PONTIFÍCIA UNIVERSIDADE CATÓLICA DE MINAS GERAIS

Departamento de Relações Internacionais

Graduação em Relações Internacionais

Fernanda Abreu Bertoldo Silva

Gabriela Pessoa Pires
Maria Isabel Amorim Fortunato da Luz

INICIATIVA MÉRIDA: COOPERAÇÃO INTERNACIONAL AO COMBATE AO

TRÁFICO DE DROGAS

Belo Horizonte
Novembro/2019
 1

1 INTRODUÇÃO

A Iniciativa Mérida surge em 2007 como uma proposta de cooperação entre

Estados Unidos e México para solucionar o problema do tráfico internacional de droga
entre os países. O tráfico de drogas no México tornou-se pauta principal do governo de
Calderón, por ter se mostrado, desde os anos 80, um problema muito presente para a
realidade mexicana e insolucionável. Visto que o tráfico de drogas mexicano tinha como
rota principal de exportação o Estados Unidos, esse país percebe a necessidade de
criar medidas para acabar com a demanda de drogas intensa. Por isso, em 2006, com
a instauração de um novo governo no México, surge a possibilidade de criar a Iniciativa
Mérida, como uma maneira conjunta de solucionar o problema do tráfico de drogas entre
os países.
Este plano de investigação tem como objetivo de estudo explicar por que a
Iniciativa Mérida, implementada pelos Estados Unidos como uma forma de combate ao
tráfico internacional de drogas, contribuiu para aumentar a dependência do México no
Estados Unidos. Será analisado as medidas adotadas pelos Estados Unidos na questão
do narcotráfico no México, a partir de 2007, para explicar o desenvolvimento da Iniciativa
Mérida. Dessa forma, é necessário dividir em subtópicos esse objetivo, para explicar o
contexto de crescente tráfico de drogas no México, como a Iniciativa Mérida agiu para
combater esta questão e os resultados dessa Iniciativa para o México.
Diante de alguns autores mobilizados para a realização da pesquisa cabe citar
Robert O. Keohane - responsável por discutir o Institucionalismo Neoliberal como teoria
importante para o estudo das Relações Internacionais – que foi utilizado para que o
trabalho fosse fundamentado em um modelo teórico. Além dele, o trabalho utilizou
fundamentalmente de documentos oficiais da Embaixada dos Estados Unidos e México
e trabalhos de Jorge Chabat - Doutor em Estudos Internacionais. Pretende-se explicar
a relação da Iniciativa Mérida com a alta dependência do Estado mexicano em relação
aos Estados Unidos, e, para melhor explicitá-la o plano será dividido em dois momentos:
primeiro, a demarcação do objeto e em seguida, a metodologia que foi utilizada.

2 OBJETIVOS

2.1 Objetivo geral

Analisar as medidas adotadas pelos Estados Unidos na questão do narcotráfico
no México, a partir de 2007, para compreender o desenvolvimento da Iniciativa Mérida
e como gerou como consequência a desestabilização da soberania do Estado
mexicano.
 2

2.2 Objetivo específico

2.2.1. Examinar a situação do narcotráfico no México e como se relacionou com

os Estados Unidos;
2.2.2. Investigar os pilares da Iniciativa Mérida como uma iniciativa de combate
ao tráfico internacional de drogas;
2.2.3. Analisar os efeitos da Iniciativa Mérida na dependência do Estado
mexicano em relação ao país vizinho.

3 DEMARCAÇÃO DO PROBLEMA DE PESQUISA

Analisando pela teoria do Institucionalismo Neoliberal, proposta em 1984 por
Robert O. Keohane, que tem como conceitos fundamentais a harmonia, cooperação e
discórdia - e que utiliza da Teoria do Jogos para analisar o comportamento dos Estados
no Sistema Internacional - será explicado a internacionalização da estratégia de
combate às drogas estadunidenses e a soberania dos estados produtores de drogas.
O Institucionalismo Neoliberal é um modelo que explica como “a hegemonia
depende de um tipo de cooperação assimétrica, que os hegemonas bem-sucedidos
apoiam e mantém.” (KEOHANE, 2005, tradução nossa)1 Tal cooperação é
significativamente explicada e exemplificada na obra de Keohane, pois ele tem a
intenção de mostrar como cooperação se distingue de harmonia e como a discórdia não
quer dizer necessariamente conflito. “A cooperação ocorre quando atores ajustam seu
comportamento para a atual ou antecipada preferência dos outros, por meio de um
processo de coordenação de interesses.” (KEOHANE, 2005, tradução nossa)2 Dessa
forma, a cooperação distingue-se da harmonia, visto que para que cooperação ocorra é
necessária uma coordenação de interesses, enquanto na harmonia não há visto que é
uma “situação onde a política interna dos atores automaticamente facilita a realização
do objetivo dos outros atores”. (KEOHANE, 2005, tradução nossa)3
Para que o modelo de análise consiga explicar os mais diversos tipos e níveis
de cooperação Robert Axelrod e Robert O. Keohane utilizam da Teoria dos Jogos e a
estrutura de PayOffs. A Teoria dos Jogos simula cenários nos quais a estrutura dos
PayOffs está relacionada com fatores exteriores aos atores, e que ele afetará o nível de
cooperação entre as partes.(AXELROD; KEOHANE, 1985) Então, para explicar como a

1
Hegemony depends on a certain kind of assymetrical cooperation, which successfull hegemons
support and maintain
2
Cooperation occurs when actors adjust their behavior to the actual or anticipated preferences of
others, through a process of policy coordination.
3
A situiation in which actor’s policies automatically facilitate the attainment of other’s goals
 3

cooperação entre Estados Unidos e México, pela Iniciativa Mérida, interferiu na

soberania mexicana é necessário explicar como se dá o processo de cooperação
interestatal e o PayOffs dos atores. Keoheane e Martin afirmam que “institucionalistas
apenas esperam que uma cooperação interestatal ocorra se os Estados tiverem um
interesse comum significativo” (KEOHANE; MARTIN, 1995), e a Teoria dos Jogos
pressupõe que os atores são racionais e buscam a maximização dos seus ganhos
esperados. Dessa forma, observa-se que a cooperação interestatal ocorrerá baseada
em duas questões primordiais, que são a existência de interesses em comum e a
expectativa de benefícios gerados por esta cooperação.
O capítulo 5 da obra “After hegemony” de Keohane debate sobre o conflito de
interesses e do resultado dos PayOffs das partes acerca de uma possível cooperação.
Neste contexto, Keohane nos mostra que o Dilema da Ação Coletiva de Mancur Oslon
Jr. é essencial para compreender como se dá a cooperação em prol de um objetivo
comum entre atores diversos.

Certos grupos pequenos podem prover-se de benefícios coletivos sem

recorrer à coerção ou a qualquer estímulo além do benefício coletivo.
Isso ocorre porque em alguns grupos pequenos cada um dos
membros, ou ao menos um deles, achará que seu ganho pessoal ao
obter o benefício coletivo excede o custo total de prover determinada
quantidade desse benefício. (OSLON,1999)

Visto isso, fica evidente que em grupos pequenos, como é o caso da Iniciativa
Mérida, é essencial que haja uma cooperação entre as partes, para que assim seja
possível resolver a questão do tráfico internacional de drogas. Dessa forma, será
exposto como deu-se o processo de intensificação de tráfico de drogas no México e
como isso gerou como consequência a criação de um acordo internacional de combate
às drogas.
O México viveu sob domínio político do Partido Revolucionário Institucional (PRI)
por mais de 70 anos, até as eleições de 2000. Durante esse período o governo tinha um
poder hegemônico que era sustentado pelos altos níveis de corrupção, assim, os cartéis
mexicanos e o crime organizado viviam harmonicamente, sem se confrontar com a
segurança nacional. (DURAN; ESTRADA; VALBUENA, 2016) Nas eleições
presidenciais de 2000, a violência e a assimilação/parceria de importantes políticos do
PRI com traficantes eram temas abordados com grande frequência, afetando
diretamente o candidato do partido. (AITH, 2000)

Segundo relatórios do governo dos EUA, as quadrilhas de drogas

mexicanas dedicam cerca de 60% dos US$ 7 bilhões a US$ 10 bilhões
que arrecadam todo ano para corromper autoridades. “Como os
policiais mexicanos ganham, por mês, US$ 300 a US$ 500 de salários,
a corrupção torna-se irresistível", afirmou à Folha Pamela Starr,
 4

pesquisadora do Itam (Instituto Tecnológico Autônomo do México).

(AITH, 2000)

Porém, em dezembro de 2006, quando Felipe Calderón assumiu a presidência,

ele define sua maior prioridade: enfrentar os cartéis de drogas e acabar com o
narcotráfico
O presidente Calderón esperava que o governo de Washington
reconhecesse suas responsabilidades em relação ao problema, uma
vez que os EUA são importantes atores no consumo, tráfico de armas
e lavagem de dinheiro, atividades estas que fomentam o narcotráfico.
(LYRA, 2014)

A partir da presidência de Calderón, novas medidas foram tomadas a fim de

combater a produção de drogas e o tráfico entre México e EUA - que servia também
como uma porta de entrada para outras drogas que vinham dos países latino-
americanos. (FILHO, 2019) "Em 11 de dezembro de 2006, Calderón decidiu enviar
4.260 soldados, 1.054 fuzileiros navais, 1.420 policiais federais e 50 agentes do
Ministério Público ao Estado de Michoacán". (BEAUREGARD, 2017) A partir desse
momento foi se declarado a guerra do Estado contra o crime organizado.
Desde então o México tornou-se uma das nações mais violentas do
mundo e os indicadores de violência alcançaram os patamares mais
elevados já mensurados. Entre os anos de 2006 e 2012 ocorreram
cerca de quarenta e sete mil homicídios relacionados ao conflito entre
organizações criminosas e o Estado (FILHO, 2019)

O problema do tráfico de drogas no país gerou grande preocupação na

população e no governo, por conta da eclosão da sua zona de influência em todo
território. Dessa forma, para Calderón, o uso da força se fez necessário para combater
o crime organizado e o exercício dos cartéis, que estava tomando conta de
determinadas regiões. Porém, evidencia-se que, até o início do século XXI, antes de ser
declarada guerra às drogas, o México dispunha dos índices mais baixos de homicídios
desde a época da Revolução e da Guerra da Cristera. Ou seja, os resultados do conflito
divergem do objetivo principal quando evidências demonstram que chegava cerca de
20.000 mortes por ano. (BEAUREGARD, 2017)
Fica evidente, então, a necessidade da criação de uma cooperação entre os
Estados Unidos e o México, a fim de resolver um problema que era causado por um ator
não estatal, que são os cartéis. A teoria do Institucionalismo Neoliberal de Keohane
evidencia que os atores são levados a cooperar quando percebem na negociação um
possível ganho futuro que só é possível por meio dela. Além disso, o Institucionalismo
Neoliberal é composto pela validação de atores influentes para determinar
comportamentos que vão além do Estado, como é o caso dos cartéis mexicanos.
 5

Em 2007 Felipe Calderón assumiu a presidência e solicita uma maior

colaboração dos Estados Unidos para combater o narcotráfico, e, em março de 2007, o
presidente George Bush visita a cidade de Mérida, iniciando os laços diplomáticos para
um plano que envolvesse a contribuição dos dois países. Em outubro de 2007, o plano
de colaboração é chamado de Iniciativa Mérida que contemplava uma ajuda de 1.400
milhões de dólares durante três anos, juntamente com uma quantidade inicial de 50
milhões de dólares para América Central no primeiro ano. (CHABAT, 2010)
Apesar do plano ter suas prerrogativas definidas e claras, o processo de
negociação foi complicado por conta da insegurança dos Estados Unidos à corrupção
dos órgãos de segurança mexicanos, o que levou ao adiantamento da Iniciativa. A
previsão da liberação da ajuda financeira era no ano de 2007 com o término em
2010, porém só teve início em junho de 2008 e com uma redução inicial de 50 milhões
de dólares sobre o montante de 400 milhões no primeiro ano, antes programado (EL
PAÍS, 2008)
O financiamento provém de três fundos orçamentários: International Narcotics
Cooperation and Law Enforcement (INCLE), administrado pelo Departamento de
Estado; Foreign Military Financing (FMF), administrado pelo Departamento de Defesa;
e o Economic Support Fund (ESF), administrado pela Agência de Cooperação
Internacional dos Estados Unidos (USAID) (SEELKE, 2009).
A Iniciativa Mérida além de melhorar a relação fronteiriça entre os Estados
Unidos e México, possui quatro pilares que são fundamentais para a luta contra o crime
organizado e violência. São eles: afetar a capacidade operacional do crime organizado,
institucionalizar o estado de direito, criar uma estrutura fronteiriça eficiente e construir
comunidades fortes e resilientes (EMBAJADA Y CONSULADOS DE ESTADOS
UNIDOS EN MÉXICO, 2008).
O primeiro objetivo consistia em desestabilizar o crime organizado, através da
apreensão de narcóticos e prisão de seus líderes, parar com a lavagem de dinheiro por
meio dos equipamentos providos da Iniciativa que permitirão investigações mais
eficazes com aviação, tecnologia e treinamento para capacitar os órgãos de segurança
a aumentar o número de capturas e detenções além de interditar embarques se houver
alguma suspeita (EMBAJADA Y CONSULADOS DE ESTADOS UNIDOS EN MÉXICO,
2008).
O segundo objetivo baseava em institucionalizar o Estado de Direito através do
aumento da capacidade das instituições mexicanas de segurança pública, de fronteira
e judiciais para manter o Estado de Direito. A iniciativa fortalecerá as principais
instituições para que melhore o controle interno, continue a profissionalização da polícia
e forças armadas e que haja reforma nos centros prisionais para que seja possível
 6

aplicar a reforma do sistema de justiça criminal (EMBAJADA Y CONSULADOS DE

ESTADOS UNIDOS EN MÉXICO, 2008).
O terceiro objetivo envolve a estrutura da fronteira e pretende facilitar o comércio
e o trânsito legítimo de pessoas, restringindo o fluxo ilícito de drogas, pessoas, armas e
dinheiro. A Iniciativa Mérida fornecerá a base para melhores infraestruturas e
tecnologias para fortalecer e modernizar a segurança nas fronteiras em travessias
terrestres no norte e sul, portos e aeroportos. Os programas de profissionalização trarão
novas habilidades para as agências de gerenciamento de fronteiras que permitirá
identificar atividades criminais (EMBAJADA Y CONSULADOS DE ESTADOS UNIDOS
EN MÉXICO, 2008).
O quarto objetivo se trata de fortalecer as comunidades, criando uma cultura de
respeito às leis e reduzindo a atratividade e o poder das organizações de narcotráfico.
Ao criar programas de trabalho que ajudem os jovens em suas comunidades, a rede de
proteção social irá expandir e as pessoas terão um relacionamento de confiança nas
instituições públicas. Iniciativa Mérida desenvolverá novas estratégias para fortalecer as
comunidades mexicanas contra o crime organizado. (EMBAJADA Y CONSULADOS DE
ESTADOS UNIDOS EN MÉXICO,2008)
Portanto para a realização dos quatros pilares os recursos provindos dos
Estados Unidos não era somente em moeda financeira, mas também de capital fixo.
Todos os recursos seriam de ajuda aos órgãos de segurança mexicanos serem capazes
de parar o narcotráfico. De acordo com o Departamento de Defesa dos Estados Unidos
(apud SEELKE, 2009) foram providos

Helicópteros (até cinco helicópteros Bell 412) e aeronaves de vigilância

(até duas aeronaves de patrulha marítima da CASA) para apoiar a
interdição e a rápida resposta das agências policiais mexicanas;
equipamentos de inspeção não intrusivos, scanners de íons e 300 cães
treinados para a nova polícia federal do México e aos militares para
detectar drogas, armas, dinheiro e pessoas traficadas; tecnologias e
comunicações seguras para melhorar a coleta e o armazenamento de
dados; aconselhamento e treinamento técnico para fortalecer as
instituições de justiça, a fim de melhorar a fiscalização da força policial
mexicana, fornecer software de gerenciamento de casos para rastrear
investigações através do processo legal, apoiar escritórios de
reclamação dos cidadãos e responsabilidade profissional e promover
o estabelecimento de programas de proteção a testemunhas.
(Tradução nossa)4

4
helicopters (up to five Bell 412 helicopters) and surveillance aircraft (up to two CASA
maritime patrol aircraft) to support interdiction and rapid response of Mexican law enforcement
agencies; • non-intrusive inspection equipment, ion scanners, and 300 canine for Mexican
customs, the new Mexican federal police and the military to interdict trafficked drugs, arms, cash,
and persons; • technologies and secure communications to improve data collection and storage;
• and technical advice and training to strengthen the institutions of justice in order to improve
vetting for the Mexican police force, to provide case management software to track investigations
 7

Entende-se então que o programa de combate às drogas é um acordo bilateral

no qual ambos países compactuam com essa iniciativa baseando-se "na confiança
mútua, responsabilidade compartilhada, respeito à soberania e reconhecimento de que
nossos interesses comuns exigem uma firme cooperação e um compromisso a largo
prazo" (VERMELHO, 2012)
A iniciativa pôde ter efeitos positivos com os recursos providos pelos Estados
Unidos e observações do Departamento de Estado indicam que em relação às prisões
e apreensões de algumas drogas os números aumentaram dos dois lados da fronteira.
(SEELKE; FINKLEA, 2011)
No entanto, o sucesso do combate ao narcotráfico depende de outras variáveis,
e, ao se analisar os resultados obtidos até aqui pela Iniciativa Mérida fica claro que a
estratégia militarizada de combate do governo mexicano não foi capaz de diminuir a
narco-violência no país ao longo desse período. Ao contrário disso, os cartéis
aumentaram, em relação a quantidade existente antes da implantação da Iniciativa
Mérida (GUERRERO-GUTIERREZ,2011 apud BRAGANÇA, 2017)

Tabela 1: aumento do número de cartéis mexicanos

Fonte: (GUERRERO-GUTIERREZ,2011 apud BRAGANÇA, 2017)

through the legal process, to support offices of citizen complaint and professional responsibility,
and to promote the establishment of witness protection programs.
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Além disso, houve uma maior corrupção do Estado pelos cartéis e a uma
escalada da violência, que ameaça a segurança dos cidadãos. (BERNARDI, 2010)

É possível concluir que os avanços na redução da oferta, consumo e

potência psicotrópica das drogas continuam muito tímidos frente ao
tamanho do desafio representado pelo narcotráfico, enquanto se
assiste a um aumento preocupante da violência no país a cada ano.
Mais uma vez o enfoque de “guerra contra as drogas” parece não
oferecer os resultados esperados, e a estratégia militarizada de
combate frontal do governo mexicano junto da Iniciativa Mérida – até
aqui centrada no oferecimento de treinamento e equipamentos para as
forças de segurança mexicana – mostram, assim, dificuldades para
lidar com o problema. (BERNARDI, 2010)

O custo econômico para conter e enfrentar a violência no México foi de US$ 173
bilhões em 2013, ou 10% do PIB. Apesar de o país ter intensificado o combate a grupos
de traficantes de drogas, a violência tem aumentado desde 2008, e em 2018 o gasto do
país superou os resultados anteriores com US $ 268 bilhões (INSTITUTE FOR
ECONOMICS & PEACE, 2019)
A iniciativa por mais que possibilitou ao México novos recursos e capacidade
maior para enfrentar o narcotráfico, fez com que o México aumentasse sua necessidade
financeira para a luta do narcotráfico, tornando-se assim “bastante dependente da
economia norte americana e do apoio econômico e logístico da Iniciativa Mérida”
(BRAGANÇA, 2017)
Sendo assim, nossa pergunta de pesquisa é: por que a Iniciativa Mérida,
implementada pelos Estados Unidos como uma forma de combate ao tráfico
internacional de drogas, contribuiu para aumentar a dependência do México no
Estados Unidos?

4 METODOLOGIA

A hipótese do trabalho para a pergunta desse plano de investigação é de que

ao intervir diretamente em uma questão doméstica mexicana, por meio da Iniciativa
Mérida, os Estados Unidos fizeram com que aumentasse a relação de dependência do
México em relação ao seu país, por conta da necessidade que o México tinha de
receber esse financiamento pelo motivo de que após os 3 anos marcados para a
duração da Iniciativa a situação do tráfico de drogas não ter sido solucionada, e sim,
intensificada. Essa hipótese decorre da análise dos impactos que a Iniciativa Mérida
teve e que foram suscetíveis no que tange a vulnerabilidade externa Mexicana,
causando um grau de dependência financeira desse país aos Estados Unidos.
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Tal hipótese apresenta uma relação assimétrica entre as partes. “Encontra-se na

relação assimétrica o cerne da análise sociológica. Nesse tipo de relação, postulamos
que uma variável (a variável independente) é essencialmente ‘responsável’ pela outra
(variável dependente).(ROSENBERG,1986). Dessa forma, identificamos a presença de
uma variável independente e uma dependente, sendo essas, respectivamente, a
Iniciativa Mérida e o aumento da dependência do México sobre os Estados Unidos, que
será analisado pelo modelo causal-explicativo. Explicar os dados pertinentes, isto é, os
dados determinados pelas variáveis, nos exige analisar, o antecedente, a realização e
os resultados da Iniciativa Mérida. É necessário explicitar o contexto que Estado
Mexicano estava na luta contra o narcotráfico e o nível de violência que os cartéis
exerciam no território mexicano. Analisar a situação durante a Iniciativa Mérida, que é
essencial explicar seu desenvolvimento resultante da negociação, quais eram os
objetivos e pilares do plano e por meio de quais recursos a Iniciativa funcionaria. Para
que com isso, seja possível explicar a relação desse desenvolvimento como
consequência de uma dependência mexicana no país vizinho. Essa cooperação
bilateral será analisada pelo grupo a partir de um embasamento teórico do
Institucionalismo Neoliberal de Keohane, que se constitui em afirmar a importância da
cooperação interestatal.
Considerando a hipótese exposta é necessário, para verifica-la, dispor de
informações coerentes com o objetivo da análise. Sendo assim, uma pesquisa
fundamentada geograficamente no território mexicano, com uma demarcação temporal
a partir de 2007 até 2010. Visto que o trabalho tem por objeto uma situação particular e
que foram delimitadas claramente as variáveis de análise, para a análise do projeto de
pesquisa as informações coletados provieram de Dados Secundários escritos: os
documentos oficiais públicos; e as fontes não oficiais, a imprensa, revista e publicações
periódica, teses e dissertações sobre o tema. Dessa forma, será utilizado em grande
parte do projeto a Análise Documental.
O grupo dispôs de um prazo de 3 meses para realizar o projeto de pesquisa e
teve como recursos de pesquisa a internet, bibliotecas, materiais didáticos providos pela
Universidade e a aptidão em línguas estrangeiras (inglês e espanhol).
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