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POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS

FALHAM?*
Flvio da Cunha Resende

Introduo
O estudo da implementao de polticas pblicas um dos temas privilegiados na agenda
contempornea de pesquisas nas cincias sociais
que se voltam para a anlise do Estado em ao.
Uma das preocupaes centrais no estudo da implementao a de fornecer explicaes para a

Este artigo uma verso simplificada da tese de doutorado Administrative reform, permanent failure, and
the problem of external support: MARE and the reform
of the State apparatus in Brazil, defendida na Cornell
University em 1999, e orientada pelo prof. Theodore
Lowi. Sou grato a todos aqueles que entrevistei durante a pesquisa em Braslia, em especial ao Prof. Luiz
Carlos Bresser Pereira, ngela Santana e Humberto
Martins, Lcia Barreto e Maria Helena Rodrigues.
Gostaria ainda de agradecer aos dois pareceristas
annimos da Revista Brasileira de Cincias Sociais por
suas valiosas observaes, que contriburam para uma
melhor verso, e que espero ter atendido nesta verso.

compreenso do seguinte fenmeno: por que polticas pblicas usualmente no conseguem produzir os resultados esperados por seus formuladores?1 Este artigo procura explicar o problema da
falha permanente nas polticas de reformas administrativas, as quais so reconhecidas por cientistas sociais como casos clssicos de polticas que
dificilmente atingem os resultados pretendidos,
isto , a elevao da performance no aparato burocrtico do Estado.2 O conhecimento acumulado
dos analistas sobre a experincia histrica internacional de implementao dessas polticas, tal
como argumenta Caiden (1999), repleto de casos que ilustram semelhante fenmeno. Reformas
administrativas so modificadas, abandonadas, ou
no tm continuidade. Reformas se sucedem para
combater velhos e persistentes problemas de performance no aparato burocrtico.
A literatura a este respeito fornece um amplo e variado conjunto de explicaes. Este artigo
prope uma explicao adicional ou, lato sensu,
RBCS Vol. 17 no 50 outubro/2002

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uma teoria sobre as falhas permanentes das reformas administrativas de maneira geral, aplicando-a
num caso concreto a reforma administrativa brasileira formulada e implementada pelo MARE no
perodo de 1995-1998. Analisa-se com mais acuidade as razes para a extino deste importante
ministrio em 1999.
No pretendemos discutir ou analisar os aspectos da formulao e implementao da reforma administrativa de 1995, ou seja, este artigo no
se detm em uma discusso detalhada sobre a formao da agenda da reforma, do contedo da poltica proposta pelo MARE, ou pela dinmica de
interao do MARE com o Legislativo para aprovar a reforma na constituio, ou mesmo uma
avaliao de tal poltica. Em torno dessa discusso
h uma grande produo cientfica no Brasil. O
fenmeno explorado aqui a extino3 do ministrio quatro anos depois de sua criao, o que representa, a nosso ver, uma forte evidncia de mudana de direcionamento na poltica de reforma
do Estado, que passou a ser conduzida pelo Ministrio do Planejamento e Gesto. Esta mudana
traduz a maneira pela qual o problema da cooperao se expressou no caso brasileiro. Procuramos
explicar os mecanismos produtores de obstculos
que inibem as reformas administrativas quando
organizaes esto implementando tais polticas.
O modo especfico pelo qual estes mecanismos
operam e criam dificuldades para as organizaes
em processo de implementao de reformas administrativas voltadas para elevar a performance
do aparato burocrtico do Estado se constitui objeto de interesse cientfico para os analistas de tais
polticas, e sobre este foco que discutimos as reformas e a experincia do MARE.
A explicao proposta neste trabalho parte
da premissa de que a) as reformas administrativas
so polticas formuladas com o propsito geral de
elevar a performance do aparato burocrtico do
Estado, e que estas, de modo geral, visam a dois
objetivos gerais: o ajuste fiscal, e a mudana institucional;4 b) a cooperao simultnea dos atores
estratgicos na arena da poltica da reforma administrativa para o ajuste fiscal e a mudana institucional varivel chave para o sucesso de implementao, ou seja, da elevao da performance;

c) as reformas administrativas usualmente possuem chances reduzidas de obter cooperao simultnea para os dois objetivos, pois estes trazem
em si uma contradio que pode ser expressa na
seguinte frase: ao mesmo tempo em que o objetivo de ajuste fiscal demanda mais controle sobre
o aparato burocrtico, a mudana institucional demanda menos controle.
O problema estabelecido a partir de um
conflito de percepes em torno dos objetivos necessrios e suficientes para a reforma orientada
pela performance. Por um lado, os formuladores
das reformas consideram a performance do setor
pblico dependente dos dois objetivos. Por outro,
para os atores estratgicos, a performance depende em muito da disposio de seus interesses focais, e, em certas condies, tendem a considerar
o ajuste fiscal e a mudana institucional nas polticas de reforma administrativa contraditrios. Em
outras palavras, performance e controle so a fonte central dos conflitos entre reformadores e reformados, e tendem normalmente a conduzir as reformas falha seqencial.
A explicao apresentada aqui mostra que
numa reforma administrativa voltada para o ajuste fiscal e para a mudana institucional h uma clivagem dos interesses dos atores estratgicos, a
qual depende sobremaneira de como esses atores,
que tm poder decisrio na arena da reforma,
percebem a questo do controle (ou do grau de
controles burocrticos) e sua relao com a performance. Em sntese, pode-se dizer que, para os
atores que mais de perto relacionam a performance com ajuste fiscal, mais controle sobre a burocracia ingrediente decisivo. Por outro lado, para
o conjunto de atores que mais diretamente relaciona performance mudana institucional, menos controle burocrtico fator central. Tal conflito inibe a cooperao dos atores estratgicos com
organizaes que implementam reformas. Em outras palavras, as polticas de reforma administrativa produzem incentivos conflitantes quanto crucial questo do controle burocrtico, os quais dificultam em muito a cooperao simultnea dos
atores com os dois objetivos, levando as reformas
falha. O modo particular pelo qual uma dada
poltica de reforma, num dado contexto histrico,

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poltico e institucional, produz tais incentivos explica suas possibilidades de sucesso ou no.
Todavia, o argumento mais geral aqui apresentado, tomando o caso do MARE como exemplo, o de que o apoio parcial de atores estratgicos no interior da burocracia aos macro-objetivos da reforma representou fator causal para a falha. O caso do MARE mostra com clareza como a
obteno da cooperao dos atores estratgicos
no governo para suas polticas de ajuste fiscal e
mudana institucional criou obstculos para a sobrevivncia da reforma administrativa de 1995.
O artigo est organizado da seguinte forma.
Na primeira parte, so apresentadas as interpretaes existentes na produo acadmica sobre as
falhas de implementao de polticas de reformas
administrativas, de modo geral. Na seo seguinte,
apresenta-se a teoria da falha permanente, utilizada para a elaborao da explicao adicional proposta neste estudo, e como, de modo mais amplo,
as polticas de reforma administrativa podem ser
consideradas casos clssicos de falha seqencial
(permanent failing policies).5 A quarta seo voltase para a explicao dos limites cooperao dos
atores estratgicos aos objetivos de ajuste fiscal e
mudana institucional nas polticas de reforma administrativa. Na quinta seo, a proposta apresentada ilustrada com o caso particular da reforma
administrativa brasileira. Na seo final so apresentadas as principais concluses do artigo.

Interpretaes sobre dilemas de


implementao em polticas de reforma
administrativa
Independentemente de sua natureza, contexto e especificidade, as reformas administrativas
so polticas que se voltam para a melhoria da
performance do aparato burocrtico do Estado.
Usualmente, estas polticas conjugam dois objetivos complementares: o ajuste fiscal (ou a reduo
dos gastos com o governo) e a mudana institucional (ou a mudana nas estruturas organizacionais, na cultura burocrtica e, de modo mais geral,
nas regras do jogo). Polticas com este propsito
so to antigas quanto os governos. Todavia, con-

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forme aponta a evidncia emprica acumulada na


produo acadmica, sua implementao gera resultados muito distantes daqueles que delas se espera e, conseqentemente, os governos continuam a exibir problemas de performance, sendo
que novas reformas so propostas a cada governo. Nesse sentido, as polticas de reformas so conhecidas como polticas que tm baixa performance e alta persistncia, portanto, so polticas
que falham seqencialmente. Esta seo apresenta uma breve discusso sobre as razes de tal fenmeno.
A produo acadmica em relao a esta
questo diversa, apresentando mecanismos causais bastante heterogneos. O primeiro deles fornecido por Caiden (1999), ao analisar uma ampla
amostra de estudos de casos de reformas administrativas em diferentes contextos. Para ele, as reformas administrativas que so, na realidade, tentativas de desinstitucionalizao falham, pois ocorrem em ambientes altamente institucionalizados,
os quais inibem as reformas. Outra explicao
pode ser encontrada em Kaufman (1995), que
apresenta como mecanismo causal a resistncia
de interesses organizados a tentativas de reforma.
Para este autor, as reformas enfrentam resistncia
organizada por trs razes especficas. Primeiro, os
interesses organizados procuram manter os benefcios da manuteno do status quo (baixa performance no aparato burocrtico). Em segundo, pela
oposio calculada mudana; e, em terceiro, pela
reduzida habilidade dos interesses organizados em
promover mudanas. Outro tipo de argumento o
das ondas de reforma (Light, 1997), pelo qual as
reformas geram mais reformas, e quanto mais a
administrao pblica reformada, mais se pensa
na necessidade de reforma. O mecanismo causal
fornecido para explicar essa necessidade o de
que as reformas geram conseqncias no antecipadas e de que elas so, na verdade, resultantes de
uma competio entre idias conflitantes. Qualquer que seja a natureza de uma poltica de reforma, esta exclui outras idias, as quais entram em
cena numa nova poltica de reforma.
Esse argumento compatvel com o de
Kaufman (1971), que se baseia na idia de valores conflitantes existentes sobre modos de orien-

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tar as polticas de reformas. Para ele, as reformas


so, na realidade, polticas que exibem combinaes entre trs valores conflitantes: a competncia
neutra (neutral competence), a representatividade
(representativeness) e a liderana executiva (executive leadership). Esses trs princpios, por serem
conflitantes, pressionam por mais reformas ao
longo do tempo. Para Coe (1997), por sua vez, h
um conflito estrutural, que se baseia na idia de
que presses do ambiente externo em organizaes implementando reformas produzem falhas
seqenciais. Para ele, as reformas, quando iniciadas, produzem um conjunto de foras que passam
a operar no sentido de fazer a organizao retornar ao status quo.
Cohen, March e Olsen (1972) apresentam
duas explicaes para os problemas de implementao: a) as reformas no so capazes de
manter a ateno dos atores estratgicos para dar
continuidade a elas; b) as reformas tm grande escopo, mltiplos objetivos e desencadeiam processos de oposio combinados a efeitos no antecipados. Outro conjunto de explicao aponta para
o fato de que as reformas so polticas com grande teor de contradio, ambigidade e incerteza,
e por isto elas tm chances reduzidas de obter sucesso na implementao.
Peters e Savoie (1996) atentam para o fato de
que as reformas administrativas geram uma maior
necessidade de controle e coordenao para reduzir os problemas de ambigidade e incerteza.
March e Olsen (1983) consideram que, por esta
razo, as polticas de reformas tendem a desencadear um conjunto de foras centrpetas e centrfugas, as quais tornam bastante complexa e problemtica a implementao das mesmas.
Nesta mesma linha, Desveaux (1994) aponta
o mecanismo de absoro da incerteza (uncertainty absorption) como fundamental para explicar tal fenmeno. Para ele, a dificuldade de uma
organizao de absorver a grande incerteza gerada por tal poltica conduz a uma gama de problemas de implementao. As reformas, assim, demandam mais coordenao e controle, ao mesmo
tempo em que apregoam descentralizao, flexibilidade e autonomia gerencial.
Kaufman (1995) discute que as reformas so
problemticas, pois trazem um trade-off entre des-

centralizao e coordenao, o que mais de perto


se associa ao argumento desenvolvido neste artigo.
J Caiden (1991) explica os dilemas de implementao das reformas a partir do problema
de deslocamento de objetivos em tais polticas gerados pela questo da transferncia de poder. Para
ele, a explicao reside no seguinte argumento:
objetivos estabelecidos no incio da reforma so
repostos por outros objetivos como uma conseqncia da transferncia de poder no interior do
aparato burocrtico. Por isso, os governos esto demandando mais e mais reformas. Seidman (1998),
na mesma linha argumentativa, explica os dilemas
de implementao pelo fato de as polticas de reforma administrativa tentarem alterar o modo pelo
qual as relaes de poder esto organizadas e, portanto, atraem uma considervel resistncia dos interesses organizados no aparato burocrtico. Seidman (1998) alerta ainda para o problema de que as
reformas administrativas apresentam objetivos conflitantes, o que gera a inconstncia desses objetivos
no decorrer do tempo.
Pressman e Wildawsky (1984), por sua vez,
mostram que os dilemas de implementao se relacionam diretamente aos dilemas de ao coletiva na implementao, a qual envolve vrios atores em vrios nveis de deciso. O mecanismo
causal, para esses autores, reside no fato de que a
falta de coordenao entre as aes conjuntas
destes atores conduz a problemas de ao coletiva, tornando reduzidas as chances de sucesso. As
reformas, por sua complexidade, so polticas que
demandam um alto grau de cooperao entre os
interesses dos atores estratgicos, a qual usualmente demanda um grande senso de coordenao por parte das organizaes que estejam implementando tais reformas.
Peters e Savoie (1996) explicam o mesmo fenmeno a partir do problema de expectativas
crescentes (raising expectations) envolvidas nas
reformas administrativas. Para eles, tais expectativas, em geral, inibem as mudanas. As reformas
administrativas geram normalmente um alto nvel
de expectativa nos atores estratgicos, difcil de
ser atendido, o que incentiva a falta de cooperao e, conseqentemente, a falha seqencial.
Brunson e Olsen (1993) explicam os dilemas de implementao a partir do mecanismo de

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QUADRO 1
Explicaes Correntes para os Dilemas de Implementao em Reformas Administrativas
NATUREZA DA
EXPLICAO

AUTOR(ES)

MECANISMO CAUSAL

Ambientes
Institucionalizados

Caiden (1999)

Instituies inibem reformas.

Resistncia
Organizada

Kaufman
(1995)

Interesses organizados se
opem e resistem reforma.

Ondas de Reformas

Light (1997)

Reformas criam conseqncias


no antecipadas;
Reformas resultam da
competio de idias
conflitantes.

Valores Conflitantes

Kaufman
(1971)

Valores conflitantes acerca de


como reformar cria a
necessidade de mais reformas.

Conflito Estrutural

Coe (1997)

Presses do ambiente externo


inibe reforma.

Ateno dos Atores


Estratgicos

March et al.
(1993)

Amplitude da
Reforma

March et al.
(1993)

Contradies,
Ambiguidade,
Incerteza

Peters e
Savoie (1996);
March e
Olsen(1989)

Garbage Can

Cohen, March
e Olsen
(1972)

Decentralizao
versus Coordenao

Kaufman
(1995)

Transferncia de
Poder

Caiden (1991)

Poder e Poltica

Seidman
(1998)

Contradio de
Objetivos

Seidman
(1996)

Absoro da
Incerteza

Desveaux
(1994)

Complexidade da
Ao Coletiva

Pressman e
Wildavsky
(1973)

Falta de coordenao conduz a


problemas de ao coletiva,
causando falha.

Expectativas
Crescentes

Peters e
Savoie (1996)

Demandas
Conflitantes

Brunson e
Olsen (1993)

Grandes expectativas sobre as


reformas inibem mudana.
Interesses conflitantes entre
mudana e estabilidade causam
incerteza e ambigidade nos
atores estratgicos, reduzindo
chances de implementao.

Reformas no mantm ateno


dos atores estratgicos para
continuar reforma.
Por terem objetivos mltiplos e
grande escopo, reformas so
difceis de implementar.
Reformas criam contradies,
ambigidades e incerteza,
reduzindo chances de
implementao.
Foras contraditrias inibem
implementao das reformas.
Incerteza, ambigidade e
complexidade causam
processos de garbage can,
que levam a problemas de
implementao.
Trade-off entre descentralizao
e coordenao causam
problemas de implementao.
Transferncia de poder causa
deslocamento de objetivos.
Mudanas na organizao de
poder e nos mecanismos de
controle geram problemas de
implementao.
Contradio de funes
provoca problemas de
implementao.
Dificuldade de absorver a
incerteza produz problemas de
implementao.

EXPLICAO
Reformas so implementadas em ambientes
altamente institucionalizados, e, por tal
razo, elas levam muito tempo e apresentam
muito poucos resultados
Reformas enfrentam resistncia organizada
por trs razes: a) benefcios da manuteno
do status quo; b) oposio calculada a
mudana; c) pouca habilidade para
mudana.
Reformas geram mais reformas. Quanto
mais a administrao pblica reformada,
mais o Congresso e a Presidncia pensam
que ela precisa ser reformada.
Reformas representam um conflito
permanente de valores sobre como
organizar a administrao pblica:
competncia neutra; representatividade e
liderana executiva.
Quando as reformas so iniciadas, outro
conjunto de foras passam a operar no
sentido de fazer a organizao retornar para
o status quo.
Reformas no conseguem fazer com que os
atores estratgicos mantenham ateno nas
reformas.
Reformas tendem a atrair oposio, e a
desencadear processos com conseqncias
no antecipadas.
Reformas tendem a demandar mais
coordenao e controle.
Reformas tendem a desencadear foras
centrpetas e centrfugas que tornam
complexa a sua implementao.
Reformas so processos de garbage can:
solues esperando por problemas.
Descentralizao provoca problemas de
coordenao e, por tal razo, provocam
movimentos em direo centralizao.
Objetivos estabelecidos no incio da
reforma so repostos por outros objetivos
como uma conseqncia da transferncia de
poder.
Reformas so problemticas porque lidam
com questes de como o poder est
organizado na estrutura do governo.
Objetivos conflitantes nas reformas so a
fonte de mudana.
Reformas geram incertezas e demandam
mais coordenao e controle.
Reformas so polticas altamente complexas
que demandam ao coletiva dos atores
estratgicos e, por essa razo, demandam
mais coordenao.
Reformas geram altas expectativas que
geralmente so difceis de serem atendidas.
Reformas criam demandas conflitantes entre
mudana e estabilidade.

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demandas conflitantes nas reformas. Para eles, as


reformas envolvem interesses altamente conflitantes entre mudana e estabilidade, gerando incerteza e ambigidade para o conjunto de atores
envolvidos e reduzindo as chances de implementao. Nesse sentido, os atores estratgicos, por
conta da grande incerteza quanto aos resultados
da reforma, tendem a resistir mudana no
cooperando com as reformas pretendidas. O
quadro 1 sistematiza este conjunto especfico de
interpretaes.

A teoria da falha permanente e o


problema da cooperao com a
melhoria da performance
O propsito desta seo apresentar as premissas e as principais conexes da Teoria da Falha
Permanente (Permanent Failure Theory) com as interpretaes apresentadas a respeito das falhas de
implementao nas reformas administrativas.6
A teoria da falha permanente, formulada por
Meyer e Zucker (1989), pretende explicar como
organizaes que apresentam baixa performance
conseguem sobreviver? Segundo esta teoria, tais
organizaes so denominadas organizaes que
falham permanentemente. Embora esse fenmeno, segundo a teoria original, se volte para organizaes de qualquer natureza, isto , privadas,
pblicas e do terceiro setor, esta condio se alinha aqui com o problema das polticas de reforma administrativa, uma vez que elas so formuladas para lidar com problemas crnicos de performance nas organizaes do setor pblico que
persistem em funcionar em condies de desempenho sub-timo. Mudanas institucionais e racionalidade fiscal so mecanismos continuamente
propostos sob diferentes formas para combater o
problema crnico de baixa performance no setor
pblico. Nesse sentido, cabe utilizar essa teoria
para explicar o problema geral das falhas permanentes nas reformas administrativas, assim formulado: como podem organizaes pblicas sobreviverem to longamente com baixa performance?, ou ainda, podem as reformas administrativas
gerar e manter uma elevao do desempenho?

A teoria da falha permanente parte de duas


premissas gerais, a saber: primeiro, a performance
de uma organizao no est diretamente relacionada ao tempo. Em outras palavras, as organizaes que apresentam baixo desempenho podem
sobreviver. Segundo, o encerramento de uma organizao est inversamente relacionado com seu
tempo de existncia. Partindo dessas premissas, a
teoria7 pretende explicar os seguintes fenmenos:
a) A sobrevivncia organizacional em condies
de baixa performance.
b) Por que organizaes com baixa performance
dificilmente conseguem melhorar.
c) Como e por que a condio de baixa performance produz ou desencadeia mecanismos e um conjunto de incentivos que se perpetuam no tempo.
O argumento central o de que, no mundo
real, as organizaes podem apresentar reduzida
performance e alta sobrevivncia. Isto mostra que
o desempenho nem sempre determina a sobrevivncia das organizaes e, em muitos casos, elas
operam com um slack no que se refere performance.8 De acordo com os autores dessa teoria, o
desempenho nem sempre a principal fora motriz do comportamento das organizaes. Pelo contrrio, em condies de baixa performance, a fora
motriz o interesse dos atores estratgicos pela
manuteno do status quo e no pela mudana
orientada no sentido de elevao da performance.
Ou seja, esses atores so motivados pela preservao dos padres de funcionamento das organizaes e no pela melhoria da performance, uma vez
que um melhor desempenho tende a provocar altos custos. No caso especfico das reformas administrativas, aqueles interessados em promover reformas orientadas pela performance se defrontam
com a idia de que a persistncia de uma performance reduzida , de facto, a fora motriz que explica o comportamento dos atores estratgicos em
relao s reformas, especialmente questo da
cooperao com as propostas de reforma. Por isso,
a teoria sugere que diante de reformas que visam
a mudanas mais profundas nas instituies, nas relaes de poder e nos mecanismos internos da bu-

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rocracia, os atores estratgicos nem sempre esto
de acordo sobre os possveis ganhos com a elevao da performance. Assim, eles raramente cooperam espontaneamente com as reformas, sobretudo com aquelas que pretendem modificar os padres de funcionamento do aparato burocrtico,
como as reformas administrativas, pois elas alterariam, com a elevao da performance, os benefcios historicamente acumulados com a manuteno
da ordem institucional e o padro de funcionamento das organizaes, sobretudo em condies de
baixa performance. De maneira geral, a elevao
do desempenho no produziria, portanto, incentivos suficientes para mobilizar os atores em torno
da cooperao com as polticas de reforma.
A segunda razo apontada pela teoria para
explicar o fenmeno da falha permanente a de
que existe quase sempre um no-alinhamento de
interesses entre a organizao que visa a elevar a
performance e os atores estratgicos na arena poltica. O conflito desencadeado pelas diferentes
formas de analisar a relao entre performance e
persistncia mostra-se decisivo para explicar o
problema da falha permanente. A teoria aponta
que a percepo de cada ator depende fundamentalmente da performance. Em condies de menor desempenho, o conflito de interesses se d
entre aqueles que se beneficiam desse fato e
aqueles que desejam restaur-lo. A reduo da
performance tende a criar, paradoxalmente, fortes
incentivos para a no-mudana, dado que, para
estes atores, os ganhos no esto associados diretamente performance. Em contrapartida, a baixa
performance impe custos ou perdas para os atores estratgicos quando as organizaes apresentam um elevado desempenho.
Assim, a teoria enfatiza que nem todos os
atores esto interessados na melhoria da performance. Aqueles que tentam implementar uma reforma quase sempre apresentam interesses e objetivos conflitantes com os daqueles que se beneficiam com a manuteno de uma baixa performance e, portanto, no se mobilizam nem cooperam para implement-la. Ao contrrio, desse ponto de vista, a eficincia vista de maneira problemtica e a cooperao com reformas de difcil
obteno, pois alm de fortes incentivos, esses

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atores possuem um considervel poder para vetar


polticas que visam restaurao do desempenho.
A anlise das razes da cooperao e nocooperao dos principais atores estratgicos com
os objetivos de ajuste fiscal e de mudana institucional nas polticas de reforma administrativa
fundamental para explicar por que essas polticas
so casos clssicos de falha permanente ou seqencial. A teoria proposta neste artigo, com base
nos pressupostos da teoria da falha permanente,
parte da premissa de que o sucesso de implementao depende do grau de cooperao com os objetivos da reforma, e este depende do modo pelo
qual os atores estratgicos os relacionam com a
questo do desempenho, em condies de baixa
performance. Em tese, quanto maior o no-alinhamento dos interesses entre os objetivos pretendidos pela reforma e os interesses dos atores
estratgicos, tanto maior a possibilidade de as reformas no obterem a cooperao necessria para
a sua sobrevivncia. De modo mais amplo, as reformas que buscam elevar a performance pela via
do ajuste fiscal e da mudana institucional dependem sobremaneira do modo pelo qual os atores
estratgicos cooperam com tais objetivos. Nesse
sentido, a cooperao passa a ser o recurso crtico da organizao que pretende implementar
uma reforma orientada pela performance.
Nosso argumento o de que h uma contradio entre os objetivos do ajuste fiscal e os de mudana institucional associados performance, que
reduz em muito as chances de cooperao simultnea. Por esta razo, as reformas tm grandes chances de falhar. Tal contradio resulta em um no
alinhamento de interesses entre a organizao interessada em elevar a performance e os atores estratgicos, uma vez que o ajuste fiscal tende a produzir mais controle burocrtico, e a mudana institucional tende, por outro lado, a demandar menos
controle. Tal conflito mais intenso em situaes
crnicas de reduzida performance, na qual os atores interessados em manter os nveis de desempenho tm reduzidos os incentivos para promover a
mudana institucional, e fortes incentivos cooperao com os objetivos de ajuste fiscal, os quais
deixam intactos os mecanismos mais profundos
dos quais dependem a performance do aparato bu-

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rocrtico. Isso explica, de modo mais amplo, por


que as reformas administrativas so casos clssicos
de polticas que tm resultados muito aqum daqueles pretendidos pelos seus formuladores.

Explicando por que as reformas tendem


a falhar permanentemente: a tenso
entre ajuste fiscal e mudana institucional
Conforme comentamos na seo anterior, as
polticas de reforma administrativa so consideradas
polticas pblicas que, pelos mais diversos meios, visam a elevar a performance de um dado aparato burocrtico. Independente de seu formato, de seu contedo substantivo ou de seus mecanismos especficos, estas visam a atingir dois objetivos: a) mudana institucional, entendida de forma mais ampla
como representando propostas de mudanas nas
regras formais e informais no interior do aparato
burocrtico; b) ajuste fiscal, como um conjunto de
propostas que visa a possibilitar maior racionalidade
e eficincia na gesto e no uso das receitas e despesas pela administrao pblica. Polticas de reforma,
sob diferentes modos, apresentam propostas que
procuram elevar a performance com iniciativas nestes dois objetivos.
A explicao para o fenmeno em discusso
a de que a contradio entre o ajuste fiscal e a mudana institucional causa falha e reside fundamentalmente no modo particular pelo qual os atores estratgicos associam a questo do controle e sua relao
com a performance. a partir do modo pelo qual
os dois objetivos produzem incentivos para a cooperao com a elevao da performance que se
pode melhor explicar a falha. Os objetivos de ajuste
fiscal em geral so acompanhados pela expanso de
mecanismos de controle sobre o aparato burocrtico, enquanto a mudana institucional prope usualmente medidas de reduo do controle burocrtico.
Nesse sentido, a cooperao dos atores mostra-se
problemtica. Atores que desejam cooperar com o
ajuste fiscal tendem a considerar a mudana institucional uma ameaa, e vice-e-versa. Como conseqncia, as polticas de reforma administrativa produzem incentivos ambguos e tornam problemtica
a cooperao dos atores em relao aos dois objetivos gerais da reforma. A cooperao depende do
modo como os atores estratgicos alinham seus in-

teresses em torno da questo da performance, ou


seja, em torno dos dois objetivos, que dependem
muito da questo do controle e de sua relao com
a performance. O mecanismo subjacente ao problema da cooperao com os dois objetivos est relacionado com questo do controle. Na medida em
que o ajuste fiscal demanda sobretudo em contextos de baixa performance e de intensa presso por
uma reduo dos gastos com o governo um maior
controle sobre os meios e os procedimentos no interior da burocracia, a mudana institucional demanda menos controle, propondo o uso de
novas
formas organizacionais, novos modelos gerenciais e,
mais amplamente, uma nova cultura burocrtica,
menos controlada, mais autnoma, desregulamentada e responsvel. exatamente a que reside o problema mais geral contido nas reformas administrativas, e que explica, em grande parte, por que as reformas sempre terminam cedo, so modificadas ou
abandonadas. Diante de incentivos ambguos, as reformas , em geral, conseguem apoio para o ajuste
fiscal, dado que a cooperao com os nmeros sobre o tamanho e os gastos do governo, mesmo que
bem-sucedido, deixa intactas as prticas institucionais formais e informais enraizadas, das quais dependem a elevao da performance. Como os atores estratgicos no interior da burocracia acumulam
poder com a baixa performance e com a ordem
institucional existente, a elevao da mesma por
meio da mudana institucional relegada a segundo plano, uma vez que menos controle constitui
ameaa ordem burocrtica. A compreenso da dinmica subjacente ao problema da cooperao com
os objetivos da reforma tem a ver com a percepo
de que a manuteno institucional e o ajuste fiscal
so limites tolerveis da cooperao, em condies
de reduzida performance. Este mecanismo explica
por que as reformas no conseguem cooperao
para os dois objetivos, tendendo a gerar resultados
muito aqum daqueles pretendidos.

O ajuste fiscal e a manuteno


institucional como restrio melhoria
da performance no caso do MARE
O caso brasileiro, historicamente, representa
um modelo em que as reformas dificilmente conseguem alterar a performance do aparato burocr-

POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM?


tico.9 Estas, em geral, so descontinuadas, abandonadas ou mesmo modificadas em sua essncia.
Dificilmente elas possuem longevidade, conseguem atrair cooperao e, em muitos casos, so
implementadas de modo muito diferente daquele
pretendido por seus formuladores. Embora a melhoria do desempenho por meio de transformao
do formato organizacional, da cultura burocrtica,
bem como da elevao da racionalidade fiscal da
burocracia pblica no Brasil tenham sido razes
recorrentes no perfil das polticas de reforma administrativa, tais objetivos parecem ser inalcanveis no decorrer do tempo. O setor pblico continua a exibir problemas de performance. Clientelismo, corrupo, dfcits de efetividade, eficincia
administrativa e outros males burocrticos persistem. Desde o tempo do DASP no Estado Novo,
passando pelo decreto 200/67, bem como pela reforma gerencial proposta pelo MARE,10 os crnicos problemas persistem, apesar de todos os esforos de tais polticas em promover a melhoria
da performance via mudana institucional e ajuste fiscal. A partir de 1995 perodo que mais de
perto interessa a este trabalho , a administrao
pblica federal brasileira foi alvo de uma nova experincia de reforma, ou seja, o objetivo central
era a melhoria do desempenho no setor pblico
combinando os princpios do work better and cost
less, inspirado nos modelos gerencialistas11 de reformas to em voga no mundo desenvolvido, sobretudo no Programa Next Steps,12 bem como nos
Estados Unidos e na Nova Zelndia. Em outros
termos, a poltica de reforma administrativa formulada e implementada pelo MARE teve como
objetivos principais o ajuste fiscal e a mudana
institucional. O propsito central da reforma era o
de elevar a performance na administrao pblica por meio da agenda de mudana institucional
visando a substanciais transformaes no papel
do Estado brasileiro, sobretudo com a criao das
chamadas novas instituies e a introduo de
uma nova cultura gerencial na administrao pblica, combinada a uma reduo e a um controle
dos gastos com o governo. Tal como amplamente
discutido na j citada literatura que analisa a experincia das reformas de 1995, o Plano Diretor
da Reforma do Estado propunha a diviso de fun-

131

es governamentais entre exclusivas, no-exclusivas e de mercado, introduzindo a criao de novas organizaes, tais como as organizaes sociais e as agncias executivas e regulatrias no interior da burocracia pblica brasileira. A introduo de tais organizaes, associadas a uma reviso
na cultura burocrtica, pretendia passar a administrao pblica brasileira de uma orientao burocrtica para uma orientao gerencial, voltada
para os resultados e, em ltima instncia, para
uma melhor performance. O MARE foi a principal
organizao do governo criada para promover e
difundir a reforma gerencial brasileira.13 Para o
que mais de perto interessa a este estudo, passados cinco anos, o MARE foi extinto e suas funes
absorvidas por outro ministrio, a poltica de reformas foi substancialmente alterada e a proposta
de mudana institucional foi sistematicamente
abandonada. Nesse sentido, entender falha, ou
da extino de to importante ator na conduo
da poltica de reforma, significa analisar mais de
perto os mecanismos subjacentes para a cooperao com os objetivos de ajuste fiscal e de mudana institucional. Neste trabalho, apresento evidncias no sentido de demonstrar que a extino do
Ministrio representou um caso tpico de cooperao parcial dos atores com tais objetivos.
A explicao para este fenmeno, a partir da
cooperao parcial dos atores estratgicos no governo para com a reforma, permite entender mais
de perto como a questo do controle um importante mecanismo causal. A proposta de reforma
administrativa proposta pelo Ministrio produziu
poderosos incentivos para a reforma, embora estivesse em desacordo com a percepo dos principais atores sobre o impacto que tal reforma poderia ocasionar sobre a administrao pblica brasileira. As novas instituies e a mudana de
orientao da cultura burocrtica visando melhoria da performance foram encaradas pelos atores com poder decisrio com muita resistncia,
posto que promoveriam impactos substanciais sobre a lgica do controle burocrtico, que o
elemento-chave sobre o qual residem os mecanismos de cooperao e no cooperao. As organizaes sociais, as agncias executivas e regulatrias, bem como outros procedimentos gerenciais,

132

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N 50

na percepo dos atores sobretudo aqueles que


mais de perto associam performance a ajuste fiscal , causariam impacto na velha ordem burocrtica herdada do decreto lei 200/67 e, porque no
dizer, da cultura do patrimonialismo brasileiro, to
discutido pelos analistas da burocracia. Resultados, autonomia, responsabilidade e accountability demandam descontrole, delegao e credibilidade, enquanto ajuste fiscal exige mais controle.
Tendo como condicionantes a herana de baixa
performance e uma cultura burocrtica no setor
pblico, a reforma gerencial brasileira obteve grande apoio para o ajuste fiscal. No plano da implementao da reforma, o MARE conseguiu obter um
apoio substancial dos atores estratgicos Casa Civil, Planejamento e Fazenda, bem como de outros
atores no interior da burocracia para as iniciativas
que mais de perto tinham a ver com a dimenso do
ajuste fiscal, mas no obteve o mesmo xito para
as polticas de mudana institucional. Com uma
cooperao parcial, o problema do desempenho
ficou margem, uma vez que em condies de
baixa performance os atores estratgicos, diante
de uma reforma, preferem o binmio manuteno
institucional/ajuste fiscal, pois esto cientes que
mudanas profundas nos arranjos institucionais alteram substancialmente a distribuio de poder no
interior da burocracia, o que, dessa perspectiva,
no interessante. Na realidade, embora decisivo
para a elevao da performance, a mudana institucional no se constituiu uma preferncia dominante dos atores estratgicos da burocracia na arena da reforma gerencial de 1995.

As razes para a no cooperao


A falta de cooperao por parte dos atores
estratgicos em relao mudana institucional
tm, a nosso ver, razes bvias. Em primeiro lugar,
os atores-chave na burocracia no depositaram
crdito na proposta de mudana institucional do
MARE, sobretudo em sua eventual transformao
dos padres de performance. Longe de serem vistas como mecanismos institucionais capazes de gerar mais accountability, mais orientao por resultados e busca por melhor proviso dos servios

pblicos, as organizaes sociais, as agncias regulatrias e executivas foram consideradas inadequadas e, em grande medida, vistas como potenciais
instrumentos de descontrole em torno da gesto
da administrao direta sobre a indireta. Nesse
sentido, o modelo foi encarado como uma uma
ameaa estrutura de controle e estabilidade
existente na relao entre a administrao direta e
indireta no governo federal, ou mesmo com mudanas na direo da privatizao do Estado, uma
vez que ele pretendia instaurar mais autonomia e
mais responsabilidade para as organizaes da administrao indireta, rompendo com os problemas
de implementao destas. Tambm de fundamental importncia para entender a no cooperao
foi o fato de que os atores no relacionaram essas
mudanas institucionais a mecanismos capazes de
produzir impactos de curto prazo no problema do
ajuste fiscal, o que reduziu sobremaneira as chances de cooperao. Por outro lado, a cultura de
resultados trazida pela reforma gerencial de 1995
entrava em choque com a cultura burocrtica brasileira, orientada pelo apego s regras burocrticas, inibindo a cooperao. Alm disso, para a sociedade e para os funcionrios pblicos, a reforma
gerencial esteve diretamente associada questo
mais ampla da privatizao do Estado e do ajuste
fiscal, e no promoo de um Estado que permitisse uma nova relao com a sociedade. Diante
disso, a proposta feita teve dificuldades em alinhar
os interesses em torno dos objetivos da reforma e
conseguir apoio para uma transformao institucional. A anlise das razes sobre o no alinhamento entre o que propunha a reforma e os interesses dos atores que detinham o controle do recurso no que diz respeito s questes do controle
versus performance constituiu o fator-chave para a
falta de cooperao com a mudana institucional.
Isto ficou evidente medida que os atores
que detinham mais poder decisrio do que o
MARE no interior da burocracia governamental
como a Casa Civil na Presidncia, o Ministrio da
Fazenda e o Ministrio do Planejamento e Oramento, mais especificamente consideravam a reforma administrativa uma questo mais diretamente associada aos processos de reduo de pessoal e de controle de custos com a mquina admi-

POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM?


nistrativa, isto , no mbito do ajuste fiscal. Para
esses atores, no era necessrio introduzir mudanas substanciais nos arranjos institucionais existentes, mesmo que estes fossem cruciais para a
elevao da performance.
Por outro lado, para o MARE a reforma (para
alm dos necessrios controles sobre os gastos do
governo) era essencialmente uma questo de mudana institucional ou, mais especificamente, uma
questo de redefinio das histricas relaes entre a formulao e a implementao das polticas
pblicas que se organizaram desde o Decreto-Lei
200/67. A proposta reformista era a de criar as novas instituies no setor pblico introduzindo tanto um novo padro de governana por meio de
uma progressiva implementao de organizaes
sociais e agncias executivas, introduzindo uma
nova matriz institucional , quanto a transformao do padro burocrtico em um padro gerencial de administrao pblica orientado por resultados. Independente da exeqibilidade deste modelo e de seus possveis resultados, o argumento
dos proponentes da reforma gerencial era o de
que a mudana institucional elevaria a performance do aparato burocrtico na medida em que
novos arranjos institucionais corrigiriam as histricas distores de formulao e a implementao
de polticas pblicas no Estado brasileiro, bem
como elevariam o dficit de accountability no interior da burocracia, aproximando-a de padres
mais altos de autonomia e de responsabilidade
dos burocratas para com os cidados.
A grande parte dos atores entrevistados no
ministrio entendem que o problema de elevar a
performance do aparato burocrtico no estaria
dissociado do ajuste fiscal, entretanto, a importncia relativa da mudana institucional era crucial
para a reforma. Em contrapartida, os principais
atores no processo decisrio no estavam alinhados com tal mecanismo para elevar a performance e, por tal razo, no cooperaram com a mudana institucional na mesma intensidade que com os
objetivos de ajuste fiscal, minando as possibilidades de implementao. A seguinte passagem ilustra com clareza tal impasse:
[...] A Fazenda e o Planejamento e Oramento so
excelentes parceiros quando o MARE se volta para
as questes de reduo e controle dos gastos com

133

o governo. Entretanto, estes se tornam muito reativos reforma quando se trata de um novo desenho institucional para o Estado Brasileiro. Eles
no apiam a mudana institucional porque eles
pensam que esta ir quebrar com a lgica de controle e poder na burocracia federal. Eles tm uma
percepo bastante estreita sobre a reforma, e
pouco interesse em questes voltadas para uma
melhor gesto e melhor performance no Estado
brasileiro. Por esta razo eles no se interessam
por mudanas institucionais, e apiam com mais
intensidade aquelas partes da poltica de reforma
que esto mais associadas a lgica da contabilidade e do controle (Entrevista pessoal concedida
por diretor da Secretaria da Reforma do Estado).

O reduzido interesse dos atores em cooperar


com a mudana institucional est em sintonia com
o argumento principal da teoria da falha permanente, de que, em condies de reduzida performance, os interesses em elev-la no so, de fato,
o principal motivo da cooperao. O conflito dos
interesses em torno dos objetivos fez com que o
ministrio gradualmente escolhesse a manuteno
institucional e o ajuste fiscal, inibindo a cooperao
com a mudana institucional. A percepo em torno da performance est, como dissemos, associada
ao controle.
O modo especfico pelo qual os diversos atores se posicionam em torno da questo dos controles burocrticos o ponto fundamental para explicar a falta de cooperao. Se os principais atores com poder de deciso no governo percebem a
introduo de instituies que podem alterar os
mecanismos institucionais existentes como uma
ameaa ao controle, ento as reformas tm pequenas chances de implementao. A manuteno da
ordem institucional existente, e no a performance, o motivo central para explicar a no cooperao. As propostas de reviso do arranjo institucional, por alterar a distribuio de poder entre os
atores estratgicos, mesmo que dotada de elementos restauradores da performance, estavam, em
profunda contradio com os interesses de manuteno institucional e reduzido desempenho:
[...] naquelas partes da reforma cujo objetivo a
implementao das organizaes sociais e agncias executivas, o conflito central com os Ministrios da Fazenda e do Planejamento. Embora tais
atores tenham desenvolvido uma melhor com-

134

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N 50


preenso sobre os projetos, e sobre sua importncia para a reforma, eles ainda tm uma grande resistncia. A reao baseia-se no argumento de
que se a autonomia e a responsabilidade destas
novas instituies aumenta, existir um claro risco de o governo perder controle sobretudo nas
reas de oramento e de recursos humanos. Mais
amplamente, o argumento o de que as novas
instituies quebrariam com os mecanismos de
controle introduzindo o descontrole e a descoordenao na gesto destes recursos. Por tal razo,
estes setores da burocracia no associam as novas
instituies com a elevao da performance (Entrevista pessoal concedida por diretor da Secretaria da Reforma do Estado).

O caso analisado sugere ainda que, especialmente em contextos de forte interesse pelo ajuste
fiscal, como o caso brasileiro, existe uma tnue associao da mudana institucional com a elevao
da performance. Mesmo que a implementao de
novos modelos institucionais esteja voltada para um
melhor desempenho, e que estes venham a produzir impactos sobre o problema do ajuste fiscal, os
agentes estratgicos percebem que com as novas
regras do jogo eles perdem poder, uma vez que se
dissolvem as antigas lealdades e os padres de controle, decisivos para o ajuste fiscal, paradoxalmente:
[...] o problema o medo da possibilidade de perder o controle sobre as instituies. Os diversos
Ministrios pensam que iro perder controle com
a implementao das novas instituies. O que a
reforma est propondo, na realidade, uma nova
maneira de exercer controle. A mudana institucional pretendida passa por uma reviso no modo
pelo qual os Ministrios exercem controle, ficando estes com a competncia para formular as polticas pblicas, deixando a implementao a cargo das novas instituies, com maior autonomia,
flexibilidade e responsabilidade. Com isto, se
abre uma nova diviso de competncias no Estado brasileiro. Estes atores percebem que estariam
perdendo poder e, ns, ao contrrio, pensamos
que eles teriam maior poder, porm uma forma
diferente de poder. O sucesso de um ministrio
estaria intimamente associado aos resultados na
implementao. [...] O que a reforma est propondo uma mudana na lgica e na qualidade das
relaes de poder entre a administrao direta e
indireta, ou seja, entre a formulao e a implementao. Com as novas instituies responsveis

pela implementao, espera-se que as relaes de


poder e os mecanismos de controle que inibem
os resultados iriam mudar. No final, Ter-se-ia um
governo com maior performance. Curiosamente,
o MARE teve todo o apoio dos atores estratgicos
em termos de formulao da reforma. Entretanto,
na implementao, quando as novas instituies
trazem a idia de desregular o oramento e as finanas, as resistncias aparecem (Entrevista pessoal, Secretaria da Reforma do Estado, MARE).

Outra razo para a falta de cooperao reside nas prprias organizaes da administrao indireta, que consideram os novos modelos institucionais uma ruptura na estrutura de incentivos. A
tentativa de mudana institucional representou
uma oportunidade concreta de alterar esta estrutura, que, historicamente, estimula a baixa performance, a qual, por sua vez, gira em torno de uma
no orientao por resultados. A reforma, ao introduzir a noo de performance por meio de um
novo padro de relacionamento regulado por um
Contrato de Gesto, pretendia instaurar uma nova
dinmica de relacionamento entre formulao e
implementao das polticas pblicas, orientada
pelos resultados. Esta proposta entrava em choque com a lgica histrica que se organizara a
partir do Decreto-Lei 200/67, e, assim, tornava-se
difcil obter uma cooperao em larga escala na
administrao indireta. As organizaes entendiam que, ao serem transformadas nessas novas
instituies, iriam, no limite, perder a proteo do
governo federal, e tal problema seria tanto maior
na medida em que desempenhassem atividades
no-exclusivas do governo A seguinte passagem
mostra os mecanismos subjacentes a tal reao:
[...] na implementao de projetos pilotos de organizaes sociais, podemos dizer que existem
trs tipos de reao, ou de problemas: primeiro,
convencer outros atores dentro do governo sobre
a importncia e a viabilidade; segundo, convencer as instituies, uma vez que elas reagem com
medo de perder a histrica proteo do governo
federal. Estas consideram que sua transformao
numa organizao social ir afetar o seu status de
instituio pblica. Elas sempre questionam sobre a possibilidade de o governo federal no renovar o contrato de gesto. Por outro lado, existe a resistncia vinda do ministrio que no tem
interesse em perder o controle sobre as institui-

POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM?


es sobre sua responsabilidade, e ainda temem
o fato de que estas instituies sejam dotadas de
grande autonomia nos seus gastos, nos seus objetivos, e no processo de contratao de pessoal.
Estas duas reaes combinadas bloqueiam a implementao das polticas de mudana institucional, em uma perspectiva mais ampla (Entrevista
pessoal, Secretaria da Reforma do Estado).

Por que perder o controle uma ameaa?


A principal evidncia gerada pelo caso, e
que pode ser considerada para as reformas administrativas de um modo geral, que a no cooperao com a mudana institucional se estrutura
em torno de pelo menos trs grandes questes:
controle, oramento e cargos. Como evidenciado,
por um lado, para os Ministrios, a causa central
da falta de cooperao reside na questo da perda de controle e de poder sobre as instituies,
uma vez que com a criao das novas instituies
aquelas perderiam os mecanismos de controle sobre suas funes e objetivos, seus montantes oramentrios e sobre o poder de decidir em relao s posies de alto escalo, isto , da interface entre poltica e administrao. Por outro lado,
para as instituies da administrao indireta, as
novas formas institucionais esto vinculadas
questo das dotaes oramentrias. Surpreendente o fato de que a no cooperao tenha
predominado na reforma gerencial de 1995. Isto
se explica, ao menos parcialmente, pela preferncia na manuteno dos arranjos institucionais
existentes, mantendo a dinmica das relaes entre poltica e administrao e, sobretudo, da organizao do poder no governo, independente da
performance. De fato, a performance no gerou
incentivos positivos para a cooperao com novos
modelos. O corte do oramento embutido nas reformas foi decisivo para moldar a concepo das
instituies da administrao indireta no sentido
de no entenderem a reforma como um ganho.
O objetivo de se alterar os mecanismos e a
lgica da velha ordem institucional com uma proposta de nova diviso de responsabilidades visando a um novo papel do Estado no encontrou
resposta cooperativa por parte desses atores. As
possibilidades concretas de reduzir poder, recur-

135

sos oramentrios e controle estabeleceram-se


como foras motrizes para a falta de cooperao:
[...] existe srio impedimento para a implementao da mudana institucional: a cultura burocrtica. Quando a reforma aponta para a necessidade
de mudanas na cultura administrativa atravs dos
princpios de autonomia, flexibilidade, a cultura
burocrtica reage. Esta orientada pelos meios e
no pelos resultados. A reforma pretende dotar as
instituies de mais autonomia, de buscar resultados, o que contraditrio com a cultura do controle. Nas reas do Oramento e das Finanas
que existem os maiores impasses, uma vez que estes no compreendem como os projetos da reforma poderiam funcionar dado o problema do controle [...] esta a cultura da administrao pblica.
Est em todas as partes da burocracia, e incompatvel com as propostas de reforma gerencial (Entrevista pessoal, Secretria da Reforma do Estado).

O desalinho dos interesses quanto questo


da performance na reforma foi o principal motivo,
a nosso ver, da extino do MARE, o que representa uma lio importante para a anlise da falha permanente nas polticas de reforma administrativa: a
performance no constitui incentivo necessrio e
suficiente para a construo de uma rede de cooperao em torno dos objetivos das reformas. Em situaes de baixo desempenho e de presso por
ajuste fiscal no setor pblico, a questo da mudana institucional, sobretudo aquelas que visam a alterar de modo mais radical a estrutura de controle
sobre o aparato burocrtico, tendem a falhar. No
mximo, como foi o caso particular do MARE, tal
conflito de interesses produziu uma forte presso
sobre a organizao que, ao final de quatro anos,
tornou-se profundamente dividida entre dois atores:
os que se alinharam com a questo do ajuste fiscal
e aqueles que buscavam promover a mudana institucional. Os primeiros apoiaram-se nos atores estratgicos, como o Ministrio da Fazenda e do Planejamento, enquanto os outros no conseguiram
empreender em larga escala as polticas de criao
das novas instituies, consideradas centrais para a
elevao da performance. De fundamental importncia para o caso do MARE que a estrutura de incentivos foi intensificada pelos condicionantes estruturais da reforma: grande presso por ajuste fis-

136

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N 50

cal, uma vez que a reforma administrativa era considera pelo governo Fernando Henrique Cardoso
um dos mecanismos basilares para o controle dos
gastos com o setor pblico, bem como para a reduo do dficit pblico; baixa performance herdada
do Decreto-Lei 200/67, que havia desencadeado um
problema crnico de superposio de funes entre a formulao e a implementao de polticas pblicas, cuja reviso era um dos pontos-chave da
proposta da reforma gerencial. A baixa performance estava associada ao controle, e a reforma pretendia fundamentalmente alterar tais mecanismos. Nessas condies, conforme a teoria da falha permanente e o modelo explicativo proposto, a questo
do controle gerou incentivos ambguos que, em ltima instncia, produziu uma cooperao parcial
em relao aos propsitos mais amplos da reforma.
Explica-se, ento, a extino do MARE como funo
desta cooperao parcial.

Concluso
Como evidenciado, a anlise que propusemos para os problemas de implementao de reformas administrativas envolve a questo do controle burocrtico. As reformas administrativas centradas nos objetivos de ajuste fiscal e de mudana
institucional geram incentivos ambguos quanto
ao controle sobre a burocracia. A cooperao com
uma dada poltica de reforma administrativa depende sobremaneira do grau de dissonncia com
que os diversos atores percebem a relao entre
controle e performance. Por mais sedutora que
possa ser, a mudana institucional que visa melhoria da performance nem sempre consegue gerar incentivos cooperao quando atores passam a consider-los um risco ao controle, como
aconteceu no caso analisado. No Brasil, a forte estrutura de controle sobre a qual se montou a baixa performance gerou resistncias considerveis
reforma, potencializando o apoio dos atores e a
implementao das reformas. Autonomia, responsabilidade e accountability nem sempre so entendidos da mesma forma entre os atores estratgicos e os reformistas. O caso analisado mostra
que, quando h grande presso por ajuste fiscal e

baixo desempenho associado ao controle, a performance quase sempre constitui um risco, e os


atores preferem manter as instituies e cooperar
estrategicamente com o ajuste fiscal. O apoio parcial dos atores da burocracia proposta de reforma do MARE mostra o quanto, em condies de
baixa performance, a reviso dos modos de controle representa riscos para a manuteno dos
problemas crnicos de performance. A causa central para a falta de cooperao reside na percepo dos atores quanto questo do controle na
poltica de reforma. Em condies de baixa performance e de forte interesse por ajuste fiscal que,
em ltima instncia, a razo de ser das polticas de reformas administrativas no Brasil, a cooperao com a mudana institucional mostrou-se
extremamente problemtica. O controle o mecanismo subjacente a esta estrutura. Na medida em
que o ajuste fiscal pressupe um aumento do controle sobre o aparelho burocrtico, a mudana institucional pressupe menos controle como um
elemento necessrio performance.
Diante dessa estrutura de incentivos, os atores estratgicos entendem a mudana institucional
como uma ameaa, j que produziria uma ruptura
com os seus benefcios associados reduzida performance. Contudo, o ajuste fiscal, por deixar intactas as regras do jogo, quase sempre no visa
a alterar de modo substancial a lgica e a organizao de controle, as estruturas de poder e as estruturas e mecanismos de accountability no aparelho de Estado. Embora decisiva para a melhoria da
performance, a mudana institucional se apresenta como a dimenso mais problemtica das polticas de reforma administrativa e acreditamos, tambm das reformas lato sensu, pois so nestas que
se colocam os problemas crnicos de performance dos aparatos burocrticos, onde se observa uma
estrutura que demanda reformas aps reformas.

NOTAS
1

O estudo da implementao de polticas pblicas na


tradio anglo-saxnica constitui campo privilegiado de interesse, com uma produo sistemtica que
ganhou fora a partir dos anos de 1970 nos Estados
Unidos. O livro seminal que sintetiza grande parce-

POR QUE REFORMAS ADMINISTRATIVAS FALHAM?


la desta produo cientfica o de Pressman e Wildavsky (1984). Bardach (1977), em The Implementation Game, outro livro que trata deste campo do
conhecimento. O clssico problema da implementao improvvel (improbable implementation) nos
estudos de polticas pblicas utilizando o conhecido
Pressman-Wildavsky Paradox discutido por Alexander (1989).
2

A discusso do problema das falhas de implementao das reformas administrativas vem se dando h
muito por diversas tradies. O estudo mais longnquo que conheo e que discute tal problema o de
Heynman (1939). Herbert Kaufman (1956), em estudo de brilhante concluso, aponta que as reformas
administrativas so polticas incompletas, pois trazem princpios estruturadores incompatveis. March
e Olsen (1983) tratam deste problema analisando a
experincia histrica das reformas nos Estados Unidos neste sculo. Paul Light (1997) mais recentemente trouxe luz a noo de ondas de reformas
(The Tides of Reform) que ilustra o quanto novas reformas so produzidas para tratar de problemas crnicos no aparato burocrtico, o que revela a incompletude e o problema da falha seqencial das reformas administrativas.

Os estudos sobre a extino de organizaes que


estejam implementando polticas pblicas (no necessariamente reformas, ou, reformas administrativas) o que se conhece como policy termination
studies. O estudo seminal sobre esse assunto na administrao pblica Are the government organizations immortal ?, de Herbert Kaufman (1976). De
Leon (1982), Daniels (1994, 1997), Dean e Seidman
(1994), Jreisat (1995), Frantz (1997), Farazmand
(1999) produziram estudos centrais que discutem o
problema da extino (termination) das polticas
pblicas, bem como os modos especficos de anlise deste fenmeno.

As reformas administrativas inspiradas no novo gerencialismo pblico (The New Public Management)
que vm sendo formuladas e implementadas nos
pases centrais desde meados da dcada de 1980 e,
no caso brasileiro, a partir de 1995, esto baseadas
no princpio geral de elevao da performance, e
seguem dois objetivos: cost less e work better. Sobre
a escala global da reforma gerencialista, ver Kettl
(1999). Para uma anlise da poltica de Reforma nos
Estados Unidos, ver Rezende (1998). Para uma discusso dos propsitos da reforma no caso brasileiro, ver o Plano Diretor da Reforma do Estado no
Brasil, Bresser Pereira (1997, 1997a, 1998), Bresser
Pereira e Spink (1998), e mais recentemente, Bresser Pereira et al. (2001).

Estou utilizando o termo original no sentido de falha


seqencial, indicando que as reformas falham continuadamente, ou seja, reformas aps reformas tendem

137

a produzir resultados aqum daqueles esperados.


6

O argumento de permanent failure policies or organizations, que originalmente formulamos aqui,


pode abranger eventos ou espisdios especficos de
polticas de reforma, ou mesmo se referir ao Estado
de maneira mais agregada. Neste ltimo caso, parte-se da premissa de que o Estado e suas instituies esto propensos a ter problemas de falha permanente, isto , a operarem com longa taxa de sobrevivncia e baixa performance.

No estudo das organizaes em ao, os modelos tericos dividem-se em abordagens racionais e no-racionais. No que se refere a questes de sobrevivncia organizacional e performance, os dois modelos divergem. Para os modelos baseados na premissa da racionalidade, performance determina persistncia. Em
contrapartida, modelos no-racionais no consideram as questes vinculadas performance centrais
para a sobrevivncia organizacional.

Este um dos principais argumentos desenvolvidos


por Hirchman (1970) em Exit, Voice, and Loyalty.
Neste estudo, o autor desvenda os principais mecanismos de recuperao da performance de firmas,
organizaes e, mais amplamente, Estado. Para ele,
toda e qualquer sociedade convive com um slack de
performance, isto , um gap entre a mxima (ou
potencial) performance e a real. Entender e explicar
como e por que isso acontece, se difunde e retroalimenta tem suscitado muito interesse entre os cientistas sociais. Segundo o autor e isto resume minhas preocupaes com o tema : Este livro se
adianta ao reconhecer a importncia do slack. Nele
no s se supe a existncia de certa quantidade de
slack [...] mas tambm de sua contnua gerao. Firmas e outras organizaes [e o aparato bucrocrtico, para o caso especfico do setor pblico], esto
permanentemente sujeitos ao declnio e degenerao, isto , a uma perda gradual de racionalidade,
eficincia e energia capaz de produzir excedente,
no importando quo bem planejada seja a estrutura institucional em que funcionam (Hirschman,
1970, Captulo 1, p.25).

Lima Jr. (1999) analisa os sucessos e os fracassos na


experincia de reformas administrativas brasileiras.
Graham (1969) analisa as vicissitudes das polticas de
reformas administrativas na era Vargas, chamando a
ateno para a tenso permanente entre os princpios
das reformas e a prtica para o caso do DASP.

10 Para uma compreenso mais especfica da histria recente das polticas de reforma administrativa na Amrica Latina, cf. Spink (1998). Para a especificidade das
reformas propostas pelo MARE consultar os Cadernos MARE, ou a obra recente de Bresser Pereira. A
contribuio mais recente sobre reformas administrativas e a reforma do Estado e da sociedade pode ser
encontrada em Bresser Pereira et al. (2001).

138

REVISTA BRASILEIRA DE CINCIAS SOCIAIS - VOL. 17 N 50

11 O novo gerencialismo pblico constitui o centro de


gravidade dos movimentos de reforma do setor pblico a partir dos anos de 1990. Osborne e Gaebler
(1992), Pollitt (1993), Ferlie et al. (1996) e Minogue
et al. (1998) so obras centrais para a discusso dos
princpios centrais do gerencialismo na administrao pblica. Lane (1997) analisa os novos paradigmas de reforma do setor pblico na Europa. Barzelay (2000) sistematiza uma ampla literatura recente
sobre o novo gerencialismo pblico.
12 Para a anlise do modelo ingls de reforma, ver
Jenkins (1998).
13 No cabe aqui avaliar os resultados obtidos pela
reforma gerencial de 1995 ao longo deste perodo,
o que, em si mesmo, assunto para outro trabalho, e que em parte j foi realizado por Bresser Pereira em diversas anlises e artigos (cf. www.bresserpereira.com.br). Neste estudo, bem como em
debate incidental com o autor deste artigo via email, o ex-Ministro da Reforma considera que a extino do MARE e sua subseqente fuso com o
Ministrio do Planejamento, dando origem ao Ministrio do Planejamento e Gesto, foi uma deciso
sua. Eu, particularmente, discordo desta viso em
vista das evidncias coletadas na pesquisa emprica que realizei junto a gestores e decisores do
MARE que entrevistei in loco em Braslia, em 1998.
Bresser afirma neste artigo que a extino e a subseqente fuso se deu porque a parte da reforma
das instituies fora realiz-la com xito, e agora,
quando se tratava de implement-la, era necessrio
contar com o poder do Oramento para tanto.
Embora o ento ministro Bresser tenha reafirmado
essa concepo em entrevista pessoal, a explicao deixa de responder por que os atores estratgicos no interior da burocracia no tiveram interesse em promover mudanas institucionais tal qual o
fizeram para a sua dimenso do ajuste fiscal. A
nosso ver, o MARE teve xitos em algumas questes, como, por exemplo, a aprovao das mudanas constitucionais no captulo da administrao
pblica, ou mesmo o controle dos gastos pblicos,
mas, em contrapartida, um desempenho medocre
em obter a cooperao do aparato burocrtico
com as novas instituies que, acreditamos e
prprio Bresser tambm , sejam fundamentais
para melhoria da performance.

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POR QUE REFORMAS


ADMINISTRATIVAS FALHAM?

WHY DO ADMINISTRATIVE
REFORMS FAIL?

POURQUOI LES RFORMES


ADMINISTRATIVES
FAILLISSENT-ELLES?

Flvio da Cunha Resende

Flvio da Cunha Resende

Flvio da Cunha Resende

Palavras-chave
Reformas administrativas; Polticas
pblicas; Implementao de polticas pblicas.

Keywords
Administrative Reforms; Public
Policies; Public Policies
Implementing.

Mots-cls
Rformes administratives; Politiques
publiques; Mise en uvre
de politiques publiques.

Polticas de reforma administrativa


so reconhecidas como casos tpicos
de polticas pblicas que freqentemente no atingem seus propsitos.
A experincia aponta para um esforo continuado de governos no
sentido de implementar novas polticas para lidar com os crnicos
problemas de performance dos
aparatos burocrticos. As reformas
administrativas so formuladas e,
rapidamente, descontinuadas, modificadas, ou abandonadas. A literatura internacional reconhece e fornece
um amplo conjunto de explicaes
para tal fenmeno. Este artigo fornece uma explicao adicional, focalizada na impossibilidade de cooperao dos atores estratgicos para o
ajuste fiscal e a mudana institucional. Discutimos tambm como tal fenmeno ocorreu no caso da implementao da reforma administrativa
pelo Ministrio da Administrao
Federal e da Reforma do Estado no
perodo entre 1995 e 1998 no Brasil.
A anlise revela que o MARE obteve
cooperao dos atores estratgicos
no interior da burocracia para o
ajuste fiscal, enquanto a mudana
institucional no obteve o mesmo
xito. Este apoio diferenciado levou
o MARE sua extino e, posteriormente, na transformao da poltica
de reforma do Estado quatro anos
depois de sua criao. Esse caso
ilustra com clareza o argumento e
lana, com base na teoria da falha
permanente, uma explicao de por
que as reformas administrativas, e
em particular as reformas administrativas em curso nos anos de 1990,
centradas na idia de cost less and
work better, representam casos de
falha seqencial.

Public administrative reform policies


are known as typical cases of public
policies that frequently will not
reach its objectives. Experience has
pointed to a continued governmental effort aiming at implementing
new policies in order to deal with
the chronic performance shown by
the bureaucratic apparatus. Administrative reforms are formulated
and quickly discontinued, modified,
or simply abandoned. The international literature recognizes and provides a wide range of explanations
for such phenomenon. This article
provides an additional explanation,
focused on the impossibility of cooperation between the strategic components for such fiscal adjust and the
institutional change. We also discuss
how such phenomenon has happened
when implementing the administrative reform by the Federal Administration and State Reform Ministry in
Brazil from 1995 and 1998. The
analysis reveals that such Ministry
(MARE) has found cooperation from
the strategic components at the
innermost bureaucracy for the fiscal
adjust while the institutional change
has not gotten the same success.
Such differential support has taken
MARE to its extinction and to the
later transformation of the State
reform policy four years after its creation. This case shows clearly such
argument and proposes, based on
the permanent failure theory, an
explanation on how the administrative reforms have represented
sequential failure cases, particularly
the administrative reforms from the
1990s, which centered in the cost
less and work better idea.

Les politiques de rforme administrative


sont reconnues comme tant des cas
typiques de politiques publiques qui,
frquemment, natteignent pas leurs
objectifs. Lexprience indique un effort
continu de gouvernements dans le sens
de mettre en uvre de nouvelles politiques pour lutter contre les problmes
chroniques de performance des apparats bureaucratiques. Les rformes
administratives sont formules et, rapidement, mal conduites, modifies ou
abandonnes. La littrature internationale reconnat et fournit un grand
ensemble dexplications pour ce
phnomne. Cet article fournit une
explication additionnelle, centre sur
limpossibilit de coopration entre les
acteurs stratgiques pour lajustement
fiscal et le changement institutionnel.
Nous discutons, galement, comment
un tel phnomne a eu lieu dans le cas
de la mise en uvre de la rforme
administrative par le Ministre de
lAdministration Fdrale et de la
Rforme de ltat - MARE, entre 1995 et
1998 au Brsil. Lanalyse rvle que le
MARE a obtenu la coopration des
acteurs stratgiques lintrieur de la
bureaucratie pour lajustement fiscal,
tandis que le changement institutionnel
na pas obtenu le mme succs. Cet
appui diffrenci a conduit le MARE
son extinction et, postrieurement, la
transformation de la politique de rforme de ltat, quatre ans aprs sa cration. Ce cas illustre parfaitement largument et lance, en se fondant sur la thorie de la faille permanente, une explication de pourquoi les rformes administratives et, en particulier, les rformes
administratives en cours dans les annes 1990, centres sur lide de cost less
and work better, reprsentent des cas
de rupture squentielle.