NOÇÕES DE DIREITO

TRIBUTÁRIO E CÓDIGO DE
PROCESSO TRIBUTÁRIO
AULA 2

Profª Fernanda Adams

 CONVERSA INICIAL

Temas de direito tributário

Uma vez compreendida a formação do sistema tributário e a legislação

tributária, podemos passar a analisar os aspectos próprios da tributação. Assim,
nesta etapa, iremos estudar o conceito de tributo e suas espécies, para, na
sequência, entendermos como os entes tributantes atuam, ou seja, exercem a
sua competência de instituição de tributos. Ainda iremos verificar quais os tipos
de competência, como ela é distribuída entre os entes e o que ocorre em caso
de conflito de competência. Tais temas são relevantes ao direito tributário e
auxiliam na compreensão de toda relação jurídica, permitindo analisar, de forma
crítica, a legislação tributária.

TEMA 1 – CONCEITO DE TRIBUTO

A Constituição Federal prevê e autoriza hipóteses nas quais o Estado

pode apropriar-se da riqueza de particulares para financiar a sua atividade e
assim atingir a sua finalidade, promovendo o bem-estar comum (Brasil, 1988). A
arrecadação é a forma de o Estado auferir receita e se dá por meio de contratos,
multas, indenizações, adjudicações e cobrança de tributos. Dentre essas formas
de arrecadação, o tributo é a principal fonte de receita do Estado e difere das
demais formas por sua essência jurídica.
O tributo está definido no art. 3º do Código Tributário Nacional (CTN)
como sendo toda “[...] prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor
nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída por lei
e cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada” (Brasil,
1966). Quando o CTN afirma que o tributo precisa ser instituído por lei, isso
significa que se necessita de lei em sentido estrito, ou seja, de normas jurídicas
tributárias que prescrevam obrigações tributárias principais. Tais normas são
conhecidas como regra-matriz de incidência tributária.
A regra-matriz de incidência, segundo Paulo de Barros Carvalho (2009),
é composta da hipótese de incidência e do consequente tributário. A hipótese de
incidência descreve abstratamente o fato jurídico tributário e é fracionada em
critérios material (descrição da situação reveladora de riqueza, relacionada a
uma ação humana), espacial (local de ocorrência do fato) e temporal (momento

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 de ocorrência do fato). Já o consequente tributário é a parte em que está descrita
a obrigação tributária, sendo ele fracionado em critério pessoal (sujeito ativo e
sujeito passivo) e critério quantitativo (base de cálculo e alíquota).
O tributo, ao contrário do que muitos pensam, não se limita apenas à ideia
de imposto, pois é uma figura genérica; do gênero tributo fazem parte as
espécies: imposto, taxa e contribuição de melhoria.

TEMA 2 – ESPÉCIES DE TRIBUTOS

O CTN, seguindo as diretrizes do art. 145 da Constituição Federal, adotou

a teoria tripartida para classificar os tributos com base na sua vinculação com a
atuação do Estado, na hipótese de sua incidência. Assim, os tributos são
divididos em vinculados direta e indiretamente com a atividade estatal e não
vinculados. Os tributos vinculados diretamente com a atuação estatal são
aqueles em que o nascimento da obrigação tributária ocorrerá tão logo o Estado
atue. São denominados taxas. Já os tributos vinculados indiretamente com a
atuação estatal dependem da existência de um fato específico, para que ocorra
a sua incidência. É o caso da contribuição de melhoria, cuja incidência irá ocorrer
com a valorização do imóvel de propriedade do contribuinte em decorrência da
realização de uma obra pública, pelo Poder Público. Por fim, há os tributos não
vinculados com a atividade estatal, ou seja, aqueles que decorrem
exclusivamente de uma ação do contribuinte, como no caso dos impostos.
Roque Antonio Carrazza (2006, p. 517) afirma que os impostos “[...] são uma
modalidade de tributo que tem por hipótese de incidência um fato qualquer, não
consistente numa atuação estatal”.
No entanto, não obstante, além de tal classificação, a doutrina ainda
defende que o empréstimo compulsório e as contribuições sociais também são
espécies de tributos. Tal entendimento compõe a chamada teoria pentapartida
e, por conta do fato de tais exações estarem no texto constitucional, no capítulo
do sistema tributário, essa corrente tornou-se a prevalente, atualmente.
Para uma melhor compreensão, passamos à análise pormenorizada de
cada espécie.

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 2.1 Impostos

Os impostos são de uma espécie de tributo que tem como “[...] hipótese
de incidência um fato qualquer, não consistente numa atuação estatal”
(Carrazza, 2006, p. 454). Também são considerados como tributos não
vinculados, já que não estão ligados a uma atuação estatal, ou seja, o imposto
consiste em “[...] um tributo cuja receita não está vinculada a qualquer despesa
estatal” (Matthes, 2019, p. 79). Logo, “os impostos são, pois, prestações
pecuniárias desvinculadas de qualquer relação de troca ou utilidade”, não
havendo necessidade de a entidade tributante ofertar qualquer contraprestação
ao contribuinte (Carrazza, 2006, p. 455).

2.2 Taxas

As taxas são obrigações ex lege que surgem da realização de atividades

estatais relacionadas ao contribuinte, mesmo que por ele não requeridas ou,
para ele, desvantajosas. Assim, é necessário que o Estado faça algo em
benefício do contribuinte para que, então, possa lhe exigir esse tipo de tributo.
Portanto, é possível afirmar “[...] que taxas são tributos que têm por hipótese de
incidência uma atuação estatal diretamente referida ao contribuinte” (Carrazza,
2006, p. 461). Desse modo, essa ação estatal pode consistir, de acordo com o
art. 145, inciso II, da Constituição, em um serviço público ou em um ato de polícia
(Brasil, 1988).
As taxas cobradas pela prestação de serviços públicos ocorrerão nos
casos em que a pessoa política realizar alguma atividade efetiva ou potencial em
prol do contribuinte ou apenas pô-la à sua disposição, conforme prevê o art. 77
do CTN. As taxas cobradas em razão do exercício do poder de polícia serão
instituídas sempre que o Estado exercitar tal poder. Por poder de polícia pode-
se entender a atividade da Administração Pública que, limitando ou disciplinando
direito, interesse ou liberdade, regula a prática de ato ou abstenção de fato em
razão de interesse público concernente à segurança, à higiene, à ordem, aos
costumes, à disciplina da produção e do mercado, ao exercício de atividades
econômicas dependentes de concessão ou autorização do Poder Público, à
tranquilidade pública ou ao respeito à propriedade e aos direitos individuais ou
coletivos, conforme redação do art. 78 do CTN (Brasil, 1966).

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 2.3 Contribuições de melhoria

As contribuições de melhoria ocorrem quando há realização de obras

públicas que beneficiem, de alguma forma, os proprietários de imóveis. Logo, ao
realizar a obra, o ente poderá arrecadar a contribuição de melhoria dos
beneficiados pela obra.

2.4 Empréstimos compulsórios

Os empréstimos compulsórios são tributos de competência exclusiva da

União, a qual poderá, somente por meio de lei complementar, criar ou aumentar
os empréstimos compulsórios existentes. Existem duas modalidades de
empréstimos compulsórios, uma para atender a despesas extraordinárias,
decorrentes de calamidade pública, de guerra externa ou sua iminência; e outra
no caso de investimento público de caráter urgente e de relevante interesse
nacional, e somente nesse caso deverá ser observado o princípio da
anterioridade.

2.5 Contribuições sociais e econômicas

As contribuições sociais e econômicas não estão relacionadas a nenhuma

atividade estatal; entretanto, suas receitas são vinculadas a despesas
específicas. Desse modo, é de competência exclusiva da União a instituição das
contribuições “[...] sociais, de intervenção no domínio econômico e de interesse
das categorias profissionais ou econômicas, como instrumento de sua atuação
nas respectivas áreas” (Matthes, 2019, p. 101).
O Supremo Tribunal Federal (STF) divide as contribuições em quatro
categorias, quais sejam:

1. contribuições de interesse das categorias profissionais ou econômicas

(divididas em contribuições sindicais e anuidades);
2. Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico – Cides (dos
combustíveis e dos royalties);
3. contribuições sociais (divididas em três: contribuições sociais gerais,
contribuições social-previdenciárias e outras contribuições sociais);
4. outras contribuições.

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 TEMA 3 – COMPETÊNCIA TRIBUTÁRIA

Como visto na etapa anterior, a Constituição Federal tratou de forma

exaustiva da matéria tributária, de modo que moldou e direcionou todo o sistema
de tributação, inclusive no que diz respeito ao poder, ou à faculdade, de tributar
(Brasil, 1988). Nesse contexto, conceitua-se competência como uma autorização
constitucional para que os entes políticos criem, in abstracto, os tributos.
De acordo com Roque Antonio Carrazza (2006, p. 471), “competência
tributária é a possibilidade de criar, in abstracto, tributos, descrevendo
legislativamente, suas hipóteses de incidência, seus sujeitos ativos, seus
sujeitos passivos, suas bases de cálculo e suas alíquotas”. Da mesma forma,
Paulo de Barros Carvalho (2009, p. 235) esclarece que “a competência tributária,
em síntese, é uma das parcelas entre as prerrogativas legiferantes de que são
portadoras as pessoas políticas, consubstanciada na possibilidade de legislar
para a produção de normas jurídicas sobre tributos”.
A competência tributária é uma matéria eminentemente constitucional, eis
que a Lei Maior tratou de forma minuciosa e exaustiva a competência de cada
ente federado, assim como impôs limites ao seu exercício, de modo que não
possam existir conflitos ou desarmonias (Brasil, 1988).
A Constituição Federal possui as chamadas normas de estrutura, que
determinam o processo de criação das demais normas. As normas de
competência pertencem a essa categoria de normas, autorizando os Legislativos
dos entes federados a criarem, in abstracto, tributos, assim como a
determinarem a sua forma de arrecadação e de lançamento. As regras de
competência se destinam ao legislador ordinário e o impedem de editar leis (lato
sensu) que desrespeitem os preceitos constitucionais, garantindo, dessa forma,
os direitos dos contribuintes. Além disso, cada ente federado recebe da
Constituição Federal a titularidade para instituir um tributo, de modo que qualquer
outra pessoa política, que não o titular da competência tributária, que tente
instituir um tributo sem que esteja autorizada pelo texto constitucional, será
considerada incompetente para tal. Na realidade, não cria tributo quem quer,
mas sim quem é autorizado pela Constituição Federal. No caso da ocorrência de
incompetência, a própria Constituição Federal explicita modos de solucionar o
problema, afastando o ato feito e retornando este a seu status quo de invalidade
legal (Brasil, 1988).

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 3.1 Competência tributária no CTN

Como se pode observar, a matéria de competência tributária foi esgotada

no âmbito constitucional, não necessitando de regulamentação a nível
infraconstitucional. Apesar disso, o legislador ordinário resolveu tratar da matéria
de competência no CTN, a partir do seu art. 6º e até o seu art. 15. Contudo, com
uma breve análise de tais dispositivos já é possível verificar nisso uma repetição
da Lei Maior, com inúmeras impropriedades e confusões causadas pelo
legislador ordinário. Em decorrência disso é importante nos ater ao
direcionamento constitucional. Como visto anteriormente, ao se interpretar a
legislação, todo direcionamento interpretativo vem das disposições tributárias
constitucionais (Brasil, 1966, 1988).

3.2 Características da competência tributária

A competência tributária é uma faculdade dos entes políticos, ou seja, eles

podem deixar de exercitá-la, exercitá-la em partes ou perdoar o débito tributário,
tudo com base em lei. Todavia, a competência tributária não pode ser
substancialmente modificada, alienada ou renunciada por seu titular, segundo
afirma Roque Antonio Carrazza (2006, p. 474): “as pessoas políticas, sendo
simples delegadas, não têm poderes para alterar as faculdades tributárias que
lhes foram atribuídas pela Carta Suprema”.
Assim, Carrazza (2006) caracteriza a competência tributária pela sua
privatividade, indelegabilidade, irrenunciabilidade, incaducabilidade,
inalterabilidade e facultatividade do exercício.
A privatividade decorre do fato de a Constituição Federal ter atribuído,
exclusivamente, a cada ente político, a faculdade de instituir tributo, sendo eles
titulares de uma faixa de competência exclusiva. Quando a Constituição Federal
(Brasil, 1988) atribui competência a um determinado ente, ela está, ao mesmo
tempo, negando a competência dos demais, ou seja, aqueles entes que não
possuem a titularidade da competência estão proibidos de exercê-la, sob pena
de incorrerem em uma inconstitucionalidade. A competência é matéria de ordem
pública; assim, os entes federados não podem usurpar competência tributária
alheia, nem consentir que outros utilizem a sua própria competência. A criação
de tributos por entes políticos incompetentes viola diretamente os preceitos
constitucionais. Uma vez instituído tributo por um ente incompetente, a lei que

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 originou a obrigação tributária será considerada nula, não produzindo nenhum
efeito.
As características de indelegabilidade e irrenunciabilidade decorrem do
fato de os entes políticos não poderem renunciar ou delegar a terceiros a
competência que lhes é dada para instituir tributos. O ente federado não pode,
nem por intermédio de lei, delegar, no todo ou em parte, a competência que lhe
é dada pela Lei Maior, uma vez que a competência não é patrimônio da pessoa
política que a titulariza. Esta tem a faculdade de exercitá-la, mas não tem
disponibilidade sobre ela, devendo se submeter às regras constitucionais (Brasil,
1988).
A competência tributária também é incaducável, ou seja, o não exercício
da competência, mesmo que por um longo período de tempo, não obsta que o
seu titular venha a criar tributos que lhe sejam constitucionalmente deferidos.
Além disso, a competência tributária é inalterável, ou seja, os limites traçados
constitucionalmente para o seu exercício não podem ser deslocados, muito
menos ampliados ou diminuídos.
Para terminar, é facultado o exercício da competência tributária, pois ele
não está sujeito a prazo; logo, o seu titular pode exercê-lo quando bem entender,
desde que esteja autorizado para isso, constitucionalmente. Os entes políticos
podem, pois, optar entre não utilizar ou utilizar a competência que lhes é
atribuída, no todo ou em partes. Podem, inclusive, transferir a outras pessoas o
direito subjetivo de arrecadar o tributo.

TEMA 4 – DISTRIBUIÇÃO E EXERCÍCIO DA COMPETÊNCIA

No Brasil, os titulares da competência tributária são as pessoas políticas,

detentoras de um Poder Legislativo com representação própria, ou seja, a União,
os estados, o Distrito Federal e os municípios. A competência cedida a esses
entes políticos varia conforma a sua forma de exercício, podendo ser esse
privativo, comum, residual ou extraordinário.
A competência privativa, também denominada exclusiva, ocorre quando
apenas um ente político tem legitimidade para tributar determinado fato. Tal
competência é facilmente observada no caso dos impostos, em que a Lei Maior
prescreveu, em um rol taxativo, os impostos que serão instituídos por cada ente
federado, de acordo com a sua respectiva competência. Já a competência
comum pode ser atribuída a um ou mais entes políticos. Um exemplo disso é o
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 art. 145, incisos I e II, da Constituição Federal, que estabelecem que as taxas e
a contribuição de melhoria podem ser cobradas por qualquer ente federado,
desde que respeitados os limites constitucionais. A competência residual,
conforme disposto no art. 154, inciso I, da Constituição Federal, é a prerrogativa
que a Constituição dá à União de instituir impostos, mediante lei complementar,
que não estejam previstos no texto constitucional. Além disso, há também a
competência extraordinária, disposta no art. 148 da Constituição Federal, que
estabelece situações extraordinárias em que poderão ser instituídos
empréstimos compulsórios (Brasil, 1988).
Note-se, como já mencionado: é imprescindível que os entes federados
detentores da competência tributária respeitem a distribuição feita pela Lei Maior,
caso contrário estaremos diante de uma inconstitucionalidade. É importante
ressaltar que a Constituição Federal, apesar de tratar exaustivamente da matéria
tributária, definindo as primeiras linhas da regra-matriz de incidência de cada
uma das exações, não criou tributos, mas sim delimitou toda a área de
imposições tributárias e as dividiu privativamente segundo cada pessoa política.
Portanto, ao exercitar a competência tributária, o legislador deverá seguir à risca
a regra-matriz de incidência tributária, predeterminada na Constituição Federal.
Nenhuma norma tributária pode exceder os limites constitucionais e muito menos
contrariar os preceitos da Carta Magna (Brasil, 1988).
Vale ressaltar que a competência tributária não sai da esfera do
Legislativo. Uma vez editada a lei que instituiu um tributo, tal competência dá
lugar a uma capacidade ativa tributária. Esta se trata do direito dado aos entes
políticos para, após a ocorrência do fato jurídico tributário, arrecadar o tributo, de
nada se relacionando com a faculdade de criar tributos, mediante lei. As pessoas
políticas dotadas de capacidade tributária ativa podem arrecadar o tributo e
depois repassá-lo ao ente dotado de competência para tal; ou, ainda, reter o
produto da arrecadação para dar cumprimento à sua finalidade, conforme
estabelecido em lei (parafiscalidade).
A confusão entre tais institutos ocorre porque, muitas vezes, o ente que é
dotado de competência tributária acaba por se colocar na situação de sujeito
ativo, ou seja: além de editar a lei que institui o tributo, é o responsável pela sua
arrecadação. No entanto, os titulares da competência tributária podem transferir
a capacidade tributária ativa, cabendo a outro arrecadar o tributo. Além disso, a
capacidade tributária ativa depende do exercício efetivo da competência

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 tributária para existir. Portanto, não se pode confundir competência tributária
com capacidade tributária ativa, eis que, por mais que a capacidade tributária
ativa seja uma consequência posterior do exercício da competência tributária,
esses são institutos diferentes no escopo do ordenamento jurídico.

4.1 Competências privativas dos entes

4.1.1 Competência tributária da União

A competência tributária da União está prevista nos art. 153 e 154 da

Constituição Federal, os quais definem a possibilidade de a União instituir e
arrecadar os tributos a seguir:

a. Imposto de Importação (II) – incide sobre mercadoria estrangeira

(equipamentos, máquinas, veículos, aparelhos, instrumentos, peças,
acessórios, componentes etc.) e tem como fato gerador a entrada da
mercadoria no território nacional.
b. Imposto de Exportação (IE) – incide sobre mercadoria nacional ou
nacionalizada (mercadoria estrangeira que sofreu processo de
nacionalização) destinada ao exterior.
c. Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza (IR) – tributo
cobrado anualmente sobre os ganhos da pessoa física ou jurídica, cujas
alíquotas diferem conforme a base de cálculo sob análise.
d. Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI) – incide sobre os produtos
da indústria nacional ou na importação de produtos oriundos do exterior,
no desembaraço aduaneiro.
e. Imposto sobre Operações Financeiras (IOF) – pago por pessoas físicas
ou jurídicas ao realizarem certas operações financeiras, tais como
operações de crédito, de câmbio, de seguro ou de títulos ou valores
imobiliários.
f. Imposto sobre a Propriedade Territorial Rural (ITR) – cobrado anualmente
dos proprietários de propriedades rurais, é calculado de acordo com o
tamanho da área.
g. Imposto sobre Grandes Fortunas (IGF) – é um tributo previsto pela
Constituição Federal, que porém nunca foi regulamentado e instituído no
Brasil. Seria cobrado sobre patrimônios considerados como grandes
fortunas.
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 h. Empréstimo compulsório – depende de lei complementar. Ademais, tem
destinação específica e restituível, já que a União tem o dever de devolver
o valor recebido, ao contribuinte.
i. Contribuições especiais – destinam-se ao financiamento da seguridade
social, por meio, por exemplo, do Programa de Integração Social (PIS),
da Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins) e do
Instituto Nacional do Seguro Social (INSS).
j. Taxas e contribuições de melhoria – espécie de tributo vinculado a uma
atuação estatal, qual seja, a construção de obra pública que acarrete
valorização imobiliária ao patrimônio particular.
k. Contribuições para custear o regime previdenciário dos funcionários
públicos da União.

4.1.2 Competência tributária dos estados

Conforme previsto no art. 155 da Constituição Federal (Brasil, 1988), os

estados podem instituir os seguintes tributos:

a. Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre

Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação (ICMS) – incide sobre a movimentação de mercadorias em
geral, incluindo desde eletrodomésticos a serviços de transporte
interestadual e intermunicipal e de comunicação.
b. Imposto de Transmissão Causa Mortis e Doação (ITCMD) – incide sobre
heranças e doações que tenham sido recebidas, cujas alíquotas variam
de estado para estado.
c. Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) – tributo de
periodicidade anual, que tem como fato gerador a mera propriedade de
veículos automotores.
d. Taxas e contribuições de melhoria – espécies tributárias que
compreendem uma relação em que o Estado realiza algo, de modo a
beneficiar direta ou indiretamente a coletividade, devendo, assim, receber
uma contribuição por isso.
e. Contribuições para custear o regime previdenciário.

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 4.1.3 Competência tributária dos municípios

A competência tributária dos municípios tem previsão no art. 156 da

Constituição Federal (Brasil, 1988) e se relaciona à possibilidade de criação dos
tributos a seguir:

a. Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) – incide

sobre pessoas físicas ou jurídicas que tenham propriedade, domínio útil
ou posse de propriedade imóvel situada em zona ou extensão urbana.
b. Imposto sobre Serviços de Qualquer Natureza (ISS) – incide sobre a
prestação de serviços realizada por empresas e profissionais autônomos.
c. Imposto sobre a Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) – incide sobre
compra ou transferência de imóveis; é um índice em porcentagem do valor
do imóvel e que cuja alíquota varia de cidade para cidade.
d. Contribuição para custeio do serviço de iluminação pública – prestação
pecuniária com pagamento compulsório e previsto no art. 149-A da
Constituição Federal (Brasil, 1988).
e. Taxas e contribuições de melhoria – espécies de tributos vinculadas a
uma atuação municipal, qual seja, a construção de obra pública que
acarrete valorização imobiliária ao patrimônio particular.
f. Contribuições para custear o regime previdenciário dos funcionários
públicos do município.

4.1.4 Competência tributária do Distrito Federal

Por ser um ente federativo que apresenta peculiaridades, o Distrito

Federal dispõe de uma competência tributária que envolve tributos tanto dos
estados como dos municípios. Assim, de acordo com o art. 3º do Código
Tributário do Distrito Federal (Lei Complementar n. 4/1994), tal ente poderá criar
e arrecadar os seguintes tributos (Distrito Federal, 1994):

a. IPTU
b. IPVA
c. ITBI
d. ITCMD
e. ICMS
f. ISS

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 TEMA 5 – CONFLITO DE COMPETÊNCIA

O conflito de competência ocorre quando um ente político invade a esfera

de competência do outro. Quer dizer, quando um mesmo fato gerador é tributado
por dois entes diversos. Um exemplo muito claro de conflito ocorre no ISS (que
estudaremos de forma mais aprofundada em conteúdo posterior).
Frequentemente, dois munícipios (o do local da empresa e o do local da
prestação do serviço) tributam um mesmo serviço. Nesse caso, nos deparamos
com a chamada bitributação. De acordo com a Constituição Federal (art. 146,
inciso I), cabe a lei complementar regulamentar o conflito de competência (Brasil,
1988).
Ademais, vale destacar que há casos em que a competência é comum
aos entes, ou seja, em que a Constituição Federal autoriza entes distintos a
tributarem um mesmo fato. Um exemplo disso são as atividades de preservação
ambiental, que, de acordo com o art. 23, inciso VI, da Constituição Federal, são
de competência comum dos estados e da União, de modo que, se houver uma
fiscalização desses entes, admite-se que ambos instituam e cobrem taxas pelo
exercício do poder de polícia, sem que isso se caracterize como bitributação.
Quer dizer: o liame da caracterização da bitributação está em se determinar se
a competência é comum ou não aos entes, e só quem irá definir isso é a
Constituição Federal (Brasil, 1988).

NA PRÁTICA

Todos os conceitos tratados nesta etapa são de fundamental relevância

para compreensão do direito tributário. Não obstante, a competência tributária é
um dos seus assuntos mais controvertidos. Muitas vezes, na intenção de
aumentar a arrecadação, os entes políticos acabam por excederem sua
competência, tributando situações em que não teriam a faculdade de instituir
tributos, ocasião em que lei complementar deve dirimir o conflito.
Tal situação é facilmente vista e compreendida, na prática, por meio da
leitura das ementas de dois julgamentos realizados pelo Superior Tribunal de
Justiça (STJ), a título de exemplos:

Constitucional. Tributário. Delimitação da competência tributária entre

estados e municípios. ICMS e ISSQN. Critérios. Serviço de
composição gráfica. Etiquetas adesivas. Súmula 156 do STJ. 1.
Segundo decorre do sistema normativo específico (art. 155, II, § 2º, IX,

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 b e 156, III da CF, art. 2º, IV, da LC 87/96 e art. 1º, § 2º, da LC 116/03),
a delimitação dos campos de competência tributária entre Estados e
Municípios, relativamente a incidência de ICMS e de ISSQN, está
submetida aos seguintes critérios: (a) sobre operações de circulação
de mercadoria e sobre serviços de transporte interestadual e
internacional e de comunicações incide ICMS; (b) sobre operações de
prestação de serviços compreendidos na lista de que trata a LC 116/03
(que sucedeu ao DL 406/68), incide ISSQN; e (c) sobre operações
mistas, assim entendidas as que agregam mercadorias e serviços,
incide o ISSQN sempre que o serviço agregado estiver compreendido
na lista de que trata a LC 116/03 e incide ICMS sempre que o serviço
agregado não estiver previsto na referida lista. Precedentes de ambas
as Turmas do STF. 2. As atividades de composição gráfica, como no
caso de impressão de serviços personalizados e sob encomenda,
descritas na lista de serviços do art. 8º do Decreto-Lei 406/68, ficam
sujeitas apenas ao ISS, não incidindo o ICMS. Aplicação, na hipótese,
da Súmula 156/STJ, que preceitua: “A prestação de serviço de
composição gráfica, personalizada e sob encomenda, ainda que
envolva fornecimento de mercadorias, está sujeita, apenas, ao ISS.” 3.
Recurso especial provido. (Brasil, 2008a)

Constitucional. Tributário. Delimitação da competência tributária entre

estados e municípios. ICMS e ISSQN. Critérios. Confecção de
embalagens metálicas personalizadas. Serviços incluídos na lista
anexa ao DL 406/68. Incidência de ISS. Súmula 156/STJ. 1. A
delimitação dos campos de competência tributária entre Estados e
Municípios, relativamente à incidência de ICMS e de ISSQN, está
submetida aos seguintes critérios: (a) sobre operações de circulação
de mercadoria e sobre serviços de transporte interestadual e
internacional e de comunicações incide ICMS; (b) sobre operações de
prestação de serviços compreendidos na lista de que trata o DL 406/68
e da LC 116/03, incide ISSQN; e (c) sobre operações mistas, assim
entendidas as que agregam mercadorias e serviços, incide o ISSQN
sempre que o serviço agregado estiver compreendido na referida lista
e incide ICMS sempre que o serviço agregado não estiver previsto na
referida lista. Precedentes de ambas as Turmas do STF. 2. No caso,
os fatos se passaram à época em que vigia a LC 56/87, que
regulamentou o Decreto-Lei 406/68, referindo-se aos serviços
indicados no item 77 da Lista anexa ao citado Decreto-Lei, ou seja,
“composição gráfica, fotocomposição, clicheria, zincografia, litografia e
fotolitografia”, o que afasta a incidência de ICMS. Aplica-se ao caso a
Súmula 156/STJ, segundo a qual “a prestação de serviço de
composição gráfica, personalizada e sob encomenda, ainda que
envolva fornecimento de mercadorias, está sujeita, apenas, ao ISS”. 3.
Recurso especial a que se nega provimento. (Brasil, 2008b)

Verifica-se que o STJ, ao analisar o conflito, iniciou se pautando nas

diretrizes constitucionais de cada imposto para, na sequência, verificar nos
conceitos oferecidos em lei complementar a solução para o conflito de
competência. Notam-se, na situação apresentada, claramente, elementos como
a interpretação da competência, a resolução do conflito por lei complementar e
o respeito ao direito do contribuinte, impedindo uma bitributação.

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 FINALIZANDO

Na etapa, foi possível verificar que, no texto constitucional, podemos

encontrar todas as diretrizes para a instituição de um tributo, inclusive a
prescrição exaustiva dos casos em que os entes políticos poderão exercer a
tributação. Isso porque o sistema tributário brasileiro foi completamente moldado
pelo legislador constituinte originário, que não possibilitou a lei ordinária criar
coisa nenhuma ou até mesmo introduzir variações em matéria tributária que não
estivessem previstas no texto constitucional.
Note: a atuação dos entes públicos na seara da tributação não é livre. A
força tributante estatal precisa coadunar com o desenho e com os limites
impostos pela Constituição Federal, por meio da distribuição de competência e
da previsão das imunidades e princípios. A Constituição Federal outorga aos
entes políticos a prerrogativa de instituir abstratamente tributos com base na
descrição de sua regra-matriz de incidência – tal prerrogativa é denominada
competência tributária (Brasil, 1988). A competência tributária se caracteriza
pela privatividade, indelegabilidade, irrenunciabilidade, incaducabilidade,
inalterabilidade e facultatividade do seu exercício.
As imunidades, por sua vez, são situações em que a Constituição Federal
determina a incompetência dos entes políticos para instituírem exações
onerando certas pessoas em decorrência da sua natureza jurídica ou porque
elas estejam vinculadas a determinados fatos, bens ou situações.

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 REFERÊNCIAS

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<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l5172compilado.htm>. Acesso em: 1
mar. 2023.

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_____. Recurso Especial n. 882.526 RS 2006/0190055-0. Relator: Ministro Teori

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MATTHES, R. A. Manual de direito tributário. 2. ed. São Paulo: Rideel, 2019.

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