ANTONIO MANUEL HESPANHA

AS VÉSPERAS DO LEVIATHAN

INSTITUIÇÕES E PODER POLITICO

PORTUGAL - SÉC. X V I I .

LIVRARIA ALMEDINA
COIMBRA - 1994
 I

INTRODUÇÃO

1. O tema da "centralização / descentralização" do sis-

tema político moderno na historiografia corrente

Tem sido, nos últimos anos destacado o tom "actualista", retros-

pectivo, de toda a historiografia europeia que, depois da revolução,
se preocupou com a história do sistema político do Antigo Regime
(v. Hespanha 1984, 24; Hespanha, 1986b, 191 ss.). Para além de
factores de política conjuntural, a que depois nos referiremos, ele
tem a ver com a j o r ç a com que então se impunha o modelo esta- ^ ArU ,, í v

dualista de organização do poder político e com o ambiente de exalta- ^ .

&

ção deste modelo edc residual polémica com os restos corporativos-

-feudalizantes. Todo este contexo político-cultural criava na reflexão
histórica uma pré-compreensão da evolução dos sistemas de orga-
nização do poder, ao mesmo tempo que fomentava uma certa
estratégia de investigação orientada para a ilustração e legitimação
dessa missão histórica da construção do Estado liberal, acúmen de
uma evolução no sentido da racionalização das relações sociais.
O que acaba de ser dito não tem propriamente a ver com uma
traição, dolosa e intencional, à deontologia da pesquisa histórica.
Mas antes com condicionamentos inevitáveis da prática historiográfica
(e, mais geralmente, de toda a actividade epistemológica), condicio-
namentos que a moderna teoria dos saberes vem descrevendo com
noções como as de "episteme", "paradigma", "filosofia espontânea
dos cientistas", "pré-compreensão" (Vorverstàndnis) ou "interesses
que dirigem o conhecimento" (erkenntnisleitenden Interessai).
 22 As Vésperas do Leviathan
\ Toda a historiografia europeia do século passado estava, de facto^
i , demasiado próxima do advento da forma política "Estado" para^odw
escapar à tentação de a aplicar à descrição e avaliação da evolução
u v
& ' Kí> histórica das formas políticasjÕ advento do Estado, separado da socie-
dade civil e pairando sobre ela coroo um elemento racionalizados
um árbitro imparcial dos conflitos particulares de interesses, apare-
cia como um momento marcante da história humana, como um estádio
dccisiyãida modernização social
A centralização do poder político no Estado marcara a separa-
t * ção radical entre duas esferas da vida social - a esfera da sociedade
civil, domínio anárquico de confronto de interesses particulares, e a
esfera do Estado, domínio da racionalidade, sede do interesse público,
instância de composição neutral dos conflitos de interesse privados (').
Ni
CHmpérijajlesta concepção do Estado - combinada com a in- K
fluência de outros elementos político-ideoiógicos conjunturais — dá
à historiografia da época um tom caracterizadamente escatológico,
encarando a história política europeia como a progressiva preparação
do advento do Estado, marcando por sucessos aquilo que fosse en-
tendido como uma facilitação desse advento e por recuos aquilo que
se entendesse ser-lhe prejudicial. Mas, mais do que isso, a lógica i n -
terna dos sistemas políticos passados, nomeadamente do sistema
político do Antigo Regime, é desconhecida, pois cada um dos seus
elementos é isolado e encarado como antecedente dum elemento
do Estado contemporâneo: a coroa é a forma larvar da soberania esta-
tal; as assembleias de estados, a antecipação dos parlamentos; as
comunas, os antecedentes da administração periférica delegada; os
senhorios, o eterno elemento egoísta que o Estado deve dominar e
subordinar ao interesse geral.
No domínio da apreciação dos equilíbrios mais gerais do sistema
político do Antigo Regime - aquilo a que o jargão dos historiadores
(') Para uma exposição de conjunto das relações entre Estado e sociedade
civil no pensamento clássico oitocentista, E.-W. Boeckenfoerde, 1974 (sobre a
influência desta matriz na historiografia alemã do séc. XIX, E.-W. Boeckenfoerde,
1961). Para uma crítica do pensamento liberal clássico, desvendando as suas as-
sunções ideológicas, Chevallier, 1978, 183 ss.
Introdução 23
tem chamado a questão da "centralização do poder" - os reflexos
da aplicação retrospectiva do paradigma estadualista são facilmente
detectáveis.
Desde logo, constrói-se uma relação genealógica entre o r e i , ^ (im r
a coroa e o moderno poder estatal. O rei passa, então, a protago- r s
nizar na história as funções que a ideologia liberal atribui ao Estado.
Uma função, em primeiro lugar, de promoção e defesa do interesse , £
2
"nacional" e "patriótico" ( ) . Depois, uma função de contenção das es-
forças particularistas e egoístas, concretamente, da nobreza (que, na >~° yc^c
mitologia liberal, era o símbolo das forças centrípetas hostis à unidade Á-o
política); contensão que se realizaria com o apoio do terceiro Estado,
essa burguesia in ovo, a ciasse motora do progresso político e da
racionalização social. Finalmente, uma função de instância arbitral
dos conflitos sociais e políticos, contrabalançando, nessa arbitragem,
as desigualdades políticas (v.g., apoiando o povo) e realizando, com
auxilio dos legistas, uma progressiva e progressista tarefa de raciona-
lização social. Nos países em que o rei desempenhava, dentro do
sistema constitucional do Estado liberal, um papel central e arbitral
n (como aconteceu entre nós no p e r í o d o cartista^na França orleanista
ou na Alemanha bismarckiana^T o estabelecimento desta genealogia
era ainda mais fácil, tendo a história servido, ao mesmo tempo,
como rtisr-.iirsn.lgflitunadqr das soluções temperadamente monárquicas
3
ou mesmojcesaristas ( ).j
O mesmo se passar depois, com as assembleias de estados que,
desde os fins do século X V I I I , são aproximadas, por políticos e por
historiadores, dos órgãos representativos surgidos depois da revo-
4
lução ( ), ao mesmo tempo que as inovações por esta introduzidas
2
( ) Sobre a historicidade da ideologia "nacional" ou "patriótica", J.-Y.
Guiomar 1969 e P. Legendre, 1976.
3
( ) Paradigmáticas, entre nós, de uma intenção legitimadora do cartismo
são as análises de Herculano; já num sentido claramente apologético do cesarismo,
algumas páginas de Oliveira Martins, nomeadamente O príncipe perfeito, Gomes,
1896).
4
( ) Para uma crítica da historiografia sobre as assembleias de Estados v.,
para Portugal, Hespanha, 1982 (e bibl. aí citada); para Espanha, Fernandez Alba-
ladejo, 1984.
 24
no plano constitucional são legitimadas como uma"regeneração" da
constituição histórica.
E, como a grande questão política da época - pela qual se
afere a bondade e modernidade das soluções político-constituicionais
ClÓJAC,í'l (k/O
- é a questão das relações entre o princípio monárquico e o princípio
í-y-
representativo, o problema dos equilíbrios do sistema político do
Antigo Regime - vulgo, o problema "da centralização" - irá ser
colocado sobretudo nestes dois planos: o da redução dos poderes
periféricos e o das relações entre o rei e as cortes.
N a a n á n s e
fo\í> t i ox íLtn dos poderes periféricos, no entanto, a tónica ia sobre-
'ofitflM, t u d
° p a r a
° e l e m e n t o
nobiliárquico-feudal. Era ele que, na mitologia
historiográfica liberal, teria constituído a principal contrariedade do
rei nos esforços da centralização. Isso explica-se, porventura, pelo
facto de, na história então recente, as últimas resistências pluralistas
terem sido, justamente, as das ordens privilegiadas (jurisdições dos
donatários e senhores das terras, direitos forais ou senhoriais) e de,
portanto, serem estes últimos combates da gesta centralizadora
que mais presentes estavam no espírito de todos.
Já o elemento comunal-concelhio sofrera uma usura menos
dramática em que os processos violentos da acção política vinham
de há muito a ser coadjuvados ou substituídos por uma eficaz panóplia
de instrumentos menos visíveis (nomeadamente, instrumentos cultu-
rais e simbólicos). Por ouiro lado, a teoria política liberal conseguira
compatibilizar o monopólio do poder politico com a outorga aos
corpos políticos regionais eTõcãis de uma certa margem de autono-
rnia^atrayés da distinção, surgida em Tocqueville e Pradier, entre
a descentralizaçãòpoÍítica,a que o listado liberai viera pôr termo,
e a descentralização administrativa que, nos termos da "teoria da
delegação", autorizava os poderes periféricos a uma gestão autónoma
dos seus interesses próprios, salvaguardada a unidade do Estado
e a preeminência do interesse geral. Ora foi precisamente através
desta concepção da "autonomia limitada" e desta teoria da dele-
gação que se encarou o equilíbrio político do antigo regime. Tendo-
-se assumido que o poder fora centralizado - contra a nobreza
e contra as assembleias de estados - no início da época moderna,
a persistência dos elementos comunais-concelhios é reduzida, na sua
As Vésperas do Leviathan Introdução 25
importância, a um facto do plano da autonomia meramente adminis-
trativa.
É esta atenção exclusiva por u m conceito muito particular d»
1
centralização- por sua vez ligada a u m paradigma e p o c a l d a o r g a » • " 1
nização do poder polítio - q u e explica algo que, se os dados histórij- <
cos fossem encarados na sua espessura própria, teria sido mais cedo , , ( r i
problematizado. Refiro-me à imagem-que ainda hoje domina a his-
toriografia menos exigente-de que a centralização do poder político,
concebida como reunião deste num polo ú n i c o - o Estado - , é algo
que, na área europeia, se consuma substancialmente no início da época
moderna.
Claro que este antedatar do aparecimento do Estado - hoje
finalmente sujeito a^íma crítica generalizada, quer no plano insti-
5
tucionaTT quer a p l a n o doutrinal ( ) - explica-se ainda por outros
factores, também eles enraizados naquilo a que se poderia chamar
a teoria político-social espontânea dos historiadores.
Ò primeiro liga-se ainda, de alguma forma, ao paradigma do
Estado liberal e ao modelo a que nele obedecem as relações entre ^ ^ .
política e administração. Na verdade, a teoria política liberal clás-
sica introduz uma separação nítida entre a actividade de eleição das
finalidades da acção do poder (política, consubstanciada na acti-
vidade legislativa e de governo) e a actividade de realização destas
finalidades (administração, realização concreta da anterior), assi-
nando a esta última um papel dependente e irrelevante da perspectiva
da análise política. Por outras palavras, a administração seria inca-
paz, em si mesma, de dar ou tirar poder, de alterar os equilíbrio políti-
cos vigentes. O corpo administrativo do Estado não seria mais do
5
( ) Sobre o advento, em termos doutrinais e institucionais (centralização
do poder político, territorialização, impessoalidade do poder - segundo a definição
de P. Schiera, 197°, 151), do Estado e a problemática da sua datação, a biblio-
grafia é hoje vastíssima. Para além das páginas em que B. Clavero sintetiza o
estado actual da questão, de acordo com uma perspectiva teórica que vem defen-
dendo há já algum tempo (segundo a qual a aplicação do conceito "Estado''
à realidade pré-revolucionária seria incorrecta, Clavero, 1981 e Clavero, 1982,
142 ss., maxime 162-167), v. a Hespanha, 1984, maxime nas notas 56 a 59, Dios,
1985 e, numa perspectiva menos historiográfica, Royo, 1980.
 26 As Vésperas do Leviathan
que a "longa manus", dúctil e neutral, do poder. Donde, se a dis-
persão social do poder se situasse em áreas que não fossem a acti-
vidade de governo e a actividade legislativa (tal como era concebida
no séc. X I X - i.é, como actividade de formulação de normas gerais
e abstractas, consubstanciando o "interesse geral") não estava em
causa a ideia de centralização política. Que permanecessem nos órgãos
periféricos competências normativas particulares ou competências
jurisdicionais, era facto que esta separação entre política e adminis-
tração banalizava e que o uso combinado das teorias da "delegação"
e do "poder regulamentar" enquadravam com facilidade nos qua-
dros duma interpretação centralizadora do Antigo Regime.
Mas, sobretudo, a historiografia oitocentista cria enfaticamente
no carácter decisivo da vida política oficial. Transportando para
I a história uma certa unidimensionalidade do poder político no seu
( tópicos desta concepção (que, como não deixará de se notar, corres-
i tempo, os historiadores tendiam a reduzir a vida política do Antigo
IA Regime aos actos formais do poder i.é., aos que decorriam sob o
império e regulamento do direito estadual. Tudo oresto - i.é, l u d õ
o que decorria em contravenção com este ou à sua margem - não
era relevante para a investigação.
Por fím, ojiendor idealista da historiografia clássica do libera-
lismo tendeu a valorizarexcessivamente os dados da doutrina política
de.ujie^_p_or_outroJado fazia_uma leitura também retrospectiva e
L 7
or a ara a
Jgi?í dg JP valorização dos "prenúncios" ou "antecipações"
dos elementos que viriam depois a ser decisivos. Afloramentos pre-
coces de conceitos como "soberania", "razão de Estado", "ideia
nacional" ou "interesse público/interesse privado" foram afanosa-
"At
mente buscados e - está-se hoje de acordo - unilateralmente valo-
rizados, destacando-os de corpos dogmáticos conflituais, onde muitas
vezes desempenhavam uma função apenas tópica, e reconstruindo
a partir deles toda uma genealogia doutrinal da teoria oitocentista do
Estado. Por outro lado, a distância entre a teoria e a prática e, sobre-
tudo, as intenções didácticas e programáticas das obras doutrinais,
bem como o carácter "imaginário" (P. Costa) dos seus "objectos"
foram ignoradas, aceitando-se com uma certa leveza de espírito que
às proposições dos juspublicistas correspondiam ponto por ponto os
dados da realidade institucional-prática.
Introdução 27
E neste contexto teórico que tem que ser entendida a evolu-
ção e o estado actual da historiografia europeia sobre o "apareai- Hi íi»*\, •
mento do Estado moderno", formada ern_c]ue é habitual sintetizai
a>desçrição do processo de concentração do poder político num s ó
0*A
pólo.*
Até aos finais da década de cinquenta, a história do sistema
político foi dominada pelas concepções positivistas estadualistas, sis-
tematizadas nos finais do século passado por Jellinek e R. Sohm
e transpostas para o plano da história, entre outros, por Th. Mayer
6
e H . Mitteis( ). O ênfase posto na "novidade" do sistema político
moderno, na integração política das nações europeias, no papel do
rei na construção dos modernos Estados nacionais constituíam os
ponde, no plano político, a uma época de 'pathos' nacionalista e esta-
dualista).
Como no domínio da própria teoria político Ç), o "paradigma
estadualista" no domínio historiográfico entra, sensivejmente^apartir
da última guerra, em crise. O ponto de partida foi, aqui, a obra de 6 c
'
6
( ) Para descrição e crítica do estadualisrao positivista, v. E. Kern, 1949,
14 ss., 31 ss.; O. Brunner. 1939, 111 ss.; E.-W Boeckenfoerde, 1961, 17 ss..
( ) O primeiro tactor de crise foi constituído pela influência do pensamento
anti-posiíivista-legalista dos começos deste século na teoria política e na jus publi-
cística (sobretudo com H. Heller, A. Weber, C. Schmitt, M . Hauriou, L. Duguit e
Santi Romano), destacando o carácter 'pluralista" da distribuição do poder e a
sua radicação em 'instituições' autónomas em relação ao Estado. Sobre isto, Gilissen
1971 e Shell, 1980. Mais tarde, conflui também neste sentido a influência de M .
Weber, ao destacar a historicidade da forma política "Estado". Um outro factor
de superação foi constituído por um alargamento do conceito de poder político
operado pela mais moderna ciência política. Já L. Althusser, do lado marxjsta,
alargou significativamente o campo do político ao estender a noção de "Estado"
a domínios crescentes da actividade social (cf. a noção de "aparelhos ideológicos
de Estado"). Mas os sectores teoricamente mais radicais têm, na esteira da "teoria
crítica da sociedade", avançado para posições que recusam um lugar institucional
fixo ao "político" e que, portanto, tendem para uma "pan-politização"das rela-
ções sociais (cf. Chevallier, 1978, Fink-Eitel,1980, Dreyfus, 1984, Serrano Gon-
zalez, 1987). Boa síntese da moderna reflexão (sobretudo francesa) sobre o poder
em Chevallier, 1978a.
 28 As Vésperas do Leviathan
IWKCA | O. Brunner que, em sucessivas intervenções ("), salienta ascontinw-
^; ^(jL
w dades entre os sistemas políticos medieval e moderno e a persis»
tehcia, nos níveis "interiores" dosjstema político — nomeadamenft
'V* no n i u n d õ " ^ c a m p o n ê s " —, de resistentes estruturas de vinculção
política irãoicionais marcadas pelo "patriarcalismo" e pelo ".senhja-
rialismo" e rei ativamente_p^uco_tocadas^ pelas novidades da teoria
política e pelos desígnios de poder dos monarcas modernos Ç).
A renovação iniciada por O. Brunner é continuada, agora no
plano da historiografia das ideias políticas, por uma reapreciação da
novidade e significado da teoria política moderna, cujos resultados
têm sido, não s ó uma maior prudência na valorização dos seus ele-
mentos "absolutistas" (v.g., dos contributos de J. Bodin e mesmo
de Th. Hobbes), mas uma maior atenção — restaurando certos pon-
tos^ de vista de O. Gierke — aos_pejnsadores " n ã o absolutistas",
desde os teóricos da Segunda Escolástica peninsular até aos "monar-
c ó m a c o s " de inspiração luterana e calvinista, nomeadamente, J.
Althussius ("').
No plano da história institucional, foram sobretudo importan-
tes dois artigos, hoje clássicos. Um, de G. Oestreich, em que se cha-
mou a atenção para que, se se abandonasse uma perspectiva "de
cima" do sistema político europeu da época moderna, se encontra-
ybáí* ria, até ao fim do antigo regime, uma extensa zona de autonomia
IffCAÍ. ' política que o absolutismo doutrinário não conseguira reduzir - a zona
^ das relações políticas regionais e locais, em que continuavam a vigo-
rar, como O. Brunner j á referira, antigas estruturas políticas de tipo
patriarcal e senhorial e em relação às quais o poder central dispunha
de reduzidos meios de controle político. Para Oestreich, o que se
verifica na época moderna é, então, "um lento potenciamento
8
( ) Sobre a importância de O. Brunner, v., por todos, Lehman, 1974 e
Schiera, 1983.
9
( ) Obra principal Brunner, 1939; sobre o "patriarcalismo" sobretudo,
Brunner, 1968a; sobre o "senhorialismo" e as "liberdades corporativas", Brun-
ner, 1949; sobre o mundo camponês, Brunner, 1968b.
10)
( Para a imensa bilbiografia (sobretudo acerca de Hobbes, Althussius e
Bodin) v. Wyduckel, 1979.
Introdução 24
("Straffung") do poder central, através da superação de influências
não centrais, ou seja, regionais e locais, mas não de uma sujeição
dos poderes locais. Existia um pluralismo bem estruturado, mas
não de poderes dependentes do poder central ou de direitos por ele ~.^^- t yf*
delegados" ('•). "O processo — continua este autor - habitualmente
S. i
\ / C | , - . T W i C | t ,
descrito como centralização (entendendo-se a Ç^ntraJiza§|o, nosen- , ,
t f
tido do séc. X I X , como a progressiva afirmação do poder estadual Jec..k«*í «.
central até aos níveis mais baixos) só existe em teoria. Na realidade, tn ru u
1 J u w
o poder monárquico tinha escassa incidência nos dois planos inferio- - f - ' ' ,
res, apenas em parte no sector depois conhecido como provincial,
r i f o r f
quase nenhum ou mesmo nenhum na administração local, onde se -°
conservou por muito tempo uma espécie de soberania territorial nos
assuntos de justiça, eclesiásticos, escolares, administrativos e m i l i -
tares. Estas limitações apenas serão superadas pelo absolutismo ilu-
minado e reformador" (ibid).
Idênticas restrições teriam que ser feitas, segundo o mesmo
autor, às ideias dominantes sobre o desenvolvimento do aparelho
burocrático pois, segundo ele, as estruturas burocráticas centrais não
tinham correspondência a nível local. N ã o só no sentido de que não
existia uma cadeia funcional, dominada pelo princípio da hierarquia
delegação que unisse o centro à periferia (ibid. 188), mas ainda e
sobretudo porque o oficialato_ moderno era, na sua maioria, de
natureza patrimonial, tomando-se, assim, mais numa limitação do
que num instrumento do poder da coroa.
As últimas conclusões de Oestreich que, sem perderem um al-
cance mais geral, têm em vista, sobretudo, a Europa central, foram
confirmadas, para as zonas periféricas do sul da Europa pelos traba-
12
lhos de F. Chabod ( ) que, na sequência de estudos sobre as estru-
turas do oficialato milanês, chamou a atenção para o modo como o
progresso do Estado moderno está ligado à evolução do corpo de
oficiais, não só nos seus aspectos quantitaivos e de distribuição re-
gional e local, mas ainda no que respeita à concepção dominante do
ofício público.
(") Oestreich, 1964.
2
(> ) Chabod, 1967; Chabod, 1958a; Chabod, 1958b.
30 As Vésperas do Leviathan
Do lado da história social, a problematização do peso do Es-
tado no conjunto "círculos de sociabilidade" do Antigo Regime
pode ser bem resumida na síntese recente de P. Chaunu: "num es-
tudo recente e em vias de edição dedicámo-nos, para a França, a
um certo número de cálculos ou, mais modestamente, de "pesagens"
globais que tentam situar o Estado em relação ao conjunto da econo-
mia e do corpo social. Inútil denunciar a extraordinária fragilidade
destes aparelhos. No início do séc. X V I , em França, na época do
advento de Francisco I , avalio, apoiando-me nas páginas de R.
Mousnier, em 0,4% a fracção do corpo social ao serviço do Estado
monárquico. Em 1665, depois da prodigiosa mutação quantitativa
do poder de Estado, 3,5% constitui uma ordem aceitável de gran-
deza. Parece-me que talvez se possa estimar em 15% do produto bruto
a punção que é efectuada pelo Estado, após a grande revolução do
ministério de Richelieu e Mazarino neste Estado universalmente reco-
nhecido pelos contemporâneos como o mais poderoso, digamos
melhor, o mais evoluído" ( ) .13
Esta renovação teórica obrigou a uma revisão, ainda em curso,
das histórias políticas nacionais no capítulo da chamada "centrali-
zação política da época moderna". E aqui impossível fazer uma des-
H
crição do percurso de cada uma dessas revisões ( ) ; mas importa
registar os traços gerais da evolução em Portugal.
Na historiografia portuguesa, a questão dos equilíbrios do sis-
tema de poder na época moderna tem-se arrumado em torno dos
tópicos do "absolutismo" e da "centralização do poder". Tópicos,
tanto um como o outro, muito marcados pelos contextos políticos
em que surgiram — no primeiro, o contexto da discussão sobre a
natureza do regime, dos finais do séc. X V I I I - inícios do séc. X I X ;
no segundo, a polémica sobre os modelos de organização do Es-
tado dos meados do século passado.
A discussão sobre o "absolutismo" foi aberta pela conhe-
cida polémica entre Pascoal de Melo e António Ribeiro dos Santos
3
O ) Chaunu, 1974, 370.
14
( ) Para uma descrição, com indicações bibliográficas, Musi, 1979a.
Introdução 31
sobre o carácter "puro" (ou "absoluto") ou "limitado" (ou
15
"mixto") da monarquia portuguesa ( ) e prosseguiu, já no séc. X I X ,
com toda a posterior discussão entre realistas e constitucionalistas.
A sede da discussão levou a que a problemática do absolutismo (e,
portanto, dos equilíbrios do sistema político do antigo regime) quase
se limitasse à questão da existência ou não de órgãos "representa-
tivos" ao lado da coroa e da natureza deliberativa ou apenas con-
16
sultiva das suas atribuições ( ) .
Desta perspectiva é subsidiária a maior parte da historiografia
oitocentista e novecentista sobre o tema, nomeadamente (embora
com uma abertura para os aspectos ligados à história das ideias políti-
cas, a que nos referiremos adiante), a obra, publicada em 1922-23,
de M . Paulo Merêa, O poder real e as cortes (Merêa, 1923), deci-
sivamente influenciada pela oposição absolutismo/dualismo então
dominante na historiografia política alemã. Nesta perspectiva, o ab-
solutismo ou centralização do poder político consistira, antes de tudo,
na redução ou aniquilação do poder das cortes, pelo que se tende a
situar a sua consumação no séc. X V , época da última sua reunião
considerada verdadeiramente importante (cortes de Évora de 1481).
Claro que, como quase todos os autores então salientam, o de-
clínio das cortes decorreria da perda de importância política dos
corpos ou ordens aí representados. De modo que a generalidade da
iiteratura explica a centralização do poder como um processo de quebra
do peso político da nobreza ou dos concelhos. Exemplar, neste
plano, é a obra do historiador brasileiro Eduardo d'01iveira França,'
O poder real em Portugal e jas j>rigens dojtbsqlutismo (França
1946, maxime 255 s.), em que se procuram na análise da sociedade
portuguesa dos fins da épocajnoderna, as raízes do absolutismo real.
A investigação das condições sociais que explicariam o declínio
daquelas ordens e da sua expressão "constitucional" - embora
baseada, por via de regra, em materiais já conhecidos - meiece uma
atenção inabitual. Ao lado de argumentos usuais, como o do vigor
5
C ) Sobre esta polémica v., por último, Pereira, 1983.
16
( ) Sobre esta literatura v. as indicações que dei em Hespanha, 1982,
368 s. Para Espanha, Albaladejo, 1985.
30 As Vésperas do Leviathan
Do lado da história social, a problematização do peso do Es-
tado no conjunto "círculos de sociabilidade" do Antigo Regime
pode ser bem resumida na síntese recente de P. Chaunu: "num es-
tudo recente e em vias de edição dedicámo-nos, para a França, a
um ceito número de cálculos ou, mais modestamente, de 'pesagens"
globais que tentam situar o Estado em relação ao conjunto da econo-
mia e do corpo social. Inútil denunciar a extraordinária fragilidade
destes aparelhos. No início do séc. X V I , em França, na época do
advento de Francisco I , avalio, apoiando-me nas páginas de R.
Mousnier, em 0,4% a fracção do corpo social ao serviço do Estado
monárquico. Em 1665, depois da prodigiosa mutação quantitativa
do poder de Estado, 3,5% constitui uma ordem aceitável de gran-
deza. Parece-me que talvez se possa estimar em 15% do produto bruto
a punção que é efectuada pelo Estado, após a grande revolução do
ministério de Richelieu e Mazarino neste Estado universalmente reco-
nhecido pelos contemporâneos como o mais poderoso, digamos
melhor, o mais evoluído" ( ) .13
Esta renovação teórica obrigou a uma revisão, ainda em curso,
das histórias políticas nacionais no capítulo da chamada "centrali-
zação política da época moderna". É aqui impossível fazer uma des-
14
crição do percurso de cada uma dessas revisões ( ) ; mas importa
registar os traços gerais da evolução em Portugal.
Na historiografia portuguesa, a questão dos equilíbrios ào sis-
tema de poder na época moderna tem-se arrumado em torno dos
tópicos do "absolutismo" e da "centralização do poder". Tópicos,
tanto um como o outro, muito marcados pelos contextos políticos
em que surgiram - no primeiro, o contexto da discussão sobre a
natureza do regime, dos finais do séc. X V I I I - inícios do séc. X I X ;
no segundo, a polémica sobre os modelos de organização do Es-
tado dos meados do século passado.
A discussão sobre o "absolutismo" foi aberta peia conhe-
cida polémica entre Pascoal de Melo e António Ribeiro dos Santos
(") Chaunu, 1974, 370.
4
C ) Para uma descrição, com indicações bibliográficas, Musi, 1979a.
Introdução
sobre o carácter "puro" (ou "absoluto") ou "limitado" (ou
, s
"mixto") da monarquia portuguesa ( ) e prosseguiu, j á no séc. X I X ,
com toda a posterior discussão entre realistas e constitucionalistas.
A sede da discussão levou a que a problemática do absolutismo (e,
portanto, dos equilíbrios do sistema político do antigo regime) quase
se limitasse à questão da existência cu não de órgãos "representa-
tivos" ao lado da coroa e da natureza deliberativa ou apenas con-
16
sultiva das suas atribuições ( ) .
Desta perspectiva é subsidiária a maior parte da historiografia
oitocentista e novecentista sobre o tema, nomeadamente (embora
com uma abertura para os aspectos ligados à história das ideias políti-
cas, a que nos referiremos adiante), a obra, publicada em 1922-23,
de M . Paulo Merêa, O poder real e as cortes (Merêa, 1923), deci-
sivamente influenciada pela oposição absolutismo/dualismo então
dominante na historiografia política alemã. Nesta perspectiva, o ab-
solutismo ou centralização do poder político consistira, antes de tudo,
na redução ou aniquilação do poder das cortes, pelo que se tende a
situar a sua consumação no séc. X V , época da última sua reunião
considerada verdadeiramente importante (cortes de Évora de 1481).
Claro que, como quase todos os autores então salientam, o de-
clínio das cortes decorreria da perda de importância política dos
corpos ou ordens aí representados. De modo que a generalidade da
literatura explica a centralização do poder como um processo de quebra
do peso político da nobreza ou dos concelhos. Exemplar, neste
plano, é a obra do historiador brasileiro Eduardo d'Oliveira França/
O poder real em Portugal e as origens do< absolutismo> (França
1946, maxime 255 s.), j m i j j u e se procuram na análise da sociedade
portuguesa dos fins da época moderna, as raízes do absolutismo real.
A investigação das condições sociais que explicariam o declínio
daquelas ordens e da sua expressão "constitucional" - embora
baseada, por via de regra, em materiais já conhecidos - merece uma
atenção inabitual. Ao lado de argumentos usuais, como o do vigor
15
( ) Sobre esta polémica v., por último, Pereira, 1983.
6
C ) Sobre esta literatura v. as indicações que dei em Hespanha, 1982,
368 s. Para Espanha, Albaiadejo, 1985.
32 As Vésperas do Leviathan
original do poder real em Portugal e o da inexistência de feudalismo,
ganham aqui relevo os factores de decadência da nobreza relaciona-
dos com a crise da economia rural dos fins do século X I V e com o
próprio carácter revolucionário da crise política de 1383-1385, fac-
tores que teriam possibilitado o êxito da política anti-nobiliárquica
de D . João I I . Quanto aos concelhos, a decadência da sua autono-
mia - concretizada na "generalização e difusão" das magistratu-
ras concelhias de nomeação régia (juízes de fora), na reforma
centralizadora dos forais por D. Manuel I e na generalização da
legislação real, que teriam provocado a sua aniquilação como cor-
pos políticos autónomos — radicaria na progressiva "proletari-
zação" das elites concelhias provocada pela crise da economia agrária
dos finais de trezentos e, ainda, numa inversão da estratégia política
nobiliárquica, cada vez mais voltada para a exploração económica e
política do mundo rural. Apesar da novidade e do brilho do quadro
traçado, não são grandes as inovações quanto ao cnten^imjmk^do
que tenha sido a centralização do poder nem quanto à sua cronolo-
gia—a centralização do poder que conduzira ao absolutismo consis-
tira, anfès~de tudoT numa política real de contensão e progressiva
aniquilação do poder senhorial, política apoiada pelos concelhos que,
num segundo momento, são — de forma menos dramática e espec-
tacular - expropriados, também eles, das suas prerrogativas políti-
cas. Saliente-se, ern todo o caso, a importância que neste quadro
é atribuída aos juristas, quer enquanto obreiros das matrizes ideo-
lógicas que legitimaram o processo, quer enquanto suportes insti-
tucionais e beneficiários finais desse mesmo processo.
Uma outra sede da discussão foi, a partir dos anos vinte deste
século, a discussão sobre o pensamento político da segunda esco-
lástica peninsular e a sua influência nas doutrinas políticas e de d i -
reito público em Portugal, discussão lançada por M . Paulo Merêa
com o seu estudo sobre os fundamentos doutrinais da Restau-
17
ração ( ) . Nesta perspectiva, os autores salientam, dum modo geral,
o fundo escolástico e "particularista" da doutrina política portuguesa
l7
( ) Merêa, 1923; na sequência, entre os principais, Moncada, 1948, Campos,
1942, Albuquerque, 1978.
Introdução 33
da época moderna, o que atiraria para muito mais tarde, já nos fins
do Antigo Regime, a época do advento de um verdadeiro absolutismo;
embora alguns destes autores (v.g., Aires de Campos, obcecado em
denunciar a mais pequena traição à "boa doutrina"...) não deixem
de anotar os germes individualistas e contratualistas já presentes nos
repúblicos seiscentistas por influência do nominalismo da escolástica
franciscana.
A compatibilização, nos mesmos autores — v.g., em M . Paulo
Merêa - da coexistência de duas cronologias da centralização, con-
soante se situasse o problema no plano político-constitucional ou no
plano doutrinal, resolvia-se pela distinção entre a (precoce) "centra-
lização", que diria respeito à estrutura dos órgãos do poder político
e às limitações "constitucionais" do poder real, e (o tardio) "abso-
lutismo", que se reportaria ao plano das limitações doutrinais do
poder real.
Estes investimentos historiográficos nos planos "político-cons-
titucional" e "doutrinal" n ã o foram, no entanto, acompanhados por
uma reflexão paralela no planojnsbtudonal^para além das referências
fugidias e, valha a verdade, bastante acTÍticas, que lhe eram feitas
como ilustração das anteriores discussões. Esta reflexão em sede
institucional não era, desde logo, fácil, em virtude das carências, nesse
domínio e para a época moderna, da historiografia portuguesa, já
que as obras de Herculano e de Gama Barros terminam muito an-
tes. Concretamente, todo o regime senhorial, municipal, do oficialato,
lff
estiveram até há pouco sem qualquer tratamento de conjunto ( ). Daí
que não seja de estranhar que as condicionantes prático-institucionais
da centralização quase não tenham merecido atenção. Poderes sen-
horiais, autonomia municipal, desenvolvimento do oficialato régio
e existência ou não de órgãos periféricos da administração real, tais
algumas das questões que nunca foram devidamente averiguadas
('") Pelo menos para o regime senhorial e para o regime dos oficiais, o pri-
meiro tratamento de conjunto foi o que lhe tentei dar há uns anos (Hespanha, 1982,
282 ss., 384 ss.). Surpreendentemente, uma história geral aparecida depois (Saraiva,
1982) continua, nos seus capítulos dedicados ao direito e às instituições (da autoria
de J. A. Duarte Nogueira), a não abordar estes temas, nem sequer a título remissivo.
36 As Vésperas do Leviathan
o que, com o resto, destruiria qualquer veleidade autonomista dos
municípios i ). 23
O próprio brilho que a visão municipalista de Herculano em-
prestara aos concelhos na sua época áurea terá feito com que a orga-
nização municipal da época moderna tenha parecido mesquinha e
apagada; sendo também certo que faltava, desde logo, para esta época
o trabalho de investigação que aquele autor realizara para a idade
média.
Seja como for, a imagem estava feita e historiadores e políti-
cos não tardaram a dar-se as mãos nesta (polissémica) explicação
da decadência nacional através da ideia da centralização monárquica,
ideia em que confluíam os pontos de vista críticos das correntes políti-
cas revivalistas (em nome duma edénica descentralização da cons-
tituição tradicional), libertários (em nome dum federalismo proudhoni-
ano), anti-monárquicos (o absolutismo fora, antes de tudo, produto
da monarquia) e jacobinos (lembremo-nos da aproximação, feita por
Antero, nas Causas da decadência dos povos peninsulares, entre
24
a centralização política e o espírito da contra-reforma) ( ) . Mas a
imagem historiográfica servia também o_establisàmmt cartista ou
mesmo os pontos de vista do cesarismo, estes últimos encarando de
forma positiva a tarefa de construção do Estado empreendida pelos
monarcas e valorizando o seu alegado papel de porta-voz de interes-
ses nacionais supra- classistas.
73
í ) A lição é corrente. Alguns afloramentos: Rocha, 1861, 114 (luta anti-
-nobiliárquica e "absolutismo" do direito romano fazem esquecer as prerrogati-
vas da nobreza e das cortes); Merêa, 1917, 285 (declínio das cortes, criação dos
juízes de fora, triunfo da lei geral); Macedo, 1963 (todo o poder político está nas
mãos do rei no séc. X V I ) ; Serrão, 1980, V, 194 (a centralização consuma-se com
o declínio das cortes e inexistência de órgãos centrais de controlo do poder real);
Saraiva, 1957 (a centralização culminaria com a reforma dos forais); Langhans,
1938 (nomeadamente sobre a substituição do direito local pelo direito geral, a
partir do séc. X V ) .
M
( ) Para a utilização destas ideias no plano da acção política v. Nogueira,
1856, I I , e Ávila, 1874, 7 ss.
Introdução 37
2. Vias para uma renovação historiográfica da questão da
centralização
Esboçado este panorama crítico da actual historiografia sobre
o sistema político da época moderna, é altura de apontar as vias
que uma renovação historiográfica deve, neste domínio, seguir.
a) A definição de "sistema político"
A primeira cautela metodológica deve ser a de tomar como
ponto de partida uma definição adequada do objecto historiográfico.
Ou seja, definir correctamente o "político".
N ã o é esta a ocasião para uma discussão alargada da moderna
25
problemática acerca da definição do poder político ( ) ; é, no en-
tanto necessário precisar o sentido com que a expressão irá aqui ser
utilizada.
Na esteira de M . Weber, adoptou-se aqui, como ponto de par-
tida para a delimitação temática, uma definição de poder político
que o distingue dos restantes instrumentos de dominação social pelo
facto de conter em si a ameaça de constrangimento. Trata-se, valha
a verdade, de uma perspectiva teórica que - embora possa apoiar-
-se na necessidade analítica de distinguir entre si as várias formas
de poder (económico, cultural) - nos parece justificada sobretudo
por razões tácticas, nomeadamente pela necessidade de conter a
26
investigação dentro de limites razoáveis ( ). Mas temos hoje a cons-
ciência de que insistir muito no traço distintivo da coerção nos faz
correr o risco de cair no erro, que M . Foucault denuncia como típico
da história jurídico-institucional, de ignorar os mecanismos disci-
25
t ) Sobre a actual discussão acerca das relações entre poder político e domi-
nação social, concluindo num sentido próximo do aqui acolhido, Chevallier, 1978b,
7 ss.; 1978a, 181 ss.; nomeadamente, sobre a recente "volta ao político ou "pan-
-politização" dos fenómenos de dominação social ( M . Foucault, P. Clastres, A.
Touraine, F. Guattari, A. Glucksmann, etc.) com progressiva influência na análise
sociológica e histórica (v. Hespanha, 1986c, 331 ss.; Hespanha, 1986b, 222 ss.),
26
( ) No mesmo sentido, Chevallier, 1978a, 1,189/190.
34 As Vésperas do Leviathan
e que, como j á se deixou entender, são, todavia, decisivas para equa-
cionar a questão dos centros de poder político. Quando muito, f o i
descrito o aparelho administrativo central, sendo o seu inegável de-
|senvolvimentc durante os séculos X V I e X V I I algumas vezes apres-
jsadamente identificado como um sinal de centralização do poder
19
i estadual ( ) ; sem que se tenha gasto muito tempo a averiguar em
que sectores se deu esse desenvolvimento e quais as relações entre
órgãos da administração central e poderes periféricos.
Decisiva era, também, a questão da existência e regime dos
recursos contra os actos do poder; também essa questão tem sido
20
ighOTadáljelãliossarhlsloriografia ( ) e, apesar do ênfase com que
o ~ p õ m b a l i s m o ^ e n u n c i a (v.g. no alvará de 30.10.1751) a liberali-
dade do anterior direito na atribuição aos particulares da faculdade
de contestareme paralizaremas decisões do soberano, não faltajjuem
entenda que os meios de defesa dos particulares em relação aos ac-
tos do poder eram inexistentes.
Por outro lado, até há muito pouco tempo ninguém pusera a
hipótese de o modelo da nossa autonomia local ter sido muito mais
radicai do que os modelos a que geiahnente_ se reporta ajnstoriografia
tradicional. Õu seja, ó^jt^tojMmia pohlioo-jurisdicional dos cor-
pos políticos periféricos não se situar no plano da lei e do direito
oficial, mas à margem dessa lei e dessejdireito.
Apesar de os estudos de Jorge Dias (v. infra) terem com-
provado a existência de uma vidajiolítica local não oficial ainda nos
meados deste século, os historiadores do direito e das instituições,
dominados pelo modelo positivista-estadualista, sempre tenderam
a encarar as manifestações de pluralismo — nomeadamente, as dis-
torções ou violações periféricas do direito oficial —Çoirtó produtos
do "'abuso" ou da "ignorância". Recentemente procurei valorizar
esta "rusticidade^ou_ justes "abusos" como sintomas de formas
alternativas e autónomas de organização político-administrativa
('*) Tentativa de síntese, em que os aspectos institucionais continuam a mere-
c e i escasso relevo, em Mauro, 1975.
(•'") Cf. Hespanha, 1982,310.
Introdução 35
21
e judicial em vigor na periferia do sistema estatal ( ) . Esta nova pers-
pectiva n ã o pode, naturalmente, deixar de ser tida em conta na
análise do sistema político da época moderna.
Neste contexto, não admira que o que tenha vindo a prevalecer
tenha sido a imagem de uma centralização precoce, preparada pela
inexistência de feudalismo e pelo fortalecimento do poder real
consequente ao esforço guerreiro da reconquista. À D . João I I
- para quem os pontos de vista estadualistas do século passado
recuperam a designação de "Príncipe Perfeito", cunhada por Lope
de Vega - teria, finalmente, cabido consumar o processo, ao "for-
talecer a auctoridade real, concentrando-a, e pondo termo, com o apoio
do elemento popular, à preponderância intolerável de uma nobreza
tMj^v^a^^nrotada de privilégios, exercendo actos de jurisdição
com todo o carácter de soberania, paralysando por isso, senão an-
22
nulando mesmo, a auctoridade real" ( ) . A reforma manuelina dos
forais e das Ordenações e o pathos organizativo e regulamentador
do Venturoso teriam culminado a tarefa. Derrotada a nobreza, silen-
ciadas as cortes, imposta a legislação geral, o poder político estaria
concentrado.
Claro que havia domínios senhoriais e que havia concelhos. Mas
o relevo destes dois factos era decisivamente empalidecido por outras
ideias assentes na nossa historiografia. Em relação ao elemento senho-
rial, o consabido e evocador argumento da inexistência de feudalis-
mo em Portugal, acompanhado da ideia de uma anestesia da nobreza
pela política de palatinização, política que, em todo o caso, nunca
foi muito bem explicada nas suas modalidades e consequências políti-
cas e muito menos, comprovada, pois não existem estudos válidos
sobre a nobreza moderna. Em relação aos concelhos, o argumento
decisivo era o da criação e progressiva generalização dos juízes de
fora, apesar de ser sabido, j á desde o séc. X V I I I , que o número dos
concelhos que os tinham não representava, no séc. X V I , sequer 10%
do total. A o lado destas, fez curso, também, a ideia da completa
uniformização do direito pelos cânones do direito oficial e erudito,
21
( ) Cf. Hespanha, 1983a, 1983b.
22
( ) Oliveira Martins, O Príncipe perfeito, cit., 36.
36 As Vésperas do Leviathan
o que, com o resto, destruiria qualquer veleidade autonomista dos
a
municípios ( ) .
O próprio brilho que a visão municipalista de Herculano em-
prestara aos concelhos na sua época áurea terá feito com que a orga-
nização municipal da época moderna tenha parecido mesquinha e
apagada; sendo também certo que faltava, desde logo, para esta época
o trabalho de investigação que aquele autor realizara para a idade
média.
Seja como for, a imagem estava feita e historiadores e políti-
cos não tardaram a dar-se as mãos nesta (polissémica) explicação
da decadência nacional através da ideia da centralização monárquica,
ideia em que confluíam os pontos de vista críticos das correntes políti-
cas revivalistas (em nome duma edénica descentralização da cons-
tituição tradicional), libertários (em nome dum federalismo proudhoni-
ano), anti-monárquicos (o absolutismo fora, antes de tudo, produto
da monarquia) e jacobinos (lembremo-nos da aproximação, feita por
Antero, nas Causas da decadência dos povos peninsulares, entre
24
a centralização política e o espírito da contra-reforma) ( ) . Mas a
imagem historiográfica servia também o establisJucamL cartista ou
mesmo os pontos de vista do cesarismo, estes últimos encarando de
forma positiva a tarefa de construção do Estado empreendida pelos
monarcas e valorizando o seu alegado papel de porta-voz de interes-
ses nacionais supra-classistas.
a
( ) A lição é corrente. Alguns afloramentos: Rocha, 1861, 114 (luta anti-
-nobiliárquica e "absolutismo" do direito romano fazem esquecer as prerrogati-
vas da nobreza e das cortes); Merêa, 1917, 285 (declínio das cortes, criação dos
juízes de fora, triunfo da lei geral); Macedo, 1963 (todo o poder político está nas
mãos do rei no séc. X V I ) ; Serrão, 1980, V, 194 (a centralização consuma-se com
o declínio das cortes e inexistência de órgãos centrais de controlo do poder real);
Saraiva, 1957 (a centralização culminaria com a reforma dos forais); Langhans,
1938 (nomeadamente sobre a substituição do direito local pelo direito geral, a
partir do séc. X V ) .
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( ) Para a utilização destas ideias no plano da acção política v. Nogueira,
1856, I I , e Ávila, 1874, 7 ss.
Introdução 37
2. Vias para uma renovação historiográfica da questão da
centralização
Esboçado este panorama crítico da actual historiografia sobre
o sistema político da época moderna, é altura de apontar as vias
que uma renovação historiográfica deve, neste domínio, seguir.
a) A definição de "sistema político"
A primeira cautela metodológica deve ser a de tomar como
ponto de partida uma definição adequada do objecto historiográfico.
Ou seja, definir correctamente o "político".
N ã o é esta a ocasião para uma discussão alargada da moderna
5
problemática acerca da definição do poder político C ); é, no en-
tanto necessário precisar o sentido com que a expressão irá aqui ser
utilizada.
Na esteira de M . Weber, adoptou-se aqui, como ponto de par-
tida para a delimitação temática, uma definição de poder político
que o distingue dos restantes instrumentos de dominação social pelo
facto de conter em si a ameaça de constrangimento. Trata-se, valha
a verdade, de uma perspectiva teórica que - embora possa apoiar-
-se na necessidade analítica de distinguir entre si as várias formas
de poder (económico, cultural) - nos parece justificada sobretudo
por razões tácticas, nomeadamente pela necessidade de conter a
26
investigação dentro de limites razoáveis ( ) . Mas temos hoje a cons-
ciência de que insistir muito no traço distintivo da coerção nos faz
correr o risco de cair no erro, que M . Foucault denuncia como típico
da história jurídico-institucional, de ignorar os mecanismos disci-
25
i ) Sobre a actual discussão acerca das relações entre poder político e domi-
nação social, concluindo num sentido próximo do aqui acolhido, Chevallier, 1978b,
7 ss.; 1978a, 181 ss.; nomeadamente, sobre a recente "volta ao político ou "pan-
-politização" dos fenómenos de dominação social ( M . Foucault, P. Clastres, A.
Touraine, F. Guattari, A. Glucksmann, etc.) com progressiva influência na análise
sociológica e histórica (v. Hespanha, 1986c, 331 ss.; Hespanha, 1986b, 222 ss.),
26
( ) No mesmo sentido, Chevallier, 1978a, I , 189/190.