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AVRITZER, Leonardo & SOUZA, Clóvis - Conferências Nacionais - Atores, Dinâmicas Participativas e Efetividade PDF
AVRITZER, Leonardo & SOUZA, Clóvis - Conferências Nacionais - Atores, Dinâmicas Participativas e Efetividade PDF
Nacionais
atores,
dinmicas participativas
e efetividade
Organizadores
Leonardo Avritzer
Clvis Henrique Leite de Souza
As conferncias nacionais, um dos mecanismos participativos mais importantes do Brasil, consolidam-se
e se fortalecem como espaos de debate, concertao, construo de consensos, estabelecimento de pactos e
correo de rumo das polticas pblicas. Elas possibilitam a participao de atores tradicionalmente excludos
dos espaos de atuao poltica. O processo de dilogo e compartilhamento de decises entre atores da
sociedade civil e governos municipais, estaduais e federal, envolvidos nos mais diversos temas abordados nas
conferncias, um dos grandes avanos da democracia brasileira. Pode-se afirmar que as mais importantes e
bem-sucedidas polticas e aes do governo federal nos ltimos dez anos foram originadas ou aperfeioadas
nos debates realizados nas conferncias.
O sentido principal dos instrumentos de gesto participativa ampliar a base de conhecimento, planejamento
e sustentao das polticas pblicas, que, cada vez mais, deixam de ser um assunto reservado a especialistas e
tornam-se patrimnio de toda a sociedade.
No processo de consolidao dos avanos democrticos e da gesto pblica no Brasil, o papel desempenhado
pelo Ipea na formao de uma rede de pesquisadores tem proporcionado importantes contribuies para a reflexo
a respeito dos desafios, inovaes e solues necessrias para o fortalecimento da participao social como mtodo
de governo e poltica de Estado. Os textos apresentados nesta publicao sobre conferncias nacionais so de
enorme relevncia nesta direo.
Com base em experincias concretas, debates, estudos e pesquisas, o governo federal trabalha fortemente
para a instituio de uma poltica e um sistema nacional de participao social, concretizados na articulao, na
integrao e no fortalecimento dos mecanismos de participao social. As contribuies advindas de estudos como
os apresentados neste livro incidiro sobre os esforos do governo federal para o fortalecimento da democracia e
dos espaos de cidadania ativa.
Gilberto Carvalho
Ministro-chefe da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica
Conferncias
Nacionais
atores,
dinmicas participativas
e efetividade
Organizadores
Leonardo Avritzer
Clvis Henrique Leite de Souza
Governo Federal
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa e
Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Conferncias
Nacionais
atores,
dinmicas participativas
e efetividade
Organizadores
Leonardo Avritzer
Clvis Henrique Leite de Souza
Braslia, 2013
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2013
Inclui bibliografia.
ISBN 978-85-7811-178-6
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
Sumrio
Apresentao.........................................................................................7
introduo.............................................................................................9
Parte I
Caracterizao e dinmica das conferncias nacionais
CAPTULO 1
CONFERNCIAS TPICAS E ATPICAS: UM ESFORO
DE CARACTERIZAO DO FENMENO POLTICO........................................25
Clvis Henrique Leite de Souza
Isadora Araujo Cruxn
Paula Pompeu Fiuza Lima
Joana Luiza Oliveira Alencar
Uriella Coelho Ribeiro
CAPTULO 2
A QUE VIERAM AS CONFERNCIAS NACIONAIS? UMA ANLISE
DOS OBJETIVOS DOS PROCESSOS REALIZADOS ENTRE 2003 E 2010...........53
Clvis Henrique Leite de Souza
CAPTULO 3
PARTICIPAO E DELIBERAO NAS CONFERNCIAS
DE SADE: DO LOCAL AO NACIONAL..........................................................73
Cludia Feres Faria
Isabella Loureno Lins
Captulo 4
CONFERNCIA NACIONAL DE POLTICA PARA AS MULHERES:
INTERAES DISCURSIVAS E IMPLICAES PARA A
LEGITIMIDADE EPISTMICA......................................................................95
Alfredo Ramos
Parte II
Perfil dos participantes de conferncias nacionais
Captulo 5
CONFERNCIAS NACIONAIS: AMPLIANDO E REDEFININDO
OS PADRES DE PARTICIPAO SOCIAL NO BRASIL..................................125
Leonardo Avritzer
Captulo 6
CONFERNCIAS DE POLTICAS PBLICAS E INCLUSO PARTICIPATIVA.........141
Eleonora Schettini Martins Cunha
Captulo 7
REPRESENTAO POLTICA E CONFERNCIAS: ESTABELECENDO
UMA AGENDA DE PESQUISA.....................................................................173
Debora Rezende de Almeida
Parte III
Efetividade das conferncias nas polticas do governo federal
CAPTULO 8
CONTEXTO POLTICO, NATUREZA DA POLTICA, ORGANIZAO
DA SOCIEDADE CIVIL E DESENHO INSTITUCIONAL: ALGUNS
CONDICIONANTES DA EFETIVIDADE DAS CONFERNCIAS NACIONAIS.......207
Viviane Petinelli
captulo 9
CONFERNCIAS NACIONAIS E POLTICAS PBLICAS PARA
GRUPOS MINORITRIOS...........................................................................243
Thamy Pogrebinschi
CAPTULO 10
CONFERNCIAS NACIONAIS COMO INTERFACES SOCIOESTATAIS:
SEUS USOS E PAPIS NA PERSPECTIVA DE GESTORES FEDERAIS................279
Clvis Henrique Leite de Souza
Roberto Rocha Coelho Pires
Este livro busca refletir sobre as conferncias nacionais e suas implicaes. Estes
processos participativos que promovem o dilogo entre Estado e sociedade nos
trs nveis da Federao vm sendo estudados por diversas instituies de pesquisa,
que, de forma colaborativa, unem esforos nesta produo conjunta. A parceria do
Ipea com diferentes instituies possibilita a publicao desta obra: Conferncias
nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade. A Diretoria de Estudos e
Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do Ipea contou com
a colaborao do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), do Departamento
de Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG); do
Instituto de Estudos, Formao e Assessoria em Polticas Sociais (Plis); do Instituto
de Estudos Socioeconmicos (INESC); e do Instituto de Estudos Sociais e Polticos
(IESP) da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ).
Em consonncia com sua misso, o Ipea gera conhecimento, fomenta no-
vos estudos e agora d mais um passo na disseminao de pesquisas a respeito
de conferncias nacionais. O intuito contribuir com o aperfeioamento destes
importantes processos de ampliao da participao social no ciclo de polticas
pblicas no Brasil. Nesse percurso, foram e sero fundamentais as parcerias com
a Secretaria Nacional de Articulao Social (SNAS), da Secretaria-Geral da
Presidncia da Repblica (SGPR), e com a Diretoria de Gesto do Ciclo de
Planejamento (DECIP), da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estra-
tgicos (SPI) do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP).
Percebendo a lacuna de informaes a respeito desses processos participativos,
a equipe da Diest iniciou um projeto de pesquisa sobre o fenmeno das conferncias
em agosto de 2011 a partir de um esforo de coleta e sistematizao de dados,
j disponibilizado no stio Participao em Foco.1 Em paralelo, a parceria com o
PRODEP ativou uma rede de pesquisa na oficina Conferncias nacionais: evoluo,
caractersticas e efetividade. Na sequncia, ocorreu a produo de diferentes
reflexes a respeito da efetividade destas instituies participativas, publicadas no
primeiro semestre de 2012 como Textos para Discusso do Ipea.
No segundo semestre, enquanto organizava os dados no relatrio de
pesquisa Ampliao da participao na gesto pblica: um estudo sobre conferncias
nacionais realizadas entre 2003 e 2011,2 a equipe da Diest, em conjunto com a
1. Ver: <http://www.ipea.gov.br/participacao>.
2. Souza, C. et al. Ampliao da participao na gesto pblica: um estudo sobre conferncias nacionais realizadas
entre 2003 e 2011. Braslia: Ipea, 2013.
SNAS, realizou na reunio do Frum Governamental de Participao Social uma
oficina com integrantes das comisses organizadoras de conferncias, que gerou
a Nota Tcnica Fatores crticos de sucesso na organizao de conferncias nacionais.3
Em meio s discusses a respeito do sistema e da poltica nacional de participao,
coordenadas pela SNAS, as reflexes sobre conferncias se somaram s elaboradas
sobre outras instituies participativas para dilogo com a equipe da SPI, gerando
a Nota Tcnica Consideraes sobre a integrao das instituies participativas ao ciclo
de gesto de polticas pblicas: subsdios formulao de um sistema de participao.4
Atualmente, o trabalho segue com a produo de artigos analisando os dados
sistematizados, com novos estmulos s redes de pesquisa e com um horizonte
que sinaliza a busca da compreenso das interaes entre diferentes instituies
participativas, como o caso da produo em curso do catlogo Prticas de moni-
toramento de deliberaes de conferncias e planos setoriais. Mas, por hora, segue-se a
divulgao deste livro que, em si, traz novos conhecimentos sobre o funcionamento
do Estado e de suas instituies polticas.
3. Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Fatores crticos de sucesso na organizao de conferncias nacionais.
Braslia: Ipea, 2012a. (Nota Tcnica, n. 2).
4. Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada. Consideraes sobre a integrao das instituies participativas
ao ciclo de gesto de polticas pblicas: subsdios formulao de um sistema de participao. Braslia: Ipea, 2012b.
(Nota Tcnica, n. 3).
INTRODUO
1 INTRODUO
As conferncias nacionais, mesmo tendo sido criadas na dcada de 1930, podem
ser consideradas uma novidade na participao social no Brasil, pois relevam
traos da dinmica participativa em nvel nacional. At 2002, as principais formas
de participao social no pas oramento participativo, conselhos e planos
diretores estavam claramente situadas em nvel municipal, no qual elas haviam
surgido e se mostrado exitosas (Avritzer, 2010; Pires, 2011). No entanto, um
conjunto importante de dvidas pairava acerca da possibilidade de estender as
experincias participativas para alm do nvel local (Faria, 2005). Estas dvidas
estavam relacionadas com o problema do aumento da escala, que implica a orga-
nizao de um sistema de participao nos nveis estadual e federal.
O que emerge do debate sobre participao no Brasil nos ltimos anos
a percepo de que parte dessas dvidas est superada, em especial, devido
ao potencial impacto das conferncias no sistema poltico do pas. Este livro1
rene o esforo de pesquisa de diferentes autoras e autores que se dedicaram
a compreender as formas de funcionamento e os resultados destes processos
participativos. Foram mltiplas as metodologias empregadas, desde a pesquisa
documental, passando pela anlise exploratria de dados e pela aplicao de
questionrio, at a observao de campo. Abordagens quantitativas e qualitativas
contriburam com o processo de anlise do fenmeno poltico que se expandiu
recentemente tanto na mobilizao social como na diversificao temtica
colocada em pauta.
A primeira parte desta obra composta por captulos que buscam a compreenso
da forma de funcionamento das conferncias, contribuindo com a caracteriza-
1. A organizao deste livro uma parceria da equipe da Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies
e da Democracia (Diest) do Ipea com a equipe do Projeto Democracia Participativa (PRODEP), do Departamento de
Cincia Poltica (DCP) da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG) esta financiada pela Fundao de Amparo
Pesquisa do Estado de Minas Gerais (FAPEMIG) no Projeto no 15172: Dinmica da Participao Local no Brasil.
10 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
2. Para retomar a gnese das conferncias, ver o captulo de Souza et al., neste livro.
12 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
4. Ver dados sobre o desenho institucional das conferncias no captulo de Souza et al.
16 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
tanto superior quanto menor a escala (Finley, 1980; Dahl, 1980). No entanto,
no difcil perceber que, no caso brasileiro, as cidades pequenas tm fortes controles
do sistema poltico sobre a democracia e uma sociedade pouco organizada (Avritzer,
2003). No nvel nacional, tambm existem constrangimentos a processos de parti-
cipao, tal como aponta o captulo de Faria e Lins. Tudo parece indicar que o nvel
estadual o momento com menos impedimentos para os processos deliberativos,
indicando um novo elemento para o debate sobre escala.
As conferncias se relacionam de duas maneiras diferentes com o debate
entre maiorias e minorias no processo democrtico. De um lado, as conferncias
nacionais so uma forma ampla de participao, na qual importante verificar
a presena das minorias. Neste caso, tal como Teixeira, Souza e Lima (2012)
mostraram, do ponto de vista das regras para a participao, um tero das conferncias
tem espao reservado para minorias, com a previso de cotas na composio das
delegaes estaduais para a etapa nacional. De outro lado, as conferncias nacionais
colocam em pauta questes diretamente relacionadas a sujeitos historicamente
marginalizados do sistema poltico, como o caso de indgenas, mulheres e negros.
Pogrebinschi, em seu captulo, aborda esta questo.
Segundo a autora, as conferncias so oportunidades para a participao
direta de grupos sociais e culturais minoritrios que alcanam a representao
de seus interesses ao v-los expressos em diretrizes para polticas pblicas.
Recentemente, foram realizadas vinte conferncias em nove reas temticas ligadas
s minorias. No que diz respeito aos resultados destas conferncias, parece haver
convergncia entre as diretrizes de conferncias e a produo legislativa. Assim,
pode-se dizer que as conferncias desempenham um papel dinamizador de legis-
laes no discriminatrias ou que aceleram a produo da igualdade social, ainda
que no caso das legislaes de minorias esta questo possa estar, a priori, entre os
objetivos governamentais.
Por fim, pode-se abordar o papel das conferncias no estabelecimento de
outra relao entre representao e participao. Esta questo tem estado no pano
de fundo das investigaes sobre participao social no Brasil desde os anos 1990
(Santos e Avritzer, 2002). O debate apontou novas formas de relao entre partici-
pao e representao, em vez da disputa pela maior adequao de uma ou outra.
As conferncias renovam esta agenda, na medida em que colocam de forma mais
clara elementos que estavam ausentes das anlises sobre experincias participativas
em nvel local. Questes como a escala ou o papel do Legislativo no processo de
participao ampliam esta reflexo. As conferncias apontam na direo da limitao
daquelas concepes de democracia que supem que a participao no pode ter
nenhum papel relevante em situaes nas quais existe complexidade administrativa
envolvida, grande extenso territorial ou envolvimento de mais de um Poder
20 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
REFERNCIAS
AVRITZER, L. O oramento participativo e a teoria democrtica: um balano
crtico. In: AVRITZER, L.; NAVARRO, Z. (Eds.). A inovao democrtica no
Brasil. So Paulo: Cortez, 2003. p. 13-60.
AVRITZER, L. Participatory institutions in democratic Brazil. Baltimore:
The Johns Hopkins University Press, 2009.
______. A dinmica da participao local no Brasil. So Paulo: Cortez, 2010.
BAIERLE, S. Quem o pblico do oramento participativo de Porto Alegre.
Porto Alegre: Cidade, 2000.
DAHL, R. On democracy. New Haven: Yale University Press, 1980.
FARIA, C. F. O Estado em movimento: complexidade social e participao
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Rio de Janeiro: Fiocruz, 2005.
PATEMAN, C. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1992.
PIRES, R. R. C. Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias
de avaliao. Braslia: Ipea, 2011.
Introduo 21
1 INTRODUO
A ampliao da participao social no governo federal aponta para a utilizao de
diferentes instrumentos para a interao entre Estado e sociedade (Pires e Vaz, 2012).
Neste contexto, as conferncias aparecem como uma das alternativas constantes
no repertrio de agentes estatais para integrar a participao social no ciclo de
gesto de polticas pblicas, destacando-se pela interconexo entre etapas locais,
estaduais e nacionais, o que amplia sua capilaridade. Embora tenham surgido na
dcada de 1930, enquanto instrumentos para articulao federativa e aumento da
racionalidade administrativa, somente a partir da dcada de 1980 as conferncias
comearam a ser utilizadas para ampliar a escala da participao em diferentes
reas de poltica processo favorecido pelo contexto de redemocratizao e pela
mobilizao popular. Nos ltimos anos o uso das conferncias se intensificou,
tanto pelo envolvimento de mais rgos pblicos como pela diversificao de
temas pautados. Do conjunto de conferncias realizadas no pas, 70% ocorreram
entre 2003 e 2011.
Observa-se, no entanto, que ainda existe uma dificuldade em delimitar
quais caractersticas definem as conferncias enquanto fenmenos polticos.
Esta dificuldade perceptvel quando a literatura que estuda tais fenmenos os
delineia de maneira muito distinta. Alguns autores, inclusive, apontam critrios
classificatrios que acabam por excluir determinados processos da anlise, mesmo
quando estes constam em documentos oficiais (Pogrebinschi e Santos, 2011;
Teixeira, Souza e Lima, 2012). Reconhecendo a necessidade de delinear de maneira
mais precisa o que so as conferncias nacionais, este captulo tem como objetivo
caracterizar as conferncias com base na anlise do desenho institucional1 destes
1. Aqui se entendeu desenho institucional como o conjunto de regras e procedimentos estabelecidos para a realizao
do processo participativo.
26 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
3. Pelos registros encontrados, a 1 Conferncia de Sade, por exemplo, teve setenta presentes.
4. Nesse caso, faz-se referncia somente s conferncias de sade seguintes. A Conferncia de Educao s veio a ser
realizada novamente em 2010.
Conferncias Tpicas e Atpicas 29
7. Alm de conferncias em reas especficas da sade, destacam-se as primeiras conferncias de Assistncia Social
(1995), Cincia, Tecnologia e Inovao (1985), Direitos da Criana e do Adolescente (1995), Direitos Humanos (1996)
e Segurana Alimentar e Nutricional (1994).
Conferncias Tpicas e Atpicas 31
um apanhado das interpretaes que voltam seu olhar para as conferncias enquanto
fenmeno poltico, observando as formas de interao que ocorrem nas conferncias,
bem como os efeitos desejados. A seo seguinte trata de caracterizaes que se
voltam para os aspectos organizacionais e operacionais das conferncias, contrastando-as
com as observaes deste estudo e caminhando no sentido de um entendimento
mais claro das principais caractersticas das conferncias.
Quando se observa na literatura como so compreendidas as conferncias
enquanto fenmeno poltico, percebe-se que existe ampla diversidade de termos que
podem revelar distintas vises. Fala-se, por exemplo, em espao pblico ampliado
(Silva, 2009) e espao pblico institucionalizado (Guizard et al., 2004; Mller
Neto et al., 2006; Ferrarezi e Oliveira, 2010; Krger et al., 2011; Oliveira, 2011;
Mller Neto e Artmann, 2012). O uso da noo de espao pblico influenciado,
possivelmente, pelas vises a respeito da emergncia de experincias da sociedade
civil no perodo de redemocratizao do pas. Nesta perspectiva, a construo de
espaos pblicos se dava tanto com a ampliao do debate no interior da sociedade
civil como na democratizao da gesto estatal (Dagnino, 2002). Desta forma,
as conferncias como espaos pblicos institucionalizados estariam imersas no
processo de ampliao da participao social na gesto pblica.
Outra maneira de entender as conferncias pens-las como canais
de participao (Cortes, 2002; 2009; Galindo e Moraes, 2004), o que pode
sinalizar o reconhecimento destas como um dos diferentes meios de participao
legitimados em um sistema poltico. Um canal de participao se estabelece nos
limites e nas regras definidos e configura-se como uma via para a expresso de
interesses e disputas entre os sujeitos polticos (Avelar, 2007). A conferncia seria,
pois, uma das formas do exerccio da participao poltica em um sistema poltico.
Assim, perceber as conferncias enquanto canais de participao implica admitir
que elas esto inseridas em um contexto poltico mais amplo e que so uma das
alternativas para a expresso de interesses dos grupos envolvidos.
A viso de que as conferncias esto imersas em um arranjo institucional
tambm est presente na compreenso deste fenmeno poltico como uma
instituio participativa (Escorel e Bloch, 2005; Avritzer, 2012a; 2012b). Entender
as instituies participativas como formas diferenciadas de incorporao de
cidados e associaes da sociedade civil na deliberao sobre polticas (Avritzer,
2008, p. 45) implica assumir que ocorre um envolvimento institucionalizado da
sociedade no processo de formulao de polticas pblicas. A institucionalizao
refere-se regulamentao, ou seja, normatizao das prticas de participao
na gesto pblica. Portanto, entender as conferncias como instituies
participativas significa reconhecer que elas so formas de participao social
dotadas de regulamentao por meio de leis, decretos, portarias ou resolues.
32 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
8. Ver Gadelha e Martins (1988), Guizardi et al. (2004), Krger (2005), Ferreira e Moura (2006), Maricato e Santos
Junior (2006), Sales (2007), Souza (2008; 2012), Oliveira (2009), Fuziwara (2010), Silva (2010), Fernandes (2011),
Petinelli (2011), Pogrebinschi e Santos (2011), Polis e INESC (2011), Almeida (2012), Faria, Silva e Loureiro (2012),
Pogrebinschi (2012) e Teixeira, Souza e Lima (2012).
Conferncias Tpicas e Atpicas 35
9. Cabe ressaltar que muitas vezes a literatura se ocupa de casos especficos, portanto, a caracterizao do fenmeno
conferncia necessita tomar por base as anlises realizadas e identificar aspectos comuns. O olhar para o conjunto das
conferncias de um determinado perodo, no apenas para os processos realizados em um setor de poltica pblica,
pode contribuir para este entendimento ampliado.
36 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
10. Entende-se por estrutura escalonada a realizao das conferncias em uma sequncia de etapas conectadas entre
si, em geral, etapas municipais, estaduais e nacionais.
11. A proporo de conferncias com etapas intermunicipais a nica que se refere a um conjunto de 81 conferncias
e no 82, devido ausncia de informao para uma conferncia.
Conferncias Tpicas e Atpicas 37
FIGURA 1
Fases do processo conferencial
Publicao do
Realizao de relatrio final
etapa nacional
Realizao de Aprovao de
conferncias propostas
Constituio
preparatrias
de comisses
Convocao organizadoras Escolha de
pelos Poderes estaduais e representantes
Constituio Executivos municipais Formulao de
estaduais e propostas
da Comisso
Convocao Organizadora municipais
pelo Poder Nacional
Executivo
Federal
12. importante ressaltar que nem todas as etapas so necessariamente eletivas. De modo a aumentar as possibilidades
de participao, algumas conferncias tm adotado etapas no territoriais como etapas livres e virtuais, as quais muitas
vezes servem apenas elaborao de propostas para as etapas seguintes e no envolvem eleio de representantes.
38 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
13. Lista de conferncias divulgada na pgina da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR). Disponvel em
<http://www.secretariageral.gov.br/art_social/conferencias>. Acesso em: 5 de fevereiro de 2013.
14. Essas conferncias foram organizadas pela Comisso dos Direitos Humanos da Cmara dos Deputados. No foi
possvel acessar documentos que revelassem informaes sobre etapas preparatrias.
15. Ocorreram reunies anteriores conferncia, no mbito de fruns locais e estaduais que j vinham discutindo o
tema, mas elas no foram vinculadas e nem escolheram representantes etapa nacional. E mesmo em nvel nacional
no houve momento de deliberao coletiva, assemelhando-se a um seminrio.
16. Foram processos voltados ao pblico infanto-juvenil e com carter educativo, no contando com representantes
governamentais nas diferentes etapas.
17. Embora tenham sido realizadas etapas preparatrias, estas conferncias no previam momentos de escolha de
representantes etapa nacional.
Conferncias Tpicas e Atpicas 39
18. Existiram etapas regionais e locais, desenvolvidas com as comunidades educativas nas escolas indgenas. No
entanto, para a etapa nacional no foram previstas vagas para representantes do governo, mas apenas para indgenas
e instituies educativas.
19. O preenchimento do banco foi dirigido por um guia que orientava como cada varivel deveria ser preenchida
e quando a opo sem informao deveria ser selecionada. Isto foi feito para que no se confundisse a opo sem
informao com uma resposta negativa. A resposta negativa era o no dado pergunta orientadora da varivel em
anlise. Por exemplo, a questo existe objetivo de participao? poderia gerar as respostas: sim, existe; no, no existe;
ou sem informao. A resposta sem informao foi usada quando no existiam documentos que trataram da definio
dos objetivos da conferncia. A resposta no, no existe foi usada quando a documentao completa no mencionava
a existncia deste objetivo especfico.
40 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 1
Comparao entre os objetivos declarados de conferncias tpicas e atpicas
(Em %)
100
100
92
80
60 56 56
47
40
27 27
20
0
0
Agendamento Avaliao Participao Proposio
Conferncias tpicas Conferncias atpicas
Fonte: Ipea (2013).
Obs.: 1. Tpicas: N = 66.
2. Atpicas: N = 11.
20. Recentemente, outras formas de mobilizao tm sido utilizadas de modo a ampliar o alcance das conferncias e,
por conseguinte, a participao nestas. Para alm de uma organizao baseada no territrio como o caso de etapas
municipais, intermunicipais e estaduais , algumas conferncias tm adotado tambm etapas virtuais, realizadas por
meio digital; etapas setoriais, vinculadas a setores especficos da rea; e etapas livres, organizadas voluntariamente
por participantes e pouco formais. Este desenho, no entanto, ainda tem sido pouco explorado. Entre as 82 conferncias
analisadas, a proporo das que diversificaram as possibilidades de participao no chegou a 10% para nenhuma
das etapas no territoriais.
42 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 2
Etapas preparatrias em conferncias tpicas e atpicas
(Em %)
100
90
90 86
80
70
62
60 53
50
40
30
20
8
10
0
0
Etapas intermunicipais Etapas municipais Etapas estaduais
GRFICO 3
Momentos presentes nas etapas nacionais de conferncias tpicas e atpicas
(Em %)
100
100
95
81
80
75
60
50
42
40
25
20 16
10 8
0
Plenrias Grupos de Plenrias Palestras Oficinas
trabalho intermedirias
Conferncias tpicas Conferncias atpicas
Fonte: Ipea (2013).
Obs.: 1. Tpicas: plenrias N = 65; grupos de trabalho N = 64; plenria intermediria N = 62; palestras N = 63; oficinas N = 62.
2. Atpicas: para todos os momentos N = 12.
21. Momentos em que todos os participantes se renem para discusses conceituais nos diversos formatos: palestra,
seminrio, painel ou mesa redonda. Trazem subsdios para a discusso acerca do tema da conferncia, bem como
podem auxiliar na construo das propostas.
22. Momentos em que os participantes, divididos em temas de interesse, compartilham experincias. Destacam-se dos
demais momentos por serem atividades com maior interao e troca entre os participantes.
23. Momentos em que os participantes, divididos em temas de interesse, compartilham experincias. Destacam-se dos
demais momentos por serem atividades com maior interao e troca entre os participantes.
24. Momento situado entre os grupos de trabalho e a plenria geral, acontece quando grupos de um mesmo eixo
temtico se renem para discutir e alterar propostas que, em seguida, sero encaminhadas plenria.
25. Momentos deliberativos finais em que todos os participantes se renem para aprovao do regulamento, das
propostas recebidas dos grupos de trabalho e das moes.
26. Entre as 69 conferncias tpicas, devido a diferenas de detalhamento entre os documentos obtidos para coleta de
dados, no foi possvel identificar a existncia de todos os momentos para todas as conferncias, de modo que o n-
mero de casos vlidos (N) varia de acordo com o nmero de conferncias em que havia informao sobre o momento.
44 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 4
Total de participantes de todas as etapas das conferncias tpicas
(Em %)
3
5
73
6 CONCLUSO
As primeiras conferncias realizadas no Brasil serviam ao objetivo poltico de
ampliao da articulao federativa para melhoria da gesto de aes nos diferentes
nveis da Federao. Neste contexto, tinham carter eminentemente tcnico-
administrativo e contavam com participao limitada da sociedade, em geral re-
presentada por pesquisadores e membros de entidades cientficas vinculadas
rea de sade. Apesar de a participao ser incipiente, a presena destes membros
gerava a possibilidade de servirem como veculo de expresso das preocupaes
existentes em organizaes da sociedade ligadas ao tema.
27. Das treze conferncias consideradas atpicas, seis disponibilizaram informaes sobre o nmero de participantes
envolvidos em todas as etapas das conferncias.
28. A primeira edio da Conferncia de Recursos Humanos da Administrao Pblica Federal registrou 1.059 parti-
cipantes e a primeira de Educao Escolar Indgena contabilizou 51.804 participantes em todas as etapas realizadas.
46 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
REFERNCIAS
ABERS, R. N.; BLOW, M. V. Movimentos sociais na teoria e na prtica: como
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cipao social no Brasil. Braslia: Ipea, 2012a. (Texto para Discusso, n. 1739).
48 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1 INTRODUO
O intuito deste captulo contribuir para a compreenso da forma de funciona-
mento das conferncias nacionais e explicitar limites e contradies na organizao
destes processos participativos. O propsito da pesquisa foi verificar quais
outros objetivos, alm da formulao de propostas para polticas pblicas, foram
explicitados na convocao das conferncias. Afinal, compreender as intenes
expressas para os processos participativos pode contribuir com o entendimento
de sua forma de realizao e de seus efeitos.
Mesmo se sabendo que a inteno possa ser diferente da realizao, sejam
quais forem os motivos para isto, relevante conhecer os objetivos da instncia
de participao quando se quer aprofundar a investigao de sua efetividade.
Efetividade entendida como a capacidade de influncia, controle e deciso sobre as
polticas pblicas em pauta (Cunha, 2007). Cabe observar que muitos estudos
sobre a participao no Brasil tm posto o foco nos resultados gerados, e no
apenas nas experincias em si ou melhor, no apenas na dinmica interna dos
arranjos participativos, mas tambm nos efeitos gerados por estes (Vaz, 2011).
Por isso, considera-se relevante o estudo dos objetivos, dado que sua decla-
rao em atos normativos (atos de convocao e regimentos dos processos) pode
expressar distintas disposies relativas organizao e ao encaminhamento de
resultados. Por exemplo, se uma conferncia convocada com objetivos
propositivos, ou se a inteno afirmar compromissos ou disseminar ideias, talvez
o processo conferencial tenha estratgias peculiares para o envolvimento dos
participantes e o envio das concluses s instncias competentes. Dessa forma, a
investigao buscou observar padres nos objetivos declarados pelas conferncias
nacionais realizadas entre 2003 e 2010, com o intuito de contribuir com a
anlise da forma de funcionamento destes processos participativos; em especial,
averiguando se haveriam outros objetivos alm da formulao de propostas para
polticas pblicas.
54 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
2 METODOLOGIA
Nesta pesquisa de base documental,1 foram utilizados como fontes os atos
normativos das conferncias (constantes em leis, decretos, portarias ministeriais
ou interministeriais e resolues de conselhos). Os documentos que instituem a
conferncia especificam os objetivos destes processos participativos; em particular,
a portaria que d publicidade ao regimento interno. Das 74 conferncias ocorridas
entre 2003 e 2010, foram encontrados documentos que revelaram os objetivos de
68 destas.2 Este foi o universo de anlise.
Neste trabalho, os objetivos constantes nos atos normativos foram extrados
dos documentos-fonte compilados em uma base de dados e seus contedos
foram analisados e organizados em grupos por semelhana de sentido. Para cada
objetivo, procurou-se identificar as ideias centrais que indicassem o sentido da
frase, sempre se marcando o ncleo do sentido do texto. Quando de uma
sentena constavam ideias distintas, estas foram separadas para que pudessem ser
observadas em categorias diferentes.
Dessa forma, as unidades de anlise foram os objetivos declarados pelas
conferncias nacionais em seus atos normativos. Aps a compilao e a identificao
de ideias centrais em cada objetivo, o processo de agrupamento por semelhana
permitiu a criao de categorias e subcategorias. Assim, cada objetivo foi codificado
1. Este texto decorrente do mapeamento sobre conferncias nacionais, parte do projeto Arquitetura da participao
no Brasil: avanos e desafios, realizado pelo Instituto de Estudos Socioeconmicos e pelo Instituto de Estudos, Forma-
o e Assessoria em Polticas Sociais (INESC e Plis, 2011) , com o apoio da Fundao Ford e do Ipea, no mbito do
Programa de Apoio a Redes de Pesquisa (Proredes).
2. No foram encontrados documentos que trouxessem os objetivos das seguintes conferncias: a 1a de Aprendizagem
Profissional; a 1a de Aquicultura e Pesca; a 3a de Arranjos Produtivos Locais; a 3a de Sade Bucal; a 8a de Direitos
Humanos; e a 10a dos Direitos Humanos.
A que Vieram as Conferncias Nacionais? 55
3. A rigor, a categoria de objetivos a respeito de participao deveria ser uma subcategoria de proposio. Neste
estudo, realizou-se a diferenciao com fins analticos; em particular, pela relevncia de um espao participativo,
buscando-se qualificar seu funcionamento.
56 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
4. O Projeto Monitoramento Ativo da Participao da Sociedade (Mapas) foi iniciativa de uma aliana de organizaes
da sociedade que pretendeu realizar monitoramento sistemtico e avaliao das condies da participao social no
pas. Nas referncias, est o endereo para o relatrio.
A que Vieram as Conferncias Nacionais? 57
GRFICO 1
Proporo das categorias de objetivos de conferncias
(Em %)
14
44
17
25
Proposio Participao
Avaliao Agendamento
Fonte: INESC e Plis (2011).
TABELA 1
Distribuio de conferncias por tipo de objetivo
Categoria Subcategoria Conferncias Ocorrncias
Agendamento 26 72
Afirmao de compromissos 6 7
Articulao entre atores 5 5
Difuso de ideias 16 31
Fortalecimento de redes 8 9
Promoo de reflexes e debates 15 18
Troca de experincias 2 2
Avaliao 30 41
Avaliao 22 28
Diagnstico 7 7
Deliberaes anteriores 6 6
(Continua)
A que Vieram as Conferncias Nacionais? 61
(Continuao)
Categoria Subcategoria Conferncias Ocorrncias
Participao 31 51
Conselho 8 9
Conferncia 11 11
Grupos excludos 5 7
Princpios 20 24
Proposio 56 130
Direitos 6 6
Estratgias 4 5
Entes Federados 8 15
Financiamento 3 3
Prioridades 11 11
Proposies gerais 20 27
Planos nacionais 12 12
Programas nacionais 2 3
Polticas nacionais 20 21
Sistemas nacionais 20 27
4.1 Agendamento
Observando-se as ocorrncias na categoria agendamento, percebe-se concentrao
na perspectiva de difuso de ideias como ao para construo de agendas. Exis-
tiram diferentes maneiras de afirmar o tema da conferncia. O que se buscou, em
grande parte dos casos, foi disseminar uma viso de poltica ou uma maneira de
tratar um assunto. Veja-se o que disseram alguns processos participativos:
Demonstrar como a cincia, a tecnologia e a inovao (CT&I) produzidas no Brasil
podem ser usadas como estratgia para promover o desenvolvimento poltico, eco-
nmico, social e cultural do Pas (3a Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao).
Sensibilizar e mobilizar a sociedade brasileira para o estabelecimento de agendas,
metas e planos de ao para enfrentar os problemas existentes nas cidades brasileiras
(3a Conferncia das Cidades).
Ampliar a insero da temtica dos Direitos Humanos na sociedade, incluindo
novos atores no debate sobre Direitos Humanos, respeitando a diversidade de idade,
sexo, etnia, raa, deficincia, orientao sexual, religio, limitao funcional e rea de
atuao (10a Conferncia de Direitos Humanos).
Como visto, 26 conferncias tiveram o agendamento em seus objetivos. Cabe
destacar que a 1a e a 2a Conferncias de Comunidades Brasileiras no Exterior, a 1a
Conferncia de Arranjos Produtivos Locais e as 2a e 3a Conferncias Infantojuvenis
pelo Meio Ambiente podem ser identificadas apenas nesta categoria, e no em
62 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
4.2 Avaliao
Trinta conferncias definiram entre seus objetivos a avaliao, seja pelo diagnstico
de uma situao, seja pela anlise da implementao de uma poltica. Chama ateno
que no foram todas as conferncias com objetivo de formulao de polticas que
A que Vieram as Conferncias Nacionais? 63
4.3 Participao
Como se percebe no quadro de distribuio de ocorrncias, a maioria das
conferncias mencionou a participao como objetivo no campo dos princpios ou
das intenes, sem a especificao da maneira para o efetivo fortalecimento das
iniciativas participativas, como os exemplos explicitam:
Destacar, instruir e reafirmar a importncia da participao e do controle social
como princpio da gesto democrtica e compromisso da sociedade com a populao
idosa (2a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa).
Propor diretrizes para a ampliao e efetivao do controle social (3a Conferncia
de Sade do Trabalhador).
Propor instrumentos de participao, acompanhamento, monitoramento e avaliao
das aes da poltica indigenista (1a Conferncia de Povos Indgenas).
Entre as 31 conferncias que mencionaram objetivos ligados ao fortalecimento
ou criao de espaos participativos para a gesto de polticas pblicas, apenas cinco
mencionaram a garantia do acesso de grupos muitas vezes excludos do processo
poltico. Foram as conferncias relacionadas a questes indgenas e criana, adolescncia
e juventude que falaram de seus grupos. No h, em outras conferncias, meno
garantia de acesso aos espaos participativos de grupos marginalizados ou excludos dos
processos de deciso, embora se saiba que algumas conferncias5 garantiram cotas para
mulheres na eleio de representantes para as etapas subsequentes.
4.4 Proposio
Espera-se que espaos para a gesto participativa de polticas pblicas tenham
caracterstica propositiva. Esta caracterstica se encontra, de fato, na maioria das
conferncias. A categoria proposio a que apresenta a maior frequncia: das 68
conferncias analisadas, 56 declararam objetivos propositivos. Possivelmente, as
doze conferncias que no explicitaram este objetivo6 tambm elaboraram
propostas. Nestes casos, a caracterstica propositiva aparece de maneira implcita e
no explcita nos objetos declarados, como nos exemplos extrados dos primeiros
artigos dos respectivos regulamentos:
GRFICO 2
Distribuio dos objetivos propositivos de conferncias
30 27 27
25
21
20
15
15 12
11
10
6
5
5 3 3
Entes Federados
Financiamento
Programas
Estratgias
Direitos
Prioridades
Planos
Polticas
Sistemas
Geral
Fonte: INESC e Plis (2011).
5 CONSIDERAES FINAIS
Com os resultados da anlise, percebe-se que a proposio foi o principal objetivo,
aparecendo em 82% das conferncias estudadas. De toda forma, foi possvel
identificar tambm objetivos ligados participao, avaliao e ao agendamento.
Considerando-se a ocorrncia de conferncias nas quatro categorias, percebem-se
elementos do funcionamento destes processos participativos. No possvel falar
que todos possuem carter propositivo, avaliativo, de agendamento e que tratam da
participao em si. Apenas oito conferncias8 declararam objetivos relacionados
s quatro categorias. De toda forma, a identificao de distintos objetivos das
conferncias etapa fundamental para aprofundar o entendimento do funciona-
mento destes processos participativos. Afinal, a diferenciao nos objetivos pode
revelar singularidades em cada conferncia, dados os contextos institucional e
social em que se realiza. A figura 1 sintetiza a que vieram as conferncias nacionais
realizadas entre 2003 e 2010.
FIGURA 1
Sntese de objetivos das conferncias
Garantia de direitos
Estabelecimento de Disseminao de uma viso
estratgias poltica ou uma maneira
Indicao de prioridades de tratar um assunto
de ao Possibilidade de o
Articulao de Entes encontro de diferentes
Federados sujeitos polticos
Indicao de alternativas Propor Agendar
Promoo de reflexes e
de financiamento debates
Criao ou qualificao de
Reafirmao de
programas, polticas,
compromissos
planos e sistemas A que vieram as
conferncias
nacionais?
Reafirmando princpios e
propondo instrumentos Diagnosticando a
participativos realidade
Avaliar
Garantindo acesso a grupos Avaliando a implementa-
Fortalecer a
especficos em espaos o de uma poltica
participao
participativos
Criando e reformulando os
conselhos
Monitorando e instituciona-
lizando as conferncias
8. A 1a Conferncia de Cultura; a 1a Conferncia dos Direitos da Pessoa Idosa; a 1a Conferncia de Educao Escolar
Indgena; a 1a Conferncia de Sade Ambiental; a 2a Conferncia de Cultura; a 2a Conferncia dos Direitos da Pessoa
Idosa; e a 3a e 4a Conferncias das Cidades.
A que Vieram as Conferncias Nacionais? 71
REFERNCIAS
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Repblica, abr. 2006a.
72 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1 INTRODUO
As conferncias de polticas pblicas constituem mais uma inovao institucional
do Brasil democrtico. Podem ser definidas como espaos institucionais de
participao, representao e deliberao que requerem esforos diferenciados,
tanto de mobilizao social, quanto de construo da representao poltica e do
dilogo em torno da definio de uma determinada agenda de poltica pblica
(Faria, Petinelli e Lins, 2012).
Elas so geralmente convocadas por lei, decreto, portaria ministerial ou
interministerial, ou ainda por resoluo do respectivo conselho. Os rgos respon-
sveis pela convocao e realizao das conferncias, ao regulament-las, detalham
os temas, os objetivos e estabelecem as comisses organizadoras. Definem ainda os
cronogramas e os regulamentos para implantao das reunies municipais, estaduais
e/ou regionais e nacionais, e para as eleies de delegados (Souza, 2011).
Uma estratgia analtica promissora para avaliar tais inovaes a ideia de
sistema integrado de participao e deliberao. Oriunda do giro ocorrido na teoria
deliberativa, a ideia tem como objetivo pensar formas de conectar tipos distintos
de aes participao, deliberao e representao em um sistema integrado
que opere em diferentes nveis espaciais para concretizar uma agenda inclusiva
(Hendrix, 2006; Mansbridge, 2007; Goodin, 2008; Drysek, 2010; Mansbridge
et al., 2012).12
A ideia de sistema usual em algumas reas de polticas pblicas no Brasil.
Na sade, por exemplo, esta noo remonta aos anos 1980, quando os princpios
que nortearam a formao do Sistema nico de Sade (SUS) foram estabeleci-
* Os dados apresentados neste artigo so oriundos da pesquisa Da Constituio do Interesse Pblico Busca por Jus-
tia Social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais, Estaduais e Nacionais
de Polticas Pblicas, coordenada por Cludia Feres Faria e financiada pela Fundao de Amparo Pesquisa do Estado
de Minas Gerais (FAPEMIG), por cujo apoio as autoras agradecem.
1. Para uma anlise desses modelos, bem como de sua aplicao ao tema das conferncias, ver Faria (2010) e Faria,
2
1. Aqui as autoras tm por base duas contribuies mais recentes ao tema, a saber: Mansbridge et al. (2012) e
Dryzek (2010).
Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade 77
2. No caso da 11a Conferncia Municipal de Belo Horizonte e da 7a Conferncia Estadual de Minas Gerais a diretriz
Gesto do Sistema nico de Sade (SUS) foi subdivida em trs e cinco diretrizes.
Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade 79
3. A pesquisa analisou mais quatro municpios alm de Belo Horizonte (2.385.639 habitantes). Destes, Poos de Caldas
(153.725) e Montes Claros (366.134) no realizaram pr-conferncias, ao passo que Uberlndia (611.903) e Juiz de
Fora (520.810) o fizeram.
80 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
4. Belo Horizonte dividida em nove administraes regionais, a saber: Barreiro, Centro-Sul, Leste, Nordeste, Noroeste,
Norte, Oeste, Pampulha e Venda Nova. Cada uma destas reas corresponde aos nove distritos sanitrios com espao
geogrfico, populacional e administrativo relativo s administraes regionais (<www.pbh.gov.br/smsa>).
5. O estado de Minas Gerais composto por 853 municpios.
6. O Brasil possui 5.564 municpios.
Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade 81
GRFICO 1
Total de participantes nas conferncias de sade
6.000
5.399
5.000
4.000
3.428
3.000
2.023
1.802
2.000
1.161
1.000
7. A pesquisa acompanhou nove CLS, uma em cada regional do municpio de Belo Horizonte.
82 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
todos juntos. A alegao para tal fato foi a proibio de mudar as propostas.
A mesa acatou a orientao do Conselho Nacional de Sade no sentido de que
as propostas no poderiam ser alteradas; somente aceitas ou rejeitadas. A plenria
no acatou a deciso e mudou a metodologia do processo: todas as propostas
passaram a ser discutidas, destacadas e alteradas por meio de votao na plenria.
As 553 propostas foram lidas e destacadas publicamente pelos delegados creden-
ciados em plenria.
Essa mudana na metodologia da discusso nos grupos de trabalho para a
plenria tornou o processo menos discursivo e mais plebiscitrio. Tal afirmao
pode ser confirmada pelo nmero de destaques realizados: das 357 propostas de
competncia estadual lidas em plenria, 176 foram destacadas (49%); das 192
propostas de competncia nacional, 95 foram destacadas (49%). Estes dados, se
por um lado mostram a autonomia dos delegados que puderam no s acatar ou
rejeitar as propostas, mas tambm modific-las, por outro podem comprometer a
legitimidade do processo de construo destas mesmas propostas.
A ltima fase da conferncia, a plenria final e a eleio dos delegados, no
apresentou diferenas substantivas em relao s etapas anteriores. Foram eleitos
para a etapa nacional 236 delegados, entre eles 118 representantes dos usurios, 59
dos trabalhadores e 59 representantes de gestores e prestadores. O critrio de distri-
buio de vagas foi definido pelo Conselho Nacional de Sade com base no total
da populao de cada regio do pas, por estado.8 Assim como na etapa anterior,
nesta tambm observaram-se mais delegados do gnero masculino do que feminino
nos segmentos usurios e gestores/prestadores, mas no no segmento trabalhador.
8. O Brasil dividido em cinco regies e cada uma possui diferentes nmeros de estados. No caso da regio Sudeste,
tem-se quatro estados, entre eles Minas Gerais. Em Minas Gerais dividiu-se a populao do estado pela populao de
treze macrorregies. Cada macrorregio definiu seus critrios para eleio de seus delegados.
88 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
9. Uma parceria pblico-privada (PPP) ocorre quando uma empresa privada presta um servio de utilidade ad-
ministrao pblica e comunidade em troca de uma remunerao peridica paga pelo Estado e vinculada a seu
desempenho.
10. Em uma parceria entre o Ncleo de Educao em Sade Coletiva da Universidade Federal de Minas Gerais
(NESCON/UFMG) e o Projeto Democracia Participativa (PRODEP/UFMG) promoveu-se um frum virtual de debate
sobre RI da conferncia nacional nos dias que a antecederam.
Participao e Deliberao nas Conferncias de Sade 89
11. Questionrio aplicado aos participantes da 7a Conferncia Estadual de Sade-MG pelo Conselho Estadual de
Sade.
92 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
REFERNCIAS
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94 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
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Captulo 4
Alfredo Ramos
1 INTRODUO
As conferncias nacionais de polticas pblicas no Brasil so espaos de deli-
berao, participao e representao que combinam os trs nveis territoriais
(municipal, estadual e federal/nacional). Apesar de terem seu marco inicial em
momento anterior ao governo Lula, nesse governo que as conferncias tm
a sua promoo e desenvolvimento mais significativos, alterando o cenrio
participativo do Brasil (Avritzer, 2012). So convocadas por diferentes ministrios
para promover diretrizes para a formulao de polticas pblicas, centradas na
elaborao e reviso das polticas nacionais, e com um grau diferente de impacto
sobre o processo legislativo (Pogrebinschi e Santos, 2010). Apresentam uma geo-
metria varivel que combina elementos participativos e deliberativos, formando
um sistema integrado de participao e deliberao (Faria, Petinelli e Loureno,
2012; Ramos, Faria e Jerez, 2012). Podem comear no nvel microlocal em
assembleias de bairro, em centro de sade etc. , mas quase todas ocorrem no nvel
municipal, onde se discutem as propostas que serviro de base para a discusso e se
elegem representantes para o seguinte nvel, o nvel estadual, em que so eleitos os
delegados e definidas as propostas para a fase nacional, que acontece em Braslia
(Mateos, 2011; Silva, 2009).
Este trabalho analisa o processo da 3a Conferncia Nacional de Polticas
para as Mulheres (CNPM), desde as fases distritais e municipais em Belo
Horizonte, passando pela fase estadual de Minas Gerais, at a nacional em
Braslia. O foco recai principalmente sobre as escalas estadual e nacional, por
serem aquelas que representam um desenvolvimento mais significativo em
termos do cenrio participativo. luz das questes levantadas pela ideia de
*O autor agradece a Claudia F. Faria por concordar com sua participao na pesquisa Da constituio do interesse
1
pblico busca por justia social: uma anlise das dinmicas participativa e deliberativa nas Conferncias Municipais,
Estaduais e Nacionais de Polticas Pblicas, de onde foram tirados muitos dos dados apresentados neste texto. Tambm
agradece a Leonardo Avritzer e a Giovanni Allegretti pela leitura e os comentrios aos rascunhos deste captulo, bem
como a Maria A. Lima, pela reviso do portugus. Eventuais erros remanescentes so de responsabilidade do autor.
96 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1. Pode-se fazer referncia a perspectivas tericas como o agonismo (Mouffe, 2007), as revises de Fraser (1997) da ideia
de esfera pblica, ou as crticas feitas deliberao, por incorrer em desigualdades na considerao de certos conhecimen-
tos, atores e repertrios (Sanders, 1999; Young, 2000). Alm disso, este texto posiciona-se fora das perspectivas que ligam
a democracia com a verdade, e dessa com aquelas que a ligam ao reconhecimento do pluralismo de valores.
Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres 99
2. Os dados apresentados referem-se s pr-conferncias dos seguintes distritos: Norte, Centro-Sul, Barreiro, Venda
Nova e Pampulha.
104 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
3. A Sedese dividiu o estado de Minas Gerais em vinte regionais para a diviso de delegadas em funo da populao.
Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres 107
TABELA 1
Vagas delegadas por regional antes e depois da votao
Antes da modificao Depois da modificao
Vagas
Regionais da Sedese Sociedade civil Poder pblico
Sociedade civil Poder pblico modificadas
(SC) (PP)
Almenara 2 1 3 1 +1 (SC)
Paracatu 2 1 2 1 0
Salinas 2 1 2 1 0
Araua 2 1 2 1 0
Ituiutaba 2 1 1 1 -1 (SC)
Patos de Minas 0 0 0 0 0
+2 (SC)
Tefilo Otoni 6 3 8 4
+1 (PP)
Uberaba 6 3 7 3 +1 (SC)
Poos de Caldas 5 3 6 3 +1 (SC)
Muria 5 3 5 2 -1 (PP)
Curvelo 5 2 3 2 -2 (SC)
Uberlndia 5 2 3 3 -2 (SC)
+5 (SC)
Governador Valadares 6 3 11 5
+ 2 (PP)
+3 (SC)
Montes Claros 6 3 9 5
+2 (PP)
Varginha 6 3 6 3 0
So Joo Del Rei 6 3 6 3 0
Juiz de Fora 6 3 5 3 -1 (SC)
-3 (SC)
Divinpolis 6 3 3 1
-1 (PP)
-4 (SC)
Timteo 6 3 2 1
-2 (SC)
Belo Horizonte 26 13 26 11 -2 (PP)
Elaborao do autor.
Obs.: com base no Regimento Interno da 3a Conferncia Estadual de Polticas para as Mulheres.
108 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
TABELA 2
Propostas encaminhadas, suprimidas ou debatidas nos eixos 5 e 8
Eixo/nvel Total de propostas Encaminhadas a outro eixo Suprimidas Debatidas
5/nacional 56 17 13 26
8/nacional 18 5 1 12
5/estadual 31 13 8 20
8/estadual 42 12 8 30
Elaborao do autor.
Nesta primeira fase, o nvel de debate foi escasso, apenas em alguns casos as
delegadas tiveram de justificar a sua proposta e no houve praticamente nenhum
conflito. A maior parte do debate se desenvolveu posteriormente na seleo das
propostas finais. Neste GT, a maioria das propostas selecionadas para votao
final foi objeto de alterao durante o trabalho. Adicionou-se texto, alteraram-se
propostas, trocaram-se algumas palavras ou fundiram-se propostas. Nos casos em
que a alterao em questo era muito especfica como a alterao ou o acrscimo
de uma palavra ou de uma expresso particular , esta era raramente justificada.
Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres 109
Por sua vez, quanto maior era a modificao proposta, maior era a argumentao.
Assim, quando houve maior interao discursiva em torno de uma proposta, ou
mais argumentos e/ou conhecimentos apresentados, tambm houve maior trans-
formao destas propostas.
Entre os saberes que emergiram na observao da interao no GT, dois so
os tipos que apareceram mais. O primeiro um saber profissional difuso e diverso
resultante das diferentes origens e profisses das participantes. Dentro desta tipo-
logia, apareceram essencialmente referncias a questes legislativas explicadas
a outras participantes sempre que necessrio , o saber profissional derivado da
experincia no campo da poltica especfica ou saberes profissionais em diferentes
disciplinas, enfatizados para ressaltar a importncia de uma proposta.
Em segundo lugar, houve um repertrio de saberes polticos derivados da
experincia em outros processos de participao, mas tambm da experincia
em conferncias conferncias anteriores de mulheres, nas primeiras fases da 3a
CNPM ou em outras temticas. Com menor influncia do que os saberes profis-
sionais, este repertrio transformou as propostas em um sentido estratgico, espe-
cificando a proposta com base no nvel de competncia, as formas de aplicao,
observando elementos problemticos das polticas a partir da contra-anlise etc.
As histrias pessoais ou as experincias vividas em um municpio tiveram
pouco peso, muito menor que nas fases iniciais. Os saberes por delegao tiveram
um peso um pouco maior que as experincias pessoais ou locais, de modo que
influenciaram mais as alteraes nas propostas. Nos casos em que foram utilizados,
referiam-se experincia na gesto de alguns programas e projetos socioculturais.
As interaes discursivas em torno de cada proposta foram poucas, principalmente
pelo curto espao de tempo existente para tratar das cerca de noventa propostas,
especialmente em um grupo de oitenta participantes. Tambm praticamente no
houve momentos de conflito, no sentido de uma disputa entre as participantes.
Na maioria dos casos, a proposta apresentada foi aprovada. Quando houve vrias
sugestes de modificao, buscou-se abarcar os diferentes interesses ou opinies
apresentadas. Foram raros os casos em que foi possvel ver exemplos semelhantes
ideia de contestao deliberativa, mas certo que, nestes casos, a interao
ampliou significativamente os argumentos e permitiu uma melhor compreenso
da modificao apresentada, alterando substancialmente a proposta.
Na deliberao, depois da discusso das propostas de etapas anteriores,
houve espao para fazer novas propostas em cada um dos eixos, sendo que estas
poderiam ser tanto orientadas ao plano estadual quanto ao nacional. A existncia
desta possibilidade foi relevante, porque, por um lado, permitiu valorizar o
conhecimento das participantes que, anteriormente, poderiam no ter tido espao
para debater uma temtica pela prpria organizao das fases anteriores das
110 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
TABELA 3
Votao das propostas da plenria de encerramento estadual
Eixo Total de propostas Sem destaque Destacadas Total de destaques
1 6 5 1 1
2 6 3 3 4
3 6 3 3 7
4 6 2 4 10
5 6 1 5 6
6 6 3 3 2
7 6 3 3 3
8 6 3 3 4
9 9 4 5 5
10 6 3 3 6
Total 63 27 33 48
Elaborao do autor.
Alm disso, confirmou que a SPM manteria seu status atual. Michelle Bachelet,
secretria para a Igualdade de Gnero das Naes Unidas, foi outra presena de
destaque nesta etapa nacional.
Diferentemente do que foi observado nas etapas preparatrias no estado de
Minas Gerais, a etapa nacional da 3a CNPM atribuiu uma grande importncia
aos espaos de formao e debate. Houve quatro painis de discusso e oito rodas
de debate para discutir temas como desenvolvimento socioeconmico, racismo
e lesbofobia, autonomia, comunicao, entre outros. Houve ainda um conjunto
de palestras especficas sobre as perspectivas e prioridades do II Plano Nacional de
Poltica para as Mulheres, foco da discusso na 3a CNPM. Painis e grupos de discusso
tiveram muita participao tanto das delegadas do governo como da sociedade civil.
A representao deixou de ser o eixo central do debate sobre o regimento da
conferncia. A mudana mais importante foi o aumento do nmero de propostas
que cada GT poderia escolher, que ficou em vinte. Esta mudana foi justificada
observando que alguns eixos tinham mais propostas que outros, de modo que
limitar a dez as propostas que poderiam ser escolhidas seria uma injustia com-
parativa. Isto significou, contudo, que alguns eixos poderiam automaticamente
fazer propostas novas, uma vez que nem sequer tinham vinte propostas no total,
como indica a tabela 4.
TABELA 4
Total de propostas por eixo
Eixo Total de propostas
Elaborao do autor.
TABELA 5
Nmero de propostas destacadas por GT
Eixo Total de propostas Propostas com destaque Nmero de destaques
Elaborao do autor.
Dois grupos fizeram novas propostas (duas cada um), observando que, no eixo
1, as novas propostas foram aprovadas por 70% dos GTs, indicando algum grau
de mobilizao dentro da conferncia para que estas propostas fossem aprovadas.
TABELA 6
Propostas aprovadas nos GTs o encaminhadas para a plenria
Propostas Propostas Aprovadas Aprovadas
Total de Propostas
Eixo modificadas modificadas (sem votao para votao
propostas novas
nos GT (%) na plenria) na plenria
Autonomia econmica
e social e desafios para
22 20 90,1 2 22 2
o desenvolvimento
sustentvel
Autonomia pessoal das
37 36 97,3 0 20 12
mulheres
Autonomia
18 18 100 0 17 3
cultural
Autonomia poltica,
institucionalizao
e financiamento de 10 8 80 2 10 2
polticas pblicas para
as mulheres
Total 87 82 91,9 4 69 20
Elaborao do autor.
6 CONCLUSES
O itinerrio apresentado da 3a Conferncia Nacional de Polticas para as Mulheres
indica que a participao pode ocorrer no s a partir de conhecimentos localizados
fundamentados na experincia pessoal ou territorialmente localizados e que
a mudana na escala mobiliza diversos saberes. Nas pr-conferncias e na
Conferncia Municipal de Belo Horizonte, os saberes do utilizador, baseados em
testemunhos e experincias particulares, foram predominantes e constituram a
base para a elaborao das propostas a partir de sua interao com outros conhe-
cimentos, principalmente profissionais e tcnicos. A ausncia de exemplos que
ilustram a ideia de bom senso tem a ver com o tipo de instituio participativa
que as conferncias so. Ao contrrio dos dispositivos deliberativos nos quais este
tipo de conhecimento aparece, as conferncias se baseiam na participao de pes-
soas diretamente ligadas ao assunto, tornando difcil a apario deste saber.
Com a mudana de nvel na escala, a relao entre saberes mudou a favor de
uma predominncia do conhecimento profissional na fase estadual e depois para
um maior equilbrio entre saberes polticos, contra-anlises e saberes profissionais
difusos no nvel nacional. Em cada fase, a aplicao ou o resultado da interao
entre os conhecimentos foi diferente: construo ou fuso de propostas, amplia-
o do marco de direitos e dos atores reconhecidos nas propostas etc.
Compreender a conferncia como um sistema integrado de participao
e deliberao permite aprofundar a compreenso da sua equidade poltica e
epistmica. A existncia de vrios foros onde se desenvolveram as propostas
com insumos diversos marcados por repertrios e formas de comunicao
diferentes importante na avaliao da legitimidade epistmica 3a CNPM.
Ao se considerar tanto a diversidade de saberes que aparecem em cada espao
como o alto grau de reconhecimento que geralmente tem a interao entre eles
por meio do sistema, pode-se concluir que a equidade poltica e epistmica e,
portanto, a legitimidade nesse nvel alta.
Os testemunhos ou as histrias pessoais perderam peso com a mudana
de escala, mas constituam a base das propostas em torno das quais interagiu
o resto dos saberes que ganharam importncia com o desenvolvimento do
processo. A possibilidade de mudar as propostas nos diferentes nveis do pro-
cesso permitiu que a diversidade e a interao entre esses diferentes tipos de
conhecimento pudessem fornecer sua contribuio no desenvolvimento das
propostas, qualificando-as com a mudana da escala, por exemplo, em termos
de reconhecimento de direitos e de inovao nas polticas pblicas. Mesmo a
possibilidade de novas propostas revelou-se interessante na expanso da agenda
estabelecida pelas conferncias.
Neste sentido, possvel ver como os saberes e a expertise se desenvolveram em
diferentes comunidades de prtica, onde uma diversidade de atores procedentes do
poder pblico, das equipes tcnicas, das entidades da sociedade civil deliberaram e
compartilharam alguns valores sobre a poltica em questo. Estas comunidades inte-
ragiram de modos diferentes com outras comunidades para a elaborao da agenda
poltica referente s mulheres.
Em boa parte, o peso dos saberes profissionais difusos, das contra-
anlises ou dos saberes polticos tem muito a ver com como a representao
construda no ciclo da conferncia. Os espaos que existiam nas conferncias,
Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres 119
separados entre poder pblico e sociedade civil, para a eleio das delegadas
em cada distrito, municpio ou estado, foram arenas de debate e controvrsia, em
que foram apresentados vrios projetos e legitimadas certas formas de repre-
sentao: entidades, territoriais, segmentos da populao (jovens, idosas etc.)
ou tnicos, assim como experincia de participao ou no nas conferncias,
entre outros. Deste modo, a representao na 3a CNPM no estava to ligada
ao territrio (municpio ou estado) como estava participao em determina-
das organizaes e movimentos ou a diferentes identidades (indgenas, lsbicas,
comunidades tradicionais etc.). Esta construo da representao condicionou
a presena (ou legitimidade) de certos discursos/conhecimento nas etapas esta-
duais e nacionais.
A CNPM, na interao entre repertrios participativos e deliberativos, teve
espao para diferentes formas de conflito. Nos nveis estadual e nacional, houve
exemplos de contestao deliberativa, que mostraram a sua utilidade na amplia-
o das razes/argumentos apresentados na discusso e tiveram um grande
impacto sobre a modificao das propostas. Outros tipos de conflitos, como a
questo do aborto, no foram resolvidos deliberativamente, principalmente devido
incapacidade de alcanar um consenso, e quando passaram para a arena pblica
da plenria, os intercmbios discursivos recorreram mais as retricas emocionais.
A deciso, nestes casos, agregadora, e o resultado fruto dos agentes presentes
no momento da tomada de decises, de modo que a representao assume uma
nova importncia.
Um dos maiores problemas enfrentados nesse tipo de processo tem a
ver com a situao ps-conferncia, tanto no controle ou acompanhamento
das propostas, como nos problemas decorrentes da complexidade transescalar
delas. Embora seja verdade que a Secretaria de Polticas para as Mulheres
criou uma ferramenta informatizada para o monitoramento e a avaliao das
propostas das conferncias e do Plano Nacional, este mecanismo no permite
um controle efetivo sobre a implementao destas propostas. As conferncias,
em suas diversas fases, ainda tendo espao para algumas avaliaes, no atuam
como foros de controle. rgos deliberativos como os conselhos (nos diferentes
nveis), ou outros, como as coordenadorias, tambm no fazem esse papel de
controle e monitoramento.
No caso dos conselhos, o monitoramento poderia ser tanto das propostas
encaminhadas para cada nvel por exemplo, conselho municipal avalia as
propostas municipais como a comunicao entre os conselhos das diferentes
escalas. Enquanto isso, outros movimentos sociais criam espaos dentro dos
mesmos ou em rede com outros movimentos onde so divulgadas e discutidas as
propostas aprovadas em diferentes fases do ciclo.
120 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
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Conferncia Nacional de Poltica para as Mulheres 121
1 INTRODUO
Desde 2003, com a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder, o
governo federal adotou uma orientao genericamente participativa, que implicou
a expanso dos conselhos nacionais e uma forte expanso das conferncias nacio-
nais. A realizao de um conjunto de conferncias prtica que j existia antes de
2003, mas estava fortemente limitada a algumas reas de polticas participativas,
entre as quais vale a pena destacar a sade e a assistncia social (Avritzer, 2010)
constituiu uma das marcas registradas do governo Lula. Tudo indica que ir cons-
tituir tambm uma das marcas do governo Dilma Rousseff.
Houve, durante o governo Lula, uma expanso das conferncias nacionais.
Tomando como ponto de referncia a primeira conferncia nacional de sade,
organizada pelo governo Vargas ainda nos anos 1940, e contabilizando as confe-
rncias nacionais, percebe-se que se alcanou a marca de 115 conferncias realizadas
desde ento. Destas, 74 ocorreram durante o governo Lula, o que mostra sua
centralidade nas polticas participativas deste perodo. Tal marca tambm altera a
influncia das conferncias sobre as polticas pblicas do governo federal. Para os
efeitos deste trabalho, as conferncias nacionais sero definidas como instituies
participativas de deliberao sobre polticas pblicas no nvel nacional de governo,
convocadas pelo governo federal1 e organizadas nos trs nveis da Federao.
Desta maneira, so descartadas, para os objetivos deste trabalho, todas as confe-
rncias que no tiveram as fases locais ou que no foram tornadas deliberativas no
momento de sua convocao.
Desde que as conferncias nacionais se generalizaram no segundo mandato
do governo Lula e se tornaram a principal forma de participao em nvel federal,
surgiram quase que simultaneamente um discurso de governo sobre as conferncias
nacionais e uma literatura sobre o assunto (Pinto, 2006; Avritzer, 2010; Faria, 2011;
1. Ainda que o governo federal tenha a prerrogativa de convocar as conferncias nacionais, algumas delas esto pre-
vistas em lei e sua convocao pelo governo federal obrigatria. Esse o caso da sade, da assistncia social e do
recm-criado sistema de segurana alimentar.
126 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
Pogrebinschi et al., 2010). Nos ltimos vinte anos, foram realizadas oitenta
conferncias em diversas reas temticas: 21 na rea da sade; vinte no tema das
minorias; seis de meio ambiente; 22 sobre Estado, economia e desenvolvimento;
dezessete sobre educao, cultura, assistncia social e esportes; e onze sobre direitos
humanos (Dulci, 2011). Assim, sob o ponto de vista do governo, a questo
ressaltada o aumento quantitativo das conferncias nacionais mostrando que,
de fato, existe hoje uma poltica participativa no nvel federal de governo centrada
nas conferncias nacionais.
A literatura acadmica, por sua vez, aponta um conjunto importante de
mudanas na forma de fazer poltica do governo federal. Para Pogrebinschi et al.
(2010, p. 84), a principal caracterstica das conferncias nacionais seu impacto sobre
o poder legislativo: As conferncias nacionais impulsionam a atividade legislativa
do Congresso Nacional, fortalecendo, assim, atravs de uma prtica participativa e
deliberativa, a democracia representativa no Brasil. Para Faria (2011), essas novas
experincias estabelecem um sistema integrado de participao e deliberao, ao
congregarem esforos de mobilizao e de representao, em um processo dialgico
em torno da definio de uma determinada poltica pblica. Ou seja, sabe-se hoje
que as conferncias nacionais tm um importante impacto nas polticas pblicas
para as minorias (Pogrebinschi et al., 2010) e na ampliao das formas deliberativas
de tomada de deciso sobre polticas pblicas (Avritzer, 2010; Faria; 2011).
No entanto, parece claro que, seja do ponto de vista das principais
caractersticas polticas, tais como processo de participao e caracterizao
dos participantes, seja do ponto de vista de seus efeitos sobre as polticas
pblicas, existe muito pouco conhecimento sobre as conferncias nacionais.
O objetivo deste captulo aportar alguns conhecimentos empricos adicionais
sobre as conferncias nacionais para auxiliar no seu entendimento. Pretende-
se aportar dados e melhorar o marco analtico no que diz respeito a trs reas:
i) a primeira como as conferncias nacionais modificaram o panorama
participativo e a relao entre as formas institucionais e no institucionais
de participao de certa forma, a evoluo da participao social no Brasil
democrtico aponta no caminho da institucionalizao da participao
no nvel local , a fim de mostrar que este tambm o caso em relao
participao em nvel federal; ii) a segunda questo a esclarecer refere-se
relao entre as conferncias nacionais e a dinmica participativa no Brasil,
visando verificar se houve alguma mudana neste padro, reconhecido pela
literatura como um padro de incluso poltica e social; e iii) a terceira
corresponde anlise de algumas caractersticas especficas das conferncias
nacionais no que diz respeito aos aspectos participativos e deliberativos da
participao na plano nacional.
Conferncias Nacionais 127
2A
S CONFERNCIAS NACIONAIS E O PADRO PARTICIPATIVO
NO BRASIL DEMOCRTICO
O crescimento das formas de organizao da sociedade civil no Brasil foi um dos ele-
mentos mais importantes da democratizao do pas. Vale a pena tecer algumas consi-
deraes sobre este crescimento: ele foi bastante concentrado em algumas cidades das
regies Sul e Sudeste, principalmente nas grandes capitais, expandindo-se depois para
algumas cidades de grande porte fora da regio (Santos, 1993). Os principais tipos
de associao que cresceram fortemente nos anos 1980 foram as associaes comuni-
trias e as associaes profissionais (Avritzer, 2000). Estas associaes tm um cresci-
mento bastante concentrado em algumas cidades, como Porto Alegre, Belo Horizonte
e So Paulo. Elas so associaes com formas de organizao predominantemente
democrtica, muito marcadas pela ao voluntria (Avritzer, 2004). Tambm nas re-
gies Norte e Nordeste houve certo crescimento do associativismo, muito embora ele
tenha sido menos autnomo do que nas demais regies (Silva, 2003; Avritzer, 2007).
Finalmente, ainda que se observe, desde o comeo dos anos 1990, um crescimento
dos movimentos rurais, no possvel entrever um crescimento do associativismo em
cidades de pequeno porte nas principais regies do pas.
H outro fenmeno que merece ser destacado, no que diz respeito socie-
dade civil: a proliferao de organizaes no governamentais (ONGs) no Brasil a
partir do comeo dos anos 1990. O conceito de ONG parte de um conjunto de
definies e regulamentaes especficas, expressas e difundidas por organismos
internacionais, tais como a Organizao das Naes Unidas (ONU) e o Banco
Mundial (BM). A definio do Banco Mundial para ONGs a seguinte:
ONGs incluem uma variedade ampla de grupos e instituies que so inteiramente
ou largamente independentes do governo, e caracterizadas por serem mais huma-
nitrias ou cooperativas do que por serem comerciais e objetivas (Delgado, 2004).
O elemento central dessa definio o no constituir parte do governo,
ainda que o prprio BM aponte tambm para o elemento cooperativo. No caso
do Brasil, um fenmeno importante ir marcar a atuao das ONGs no pas:
a forte reivindicao de autonomia da sociedade civil por parte de atores sociais,
em particular, durante o perodo da democratizao.2
Por fim, necessrio mencionar as formas institucionalizadas de participao,
denominada, em outro trabalho (Avritzer, 2009a), de instituies participativas.
As instituies participativas so resultado da ao da sociedade civil brasileira
durante o processo constituinte, que resultou em um conjunto de artigos
2. Em comunicao apresentada na reunio da Latin American Studies Association (Lasa), no Rio de Janeiro, em 2009,
apresentou-se certa reviso terica deste padro, tentando mostrar que ele fez sentido principalmente na primeira
parte da democratizao brasileira na qual a sociedade civil buscou demarcar a sua atuao em relao atuao do
Estado. Em uma segunda fase da democratizao brasileira, que comea em 1988 com a constituio, passou-se para
uma situao de interdependncia entre Estado e sociedade civil (Avritzer, 2009b).
128 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
prevendo a participao social nas polticas pblicas nas reas da sade, assistncia
social, criana e adolescente, polticas urbanas e meio ambiente. Este padro
modificou fortemente a ideia de autonomia da sociedade uma vez que, por mais
paradoxal que parea, a sociedade civil que reivindicou sua autonomia em relao
ao Estado foi a mesma que reivindicou arranjos hbridos com sua participao
junto aos atores estatais durante a Assembleia Nacional Constituinte. A maior
parte das instituies participativas tem sua origem nos captulos das polticas
sociais da Constituio Federal de 1988 (CF/88). Essa foi a origem das formas
de participao em nvel local, tais como os conselhos e as formas de participao
incipientes no nvel federal durante os anos 1990.
A primeira preocupao deste trabalho em relao s conferncias nacionais
foi tentar atualizar a pesquisa realizada em parceria com a Vox Populi no ms de
julho de 2011, que contou com 2.200 respondentes. A amostra representativa
para todas as regies do pas. Ela tambm espelha a estratificao de renda, esco-
laridade, sexo e raa existente no pas.
A tabela 1 atualiza os dados disponveis em relao participao social,
incluindo tanto a participao em associaes quanto em formas institucionalizadas
de participao. possvel perceber que alguns padres da participao local per-
manecem relevantes no nvel nacional ou federal.
TABELA 1
Participao nos diversos nveis Brasil
Participou No participou No respondeu
Total
N (%) N (%) N (%)
Oramento participativo 67 3,0 2.132 96,9 1 0,05 2.200
Associao comunitria 161 7,3 2.037 92,6 2 0,09 2.200
Associao recreativa ou esportiva 139 6,3 2.060 93,6 1 0,05 2.200
Associaes e/ou ONGs temticas 68 3,1 2.131 96,9 1 0,05 2.200
Associao profissional 106 4,8 2.093 95,1 1 0,05 2.200
Igreja ou organizao religiosa 289 13,1 1.910 86,8 1 0,05 2.200
Organizao beneficente 171 7,8 2.028 92,2 1 0,05 2.200
Colegiados de escola 128 5,8 2.071 94,1 1 0,05 2.200
Conselhos municipais 31 1,4 2.169 98,6 0 0 2.200
Conselhos regionais 16 0,7 2.184 99,3 0 0 2.200
Partido poltico 91 4,1 2.109 95,9 0 0 2.200
Sindicato 95 4,3 2.105 95,7 0 0 2.200
Associativismo geral 507 23,0 1.693 77,0 0 0 2.200
Partido poltico e sindicato 164 7,5 2.036 92,5 0 0 2.200
Instituies participativas 95 4,3 2.105 95,7 0 0 2.200
TABELA 2
Participao nos trs nveis de conferncia
3. Est alm dos objetivos deste texto abordar esta questo, mas interessante observar que, apesar de uma forte
insistncia da grande imprensa em relao ao assunto, a maior parte dos beneficirios dos programas de transferncia
de renda do governo federal no participa das conferncias nacionais. Este fato tambm confirma a tendncia das
formas de participao local, que no contam com a participao dos mais pobres.
Conferncias Nacionais 131
TABELA 3
Participao de acordo com a temtica da conferncia
4. O governo do presidente Luiz Incio Lula da Silva criou diversas secretarias especiais, entre as quais a SPM e a
Secretaria de Polticas de Promoo da Igualdade Racial (SEPPIR).
5. Neste sentido, vale lembrar o conceito de Policy community de Kingdon (1995) para pensar a participao nas
conferncias nacionais.
132 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
TABELA 4
Conferncia em que participou mais ativamente
Das conferncias que acompanhou,
Frequncia (%)
qual participou mais ativamente?
Assistncia social 17 11,9
Comunicao 2 1,4
Cultura 12 8,4
Das cidades 2 1,4
Direitos humanos 5 3,5
Educao 17 11,9
Esportes 11 7,7
Juventude 4 2,8
Poltica para mulheres 5 3,5
Sade 21 14,7
Sade mental 1 0,7
Segurana alimentar e nutricional 2 1,4
Segurana pblica 9 6,3
Criana e adolescente 1 0,7
Logstica 1 0,7
Drogas 2 1,4
Conselho de classe professores e mestres 1 0,7
Meio Ambiente 1 0,7
Oramento participativo 1 0,7
No respondeu 28 19,6
Total 143 100,0
e que sua presena nas novas conferncias forte, mas a intensidade da participa-
o permanece ligada rea de polticas pblicas que deu origem participao.
Neste aspecto, o dado mais impressionante o da participao na conferncia de
sade mental, que no chega a alcanar 1%, e que sugere que boa parte dos seus
participantes veio de outras reas.
Assim, pode-se afirmar que h uma participao efetiva nas conferncias nacio-
nais que expressa continuidade com as formas de participao que surgiram no Brasil
durante a redemocratizao. Estas formas de participao tm comeado a influenciar
o comportamento dos atores da sociedade civil. No entanto, no est ainda claro
como as decises so tomadas nas conferncias e como elas pautam, de fato, o com-
portamento do governo. Este o tema que ser abordado na seo 4.
TABELA 5
Acesso informao para a participao na conferncia
O(a) sr(a) tem acesso s informaes
necessrias para participar do processo Frequncia (%)
de deliberao da conferncia?
Sim 65 57,5
No 47 41,6
No respondeu 31 0,9
Total 143 100,0
TABELA 6
Processo de discusso nas conferncias
Com relao ao processo de discusso nas
conferncias, diria que elas so marcadas Frequncia (%)
pelo debate e confronto de ideias?
Sim 113 79,0
No 28 19,6
No respondeu 2 1,4
Total 143 100,0
Outra questo relevante para anlise, uma vez que parte do debate delibe-
rativo e que constituiu parte das perguntas aferidas pelo questionro, diz respeito
maneira como ocorreu o debate poltico durante as conferncias. importante
perceber que a dimenso deliberativa das conferncias nacionais no pode se limitar
sua designao como deliberativa pelo governo.6 Neste caso, importante aferir a
6. Vale a pena aqui chamar ateno para dois usos diferenciados do termo deliberao, que se coloca ao se analisar
as conferncias nacionais. Por um lado, as conferncias so deliberativas, no sentido em que elas tomam decises nas
suas reas de polticas pblicas. Por outro lado, h uma segunda dimenso deliberativa nas conferncias que implica
aferir a capacidade de troca de razes e argumentos pelos participantes. Para a diferena entre os dois sentidos de
deliberao, ver Avritzer (2000).
Conferncias Nacionais 135
7. S existem dados nesta direo gerados no nvel local e este claramente o caso nas reas da sade, assistncia
social e segurana alimentar. Existem excees, como na rea do meio ambiente. Ver Avritzer e Pereira (2005).
136 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
TABELA 7
Participao em debates
Por ltimo, cabe enfrentar uma ltima questo, que diz respeito
implementao das decises. Esta constitui uma dimenso fundamental das
formas de participao ligadas s polticas pblicas. Desde a democratizao
brasileira, tal como mostrado, as polticas participativas estiveram fortemente
vinculadas a decises na rea de polticas pblicas. Tal vnculo estabeleceu uma
preocupao com a efetividade destas formas de participao (Tatagiba, 2002).
H, no caso da participao no mbito local, evidncias de processos deliberativos
e da sua efetividade (Pires e Vaz, 2010). No entanto, estas evidncias foram
produzidas depois de um longo perodo de funcionamento destas instituies
no nvel local. Este foi o motivo pelo qual importante perguntar, no caso das
conferncias nacionais, sobre as evidncias relacionadas sua efetividade.
Os dados apresentados na tabela 8 sugerem certa cautela em relao efetividade.
O nmero de respondentes que afirmou que o governo sempre implementa as
decises foi bastante baixo, mas ele seria baixo at mesmo para a primeira fase do
oramento participativo em Porto Alegre, na qual a implementao das decises
foi de aproximadamente 90%. Sempre existem motivos, tcnicos ou legais, pelos
quais no possvel pensar na implementao de 100% das decises geradas por
um processo participativo.
Para avaliar de forma mais precisa o nvel de implementao das decises
das conferncias nacionais, faz mais sentido agregar as trs primeiras respostas
que sugerem um grau razovel de implementao das decises. Agregando-se os
trs nveis, chega-se marca de 37% dos respondentes afirmando que o governo
implementa ou a maioria ou um nmero mdio de decises. Este um nmero
relativamente alto, principalmente se o comparado aos 27,3% que afirmam que
o governo implementa um nmero pequeno ou no implementa as decises.
Assim, pode-se afirmar que h evidncias no mnimo parciais de que existe um
esforo de implementao das decises tomadas nas conferncias nacionais.
Conferncias Nacionais 137
TABELA 8
Implementao das decises
Quanto implementao das decises
Frequncia (%)
ou s orientaes da conferncia, diria que:
Referncias
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W. (Ed.). Deliberative democracy. London: MIT Press, 1997.
140 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1 INTRODUO
A recente democracia brasileira tem apresentado um reconhecido vigor no que se refere
a inovaes institucionais que possibilitam a participao da sociedade em decises
acerca de polticas pblicas. Neste campo, destacam-se os conselhos de polticas pblicas
em reas to diversas quanto as de sade, meio ambiente e polticas para mulheres,
alguns deles criados ou reformulados por determinao legal, outros por iniciativa
de governos. H, ainda, outro tipo de espao que tem se revelado com amplas
possibilidades de participao: as conferncias de polticas pblicas. Ainda que estas
no sejam uma novidade no cenrio brasileiro, a natureza, a composio e a extenso
das conferncias atuais tm despertado a ateno de estudiosos da participao.
Este texto se apresenta como um desses esforos de melhor compreenso das
inovaes institucionais brasileiras. Ele constitui-se como um estudo exploratrio
que visa verificar o potencial das conferncias de polticas pblicas para a incluso
de segmentos populacionais que tm sido identificados como os que tm estado
recorrentemente em posio de subordinao ou mesmo de excluso de processos
de participao poltica, como as mulheres, os negros, os analfabetos, os de baixa
escolaridade e com menor renda. Pretende-se verificar se as condies de desigualdade
existentes na sociedade brasileira reproduzem-se nestes espaos de participao e
quais fatores so mais significativos para este processo de reproduo.
A seo 2 deste texto apresenta uma breve reviso terica acerca da relao entre
democracia e desigualdade, indicando as formas como as diferentes correntes tericas
da cincia poltica, e especificamente da teoria democrtica, lidam com esta relao e
com dois princpios que perpassam esta teoria a liberdade e a igualdade. Destacam-
se as contribuies da teoria democrtica deliberativa para este debate, por enfatizar o
princpio da igualdade e, com isto, introduzir elementos normativos que tm se reve-
lado pertinentes para a anlise dos processos participativos existentes hoje no Brasil.
A seo 3 trata, tambm de forma breve, da questo da desigualdade social
no Brasil, apresentando dados recentes que indicam alguma mudana no quadro
geral e buscando apontar possveis relaes entre desigualdade e participao
poltica em diferentes espaos.
142 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1. Diferentemente da abordagem liberal, a tradio marxista considera que as desigualdades so estruturais, inerentes
economia capitalista e sociedade de classes, ou seja, so funcionais s sociedades capitalistas e no se resolveriam
por meio da democracia. A nica possibilidade de solucion-las seria a superao da sociedade de classes por meio
de uma sociedade material e politicamente igualitria, na qual apenas permaneceriam as desigualdades naturais
decorrentes da heterogeneidade humana, como a capacidade fsica, as habilidades etc.
144 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
2. Outros princpios elencados pelos tericos deliberacionistas: i) publicidade, seja quanto ao espao social onde deve
ocorrer a deliberao, seja quanto aos procedimentos, aos meios e natureza das razes oferecidas; ii) reciprocidade/
razoabilidade, em que as razes a serem apresentadas ao debate devem ser compreendidas, consideradas e poten-
cialmente aceitas ou compartilhadas com os demais; iii) liberdade, seja no mbito do indivduo de conscincia, de
opinio, de expresso, de associao , seja no mbito das normas, que no podem constranger a priori; iv) provisorie-
dade, uma vez que as regras da deliberao, o modo como so aplicadas e os resultados dos processos deliberativos
so provisrios e podem ser; e v) accountability, pois os argumentos utilizados pelas partes, que oferecem razes
morais publicamente, devem resistir ao escrutnio de ambos os lados e podem ser revistos (Cunha, 2009).
Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa 147
3. Comparativamente, a situao era inversa na dcada de 1960, quando o crescimento dos 10% mais ricos foi de
66,87% em relao aos mais pobres (Neri, 2011).
148 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
4. O Brasil dispunha para o Poder Legislativo, nos trs nveis de governo, em 2010, de 59.411 cargos de representao
poltica, sendo 57.748 para vereadores, 1.059 para deputados estaduais, 523 para deputados federais e 81 para
senadores.
5. Ver em: <http://www.tse.jus.br/eleicoes/estatisticas-do-eleitorado/filiados>.
6. Como exemplo, pode-se considerar os dados divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE) relativos prestao
de contas dos candidatos a deputado estadual em Minas Gerais, nas eleies de 2010, que declaram valores que vo
de R$ 360.000,00 a R$ 1.650.000,00. Informaes disponveis em: <http://spce2010.tse.jus.br/spceweb.consulta.
prestacaoconta2010/candidatoServlet.do>.
Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa 149
7. Uma pesquisa realizada com conselhos municipais de assistncia social de Minas Gerais, em 2003, mostrou que
os conselheiros pesquisados so, em sua maioria, mulheres (68,9%), com escolaridade entre segundo grau completo
(28,8%) e superior incompleto (9,9%) e completo (47,6%), com renda mensal entre dois a dez salrios mnimos (SMs)
(61,3%) (Cunha et al., 2003). J a pesquisa recente realizada com conselheiros nacionais (Filgueiras, 2010) mostra
que, com relao escolaridade, 37,3% tm nvel superior completo e 50,8% tm ps-graduao (especializao,
mestrado e doutorado), sendo que a renda prevalente superior a dez SMs (76,2%).
8. Ver extensa reviso da literatura que analisa conselhos de polticas pblicas em Cunha (2009).
150 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
do governo federal para propiciar a participao social (Silva, 2009; Souza, 2011).
Estima-se o envolvimento de mais de 4 milhes de pessoas, considerando-se as
etapas locais e regionais (Petinelli, Lins e Faria, 2011), o que denota o potencial
destas inovaes institucionais para a ampliao da participao poltica no mbito
do Estado. A singularidade e a inovao destas conferncias se refletem na sua
prpria definio, denotando um conceito em construo. Nesse sentido, Souza
(2011, p. 198) as considera como processos participativos que renem, com certa
periodicidade, representantes do Estado e da sociedade civil para a formulao de
determinada poltica, o que implica ouvir diversos segmentos sociais na sua
avaliao, na definio de princpios e diretrizes e na deliberao sobre instru-
mentos de participao.
H diferenas significativas entre essas novas conferncias, realizadas a partir
da redemocratizao brasileira, e as antigas, que ocorreram anteriormente.
Uma primeira que algumas delas so espaos institucionalizados, previstos nas
leis que regulamentam as polticas pblicas, como nas reas da sade e da assistn-
cia social, que independem de deciso governamental. Outras so de iniciativa
dos governos, podendo ser regulamentadas por decreto ou no. Uma segunda
diferena est nos seus objetivos: avaliar a poltica pblica em questo e propor
diretrizes que devero compor as agendas governamentais, dando a alguma delas
(32%) o carter deliberativo e no s consultivo (Silva, 2009; Ferrarezi e Oliveira,
2010; Souza, 2011).
Uma terceira diferena diz respeito aos seus participantes, que tanto inte-
gram o governo quanto as organizaes da sociedade civil, em proporo variada,
ou seja, no mais apenas especialistas ou pessoas de notrio saber. Por fim, uma
diferena busca atender necessidade de maior integrao entre as Unidades
da Federao, que a realizao de etapas municipal, estadual e nacional, que
se sucedem constituindo um sistema deliberativo integrado, em que diferentes
espaos de participao esto articulados, de alguma forma, em torno de uma
determinada rea de poltica pblica (Hendriks, 2006; Petinelli, Lins e Faria, 2011).
Estas duas caractersticas composio dos participantes e realizao integrada
entre os nveis de governo indicam um forte potencial para que as conferncias
efetivem a ampliao da participao poltica de modo geral. No entanto, a
questo que permanece se estes novos espaos participativos tambm tm
potencial de incluso de estratos sociais que tm estado em situao marginal
na participao poltica.
9. Para mais detalhes sobre desenhos institucionais de conferncias, ver Souza (2011).
10. Em sua pesquisa, Silva (2009) encontrou que 90% das conferncias nacionais foram precedidas de etapas inter-
medirias municipal e/ou estadual.
152 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
11. Ao apresentar proposies de critrios para avaliao de processos participativos, Souza (2011) elenca no mbito
de quem participa os seguintes: quantidade de participantes, diversidade, representatividades e grau de abertura do
processo. A incluso estaria relacionada a dois destes critrios diversidade e grau de abertura mas o foco deste
texto est, principalmente, na diversidade.
154 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
12. Por policy community entende-se o conjunto de atores orgnicos de certa rea de poltica pblica, pertencentes ou
no ao governo membros do Executivo e Legislativo, acadmicos, consultores, membros de organizaes da socie-
dade civil, entre outros , que compartilham o interesse e a preocupao com as questes e os problemas desta rea.
Estes atores interagem entre si independentemente de algum evento que os mobilize, o que faz com que conheam as
ideias e propostas uns dos outros. Estas comunidades variam no grau de fragmentao e abertura, mas tm em comum
o fato de acolherem diferentes ideias e propostas, debat-las, avali-las, descart-las ou no, alter-las, aperfeio-las,
advog-las em pblico (Kingdon, 1995).
Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa 155
entre tericos deliberacionistas quanto ao que deve estar presente nas deliberaes:
todos os segmentos interessados ou todos os discursos existentes. A verificao dos
discursos demandaria um tipo de pesquisa com desenho diferenciado do
proposto neste estudo, com foco nos processos deliberativos. Por seu turno, o rol
dos segmentos interessados varia conforme a rea de poltica pblica em questo
e pode ter uma mirade de tipo de organizaes, o que tambm demandaria um
desenho de pesquisa diferente.
Neste estudo, de carter exploratrio, optou-se por verificar aspectos demogr-
ficos relacionados aos segmentos que tm participao assegurada na conferncia e
que possam indicar se estratos populacionais que tm tido maior dificuldade de
insero social e poltica encontram nestes espaos a possibilidade de expresso. A
ideia verificar se o princpio da inclusividade, propugnado pelos tericos
deliberacionistas, de que todos devem ter igual oportunidade de participar,
encontra ressonncia nas conferncias, ou se as desigualdades socioeconmicas
preexistentes interferem ou se reproduzem nestes espaos, limitando a participao.
Para isso, so utilizados dados produzidos por duas pesquisas que podem
contribuir para a melhor compreenso deste potencial inclusivo das conferncias,
sem pretenso de que se constituam afirmaes gerais. Uma primeira pesquisa foi
realizada pela Vox Populi, em 2011, e entrevistou uma amostra da populao em
geral acerca das suas prticas de participao, cujos dados so apresentados con-
forme a etapa da conferncia ou o nvel de governo. Este um aspecto relevante,
uma vez que a escala tem sido apontada como importante elemento definidor da
participao (Dahl, 2001).
J os dados relativos pesquisa do PRODEP, realizada com uma amostra
composta por 115 delegados que participaram da Ceas-MG 2009, so apresenta-
dos conforme o segmento do participante, distino que tem sido apontada como
fator relevante para a deliberao (Cunha, 2009; Almeida, 2010). Considera-se
que as distines em relao escala (nvel de governo) e aos segmentos que
participam das conferncias apontam elementos que podem subsidiar pesquisas
futuras e, por isso, os dados das duas pesquisas so apresentados conjuntamente e
em percentuais, o que possibilita a sua melhor comparao.
A pesquisa da Vox Populi detectou que 41,8% dos entrevistados j tinham
ouvido falar de conferncias, mas apenas 143 deles (6,5%) participaram de
alguma, sendo 36,2% no nvel local/distrital/regional, 41,5% no municipal, 15%
no estadual e 7,3% no nacional. Aqueles que no participaram alegaram como
principais motivos para no faz-lo a falta de tempo (34%), a falta de interesse
por poltica (28%) e no ter sido convidado a participar (25%), sendo que 23,8%
deles informaram que gostariam de participar futuramente. Apenas 2,1% ale-
garam no ter condies financeiras para participar, ou seja, uma parcela muito
156 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
pequena dos pesquisados alega especificamente sua condio social como motivo
da no participao, o que confirmado pela informao de que a maioria dos
que participaram (88,8%) o fizeram mesmo sem apoio financeiro algum.
A significativa disposio para participar, mesmo sem o respectivo apoio
financeiro, provavelmente est associada escala, uma vez que a maioria dos par-
ticipantes esteve em conferncias locais/distritais/regionais ou municipais. Neste
nvel, o custo da participao reduzido e parece ser possvel que os prprios
participantes tenham arcado com eles. Nos demais nveis, os custos so mais sig-
nificativos e, geralmente, so cobertos pelos gestores municipais, quando enviam
seus representantes, e pelos gestores estaduais para apoio aos participantes oriun-
dos da sociedade civil.
A pesquisa realizada com a populao em geral mostra que a faixa etria
dos participantes das conferncias encontra-se entre 19 e 59 anos, em todos os
nveis de governo. Enquanto a pesquisa com os delegados da Ceas-MG evidencia
uma maior presena de pessoas na faixa etria entre 35 e 59 anos, envolvendo,
portanto, menor parcela de jovens. A participao e a observao de diversas con-
ferncias, ao longo dos ltimos quinze anos, tambm permitiram identificar uma
menor participao de jovens a exceo est na Conferncia da Juventude e
pode indicar que eles tm pouco interesse em participar de espaos polticos
(Telles e Dias, 2010)13 ou tm buscado outras formas de participao poltica,
como protestos e outras manifestaes em redes sociais, por meio da internet
(Santos, 2010).
TABELA 1
Participantes por faixa etria e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Conferncias
Faixa etria
Local/regional Municipal Estadual Nacional
At 18 anos 2,1 2,8 5,1 0
De 19 a 34 anos 42,6 39,8 48,7 47,4
De 35 a 59 anos 47,9 47,2 41 42,1
Acima de 60 anos 7,4 10,2 5,1 10,5
Total 100 100 100 100
13. Segundo Telles e Dias (2010), h poucas pesquisas que indicam a opinio dos jovens sobre poltica. Em uma delas,
realizada em Belo Horizonte, com jovens eleitores entre 18 e 24 anos, as autoras encontraram que 82% dos jovens no
tinham interesse por poltica, desconfiando de partidos polticos e no acreditando que seriam ouvidos por lideranas
polticas. Apenas 56% deles consideraram a poltica como um tema importante, entre outros, como lazer, trabalho,
religio etc., embora tenham a democracia como valor a ser preservado.
Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa 157
TABELA 2
Participantes por faixa etria e segmento
(Em %)
Segmentos
Faixa etria No
Trabalhadores Prestadores de servios Usurios Governo Total
respondeu
TABELA 3
Participantes por sexo e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Conferncias
Sexo
Local/regional Municipal Estadual Nacional
TABELA 4
Participantes por sexo e segmento
(Em %)
Segmentos
Sexo Prestadores No
Trabalhadores Usurios Governo Total
de servios respondeu
14. A VIII Conferncia Nacional de Assistncia Social, realizada em dezembro de 2011, assegurou s mulheres com filhos
portadores de algum tipo de deficincia a participao no evento, cobrindo gastos com estadia e alimentao para ambos.
Conferncias de Polticas Pblicas e Incluso Participativa 159
negros e pardos cerca de 100% maior entre eles do que de brancos, o que aponta
que a condio de vulnerabilidade tem significativa associao com raa/cor.
TABELA 5
Participantes por raa/cor e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Conferncias
Raa/cor
Local/regional Municipal Estadual Nacional
TABELA 6
Participantes por raa/cor e segmento
(Em %)
Segmentos
Raa/cor Prestadores
Trabalhadores Usurios Governo No resopndeu Total
de servios
Branco 5,2 7,8 5,2 25,2 0,9 44,3
Preto 0 1,7 4,3 4,3 0 10,3
Pardo 7,8 7 7,8 11,3 0,9 34,8
Amarelo 0 0 1,7 2,6 0 4,3
Indgena 0 0 0,9 0 0 0,9
Outro 0 0,9 0,9 1,8 0 3,6
No respondeu 0 0 0,9 0,9 0 1,8
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
Os dados das pesquisas indicam que a incluso de negros e pardos tem ocorrido
nas conferncias, uma vez que os percentuais de participantes esto prximos aos da
populao em geral. A diferena mais significativa ocorre nas conferncias nacio-
nais, quando esta participao decresce. Nestes casos, uma hiptese a ser verificada
se o fator raa/cor estaria associado ao fator escolaridade, que se mostrou bastante
significativo, como se ver mais adiante. Todavia, o segmento tambm se apresentou
como um fator de distino, uma vez que usurios so predominantemente negros.
Caberia verificar se estas propores se mantm em outras reas de poltica pblica.
160 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
TABELA 7
Participantes por nvel de escolaridade e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Conferncias
Nvel de escolaridade
Local/regional Municipal Estadual Nacional
TABELA 8
Participantes por nvel de escolaridade e segmento
(Em %)
Segmentos
Nvel de escolaridade Prestadores de No
Trabalhadores Usurios Governo Total
servios respondeu
TABELA 9
Participantes por ocupao e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Conferncias
Posio na ocupao
Local/regional Municipal Estadual Nacional
TABELA 10
Participantes por ocupao e segmento
(Em %)
Segmentos
Posio na ocupao Prestadores No
Trabalhadores Usurios Governo Total
de servios respondeu
(Continuao)
Segmentos
Posio na ocupao Prestadores No
Trabalhadores Usurios Governo Total
de servios respondeu
Inativo 0 5,2 4,3 0 0 9,5
No respondeu 0 0 0 1,7 0 1,7
Total 13 17,4 21,7 46,1 1,8 100
TABELA 11
Participantes por renda e nvel/etapa de conferncia
(Em %)
Conferncias
Faixa de renda
Local/regional Municipal Estadual Nacional
(Continuao)
Conferncias
Faixa de renda
Local/regional Municipal Estadual Nacional
5 a 10 SMs 23,4 19,5 10,2 20,1
10 a 15 SMs 6,4 4,6 7,7 5,3
15 a 20 SMs 2,1 0,9 0 0
Acima de 20 SMs 2,2 2,8 5,2 10,6
Total 100 100 100 100
TABELA 12
Participantes por renda e segmento
(Em %)
Segmentos
Faixa de renda No
Trabalhadores Prestadores de servios Usurios Governo Total
respondeu
5 CONCLUSES
Este estudo teve como objetivo verificar o potencial das conferncias de polticas
pblicas, importantes inovaes da democracia, para promover incluso social e
poltica de segmentos da populao tradicionalmente identificados como ausen-
tes de importantes espaos polticos. Os dados disponveis sobre a situao socio-
econmica da populao brasileira indicam que tem havido algumas importantes
alteraes no quadro de desigualdade, com melhoras concretas para os estratos
sociais em maior desvantagem econmica, mas singelas frente ao grande desafio
que ainda persiste, que reduzir significativamente a distncia entre os mais ricos
e os mais pobres. Buscou-se, assim, verificar se estas desigualdades tambm per-
sistem e se informam a participao nas conferncias.
A democracia, por sua vez, tem sido identificada como o regime poltico
que pode contribuir para a alterao do quadro de desigualdade, uma vez que
ela possibilita que os diferentes interesses presentes na sociedade se organizem
em associaes, grupos ou movimentos sociais e estes, por sua vez, pressionem os
governos para a soluo desta questo. Tambm possibilita que haja alternncia
de governos, o que pode levar grupos polticos com projetos mais igualitrios a
implementarem polticas pblicas e medidas socioeconmicas que alterem este
quadro. Em um aspecto mais geral, a democracia percebida como o regime de
governo que possibilita a participao dos cidados em processos de deciso
poltica, o que em um sentido ampliado inclui as conferncias de polticas pblicas.
O debate interno teoria democrtica deliberacionista, que trata da igualdade
deliberativa, tem apontado dois possveis caminhos para se assegurar a legitimidade
das decises tomadas em processos participativos sustentados na deliberao: a
incluso do maior nmero de pessoas de forma a abarcar a pluralidade da sociedade
ou a incluso de todos os discursos existentes sobre uma determinada temtica.
Neste estudo, optou-se por verificar o potencial inclusivo das conferncias tendo
como referncia a primeira alternativa, ou seja, verificar se e em que medida elas
so espaos que propiciam a incluso de segmentos sociais que tm estado
alijados de processos de participao poltica na sociedade brasileira. Fica para
uma agenda futura de pesquisa a verificao da incluso dos diferentes discursos,
o que demanda um desenho de pesquisa bem especfico.
Por ser um estudo exploratrio, as concluses apresentadas no tm a pre-
tenso de ser generalizveis, mas, sim, de servir como apontamentos para ins-
tigar futuras pesquisas, que venham a ampliar e/ou a aprofundar aspectos aqui
tangidos. A anlise dos dados apresentados aponta alguns indcios importantes.
Um primeiro que o nvel de governo importa, ou seja, a escala fator que pode
propiciar ou restringir a participao de alguns segmentos populacionais. Isto
ficou evidente quando se trata da participao de pessoas idosas, mulheres, pessoas
166 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
REFERNCIAS
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168 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1 INTRODUO
As conferncias de polticas pblicas tornaram-se importantes instrumentos
de ampliao da participao social no Brasil, nos trs nveis da Federao.
A vitalidade da participao no nvel nacional uma das novidades do processo
conferencista. Os experimentos participativos no pas, geralmente de tamanho
restrito e limitados esfera local, refletiam, at ento, o diagnstico da teoria
poltica sobre os limites que a escala1 impe incluso dos cidados nas decises
governamentais. Conforme argumenta Robert Dahl (2001, p. 125), quanto
mais cidados uma unidade democrtica contm, menos esses cidados podem
participar diretamente das decises do governo e mais eles tm de delegar a outros
essa autoridade. As conferncias, deste modo, so uma maneira inovadora de
efetivar a participao nacional em sociedades complexas e plurais. A presena
de etapas preparatrias e de um processo escalonado municipal, regional e
estadual so algumas das caractersticas que viabilizam a participao nacional.
A partir de distintos momentos de deliberao, que se articulam de um nvel a
outro, diferentes temas so tratados e atores envolvidos. Tal dinmica possibilita
a construo coletiva de diretrizes nacionais para uma determinada poltica pblica,
a partir da interao de atores sociais e governamentais, com distintas experincias
participativas, temticas e de gesto. Dados do governo federal estimam que mais
de 5 milhes de pessoas tenham participado nas diferentes etapas (Brasil, 2010).
No obstante o xito da participao cidad, este trabalho defende que o
dilema da escala resolvido parcialmente. Quanto maior o nvel de realizao da
conferncia, menos o cidado participa diretamente e mais a autoridade delegada
a representantes. A diferena em relao ao pressuposto dahlsiano da primazia da
representao em contextos de larga escala que a representao nas conferncias
no exercida apenas por atores governamentais, devidamente autorizados pelo
voto de todos. A sociedade civil tambm atua como representante, o que aponta
1. Considerando a extenso territorial, o nmero de pessoas envolvidas, o tempo para se tomar decises e a comple-
xidade das questes nas sociedades modernas.
174 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
para dois problemas centrais que precisam ser enfrentados na compreenso das
conferncias: i) como se d a incluso destes atores; e ii) quais so as possibilidades
de controle democrtico. O presente captulo se ocupa destas questes, visto que
a qualidade da representao impacta na efetividade das conferncias. Lembrando
que, entre as apostas dos autores deste livro, as conferncias so vistas como
espaos de expresso da pluralidade de demandas sociais e de democratizao das
relaes entre Estado e sociedade. Embora no seja objeto deste texto avaliar a
efetividade das conferncias na proposio de polticas pblicas, plausvel afirmar
que a definio de quem e como se representa central para a democratizao
deste experimento.
O olhar para esta experincia especfica de representao da sociedade civil no
Brasil insere-se num debate mais amplo na academia, que aponta para as dinmicas
de representao geradas pela participao. Apesar das aproximaes com estes estu-
dos, este estudo considera que as instituies participativas (IPs) no pas demandam
uma interpretao diferenciada da legitimidade da representao. O estabelecimento
de uma agenda de pesquisa da relao entre representao e conferncias precisa
considerar suas diferenas em relao s esferas informais de mobilizao e presso
sociais geralmente foco da literatura internacional. Entre elas esto a presena
de um processo de autorizao de seus representantes, que, apesar de limitado,
distinto da simples apresentao voluntria de atores para participar do poder deli-
berativo, o qual envolve discusso e deciso; e de um sistema formal de incluso de
arenas e atores, que pode contribuir para a articulao com o representado.
O captulo divide-se em trs sees, alm desta introduo. Na segunda
seo, apresenta o debate terico contemporneo sobre representao poltica e
os elementos centrais que justificam uma mudana de rota em relao exclusi-
vidade da representao eleitoral e da esfera do Estado como local de tomada de
decises. Na terceira, reflete sobre as conferncias nacionais (CNs), ressaltando
os desafios para incluso da pluralidade a partir de suas especificidades no campo
da produo e proposio de polticas pblicas. Para responder primeira ques-
to sobre a forma de incluso dos atores, prope quatro indicadores de anlise,
que visam captar a capacidade de as conferncias inclurem a pluralidade social.
Como se ver na discusso terica, a tenso entre representao e representati-
vidade grau em que decises refletem os interesses da sociedade um dos
dilemas contemporneos que esto no horizonte dos processos participativos. Em
relao segunda questo, o controle democrtico do representante, o artigo pro-
pe avaliar o relacionamento e a articulao deliberativa entre atores e diferentes
esferas, tomando como referncia a discusso atual da teoria de sistemas delibera-
tivos (Mansbridge et al., 2012). A organizao federativa e sistmica das polticas
pblicas no pas, com diferentes graus de organizao entre as reas de polticas,
uma caracterstica que no pode ser desprezada na avaliao da interao que
Representao Poltica e Conferncias 175
ocorre entre IPs, Estado e sociedade. Na seo conclusiva, o trabalho defende que
a tentativa de avaliar a legitimidade das conferncias est fadada a um debate est-
ril se concentrada na presena ou ausncia de autorizao, o que no implica em
desateno aos processos de incluso e controle democrtico. Entender as espe-
cificidades e diferentes funes das conferncias um passo inicial para a criao
de uma agenda pblica de aperfeioamento da representao, entendida em sua
dinmica processual e contingente.
A proposta metodolgica deste texto tanto normativa sugerir dimenses
para compreenso da legitimidade democrtica das conferncias, a partir de sua
capacidade de expressar a pluralidade social quanto emprica apontar preli-
minarmente como estes processos esto se desenvolvendo. Para isto, utiliza dados
secundrios de pesquisas de uma variedade de autores e centros de investigao.
2. De acordo com Habermas (2003, p. 143), o princpio D do discurso explica o ponto de vista sob o qual possvel
fundamentar imparcialmente uma norma de ao, haja vista que est fundado em condies simtricas de reconheci-
mento de formas de vida estruturadas comunicativamente. Logo, o resultado de um processo deliberativo entre atores
da sociedade civil seria legtimo por incluir todos os afetados na produo das normas. A validade da democracia est
relacionada ao processo de argumentao entre indivduos que se reconhecem como iguais na utilizao da lingua-
gem. O bem comum emerge do assentimento da pluralidade de atores participantes. O problema , quando se olha
para os espaos de expresso da sociedade civil, nem todas as pessoas afetadas pelas decises esto envolvidas na sua
produo e deliberao, colocando desafios s concepes clssicas da democracia deliberativa sobre a legitimidade
das discusses na esfera pblica.
Representao Poltica e Conferncias 177
3. Concebida inicialmente como controle social do Estado e suas aes, a sociedade civil agora precisa prestar contas
ao pblico ao qual representa e que ser beneficirio de polticas por ela defendida e deliberada.
180 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
4. Uma das diferenas da denominao de Pogrebinschi e Santos (2010) em relao definio de Teixeira, Souza
e Lima (2011) que aqueles no excluram de sua classificao as conferncias que foram convocadas pelo Poder
Legislativo 8a e 10a Conferncia de Direitos Humanos.
5. Alguns resultados destas pesquisas foram apresentados na oficina Conferncias Nacionais: evoluo, caractersticas
e efetividade, a qual foi uma iniciativa decorrente da parceria entre a Diretoria de Estudos sobre Estado, Instituies
e Democracia (Diest) do Ipea e o Projeto Democracia Participativa da Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
A oficina foi realizada nos dias 25 e 26 de agosto de 2011, no Ipea, em Braslia (DF).
Representao Poltica e Conferncias 183
6. Aquicultura e Pesca (2009); Assistncia Social (2009); Cidades (2003); Comunicao (2009); Cultura (2010); Defesa
Civil e Assistncia Humanitria (2010); Desenvolvimento Rural Sustentvel e Solidrio (2008); Direitos da Pessoa com
Deficincia (2008); Direitos da Pessoa Idosa (2009); Direitos Humanos (2008); Economia Solidria (2010); Educao
(2010); Educao Bsica (2008); Educao Escolar Indgena (2009); Educao Profissional Tecnolgica (2006); Esporte
(2010); Gesto do Trabalho e da Educao na sade (2006); Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais (2008);
Juventude (2008); Medicamentos e Assistncia Farmacutica (2003); Meio Ambiente (2008); Polticas Pblicas para
Mulheres (2007); Sade (2008); Sade Ambiental (2009); Sade Indgena (2001); Sade Mental (2010); Segurana
Alimentar e Nutricional (2007); e Segurana Pblica (2009). Apenas nos casos da Conferncia das Cidades e da
Conferncia da Sade Indgena, no foi possvel obter os documentos das ltimas edies. Tambm ficaram de fora as
Conferncias de Cincia e Tecnologia e Inovao, Comunidades Brasileiras no Exterior, Direitos da Criana e Adolescen-
te, Promoo da Igualdade Racial, Povos Indgenas, Sade Bucal e Sade do Trabalhador, das quais no se conseguiu
acesso aos documentos por meio de pesquisa na internet.
Representao Poltica e Conferncias 185
7. Minipblicos, para o autor, seriam espaos que renem cidados em deliberaes pblicas organizadas de maneira
autoconsciente, conectando atores da sociedade civil e do Estado.
8. importante lembrar que a ausncia de etapas municipais ou estaduais no impede a realizao da conferncia nacional.
186 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
9. Importante ressaltar que Silva no faz a diferenciao entre conferncias a partir dos critrios elencados por Teixeira,
Souza e Lima (2011), incluindo, desse modo, em seu estudo, anlise das Conferncias Nacionais de Arranjos Produtivos
Locais, da Conferncia InfantoJuvenil pelo Meio Ambiente e da 10a Conferncia de Direitos Humanos.
Representao Poltica e Conferncias 187
TABELA 1
Nvel de escolaridade dos participantes por etapa da conferncia
(Em %)
Etapas das conferncias
Nvel de escolaridade
Local/Regional Municipal Estadual Nacional
10. O rendimento mdio mensal real de todos os trabalhos das pessoas de dez anos ou mais de idade, ocupadas e
com rendimento, foi estimado em R$ 1.106,00, o que correspondia, no ano de 2009, a um pouco mais de dois salrios
mnimos (IBGE, 2011).
Representao Poltica e Conferncias 191
TABELA 2
Renda familiar dos participantes por etapa da conferncia
(Em %)
Etapas das conferncias
Renda familiar
Local/Regional Municipal Estadual Nacional
11. De acordo com pesquisa dos autores, esta modalidade foi adotada na comunicao, cultura, defesa civil e assistn-
cia humanitria, direitos humanos, esporte e segurana pblica.
198 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
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Representao Poltica e Conferncias 201
1 INTRODUO
H quase trs dcadas, teve incio no pas a formao de um sistema participativo
inovador, diversificado e amplo, institudo no mbito de diversas polticas pbli-
cas, em centenas de municpios, estados e no nvel nacional. O marco inicial deste
processo foi a redemocratizao do pas em 1985, seguida pela promulgao da
Constituio Federal de 1988, a qual garantiu a participao popular por meio de
mecanismos tradicionais como o voto e criou as condies para a instituio de
diversos arranjos participativos inovadores, tais como o oramento participativo
e os conselhos de poltica.
Na dcada de 1990, essas instituies se proliferaram no nvel local, notada-
mente em municpios e estados governados por coalizes de esquerda. A partir de
2003, com a eleio do presidente Lula, este processo foi ampliado para o nvel
nacional, sobretudo, por meio da criao de treze novos conselhos de poltica pblica
(Moroni, 2005) e da realizao de conferncias de polticas pblicas. No total,
foram 74 conferncias sobre quarenta polticas pblicas distintas entre
2003 e 2010.
A princpio, a ampliao da participao social para o nvel nacional por meio
da realizao de conferncias provocou desconfiana por parte de representantes da
sociedade civil em relao efetividade destes espaos enquanto influenciadores das
decises tomadas pelos atores polticos aps os encontros. Acreditava-se que as
conferncias constituam, exclusivamente, espaos de interlocuo entre governo
e sociedade civil, e no de proposio de diretrizes de polticas, o qual consistiria no
principal objetivo das conferncias (Moroni, 2005; Moroni e Ciconello, 2005).
Respostas contrrias desconfiana inicial e favorveis realizao de con-
ferncias foram dadas, recentemente, pelos estudos de Avritzer (2012), Petinelli
(2011) e Pogrebinschi e Santos (2011). O primeiro mostrou, a partir de entre-
vistas, que um nmero expressivo de participantes das conferncias acredita que
208 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1. Esse nmero alto se justifica na medida em que as polticas para as mulheres apresentam um alto grau de interse-
torialidade e descentralizao, como ser mostrado na seo seguinte.
2. Os quatro eixos temticos referem-se aos quatro programas formulados pela Secretaria Especial de Aquicultura e
Pesca (SEAP) para compor o Plano Plurianual (PPA) 2008-2011 e aprovados pelo Congresso Nacional para a execuo
neste quadrinio.
Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 211
3. Esses programas foram criados aps a 2a Conferncia Nacional de Aquicultura e Pesca (CNAP), em decorrncia, em
certa medida, das recomendaes aprovadas neste encontro.
212 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 1
Recomendaes da 2a CNAP incorporadas parcial e integralmente
nos programas da SEAP (2008-2011)
(Em %)
53
60 40
47
4. Esses programas foram criados aps a 2a CNAP, em decorrncia, em certa medida, das recomendaes aprovadas
neste encontro.
Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 213
TABELA 1
Recomendaes da 2a CNAP: efeito segundo competncia
(Em nmeros absolutos)
Efeito
Competncia Total
Nulo Parcial Integral
Compartilhada 47 14 14 75
Exclusiva da SEAP 149 48 56 253
Total 196 62 70 328
GRFICO 2
Recomendaes da 3a CNCTI incorporadas parcial e integralmente
nos programas do Plano de Ao do MCTI (2007-2010)
(Em %)
60 40 36,5 63,5
TABELA 2
Recomendaes da 3a CNCTI: efeito segundo competncia
(Em nmeros absolutos)
Efeito
Competncia Total
Nulo Parcial Integral
Compartilhada 68 12 28 108
GRFICO 3
Recomendaes da 1a CNPM incorporadas parcial e integralmente
no 1o PNPM (2004-2007)
(Em %)
31
28 72
69
TABELA 3
Recomendaes da 1a CNPM: efeito segundo competncia
(Em nmeros absolutos)
Efeito
Competncia Total
Nulo Parcial Integral
Compartilhada 11 11 21 43
Exclusiva da SPM 4 1 6 11
Total 15 12 27 54
QUADRO 1
Impacto esperado do contexto poltico sobre a efetividade
da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Impacto esperado sobre a efetividade
Varivel independente Indicadores
2a CNAP 3a CNCTI 1a CNPM
Vontade poltica + + +
Projetos polticos da sociedade civil e poltica + + +
Contexto poltico
Tipo de relao entre a sociedade civil e a
+ + +
sociedade poltica
Elaborao da autora.
5. Essa poltica foi includa no processo de descentralizao administrativa das atribuies do governo federal para os
governos municipais e estaduais, implementado ao longo da dcada de 1980 no pas (Arretche, 1999).
224 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
QUADRO 2
Impacto esperado da natureza da poltica sobre a efetividade
da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Impacto esperado sobre a efetividade
Varivel independente Indicadores
2a CNAP 3a CNCTI 1a CNPM
Grau de intersetorialidade +- + -
Natureza da poltica
Grau de descentralizao +- + -
Elaborao da autora.
Alm disso, esse processo criou uma sociedade civil polarizada, composta por
dois grupos com demandas e projetos polticos distintos e em constante disputa
poltica e econmica, o que faz com que a sociedade civil da rea de aquicultura e
pesca apresente um grau baixo de unidade entre seus grupos.
QUADRO 3
Impacto esperado da organizao da sociedade civil sobre
a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Impacto esperado sobre a efetividade
Varivel independente Indicadores
2 CNAP
a
3a CNCTI 1a CNPM
Processo de formao - - +
Organizao da sociedade civil Relao com o Estado - - +
Grau de unidade - + +-
Elaborao da autora.
230 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
6. As informaes contidas nesta subseo foram obtidas a partir de Brasil (2004c) e Arago (2005a; 2005b).
Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 231
QUADRO 4
Impacto esperado do desenho institucional sobre
a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM
Dinmica representativa + - +
Desenho institucional
Dinmica participativa + - +
Elaborao da autora.
QUADRO 5
Impacto esperado da natureza da poltica, da organizao da sociedade civil e do
desenho institucional da conferncia sobre a efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a
CNPM
Impacto esperado sobre a efetividade
Variveis independentes Indicadores
2 CNAP
a
3a CNCTI 1a CNPM
Vontade poltica + + +
Projetos polticos da sociedade civil e poltica + + +
Contexto poltico
Tipo de relao entre a sociedade civil e a
+ + +
sociedade poltica
Grau de intersetorialidade +- + -
Natureza da poltica
Grau de descentralizao +- + -
Processo de formao - - +
Organizao da sociedade
Relao com o Estado - - +
civil
Grau de unidade - + +-
Dinmica representativa + - +
Desenho institucional
Dinmica participativa + - +
Total 6 6 7,5
Elaborao da autora.
4 CONSIDERAES FINAIS
As conferncias de polticas pblicas tornaram-se as principais instncias de produo
de diretrizes e avaliao de polticas pblicas no mbito federal durante os governos
Lula. No obstante, pouco ainda se sabe acerca da efetividade destas instncias
enquanto espaos de influncia das decises tomadas pelo governo aps os encontros.
Este captulo buscou contribuir nesse sentido ao aferir e explicar as diferenas
na efetividade da 2a CNAP (2006), da 3a CNCTI (2005) e da 1a CNPM (2004).
A hiptese testada foi a de que a efetividade das conferncias depende da maneira
pela qual contexto poltico, natureza da poltica pblica, organizao da sociedade
civil e desenho institucional da conferncia se combinam, tudo mais constante.
A efetividade da 2a CNAP, 3a CNCTI e 1a CNPM foi avaliada pelos efeitos das
recomendaes destas conferncias sobre as polticas formuladas e executadas pela
SEAP, pelo MCTI e pela SPM, de maneira exclusiva ou compartilhada com outros
ministrios ou entes da Federao, aps os encontros. Para tanto, o captulo compa-
rou o contedo das recomendaes aprovadas nestas conferncias com o contedo
dos programas de poltica formulados por seus ministrios aps os encontros.
Por meio de anlise qualitativa e quantitativa, o trabalho chegou s consta-
taes listadas a seguir.
Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 237
REFERNCIAS
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Contexto Poltico, Natureza da Poltica, Organizao da Sociedade Civil e Desenho Institucional 239
1 INTRODUO
As conferncias nacionais de polticas pblicas constituem hoje certamente o mais
inovador experimento participativo realizado no Brasil, e muito contribuem para,
ao lado das j mais conhecidas e estudadas experincias do oramento participativo
e dos conselhos municipais, afirmar a vocao do pas para prticas democrticas
de empoderamento da cidadania e de formas socialmente compartilhadas de gesto
da coisa pblica. Tal como as demais inovaes democrticas brasileiras, as confe-
rncias nacionais colocam em pauta as j conhecidas gramticas da representao,
da participao e da deliberao. Mas no o fazem sem algumas singularidades, as
quais definitivamente respondem por seu potencial inovador e democrtico.
Em primeiro lugar, as conferncias so, como o seu nome indica, nacionais,
desafiando, assim, o conhecido argumento de que a participao s possvel em
pequena escala, ou seja, no nvel local (Pateman, 1970; Dahl, 1971; Mansbridge,
1980; Przeworski, 2010). No apenas as conferncias nacionais transcendem as
fronteiras geogrficas do espao local, como tambm superam os seus limites
substantivos. Ao facultar que a participao se exera em escala nacional, as
conferncias nacionais favorecem que os interesses nelas representados tambm
o sejam, o que garante que o procedimento conduza ao seu principal escopo:
a formulao de diretrizes para polticas pblicas nacionais. Entretanto, reconhe-
cendo que no espao local que os cidados se encontram e que de l, portanto,
que suas demandas surgem, as conferncias nacionais no consistem seno no
ponto de culminncia de um processo que se inicia nos municpios com as
conferncias municipais , passa pelos estados com as conferncias estaduais ,
e ainda, muitas vezes, envolve etapas que transcendem quaisquer divises geo-
polticas com as conferncias livres e virtuais. O carter aberto e eletivo das
conferncias municipais permite no apenas que qualquer questo local possa ser
levada etapa nacional, como tambm que qualquer cidado possa l ser o seu
representante. As conferncias nacionais tm, assim, a potencialidade de fazer de
problemas locais solues nacionais.
244 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 1
Distribuio de conferncias nacionais por conjunto temtico (1988-2009)
(Em %)
14
25
16
25
16
4
Sade Estado, economia e desenvolvimento
Minorias Educao, cultura, assistncia social e esporte
Meio ambiente Direitos humanos
1. De acordo com dados da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica (SGPR) rgo do governo responsvel pelo
relacionamento e pela articulao com as entidades da sociedade civil e pela criao e implementao de instrumentos
de consulta e participao popular de interesse do Poder Executivo, como o caso das conferncias e dos conselhos
nacionais , foram realizadas no Brasil, entre 1988 e 2009, 92 conferncias nacionais. Destas, considera-se que somente
oitenta satisfazem os trs critrios mnimos que permitem avaliar seus resultados e mensurar seus efeitos, quais sejam:
i) deliberativas, so as conferncias que registrem a realizao de atividades deliberativas, envolvendo discusso desdo-
brada ou no em grupos de trabalho, comisses, eixos temticos, painis ou outros formatos que envolvessem debate e
priorizao de propostas e deciso por meio da realizao de uma plenria final, na qual seus resultados fossem vo-
tados e aprovados pelos participantes , voltadas para a finalidade de formulao de diretrizes para as polticas pblicas;
ii) normativas, so as conferncias que produzem um documento final seja na forma de um relatrio, seja na forma de
um conjunto de resolues em separado resultante das deliberaes ocorridas em suas vrias instncias, posteriormente
votado e aprovado em plenrias temticas ou plenria final que congregasse todos os participantes com direito a voto; e
iii) nacionais, so as conferncias que, partindo do local, atendem ao escopo de gerar insumos voltados formulao de
polticas pblicas para o pas, sendo precedidas de etapas intermedirias, como as conferncias municipais, estaduais ou
regionais, ou ainda as conferncias livres e virtuais. Ver, a respeito desta classificao, Pogrebinschi e Santos (2011). Vale
ressalvar que todas as conferncias passveis de serem classificadas como pertencentes ao conjunto temtico minorias
satisfazem estes trs critrios e encontram-se contempladas neste captulo.
Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios 247
GRFICO 2
Conferncias de minorias: evoluo
4
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
GRFICO 3
Conferncias de minorias no governo Lula
(Em %)
31
69
Minorias Outros
Fonte: dados da pesquisa.
Elaborao da autora.
TABELA 1
Conferncias nacionais de minorias
Grupos Conferncia nacional Quantidade
Jovens Juventude 1
em aes e programas especficos para dois subgrupos: o das crianas e o dos adoles-
centes os quais, por sua vez, no coincidem exatamente com os jovens, cujas polticas
passaram a ser objeto especfico de conferncias nacionais em 2008 justamente com
o escopo de ampliar o grupo beneficiado pelas polticas formuladas no mbito do
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), que apenas inclui os jovens de at 18 anos.
Ademais, as conferncias nacionais de direitos da criana e do adolescente
deliberam polticas especficas para crianas e adolescentes com deficincia e crian-
as e adolescentes negros, assim como a 1a Conferncia Nacional da Juventude, de
2008, deliberou polticas especficas para jovens negros, jovens deficientes, jovens
mulheres e jovens LGBT. O mesmo acontece nas conferncias nacionais de polticas
pblicas para mulheres, nas quais so deliberadas diretrizes para mulheres negras,
mulheres ndias, mulheres jovens, entre outras. Tambm as conferncias nacionais
de direitos das pessoas com deficincia deliberam polticas setoriais inclusivas para
cegos, surdos, mudos, deficientes fsicos e, entre estes ltimos, cadeirantes.
Os exemplos citados indicam que: i) as polticas de minorias tendem a ser
transversais em seu contedo; ii) as conferncias nacionais de minorias constituem
espao de deliberao de polticas especficas para determinados grupos minorit-
rios definidos pelas suas singularidades, mas tambm de polticas setoriais inclusivas
de carter inerentemente transversal; e iii) os grupos sociais e culturais minoritrios
participam e se fazem representar no apenas nas conferncias nacionais destinadas
deliberao de polticas que lhes so especficas, mas tambm em outras que tra-
tam prioritariamente de polticas destinadas a outras minorias sociais e culturais.
O ltimo argumento citado , na verdade, extensvel tambm s conferncias
nacionais pertencentes a outros conjuntos temticos, isto , que no se destinam
a deliberar polticas para grupos sociais e culturais minoritrios. assim que, por
exemplo, na Conferncia Nacional de Educao, em 2010, foram deliberadas dire-
trizes para polticas destinadas ao acesso dos negros e dos ndios nas universidades,
extenso do sistema nacional de educao aos quilombolas, entre outras polticas
setoriais destinadas a promover a incluso de grupos minoritrios. Outra rea de
poltica universal objeto de deliberao em conferncias nacionais que sistematica-
mente aprovam diretrizes que contemplam demandas de minorias a sade, que,
desde 1992, refora polticas com objetivo de, por exemplo, promover a reviso dos
currculos profissionais adequando-se s caractersticas tnico-culturais das popula-
es, especialmente dos povos indgenas. Este ltimo grupo, a propsito, conta com
conferncias especficas nas reas de sade e educao: a Conferncia Nacional de
Sade Indgena que existem desde 1986 e a Conferncia Nacional de Educao
Escolar Indgena que teve a sua primeira edio em 2009.
As diretrizes aprovadas em conferncias nacionais que tm por objeto a
deliberao de polticas universais, como as de educao em suas vrias categorias:
Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios 251
Quadro1
Conferncias nacionais de direitos humanos
Grupos Conferncia Anos
1996
1997
1998
1999
2000
Negros, mulheres, ndios, idosos, pessoas com
Direitos Humanos 2001
deficincia, jovens, crianas e adolescentes, LGBT
2002
2003
2004
2006
2008
TABELA 2
Diretrizes de minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos
Total de diretrizes Mdia das diretrizes Total de diretrizes
Ano da conferncia
de minorias de minorias (%) da conferncia
2004 89 50,0 178
2006 19 44,2 43
2008 275 36,8 748
Total 383 39,5 969
TABELA 3
Diretrizes de minorias nas conferncias nacionais de direitos humanos
Diretrizes administrativas Diretrizes administrativas Diretrizes legislativas Diretrizes legislativas
Ano
minorias minorias (%) minorias minorias (%)
2004 54 60,7 35 39,3
2006 7 36,8 12 63,2
2008 197 71,6 78 28,4
Total 258 67,4 125 32,6
Foi apenas em 2008 que a sociedade civil assumiu novamente as rdeas das
conferncias nacionais de direitos humanos ao lado do governo, fazendo-se mais
presente do que nunca. Com 60% de delegados representando a sociedade civil e
40% representando o poder pblico, a 11a CNDH teve preliminarmente aprovado
junto de seu Regimento Interno um documento orientador para a sociedade civil
presente nas conferncias estaduais e distrital dos direitos humanos, instncias nas
quais seriam escolhidos os delegados para a etapa nacional. Este documento buscava
atender ao Artigo 8o do Regimento Interno da conferncia, que, em seu pargrafo
primeiro, determinava que dentre os representantes da sociedade civil, fica reser-
vada a cota mnima de 1/3 (um tero) a delegados(as) que pertenam a grupos e
movimentos historicamente vulnerveis e vtimas de violao de direitos humanos.
Explicando que a deciso do estabelecimento de cotas foi tomada com base no
princpio de garantir a participao democrtica de todos os segmentos e grupos
sociais na 11a Conferncia Nacional dos Direitos Humanos e na constatao pro-
veniente das edies anteriores sobre a necessidade de ampliar a representatividade
dos diversos grupos e segmentos sociais, o documento prov alguns exemplos, afir-
mados explicitamente como no exaustivos, de quais seriam os grupos historica-
mente discriminados e/ou vulnerveis que se beneficiariam da cota mnima de um
tero do nmero total de delegados representantes da sociedade civil.
So, na verdade, trs os exemplos contidos no referido documento de grupos
historicamente discriminados e/ou vulnerveis: populao negra (movimento negro);
populao indgena (organizaes e movimentos indgenas); e grupos e movimen-
tos com histrico de violao de direitos sendo estes ltimos descritos como
grupos e movimentos que em razo de caractersticas pessoais (grupos LGBT, pes-
soas com deficincia, pessoas idosas), caractersticas culturais/religiosas (ciganos/as,
comunidades de terreiro) ou em razo de diversos contextos scio-histrico, terri-
torial e econmico (extrativistas, seringueiros, ribeirinhos, caiaras, quebradeiras de
coco, quilombolas), tm maiores dificuldades de participao e acesso a direitos.
Assegurada, portanto, a sua participao na maior e mais democrtica
CNDH j realizada, os grupos minoritrios que desde 2003 vinham se fortale-
cendo nas conferncias nacionais destinadas deliberao de polticas voltadas
para as suas especificidades, asseguraram tambm a sua representao: um n-
mero expressivo das resolues e diretrizes para polticas pblicas aprovadas pelo
plenrio da 11a CNDH trata especificamente das demandas dos grupos historica-
mente discriminados e/ou vulnerveis.
Foram aprovadas na 11a CNDH 36 diretrizes, 702 resolues e dez moes,
deliberaes das quais, pode-se afirmar depois de devida anlise, 279 tm carter
legislativo isto , demandam, a fim de serem realizadas, interveno do Poder
Legislativo e 469 tm natureza administrativa ou seja, requerem, a fim de
256 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
TABELA 4
11a CNDH: diretrizes de minorias
Natureza das deliberaes Direitos humanos em geral Minorias Mdia minorias (%)
Legislativa 201 78 27,9
Administrativa 272 197 42,0
Total 473 275 36,8
2. H excees, ou seja, anos em que a mdia cai consideravelmente. Foi o que acontece, por exemplo, em 1998,
quando a 3a CNDH tinha por objetivo apenas a reviso do Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH) promulgado
em 1996 , e em 1999 e 2003, quando as 4a e 8a conferncias, respectivamente, tinham por objetivo deliberar sobre
polticas de segurana pblica. Cabe lembrar que, naqueles momentos, a segurana pblica no era uma rea de pol-
tica objeto de conferncia nacional, o que s veio a acontecer em 2009, com a 1a Conferncia Nacional de Segurana
Pblica (CONSEG).
Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios 257
TABELA 5
Conferncias de minorias: natureza das deliberaes
Diretrizes Diretrizes
Diretrizes Diretrizes Total de
Conferncia Ano administrativas legislativas
administrativas legislativas diretrizes
(%) (%)
2006 164 58,6 116 41,4 280
Direitos da pessoa idosa
2009 7 53,8 6 46,2 13
Direitos da pessoa 2006 182 60,3 120 39,7 302
com deficincia 2008 40 81,6 9 18,4 49
LGBT 2008 96 62,7 57 37,3 153
Povos indgenas 2006 96 45,3 116 54,7 212
Polticas pblicas 2004 75 56,0 59 44,0 134
para as mulheres 2007 379 74,8 128 25,2 507
2003 128 88,9 16 11,1 144
Direitos da criana 2005 60 72,3 23 27,7 83
e do adolescente 2007 24 70,6 10 29,4 34
2009 61 55,0 50 45,0 111
2005 1.020 95,5 48 4,5 1.068
Promoo da igualdade racial
2009 745 87,6 105 12,4 850
Juventude 2008 81 53,6 70 46,4 151
Total 3.158 77,2 933 22,8 4.091
Fonte: dados da pesquisa.
Elaborao da autora.
258 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 4
Decretos presidenciais sobre minorias e direitos humanos (2003-2010)
250
200
150
100
50
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010
Fonte: dados da pesquisa.
Elaborao da autora.
3. Como disse o presidente Lula em entrevista ao portal Terra: Todas as polticas minhas so decididas (...). J foram
72 conferncias nacionais, conferncias que comeam l no municpio, vo para o Estado e vm pra c. De algumas
conferncias participaram 300 mil pessoas at chegar na conferncia nacional. E a ns decidimos as polticas pbli-
cas (Lula..., 2010).
Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios 263
4. Os dados do grfico 4 foram gerados a partir do cruzamento do contedo de diretrizes aprovadas nas conferncias
nacionais e decretos promulgados pelo Poder Executivo federal entre janeiro de 2003 e setembro de 2010. Quanto
s diretrizes, foram consideradas aquelas de natureza administrativa aprovadas nas conferncias de minorias, alm
das diretrizes sobre minorias aprovadas nas conferncias nacionais de direitos humanos que tambm possuem carter
administrativo. Com base no contedo deste conjunto de diretrizes, identificaram-se quais decretos presidenciais promul-
gados no perodo que tratam das mesmas demandas, e com o mesmo sentido aprovado nas mencionadas conferncias
nacionais. Naturalmente, um mesmo decreto presidencial pode corresponder a mais de uma diretriz, porm, no grfico 4,
cada decreto foi contado apenas uma vez.
5. Para 2010, identificaram-se 206 decretos, porm os dados no abrangem os trs ltimos meses do referido ano.
264 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 5
Projetos de lei por conjuntos temticos filtro qualitativo
(Em %)
14
35
18
8
20
6. Os dados sobre o Poder Legislativo quantidade de projetos de lei (PLs), propostas de emenda Constituio (PECs),
leis ordinrias, leis complementares e emendas constitucionais utilizados nesta parte do captulo foram gerados a partir
de um banco de dados sobre diretrizes das conferncias nacionais consideravelmente menor do que o utilizado nas partes
anteriores deste texto. O Isegoria, banco de dados utilizado nesta parte deste captulo, foi montado em momento anterior
ver Pogrebinschi e Santos (2011) e compreendia apenas 349 diretrizes legislativas para todas as vinte conferncias de
minorias e 518 para todas as onze conferncias nacionais de direitos humanos. Os dados sobre diretrizes das conferncias
nacionais mencionados nas partes anteriores deste trabalho constam de atualizao e ampliao do banco anterior
infelizmente ainda carentes de oportunidade de serem incorporados ao sistema Isegoria, que foi construido pela autora
deste captulo com apoio da Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia e encontra-se acessvel na
internet desde maio de 2010 (www.mj.gov.br/isegoria). O novo banco de dados, que seguiu nova metodologia para a
classificao das diretrizes das conferncias nacionais do que aquela usada no Isegoria, ultrapassa, conforme j restou
demonstrado antes, 4.091 diretrizes, das quais 933 tm natureza legislativa sendo que, na contagem utilizada para
este captulo, so consideradas apenas as conferncias nacionais realizadas desde 2003 e foram excludas do conjunto
temtico minorias as conferncias nacionais de comunidades brasileiras no exterior, contabilizando-se, assim, quinze
conferncias das quais foram classificadas as diretrizes aludidas nas pginas precedentes.
268 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 6
Leis e emendas por conjuntos temticos filtro qualitativo
(Em %)
12
10
43 0
18
17
GRFICO 7
Leis, projetos de leis e propostas de emendas Constituio sobre
minorias e direitos humanos filtro qualitativo (1997-2009)
70
60
50
40
30
20
10
0
1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
7. Decerto, o ano de 2009 padece de alguma atipicidade no contexto desta anlise. Como o levantamento de dados
foi realizado neste ano, e a cada sesso legislativa os projetos devem ser reapresentados a fim de no se tornarem
inativos, de se esperar que seja o ano com maior nmero de resultados. Por seu turno, enquanto os anos anteriores
do intervalo de tempo analisado foram considerados em seus doze meses, 2009 foi analisado apenas at o seu terceiro
trimestre, ficando de fora dos dados todos os projetos porventura apresentados nos quatro ltimos meses do ano.
Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios 271
GRFICO 8
Leis e emendas Constituio sobre minorias e direitos humanos
pertinncia temtica (1997-2009)
30
25
20
15
10
0
1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009
Leis e emendas
Fonte: dados da pesquisa.
Elaborao da autora.
reduzindo-se ao patamar existente antes de 2001. Uma anlise mais acurada do real
potencial de impacto das conferncias nacionais na produo legislativa dependeria
de informaes precisas sobre o tempo mdio de tramitao dos projetos de lei
e propostas de emenda Constituio no Congresso Nacional no perodo trata-
do. Uma anlise qualitativa tambm permitiria ver se as leis e emendas aprovadas
resultam de projetos apresentados antes ou depois das conferncias nacionais em
questo. Isto permitiria verificar a incidncia das hipteses ii e iii, apresentadas
anteriormente, isto , saber em que medida, no que toca legislao aprovada pelo
Congresso, as conferncias nacionais so bem-sucedidas em pautar a sua agenda,
impelindo-o a deliberar sobre determinados temas em determinados momentos, e
inserir novos temas que no se encontravam em apreciao.
A despeito dos limites das ferramentas disponveis para analis-lo, o gr-
fico 8 apresenta 2008 como o ano com o ndice maior de resultados. Como j
estimou-se que, em funo da divulgao de seus relatrios finais, as conferncias
nacionais exeram seus efeitos nos anos posteriores sua realizao e, somado a
isto, parece factvel pressupor que o trmite mdio de um projeto at sua con-
verso em lei no seja menor do que um ano, soa razovel supor que uma confe-
rncia nacional realizada em 2006 possa levar aprovao de uma lei ou emenda
Constituio para os quais os procedimentos e quoruns necessrios so ainda
mais rgidos , cujo projeto foi baseado em suas diretrizes, em 2008. Por sua vez,
restam as situaes nas quais os projetos de leis so anteriores s conferncias e
estas precipitam a sua aprovao, acelerando o tempo mdio de tramitao. Estes
casos no so nada desprezveis, tendo em vista que as diretrizes de natureza legis-
lativa, como restou demonstrado com alguns exemplos ao longo deste captulo,
em larga medida demandam justamente a aprovao de projetos de leis que j se
encontram em trmite no Congresso Nacional.
Sabendo-se que a partir de 2004 que os novos temas relativos s minorias so
introduzidos como objeto de conferncia nacional, somando-se s conferncias de
direitos humanos e de direitos da criana e do adolescente que vinham sendo
realizadas desde 1996 em carter anual e bianual, respectivamente. Em 2004,
passam a integrar o universo temtico das conferncias nacionais as polticas
pblicas para mulheres, seguidas, em 2005, das polticas de promoo da igualdade
racial, em 2006, das polticas para idosos, pessoas deficientes e povos indgenas
e, em 2008, das polticas para gays, lsbicas bissexuais, transexuais e travestis, e
tambm para a juventude. Se, por um lado, sabe-se que uma das principais
reivindicaes legislativas desta ltima, a 1a Conferncia Nacional de Juventude,
s veio a se materializar em 2010, com a aprovao da chamada PEC da Juventu-
de, por outro, sabe-se tambm que a converso em lei de diversos projetos de lei
apoiados na forma de diretrizes legislativas pela 1a Conferncia Nacional de Gays,
Lsbicas, Bissexuais, Transexuais e Travestis por exemplo, aprovar imediatamente
Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios 273
REFERNCIAS
BARBER, B. Strong democracy: participatory politics for a new age. Berkeley:
University of California Press, 1984.
BRASIL. Decreto no 4.885, de 20 de novembro de 2003. Dispe sobre a
composio, estruturao, competncias e funcionamento do Conselho Nacional de
Promoo da Igualdade Racial (CNPIR), e d outras providncias. Braslia:
Congresso Nacional, 2003. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_
03/_ato2004-2006/2004/decreto/d5109.htm>.
______. Decreto no 5.109, de 17 de junho de 2004. Dispe sobre a composio,
estruturao, competncias e funcionamento do Conselho Nacional dos Direitos
do Idoso (CNDI), e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2004.
Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2004/
decreto/d5109.htm>.
______. Decreto no 6.412, de 25 de maro 2008. Dispe sobre a composio,
estruturao, competncias e funcionamento do Conselho Nacional dos Direitos da
Mulher(CNDM), e d outras providncias. Braslia: Congresso Nacional, 2008.
Conferncias Nacionais e Polticas Pblicas para Grupos Minoritrios 277
1 INTRODUO
A multiplicao de experincias de participao social no Brasil foi acompanhada
por um movimento na literatura especializada que se voltou para compreend-
las privilegiando a perspectiva da sociedade civil. Em grande parte, os trabalhos
sobre instituies participativas enfatizaram a tica dos movimentos sociais, das
organizaes civis e de outros atores no governamentais que passaram a atuar
em fruns e instncias formalizados de interao com o Estado. Inicialmente,
os trabalhos ressaltavam os benefcios da conquista de espaos de participao.
Em seguida, observavam com ceticismo as dificuldades de concretizao de ideais
democrticos e, posteriormente, delineavam distintas estratgias de avaliao. Como
consequncia deste itinerrio, at o momento, pouco se considerou a perspectiva
dos gestores pblicos e outros agentes burocrticos envolvidos na implementao
de polticas que incorporam a interao com a sociedade em suas prticas.
O objetivo deste captulo fazer uma anlise exploratria das percepes dos
gerentes de programas federais sobre os mecanismos de participao social, bem como
das suas justificativas para a utilizao destes instrumentos. Em particular, busca-se
compreender os usos, papis e sentidos atribudos por estes atores s conferncias
nacionais. Pergunta-se como atores burocrticos percebem a incidncia de processos
participativos (conferncias) sobre a gesto de programas e aes sob sua responsabi-
lidade, e em que medida as vises e os sentidos atribudos por tais agentes convergem
com os objetivos formalmente estabelecidos para os processos conferenciais.
Para abordar tais questes, recorreu-se a estudos a respeito dos objetivos
declarados nos atos normativos destes mecanismos de participao (Souza,
2012) e a respeito das mltiplas formas de relao entre Estado e sociedade em
mbito nacional (Pires e Vaz, 2012). Utilizaram-se dados oriundos de registros
administrativos de avaliao dos programas federais que compuseram o Plano
Plurianual (PPA) 2008-2011, os quais foram contrastados com informaes
obtidas em regimentos de conferncias nacionais realizadas entre 2003 e 2010.
280 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
1. Em alguma medida, a noo de interface retoma entendimentos j presentes no debate sobre instituies participa-
tivas no Brasil, como o conceito de instituies hbridas (Avritzer e Pereira, 2005).
2. Hevia e Vera (2010, p. 64-65) propem alguns tipos ideais de interfaces: de contribuio, de transparncia, comuni-
cativa, mandatria, de transferncia e cogestionria. A tipologia til para o entendimento, mas necessrio ressaltar
que os prprios autores reconhecem que h imbricao dos tipos na experincia emprica.
Conferncias Nacionais como Interfaces Socioestatais 283
Alm disso, de modo talvez ainda mais relevante para os propsitos desta anlise,
a noo de interface reconhece a possvel diferenciao de perspectivas de sujeitos
sociais e sujeitos estatais sobre os seus prprios encontros. Assim, chama a ateno
para a intencionalidade destes sujeitos ao se relacionarem, isto , os sentidos, as
funes e os papis que atribuem ao esforo de interao. Ainda que possam ser
eventuais, tais interaes no seriam fortuitas, mas reveladoras do encontro destas
distintas perspectivas e intencionalidades, seja de intercmbio, seja de conflito, de
atores sociais e estatais.
3. Os autores agradecem equipe da Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos do MPOG pelo apoio
pesquisa e acesso aos dados. Aproveitam para agradecer a Alexander Vaz pela contribuio fundamental no trata-
mento das informaes.
4. Foram 240 programas em 2009 e 194 em 2010. Deste total, a maior parte refere-se a programas de polticas sociais
(39%) e de infraestrutura e recursos naturais (31%), sendo tambm expressiva a proporo de programas de desenvol-
vimento econmico (19%). Menor proporo tm as reas de garantia de direitos (3%), apoio gesto (4%) e outros
poderes (4%). Entre os 434 programas, apenas 9% no contaram com alguma interface socioestatal.
284 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
6. Teixeira, Souza e Lima (2012, p. 27) indicam que, das 74 conferncias realizadas entre 2003 e 2010, seis contaram
com etapas livres.
Conferncias Nacionais como Interfaces Socioestatais 287
GRFICO 1
Proporo de programas que no utilizaram conferncias (2009-2010)
(Em %)
3 2
5
36
19
35
Fonte: SIGPlan.
Elaborao dos autores.
7. De acordo com pesquisa do Projeto Democracia Participativa (PRODEP) e Vox Populi, mais de 40% da populao
brasileira ouviu falar das conferncias, e 6,5% da populao participaram nas diversas etapas (Avritzer, 2012, p. 12).
288 Conferncias Nacionais: atores, dinmicas participativas e efetividade
GRFICO 2
Programas com e sem conferncias nacionais (2009-2010)
(Em %)
140
120
100
80
60
40
20
0
Desenvolvimento
econmico
Garantia de
direitos
Infraestrutura e
recursos naturais
Outros Poderes
Apoio gesto
Polticas sociais
8. Em 2009 e 2010, foram realizadas 21 conferncias. Foram elas: 1a de Comunicao; 1a de Defesa Civil e Assistncia
Humanitria; 1a de Educao; 1a de Educao Escolar Indgena; 1a de Sade Ambiental; 1a de Segurana Pblica; 1a de Recursos
Humanos da Administrao Pblica Federal; 2a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 2a de Cultura; 2a dos Direitos da
Pessoa Idosa; 2a de Economia Solidria; 3a das Comunidades Brasileiras no Exterior; 3a de Aquicultura e Pesca; 3a do Esporte;
3a Infanto-Juvenil pelo Meio Ambiente; 4a de Arranjos Produtivos Locais; 4a das Cidades; 4a de Cincia Tecnologia e Inovao;
4a de Sade Mental; 7a de Assistncia Social; 8a dos Direitos da Criana e do Adolescente.
Conferncias Nacionais como Interfaces Socioestatais 289
Tabela 1
Distribuio de conferncias nacionais por reas de polticas (2009-2010)
rea de poltica Conferncias %
Apoio gesto 1 5
Desenvolvimento econmico 4 19
Garantia de direitos 0 0
Outros Poderes 0 0
Polticas sociais 14 67
Total 21 100
QUADRO 1
Correspondncia entre justificativas e objetivos de conferncias nacionais
Justificativas Objetivos
Difuso de informaes
Agendamento
Discusso ampliada
Avaliao de aes governamentais Avaliao
Interlocuo com pblico-alvo Fortalecimento da participao
Acolhimento de demandas sociais
Proposio
Formulao de diretrizes para polticas
Fortalecimento da articulao federativa
No h correspondncia
Representao institucional
Elaborao dos autores.
GRFICO 3
Justificativas para a utilizao de conferncias nacionais por rea de poltica (2009-2010)
Representao institucional
Difuso de informaes
Avaliao de aes
Articulao federativa
Acolhimento de demandas
0 2 4 6 8 10 12
GRFICO 4
Objetivos de conferncias nacionais por rea de poltica (2009-2010)
12
10
0
Motivao Avaliao Participao Proposio
7 CONSIDERAES FINAIS
A noo de interface socioestatal possibilita o reconhecimento das distintas pers-
pectivas de sujeitos sociais e estatais sobre as relaes entre Estado e sociedade.
O olhar para as conferncias a partir da perspectiva dos agentes do Estado revela
sentidos e usos peculiares atribudos a estas interfaces. Conhecer a viso destes
atores a respeito das conferncias nacionais foi o intento deste trabalho. Percebe-
se que gestores pblicos federais assinalam que as conferncias, como interfaces
socioestatais, desempenham mltiplos papis.
Conferncias Nacionais como Interfaces Socioestatais 295
REFERNCIAS
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Conferncias Nacionais como Interfaces Socioestatais 297
Alfredo Ramos
Investigador do Instituto Complutense de Estudios Internacionales. Bolsista da
Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID) na
Faculdade de Filosofia e Cincias Humanas da Universidade Federal de Minas
Gerais (FAFICH/UFMG).
Leonardo Avritzer
Professor titular do Departamento de Cincia Poltica da Universidade Federal
de Minas Gerais (UFMG) e coordenador do Projeto Democracia Participativa
(PRODEP/UFMG).
Thamy Pogrebinschi
Professora e pesquisadora do Instituto de Estudos Sociais e Polticos da Universidade
do Estado do Rio de Janeiro (IESP/UERJ). Coordenadora do Laboratrio de
Estudos sobre a Democracia (LED/UERJ).
Viviane Petinelli
Mestra em cincia poltica pela Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG).
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
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aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.