual ao


mais importante?

13- Conhece algum da comunidade


que trabalha no SE LIGA NA REDE?

14- Gosta da SABESP?

Fonte: a autora (2015)

177
Cada lder comunitrio representa em mdia cem domiclios do aglomerado
urbano, segundo informaes dos agentes comunitrios da concessionria. As
respostas subsidiaram a inovao da gesto, quanto s necessidades das
comunidades para atendimento, frequncia de reunies, parmetros para
educao ambiental e divulgao de benefcios tarifrios, e identificar o nmero
de usurios dos servios que estavam cadastrados nos programas sociais para
rea de estudo. Nos Grficos 29 e 30, observou-se o bom relacionamento da
concessionria com os usurios de baixa renda das duas reas metropolitanas
entrevistadas, baixo percentual de cidados entrevistados em reas irregulares,
podendo-se atribuir esse nvel de respostas a um temor de confessar a invaso.
Ainda assim, observou-se o baixo percentual de domiclios com tarifa social e
demonstrou um desconhecimento do usurio quanto ao procedimento para se
cadastrar e condies de aplicabilidade distanciadas da realidade. Mais de 50%
conseguiram negociar contas atrasadas facilmente, tambm se verificou que o
percentual de pessoas cadastradas no Bolsa Famlia e CADUNICO no atingem
25% dos usurios entrevistados.

5.8. RESULTADOS DA INVESTIGAO DE DOMICLIOS DAS


COMUNIDADES ALVO
Foram definidas trs unidades amostrais para piloto: Prainha, Marezinha e Santa
Cruz dos Navegantes no municpio de Guaruj com aproximadamente 1500
unidades mescladas entre casas, comrcios e indstrias. Os domiclios foram
vistoriados com procedimentos empresariais padronizados de ligaes
clandestinas, vazamentos, no localizadas, ligaes ativas e inativas pela
unidade de negcio local.

5.8.1. Amostra
O tamanho amostral para a vistoria das conexes nos domiclios dos
aglomerados urbanos no municpio de Guaruj apresentado na Tabela 11.

Para anlise estatstica, calculou-se que foram vistoriados 7,5% dos domiclios
em aglomerados subnormais do municpio, significando que em uma distribuio

178
normalizada (mdia 0 e desvio padro 1) foram englobadas as situaes que
cobrem 96% dos casos com uma margem de erro de + ou 2% da mdia.

Tabela 11 - Definio da Amostra de Vistorias Realizadas Aglomerados Urbanos


RMBS Nmeros Comunidades Residncias Amostra dos 7,5%
16
Municpio Guaruj Escolhidas Baixa renda Domiclios
Pop. em Aglomerados 33.263 Vistoriados
Prainha 1381
(habitantes)
% do Municpio 38% Marezinha 544 Erro Amostral 2%
Nmero de 56 Confiana 96%
Santa Cruz 590
Assentamentos
Nmero de 3,66 Heterogeneidade 50%
Total 2.515
Hab./domicilio
Elaborao: a autora (2015)

5.8.2. Vistorias de Domiclios e Aglomerados em Campo


As vistorias foram realizada pela equipe operacional da unidade de negcio, com
acompanhamento e anlise dos resultados pela pesquisadora. As intervenes
realizadas foram: identificao de ligaes clandestinas, verificao de inativas,
levantamento de vazamentos de campo, identificao de dbitos pendentes,
religaes, supresses, parcelamento de dbitos, enquadramento em tarifa
social e pedidos de ligao de gua em 2515 domiclios (Tabela 11). Nesse
sentido, devem-se apresentar algumas definies da concessionria:

Ligaes inativas: a supresso da ligao devido existncia de dbitos;


Ligaes clandestinas: abastecimento direto da rede de forma irregular,
causando perdas aparentes do volume de gua consumido pelos
domiclios;
Vistoria: procedimentos padronizados na concessionria de visita aos
domiclios para verificao de existncia de ligaes clandestinas,
vazamentos, ligaes no localizadas, ligaes ativas e inativas.

16
Condomnios s nas UNs em que estes tenham uma participao relevante, caso contrrio, as entrevistas se
concentraro em residncias (COHAB e CDHU).

179
Tambm foram vistoriadas situaes de vazamentos, e de ligaes no
localizadas para elaborao do cadastro tcnico e comercial dos usurios
moradores dos assentamentos precrios definidos sobre o mapa do municpio
(Mapa 4 e Mapa 6).
As avaliaes e anlises dos resultados, conforme metodologia, as concluses
constam do Polo de Avaliao.

5.9. INVESTIGAO DA INCLUSO NA CADEIA DE VALOR


Para investigao da incluso na cadeia de valor pela concessionria, nos
termos das grandes organizaes sociais, foram identificados programas
empresariais com esta prtica. A empresa17 contratada pela concessionria para
atuar no arcabouo social junto s comunidades no Programa Se Liga na Rede
formou equipes, compostas de mulheres das comunidades, que atuaram nos
projetos de relacionamento comunitrio, sendo que algumas eram lderes
comunitrias. As equipes participaram de treinamentos e atuaram em programas
em todas as regies da cidade de So Paulo, e litoral para oferta de diversos
servios, cuja carncia est sendo detectada, de acordo com cada regio, em
levantamentos realizados pela empresa contratada. As funcionrias
entrevistadas que trabalhavam nos contratos do Se Liga conseguiram que: 35%
passaram a pagar estudo dos filhos; 47% investiram em melhorias de suas
casas; 35% acham que melhoraram a qualidade de vida da famlia; 22%
voltaram a estudar; e 4% investiram na troca do carro. Em relao aos seus
desejos: 89% queriam voltar a estudar; 8% queriam comprar um carro; 8%
queriam viajar; 23% queriam investir em melhorias para a casa; 21% queriam
adquirir casa prpria. As mulheres da nova classe C no so apenas
responsveis pela maior parte da renda nos lares brasileiros: muito alm dos
esteretipos que comumente incidem sobre os trabalhadores da nova classe
mdia, muitas dessas mulheres esto liderando uma verdadeira revoluo social
no Pas, ao investir em sonhos concretos, como a compra da casa prpria, o
ingresso na universidade ou em cursos de lnguas, a educao dos filhos e

17
DEEP Desenvolviemto e Envolvimento Estratgico de Pessoas e Cliente.

180
viagens ao exterior. Esta concluso de uma pesquisa realizada pela Deep -
Desenvolvimento e Envolvimento Estratgico de Pessoas e Clientes, que investe
em mulheres da classe C como concessionrias de servio em diversos projetos
que vm desenvolvendo, mostrando incluso na cadeia de valor, gerao e
distribuio de valor.

Aps treinamento das contratadas, a empresa tem por objetivo rentabilizar suas
famlias, aperfeioar tempo das mulheres na gesto do lar e gerar renda s
funcionrias. Com horrios flexveis e autonomia, so remuneradas por
resultados, com excelentes resultados e metas atendidas, se caracterizando
pelo sistema win-win18 (concessionria, contratada e comunidades) satisfazendo
a todos os envolvidos nos projetos.

5.10. INVESTIGAO QUALITATIVA QUANTO AO MODELO DE GESTO E


MODELO DE NEGCIO - ATORES-ESTRATGICOS
A aplicao do questionrio nessa etapa ocorreu em painel sobre a crise
hdrica19, onde o contexto da escassez poderia ser um diferencial na reflexo
quanto a perdas e desperdcio. Foi distribudo um questionrio (Anexo 2
questionrio 4) com perguntas objetivas, que trouxeram a viso dos grandes
atores e articuladores da poltica pblica do Estado, cujo objetivo foi o de
identificar as contribuies inovao do modelo de saneamento para obter a
universalizao nas reas irregulares em funo da experincia de sucesso ou
fracasso nas organizaes em termos da oferta e da demanda.

Essa etapa teve por objetivo obter dos atores chave do saneamento no Estado
de So Paulo e Governo Federal contribuies fundamentadas conceitualmente
para inovao do modelo de negcio e de gesto da concessionria. Estes
responderam (Anexo 2 questionrio 4) sobre o que consideravam prioritrio
para gesto e negcio de saneamento (Grfico 31). Tambm relataram quais as

18
Win-win, termo da Escola da Administrao Cientfica cujo paradigma de sucesso, cuja estratgia
determina que todos os envolvidos devem ganhar e no apenas a empresa. Aplicado largamente no
empreendedorismo das organizaes sociais (Prahalad, 2008, p.73).
19
Aplicados em Seminrio sobre Crise Hdrica da Associao Brasileira de Engenharia Sanitria e Ambiental
- SP

181
inovaes que foram sugeridas para o modelo de negcio e modelo de gesto
(Quadros 15 e 16).

Quadro 15 - Ordenamento das Estratgias do Saneamento


Ordene estratgias por ordem de importncia segundo sua viso:

( ) Estratgia de Conservao dos Recursos Hdricos e biodiversidade

( ) Gesto de Perdas

( ) Gesto da Contaminao por lanamentos

( ) Gesto do uso e ocupao do solo

( ) Programa de Uso Racional da gua

Elaborao: a autora (2015)

Quadro 16 Inovao do modelo de gesto e negcio


1. Em sua opinio, o que seria a inovao no modelo de gesto do
setor de saneamento atualmente em reas de vulnerabilidade
socioambiental?
2. Em sua opinio, qual seria a inovao do modelo de negcio do
setor de saneamento atualmente em reas de vulnerabilidade
socioambiental?
Elaborao: a autora (2015)

182
Grfico 31 - Priorizao da Estratgia do Negcio de Saneamento
70%

60% 58%

50%

40% 37% 37%


32% 32%
30% 26% 26%
21% 21% 21%
21% 21%
20% 16%
16% 16% 16% 16% 16%
11% 11% 11%
10%
5%5% 5% 5%

0%
Estratgia de Gesto de Perdas Gesto da Gesto do Programa de Uso
Conservao dos Contaminao por desmatamento Racional da gua
Recursos Hdricos lanamentos
1 Lugar 2 Lugar 3 Lugar 4 Lugar 5 Lugar

Elaborao: a autora (2015)

Entre as respostas nas quais o pensamento do entrevistado est com


fundamentao terica conceitual alinhada ao referencial terico da pesquisa,
foram escolhidas as respostas principais e solicitada autorizao para constar
nessa tese.

Dos 19 respondentes: 16% no responderam o que seria uma inovao do


modelo de gesto; 26% no responderam o que seria uma inovao do modelo
de negcio; 0,5% no sabia a diferena e se confundiram. As tabelas 12 e 13
mostram as sugestes dos pesquisados. A tabela 12 apresenta as sugestes
dadas para a pergunta sobre inovao do modelo de gesto na primeira coluna.
Na segunda coluna, a letra (G) indica que a sugesto dada para inovao da
gesto, conforme perguntado; a letra (N) indica que a sugesto dada para
inovao do modelo de negcio. Semelhantemente, a tabela 13 apresenta as
sugestes dadas para a pergunta sobre inovao do modelo de negcio na
primeira coluna. Na segunda coluna, a letra (G) indica que a sugesto dada

183
para inovao da gesto; a letra (N) indica que a sugesto dada para inovao
do modelo de negcio, conforme perguntado.

Tabela 12 - Inovaes sugeridas para o modelo de gesto pelos respondentes


Conceito
de
Inovaes para o Modelo de Gesto
Gesto/
Negcio
Integrar todas as gestes locais e regionais, eliminando "feudos" de
secretrias/rgos/entidades que atrasam a gesto do uso da gua. Fomentar o interesse
G
privado (como ocorre em rodovias) e tirar dele (e de outros setores privados atravs de
benefcios) recursos financeiros pra serem reaplicados gesto da gua.
Possibilidade de atuao direta das companhias de saneamento na fiscalizao do uso do
G
sistema (inclusive autuao)
Criao de uma base legal slida para enfrentamento das crises sem interferncias polticas
N
eleitorais.
Os modelos apresentados pela SABESP e Sanasa devem ser unificado e estudado p/ o estado
N
e como no dizer ao Brasil, pois a crise nacional para com gastos regionalizado.
Realizao de uma auditoria nacional, estadual e municipal da utilizao dos recursos hdricos,
incluindo balano de recursos e entrega de captao.
N
Envolvimento da sociedade na fiscalizao do uso de recursos hdricos, com a implementao
de sistema de comunicao de denncias pelo nmero de telefone 0800.
No s planejar e executar a obra, mas ensinar a populao a usar a obra (marketing social e
G
educao ambiental).
Compromisso poltico com o social no com interesses particulares; controle do estado. G
Os critrios de gerenciamento das vlvulas e redutores de presso. G
Ao lado de aes tcnicas e operacionais, promover a educao visando o bom uso e o
G
reaproveitamento deste recurso cada vez mais escasso.
A considerao do efeito das "mudanas climticas" no planejamento hdrico e energtico em
todo o territrio nacional e a considerao desde efeito na elaborao de nossas polticas G
pblicas.
Inserir na grade curricular das escolas pblicas e particulares desde a educao infantil,
G
disciplina relacionada conservao dos recurso hdricos e energia.
Esclarecer as competncias de cada instncia e ator G
Gesto profissional e no poltico-partidria.
Adoo de plano direto, mas faltam as aes necessrias (com horizonte de plano mais G
abrangente).
Dar mais ateno aos cuidados com as nascentes. G
Fortalecimento da empresa publica atravs do fortalecimento de seu quadro tcnico. G
A gesto que hoje de certa forma integrada deveria ser mais ampla com relao a bacias e
G
estados vizinhos, possibilitando maior discusso entre os gestores nacionais.
Elaborao: a autora(2015)

Tabela 13 - Inovaes sugeridas para o Modelo de Negcio


Conceito
de
Inovaes para o Modelo de Negcio
Gesto/
Negcio
Assim como a Petrobrs gerencia, negocia, distribui, capta, explora Etc., o petrleo, a gua N
deveria passar pelo mesmo processo de administrao (claro, sem os mesmos "vcios" de
corrupo pontados ultimamente).
Contratos baseado em resultado G

184
Valorizao da capacidade ociosa dos sistemas produtores de gua para enfrentamento da G
crise de escassez hdrica, como agora vivida.
Instituio da compra obrigatria, por concessionrias de servios pblicos de gua, de N
volumes disponibilizados por pessoas fsicas ou jurdicas, de direito privado.
Reservar investimento e profissionais. G
A convocao social e educao ambiental (Integradas).
Estatizao dos saneamentos no pas e energia eltrica. N

PPPs N
Uma remodelao na cobrana do uso da gua. G
Tratar os servios de saneamento como essenciais; e no mercadoria. N
Hidrmetro individualizados. N
Buscam incessante no combate as perdas atravs de novas tecnologias, combater a indstria G
do vazamento que suga recursos de maneira incessante, desterceirizar o setor atendendo com
mo de obra prpria fortalecendo a empresa pblica.
Dado o resultado de pesquisa que apontam para o futuro no haver disponibilidade hdrica N
para todos as necessidades, poderia se pensar em aps penalizar pessoas fsicas e jurdicas
que consomem muito, redirecion-las para as populao/reas com menor poder aquisitivo.
Para irmos contrrio ao que ocorreu na frica.
Elaborao: a autora(2015)

Os entrevistados eram profissionais de cargos estratgicos das concessionrias,


do Estado, imprensa, agentes financiadores e escritrio de advocacia,
consultorias, universidade e sociedade civil.
Para inovao do Modelo de Negcio, os entrevistados foram unanimes em
sugerir inovao na atuao no setor, por ordem de importncia, para a
conservao dos recursos hdricos e biodiversidade, seguida de gesto de
perdas e programa de uso racional de gua. Pode-se identificar como gatilho da
inovao do modelo, segundo os especialistas do setor, a gesto da oferta
escassez hdrica, seguida da gesto da demanda perdas e Programa de Uso
Racional de gua - PURA.

5.11. CONCLUSES
As aplicaes dos questionrios demandaram uma anlise, conforme
metodologia adotada, para inovao do modelo considerando as controvrsias
sociotcnicas e a complexidade do contexto. Nesse sentido, elas foram objeto
do Polo de avaliao.
Sinteticamente, as respostas dos reguladores evidenciaram as dificuldades dos
reguladores em exercerem suas funes pelas deficincias estruturais,

185
interferncia do poder concedente sobre suas atividades, ausncia de
instrumentos da poltica pblica para garantias do equilbrio contratual nas
revises tarifrias.
Identificou-se, pelas respostas dos gestores que envidaram esforos para
atender a populao vulnervel em reas regularizadas, com instrumentos de
incluso na cadeia de valor, porm o nmero de beneficirios includos na tarifa
social demonstram as dificuldades de quanto s regras de enquadramento.
As respostas dos usurios demonstrara satisfao com a concessionria, mas
desconhecimento para cadastramento na tarifa social e de programas para
melhoria do bem-estar social, sendo que a fatura de gua no foi considerada
cara por ele.
As vistorias em campo demonstraram o alto nmero de ligaes clandestinas
nesses locais e a necessidade da participao de profissionais das ciencias
sociais para contribuirem na atuao tcnica junto s comunidades.
Observou-se que no aspecto do conhecimento para inovao, o setor tem
dificuldades de reconhecer a diferena entre modelo de gesto e de negcio, e
priorizar aes e estratgias frente s diferentes demandas e crise, e de propor
inovaes para modelo de negcio que supere as dificuldades setoriais.

186
6. RESULTADOS DO POLO DE AVALIAO

6.1. CONSIDERAES GERAIS

O polo de avaliao compreende instrumental para as avaliaes qualitativas e


quantitativas e consequentemente subsidiar a construo do modelo. Os dados
foram processados com o Microsoft Access, Microsoft Excel e Signus sistema
georeferenciado da operadora. Os seguintes resultados para cada cluster e para
o total dos entrevistados foram realizados: tabulaes simples para cada
pergunta e tabulaes cruzadas segundo variveis sociodemogrficas e outras
de interesse identificadas: grupos de interesse econmico, tcnico e jurdico. A
interpretao dos resultados dos questionrios respondidos (Anexo 2) e dados
coletados foi realizada com emprego da triangulao mltipla com checagens
(Adorno & Castro, 1994; Denzin, 2000; Minayo e col., 2005; Patton, 2002) e
incorporao de anlise temtica como procedimento interpretativo para
aprofundamento de resultados obtidos por meio da estratgia da triangulao
(Bardin, 1995; Minayo, 2004). Desenvolveu-se uma anlise com base no modelo
de dados de painel para o modelo de administrao, considerando o efeito
especfico dos estados nas variveis no observadas: polticas pblicas e
exigncias regulatrias e contratuais metropolitanas permitindo comparar a
universalizao dos servios de saneamento em relao s reas de
vulnerabilidade social.

6.2. AVALIAO DA REGULAO DO SANEAMENTO NO BRASIL

Segundo os Palestrantes, no se deve focar numa regulao perfeita, porque


impossvel de atingi-la, antes devemos preparar sistemas de regulao onde as
imperfeies estejam identificadas e controladas. As questes permitem-nos
avanar nos modelos, pois alguns pontos so universais: se as tarifas no
cobrem os custos, a probabilidade de cair na armadilha da ineficincia
elevada; a incorporao do setor privado facilita a regulao econmica; o
incremento da cobertura do servio atravs de apenas investimento privado no

187
costuma ser vivel; e os esquemas mistos pblico-privados funcionam muito
melhor, mas o seu desenho no trivial e os riscos devem ser compartilhados
entre pblico e privado.
Os reguladores apresentaram suas dificuldades para desenvolver o marco
regulatrio em sua rea de atuao. Os pontos elencados por todos incluem
ausncia de diagnsticos que permitam homogeneidade de decises;
desconhecimento pelos poderes concedentes da necessria autonomia do
regulador; dificuldade em exercer a regulao econmica frente ao
equacionamento dos subsdios necessrios sustentabilidade dos servios; e
necessidade de um sistema auditado de indicadores para efeito de parmetros
de eficincia. unnime a necessidade de uma agenda positiva de discusses
entre agncias e concessionrias.
Entende-se que a gesto regulatria e os desafios para desenvolvimento do
marco regulatrio so interesse de discusso na agenda nacional, mas esta no
ocorreu nos ltimos dois anos, a despeito da disposio dos reguladores
participantes: ADASA, ARCE, AGERS, AGERSA, AGR, ARSAE, ARSESP e
PROREG. Foram constatados quatro pontos de convergncia: 1) H ausncia
de diagnsticos que permitam homogeneidade de decises dos reguladores; 2)
H desconhecimento pelos poderes concedentes da necessria autonomia do
regulador para garantia de suas funes; 3) H dificuldade dos reguladores em
exercer a regulao econmica por desconhecimento em profundidade da
economia da regulao e/ou indefinies na poltica de saneamento; e 4.) H
uma demanda de um sistema de indicadores auditado para efeito de parmetros
de eficincia.
Os presidentes/diretores das concessionrias questionaram a multiplicao de
multas no dilema da melhoria dos servios frente s demandas para
universalizao, de critrios homogneos para taxas de regulao e multas, de
melhoria da transparncia para uso dos recursos, audincias pblicas e
consultas pblicas e que as agncias esto interferindo na atividade privada.
As concluses da compilao das respostas dos reguladores e das empresas
reguladas para a promoo da universalizao do saneamento no Brasil foram:

188
Os levantamentos e os estudos revelam um divrcio entre prticas
empresariais e regulatrias no sentido de apoiar decises quanto a
priorizaes de programas de investimentos que promovam a
universalizao versus programas de melhorias dos servios. Nesse
sentido, h uma dualidade extremada entre a viso de bem-estar social
do regulador e concessionrias. H ausncia de diagnsticos que
permitam homogeneidade de decises dos reguladores quanto
priorizao de recursos necessrios universalizao e investimentos
para alavancar a excelncia e eficincia dos servios. Restando conflitos
e recursos administrativos quanto a normas regulatrias;
As deliberaes das revises tarifrias, no que tangem a definio de
custos eficientes e investimentos prudentes apresentam insuficincia de
critrios, indicadores, assim como de valores de referncia das regies e
dos prestadores de servios, bem como ausncia de manuais de
referncia para o setor. Pelo lado da concessionria h ausncia de
dados primrios, heterogeneidade e mudanas de conceitos com ruptura
das sries histricas;
Os reguladores adotam metodologias do setor eltrico, que no so
capazes de capturar as externalidades do setor de saneamento, sendo
que no provm critrios para cobrir custos ambientais. Pelo lado das
concessionrias, h incapacidade de apresentar os benefcios trazidos
pelo setor e propostas apoiadas em planos e projetos de efetivos
resultados para a prestao dos servios;
O modelo de comando e controle adotado pelas agncias, de maior
rapidez e visibilidade, proliferou-se rapidamente por meio de cpias de
normas e deliberaes publicadas nos grandes centros urbanos,
aumentando os custos dos servios em pequenos municpios sem uma
anlise prvia de risco regulatrio;
Identifica-se a inexistncia de uma agenda positiva de mdio e longo
prazo para a discusso, ajustes de processos das concessionrias,
anlise de custos incorridos por normas e deliberaes, impactos na
arrecadao e faturamento das concessionrias e aumento de custos

189
finais para usurio, impedindo o planejamento e organizao do setor
para atendimento s exigncias regulatrias;
A publicidade preconizada pela constituio e marco regulatrio dada s
decises de diretoria das agncias, audincias e consultas pblicas de
contratos e normas demandam expressivas melhorias;
Os mecanismos de incentivos adotados nas revises tarifrias esto
apoiados em dados enviesados a favor da concessionria, pela
deficincia de um sistema de indicadores regulatrios nacionais que
permitam um benchmarking entre operadores com clusterizaes de
municpios e reas de concesso semelhantes, cuja sries histricas
sejam auditadas nacionalmente. Complementarmente, as concessionrias
consideram de grande complexidade a implantao de uma contabilidade
regulatria que promova um plano de custos em funo das economias
de escala e escopo;
Os modelos hbridos da regulao econmica adotados no conseguem
conferir a necessria modicidade tarifria essencial ao equilbrio
contratual para os diferentes atores do setor, como usurios, prestadores,
poder concedente, financiadores, bem como atrair investidores para o
setor;
Ressalta-se que as estruturas tarifrias no permitem identificar
claramente os custos e subsdios entre contratos (municpios) dentro e
fora das regies metropolitanas e municpios com sistemas integrados,
sendo adotados diferentes critrios pelos reguladores: por volume,
nmero de usurios, populao ou valores de arrecadao;
As taxas de regulao e multas demandam critrios homogneos e
transparncia junto ao poder concedente e sociedade civil, quanto ao uso
pelo regulador e reverso efetiva em melhorias aos usurios dos servios
do municpio objeto de regulao;
A ausncia da prestao de contas do uso desses recursos pode tornar-
se um elemento de risco para as agncias junto ao poder concedente e
sociedade civil, demandando maior efetividade de audincias pblicas e
consultas pblicas e outros sistemas de publicidade s decises.

190
Observa-se isso em funo de algumas atuaes pontuais da AGU, TCU
e TCE;
Os reguladores como executores da Poltica Pblica adotaram modelos
regulatrios, que podem gerar insegurana jurdica para manuteno das
regras contratuais pactuadas para concesses, Parcerias Publico
Privadas PPPs, Sociedades de Propsito Especfico SPEs, Locao
de Ativos e outros arranjos institucionais que promovem novos
investidores no setor;
Destaca-se a ausncia de um modelo de subsdios em substituio ao
subsdio cruzado, impossvel de ser continuado em funo da
autossuficincia necessria em cada contrato preconizada no PLANSAB.
Deve-se ressaltar que o Movimento Municipalista favoreceu imensamente
os grandes municpios e deixou os pequenos sem uma modelagem
substituta ao modelo de subsdios cruzados entre municpios, adotado na
Era PLANASA, em especial os que se encontram em situao de
vulnerabilidade social;
Os Ministrios da Cidade e da Sade tem suas atribuies, objetivos
estratgicos e metas, no que tange ao saneamento voltados para obras.
Distantes de promover uma coordenao regulatria federal fazem
orientaes dissonantes do enfoque regulatrio, apresentando erros
conceituais e jurdicos, demandando capacitao dos gestores.
H que se considerar a relao entre poder concedente, regulador indicado pelo
poder executivo e concessionria num territrio objeto de regulao, a quem se
subordinam e a efetiva autonomia decisria do regulador e conflitos de
interesses, caracterizando um iminente risco sobre o equilbrio econmico-
financeiro da concesso e de investidores no setor.

191
6.3. AVALIAO DA GESTO DO SANEAMENTO NO BRASIL (ATORES-
REDE)

Os recursos necessrios sustentabilidade dos SAAES no que tange reas de


vulnerabilidade social, como pequenos municpios e reas urbanas favelizadas
demandam equacionamento dos subsdios necessrios universalizao.
Nesse sentido, o questionrio (Anexo 2 questionrio 1) aplicado incluiu aos
147 profissionais do setor perguntas quanto robustez das estruturas tarifrias,
necessidade de subsdios diretos semelhantes energia eltrica e se demanda
inovao regulatria.
Os entrevistados se identificaram como universidade, reguladores, regulados,
poder concedente, agentes financeiros.
Aqueles que no optaram por nenhuma das alternativas foram classificados
como sociedade civil. As respostas dos especialistas de saneamento tm
consenso em algumas dimenses que direcionaram a construo do modelo. A
primeira delas que a universalizao dos servios demanda inovao do
planejamento e da forma de prestao dos servios e de regulao. Outra
resposta de consenso sobre a necessidade de subsdios focados para os
servios s populaes de baixa renda. Tambm h o consenso de que essas
reas acarretam maiores custos de produo, distribuio, servios e
tecnologias. Outro consenso que se devem ter taxas de remunerao
diferenciadas. Para os entrevistados, a governana e a participao social
devem ser melhoradas.
Esses pontos foram considerados para a construo do modelo em oficinas e
estudos.
Algumas questes dividiram a opinio dos respondentes (universidade,
sociedade civil, reguladores, poder concedente e agentes financeiros) quanto
existncia de instrumentos articulados do poder pblico para universalizao,
quanto robustez das estruturas tarifrias para o equilbrio tarifrio, quanto
existncia de margens e capacidade de pagamento dos possveis usurios,
demostrando desconhecimento e ausncia de estudos e publicaes sobre os
temas.

192
Estes pontos foram estudados e levantados junto a especialistas no tema.
Entendem que os personagens que contribuem para a universalizao, incluem
movimentos sociais, organizaes religiosas, fundaes, agentes financeiros,
investidores, concessionria, poder concedente, ministrio pblico. A distribuio
equilibrada de escolhas demonstra a necessria articulao de todos os atores
para a superao dos impeditivos universalizao em reas urbanas
favelizadas.
As duas principais motivaes das concessionrias para a universalizao
dessas reas envolvem: misso empresarial, meio ambiente, perdas, financeira
e metas contratuais e regulatrias. Em primeiro lugar foi eleita misso
empresarial seguida do dano ambiental, e em segundo lugar o dano ambiental
seguido da misso empresarial. Essa resposta demonstrou como a misso
empresarial influencia os gestores nos seus atos de incluso.
As principais motivaes dos reguladores incluem eficincia dos servios e as
metas contratuais, ficando em terceiro lugar o bem-estar social, que levou a
anlise dos estudados mecanismos de excluso e naturalidade como isto ocorre.
A distribuio das respostas permitiu definir os participantes das oficinas em
seus grupos e em que medida poderia contribuir para o modelo inovador.
Em situaes nas quais as dvidas ou ausncia de referncias eram de todos os
entrevistados, observou-se que metodologia de oficinas no seria produtiva. Isto
ocorreu para o equacionamento jurdico e econmico de subsdios e fundos.
Para tal adotou-se estudos, reviso bibliogrfica e entrevistas posteriores para
apresentao de modelo.
No modelo de gesto identificou-se diversas prticas que foram analisadas
frente s referncias bibliogrficas, como a insero na cadeia de valor de
moradores das favelas para servios, mutiro para obras e financiamentos no
onerosos. No entanto, esses equacionamentos no esto inseridos nos
procedimentos e nas prticas empresariais como regra, mas como situaes
transitrias.
Demandados sobre como suas instituies poderiam contribuir para inovao, a
grande concentrao de respostas focou na gesto, seguida por estudos e
capacitao, sugerindo programas de uso racional da gua. Menos de 5% dos

193
respondentes poderiam contribuir com inovao jurdica e modelos econmico-
financeiros.
Finalmente, 40% dos entrevistados identificavam a necessidade da reviso da
poltica pblica Usurios de baixa renda e prestao de servios em
aglomerados subnormais.
Os questionrios (Anexo 2 questionrio 3) aplicados a todos os gestores das
reas de planejamento, engenharia dos servios, comercial e controladoria da
concessionria operando a Regio Metropolitana objeto do estudo abordou os
temas identificados no grupo de atores Brasil que podiam ser construdos e
mapeados por oficinas.
Foram questionados se achavam necessrias inovao de processo e
atendimento na gesto. A maioria dos entrevistados respondeu, que sim. Essa
questo tinha por objetivo identificar a conscientizao e disponibilidade em
participar de um modelo inovador.
No aspecto econmico-financeiro foram questionados se o usurio deveria dizer
o quanto est disposto a pagar, 25% disseram que no, mas os restantes
optaram afirmativamente; 25% dos gestores negaram que a concessionria
deveria subsidiar do prprio bolso os descontos e o restante optou por sim. 90%
dos questionados entendem que o poder pblico que deveria financiar. E,
finalmente, todos os questionados afirmam que as reas de vulnerabilidade tm
margens tmidas. Quanto aos custos, todos foram unnimes com a ideia que
atender essas reas vulnerveis no incorre em novos custos de produo,
servios e tecnologias. Esse foi um paradigma quebrado em termos das
entrevistas aplicadas no Brasil, que foi checado no plano de negcio.
No que tange a tarifa e pagamento pelos cidados, majoritariamente os gestores
responderam que os moradores das reas daquela regio possuem capacidade
de pagamento.

6.4. AVALIAO DAS BASES DE DADOS


Os bancos de dados das populaes cadastradas foram disponibilizados pela
Concessionria (clientes com tarifa social), Secretaria de Assistncia Social do
governo do estado (cidados cadastrados no CadUnico), e Fundao SEADE

194
(base geo-referenciada com setores classificados segundo o IPVS)
disponibilizados aps entrevistas e solicitao da pesquisadora foram
compilados na concessionria sobre a base cartogrfica e apresentados na
Tabela 14. Nessa etapa foi feita a caracterizao das evidncias empricas de
campo e de levantamentos tcnicos do setor, anlise e sistematizao de dados
secundrios para construo de base emprica de dados usados na parte de
planejamento, plano de negcio e estudo de subsdios, e plano de ao para
incluso de domiclios na tarifa social. Tambm permitiu incluir no questionrio
(Anexo 2 questionrio 2) a checagem do cadastro de famlias assistidas pelos
programas geridos pela SASEP, complementando com situao de acesso
gua e esgotamento sanitrio, com os principais dados para verificao do
enquadramento na tarifa social. Deve-se ressaltar que para garantir a mesma
referncia temporal foi adotada a base de 2012 da concessionria.

Tabela 14 - Comparao de Base de Beneficirios da Assistncia Social


Renda
Cadastro nico Cadastro concessionria
(1) Cidad (3)
(2)

Qtde. Qtde. Qtde.


Qtde.
famlias famlias famlias Qtde Qtde
Qtde. famlias Qtde
renda per recebem renda per economias economias
famlias renda per economias
capita at benefcio capita at Tarifa Tarifa
Cadastradas capita at Social Favela
1/2 salrio do Bolsa 1/2 salrio Social Favela
(mil) R$140,00 (mil)
mnimo Famlia mnimo (mil)l (mil)
(mil)
(mil) (mil) (mil)

1.135,8 1.052,9 802,3 506,5 609,5 160,4 18,7 179,1

Fonte: (1) Ministrio Desenvolvimento Social, ref. Abr./2012; (2) Secretaria Assistncia Social. ref. 2011
(todo Estado SP); (3) SABESP (2012).

Aplicando-se sobre os setores definidos pela Fundao Seade quanto ao IPVS


base cadastral da RMSP, 15% dos usurios concentraram-se em setores com
IPVS 5 e 6 Grfico 32, representando aproximadamente 500 mil ligaes e 800
economias em situao de alta vulnerabilidade.

195
Grfico 32 - Usurios da Concessionria nos setores de IPVS - SEADE
Usurios em reas de Alta Vulnerabilidade

IPVS4 - 1.099
IPVS3 - 941
IPVS2 - 889
IPVS6 - 422
IPVS1 - 174
IPVS5 - 4

Fonte: SABESP 2013 (sobre a base da Fundao SEADE


A regra de enquadramento definida pela Agncia Reguladora para beneficirios
da tarifa social excluiu 90% dos usurios moradores dos setores censitrios com
IPVS 5 e 6 desse benefcio; 89% dos usurios em setores de IPVS 5 e 6 esto
com ligaes ativas.
Para identificao dos descontos concedidos s categorias subsidiadas
comparam-se suas tarifas com as praticadas aos usurios equivalentes das
categorias no subsidiados. Essa comparao deve ser feita em blocos (Figura
15), uma vez que a estrutura tarifria do tipo por blocos crescentes. As
distintas categorias tarifrias possuem os seguintes blocos.

0 10 20 30 50
Residenciais m3
Social e Favela

Bloco 1 Bloco2 Bloco 3 Bloco 4 Bloco 5


0 10 20 50
Demais Usurios m3

Bloco 1 Bloco2 Bloco 3 Bloco 4

Fonte: Elaborao SABESP (2014).


Figura 15 - Blocos de consumo por categoria tarifria.

196
H duas peculiaridades das tarifas por blocos de consumo na SABESP: o
primeiro bloco de consumo (at 10 m 3/ms) representa um consumo mnimo
faturvel; e os usurios da categoria tarifria residencial favela pagam somente
at o limite de 22m3, ou seja, a partir desse limite o consumo gratuito. No caso
da tarifa aplicvel aos usurios residenciais sociais percebe-se que,
independente do servio prestado (gua e/ou esgoto), os descontos so
regressivos - de acordo com o incremento dos blocos de consumo - em relao
tarifa dos residenciais normais( Grfico 33).

Percentual de descontosda categoria Residencial Social em relao


Grfico 33 - Descontos tarifrios dacategoria
categoriaResidencial
Residencial Social
Normal
100%
90%
80%
70% 66%
62%
60%
50% 47%

40%
30% 24% 24%
20%
10%
0%
0--10 11--20 21--30 31-50 > 50

Fonte: SABESP, 2012.


No primeiro e segundo blocos de consumo os descontos alcanam patamares
superiores a 60%. No entanto, verifica-se que mesmo para consumos superiores
a 20m3/mensais h ainda descontos tarifrios considerveis.
Conforme ser visto no captulo 8, esses nveis de consumo so superiores s
necessidades bsicas que asseguram a salubridade familiar, no fazendo
sentido, portanto, serem alvos de polticas de subsdios tarifrios.
O subsdio tarifrio cruzado, sendo que os usurios no residncias normais
financiam a categoria residencial e medida que se aumenta o consumo das
categorias no subsidiadas aumenta-se o peso na compensao dos subsdios.
Adicionalmente, entende-se que h um subsdio cruzado entre regionais
tarifrias, onde o quociente das tarifas aplicveis a um usurio no residencial -

197
da categoria tarifria comercial normal, industrial e pblico sem contrato20 - em
relao s tarifas aplicveis a um usurio residencial da categoria tarifria
residencial normal. As tarifas dos usurios no residenciais so,
independentemente da faixa de consumo e regional tarifria, superiores s
tarifas aplicveis aos usurios da categoria residencial normal, no geral21, o
custo de atendimento semelhante, com independncia do tipo de consumidor e
regio tarifria, o principal motivador dessa distino tarifria so os subsdios
cruzados. Os altos consumos independentemente da regio financiam grande
parte dos subsdios cruzados.
possvel concluir que os clientes no residenciais so, prioritariamente, os que
subsidiam os usurios residenciais. No entanto, percebe-se que h subsdios
tarifrios mal alocados, onde usurios da categoria residencial normal so
parcialmente subsidiados desnecessariamente pelos usurios no residenciais,
mesmo que no faam jus a receber esse benefcio tarifrio e tenham
capacidade de pagamento estando em bairros de classe mdia e mdia alta. A
alta progressividade tarifria tambm deve ser revista, seja para usurios
residenciais ou no residenciais. A tarifa relativa ao terceiro bloco (de 21 a 50
m3) , aproximadamente, quatro vezes a tarifa mdia do primeiro bloco na
RMSP, por exemplo. Especial ateno deve ser dada aos usurios no
residenciais, dada a importncia dos mesmos para o financiamento dos
subsdios e na sustentabilidade da empresa no longo prazo. Em ultima instncia
a alta progressividade aplicada a esses usurios incentiva a busca por fontes
alternativas e quebra do mecanismo de subsdios cruzados, levando a
concessionria ao desequilbrio econmico-financeiro (SABESP, 2013).
O critrio de renda per capita no suficiente para identificar as economias a
serem subsidiadas, j que existem muitas outras caractersticas que indicam o
nvel de pobreza de um domiclio.

20
Na prtica, as tarifas dos usurios Comerciais Normais, Industriais e Pblicos sem Contrato so as
mesmas dentro de uma mesma regio tarifria.
21
Grandes usurios industriais podem gerar efluentes no domsticos cujo tratamento razoavelmente
superior aos efluentes dos demais usurios. Contudo, para esses usurios h tarifas especficas - no
reguladas - de acordo com a qualidade do efluente.

198
Ainda que a linha de pobreza indique a quantidade de receita necessria para
cobrir as necessidades bsicas de alimentao, no aponta caractersticas de
fluxo ou de stock sobre a pobreza. Por esse motivo, no considerado um
instrumento adequado para identificar a populao que deve receber o subsdio.
O IDH, disseminado pela ONU, teve origem na necessidade de medir o nvel de
desenvolvimento social e econmico das populaes no mundo. Sendo um
ndice que obedece a critrios internacionais, adequado para estudos,
diagnsticos e comparaes entre municpios, regies, pases e continentes.
Atravs do IDH observou-se que o componente de renda o que mais afeta o
IDH municipal, pois so o menos desenvolvido em comparao com os demais
indicadores dessa medio de pobreza. Isto mostra uma alta concentrao de
renda, j que, apesar de ter nveis altos de riqueza (segundo os efeitos
mostrados pelo IPRS), a renda per capita baixa (de acordo com o apontado
pelo IDH). A dimenso de educao segundo o IDH a que apresenta mais
desenvolvimento, embora, ao analisar os resultados pelo IPVS, perceba-se o
dficit de educao existente (PNUD, 2006 a).
O IPVS um indicador de condies populacionais, localizadas espacialmente,
por setor censitrio. Ele permite comparaes intramunicipais, interbairros e
inter-ruas de um mesmo bairro. um indicador multifatorial, que considera ativos
acumulados por moradores dos setores censitrios (como nvel de rendimento e
nvel de instruo do chefe de cada domiclio), assim como porcentagem do
tamanho e composio da famlia, alm da idade do chefe e dos dependentes.
O IPVS permite estabelecer indcios da possibilidade de determinado percentual
de famlias do setor censitrio permanecer no mesmo nvel econmico, ou at
de ampliar, no futuro, a situao de pobreza em que se encontra se polticas
pblicas concretas no forem estabelecidas para interferir nessa trajetria
previsvel (SEADE, 2012 a, 2012c).
O critrio de nvel de rendimento um indicador de pobreza, pessoal ou
domiciliar, atravs de uma nica varivel monetria. J os nveis de IPVS so
indicadores coletivos para um setor censitrio, multifatoriais, que ponderam
variveis de diversos tipos: individuais, como nvel educacional, faixa etria e
rendimento do chefe; e coletivas, como idade dos filhos, porcentagem de

199
domiclios com rendimento de at 3 salrios mnimos, dividido pelo rendimento
total do setor censitrio, e porcentagem de responsveis de domiclios
analfabetos ou com ensino fundamental incompleto, sobre o total de
responsveis do setor censitrio. Desse modo, a comparabilidade entre os dois
resultados no possvel. Evidentemente, espera-se que haja uma semelhana
entre os resultados, mas nada, alm disso.
Analisando a questo por regies atendidas, tem-se que a regio que tem
melhores nveis de condies socioeconmicas a RMSP. O IPVS consegue
desagregar a informao de vulnerabilidade de tal maneira que, embora a RMSP
concentre a maior riqueza dos municpios atendidos pela SABESP, tambm
concentra a maior quantidade de vulnerveis. A regio do Litoral onde h mais
desigualdade nas condies socioeconmicas. Assim sendo, o IPVS bastante
adequado como um dos critrios a ser adotado no estabelecimento de polticas e
programas pblicos de atuao visando localizao espacial de famlias, com
bastante preciso. No caso dos subsdios para tarifas de gua, o IPVS pode ser
indicado como um critrio a ser adotado em longo prazo, para a seleo de
domiclios a serem subsidiados, pois permite identificar as economias que
dificilmente mudariam sua trajetria de vulnerabilidade no decorrer do tempo,
considerando caractersticas socioeconmicas e de ciclo de vida da famlia.
Portanto, tomam-se os grupos mais vulnerveis, catalogados como IPVS 5 e 6,
onde se concentram as famlias mais vulnerveis e com menor possibilidade de
alterar seu estado de vulnerabilidade, no longo prazo.
Adicionalmente o IPVS pode ser utilizado para priorizao dos investimentos,
pois, ao incluir o componente geogrfico, possibilita a identificao das reas
mais vulnerveis e que requerem melhor ateno por parte da empresa.

6.5. AVALIAO DAS LIDERERANAS COMUNITRIAS


Os lderes comunitrios que responderam a esse questionrio (Anexo 2
questionrio 2) participam de programas promovidos pela rea de referncia e
benchmarking da RMSP, na Zona Norte. Essa foi regio mais afetada pela
crise hdrica de 2014/2015 e foi escolhida como benchmarking, aps oito visitas
de levantamentos e participao em reunies das lideranas comunitrias com a

200
concessionria. Dessas reunies saem encaminhamento de demandas que
devem ser atendidas ou explicadas at a reunio do ms consecutivo.
Participaram das reunies, alm dos lderes comunitrios (lideranas das reas
favelizadas), agentes comunitrios (funcionrios da operadora, em geral
assistentes sociais e socilogos que fazem a interface entre empresa e
comunidade 24 horas por dia, 7 dias por semana, atuando com atendimento
telefnico por celular para toda e qualquer emergncia que o lder comunitrio
identifique na comunidade), gerentes comercial, tcnico; CONSEG Conselho
de Segurana do Estado, representante da Prefeitura, do Ministrio da Justia e
Sade. Nas reunies das diversas comunidades de cada escritrio regional
todos os gerentes de departamento que tm atividades dentro das comunidades
e superintendente participam fazendo apresentaes das obras previstas e
realizadas e anotam demandas dos lideres para responder na reunio do ms
subsequente com as providencias tomadas.
Os lderes participantes, na sua maioria, moravam em reas irregulares ou de
risco, eram abastecidos pela operadora: e no usavam caminho pipa (apesar
da crise hdrica) e tinham caixa dgua, isto significa que a concessionria
superou impeditivos operao nessas reas de forma satisfatria para os
usurios.
Nos quatro encontros comunitrios foram aplicados os questionrios (Anexo 2
questionrio 2). 25% dos respondentes veem esgoto a cu aberto na
comunidade, no tinham ligao de esgoto e estavam em rea de enchentes. A
universalizao no foi completada e ainda h impeditivos tcnicos, econmicos
ou jurdicos em determinadas reas. Quanto aos hbitos de consumo, 75%
tinham tanquinho, armazenavam gua de lavar roupa para outros usos, e
sabiam identificar vazamentos; 50% guardavam gua de chuva; 25% no
reusavam gua do banho, demonstrando resultado de trabalhos de educao
ambiental para promover comportamentos com foco na sustentabilidade dos
usurios da unidade de negcio. Quanto comunidade, 50% afirmaram que
muita gente no paga a conta de gua e se revoltam com isso, que h
vazamentos pela comunidade e que so avisados pela concessionria quando
vai faltar gua; 100% avisam o agente comunitrio quando h vazamento; 75%

201
tem nome na conta, sabem quando haver reunio com a SABESP, e so os
pagadores das contas. Essas respostas mostram como a relao entre
concessionria e os usurios acompanhada de forte senso de cidadania das
lideranas, agindo como guardies dos servios pblicos.
Um percentual de 98% dos respondentes disseram gostar do agente
comunitrio, observando-se um fortssimo esprito empreendedor e cuidador nos
Agentes Comunitrios (funcionrios da SABESP). E um percentual de 75% dos
respondentes que no sabem se esto cadastrados em tarifa social, ou como se
cadastrar. No tinham contas vencidas, afirmaram ser fcil negociar com a
SABESP, e no tinham bolsa famlia. Essa questo leva a necessidade da
avaliao da capacidade de pagamento de uma conta de gua, ainda que por
comunidades de baixa renda, frente ao valor da fatura.
Houve um percentual de 90% que no so visitados pelos agentes do SUS.
Deve-se ressaltar os pontos relevantes para anlise e estratgia de
comunicao junto s lideranas comunitrias:
No que tange s caractersticas socioeconmicas, todos os lderes
entrevistados so moradores de setores censitrios cujo IPVS 5, 6 ou 7;
Os setores censitrios foram mapeados na base cartogrfica do sistema e
esto representados no MAPA 5 com os respectivos aglomerados
urbanos;
O perfil demogrfico das comunidades representadas pelos
respondentes, conforme dados do IBGE, de assentamentos
subnormais, ou seja, habitaes que demandam infraestrutura mnima de
servios pblicos essenciais;
O perfil psicogrfico dos lderes demonstra sua capacidade nata de
intermediao e representatividade de suas comunidades de forma
verbal, porm na sua maioria se sentiram constrangidos em serem
parcialmente alfabetizados ao responder os questionrios, por essa razo
os questionrios foram modificados para forma de teste, sim ou no;
Quanto ao perfil econmico, so empreendedores em diversas atividades
junto comunidade, desde orfanatos, cuidadores de crianas para mes
trabalharem, representantes do conselho tutelar, hortas comunitrias, e

202
outros arranjos empreendedores de SBR e no possuem qualquer tipo de
comprovao de renda;
Representavam em sua maioria mais de 100 famlias cada um deles.
O questionrio aplicado aos lderes comunitrios da RS UGR Santana
foi reduzido e otimizado, pois seria aplicado a um grupo que teria reunio
pela primeira vez com a concessionria nessa UN;
As respostas subsidiaram a reviso do procedimento comercial, programa
de educao ambiental, orientaes sobre vazamentos aparente, e
mutiro aos sbados para novas ligaes, cadastramento na tarifa social,
parcelamento de dbitos, regularizao de ligaes clandestinas e
insero de nome nas contas, estratgia e estrutura;
H baixo nmero de cidados beneficiados pelos programas sociais
federais como Bolsa Famlia e 57% esto no CADUNICO, alm de mais
de 75% dos cidados que no so visitados pelos Agentes do Sistema
nico de Sade (Grfico 28).

6.6. AVALIAO DAS INTERVENES NOS AGLOMERADOS


No Brasil, no censo 2010, h 15.868 setores censitrios (5%) caracterizados
como aglomerados subnormais com 3.224 mil domiclios, 58,5% localizados na
regio sudeste (IBGE, 2011).

Tabela 15 - Aglomerados Subnormais, RMBS (com exceo de Itanham e Mongagu) - segundo


Censo- 2010.Situao na Regio - Municpios com assentamentos precrios - Censo 2010

Pop. em Mdia Hab. % da pop. em


Municpio Pop. Geral Domicilios Assentamentos
assentamentos Por domiclio assentamentos

Bertioga 47.645 10.444 2.925 3,57 21,99% 11


Cubato 118.720 49.134 14.841 3,31 41,52 16
Guaruj 290.752 95.427 26.095 3,66 32,86 46
Praia Grande 262.051 17.343 4.848 3,58 6,63 6
Santos 419.400 38.159 10.767 3,57 9,13 24
So Vicente 332.445 86.684 24.067 3,60 26,22 27
1.471.013 297.191 83.543 (M)3,54 130

IBGE(2010)

203
Conforme IBGE na Tabela 15, a Regio Metropolitana da Baixada Santista-
RMBS composta por 09 municpios: Santos, So Vicente, Guaruj, Praia
Grande, Cubato, Itanham, Perube, Bertioga e Mongagu, estima-se uma
populao de 1.7 milhes de habitantes, e um crescimento geomtrico de
apenas 1,02% a.a. entre 2000 e 2010, um pouco acima que a taxa registrada
para o Estado de So Paulo para reas regulares(IBGE, 2010).
Entre os anos 2000 e 2010 a RMBS ocorreu uma migrao, partindo de Santos
em direo periferia da regio metropolitana da Baixada Santistamotivada pela
valorizao imobiliria e o custo de vida. Os municpios de Bertioga e Praia
Grande aumentaram significativamente os residentes fixos neste perodo. Os
municpios de Santos, Cubato, Guaruj, So Vicente e Praia Grande
representam a maior concentrao populacional da regio, com suas reas
urbanas formando uma mancha quase contnua na parte mais central da RMBS.
Santos, So Vicente e Praia Grande so os municpios mais verticalizados,
sendo a disponibilidade de reas de expanso urbana bastante restrita na
poro insular dos dois primeiros.
Tabela 16 - Taxa de Crescimento da rea Formal RMBS

Conforme IBGE o maior crescimento populacional deu-se nos municpios


perifricos: Bertioga, Praia Grande e Litoral Sul - Itanham, Mongagu e Perube
- e os municpios centrais: Cubato, Guaruj e So Vicente, tiveram valores
muito parecidos, de cerca de 12% (Tabela 16).

204
A regio da Baixada possui uma grande concentrao de populao de baixa
renda residente em assentamentos precrios e reas de proteo ambiental,
cujos municpios de So Vicente, Vicente de Carvalho (Guaruj) e Cubato se
destacam nessa questo, com grande parte da populao em reas de risco
(deslizamentos de encostas, inundaes causada por enchentes, entre outros),
ausncia de infraestrutura e servios de assistncia e sade adequados tornam
essa populao cada vez mais vulnervel.
Segundo a fundao Seade, o municpio de Guaruj e Cubato apresentam a
maior taxa da regio de mortes por mil nascidos vivos - 18,71/ 1000 (IBGE,
2010; SEADE, 2012).
Os diagnsticos mais atualizados so os Planos Locais de Habitao de
Interesse Social (PLHIS), que apresentam demanda habitacional dos municpios,
definindo diretrizes, estratgias, linhas de ao e programas, alm de
estabelecerem metas e recursos para o atendimento de necessidades
habitacionais identificadas. um instrumento de articulao da poltica
habitacional e de controle e monitoramento de seus resultados (EMPLASA,
2012).
O Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social SNHIS e o Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social FNHIS, criados pela Lei n.
11.124/2005, subdivididos em Subsistemas de Habitao de Interesse Social,
determina que o contedo bsico para elaborao do PLHIS considere os
seguintes aspectos: necessidades habitacionais dficit e inadequao
(devidamente mensurado e especializado), quadro normativo e institucional,
levantamento de reas de risco e reas degradadas. Parte de seus dados so
apresentados nas tabelas 12 e 13 para os ncleos de assentamentos precrios
no municpio de Guaruj (Prainha, Marezinha e Santa Cruz dos Navegantes).
O conceito de assentamento precrio e/ou irregular que orientou a elaborao
do mapeamento, e posteriormente do PLHIS por municpio, tomou como ponto
de partida o conceito utilizado pelo Ministrio das Cidades, advindas com a
recente Poltica Nacional de Habitao (MINISTRIO DAS CIDADES, 2009).
Para uma melhor anlise das questes habitacionais, adotou-se para anlise e
planejamento dados dos PLHIS dos municpios integrantes da Regio

205
Metropolitana da Baixada Santista, propostos pelo Ministrio das Cidades em
2005 (Tabela 17) e atualizados pelas Prefeituras Secretaria de Habitao do
Estado.

Tabela 17 Dados dos Assentamentos Precrios atualizados pelos Municpios


Situa o do Regio Segundo o Plano Loc al de Habita o de Interes s e Soc ial - PLHIS

P op. em M di a Hab. % da pop. em


M uni c pi o P op geral Dom i c i l i os A s s ent am ent os
as s ent am ent os P or dom i c l i o as s ent am ent os

(1)Bertioga 47645 27.656 8.378 3,30 58% 36


(2)Cubato 118.720 70.105 19.422 3,61 57% 23
(3)Itanham 87.057 28.680 5.177 5,54 6% 83
(4)Guaruj 290752 121.742 33.263 3,66 38% 56
(5) Mongangu 46293 2.117 570 3,71 22% 11
(6)Praia Grande 244.533 36.676 9.855 3,72 15% 74
(7)Peruibe 57.161 11.228 3.172 3,54 7% 33
(8)Santos 413.524 33.828 9.455 3,58 8% 30
(9)So Vicente 323.599 110.488 27.622 4,00 34% 48
1.629.284 442.520 116.914 (M)3,62 394
(1) Prefeitura de Bertioga - 2010
(2) Fonte: PMC/ Multisetorial, Maro 2007
(3) PMH Itanham - Diagnstico do Setor Habitacional- 2011- Para a regularizao jurdica, foram identificadas 82 reas -
sendo 75 reas pblicas e 7 reas privadas. Das 75 reas pblicas, 58 esto inseridas no Programa Cidade Legal do Governo
do E
(4) stado
Informaes atualizadas em 2011-Prefeitura de Guaruj
(5) Informaes da Secretaria de Estado de Habitao- 2010
(6)Prefeitura da Estncia Balneria de Praia Grande- 2008
(7) Populao estimada 2008- Dados do PLHIS2009
(8)Fonte: IBGECenso Demogrfico, 2000 e CEM/ CEBRAP, 2007.
(9) Populao segundo IBGE2007- P M de So Vicente Plano Local de Habitao De Interesse Social PLHIS

Elaborao: SABESP (2014)

Comparando as tabelas 15 e 16, ficou evidente pelos levantamentos municipais


que o nmero de assentamentos e domiclios aumenta anualmente, retratando o
difcil cenrio de ocupaes e favelizao da Baixada Santista. Dados diferentes
do mesmo municpio so encontrados nas secretarias de planejamento e
Ministrio das Cidades. Os planos elaborados pelas prefeituras registram o
levantamento de dados em fontes secundrias, estudos e pesquisas
acadmicas, informaes oficiais disponibilizadas pelas diferentes esferas de
governo; e a elaborao e sistematizao de informaes de levantamentos e
estimativas realizadas pelas PMs e consultorias. Os nmeros apurados,so
incertos quanto a realidade local, e demonstram divergncia entre as fontes
oficiais.

Com relao questo habitacional, comparativamente, todos os municpios da


RMBS apresentam ndices maiores de dficit habitacional concentrado na faixa
de renda at trs salrios mnimos.
A concessionria presta servios de abastecimento de gua e esgotamento
sanitrio na Baixada Santista: Santos, So Vicente, Cubato, Praia Grande,

206
Bertioga, Guaruj, Itanham, Mongagu, Perube. Na RMBS a proporo de
pessoas residentes em aglomerados subnormais de 17,9 % em relao
populao total e representa uma populao residente em domiclios particulares
ocupados em aglomerados subnormais de 297.191 habitantes (EMPLASA,
2010). Os movimentos pendulares so majoritariamente internos s RMs, sendo
que o percentual de crescimento entre 2000 a 2010 foi de 57% na Regio
Metropolitana da Baixada Santista. (EMPLASA, 2012). O sistema de
informaes georeferenciadas em implantao na Baixada Santista adotou
bases cartogrficas orto-retificadas (Emplasa, 2007). A base contm o
mapeamento das reas de risco realizadas pelo Instituo de Pesquisa
Tecnolgico (2004 e 2007) para os municpios de Guaruj, Santos e So
Vicente. A concessionria inseriu informaes do cadastro de redes e dados dos
usurios.

Constatou-se a complexidade do contexto e a demora em equacionar a questo


habitacional em situaes como no municpio de So Vicente com a Vila
Margarida, antigo aglomerado Mxico 70, conforme o texto:

Conforme os dados apresentados no relatrio (SABESP, 2010, apud


DAEE, 2010b, p.56)). verifica-se ainda que, na poro oeste da rea
continental do municpio esto previstas melhorias e ampliaes no bairro
do Humait, Samarit, Quarentenrio e Rio Negro. No tocante regio de
Samarit, a SABESP planeja a implantao de rede de coleta e
ampliao da capacidade de tratamento do sistema de esgoto existente
no bairro. Segundo a empresa (SABESP, 2012), o valor desta obra deve
ultrapassar R$ 6 milhes, atendendo a 50 mil habitantes dos bairros da
rea continental do municpio. De qualquer modo, importante considerar
que um dos grandes vetores de crescimento da rea central da Baixada
Santista a poro oeste da rea continental de So Vicente, cuja
cobertura do sistema de esgotos ainda muito deficitria, mesmo
considerando as intervenes realizadas nos ltimos anos. Desta forma,
importante considerar a possibilidade de encurtamento dos prazos para
implantao dos investimentos em saneamento nesta rea, alm de

207
acelerar as intervenes urbansticas previstas para os assentamentos
situados nos diques, ao norte da rea insular do municpio, ao redor do
Jquei, alm da ampliao da cobertura da Vila Margarida, Mxico 70 e
Barreiros e demais reas sem cobertura da rea insular, efetivando a
realizao de ligaes nas redes de esgotos nestas rea.

Quando se analisa as metas empresariais e planos de negcios regulatrios


publicados pela agncia reguladora, parte-se da origem das informaes
utilizadas para definir os nveis de atendimento de reas atendveis (regulares)
com sistemas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio
dimensionados para tal. As incertezas provenientes das caractersticas jurdicas,
sociais, econmicas e polticas dos municpios nos quais a concessionria atua
so diretivas determinadas pela realidade em contraposio legalidade do
cadastro de domiclios urbanos e rurais do IBGE e municpios. Os ndices de
atendimento calculados subsidiam as metas do planejamento estratgico, ttico
e operacional. Tomando-se como exemplo o ndice de atendimento de reas de
vulnerabilidade, atualmente, com quase a totalidade dos domiclios atendidos
com gua, faz-se necessrio um refinamento para identificao da parcela no
atendvel, em rea de assentamentos precrios, reas irregulares como parte da
Vila Margarida, em So Vicente; Prainha e Marezinha no municpio de Guaruj e
Vila dos Pescadores no municpio de Cubato.

Como resultado da pesquisa junto a concessionria, quanto a coleta e


organizao dos dados de diferentes atores, visando, subsidiar o planejamento
ttico das unidades de negcio, e, ao mesmo tempo, alinhar com outros atores
responsveis por programas de urbanizao e de desenvolvimento humano, por
secretarias de planejamento, habitao, saneamento, meio ambiente, sade,
entre outros, identificou-se que apesar da incerteza observada no indicador, as
sries histricas, dentro de conceitos de cobertura e atendimento, ligaes
ativas e inativas, perdas fsicas e comerciais, permitem a visualizao da
evoluo dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio e do
grande passo dado pelas concessionrias nos diversos municpios operados
nesses ltimos anos. Anualmente a concessionria tem feito revises dos dados

208
oficiais para dar coerncia ao seu planejamento e s suas unidades de negcio.
Assim, recalcula os resultados provenientes das diferenas entre cadastros
prrpio e de assistncia social do estado, que apresenta situaes dspares para
o planejamento.

Os atuais modelos de benchmarking do setor de saneamento apresentam ainda


significativas lacunas ocasionadas por disparidades da gesto, no que diz
respeito situao dos cidados em reas de vulnerabilidade (SABESP, 2011).
Tais reas no so consideradas nas metas e nos indicadores de
universalizao no Brasil at que sejam regularizadas, demonstrando fragilidade
de um dos principais mecanismos de gesto e regulao, os indicadores do
Sistema Nacional de Saneamento SNIS.

Quanto ao modelo de gesto, o setor de saneamento um monoplio natural


(redes fsicas dedicadas) sujeito a diversos tipos de regulao e presses
polticas. Tem por caractersticas a satisfao de necessidades bsicas dos
usurios, a universalizao dos servios e demanda ateno estratgica s
populaes de baixa renda adotando diversos caminhos para eficincia tcnica e
eficcia social. As empresas brasileiras de saneamento, muitas vezes foram
acionadas juridicialmente quando atendiam em gua aos usurios em reas de
invaso, situao de diversas favelas do pas, uma vez que os sistemas de
controle entendem que as empresas operadoras esto impedidas de levar
servios de infraestrutura a reas ilegais.

Nesse sentido, a universalizao depende da aderncia ao ordenamento jurdico


da ocupao do solo urbano, meio ambiente e recursos hdricos.As aes
judiciais contra a proviso de gua nessas reas justificam que as metas
definidas contemplem apenas reas regulares, ou em processo de
regularizao, onde a infraestrutura de saneamento bsico parte integrante
desta regularizao (integrao de aes). Os dilogos entre empresas e
reguladores devem ser sustentados por um modelo de benchmarking que
fornea credibilidade e transparncia no processo de prestao de contas ao
usurio e poder concedente quanto aos processos de acompanhamento de

209
regulao tcnica, econmica e social. preciso que o planejamento seja claro,
de forma a se inserir no processo estratgico das operadoras, fortalecendo
durabilidade econmica, administrativa e de dilogos.

Nesse sentido, a tese traz como inovao a funo que permitiu identificar por
tabulao de todos os resultados das vistorias, num grfico de disperso, uma
previso de ligaes clandestinas em aglomerados subnormais em uma rea de
concesso urbana e seus impactos para anlise da vulnerabilidade empresarial
ao operar tais espaos. O reflexo no modelo de organizao das empresas,
custos de operao, sendo, portanto, parte essencial da pesquisa. Por essa
razo, todos os dados das 2515 vistorias realizadas nos 37 assentamentos
precrios foram tabulados no grfico de disperso (Grfico 34) das comunidades
vistoriadas (Anexo Tabelas 61 e 62) para identificar a correlao entre nmero
de domiclios num micro setor de cada aglomerado subnormal e domiclios
potenciais de abastecimento clandestino. Conforme grfico genrico (Grfico 34)
obteve-se uma correlao conforme a Frmula 1, onde y o nmero de ligaes
clandestinas e x o nmero de domiclios no assentamento precrio.

Frmula 1 - Funo Construda da Correlao de Inativas com Domiclios de um Aglomerado


Subnormal

y = 0,1757x + 7,5423

R = 0,1613

O desenvolvimento da frmula teve por objetivo estimar ou antever o nmero de


ligaes clandestinas nas reas de favelas e, em funo disso, estimar
intervenes necessrias, plano de custos e perdas sociais. Segundo o modelo,
para cada 100 aglomerados haver 25 ligaes clandestinas representando 25%
do total de domiclios do aglomerado subnormal.

210
Grfico 34 - Grfico de Disperso de potencial abastecimento irregular

Elaborao: a autora (2015)

6.6.1. Avaliao das sistemticas de Intervenes


Inicialmente, foram consideradas as dificuldades tcnicas da universalizao,
por meio dos dados das vias de circulao interna dos aglomerados para se
assentar redes e conectar ligaes. Segundo o censo (IBGE, 2010) havia 3.200
mil domiclios em assentmentos precrios no Brasil, sendo que 51,8% da rea
formada por ruas, o restante eram becos, travessas, caminho, trilha, escadaria,
sem via de acesso, passarela, pinguela e rampa, requerendo arranjos
sociotcnico, que melhoram a eficincia tcnica, apesar de diferentes dos
projetos clssicos da engenharia civil e sanitria (Tabela 18).

Tabela 18 - Vias de Circulao da RMBS


Tipo de Acesso n. de domiclios (mil) %
Beco/travessa 3.224,9 40
Caminho/trilha 65,1 2
Escadaria 136,8 4
Sem via de circulao interna 28,7 0,9
Passarela/pinguela 30,8 1
Rampa 12,4 0,4
Rua 1.670,6 51,8
Fonte: IBGE Censo Demogrfico (2010)

211
Os engenheiros chamam de gambiarras os arranjos tcnicos que superam os
impedimentos do modelo rede-centrado, que aguarda a urbanizao para
atender populaes vulnerveis. Considerando o exposto, especial ateno foi
dada s reas de ocupao irregular e de restrio ambiental e as questes que
deveriam ser enfrentadas, em grande maioria no mbito municipal, de forma a
garantir a expanso dos servios.

A fragilidade da dimenso habitacional intensificada nessas reas, quando


observados outros indicadores de condies de vida (Cerqueira & Pupob, 2009).
O abastecimento de gua ocorre atravs de ligaes clandestinas, numa
sequncia de mangueiras flexveis de borracha emendadas de forma precria,
constituindo uma tubulao de risco para o consumo, uma vez que tais
mangueiras passam por dentro da mar, onde se misturam aos dejetos
domsticos lanados, juntamente com o lixo, conforme Anexo de fotos. Muitas
das habitaes no dispem de instalaes hidros sanitrias (banheiros)
adequadas que proporcionem higiene pessoal e domstica.

O fator ambiental e operacional relevante observado nestes aglomerados foi o


alto consumo e a elevada perda gua por vazamentos e o consumo excessivo
por domiclio. Estudos realizados em parceria com centros internacionais de
pesquisa e desenvolvimento, como o Japan International Cooperation Agency -
JICA apontaram que o consumo de gua nestas regies chegam a ser at duas
vezes maiores que nas reas regularizadas.

Conforme identificado nas visitas de campo e mostrado nas figuras, todas as


comunidades acessavam gua da concessionria por meio de ligaes
clandestinas por mangueiras e bombas de suco colocadas diretamente nas
redes pblicas para quando h baixa presso na redes.

A primeira interveno objeto de avaliao foi do municpio de Santos conforme


Milhoratti et. al. (2014).

Programas habitacionais de Santos promoveram a regularizao dos


assentamentos e autorizaram a concessionria a assentar redes e regularizar as
ligaes clandestinas. No aspecto tcnico-empresarial, todo produto que foi

212
entregue e, por alguma razo, no foi faturado, no sendo contabilizado como
receita, considerado perda. Identificam-se dois tipos de perdas de gua num
sistema de abastecimento:

A perda real, que corresponde ao volume de gua produzido que no


chega ao consumidor final em razo de vazamentos nas redes de
distribuio e ligaes domiciliares.
E a perda aparente, que corresponde ao volume de gua produzido que
no contabilizado pela companhia de saneamento. Tambm se
identificam erros na medio de hidrmetros, fraudes, ligaes
clandestinas e falhas no cadastro comercial.
Tanto as perdas reais como as perdas aparentes representam para o
consumidor um componente importante nas tarifas por eles pagas, j que
geralmente esses custos so incorporados sua composio de preos.
Para um domnio efetivo do controle de perdas, foram estabelecidos setores de
abastecimento estanques, com apenas um ponto de entrada de gua e com
medio do volume admitido nesse ponto. Foram realizadas a gesto das
presses no setor, reduzindo as elevadas presses noturnas uma vez que
elevam vazamentos. Assim, foram realizar medies efetivas dos volumes de
gua produzidos, o controle de vazes mnimas noturnas, a micromedio e o
controle dos usos sociais.
As aes da rea comercial que visam reduo das perdas aparentes foram
relacionadas melhora no desempenho da micromedio, atravs de aes nas
seguintes reas: dimensionamento e substituio de hidrmetros; controle sobre
fraudes e ligaes clandestinas; melhoria no sistema comercial e qualificao da
mo de obra dos profissionais de leitura, fiscalizao e anlise das informaes.
O controle da inadimplncia foi fator determinante para o equilbrio econmico-
financeiro, cuja cobrana foi feita por meio de aes administrativas, que
incluiram o corte do fornecimento de gua e a supresso da ligao. Na no
regularizao dos dbitos, fez-se a cobrana amigvel e, posteriormente, a
cobrana judicial. So chamadas de ligaes inativas aquelas que tiveram a
supresso da ligao devido existncia de dbitos. Existem casos em que aps

213
a supresso os imveis continuam ocupados e se abastecem clandestinamente
causando perda aparente do volume de gua por eles consumido. Assim, foram
realizadas vistorias peridicas nas ligaes inativas, visando identificao de
abastecimento irregular. Em ncleos de baixa renda, nenhuma das modalidades
de cobrana mostrou-se eficaz. Nesses locais, a persistncia das aes de corte
iludem o gestor que imagina ter esgotado as aes de cobrana administrativa,
restando apenas o corte do fornecimento para fazer cessar o aumento dos
dbitos e pressionar o cliente a resolver o caso. Tal ao muitas vezes conduz
os clientes clandestinidade, interrompendo o faturamento sobre seu consumo,
mas no reduzi os custos operacionais, j que os imveis continuam se
abastecendo.
Outra interveno estudada foi Vila Margarida no municpio de So Vicente.Em
muitos casos, a concesso de descontos ou facilidades de negociao, reviso
na modalidade da tarifa cobrada ou outras providncias podem resgatar o
cliente, e vitando no s perda do faturamento, como tambm a melhoria no
desempenho da apurao do consumo e, consequentemente, reduo das
perdas aparentes, como por exemplo, a Vila Margarida, no municpio de So
Vicente (figura 16), cujas aes de fraudes e uso de bombas para sugar a rede
geram vazamentos e impactam na eficincia tcnica das reas regulares no
entorno, cujos consumos foram estimados para os aglomerados normais no
estudo da JICA (Tabelas 19 e 20).

214
Fonte: SABESP (2014)

Figura 16 - Vila Margarida em So Vicente SP

Tabela 19 - Consumo de gua estimado em reas irregulares


REAS IRREGULARES EM GUARUJA
CONSUMO
MORADIAS ESTIMADO
BAIRROS ESTIMADA (m3/ms)
LIGAES IRREGULARES EM
GUARUJ 18.321 557.508,03
CONSUMO
LIGAES REGULARES EM LIGAES MEDIDO
GUARUJ REGULARES (m3/ms)
39.122 1.277.954,00
TOTAL EM GUARUJ 57.443 1.835.462,03
Elaborao: SABESP(2015)

Em So Vicente, estimou-se uma perda mdia de 30%, com a ligaes


irregulares.

215
Tabela 20 - Consumo estimado em reas Irregulares de Vicente de Carvalho

REA IRREGULARES EM VICENTE DE CARVALHO


BAIRROS MORADIAS CONSUMO ESTIMADO
ESTIMADA (m3/ms)
7.438 226.338,34
LIGAES LIGAES CONSUMO MEDIDO
IRREGULARES REGULARES (m3/ms)
25.489 502.721,00
TOTAL EM VICENTE 32.927 729.059,34
DE CARVALHO
TOTAL DO MUNICPIO 90.370 2.564.521,37
Elaborao: SABESP(2015)

Em Vicente de Carvalho, estimou-se uma perda de 31%, com as ligaes


irregulares.

Outra interveno estudadae foram os aglomerados subnormais das Tabelas 21


e 22 esto na periferia de Guaruj e Vicente de Carvalho, causando srios
problemas quanto ao desabastecimento de reas regulares, conforme ANEXO
Planta 1 da concessionria. Frente aos nmeros apresentados identificou-se
necessidade em regularizar as ligaes de gua, bem como a intensificao nos
reparos das redes existentes e/ou a substituio para a readequao e
normalizao da distribuio. Para avaliao dos levantamentos e inovao do
modelo de gesto estruturou-se esta avaliao, conforme o histrico pesquisado
e oficinas realizadas.

Assim, o municpio de Cubato subsidiou anlise dos resultados obtidos com as


intervenes sociotcnicas que foram selecionados por dados de trs reas,
cujos dados foram coletados de 2011 a 2014 (Rasera, 2014) e atuao tcnica e
comercial. A segunda, os dados so provenientes de estudo realizado no
municpio de Santos (Milhoratti et. al., 2014), durante intervenes tcnicas em
2012. A terceira com arranjos sociotcnicos no municpio de Guaruj (SABESP,
2013).

216
6.6.1.1. Intervenes tcnicas e comerciais em reas de Cubato
Esse municpio foi visitado pela pesquisadora pela primeira vez em 31/08/2011 com
objetivo de estabelecer piloto da pesquisa. Foi objeto de estudo de Rasera (2015) e
Calderon (2015), que testaram indicadores pr-existentes no setor de saneamento,
mas no adotados para reas irregulares na dimenso tcnica e comercial.
Somente esto refletidas, em 2014, aes provenientes da atuao sociotcnica,
uma vez que a abordagem inicial era de carter rede-centrado, apresenta-se no
sistema corporativo comercial, o nmero de ligaes nas Tabela 21, na Tabela 22 e
ndices de perdas, em 2013 e 2014 na Tabela 23.

Tabela 21 - SISPERDAS Cubato


LIGAES E ECONOMIAS DE GUA INATIVAS POR GRUPO COMERCIAL

MUNICPIO: CUBATO

jan/13 fev/13 mar/13 abr/13 mai/13 jun/13 jul/13


Grupo Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ
01 4 163 4 163 4 163 4 163 4 163 5 164 5 164
02 167 212 165 210 167 212 171 216 175 220 174 219 180 220
03 114 122 112 120 114 122 114 122 115 123 115 123 115 123
04 49 63 50 64 49 63 48 62 50 64 51 65 52 66
06 61 64 61 64 61 64 61 65 61 64 61 64 61 63
07 85 95 85 95 85 95 85 95 86 96 85 94 84 93
09 68 74 67 72 68 74 69 75 74 81 75 82 76 83
11 94 114 93 114 94 114 94 114 94 114 94 114 94 115
12 205 219 202 216 205 219 204 218 211 225 214 228 215 229
13 63 65 61 63 63 65 61 63 60 62 61 63 62 64
14 124 136 122 134 124 136 128 146 126 144 126 144 127 146
17 99 113 97 111 99 113 98 117 98 117 99 118 99 117
18 223 229 227 233 223 229 214 220 195 200 168 172 141 144
19 45 52 43 50 45 52 44 51 43 50 44 51 45 53
20 53 55 53 55 53 55 53 57 53 57 53 57 52 57
22 256 260 253 257 256 260 256 260 286 290 291 295 285 289
25 110 726 110 726 110 726 111 727 111 727 112 729 110 727
26 87 93 85 91 87 93 87 93 86 92 130 136 91 97
31 48 51 49 52 48 51 48 52 50 54 48 51 47 50
Total 1.955 2.906 1.939 2.890 1.955 2.906 1.950 2.916 1.978 2.943 2.006 2.969 1.941 2.900

Fonte: Sistema SISPERDAS (2015)

Como principais resultados, por entrevistas e pelos dados do sistema corporativo,


considerando o histrico do municpio, observou-se o controle sistemtico do
nmero dos ligaes inativas e de domiclios beneficiados por tarifa social em 100%
(Tabelas 22 e 23).
Nas aes tcnicas de combate s perdas, tem-se uma pequena reduo, porm h
que se considerar que os aglomerados urbanos tiveram uma taxa de crescimento
mdia do municpio de 9,7% e os aglomerados subnormais de 12,6%.

217
Esse percentual deve ser considerado na anlise de resultados do programa de
combate s perdas chamadas de sociais, pois o fato de manter o percentual pode
representar uma efetiva reduo de perdas totais. As aes que contriburam a
estes resultados esto neste captulo.

Tabela 22 - Famlias com Tarifa Social em Cubato


NMERO SOCIAL DE FAMLIAS COM TARIFA SOCIAL POR GRUPO COMERCIAL

MUNICPIO: CUBATO

jan/13 fev/13 mar/13 abr/13 mai/13 jun/13 jul/13


Grupo Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ Lig Econ
01 497 1.056 496 1.055 599 1.397 604 1.402 621 1.419 741 1.539 752 1.550
02 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4 4
03 11 12 11 12 12 13 12 13 12 13 12 13 11 12
04 3 3 3 3 4 4 5 5 5 5 5 5 5 5
06 232 232 235 235 237 237 234 234 234 234 238 239 240 242
07 873 873 813 813 832 832 736 736 716 716 713 713 719 719
09 3 3 3 3 3 3 3 3 4 4 5 5 5 5
11 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0
12 3 3 3 3 3 3 3 3 3 3 2 2 2 2
13 23 736 22 720 24 737 25 738 28 741 27 740 28 741
14 5 5 4 4 5 5 4 4 4 4 4 4 5 5
17 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2 2
18 646 655 685 694 723 732 740 749 782 791 865 874 938 947
19 10 10 10 10 10 10 9 9 9 9 8 8 8 8
20 9 11 9 11 9 11 9 11 9 9 9 9 9 11
22 638 641 658 661 667 671 599 601 555 557 507 508 475 476
25 465 551 464 552 469 557 482 570 479 567 478 566 481 569
26 74 1.761 75 1.762 75 1.762 75 1.762 75 1.762 27 1.761 26 1.699
31 11 12 11 12 11 12 11 12 11 12 11 12 11 12
Total 3.509 6.570 3.508 6.556 3.689 6.992 3.557 6.858 3.553 6.852 3.658 7.004 3.721 7.009

Fonte: Sistema SISPERDAS (2015)

Tabela 23 - SISPERDAS Cubato

ndice de Perdas de gua (l/ramal.dia)- IPDt

ndice de Perdas de Faturamento - IPF

Bairros Indicadores jan/13 fev/13 mar/13 abr/13 mai/13 jun/13 jul/13


Bolso 7 / 8 IPDt (l/ramal.dia) 108 105 101 91 80 83 94
Bolso 7 / 8 IPF (%) 8,1 7,4 6,7 5,2 3,7 3,8 5,2
Casqueiro IPDt (l/ramal.dia) 136 68 81 97 107 122 200
Casqueiro IPF (%) 3 -3,1 -2 -0,6 0,5 2,2 8,6
Centro I IPDt (l/ramal.dia) 406 418 447 457 443 432 417
Centro I IPF (%) 32,5 33,4 35,1 35,7 34,9 34,2 33,3
Centro II IPDt (l/ramal.dia) 670 672 621 632 632 631 635
Centro II IPF (%) 44,1 44,2 42,1 42,6 42,6 42,5 42,7
Ilha de Caraguat IPDt (l/ramal.dia) 195 196 185 189 189 190 209
Ilha de Caraguat
Jardim das IPF (%) 20,7 20,8 19,6 19,9 19,8 19,9 22
Indstrias
Jardim das IPDt (l/ramal.dia) 1.715 1.958 2.279 2.613 2.581 2.570 2.563
Indstrias IPF (%) 15,6 17,5 20 22,3 22 21,8 22
Pinhal do Miranda IPDt (l/ramal.dia) 237 281 281 277 270 269 262
Pinhal do Miranda IPF (%) 15,1 18,7 18,7 18,3 17,6 17,3 16,5
Vila Natal IPDt (l/ramal.dia) 262 261 261 260 263 264 262
Vila Natal IPF (%) 11,8 11,8 11,8 11,9 12,2 12,4 12,5
Vila Pescadores IPDt (l/ramal.dia) 123 123 121 101 102 104 105
Vila Pescadores IPF (%) 3,9 3,9 3,8 1,7 1,8 2 2,1
TOTAL IPDt (l/ramal.dia) 317 315 317 322 319 318 326
TOTAL IPF (%) 19,4 19,3 19,5 19,9 19,6 19,6 20,3
Fonte: SisPerdas

218
O municpio de Cubato foi o primeiro que a concessionria implantou setorizao
em reas de assentamentos precrios com VRPs e macromedio nas reas
irregulares. Seus resultados tem rastreabilidade, pois foram efetivamente medidos
conforme observa-se nos dados do sistema corporativo.
A Tabela 24 apresenta os resultados confrontados com a mdia anual. A discusso
sobre a setorizao de reas de vulnerabilidade mostrou-se coerente com os
resultados eficazes no combate a perdas, quando combinado ao combate de
inativas, fraudes e vazamentos. Aps os resultados desse setor, e discusses
levadas concessionria, foi ampliada a medio das reas e setorizao em outros
municpios dessa e de outras regies. Para anlise, foram selecionados trs setores,
cujos dados geo-referenciados da base de ativos so:

Tabela 24 - SISPERDAS setores de abastecimento de Cubato

MUNICPIO DE CUBATO
22 23
IPM (%) IPF
Setor Abastecimento Domiclios
(% Outubro/13)
Pinhal do Miranda 4.831 16 11,2
Vila Natal 3.033 17,7 12,7
Vila Pescadores 957 10,7 2,3
Fonte: SABESP Setor Cubato (2014)

Ps.: Dados Negativos significam problemas com o data-loger e foram desprezados na mdia

Para estudo econmico-financeiro, foi considerado o ms de referncia de Janeiro


de 2014. Em relao estimativa de perdas de gua, volume para assentamento
precrio foi considerado a mdia de Janeiro a Julho (VO), e tabela tarifria vigente.
Calculou-se o valor recuperado:

Vila Esperana (VO = 127.216 m) => R$292.875,66


Vila dos Pescadores = (VO = 48.962 m) => R$91.423,61
Pinhal do Miranda = (VO = 15.263 m) => R$28.225,32
OBS: Nos demais grupos no tm "VO" para assentamento precrio

Tanto a Vila Esperana como a Vila dos Pescadores apresentaram valores mdios
das faturas como Tarifa Mnima, com elevao do usurios com Volume mnimo
(10m3) em Tarifa Mnima Residencial Social. O nmero de famlias inseridas na tarifa
social foi ampliado em 100%, no entanto, com relao a indicadores de perdas

22
IPM Indice de Perdas Mdio Anual
23
IPF Indice de Perdas Fsico

219
analisados nos ndices porcentuais de perdas fsicas, identificou-se uma singela
reduo mdia aps estarem setorizados e macro medidos, com atuao
sociotcnica conduzida pela rea tcnica de servios da concessionria. As aes
de recuperao e atuao junto a essas comunidades no setor de Cubato, desde
2011, passam por elaborao de cadastro de rede, aumento da frequncia de
reunies como secretaria da habitao e CDHU, identificao de ligaes ativas e
inativas para direcionar para novas redes e negociar dvidas, mapeamento de vielas
sem rede e implantao de novas redes, assentamento de reforo de redes de
dimetro de 300 mm at Vila Esperana, gesto e atualizao de cadastro de 4800
habitaes com ligaes ativas, instalao de macromedidores nas comunidades do
municpio (Vila Esperana e Vila dos Pescadores) com medio de 326 l/ramal dia
(30%), implantao de programa de inativas PIS e gesto de presses para evitar
falta de gua. Um TAC Termo de Ajustamento de Conduta fez congelamento e
cadastramento das famlias.
Identificaram-se os seguintes resultados obtidos pela concessionria:
Como concluso, houve aumento de 100% de famlias beneficiadas pela Tarifa
Social; oscilaes de nmero de ligaes, e de ndice de perdas pelo sistema
aparentemente no relevantes ao longo desse perodo, entretanto, como a taxa de
crescimento dos aglomerados subnormais de Cubato de 12,6%, esse percentual
deve ser considerado na anlise de resultados, pois representa aes tcnicas
efetivas e impactam parmetros de projeo. Recuperao de R$60,00/domiclio em
Vila Esperana, R$30,00/ domicilio em Vila dos Pescadores e R$29,50/ domicilio em
Pinhal do Miranda. Base janeiro de 2014.

6.6.1.2. Avaliao das intervenes tcnicas comerciais em reas


vulnerveis de Santos
Segundo Milhoratti et. al. (2014), os estudos foram realizados pelos tcnicos no
Dique da Vila Gilda, um aglomerado subnormal com mais de 7.000 palafitas sobre o
manguezal, sendo rea de Preservao Permanente APP, as margem do Rio dos
Bugres localizada na divisa de Santos com So Vicente, sendo identificadas 1796
ligaes de gua. Os demais domiclios eram abastecidos por ramais clandestinos
assentados no mangue, sob as casas, cujas ligaes inativas e clandestinas
representam 3,3 % do total de economias do municpio de Santos. O direito

220
ambiental impediu a regularizao da rea, exceto onde h cadastro para remoo
pela Companhia Habitacional do Municpio de Santos (COHAB Santista). O
abastecimento de gua era proveniente do Jardim Rdio Clube, no Setor Zona
Noroeste, por redes de gua da rua adjacente com becos e ruas com redes correm
entre as habitaes. Os ramais clandestinos esto abaixo da cota da mar e so
aterrados com resduos de construo e lixo pelos habitantes. Os ramais
clandestinos tem grande nmero de vazamentos e a dificuldade de reparo permite a
liberalidade da gua vazando 24 horas por dia. A distribuio de ligaes do Dique
de Vila Gilda dada na Tabela 25.

Tabela 25 - Quantidade de domiclios no Dique da Vila Gilda


Dique da Vila Gilda Domiclios % no Dique % no Municpio
Ativas 1796 25,7% 1,0%
Inativas 1242 17,7% 14,0%
Sem Cadastramento 3962 56,6%
Fonte: SABESP (2014)
Para superar os impeditivos de operao frente irregularidade a Unidade definiu
duas principais aes sociotcnicas para a reduo de perdas reais, por meio da
realizao de obras estruturantes; e recuperao de ligaes inativas por meio de
autao pela equipe comercial realizada dentro da comunidade dos aglomerados
urbanos dos Bairro Jardim Rdio Clube e do Dique da Vila Gilda (Figura 17).

Fonte: IBGE Aglomerados Urbanos (2010)


Figura 17 - rea do Dique da Vila Gilda.
Em junho/2013 foram assentadas 1.500 m de rede primria de abastecimento nas
quadras que esto entre a rea regular e a irregular do Dique, gerando melhor

221
abastecimento e reduo de reclamaes de falta dgua e de baixa presso tanto
na rea do Dique como nas regies regulares. Foram identificados locais crticos de
abastecimento para renovao de redes para PEAD DN 50 mm e troca de ramais
prediais das ligaes ativas. Como ao comercial, num beco com 40 domiclios
havia somente 11 cadastrados no sistema comercial da concessionria como
regulares. Como ao operacional, como o abastecimento deficiente era causado
por vazamentos invisveis na rede de distribuio interna, que foram eliminados por
remanejamento de redes e ramais. Com isso, as ligaes clandestinas ficaram sem
abastecimento e improvisaram novas ligaes clandestinas para se abastecerem.
Os tcnicos concluram que obtiveram xito exclusivamente na garantia de
estanqueidade da rede de distribuio, pois as tubulaes novas so em PEAD
eletrofundido e foram assentadas acima do nvel da mar e estabeleceram:
recuperar ligaes inativas com regras flexveis de parcelamento, implantao de
tarifa social e reduo dos dbitos existentes, reduo das presses para reduo
de perdas nos ramais clandestinos.
A avaliao feita pelos atores que a abordagem social pode melhorar os
resultados futuros, onde a comunidade deve ser convidada a participar de reunio
com representantes do CONSEG, municpio, concessionria e outros agentes como
sade e habitao como feito na unidade benchmarking. Deve-se fazer: identificao
do nome dos proprietrios, emplacamento das palafitas, para a localizao do
imveis com ligaes inativas no cadastro comercial, para identificao dos dbitos;
apresentao da proposta para negociao dos dbitos existentes em condies
flexveis; prestao de esclarecimentos e fazer o recebimento da documentao
para implantao da Tarifa Social, se este for o caso; explanao sobre os
benefcios da adeso, as caractersticas de qualidade e regularidade do servio e as
peculiaridades decorrentes da ligao de gua regularizada e vistorias comerciais
para verificao e concesso dos benefcios pertinentes a cada um dos imveis para
resultados mais amplos e efetivos. Na frente de ao tcnica, devem-se substituir
redes e ramais internos aos becos. Como diferencial disponibilizou-se um ponto de
gua para os imveis irregulares, evitando o uso da rede de ramais existente e
garantindo a reduo das perdas por vazamentos com esse tipo de abastecimento.
Todo o volume fornecido para esses imveis so contabilizados por meio de
instalao de hidrmetro para medio do VUS (Volume Total de Usos Sociais No-
Medidos) em cada ponto executado. Tomando por base os custos e expectativa de

222
retorno foi elaborado um estudo de viabilidade com os seguintes resultados (Tabela
26:)

Tabela 26 - Resultados do EVEF da Interveno em Santos

Reativao de 60 % das ligaes inativas do Dique da Vila Gilda


Total de Ligaes Inativas 1.242
Valor dos Dbitos Pendentes R$ 1.000.000,00
Inativas Recuperadas 745
Dvida Recuperada R$ 180.000,00
Investimento Total R$ 800.000,00
18 m recuperados/ ligao (faturamento) 17 m recuperados/ligao (perdas)
Volume Operacional (39m) Volume Faturado (18m) = IPDt base
Valor recuperado/ligao (faturamento) R$ 12,82 (Tarifa Social para 18 m gua)
Valor recuperado/ligao (perdas) R$ 1,47 Custo do m no atacado (Comunicado tarifrio 04/2012)
Volume Produzido (VP) 4.360.971 dez/13
Volume Consumido Micromedido (VCM) 3.215.298 dez/13
Volume Operacional (VO) 298.058 dez/13
Nmero de Ligaes de gua (NLA) 66.895 dez/13
IPDt = 417 (litros/ramal/dia) dez/13 (anualizado)
IPDt base (perdas em sistema otimizado) = 200 (litros/ramal/dia)

Como conlcuso, houve um aumento de 1,1% no nmero de ligaes de gua ativas


com aumento de volume medido de 0,4%; reduo de 2,6% no ndice de perdas e
de 17 m3/ligao/dia. Projetou-se uma reduo de 16,9% do volume de perdas
(m3/ms) para 2014/2015 liberando 730 mil m3/ano para outras reas; 60% de
inativas recuperadas; 30% de dvida recuperada; um custo mdio de
R$114,29/domiclio. O efeito taxa de crescimento populacional em aglomerados
urbanos de Santos foi considerado irrelevante 0,4% segundo IBGE. Base dezembro
de 2013.
O volume de perdas fsicas economizado nas reas de interveno sociotcnicas e
liberados para reas urbanizadas tarifa residencial normal chamou-se volume
excedente. Ele representa um volume maior disponibilizado demanda resultante
de prticas de gesto sem incrementos do volume produzido.
Elaborao: a autora (2015)

6.6.2. Avaliao das intervenes sociotcnicas em GUARUJ


A Baixada Santista possui cerca de 390 assentamentos, sendo que
aproximadamente metade se abastece de gua de forma clandestina e no tem
coleta e tratamento de esgotos, comprometendo a qualidade da gua, no s dos
moradores destas comunidades, mas tambm da comunidade vizinha.

223
Para o Municpio do Guaruj adotou-se analisar os resultados do sistema
corporativo de perdas, sistema comercial e sistema de concesses. O furto de gua
em assentamentos precrio/subnormais estimado nas Tabelas 22 e 23 e Imagens
de Satlite. Fotos do local demonstram a dimenso e gravidade dos fatos (Anexo de
fotos). Estimou-se 30 m3/ moradia/ms nas reas irregulares, uma vez que antes do
incio das reunies com as comunidades e intervenes sociotcnicas o volume
mdio oscilava entre 30 e 33 m3/ms/domiclio nos aglomerados subnormais. Os
gestores adotaram inicialmente 22, porm aps a macromedio e setorizao
identificou-se que o valor se aproxima de 30 m3/ms/domiclio. Conforme o sistema
de perdas identificou-se por volta de 30% (Tabela 22). Os dados calculados foram
sobre uma populao de aproximadamente 120 mil habitantes, representando 38%
da populao total do domiclio, segundo a Prefeitura, contemplam 56
assentamentos.

Os resultados obtidos no Municpio de Guaruj so parciais, uma vez que no h


uma srie histrica de um ano desde o incio das pesquisas na inovao dos
Arranjos Sociotcnicos e do Modelo de Gesto. No entanto, deve-se destacar que
aps o diagnstico organizacional, construo do planejamento situacional,
construo de procedimento sociotcnico e reunies com lderes comunitrios,
foram definidos o planos de ao, relatados para as comunidades Prainha, Morrinho
e Santa Cruz dos Navegantes de Guaruj.

6.6.2.1.1. Vistoria a Santa Cruz dos Navegantes.


H 590 domiclios irregulares em Santa Cruz dos Navegantes (Tabela 62). Foram
realizadas vistorias em todos os imveis, verificadas a condio de abastecimento e
a situao de inadimplncia para negociao de dbitos, em especial os que
possuem dbitos e parcelamentos acumulados e se abastecem de forma irregular. O
objetivo foi torn-los usurios com faturas em dia, diminuir perdas fsicas e
comerciais. Tambm foi acordado com as lideranas formais e informais da
comunidade, que a concessionria passaria a suprimir as ligaes irregulares sem
que os funcionrios sofressem ameaas. Para maior efetividade no combate as
perdas, atuou-se nas 320 palafitas existentes na comunidade em reas irregulares,
que sero removidas futuramente, impedindo a concessionria de regularizar as
ligaes. Os barracos eram abastecidos por mangueiras que passavam por dentro
da lama do mangue, colocando em risco a qualidade da gua da rea formal, se

224
abastecendo por furto das redes. Muitas mangueiras apresentavam vazamentos e,
como a presso era baixa, os moradores instalavam bombinhas (Fotos 13),
aumentando ainda mais o risco de contaminao, pois junto com gua da SABESP
tambm ia para as residncias a gua do mangue e os esgotos produzidos por eles
mesmos nos imveis, cujos dados constam da Tabela 27.

Tabela 27 - Resultados da Interveno sociotcnica em Santa Cruz dos Navegantes

EXECUTADAS QTDADE
FONTE
AO N AO TOTAL M() R$()
LIGAES (A) CIGFK 34 PLA ------------------ 327 R$ 571,88
RELIGAES CIGFK 53 Religao ------------------ 510 R$ 891,46
A parcelamento ou
DBITOS SANEAR 78 1133 contas R$ 57.871,61
I pagamento
SUPRESSES CIGFK 21 Supresses ----------------- ---------- ----------------------
TOTAL 186 ---------------------------- 1133 contas 837 R$ 59.334,95
A REALIZAR
QTDADE
(PREVISO) FONTE
AO N AO TOTAL M() R$()
LIGAES (A) (1.466-
IMVEIS) VUS 243 PLA ----------------- 2337,66 R$ 4.087,26
RELIGAES (342 -
INATIVAS) VUS 282 Religao ----------------- 2712,84 R$ 4.743,24
R$
A
PIS 350 203.672,55
DBITOS Parcelamento XXX contas
R$
I
PIS 251 425.963,36
SUPRESSES 0 Supresses 0 R$ -
R$
TOTAL
1126 ----------------- 5050,5 638.466,41
PENDNCIAS
QTDADE
(EXECUO) FONTE
AO N AO TOTAL M() R$()
LIGAES (A) CSI 4 PLA ----------------- 38 R$ 67,28
RELIGAES CSI 7 Religao ----------------- 67 R$ 117,74
A PIS 0 ----------------- 0 R$ -
DBITOS Parcelamento
I PIS 15 ----------------- 144 R$ 252,30
SUPRESSES CSI 77 Supresses -----------------
UMA (CLIENTE) SANEAR 19 Planilha ----------------- 183 R$ 319,58
Outros (L.E., REGUL.
CAV., SUBST. L.A. e SANEAR 16 Planilha ----------------- 154 R$ 269,12
L.E., Etc.).
TOTAL 138 587 R$ 1.026,02
(1) = 9,62 M/ECON = GUARUJ = REF 08/14 (CIGFK)
() = R$ 16,82/ECON TL. 0 = GUARUJ = REF 08/14 (CIGFK)
() = 30,43 m/ms (PRIMAHD) = R$ 71,42 TL. 0
VISITAS EM OUTUBRO/14 = 252
clculo para VUS
M() Receitas Diretas (R$/m)
7394 R$ 17.355,06
8581 R$ 20.140,44
R$ 203.672,55
R$ 425.963,36
0 R$ -
15976 R$ 667.131,41
Elaborao: SABESP (20104)

225
A Tabela 27 mostra os resultados operacionais e comerciais (ao) da
concessionria refletido nos sistemas corporativos representanto recuperaes
financeiras (R$) das aes desenvolvidas na comunidade Santa Cruz dos
Navegantes, incluindo as aes executadas at 17/11/2014 onde ocorreram aes
sociotcnicas.

Nas anlises foram consideradas as receitas assessrias (incremental) resultantes


da interveno sociotcnica nas reas de vulnerabilidade social. As guas que no
se perderam foram consumidas e faturadas em outros setores em categorias de uso
residencial, comercial ou industrial e tarifas normais. Trouxe assim duas dimenses
da interveno sociotcnica: o resultado ambiental evitando perdas e desperdcios, e
o resultado financeiro da receita auferida com a perda evitada, do chamado volume
excedente.

Tabela 28 - Resultados da Vistorias em Santa Cruz dos Navegantes


Sta CRUZ - Vistorias realizadas - Total de imveis 1466
TOTAL DE LIGAES COM NO
ATIVAS INATIVAS
VISTORIAS CLANDESTINAS VAZAMENTO LOCALIZADOS

TOTAL 590 34 0 138 466 124

Aes Executadas A Realizar

Servio n M R$ Servio n R$

Novas ligaes 34 327 Novas ligaes


R$ 571,00 243
Religaes
Religaes 53 510
R$ 891,00 ( inativas) 282
Dbitos 73 - total de Dbitos a
recuperados 1038 contas recuperar
R$ 54.637,00 601 R$ 629.635,91
Supresses 21 Supresses

Elaborao: SABESP (20104)

Esse locais foram previamente setorizados e instalados macromedidores, por essa


razo j refletem os dados registrados no Sistema Corporativo de Perdas
SisPerdas (Tabela 29).

O setor apresentou uma reduo de 33,5% no volume de perdas sociais e do


volume por domiclio de 10 a 18 mil m3/ms.

Foram considerados dados mais conservadores, em funo da grande oscilao do


sistema de aquisio de dados de vazo - data logger, sendo que a reduo de

226
volume foi disponibilizada na rede do municpio garantindo maior disponibilidade
hdrica e receitas acessrias.

O conceito adotado de receita acessria para identificar o valor faturado dos


volumes economizados no aglomerado subnormal. Eles j eram produzidos e
entregues, mas que passam a no ser mais perdidos e passam a ser vendidos
tarifa residencial normal em outras reas, porque no so mais desperdiados nos
aglomerados subnormais.

O estudo de viabilidade determina a receita incremental, ou seja a receita adicional


em resultante pela escolha de alternativa da deciso de adotar a universalizao
inclusiva e atuar em perdas sociais em detrimento da deciso de ampliar a oferta
hdrica.

Tabela 29 - Perdas Monitoradas em Santa Cruz dos Navegantes


Sisperdas - Sistema de Informaes de Controle de Perdas R
Relatrio Anual por Setor de Abastecimento
RS - Municpio: Guaruj outubro/2014
Setor de Abastecimento: 0300022 - Santa Cruz dos Navegante
VP VCM VO VF VPERT Qmin VPERR
Ms/Ano (m/ms) (m/ms) (m/ms) (m/ms) (m/ms) (m/h) (m/ms)
julho/14 49.953 14.390 18.958 16.436 16.605 - -
agosto/14 60.396 13.960 18.958 16.227 27.478 - -
setembro/14 42.878 14.329 18.958 16.599 9.591 - -
outubro/14 33.201 14.465 18.958 16.850 -222 - -
ROP - Departamento de Controle de Perdas e Planejamento Operacional Emisso: 3/12/2014
Elaborao: SABESP (20104)

6.6.2.1.2. Vistoria ao Complexo Prainha-Marezinha


Esta comunidade conhecida como uma das reas mais violentas do Guaruj e
apresenta cerca de 780 palafitas com ligao clandestina, em rea proteo
ambiental e de risco, o que impossibilita regularizao. Os moradores abastecem-se
por ramais clandestinos colocados por eles mesmos de diversos pontos da rede
pblica, provocando vazamentos permanentes, quedas de presso e contaminao
na rede, afetando o abastecimento das reas formais. Muitos moradores utilizavam
bombinhas para puxar a gua da rede (Fotos 21, 22 e 23), retiravam os hidrmetros,
fraudavam as ligaes de gua, elevando as perdas operacionais e financeiras do
municpio. Algumas lideranas e associaes organizadas manifestaram interesse
em ajudar a concessionria no processo de regularizao da rea. Na rea formal,

227
foram realizadas diversas obras de ampliao e complementao das redes
existentes e aumento do dimetro das redes de distribuio, retirando os ramais que
perfuravam de forma irregular as redes para abastecer os barracos, para regularizar
a presso e diminuir os vazamentos, alm de possibilitar a macromedio, uma vez
que foi instalada uma linha nica de alimentao. As Tabelas 30, 31 e 32 mostram
os resultados operacionais e comerciais dos levantamentos desenvolvidos na
comunidade Prainha at 17/11/2014 pela operadora.

Tabela 30 - Resultados da Comunidade Prainha (11/2014)

EXECUTADAS QTDADE
FONTE
AO N AO TOTAL M() R$()
LIGAES (A) CIGFK 93 PLA ----------------- 1101 R$ 2.001,36
RELIGAES CIGFK 21 religao ----------------- 249 R$ 451,92
A parcelamento ou
DBITOS SANEAR 14 249 contas R$ 8.910,61
I pagamento
SUPRESSES CIGFK 28 supresses excluses
TOTAL ----------- 156 ----------------- ----------------- 1350 R$ 11.363,89
A REALIZAR
QTDADE
(PREVISO) FONTE
AO N AO TOTAL M() R$()
LIGAES (A) (1.627-
IMVEIS) VUS 763 PLA ----------------- 9034 R$ 16.419,76
RELIGAES (212 -
INATIVAS) VUS 188 religao ----------------- 2226 R$ 4.045,76
A PIS
DBITOS parcelamento XXX contas
I PIS
SUPRESSES 0 supresses ----------------- 0 R$ -
TOTAL 951 ----------------- ----------------- 11260 R$ 20.465,52
PENDNCIAS
QTDADE
(EXECUO) FONTE
AO N AO TOTAL M() R$()
LIGAES (A) CSI 1 PLA 12 R$ 21,52
RELIGAES CSI 3 Religao 36 R$ 64,56
A PIS 0 0 R$ -
DBITOS Parcelamento
I PIS 7 67 R$ 150,64
SUPRESSES CSI Supresses
1
UMA (CLIENTE) SANEAR 4Planilha 47 R$ 86,08
OUTROS SERVIOS
(L.E., REGUL. CAV., SANEAR 16 Planilha 189
SUBST. L.A. e L.E.,Etc.). R$ 344,32
TOTAL 32 352 R$ 667,12
(1) = 11,84 M/ECON = VICENTE DE CARVALHO = REF 08/14 (CIGFK)
() = R$ 21,52/ECON TL.0 = VICENTE DE CARVALHO = REF 08/14 (CIGFK)
() = 30,43 m/ms (PRIMAHD) = R$ 71,42 TL. 0
VISITAS EM OUTUBRO/14 = 237
clculo para VUS
M() R$()
23218 R$ 54.493,46
5721 R$ 13.426,96
R$ 203.672,55
R$ 425.963,36
0 R$ -
28939 R$ 697.556,33
Elaborao: SABESP (2014)

228
Tabela 31 - Resultados das Vistorias em Prainha e Marezinha

Complexo Prainha/ Marezinha

TOTAL DE LIGAES COM NO


ATIVAS INATIVAS
VISTORIAS CLANDESTINAS VAZAMENTO LOCALIZADOS
Prainha 1381 33 17 48 1144 239
Marezinha 1925 119 20 64 1483 444
TOTAL 3306 152 37 112 2627 683

Aes Executadas A Realizar


Servio n M R$ Servio n R$
Novas ligaes 93 1101 Novas ligaes
R$ 2.001,36 763 R$ 16.419,76
Religaes
Religaes 21 249
R$ 451,92 ( inativas) 188 R$ 4.045,76
Dbitos Dbitos a
14 249 contas
recuperados R$ 8.910,61 recuperar
Supresses 28 Supresses

Elaborao: SABESP (20104)

Nas entrevistas realizadas no local foi constatada a satisfao dos moradores com a
concessionria. Alguns traficantes que estavam de planto na biqueira declararam
estar satisfeitos com a atuao e parceria da concessionria com a comunidade e se
dispuseram em colaborar e cuidar das novas redes instaladas para que ningum
danifique, a comunidade est muito agradecida e a gente tem que dar valor para
quem ajuda afirmou um dos entrevistados.

Segundo os dados registrados no Sistema de Controle de Perdas - SisPerdas, o


setor apresenta uma queda considervel no ndice de perdas (Tabela 32).

O setor apresentou uma reduo de 57,21% no volume de perdas (m3/ms) medido


no setor em trs meses de interveno sociotcnica, entre julho e outubro de 2014,
cuja reduo do volume considerado foi de 49 mil m3/ms que geraro receitas
acessrias.

Os resultados melhores de Prainha e Marezinha sobre Santa Cruz dos Navegantes


est ligado a no terem ocorrido problemas com o data logger.

229
Tabela 32 - Perdas em Santa Cruz dos Navegantes

Sisperdas - Sistema de Informaes de Controle de Perdas R


Relatrio Anual por Setor de Abastecimento
RS - Municpio: Vicente de Carvalho outubro/2014
Setor de Abastecimento: 0310018 - VC1
VP VCM VO VF VPERT Qmin VPERR VPERA
Ms/Ano (m/ms) (m/ms) (m/ms) (m/ms) (m/ms) (m/h) (m/ms) (m/ms)
julho/14 304.569 93.924 123.333 111.457 87.312 - - -
agosto/14 294.565 96.594 123.333 113.258 74.638 - - -
set/14 292.384 96.103 123.333 113.221 72.948 - - -
out/14 249.459 88.799 123.333 108.191 37.327 - - -
ROP - Departamento de Controle de Perdas e Planejamento Operacional Emisso: 3/12/2014
Elaborao: SABESP (20104)

No aspecto social, as aes implementadas e os benefcios trazidos para a


comunidade, melhoraram a imagem e respeito pela concessionria (Anexo de fotos).

Em vistoria e entrevistas constatou-se que a populao ficou mais satisfeita com a


atuao e as parcerias empresa-comunidade, valorizando e reconhecendo os
funcionrios (Figura 18). Houve uma melhoria na relao com a comunidade.

A equipe tcnica, liderada pela rea de servios de engenharia, demonstrou forte


empenho na resoluo e superao dos problemas encontrados no incio das
atividades.

Tanto a equipe tcnica quanto a comercial desenvolveram procedimentos para


atuao, considerando a realidade das comunidades informais do Guaruj para
garantia da aproximao e atuao junto s lideranas comunitrias.

Os resultados da atuao de carter social contriburam para melhoria da relao da


concessionria com a comunidade, eliminao de vazamentos aparentes nos
caminhos com a fiscalizao de desperdcios da comunidade pela prpria
comunidade, demostrando que a interveno social promove resultados ambientais
por meio da educao e conscientizao da comunidade.

230
Figura 18 Fotos de arranjos tcnicos nas palafitas de So Vicente
Elaborao: SABESP (20104)

6.6.2.1.3. Encontro com lderes comunitrios de Guaruj


O primeiro encontro com as lideranas comunitrias do Guaruj ocorreu em
18/12/2014, com presena de 23 lideranas, representando seus respectivos
bairrosConseg e Conselho Tutelar, concessionria com corpo tcnico e social de
apoio aos comunitrios. Foi apresentada palestra sobre uso racional da gua, com
objetivo de mostrar a importncia da comunidade colaborar reduzindo o consumo,
consertando vazamentos internos. Foram dadas orientaes aos moradores que
moram nas reas irregulares e apresentadas as aes que a concessionria vem
realizando para melhorar o atendimento da comunidade do Guaruj, mostrando o
Programa Sociotcnico em curso. As lideranas levantaram questionamentos quanto
implantao de novos projetos e a continuidade do programa; as obras pendentes

231
e a melhoria da infraestrutura de saneamento em alguns bairros especficos; a
questo da concessionria ir aos bairros ampliar o processo de conscientizao; os
lderes presentes ofereceram a sede de suas entidades para encontros comunitrios
e aes comerciais. A reunio teve um timo impacto, pois os lideres sentiram-se
valorizados (Figura 19). Alguns dos questionamentos e dvidas realizadas foram
imediatamente respondidos e todos os lderes receberam ficha pra preenchimento
de demandas e reivindicaes e responderam questionrio da pesquisadora (Anexo
2 questionrio 2) da pesquisadora.

Parte de Lideranas presentes Outras lideranas presentes


Fonte: SABESP (2014)
Figura 19 - Fotos da Primeira reunio de lideranas em Guaruj

6.7. CONCLUSES
Para Santos, a atuao nas reas irregulares exige abordagem sociotcnica,
procedimentos comerciais inclusivos para flexibilizao nas negociaes e incluso
na tarifa social, e parceria entre concessionria e comunidades. Partindo de um
diagnstico do bairro, contemplando as aes de saneamento j realizadas, as
pendentes e as em andamento, aplicao de questionrios, encaminhamento de
ofcio a prefeitura solicitando os dados oficiais referentes comunidade, tcnicos da
prefeitura e concessionria devem se reunir para compatibilizar informaes das
reas. Nesse cenrio, o retorno do investimento se dar a partir de 2016, a uma taxa
de 33% ao ano, com um faturamento extra de R$ 185.756,47, em 5 anos, e foi
estimado em R$180.000,00 pela negociao dos dbitos existentes, em R$
115.000,00/ano pelo incremento no faturamento gerado pelas ligaes de gua

232
recuperadas e reduo de R$ 223.000,00/ano nos custos de produo de gua,
decorrente da reduo no volume perdido nos vazamentos.
Para Guaruj, o atuao sociotcnico foi realizado pela equipe operacional e pelos
tcnicos comunitrios Lima e Francisco, com retirada de todas as mangueiras de
dentro do mangue, substituindo-as por novas mangueiras suspensas nas palafitas
para impedir a contaminao, consertando vazamentos e, explicaram aos
moradores a importncia de economizar gua e manter as ligaes sem
vazamentos. Os moradores se mostraram satisfeitos promovendo melhoria da
imagem da concessionria. Algumas mulheres afirmaram que as crianas esto
menos doentes e que os problemas de diarreia diminuram. Notou-se tambm um
sentimento de pertencimento aps a gerao da conta com o nome do usurio.
Foram identificadas aes essenciais de insero no Planejamento ( Quadro 17).

Quadro 17 - Aes para o Planejamento Situacional Sociotcnicas


Obrigatoriedade de Setorizao e macromedidores/VRPs nos aglomerados subnormais
Regularizao das ligaes de gua
Negociao de Dbitos
Cadastramento em Tarifa Social
Regularizao das situaes de esgotamento sanitrio
Predefinio de Critrios adotados para atuao na rea
Regularizao das ligaes deve ser iniciada nas reas consolidadas e com cadastro
Segunda etapa vistorias em palafitas com regularizao em acordos com a comunidade.
Problemas que devem ser previstos
Vielas em rea consolidada com ligaes clandestinas
Imveis com ligaes inativas, por conta dbitos no acordados
Necessidades especficas de assentamento de rede coletora de esgotos
Imveis com rede coletora usando galerias de gua pluvial - GAP
Imveis cadastrados como se tivessem ligao de esgoto (TL1) e conectados a GAP
Lideranas reclamando de problemas com a qualidade de servios terceirizados
Encaminhamentos Inovadores por demanda das lideranas
Atendimento da comunidade por meio de uma agncia mvel e realizao de palestras educativas,
jogos e gincanas com as crianas.
Eventos em parceria com prefeitura por meio das Secretarias de Habitao e Meio Ambiente
Uso do Jornal da Comunidade para divulgao das atividades da Concessionria
Capacitao e Incluso de moradores da comunidade nos servios terceirizados
Elaborao: a autora (2015)

Como concluso do captulo, estima-se:

Reduo entre 33,5 a 42,7% no ndice de perdas sociais, (assumiu-se 33,5%)

Aumento de volume disponibilizado rede de 40 a 57% (assumiu-se 40%)

Y (inativas)= 0,18 X(domiclios em aglomerados) + 7,54

233
Essa anlise permite estimar uma maior disponibilidade hdrica no sistema de
distribuio e uma receita acessria no prevista. Tambm segundo, a Frmula 1,
construda em funo do Grfico 34 de disperso, permitiu-se analisar o nmero de
inativas a serem recuperadas, conforme Frmula 1, podendo-se, nesse sentido,
passar a estimar-se o nmero de inativas nos aglomerados subnormais da Baixada
Santista.

A Tabela 33 apresenta as projees dos dados para os parmetros (inativas, volume


perdido, ganho de volume, ndice de perdas e reduo mnima do ndice) previstos
para todos os domiclios municpios da RMBS, por resultados obtidos nas
parametrizaes dos estudos das comunidades piloto e por funes de regresso,
grficos de disperso, receita acessria e fluxo de caixa com receita incremental.

Tabela 33 - Tabela dos Projeo de Ganhos para uma Interveno sociotcnica em toda RMBS

Domiclios nos Inativas Volume Ganho ndice de Reduo


25 28
Aglomerados Previstas Disponibilizado Mnimo do Perdas Mnima do
24 26
Subnormais (1000 m3) Volume ndice
27
Perdido Perdas
29
(1000 m3) Prevista
Bertioga 8.378 1515,58 9.604 2.228 30,6 5,94558
Cubato 19.422 3503,5 14.802 3.374 30,8 5,88126
Itanham 5.177 939,4 12.744 305 39,1 0,78591
Guaruj 33.263 5994,88 47.599 7.235 38,8 4,93924
Mongagu 570 110,14 6.231 548 29,5 2,17415
Praia 9.855 34.404 2.064 28,4
Grande 1781,44 1,4271
Perube 3.172 578,5 8.364 234 31,1 0,729295
Santos 9.455 1709,44 51.940 1.662 17,3 0,46364
So 27.622 4979,5 48.780 6.634 49,8 5,67222
Vicente
otal 116.914 21052,06 234468 24.286
Elaborao: a autora (2015)

24
Fonte: Dados do PHLIS
25
Aplicao da Frmula 1 do Grfico de Disperso
26
Fonte: Sistema Corporativo de Perdas - dez/2014
27
Aplicao de (40% sobre o volume disponibilizado VD do Sistema Corporativo de Perdas)*Percentual de
domiclios subnormais no municpios, aprirori como se todos gastassem o mesmo volume - dez/2014.
28
Sistema Corporativo de Perdas - dez/2014
29
Aplicao de (33,5% sobre o ndice de perdas IGPM do Sistema Corporativo de Perdas)*Percentual de
domiclios subnormais no municpios, aprirori como se todos gastassem o mesmo volume - dez/2014.

234
7. CONSTRUO DO PLANO DE NEGCIO INCLUSIVO PNI
7.1. CONSIDERAES GERAIS

O Plano de Negcio Inclusivo - PNI foi realizado com participao de gestores da


unidade de negcio em cinco oficinas econmico-financeiras num perodo de dois
meses. Os profissionais eram engenheiros, administradores e economistas que
trabalhavam em atividades de planejamento, operao, atividades comerciais e
controladoria. O objetivo dessas oficinas era criar uma base de referncia para o
planejamento empresarial em regime regulado da cidade informal da RMBS. Nesse
sentido, considerou-se exclusivamente os assentamentos precrios e seus
referenciais especficos para definio de metas, custos, investimentos e receitas
at o ano de 2020. Para operacionalizao desenvolveu-se um simulador para
subsidiar o planejamento, clculo de projees e permitir o acompanhamento das
aes planejadas (figura 20).

Elaborao: a autora (2014)


Figura 20 - Construo do plano de negcios inclusivo

Mediante este sistema, os gestores definiram metas de universalizao inclusiva


para cada aglomerado subnormal. O sistema, pelas parametrizaes previamente
definidas calculou investimentos necessrios ao atendimento das mesmas, custos

235
operacionais e receitas, bem como tributos provenientes das aes nos
aglomerados subnormais.
Os gestores fizeram projees com o simulador em equipamentos individuais com
simulaes resultantes e correo dos parmetros em atividades locais, segundo a
suas vivncias e geraram o primeiro oramento das reas irregulares da
concessionria (Figura 20).
Adotou-se parmetros da contabilidade e dados comerciais e de perdas histricos
da rea, incluindo referncias de preos dos servios do departamento de
planejamento e controladoria.
As informaes resultantes em planilhas fazem a gerao automtica do plano de
negcios e permite ajustes e insero no planejamento BSC - Balance Score Card.
Estabeleceu-se elo entre o planejamento situacional e plano de negcios. Foram
calculadas metas para os indicadores definidos no polo terico e inseridos no mapa
estratgico do BSC da UN: indicador de universalizao inclusiva, governana
inclusiva e vulnerabilidade empresarial.
O simulador desenvolvido para este plano inclusivo contm macros com frmulas
para projees de volumes, receitas, custos, investimentos e resultados para a
cidade informal. Foram adotados dados: de referncia dos histricos dos usurios
em reas que foram recentemente regularizadas para volumes mdios, receita e
inadimplncia; da concessionria provenientes do sistema da contabilidade,
sistemas de contratao de servios e obras em aglomerados subnormais;
fornecidos pela Caixa Econmica Federal dos financiamentos concedidos aos
municpios e concessionria; e taxas regulatrias praticadas. Como resultado
obteve-se planilhas com os clculos do plano, grficos em correlao e fluxo de
caixa. (ANEXO 3).
A inovao deste plano a metodologia de anlise de viabilidade e atratividade do
negcio calculados considerando: 1.) os volumes economizados (volume excedente)
nas reas dos aglomerados subnormais, que 2.) geram resultados financeiros
provenientes da entrega dos mesmos em reas urbanizadas da concesso tarifa
mdia (Receita acessria) e 3.) mensurao da vulnerabilidade de uma concesso
com assentamentos precrios; sendo o instrumento tcnico que documenta os
compromissos entre Estado, concessionria e sociedade civil para universalizao
inclusiva por meio da participao social, permitindo o efetivo controle social.

236
7.2. PLANO DE NEGCIOS INCLUSIVOS PNI-RMBS

7.2.1. Histrico do Plano


Destaca-se que, para efeito da apresentao na tese, foi inserido apenas um
resumo consolido dos nove Planos de Negcio da Cidade Informal de todos os
municpios da RMBS. A concessionria o adotou para obteno de recursos do
FEHIDRO e atendimento de todos os aglomerados urbanos da Regio Metropolitana
da Baixada Santista no Comit de Bacias.

Tendo em vista o tema, o alcance e a importncia da concessionria, operando na


Regio Metropolitana da Baixada Santista em todos os municpios, o plano tem
como foco de atuao a universalizao inclusiva, a gesto do saneamento em
reas de vulnerabilidade socioambiental da Baixada Santista e a governana
inclusiva, conceitos definidos nessa tese, para os municpios de Santos, So
Vicente, Cubato, Praia Grande, Bertioga, Itanham, Mongagu, Perube.

Analisou-se equacionamentos por tarifas com mecanismo de subsdios cruzados


considerou-se a frmula de remunerao dos investimentos , custos dos servios e
de capital e os resultados foram comparados com as necessidades de aportes para
subsdios focados.

Nesse sentido, o plano de negcios da cidade informal considerou na sua


parametrizao as condies excepcionais, como doaes, participao do poder
pblico de forma no onerosa, mutires da comunidade para assentamentos de rede
e outras construes da universalizao em arranjos sociotcnico participativos,
garantindo ganhos das singularidades do modelo para a comunidade local.
Estabeleceu-se como premissas no haver remunerao indevida, ou seja poltica
distributiva de ganhos sociais dessas reas com transferncias s reas nobres, e
no admitir o rateio dos custos da administrao central para essas reas.

As bases de dados de domiclios, de redes e ligaes e de mapas e informaes


geo-referenciadas adotadas como referncia constam do captulo 6.6 de avaliao
dos aglomerados subnormais.

No plano, adotou-se dados populacionais da AGEM Agencia Metropolitana da


Baixada Santista, PHLIS - Plano Local de Habitao de Interesse Social, IBGE,
Fundao Seade e Instituto Polis. Houve um refinamento realizado pelos gerentes

237
da concessionria com levantamento dos agentes comunitrios e prefeituras para
minimizar efeitos da assimetria de informaes, pois os dados objeto de
planejamento referem-se s populaes em habitaes precrias, reas irregulares
e assentamentos urbanos. A dificuldade da manuteno de um banco de dados das
famlias elegveis para cadastro social evidente, pois os municpios no esto
instrumentalizados para tal.

Identificou-se um conjunto de estudos recentes dos impactos do Pr-sal elaborados


por meio de um convnio entre a Petrobras e Instituto Polis, que foram publicados
em 2013 (INSTITUTO POLIS, 2013). Abrangem a realidade de 13 municpios do
litoral paulista (sul e norte) que dever contribuir para a consolidao de um estudo
regional, com objetivo principal de formular programas de desenvolvimento local e
regional considerando as transformaes que podero ocorrer no litoral paulista em
funo de diversos projetos e obras de impacto com a explorao de petrleo e gs
nas camadas do Pr-sal, a ampliao dos portos, duplicao de rodovias, entre
outros.

No entanto, as informaes tcnicas sobre os reais panoramas de planejamento so


frgeis e no h anlise histrica sistematizada dos impactos socioambientais da
implantao de polos petroqumicos como Camaari e Campos de Goytcazes, sobre
os municpios, no que tange a ocupao desordenada e aumento das excluses
sociais. Isto dificulta a elaborao de planos de urbanizao, e consequentemente,
os de saneamento pelos municpios.

Por essas razes foi necessrio elaborar o plano de negcios dos SAAES da cidade
Informal da Baixada Santista de maneira participativa com atores da concessionria,
agncia metropolitana, agncia reguladora, municpios e sociedade civil.

O Plano de Negcios mensurou os recursos necessrios para universalizao dos


servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio em ambiente regulado,
considerando o direito humano das comunidades em situao de excluso social em
atendimanto a diretriz estratgica empresarial.

238
7.2.2. Objetivos do Plano
O desenvolvimento de um plano de negcios para a Cidade Informal teve por
objetivo quantificar os recursos necessrios a tornar eficaz a universalizao
inclusiva e gerar informaes que garantissem a governana inclusiva, adotando os
conceitos, indicadores e aes do planejamento estratgico e situacional das
oficinas, estabelecendo referencial metodolgico para determinao de
investimentos e custos necessrios aos servios nas reas de aglomerados
subnormais. Identificou-se a monetizao do planejamento, metas e indicadores
para a Universalizao Inclusiva dos servios pblicos de saneamento bsico em
reas favelizadas e assentamentos, podendo ser reas regulares ou irregulares, que
fazem parte da cidade informal da RMBS, por meio das seguintes componentes:
projeo de demanda por servio (gua e esgoto) para as comunidades, categorias
de usurios das comunidades, agrupados em residencial e no residencial,
quantidade de usurios: ligaes e economias das comunidades na Cidade Informal,
nveis de consumo: volumes consumidos, coletados, faturados para as
comunidades, projeo da oferta: perdas, necessidade de produo, capacidade dos
sistemas, dimensionamento dos sistemas de coleta e tratamento de esgoto,
indicadores que demonstram a condio da prestao dos servios, custos de
referncia exclusivamente da cidade informal, investimentos para obras daquela
natureza, despesas histricas, plano de expanso da oferta: demanda projetada
baseada no custo contratual histrico, plano de desenvolvimento da empresa:
eficincia produtiva, qualidade dos servios, atendimento ao usurio, e estimativa
de reduo de perdas.

O horizonte de temporal considerado nas projees foi de 2014 a 2020. Para as


projees foi considerado como ano referncia 2013. As informaes com nvel de
desagregao dos dados municipais compuseram o plano de investimentos.

A rea de atuao da SABESP inclui todos os municpios da Baixada Santista, pela


Diretoria de Sistemas Regionais, que composta por 8 municpios(Tabela 34 e
Figura 21):

239
Tabela 34 - Dados gerais atendimento SABESP interior e litoral

Dados Gerais

Populao total atendida 1.714 mil Habitantes

Domiclios 956 mil

Ligaes de gua 501 mil

Rede de gua 6.221 km

Volume gua Populao Fixa 504.085 m3/dia

Volume gua Populao Flutuante 843.723 m3/dia

Ligaes de Esgoto 295 mil

Rede de Esgoto 2.972 km

Volume Esgoto Populao Fixa 403.268 m3/dia

Volume Esgoto Populao Flutuante 674.978 m3/dia

Cidade Informal

Populao da Cidade Informal 442.500

Nmero de Assentamentos 394

Nmero de domiclios subnormais 116.914

Mdia de habitantes por domiclio 3,62

Referncia: dados fornecidos pela da Superintendncia RS 2013 SABESP

240
Figura 21 - Plano Adutor Metropolitana o da RMBS

Fonte: SABESP (2013)

7.2.3. Relao dos Sistemas Integrados


Na etapa de produo de gua dos municpios da Baixada Santista existem aqueles
que alm de produzirem gua potvel para o abastecimento dos usurios do
municpio em que se situam, tambm atendem a um conjunto de municpios
adjacentes. Esta configurao denominada sistema integrado de produo de
gua e assim se caracteriza, pois os volumes de gua, assim com as despesas e os
ativos encontram-se majoritariamente atribudos ao municpio produtor, sem que, na
maioria dos casos, haja imputaes aos demais municpios que formam parte do
sistema.

A UN da Baixada Santista possui dois sistemas produtores integrados: sistema


centro, que compreende o sistema central, Norte-Guaruj e Norte-Bertioga, que
abastece os municpio de Cubato, So Vicente, Santos, Praia Grande e Guaruj, e
o Sistema Sul que abastece os municpios de Perube, Itanham, Mongagu, Praia
Grande e So Vicente.

O tratamento de esgotos tambm ocorre de maneira semelhante ao abastecimento


com Sistemas Integrados de Tratamento de Esgoto Sanitrio. A Baixada Santista
possui os sistemas integrados de tratamento de esgoto de Santos (EPC Praia de

241
Jos Menino) que trata os municpio de Santos e So Vicente, e o sistema de Praia
Grande (EPC Praia Boqueiro) que trata Praia Grande e So Vicente.

7.2.4. Caractersticas da rea de Atuao da RMBS


7.2.4.1. rea Formal e Informal
A anlise e premissas de partida para o plano de negcios dos aglomerados
subnormais que compem a cidade informal da Regio Metropolitana da Baixada
Santista- RMBS foram objeto do captulo 6.6. No entanto, os dados foram revistos e
junto Emplasa e secretrias de planejamento dos municpios e gerentes dos
municpios de forma a obter dados mais precisos e atuais para a valorao dos
investimentos.

7.2.4.2. Restries jurdicas e socioambientais


As interfaces existentes entre os sistemas dos municpios tambm podem ser
fatores limitantes para a expanso dos servios, visto que devem ser buscadas
solues integradas e no conflitantes para os problemas comuns, o que exige um
esforo conjunto das administraes dos municpios envolvidos, tornando o
processo mais demorado.

Especial ateno deve ser dada s reas de ocupao irregular e de restrio


ambiental, que dependem de autorizao judicial ou regularizao de reas
particulares ou pblicas invadidas.

A principal restrio atuao da concessionria parte da justia por meio de


impedimentos impetrados e aes judiciais contra a empresa e aos funcionrios por
assentamento de redes em reas privadas invadidas, ou pelo Ministrio Publico
contra assentamento de redes em APPs - Areas de Proteo Permanente, inclusive
em reas cujos assentamentos passam de 5 anos, sendo este o primeiro
impedimento de entrada identificado nas oficinas e questionrios.

Os ganhos de intervenes nessas reas implicaram em resultados socioambientais


locais e financeiros pelo volume disponibilizado, aps a reduo de perdas nessas
reas, para outras reas frente reduo de perdas sociais.

7.2.5. Gesto do mercado informal


A atuao nas reas descritas, para regularizao das ligaes de gua nas reas
consolidadas ou em fase de regularizao, bem como a intensificao nos reparos
das redes existentes e/ou a substituio para a readequao e normalizao da

242
distribuio, bem como ao dos agentes comunitrios foram realizadas pelas
equipes de campo.

Os ndices calculados subsidiaram as metas do planejamento estratgico, ttico e


operacional e da Gesto Inclusiva da Regio Metropolitana da Baixada Santista.
Tomando-se como exemplo o ndice de atendimento de reas de vulnerabilidade,
atualmente, com quase a totalidade dos domiclios atendidos com gua, fez-se um
refinamento para identificao daquela parcela no atendida.

Nesse sentido o PNI insere a mudana de processo de forma que a empresa


preparou-se para coletar e organizar dados, que serviram de base nos processos de
negociao com os diferentes atores, visando subsidiar o planejamento estratgico
da empresa de saneamento, e fomentar enfoque alinhado com os outros atores do
desenvolvimento humano, como as secretarias de saneamento e recursos hdricos,
habitao, meio ambiente, sade, justia, cidadania e Ministrio Pblico.

Apesar da incerteza observada nos indicadores, s sries histricas, dentro de


conceitos de cobertura e atendimento, ligaes ativas e inativas, perdas fsicas e
comerciais permitiram a visualizao da evoluo dos servios de abastecimento de
gua e esgotamento sanitrio e do grande passo dado pela concessionria.

Anualmente a concessionria faz revises dos dados oficiais para dar coerncia ao
seu planejamento e s suas unidades de negcio. Assim, recalcula os resultados
provenientes das diferenas entre seu cadastro e da Fundao SEADE, que
apresentam ajustes s situaes dspares para o planejamento.

O ndice de atendimento aos domiclios urbanos com gua apresenta alguma


incerteza em virtude das situaes legais observadas. Por fim, enfatiza-se que o
desenvolvimento de oficinas de conceitos para a proposta de um indicador foi capaz
de capturar essas incertezas, e atender aos cidados em reas de excluso por
meio do Indicador de Universalizao Inclusiva IUI.

Ainda assim, a adequabilidade frente impossibilidade de fazer anlise de eficincia


comparando empresas de porte diferentes, de estrutura de capital diferentes,
subsidiadas com no subsidiadas atendendo em reas urbanas tem comprometido
os indicadores de benchmarking e as decises do regulador sobre os mecanismos

243
de incentivos de uma reviso tarifria. O problema foco de discusso de diversos
autores, tais como Dupuy (1998), Veltz, (1999), Dias (1994) e Przeworski (1994).

Nesse sentido, h que se considerar as questes das escolhas pblicas e


empresariais frente s limitaes provenientes dos modelos que confrontam
solues do Estado de Direito e liberdade de mercado. Para tanto se colocou
esforos nesta tese, voltada inovao organizacional e jurdica para enfrentamento
do desafio do acesso universal dos servios com equilbrio da concesso.

7.2.5.1. Projeo dos Volumes Medidos de gua na Cidade Informal

As projees do mercado foram realizadas a partir de estimativas de consumos


mdios nas reas de assentamentos subnormais e do aumento esperado do nmero
de economias/ligaes. Para tanto, foram consideradas separadamente as
categorias de usurios, residencial e no residencial, dados os diferentes
comportamentos associados natureza de cada atividade e dados do polo de
avaliao.

7.2.5.2. Projeo dos Volumes no Medidos de gua


O acesso gua se d por meios legais e ilegais (chamado gatos). As projees do
mercado foram realizadas a partir de estimativas de consumos e do aumento
esperado do nmero de economias/ligaes no medidas nos locais setorizados ou
de volumes estimados para cada comunidade em funo da mdia de consumo de
comunidades semelhantes. Para tanto, foram consideradas separadamente as
estimativas de volumes para demanda residencial e no residencial apoiados no
polo de avaliao.

7.2.5.3. Demanda de gua residencial


A evoluo de mercado residencial nos aglomerados subnormais varejo foi
calculada seguindo a mesma lgica com base nos consumos unitrios (Figura 22).

244
Domiclios da Cidade Informal ndice de
(sub-normal) Universalizao Inclusiva

Economias Residenciais e no Residenciais


Consumo
Unitrio
Ligaes

Volume Micro e Macro Medido de gua Residencial e no Residencial

Figura 22 - Lgica Geral de Clculo para o Volume Medido de gua Residencial

A seguir, so explicitadas como foram atualizadas a projees de cada um dos itens


acima.

7.2.5.4. Domiclios da Cidade Informal


Os dados de entrada para a evoluo de mercado informal so baseados nas
projees do PHLIS 2010 da RMBS com atualizaes feitas pelo municpio. Para
esse PN, optou-se por utilizar a rubrica domiclios em reas irregulares e
aglomerados subnormais, segundo o PLHIS para tal evoluo.

Como uma primeira tentativa, a anlise e projees para os domiclios adotados


nesse PNI foram iguais ao PHLIS. Todavia, tal aproximao deve ser condizente
com a realidade da unidade em funo das caractersticas socioambientais da
regio. Assim, para calcular os domiclios irregulares dessa unidade ajustou-se os
valores de domiclios em reas irregulares a fim de atender as peculiaridades das
reas litorneas. O Mapa 1 do PHLIS para a Baixada Santista demonstra uma
grande rea de necessria interveno e planejamento, cujos custos do atendimento
so crescentes, porm os servios de saneamento so essncias ao cidado.

Os levantamentos permitiram identificar duas taxas mdias de crescimento dos


domiclios para referncia das projees dos anos de 2014 a 2020:

Taxa de crescimento da cidade formal 2000 a 2010 em 2,2 %, a.a. na RMBS,


conforme referncia da concessionria;
Taxa de crescimento de assentamentos 2000 a 2010 Baixada Santista entre
0,4 e 58,4% nos diferentes municpios da RMBS (IBGE em 10 anos).

245
Como resultado da oficina de planejamento com todos os gestores da Baixada
Santista, optou-se para o primeiro ciclo de planejamento da universalizao inclusiva
na RS uma taxa geomtrica de crescimento inicial anual de 2,45%, superior
calculada para as reas formais da mesma regio. Adotou-se Taxa geomtrica de
crescimento anual (TGCA) IBGE (Tabela 35), realizado no primeiro PNI.

Tabela 35 - Previso das Taxas de Crescimento dos Aglomerados Subnormais, em (%)


Local 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

RS Formal 2,2% 2,1% 2,1% 2,0% 2,0% 1,9% 1,9%

RS Informal 2,45 2,04 1,88 1,88 1,88 1,88 1,90

Elaborao: a autora (2014)

A partir das taxas de crescimento apresentadas acima (conforme frmulas Anexo3


Memria do Simulador), projetou-se os valores absolutos dos domiclios objeto de
atendimento pela concessionria. Os resultados das projees so apresentados na
Tabela 36:

Tabela 36 - Projees de Domiclios Atendidos Aglomerados Subnormais da RMBS


Ano Dom. Tot. NTDA NERA
2014 110.928 5547 6108
2015 113.648 21421 23626
2016 115.967 42179 46748
2017 118.143 65874 72941
2018 120.360 89456 99080
2019 122.623 109558 121423
2020 124.926 116771 129461

Elaborao: SABESP (2014)

Dom. Tot. o total de domiclios em aglomerados subnormais da RMBS.


NTDA o numero de ligaes cadastradas em situao regular.
NERA o numero de domiclios cadastrados em situao regular.

7.2.5.5. Projees anuais do ndice de Universalizao Inclusiva de gua

O Indicador de Universalizao Inclusiva de gua (IUI) foi calculado por meio da


razo entre o Nmero de Economias Residenciais de gua (NERA) e o Nmero
Total de Domiclios Atendidos (NTDA) da Cidade Informal, conforme frmula 2:

246
Frmula 2 - Indicador de Universalizao Inclusiva

IUI = NERA * 100


NTDA

Para recalcular o IUI de gua do ano base foram utilizados os dados observados de
Economias Residenciais de gua verificados em dezembro de 2013 no sistema
comercial e os dados de domiclios do PHILS no mesmo perodo.

As projees do ndice de atendimento para o perodo 2013-2020 dos aglomerados


subnormais foram calculadas com base no crescimento de economias residenciais
de gua e de domiclios da cidade informal esperados para os aglomerados
subnormais, levando em conta as particularidades das regies.

Para os aglomerados urbanos sem dados, as projees do ndice de atendimento


podem ser feitas por interpolao linear entre o ndice verificado no ano base e o
ano onde esperado o maior ndice de atendimento ou a universalizao. O ano de
maior ndice de atendimento ser obtido das metas propostas nos PHLIS.

As projees realizadas consideraram os estudos da AGEM/EMPLASA


Planejamento Estratgico da Metrpole da Baixada Santista para garantia da
coerncia com as projees do Governo do Estado de SP.

Os dados referentes s economias atendidas no ano base e s metas de


atendimento foram obtidas primeiramente para aglomerados depois municpio. A
partir dos dados referentes a cada municpio calculou-se o ndice de atendimento
resultante para a Baixada Santista (Tabela 37).

Tabela 37 - Resultado das projees dos IUI de gua residencial (%)

Ano 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

IUIagua (%) 5,0 18,8 36,4 55,8 74,3 89,3 93,5

Elaborao: a autora (2014)

Adotou-se 93,5% em 2020, pois os gerentes consideraram que as condies de


planejamento para universalizao inclusiva devem ser anualmente revistas para
definir o incremento anual executvel.

247
7.2.6. Demanda Residencial
O consumo unitrio residencial consiste no volume demandado por economia
domstica. Em virtude das diversas variveis que influenciam o consumo domiciliar
e da estabilidade dos dados observados, optou-se por adotar a partir da mdia de
consumo dos domiclios nos aglomerados, em projeo linear decrescente at a
mdia dos consumos das unidades residenciais normais. Estudos demonstram que
a educao ambiental nas comunidades promove a reduo do consumo mdio por
habitao e quebra de tendncia justificando uma alterao nos consumos futuros.
As ligaes foram atualizadas mantendo a premissa de estabilidade da relao
economia/ligao. A partir do nmero de economias e dos respectivos consumos
unitrios, foram atualizados os Volumes Medidos de gua Residencial. As projees
do volume medido total e o nmero de ligaes foram calculados diretamente por
meio de sries de tendncia histrica. Assim, o consumo unitrio foi calculado a
posteriori a partir da razo entre volume projetado total dividido pelo nmero de
ligaes. Dessa maneira, estimam-se redues ( tabelas 38).

Tabela 38 - Resultados das projees de gua

Cidade Informal 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

n. de ligaes de 5.547 21.421 42.179 65.874 89.456 109.558 116.771


gua

n. de economias de 6.108 23.626 46.748 72.941 99.080 121.423 129.461


gua
volume medido 18,9 17,0 16,0 16,4 16,5 16,6 16,7
Residencial
(1000m3/economia)

volume medido no 22,6 21,2 20,7 20,9 20,9 20,8 20,8


residencial
(1000m3/ano)

Elaborao: a autora (2014)

7.2.7. Demanda de gua Total


O volume produzido de gua representa o volume que disponibilizado no sistema
antes da distribuio e engloba o volume consumido mais perdas no sistema.

248
O Volume de Uso Especial (VO) consiste no volume de gua relacionado a usos
sociais, operacionais, emergenciais e prprios. Para esse volume, os dados do ano
de 2011 foram atualizados de acordo com os dados verificados enquanto as
projees partiram do pr-suposto de um crescimento proporcional do VO soma
dos volumes medidos residenciais e no residenciais.

A partir da atualizao do volume de perdas e do volume medido de gua, foram


calculadas as projees do Volume Produzido de gua (volume distribuio + perdas
no sistema para os Aglomerados subnormais)(Tabela 39):

Tabela 39 - Resultados das Projees de volumes medidos e no medidos de gua Total

m3/ano Volume Anual Volume Anual Volume Volume


Medido No Medido Operacional Total Produzido Total
2014 1.401.773 36.439.710 18.175.408 87.004.989
2015 4.937.736 32.141.338 15.124.570 80.187.398
2016 9.214.320 25.820.536 11.593.467 70.030.826
2017 14.710.053 18.402.392 8.837.656 60.921.579
2018 20.103.757 11.042.582 6.709.625 53.045.404
2019 24.670.619 4.820.656 5.129.452 47.091.648
2020 26.476.792 2.969.832 4.193.219 44.882.176
Elaborao: a autora (2014)

7.2.8. Projeo do ndice de Perdas Totais - IPT


O ndice de perdas reflete o volume de gua que foi produzido, mas no foi entregue
ao cliente final. O clculo do ndice considerou os seguintes volumes:

Ano Base: Clculo do IPT atravs dos volumes OES e Volume produzido

Projees: reduo gradual. Estimou-se ou os percentuais (%) de perdas


para as comunidades, chamadas perdas sociais, no entanto, como no foram
setorizadas as reas de operao nas favelas, os dados imiscuem-se com perdas
na rede.

VP: Volume produzido, em m3/ano;


VCM: Volume de consumos medidos, em m3/ano;
VO: Volume Operacional ou de Uso Especial, em m3/ano;

249
As metas do indicador IPM (ndice de Perdas na Medio) foram determinadas,
atravs da frmula 3:

Frmula 3 - ndice de Perdas na Medio


(VP VCM VO )
IPM , em %
VP

Os valores do ano base foram atualizados at dezembro de 2014 por meio dos
dados verificados da empresa. (Tabela 40):

Tabela 40 - Resultado das Projees do ndice de Perdas Totais (%)


Perdas 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

ndice de Perdas sobre o


35,6 35,5 35,1 34,4 33,5 32,4 31,7
Volume Consumido

Volume Operacional / Volume


1,7 1,5 1,3 1,2 1,0 0,9 0,7
Disponvel

Volume de Uso Social /


19,2 17,5 15,7 13,9 12,1 10,4 8,6
Volume Disponvel
Elaborao: a autora (2014)

7.2.9. Projeo do Volume Coletado de Esgoto


O volume de esgoto total funo das contribuies pontuais de esgotos
proveniente das economias residenciais e no residenciais. O calculo do volume
total de esgoto coletado a somatria dos volumes de esgoto residencial e no
residencial. As projees dessas contribuies tambm foram estimadas por
categoria de consumo e apresentam a lgica do Plano de Negcios da
concessionria. A seguir, so explicitadas como foram atualizadas e calculadas as
projees de cada uma das contribuies da coleta.

7.2.10. Contribuio de Esgoto Residencial e Indicador de


Universalizao Inclusiva de Esgoto
A evoluo de mercado de esgoto residencial feita de maneira anloga ao
mercado de gua. A unidade de projeo para as contribuies unitrias da
categoria residencial incide sobre o nmero de economias atendidas de esgoto.
Essa por sua vez, depende diretamente da evoluo do nmero de Domiclios Da
Cidade Informal ponderado pelo ndice de atendimento de coleta.

250
Ano Base: Numerador do IAA (Economias Residenciais de gua (m3/ms)
Projeo: linear at ano onde esperado o maior ndice de atendimento ou a
universalizao (contratos de programa ou 2020).

80% do consumo unitrio de gua.

A figura 23 mostra em linhas gerais a metodologia utilizada para estimar a evoluo


da contribuio residencial de esgoto:

Domiclios Identificados na ndice de Universalizao


Comunidade Inclusiva de Coleta de Esgoto 80% do Consumo
Unitrio de gua
nos Domiclios
Economias Residenciais na Comunidade pelas
Comunidades
Ligaes na Comunidade

Volume Coletado de Esgoto na Comunidade

Elaborao: a autora (2014)

Figura 23 - Lgica Geral de Clculo para o Volume Coletado de Esgoto Residencial

As projees de domiclios da Cidade Informal e de consumos unitrios de gua


foram abordadas nos itens anteriores. Observa-se pela figura acima que
diferentemente do PN da Concessionria, no mais utilizado o coeficiente de
retorno para o clculo do volume coletado, isto , os volumes coletados de esgoto
so projetados conforme os valores de esgoto obtidos comercialmente.

7.2.11. Indicador de universalizao de coleta inclusiva de esgoto


O ndice de coleta inclusiva de esgoto (ICIE) foi calculado a partir da Frmula 4.

Frmula 4 - Indicador de Universalizao Inclusiva de Esgoto


ndice de Universalizao Coleta Nmero de Ec. Res. de Esgoto Incluidas
Inclusiva da de Esgoto =
Domiclios da Cidade Informal

251
Para atualizar o ndice de coleta do ano base foram utilizados os dados observados
de Economias Residenciais de Esgoto verificados em Dezembro de 2011 e os dados
de domiclios dos aglomerados subnormais.

As projees do ndice de atendimento para o perodo 2012-2020 levaram em conta


as particularidades locais e o ICIE foi calculado com base no crescimento de
Economias Residenciais de Esgoto e de Domiclios da Cidade Informal. Para as
demais unidades, as projees do ndice de coleta, para o perodo 2012-2021, foram
feitas atravs de interpolao linear entre o ndice no ano base e o ano onde
esperado o maior ndice de atendimento ou a universalizao. Os dados referentes
s economias no ano base e s metas de atendimento so obtidas primeiramente
por municpio. A partir dos dados referentes aos domiclios da Cidade Informal de
cada municpio e do ndice de coleta calculou-se o ndice resultante para cada um
(Tabela 46).

7.2.12. Contribuio unitria de esgoto residencial


Projetadas as economias de esgoto, o volume total foi calculado a partir da soma
das contribuies unitrias, isto , do volume coletado por economia domstica. A
contribuio unitria de esgoto diretamente proporcional ao consumo de gua
residencial. Como dito anteriormente, para o clculo do volume coletado de esgoto
no foi considerado nenhum Coeficiente de Retorno para ponderar os consumos de
gua.

7.2.12.1. Resultados das projees de demanda residencial de esgoto


A partir da atualizao do ndice de atendimento em coleta de esgoto e das
projees de domiclios nos aglomerados subnormais, foram projetadas as
economias de esgoto. Os resultados so apresentados na Tabela 41.

Em funo das projees de economias apresentadas acima e das contribuies


unitrias de esgoto, foram atualizados os volumes coletados. Alm do volume
coletado, foram atualizadas tambm as ligaes residenciais de esgoto.
Diferentemente das ligaes de gua, para o servio de esgoto no foi possvel
observar uma estabilidade temporal entre a relao economias/ligao. Esse

252
comportamento ocorreu em funo do aumento de universalizao inclusiva de
coleta de esgoto. Em funo do aumento de cobertura de coleta de esgoto, as
projees de ligaes foram calculadas atravs do nmero de economias levando
em conta o grau de cobertura de esgoto existente. Para os municpios cujo
atendimento encontra-se ainda em nvel de precariedade, a relao
economias/ligao foi projetada partindo da premissa de convergncia desse valor
para a relao observada no servio de gua. No ano base foi atualizada a relao
verificada em 2014 e o ano de convergncia foi considerado aquele em que se
obtm a universalizao do servio de coleta de esgoto. Os anos intermedirios
foram calculados por interpolao linear (Tabela 41).

Tabela 41 - Resultado das projees de esgoto coletado


Coleta de Esgoto
Totalizaes Volume Volume
Esgoto Domiclios Economias Volume
Coletado Coletado
Cadastrados Cadastradas Tratado
Regular Irregular
2014 41 41 12.284 160.522 0
2015 2.016 2.222 368.570 162.681 331.605
2016 12.483 13.852 2.146.549 165.607 1.991.014
2017 31.827 35.349 5.519.791 168.372 5.436.707
2018 60.489 67.205 10.561.688 2.255 10.325.534
2019 95.119 105.761 16.646.555 2.325 16.194.066
2020 111.596 124.170 19.623.056 1.582 18.904.370
Elaborao: a autora (2014)

7.2.12.2. Contribuio de esgoto no residencial


As categorias no residenciais identificadas foram calculadas totalizadas e com
metodologias anlogas ao consumo de gua. Os resultados diretos das projees
so o volume coletado total e o nmero de ligaes. A contribuio unitria foi
calculada indiretamente a partir da razo entre volume projetado total dividido pelo
nmero de ligaes de esgoto. O ano base adotado foi 2014 e a taxa projeo foi de
2014 a 2020 foi a de crescimento dos aglomerados subnormais estimadas pelo
PHLIS com ajustes da rea de planejamento da unidade de negcio da
concessionria.

A figura 24 mostra em linhas gerais a metodologia de projeo dos volumes medidos


de esgoto no residencial.

253
Ligaes No Residenciais da Cidade Volumes No Residenciais
Informal da Cidade Informal

Contribuio Unitria No Residencial


da Cidade Informal

Elaborao: a autora (2014)

Figura 24 - Lgica Geral de Clculo para o Volume Coletado de Esgoto No Residencial


A seguir, so explicitadas como foram feitas as atualizaes e projees
de cada um dos itens da figura acima.

7.2.13. Projeo do volume tratado de esgoto da cidade informal


O volume tratado de esgoto, gerado no mercado de varejo e no atacado, representa
a parcela de volume coletado e infiltrado que encaminhado s Estaes de
Tratamento. Para a projeo de volume tratado deve ser considerada apenas aquela
parcela de volume coletado que efetivamente encaminhada para as estaes de
tratamento. O ano base adotado foi 2014 e a taxa projeo foi de 2014 a 2020
desagregados por municpio, com ndice de tratamento calculado por interpolao
(Figura 25, Formula 5).

Volume Coletado de Esgoto na Cidade


Informal
Volume Infiltrado de Esgoto na
Cidade Informal
ndice de Tratamento de Esgoto da
Cidade Informal

Volume Tratado de Esgoto da Cidade Informal

Elaborao: a autora (2014)

Figura 25 - Lgica geral da projeo de volume coletado de esgoto

O volume tratado de esgoto calculado conforme Frmula 5.

254
Frmula 5 Frmula de Projeo de Volume Coletado de Esgoto
Vol. Tratado de Esgoto = Vol. Coletado de Esgoto na Cidade Informal* Coef.Retorno * ITIE
da Cidade Informal
+ Vol. Infiltrado de Esgoto

A metodologia de clculo de projeo do volume coletado foi explicitada nos itens


anteriores. A seguir explicitado como foi feita a projeo do ndice de tratamento.

7.2.14. ndice de tratamento de inclusivo de esgoto da cidade informal


O ndice de tratamento representa a razo entre o volume tratado de esgoto (sem
considerar as infiltraes) e o volume coletado, onde o volume coletado ponderado
por um coeficiente de retorno. O fator denominado Coeficiente de Retorno pondera
os valores de volume coletado de esgoto. O valor adotado para esse coeficiente foi
mantido como 80%, valor tradicionalmente utilizado para absorver o consumo de
gua residencial. Note-se que, diferentemente dos outros ndices que so calculados
atravs do nmero de economias, a cobertura de tratamento de esgoto uma
funo de volumes:

Frmula 6 - Frmula de projeo de volume coletado de esgoto


1
ndice de Tratamento de Esgoto Volume Tratado de Esgoto
Da Cidade Informal =

Volume Coletado de Esgoto * Coeficiente


de Retorno

Deve-se observar que o Volume Tratado de Esgoto no considerou o volume


infiltrado na rede. Os valores dos ndices de tratamento do ano base (dezembro de
2013) foram atualizados com os ndices verificados da empresa. Para o interior, as
projees foram realizadas por meio de interpolao linear entre o ndice verificado
no ano base e o ano onde esperado o maior ndice de atendimento ou
universalizao. Os volumes tratados de esgoto foram atualizados no ano base de
acordo com o Volume Coletado e o ITE verificado no ano. As projees foram
recalculadas at o ano de 2021 conforme a projeo desses valores(Tabela 42).

Tabela 42 - Resultados das Projees do Volume Tratado de Esgoto


Volume Tratado de esgoto (1000m3/ano)

255
Cidade 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Informal

Indicador (%) 68,8 85,0 84,9 88,7 89,3 89,9 90,4

Volume (m3) 0 331.605 1.991.014 5.436.707 10.325.534 16.194.066 18.904.370


Elaborao: a autora (2014)

7.3. PLANO DE INVESTIMENTO E EXPANSO DA CAPACIDADE DE OFERTA


PARA A CIDADE INFORMAL
O Plano de Investimento previsto pela concessionria considera o fluxo de
desembolso esperado at o ano de 2020 com dados monetrios apresentados em
moeda de Dezembro de 2014. Esto apresentados tambm os principais
quantitativos fsicos para os sistemas de abastecimento de gua e de esgotamento
sanitrio previstos no Programa de Investimentos, para o perodo 2014-2020 (Anexo
02).

O plano de Investimentos da Cidade Informal da Baixada Santista operada pela


concessionria foi elaborado com base nas oficinas que revisitaram o BSC,
planejamento estratgico empresarial e respectivas metas. Como premissas adotou-
se: apresentar as planilhas com as projees fsicas, explicando as premissas, e as
dificuldades para se obtiver outros dados fsicos, demonstrar a aderncia entre o
crescimento fsico e a projeo de mercado informal, atravs de nota explicativa,
elaborar uma nota explicativa com o detalhamento dos investimentos considerados
por municpio. Nesse sentido, algumas reformulaes foram acordadas apoiada
numa outra ferramenta, o SBSC - Sustainability Balance Score Card, (Quadros 18 e
19).

Considerou-se tambm o Planejamento Situacional e Procediemntos do Captulo 11.

7.3.1. Programas Estruturantes das reas favelizadas da RMBS


Deve-se considerar que segundo dados da concessionria, dos cento dezesseis mil
domiclios dos aglomerados subnormais, cinquenta mil sero beneficiados pelos
programas em curso. O Programa de Acelerao do Crescimento tem recursos
empenhados para obras de habitao e infraestrutura na Baixada Santista. Tem por
finalidade a reurbanizao de reas de proteo permanente, manguezais, rios e
canais, marcadas por um quadro acentuado de pobreza urbana, alta densidade
populacional e degradao ambiental. Este Programa, sob coordenao das

256
Secretarias Municipais de Planejamento, engloba intervenes para melhoria em
favelas, loteamentos precrios e conjuntos habitacionais contemplando desafetao
e urbanizao. Seu escopo de aes, com previso de concluso at 2015 inclui
urbanizao de favelas, expanso de infraestrutura urbana para comunidades de
baixa renda, construo de conjuntos habitacionais, implantao e/ou melhorias de
sistemas de esgotos sanitrios e de abastecimento de gua. Prev investimentos
totais da ordem de R$ 1,3 bilhes, com recursos da Unio. A responsabilidade da
SABESP refere-se indicao dos locais a serem beneficiados com novas redes e
fiscalizao das implantaes e melhorias de sistemas de gua e esgotos. Nos
levantamentos feitos os junto a rgos financiadores, como a Caixa Econmica
Federal, identificou-se divergncia de informaes quanto ao nmero de populaes
assentadas, domiclios e obras previstas dificultando o levantamento.

7.3.2. Resultados do Plano de Investimentos


objetivo deste plano implantar um programa estruturante apoiado nos clculos dos
investimentos por municpio. Elaborou-se a projeo dos desembolsos at 2020,
com valores constantes de dezembro de 2014 para atividades tcnicas identificadas
como essenciais para a universalizao nessas reas (Tabela 43).

Tabela 43 - Resultados das Projees de Investimentos


Investimentos 2015 2016 2017 2018 2019 2020
Totais (R$mil)
(R$mil) (R$mil) (R$mil) (R$mil) (R$mil) (R$mil)
Setorizao ou
macromedio 11.749 8.729 6.854 6.814 5.369 5.349 45.689
(R$)
Troca de
38.382
Ramais (R$) 5.721 6.312 6.616 6.675 6.716 5.696
Redes
133.222
17.921 20.425 22.976 23.871 21.884 18.077
Instalao das
65.910
Ligaes 4.025 8.306 12.314 15.843 17.107 7.192
TOTAL 39.416 43.772 48.760 53.203 51.076 36.314 283.203

Elaborao: a autora (2014)

257
7.3.3. Grficos de Volumes do Plano Inclusivo
O simulador de projees de volumes, receita e custos da Cidade Informal foi
desenvolvido em nove verses em forma de planilhas e grficos. Os valores
apresentados so os resultados das oficinas de planejamento feita pelos gestores de
cada municpio. Nesse simulador foram inseridas as informaes divididas em 5
grupos: domiclios, volumes, perdas, redes (gua e esgoto) e informaes
financeiras. Para o clculo das projees levaram-se em conta algumas premissas:

As referncias adotadas so de reas de assentamentos precrios;


O objetivo para o abastecimento de gua efetuar o cadastramento
comercial, porque essas economias j possuem ligao fsica;
O objetivo da coleta de esgoto efetuar a ligao fsica, comercial e intra-
domiciliar;
O objetivo dos kits de educao ambiental promover ininterruptamente
aes de comunicao junto a comunidade para promoo do uso racional da
gua;

Para a expanso desses resultados, adotou-se um programa de investimento com


custos e indicadores das reas objeto desse plano. Houve evoluo das demandas
por produo, universalizao de gua e ndice de perdas. De forma geral, a
universalizao inclusiva esta refletindo um grau significativo de reduo de perdas
do municpio que so apresentados (Grficos 35). Os fatores foram adotados em
funo da observao do desempenho nas reas de estudo, conforme captulo 11.

O grfico de perdas (Grficos 36) representa as projees do plano frente


ampliao da universalizao inclusiva, e o ndice projetado toma por base o
observado ps intervenes sociotcnicas com setorizao e medies de vazes
do polo de avaliao.

Os grficos (Grficos 37 e 38) de receitas e despesas representam as variveis e


respectivas projees realizadas no PNI e o volume excedente, que no ser mais
perdido (Tabelas 37 a 48).

258
Grfico 35- Projees de Volumes de gua pelo Simulador

Elaborao: a autora(2015)

Conclui-se no grfico 35, haver uma economia de 40 mil m3, provenientes de


intervenes que impactaro 30% do volume total produzido e entregue na Cidade
Informal da Baixada Santista at 2020. Este volume era perdido, e foi recuperado
com o nome de volume excedente em funo da interveno sociotcnica para
reduo de perdas fsicas no setor. Impacta na reduo de volume de perdas fsicas
e operacionais dentro da comunidade e do volume gasto por economia, com uma
reduo do volume de produo para esta rea. Tambm, haver um aumento do
volume medido nessas reas (Anexo3).

Grfico 36- Projees de Perdas

Elaborao: a autora(2015)

259
Conclui-se no grfico 37, que o aumento de ligaes regularizadas nos aglomerados
subnormais, apresentadas pelo indicador de universalizao inclusiva tem uma
correlao com a reduo do ndice de Perdas da Baixada Santista.

Observando os resultados, deve-se destacar que o ndice reduzir apenas


aproximadamente quatro por cento no perodo, pois a ausncia de setorizao e
macromedio nesses aglomerados tem levado a clculos de estimativa do Volume
Social, gerando distores e transferncias de volumes entre parmetros de clculos
(Anexo3). Sendo que a ausncia de medio nos aglomerados subnormais
demandando estimativas de Volume Social, pode gerar transferncias de
ineficincias tcnicas para parmetros dos aglomerados sociais.

Nas reas de estudo com unidades terminais remotas das reas do estudo de caso
identificou-se uma reduo real de gua que foi fornecida aos setores de 30 at
50%, conforme polo de avaliao tcnica. No entanto, nas projees deve-se
considerar os ajustes metodolgicos de medio e indicadores, que ocorrero no
perodo.

7.4. PROJEO DE CUSTOS


Os clculos deste captulo incluram os seguintes custos diretos para
exclusivamente a Cidade Informal de pessoal, materiais, materiais de tratamento,
energia eltrica, servios e despesas gerais, cujas referncias foram fornecidas pela
controladoria da concessionria e departamento de planejamento, dadas nas
Tabelas 44 e 45.

Os custos fiscais Incluem: PIS/Cofins e Taxa de Regulao

Tabela 44 - Tabela de Custos de Referncia


Custo Mdio
Distribuio de gua (R$/m) R$ 1,16

Coleta de Esgoto (R$/m) R$ 1,60


Elaborao: a autora (2014)

260
Tabela 45 - Resultados das Projees de Custos
ANO Custos Diretos c/ Lig. Custos Diretos c/ Lig. Irregulares
Regulares Custos Fiscais

2014
(1.953.327,29) (31.702.547,28) (103.435,05)

2015
(6.013.543,35) (27.962.964,34) (345.621,01)

2016
(10.913.916,45) (22.463.866,08) (642.967,27)

2017
(17.237.141,19) (16.010.080,97) (1.036.305,13)

2018
(23.450.295,81) (9.607.046,37) (1.421.100,46)

2019
(28.712.492,82) (4.193.971,10) (1.742.373,78)

2020
(30.793.458,38) (2.583.754,15) (1.875.674,26)
Elaborao: a autora (2014)

7.5. BASE DE ATIVOS


A base de ativos adotou-se por princpio a setorizao das reas, na
impossibilidade, estimou-se com base nas informaes da AGEM sobre o PHLIS, a
avaliao exclusivamente de ativos onerosos, desconsiderando os ativos
provenientes de programas cujos recursos no implicam em onerosidade para a
concessionria.

7.6. RECEITAS INCREMENTAIS

Para clculo das receitas adotou-se a tarifa social aprovada pela Agncia
Reguladora, vigente em 2014 para clculo das receitas (ARSESP, 2013). O
processo de clculo usado na Tabela 46 utilizou formulas, cujas explicaes
constam do Anexo 3.
Aps a apresentao controladoria da unidade de negcio da concessionria para
o clculo da receita projetada, adotou-se um redutor de 50% proveniente da
inadimplncia recorrente nos aglomerados subnormais da regio de estudo.

261
7.7. RESULTADO ECONMICO-FINANCEIRO

Segundo a metodologia de avaliao de resultado econmico-financeiro adotado


haver um dficit, que no estudo de tarifas para servios prestados s populaes
de baixa renda, corresponde ao subsdio necessrio ao equilbrio operao dos
aglomerados subnormais at 2020 (Tabela 46 e Grficos 37 e 38) . A somatria dos
investimentos (setorizao, troca de ramais, redes e ligaes), custos de operao
(energia eltrica, pessoal, materiais de tratamento e outros) e fiscais, comunicao e
educao ambiental, subtrada das receitas de ordem de oitenta milhes at o
ultimo ano. H que se considerar alguns pontos no considerados no estudo de
viabilidade contratual e regulatrio: 1) reduo dos custos com irregulares de 31
milhes para 2,5 milhes at 2020; 2) reduo do volume entregue em 43 milhes
de m3 inserindo novos parmetros para o desenvolvimento sustentvel, uma vez
que esse volume seria de perdas dentro das reas em ligaes clandestinas e
vazamentos. Tambm passa a ser uma prioridade a anlise de outras formas de
financiamentos no reembolsveis para investimentos e menores tarifas.
Considerou-se a condio dos volumes economizados pelo programa sociotcnico
que ser disponibilizado para outras reas a tarifas no sociais, que comporo
nesse caso, receitas acessrias para efeito de anlise.

Elaborao: a autora (2014)

Grfico 37 - Projees Receitas e Despesas gua pelo Simulador

262
Grfico 38 - Projees Receitas e Despesas Esgoto pelo Simulador
Elaborao: a autora (2014)

263
Tabela 466 - Resultados Econmico-Financeiros
Resultados Ano
Financeiros 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020

Receita Prevista 1.762.197,36 6.369.393,89 13.996.437,19 25.637.379,98 39.644.476,71 54.045.634,37 60.773.456,65


Custos
Fiscais (PIS/Cofins e
Taxa de Regulao) (104.605,60) (378.092,89) (830.840,97) (1.521.857,70) (2.353.331,43) (3.208.196,97) (3.607.566,49)
Diretos c/ Lig.
Regulares (1.960.566,40) (6.595.689,61) (14.266.432,67) (26.091.686,71) (40.239.842,06) (55.035.682,44) (61.616.475,86)

Kit Agente Comunitrio (551.340,00) - - - - - -

Total de Custos (2.616.512,00) (6.973.782,50) (15.097.273,64) (27.613.544,41) (42.593.173,49) (58.243.879,41) (65.224.042,35)


Investimentos
Setorizao ou
macromedio (R$) (822.158,79) (11.749.497,96) (8.729.497,96) (6.854.497,96) (6.814.497,96) (5.369.497,96) (5.349.497,96)

Troca de Ramais (R$) (643.065,36) (5.721.737,35) (6.312.157,56) (6.616.588,77) (6.675.870,30) (6.716.768,60) (5.696.048,47)

Redes (8.066.438,00) (17.921.034,00) (20.425.882,50) (22.976.308,50) (23.871.254,50) (21.884.004,50) (18.077.981,50)

Instalao das Ligaes (1.120.260,66) (4.025.717,08) (8.306.576,59) (12.314.667,97) (15.843.440,47) (17.107.984,52) (7.192.015,10)
Total de
Investimentos (10.651.922,81) (39.417.986,39) (43.774.114,61) (48.762.063,20) (53.205.063,23) (51.078.255,58) (36.315.543,03)
Elaborao: a autora (2015)

264
Nesse sentido, o subsidio necessrio ao equilbrio econmico financeiro no perodo
de anlise foi calculado pela diviso do resultado (receita- investimentos totais
custos totais tributos) pelo volume total entregue cidade informal (Tabela 47).

Tabela 47- Subsdio necessrio por m3 produzido


Subsdio necessrio

Ano (R$/m3 entregue nos


aglomerados subnormais)

2014 0,13

2015 0,31

2016 0,44

2017 0,70

2018 1,11

2019 1,58

2020 1,79

Elaborao: a autora (2015)

Explica-se o aumento do subsdio necessrio ao longo dos anos pela reduo do


volume entregue aos aglomerados subnormais e o aumento dos investimentos ao
longo dos anos calculados. Alternativamente, a possibilidade de separao de
subsdios oferta (investimentos) dos subsdios demanda (populao de baixa
renda) ao logo do perodo um Plano de Negcios deve conter basicamente os
objetivos e metas, o planejamento fsico para alcanar as metas, o mecanismo e os
recursos necessrios para sua execuo, uma anlise de sua sustentabilidade e seu
equacionamento financeiro. O mtodo adotado consistiu no clculo do fluxo de caixa
relacionado rea de habitaes subnormais e irregulares. Foram comparadas as
receitas resultantes da prestao do servio com o OPEX, Tributos e CAPEX
necessrios para regularizar a situao da rea. Os resultados indicam a
necessidade de um acrscimo de at R$ 1,79 na conta mnima de 10m3. Ficando
clara a necessidade de subsdios, cujo equacionamento detalha nos captulos
seguintes.

Nesse sentido, uma anlise incremental de comparao a receita dos consumidores


da categoria social que esto sendo legalizados, acrescido da anlise da receita

265
incremental da agua que poder ser vendida aos consumidores normais como
alternativa. Esta receita somente deve ser comparada com o CAPEX e os Tributos.
O resultado positivo do fluxo demonstra que por essa metodologia que considera os
volumes economizados e no perdidos, a interveno atrativa para um modelo de
negcio, e caso o resultado fosse negativo haveria a necessidade de um subsidio
para prestao do servio, conforme Tabela 48.
Tabela 48- Fluxo de Caixa por Receita Incremental
PARAMETROS SITUACAO ATUAL SITUACAO FUTURA FONTE
Volume Produzido para a Cidade Informal 4800 2900 PNI
Volume Produzido para a Cidade Formal 124944 126844 PNI
Volume Produzido Total 129744 129744 RT2012
ANC 70,0% 25,0% PNI
Volume Faturado Cidade Informal 3360 725 PNI
Volume faturado Cidade Formal 112989 133214 RT2012
TMs/m3 (Cidade Informal) R$ 0,50 R$ 0,50 PNI
TMn/m3 (Cidade Formal) R$ 3,46 R$ 3,46 RT2014
Opex/m3 R$ 1,16 R$ 1,16 PNI
Impostos 8,0% 8,0% PNI

FLUXO DE CAIXA SITUACAO ATUAL SITUACAO FUTURA INCREMENTAL


Receita Cidade Informal 1.680,00 362,50 -1.317,50
Receita Cidade Formal 432.306,24 438.880,24 6.574,00
Receita Total 433.986,24 439.242,74 5.256,50
OPEX Cidade Informal 5.568,00 3.364,00 -2.204,00
OPEX Cidade Formal 144.935,04 147.139,04 2.204,00
CAPEX 39.416,00 36.314,00 -3.102,00
Impostos Cidade Informal 134,40 29,00 -105,40
Impostos Cidade Formal 34.584,50 35.110,42 525,92
Fluxo Caixa Liquido (354.283,34) (364.425,32) 10.141,98

NO H PERCENTAGEM DE CONTRIBUICAO DO USUARIO OU DE FUNDO PERDIDO


Fonte: a autora(2015)

Como o resultado do fluxo de caixa foi positivo, no haver contribuio do usurio


ou do fundo perdido para equilbrio, tornando atrativa a atuao em termos de
modelo de negcio.

7.8. CLCULO DO NDICE DE GOVERNANA INCLUSIVA


O objetivo do ndice de Governana Inclusiva (IGI) realizar o monitoramento das
aes necessrias garantia da incluso e gesto permanente para promover a
Universalizao Inclusiva de todas os aglomerados subnormais, que tiveram os
clculos dos resultados do primeiro ano de anlise .

266
Conforme Captulo 4.5., exercer a governana Inclusiva garantir o cumprimento
das funes do poder concedente, concessionria, regulador e entidades
governamentais por meio de instrumentos institucionais com atribuies e
competncias claras e detalhadas de todos os atores para a universalizao
inclusiva dos servios de saneamento, que promovam a participao social e
permitam o controle social. O clculo de seu ndice segue metodologia do Quadro
11,aplica-se por municpio, e foi calculado para o ano de 2014 (Tabela 49)

Tabela 49 - Clculo do IGI dos municpios

Dimenso
Parmetros/muni Realim
Levantamen Planejamen Program Recurs Anlis GI
cpio enta
to (1) to (2) a ST (3) o (4) e (5)
o (6)
Guaruj 0,50 0,50 0,25 0 1 1 35%
Cubato 0,50 0,50 0,25 0 1 - 30%
Santos 0,50 0,50 0,25 0 - - 25%
So Vicente - 0,50 0,25 0 - - 15%
Bertioga - 0,50 0,25 0 - - 15%
Praia Grande - 0,50 0,25 0 15%
Peso 20 20 20 30 5 5

Elaborao: a autora (2014)

As notas dadas aos municpios parte como exemplo do Guaruj - (1) levantamento
peridico e permanente das populaes: 20 (Peso) X 0,50 (Atividade no concluda)
= 1; (2) Planejamento participativo peridico: 20 (Peso) X 0,5 (Atividade com
execuo at 50%) = 10; (3) Programa de universalizao dessas reas amplo e
com continuidade: 20 (Peso) X 0,25 (Programa em construo) = 5; (4) Recursos
oramentrios: 30 (Peso) X 0 (No h recursos) = 0; (5) Anlise de resultados
positivos e negativos: 5 (Peso) X 1 (Analise realizada) = 5; (6) Realimentao do
processo: 5 (Peso) X 1 (Muito favorvel) = 5; Totalizando no exemplo um ndice de
Governana Inclusiva de 35 %, que dever ter um esforo para chegar a 100% nos
anos seguintes do Planejamento.

Identificou-se uma ausncia de dados consistentes do Servio nico de Sade SUS,


alm da ausncia do Agente da Sade na rea, segundo informaes dos
moradores. Nesse sentido optou por no considerar esses dados para clculo de
outcome do saneamento.

7.9. CLCULO DA VULNERABILIDADE EMPRESARIAL

A gesto da vulnerabilidade empresarial associada ao risco regulatrio importante

267
ferramenta de governana regulatria que permite monitoramento das mudanas
provenientes da atuao judicial, municipal ou da ausncia da mesma impactando
positivamente ou negativamente nos resultados empresariais, que no podero ser
atribudos pelo regulador ineficincia tcnica, mas devero demonstrar o esforo da
concessionria na reduo desse efeito. Em aplicao ao contexto das premissas e clculos
anteriores, prope-se um indicador que, aplicado, mensure o impacto da
desregulamentao no estudo de viabilidade do contrato de concesso. Foi calculado para o
primeiro municpio que teve uma interveno sociotcnica nos moldes da teoria ator-rede
(Quadro 18):

Quadro 18- Calculo da vulnerabilidade empresarial

Indice de Vulnerabilidade Empresarial (IVE):

Vo > Vazo Sociais = 6.621.506

Vt > Vazo Total de Perdas no Setor = 25.229.365

IVE = Vo x 100%

Vt

Sendo que: IVE = 26,24%.

ou IRE (Indice de Resilincia Empresarial de 73,76 % (100-26,24)

Elaborao: a autora (2014)

A aplicao de indicador representa o percentual de volume utilizado no municpio


que no sero remunerados por tarifas, mas que tem um uso social. a avaliao
qualitativa de que o risco regulatrio da ocupao desordenada sobre o contrato de
concesso de 26,24%.
Como se aplicaria o ndice de vulnerabilidade empresarial nas concesses adotou-
se um estudo de caso real do municpio metropolitano de Cuiab de concesso
privada.

7.9.1. Cuiab um caso real de conflitos por divergncias de PMSB, contrato e


plano de negcio.

Diversas matrias foram publicadas referentes construo de 12.000 Unidades

268
concludas do Programa Minha Casa Minha Vida em Cuiab, que no foram
atendidas em redes pblicas de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Segundo a concessionria um investimento no previsto no Plano Municipal de
Saneamento Bsico - PMSB. Os empresrios do ramo da construo civil
receberam a cobrana de R$ 24 milhes para a realizao de servios. Segundo o
Ministrio Pblico Estadual - MPE, o investimento objeto do contrato de
concesso, e seguindo o PMSB, de obrigao da concessionria, incluindo
captao da gua, tratamento, bombeamento para um reservatrio a ser construdo
e canalizao para a distribuio. (Circuito Mato Grosso, 2015).
Segundo o relatrio do MPE, h divergncias entre o planejado pelo municpio no
PMSB, o termo de referncia e o plano de negcios apresentado pela CAB Cuiab,
durante o processo de licitao. (Dirio de Cuiab, 2015).
Foram estabelecidos termos para a universalizao da gua, no entanto, no foi
estabelecido nenhum prazo. A concessionria vem desenvolvendo um trabalho para
que ocorra essa universalizao, mas sem prazo. O MPE pediu a condenao do
poder pblico (prefeito), Concessionria (presidente) e Agncia (presidente) pelo
descumprimento da obrigao de promover a universalizao do abastecimento de
gua em Cuiab (G1(2015).
Nesse caso, o ndice de vulnerabilidade empresarial poderia ser calculado como
12.000 domiclios construdos/ 159.000 domiclios totais segundo dados do censo
(IBGE, 2010). O ndice de vulnerabilidade de 7,55%. Resta compor algumas
anlises complementares para identificar em que percentual passa do tolervel e
passa a ter um risco de desequilbrio irreparvel para a operadora ou para a
qualidade dos servios. Certo que algum arcar com os efeitos dessas questes.

7.10. CONCLUSES
O estudo de viabilidade econmico-financeiro convencional mostra-se insuficiente
para capturar os resultados ambientais provenientes da gesto da interveno
sociotcnica, como no caso da Baixada Santista. H que se considerar o aumento
dos recursos hdricos disponibilizados nas redes distribuio dos setores vizinhos
rea vulnervel Volume Excedente no Grfico 39 pelo histrico de volumes
medidos de Santa Cruz dos Navegantes no municpio de Guaruj. Identificou-se
pela macromedio de vazo no setor (em azul), que houve uma reduo do volume
entregue rea. Os volumes perdidos antes da interveno sociotcnica passaram

269
a ser disponibilizados outras reas vizinhas urbanizadas. A receita obtida por
esses volumes entregues para outros setores, fora da rea de interveno, para
usurios sem caracterizao sociais, com tarifas normais garantiram o equilbrio
econmico-financeiro, chujo conceito adotado a Receita Acessria. A
representao grfica do fluxo de caixa da Tabela 48 apresentada no Grfico 39.

Grfico 39 Evoluo de volumes excedentes e receitas acessrias

Fonte: a autora (2015)


Assim, o clculo que contribuiu para inovao do estudo de viabilidade foi o da
receita incremental (Tabela 50), cujo volume excedente anteriormente perdido
passou a ser faturado tarifa mdia do municpio, para efeito de demonstrao dos
ganhos da interveno sobre as reas irregulares.

Tabela 50 - Receita acessria pela distribuio do volume de perdas sociais recuperado

Volume Economizado Tarifa Mdia Receita Acessria


Ano (m3) (R$) (R$)
2011 27.132 3,06 83.025
2012 645.318 3,17 2.045.659
2013 873.204 3,16 2.759.323
2014 517.373 3,21 1.660.768
Total 2.063.027 6.548.774

Nesse sentido, o volume estimado no perdido, e entregue para outro setor do

270
mesmo ou at de outro municpio ser de 2.000 mil de m3 no perodo de quatro
anos. A receita acessria calculada correspondente de R$ 6 milhes no mesmo
perodo. Esses dois parmetros mostram os ganhos ambientais e econmicos da
governana inclusiva.
Identificou-se que as incertezas provenientes dos fatos jurdicos, sociais,
econmicos e polticos dos municpios nos quais a concessionria atua so
determinantes da realidade que afetam a dignidade humana e impedem o mnimo
para a subsistncia. O plano de negcio que est apoiado na metodologia ator-rede
(Latour, 2012) e no Mapa de Controvrsias (Mapa 2) construdo para definio de
metas de forma a facilitar o planejamento dos empreendimentos e aes envolvidas,
permite estabelecer um programa permanente para a Baixada Santista subsidiando
argumentaes captao dos recursos necessrios obteno dos resultados .

Nesse sentido, a coordenao falha na elaborao dos PMSBs sem PNIs tendem a
multiplicar aes judiciais sobre os contedos dos termos, prazos e valores de
investimentos previstos nas PPPs e outros regimes de concesses. As
consideraes do atendimento s reas vulnerveis, em questes de como so
excludos da regulao e a ausncia do clculo do risco contratual implicam numa
maior vulnerabilidade empresarial e pode comprometer o acesso a universalizao
dos servios de saneamento e estudos de viabilidade originais.
mandatrio monitorar a judicializao das reas vulnerveis e empreendimentos
de programas de urbanizao que no se comunicam com as concessionrias.
Percebe-se tambm como as taxas de crescimento dos aglomerados subnormais
devem ser consideradas, pois impactam o plano de investimentos e podem
efetivamente afetar o equilbrio econmico-financeiro do contrato.
A inovao do PNI apresenta uma metodologia considerando projees
populacionais e taxas de crescimento dos aglomerados, parmetros reais e funes
preditivas dos efeitos das intervenes sociotcnicas junto s comunidades
baseadas nos pilotos. Investimentos necessrios foram calculados apoiados em
valores de referncia locais e critrios da base de ativos e financiamentos no
onerosos. Os rateios da administrao central no foram admitidos nessas reas. As
transferncias dos ganhos por doaes de redes e mutiro tambm foram isolados,
para garantia de os ganhos socioeconmicos no fossem transferidos para reas
consolidadas. A fonte desses dados foi o sistema da contabilidade.

271
O plano de negcios da cidade informal deve ser base para estudos de viabilidade
para novos contratos de concesso de reas urbanas e PPPs patrocinadas que
podem ser afetadas pelo crescimento desordenado e morosidade dos programas de
urbanizao, adotando-se o equilbrio por um fluxo de caixa com receita incremental
considerando volumes excedentes e receitas acessrias.
Nesse sentido, quanto s questes regulatrias e empresariais, o Plano de Negcios
Inclusivo permite, por um lado, estabelecer mecanismos de ao e controle da
universalizao das reas vulnerveis e as medidas de acompanhamento da
eficincia tcnica e eficcia social dos servios pblicos aos cidados por meio da
governana inclusiva. Por outro lado, o PNI permite monetizar a ao sociotcnica
para a promoo de arranjos inovadores da prestao dos servios transitrios de
saneamento nesse espao de incluso urbana, na tica da sustentabilidade e em
resposta aos desafios do enfrentamento da degradao socioambiental nas
metrpoles.

8. EQUACIONAMENTO ECONMICO-FINANCEIRO30

8.1. Introduo

Como a proviso dos servios pblicos a populaes de baixa renda devem ser
equacionadas, considerando a capacidade de pagamento dos usurios e o
equacionamento necessrio para superar as barreiras de entrada, identificou-se
municpios dentro da rea na tese que no teriam condies per si de viabilidade,
dependendo de outras formas de subsdios.

Os subsdios podem ser entendidos como um instrumento de poltica pblica que


consiste na entrega de recursos a um grupo de agentes econmicos (produtores ou
consumidores), de forma a alterar o equilbrio de mercado que seria alcanado em
condies normais, com a finalidade de melhorar o bem-estar da sociedade. Os
bens pblicos se caracterizam por serem de consumo coletivo, onde a demanda de
um determinado agente no implica, necessariamente, na diminuio da
oportunidade de consumo a outro. J os bens meritrios se caracterizam por sua
30
Parte deste captulo resumo do Estudo contratado pela SABESP e realizado pela Siglasul Consultoria. O uso
pela pesquisadora est autorizado pela SABESP, que detem o direito contratual da autoria e pela Siglasul. Trata-
se de documento de circulao restrita, cujos relatrios constam da Bibliografia (SIGLASUL, 2012a, 2012b).

272
importncia social e por gerarem externalidades positivas, almejando-se a
universalizao do acesso a tais produtos/servios. Enquadram-se bens pblicos a
gua; e como meritrios, o esgotamento sanitrio. Nesse sentido, no setor de
saneamento, os subsdios so instrumentos necessrios para promover o acesso
universal a esse servio essencial motivado pelo carter meritrio por ser um servio
bsico, essencial vida humana e diretamente relacionado ao meio ambiente, cujas
externalidades positivas afetam a sociedade e ambiente.

8.2. Fundamentos dos subsdios

Podem ser classificados dependendo dos agentes econmicos envolvidos, da


origem dos recursos para financiamento e do foco no servio prestado (Tabela 51)
(SABESP, 2005).

Tabela 51 - Classificao dos subsdios e suas principais caractersticas


Estrutura Mecanismo Caractersticas

Indiretos Denota reduo dos custos de produo;


Equivale a um aumento da oferta do mercado;
(conferido aos produtores)
Beneficirios Causa incentiva restrito reduo dos custos;
Diretos Reduz os preos pagos pelos usurios;
Equivale a um aumento da capacidade de
(conferido aos consumidores)
pagamento;
Podem gerar receitas alm/aqum do
Tarifrios necessrio para cobrir o custo;
Podem gerar descontentamento nos usurios
(inseridos na estrutura tarifria)
Fonte de financiadores do subsdio;
financiamento Causam ineficincia no uso do recurso;
Fiscais Necessria alocao criteriosa dos recursos
oramentrios;
(uso de recursos oramentrios) Formulao deve estar focada nas limitaes
do oramento pblico;
Acesso Elimina a barreira ao acesso ao servio
prestado;
(conexo rede do prestador) Importante mecanismo de universalizao dos
servios;
Reduzem o valor pago pelos usurios de
Servio
menor poder aquisitivo;
Consumo Importante mecanismo para assegurar o
consumo mnimo necessrio de determinado
(utilizao do servio prestado)
servio;
Deve ser devidamente calculado para no
gerar ineficincia no uso do recurso;
Fonte: SABESP (2014).

Os subsdios oferta, em geral, so fiscais e podem tomar a forma de transferncias


em espcie, isenes governamentais ou de alguma entidade externa e servem para

273
reduzir o custo da proviso do servio. Os subsdios demanda funcionam como um
redutor dos preos aos usurios. O tipo mais comum, e internacionalmente
consagrado para o setor de saneamento (SABESP, 2006, 2012), o subsdio
cruzado (subsdio tarifrio), cuja tarifa aplicada ao grupo de consumidores no
subsidiados maior que custo da proviso do servio para esses consumidores. A
receita excedente serve para cobrir o dficit gerado pelo grupo de consumidores
subsidiados, ou seja, que pagam tarifas inferiores ao custo de proviso do servio. A
Tabela 52 apresenta uma matriz de vantagens e desvantagens dos subsdios diretos
e cruzados.

Tabela 52 - Subsdios demanda: vantagens e desvantagens dos subsdios diretos e cruzados

Conceito analisado Subsdio direto Subsdio cruzado

Eficincia Econmica Maior. Menor.

Eficcia Social Maior. Menor.

Custos administrativos Maiores. Menores.

Dependente de oramento Dependente de: mecanismos


pblico. regulatrios contratuais j pactuados,
Sustentabilidade evaso de grandes consumidores e
definio de mecanismos de equilbrio
entre municpios em reas
metropolitanas.

Fonte: Elaborao a autora (2015).

Um estudo do BID (BID, 2007), elaborado com base nas pesquisas de lares dos
pases da Amrica Latina, indicou que dos 50 milhes de habitantes que no tinham
acesso gua potvel, 70% correspondiam aos segmentos de baixa renda; tambm
dos 125 milhes de habitantes sem servio de coleta e tratamento de esgoto, 84%
correspondem aos segmentos mais baixos de renda. Portanto, est intimamente
relacionado o baixo nvel de renda domiciliar a ausncia do servio de saneamento,
ainda que no seja possvel determinar o percentual de servios no prestados
devido ao custo de conexo. O estudo salienta ainda que muitas vezes a rede de
saneamento est prxima ao imvel, que no se conecta devido seus habitantes
no terem condies de financiar os gastos incorridos para conexo. Esse custo, em

274
geral, no subsidiado pelo Estado, mesmo sendo muito importante para
determinar o sucesso da poltica de expanso do SAAES.

Dado o carter meritrio do setor de saneamento pelas suas externalidades


positivas entende-se que seja necessrio buscar a universalizao do servio
garantindo, no s o acesso populao de baixa-renda como tambm o consumo
dos mesmos em regime de eficincia. A Tabela 53 sintetiza algumas das principais
externalidades causadas pelo acesso/falta de acesso rede de saneamento.

Tabela 53 - Externalidades inerentes ao acesso rede de saneamento bsico

Foco das Disponibilidade dos servios de Indisponibilidade dos servios de


Externalidades saneamento: externalidades saneamento: externalidades
positivas negativas
1) Aumento da dignidade humana;
Direitos
2) Exerccio dos direitos humanos; -
humanos
3) Insero na sociedade;
1) Diminuio de disseminao de 1) Proliferao de doenas ligadas ao
doenas; uso indevido da gua;
Sade pblica 2) Diminuio da mortalidade infantil; 2) Aumento da mortalidade infantil;
3) Diminuio do tempo de 3) Sobrecarga dos servios de sade
morbidade;
1) Uso sustentvel dos recursos 1) Poluio da gua;
hdricos; 2) Poluio ambiental com o uso de
Meio ambiente
2) Salubridade ambiental; fontes alternativas de esgotamento
sanitrio;
1) Valorizao da propriedade; 1) Perpetuao da pobreza
Desenvolvimento 2) Viabilizao de pequenos 2) Aumento do custo de tratamento
econmico negcios; da gua e do esgoto;
3) Promoo de incluso social;
Fonte: BID (2007)
A ttulo de exemplificao do exposto, devem-se considerar os prestadores da
Amrica do Sul, Argentina e Colmbia, que implantaram subsdios ao acesso e
demanda, o Chile que implantou subsdio demanda (Tabela 54).

Tabela 54 - Subsdios da Amrica Latina

Pas Subsdios ao acesso Subsdios ao consumo


Argentina Foram criadas duas medidas distintas A estrutura tarifria da Aguas y
- criao de um encargo aplicvel aos Saneamientos Argentinos S.A. (AySA)
usurios existentes no sistema nico alicerada em subsdios cruzados.
(SU) e financiamento em longo prazo Alm disso, desde 2002 so previstos
dos custos de conexo de novos descontos tarifrios focados nos
usurios (CIS) -, o governo buscou usurios vulnerveis. Portanto, que
garantir o acesso universal aos existem simultaneamente dois tipos de
servios de saneamento na rea subsdios demanda: cruzados e
metropolitana de Buenos Aires. Essas diretos, sendo que o segundo surgiu,

275
medidas permitiram que, desde 2006, basicamente, da necessidade de
aproximadamente 1 milho de suplantar as deficincias da concepo
habitantes foram conectados s suas e aplicao do primeiro.
redes.
Colmbia H mais de vinte anos o setor de A estrutura tarifria das empresas de
saneamento colombiano conta com saneamento apresentam subsdios
um sistema de subsdios baseado na cruzados, onde usurios no
estratificao socioeconmica dos residenciais e usurios residenciais
usurios residenciais. O governo dos estratos mais altos subsidiam
federal destina 5,4% de um fundo aqueles usurios residenciais dos
especfico, denominado Sistema estratos mais baixos. Na ausncia de
General de Participaciones (SGP), recursos desses dois mecanismos, h
para o setor de saneamento. financiamento por outros fundos
federais e/ou municipais para o uso
contnuo dos servios.
Chile O governo chileno adota subsdios
demanda do tipo direto, focado em
famlias consideradas vulnerveis.
O subsdio implementado atravs de
um desconto para os primeiros 15m3
de consumo, com at 4 indivduos. O
dficit oramentrio causado pelo
desconto tarifrio coberto por um
fundo federal institudo por Lei. O
governo instituiu o Sistema de
Proteccin Social Chile Solidario, onde
as famlias em condies de extrema
pobreza recebem financiamento de
100% de sua fatura caso o consumo
mensal no exceda 15m3 - Chile
Solidario.
Fonte: SABESP (2013)
O subsdio ao acesso geralmente conta com a participao do Estado, diretamente -
cobrindo dficits tarifrios atravs de fundos especficos - ou indiretamente por
tarifas e preos de servios, que permeiam a estrutura tarifria dos usurios j
existentes em prol dos subsidiados.

8.3. Referencial Terico


O tema da caracterizao da pobreza no setor de saneamento ganha importncia,
na medida em que os programas de assistncia social adotaram diferentes
indicadores para medio e atendimento de populaes vulnerveis em diferentes
servios pblicos, esferas de governo, em carter temporal transitrio ou
permanente, dependendo da condio de um cidado superar as limitaes sociais
e se tornar apto e qualificado a dispensar um subsdio. O regulador desse servio
publico essencial realiza revises tarifarias a cada quatro anos, devendo definir por
meio de normas os critrios de aplicabilidade da tarifa social, como faixa de renda,
condio de moradia, situao quanto ao mercado de trabalho, garantindo o
equilbrio contratual durante o perodo de concesso.

276
Segundo a OCDE (CLOUDE, 2002) a definio de pobreza tem uma dimenso
essencialmente de renda, apesar de levar em considerao dois outros elementos
em sua anlise: a desigualdade e a vulnerabilidade do indivduo. Segundo a OCDE
as diversas abordagens da pobreza tm em comum o estabelecimento de uma linha
de corte abaixo da qual os indivduos - famlias - so considerados como tendo, ou
uma renda inadequada (linha de corte de baixa renda) ou um carter intrnseco de
pobreza (linha da pobreza), definida como pobreza relativa (FORSTERS, 1994;
OCDE, 2000).

A Declarao da ONU, de junho de 1998, assinada pelos chefes de todas as


agncias da entidade, define a pobreza como, dentre outras, violao da dignidade
humana, no ter o suficiente para alimentar a famlia, implicando em viver em
ambientes marginais, sem acesso a gua potvel ou saneamento bsico (GORDON.
2005).

Diversos pesquisadores caracterizam a pobreza com diversas dimenses que


incluem renda, educao, desenvolvimento industrial, econmico e humano para a
caracterizao do acesso a bens de consumo, condies precrias de subsistncia,
de acesso ao mercado de trabalho, e de superao das limitaes ambientais em
um perodo de tempo (PNUD, 2006 a, 2006 b; PNUD, 2012; MELO e BANDEIRA,
2005, BIRD, 2012; IBGE, 2012, VASCONCELOS, 2011). As seguintes dimenses
compem os indicadores: 1) a vulnerabilidade, a falta de acesso ao conhecimento, o
acesso ao trabalho, escassez de recursos, o desenvolvimento infantil, e condies
de moradia.

A concessionria adotou a Fundao SEADE, responsvel pelo Sistema Estadual de


Anlise de Dados, para definio de pobreza e mapeamento de usurios com o
IPVS, que por meio de uma tica multidimensional, considera, alm da renda, os
aspectos de moradia, educao, sade e insero no mercado de trabalho, (SEADE,
2012d) permite identificar e localizar espacialmente as reas que abrigam os
segmentos populacionais mais vulnerveis pobreza. Ele possibilita uma viso mais
detalhada das condies de vida do municpio, de forma a permitir o desenho de
aes locais focalizadas, especialmente por parte do poder pblico municipal. O
IPVS consiste na resultante da combinao entre as dimenses socioeconmica e

277
demogrfica: 1) A dimenso socioeconmica; 2) A dimenso demogrfica est
relacionada ao ciclo de vida familiar (SEADE, 2012a, 2012b, 2012c, 2012d).

Entre os rgos pesquisados o aspecto multidimensional da pobreza, ainda que nem


todos possuam indicadores mensurveis para todas as dimenses consideradas.
Fundamentalmente, a conceituao de pobreza gira em torno de aspectos relativos
renda, desigualdade social e acesso a educao.

8.4. Base de Beneficirios CADUNICO e Tarifa Social Concessionria

No contexto de individualizao para identificar e mensurar os beneficirios que


fizessem jus aos programas de distribuio de renda e combate fome, o governo
federal criou um sistema de cadastramento da populao vulnervel
socioeconomicamente, que foi denominado CADUNICO (BRASIL, 2004) para
programas de transferncia direta de renda, como o Bolsa Famlia (BRASIL, 2004,
2012), sendo sua aplicao compulsria para polticas de cunho social de nvel
federal e opcional nas outras esferas do governo.

A utilizao de um banco de dados nico pelas trs esferas de governo Unio,


estados e municpios foi adotado tambm pelos setores de infraestrutura para as
polticas tarifrias. A seleo dos beneficirios em cada programa ocorre segundo
critrios e procedimentos estabelecidos pelos mesmos. Podem-se citar, como
utilizadores do CADUNICO, os seguintes programas: Bolsa Famlia; Cisternas;
Tarifa Social de Energia Eltrica; Minha Casa, Minha Vida. Conta com 11 milhes de
famlias inscritas. A Figura 38 demonstra o comparativo da abrangncia do
programa Bolsa Famlia em 2004 e 2011, onde fica evidenciado o aumento da
cobertura desse programa assistencial.

278
Fonte: MDS, Relatrio de Informaes do Bolsa Famlia e do Cadastro nico, 2012
Figura 26 - Abrangncia do programa Bolsa Famlia no estado de So Paulo: Comparativo 2004, 2011
A seguir descreveremos, de forma sucinta, os critrios de elegibilidade para tarifas
sociais nos setores de saneamento, energia eltrica, gs natural e
telecomunicaes.

8.5. Regras de Aplicabilidade da Concessionria e Agncia

H mais de uma dcada que a poltica tarifria dos servios pblicos de gua e
esgotos competncia exclusiva dos governos estaduais ou consrcios nas RMs ou
municipais fora delas. Cada poder concedente orientou sua poltica de forma prpria,
o que gerou enorme diversidade de polticas tarifrias e metodologias para sua
justificao nas concessionrias estaduais de saneamento no pas (Tabela 55).

Tabela 55 - Critrios e requisitos para enquadramento na Tarifa Residencial Social entre as Companhias
Estaduais de Saneamento Bsico (CESB) do Brasil 2012
Estado
CESB Critrios e requisitos para enquadramento na Tarifa Residencial Social
s
Deve ser atendido , no mnimo, um dos critrios:
1) renda familiar de, at, 3 salrios mnimos, sendo considerada habitao
2
subnormal com rea construda de at 60 m e consumo de energia inferior a
170 kWh/ms;
SABESP SP 2) estar desempregado, desde que o ultimo salrio recebido seja de, no
mximo, 3 salrios mnimos;
3) estar enquadrado como habitao coletiva considerada social, cortios ou
conjuntos habitacionais verticalizados;
Elaborao: a autora (2015)
OBS: Critrios como estar adimplente, pertencer ao cadastro da empresa, dentre outros no foram
assinalados, devido preconizao de que essas so prticas correntes nas distintas concesses.

279
A utilizao do cadastro nico do governo federal - ou de programas que fazem uso
do mesmo, como o Bolsa Famlia - em comunho com critrios de renda familiar e
caractersticas do domiclio so prticas, em geral, comuns do setor para seleo
dos beneficirios das tarifas residenciais sociais. Tambm se verificou que existe,
frequentemente, um limite mximo de consumo a ser subsidiado. No caso do
saneamento, os requisitos so definidos pelas agncias reguladoras, sendo de
carter voluntrio as concessionrias a insero dos vulnerveis de uma rea de
concesso no cadastro de beneficirios da tarifa social. Este tema no
efetivamente regulado pelas Agncias conforme captulo de avaliao, cujas
entrevistas demonstram em diferentes escalas, que as populaes no sabem como
se cadastrar no CadUnico, Bolsa Famlia e tarifa social das concessionrias de uma
regio.

8.5.1. Pobreza e acesso aos servios de saneamento

Conforme Captulo 6.4 e 6.5, o pblico-alvo de aplicao dos subsdios explcitos


est bem delineado, totalizando aproximadamente 18% dos domiclios presentes na
rea de concesso da concessionria. No entanto, faz-se necessrio entender as
reais necessidades desse pblico no que tange ao setor de saneamento, ou seja,
dado o panorama atual da prestao do servio, qual deve ser o foco do subsdio:
ao acesso, ao consumo ou a ambos os servios. Aproximadamente 19% dos
domiclios de So Paulo possuem rendimentos de, no mximo, salrio mnimo por
habitante, sendo este um dos menores valores percentuais dentre os estados do
Brasil, ainda que em valores absolutos represente cerca de 2,4 milhes de
domiclios. De acordo com os dados do CADUNICO, das famlias cadastradas no
estado de So Paulo, 62% esto em municpios atendidos pela concessionria.
Essa proporo se mantm quando consideradas famlias com renda per capita de
at salrio mnimo31 (Figura 27).

31
importante observar que, para essa anlise inferiu-se como premissa que uma famlia (do Cadastro nico)
equivale a um domiclio (do Censo) a ttulo de comparao. Essa considerao pode sofrer distores uma vez
que pode haver domiclios de baixa renda com mais de uma famlia e/ou possveis fraudes no sistema, alm de
que os dados refletem realidades de anos diferentes, i.e, o Censo data de 2010, o Cadastro nico, de 2011.

280
2.454.189
2.222.071

1.512.427
1.385.687

Cadastro nico - Total de famlias Cadastro nico - Total de famlias


cadastradas cadastradas com renda per capita mensal
de at 1/ 2 salrio mnimo - 08/ 2011

Estado de So Paulo So Paulo Sabesp

Elaborao SABESP sobre dados do CENSO (2010) e Cadastro nico (2011).

Figura 27 - Domiclios Cadastradas no CADUNICO x Renda

8.5.2. Volume mnimo de gua para subsistncia humana

H que se considerar as recomendaes das medidas e estimativas do volume de


gua necessrio para a subsistncia humana dos organismos internacionais, e das
prticas e experincias nacionais e internacionais. Segundo a Organizao Mundial
da Sade a dotao mdia que assegura um baixo risco sade de 50 litros por
pessoa/dia. No entanto, o nvel timo de disponibilidade do recurso corresponde a
uma dotao de 100 litros por pessoa/dia (Tabela 56).

Tabela 56 - Acesso, qualidade e quantidade de gua necessrios para salubridade humana


Nvel de Risco para sade e Prioridades de
Distncia/ tempo Volume de gua
servio higiene intervenes externas

Muito Alto. Muito alta.


Mais de 1 km do
Sem Quantidade
recurso; ou Esto em risco as Complementao do
mdia menor prticas de higiene. nvel bsico de servio.
Percurso de ida e
Acesso que 5 litros por
volta superior a 30 Consumo bsico Educao higinica.
pessoa/dia.
minutos. pode ser
prejudicado.
Menos de 1 km do Alto. Alto.
Quantidade
Acesso recurso; ou
mdia de cerca Esto em risco as Melhoria do nvel do
bsico Percurso de ida e
de 20 litros por boas prticas de servio. Educao para
volta inferior a 30
pessoa/dia. higiene. higinica.
minutos.
Baixo. Baixa.
gua fornecida nas Quantidade
Acesso proximidades da mdia de cerca De modo geral, no Incentivo ao acesso
intermdio habitao em pelo de 50 litros por prejudica as boas timo.
menos um ponto. pessoa/dia. prticas de higiene. Educao para
higinica.

281
Nvel de Risco para sade e Prioridades de
Distncia/ tempo Volume de gua
servio higiene intervenes externas

Abastecimento Muito Baixo. Muito Baixa.


Acesso Mais de 100
contnuo de gua De modo geral, no Incentivo ao uso
litros por
timo atravs de prejudica as boas eficiente do recurso.
pessoa/dia.
mltiplos pontos.
prticas de higiene.
Fonte: ONU (2002).

Segundo recomendao da OMS, o consumo mensal de gua capaz de assegurar a


salubridade de todos os indivduos de um agregado familiar varia consideravelmente
segundo o nmero de membros do mesmo e o nvel de disponibilidade do recurso. A
Tabela 57 apresenta cenrios com disponibilidades intermediria e tima,
respectivamente, para 50 e 100 litros/habitante/dia.

Tabela 57 - Consumo mensal de gua capaz de assegurar a salubridade individual segundo o nmero de
membros do agregado familiar.

3 3
Quantidade de Consumo mensal, em m , para Consumo mensal, em m , para
membros do agregado a demanda per capita de 50 a demanda per capita de 100
familiar l/dia l/dia

3 4,5 9

4 6 12

5 7,5 15

6 9 18

Fonte: SABESP (2013)


A determinao dos consumos mnimos necessrios para garantir a salubridade
familiar depende, dentre outras questes, do nmero de indivduos do domiclio, da
disponibilidade do recurso, do clima, do acesso a demais servios de infraestrutura.
Para detalhar a necessidade mnima de gua para o ser humano, GLEICK e IWRA
(1996), do Pacific Institute for Studies in Development, Environment, and Security
desenvolveram um estudo, baseado em estudos anteriores, para definir o mnimo de
gua que deve ser assegurado para a sobrevivncia humana. O estudo busca
identificar os consumos mnimos de gua necessrios para subsistncia humana32,
saneamento, banho e preparao de alimentos. Naturalmente, em funo das

32
No que tange a gua para beber, o autor salienta que h variveis, tal qual condio climtica onde
o indivduo est inserido e suas caractersticas fisiolgicas, que devem ser levadas em considerao
para sua mensurao.

282
diferenas culturais e climticas dos pases, dentre outras, esses mnimos
requeridos variam consideravelmente, fazendo com que os autores adotem o
conceito da amplitude de variao requerida do recurso. Por exemplo, eles
estimaram que a necessidade bsica de gua para beber de um indivduo tpico de
70 kg seja em torno de 3 litros por dia - considerando-se um clima de temperatura
mediana. J em um clima tropical e subtropical a demanda, para esse mesmo
individuo, gira em torno de 5 litros/dia/pessoa. Apesar da estimativa de uso de gua
variar de acordo com cultura, hbitos alimentares, condies climticas, tecnologia
de processamento de alimentos, dentre outros fatores, os autores apontam nveis
mnimos requeridos para atingir a salubridade do indivduo segundo o uso final
(gua para beber, higiene, saneamento e preparao de alimentos) (Tabela 58).

Tabela 58 - Recomendao dos nveis bsicos de gua necessrios para a subsistncia humana
Mnimo Mnimo para Utilidade
Intervalo
Finalidade Recomendado
(litros/pessoa/dia)
(litros/pessoa/dia)
condies climticas moderadas e com
gua Potvel 5 2a5
nveis mdios de atividades fsicas.

40 l/p/d para ligaes sanitrias diretas


Saneamento 20 0 a 75 (ou mais) em pases industrializados. Demais p/
banheiros ineficientes.

Preferncias sociais para os pases


moderadamente industrializados. Regies
c ricas em gua estes valores podem ser
Banho 15 5 a 70
excedidos. Os valores menores refletem o
uso mnimo para os pases em
desenvolvimento.

Culinria e c
10 10 a 50
Cozinha

Total
50 -
Recomendado

Fonte: GLEICK e IWRA (1996)

Para elaborao dessa tabela esto excludos os montantes de gua necessrios


para cultivar alimentos. Os autores recomendam, portanto, um consumo mnimo de
subsistncia de 50 litros/pessoa/dia, destinados a suprir as necessidades de gua
potvel para beber, cozinhar, banho e saneamento bsico. No entanto, cabe
salientar que usos diversos da gua - como lavagem de roupas, limpeza da
habitao etc. - no so levados em considerao nesse estudo.

283
8.6. Benchmarking
8.6.1. Internacional

Para ilustrar a prtica internacional de concesso de subsdios tarifrios - no que


concerne principalmente ao volume total subsidiado, foram selecionadas trs
distintas experincias: a do Chile, a da Colmbia e a de Portugal. A Tabela 59
aponta, dentre outras informaes, o tipo de subsdio concedido, o volume
subsidiado e os critrios de aplicao das tarifas sociais.

Tabela 59 - Experincias internacionais analisadas para concesso de subsdios tarifrios: Os casos


Chileno, Colombiano e Portugus.
1 2 3
Anlise Chile Colmbia Portugal
demanda, do tipo
cruzado, com tarifas
demanda, do tipo
Subsdio maiores para residncias demanda, do tipo direto;
direto;
de classe alta e usurios
no residenciais.
3 3 3
Volume At 15m mensais; At 20m mensais; At 15m mensais;
subsidiado
Parcela da tarifa Fixa e varivel; Fixa e varivel; Fixa e varivel;
O Estado financia: Trs primeiros estratos Iseno das tarifas fixas e
50% da fatura dos socioeconmicos recebem varivel do primeiro bloco
usurios de baixa renda subsdio, quais sejam: de consumo (at 15 m).
at o limite de 1) Baixo-baixo;
Critrio de 3
15m /ms; ou 2) Baixo;
subsdio Servios de gesto de
O total da fatura dos 3) Mdio-baixo;
resduos: iseno da
usurios considerados respectiva tarifa fixa.
vulnerveis at o limite
3/
de 15 m ms.
Definido por condio Definido por condio Definido por condio
Beneficirio socioeconmica: Renda; socioeconmica: Renda; socioeconmica: Renda;
Fonte: SABESP (2013)

1
Lei 18.778/89 Superintendencia de Servicios Sanitarios (SISS);
2
Resoluo 04/94 da Comisin de Regulacin de Agua Potable y Saneamiento Bsico (CRA);
3
Recomendao IRAR 01/2009 Entidade Reguladora dos Servios de gua e Resduos (ERSAR);

Apesar de no apresentar consenso, identifica-se que os subsdios aplicveis s


empresas analisadas so, no geral, conferidos demanda, aplicveis tanto
parcela fixa quanto a varivel da estrutura tarifria at um volume mdio de 15 a 20
m3/ms. Os subsdios so conferidos, basicamente, levando em consideraes
dimenses socioeconmicas, em especial, a renda.

8.6.2. Recomendao do volume de gua a ser subsidiado

284
Pode-se considerar que o volume de 100 litros/habitante/dia o mnimo necessrio
para assegurar a salubridade do indivduo. Ainda, de acordo com os dados do censo
IBGE (2010), pode-se calcular que o nmero mdio de habitantes por domiclio cuja
renda mensal per capita seja de at 1/2 salrios mnimos na rea de concesso da
SABESP de 3,27 0,27 pessoas/domiclio. Adotando o volume de 100
litros/habitante/dia e considerando uma famlia mdia de baixa renda (3,27
habitantes/domiclio), estima-se que o consumo mensal suficiente para satisfazer a
salubridade de seus indivduos seja de aproximadamente 10 m3 mensais, conforme
o calculo apresentado na equao (i):

Consumo mensal por domicilio = 30 dias x 3,27 habitantes x 100 litros = 9.821 litros 10 m (i)

No cenrio internacional, h uma tendncia de que o volume subsidiado seja entre


15m3 e 20m3/domiclio/ms. No Brasil, observa-se que o volume subsidiado, no
geral, encontra-se at 20m3/domiclio/ms, tendo uma grande concentrao de
empresas que empregam o limite subsidiado de 10m3/domiclio/ms. O estudo da
concessionria de 2006 sugeriu um volume de 13 m3/domicilio/ms a ser
subsidiado, j na primeira reviso tarifria foram sugerido 10 m3/domiclio/ms,
autorizando critrios adicionais como tamanho da famlia ou uso intensivo de gua
para fins mdicos.

8.6.3. Comprometimento de renda com servios de saneamento segundo


estudos e recomendaes internacionais
As tarifas dos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio devem
avaliar a capacidade e a disposio das famlias para pagar por esses servios, em
especial, aquelas de baixa renda ou em altas condies de vulnerabilidade social.
No entanto, deve-se ter em mente que a noo de capacidade de pagamento
distinta do conceito de disponibilidade de pagamento. A disponibilidade de
pagamento refere-se ao valor que um consumidor est disposto a pagar por
determinado produto/servio. Ela depende das preferncias do usurio e das
quantidades/qualidades das alternativas tangveis ao mesmo. Para medi-la utilizam-
se enfoques de preferncia revelada (valorao por substitutos inferiores) e de
preferncia declarada (onde se obtm informaes sobre o comportamento dos
indivduos frente a cenrios hipotticos). Ambos os enfoques devem ser tratados
com extrema precauo, pois dependem de critrios claros e objetivos para sua

285
mensurao. J a capacidade de pagamento refere-se capacidade financeira do
agregado familiar em relao ao custo de uma cesta bsica de produtos/servios.
Essa tambm uma noo subjetiva e deve ser usada como critrio indicativo. No
setor de saneamento o enfoque da capacidade de pagamento familiar o mais
indicado. A gua, apesar de ser um bem essencial, no geral, recebe inadequadas
valoraes. De forma semelhante o esgotamento sanitrio, apesar de trazer
externalidades positivas para sociedade como um todo, subvalorizado pelos
indivduos mais carentes.
Para definir o grau de acessibilidade econmica (capacidade de pagamento)
geralmente se estabelece que o gasto familiar no deva exceder uma determinada
porcentagem de sua renda. Existem diferentes critrios para determinao desse
percentual para o servio de saneamento, sendo os principais indicados a seguir:

O relatrio de Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento Humano


da PNUD (2006) menciona que, a fim de cumprir os objetivos do milnio, os
governos deveriam garantir que nenhuma famlia gaste mais de 3% de sua
renda para cobrir suas necessidades com abastecimento de gua.

Segundo a OMS (2004), o consumo de subsistncia aquele que cobre todas


as necessidades alimentares e higinicas. A OMS recomenda que sejam
gastos, para o consumo de subsistncia, at 3% da renda mensal com
abastecimento de gua e 2% para esgotamento sanitrio.
Com base no exposto verifica-se que o comprometimento de renda com servios de
saneamento - segundo estudos e recomendaes internacionais, gira em torno de 3
a 5% do total da renda familiar.

8.6.4. Pesquisa de Oramentos Familiares (POF)

A Pesquisa de Oramento Familiar dispe sobre as despesas efetuadas, os


rendimentos e variao patrimonial das famlias - aspectos bsicos para a anlise
dos oramentos domsticos - alm de alguns fatores relacionados avaliao
subjetiva das condies de vida. Entre 2008 e 2009,o gasto familiar no estado de
So Paulo, por faixa de renda e tipo de servio: energia eltrica; telefonia fixa;
telefonia celular; pacote telefnico, TV e internet; gs domstico e saneamento
foram analisados para identificao da participao da conta de saneamento no
oramento familiar (Grfico 40).

286
Fonte: POF, IBGE (2008/2009)

Grfico 40 - Despesa oramentria por classes de rendimento, segundo os tipos de despesas, no Estado de
So Paulo (%)

Nota-se que, no Estado de So Paulo, o comprometimento do oramento familiar


com os servios de saneamento de, no mximo, 2%. O comprometimento do
oramento familiar para as despesas com servios saneamento no estado de So
Paulo e no Brasil foi levantado (Grfico 41). No estado de So Paulo, em especial,
as primeiras faixas de renda apresentam maior comprometimento de renda
(aproximadamente 2%) que no Brasil como um todo (aproximadamente 1,6%).

Fonte: POF, IBGE (2008/2009)

Grfico 41 - Despesa oramentria por classes de rendimento, em saneamento, no Estado de So Paulo e


no Brasil (%)

287
Ressaltamos que a base de dados da POF abrange somente as regies
metropolitanas. Nesse caso, as anlises podem ser distorcidas se consideradas
para um estado como um todo. No caso do Estado de So Paulo, os dados
demonstrados so referentes s regies metropolitanas de So Paulo, Baixada
Santista e Campinas. Em sntese, verifica-se que as tarifas atualmente praticadas no
estado esto abaixo do patamar mximo de 5% sugerido pela OMS.

8.7. Sntese da metodologia proposta para focalizao dos subsdios

A metodologia proposta para a focalizao dos subsdios tem como etapa primordial
a definio de pobreza, que envolve diversas dimenses alm da renda, como
vulnerabilidade social, desigualdade etc. Nesse contexto, foram levantadas as
possveis mtricas e fontes para essa conceituao, e, como consequncia,
definio do pblico alvo da poltica de subsdios tarifrios na rea da
concessionria.

A despeito do CADUNICO ser de baixa adeso, bem como o Bolsa Famlia, nos
questionrios aplicados nos lderes comunitrios dos aglomerados urbanos (Grfico
27 e 28), considerou-se como mais adequada a adoo desse critrio, frente s
dificuldades da criao e manuteno de um cadastro especfico para servios de
saneamento, para a identificao dos potenciais beneficirios das tarifas sociais,
desde que o pretendente possua renda familiar per capita de, at, 1/2 salrio mnimo
mensal. Definido o pblico alvo das tarifas subsidiadas pudemos quantificar os
domiclios particulares permanentes que, segundo dados do censo de 2010, se
enquadrariam dentro dos critrios de elegibilidade das tarifas sociais para a rea de
concesso da SABESP, perfazendo um total de 1,38 milhes de domiclios,
aproximadamente. Por outro lado, definimos, de acordo com os preceitos da OMS e
outros estudos, que o consumo de salubridade gira em torno de 100
litros/habitante/dia. Dessa maneira, atravs dos dados do Censo de 2010, obtivemos
o nmero mdio de habitantes por domiclio para a rea de concesso, de tal sorte
que estimamos um consumo subsidiado de 10 m 3 mensais por economia. Segundo
estudo da concessionria a partir do histograma de consumo do ano de 2011,
admitindo-se que os domiclios subsidiados (1,38 milhes) encontravam-se
igualmente distribudos nas faixas de consumo das economias da categoria
Residencial Social da empresa, foi considerado que o volume mximo subsidiado

288
por economia no ultrapassasse 10m3, concluiu-se que os consumos mdios das
residncias a serem subsidiadas seriam de 11,75 Mm3/ms de gua e 9,49
Mm3/ms de esgoto.

Nesse sentido, os resultados trazidos pelos estudos da concessionria (SABESP,


2004,2005, 2012a) convergem para as mesmas concluses.

8.8. Concluses e equacionamento


Os subsdios tarifrios nos setores de infraestrutura - em especial em saneamento,
que um bem meritrio - envolvem uma gama de interesses e objetivos que
suscitam questionamentos em diversos campos de estudo - como econmicos,
polticos e sociais.
Segundo, MARQUES (2005), o valor social proveniente de uma poltica de subsdios
do setor de saneamento maior que o valor econmico. No entanto, o setor requer
maiores estudos quanto s externalidades positivas do saneamento em
comunidades vulnerveis.
Quanto aos critrios de elegibilidade da tarifa social, o CADUNICO captura
requisitos alm da renda, e que tem sido aperfeioado e atualizado com
regularidade pelos municpios.
H necessidade de se garantir o volume mnimo de subsistncia subsidiado, 100
litros/habitante/dia, garantindo a educao para inibio do desperdcio nas suas
diversas formas.
H que se analisar o comprometimento mximo de renda destinado aos servios de
saneamento, de tal sorte que a tarifa, mesmo sendo subsidiada, no ocasione uma
privao das necessidades bsicas desses indivduos, no ultrapasse 5%. Deve-se
no entanto, reconhecer as diferentes rendas das comunidades em locais com maior
ou menor grau de acesso ao mercado de trabalho.
Nesse sentido, o carter mltiplo do assunto - subsdio tarifrio - demanda definio
de uma nova poltica pblica para subsdios s populaes vulnerveis, que o
regulador, como executor da poltica pblica, tenha instrumentos para a garantia do
equilbrio de um contrato por revises tarifrias. Sugere-se equacionamento com a
criao de um Fundo de Subsdios Universalizao Inclusiva, considerado no
modelo inclusivo do saneamento.

289
Em atendimento essa lacuna, tramita no legislativo, importante projeto de lei
federal para a reviso do Marco Regulatrio do saneamento, PL95/2015, que prope
a utilizao dos tributos recolhidos pelas concessionrias a ttulo de PIS e PASEP
para investimentos em reas de vulnerabilidade social alinhado aos argumentos
dessa pesquisa. Conforme (BRASIL, 2015):

Altera a Lei n 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para
o saneamento bsico, para criar o Regime Especial de Incentivos para o Desenvolvimento
do Saneamento Bsico REISB, com o objetivo de estimular as pessoas jurdicas
concessionrias de servios pblicos de saneamento bsico a aumentarem seu volume de
investimentos, por meio da concesso de crditos relativos Contribuio para o
Financiamento da Seguridade Social (COFINS) e Contribuio para o Programa de
Integrao Social e de Formao do Patrimnio do Servidor Pblico (PIS/PASEP).
.... Para investimentos com recursos prprios ou onerosos realizados pela concessionria
em:
I intervenes em reas ocupadas por populao de baixa renda, visando
regularizao urbanstica e fundiria necessria para a implantao de sistemas de gua
e esgoto;
II limpeza, despoluio e canalizao de crregos;
III implantao para preservao de reas de mananciais e unidades de conservao
necessrias proteo das condies naturais e de produo de gua;
IV investimentos em esgotamento sanitrio em reas com predomnio de populao de
baixa renda;
V investimentos em projetos de reduo nos nveis de perdas, reais e aparentes, nos
sistemas de abastecimento de gua.
O projeto cita as externalidades positivas geradas pelo acesso aos servios de gua
e esgoto, e as particularidades econmicas do setor sanitrio (monoplio natural e
altos custos irrecuperveis, entre outros) justificam a existncia de um subsidio e
apresentam o estudo do Instituto Trata Brasil (Trata Brasil, 2010). O
equacionamento dos custos dos servios, no contemplado. Outro ponto que deve
ser considerado, de que o crdito aproveitado, o Regulador dever abater o valor
da Base de Remunerao Regulatria dos investimentos previstos nos projetos
aprovados, oque reverter em uma menor tarifa social para o cidado de baixa
renda do municpio, setorizando os ganhos, para impedir a transferncia de
benefcios financeiros s reas de menor vulnerabilidade.

290
9. EQUACIONAMENTO JURDICO POR MEDIAO
9.1. Introduo
No Brasil, h 11 milhes de cidados (IBGE, 2010) vivendo em assentamentos
precrios, habitando em reas irregulares ou com limitaes ambientais, que
acessam de forma clandestina servios pblicos de saneamento, energia, gs e lixo
at que sejam beneficiados por programas de urbanizao para baixa renda. Por
recursos metodolgicos multivariados o presente artigo busca aprofundar o
diagnstico da problemtica social para promoo da Universalizao Inclusiva do
Saneamento. O acesso aos servios pblicos deve ser enfrentado pelo Estado de
modo a compatibilizar as restries legais relativas ao uso e ocupao do solo
urbano com a preservao do meio ambiente e ao direito de propriedade e ateno
ao princpio constitucional da dignidade humana. Embora autoridades
administrativas e judiciais atuem, pontualmente, no sentido de mitigar os efeitos
adversos provocados pela falta desses servios imprescindvel o reconhecimento
da realidade ftica e o estabelecimento de uma poltica pblica especfica, ainda que
em regime transitrio, para propiciar, de imediato, consecuo de direitos
humanos fundamentais aos cidados assentados em reas irregulares.

Os Princpios, Direitos Constitucionais e as diretrizes do Marco Regulatrio do Setor


de Saneamento Bsico Lei federal n 11.445, de 05 de janeiro de 2007
direcionam-se enfaticamente ao atendimento das demandas de populaes em
situao de vulnerabilidade socioambiental (BRASIL, 1988, 2007).

Entretanto, evidente que a existncia do contexto jurdico institucional protetivo


no assegurou e assegura aos cidados pauperizados, domiciliados em reas
irregulares com total descaso do poder pblico, o acesso imediato, ainda que
transitrio, aos servios de abastecimento de gua e esgotamento sanitrio.
Portanto, fundamental obter solues juridicamente seguras, compatveis e
articuladas com as demais polticas pblicas, de modo a sustentar os atos de gesto
voltados promoo da universalizao inclusiva .

Identifica-se o direito de acesso aos servios pblicos de saneamento bsico

291
segundo os pilares do Estado Democrtico de Direito33 inseridos na CF/88, dos
quais se destacam: a cidadania e dignidade da pessoa humana (art.1, incisos II e
III); a construo de uma sociedade justa e solidria; a erradicao da
marginalizao, reduo da desigualdade social (art 3, inciso I e III); o princpio da
igualdade (art. 5); os direitos sociais sade (art 6); os princpios gerais da
atividade econmica para uma existncia digna (art. 170), o escopo do direito
pblico e privado, o que requer o trato do saneamento como direito social nos
Artigos 100, 198.3, 205, 204, 225 e 84 (BRASIL, 1988, TRATABRASIL, 2010).

Nesse contexto, investigou-se a eventual prevalncia do direito ao meio ambiente


equilibrado e direito propriedade, relativamente, ao direito de acesso da presente
gerao de excludos sociais aos servios pblicos de saneamento bsico, de modo
a conferir a esses cidados subsistncia, com o mnimo de dignidade humana.

Sob o enfoque da engenharia sanitria, artigos da Constituio foram objeto de


diversos autores sobre direitos institudos (CASTRO e HELLER, 2009; TEMTEO,
CRIOLLO, et al., 2010; HELLER, NASCIMENTO e PAIVA, 2002; NASCIMENTO e
PAIVA, 2005; GALVO, 2006), dos entes federados e da sociedade civil num
contrato de concesso, dos cidados no direito a sade e ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado para presentes e futuras geraes, das diretivas do
marco regulatrio: universalidade, equidade, integralidade, participao e controle
social, e empoderamento (BRASIL, 2007).

A questo converge para reflexes sobre justia, erradicao da pobreza,


marginalizao, reduo das desigualdades sociais como objetivos nacionais.

Para Sarlet (2007, 2008 e 2010) a proteo dos direitos sociais constitutiva das
garantias do progresso adquirido pela sociedade contra medidas restritivas de
direitos humanos.

A relevncia dos direitos humanos fundamentais e da funo social da propriedade


afetada por restries do direito ambiental e de propriedade privada, que funcionam
como fundamentos impeditivos proviso de servios pblicos de abastecimento de

33 A Constituio da Repblica de 1988 estabeleceu, em seu artigo primeiro, o Princpio Republicano (forma de
governo) e o princpio do Estado Democrtico de Direito (tipo de Estado), que tm por fundamento a cidadania, a
soberania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais do trabalho e livre iniciativa e o pluralismo poltico.

292
gua e esgotamento sanitrio s populaes vulnerveis, moradores de favelas e
reas irregulares, assentados sob a omisso do poder pblico.

Nesse sentido, Canotilho (2006) afirma que o legislador no pode extinguir o direito
social violando o ncleo constitucional protegido, considerando um retrocesso social.

O planejamento, a gesto e a execuo de polticas pblicas consistentes,


articuladas e compatveis entre si, construdas mediante amplo debate social
assumem papel relevante no enfrentamento adequado da problemtica proposta,
com vista ao desenvolvimento de cenrios, que efetivem a dignidade humana, em
especial, para os cidados em situao vulnervel. A evoluo de toda a
coletividade, e no apenas de uma parcela desta, deve ser a finalidade principal do
estabelecimento do Estado e do desenvolvimento de suas atividades, demandando
uma governana inclusiva dos servios de saneamento.

As restries, que permeiam a universalizao inclusiva, decorrentes dos princpios


e normas ambientais, de uso e ocupao do solo urbano e de proteo
propriedade privada emolduram os principais desafios imediata universalizao
dos servios em reas irregulares.

A universalizao nas reas irregulares se d exclusivamente por arranjos


institucionais condicionados s articulaes de diversos atores sociais, a exemplo
dos rgos de controle e fiscalizao ambientais, consumeristas, Defensoria
Pblica, Ministrio Pblico (Barbosa, 2010).

Nesse sentido, o empreendedorismo e a articulao voluntria de agentes


comunitrios, pontualmente, superam barreiras universalizao dos servios
nessas reas de excluso social, todavia, sem conseguir a escala necessria s
dimenses urbanas das metrpoles.

A reflexo acerca da vulnerabilidade social converge inexoravelmente para os


princpios fundamentais consolidados na Declarao Universal dos Direitos
Humanos, que enfatizam a dignidade humana e a igualdade de direitos como
fundamentos de justia e liberdade (ONU, 1948), sendo que a ateno ao regime
democrtico e aos direitos fundamentais indispensvel ao estabelecimento da
democracia.

293
9.2. Resultados
O diagnstico obtido nas oficinas de especialistas do setor, acadmicos e sociedade
civil apresenta a anlise dos conceitos normas e prticas de gesto para identificar
causas, evidncias, controvrsias e principais implicaes ticas, conforme Quadro
9. Como impeditivo universalizao identificou-se: ilegalidade do cidado, quando
morador de reas irregulares, ou enquanto no urbanizadas; morosidade do
processo de regularizao e urbanizao, superando 30 anos, e justificado por
questes ambientais; desatualizao de dados dos assentamentos para
planejamento; e ausncia de instrumentos jurdicos institucionalizados para
promover a universalizao. O diagnstico identificou como ocorre a excluso de
reas favelizadas e irregulares da universalizao. Se por um lado o judicirio se
apoia no direito de outro cidado sobre sua propriedade, ou da preservao de
reas de Proteo Permanente. No aspecto de gesto, a racionalidade que apoia a
deciso de apenas domiclios regulares serem conectados s redes pblicas est
nas aes judiciais contra os prestadores e gestores que promoveram a ligao das
redes de gua a domiclios de assentamento irregular em reas urbanas por todo o
Brasil.

9.3. Discusso
Frente ao crescimento desordenado nas reas urbanas, com populaes de baixa
renda habitando em aglomerados subnormais em reas invadidas, identificou-se
que, por um lado, h ausncia de servios bsicos ou baixa qualidade em um
modelo excludente jurdico, de gesto e governana. Por outro lado, h um
comportamento da populao, que entende que tem direito aos servios e os
acessam de forma clandestina.

Autor das Fotos: Lus Bulco/G1

Figura 28: Manifestaes da Comunidade da Rocinha e Vidigal

294
Em 2014, semelhantemente aos movimentos sociais do sec. XX, chamados bate-
panelas comandadas pela Pastoral da Terra nos anos 70, manifestaes pblicas,
conforme Fotos 1 em Movimentos sociais se multiplicaram como nos exemplo por:
habitao e saneamento bsico pelas comunidades Vidigal e Rocinha no estado do
Rio de Janeiro no perodo pr-copa; por regularidade de abastecimento da gua nas
habitaes pelo Movimento Sem-Teto em So Paulo no perodo pr-eleies; por
abastecimento da cidade de Itu no estado de So Paulo; regularidade do
abastecimento em Vitria do Esprito Santo; por baixa presso na rede em
determinados horrios e vazamentos pela populao de Belo Horizonte no estado
de Minas Gerais (G1, 2013; SABESP, 2014; G1, 2014).
Os danos sobre a sade e o meio ambiente so crescentes (TRATABRASIL, 2010),
e comprometem os indicadores de desenvolvimento (GUIMARES et al., 2014).
Em resposta ao diagnstico das oficinas, pesquisou-se junto a juristas as principais
fundamentaes para autorizao e atendimento das populaes em reas
vulnerveis, passando pela anlise das polticas inclusivas: A Lei Federal 11.445,
art. 3, inciso III que define a universalizao para todos os domiclios ocupados;
Domiclio como lugar onde a pessoa natural estabelece-se com nimo definitivo
(Cdigo Civil, art. 70). (BRASIL, 2007); A Lei Federal n 11.977/09, art. 47, inciso VII,
que prev a regularizao fundiria em ocupaes h mais de cinco anos dos
imveis situados em zonas especiais de Interesse Social - ZEIS ou reas da Unio,
dos Estados, do Distrito Federal e dos municpios declaradas de interesse para
implantao de projetos de regularizao fundiria de interesse social; e o Estatuto
da Metrpole, Lei Federal n 13.089/15, que estabelece diretrizes para
planejamento, gesto e execuo das funes pblicas sobre o plano de
desenvolvimento urbano integrado e outros instrumentos e critrios para aes de
governana interfederativa34. (BRASIL, 2007, 2013, 2015). Assim possvel existe a
possibilidade das reas irregulares serem atendidas, aps cinco anos, desde que
tenha havido o estabelecimento de sua populao no local com nimo definitivo.
No entanto, para Guimaraes et. al. (2015) as reinvindicaes culminam nas

34
Deve atender a Governana Inclusiva, que o processo para garantir o cumprimento das funes do poder
concedente, concessionria, regulador e entidades governamentais por meio de instrumentos institucionais com
atribuies e competncias claras e detalhadas de todos os atores para a universalizao inclusiva dos servios de
saneamento, que promovam a participao social e permitam o controle social (GUIMARES et al., 2015).

295
restries socioambientais que uma prestao de servios sofre, combinadas a
maturidade cidad de uma comunidade. Na contemporaneidade das atuais
manifestaes identificou-se diferentes estgios de gesto da reinvindicao. O
conceito de universalizao apresenta uma ontologia, conforme Quadro 7, com uma
evoluo temporal, sendo que os indicadores de saneamento so afetados pela
lacuna ocasionada por disparidades jurdicas, no que diz respeito situao da
legalidade dos cidados em reas de vulnerabilidade social. Os domiclios dessas
reas no so considerados nas metas setoriais e nos indicadores de
universalizao no Brasil at que as reas sejam regularizadas, demonstrando
fragilidade de um dos principais mecanismos de gesto e regulao, os indicadores
do Sistema Nacional de Saneamento SNIS (Juliano et. Al 2014), e Planos de
Saneamento, sendo necessrio para essa medio adoo do IUI35.
No Projeto Parit, criado pela concessionria para contribuir a universalizao de
reas irregulares da Zona Leste da RMSP, desenvolveu-se metodologia para
elaborao de projeto e anlise de impactos, para quando acionados, o atendimento
a populao tenha maior celeridade. Identificou-se a regularizao, entre 2008 a
2011, de 37 reas em aglomerados subnormais36, promovendo o fortalecimento do
tecido socioambiental por alianas estratgicas (PARIT SABESP, 2011).
Considerando a controvrsia do contexto, os prestadores, fundamentados
juridicamente na Constituio Federal, operam formalmente nas reas legais e
fazem concesses voluntrias de gua nas reas irregulares, para assegurar a vida
e sade dos cidados e evitar a as consequncias da omisso no seu atendimento.
Por essa razo, muitas vezes so acionados por prover gua aos cidados em
reas de invaso (situao das diversas favelas do pas, segundo o levantamento
censitrio de 2010, trs milhes de domiclios ocupados por mais de onze milhes
de pessoas).
Faz-se necessrio este enfoque para o entendimento da racionalidade pretendida,
que muitas vezes apoia as aes judiciais que intervm para o atendimento dessas
populaes. Os vcuos, defeitos, conflitos legislativos, as omisses do Poder

35
Objetiva medir os domiclios em aglomerados subnormais conectados rede pela concessionria, em parceria com poder concedente e
demais segmentos da sociedade, para gradativamente atender toda a populao da Cidade Informal, por meio de aes integradas, para que a
populao residente em reas de excluso venha ter acesso ao saneamento bsico GUIMARES et al. 2015).
36
O aglomerado subnormal representa o conjunto constitudo por 51 ou mais unidades habitacionais caracterizadas por ausncia de ttulo de
propriedade e pelo menos uma das caractersticas abaixo: - irregularidade das vias de circulao e do tamanho e forma dos lotes e/ou -
carncia de servios pblicos essenciais (como coleta de lixo, rede de esgoto, rede de gua, energia eltrica e iluminao pblica) (IBGE,
2011a)

296
Pblico, os maus feitos administrativos, as incompatibilidades e inconsistncias
insolveis entre polticas pblicas relevantes no justificam, sob hiptese alguma, o
desprezo e o afastamento dos princpios universais que norteiam a Constituio da
Repblica Federativa do Brasil de 1988 (Brasil, 1988).
Evidencia-se a necessidade de hierarquizao principiolgica e de relativizao das
normas vigentes, com o objetivo de propiciar o atendimento do cidado visando
efetivao da dignidade humana nas suas exigncias mais elementares.

Segundo Piovesan (2000), a dignidade da pessoa humana, est apoiada na


segurana jurdica, princpio Constitucional, condicionado a interpretao das suas
normas sobre Direitos e Garantias Fundamentais do sistema jurdico brasileiro, com
exigncias de justia e valores ticos, dando sentido segurana jurdica e proteo
de direitos sociais.
Segundo Canotilho (1993, 2001, 2006), ao Estado compete dar maior alcance aos
direitos sociais, diminuir as desigualdades, no permitir retrocessos sociais para
garantia de direitos fundamentais, e acerca da dignidade humana afirma a
necessidade da preservao, em favor dos indivduos, da integridade e da
intangibilidade do mnimo existencial, que no fica ao arbtrio estatal.

Barroso (2010) sustenta que o mnimo existencial constitui o ncleo essencial dos
direitos fundamentais, cujo contedo corresponde s pr-condies para o exerccio
dos direitos individuais, conforme CF no Art.125 sade essencial, assistncia
aos desamparados no art. 126, e ao acesso justia no art. 127, sendo que
dispensa desenvolvimento prvio pelo legislador. Por integrar o ncleo essencial dos
direitos fundamentais, o mnimo existencial tem eficcia direta e imediata, operando
tal qual uma regra.

Complementarmente, os ditames da justia social, com observncia da funo social


da propriedade (BRASIL, 1988, art. 170, III) e o direito ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial sadia
qualidade de vida, impe ao Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e
preserv-lo tambm para presentes geraes (BRASIL, 1988, art. 225), tendo a
poltica de desenvolvimento urbano por objetivo ordenar as funes sociais da
cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes (BRASIL, 1988, art. 182).

Deve-se considerar que a oferta de bem-estar ao cidado inclui o direito de acesso

297
aos servios de saneamento bsico, como condies mnimas de sobrevivncia
cujas atribuies devem ser exercidas de forma concorrente entre os entes
federados e abrange o saneamento bsico, (BRASIL, 1988, art. XII). Ainda, a Lei de
Concesses n. 7.217/2010 traz a natureza da essencialidade dos servios pblicos
de saneamento, bem como a Lei Federal n 7.783/89, que regulamenta greves,
considera saneamento bsico como servios ininterruptos ou atividades essenciais
populao.

O arcabouo jurdico do saneamento bsico, acima citado determina a necessidade


de diagnstico e solues para as populaes vulnerveis e atendimento imediato e
transitrio para a presente gerao vulnervel.

Segundo Soares (2008), a mediao de conflitos um processo no qual um terceiro


promove a comunicao entre os envolvidos, por meio do dilogo, cooperao,
igualdade de condies, cidadania para construir relaes e prevenir futuros
conflitos, sendo adequada para conflitos em torno de recursos hdricos.

Pode-se considerar trs principais escolas de mediao: a de negociao de


Harvard, cujo principal impedimento o pr-requisito de equilbrio de poder dos
mediados e equidistncia do mediador; a transformativa, cuja teoria da
transformao dos mediados pode trazer sadas do conflito, e a da circular narrativa,
na qual o caos e a re-estruturao da relao, a qual promove mudana da conduta
futura (Fisher at. al.,1981,1994; Suares, 2005; Bush & Folger,1996, Kriktek, 1998;
Moore, 1998).

Ainda, como efetivo avano para a atuao em conflitos por mediao a Lei Federal
13.140/2015 regulamenta a mediao judicial e extra-judicial, aplicvel a entidades
pblicas e privadas, para que as partes envolvidas encontrem solues consensuais
s controvrsias que solucionar as questes mapeadas (Brasil, 2015).

No entanto, para Soares37, a Lei trouxe entraves para a mediao ambiental e


demanda parecer do Ministrio Publico e homologao de um juiz previamente a
arbitragem. Tambm, exige a anlise dos limites da disputa diante dos limites

37
Samira Iasbeck de Oliviera Soares em entrevista aos autores em 12/11/2015

298
possveis e aplicveis (Soares, 2008). Nesse sentido, a governana deve ser
revisitada, num modelo mais inclusivo conforme, Guimares et. al. 2015.

O arcabouo jurdico citado apresenta-se eficaz autorizao para a promoo da


universalizao dos servios de saneamento bsico em reas de pobreza, em
carter transitrio, do ponto de vista da dignidade humana.

A permanncia de populaes excludas do acesso universal e igualitrio aos


servios pblicos e aes de saneamento bsico revela a violao ao princpio da
dignidade humana e isonomia, alm de infrao aos direitos fundamentais sade e
qualidade de vida no presente, e em detrimento, inclusive, das futuras geraes.

No entanto, considerando a realidade ftica, as populaes vulnerveis sem acesso


aos servios de saneamento bsico demandam tratamento de todos os gargalos
jurdicos o que perpassa pela compatibilizao e relativizao das normas
ambientais, de propriedade, pois o princpio da dignidade humana apresenta grande
desafio e encontra-se no rol de denominados casos difceis.

O acesso do cidado aos servios pblicos essenciais nessas reas, via de regra,
ocorre de maneira clandestina e precria, no obstante os assentamentos humanos
sejam de conhecimento notrio e, porque no dizer, consentido pelo poder pblico,
haja vista a sua omisso permanente em detectar e solucionar, tais deficincias por
meio de polticas pblicas e planos e aes governamentais.
Para atender a universalizao em reas irregulares, h necessidade de
intervenes e articulaes junto ao poder pblico propiciando arranjos jurdicos
ainda que transitrios que permitam disponibilizar o acesso aos servios at a
regularizao adequada dessas reas ou outra soluo que prestigie a dignidade
humana.
A universalizao dos servios tem por caracterstica a satisfao de necessidades
bsicas e vitais dos usurios, e demanda ateno estratgica s populaes de
baixa renda em direitos fundamentais, sendo necessria uma nova governana,
mais inclusiva e menos alienada da realidade, que supere as justificativas de
excluses de rede, tendo em vista que essa insegurana e instabilidade, o sistema
social moderno leva s situaes de risco. Sendo o risco intrnseco a vida social
moderna, decorrente do prprio desenvolvimento da sociedade, de maneira que o
sistema jurdico ser essencial ao desenvolvimento da mesma.

299
Resta evidente que a noo de dignidade humana e a iniciativa arriscada de agentes
comunitrios, muitos deles atuando em substituio ao poder pblico em prol da
vida, tem sido o alavancador do acesso ainda que precrio e irregular em reas de
excluso social, mitigando os efeitos devastadores da falta de gua potvel e de
esgotamento sanitrio sobre a sade coletiva.
A materializao do equacionamento jurdico proposto est na Lei Estadual N.
980/2015 do Poder Executivo do Estado de So Paulo, aprovado pela Assembleia
Legislativa de So Paulo, em setembro de 2015 (SO PAULO, 2015) e sancionado
em outubro de 2015, que dispe sobre a rea de proteo e recuperao dos
Mananciais do Alto Tiet e Cabeceiras, suas reas de interveno respectivas
normas ambientais e urbansticas de interesse regional para a proteo e
recuperao dos mananciais. Apresenta normas para, dentre outras aes,
universalizar as Zonas Especiais de Interesse social ZEIS da Bacia. Destaca-se o
Art. 4 Paragrafo 1, que define rea de interveno visando aplicao de
instrumentos de planejamento e gesto para cumprimento de metas qualidade e
quantidade de gua. Tambm a ocupao que afeta os recursos hdricos,
Assentamento Habitacional Precrio de Interesse Social ocupado por populao de
baixa renda, caracterizado por ausncia o precariedade de infraestrutura e
irregularidade urbanstica. Define Habitao de Interesse Social HIS, como aquela
que depende de poltica pblica para satisfazer sua necessidade habitacional.
Determina a criao de um Sistema de Saneamento Ambiental: conjunto de
infraestrutura para abastecimento de gua e esgotamento sanitrio. Que ser
atendido pelo Plano de Negcio Inclusivo (PNI).

Destaca-se ainda o Captulo V (art. 9, 15, 31 e 48) definies para interevenes


tcnicas nas reas de especial interesse para a preservao ambiental so
admitidas instalaes de sistemas de saneamento com intervenes de interesse
social em reas pr-existentes para melhoria das condies de habitabilidade, para
a implantao e melhoria progressiva do sistema pblico de saneamento ambiental,
ligaes para sistemas de esgotamento sanitrio, e criao de um programa de
monitoramento da qualidade ambiental de responsabilidade do prestador.

Nos artigos 50, 51, 52 e 55 apresentam responsabilidades do poder concedente o


licenciamento de infraestrutura urbana e de saneamento ambiental, quando houver
impossibilidade de averbao por pendncias de ocupao, uso-capio.

300
O artigo 80 indica como origem dos aportes financeiros para cumprimento da lei no
Fundo Estadual de Recursos Hdricos FEHIDRO, prestadoras, Estado, Municpio e
Unio, compensaes e outros.

Finalmente, no Artigo 81 constitui infrao toda ao ou omisso que importe na


inobservncia dos preceitos da Lei 980/2015, com infraes, multas e outras
sanes. No Captulo de disposies transitrias, as funes do rgo tcnico do
Sistema de Gesto sero executadas pela Secretaria de Saneamento e Recursos
Hdricos.

Nesse sentido, efetiva-se a poltica pblica por um Programa Metropolitano de


Universalizao Inclusiva para o Saneamento Bsico, adotando os instrumentos de
governana metropolitana - governana inclusiva e cmaras de mediao ou
mutires de atuao junto ao poder pblico e Ministrio Pblico.

9.4. Concluso
A defesa da universalizao do saneamento como direito social requer a incluso do
tema na discusso da dignidade humana, do mnimo de subsistncia e do direito
humano fundamental. Ainda, envolve a necessidade de considerao do
ordenamento jurdico do direito de propriedade e direito ambiental e o que acarreta
para as atuais geraes em situao de vulnerabilidade social, as decises judiciais
em defesa das futuras geraes, excluindo as atuais do acesso a servios pblicos
de saneamento. Destacando, que no se defende neste artigo a regularizao da
invaso.

No entanto, notrio que as pessoas em reas irregulares so populaes


invisveis, no vocalizadas, cujos direitos fundamentais de acesso aos servios de
saneamento devem ser considerados na forma da constituio cidad.
Subsidiariedade do direito fundamental antecede a questo da regularidade.

Nesse sentido, cumpre que o Estado e o poder judicirio promovam aes de forma
mais explicita para que esses cidados tenham a acesso a servios pblicos.
Tambm, dever cumprir suas obrigaes de cidado, porm seus direitos
fundamentais no so sequestrados pela sua condio ftica.

Para atender essa questo a concessionria na Baixada Santista elaborou Plano de


Negcio Inclusivo PNI para obter recursos junto ao FEHIDRO e promover a
301
participao e controle social, adotou indicadores de universalizao inclusiva e
governana, instituiu mutires junto ao judicirio e Ministrio Pblico.

Nesse sentido, os mutires de universalizao inclusiva do saneamento podero


promover e autorizar a atuao das concessionrias nessas reas, por meio dos
rgos tcnicos da Secretaria de Recursos Hdricos definidos nas disposies
transitrias da Lei 980/2015, em parceria com Secretaria da Justia do Estado de
So Paulo por meio dos mutires de justia dos estados e dos municpios ou por
cmaras de mediao.

A elaborao do PNI atende a necessidade de um plano local considerando o


estado de coisas da condio de excluso social e das condies sanitrias e
apresenta um quantitativo que considera: nmeros, custos, volumes de gua
perdidos e ganhos das aes realizadas em termos fsicos e financeiros.

A governana inclusiva promover a realizao das aes previstas pelas partes


para promoo da participao social. Garantir o cumprimento das atualizaes
anuais de informaes dos aglomerados para planejamento participativo pelos
municpios, a continuidade de programas pela concessionria, de recursos pelos
financiadores.

O Estado republicano tem por objetivo fundamental construir uma sociedade livre,
justa e solidria, nesse sentido, no h direito superior ao fundamental para a
cidadania inclusiva que promova isonomia e igualdade de oportunidades ao acesso.
Esses so determinantes sociais da gesto dos servios essenciais ao ser humano
na proviso da Universalizao Inclusiva, cujo processo democrtico o agente que
apoia as garantias individuais e que ser fortalecido pela governana inclusiva.

Para todos municpios da Bacia deve-se apresentar planos de superao e


enfrentamento do problema com propostas de soluo, conforme a Lei Estadual
determina. A exemplo da Baixada Santista, o plano inclusivo elaborado servir
tambm para liberao de recursos fiscais e outros no onerosos, como oramento
da verba proveniente do PL 09/2015 do Senado REIS.

302
10. RESULTADOS DA AVALIAO DA ESTRATGIA EMPRESARIAL

10.1. CONSIDERAES GERAIS


Conforme a reviso bibliogrfica, ficou evidente que a inovao do modelo de
negcio exige a reviso da estratgia empresarial e um plano de negcio, que
contemple a governana e a gesto de maneira a construir um modelo especfico
para reas de vulnerabilidade socioambiental. Deve permitir testar os temas
organizacionais relevantes, nas dimenses dos movimentos e escolas da
administrao, considerando as controvrsias da universalizao em reas de
vulnerabilidade social.
Destacam-se duas abordagens: o Modelo Negcio de Osterwalder (2001, 2005), e o
Modelo de Congruncia do Comportamento Organizacional para a identificao do
sistema, seguido da especificao das variveis essenciais ao mesmo, na
perspectiva do diagnstico, com base em componentes organizacionais isoladas, e
enfatizando o processo da transformao de recursos organizacionais.
Essa etapa apresentou como resultado, o desenho do modelo e os pilares tericos
da teoria da administrao aplicados ao negcio socioambiental.
O modelo de negcio do saneamento em reas de vulnerabilidade deve ser capaz
de demonstrar em seu mapa conceitual, qual a lgica de funcionamento para
alcanar a estratgia empresarial de universalizao inclusiva, considerando a
gerao de valor ao usurio/cidado. Tambm deve permitir identificar como isso
obtido, e quais resultados financeiros, ambientais e sociais para os atores.

A inovao da estratgia e gesto so objetos desse captulo, complementando os


captulos de plano de negcios para a cidade informal PNI, equacionamento
financeiro e jurdico como inovaes da tese.

10.2. MODELO EMPRESARIAL DE GESTO


A Regionalizao por Bacias Hidrogrficas foi o modelo adotado pela concessionria
(Figura 29), como limites das Unidades de Negcio, cuja unidade de planejamento
por bacia hidrogrfica, atende as legislaes de recursos hdricos. As Unidades de
Negcio esto alocadas na Diretoria Metropolitana de Distribuio (contemplando
sistemas produtores e distribuidores da Regio Metropolitana de So Paulo) e

303
Diretoria de Sistemas Regionais contemplando Regio Metropolitana da Baixada
Santista e demais municpios).

Fonte: SABESP(2015)

Figura 29 - Modelo de Gesto da Concessionria

O modelo de gesto apoia-se em regionalizao por bacias hidrogrficas, conforme


legislao estadual de recursos hdricos e de saneamento, descentralizao e
desconcentrao da organizao da empresa, autonomia de gesto, relacionamento
com os municpios com transparncia participao social, controle social e canais
privilegiados com a sociedade, para aferir os servios prestados. As metas de
universalizao do atendimento so quantitativas e qualitativas para o proviso de
SAAES com qualidade, viso a satisfao e manuteno dos atuais clientes em
ambiente regulado. As metas contratuais dos novos contratos de programa e dos
que esto em renovao so reguladas pela ARSESP nas regies metropolitanas. E
a gesto econmico-financeira foca resultados empresariais, fontes de recursos, e
criao de valor para o acionista. A construo do mapa estratgico tem cinco
princpios na estrutura do BSC com temas estratgicos para atingir os objetivos
financeiros, perspectivas de clientes, de processos internos e de aprendizado e
crescimento.

Partindo de estratgias, objetivos e medidas inter-unidades, diversos autores


afirmam que, um scorecard corporativo e sinrgico com adoo de outputs
representa resultados de um processo, controle de recursos, custos, qualidade e

304
produtividade, permitem monitoramento de desempenho, lucratividade, tendncias e
resultados de natureza da viso, estratgia e misso da organizao, com desafio
da adoo de at cinco indicadores-chave passveis de implementao por meio do
BSC. (Kaplan & Norton, 1997; Hronec, 1994, Arveson, 1998, Schwarz, 2000, Olve,
Roy & Wetter (1999).

Os objetivos financeiros da empresa devem derivar de sua estratgia e devem atuar


com o foco dirigido para os objetivos e indicadores das demais perspectivas do BSC,
e identificam: crescimento, sustentabilidade e lucro do mapa estratgico para
operacionalizar a gesto estratgica do modelo. (Kaplan & Norton, 1997, 2000;
Marinho, Msih & Selig, 2000).

Os objetivos de clientes descreve os caminhos de gerao de valor e os indicadores


revelam as estratgias da organizao em: participao no mercado; manuteno e
novos clientes; satisfao com os servios e lucratividade com indicadores de causa
e efeito, proposta de valor no segmento objeto de anlise cultivando core
competence com um scorecard contemplando viso, estratgia, fatores crticos do
sucesso e os indicadores crticos (Olve, Roy & Wetter, 1999; Kaplan & Norton, 1997;
Hermanson, 1997).

A concessionria se caracteriza por um negcio socioambiental, pois apresenta um


misso e viso, que tem por intencionalidade o impacto ambiental e a qualidade de
vida. Dentre suas diretrizes estratgicas esto:

Sustentabilidade Socioambiental
Fortalecer o compromisso com o meio ambiente e sociedade e ser reconhecida como
importante agente do desenvolvimento sustentvel, considerando as expectativas e
necessidades da sociedade e das comunidades onde atua, contribuindo para o
crescimento do negcio. Essa atuao se d por meio de comportamento tico,
transparente e exemplar, destacando: melhoria da qualidade de vida da populao;
atuao em conformidade com a legislao ambiental; otimizao e preservao do meio
ambiente e o uso racional dos recursos naturais; respeito incondicional aos Direitos
Humanos, influenciando as partes interessadas; desenvolvimento de aes para promoo
da responsabilidade socioambiental; atendimento as leis e normas aplicveis; promoo
de prticas inclusivas, visando diminuio de desigualdades sociais e promoo da
diversidade; e fomento a utilizao de tecnologias ambientalmente corretas.

Fonte: SABESP (2014)

305
Os objetivos empresariais so: prestar atendimento eficaz s necessidades dos
clientes e municpios, tornar as decises mais prximas das demandas e aes,
atingir resultados de excelncia, e criar uma organizao, simples, flexvel e gil. O
objetivo estratgico PI07 Fortalecer a gesto socioambiental, realizando o manejo
adequado dos recursos hdricos, indica esse direcionamento. O diagnstico mostrou
que no havia indicadores ou metas para atendimento s comunidades de baixa
renda e foram adotados na RMBS os indicadores IUI e IGI. O Mapa do BSC da
concessionria consta da Figura 30.

Fonte: SABESP(2015)

Figura 30 - Mapa Estratgico do BSC

O Planejamento Empresarial ocorre em workshops de planejamento estratgico,


ttico e operacional, de forma cclica realimentando o processo de planejamento,
considerando metas de governo, contratuais e objetivos do conselho de
administrao. O planejamento ttico conduzido em atendimento ao
planejamento estratgico com metas e compromissos setoriais de curto, mdio e
longo prazo com planos de ao no planejamento operacional para atender os
compromissos e metas assumidos de forma alinhada pela empresa (Figura 31).

306
Fonte: Planejamento Estratgico SABESP (2014)

Figura 31 - Alinhamento estratgico do BSC

Identificou-se diretrizes de prticas inclusivas, como uma organizao


socioambiental, que opera com uma lgica financeira, distribui dividendos aos
acionistas investidores, inclusive ao governo do estado, na atual condio de
acionista majoritrio e financiador de obras e programas de universalizao
subsidiados baixa renda como o Seliga.

No entanto, diverge das prticas das organizaes sociais, segundo a reviso


bibliogrfica, cujo lucro reinvestido integralmente para aumentar o impacto na
sociedade e meio ambiente e reforar a misso de atingir a viso estabelecida.

H um conselho de administrao com representao do acionista majoritrio e


minoritrio, que confere governana empresarial empresa conforme regras das
companhias abertas e melhores prticas. O histrico de diversos programas de
universalizao dos servios nas reas de baixa renda e de ocupao irregulares,
inseriu nos ltimos anos mulheres promotoras na cadeia produtiva e a metodologia
de governana colaborativa mostraram uma caracterstica de incluso que trouxe
retorno cadeia de valor e comunidade local na RMSP. A responsabilidade social
corporativa uma diretriz estratgica da organizao composta de alguns
programas financiados pelo acionista majoritrio, como gua vida, programa

307
mananciais e programas de voluntariado com a participao dos funcionrios. A
existncia de uma agncia reguladora promoveu a mudana de diversos processos
como a criao de planos de contingncias, reviso de prticas comerciais e
tcnicas para a eficincia e eficcia dos servios em termos de tempos de
atendimento telefnico, pedidos de ligao e reparo de vazamento e manuteno
dos ativos.

A empresa atua com agentes comunitrios em todas as unidades de negcio da


Diretoria Matropolitana h dezoito anos e recentemente na Diretoria de Sistemas
Regionais na Baixada Santista (funcionrios operacionais localizados na base da
pirmide organizacional) que respondem s demandas das comunidades em todos
as ocorrncias tcnicas e comerciais, realizam reunies peridicas com as
lideranas, recebem ligaes telefnicas diretamente, funcionam como call center 24
horas por dia 7 dias por semana, fazem visitas s favelas diariamente para verificar
a situao do atendimento e demandas necessrias, informam interrupes do
abastecimento para realizao de servios, fazem mediao de conflitose
apresentam uma alta eficincia na relao com as comunidades. Eles atuam
exclusivamente nas reas favelizadas, inclusive com programas de educao
ambiental nas escolas e centros de convivncia criando valor social e removendo
barreiras de relaes empresa-cidado com dimenses intangveis.

A estratgia empresarial e BSC (tcnico) e (situacional) apresenta coerncia de


objetivo estratgico especfico que o PI07, que foi revisado em 2013 (Figura 32).

308
Fonte: SABESP: 2015
Figura 32 - Alinhamento estratgico do BSC

10.3. INOVAO DA ESTRATGIA EMPRESARIAL


Em termos de estratgia empresarial e suas ferramentas de gesto para baixa renda
h diferenas entre o atual BSC ou o Sustentability Balanced Score-Card SBSC,
conforme Diagnstico do Mapa Estratgico do BSC para SBSC (Quadro 19).
Identificou-se que h macro objetivo apenas na perspectiva do cliente, demandando
outras perspectivas e alinhamento de aes.

Quadro 19 - Diagnstico da Inovao do BSC


Situao Perspectiva Perspectiva Perspectiva Perspectiv Perspectiva Non-
Financeira do Cliente do a market
Processo Aprendizad
o
Atual Crescimento da Market share Inovao do Reteno Liberdade de ao
Receita Processo de
empregado
s
Crescimento de Novos Operao Produtivida Legitimidade
Produtividade usurios dos de
processos Empregado
s
Utilizao de Reteno de Ps-venda Satisfao Legalidade
Ativos Usurios empregado
s
Inova Inovao Demanda Necessidad Demanda Aes estruturantes
o Regulatria, Governana e de reviso inovao para potencializar o
implantao de Inclusiva do da poltica empreendedorismo
PNI, Reviso para garantia processo e de RH para local
Tarifria, e de procedimen Agentes
estratgia de uniformidade tos Comunitri
Captao de e os e
Recursos dos continuidade Capacita
Comits de de aes o
Bacias
Elaborao: a autora (2014)

309
O SBSC acrescenta ao BSC perspectiva de uma organizao com objetivos alm de
sustentveis j adotados, de objetivos inclusivos. Assim, gerao, reteno e
distribuio de valor para comunidade e ambiente implicam em aes
socioambientais locais e corporativas que reconheam essa estratgia empresarial.
As inovao de aes socioambientais nas reas funcionais demandam: estruturar e
implantar poltica institucional de empreendedorismo sociotcnica, estruturar e
implantar processo corporativo de responsabilidade sociotcnica, estruturar
processo de incluso, visando diminuio de desigualdades sociais e a valorizao
da diversidade e desenvolver e implantar um sistema corporativo de informaes de
responsabilidade sociotcnica no foco do empreendedorismo e no filantropia. As
aes socioambientais locais demandam: estruturar e implantar programa de
universalizao inclusiva, estruturar e implantar processo de governana inclusiva,
desenvolver e implantar um sistema corporativo de gesto de informaes dos
programas de universalizao inclusiva plano de negcios inclusivo.

10.4. CONCLUSO DA ESTRATGIA EMPRESARIAL


As diferenas identificadas nas estratgias empresariais que afetam os resultados
do negcio socioambiental encontram-se na variao de escala e objetivos. Elas
devem se apoiar em: objetivos empresariais e programas contnuos diferentemente
de iniciativas pontuais; percepo e enfrentamento dos obstculos diferentemente
da justificativa e negao; viso de longo prazo e persistncia para maturao do
processo diferentemente de imediatismo; inovao de servios e produtos
complementares com benefcios sociotcnicos diferentemente da massificao de
procedimentos; implantaes em grande escala diferentemente de pilotos; diretrizes
de rentabilidade, valores da empresa, subsdios e crditos organizados em uma
estratgia empresarial clara para retornos socioambientais; e estratgia de P&D
para atendiemento a populaes vulnerveis com objetivos empresariais.

Como concluso a inovao proposta para o saneamento deve-se apoiar na


melhoria identificada no referencial terico e benchmarking de prticas listadas para
a conduo do polo de construo do modelo de gesto e negcio. (Quadro 20)

310
Quadro 20 - Resumo do Diagnstico para Inovao da Estratgia Empresarial
Adotar na Estratgia empresarial clara de priorizaes de ganhos econmico-socioambientais para as
5 perspectivas do BSC.

Incluir participao social no modelo de gesto e governana colaborativa;

Modificar a estrutura organizacional ou criar empresa social para evitar o desequilbrio de foras
oramentrias com manuteno dos mecanismos de excluso.

Atentar para as funes de atendimento s demandas dessas reas, que se diluem nas diversas
reas funcionais sem uma tratativa especifica para os SBR.

Criar mecanismos de mensurao dos aglomerados, definio de metas, planejamento e medio de


resultados com premiao especfica e governana implantar o PNI;

Mensurar as externalidades como reduo de doena e morte, reduo do dano ambiental,


valorizao das reas, aumento do nvel de escolaridade. Aumentando o valor econmico e
socioambiental;

Melhor mensurar o valor econmico de atender os SBRs como reduo de volumes de perdas fsicas;

Avaliar as controvrsias da atuao de uma concessionria do Estado com diversas vocaes;

Observar a governana inclusiva, accontability e impacto social, considerando o efeito sobre o tecido
social da comunidade e sua influncia no bem-estar do cidado;

Definir estrutura de Plano de Negcio e como ele se executa. Quais os impactos nessa comunidade
se ela no for universalizada;

Medir os impactos sobre ativos, tarifas, balano e perdas. Impacto operacional, financeiro e de
investimentos na busca de maiores outcomes e incomes;

Ampliar a incluso social nas atividades operacionais e de atendimento comercial;

Ampliar a estratgia de educao ambiental e comunicao dirigida;

Elaborao: a autora (2015)

311
11. AVALIAO DO MODELO DE GESTO PARA SBR

11.1. CONSIDERAES GERAIS


No enfoque da administrao e gesto, com a evoluo do pensamento
administrativo, o movimento da contingncia possibilitou o amadurecimento do
conceito de adaptao da organizao ao ambiente. Burns e Stalker (apud Motta e
Vasconcelos, 2005) realizaram estudo pioneiro em empresas inglesas, a partir do
qual elaboraram dois tipos ideais de organizao, cada qual adaptada a um tipo de
setor ou meio ambiente: (1) a organizao mecnicista fortemente articulada e
burocrtica, caracterizada pela formalidade, existncia de organograma detalhado e
rgido, com pouca comunicao entre os diversos setores em nvel horizontal,
privilegiando-se o nvel vertical e hierrquico com forte centralizao de poder e (2) a
organizao orgnica onde o poder de deciso descentralizado e difuso, os
papis organizacionais no so explcitos, no se acentua as diferenas em nvel
hierrquico, autonomia controlada para os empregados, que se organizam em
equipes multifuncionais, que interagem e se comunicam em qualquer nvel. Morgan
(2010), Maximiano (2008) e afrimam que a organizao de modelo mecnico mais
frequente em um meio ambiente estvel, o qual implica em pouca inovao
tecnolgica, demanda regular e previsvel. Enquanto que para um ambiente
turbulento, isto , com uma alta taxa de inovao e um mercado caracterizado por
forte concorrncia, a organizao de modelo orgnico seria a opo mais frequente.
Posteriormente, Emery e Trist apresentam que cada tipo de meio ambiente
sociotcnico e econmico seria um resultado da adoo pelas organizaes de um
tipo de estrutura adaptada s exigncias e caractersticas do setor a qual est
inserida o encadeamento de causas e efeitos (Chiavenato, 2004; MOTTA &
VASCONCELOS, 2005).

Neste sentido Nadler e Tushman (1999) destacam as grandes transformaes que o


avano tecnolgico imps s organizaes, dentre as implicaes, faz-se necessrio
encontrar novas e criativas formas de projeto e implementao de arquiteturas
organizacionais que permitam maior celeridade e tempestividade das decises sem,
contudo, perca os benefcios existentes do planejamento e controles organizacionais
tradicionais (competitividade e inovao caminhando simultaneamente e dicotomia
organizao formal vs. organizao informal).

312
11.2. DIAGNSTICO DA GESTO PARA SBR
O desenho do modelo de gesto para universalizao dos servios em reas de
vulnerabilidade social apoiou-se no mapa de controvrsias do polo epistemolgico,
gerando a chamada cartografia das controvrsias (Figura 33). Observou-se que a
centralidade do modelo est nos gestores, os chamados change makers de Durana
et al. (2010). O ponto de partida para atendimento das populaes vulnerveis so
os gestores agentes comunitrios empreendedores. Eles levam a organizao e
comunidade vulnervel a diversos tipos de parcerias com resultados mltiplos
alcanveis dentro de seus limites de atuao.

Pelo lado do regulador, o desenvolvimento de agentes reguladores sociais podem


trazer grandes benefcios universalizao do saneamento, como agentes de
mediao e fiscalizao das responsabilidades definidas na poltica pblica e
contratos para o Poder concedente e concessionria, no tema da universalizao.
Sua atuao ser de fomentar a execuo da poltica pblica cidad (segundo
estatuto da cidade) e da continuidade do planejamento de competncia de seu
contratante de quem recebeu a delegao para regulao dos servios pblicos de
saneamento.

313
Cartografia das Controvrsias da Universalizao Inclusiva na Gesto do Saneamento

Figura 33 - Modelo de Gesto Inclusiva do Saneamento Cartografia das Controvrsias da Gesto

Elaborao: a autora (2015) 314


Partindo do Modelo de Gesto Inclusiva do Saneamento, figura 33, a construo da
cartografia das controvrsias da universalizao, identifica na complexidade da
gesto dos servios pblicos na cidade informal o fluxo (seguindo as flechas
vermelhas) que o actante (epicentro) da eficincia empresarial o agente
comunitrio empreendedor (natureza dos grupos), que o chamado foco
transformador, segundo Latour, equaciona a controvrsia. Ele atua em atendimento
misso empresarial e com instrumentos (natureza das cincias sociais) como:
Parit, carta de instrumento precrio, mobilizao do MP, e poder concedente
(natureza dos grupos) em duas dimenses: a superao dos mecanismos de
excluso de redes para a eficcia social e na autorizao do atendimento ao direito
fundamental ou regularizao de propriedade (natureza dos objetos). Superada o
impedimento legal atua nos contratos de servios terceirizados (natureza das
cincias naturais), inserindo os moradores na cadeia de servios (natureza das
cincias sociais), aplicando procedimentos comerciais (tarifa social, parcelamento e
perdo de dbitos) (apresentando proposta de valor) e tcnicos com arranjos
tcnicos para atendimento em reas autorizadas (natureza dos fatos), fomentando a
participao social com identificao e capacitao de lideranas comunitrias
(natureza dos grupos), utilizando portflio para reunies comunitrias (natureza dos
agrupamentos) e educao ambiental, mobilizando finais de semana para
atendimento com a agncia mvel e mutires, coordenando atendimento prioritrio,
e obtendo resultados nos indicadores de cobertura e atendimento e na eficincia
tcnica (cincias naturais e sociais).
Por fim, importante destacar a difcil misso do administrador na consecuo e
alinhamento dos objetivos da empresa, sua estrutura e seus funcionrios. Kotler e
Schlesinger (2008) destacam que no h nada mais difcil de conduzir, que gere
mais dvidas quanto ao sucesso e mais perigoso de se lidar, do que iniciar novos
formas de ordenar uma organizao.

11.3. DIAGNSTICO DA ORGANIZAO NO ATENDIMENTO AOS SBR

Mediante duas oficinas de pesquisa-ao com gestores foi realizado o diagnstico


da organizao por meio das metodologias de Diagnstico Nadler e da Matriz
SWOT.

315
. Para Nadler e Tushman (1980; 1999) a funo primordial do administrador fazer
com que a organizao opere de forma eficiente, assim destacam que a dificuldade
em se atender tal premissa considerando que compreender o comportamento de um
nico indivduo j tarefa difcil - estender a um grupo formado por diferentes
indivduos com diferentes relaes torna o trabalho do administrador ainda mais
complexo.

Pela anlise Swot (Figura 34), identifica-se os pontos que demandam inovao e os
confirmam como pilares da universalizao: o agente comunitrio empreendedor e
com habilidades de fomentar lideranas.

Ajuda Atrapalha
(organizao)

Foras Fraquezas
Interna

Esprito Empreendedor dos Estrutura Organizacional e


Empregados Estratgia Empresarial
Origem do Fator

Oportunidades Ameaas
(ambiente)

Possibilidade de estruturar e Segurana Pblica e


Externa

fomentar as lideranas Planejamento Habitacional


Municipal

Elaborao: a autora (2014)

Figura 34 - Anlise SWOT - Alcance do Objetivo da Universalizao Inclusiva

Nadler e Tushman (1980) propuseram um modelo, denominado modelo de


congruncia do comportamento organizacional, que contemplava e reconhecia
aspectos at ento pouco ou nada discutidos das organizaes, tais como: o
ambiente (interno e externo), os recursos disponveis (pessoas e componentes), a
histria da organizao, a organizao informal existente dentro da prpria
organizao formal e, principalmente, a estratgia utilizada atribuio
essencialmente do administrador.

A teoria da contingncia considera que a reao dos funcionrios aos sistemas de


controle depende do contexto de trabalho o autor examina dois contextos de
trabalho: a tarefa e a superviso.

316
Aplicou-se o diagrama para diagnstico de Nadler (Figura 35) rea de estudo para
obteno do diagnstico da organizao em vermelho constam os pontos
identificados nas oficinas de diagnstico da organizao. Em seguida foram
detalhadas pelos participantes das oficinas as aes necessrias (Quadros 21 e 22)

Elaborao:a autora (2014)

Figura 35 - Diagnstico Resumido da Organizao

Devido abordagem de sistemas abertos, para a Teoria da Contingncia muito


importante e apresenta maior detalhamento para o desenho organizacional
aspecto bastante presente na obra de Nadler, que a Matriz Swot.

A adoo do Diagnstico de Naddler, permitiu construir uma anlise mais detalhada


e completa do que a matriz SWOT. Quanto s dimenses de anlise do diagnstico
da organizao, duas oficinas foram necessrias e tempo de trabalho individual de
duas equipes de estrutura das Cincias Naturais e outra das Cincias Sociais para
realizar a anlise do Quadro 21.

317
Quadro 21 - Diagnstico de Nadler pela Unidade de Estudo

Elaborao: a autora (2015)

318
O diagnstico adotado para o modelo de gesto da organizao para
universalizao em reas de vulnerabilidade social revelou quanto ao Agente
Comunitrio que, para a inovao, h que se compreender que ela contempla e
reconhece aspectos at ento pouco ou nada discutidos das organizaes, tais
como: o ambiente (interno e externo), os recursos disponveis (pessoas e
componentes), a histria da organizao, a organizao informal existente dentro da
prpria organizao formal e, principalmente, a estratgia utilizada atribuio
essencialmente do administrador (Nadler e Tushman, 1980).

Quadro 22 - Diagnstico de Nadler para Inovao da Organizao pela Unidade de Estudo

Comporta
Estrutura
Tecnologi mento
Ambiente Organizao Estratgia organizaci
a Organizac
onal
ional

.Cria
.Criar novos
equipes .Reunir cargos
Programa com forneced. com
.Adequa .Apoio .Estrutura
s cargo de equip., recompen
o dos Institucion aproveita
descontin especfico tcnic.e sas
Procedim al para ndo a
uos, com para empregad baseadas
entos implanta experinci
estratgia progr. os que em
Internos o do a da
e Sanear resultados
da programa conheam estrutura
efetividad m. e
empresa Sanear... realidade informal
e limitada Bairrroliga reconheci
dos favelas mento da
Comercial periculosi
dade

Elaborao: a autora (2015)

Nesse sentido a organizao nas reas de vulnerabilidade apresentou que o modelo


diagnstico organizacional, quanto atuao do profissional agente comunitrio,
demandam algumas inovaes (Figura 36).

319
O
r
g Cada administrador gerencia de uma forma
a diferente
v
n Os gerentes possuem diferentes graus de
u liberdade na conduo das equipes
i
l No h um padro de gesto na empresa
z
n H diferentes tratativas em relao horas
a
e extras e equipamentos acessrios
r
r H diferenas de perfil dos trabalhadores
e
a das equipes
o a
b H diferentes tipos de trabalho (cada setor
s
S
i tem particularidades)
A d
l H diferente graus de flexibilizao
i A Organizao pede atuao nas reas
B e
d irregulares, embora sejam diferentes estilos
E
a de gerenciamento
S
d H deficits do reconhecimento das
P responsabilidades e do risco dirio da
e
atividade e pelo Programa de Cargos e
n Salrios
a
s

Elaborao: a autora(2015)
Figura 36 - Diagnstico quanto atuao do Agente Comunitrio

Como Implicaes ticas, h que se enfrentar os diferentes desafios do ambiente


externo impostos s Unidades como forma de evitar conflitos e riscos de segurana,
tratar seus trabalhadores com conjuntos de necessidades distintas e, desenvolver
padres de relacionamento que permita considerar as peculiaridades das reas
vulnerveis na atividade do trabalhador de campo dentro das comunidades.

11.4. PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO


O Planejamento Situacional e Plano de Negcio foram construdos de forma
colaborativa com igual participao de todos os atores abaixo relacionados por meio
de duas oficinas e 5 reunies organizadas por tipo de atividade.
Carlos Matus, economista, ministro no Chile, identificou os fracassos
experimentados pelo planejamento na Amrica Latina com o fundamento bsico do
planejamento normativo - no qual quem planeja est fora da ou sobre a realidade
planejada e no coexiste nesta realidade com outros atores que tambm planejam, o

320
que conduziria a uma prtica economicista e tecnocrtica isolada do processo de
governo e da razo poltica. Ao substituir este pressuposto por seu correspondente
estratgico - o ator que planeja est dentro da realidade e ali coexiste com outros
atores que tambm planejam. Matus formula o mtodo de Planejamento Estratgico
Situacional, aplicvel aos casos de governos democrticos, nos quais existem
diversos atores sociais, em situaes de poder compartilhado (Matus,1978,1993).

11.4.1. Planejamento Situacional - Conceiozinha, Marezinha e Prainha


No planejamento situacional, colocadas as premissas tericas, a pesquisadora
participou como observadora e os documentos abaixo foram elaborados pelos
tcnicos da Diretoria de Sistemas Regionais usando como referncia a
documentao de boas prticas dos instrumentos de gesto da diretoria da RMSP e
procedimento comercial.
Foram programadas e realizadas obras de assentamento de redes de gua para
substituio das antigas, que se tornaram insuficientes ao abastecimento das
comunidades locais. A concessionria assumiu obras de implantao das redes de
gua, que tiveram as obras iniciadas pela prefeitura no mbito do PAC, mas, por
motivos diversos, no foram concludas, causando transtornos e descrdito junto
populao.
O fluxo apresentado na Figura 37 indica o planejamento e os processos
contemplados num mecanismo de demanda adotados e os processos
contemplando a participao e controle social. O processo foi validado, com ajustes,
pelo superintendente da unidade de negcio. No processo comercial foram
realizados levantamento do total de ligaes existentes cadastradas, e dos dbitos
dos domiclios conectados, identificao de ligaes inativas com e sem dbito,
ligaes ou a substituio da rede executadas gratuitas; parcelamento de caixa
abrigo do hidrmetro, negociao das ligaes de gua inativas com e sem dbitos
no processo de substituio das ligaes, cadastramento em tarifa social, instalao
de Unidade de Medio de gua (UMA) gratuitamente, negociao de dbitos com
reduo de juros e multas, retroao em tarifa social. Foram designados dois
revisores e um tcnico comunitrio para visitarem a comunidade duas vezes por
semana para abordagem porta a porta e realizao de um planto na sede da
associao comunitria por ms, aos sbados atendiemento.

321
Elaborao: SABESP (2014)
Figura 37 - Planejamento Situacional da RMSP adaptado pela Diretoria de Sistemas Regionais para a RMBS

322
No contexto social e de comunicao foram mobilizadas as lideranas comunitrias
(associaes) e os lderes de rua (moradores mais antigos), programadas reunies
com as lideranas e lideres antes do incio das obras e abordagens de campo.
Como material para comunicao foram adotados: duas faixas para colocar na
comunidade em pontos estratgicos avisando que a concessionria estava atuando
na rea no assentamento e fazendo substituio de redes e ligaes de gua;
panfletos para avisar a comunidade sobre as aes da concessionria:
Panfleto 1 Aviso de obras
A Concessionria est trabalhando nesta comunidade para melhorar o
abastecimento, efetuar novas ligaes de gua, e negociar dbitos. Um tcnico da
SABESP ir visitar sua casa para esclarecer dvidas, fazer adeso de novas
ligaes e orientar quanto negociao de dbitos. No dia da vista o morador devia
ter em mos um documento de identidade e comprovante de residncia (contrato de
compra e venda, extrato bancrio , carne de prestao, conta de luz e telefone).
O panfleto 2 era deixado no imvel caso o morador estivesse ausente no ato da
visita:
A SABESP esteve aqui para XXXXX, e pede que o morador entre em contato com o
Sr. Agente Comunitrio fone xxxxx ou se dirija ao planto de atendimento na Rua
XXXXX, Sede da Associao XXXX, no dia ____/_____/______.
A polo de comunicao programou com as lideranas as datas para realizao de
palestras sobre o uso racional da gua, coincidindo com datas nas quais a
comunidade j tinha eventos programados. Foi elaborado um calendrio de eventos,
com indicao dos responsveis, data e endereo do local para cada atividade
(Quadro 23).

Quadro 23 - Aes no Complexo Conceiozinha, Marezinha e Prainha


Atividade de Comunicao Social
Inicio das obras
Colocao de faixas
Distribuio de panfletos informando a
visita da SABESP
Abordagem porta a porta
Planto social na comunidade tarde
Distribuio os panfletos-informando a
visita da SABESP
Abordagem porta a porta
Planto social na comunidade tarde
Elaborao: SABESP (2014)

323
Como preparo para os eventos foram realizados levantamento dos dbitos, ligaes
inativas com e sem dbitos das comunidades listados por rua; relatrio tcnico social
para montagem de dossi; capacitao e preparo da equipe que atuou na
comunidade. Com objetivo de fomentar atividades de gerao de emprego e renda
foram treinados alguns moradores pedreiros do bairro para instalar as caixas que
abrigam os hidrmetros (unidades de medio - UMA) nos imveis aps Negociao
com a liderana local.

11.4.2. Planejamento Situacional - Santa Cruz dos Navegantes


A comunidade possua muitas ligaes com dbitos e inativas para re-supresso. No
mapeamento dos lderes comunitrios na rea de palafitas identificou-se que as
lideranas comunitrias cadastradas na comunidade tinham pouca insero na rea
das palafitas. Foram realizadas: 1) vistas para identificar um morador que se
destacava como lder para facilitar a insero na comunidade, que rea de
remoo, com grande concentrao de palafitas e crime organizado; 2.) as mesmas
aes do complexo; antecedidas de visitas aos moradores de Santa Cruz porta a
porta aps mapeamento de lderes levando informaes sobre a concessionria e as
obras que beneficiariam a comunidade; atualizao cadastral; concluso das obras
de esgoto na comunidade; as ligaes de esgotos factveis foram vistoriadas dentro
das aes do Ministrio Pblico.

11.4.3. Planejamento Situacional - Morrinhos 3 e 4


Foi programada a mobilizao de uma equipe para verificar o estado da rede em
termos de vazamentos, pontos de contaminao e verificar a possibilidade de retirar
os trechos onde a rede de gua passa na galeria de gua pluvial e situaes de
necessidade de remanejamento da rede gua. Foram realizadas : regularizao das
reas com assentamento precrio; reduo de Inativas; aumento do faturamento;
reduo de perdas fsicas e aparentes; busca de aes para o esgotamento
sanitrio e tratamento de esgotos; melhoria na balneabilidade das praias.

Complementarmente, foram realizadas reunies com a EMPLASA sobre o Plano de


Ao da Macrometrpole - PAM para identificao da atuao do governo local no
planejamento regional, os impeditivos do licenciamento ambiental em funo das
legislao e resolues prvias a entrada da concessionria para implantao de
redes e ligaes. Foram realizadas reunies com a Diviso Operacional de Guaruj

324
da concessionria e Diretoria da Habitao da Prefeitura Municipal, lderes locais e
da rea de planejamento sociotcnico da diretoria da concessionria com a
explanao dos objetivos de universalizao dos aglomerados subnormais. A
municipalidade informou que h um programa de reassentamento de unidades
habitacionais em Santa Cruz dos Navegantes, onde 246 unidades habitacionais
sero removidas da rea de preservao ambiental. Havia previso de contratao
de projeto e construo de conjuntos habitacionais com licitao para em curso para
licenciamento ambiental. Tambm foi realizada reunio com equipe da gerncia de
Cubato nos mesmos moldes para atuao em Vila Esperana. O resumo das
reunies com providncias e aes com as equipes da concessionria, poder
concedente, lideranas comunitrias constam do Quadro 24.

Quadro 24 - Programao de aes pelos grupos em municpio exemplo


Reunies com comunidade, concessionria, poder concedente e contratada levantamento qualitativo
e providncias
Natureza das
Aes e dos
Grupos MUNICPIO Natureza dos Grupos, das Aes e das Cincias Sociais
SO VICENTE A proposta do evento foi incentivar a comunidade a aderir ao programa "Se liga
Comunidade S na Rede", pois segundo informaes da Concessionria, o nmero de adeses
Catarina, Sec. da nesta comunidade est bem abaixo das expectativas. Para convidar os
Habitao, moradores, foram fixas duas faixas na comunidade, a contratada disponibilizou
Concessionria alguns profissionais para ajudar a distribuir panfletos de porta em porta e
Apresentao do realizar abordagem explicando o programa e falando sobre a importncia da
Programa, tarifa adeso ao programa. Os tcnicos da prefeitura que se comprometeram em
social e o uso ajudar na convocao, infelizmente no tiveram a atuao esperada,
racional da gua. mostrando baixa capacidade de mobilizao.
Capacitao para cadastramento, divulgao da tarifa social junto populao
que se enquadra no perfil, e uma agncia mvel, diagnstico dos ncleos para
Aes reduo do nmero de ligaes clandestinas, inadimplncia, fraudes, consumo.
Programadas O cadastramento deliberado sem um processo de conscientizao pode ter
resultado negativo e o no reconhecimento do benefcio por parte da
comunidade.
SANTOS Reunio programada com a comunidade, as Secretarias da Prefeitura de
Comunidade, Santos - SEMAM e SEHAB da PMS explanao dos Programas, com a
Concessionria e presena da equipe da Concessionria Informaram que a comunidade no
Prestador Obras costuma se reunir e que muito fragmentada, exceto pelas lideranas
informais. A nica associao do bairro tem como Presidente, um Vereador
Apresentao do
que adversrio poltico da atual gesto As demandas apresentadas pela
Programa
comunidade foram anotadas e encaminhadas.
CUBATO As assistentes sociais da prestadora e a pesquisadora entrevistaram
Reunio com as moradores da comunidade Vila Esperana na casa de apoio local da
assistentes sociais contratada (COBRAPE) pela concessionria. As assistentes sociais
do Prestador Social acompanharam as primeiras remoes para o conjunto habitacional Imigrante,
e lideranas a populao local muito pobre e apresenta alto ndice de violncia e

325
Comunidade de historicamente desmobilizada. A prefeitura tem dificuldade de atuao. Para
Vila Esperana facilitar a atuao identificou-se lideranas e assessores de vereadores que
grupo focal de atuam mais fortemente junto comunidade. No haver acompanhamento
lideranas social da prefeitura paras as obras de esgoto previstas nem de remoo que
comunitrias e ainda esto previstas no projeto de urbanizao de Vila Esperana, pois a
assistentes sociais prefeitura est sem contrato de assistentes sociais.
locais.
Legislativo, ONG e As lideranas presentes falaram que a comunidade de Vila Esperana de
Associao de Vila fcil mobilizao, reforaram a necessidade de se fazer uma ampla campanha
Esperana - educativa, e disse que a SABESP precisa ir at a comunidade se realmente
AMEVE, deseja negociar os dbitos e convencer os moradores que possuem ligaes
Associao de irregular, se regularizarem. A presena da empresa fisicamente muito
Bairro importante. Os lideres presentes sugeriram a realizao de eventos, que eles
chamaram de movimento da gua. A programao previu a realizao de
Conhecer palestras de orientao, apresentao de vdeos, oficina de artesanato,
lideranas locais organizada junto com a comunidade, apresentao do grupo de capoeira e do
estabelecer coral da ONG Cubato de Bem Estar com o Mangue, alm da presena da
parceria para agncia mvel para facilitar a negociao de dbitos de demais servios
mobilizao comerciais.
Reunio gestores Projeto Arte no Dique, uma ao social que a Concessionria apoia em Santos.
com rea de O Instituto Arte no Dique, organizao no governamental, sem fins lucrativos,
comunicao desenvolve trabalho sociocultural com a populao do Dique da Vila
O projeto tem como proposta a realizao de aes, oficinas e cursos
profissionalizantes, regidas pelos princpios da incluso social, pesquisa e
Solicitar apoio valorizao da cultura local, aquisio de conhecimentos especficos do mundo
institucional da arte e cultura. A SABESP para fomentar melhorias nas condies de
saneamento s comunidades da regio apoiar o projeto.
Reunio na
O evento contou com a presena de mais de 100 pessoas. No local havia
Comunidade Vila
muitas crianas. Na ocasio o Sr. Zumbi, presidente da ONG Bem-Estar com o
Esperana
Mangue distribuiu cestas bsicas para famlias carentes, doadas por entidades
parceiras e brinquedos para as crianas. Aproveitando a ocasio e o momento
Concessionria,
festivo, a SABESP foi apresentada como parceira para ouvir, orientar e agilizar
Lideranas locais e
os encaminhamentos das demandas locais. Realizar aes de sensibilizao e
comunidade de Vila
educao ambiental.
Esperana
Acompanhar e conhecer a forma de organizao da comunidade e verificar o poder de mobilizao
da liderana local
Elaborao: SABESP (2014)

A concessionria Identificou que a abordagem direta com a comunidade foi menos


eficiente que a identificao de lderes locais que por meio deles se estabelece
canais de mobilizao e o planejamento depende de articulao com parceiros
pblicos, privados e sociedade civil para ser efetivo e produza resultados. A
ausncia de um procedimento dificulta o progresso das aes e resultados.

326
11.5. PROCEDIMENTOS ORGANIZACIONAIS E TEORIA ATOR-REDE
Previamente a concessionara conceituou reas de risco para um procedimento
especfico, como reas ou locais que convivem com trfico de drogas, moradores
armados, ameaas fsicas aos agentes de cobrana, domnio de grupos / faces
criminosas, situaes que podem colocar em risco a vida dos profissionais da
SABESP e das contratadas de cobrana, para atividades no aceitas pela
populao local, tais como: cobrana administrativa, suspenso do abastecimento
de gua e cobrana judicial. estas reas normalmente se assemelham aos locais de
favelas, que se caracterizam por construes em madeira e/ou de alvenaria. O
procedimento foi adaptado em uma oficina com a participao de gestores tcnicos
e comerciais, e agentes comunitrios baseado em material pr-existente da Diretoria
Metropolitana (benchmarking da unidade de negcio norte) ao contexto da Diretoria
de Sistemas Regionais com ajustes de contedo apoiados na metodologia
proveniente do mapa de controvrsias. Nesse sentido, a padronizao dos
trabalhos para as aes de universalizao junto s reas de vulnerabilidade social
foi apoiada nas melhores prticas intra-organizao.

11.5.1. Objetivo

Os objetivos estratgicos do BSC previamente identificados e aderentes ao contexto


eram: contribuir para universalizao do saneamento; contribuir para melhoria da
imagem da empresa; contribuir para o maior efetividade do programa de perdas;
contribuir com incremento de receita; contribuir com a despoluio dos corpos
dgua; contribuir para a ampliao da viso empresarial de empreendedorismo
socioambiental.

O programa de participao comunitria tem como objetivo identificar, analisar e


atender as necessidades da comunidade, por meio procedimentos, reunies, visitas
e construo de parcerias entre entes que visem atender o planejamento e atuao
em atendimento aos objetivos empresariais.

11.5.2. Procedimento segundo a natureza das aes


Como aes que caracterizam os arranjos sociotcnicos para a soluo das
controvrsias: visitao tcnica/social, identificar necessidades das comunidades e

327
buscar soluo conjunta para o seu atendimento; realizar diagnsticos sociais,
intermediando aes de planejamento e sua efetivao operacional; adequar
cadastro - atualizar o cadastro de categoria residencial normal para social; propor a
regularizao de ligaes de gua, atravs de mutiro; estas visitas podem
acontecer na ocorrncia de chamado, na manifestao da empresa ou por
solicitao externa.
As aes de mapeamento de reas irregulares so: identificar reas passveis ou
no de regularizao; levantar nmero de domiclios; encaminhar reas para
cadastro no sistema; propor e acompanhar o processo de regularizao do
saneamento; monitorar o adensamento das reas.
As aes de regularizao das condies de saneamento so: pedir a elaborao de
estudos e projeto de gua e esgoto, levantar e identificar ligaes inativas e dbitos;
identificar os imveis que se enquadram em tarifa social; coletar documentos para
realizar as novas ligaes de gua; propor a regularizao das ligaes de gua,
atravs de mutiro; acompanhar assentamentos de rede, ligaes domiciliares,
apurao de consumo; monitor as reas ps-prolongamentos de rede; adequar
cadastro- atualizar o cadastro de categoria residencial normal para social, fazer a
setorizao e instalao de medidores de vazo na comunidade; promover aes de
educao Ambiental, acompanhar as reas onde ocorreram regularizaes-
avaliao de inadimplncia, reincidncia de ligaes irregulares; cadastro de tarifa
social e indicadores de perdas. Deve-se promover encontros com todas as
comunidades do municpio, com objetivo de aproximao para estabelecer e manter
fortes elos de parceria entre a concessionria e populao em reas de
vulnerabilidade socioambiental, promovendo levando-os alta administrao. Deve-
se adotar questionrios para avaliar a qualidade dos servios, os mecanismos de
incluso, e o nvel de satisfao dos usurios/cidados; identificar necessidades;
informar sobre andamento de obras, programas, reservando tempo para perguntas e
debates.

Deve-se promover reunies com atores-rede e participar de reunies com os


Conselhos de Segurana - CONSEG, presidentes de associaes de moradores de
bairro, agentes municipais, concessionrias de outros servios pblicos, e agentes
da sade, a partir de necessidades especficas, solicitao externa da comunidade

328
para esclarecimento de um servio ou solicitao pendente. Devem participar
dessas reunies tcnicos comunitrios responsveis pelas gerncias e
colaboradores das reas funcionais envolvidas, quando necessrio.

Deve-se promover reunies de educao ambiental com objetivo de informar e


esclarecer sobre cuidado ao meio ambiente, importncia do tratamento de gua e
esgotos, preveno de doenas de veiculao hdrica, uso racional da gua,
condies de incluso na tarifa social, e adequao da gua para consumo em
regies ainda no abastecidas pela rede oficial, entre outros. Devem ser
programadas ou atendem solicitaes da comunidade atravs de ofcios
superintendncia da UN, departamento comercial ou coordenao comunitria.
Nestas reunies devem ser disponibilizados materiais didtico: folhetos e filmes
educativos.Deve-se garantir atendimento diferenciado de lideranas comunitrias,
comisses de moradores, tcnicos de governo e autoridades locais. E promover a
integrao entre associaes de moradores, lideranas comunitrias, tcnicos de
governo e autoridades locais com a concessionria, buscando estabelecer um canal
aberto de comunicao com a comunidade, conhecer suas necessidades, ouvir
sugestes e opinies sobre os servios prestados. O atendimento a clientes
estratgicos deve ser prioridade e toda a unidade gerencial deve estar envolvida
para resolver com agilidade os problemas e dvidas apresentadas.eve-se promover
Reunies de Articulao com tcnicos de governo e participar de reunies
para contribuir ou encaminhar demandas, exemplo: Programa Litoral
Sustentvel, Pr-sal, Programas de Acelerao do Crescimento PAC e
outros. Deve-se realizar mutires para negociao de dvidas e possibilitar que
usurios com dificuldades de pagamento possam negociar dvidas, aplicando
deliberaes de diretoria (DD) para usurios de baixa renda ou
desempregados. Deve-se realizar recadastramento peridico por meio de
visitas s reas, com o objetivo de identificar a liderana comunitria e nome
da comunidade, quantidade de moradias, pessoas e condio socioeconmica
para atualizao do banco de dados.

Deve-se promover encontros com carter didtico, com recursos audiovisuais,


participativos e pr-agendados e procurar reunir todas as lideranas na rea de
atendimento da gerncia.

329
11.5.3. Procedimento segundo a natureza dos fatos

Deve-se prover dados para os sistemas de gesto dos indicadores como


instrumentos de mensurao das atividades realizadas pelo Programa de
Participao Comunitria para identificar os melhores parmetros a fim de aferir os
resultados das prticas. Adequar aes e para avaliao das mudanas
comportamentais do cidado atendido, apoiado em indicadores, identificando
avanos e necessidades de mudana atravs de instrumentos de gesto, que
auxiliaram no acompanhamento do alcance dos programas para as populaes de
baixa renda. Relao de dados e aes nos Quadros 25 e 26 define-se o
procedimento segundo a natureza dos fatos, que se refere s definies da Figura
17 com a Cartografia das Controvrsias Sociotcnicas do Modelo de Gesto e das
incertezas da universalizao inclusiva na Tabela 5. Como atividades de suporte ao
planejamento e gesto deve-se realizar diagnstico atravs do levantamento dos
dados obtidos nas fontes oficiais: sistema comercial de Informaes; sistema de
Informaes Geogrficas no Saneamento; base de dados da Fundao SEADE;
Programa Sade Familiar PSO Indica Paulista de Vulnerabilidade social IPVS;
levantamento da situao do abastecimento de gua, esgotamento sanitrio e
tratamento de esgoto para a comunidade em estudo; e dados do Sistema de
planejamento da EMPLASA/AGEM

Quadro 25 - Natureza dos fatos - ligaes

Nmero de domiclios subnormais

Nmero de ligaes RGI em uma rea aps a ao social;

Nmero de ligaes irregulares e/ou clandestinas transformadas em regulares;

Nmero de ligaes inativas reativadas;

ndice de Universalizao Inclusiva: dado pela cobertura da rede e pela ampliao da abrangncia da
mesma. (em vielas e favelas);

330
Quadro 26 - Natureza dos fatos - faturamento

N de acordos para pagamento e/ou renegociao de dvida. (tem que haver um instrumento para
acompanhar a evoluo das negociaes na rea comercial);

Total anual e diminuio da inadimplncia em uma rea de trabalho social;

Adequao da tarifa as condies sociais dos clientes;

Aumento de volume da gua faturado por m;

Aumento de valores no faturamento;

Reduo de perdas.

11.5.4. Procedimento segundo a natureza das cincias sociais

Os procedimentos que fundamentam os arranjos sociotcnico na