Finanças na origem do Direito Financeiro

O direito financeiro surgiu com a formação do Estado Liberal e está intimamente associado
ao principio da representação politica e ao principio da participação politica, que se encontram na
génese da instituição parlamentar. Com efeito, o direito financeiro desenvolveu-se em torno, quer
da reivindicação de que as decisões dos poderes públicos se identificassem com a comunidade
politica que a sustentava, quer da ideias de que as decisões com reflexos na situação patrimonial
da mesma comunidade deveriam ser tomadas pelos membros da mesma.
Foram estas as reivindicações que estiveram na origem do surgimento das Cortes, génese
da Instituição Parlamentar.
As cortes surgiram e foram durante muito tempo encaradas sobretudo como câmaras de
imposto, muitas vezes apenas convocadas para votação de aumento dos impostos e/ou
desvalorização monetária.
Há uma intima conexão entre a instituição parlamentar e o direito financeiro, a CRP coloca
essa matéria no artigo 161º, a aprovação das leis das grandes opções dos planos nacionais e o
Orçamento de Estado, sob proposta do Governo; a autorização de contratação e de concessão de
empréstimos por parte do Governo e da realização de outras operações de crédito que não sejam
de divida flutuante e o estabelecimento do limite máximo dos avales a conceder em cada ano pelo
Governo.
As decisões orçamentais e as relativas ao crédito publico dependem em muito da opção
politica imperante no momento.

Vários foram os momentos que concretizaram a ideia da representatividade e da força atribuída

ao Parlamento:

 Magna Carta (1215), pronuncio da democracia liberal;

Da Magna Carta resulta a ideia de que ninguém pode ser forçado a pagar tributos sem dar
consentimento, é considerada o momento em que nasce o direito financeiro. A difusão da Magna
Carta por toda a Europa teve como resultado a ideia da convocação de cortes para votação de
tributos.

 Petitions of Rights (1628) e Bill of Rights (1689);

Introduziram a ideia de que o Parlamento se deve reunir anualmente, ideia esta que
corresponde à
reivindicação do consentimento anual no que toca à cobrança de impostos

 A Declaração de Independência dos EUA (1776);

Esta independência promoveu a restauração da Magna Carta, quando este parecia ter sido
esquecido.
Esta evolução, paulatinamente marcada por pequenos avanços, é que permitiu a afirmação
clara de que sempre que são impostos sacrifícios patrimoniais aos cidadãos, estes devem poder
fazer ouvir a sua voz. A votação anual do Orçamento corresponde, pois, a uma conquista do
processo democrático.
Intimamente relacionado com o Estado Liberal (caracterizado por finanças neutras), o
Direito Financeiro sofreu uma crise com a passagem a formas de intervencionismo estatal,
caracterizadas pela grande importância atribuída aos direitos sociais e por uma certa relativização
dos direitos individuais dos direito individuais de natureza oitocentista. O direito financeiro
deixou de se centrar na defesa da propriedade privada e da iniciativa privada passando a servir
um Estado que se quer de bem-estar. Assiste-se, durante o séc. XX, a um crescimento impar na
História do volume de despesas públicas e, consequentemente, de receitas a ser exigidas dos
contribuintes. As faces visíveis desta crise do Direito Financeiro são os crescentes défice
orçamental (com o consequente aumento dos impostos e secundarização de receitas
como as patrimoniais, na tentativa de o corrigir) e o recurso ao endividamento publico.
 Mais uma vez, o conhecimento mínimo da génese do Direito Financeiro e da sua forte
ligação com as finanças liberais ou clássicas, permitem perceber que a chave para a superação
desta crise tem passado pelo ressurgimento dos grandes princípios clássicos materiais de direito
financeiro.
Em Portugal, como tentativa de superação da crise das Finanças Públicas, apontou-se o
reforço do controlo Orçamental (aumento do tempo de discussão, proporcionado por uma
antecipação da proposta, por exemplo) e as tendentes à reintrodução de uma regra de equilíbrio,
numa revisitação daquela que era considerada a regra de ouro das finanças clássicas.
De acordo com o Pacto Orçamental, assinado em março de 2012, os Estados-Membros da
União Europeia devem inscrever na Constituição ou em lei com valor equivalente um limite ao
défice estrutural de 0,5%, o qual acresce ao limite de 3% previsto no Tratado de Funcionamento da
União Europeias. Está aqui em causa a tal regra de outro. O objetivo desta regra é conter o
endividamento, não o impedindo em absoluto, de forma a equilibrar a produção e o consumo,
evitando um endividamento estrutural que onere as gerações futuras.

Bens públicos

Há bens que ou não são produzidos no mercado, ou que quando o são, demonstram que são
insuficientes em relação às necessidades que se fazem sentir. Se esses bens não forem essenciais, a
comunidade poderá facilmente prescindir deles. Mas se forem reputados de essenciais pela
comunidade, não poderão deixar de ser produzidos/fornecidos pelo Estado. A estes bens que o
Estado é chamado a produzir e fornecer dá-se o nome de bens coletivos ou bens públicos puros.

A designação bens coletivos destaca a apropriação coletiva que deles é feita, em função das suas
características e da dificuldade do seu produtor em retirar lucro da sal atividade. Podem
identificar-se como características:
 Os bens coletivos são bens de satisfação passiva, ou seja, não depende de nenhum esforço
por parte do consumidor, opõem-se a bens de satisfação ativa (satisfação é conseguida pelo
esforço do consumidor no mercado), dificilmente se pode cobrar um preço a este tipo de
bens.
 Os bens coletivos não são exclusivos, não se pode privar ninguém da sal utilização, ou seja,
aquilo que é fornecido é imediatamente disponibilizado para todos os indivíduos na
mesma quantidade;
 Os bens coletivos ou bens publico puros não são emulativos, os utilizadores não entram em
concorrência para conseguir a sua utilização.

Alguns exemplos de bens públicos: farol, defesa nacional, justiça.

No mercado, bens com estas características ou não são produzidos ou quando o são, são-no de
forma incipiente.
Se estes bens forem produzidos no âmbito da autonomia privada ou social, haverá um
desequilíbrio entre a utilidade daquele que suporta os custos para a produção deste bem
económico no mercado e a utilidade daqueles que beneficiam da produção desse bem. O que
significa que há mais utilidade na sua produção já que os que custearam a produção desse bem
dificilmente podem exigir a quota parte do valor a quem os aproveita.
Para acabar com este desequilíbrio, o Estado intervém, chamando a si a produção desses bens ou
subsidiando-a. O custo dos bens coletivos ou bens públicos será financiado por todos os
membros da comunidade, por meio dos impostos. O quantum que cada um vai ter de suportar
para o financiamento desta despesa publica é indeterminado no momento em que se toma a
decisão pública de produção, vai depender do processo politico de repartição da carga fiscal.
Pode falar-se, também, na existência de bens públicos impuros, este bens compartilham a
característica de terem um custo marginal zero por cada utilização a mais, mas são suscetíveis de
ficar congestionados, à medida que mais pessoas utilizam o bem, menos utilidade retiram dele os
seus utilizadores (estrada, ponte, jardim público, piscina, praias, bibliotecas)
Se o bem não for facilmente congestionável, não haverá vantagem em excluir utilizadores, a
exclusão só se justifica quando os utilizadores de um bem vêm a sua utilidade reduzida pela
utilização simultânea do mesmo bem. Caso o bem seja facilmente congestionável, haverá
vantagem em promover a exclusão de alguns utilizadores (por exemplo, portagens ou
pagamentos de entrada). Nesse caso, estaremos perante um bem de clube.
Estes bens podem ser produzidos no mercado, mas dificilmente serão se a exclusão (através da
imposição de um preço de mercado não for possível.

Impostos

A atividade financeira é construída em função da satisfação das necessidades em concreto sentidas

por uma comunidade e que são assumidas pelo poder politico. Assim, a atividade financeira do
Estado tem a ver com a afetação de bens a necessidades económicas e, portanto, a ver com a
realização de despesa e com a necessária captação de receita para a cobrir.

As mais significativas receitas públicas são receitas tributárias, que encontram o seu fundamento
na existência de um dever genérico de cobertura dos encargos públicos, que recai potencialmente
sobre a totalidade dos membros de uma comunidade. Receitas tributárias são aquelas que o
Estado obtém no exercício do seu poder de autoridade, impondo aos particulares um sacrifício
patrimonial que não tem por finalidade puni-los, nem resulta de qualquer contrato com eles
estabelecido.
Os tributos são definidos como sendo prestações pecuniárias a favor do Estado, ou de outras
entidades públicas, de natureza obrigatória e sem carácter sancionatório. Existem três espécies:
contribuições, taxas e impostos, cabendo aqui debruçar-nos sobre estes últimos.

Os impostos são tributos de caráter unilateral por contraposição às taxas (critério estrutural),
materializados por prestações pecuniárias cuja finalidade seja a arrecadação de receitas a titulo
principal ou secundário por parte das entidades públicas (fim fiscal), ou até a prossecução de
quaisquer outras finalidades públicas. São tributos de caráter unilateral, sem contraprestação
pública direta e imediata que servem as necessidades financeiras gerais (principio da não
consignação orçamental). Distinguem-se das taxas porque estas assentam na bilateralidade ou
sinalagma jurídico. E distinguem-se das contribuições especiais porque estas assentam num
sinalagma difuso (bilateralidade com externalidades), e também porque algumas contribuições
especiais servem para satisfazer exclusivamente as necessidades financeiras de um grupo
(principio da consignação). Os impostos prosseguem finalidades públicas não sancionatórias.

A finalidade principal ou secundária será a arrecadação de receitas, pois tal arrecadação é o

objetivo principal do sistema fiscal. Os impostos ficam sujeitos ao principio orçamental da
universalidades: servem para financiar todas as despesas. Os sujeitos que têm direito a exigir o
cumprimento dos impostos são entidades públicas (Estado, RA, Municípios). Os impostos estão
sujeitos a reserva de lei - art.º 165/1/i), e artigo 103/2CRP - e devem tributar a capacidade
económica (capacidade contributiva), por isso assentam em critérios ad valorem. A reserva de lei é
a única forma de controlo, por parte dos sujeitos passivos, contra excessos públicos.

Classificação dos impostos – 104º:

 Os que incidem sobre o objeto
 Rendimento - IRS/IRC
 Consumo - IVA
 Património – IMI
Diretos - aqueles que atingem as manifestações diretas ou imediatas da riqueza e da
capacidade contributiva (impostos sobre o rendimento e o património)
 Indiretos - os que incidem sobre manifestações indiretas ou mediatas da
 riqueza e da capacidade contributiva (impostos sobre o consumo e despesa).
 Os que incidem sobre a função
 Reais – podem ser sobre o consumo, rendimento ou património (IVA, IRC, IRS IMI,
IMT) – normalmente são proporcionais
 Pessoais – único e progressivo
 Proporcionais – taxa/alíquota fixa, sob a forma de percentagem
 Progressivos – taxas/alíquotas variáveis; escalões – característica dos impostos
pessoais
 Regressivos - taxas/alíquotas variáveis; escalões – inconstitucional porque contrária
ao principio da igualdade – implica a tributação mais elevada de uma menor
capacidade contributiva ou tributações iguais de diferentes capacidades
contributivas

Porque existem os impostos?

Como vimos, à atividade financeira estão sempre subjacentes necessidades públicas, que possuem
imprescindível importância para a nação, sempre em busca da promoção do bem-estar social.
Dentro desse universo, podemos citar a segurança pública, educação, saúde, construção de
estradas, a existência de um Poder Judiciário para compor conflitos de interesses, entre outras
coisas.

Por isso, para conseguir cumprir com seu papel de satisfazer tais necessidades, o Estado precisa de
recursos financeiros, visto que para tanto deverá pagar o salário de servidores e policiais, contratar
empresas para realizarem obras públicas, comprar material de expediente, etc.

Desse modo, os tributos surgem como um meio que garante o custeio dessas atividades essenciais.
É a chamada função fiscal das imposições tributárias. Ou seja, a razão pela qual devemos pagar
tributos está no financiamento das atividades do poder público. Por isso, os valores entregues ao
Estado sempre devem ser retribuídos com serviços públicos à sociedade, que suporta a carga
tributária.

No entanto, além da função fiscal, os tributos também são utilizados como instrumento de
intervenção do Estado no domínio econômico, desestimulando ações reprováveis e protegendo o
mercado interno. A utilização dos tributos com esse fim é denominada de função extrafiscal, visto
que se almeja atingir finalidades estranhas à arrecadação por meio da imposição pecuniária.
Como exemplo de função extrafiscal, podemos citar o IEC sobre tabaco. O IEC é um imposto de
caráter repressivo, que é cobrado sobre a fabricação de produtos industrializados, sendo que para
cada produto é cobrado um percentual diverso, de acordo com a sua essencialidade.
Assim, respondendo à pergunta inicial, chegamos à conclusão de que os tributos existem para
financiar a atuação do poder público, que precisa de recursos financeiros para satisfazer as
necessidades públicas. No entanto, além de custear as atividades estatais, os tributos também
servem como instrumento de intervenção no domínio econômico.

Quando os tributos forem criados com a função primordial de arrecadação, estaremos diante da
função fiscal. Já quando a arrecadação fica em segundo plano e o Poder Público visa interferir no
comportamento das pessoas, desestimulando o uso de determinados produtos ou facilitando o
acesso a outros, verificamos a presença da função extrafiscal. Mas, apesar dessa separação,
podemos encontrar em nosso sistema tributário tributos que sejam abrigados pelas duas funções.

Porque se pagam impostos?

 Breve referencia ao porquê de os impostos existirem

Benjamin Franklin um dos pais da revolução americana, no Século XVIII, terá dito um dia que "só
existem duas certezas neste mundo: a morte e o pagamento de impostos", uma máxima que
podemos dizer se mantém até aos dias de hoje.

O primeiro argumento parece simples: pagamos porque somos “obrigados”; não queremos ser
multado. No entanto, “a moral tributária – a vontade intrínseca das pessoas para pagarem
impostos – depende de muito mais do que da capacidade de deteção e castigo”. Coisas como
“confiança no Estado” e “confiança nas instituições” importam.

Como se organiza o sistema fiscal?

103º/2 + 165º/1-i) + 227º/i + 238º/4 – os impostos são criados por lei (material)– não é só a AR que
cria impostos, mas também o Governo; RA. Assim, entende-se por lei: lei da AR; decreto lei
autorizado; decreto lei regional. Em relação ao 227º/i + 227º/b há uma relação de especialidade,
sendo que a lei especial (227º/1) derroga a lei geral (227º/b). AL não tem poder tributário próprio
(quanto aos impostos).

O artigo 103/1CRP refere-se ao sistema fiscal português como visando a satisfação das
necessidades financeiras do Estado e outras entidades públicas e uma repartição justa dos
rendimentos e da riqueza. O sistema fiscal a que se refere o artigo 103/1 deve ser entendido como
o conjunto dos impostos disciplinados pelo ordenamento jurídico português. Na verdade, os
restantes números do artigo 103 tratam apenas dos impostos e não de outros tributos.

Além disso, o artigo 165/1/i) CRP submete a reserva relativa de competência legislativa da AR a
criação de impostos e sistema fiscal, por um lado, e o regime geral das taxas e demais
contribuições financeiras a favor das entidades públicas, por outro lado. Sistema fiscal no artigo
165/1/i) é entendido novamente como sistema de impostos (conjunto de impostos e regras
aplicáveis a todos os impostos), por contraposição à segunda parte dessa alínea, que se refere a um
regime geral das taxas e de outras contribuições financeiras.

Essa lei material determina:

 A incidência – o que está “sujeito” a tributação
 Subjetiva – sujeitos abrangidos pelo imposto
 Objetiva – objeto (imposto sobre o consumo, rendimento, património) - fontes
 Temporal
 Imposto periódico – tempo determinado - IMI
 Imposto de obrigação única - IVA
 Espacial

 As taxas – fator percentual. Não tem a ver com a taxa tributo.

 Imposto de soma fixa/cabeça – quantia fixa que deve ser pago num determinado
momento
 Imposto com fator percentual/taxas
  Taxa progressiva – taxa varia consoante o tipo de rendimento, aumenta há
medidas que as fontes vão aumentando.
 Taxa proporcional – invariável – IRC

 Os benefícios fiscais – são reduções excecionais e extrafiscais de impostos

 Excecional porque derroga a igualdade tributária, diminuia-a
 Extrafiscal porque está à margem dos fins do sistema fiscal (art.º 103º/1 CRP)

 As garantias dos contribuintes

 Direito a impugnar – perante os tribunais
 Direito a reclamar – perante a administração – tentativa de ainda conciliar;
impugnação graciosa (que é gratuita, ao contrario da impugnação, que tem custas
judiciais)
 Direto a deduzir oposição - direito especifico da execução fiscal. Se eu não pago um
imposto sou notificado. Tenho ao meu alcance dedução – só em casos graves em
questões de inconstitucionalidade; direito de resistência… art.º 103º/2 e 3? CRP

Art.º 103º/3 também “garante duas garantias”

 Direito de resistência – 103º/1 primeira parte – falsos impostos criados como taxas
ou contribuições. Contribuinte tem direito a não criar, pois trata-se de um tributo
não criado nos termos da constituição.
 Não retroatividade dos impostos – a vigência dos impostos é para o futuro.
 Retroatividade fraca – factos ainda a constituir-se. Permitida se assegurada a
tutela da parte fraca.
 Retroatividade forte – factos já se constituíram

Os tributos podem ser divididos em três grades categorias: a categoria dos impostos, a categoria
das taxas e a categoria das contribuições especiais. Qualquer destas 3 categorias visa, em regra,
assegurar a satisfação das necessidades financeiras do Estado e de outras entidades públicas,
finalidade essa que corresponde à função ou definição clássica dos tributos.
Todavia, desde meados do século XX, juntaram-se outras finalidades, ligadas à orientação de
comportamentos, nomeadamente, a da prossecução de fins ambientais (p.e., os tributos sobre
empresas desenvolvendo atividades poluentes) e de alteração de comportamentos individuais
com ou sem externalidades negativas (p.e., de comportamentos individuais que sejam mais
saudáveis para o próprio individuo).

O artigo 103/1CRP, ao mencionar o sistema fiscal, identifica um dos aspetos essenciais do conceito
clássico de imposto: a finalidade de satisfação das necessidades financeiras. Não é necessário que
cada imposto prossiga uma finalidade financeira, essa finalidade predomina no sistema fiscal no
seu conjunto. O sistema fiscal, neste sentido, é um pressuposto do Estado de Direito.

O sistema fiscal é complexo, prossegue múltiplas funções, concretizadas por 3 grupos de normas:

a) As normas com finalidades fiscais: elas têm como finalidade a arrecadação de receitas,
constituem o maior e mais relevante grupo de normas de Direito Fiscal e inserem-se no
Tatbestand ou tipo sistemático. As normas com finalidade fiscal repartem a carga fiscal
entre o universo de contribuintes, com base no principio da igualdade ou da capacidade
contributiva.
b) As normas com finalidades sociais: trata-se de normas cujas finalidades fiscais não são
predominantes, mas prosseguem outras finalidades públicas, sejam politicas, económicas,
culturais, ambientais (normas extrafiscais). Podem constituir benefícios fiscais e até
 agravamentos fiscais se o comportamento adotado pelo contribuinte não for o pretendido
(p.e., comportamento poluente). Os benefícios fiscais podem ser normas de orientação da
economia (isenções ao investimento de natureza contratual) ou normas de redistribuição
(deduções à coleta de juros com a aquisição de habitação própria).
c) As normas procedimentais e processuais e normas com finalidades de simplificação na
aplicação da lei: as primeiras disciplinam a relação jurídica tributária e o contencioso
tributário, e as ultimas são regulamentos ou orientações genéricas que concretizam
conceitos legais vagos e indeterminados e clarificam a aplicação da lei fiscal.

 + classificação dos impostos feita supra - 104º CCRP

Princípios do direito fiscal:

 Principio da Igualdade Tributária

 A igualdade deriva, em primeira linha do artigo 13 CRP, destaca-se, também, neste
âmbito, o artigo 103 e 104, estabelecendo todo um programa de intervenção para o
sistema fiscal e subordinando os impostos sobre o rendimento, património e
consumo a preocupações de justiça material.
 deve tratar de modo igual o que é igual e de modo diferente o que é diferente - a
igualdade ou a diferença das realidades a tratar e a igualdade ou diferença do
tratamento que lhes é dispensado
 há igualdade de tratamento quando duas situações ficam sujeitas à mesma
estatuição legal
 a relação de igualdade entre duas situações exige um juízo de comparação e a
escolha de um critério distintivo relevante para o efeito
 principio da proibição do arbítrio, é legitimo que o legislador tributário escolha os
critérios distintivos que entenda mais convenientes no tratamento dos contribuintes
só lhe ficando vedado o uso do critério distintivo manifestamente irracional
 Norma programática – tribunais não lhe podem dar execução

 Princípio da Capacidade Contributiva

 os impostos devem adequar-se à força económica do contribuinte e por isso o seu
alcance mais elementar está na exigência de que o imposto incida sobre
manifestações de riqueza e que todas as manifestações de riqueza lhe fiquem
sujeitas.
 respeito pelo princípio do rendimento líquido. IRS. 104º/1 CRP

 Princípio da equivalência/benefício
 critério material de igualdade adequado às taxas e contribuições
 A taxas e contribuições é, assim, inerente uma ideia de troca expresso muitas vezes
através das noções comuns de utilizador-pagador ou de poluidor-pagador.
Significam estas noções, afinal, que ao pagarmos taxas e contribuições não
custeamos os encargos gerais da comunidade, em cumprimento de um dever de
solidariedade, mas custeamos prestações de que somos causadores ou benificiários e
cujo financiamento é justo, por isso, que seja da nossa responsabilidade
 a única solução que se afigura materialmente justa é a de fazer com que cada um
contribua na medida do custo ou valor dessas prestações.
 Distinção entre impostos e taxas

Como suprarreferido, os impostos são tributos de caráter unilateral por contraposição às taxas
(critério estrutural), materializados por prestações pecuniárias cuja finalidade seja a arrecadação
de receitas a titulo principal ou secundário por parte das entidades públicas (fim fiscal), ou até a
prossecução de quaisquer outras finalidades públicas. São tributos de caráter unilateral, sem
contraprestação pública direta e imediata que servem as necessidades financeiras gerais (principio
da não consignação orçamental).

Distinguem-se das taxas porque estas assentam na bilateralidade ou sinalagma jurídico. E

distinguem-se das contribuições especiais porque estas assentam num sinalagma difuso
(bilateralidade com externalidades), e também porque algumas contribuições especiais servem
para satisfazer exclusivamente as necessidades financeiras de um grupo (principio da
consignação).

Os impostos prosseguem finalidades públicas não sancionatórias. A finalidade principal ou

secundária será a arrecadação de receitas, pois tal arrecadação é o objetivo principal do sistema
fiscal. Os impostos ficam sujeitos ao principio orçamental da universalidades: servem para
financiar todas as despesas. Os sujeitos que têm direito a exigir o cumprimento dos impostos são
entidades públicas (Estado, RA, Municípios). Os impostos estão sujeitos a reserva de lei - art.º
165/1/i), e artigo 103/2CRP - e devem tributar a capacidade económica (capacidade contributiva),
por isso assentam em critérios ad valorem. A reserva de lei é a única forma de controlo, por parte
dos sujeitos passivos, contra excessos públicos.

A taxa no nosso ordenamento jurídico-constitucional é caracterizada como sendo um tributo

sinalagmático ou bilateral e compreende 3 tipos de situações:
1) A contrapartida pela utilização de serviços públicos;
2) A contrapartida pela utilização de um bem público ou semipúblico ou de um bem de
domínio público;
3) E a contrapartida pela remoção de um obstáculo jurídico ao exercício de uma atividade por
parte os particulares.

Só este conceito de taxa permite a defesa do contribuinte perante a criação destes tributos, a não
ser que a criação das taxas esteja sujeita a reserva de lei. O artigo 165/1/i) CRP exige a criação por
lei de um regime geral de taxas, e não de cada taxa.

Dívida pública e empréstimos

As receitas creditícias são, em geral, as resultantes de uma situação de dilação temporal entre duas
prestações. Desta dilação temporal resulta benefício para um ou ambos os sujeitos da operação.
Ao conjunto de todas as situações passivas de que o Estado é titular damos o nome de dívida
pública. Deve ter-se em atenção a Lei-Quadro da Dívida Pública (Lei 7/98, de 3 de fevereiro)

A dívida pública - conjunto de situações passivas que resultam para o estado do recurso ao crédito
público - é a dívida do Estado. A dívida pública não se confunde com o défice orçamental – elas
estão relacionadas, mas não são a mesma coisa: o défice é o saldo orçamental que se caracteriza
pelo facto de as receitas públicas serem inferiores às despesas públicas.

As receitas creditícias correspondem ao montante total em dinheiro recolhido pelo Tesouro

Nacional, incorporado ao patrimônio do Estado, que serve para custear as despesas públicas e as
necessidades de investimentos públicos. Recurso obtido durante um determinado período,
mediante o qual o sujeito público pode satisfazer as despesas públicas que estão a seu cargo.

A dívida financeira do Estado é aquela que está associada, de forma mais abrangente, à
contratação de empréstimos. Os empréstimos têm tendencialmente uma natureza voluntária, daí
que a forma convencional de contratação de empréstimos por parte do Estado seja o contrato.

A emissão de empréstimos é justificada em fase de baixa conjuntura, desde que seja utilizada em
grandes despesas de investimento.

A influência do pensamento keynesiano e aplicação do respetivo modelo de estabilização

macroeconómica tiveram consequências importantes sobre o modo de conceber o equilíbrio
orçamental. Traduziram uma rutura perante o dogma clássico do equilíbrio orçamental, baseado
no confronto de receitas e despesas normais.

Em primeiro lugar, assinalamos a proposta do défice sistemático. O seu principal mentor foi
William Beveridge, tendo por base fundamentos teóricos keynesianos. Beveridge preconizou o
“orçamento humano” como um meio de assegurar a expansão da economia em períodos de
desemprego, com vista à obtenção do pleno emprego.
O autor considera que a situação de crise da Inglaterra por causa da Guerra é considerada uma
situação de verdadeiro défice. A redução do emprego suporia a utilização racional do
investimento e da despesa, através de uma intervenção do Estado que corrigisse os erros dos
privados. Esta ação pública dever-se-ia orientar pelos propósitos seguintes:
 Deveria contribuir para o crescimento da procura global de bens, acreditando-se ser
possível, desta forma, pôr a economia em marcha, até à utilização plena dos recursos
e através dos seus próprios meios;
 Deveria procurar a realização de investimentos que permitissem responder ao
crescimento da procura de bens, através do aumento da respetiva produção e oferta.
O aumento da despesa determinaria o agravamento do défice orçamental. No
entanto, estes mecanismos seriam necessários e suficientes para permitir o
desenvolvimento da produção, pondo cobro ao desemprego. Alcançado o equilíbrio
económico, seria possível repor o equilíbrio orçamental. Por isso, o défice orçamental
devia ser considerado um efeito normal da ação anti conjuntural, apresentado como
risco principal o surgimento de um processo inflacionista. Por isso, o défice
sistemático deve ser limitado, não devendo ultrapassar uma determinada amplitude,
que seria aferível em função da dimensão do subemprego. Mas é muito difícil
traduzir em termos de números orçamentais as somas exatas dos investimentos e da
criação de poder de compra equivalentes ao número daquele subemprego.

Com a evolução da análise económica e da contabilidade nacional, esse grau de indefinição

tenderia a reduzir-se. Mas tal não foi suficiente para que os opositores ao défice sistemático
insistissem no argumento da sua vocação inflacionista e, no limite, na geração de uma política
ultra cíclica de défice permanente.

A conceção do défice sistemático viria a dar origem à proposta dos orçamentos cíclicos. Esta
procurou fazer uma síntese entre a ação de estabilização conjuntural com o princípio do equilíbrio
financeiro. O período determinante para o apuramento do equilíbrio já não é o período anual, mas
o período que acompanha a evolução do ciclo económico.

Assim, o orçamento cíclico traduz-se numa importante superação da regra clássica da anualidade
orçamental. A teoria do orçamento cíclico procura combinar a ação expansiva em momento de
baixa conjuntura com a intervenção desinflacionista em momento de expansão. Deste modo, visa
alcançar a neutralização do ciclo, sem que o equilíbrio orçamental seja desrespeitado: na
depressão, o Estado reduzirá os impostos e aumentará as despesas, recorrendo a empréstimos; na
expansão, a elevação dos impostos em combinação com a diminuição das despesas ditará saldo
necessário suficiente para a amortização da dívida antes gerada.

O orçamento cíclico pode depois basear-se na utilização de duas técnicas fundamentais: a política
das reservas e o método dos créditos de antecipação. A primeira funciona da seguinte forma: em
fases de prosperidade, tudo é feito para garantir a obtenção de excedentes orçamentais. Estas
reservas serão reportadas aos exercícios orçamentais de períodos de recessão. Este reporte pode
concretizar-se através da acumulação dos excedentes junto do Tesouro ou do Banco emissor. Isto
terá como vantagem evitar ou minimizar as tendências inflacionistas em fase de prosperidade e
evitar a contração excessiva das despesas públicas normais e até mesmo a assunção de despesas
extraordinárias, com vista à estimulação da economia.

Para evitar as tentações do Governo e do Parlamento de utilizarem tais reservas fora do período
depressivo, surge o método alternativo dos créditos de antecipação. A emissão de empréstimos é
justificada em fase de baixa conjuntura, desde que seja utilizada em grandes despesas de
investimento. A sua emissão fica subordinada à condição de uma amortização rápida logo que se
dê a expansão posterior. O prazo de amortização deve, por sua vez, ser fixado em função do
tempo estimado de duração do ciclo.

Critica: EPF – Estado não é a solução, mas sim o problema, tentando reformas fiscais para reduzir
a progressividade, ou seja, diminuir os impostos aos mais ricos

Hoje os empréstimos tiveram uma grande alteação, a primeira é que os Banco Centrais
deixaram de emprestar dinheiro ao Estado, o que criou a necessidade de financiamento fora dos
brancos públicos, o que significa o financiamento em um mercado financeiro.

Órgão de Gestão da Dívida Pública:

 IGCP = Agência de Gestão da Tesouraria e da Dívida Pública - faz uma gestão
profissionalizada dos empréstimos. Os empréstimos devem ser autorizados pela AR
e Governo para depois o IGCP fixar as condições.
 A gestão (normal) da dívida inclui a emissão de instrumentos de dívida pública (pp.
80):
 Contrato
 Obrigações do Tesouro (OT)
 Bilhetes do Tesouro (BT)
 Certificados de Aforro

Para articular os instrumentos financeiros há o OE, e este é a expressão máxima do poder da AR

em matéria de finanças publicas, mas nos últimos anos, no quadro da União Economia e
Monetária, há uma série de novas normas que limitam o poder de decisão por parte dos Estados e
por parte da Assembleia, isso começou no Tratado de Maastricht estabelecendo que o défice
orçamental não pode ser superior a 3% do PIB e a dívida pública não pode ser superior a 60% do
PIB, tendendo para o equilíbrio orçamental de 0% de déficit, e para isso surgiu o six pack e o two
pack, houve também um tratado orçamental dos Estados que estabelece muito limites a liberdade
de ação.

Da mesma forma que o Estado tem direito de exigir dos cidadãos que pagam impostos, os
cidadãos também tem de exigir do Estado
Quanto a fiscalização (art.º 107º CRP), o Tribunal de Contas pratica atos jurisdicionais, mas não
jurisdicionais também, como as auditorias. + PP 180

 Tribunal de Contas – poderes de julgamento; fiscalização

 Fiscaliza a legalidade e a regularidade das receitas e das despesas públicas – Secção
de visto
 Aprecia a gestão financeira – Secção de auditoria (juízes não são juristas – único
Tribunal com estas condições
 Efetiva responsabilidades por infrações financeiras – Secção de Julgamento
 Tem três secções. Tem mais duas secções regionais.
 Poderes de fiscalização:
 Prévia (secção de visto) – antes dos atos ou contratos entrarem em vigor e
produzirem efeitos, consequentemente
 Concomitante (secção de visto; secção de auditoria) – fiscalização de atos e
contratos que já entraram em vigor e estão em execução
1. Preventiva e pedagógica
2. Substitutiva
3. Acompanhamento da atividade
 Sucessiva (secção de auditoria) – fiscalização após o termo da vigência
execução dos contratos
 Segunda secção também tem como poderes:
 Parecer sobre as contas
 Verificação interna e externa de contas
 Realização de auditorias antes e depois do encerramento da gerência
 Processos de reprivatização
 Aplicação dos recursos comunitários
 Terceira secção tem como poderes:
 Poderes jurisdicionais
 3 juízes
 Funcionamento em 1ª instância e em Plenário

 Fiscalização política - cabe à Assembleia da República e traduz-se quer na apreciação anual

da Conta Geral do Estado, nos termos do art.º 107º CRP, quer na apreciação, ao longo do
ano, do modo como os Governos vão executando os Orçamentos e pondo em prática as
suas políticas económico-financeiras.

 Fiscalização administrativa - compete à própria entidade responsável pela realização da

despesa (ou pela liquidação da receita), bem como a entidades que lhe sejam
hierarquicamente superiores e de tutela, a órgãos gerais de inspeção e controlo
administrativo, e à Direção Geral do Orçamento, através das respetivas delegações junto
dos Ministérios. Tal tipo de fiscalização está virado, sobretudo, para aspetos de legalidade e
caimento orçamental e é realizada à priori.

Responsabilidade financeira

O principio da responsabilidade financeira está intimamente associado à ideia de accountability,

isto é, à ideia de prestar contas. A necessidade de prestação de contas tipicamente envolve não
apenas os gestores públicos, mas também, os responsáveis políticos máximos, dada a relação de
hierarquia ou de tutela sobre aqueles mesmos responsáveis.
A responsabilidade financeira é o resultado da conjugação dos três tipos de controlo: o controlo
político, o controlo administrativo e o controlo jurisdicional, o que a torna numa figura que
deveria ter uma aplicação plena, mas não tem.

Na opinião do professor Guilherme d’Oliveira Martins, o Tribunal de Contas, atualmente, não

concentra a efetivação da responsabilidade financeira na execução e controlo das contas.
Por outras palavras, não se pode dizer que o Tribunal de Contas tenha o monopólio no
apuramento e julgamento das responsabilidades financeiras, porque a sua jurisdição não abarca a
opção política, que, naturalmente, se interrelaciona com a questão da responsabilidade financeira,
criando-se, assim, uma zona cinzenta da qual está ausente o controlo do Tribunal de Contas.

As atribuições legalmente cometidas ao Tribunal de Contas correspondem à necessidade de

controlo financeiro dos dinheiros públicos, das receitas, das despesas públicas e do património
público, com vista a assegurar a conformidade do exercício da atividade de administração
daqueles recursos com a Ordem Jurídica, julgando, sendo caso disso, a responsabilidade
financeira inerente.

As finalidades das Secções do TC especializadas são as seguintes (+ supra):

1. A 1ª secção exerce as competências de fiscalização prévia, bem como a fiscalização
concomitante de atos e contratos, podendo, em certos casos, aplicar multas e relevar a
responsabilidade financeira;
2. A 2ª secção exerce a fiscalização sucessiva e a fiscalização concomitante da atividade
financeira, podendo ainda, nos casos previstos na lei, aplicar multas e relevar a
responsabilidade financeira;
3. A 3ª secção exerce a função jurisdicional, procedendo ao julgamento dos processos de
efetivação de responsabilidades financeiras e de multa, a requerimento das entidades
competentes.
 O mais importante é o julgamento das responsabilidades financeiras e, mais
concretamente, a responsabilidade financeira reintegratória, que constitui os
responsáveis na obrigação de repor os montantes determinados na lei, apurados
obviamente em função dos factos que constituem os pressupostos da
responsabilidade.
 A competência material para a efetivação da responsabilidade financeira pertence ao
TC, devendo ser requerida pelo MP, no exercício de competência diretamente
prevista na lei, independentemente de eventuais responsabilidade de outra natureza,
emergentes dos mesmos factos, que devam ser apuradas nas jurisdições
competentes: responsabilidade civil nas relações externas; responsabilidade penal;
responsabilidade disciplinar.
 Quanto à responsabilidade financeira sancionatória, o professor. Guilherme
d’Oliveira Martins, considera que é a menos grave, já que a pena mais grave no
âmbito da efetivação da responsabilidade financeira é a atribuição de valor por conta
do próprio património do agente e a responsabilidade financeira sancionatória
resulta na aplicação de uma multa. Atenção: a responsabilidade sancionatória não é
alternativa à responsabilidade reintegratória, ou seja, a aplicação de multas não
prejudica a efetivação da responsabilidade pelas reposições devidas, se for caso
disso.
 Em suma, é preciso compreender que o papel do Tribunal de Contas é determinante
no apuramento da responsabilidade financeira e que a responsabilidade financeira
deve estar concentrada exclusivamente nesta entidade, e não partilhada, como
acontece atualmente entre o Parlamento, os órgãos administrativos e o próprio
Tribunal.