78

Desde o início dos anos 50, o Brasil vem passando por grandes mudanças nas
dinâmicas econômicas e sociais, sendo estas alavancadas, em grande parte, pelo
processo de industrialização e pelo desenvolvimento tecnológico.

Em razão destas mudanças, o país passou por um crescimento exponencial no

processo de urbanização, com um significativo êxodo rural, aumento no número
de cidades e, consequentemente da população brasileira urbana, o que propiciou o
surgimento de novos estilos de vida diversos da agricultura tradicional de subsistência
familiar, o que trouxe para o Estado a necessidade de elaborar e promover um adequado
planejamento da ocupação e expansão urbana.

Pensando nisso, a Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB/88) trouxe

consigo, através de seu Art. 30, inciso VIII, a competência conferida aos Municípios
para promover o adequado ordenamento territorial e o parcelamento do solo urbano,
a fim de atender às demandas econômicas, sociais e habitacionais enquanto propicia
o crescimento urbano sustentável e organizado.

Desta forma, o Município passou a poder se servir de certos meios e instrumentos

para promover o desenvolvimento adequado de seu território urbano, de modo a
promover o uso consciente da terra segundo sua função social, bem como para afastar
a especulação imobiliária.

Neste contexto, o Direito Tributário passou a ser utilizado pelo Estado como
instrumento regulador do desenvolvimento urbano, por meio da aplicação e ajuste
de tributos.

Tal utilização veio em decorrência do tributo, ao ser analisado quanto à sua natureza
jurídica, apresentar uma finalidade que transcende a esfera arrecadatória, de modo
que a sua utilização pode ser destinada para demandas de natureza extrafiscal, que
abarquem questões demandas sociais, políticas e econômicas, enquanto proporciona
estímulos ou desestímulos para determinadas condutas do contribuinte.

No presente trabalho, será abordada a utilização do Imposto sobre a Propriedade

Predial e Territorial Urbana (IPTU), através da aplicação de alíquotas diferenciadas e
 79

progressividade extrafiscal no cálculo do fato gerador, segundo critérios estabelecidos

pelo Município.

A relevância de discutir o assunto se dá em razão da necessidade de a administração

municipal buscar assegurar a efetivação do princípio da função social da propriedade,
através do desestímulo à manutenção de imóveis não edificados ou precariamente
utilizados, bem como a expansão e desenvolvimento urbano conforme as diretrizes
e necessidades do plano diretor do Município.

O presente trabalho tem como objetivo analisar as características do IPTU,

bem como a aplicação das alíquotas diferenciadas e das alíquotas progressivas na
constituição do crédito tributário, levando em consideração sua admissibilidade,
critérios para utilização segundo a legislação, entendimentos jurisprudenciais a respeito
da matéria e implicações nas demandas sociais, políticas e econômicas.

A metodologia do presente trabalho será uma revisão bibliográfica crítica, com

uso de leis, doutrinas e jurisprudências na área de pesquisa.

O termo tributo pode apresentar diversas acepções conceituais no âmbito semântico.

Por esta razão, tendo em vista a natureza do presente trabalho, que se pauta em uma
abordagem mais técnica e revisional do Direito Tributário, será adotada a conceituação
de tributo prevista na legislação.

Conforme preceitua o Art. 3º, do CTN, “tributo é toda prestação pecuniária

compulsória, em moeda ou cujo valor nela se possa exprimir, que não constitua
sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada mediante atividade administrativa
plenamente vinculada”.1

A este respeito, MAZZA se utiliza das palavras de Geraldo Ataliba para estabelecer
um conceito de tributo com base na sua plurissignificatividade.

Desta forma, é definido como tributo toda relação jurídica obrigacional instituída
por lei, na qual o cidadão, ora contribuinte, se obriga a efetuar o pagamento de uma
determinada prestação em dinheiro para o Estado, com finalidade de arrecadação de
receitas para os cofres públicos.

1
BRASIL. Lei Nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25
out. 1966. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm Acesso em: (04 nov. 2021).
80

Lado outro, SCHOUERI, entende que “o tributo é (i) receita derivada; (ii) instituído
por entidades de direito público; (iii) nos termos da constituição e das leis vigentes;
(iv) destinando-se seu produto ao custeio de atividades gerais ou específicas” .2

Neste diapasão, entende-se que o tributo constitui-se como a receita derivada

do patrimônio do particular, instituída pelo Estado em observância à legislação e
destinada ao custeio das atividades públicas.

Desta forma, sob uma síntese dos conceitos de ambos os autores, é possível
estabelecer como conceito de tributo a prestação pecuniária, ou seja, o pagamento
através de dinheiro, realizado ao Estado de maneira obrigatória, que possua previsão
expressa na legislação, destinação para o custeio de atividades gerais ou específicas da
administração pública e não se caracterize como multa por ato ilícito cometido pelo
contribuinte, devendo ser constituído e cobrado após o seu lançamento pelo fisco.

No que diz respeito à extrafiscalidade, segundo MAZZA, constitui-se como a

utilização do tributo para finalidades que transcendem a função arrecadatória, de
modo que venha a buscar atingir objetivos sociais e/ou políticos que estejam tutelados
no ordenamento jurídico.

MACHADO SEGUNDO, por sua vez, entende que a extrafiscalidade consiste

na utilização do tributo para propósitos diversos da obtenção de receitas para os
cofres públicos, atingindo o comportamento do contribuinte de modo a proporcionar
estímulos ou desestímulos para determinadas condutas.

Não obstante, pontua que “todo tributo tem esse efeito na economia, de estimular
ou desestimular condutas, ainda que isso não seja conhecido ou desejado por quem
o idealiza. A extrafiscalidade consiste em utilizar deliberadamente esse efeito para
a consecução de propósitos específicos. É o caso do imposto de importação e do
imposto de exportação, que são majorados ou reduzidos para interferir no comércio
exterior, ora estimulando importações, ora desestimulando-as, para proteção e controle
do mercado interno”.3

Desta forma, é possível entender que a extrafiscalidade caracteriza-se como a

função do tributo de atender às demandas sociais, econômicas e políticas da sociedade,
transcendendo a esfera arrecadatória de receitas e atuando como instrumento regulador
dos mercados interno e externo, bem como das condutas praticadas contribuinte, a
fim de garantir e promover os interesses do Estado e o benefício da coletividade.

2
SCHOUERI, Luis Eduardo. Direito tributário. 10. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2021. pag. 86.
3
MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Manual de direito tributário.11. ed. – São Paulo: Atlas, 2019. pág. 51.
 81

O princípio da isonomia tributária, previsto no art. 150, II, da Constituição Federal,

assegura que “sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao contribuinte, é vedado
à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:[...] II – instituir tratamento
desigual entre contribuintes que se encontrem em situação equivalente, proibida
qualquer distinção em razão de ocupação profissional ou função por eles exercida,
independentemente da denominação jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos”.4

Neste diapasão, segundo MAZZA, o princípio da isonomia tributária possui duas

destinações, sendo uma para o legislador e outra para o fisco. No que diz respeito ao
legislador, a isonomia tributária atua no sentido de que este assegure o tratamento
paritário do contribuinte perante a legislação, não criando leis que promovam a
desigualdade ou venham a favorecer determinado contribuinte em detrimento de outro.

Lado outro, para o fisco, a isonomia tributária atua no sentido de que a entidade
administrativa não venha a praticar atos durante o exercício de suas funções de
fiscalização e arrecadação de tributos que proporcionem a incitação e/ou promoção
da desigualdade entre contribuintes.

Da mesma forma entende NOVAIS, ao dizer que o princípio da isonomia tributária

“[...] determina que os contribuintes recebam do poder público mesmo tratamento
quando em situações equivalentes, podendo, entretanto, existir diferenciação tributária
em pontuais casos de desigualdades, objetivando ajustá-las”.5

A este respeito, é possível entender que o Estado deverá promover o tratamento

igual para contribuintes em equivalência, autorizando-se a adoção de outras medidas
em casos de desigualdade, para promover o devido ajuste.

Ainda a respeito da isonomia tributária, MACHADO SEGUNDO entende que

o princípio abarca consigo a necessidade do Estado de ter conhecimento da medida
de desigualdade a ser adotada segundo a situação, para fins de tratar desigualmente
os desiguais, servindo-se da capacidade contributiva para determinar as finalidades
extrafiscais que o tributo deve atingir.

Neste ponto, o autor ainda destaca a possibilidade de utilização do tratamento

tributário desigual com relação a contribuintes em condições equivalentes, levando-se
em consideração a conduta praticada, ou seja, “em razão, por exemplo, de um deles, no
exercício de uma atividade, adotar práticas que preservam o meio ambiente, enquanto
o outro, exercendo a mesma atividade, o faz de forma a poluir o meio ambiente”.6

4
BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 5 out. 1988.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm Acesso em: (04 nov. 2021).
5
NOVAIS, Rafael. Direito tributário facilitado. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021. pag. 109.
6
MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Manual de direito tributário.11. ed. – São Paulo: Atlas, 2019. pag.61.
82

Desta forma, ao analisar o entendimento destes autores, é possível compreender

que a isonomia tributária deve, em regra, promover o tratamento igualitário de todos
contribuintes que estejam em situação equivalente, podendo o Estado, no entanto,
se servir de condutas desiguais para garantir o equilíbrio entre pessoas em situações
diferentes ou, ainda, praticar desigualdades entre aqueles em situação equivalente,
a fim de coibir ou desestimular determinada conduta.

O Princípio da Capacidade Contributiva, previsto no Art. 145, §1º, da Constituição

Federal, determina a fixação dos tributos em caráter individual, levando em consideração
a capacidade do contribuinte.

Neste diapasão, MACHADO SEGUNDO ensina que se compreende como caráter

pessoal o cálculo ou mensuração do valor a ser cobrado pelo tributo em âmbito
individual, levando-se em consideração as peculiaridades, características e capacidades
de cada contribuinte.

Lado outro, SCHOUERI entende a respeito da capacidade contributiva que a mesma

deve, além de estabelecer as condições individuais do contribuinte, determinar se a
carga tributária é suportável de modo a não caracterizar uma onerosidade excessiva.

Desta forma, ao analisar ambos os autores, é possível entender que a cobrança do

tributo deve ser realizada levando em consideração o poder econômico do contribuinte,
de modo que o valor do crédito tributário constituído atenda às necessidades do Estado
e, ao mesmo tempo, não ocasione uma onerosidade excessiva que possa influir na
garantia do mínimo existencial.

Ao determinar uma forma de classificação da capacidade contributiva, SABBAG

entende que a mesma pode ser assegurada de três formas, sendo elas: a) progressividade;
b) proporcionalidade; c) seletividade.

No que diz respeito à progressividade, ainda entende SABBAG que é a “técnica

de incidência de alíquotas variadas, cujo aumento se dá na medida em que se majora a
base de cálculo do gravame, sem haver, é claro, uma relação de proporcionalidade”.7

Em outras palavras, a progressividade consiste na majoração das alíquotas em

decorrência do aumento no valor do patrimônio do contribuinte, não seguindo, no
entanto, um parâmetro de proporcionalidade para tanto, ou seja, podendo ser fixada
em qualquer percentual, desde que observados os limites legais.

A proporcionalidade, por sua vez, consiste no “meio de exteriorização da capacidade

contributiva, que se mostra pela técnica de incidência de alíquotas fixas, em razão
de bases de cálculo variáveis”.8

7
SABBAG, Eduardo. Direito tributário essencial. 8. ed. – Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021. pág. 13.
8
Ibidem. pag. 14.
 83

Neste caso, ocorre que as alíquotas são fixadas em um percentual pré estabelecido
pela legislação, tomando como base de cálculo um determinado bem que possa se
tornar suscetível a modificações em seu preço com o decorrer do tempo, cabendo à
entidade administrativa analisar e averiguar tais mudanças.

Por fim, a seletividade é a “forma de exteriorização da capacidade contributiva,

mostrando-se como técnica de incidência de alíquotas que variam na razão inversa
da essencialidade do bem”.9

Neste caso, as alíquotas podem ser reduzidas ou majoradas de acordo com a

essencialidade e/ou necessidade de uso do bem, atingindo necessidades de cunho
socioeconômico.

O princípio da vedação ao confisco, previsto no Art. 150, III, “c”, da Constituição

Federal, segundo MAZZA, consiste na proibição conferida ao Estado para estabelecer
tributos em um patamar que seja elevado ao ponto de inviabilizar a atividade econômica
do contribuinte.

No mesmo sentido se manifesta SABBAG, ao dizer que “O tributo com efeito de

confiscos supõe previamente a tributação em excesso, exacerbada ou escorchante”.10

Desta forma, entende-se que a cobrança de tributos realizada pelo Estado deverá
se ater aos limites da capacidade contributiva, de modo que não ocorra o excesso
capaz de trazer prejuízos ao contribuinte.

No que diz respeito à constatação da natureza confiscatória do tributo, conforme

ensina MACHADO SEGUNDO, mesmo que a Constituição autorize a instituição
de vários tributos sobre o mesmo fato gerador, é necessária uma análise para apurar
a forma que estes se relacionam com o patrimônio do contribuinte, ou seja, deverá
ser levado em consideração o conjunto com todos os tributos que tenham incidência
sobre um determinado fato gerador, a fim de que a somatória destes não caracterize
o excesso que torne o tributo confiscatório.

No mesmo sentido entende Alexandre Mazza, ao dizer que “[...] a vedação do

confisco deve ser analisada também à luz da somatória da carga tributária total
do país, isso porque, em determinados casos, o impacto do aumento de mais um
tributo pode resultar na total inviabilização do exercício da atividade econômica pelo
contribuinte. Assim, embora, individualmente considerado, o aumento possa não
parecer confiscatório, se for analisado no contexto da carga tributária total revelará
sua natureza contrária ao princípio ora analisado”.11

9
Ibidem. pag. 14.
10
SABBAG, Eduardo. Direito tributário essencial. 8. ed. – Rio de Janeiro: Forense; MÉTODO, 2021. pag. 14.
11
MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. 7. ed. – São Paulo: Saraiva Educação, 2021. pag. 153.
84

Desta forma, é necessário que o fisco se atente em realizar analisar toda a carga
tributária do país antes de realizar a cobrança de um determinado tributo, a fim de
não causar uma onerosidade excessiva perante o contribuinte, de modo que ultrapasse
os limites de sua renda e patrimônio.

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU), previsto no

art. 32 e seguintes do CTN, incide sobre as propriedades com construção no meio
urbano e é de competência municipal, sendo privativamente do Município o poder
para legislar sobre a matéria.

A legislação é bastante categórica ao definir o conceito de meio urbano, através

do Art. 32, do CTN, no qual considera-se urbana a zona que esteja definida em lei
municipal, possuindo, no mínimo, dois dos melhoramentos previstos nos incisos do
§1º do Artigo, destacando-os como “I – meio-fio ou calçamento, com canalização de
águas fluviais; II – abastecimento de água; III – sistema de esgotos sanitários; IV –
rede de iluminação pública, com ou sem posteamento para distribuição domiciliar;
V – escola primária ou posto de saúde a uma distância máxima de 3 (três) quilômetros
do imóvel considerado. (destaques do original)”.12

Lado outro, o §2º deste mesmo artigo ainda prevê a possibilidade de abrangência
das áreas sujeitas à urbanização e à suspensão do município, conforme se verifica
“a lei municipal pode considerar urbanas as áreas urbanizáveis, ou de expansão
urbana, constantes de loteamentos aprovados pelos órgãos competentes, destinados à
habitação ou a comércio, mesmo que localizados fora das zonas definidas nos termos
do parágrafo anterior”.13

Neste diapasão, a fim de ampliar a possibilidade de incidência do tributo sobre a

área em que seja possível a urbanização ou que será urbanizada, a Súmula Nº 626 do
STJ prevê que “a incidência do IPTU sobre imóvel situado em área considerada pela
lei local como urbanizável ou de expansão urbana não está condicionada à existência
dos melhoramentos elencados no Art. 32, § 1º, do CTN”.14

Desta forma, referida súmula determina que independentemente da existência

ou não dos melhoramentos elencados no §1º do Art. 32, do CTN, poderá ocorrer a
incidência do fato gerador do IPTU sobre o imóvel, caso o Município reconheça a
área que o mesmo se encontra como urbanizável ou de expansão urbana.

12
BRASIL. Lei Nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. Código Tributário Nacional. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 25
out. 1966. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm. Acesso em: (04 nov. 2021).
13
Ibidem.
14
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula Nº 626. Disponível em: https://www.stj.jus.br/ publicacaoinstitucional/
index.php/sumstj/article/download/5055/5182 Acesso em: (04 nov. 2021).
 85

Quanto ao fato gerador do IPTU, ainda segundo o Art. 32, será a propriedade, o
domínio útil ou a posse de bem imóvel por natureza ou por acessão física localizado
na zona urbana do Município.

Para melhor elucidação, busquemos pela conceituação de propriedade, domínio

útil e posse. A propriedade, prevista no Art. 1.228 do Código Civil, constitui-se como
o direito de pleno uso, fruição e disposição do bem, bem como de todos os direitos
reais disponíveis com relação à coisa em atenção à sua função social, ou seja, é o
direito de aproveitamento total do imóvel sem quaisquer restrições.

O domínio útil, por sua vez, consiste no exercício dos direitos de uso, gozo e
fruição do imóvel, sem a possibilidade de exercer o direito de disposição.

Por fim, a posse, prevista no Art. 1.196 do Código Civil, se caracteriza como a
exteriorização da propriedade, ou seja, o exercício de algum dos poderes inerentes
à propriedade.

Nas palavras de VENOSA, “[... ] a posse é o fato que permite e possibilita o

exercício do direito de propriedade”.15

Observe-se que, no caso do IPTU, o fato gerador está diretamente atrelado à figura
do contribuinte e à maneira como o mesmo se relaciona com o imóvel.

Neste diapasão, o Art. 34, do CTN estabelece que será contribuinte do IPTU o
proprietário do imóvel, sendo possível, no entanto, o reconhecimento do titular do
domínio útil ou do possuidor.

Entretanto, no que diz respeito ao titular de domínio útil e ao possuidor, MAZZA

ensina que somente poderá ser considerado como contribuinte o titular de domínio útil
e o possuidor que possuírem relação com o imóvel semelhante à de um proprietário.

O autor ainda ressalta que a posse exercida da maneira simples, como ocorre no
caso de alguns direitos reais, não possui o animus domini por parte do beneficiário,
de modo que não é capaz de ensejar a incidência do fato gerador do IPTU, recaindo
este sobre o proprietário.

Da mesma forma entende MACHADO SEGUNDO, ao dizer que na possibilidade

de que ocorra a bipartição do domínio, deverá ser considerado como contribuinte
aquele que disponha de direitos sobre o bem de maneira equivalente ao proprietário.

Por fim, ainda pontua que na hipótese de o imóvel não estar devidamente
regularizado no que diz respeito à concessão de direitos reais, será reconhecido
como contribuinte aquele que estiver em posse do imóvel, exercendo a posse com
animus domini, ou seja, como se fosse proprietário do mesmo.

15
VENOSA, Sílvio de Salvo. Direito civil: reais, volume 4. 21. ed. São Paulo: Atlas, 2021. pág. 42.
86

Desta forma, com exceção do proprietário, somente poderá ser reconhecido como
contribuinte aquele que for titular do domínio útil e da posse e utilizar do imóvel de
forma semelhante ao proprietário, sem limitações quanto ao uso ou fruição, como
no caso de determinados direitos reais.

Entretanto, cumpre salientar que a jurisprudência apresenta uma ressalva para os

casos de contrato de locação, no qual entende-se que o locatário não possui o animus
domini, conforme se verifica “o agravo regimental no agravo de instrumento. IPTU.
Responsável tributário. Contrato de locação. Inexistência de relação jurídico-tributária.
Súmula 279/STF. Nos termos da jurisprudência da Corte, o contrato de locação não
faz configurar a posse com ânimo de dono. Não há neste caso, portanto, subsunção
do fato à hipótese de incidência necessária à cobrança do Imposto Predial Territorial
Urbano – IPTU. Agravo regimental a que se nega provimento”.16

A este respeito também se posiciona a Súmula Nº 614 do STJ, ao estabelecer que

“O locatário não possui legitimidade ativa para discutir a relação jurídico-tributária
de IPTU e de taxas referentes ao imóvel alugado nem para repetir indébito desses
tributos”.17

Desta forma, nas hipóteses em que haja a relação de locação, a incidência do IPTU
recairá obrigatoriamente sobre o locador (proprietário do imóvel).

Por fim, no caso de mais de um proprietário, titular de domínio útil ou possuidor,

conforme prevê o entendimento do STJ por meio de sua Súmula Nº 399, “Cabe à
legislação municipal estabelecer o sujeito passivo do IPTU”.18

Desta forma, permanecerá a critério do Município a determinação de quem será

escolhido como contribuinte no ato de lançamento do IPTU.

Quanto à base de cálculo do IPTU, o Art. 33, do CTN a determina como sendo o
valor venal do imóvel, sem levar em consideração o valor de quaisquer bens móveis
que sejam mantidos no mesmo.

Segundo MAZZA, o valor venal de um imóvel é “[...] o produto da multiplicação

de sua metragem pelo preço do metro quadrado definido na planta genérica de valores
(propriedade territorial), somado com o quantum da área construída (propriedade
predial)”.19

16
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. AI 619.827 AgR, 1ª Turma, Rel. Min. Roberto Barroso, j. 18.11.2014, DJe-
249, divulg. 17.12.2014, public. 18.12.2014. Disponível em: https://redir.stf.jus.br/paginadorpub/ paginador.
jsp?docTP=TP&docID=7504762 Acesso em: (04 nov. 2021).
17
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula Nº 614. Disponível em: https://scon.stj.jus.br/SCON/ sumanot/toc.
jsp?livre=(sumula%20adj1%20%27614%27).sub. Acesso em: (04 nov. 2021).
18
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula Nº 399. Disponível em: https://www.stj.jus.br/ publicacaoinstitucional/
index.php/sumstj/article/download/5433/8998 Acesso em: (04 nov. 2021).
19
MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. 7. ed. ,São Paulo: Saraiva Educação, 2021. pág. 285.
 87

Ademais, a respeito do valor venal do imóvel, MACHADO SEGUNDO entende

que o mesmo será determinado com base no valor de mercado do imóvel, ou seja,
nas condições em que o mesmo seria quantificado caso se tratasse de uma venda,
cabendo à autoridade administrativa proceder com a avaliação de todos os imóveis
situados nestes índices.

Neste diapasão, é admitida a adoção da “planta de valores”, a fim de facilitar o

lançamento tributário ao padronizar e calcular de maneira estimada os preços dos
imóveis por metro quadrado (CTN, Art. 148).

A este respeito, inclusive, o STF possui entendimento pacificado para dizer que a
atualização do valor venal “[...] não se faz pela aplicação de índices inflacionários, mas
pela perquirição do mercado. Sendo impossível à Administração Municipal fazê-lo,
caso a caso, imóvel a imóvel, é admitida a chamada Planta Genérica de Valores”.20

Desta forma, entende-se que o valor venal do imóvel deverá ser apurado de
acordo com a “planta de valores”, estipulada com base em uma quantificação média
da metragem imobiliária no Município.

Quanto à modificação do valor venal, é pacífico o entendimento do Supremo

Tribunal Federal de que a alteração ou reavaliação da base de cálculo do IPTU depende
da edição de lei, por força do Art. 150, I, da Constituição Federal, conforme o que
foi decidido no Recurso Extraordinário de Nº 180193/RS.

Portanto, em homenagem ao princípio da legalidade, o valor venal não poderá ser

modificado, exceto nos casos em que haja edição de lei que autorize a reavaliação
econômica do imóvel.

Lado outro, é permitido ao Município, através de Decreto emitido pelo Prefeito,

aplicar a atualização monetária sobre a base de cálculo do IPTU, desde que observados
os índices oficiais de correção monetária.

Ressalte-se, neste caso, que a não observância aos índices oficiais de correção
monetária induzem à aplicação da Súmula Nº 160 do STJ, no qual “é defeso, ao
Município, atualizar o IPTU, mediante decreto, em percentual superior ao índice
oficial de correção monetária”.21

Tal disposição se erige no sentido de assegurar que a aplicação da correção

monetária não seja demasiadamente elevada, de modo que venha a constituir uma
majoração do tributo sem a devida edição de lei, em detrimento ao princípio da
legalidade.

20
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. RE Nº 180.193. Relator: Ministro Joaquim Barbosa. 30 de novembro de 2005.
Disponível em: http://portal.stf.jus.br/processos/detalhe.asp?incidente=1593172 Acesso em: (04 nov. 2021).
21
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Súmula Nº 160. Disponível em: https://www.stj.jus.br/docs_int ernet/revista/
eletronica/stj-revista-sumulas-2010_11_capSumula160.pdf Acesso em: (04 nov. 2021).
88

Desta forma, a base de cálculo IPTU não poderá ser majorada sem a edição de
lei, sendo somente permitida a sua correção monetária caso a mesma siga os índices
oficiais determinados pelo Estado.

As alíquotas do IPTU são orientadas pela progressividade, com previsão nos

Arts. 156, § 1.º, I e II, e 182, § 4.º, II da Constituição Federal, podendo atender às
demandas fiscais e extrafiscais.

Segundo os ensinamentos de SABBAG (2021), no que pertine às demandas fiscais,

as alíquotas podem ser utilizadas para garantir uma maior arrecadação de receitas
para os cofres públicos, com atenção ao princípio da capacidade contributiva, nos
termos do Art. 145, §1º, da Constituição Federal.

Já no que versa sobre a finalidade extrafiscal, a progressividade poderá ser utilizada

para propiciar desestímulos ao contribuinte no tocante a determinadas ações que
possam ser consideradas prejudiciais ao interesse público.

Segundo MAZZA, as alíquotas do IPTU são divididas em três sistemas distintos,

os quais são: a) alíquotas progressivas no tempo em razão do uso inadequado do
solo urbano; b) alíquotas progressivas em função do valor do imóvel; c) alíquotas
progressivas de acordo com o binômio localização/uso do imóvel.

O sistema de alíquotas progressivas no tempo em razão do uso inadequado do

solo urbano, previsto no Art. 182, § 4º, II, da Constituição Federal, consiste no
desestímulo da manutenção de imóveis que não sejam edificados, ou que sejam
edificados, mas se encontrem em situação de desuso ou de uso precário, de modo
que as alíquotas possam ser fixadas em um patamar de até 15% sobre o valor venal
do imóvel, conforme preceitua o Art. 7º, § 1º, do Estatuto da Cidade – Lei Federal
No 10.257/2001.

A respeito do IPTU progressivo no tempo, ALEXANDRE entende que o mesmo

possui finalidade extrafiscal, pautada no incentivo à efetivação da função social da
propriedade através de uma majoração da carga tributária devida pelo contribuinte
em razão do mesmo não promover o adequado aproveitamento do imóvel segundo
as diretrizes municipais.

Ademais, o autor pontua que a principal questão que determina a progressividade

em razão do tempo é a própria passagem do tempo sem que haja uma devida
providência tomada por parte do contribuinte, de modo que venha a garantir o melhor
aproveitamento do solo urbano.
 89

Sendo assim, “[...] quanto mais tempo mantida a situação agressiva à finalidade
social da propriedade, maior será a alíquota aplicável no lançamento do IPTU”.22

Portanto, é possível determinar que a alíquota progressiva no tempo possui uma

função muito importante no desenvolvimento urbano, no que diz respeito à sua
utilização para garantir a eficácia da função social da propriedade, na medida em
que o imposto vai se tornando mais oneroso conforme o contribuinte persiste em
manter o imóvel sem uma utilidade ou atividade que venha a trazer benefícios para
a sociedade e/ou para a economia.

Entretanto, tal instituto possui uma limitação, prevista no Art. 7º, do Estatuto da
Cidade, no qual se estabelece o prazo máximo de 5 anos consecutivos para a aplicação
da progressividade na alíquota.

Ademais, os §§ 1º e 2º do Artigo 7o, determinam que “o valor da alíquota a ser

aplicado a cada ano será fixado na lei específica a que se refere o caput do art. 5º
desta Lei e não excederá a duas vezes o valor referente ao ano anterior, respeitada
a alíquota máxima de quinze por cento”. E “caso a obrigação de parcelar, edificar
ou utilizar não esteja atendida em cinco anos, o Município manterá a cobrança pela
alíquota máxima, até que se cumpra a referida obrigação, garantida a prerrogativa
prevista no art. 8”.23

Desta forma, a progressividade poderá ocorrer pelo prazo de 5 anos consecutivos,

aumentos anuais da alíquota em valor não maior que duas vezes o do ano anterior e
com atenção ao limite de 15% estabelecido pela legislação, mantendo-se na cobrança
da alíquota máxima após o prazo de 5 anos, caso não sejam cumpridas as exigências
do Município.

O sistema de alíquotas progressivas em função do valor do imóvel, por sua vez,

previsto no Art. 156, § 1º, I, da Constituição Federal, segundo MAZZA, possui uma
finalidade exclusivamente voltada para a arrecadação de receitas para os cofres
públicos, de modo que a tributação seja realizada de forma gradual, se atentando à
capacidade econômica do contribuinte, em homenagem ao Princípio da Capacidade
Contributiva previsto no Art. 145, § 1º, da CRFB/88.

No mesmo sentido entende NOVAIS, ao dizer que com relação à progressividade

em função do valor do imóvel, “imóveis mais valiosos pagariam maior IPTU de
forma progressiva, atendendo ao Princípio da Capacidade Contributiva (Art. 145,
§ 1º, da CF)”.24

22
ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário esquematizado. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2016.
pág. 585-586.
23
BRASIL. Lei Nº 10.257, de 10 de julho de 2001. Estatuto da Cidade. Diário Oficial da União, Brasília, DF, 10 jul. 2001.
Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/leis_2001/l10257.htm Acesso em: (04 nov. 2021).
24
NOVAIS, Rafael. Direito tributário facilitado. 5. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2021. pág. 229.
90

Desta forma, entende-se que a progressividade em função do valor do imóvel atua

no intuito de garantir o equilíbrio entre contribuintes, na medida em que o valor do
seu imóvel reflete diretamente na sua capacidade econômica.

O sistema de alíquotas progressivas de acordo com o binômio localização/uso do

imóvel, previsto no Art. 156, § 1º, II, da Constituição Federal, estipula a cobrança do
IPTU através de alíquotas variáveis conforme a utilização e localização do imóvel.

No que diz respeito às alíquotas progressivas de acordo com o binômio localização/

uso, as mesmas regem-se pelo princípio da seletividade que, conforme os ensinamentos
de MACHADO SEGUNDO, caracteriza-se como o meio de tributação pelo qual
são conferidos ônus diferentes para impostos e produtos mediante a instituição de
determinado critério pela entidade administrativa, ou seja, “Trata-se de estabelecer
distinções entre os objetos a serem tributados, de sorte a onerá-los de maneira diferente
a partir de um parâmetro previamente eleito”.25

Neste ponto, MAZZA ressalta que “[...] a norma constitucional impõe ao legislador
o dever de combinar uso e localização para determinar a diferenciação nas alíquotas”,26
ou seja, o ente municipal deve estabelecer um critério para fixação da alíquota no que
diz respeito à forma que o imóvel é utilizado, correlacionado com uma área delimitada.

Uma vez compreendido o Princípio da Seletividade, no que diz respeito à forma

de utilização do imóvel, segundo ALEXANDRE, “a alíquota pode variar com o
uso do imóvel, existindo alíquotas diferentes para imóveis comerciais, industriais e
residenciais”.27

Tal diferenciação ocorre, neste caso, principalmente em razão dos princípios da

capacidade contributiva e da isonomia, uma vez que o imóvel voltado para a atividade
comercial e industrial propicia a obtenção de renda e frutos, podendo as alíquotas
destes serem fixadas em patamar mais elevado que a dos imóveis com finalidade
exclusivamente habitacional.

No mesmo sentido se manifesta MACHADO SEGUNDO “assim, o fato de o imóvel

ser de uso comercial ou residencial, por exemplo, pode ensejar a cobrança do imposto
com alíquotas ligeiramente maiores para os primeiros, diante da consideração de que
são explorados em atividade econômica, gerando riqueza aos seus proprietários, o
que não ocorre com os de uso residencial”.28

25
MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Manual de direito tributário. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2019. pág. 101.
26
MAZZA, Alexandre. Manual de direito tributário. 7. ed. São Paulo: Saraiva Educação, 2021. pág. 286.
27
ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário esquematizado. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2016.
pág. 586.
28
MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Manual de direito tributário.11. ed. São Paulo: Atlas, 2019. pág. 102.
 91

Desta forma, é permitido ao Município fixar alíquotas diferentes em razão da

forma de utilização do imóvel, levando em consideração a sua finalidade e, neste
caso, a atividade econômica exercida.

Lado outro, para os imóveis que possuem finalidade residencial, na Súmula 539,
o STF decidiu que “é constitucional a lei do Município que reduz o imposto predial
urbano sobre imóvel ocupado pela residência do proprietário, que não possua outro”.29

Entende-se pela referida súmula que será facultado ao Município estabelecer a

redução do imposto devido à finalidade exclusivamente habitacional do imóvel, uma
vez que a utilização do mesmo não aufere renda, neste caso. Ademais, tal disposição
possibilita ao Município que promova uma menor onerosidade ao hipossuficiente,
de modo a atuar no combate da desigualdade econômica.

Já no que se refere à localização do imóvel, ALEXANDRE determina que “também

é possível a variação da alíquota de acordo com a localização do imóvel, o que permite,
por exemplo, a criação de tabelas diferentes de alíquotas de IPTU para bairros de
classe alta, média e baixa”.30

Neste caso, a variação de alíquota pode ser útil no sentido de que o Município
condicione e incentive o contribuinte a ocupar preferencialmente determinadas áreas,
de modo a proporcionar uma ocupação territorial sustentável.

Ademais, MACHADO SEGUNDO entende que “[...] podem ser usados outros
critérios para a seletividade, ligados à preservação do patrimônio histórico, ao meio
ambiente urbano, à arborização da cidade etc.”.31

Desta forma, o Município poderá utilizar da aplicação de alíquotas diferenciadas

para garantir o adequado ordenamento territorial, bem como para outras finalidades
como a preservação do patrimônio histórico, do meio ambiente, entre outros.

Conforme o exposto, percebe-se que, com a expansão urbana e as necessidades

sociais, políticas e econômicas, o desenvolvimento urbano se tornou uma matéria de
teor constitucional, de modo que adveio a responsabilidade do Estado para lidar com
tal problemática e promover o adequado parcelamento territorial e o desenvolvimento
urbano sustentável.

Para assegurar tal demanda, foi estabelecida a competência do Município, bem

como criadas ferramentas para lidar com a questão, situação na qual o Direito Tributário

29
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. Súmula Nº 539. Disponível em: https://jurisprudencia.stf.jus.br/ pages/search/seq-
sumula539/false Acesso em: 04 nov. 2021.
30
ALEXANDRE, Ricardo. Direito tributário esquematizado. 10. ed. Rio de Janeiro: Forense; São Paulo: MÉTODO, 2016.
pág. 586.
31
MACHADO SEGUNDO, Hugo de Brito. Manual de direito tributário.11. ed. São Paulo: Atlas, 2019. pág. 102.
92

passou a ser utilizado no âmbito da extrafiscalidade para atuar como regulador das
condutas dos contribuintes.

A respeito do Direito Tributário, foi possível constatar que o mesmo não se limita
apenas a adquirir recursos par o Estado por meio da tributação, de modo que seus
princípios e normas também se voltam para meios de promover o bem estar social e
combater as desigualdades no âmbito econômico.

Desta forma, sob a análise do IPTU, que além de sua função arrecadatória também
possui uma finalidade extrafiscal, foi constatada a existência e aplicação de sistemas
de alíquotas diferenciadas e progressivas sob parâmetros definidos pelo Município,
dentre os quais estão o uso, localização e valor do imóvel, ferramentas estas que
passaram a ser previstas na legislação e reconhecidas pela jurisprudência.

Quanto à aplicação destes sistemas de alíquotas, foi possível constatar que os

mesmos conferem ao Município um meio para coibir a utilização precária do imóvel,
bem como o seu desuso, compelindo o contribuinte a lhe dar uma função social, de
modo a promover o uso consciente do espaço urbano.

Ademais, foi possível constatar que tais instrumentos também conferem ao

Município meios para condicionar a expansão urbana e o povoamento territorial
segundo as necessidades do plano diretor e das políticas de desenvolvimento urbano,
incentivando o contribuinte a ocupar áreas específicas devido à incidência de menores
cargas tributárias.

Outrossim, foi possível constatar que os sistemas de alíquotas do IPTU atuam

como elementos reguladores da capacidade contributiva e da vedação ao confisco,
propiciando que o Município promova uma arrecadação segundo as capacidades
econômicas do contribuinte, cobrando apenas a quantia necessária para a manutenção
da máquina pública, sem influir no mínimo existencial para a garantia da dignidade
da pessoa humana.

Por fim, restou constatado que o IPTU também pode ser utilizado para trazer
benefícios tributários ao contribuinte hipossuficiente, de modo que o Município
venha a promover uma tributação através da aplicação de alíquotas menores, a fim
de combater as desigualdades sociais e econômicas.