APOSTILA DE DIREITO

ADMINISTRATIVO I
PROFESSORA PAMÔRA MARIZ SILVA
DE FIGUEIREDO CORDEIRO
PONTO 03 - ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA

3.1 – A EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

**Para uns o vocábulo “Administração” significa SERVIR, EXECUTAR e para

outros envolve a idéia de DIREÇÃO OU GESTÃO  NAS DUAS HIPÓTESES
HÁ O SENTIDO DE RELAÇÃO DE SUBORDINAÇÃO, DE HIERARQUIA.

- BASICAMENTE SÃO DOIS OS SENTIDOS EM QUE SE UTILIZA

COMUMENTE A EXPRESSÃO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
1) O PRIMEIRO É ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO SUBJETIVO,
FORMAL OU ORGÂNICO 
significa o conjuto de agentes, órgãos e pessoas jurídicas que tenham a
incumbência(tarefa) de executar as atividades administrativas.
Nesse caso, o que se leva em consideração é o SUJEITO da função administrativa,
ou seja, quem a exerce de fato.
* Normalmente, para se diferenciar esse sentido de Administração Pública, utiliza-
se iniciais maiúsculas na expressão.
Nesse caso, não deve a Administração ser confundida com os poderes estruturais
do Estado (executivo, judiciário e legislativo), principalmente o Poder Executivo,
ao qual se atribui usualmente a função administrativa.
* O que vale no caso é A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA em si e não o Poder em
que ela é exerida.
*os órgãos e agentes integram as entidades estatais, ou seja, aquelas que compõe o
sistema federativo (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). No entanto,
existem algumas pessoas jurídicas por elas encarregadas de também executar
função administrativa (autarquias, sociedades de economia mista, empresas
publicas e fundações públicas).
Pode se concluir, portanto, que a ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL
EM SENTIDO SUBJETIVO PODE SER APRESENTADA, PORTANTO, COMO
O RESULTADO DA SOMA DA ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA.

SINONIMO DE ESTADO E QUE COMPREENDE OS ENTES QUE

EXERCEM A ATIVIDADE ADMINISTRATIVA  ÓRGÃOS, PESSOAS
JURÍDICAS E AGENTES PÚBLICOS QUE O NOSSO ORDENAMENTO
JURÍDICO IDENTIFICA COMO ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, E QUE
DESEMPENHAM FUNÇÃO ADMINISTRATIVA.

 Aparelhamento do Estado

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

2) O SEGUNDO – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA EM SENTIDO OBJETIVO,
MATERIAL OU FUNCIONAL – EQUIVALE A ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA E DESIGNA A NATUREZA DA ATIVIDADE
EXERCIDA PELOS REFERIDOS ENTES – NESSE CONTEXTO  A
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA É A PRÓPRIA FUNÇÃO QUE INCUMBE,
PREDOMINANTEMENTE, AO PODER EXECUTIVO  OU SEJA, ESTE
CONCEITO ADOTA COMO REFERÊNCIA A ATIVIDADE REALIZADA
E NÃO OBRIGATORIAMENTE QUEM A EXERCE.
- Atividades de fomento, polícia administrativa ou poder de polícia e os
serviços públicos

Sobre o mesmo tema há ainda outra DISTINÇÃO trazida pela doutrina e que tem
como fundamento a idéia de que administrar compreende PLANEJAR E
EXECUTAR

1) Em sentido amplo a Administração Pública, SUBJETIVAMENTE

considerada  compreende tanto os órgãos GOVERNAMENTAIS,
supremos, constitucionais (GOVERNO), aos quais incumbe traçar os
PLANOS DE AÇÃO, DIRIGIR, COMANDAR, como também os órgãos
ADMINISTRATIVOS, subordinados, dependentes (Administração
Pública, em sentido estrito), aos quais incumbe executar os planos
governamentais; ainda em sentido amplo,
mas OBJETIVAMENTE considerada, a Administração Pública
compreende a FUNÇÃO POLÍTICA traça as diretrizes
governamentais e a função administrativa, que as executa.
2) Em sentido estrito, a Administração Pública compreende, sob o aspecto
SUBJETIVO  APENAS OS ÓRGÃOS ADMINISTRATIVOS e, sob o
aspecto OBJETIVO, APENAS A FUNÇÃO ADMINISTRATIVA,
excluídos, no primeiro caso os órgãos governamentais e, no segundo, a
função política.

GOVERNO # ADMINISTRAÇÃO

Para esclarecer a DISTINÇÃO ENTRE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

(em sentido estrito) e GOVERNO, MSZP demonstra primeiramente a
diferença entre as três funções do Estado.

Ainda que o poder estatal seja uno, indivisível e indelegável, ele desdobra-se em
três funções: a legislativa, a executiva e a jurisdicional.

 A função legislativa estabelece regras gerais e abstratas, denominadas leis

 As função executiva e jurisdicional aplicam as leis ao caso concreto:
 A FUNÇÃO JURISDICIONAL mediante solução de conflitos e
interesses e aplicação COATIVA DA LEI, quando as partes não o façam
espontaneamente;

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  a FUNÇÃO EXECUTIVA mediante atos concretos voltados para a
realização dos fins estatais, de satisfação das necessidades coletivas

Celso Antônio Bandeira de Melo para distinguir FUNÇÃO POLÍTICA① de

FUNÇÃO ADMINISTRATIVA②
②caracteriza-se pela gestão rotineira dos assuntos da sociedade, aginde de forma
concreta, prática, direta, imediata.
①versam sobre superior gestão da vida estatal ou de enfrentamento de
contingências extremas que pressupõem, acima de tudo, decisões eminentemente
políticas.
②diferentemente da Função Política, na Função Administrativa estão em pauta
comportamentos infralegais e infraconstitucionais, expedidos na intimidade de uma
relação hierárquica, suscetíveis de revisão quanto à legalidade.

** Governo e Administração são temas que, apesar de parecidos e muitas vezes

confundidos possuem conceitos diferentes.
 Os dois são entes abstratos que integram a Constituição e as Leis. Sua
atuação se dá pelos seus órgãos e pessoas jurídicas, sendo que os agentes
públicos são os responsáveis por colocar em prática os atos e decisões
através dos cargos que ocupam e nas funções que foram investidos.

CONCEITO Administração Pública:

CONJUNTO DE FUNÇÕES, ENTES E ÓRGÃOS QUE CONFEREM

FUNCIONALIDADE ADMINISTRATIVA AO PODER DO ESTADO

 É, portanto, todo APARELHAMENTO do Estado pré-ordenado à

realização de serviços visando à satisfação das necessidades coletivas
 Não pratica atos de governo, pratica atos de execução, com maior ou
menor autonomia funcional

FERNANDA MARINELA esclarece bem a diferença entre Administração e

Governo ao mencionar que:
“Administração é todo o aparelhamento do Estado pré-ordenado à realização de
serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas. Não pratica atos de
governo; pratica atos de execução, com maior ou menor autonomia funcional.
Conforme a competência dos órgãos e de seus agentes, é o instrumental que
dispõe o Estado para colocar em prática as opções políticas do governo.”

Administração Pública, para o Direito Administrativo é, portanto, o conjunto de

pessoas jurídicas, órgãos e agentes encarregados da gestão dos bens e interesses
públicos.

3.2 – ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E atividade administrativa –

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

 - A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA QUANDO GRAFADA EM LETRAS
MAIÚSCULAS SIGNIFICA ESTADO.
- JÁ administração pública REGISTRADA EM LETRAS MINÚSCULAS
INDICA FUNÇÃO OU ATIVIDADE ADMINISTRATIVA.
- CONCEITO: ATIVIDADE ADMINISTRATIVA É A “GESTÃO, NOS
TERMOS DA LEI E DA MORALIDADE ADMINISTRATIVA, DE BENS,
INTERESSES E SERVIÇOS PÚBLICOS VISANDO O BEM COMUM1.
*** NATUREZA - NA LIÇÃO DE HELY LOPES MEIRELLES 2 - É A DE
MÚNUS3 PÚBLICO PARA QUEM A EXERCE. (uma missão, de um encargo
qualificado. Um "munus público", atribuído ao administrador)
A ordem jurídica, acolhendo a índole relevante dessas atividades, dispensa-
lhes tratamento especial caracterizado por privilégios e prerrogativas especiais: a)
JUÍZO PRIVATIVO (CF, art. 109, I); b) PRESCRIÇÃO QÜINQÜENAL DE
SEUS DÉBITOS (DL 4.597, de 19.08.42); c) PROCESSO ESPECIAL DE
EXECUÇÃO (Lei 6.830, de 22.09.80); d) IMPENHORABILIDADE DE SEUS
BENS (CF, art. 100, CPC, 730 e 731); e) INSTITUIR SERVIDÃO (DEC.
24.643/34, Cód. Águas); f) OCUPAÇÃO TEMPORÁRIA DE IMÓVEL
ALHEIO (CF, art. 5º, XXV); g) SANÇÕES ADMINISTRATIVAS EM SEUS
CONTRATANTES (arts. 86 e sgts da Lei 8.666/93); h) ALTERAR E
RESCINDIR CONTRATOS UNILATERALMENTE (Lei nº 8.666/93, art.
58); i) EXECUTORIEDADE, IMPERATIVIDADE, EXIGIBILIDADE E
PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DE SEUS ATOS/POSIÇÃO DE RÉ; j)
DUPLO GRAU DE JURISDIÇÃO (CPC, art. 475, I, II); k) PRAZO EM
DOBRO PARA CONTESTAR E EM QUÁDRUPLO PARA RECORRER
(CPC, art. 188). constantes de regime legal próprio (Regime jurídico
administrativo), tanto nos direitos quanto aos deveres de seus órgãos, agentes e
pessoas jurídicas.

- FIM – É SEMPRE O INTERESSE PÚBLICO OU O BEM DA

COLETIVIDADE.
Assim sendo, a proteção, administração e realização dos interesses públicos,
constituem a finalidade e, portanto, o próprio fundamento jurídico das atividades
da Administração Pública.

3.3 – HIERARQUIA ADMINISTRATIVA e CONTROLE-

HIERARQUIA - este conceito está diretamente ligado a organização e distribuição

de competências no ambito da administração pública.
- a estruturação da administração pública – compreendida como a instituição dos
órgãos encarregados da execução de certas e determinadas atribuições - é feita
em consonância com o princípio da hierarquia.
1
GASPARINI, Diógenes, Direito Administrativo, 8ª ed., Editora Saraiva, pág. 52/53, São Paulo,
2003.
2
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª ed., Malheiros, pág. 81, São Paulo,
1998.
3
Múnus = encargo, emprego ou função.

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- esse princípio só existe em relação às funções administrativas e diz respeito a
relação de subordinação existente entre os órgãos publicos com competencia
administrativa e, por conseguinte, entre seus titulares.
- como exercício dessa atribuição objetiva-se ordenar, coordenar, controlar e
corrigir atividades administrativas.
- do exercício dessa atribuição decorrem as competências de dar ordens, de
fiscalizar, de rever atos e condutas dos subordinados ou desfaze-los, de delegar 4 e
avocar5 competencias.

CONTROLE – representa o poder que a administração central exerce sobre as

pessoas da administração indireta ou particulares (descentralizadas)
Oposto à hierarquia.
Neste caso, não há qualquer relação de subordinação, há somente uma relação de
fiscalização quanto ao cumprimento da lei, obediência às suas finalidades pré-
estabelecidas, e a busca de interesse público.
Não é presumido como na hierarquia, mas tem de ser autorizada na lei.

3.4 – REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO –

- é um regime de direito público, aplicável aos órgãos e entidades que compõe a

administração pública e à atuação dos agentes administrativos em geral.
- baseia-se na idéia de existência de poderes especiais passíveis de serem
exercidos pela administração pública, chamados de privilégios e prerrogativas
(autoridade da administração) e na existência de restrições (liberdade do
indivíduo) – princípio da legalidade) a que também está sujeita a administração
pública..
**muitas dessas prerrogativas e restrições são expressas sob a forma de princípios
que informam o direito público e, em especial o direito administrativo.
- vale dizer que no entendimento de Celso Antonio Bandeira De Melo tanto essas
prerrogativas quanto as limitações, traduzem-se, respectivamente, nos
PRINCÍPIOS DA SUPREMACIA DO INTERESSE PÚBLICOi E
INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PÚBLICOii.

3.5 – ORGANIZAÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA –

- A ORGANIZAÇÃO DO ESTADO É DISCIPLINADA PELA CONSTITUIÇÃO

- Título III – DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO – (arts. 18 a 43).
A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA CF/88 –

4
DELEGAR – “as competências recebidas são atribuídas a outrem, geralmente um
subordinado, com o objetivo de assegurar mais rapidez e eficiência às decisões” – GASPARINI,
Diógenes, Direito Administrativo, 8ª ed., Editora Saraiva, pág. 51, São Paulo, 2003.
5
AVOCAR – o agente chama para si “funções atribuídas a outrem que lhe é subordinado”. Ob.
cit. Pág. 51

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

- A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA ESTÁ INSERIDA E REGULAMENTADA
NO TITULO III, CAPÍTULO VII, ARTIGOS 37 A 43 DA CF/88.
- NOS REFERIDOS DISPOSITIVOS ESTÃO ESPECIFICADOS AS REGRAS
GERAIS A QUE SE SUBMETE A administração pública direta e indireta, a forma
de investidura em cargo em emprego público, a forma de remuneração, vedações
inerentes a acumulação de cargos e equiparação de espécies remuneratórias, bem
como trata dos servidores públicos (Seção II, art. 39 a 41), dos militares (Seção III,
art. 42) e das regiões (Seção IV, art. 43), que diz respeito aos incentivos regionais,
condições de integração de regiões em desenvolvimento etc.
- Princípios
* Destaque: art. 37, XIX  XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação;

A ESTRUTURAÇÃO DOS ÓRGÃOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, OU

SEJA, SUA CRIAÇÃO, ESTRUTURAÇÃO, ALTERAÇÃO E ATRIBUIÇÕES
DE COMPETÊNCIA SÃO MATERIAS DE NATUREZA ADMINISTRATIVA,
CUJA NORMATIZAÇAO É DA ALÇADA DO DIREITO ADMINISTRATIVO
E SÓ PODEM SER REGULADAS POR LEI.
- TAMBÉM SÃO CRIADAS POR LEI AS ENTIDADES GOVERNAMENTAIS,
CHAMADAS POR ALGUNS AUTORES DE ENTIDADES
6
ADMINISTRATIVAS (autarquias, sociedade e economia mista, empresa pública
e fundações).
- DE ACORDO COM A DOUTRINA DE DIÓGENES GASPARINI 7, ESSA
ORGANIZAÇÃO É FEITA NA FORMA DE UMA PIRÂMIDE, EM CUJO
VÉRTICE ESTÁ O MAIS ALTO DOS ÓRGÃOS QUE A COMPÕE,
OCUPADO, POR SUA VEZ, PELA AUTORIDADE MÁXIMA (Presidente,
Governador, Prefeito)
 A estruturação nacional da Administração Pública e a sistematização das
pessoas jurídicas que a integram passou pelas seguintes etapas de destaque: a
reforma que resultou na edição do Decreto-Lei n. 6.016/43; posteriormente a
que deu ensejo a edição do Decreto-lei n. 200/67, ainda aplicável em alguns
aspectos da Administração; e mais recentmente houve iniciativa do Ministério
do Planejamento e Gestão em constituir comissão de juristas da área para
elaborar um anteprojeto de lei orgânica da Administração Pública Federal
(Comissão nomeada em 2007, apresentou conclusão trabalho com respectiva
minuta anteprojeto de Lei em 2009)
 Assim, atualmente ainda vigora o DECRETO-LEI 200/67, que mesmo
apesar de ter sido alterado por leis posteriores, continua em vigor.
 Existem várias críticas quanto a impropriedades no referido Decreto, mas
é fato que a CF/88 recepcionou inúmeras de suas disposições.

6
ALEXANDRINO, Marcelo e PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado, 17ª ed., Editora
Método, pág. 23, São Paulo, 2009.
7
Gasparini, Diógenes, Direito Administrativo, 8ª ed., Editora Saraiva, pág. 44, São Paulo, 2003.

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

 Como importante definição trazida por essa norma e ainda utilizada temos
a separação da Administração Pública em Direta e Indireta.

Mas antes de entender esta separação, devemos observar a forma

de organização e distribuição das atividades do Estado (divisão de atribuições
e competências), feita através de técnicas utilizadas para desmembrar e
racionalizar sua prestação denominadas de desconcentração e
descentralização.

3.5.2 – DESCONCENTRAÇÃO, DESCENTRALIZAÇÃO E DELEGAÇÃO

- DESCONCENTRAÇÃO –
De acordo com a clássica definição de Hely Lopes Meirelles 8: é a repartição de
funções entre vários órgãos (despersonalizados) de uma mesma Administração,
sem quebra de hierarquia.

A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA é organizada hierarquicamente e assim também

se dá a distribuição de competências, sendo o chefe do executivo o ponto mais alto
da estrutura piramidal.
as atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compõe a
hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre uns e
outros.
uma distribuição interna de competência, ou seja, uma distribuição de
competências dentro da mesma pessoa jurídica, cuja finalidade é descongestionar,
tirar do centro um volume grande de atribuições.

- DESCENTRALIZAÇÃO –
**MSZP ressalta que esse assunto pode ser analisado tanto do ponto de vista
político, quanto administrativo.
O primeiro caso ocorre quanto o ente descentralizado exerce atribuições próprias
que não decorrem do ente central. Ex: Estados-membro da Federação e
Municípios. Cada um deles detém competência legislativa própria que não decorre
da União nem a ela se subordina, mas encontra seu fundamento na própria CF.
De outro lado, as atividades jurídicas que exercem não constituem delegação ou
concessão do governo central, pois delas são titulares de maneira originária.
**Significa o poder de editar as próprias leis, sem subordinação ao outras normas
que não as da CF  só há autonomia quando há descentralização política.

O segundo caso ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados

exercem só tem o valor jurídico que lhes empresta o ente central; suas atribuições
não decorrem, com força própria, da CF,mas do poder central.
Assim sendo, tais atribuições podem ser deferidas por outorga (lei) ou por
delegação (contrato)

8
Direito Administrativo Brasileiro, São Paulo:Malheiros, 2009,p.752.

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É a descentralização própria dos Estados unitários, em que há um centro de poder,
do qual se destacam, com relação de subordinação, os poderes das pessoas
jurídicas locais.
**Significa a capacidade de gerir os próprios negócios, mas com subordinação a
leis postas pelo ente central. Autoadministração é o que ocorre na
descentralização administrativa.
**Na prática são usadas as duas formas de descentralização, outorgando-se para
entes locais (Estados e Municípios) uma parcela de competência própria para
exercer com autonomia, ou seja, sem subordinação a lei federais, com observância
no disposto na CF e fixando-se uma parcela de competências concorrentes em que
as leis locais se subordinam às leis federais, sendo que, além disso, criam-se
entidades com personalidade jurídica própria, com capacidade de
autoadministração, porém sem autonomia.
PONTOS DE DISTINÇÃO:

DESCONCENTRAÇÃO DESCENTRALIZAÇÃO
- distribuição dentro da mesma - deslocamento para uma nova pessoa
pessoa jurídica (pode ser física ou jurídica)

- baseia-se na hierarquia - não existe hierarquia,

(há subordinação) mas há controle e fiscalização
(sem subordinação)

Ex: transferência entre órgãos da Ex: transferência para as pessoas da

mesma pessoa política Administração Indireta ou para particulares

A descentralização não se confunde com desconcentração, que é outro

recurso jurídico-administrativo largamente utilizado pela Administração Pública,
em busca de mais eficiência no desempenho de suas atividades
Na descentralização tem-se duas pessoas: a entidade central e a
descentralizada; a que outorga e a que é outorgada.
Na desconcentração só há uma: a central. Na descentralização a atividade
transferida ou a sua simples execução está fora da Administração Pública, ao passo
que a atividade desconcentrada está no seu interior. Lá não há hierarquia; aqui há.
As entidades descentralizadas só podem ser criadas ou autorizada a sua
instituição por (CF, art. 37, XIX, nova redação EC/19). E embora possam ser
criadas com personalidade de Direito Público - AUTARQUIAS; FUNDAÇÕES -
ou de Direito Privado - EMPRESAS PÚBLICAS E SOCIEDADES DE
ECONOMIA MISTA - possuem traços comuns.
Isso porque todas elas integram a Administração Indireta do Estado e
submetem-se às normas e princípios de Direito Público que caracterizam o regime
jurídico administrativo. Assim, as empresas públicas e sociedades de economia
Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.
mista, mesmo sendo de Direito Privado acham-se sob a regência, também, das
regras e princípios de Direito Público que, a partir da Constituição, regulam o
funcionamento da Administração Pública e seus instrumentos de atuação.

MODALIDADES DE DESCENTRALIZAÇÃO ADMINISTRATIVA

* Não há uniformidade doutrinária quanto a essa classificação.

MSZP menciona três: territorial ou geográfica; por serviços, funcional ou técnica e
por colaboração.

 Descentralização territorial  é a que se verifica quando uma entidade

local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica
própria de direito público, com capacidade administrativa genérica.
  é o que ocorre nos Estados unitários, como França, Portugal, Espanha,
constituídos por departamentos, regiões, províncias e, para o Brasil é o que
se verificava na época do Império.
 Hoje em nosso país essa modalidade de descentralização se enquadra
somente no caso dos territórios federais, que não integram a federação, mas
tem personalidade jurídica de direito público, são geograficamente
delimitados e possuem capacidade genérica,abrangendo serviços como
saúde, justiça, segurança e outros.
 Descentralização por serviços é a que se verifica quando o Poder
Público(União, Estados ou Municípios) cria uma pessoa jurídica de direito
público ou privado e a ela atribui a titularidade e a execução de
determinado serviço público.
 No Brasil esse tipo de descentralização só ocorre por meio de lei e
corresponde, basicamente, à figura da autarquia, mas abrange também
fundações governamentais, sociedades de economia mista e empresas
públicas que exerçam serviços públicos.
 Além dessas entidades, tem-se que a lei 11.107/05 criou um novo tipo de
entidade que prestará serviço público mediante descentralização: os
consórcios públicos, a serem criados por entes federativos para a gestão
associada de serviços públicos.
 Esses consórcios podem ser formalizados entre os entes políticos: União,
Estados, DF e Municípios para tal gestão. No entanto, essa união ganha uma
nova personalidade jurídica que pode ser de direito público, formando uma
associação pública, ou de direito privado.
 Essa nova pessoa jurídica não forma um novo ente federativo, porque tal
fato violaria a própria estrutura federativa do Brasil.
 Vale dizer que a doutrina tem dificuldade em definir a natureza dessa nova
pessoa jurídica. Para a maioria dos doutrinadores, quando se tratar de
associação pública, portanto, pessoa jurídica de direito público que compõe
a API, seguindo o mesmo regime das autarquias, como bem determina o art.
41 do CC que estabelece: “São pessoas de direito público interno (...) IV –
as autarquias, inclusive as associações públicas”.

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

  Tal fato leva a conclusão de que as associações são mais uma espécie de
autarquia, tendo como esta a mesma autonomia, privilégios e os mesmos
deveres.
 O mesmo não ocorre quando essa pessoa jurídica assume o regime privado,
sendo denominada associação privada, muito criticada pela doutrina
nacional e com um regime hibrido previsto na lei, que conta com regras
semelhantes à empresa pública ou sociedade de economia mista.
 Neste tipo de descentralização, o ente descentralizado passa a deter a
titularidade e a execução do serviço  consequentemente  ele
desempenha o serviço com independência em relação a pessoa que lhe deu
vida, podendo opor-se a interferências indevidas.
 As interferências só são aceitáveis nos limites estabelecidos em lei e tem por
objetivo garantir que a entidade não se desvie dos fins para os quais foi
instituída. Essa interferência é chamada de CONTROLE OU TUTELA

**A instituição de entidades descentralizadas ocorre por razões de ordem

técnico-administrativas; o acréscimo de encargos assumidos pelo Estado
prestador de serviços aconselha a descentralização de atividades que, pelo
elevado numero e complexidade, não poderiam ser executadas a contento de
mantidas nas mãos de uma única pessoa jurídica.
** A descentralização além de aliviar o órgão central de certo número de
atividades, ainda traz o benefício da especialização; com a criação da entidade,
formar-se-á (ou deveria ser formado) um corpo técnico, especializado na
execução do serviço que lhe foi confiado.

-Ex: descentralização de serviços públicos, outorgando-os a autarquia ou empresa pública, fato

que implica sempre em edição de uma lei que institua a entidade ou autorize sua criação.

DESCENTRALIZAÇÃO POR COLABORAÇÃO TAMBÉM

CHAMADA DE DELEGAÇÃO - Ocorre com o transpasse de responsabilidades
administrativas aos particulares por Concessão, Permissão ou Autorização,
normalmente para execução de serviços públicos, sem a transferência da
titularidade, que continua com o Poder concedente.
 é, portanto, o instrumento utilizado pela administração para transferir a
execução do serviço, quer seja por contrato (concessão ou permissão de serviços
públicos) quer seja por ato unilateral (autorização de serviços público), para que a
pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e por sua conta e risco,
sob fiscalização do estado.

DESCENTRALIZAÇÃO POR COOPERAÇÃO - É aquela desenvolvida

pelos serviços sociais autônomos (SESC, SESI, SENAI) paralelamente à
Administração Pública, em atividades de interesse social ou profissional. Essas
entidades, como ensina Hely Lopes Meirelles9, ao tratar dos entes paraestatais, são

9
- ob. cit. 16ª edição, Malheiros, 1990, p.331.

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

todos aqueles instituídos por lei, como personalidade de direito privado, para
ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais,
sem fins lucrativos, sendo mantidos por dotações orçamentárias ou por
contribuições parafiscais.
São, em resumo, entidades de Direito Privado, criadas por iniciativa do particular e de
importância reconhecida e protegida por lei pela Administração. Cooperam com o Poder Público
na promoção social e aprimoramento profissional de determinada categorias. A permissão para a
arrecadação de contribuições parafiscais (CF., art. 149), instituídas pela União, é a principal
garantia dada pelo Poder Público ao funcionamento desses serviços. O controle da
Administração Pública sobre eles é exercida indiretamente, verificando o cumprimento de suas
finalidades e a regularidade na aplicação dessa receita.
Por último, entre os entes de cooperação, restam os particulares que são
investidos da responsabilidade da prestação de alguns serviços públicos ou de
utilidade pública. Habilitando-se para esse fim mediante critérios fixados pela
Administração (concurso público para escrivão; eleição nas autarquias
corporativas).

III. CONCLUSÃO

Esclareça-se, finalmente, o seguinte:

1) AUTARQUIAS, FUNDAÇÕES, EMPRESAS PÚBLICAS e

SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA são entes descentralizados e Pertencem à
ADMINISTRAÇÃO INDIRETA.

2) CONCESSIONÁRIOS, PERMISSIONÁRIOS, AUTORIZATÁRIOS,

SERVIÇOS SOCIAIS AUTÔNOMOS e PARTICULARES EM
COLABORAÇÃO/cooperação COM O PODER PÚBLICO exercem funções de
interesse público descentralizadas, mas não integram à Administração Indireta do
Estado.

Assim, pode-se afirmar que ao desconcentrar a prática de suas atividades a

Administração Pública é representada pelos órgãos públicos (administração direta)
e ao descentraliza-las transfere as mesmas para seus entes personalizados
(administração indireta) ou para particulares (descentralização por colaboração e
cooperação)
Nesse contexto, cabe agora a conceituação da Administração Pública Direta
e Indireta, senão vejamos:
++++Direta é a constituída pelos órgãos centrais do Poder Executivo.
++++ Indireta é aquela integrada pelas pessoas jurídicas criadas pelo Poder
Público, sob regime de direito público ou privado, dotadas de personalidade
Jurídica própria.
ADMINISTRAÇÃO DIRETA – A função administrativa compete,
precipuamente, ao Poder Executivo do Estado. No entanto, como o Legislativo e o
Judiciário também exercem funções administrativas, quando administram o seu
pessoal, material e patrimônio, entende-se que a Administração Direta, em sentido
amplo, engloba os órgãos integrantes das três funções.
Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.
 Em sentido estrito, funcional ou orgânico, a Administração Pública Direta,
como já foi observado, é o conjunto de órgãos e entidades encarregados da função
administrativa no Poder Executivo.
No âmbito federal a ADMINISTRAÇÃO DIRETA é constituída pela
Presidência da República, os Ministérios e os órgãos autônomos. Essa estrutura se
reproduz nos demais entes federados, sob a forma de Chefias do Executivo e
Secretarias estaduais, municipais e os respectivos órgãos autônomos, quando
existentes.

3.5.3– ADMINISTRAÇÃO DIRETA.

TEORIA DO ÓRGÃO

 Sua formulação é atribuida a Otto Gierke, jurista alemão que criou

uma doutrina para justificar como se dá a manifestação da vontade do
Estado por meio de seus órgãos.
 Anteriormente a essa teoria, outras formas desenvolvidas ligando o
agente público às manifestação de vontade do Estado.
 A primeira elaboração que buscou solucionar tal questão foi a TEORIA
DO MANDATO, segundo a qual os agentes públicos seriam delegados
poderes para que agissem em nome e no interesse do Estado. Essa
teoria, que teve inspiração no direito privado, foi criticada. Isso porque,
o Estado não tem vontade própria, não poderia outorgar mandato, o
que também dava margem ao questionamento da provável existência de
duas vontades diferenciadas, pois o agente que atua no órgão deve
expressar diretamente a vontade objetiva da lei e não do Estado em si.
 Como substituição desta doutrina outra teoria foi desenvolvida, a da
REPRESENTAÇÃO, pela qual a vontade dos agentes, em virtude de lei,
exprimia a vontade do Estado, como ocorre na tutela e na curatela,
figuras jurídicas que apontam para representantes dos incapazes.
 No entanto, essa teoria além de equiparar o Estado (pessoa jurídica de
capacidade plena), pessoa jurídica, ao incapaz, não foi suiciente para
alicerçar um regime de responsabilização da pessoa juridica perante
terceiros, prejudicidos naquelas hipóteses em que o agente ultrapassasse
os poderes de representação.
 Assim, prevalece hoje o entendimento da teoria do órgão, que tem como
fundamento a IMPUTAÇÃO dos atos praticados pelos agentes ao
Estado, assim os órgãos, como centros de competência instituídos para
desempenhar as funções estatais, através de seus agentes, cuja atuação é
imputada à pessoa jurídica a que pertencem”.

ÓRGÃOS PÚBLICOS – Órgão público é um instrumento de Direito

Administrativo criado por lei em torno de um centro de competências e atribuições
legalmente definidas, destituído de personalidade jurídica, de que se serve a
Administração Pública para a realização dos fins do Estado.

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

A criação do órgão representa um processo de desconcentração da atividade
administrativa  em razão do princípio da legalidade , essa estruturação não pode
ser realizada pelos administradores, dependendo de previsão legal.
A lei que cria o órgão público também estabelece a sua estrutura organizacional,
fixa competências e impõe limites às pessoas físicas.
Celso Antônio Bandeira de Mello10, define os órgãos Públicos como
unidades abstratas que sintetizam os vários círculos de atribuições do Estado.
Estes devem ser expressados pelos agentes investidos dos correspondentes
poderes funcionais, a fim de exprimir na qualidade de titulares deles, a vontade
estatal.
Dessa conceituação, nasce a indagação sobre a natureza da relação jurídica
mantida entre os órgãos e os agentes. Essa relação, como entende sem
discrepância a melhor doutrina, é uma relação jurídica de imputação. É uma
relação de atribuição direta entre a vontade do Estado e de seus agentes.
De modo que a vontade do agente, do titular do órgão, "é imputada diretamente
do Estado, ou seja, é havida como sendo própria dele", como ensina o mesmo
autor.
Vale dizer: o ato do agente expressa a vontade do órgão, tornando-se o
Estado responsável pelas suas conseqüências administrativas, civis ou penais.
Textual, nesse sentido, a redação dos arts. 5º, inc. LXIX, quando permite a
impetração de Mandado de Segurança para coibir ilegalidade ou abuso de poder
quando o seu responsável for autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no
exercício de atribuições do Poder Público.
O “ato lesivo” ao patrimônio público ou a entidade de que o governo faça
parte, que pode ser anulado por Ação Popular, nos termos do art. 5°, inc. LXXIII,
da Constituição, é, também, ato administrativo praticado por agente público à
frente de órgão público.
Da mesma forma, o art. 37, § 6º, ao determinar que as pessoas jurídicas de
direito público ou privado, prestadoras de serviços públicos, respondam pelos
danos que seus agentes causarem a terceiros.

4.1 – CLASSIFICAÇÃO DOS ÓRGÃOS PÚBLICOS – Os órgãos públicos se

classificam, quanto à POSIÇÃO ESTATAL, ou seja, a posição que ocupam na
estrutura administrativa, em INDEPENDENTES, AUTÔNOMOS, SUPERIORES
e SUBALTERNOS.
4.1.1 – INDEPENDENTES - São os órgãos originados diretamente da
Constituição. Situam-se na parte mais alta da organização administrativa do Estado
e desfrutam de ampla autonomia administrativa e financeira. Não se submetem a
subordinação hierárquica aos demais órgãos públicos, mas estão sujeitos aos
controles constitucionais e legais comuns ao Estado de Direito. Além disso,
formam entre si o sistema de freios e contrapesos por intermédio do qual se
controlam reciprocamente.
Suas atribuições são exercidas pelos agentes políticos.
Corporações legislativas 

10
- Apontamentos sobre Agentes e Órgãos Públicos, 1ª edição, 3ª tiragem, p. 69, RT, 1981.

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

 Congresso Nacional, Senado Federal e Câmara dos Deputados, na esfera da
União. Nos Estados-Membros e no Distrito Federal, as Assembléias Legislativas.
Nos Municípios, as Câmaras de Vereadores, no Legislativo.
Chefias do Executivo
Federal: Presidência da República - Estadual Governadoria. Municipal,
Prefeitura, no Executivo.
Tribunais Judiciários o os Juízes Singulares.
STF, STJ, TRFs e Juizes Federais, Tribunal Superior do Trabalho, TRTs,
Tribunal de Justiça, Tribunal de Alçada do Júri e Varas de Juízo comum e
especiais nos Estados etc, no Judiciário:.
Por força da atual Constituição, são também órgãos independentes o
Ministério Público Federal e os Ministérios Públicos Estaduais e os Tribunais de
Contas.
4.1.2 – ORGÃOS AUTÔNOMOS - Encontram-se na cúpula da
Administração, logo abaixo dos órgãos independentes na estrutura administrativa
do Estado, subordinando-se a eles (subordinando-se a seus chefes) e gozam de
autonomia administrativa e financeira. Exemplos: Ministérios, Secretarias
Estaduais, Procuradoria Geral de Justiça.
4.1.3 - ORGÃOS SUPERIORES – Órgãos de direção, decisão,
planejamento e controle e comando no âmbito das competências que lhes são
próprias. Não possuem autonomia administrativa e financeira. Exemplos:
Departamentos, Superintendências, Divisões.
4.1.4 – ORGÃOS SUBALTERNOS – São os órgãos executivos, que
concretizam as decisões tomadas pelos órgãos superiores, localizando-se,
administrativamente, na base da organização administrativa estatal. Se encontram
hierarquizados a órgãos mais elevados, com reduzido poder decisório e
predominância de atribuições de execução. Exemplos: os serviços e as seções.
(seção de expediente, de pessoa,)

Profª Pamôra Mariz S. de Figueiredo Cordeiro.

i
- o princípio da supremacia do interesse público pode ser resumido da seguinte forma: no embate entre o interesse público e o particular há de prevalecer o
interesse público.

ii
- o principio da indisponibilidade do interesse público, trata por sua vez das restriçoes que imperam sobre a atuação da administração, pois não existe a rigor a
idéia de “vontade autônoma” da administração, mas sim vontade da lei. portanto, a administração somente pode atuar quando houver lei que autorize ou determine
sua atuação.

**Transformações do Estado e Nova Organização Administrativa

A organização tem se tornado cada vez mais complexa em razão da necessidade
(exigência premente) do atendimento dos interesses heterogêneos encontrados em uma
“sociedade de risco”.
A sociedade industrial caracterizada pela produção e distribuição de bens entre
as classes sociais pela sociedade de risco  riscos globalizados e independem das
diferenças sociais, econômicas e geográficas, bem como o desenvolvimento tecnológico
não é capaz de prever as conseqüências que esses riscos podem acarretar para o meio
ambiente e pessoas (riscos nucleares, ecológicos, econômicos).
Por isso, a organização administrativa deve ser sempre revista e modernizada de
acordo com as mudanças sociais e econômicas da atualidade, vez que é essa organização
que representa o aparato instrumental para que sejam promovidos os fins estatais.
*A estrutura estatal, burocratizada e concentrada não atende os anseios da
atualidade (centralização, unitarismo e imperatividade).
*A organização piramidal fundada somente na hierarquia não é mais a regra 
hoje se fala em coordenação entre os entes administrativos e os órgãos e não somente
em subordinação..
*Em virtude da pluralidade da sociedade contemporânea e da aproximação entre
o Estado e a Sociedade, com o crescimento da participação popular  administração
pluricêntrica ou multiorganizativa  adotando diversos modelos organizativos.
*A reformulação do papel e do tamanho do Estado, foi implementada na década
de 1990  com alterações legislativas importantes  liberalizaram economia e
promoveram as desestatizações.
CF/88  Emendas 06 e 07 de 95  abriram a econômica para o capital
estrangeiro e as emendas 05,08 e 09/95  atenuaram os monopólios estatais
(telecomunicações, gás canalizado e petróleo).
Ainda nesta década foi instituído o PND  programa nacional de desestatização
(Lei 8.031/90 substituída pela Lei 9.491/97)
Assim, o aparelho estatal foi reduzido e a “Administração Pública burocrática”
foi substituída pela “Administração Pública gerencial” a partir da REFORMA
ADMINISTRATIVA instituída pela Emenda Constitucional nº 19/98.
Enquanto a APB  preocupava-se com os processos
a APG  preocupa-se com os resultados (eficiência)  marcada pela
descentralização de atividades e avaliação de desempenho.

5- ADMINISTRAÇÃO INDIRETA –

É O CONJUNTO DE PESSOAS JURÍDICAS (DESPROVIDAS DE AUTONOMIA

POLÍTICA) QUE, VINCULADAS À ADMINISTRAÇÃO DIRETA, TÊM A
COMPETÊNCIA PARA O EXERCÍCIO, DE FORMA DESCENTRALIZADA, DE
ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS.
SÃO ELAS: AS AUTARQUIAS, EMPRESAS PÚBLICAS, SOCIEDADES DE
ECONOMIA MISTA, FUNDAÇÕES PÚBLICAS e CONSÓRCIOS PÚBLICOS.

**CARACTERÍSTICAS comuns a todas as entidades da administração indireta.: a) visam a

realização de fins de interesse público; b) representam mecanismos de ação do Estado; c)
Origem na vontade estatal; d) Fins não lucrativos; e) Submissão ao fim legal e a normas e
princípios de Direito Público; f) Criação e extinção por lei; g) Sujeição aos controles
estatais; h) Privilégios legais e prerrogativas administrativas.

** Nesse contexto vale destacar os seguintes pontos

Personalidade Jurídica Própria  significa que podem ser sujeitos de direitos e
obrigações e ser responsabilizados por seus atos.
 para viabilizar essa responsabilidade por ser ente personalizado, elas possuem patrimônio
próprio,independentemente de sua origem.
 esse patrimônio provem da entidade responsável por sua criação, que transfere para a
mesma parte de seu patrimônio, passando este a lhe pertencer.
 o patrimônio servirá para viabilizar a prestação de suas atividades e para garantir o
cumprimento de suas obrigações, apesar do regime especial a que se submetem esses bens.
 detém capacidade de auto administração e receita própria
 cumprindo as previsões legais e protegendo o interesse público, elas terão autonomia
administrativa, técnica e financeira.
 a receita tanto pode ser decorrente da Administração Direita, mediante participação no
orçamento ou se é resultado de suas próprias atividades, vez que, transferida para essa nova
pessoa, ela terá liberdade para disposição, não podendo, evidentemente, se afastar das regras
determinadas pelo ordenamento jurídico.
 Para a criação dessas pessoas jurídicas, exige-se previsão legal, nos termos do art. 37,
XIX
 o dispositivo constitucional fala em lei “específica”,o que significa uma lei ordinária que
terá como finalidade específica criar autarquias ou autorizar a criação das demais pessoas
jurídicas. Dessa forma a lei não poderá cuidar de vários assuntos e também da criação dessas
pessoas, além do que cada uma delas terá uma lei própria.
O dispositivo constitucional faz uma ressalva quanto ao caso da fundação ao mencionar que,
apesar de sua criação por lei ordinária, a lei complementar deverá especificar as suas
possíveis áreas de atuação e possíveis finalidades.
 A Lei CRIA as autarquias e AUTORIZA A CRIAÇÃO das demais pessoas jurídicas.
Na primeira hipótese basta a edição da lei e a pessoa jurídica já estará pronta para existir,
enquanto no segundo caso (lei autoriza criação de pessoa jurídica – fundações, empresas
públicas e sociedades de economia mista – esta só passará a existir juridicamente com o
REGISTRO de seus atos constitutivos no órgão competente, seja no Cartório de Registro das
Pessoas Jurídicas, se ela tiver natureza civil, ou na Junta Comercial, quando possuir natureza
comercial.
 Importante mencionar que se há dependência de lei para criar, por paralelismo de forma,
para extinguir tais pessoas é necessário também previsão legal, seja para extingui-las
efetivamente, seja para autorizar sua extinção
 Essas pessoas não podem ter fins lucrativos, tendo em vista que são criadas para a busca
do interesse público, inclusive quando essas entidades forem exploradoras da atividade
econômica.
 Na prática isso não significa que não podem ter lucro, MAS QUE NÃO FORAM
CRIDAS COMO ESSE OBJETIVO, NÃO SENDO O LUCRO O PONTO PRINCIPAL DE
SUA CRIAÇÃO.
 Sobre o assunto, quando se trata de pessoas jurídicas da Administração Indireta
prestadoras de serviço público não existe dúvidas que seu objetivo é satisfazer as
necessidades da coletividade, perseguindo o interesse público e, portanto, o foco do Estado
não é o lucro, mas a satisfação do serviço prestado.
 A dúvida se apresenta mais relevante quando se menciona as pessoas jurídicas
exploradoras de atividade econômica, o que é possível no caso das empresas públicas e
sociedades de economia mista.
No entanto, mesmo nessa hipótese, O FIM NÃO PODE SER O LUCRO, considerando que
elas NÃO podem desenvolver quaisquer atividades (como ocorreriam com pessoas jurídicas
de direito privado não constituídas pelo Estado), estando RESTRITAS ÀS APONTADAS
NO TEXTO CONSTITUCIONAL, independentemente de lucro.
 A CF/88 em seu art. 173, dispõe que: “o Estado não intervirá na atividade econômica,
exceto quando necessário aos imperativos da segurança nacional ou a relevante interesse
coletivo conforme previsão legal”.
 Assim, mesmo neste caso, o Estado NÃO PODERÁ escolher as atividades que lhe dêem
lucro, mas se limitar as hipóteses restritas da CF, que são: a segurança nacional e relevante
interesse coletivo, portanto, a perseguição do interesse público.
 Ressalte-se que quando da criação dessas pessoas jurídicas, a lei de instituição também
define a sua FINALIDADE ESPECÍFICA, estando ela vinculada ao fim que a instituiu,
conclusão que decorre do princípio da especialidade. Caso a pessoa descumpra esse escopo, a
sua atuação será ilegal, não podendo um ato administrativo contrariar o que definido por lei.
 Quanto ao CONTROLE dessas pessoas jurídicas, vale lembrar que a transferências da
atividade administrativa para as pessoas da AI é uma hipótese de descentralização, fato que
significa não existir hierarquia entre a nova pessoa jurídica e o ente que a criou, ou seja, são
pessoas distintas e o que cabe é um controle quanto à legalidade.
 Esse CONTROLE poderá ser realizado dentro da própria pessoa jurídica, caracterizando
um controle interno ou, ainda, por pessoas ou órgãos estranhos à sua estrutura,
configurando um controle externo.
O controle externo poderá ser feito: pela entidade da Administração Direta que a criou;
pelo Tribunal de Contas, enquanto auxiliar do Poder Legislativo, que tem a competência para
julgar as contas; pelo Poder Judiciário via inúmeras ações judiciais; ou até pelo cidadão por
meio de alguns instrumentos constitucionais e legais de controle pelo povo, entre os quais
estão a AÇÃO POPULAR, A REPRESENTAÇÃO POR ATO DE IMPROBIDADE, a
análise das contas municipais, com base no art. 31, §3°, da CF/88.
Controle Tribunal de Contas  art. 71, CF.

5.1 - AUTARQUIAS

**CONCEITO  SÃO PESSOAS JURÍDICAS DE DIREITO PÚBLICO QUE

DESENVOLVEM ATIVIDADES ADMINISTRATIVAS TÍPICAS DO ESTADO E
GOZAM DE LIBERDADE ADMINISTRATIVA NOS LIMITES DA LEI QUE AS CRIOU.
Não são subordinadas a nenhum órgão do Estado, mas apenas controladas, tendo direitos e
obrigações distintos do Estado.
Os seus negócios, patrimônio e recursos são próprios, vez que desfrutam de personalidade
jurídica própria e autonomia técnica, financeira e administrativa, independentemente de sua
origem.
Seu patrimônio pode ser transferido pela Administração Direta ou adquirido pela autarquia
diretamente, enquanto as receitas podem ser oriundas do orçamento e de sua própria
atividade.
Os processos administrativos e judiciais decorrentes das atividades autárquicas e suas
relações jurídicas com outras pessoas (físicas ou jurídicas) devem ser propostos diretamente
em face da autarquia.
 Conceito dado por Maria Sylvia Zanella di Pietro: “pessoa jurídica de direito público,
criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o desempenho do serviço
público descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos limites da lei”.
** Classificação segundo seus objetivos:
a) Autarquias assistenciais – INCRA – Instituto Nacional de Colonização e Reforma
Agrária; ADA – Agência de Desenvolvimento do Amazônia;
b) Autarquias previdenciárias – INSS – Instituto Nacional de Seguro Social.
c) Autarquias culturais – UFAL – Universidade Federal de Alagoas, Universidade
Federal de Goiás- UFG, além de outras universidades federais.
d) Autarquias profissionais – incumbidas da inscrição de certos profissionais e
fiscalização de suas atividades, como, por exemplo, o Conselho de Medicina, o Conselho de
Odontologia, o Conselho de Administração e outros.
e) Autarquias administrativas – categoria residual, isto é, entidades que se destinam às
diversas atividades administrativas, com INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia,
Normalização e Qualidade Industrial; BACEN – Banco Central; IBAMA – Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis.
f) Autarquias de Controle: são as agências reguladoras

 PONTOS RELEVANTES:

** Como são pessoas jurídicas de direito público, as autarquias, em suas relações jurídicas
com terceiros, recebem tratamento equivalente ao das pessoas jurídicas da Administração
Direta
** Quanto as atividades, possuem prerrogativas genéricas, poderes e sujeições que vinculam
o Estado.
**Assim como as demais pessoas do regime público, estão obrigadas ao procedimento
licitatório nos termos da Lei 8.666/93 e da Lei 10.520/02, só não tendo que realizá-lo quando
a própria norma expressamente o liberar, como ocorre com as hipóteses de dispensa e
inexigibilidade previstas na Lei.
** No mesmo sentido os contratos firmados por essas pessoas jurídicas, que também seguem
o regime administrativo (leis específicas) e gozam de prerrogativas não extensivas ao
contratado, como por exemplo: a possibilidade de modificar ou rescindir unilateralmente o
contrato.
 Privilégios processuais – a autarquia, diante das finalidades por ela desenvolvida e a
especialidade de seu regime jurídico público que lhe garante algumas prerrogativas, goza de
tratamento de fazenda pública, tendo os privilégios processuais próprios das pessoas jurídicas
de direito público.
Art. 183 do CPC – prazo dobro para manifestações processuais.
 Imunidade Tributária  A CF/88 em seu art. 150, §2°, veda a instituição de impostos
sobre o patrimônio, a renda e os serviços das autarquias, desde que vinculados às suas
finalidades essenciais ou às que dela decorram.
A garantia constitucional afasta a cobrança de impostos, não impedindo a cobrança dos
demais tributos, como as taxas e as contribuições.
**AUTARQUIAS PROFISSIONAIS  Os conselhos de classe são considerados entidades
autárquicas federais.
No entanto, a Ordem dos Advogados do Brasil encontra-se em situação especial, pois foi
excluída pelo STF da Administração Indireta e elegendo a mesma a uma categoria impar do
elenco das personalidades jurídicas existentes (serviço público independente) no direito
brasileiro, não se confundindo com as autarquias especiais e os demais conselhos de classe
Ver ADIN 3026
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. § 1º DO ARTIGO 79 DA LEI N. 8.906, 2ª PARTE. "SERVIDORES" DA
ORDEM DOS ADVOGADOS DO BRASIL. PRECEITO QUE POSSIBILITA A OPÇÃO PELO REGIME CELESTISTA. COMPENSAÇÃO
PELA ESCOLHA DO REGIME JURÍDICO NO MOMENTO DA APOSENTADORIA. INDENIZAÇÃO. IMPOSIÇÃO DOS DITAMES
INERENTES À ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA. CONCURSO PÚBLICO (ART. 37, II DA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL). INEXIGÊNCIA DE CONCURSO PÚBLICO PARA A ADMISSÃO DOS CONTRATADOS PELA OAB. AUTARQUIAS
ESPECIAIS E AGÊNCIAS. CARÁTER JURÍDICO DA OAB. ENTIDADE PRESTADORA DE SERVIÇO PÚBLICO INDEPENDENTE.
CATEGORIA ÍMPAR NO ELENCO DAS PERSONALIDADES JURÍDICAS EXISTENTES NO DIREITO BRASILEIRO. AUTONOMIA E
INDEPENDÊNCIA DA ENTIDADE. PRINCÍPIO DA MORALIDADE. VIOLAÇÃO DO ARTIGO 37, CAPUT, DA CONSTITUIÇÃO DO
BRASIL. NÃO OCORRÊNCIA.
** AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL.
Inicialmente era expressão usada para rotular aquelas pessoas jurídicas que desfrutavam de
um teor de independência administrativa em relação aos poderes controladores exercidos
pelos órgãos da Adm. Direta como, por exemplo, a liberdade de pensamento e orientação
pedagógica, a escolha de dirigentes com mandatos a prazo certo, além de outras.
 Com a reforma administrativo no Brasil, a partir de 1995, surgiram as autarquias
qualificadas como de regime especial, denominadas agências reguladoras.
– AGÊNCIAS –
A figura das agências reguladoras surgiu no Brasil em decorrência da orientação política e
econômica implantada no pais no início da década de 90, política esta que transfere a
execução de serviços públicos para particulares e reserva para a administração pública a
regulamentação, controle e fiscalização da prestação destes serviços.(desestatização)
As agências reguladoras são, portanto, autarquias de regime especial – privilégios que a lei
lhe outorga - criadas por lei, para promover com eficiência o controle, regulamentação e
fiscalização da prestação dos serviços públicos.
Admite-se a criação dessas agências também na ordem estadual e municipal. Inúmeras foram
criadas no Brasil, respeitando-se sempre a distribuição de competências para a prestação de
serviços públicos.
EXEMPLOS: ANATEL – agência nacional de telecomunicações -, ANEEL – Agência
Nacional de Energia Elétrica
 Regime especial  não há previsão legal estipulando exatamente a amplitude do regime
dessas pessoas jurídicas, o que há realmente é uma construção doutrinária que indica maior
estabilidade e independência em relação ao ente que as criou.
 Especialidades seus dirigentes são nomeados pelo Presidente da Republica, mas, ao
contrário das demais autarquias, essa nomeação depende de prévia aprovação pelo Senado
Federal conforme previsão dos arts. 84, XIV, e 52, III, “f”, ambos da CF, combinados com o
art. 5° da Lei 9.986/00, que dispõe sobre a gestão de recursos humanos das agências
reguladoras  investidura especial
 Os dirigentes tem a garantia de mandato a prazo certo, exercendo-o em mandatos fixos,
sendo os prazos fixados na norma de criação de cada agência (arts. 5° e 6° da Lei 9.986/00)
Os conselheiros e os diretores só perderão o mandato em caso de renúncia, de condenação
judicial transitada em julgado ou de processo administrativo disciplinar, conforme o art. 9°
da mesma lei.
 Terminado o mandato o ex-dirigente ficará impedido por um período de quatro meses,
contados do termino do mandato, para o exercício de atividade ou de prestar qualquer serviço
no setor regulado pela respectiva agência - quarentena

5.2 -FUNDAÇÕES

VISÃO ATUAL

O estudo e a compreensão das FUNDAÇÕES na Administração Pública brasileira foram

facilitados pelo tratamento dispensado a essas entidades da Administração Indireta do Estado
pela Constituição. Ao referir-se diversas vezes (Artigos: 22, XXVII - exigência de legislação
para licitação; 37, XVII - proibições de acumulação de empregos; 39 - Regime Jurídico
Único de seus servidores; 71, II e III ; 150, VI, "a", c/c parágrafo 2º - Imunidade Tributária),
às FUNDAÇÕES ou às FUNDAÇÕES PÚBLICAS, a Carta Magna pôs fim a uma longa
polêmica que dificultava a definição das FUNDAÇÕES e a sua adequação à estrutura
administrativa estatal.
Isso porque a legislação federal, a partir do DL. 200/67, que promoveu a reforma da
Administração Pública da União, hesitava em reconhecer a existência de fundações públicas,
e mesmo em incluir as Fundações entre os órgãos da Administração Indireta. Essa
divergência verificava-se, também, na doutrina.
A Constituição Federal/88, no entanto, reconheceu nos dispositivos citados a existência de
fundações públicas referindo-se a elas textualmente.
Ainda mais, mencionou ora FUNDAÇÕES PÚBLICAS, ora apenas FUNDAÇÕES como a
querer deixar bem claro que essas entidades podem ser criadas pelo Estado com
personalidade de Direito Público ou de Direito Privado, segundo as conveniências do serviço
público.
Assim, é de induvidosa clareza, hoje, que as FUNDAÇÕES instituídas pelo poder público,
em todos os níveis da federação, apresentam as seguintes características:

a) podem ser criadas com personalidade jurídica de Direito Público e serão: FUNDAÇÕES
PÚBLICAS criadas por lei (CF, Art. 37, XIX), que lhes confere a personalidade pública,
define o patrimônio e a finalidade. Nesse caso o Poder Executivo define, por Decreto, a
forma de estruturação e gestão; autarquia fundacional  a lei cria essa pessoa jurídica

b) podem, também, ser criadas com personalidade de Direito Privado e serão FUNDAÇÕES
DE DIREITO PRIVADO CRIADAS PELO PODER PÚBLICO. Criação autorizada por lei -
que estabelece o patrimônio e a finalidade - e constituída por escritura pública (CC, Art.
62/69) onde será especificada forma de organização  autarquia governamental  a lei
autoriza a criação dessa pessoa jurídica

c) pertencem à Administração Indireta.

CONCEITUAÇÃO

A Fundação é comumente definida na doutrina como sendo um patrimônio

personalizado, afetado a um fim. Diógenes Gasparini, desdobra com clareza didática o
conceito, acrescentando que o patrimônio, substrato econômico da fundação, é o complexo
de relações jurídicas pertencentes a um dado sujeito. Personalizado, porque sobre ele incidem
normas jurídicas, tornando-o sujeito de direito e obrigações. Afetado a um fim significa
destinado ou consagrado a perseguir uma finalidade.
Mas é necessário aprofundar-se mais um pouco nessa conceituação, a fim de que fique bem
entendida a natureza jurídica da entidade. Maria Sylvia Zanella Di Pietro, nos fornece outro
conceito, que auxilia grandemente esse propósito, quando define a fundação instituída pelo
poder público como patrimônio, total ou parcialmente público, dotado de personalidade
jurídica, de direito público ou privado, e destinado, por lei, ao desempenho de
atividades do Estado na ordem social, com capacidade de auto-administração e
mediante controle da Administração Pública, nos limites da lei.

FINS

A Fundação inicialmente foi o instrumento que a Administração Pública encontrou no

Direito Privado, a exemplo, das Sociedades de Economia Mista e Empresas públicas, para
agilizar algumas de suas atividades. Exatamente as de cunho social.
Não existe regra constitucional expressa que o determine, o objetivo das fundações públicas
deve ser uma atividade de interesse social sem visar lucro
Dessa forma, as Fundações sempre foram instituídas para fins educacionais, culturais,
científicos e de promoção social, saúde, assistência social, proteção ao meio ambiente.
Agora, quando está finalmente definida a existência das fundações públicas: permanece
como finalidade o atendimento aos fins sociais assumidos pelo Estado.

4. DIFEREÇAS ENTRE AS FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE DIREITO PÚBLICO

(AUTARQUIAS FUNDACIONAIS) E AS FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE DIREITO
PRIVADO (FUNDAÇÕES GOVERNAMENTAIS).

FUNDAÇÕES PÚBLICAS DE DIREITO PRIVADO

- RESPALDO LEGAL (DECRETO 200/67, art. 5°, inc. IV, que assim dispõe:
IV - Fundação Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em
virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou
entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de
direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)

- apesar da personalidade privada, o regime não é inteiramente privado, obedecendo às

regras de direito público, quanto à fiscalização financeira e orçamentária, estando
sujeita a controle externo e interno, além de outras regras públicas.
- Neste ponto deve ser mencionado que o §3° do art. 5° do Decreto 200/67, excluiu as
fundações da incidência dos preceitos do CC concernentes às fundações privadas.
  § 3º As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura
pública de sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do
Código Civil concernentes às fundações. (Incluído pela Lei nº 7.596, de 1987)
-Seu regime pauta-se portanto pelas normas constitucionais e ordinárias aplicáveis
a todas as fundações públicas e pelas normas previstas nas leis que as criam e em
seus estatutos. Desse modo sua atuação é regida precipuamente pelo direito
público, devendo ser observados os princípios arrolados no caput do art. 37 e os
preceitos contidos no incisos deste artigo.
- Regime hibrido e tratamento igual ao da empresa pública ou sociedade de economia
mista,
-Quanto a criação aplica-se o disposto no art. 37, XIX da CF/88 – que exige lei
específica para autorizar a sua criação, ficando para a lei complementar definir suas
possíveis finalidades.
- tem personalidade jurídica própria, são sujeitos de direitos e encargos, no mundo
jurídico, por si próprias.
- autonomia administrativa – pessoal, bens e recursos sem subordinação hierárquica a
autoridade ou órgão da Administração Direta.
- Vale dizer ainda que as “fundações governamentais” não se confundem com as
fundações privadas regidas pelo Direito Civil. Neste caso o instituidor só exerce papel
na instituição da fundação, tornando-se o seu ato irrevogável. No caso da fundação
governamental, em razão da indisponibilidade do interesse público, está característica é
mais flexível, já que a Administração pode alterar ou revogar a lei que autoriza sua
criação.

- Também não estão sujeitas a fiscalização do Ministério Público, vez que estão sujeitas
a um controle teoricamente mais rigoroso, via supervisão ministerial do Tribunal de
Contas, além de outras formas de controle comuns à Administração Pública.
- Quanto a receita – podem receber dotação orçamentária
- Seus bens são penhoráveis no entanto, podem ter regime especial – desde que
indispensáveis à prestação de serviços públicos.
Imunidade Tributária – art. 150, VI, a, § 2º
- Neste caso são impenhoráveis em face do princípio da continuidade do serviço público
e da prevalência do interesse público sobre o interesse privado. Ex: bens públicos de uso
especial, Ana Paula Rodrigues Silvano, o prédio em que se situa uma Fundação Pública
prestadora de serviços públicos, tais como educação e pesquisa.
- Não tem privilégios processuais e podem se submeter à regra do art. 37, §6°, da CF.
desde que sejam prestadoras de serviços públicos, respondendo objetivamente pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
- Também estão sujeitas as regras gerais sobre licitações e contratos nos termos do art.
37, inc. XXI
- Possuem patrimônio próprio e tem seu funcionamento custeado por recursos da
entidade matriz a que se vinculam (União, Estados, Municípios ou DF) ou oriundos de
outras fontes.
- São criadas sem fins lucrativos, ou seja, sua atuação não há de visar a obtenção de
lucros, e caso venha a obter lucro em virtude da gestão adotada tais recursos devem ser
revestidos ao atendimento dos fins da entidade, em geral, repita-se, sociais, culturais,
educacionais, científicos.

PRIVILÉGIOS DAS FUNDAÇÕES PÚBLICAS

A exemplo das autarquias e das demais pessoas jurídicas públicas, as FUNDAÇÕES

PÚBLICAS ou FUNDAÇÕES DE DIREITO PÚBLICO - (aquelas criadas por lei, com
personalidade jurídica de direito público e regulamentadas por Decreto), possuem algumas
prerrogativas que lhes são concedidas pela ordem jurídica e decorrem:
a) DE SUA PERSONALIDADE DE DIREITO PÚBLICO INSTITUÍDA PELO ESTADO;
b) DOS FINS SOCIAIS DE INTERESSE PÚBLICO QUE VISAM REALIZAR.

Esses privilégios e prerrogativas são os mesmos reconhecidos à própria Administração

Pública e às autarquias. Mesmo porque, em razão de sua personalidade jurídica de direito
público, as FUNDAÇÕES PÚBLICAS terminam por ser verdadeiras autarquias. Ou, para
alguns, autarquias fundacionais: apenas autarquias governamentais, organizadas sob a forma
de fundação de direito público. Assim, em resumo, FUNDAÇÃO PÚBLICA seria apenas a
forma de organização administrativa de algumas autarquias governamentais.
Entendido esse ponto, vamos aos privilégios e prerrogativas: a) prescrição qüinqüenal
de seus débitos (DecretoLei n. 20.910/32 e Decreto-Lei n. 4.597/42); b) execução fiscal; c)
impenhorabilidade de seus bens e rendas; d) prazo processual em dobro; e) ação regressiva
contra os seus servidores (§6°, 37); f) duplo grau de jurisdição (art. 475, I, do CPC); g)
regime de precatório previsto no art. 100 da CF; h) privilégios tributários como: imunidade
de impostos, quanto ao patrimônio, rendas e serviços vinculados às suas finalidades
essenciais (art. 150, VI a e §2°, da CF/88)
Embora persistam teimosamente opiniões doutrinárias contrárias à existência de
fundações governamentais de direito público e privado, a jurisprudência, em sintonia com as
transformações registradas no direito positivo (Lei 7.596, de 14.04.87, que modificou o DL.
200/67, no seu Artigo 4º para incluir as fundações públicas entre as entidades da
administração indireta; Lei 5.540/68, que permitiu a criação de fundações públicas para fins
educacionais no ensino superior; e, Constituição Federal, que a elas se refere nos vários
dispositivos já mencionados) reconhece as primeiras como pessoas jurídicas de direito
público criadas pelo Estado.

Ex: Fundação Centro de Formação de Servidores Públicos (FUNCEP), Fundação da Casa

Popular, Fundação Brasil Central, Fundação Nacional do Índio (FUNAI), Fundação de
Amparo à Pesquisa do Estado de São Paulo e Fundação Padre Anchieta Rádio e TV
Educativa.

AGÊNCIAS EXECUTIVAS
 As agências executivas foram legalmente definidas por intermédio dos artigos 51 e 52 da
Lei 9.649/98 que dispõe:

Art. 51. O Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha cumprido os
seguintes requisitos:
 
I - ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento;
II - ter celebrado Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
 
§ 1º A qualificação como Agência Executiva será feita em ato do Presidente da República.
§ 2º O Poder Executivo editará medidas de organização administrativa específicas para as Agências Executivas,
visando assegurar a sua autonomia de gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros
para o cumprimento dos objetivos e metas definidos nos Contratos de Gestão.
 
Art. 52. Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional definirão diretrizes, políticas e
medidas voltadas para a racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos processos de trabalho,
o desenvolvimento dos recursos humanos e o fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.

  são autarquias ou fundações públicas que, por iniciativa da Administração Direta, recebem o
status de Agência, desde que preenchidas algumas condições, visando UMA MAIOR EFICIÊNCIA
E REDUÇÃO DE CUSTOS.
 Da mesma forma, dispõe sobre a qualificação (enquadramento) das autarquias e

 Não se trata de entidade instituída com a denominação de agência executiva, mas sim de uma
entidade pré-existente que,uma vez preenchidos os requisitos legais, recebe a qualificação de
agência executiva, ou seja, a expressão designa um enquadramento em uma nova situação, em
um novo regime jurídico padrão especial, um “título jurídico”
 Não se confundem com as AGÊNCIAS REGULADORAS, porque estas tem como FUNÇÃO
PRECÍPUA EXERCER CONTROLE SOBRE OS PARTICULARES, o que não é o caso das
agências executivas, que se DESTINAM A EXERCER ATIVIDADE ESTATAL, com melhor
desenvoltura e operacionalidade, não tendo nada de inovador neste fato.
 CONTINUAM EXERCENDO OS OBJETIVOS NORMAIS DAS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES.
 MEDIDA QUE VISA MELHORAR A EFICIÊNCIA DAS ENTIDADES AUTÁRQUICAS E
FUNDACIONAIS
 PARA MELHORAR ESSA EFICIÊNCIA DAS AUTARQUIAS E FUNDAÇÕES ESTAS
DEVERÃO FAZER UMA AVALIAÇÃO DO SEU MODELO DE GESTÃO COM BASE NOS
CRITÉRIOS DE EXCELÊNCIA DO PRÊMIO NACIONAL DE QUALIDADE, DE FORMA A TEREM
SUBSÍDIOS PARA ELABORAR UM PLANO DE REESTRUTURAÇÃO E DE
DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL.

 O CONTRATO DE GESTÃO será o instrumento através do qual a autarquia ou a

fundação se comprometem a realizar uma reestruturação de gestão para tornarem-se mais
eficientes, OTIMIZANDO recursos, reduzindo custos, aperfeiçoando os serviços que
prestam em troca de uma maior autonomia gerencial, orçamentária e financeira, recebendo
algumas prerrogativas e privilégios.
 “Agência executiva”  não é, portanto, uma nova figura jurídica, ou uma nova pessoa
administrativa, mas sim uma qualificação conferida a uma autarquia ou fundação
 Para adquirir essa “qualificação”  é necessário um ato administrativo que a reconheça
como portadora de atributos que lhe dão essa natureza. Assim, mesmo que tenha os atributos
só será “agência executiva” após o reconhecimento no âmbito federal pelo Presidente da
República, veiculado por decreto e edeitado por indicação do Ministério supervisor da
respectiva autarquia ou fundação.
 O Status de agência executiva não é permanente
 Uma vez extinto o contrato de gestão, ela voltará a ser uma simples autarquia ou
fundação.
O Decreto 2.487/98 em seu art. 1°, § 3º, garante/assegura a manutenção da qualificação desde
que o contrato de gestão seja sucessivamente renovado e que o plano estratégico de
reestruturação e de desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua
conclusão
 a desqualificação também se dará por decreto (paralelismo das formas), não levando a
extinção da pessoa jurídica, mas somente a destituindo da condição de agência executiva.
CRÍTICAS E COMENTÁRIOS
***Esse contrato e essa qualificação são muito criticados pela doutrina como sendo “um
arremedo de contrato, uma encenação sem qualquer valor jurídico, pelo qual se documenta
que a Administração Central concede à autarquia ou fundação maior liberdade de ação”

6 - ESTATAIS
** São as chamadas estatais – No Brasil recebem esse nome genérico as empresas
administradas e controladas direta ou indiretamente pelo poder público.
** As estatais foram sendo criadas com mais relevância nas décadas de 60 e 70, como forma de
participação direta do Estado na atividade econômica.
** Finalidade – lhes “conferir a mesma agilidade, eficiência e produtividade das empresas do setor
privado e sobretudo para impedir concorrência desleal, foram criadas à imagem e semelhança
destas, principalmente pela atribuição de personalidade jurídica de direito privado, do que
decorreria a incidência precípua do direito privado sobre sua atuação”.
- Não utilizam prerrogativas públicas, vez que regem-se pelo direito privado, mas se submetem à
sujeição as restrições impostas pela Administração (a presença do poder estatal impede a
equiparação total).
- Foram criadas também estatais destinadas a prestar serviços públicos.
_ Neste caso, em razão do tipo de atividade que desenvolvem, não poderiam ser regidas somente
pelo direito privado, regendo-se em grande parte por normas de direito público. .

- Odete Medauar menciona que “A presença do poder público acarreta a incidência de normas de
direito público, em especial daquelas que impõe sujeições. A própria Constituição estende as
estatais, sem distinguir se realizam atividade econômica ou prestam serviço público, normas
destinadas aos entes ou órgãos públicos. Por exemplo: o art. 37 e incisos – para as que integram
a Administração Indireta, art. 71, II e III – incidência da fiscalização dos Tribunais de Contas.
Encontram-se, portanto, as estatais em regime semipúblico ou misto”

- Em geral, as estatais atuam nos seguintes campos: petróleo, bancos, caixas econômicas,
energia elétrica, ferrovias, habitação popular, água, gás, transportes urbanos e metropolitanos,
processamento de dados.
Assim, a expressão estatal serve para identificar e designar “todas as sociedades, civis ou
empresariais, de que o Estado tenha o controle acionário, abrangendo a empresa pública e a
sociedade de economia mista”

** inclui-se neste rol também aquelas empresas que a Constituição faz referência em vários
dispositivos como categorias a parte (art.s 37, XVII, 71, II, 165, §5°, II, 173, §1°

EMPRESAS PÚBLICAS –
DECRETO-LEI 200/67
II - Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com
patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei para a exploração de atividade
econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência
administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito. (Redação dada
pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)

► Lei 13.303/16
► Art. 3o  Empresa pública é a entidade dotada de personalidade jurídica de direito
privado, com criação autorizada por lei e com patrimônio próprio, cujo capital social é
integralmente detido pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municípios. 
► Parágrafo único.  Desde que a maioria do capital votante permaneça em propriedade
da União, do Estado, do Distrito Federal ou do Município, será admitida, no capital da
empresa pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem
como de entidades da administração indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e
 dos Municípios. 

Definição Marcelo Alexandrino -

- Pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da administração indireta, instituídas pelo poder
público, mediante autorização de lei específica, sob qualquer forma jurídica e com CAPITAL
EXCLUSIVAMENTE PÚBLICO, para a exploração de atividade econômica ou para a prestação de
serviço público

Ex: O BNDS, a Radiobrás, a Empresa de Correios e Telégrafos, a Caixa Econômica Federal, a

Casa da Moeda do Brasil e a FINEP (Financiadora de Estudos e Projetos), Empresa Brasileira de
Agropecuária (EMBRAPA). Serviço Federal de Processamento de Dados (SERPRO); Empresa
Brasileira de Infra-Estrutura Aeroportuária (INFRAERO)

SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA

DECRETO-LEI 200/67

III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito

privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade
anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da
Administração Indireta. (Redação dada pelo Decreto-Lei nº 900, de 1969)

► Lei 13.303/16
► Art. 4o Sociedade de economia mista é a entidade dotada de personalidade jurídica
de direito privado, com criação autorizada por lei, sob a forma de sociedade anônima,
cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União, aos Estados, ao
Distrito Federal, aos Municípios ou a entidade da administração indireta. 
► § 1o  A pessoa jurídica que controla a sociedade de economia mista tem os deveres e as
responsabilidades do acionista controlador, estabelecidos na Lei nº 6.404, de 15 de dezembro
de 1976, e deverá exercer o poder de controle no interesse da companhia, respeitado o
interesse público que justificou sua criação. 

Conceito – Fernanda Marinela – é a pessoa jurídica cuja criação é autorizada por lei (art. 37, XIX).
É um instrumento de ação do Estado, dotada de personalidade jurídica de direito privado, mas
submetida a certas regras especiais decorrentes de sua finalidade pública, constituída sob a
forma de sociedade anônima, cujas ações, com direito a voto, pertencem, em sua maioria, ao
ente político ou à entidade de sua Administração Indireta, admitindo-se que seu remanescente
acionário seja de propriedade particular. As suas finalidades também são prestar serviços
públicos ou explorar atividades econômicas.

Ex: Banco do Brasil, a Petrobrás, a maioria dos bancos estaduais e o Instituto de Resseguros do
Brasil, Banco Nordeste do Brasil (BNB), Centrais Elétricas Brasileiras (ELETROBRÁS); Banco da
Amazônia (BASA); Telecomunicações Brasileiras (TELEBRÁS)

TRAÇOS COMUNS DAS ESTATAIS

1) Criação e extinção por lei (DL 200/67, 5º, II e III; 37, XIX)
2) Personalidade Jurídica de Direito Privado
3) Sujeição aos controles estatais
4) Regime parcial de Direito Público
5) Capital público ou misto
6) Vinculação aos fins definidos na lei instituidora
7) Desempenho de atividade econômica
8) Obediência ao Princípio das Licitações
9) não estão sujeitas ao regime falimentar nos termos do art. 2° da Lei 11.101/05
9) Bens penhoráveis, exceto se a empresa for prestadora de serviços públicos e o bem estiver
diretamente ligado a eles.

FINALIDADES –
- PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PÚBLICOS
- EXPLORAÇÃO DE ATIVIDADE ECONOMICA

** Para as exploradoras de atividade econômica, há restrição constitucional quanto ao seu campo

de ação/atuação – (intervenção em atividades econômicas que sirvam para a segurança nacional
ou que representem relevante interesse coletivo – (art. 173, da CF/88)

- REGIME JURÍDICO

II - a sujeição ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações
civis, comerciais, trabalhistas e tributários; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

**FINALIDADE – não será idêntico para as duas entidades estatais, distinguindo-se,

principalmente, em razão da finalidade (serviço público ou atividade econômica)

** Tanto uma quanto a outra, apesar de terem personalidade jurídica de direito privado, o seu
regime não é verdadeiramente privado – A doutrina o denomina de misto ou hibrido.

** Para as prestadoras de serviços públicos o seu regime muito se aproxima do direito publico,
até mesmo porque são inafastáveis do conceito de serviços públicos

TRAÇOS DISTINTIVOS

1- A Forma de organização

2- a composição do Capital

3- a competência para o julgamento de suas ações

1 - De acordo com o art. 5 do Decreto 200/67 a sociedade de economia mista deve estar
estruturada sob a forma de SOCIEDADE ANÔNIMA (LEI 6.404/76 – LEI DAS SOCIEDADE
ANONIMAS), enquanto a empresa pública, pode estar estrutura sob qualquer das formas
admitidas em direito.

Assim, a primeira é sociedade comercial e a segunda pode ser comercial ou civil.

2- Com relação a composição do capital, a sociedade de economia mista é constituída por capital
público e privado, enquanto que a empresa pública, por capital público.

No caso das sociedades de economia mista, onde o capital é misto, exige-se a participação
majoritária do Poder Público que poderá ser Administração Direta ou Indireta.

No caso das empresas públicas, o capital é exclusivamente público, não se exigindo que seja de
um único ente, podendo ser de mais de uma pessoa jurídica da Administração direta (União ou
Estados, por exemplo) ou da Direta com a Indireta, desde que seja todo público.

3 – As ações em que a empresa pública federal seja autora, ré, assistente ou oponente, serão
julgadas pela Justiça Federal (art. 109, I, da CF/88).

- Se for sociedade de economia mista, a competência é da Justiça Estadual, ainda que se trate
de empresa federal, conforme Súmula 556 do STF ( É COMPETENTE A JUSTIÇA COMUM PARA JULGAR AS CAUSAS
EM QUE É PARTE SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA).

-No entanto, se houver interesse da União, a competência será transferida para a Justiça
Estadual (Súmula 517 do STF - AS SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA SÓ TÊM FORO NA JUSTIÇA FEDERAL, QUANDO A
UNIÃO INTERVÉM COMO ASSISTENTE OU OPOENTE.)
 

7- CONSÓRCIOS PÚBLICOS
 Além dessas entidades, tem-se que a lei 11.107/05 criou um novo tipo de entidade que
prestará serviço público mediante descentralização: os consórcios públicos, a serem criados
por entes federativos para a gestão associada de serviços públicos.
 § 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de direito privado.
 Esta norma foi regulamentada pelo Decreto n° 6.017/2007 e veio regulamentar o
disposto no art. 241 da CF/88 que previu o Consórcio ao dispor que a “União, os Estados o
Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios púbicos e os
convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços
públicos, bem com a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos”.
 *** OBJETIVO DA NORMA CONSTITUCIONAL: CONSOLIDAR A GESTÃO
ASSOCIADA ENTRE OS ENTES FEDERADOS PARA CONSECUÇÃO DE FINS DE
INTERESSE COMUM. NORMALMENTE ESSAS MATÉRIAS SÃO AS QUE SE
INSEREM NA COMPETÊNCIA COMUM PREVISTA NO ART. 23 DA CF/88. MUITAS
VEZES O SERVIÇO QUE UMA PESSOA JURÍDICA PÚBLICA NÃO PODE OU TEM
DIFICULDADES DE EXECUTAR SOZINHA TORNA-SE POSSÍVEL OU MAIS
EFICIENTE MEDIANTE A CONJUGAÇÃO DE ESFORÇOS.
 Esses consórcios podem ser formalizados entre os entes políticos: União, Estados, DF
e Municípios para tal gestão. No entanto, essa união ganha uma nova personalidade jurídica
que pode ser de direito público, formando uma associação pública, ou de direito privado.
 Essa nova pessoa jurídica não forma um novo ente federativo, porque tal fato violaria
a própria estrutura federativa do Brasil.
 **MSZP observa que “a lei é, sob todos aspectos lamentável e não deveria ter sido
promulgada nos termos em que o foi. Mais do que resolver problemas, ela os criou, seja
sob o ponto de vista jurídico, seja sob o ponto de vista de sua aplicação prática.”
 Isso porque antes da referida norma (Lei 11.107/05) havia certo consenso no
entendimento de que o consórcio administrativo, do mesmo modo que o consórcio de
empresas previsto no artigo 278, §1°, da Lei de Sociedades por Ações (lei das SAs, n°
6.404/76), não adquire personalidade jurídica, sendo que apenas se discutia a melhor forma
de administrar o consórcio.
 No entendimento de Hely Lopes e Diógenes Gasparini os consórcios não assumem
personalidade jurídica, não tendo, por óbvio, capacidade de assumir direitos e obrigações em
nome próprio.
 O primeiro entendia que consórcio “é toda conveniência a organização de uma
entidade civil ou comercial, paralela, que administre seus interesses e realize seus objetivos
como desejado pelos consorciados”.
 Da mesma forma, até o advento da Lei 11.107/05 também era entendimento pacífico
na doutrina de que o convênio e o consórcio eram acordos de vontade, sendo o consórcio
utilizado quando os entes consorciados eram do mesmo nível (consórcio entre municípios,
entre estados) e o convênio, quando se tratava de entidades de níveis diferentes, como por
exemplo os convênios entre União e Estados ou Municípios, ou entre Estados e Municípios.
 A lei mudou a natureza jurídica do instituto ao estabelecer em seu art. 6° que:
Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:
        I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do
protocolo de intenções;
        II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.
        § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta de todos
os entes da Federação consorciados.
        § 2o No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público observará as normas
de direito público no que concerne à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão
de pessoal, que será regido pela Consolidação das Leis do Trabalho - CLT.
 Vale dizer que a doutrina tem dificuldade em definir a natureza dessa nova pessoa
jurídica. Para a maioria dos doutrinadores, quando se tratar de associação pública, portanto,
pessoa jurídica de direito público que compõe a API, seguindo o mesmo regime das
autarquias, como bem determina o art. 41 do CC que estabelece: “São pessoas de direito
público interno (...) IV – as autarquias, inclusive as associações públicas”.
 Tal fato leva a conclusão de que as associações são mais uma espécie de autarquia,
tendo como esta a mesma autonomia, privilégios e os mesmos deveres.
 O mesmo não ocorre quando essa pessoa jurídica assume o regime privado, sendo
denominada associação privada, muito criticada pela doutrina nacional e com um regime
hibrido previsto na lei, que conta com regras semelhantes à empresa pública ou sociedade de
economia mista.
 Neste tipo de descentralização, o ente descentralizado passa a deter a titularidade e a
execução do serviço  consequentemente  ele desempenha o serviço com independência
em relação a pessoa que lhe deu vida, podendo opor-se a interferências indevidas.
 As interferências só são aceitáveis nos limites estabelecidos em lei e tem por objetivo
garantir que a entidade não se desvie dos fins para os quais foi instituída. Essa interferência é
chamada de CONTROLE OU TUTELA
 O CONSÓRCIO PÚBLICO PASSA A CONSTITUIR-SE EM NOVA ESPÉCIE DE
ENTIDADE DA ADMINISTRAÇÃO INDIRETA DE TODOS OS ENTES FEDERADOS
QUE DELE PARTICIPEM (tanto as associações públicas quanto pessoa jurídica de direito
privado)