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+EDUCAÇÃO NO GOVERNO DE LULA DA SILVA: A RUPTURA

QUE NÃO ACONTECEU

Roberto Leher 1

O estudo analisa algumas das principais nervuras da política


educacional do governo Lula da Silva. O texto abrange o período de
governo do atual mandatário, iniciando no contexto da eleição de
2002 – momento de enorme expectativa dos educadores,
considerando a regressividade das políticas de Cardoso – até o final
de 2009, incluindo, entretanto, medidas consideradas relevantes em
2010. Inicialmente, são pontuadas algumas preocupações
metodológicas sustentando os limites de estudos linearmente
comparativos entre dois governos e das investigações que se
restringem a examinar os programas de governo e os atos normativos
e, ainda, a necessidade de evitar estudos sobre a influência dos
organismos internacionais que desconsideram o protagonismo das
frações burguesas locais. A seguir, é examinada, em linhas gerais, a
situação da educação antes da posse do primeiro governo de Lula da
Silva, enfatizando que no governo Cardoso já estava em curso a
adequação da educação ao padrão de acumulação advindo da Crise
da Dívida de 1982 e do ajuste provocado pela renegociação da dívida,
nos anos 1990, processo que engendrou mudanças importantes na
economia e que, na perspectiva dos setores dominantes, exigiria a
conformação de um outro ethos educativo.

A educação no governo Lula da Silva é discutida na terceira seção. A


análise parte da discussão da eleição de Lula da Silva, do significado
da Carta aos Brasileiros e da composição inicial do governo e delineia
o modo como as lutas pela educação pública foram alteradas pela
ação das entidades sindicais aliadas ao governo. O primeiro eixo de
análise discute a aliança com os setores dominantes para que estes
pudessem ter maior peso na definição da educação brasileira,
incorporando a agenda do Movimento Todos pela Educação no Plano
de Desenvolvimento da Educação e difundindo as parcerias público-
privadas nas universidades por meio da Lei de Inovação Tecnológica.
O segundo analisa o programa de maior alcance publicitário, o
Programa Universidade para Todos, e o fortalecimento do programa
de empréstimos subsidiados para compra do serviço educacional, o
FIES. O terceiro discute o problema do financiamento da educação
1
. Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo, Professor da
Faculdade de Educação e do Programa de Pós-Graduação em Educação da
Universidade Federal do Rio de Janeiro, Pesquisador do Conselho Nacional
de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), Coordenador do
Observatório Social da América Latina – Brasil/ Clacso e do Projeto Outro
Brasil (Fundação Rosa Luxemburgo).
pelo governo Federal, examinando seus grandes números. A
subseção argumenta que a ordem de grandeza não é distinta da
existente nos governos anteriores. O quarto eixo aborda a
reestruturação das universidades federais estabelecendo nexos com
o processo de Bolonha e o modelo sustentado pela USAID como
adequado ao Brasil, os community colleges. O quinto discute
brevemente a nova sistemática de financiamento da educação
básica, o FUNDEB.

Na quarta seção, o estudo sistematiza um breve balanço geral da


educação levando em consideração expectativas do bloco de poder
dominante e aponta desafios para a luta em defesa da educação
pública.

1. Considerações metodológicas

Analisar a política educacional de um determinado governo é uma


tarefa complexa. As tentações provocadas por cantos de sereia e
pelas paixões são poderosas. A sedução mais em voga consiste em
estabelecer comparações com o governo imediatamente anterior,
indicando avanços e retrocessos. Esta linha é usual nos intelectuais-
funcionários a serviço de um novo governo, em geral por meio de
artigos laudatórios e de relatórios de gestão, mormente para fins
publicitários. O problema central aqui é que a ausência de autonomia
intelectual estreita a tal ponto o campo de visão que o resultado do
texto é o esperado pelas esferas de poder: o relato edulcorado de
uma suposta realidade. Em termos metodológicos, a cadeia de
equívocos e mistificações advém do metro utilizado na análise. Ao
adotar os parâmetros do governo anterior como base para a
comparação o “estudo” aceita, implicitamente, a lógica subjacente
aos mesmos.

No caso concreto, a comparação do governo Cardoso com o governo


Lula da Silva parte de um metro atrofiado. De fato, o governo Cardoso
foi abertamente contra a educação pública. Sua gestão foi marcada
por confrontos sistemáticos com o Fórum Nacional em Defesa da
Escola Pública (FNDEP) e com os sindicatos da educação. Seu
desprezo pela educação popular o levou a confrontar o Plano Nacional
de Educação (PNE), construído de forma participativa e criativa nos
Congressos Nacionais de Educação (CONED). Sua opção inequívoca
foi pela mercantilização da educação e pelo ajuste da educação de
massa a um padrão de acumulação do capital que requer grande
volume de trabalho simples. Desta feita, a comparação ocorre a partir
do quadro de terra arrasada provocado pelo octanato Cardoso. Assim,
um pequeno avanço aqui, outro ali, em especial se expresso em
números que, conforme o positivismo vulgar “não mentem jamais”,
seriam a comprovação empírica da superioridade do governo Lula da
Silva.
Entretanto, tal método favorece a ocultação das principais nervuras
que estruturam as políticas educacionais e seus nexos com o
contexto histórico-social. Um “avanço” quantitativo em um dado
indicador pode ser visto como elemento positivo, mas pode reforçar
tendências outrora avaliadas como negativas. O governo Cardoso foi
asperamente criticado pelo PT por ter ampliado as matrículas na
educação superior privada a partir da concessão de empréstimos
subsidiados aos estudantes pelo Fundo de Financiamento ao
Estudante do Ensino Superior (FIES). Mas as matrículas subsidiadas
pelo FIES cresceram em ritmo ainda maior no governo Lula da Silva.
Por meio de verdadeiras cambalhotas na argumentação, os
intelectuais-funcionários agora reivindicam a ampliação privado-
mercantil como “um avanço democrático”. Estranhamente, a
democratização dos direitos sociais se harmoniza com a
mercantilização da educação aprofundada em níveis inéditos na
educação brasileira pelos subsídios do FIES e pelas isenções
tributárias do Programa Universidade para Todos (ProUni) enraizando,
ainda mais, o vasto sistema privado de educação na sociedade
brasileira.

Outra tentação correlata à anterior é circunscrever a análise à


legislação, investigando os dispositivos legais e normativos dos
governos e seus programas de governo como se esta base empírica
pudesse, por si só, tornar inteligível a política educacional de um
determinado governo. Embora o exame das medidas normativas e
dos programas de governo seja imprescindível, ater-se aos mesmos é
um método insuficiente, pois oculta os contextos histórico, econômico
e político que, afinal, conferem sentido a determinadas medidas
governamentais. Ademais, este método em geral desconsidera a
correlação de forças no interior dos governos e destes com as classes
sociais. Não é raro verificar medidas legais que indicam certos
compromissos de caráter “progressista”, mas que, ao serem
implementadas, somente o são em seus aspectos mais retrógrados.

Igualmente comum é o jogo interno dos governos expresso pelos


contingenciamentos orçamentários que, objetivamente, paralisam as
medidas anunciadas como “progressistas”. É como um jogral: o
Ministério da Educação, por exemplo, aloca recursos em seu
orçamento para assegurar medidas democratizantes, contemplando
reivindicações de forças sindicais aliadas, mas antecipadamente sabe
que tais recursos jamais serão liberados. O roteiro se confirma
quando o Ministério do Planejamento informa que imperativos de
ordem econômica obrigaram o ministério a contigenciá-los. Na
aparência, tais confrontos entre ministérios alimentam a crença do
governo em disputa, opondo, de um lado, o braço social e, de outro, o
braço econômico e conservador do governo. O exame da
materialidade das políticas contribui para compreender a
previsibilidade desses jograis.
Também o pensamento crítico pode cair prisioneiro de perigosas
seduções. A partir da correta consideração de que as políticas
educacionais estão relacionadas com as diretrizes, recomendações e
condicionalidades dos organismos internacionais, muitos estudos
buscam correlações imediatas e lineares entre as medidas de um
dado governo e as referidas diretrizes. A imagem é que as políticas
neoliberais dos governos têm origem externa e os governos seguem
aplicando passivamente essas medidas, desconsiderando que estas
são recontextualizadas em virtude de dimensões históricas, políticas,
econômicas, culturais etc. A agenda bancomundialista está sendo
implementada pelas frações burguesas locais que a opera
ativamente. Não se trata de mera aplicação de um dado receituário,
mas de uma ativa recontextualização da agenda, considerando
aspectos históricos, conceituais e correlação de forças. Ignorar que o
aprofundamento do capitalismo dependente somente é possível com
o protagonismo das frações burguesas locais é um erro teórico que
provoca pesadas consequências políticas e estratégicas como a
circunscrição do campo de análise ao Estado-nação. Nesta clave, os
problemas sempre são “externos” e os governos podem ser
acusados, no máximo, de omissos, ocultando que os mesmos são
sujeitos relevantes dessas medidas.

Recuperar determinadas políticas educacionais do governo Cardoso é


indispensável para que fique claro o contexto em que foram forjadas
as políticas de Lula da Silva. Compreende-las, em suas linhas gerais, é
parte da análise histórica. Não se trata aqui de cotejá-las
mecanicamente com as medidas do governo Lula da Silva, mas de
buscar suas determinações e seus sentidos mais profundos. No
estudo das políticas o financiamento será necessariamente enfocado,
objetivando a compreensão da materialidade concreta das medidas
governamentais proclamadas. Nesta seção, especial ênfase será dada
ao estudo das prioridades expressas no orçamento da União e,
quando necessário, nos estados e municípios. Sempre que possível, o
estudo indicará como as classes fundamentais se posicionaram diante
da política em exame. Finalmente, ao estabelecer comparações entre
os governos, o estudo terá como referência o acúmulo dos
educadores em sua dinâmica de luta em defesa da educação pública,
considerando, particularmente, o PNE: Proposta da Sociedade
Brasileira.

2. Balanço preliminar da educação antes da posse de Lula da


Silva

O octanato de Cardoso e, particularmente, de Paulo Renato de Souza,


no MEC, foi exitoso em implementar uma determinada política
educacional de corte classista “pró-sistêmico” e fortemente pró-
mercado, desobrigando, de forma relevante, a União do dever de
assegurar as condições materiais da educação básica e superior. A
partir da consolidação da hegemonia neoliberal, nos anos 1990 –
particularmente após o Plano Brady de renegociação da dívida que
liberalizou os títulos da dívida pública, concorrendo para o reforço do
eixo econômico das commodities – a educação foi paulatinamente
compatibilizada com o padrão de acumulação em andamento. A
convergência dos organismos internacionais, da escola de Chicago
(em especial, das proposições de Gary Backer) e do governo foi de tal
ordem que é possível afirmar que os setores dominantes lograram um
consenso: a oferta educativa teria de ser ampliada no nível
fundamental e na formação profissional de natureza instrumental e as
parcerias público-privadas deveriam ser incentivadas em todos os
níveis e modalidades de ensino, legitimando iniciativas empresariais
específicas, como o Movimento Brasil Competitivo auspiciado pelo
Banco Mundial (BM) e pela USAID, entre outras.

O governo Cardoso atuou no sentido de redefinir os marcos


normativos da educação em distintos níveis. No plano mais geral,
disputou e venceu os embates pela nova Lei de Diretrizes e Bases da
Educação Nacional (LDB) e pelo Plano Nacional de Educação (PNE),
avançando também no novo desenho institucional do Estado, por
meio do Plano Diretor da Reforma do Estado e na redefinição do
financiamento da educação fundamental por meio do FUNDEF. Mas as
medidas operativas mais específicas não foram negligenciadas:
parâmetros curriculares, sistemas centralizados de avaliação, escolha
de reitores nas universidades, composição e natureza do Conselho
Nacional de Educação, disjunção educação profissional e
propedêutica, em suma, seu governo encaminhou um conjunto de
medidas que realmente alcançou todos os níveis e modalidades da
educação. Assim, ao examinar o governo subsequente, mais do que
considerar as realizações quantitativas, importa analisar se o projeto
conduzido por Cardoso foi modificado em sua lógica fundamental.

Para compreender o sentido da política educacional no período


Cardoso é imprescindível considerar as motivações que levaram seu
governo a disputar com os educadores do FNDEP os rumos da
educação brasileira. Os dois principais embates no campo
educacional foram, como assinalado, a LDB e o PNE. A partir de um
largo arco de alianças que reunia a direita convencional do então PFL,
passando por setores do PMDB, bem como pelas bancadas do PSDB e
PDT, Cardoso conseguiu derrotar o chamado “projeto de LDB da
Câmara” que vinha sendo objeto de negociações entre a Câmara e o
FNDEP. Nos termos de Florestan Fernandes, menos que negociações,
o projeto da Câmara foi fruto de uma conciliação aberta entre o
Fórum e as bancadas parlamentares. Ainda assim, o FNDEP avaliava
que o referido projeto mantinha diretrizes e bases que poderiam
fortalecer a construção de um sistema nacional de educação com
relativo protagonismo dos educadores.

Cardoso tinha clareza de que a proposta de LDB em discussão na


Câmara não era compatível com seu projeto mais amplo, pois ao
fortalecer o conceito de sistema nacional de educação a nova lei
acabaria reforçando o papel do Estado Federal na educação e o
controle do Estado sobre o setor privado. Para as forças que dirigiam
seu governo, no lugar de um sistema nacional, melhor seria
estruturar iniciativas descentralizadas e fragmentadas, adaptadas a
situações específicas, por meio de diferentes tipos de instituições
para a massa de trabalhadores, tendo como pressuposto que essa
força de trabalho desempenharia atividades características do
trabalho simples ou de reduzido caráter abstrato, corroborando,
grosso modo, as proposições educacionais feitas pelo Banco Mundial
desde os anos 1980. Ademais, esta opção asseguraria maior
liberdade aos empreendedores educacionais privados. Em relação à
educação da maioria da população prevaleceria, no geral, a diretriz
de que esta deveria ser “minimalista”, aligeirada e superficial, dotada
de caráter pragmático e utilitarista.

A LDB manteve a obrigatoriedade e a gratuidade restritas ao ensino


fundamental, sustentando, genérica e despreocupadamente, a
necessidade de progressiva expansão da educação infantil e do
ensino médio. A LDB foi vaga nas diretrizes e omissa em relação às
bases. A rigor, a reestruturação da educação básica dar-se-ia por
meio do FUNDEF2, instituído pela Emenda Constitucional no 14/96 e
pela Lei 9424/96. Este Fundo aprofundou a municipalização espúria,
deixando desguarnecidas, em termos orçamentários, a educação
infantil, a educação de jovens e adultos e o ensino médio.

Mais do que um mecanismo para financiar a educação, o FUNDEF tem


de ser compreendido como um instrumento para garantir o superávit
primário. De fato, com este Fundo, a União pode seguir se
desobrigando de sua função suplementar em termos de
financiamento ao ensino fundamental. O dever da União restringe-se
a complementar os recursos do Fundo, quando, em algum Estado da
Federação, o valor for inferior a R$ 300,00/aluno-ano (1997) e, nos
anos seguintes, ao definido pela Lei 9424/96.

Para não repassar recursos aos estados a União não hesitou em burlar
a Lei do FUNDEF, corrigindo o valor do custo-aluno-ano conforme um
2
. O Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério (FUNDEF) foi instituído pela Emenda Constitucional nº.
14, de setembro de 1996, e regulamentado pela Lei nº. 9.424, de 24 de dezembro
do mesmo ano, e pelo Decreto nº. 2.264, de junho de 1997, e foi implantado
nacionalmente em 1º de janeiro de 1998. O FUNDEF altera a estrutura de
financiamento do Ensino Fundamental no País, subvinculando uma parcela dos
recursos constitucionalmente destinados à Educação. Com a Emenda
Constitucional nº. 14/96, 60% desses recursos (o que representa 15% da
arrecadação global de Estados e Municípios) devem ser destinados ao Ensino
Fundamental. O Fundo estabelece novos critérios de distribuição e utilização de
15% dos principais impostos de Estados e Municípios, adotando o custo-aluno do
ensino fundamental. Como pode ser visto no presente estudo, a correção do
custo-aluno nos períodos Cardoso e Lula da Silva sempre foi abaixo da
determinada pela Lei 9.424/96.
índice inferior ao previsto na referida Lei. A não correção do valor do
FUNDEF provocou um calote da União de R$ 12,8 bilhões no período
1998-2002. Acrescente-se a isso a Desvinculação de Receitas da
União, aprovada em 1994, que ampliou o saqueio governamental das
verbas educacionais. Criada sob o nome de Fundo Social de
Emergência esta medida foi sendo prorrogada sucessivamente (pelas
Emendas Constitucionais 10 [1996], 17 [1997], e 27 [2000]), a
desvinculação acarretou imensos prejuízos ao financiamento da
educação ao desobrigar 20% da receita de impostos e contribuições,
reduzindo a obrigação constitucional do governo federal de aplicação
em manutenção e desenvolvimento de 18% para 14,4%, o que
implicou em uma perda superior a R$ 40 bilhões no período de seu
governo.

Diante dessas medidas o quadro educacional, ao final de seu


governo, configurava um claro corte classista, afirmando um
verdadeiro apartheid educacional. Frente a tal cenário, os
trabalhadores da educação buscaram formas de enfrentamento ao
desmonte da educação pública, por meio de uma arrojada iniciativa: a
elaboração de um Plano Nacional de Educação alternativo. A força
desta iniciativa deve-se a sua metodologia inovadora: sua elaboração
nos Congressos Nacionais de Educação. O I CONED foi realizado em
1996 e a proposta alternativa foi concluída um ano depois, no II
CONED, recebendo o nome de Plano Nacional de Educação: Proposta
da Sociedade Brasileira. Este Plano foi apresentado na forma de um
Projeto de Lei ao Congresso Nacional em 1998 pelo Deputado Ivan
Valente. Embora derrotado no parlamento, em virtude da mobilização
do FNDEP, o PNE do governo incluiu alguns poucos itens do PNE
elaborado no CONED, como a ampliação das verbas educacionais
para o setor público para 7% do PIB (meta inicial do PNE: Proposta da
Sociedade Brasileira previa 10% do PIB), medida vetada por Cardoso
em nome do pagamento da dívida.

Em 2002, a possibilidade da eleição de Lula da Silva gerou muita


expectativa entre educadores e entidades representativas dos
trabalhadores da educação. A esperança de mudanças devia-se
menos ao programa de governo, elaborado fora da esfera partidária,
por meio de uma ONG ligada a Lula da Silva, o Instituto da Cidadania,
mas ao fato de que o PT tinha relevante inserção no FNDEP e nos
CONED. Ademais, grandes referências educacionais foram
organicamente ligadas ao partido, como Paulo Freire e Florestan
Fernandes, ambos falecidos antes da chegada de Lula da Silva ao
governo (1997 e 1995, respectivamente). Alguns sindicatos
destoaram dessas expectativas, como o Andes-SN que assinalava que
as opções macroeconômicas contidas na Carta aos Brasileiros e o
arco de forças que sustentou sua eleição indicavam um porvir difícil
para a educação pública.
3. Educação no governo Lula da Silva: o mercado educador

Na Carta aos Brasileiros – um documento-compromisso elaborado em


nome de Lula da Silva poucas semanas antes das eleições de 2002
para fortalecer a confiança da alta finança e das corporações reunidas
na Câmara de Comércio Brasil-Estados Unidos, na Federação das
Indústrias do Estado de São Paulo - FIESP, na Federação Brasileira de
Bancos - FEBRABAN, entre outros grupos de interesse – Lula da Silva
afirmava que, se eleito, manteria a agenda macroeconômica em
curso no governo Cardoso, respeitando todos os contratos elaborados
no período de neoliberalismo duro. Longe de ter sido uma peça
puramente eleitoral, a Carta vem balizando as medidas de seu
governo. Com efeito, a convocação de Henrique Meirelles, ex-
presidente do Banco de Boston, para o Banco Central, de Roberto
Rodrigues para a agricultura, de Antonio Pallocci para a fazenda, junto
com o staff

das finanças do período Cardoso, confirmaram que seu governo


seguiria a mesma trilha aberta por Cardoso, embora promovendo
ajustes que fortalecessem a governabilidade, aliás, o principal motivo
que levou setores de Washington e da alta burguesia a verem com
bons olhos sua eleição e seu governo (Leher, 2003).

Já na posse do primeiro ministro da educação do novo governo,


Cristóvam Buarque, era perceptível a desenvoltura do Banco Mundial.
A concepção de que a educação superior deveria ser ampliada por
meio de educação a distância, a lógica do controle por meio da
avaliação e a adesão a agenda da OCDE/UNESCO da “educação ao
longo de toda a vida” (Relatório Jacques Dellors) sugeriam que a
agenda do CONED não teria lugar nas políticas educacionais, embora
expressasse os melhores anseios dos educadores. A reforma da
previdência dos trabalhadores do setor público (2003), objetivando
conjugar os regimes de distribuição e de capitalização e preparar o
terreno para que os novos servidores fossem deslocados basicamente
para o regime de capitalização, provocou o primeiro grande conflito
entre o novo governo e os servidores públicos, em especial da
educação, que deflagraram grande greve contra a medida.

Com o início do novo governo, a antiga unidade de ação dos


sindicatos do serviço público começou a se desfazer, situação que se
agravou na educação. Os sindicatos dirigidos pelas correntes da base
governista, em especial do PT e do PC do B, como a Confederação
Nacional dos Trabalhadores da Educação - CNTE, Confederação
Nacional dos Trabalhadores em Estabelecimentos de Ensino –
CONTEE, e parte da Federação dos Sindicatos dos Trabalhadores das
Universidades Públicas Brasileiras –FASUBRA Sindical, bem com da
direção majoritária da União Nacional dos Estudantes, rapidamente
atuaram no sentido de desconstituir o FNDEP, intento realizado com
êxito no Fórum Social Mundial (FSM) de 2005 3. Alegando que não
tinham mais acordo com determinados eixos e princípios do PNE:
Proposta da Sociedade Brasileira, as entidades dirigidas pela base do
governo se afastaram do Fórum. As tensões entre as entidades que
atuavam no Fórum se agudizaram com a política de parcerias público-
privadas na educação encampada pelo segundo ministro da
educação, Tarso Genro, e por seu Secretario Executivo, Fernando
Haddad. O Programa Universidade para Todos (ProUni) previa quase
que total isenção tributária para todas as instituições de ensino
superior privadas, incluindo, portanto, as ditas sem fins lucrativos
(comunitárias, filantrópicas e confessionais) e as explicitamente
mercantis (particulares). O ProUni foi o pomo da discórdia entre as
entidades, pois afrontava um princípio basilar do FNDEP: verbas
públicas para as escolas públicas. O operativo do governo em defesa
desse programa pode ser explicado pelo lugar que o mesmo ocuparia
nas políticas governamentais, como analisado adiante.

Mas a inflexão em direção ao setor privado e ao capital não se limitou


a essa parceria avançando, no segundo governo, a níveis dificilmente
imaginados anteriormente: a definição de que o principal interlocutor
do governo em matéria educacional seria o empresariado organizado
no movimento “Compromisso de Todos pela Educação”. A mensagem
subjacente a essas medidas é clara: os professores fracassaram e as
universidades públicas são responsáveis por isso.

3.1 Aliança com os empresários para a formação das crianças e


jovens e para a definição do que é dado a pensar na universidade

A presença empresarial na formação direta de um quarto da


população brasileira possui dimensão jamais conhecida na história
recente da educação brasileira. A incorporação da agenda
empresarial ocorre por meio do Plano de Desenvolvimento da
Educação (PDE). Este plano, embora instituído por um Decreto, na
prática revoga o PNE e institui uma miríade de iniciativas
fragmentadas. Na Exposição de Motivos do PDE o governo assume
explicitamente que sua elaboração objetiva implementar a agenda
empresarial do movimento “Compromisso Todos pela Educação”,
iniciativa que reúne os principais grupos econômicos que constituem
o bloco de poder dominante.
O PDE assume, inclusive na denominação, a agenda do
“Compromisso Todos pela Educação”, movimento lançado em 6 de
setembro de 2006, em São Paulo. Apresentado como uma iniciativa
da sociedade civil e conclamando a participação de todos os setores
sociais, esse movimento é constituído, de fato, como um aglomerado
de grupos empresariais.

3
A ruptura ocorreu na Plenária do Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública, em Porto Alegre-RS,
26 de Janeiro de 2005 – Auditório da Unafisco.
Como destacado em outro artigo4, essa investida sobre a educação
pública vem sendo efetivada por meio de entidades âncoras em que
um pequeno grupo de gestores se reveza na direção das mesmas.
Assim, por exemplo, Milú Villela, do Instituto Itaú Cultural, é
presidente do Museu de Arte Moderna de São Paulo (novembro de
2009), do Faça Parte-Instituto Brasil Voluntário e agora também do
Comitê Executivo do “Compromisso Todos pela Educação”. As
entidades que organizam essa ofensiva ocultam seu caráter
corporativo e empresarial por meio da filantropia, da
responsabilidade social das empresas e da ideologia do interesse
público. As mais relevantes são: a) o Instituto Ayrton Senna
(respaldado por corporações do setor financeiro, do setor agro-
mineral, do setor de agroquímicos, editoras interessadas na venda
de guias e manuais, provedores de telefonia, informática e internet,
engajadas no cyber-rentismo)5; b) a Fundação Roberto Marinho,
principal grupo de comunicação localizado no Brasil (e que não
publiciza seus apoiadores); c) a Fundação Victor Civita, vinculada a
um grupo econômico que, entre outras, edita uma revista que vem
difundindo que a educação é um tema técnico-gerencial (Revista
Nova Escola), apoiada pelas editoras, pelo capital financeiro, agro-
mineral, pelas corporações da área de informática etc.6; d) Grupo
Gerdau que, por meio de Jorge Gerdau Johannpeter, preside o
Movimento e que outrora foi organizador do Movimento Brasil
Competitivo (2001) que, em certo sentido foi o germe do
“Movimento Todos pela Educação” em conjunto com o Programa de
Promoção da Reforma Educacional na América Latina e no Caribe (PREAL)7, Itaú -
Social, que, valendo-se, como as demais, de isenções tributárias,
atua no setor educacional objetivando implementar as parcerias
público-privadas na educação básica por meio das Escolas Charter8.
Compõem ainda o Conselho de Governança da iniciativa outras
4
LEHER, Roberto Desafios para uma educação para além do capital. Revista Margem Esquerda,
SP: Boitempo Ed. (no prelo).
5
. Ale (combustíveis), Banco Triângulo, Bradesco Capitalização, Brasil Telecom,
Celpe, Coelba, Cosern, Credicard, Grendene, HP Brasil, Instituto Unibanco,
Instituto Vivo, Instituto Votorantim, Intel, Lenovo, LIDE - Grupo de Líderes
Empresariais / Empresários pelo Desenvolvimento Humano, Martins Distribuidora,
Microsoft Educação, Nívea, Oracle, Santa Bárbara Engenharia, Siemens, Suzano,
Vale de Rio Doce.
6
. Alfabetização Solidária, Bovespa, Cosac Naify, Editora Ática, Editora Scipione,
EDP, Fundação Bradesco, Fundação Cargill, Fundação Educar DPaschoal,
Fundação Telefônica, Gerdau, Instituto Unilever, Intel, Itautec, Microsoft, OSESP,
Rádio Bandeirantes, SESI.
7
. “As atividades do PREAL são possíveis por meio do generoso apoio da United States Agency for
International Development (USAID), do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), da GE
Foundation, da International Association for the Evaluation of Educational Achievement (IEA) e do
Banco Mundial, entre outros”. (PREAL, Boletim da Educação no Brasil, 2009)

8
. As escolas "charter" são construídas e geridas por entidades privadas,
filantrópicas, mas as matrículas e mensalidades de seus alunos são pagas pelos
Estados que são responsáveis por monitorar seu desempenho. Entre as medidas
previstas, cabe salientar a autonomia para contratar professores, elaborar
currículos próprios e mudar a carga horária.
representações do capital: Fundação Bradesco, Grupo Pão de
Açúcar, FEBRABAN, SESC, ABN Amro, Fundação Educar DPaschoal,
Faça Parte-Instituto Brasil Voluntário, Grupo Ethos, entre outros.

Também na educação superior a aliança com os representantes do


capital se verifica como axial. Não apenas a chamada burguesia de
serviços se beneficia dessa aliança, situação evidente no caso do
ProUni e do FIES, mas outras frações relacionadas com as indústrias e
com as commodities igualmente têm relevante influência na definição
do modelo de Ciência e Tecnologia do país, como é possível
depreender da análise da Lei de Inovação Tecnológica e legislação
afim9.

A lei da inovação e seus complementos estabelecem parcerias


público-privadas (PPP)10 na produção de conhecimento e nas
atividades relacionadas com a aplicação do conhecimento em
contextos produtivos. Por parte do governo a Lei prevê a aplicação de
fundos federais nas Instituições de Ciência e Tecnologia (ICT) em
projetos de “interesse comum” com as empresas para acelerar a
incorporação de tecnologias. Com a “Lei do Bem” as empresas podem
investir diretamente nas ICT com verbas públicas, por meio de
isenções tributárias (como da Contribuição Social sobre o Lucro
Líquido), objetivando a aquisição de serviços, assessoria e projetos
dirigidos aos seus fins mercantis. As empresas podem ir às compras
nos laboratórios das instituições públicas! Não é demais registrar que
os investimentos da Lei de Inovação são operacionalizados por um
órgão regulador, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Industrial,
cujo conselho deliberativo é compartilhado pelo governo e pelos
empresários.

Para que a universidade possa estabelecer parcerias com as


empresas é importante que os professores assumam um outro ethos,
caracterizado nas referidas leis como “empreendedor”. A conversão
do professor em um empreendedor não é algo espontâneo, por isso a
Lei de Inovação estabelece meios para que essa conversão aconteça.
Os principais incentivos são de natureza pecuniária. É a oportunidade
de ganhos adicionais que pode convencer os professores a se
engajarem no empreendedorismo. Por isso, a referida Lei prevê um
“adicional variável” de remuneração que pode ser na forma de “bolsa
de estímulo à inovação” ou na participação dos negócios. O inventor

9
BRASIL. Lei de Inovação Tecnológica, LEI No 10.973, de 2 de Dezembro de 2004.
Outras medidas relacionadas a esta lei: Lei 11.080/2004 (institui o Serviço Social
Autônomo denominado Agência Brasileira de Desenvolvimento Industrial – ABDI),
Lei 11.196/2005 (“dispõe sobre incentivos fiscais para a inovação tecnológica”,
“Lei do Bem”) e Lei 11.487/2007 (“altera a Lei no 11.196/05 para incluir novo
incentivo à inovação tecnológica e modificar as regras relativas à amortização
acelerada para investimentos vinculados a pesquisa e ao desenvolvimento”).
10
. Lei no 11.079, de 30 de dezembro de 2004, “institui normas gerais para
licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração
pública”. Esta lei foi insistentemente reivindicada pelo FMI, aprofundando o Plano
Diretor da Reforma do Estado de Cardoso.
ou autor de projeto, processo ou serviço poderá participar dos ganhos
econômicos auferidos pela instituição com a parceria. O horizonte
desejado é a transformação do professor em empresário. O docente
pode se afastar por até 6 anos da universidade para tentar uma
carreira empresarial e até mesmo para constituir uma empresa.
Durante o período de afastamento, é assegurado ao professor o
vencimento do cargo efetivo, acrescido das vantagens pecuniárias
permanentes estabelecidas em lei e, ainda, progressão funcional e
benefícios da seguridade.

A privatização do recurso público fica patente na medida em que


valores que deveriam ser investidos nas universidades – em
pagamento de salários a docentes e funcionários e em pesquisas –
são utilizados para financiar docentes que tentam uma colocação no
mercado como empreendedores, sem qualquer risco ou ônus para
sua carreira profissional e sem qualquer custo para as empresas. O
conhecimento produzido é o demandado pelo contratante, a saber, a
empresa que, assim, define o que é dado a pensar na pesquisa. Para
assegurar a propriedade intelectual, é vedado ao dirigente, ao criador
ou a qualquer servidor, empregado ou prestador de serviços de ICT,
divulgar, noticiar ou publicar qualquer aspecto de criações de cujo
desenvolvimento tenha participado diretamente ou tomado
conhecimento por força de suas atividades, sem antes obter expressa
autorização da ICT. Com isso, a lei admite a censura de questões
relativas à ética de pesquisa, notadamente em seres humanos e no
meio ambiente, por exemplo, proibindo a divulgação de efeitos
nocivos de determinado procedimento ou substância.

Por tudo o que foi dito sobre a inovação tecnológica é coerente a


edição do Decreto 5.205, de 14/9/2004, que regulamenta as
fundações de apoio privadas nas instituições federais, eximindo-as de
licitação, facultando-as contratar, por meio das fundações
“complementarmente pessoal não integrante dos quadros da
instituição”, bem como auferir bolsas de ensino, de pesquisa e de
extensão, inclusive para pessoal do quadro permanente. Estas
fundações institucionalizam nichos privados assegurando ao
capitalismo acadêmico um ambiente jurídico apropriado aos seus fins:
o lucro.

3.2 Programa Universidade para Todos: subsídio público para a


mercantilização

O Programa Universidade para Todos (ProUni) operacionaliza a


recomendação implícita no documento “Análise dos Gastos Sociais,
2001-2002” do Ministério da Fazenda, escrito por Marcos Lisboa e
Joaquim Levy, então dirigentes desse Ministério, e principais
operadores da política econômica atribuída a Pallocci. No documento,
os dirigentes ponderavam que as universidades públicas são muito
onerosas e elitistas e que, por isso, melhor seria alocar recursos
públicos para adquirir vagas no mercado, visto que as privadas, na
avaliação do citado documento, são notoriamente mais eficientes do
que as públicas.

O Programa criado em 2004 estabelece que o eixo da política de


ampliação das matrículas na educação superior deve estar a cargo do
setor privado, particularmente o de natureza empresarial. O ProUni é
um programa de compra de vagas nas instituições privadas por meio
da pior forma de uso das verbas públicas, as isenções tributárias,
justo a mais opaca ao controle social. Neste sentido, o ProUni
desconsidera, inclusive, a Constituição Federal que admitiu a
possibilidade de repasse de verbas públicas para as instituições
comunitárias, confessionais e “filantrópicas”, mas não para as
“particulares”, isto é, as instituições com fins lucrativos. Entretanto, o
ProUni inclui as “particulares” entre as instituições que podem se
beneficiar das isenções tributárias. Isso desmente o discurso de Tarso
Genro e de Fernando Haddad de que o objetivo do ProUni era acabar
com a farra das chamadas filantrópicas. Conforme o Censo do INEP de
2008, das 2016 instituições privadas existentes no país, 1579 têm fins
lucrativos (que pela Constituição não deveriam receber verbas
públicas) e, por isso, são as principais beneficiárias do Programa.

Outra justificativa reiterada pelo governo para o programa é o


argumento de que existem vagas ociosas nas privadas. Obviamente,
as privadas contratam docentes e mantêm infraestrutura para as
vagas efetivamente ocupadas, inexistindo a referida ociosidade. O
que o MEC denomina de vaga ociosa são as vagas proclamadas pelas
privadas em seus editais de vestibular, um número sempre
hiperdimensionado, pois estabelece uma reserva futura de vagas
para novos negócios. Tanto é fato que o ProUni nada tem a ver com a
ocupação desta falsa ociosidade: o número de vagas “ociosas” nas
privadas somente cresceu com o ProUni, passando de 42% para 50%
no período 2003 – 2006.

É importante registrar que a contrapartida das privadas às isenções


fiscais11 beneficiou imensamente o setor privado. Pelo Projeto inicial,
as contrapartidas seriam de 25% das vagas; na medida provisória nº
213, de 10 de setembro de 2004, o total de bolsas integrais caiu
vertiginosamente para 10% e, finalmente, na versão final, votada no
Congresso (Lei nº 11.096, de 13 de janeiro de 2005) em acordo com a

11
. Instrução Normativa SRF nº. 456, de 5 de outubro de 2004: Art. 1º A
instituição privada de ensino superior, com fins lucrativos ou sem fins
lucrativos não beneficente, que aderir ao Programa Universidade para Todos
(ProUni) nos termos dos arts. 5º da Medida Provisória nº. 213, de 2004, ficará
isenta, no período de vigência do termo de adesão, das seguintes
contribuições e imposto:
I - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins); II -
Contribuição para o PIS/Pasep; III - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido
(CSLL); e IV - Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ).
bancada governista, a contrapartida despencou para 4,25% de bolsas
integrais. Vitórias acachapantes dos que fazem da educação um
negócio lucrativo! Outra benesse para o setor empresarial foi a
garantia de isenções tributárias para qualquer instituição que venha
aderir ao programa, independentemente das vagas disponibilizadas.
Por isso, as privadas sempre tentam incorporar o menor número
possível de estudantes ao programa. Com efeito, o percentual de
vagas do ProUni é fortemente descendente, mostrando que, após a
vitória na redução do percentual de vagas previstas em lei, os
empresários aprenderam a burlar, com a conivência governamental,
as contrapartidas legais:

Tabela 1

Os números do ProUni precisam ser examinados detalhadamente. A


primeira entrada de estudantes via ProUni ainda contou com o
percentual de 10% de vagas com bolsas integrais; atualmente são
apenas 4,25% de bolsas integrais. A maior parte desses jovens
ingressou não em universidades, mas em escolões de baixíssima
qualidade, muitos, inclusive, farão cursos sequenciais e tecnológicos
de curta duração, modalidades aligeiradas de ensino dito superior.
Como são escolões a maior parte das matrículas está concentrada
nos cursos das áreas de humanas/sociais ou em cursos de curta
duração, como os cursos tecnológicos, justos os que, nas públicas e
privadas, possuem a maior parte dos estudantes de menor renda. Ao
contrário da publicidade largamente difundida nos meios de
comunicação, os que se dirigem ao curso de medicina são raros e,
ainda mais escassos os que vão para áreas atualmente estratégicas e
ainda com poucos profissionais, como geologia.

Tabela 2

Como é possível depreender da análise das vagas efetivamente


ocupadas pelos estudantes as isenções tributárias são muito
compensadoras para as instituições privadas, posto que as isenções,
como assinalado, são integrais para a instituição que aderiu ao
programa. Conforme relatório do TCU, as isenções tributárias foram
as seguintes:

Tabela 3

Embora a isenção seja justificada pelas bolsas disponibilizadas é


possível constatar que as bolsas (integrais e parciais) efetivamente
concedidas são em número muito mais baixo do que a propaganda
oficial faz crer. Apenas 58% foram efetivamente utilizadas até agosto
2008. A ocupação efetiva anual do programa variou de 77% para 58%
desde sua implantação. Ademais, entre os beneficiados, muitos não
podem seguir os estudos. Do total de bolsas concedidas no período
2005-1º/2008, houve uma evasão de 19,5%. O hiato entre a renúncia
de receita e o quantitativo de bolsas a serem ofertadas repercute,
obviamente, no aumento do custo médio da bolsa, pois, como
assinalado, a isenção foi pensada pelo governo de modo a favorecer
as empresas, sendo desvinculada das bolsas efetivas. Com tal
benesse, as instituições participantes do programa se desobrigam de
preencher as vagas previstas nos editais.

O referido Relatório de Auditoria Operacional do TCU (TC-


013.493/2008-4) apresenta um estudo feito pela Receita Federal
agregando todas as instituições por tipo (ditas sem fins lucrativos e
particulares) e outro documento informando o custo anual da bolsa
ProUni por mantenedora, sem identificá-las. De posse desses dados e
da renúncia fiscal obtida por cada mantenedora, a Receita elaborou a
tabela abaixo, informando que o custo médio mensal de cada bolsa
ProUni, no ano de 2006 por mantenedora, foi de elevados R$ 786,00.
O custo anual da bolsa ProUni nas mantenedoras de IES com fins
lucrativos em 2006 – R$ 5.935 – foi menos da metade do custo da
bolsa ProUni nas de IES “sem fins lucrativos beneficentes” – R$
12.515 – enquanto que o custo das sem fins lucrativos não
beneficentes ficou muito próximo do custo das beneficentes – R$
10.992. Novamente, os indicadores confirmam que o programa, longe
de ser uma contrapartida à filantropia, amplia os benefícios as
mesmas.

Tabela 4

A conclusão do TCU é precisa: “o custo de uma bolsa do ProUni para o


Estado é maior que o valor da mensalidade dos cursos em que há
bolsistas do programa. Significa dizer que, em média, se tem ‘pago’ –
indiretamente – um preço maior pelas vagas nas instituições privadas
de ensino superior do que o montante que elas efetivamente valem,
especialmente nas instituições sem fins lucrativos”(destaque TCU).
Ademais, o governo fortalece o Programa alocando mais recursos
para as bolsas recebidas pelos estudantes que frequentam cursos em
horário integral. A Lei nº. 11.180/2005 autoriza a concessão de Bolsa-
Permanência aos estudantes beneficiários do ProUni.

Em relação à propalada democratização do acesso a educação


superior promovida pelo ProUni são perceptíveis os seus limites. O
aspecto mais relevante é que os cursos, via-de-regra, são de muito
baixa qualidade, não configurando, de fato, educação superior (esses
cursos seriam melhor denominados de educação terciária, para
utilizar a nomenclatura bancomundialista e adotada pelo INEP). São
conhecidas as graves deficiências da avaliação de caráter mercantil
feita pelo ENADE. A rigor, este instrumento não pode ser utilizado
como uma referência para a análise da qualidade da educação
superior, tal sua precariedade. Entretanto, mesmo este péssimo
indicador corrobora que é o mercado que comanda a oferta das vagas
do ProUni.

Ainda conforme o mencionado relatório do TCU dos 15.876 cursos


oferecidos por meio do ProUni, 5.501 (ou 34,65% dos cursos) nunca
foram avaliados pelo ENADE. Dos 10.375 cursos que oferecem bolsas
e foram avaliados pelo ENADE, 1,7% receberam nota 1; 19% nota 2;
40,8% nota 3; 11% nota 4; 0,7% nota 5 e 17,4% ficaram sem conceito
- SC. Concretamente, 20,9% dos cursos avaliados possuem nota
menor que 3 no ENADE e apenas 11,7% ficaram com conceitos 4 e 5.

A ordem de grandeza dos recursos públicos alocados, e o inusitado


custo das mensalidades pagas pelo poder público, não assegurou o
acesso da juventude das classes populares a cursos de fato
superiores e, tampouco, ampliou o acesso na proporção anunciada de
modo ufanista na custosa campanha midiática em torno do ProUni.

As modestas metas do PNE do governo Cardoso previam 30% dos


jovens, na faixa etária de 18 a 24 anos, matriculados na educação
superior, meta que deveria ser alcançada em 2011. A estratégia de
Cardoso foi investir no crédito subsidiado para que os jovens
pudessem adquirir o chamado serviço educacional. Lula da Silva foi
mais generoso com o setor mercantil: ampliou o FIES e criou o ProUni,
mas, ainda assim, ambos não chegaram sequer a metade da meta
legal.

Das matrículas realizadas no ensino superior em 2005 e 2006, os


bolsistas do ProUni, na faixa etária de 18 a 24 anos, ocuparam
respectivamente 1,3% e 1,5%. No período 2001-2004, a taxa de
frequência líquida à educação superior evoluiu de 9% para 11,8%
(+2,8%). Entre 2005 e 2007, a taxa variou de 11,2% para 13,2% (+
2,0%). Da população de 18 a 24 anos menos de 0,3% tem acesso à
bolsa do ProUni, segundo dados da população nessa faixa etária na
Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar (Pnad/IBGE) 2006 (Relatório
TCU TC-013.493/2008-4). Cabe assinalar, ainda, que 27,5% das bolsas
do ProUni são destinadas a estudantes que já estavam matriculados
em alguma instituição de ensino superior privada.

Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior – FIES

O Fundo de Financiamento ao Estudante do Ensino Superior (FIES) é


uma outra forma de subsídio ao setor privado que, embora
independente, está cada vez mais articulado ao ProUni, pois vem
sendo utilizado para financiar, com juros subsidiados, as bolsas
parciais. O subsídio público se dá por meio do custeio, pelo Estado,
dos juros praticados no empréstimo ao estudante que são inferiores
aos de mercado. Trata-se, por conseguinte, de um subsídio implícito.

Tabela 5

Esses valores referem-se aos juros subsidiados, mas a estes é preciso


acrescentar a inadimplência, parcialmente coberta pela União. Em
2007, dos 467 mil contratos ativos, 55 mil contratos estavam em
atraso, totalizando R$ 498,5 milhões. O FIES teve uma execução de
685,5 milhões de reais em 2007. O Plano Plurianual (PPA) 2008-2011
aponta como meta do FIES atingir 700 mil beneficiários em 2011, com
100 mil novos beneficiários a cada ano, o que significa aumentar em
quase 50% o número de contratos ativos existentes em 2007. Cabe
destacar que no final do governo Cardoso, inequivocamente
comprometido com o setor privado, o FIES possuía 200 mil contratos.
A Lei 11.552 de 2007 possibilitou o financiamento pelo FIES de até
100% dos encargos para os estudantes que são bolsistas parciais do
Programa Universidade para Todos (ProUni), inclusive para os que
possuem bolsa complementar de 25% oferecidas pelas IES
participantes deste mesmo programa12, atestando a
complementaridade dos programas.

Em um contexto de enorme descompasso entre a oferta da educação


“terciária” privada e o mercado consumidor (a concentração de renda
no país não permite ampliar o chamado mercado educacional), e
atendendo ao lobby privado, atualmente amplamente engajado na
base do governo Lula da Silva, em maio de 2010 o MEC ampliou ainda
mais o programa de subsídio público às instituições privadas por meio
do FIES. Entre as principais medidas para ampliar o FIES, e que têm
repercussão nos gastos públicos, cabe citar a redução da taxa de
juros à metade (6,5% para 3,4% ao ano), o prolongamento do crédito
de 9,5 para 14,5 anos, e a instituição de mensalidades fixas,
independentemente da inflação e da taxa de juros real. Seguramente,
essas medidas aumentarão os gastos públicos para compensar a
diferença entre o empréstimo e a taxa de juros real. A expectativa do
MEC em 2010 é investir R$ 1,6 bilhão no programa, objetivando
subsidiar 200 mil novas matrículas nas privadas13.

O ProUni e o FIES estão em antípoda com os valores da esquerda. Em


primeiro lugar, porque sustentam que a educação dos jovens
trabalhadores é um serviço e, como tal, além de ser muito lucrativo,
como sublinhado anteriormente, contém os germes do projeto de
sociabilidade desejado pelo capital. Em segundo lugar, pressupõem
que para os “pobres” basta uma “educação de pobre”. Muitas
instituições que participam do ProUni não poderiam estar
12
TCU, GRUPO I – CLASSE V – Plenário TC-013.493/2008-4 (com 1 volume).
13
. Ver WEBER, D. (2010).
funcionando caso houvesse controle social sobre as privadas.
Ademais, o ProUni permite que, para os pobres, as instituições
privadas forneçam cursos seqüenciais, ou cursos ditos tecnológicos
de curta duração, conferindo, absurdamente, diplomas e, também,
oferta por meio de educação a distância14. Em terceiro lugar, o ProUni
e o FIES foram transformados nas principais estratégias do governo
para a massificação da educação superior e, por isso, legitimam o
sucateamento planejado e sistemático das universidades públicas,
visto que a renúncia fiscal do Programa tem como contrapartida a
estagnação, ou nos dois últimos anos, o crescimento quase que
vegetativo dos recursos das Federais.

3.3 Financiamento: mudanças dentro da mesma ordem de grandeza

Um estudo sistemático e exaustivo do financiamento da educação é


um objetivo muito maior do que é possível no espaço do presente
texto e é uma tarefa somente exequível a partir de trabalhos
coletivos e especializados. Os propósitos são, portanto, muito mais
modestos. Nesta seção, serão apresentados os grandes números e
algumas tendências gerais de financiamento de determinadas
subfunções da educação.

Antes de examinar os grandes indicadores, cabem algumas rápidas


considerações sobre a constituição do fundo público que, em 2005,
correspondia a 35,4% do PIB. Em países em que os tributos
privilegiam os que têm alta renda, como é o caso do Brasil, a receita
tributária do Estado provém, em grande parte, da taxação sobre o
consumo. De fato, conforme Salvador (2007), dos R$ 685,9 bilhões
arrecadados perto de 60% foi proveniente do consumo. Como o
consumo é proporcionalmente decrescente em relação ao aumento
da renda, o peso maior recai sobre os trabalhadores de menor
renda. Salvador (2007, p.83) cita estudo do IBGE (POF, 2002/2003)
que demonstra que os trabalhadores que ganham até 2 salários-
mínimos gastam 46% de sua renda em impostos indiretos. Os que
ganham mais de 30 salários gastam apenas 16% em tributos
indiretos.

A regressividade dos tributos faz com que os mais pobres paguem


mais tributos que os mais ricos. Entretanto, as verbas públicas
seguem sendo carreadas para os ricos, demonstrando o caráter
classista do Estado e do governo Lula da Silva. O gráfico abaixo
permite uma visão de conjunto da proporção dos gastos do
Executivo Federal.

14
O estudo de Stella Cecília Duarte Segenreich (2009) comprova a significativa
presença desses cursos, particularmente no Norte e Nordeste.
Gráfico 1

Cabe observar que a distribuição dos gastos públicos, por função,


comprova a permanência da política de distribuição do fundo
público em benefício do capital por meio dos juros da dívida pública
(35,57%). Se fossem consideradas as despesas com
refinanciamento da dívida esse índice chegaria a 47% do total
(Boletim da Auditoria Cidadã da Dívida, 2009). As exceções são os
gastos de pessoal e da previdência. Não casualmente, uma nova
geração de contra-reformas está em gestação no próximo governo,
objetivando o congelamento dos gastos de pessoal (PLP 549/2009) e
de uma nova (contra) reforma da previdência. A função educação
flutua em uma mesma ordem de grandeza, conhecendo um leve
acréscimo em 2008 e 2009.

Gráfico 2

Examinando mais de perto a evolução do orçamento geral da


educação e do MEC ao longo da presente década, em valores
constantes, é possível confirmar que a expansão dos recursos foi
concentrada, como uma bolha, nos anos de 2006 a 2008 (Gráfico 3),
justo o período de maior expansão econômica da década. Com o
contingenciamento realizado pelo governo federal no orçamento de
2009 em função da crise global, o MEC teve um corte de 10,6%, o
que corresponde a R$ 1,25 bilhão (Folha de São Paulo, 31/03/2009,
p. A4, citado por Pinto, 2009).

Gráfico 3

A expansão verificada foi tão modesta em ordem de grandeza que a


mesma não se refletiu na variação dos gastos em educação em
relação ao PIB (Gráfico 4). Com efeito, examinado o orçamento do
Ministério da Educação em relação ao PIB é possível constatar
empiricamente que não houve esforço adicional de verbas públicas
para a educação.

Gráfico 4
Examinado o orçamento da educação em relação ao PIB, no período
em tela, é verificável que o mesmo foi decrescente até 2005,
havendo uma leve elevação em 2006 e 2007, confirmando que a
educação não ganhou espaço nas prioridades do governo Federal.

Tabela 6

Examinando os indicadores de financiamento por subfunção torna-se


patente a reduzida ordem de grandeza de recursos para os distintos
níveis e modalidades. Em geral, houve certo acréscimo nos anos de
2006 e 2007, mas isso após drásticos contingenciamentos, como se
depreende da análise do financiamento ao ensino fundamental que
foi residual, em 2004 e 2005, ou pelo brutal rebaixamento da
educação infantil. Assim, por exemplo, nos três últimos anos do
governo Cardoso os repasses para o ensino fundamental foram da
ordem de R$ 2,33 bilhões, enquanto nos três últimos anos do primeiro
governo Lula da Silva foram menos da metade daqueles de seu
antecessor (R$ 1,17 bilhão) que, como dito, foi abertamente contra a
escola pública. Embora recursos adicionais a estes níveis
provavelmente estivessem embutidos na rubrica “Outras” despesas
prevalece a política de contenção de gastos públicos federais na
educação básica. Mesmo na educação superior os gastos do governo
Lula da Silva nos três últimos anos de seu primeiro mandato foram
apenas 5,4% superiores ao dos três últimos anos do segundo
mandato de Cardoso. No mesmo intervalo de tempo, a maior
diferença ficou por conta da educação profissional. Os recursos
alocados nesta rubrica foram 19,3% maiores no governo Lula da
Silva; entretanto, a considerar as metas de expansão já mencionadas,
é previsível um custo aluno consideravelmente menor, o que tem
inevitável relação com a qualidade. Em função da dispersão de gastos
em uma enorme miríade de programas focalizados e organizados a
partir de PPP, o maior gasto do governo Lula da Silva nos três últimos
anos de seu primeiro mandato, em comparação com os três últimos
anos do governo Cardoso (+23,7%), pouco refletiu no fortalecimento
da rede de educação pública.

A partir da consideração dos grandes números da educação é possível


examinar, com maior grau de detalhe, as duas maiores iniciativas do
governo Federal na educação superior (REUNI) e na educação básica
(FUNDEB). A escolha dessas políticas se justifica pelo fato de que a
União tem como principal atribuição a manutenção de sua rede de
educação federal, na qual tem destaque as universidades federais. O
FUNDEB, por sua vez, reorganiza todo o financiamento da educação
básica e deveria restabelecer o papel da União na equalização das
desigualdades regionais.
3.4 REUNI: universidade à bolonhesa temperada pelo capitalismo
dependente

Embora desde meados dos anos 1990 o Banco Mundial tenha


recomendado a diferenciação da educação superior pública como
fundamental para acabar com o considerado anacrônico modelo
europeu (indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extensão e
gratuidade)15, somente com o REUNI tal objetivo foi encaminhado de
modo direto e concreto.

O atrativo do REUNI, em termos midiáticos, é a criação de novas


vagas nas universidades públicas, demanda obviamente genuína em
um país em que tão somente 3% dos jovens de 18 a 24 anos chegam
a uma instituição pública. A promessa governamental de criação de
vagas nas públicas ganha força em um contexto em que o ProUni já
demonstra que os empresários não estão dispostos a aumentar as
vagas do programa. O enorme operativo publicitário em torno da
reestruturação das universidades confirma que o programa ocupa
importante lugar na agenda dita social do governo Federal.
A importância da reestruturação não se limita aos seus esperados
efeitos político-eleitorais. Encaminhado no terreno preparado pelo
Plano Diretor da Reforma do Estado de Cardoso, por meio da
metodologia dos contratos de gestão – em que o Estado se
compromete a repassar um determinado montante de recursos com a
condição de que certas metas de gestão sejam alcançadas –, o REUNI
pressupõe metas que somente podem ser compreendidas em sua
extensão, considerando os seus principais pressupostos políticos: a
política de criação de um espaço europeu de educação superior
(Processo de Bolonha) e a referência dos community colleges.

Embora originado na Europa, o modelo do Processo de Bolonha16


rapidamente foi recebido com indisfarçável entusiasmo pela UNESCO,
pelo Banco Mundial e logo pelos governos latino-americanos, como se
depreende da Declaración de la Conferencia Regional de Educación
Superior en America Latina y Caribe (4 a 6 de junho), realizada em
Cartagena de las Índias, Colômbia. A idéia chave é desmembrar a
graduação em dois ciclos, um genérico, bastante superficial, voltado
para um maior contingente de jovens, outro de natureza profissional,
direcionado para parcelas muito mais reduzidas, abrindo espaço para
as instituições privadas ocuparem o novo filão de jovens que
concluíram o primeiro ciclo, mas não encontraram vagas no segundo
15
. Ver WORLD BANK, 1995.
16
. “Processo de Bolonha”, um desdobramento do ideário neoliberal europeu
impulsionado pelo Tratado de Maastricht (1992). Lançado a partir de um encontro
realizado em Bolonha (Declaração de Bolonha, 1999), o processo é desprovido de
institucionalização, sendo completamente desregulamentado, não tem quaisquer
documentos orientadores de natureza legal, e é guiado, sobretudo, pelas
diretrizes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), do Banco Mundial, da UNESCO e das empresas educacionais.
ciclo. O modelo pressupõe a mobilidade estudantil de forma a
otimizar a ocupação do mercado educacional, favorecendo a
competitividade entre as instituições.

No Brasil, Cláudio Moura Castro e Simon Schwartzman foram


pioneiros na defesa desse modelo conjugado (Bolonha e community
colleges)17, sendo então vigorosamente criticados pelo PT, mas,
ironicamente, o modelo acabou sendo apropriado pelo MEC no
governo de Lula da Silva, no Programa de Reestruturação e Expansão
das Universidades Federais.

Para melhor compreender o alcance da reestruturação das


universidades federais encaminhada pelo governo de Lula da Silva, é
importante conhecer o contexto do decreto que regulamenta a
referida reestruturação e, ainda, os seus termos.

Contexto do Decreto 6.096/2007 (REUNI, 24/04/07): USAID de volta à


educação brasileira
O propósito de converter as universidades em organizações de ensino
terciárias18 está presente no governo de Lula da Silva desde o
relatório do Grupo de Trabalho Interministerial (2003). A idéia original
era expandir as vagas públicas basicamente por meio da educação a
distância (EaD). Esta idéia acabou perseverando e foi efetivada por
um decreto que promove a sua (des)regulamentação19, provocando
um crescimento exponencial das vagas ofertadas por meio de EaD,
como pode ser visto mais adiante.

No âmbito do MEC a proposta de uma educação terciária pode ser


encontrada no Projeto de Lei Orgânica (versão de dezembro de 2004)
que previa graduação em três anos (Art. 7) e o desmembramento da
graduação em dois ciclos, o primeiro deles de “formação geral” (Art.
21). A primeira menção explícita ao Projeto Universidade Nova (UN)20
17
. A proposta de um curso “genérico” e de curta duração foi defendida por
Cláudio Moura Castro e, mais sistematicamente, por Simon Schwartzman, ex-
presidente do IBGE, na gestão Cardoso. Ver GÓIS, 2002. Em linhas gerais, a
mesma alternativa é defendida no modelo Universidade Nova, difundida pelo
reitor da UFBa, em 2007.
18
. A expressão educação terciária foi adotada pelo Banco Mundial, a partir de
2002, objetivando caracterizar as mudanças necessárias na educação superior,
tida como um grau demasiadamente elevado para as condições dos países
dependentes. O documento de referencia dessa orientação é Banco Mundial 2002
- Construindo sociedades do conhecimento: novos desafios para a educação
terciária. Este documento introduz o deslocamento central para a passagem: de
educação superior a terciária. Ver também BARRETO & LEHER, 2008.
19
Brasil, Presidência da República. Decreto no 5622/05 – regulamenta a educação
a distância no Brasil.
20
. O projeto intitulado Universidade Nova foi apresentado em um seminário na
UFBa como se fosse de autoria de um pequeno grupo de reitores, embora, como
ficou evidente posteriormente, estivesse sendo articulado junto com o MEC. A
proposta prevê um genérico Bacharelado Interdisciplinar invertebrado
massificado, de 2 a 3 anos, no qual o estudante ganharia um diploma que o
habilitaria a seguir seus estudos, se aprovado em seleção, conforme seu perfil
pode ser encontrada na Minuta de Decreto Presidencial Plano
Universidade Nova de Reestruturação e Expansão das Universidades
Federais Brasileiras (versão de março de 2007).

Examinando o relatório Higher Education for Development – USAID


(Annual Report, 2007) é possível constatar que o entusiasmo do
governo Lula da Silva pelos community colleges estadunidenses levou
o Ministro da Educação a solicitar a USAID e a Embaixada dos EUA, no
Brasil, a constituição de uma “comissão de especialistas” objetivando
estabelecer estudos comparativos (sempre eles!) entre os community
colleges e as escolas profissionais, estudos que, muito
provavelmente, repercutiram no modelo do REUNI e, seguramente,
no desenho institucional de um dos programas de maior visibilidade
nas estratégias publicitárias do Executivo: os IFET21. Hoje, 40 anos
após os convênios e acordos MEC-USAID que impulsionaram a
chamada reforma de 1968 (Lei 5540/68), os especialistas
estadunidenses estão de volta22.

Com o chamado PAC da Educação o governo editou o Decreto


6.096/2007 (24/04/07) que “Institui o Programa de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais” (REUNI) objetivando
implementar a Universidade Nova (incisos II, III e IV do art. 2º do
decreto 6.096/2007). O Inciso II garante condições para a mobilidade
e a “harmonização” dos ciclos básicos, criando um vasto mercado
para as privadas que disputariam os excedentes do ciclo básico
minimalista; o Inciso III permite o desenho curricular previsto na UN e,
o IV, a diversificação das modalidades de graduação.

Tornando letra morta o principal termo constitucional que diz respeito


às universidades, o Artigo 207 que assegura a autonomia
universitária, o REUNI institui nas IFES um objetivo muito acalentado
por FHC, Paulo Renato de Souza e Bresser Pereira, mas frustrado pela
mobilização extraordinária dos docentes na Greve Nacional do Andes-
SN de 2001: os contratos de gestão. Na versão atual, os recursos para
a reestruturação somente são liberados após o MEC aprovar o plano
de metas da instituição que adere ao seu edital e a continuidade dos
repasses depende do cumprimento das referidas metas.

No período Cardoso, as IFES seriam as pioneiras na área educacional


da adoção da nova modalidade de organização social de direito
privado (as chamadas instituições públicas não-estatais de Bresser
Pereira). No governo Lula da Silva, em termos mais amplos, esse
objetivo vem sendo alcançado pelas parcerias público-privadas e,
mais especificamente, pelo Projeto de Fundação Estatal23 que, em sua
versão atual, inclui além dos hospitais universitários e, por extensão,
as próprias instituições de ensino superior e de C&T, e que, sendo
“vocacional”.
21
A meta proclamada é expandir a rede das 140 escolas existentes, em 2002,
para 354 escolas, em 2010, com um total de 500 mil vagas (MEC, 2009).
22
Ver http://www.hedprogram.org/Portals/0/PDFs/2007_AnnualReport.pdf, p.10,
acesso em agosto de 2008.
aprovado, institucionalizaria a mudança jurídica da universidade
pública de sua atual condição de autarquia ou de fundação pública
para fundação de direito privado: o mesmo objetivo pretendido por
Bresser Pereira.

No caso das IFES, o REUNI adianta-se ao projeto das fundações


estatais, fixando metas de desempenho a serem alcançadas (planos
de reestruturação, Art. 3o, decreto 6.096/2007), com base em duas
condicionalidades:

a) 90% de formados em relação aos ingressantes (Art. 1o, §1o),


um índice que não tem paralelo nas comparações
internacionais (OCDE: 70%, IFES: 75%), somente possível com a
implementação também na educação superior da aprovação
automática, transferências de estudantes mesmo no final do
curso, e uma agressiva política de assistência estudantil que
atualmente inexiste, e

b) a meta de relação professor/estudante que deverá passar


dos atuais 12 estudantes por docente para 18 alunos por
docente, em um prazo de cinco anos, mais do que duplicando
o número de graduandos sem a ampliação proporcional do
número de docentes. Vale lembrar que este índice expressa a
relação professor-aluno das instituições particulares mais
mercantis.

As metas são ambiciosas e estão articuladas com a UAB e os IFETs.


Através do sistema Universidade Aberta do Brasil (UAB), que se
estrutura na modalidade de educação a distância (Decreto 5.800 de
8/6/2006), e do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e
Expansão das Universidades Federais (REUNI), o governo federal se
propõe a ampliar as matrículas federais de 491 mil, em 2002, para
1,2 milhão, em 201024. Só no âmbito do REUNI pretende-se ampliar
as vagas presenciais nos cursos de graduação de 101 mil, em 2002,
para 227 mil, em 2012 (Pinto, 2009).

No caso do REUNI, o Dec. nº. 6.096 de 24/04/2007 estabelece um


limite de ampliação de 20% nos gastos de custeio e pessoal
(excluindo a folha de aposentados e pensionistas) em cinco anos. A
desproporção entre as metas e os recursos é enorme. A meta,
portanto, é de uma proporção professor-aluno equivalente a das
privadas mercantis e, inclusive, de ultrapassá-la. O MEC projeta a
relação alunos/professor de 20:1, em 2012, o que está acima do

23
. Projeto de Lei Complementar nº. 92, de 2007 – regulamenta o inciso XIX do
art. 37 da Constituição Federal, parte final, para definir as áreas de atuação
de fundações instituídas pelo poder público. Projeto de autoria do Poder
Executivo.

24
. Consultar http://reuni.mec.gov.br.
valor estipulado pelo decreto (Pinto, 2009) e ultrapassa, inclusive,
as privadas mais mercantilizadas, inviabilizando o conceito de
universidade como instituição de ensino, pesquisa e extensão.
Nesse marco somente o ensino massificado pode ser viável.

A enorme desproporção entre a expansão de vagas projetadas e os


recursos pode ser mensurada por meio do gráfico 5, que confirma
que os recursos para a expansão estão na ordem de 20% acima do
verificado em 2003. É importante lembrar que em 2003 o
orçamento já estava aviltado e que a expansão do período após
1995 tinha sido sumamente relevante, em virtude de acordo de
expansão dos reitores com o MEC. À semelhança com o REUNI,
Cardoso prometeu recursos e concursos adicionais caso os reitores
cumprissem as metas de expansão, entretanto, a contrapartida do
MEC nunca aconteceu. No período 1995-2006, o número de
estudantes de graduação cresceu 65%, os de mestrado 170% e os
de doutorado 280%, enquanto o número de novos professores
aumentou somente 20%. Como as metas do REUNI foram
estabelecidas a partir dessa expansão anterior, não surpreende,
pois, que com o REUNI, o custo aluno deverá ser reduzido de R$ 9,7
mil (conforme estudo do Tribunal de Contas da União) para R$ 5 mil,
redução da ordem de 50% que, na Europa, aconteceu em duas
décadas e que se deu a partir de um per capita muito maior e em
instituições com infraestrutura consideravelmente superior, mas
que, ainda assim, deflagrou importantes lutas estudantis e de
professores em diversos países.

Não é difícil demonstrar que as verbas previstas para o REUNI pouco


alteram esse quadro. A tabela 6 e o gráfico 5, a seguir
apresentados, indicam os enormes limites dos recursos adicionais
do programa, particularmente em função do brutal sucateamento
dos últimos governos. Como o modesto recurso está atrelado às
metas de expansão, as universidades vivem um quadro paradoxal:
novos prédios para expansão estão sendo construídos ao lado de
instalações degradadas e sucateadas para a enorme maioria dos
cursos já existentes.

Gráfico 5

O grau de estagnação dos recursos das universidades federais pode


ser melhor dimensionado se compararmos as verbas das Federais
com o orçamento das três universidades paulistas. Estas possuem
um orçamento de R$ 5,5 bilhões (2007), mais da metade do
orçamento total das 54 IFES e das novas instituições e campi que
foram criados.
Admitindo que todas apresentem planos de adesão ao REUNI, que o
MEC trabalhe com o teto de 20% e, ainda, que os 20% serão
distribuídos todos os anos ao longo do período de contrato, grosso
modo, o montante total de recursos seria de aproximadamente R$
1,12 bilhões ano, cerca de R$ 21 milhões/ano por instituição que,
com esses recursos, arcaria com a expansão da infraestrutura e
com as despesas de pessoal adicional (Art.3, inciso III).

Ademais, a fragilidade dos contratos é patente. O atendimento do


Plano de cada IFES é condicionado à capacidade orçamentária e
operacional do MEC (Art.3, §3o), o que pode confirmar um montante
inferior a 20%; assim, as universidades podem contratar docentes e
investir em infraestrutura, mas o MEC não estará obrigado a se
responsabilizar com a garantia dos recursos acordados.

Outro aspecto importante: a decisão sobre a pertinência ou não do


contrato de gestão elaborado pela IFES compete exclusivamente ao
MEC. Considerando que já se passou mais de um ano desde que as
universidades Federais apresentaram suas metas, e que as mesmas
seguem como um cuidadoso segredo é de se prever que em poucos
anos a comunidade universitária poderá se surpreender com o
tamanho do problema criado pela reestruturação, pois o orçamento
projetado para 2011 seguramente será insuficiente para custear a
expansão exigida, conforme pode ser visto adiante.

De fato, com o REUNI teremos em 2011 um orçamento para todas


as IFES (incluindo as que foram criadas no papel) de R$ 12 bilhões
(excluindo os recursos da previdência advindos da contrapartida
patronal, verbas que são puramente contábeis). Contudo, se
corrigirmos o orçamento de 2007 pela inflação projetada pelo
governo nas diretrizes orçamentárias, teríamos em 2011 um
orçamento de R$ 12,9 bilhões. Ou seja, grosso modo, o mesmo
orçamento de 2007, mas agora com um novo aumento de 90% no
número de ingressantes e de 150% de matriculados! Outro detalhe:
56% do orçamento do REUNI será de responsabilidade do próximo
governo federal.

Tabela 7

Observamos o mesmo no Programa do MEC Universidade do século


XXI. Dentro desse programa estão as principais ações relacionadas
à graduação, como a assistência estudantil, a extensão, a folha dos
trabalhadores efetivos e, desde 2008, o REUNI. É relevante observar
que, mesmo com o anunciado aumento de recursos para as IFES por
meio do REUNI, o orçamento previsto para 2009 cresceu menos do
que nos anos anteriores, confirmando que a expansão de 2006-
2008 foi excepcional, em virtude do significativo crescimento das
receitas tributárias.
Tabela 8

Também a relação do Programa com o PIB é estacionária. Em 2003,


quando o Programa era chamado “Desenvolvimento do ensino de
graduação” sua participação no PIB era de 0,43%, sendo de 0,44%
(2009) (Fiúza, 2010). A tabela 9 demonstra a previsão da
distribuição de recursos REUNI pelo MEC, ano a ano. Os recursos se
concentram no ano de 2009 e, no caso dos investimentos, são
reduzidos até inexistirem em 2012.
Tabela 9

A base material da reestruturação pretendida pelo REUNI é, como


visto, sumamente frágil e a tendência de estagnação dos recursos é
concreta, como se depreende do exame das tabelas 8 e 9. A
expansão das matrículas é real, mas em bases precárias. O número
de campi das universidades federais cresceu significativamente (115
desde 2003). Contudo, a distância entre a criação no papel e sua
efetivação é grande. A grande maioria dos novos campi funciona de
modo particularmente precário, em prédios emprestados, escolas
estaduais, com poucos docentes efetivos, lembrando a expansão
vertiginosa do período Menen na Argentina. De fato, tal expansão é
uma possibilidade que dependerá da luta fora dos marcos do REUNI.
O contrato de gestão se encerra em dois anos e a infraestrutura
física, os concursos e os investimentos ainda são incipientes. Sem
luta as universidades federais conhecerão um quadro profundamente
difícil. Novos campi, novos cursos, cursos redimensionados para
atender ao dobro dos alunos, mas sem base material e de pessoal
para dar conta dessa enorme demanda.

No que se refere à frente de luta por recursos, a aprovação da


Emenda Constitucional nº. 59, que extingue progressivamente a
Desvinculação de Receitas da União, pode ampliar a base do
financiamento desde que ocorram lutas articuladas entre os
trabalhadores da educação básica e superior públicas para exigir que
esses recursos sejam um acréscimo e não para cobrir futuros cortes
em rubricas da educação. Sem protagonismo organizado os cortes e
os contingenciamentos no orçamento serão uma dura realidade,
tendo em vista o contexto de crise estrutural e a enorme pressão do
capital para que os recursos públicos sejam utilizados no manejo da
crise.
A realização de mais de 10 mil concursos docentes é uma das
contradições positivas do REUNI. Embora longe de ter recuperado a
força de trabalho necessária para o funcionamento universitário das
IFES e, em especial, para cobrir o déficit histórico e as futuras
aposentadorias, a entrada de novos professores é, em si mesma, uma
variável importante. Muitos mestres e doutores sem os concursos
acabariam sendo forçados a vender sua força de trabalho nas
privadas, interrompendo total ou parcialmente a pesquisa e os
estudos. O problema é que na contradição existe negatividade. O
hiato entre o número de concursos e o déficit atual e futuro é e será
enorme nos próximos anos. É preciso lembrar que mais de 70% dos
atuais servidores universitários devem se aposentar nos próximos
cinco a dez anos. Outro problema é que grande parte desses
concursos foram para expansão e que, como salientado, a taxa de
expansão das matrículas é muito superior a de concursos. A
superintensificação atinge todos os docentes, novos e antigos,
notadamente os que atuam na pós-graduação stricto sensu. Muitos
desses professores estarão atuando em campi muito precários e que,
na prática, inviabilizam a pesquisa e, ainda, estarão muito
sobrecarregados com atividades didáticas e administrativas. Não é
ocioso lembrar que a expectativa do MEC era de concentrar os novos
contratos em regime de 20h ou de 40h sem dedicação exclusiva,
instituindo a docência precária, muito semelhante à existente nas
privadas. A mensagem subliminar do MEC é a de que: as
universidades podem contratar em regime de D.E., mas isso
intensificará o trabalho docente. Sem a continuidade da taxa de
expansão de vagas docentes nos próximos dez anos, as
consequências serão profundamente nefastas.

A resistência estudantil e de docentes acabou contribuindo para uma


expansão em muitos sentidos distinta da preconizada pelo MEC no
projeto da Universidade Nova. Muitos novos cursos mantiveram uma
organização curricular semelhante ou igual a dos cursos existentes e
os colegiados seguiram priorizando concursos para 40h D.E. Isso
confirma que a política governamental, a despeito do apoio das
reitorias, não se realiza nos moldes pretendidos no projeto
governamental e que as resistências podem ser fecundas se
mobilizarem mais amplamente a comunidade universitária e os
movimentos sociais e sindicais. Entretanto, seria um equívoco ignorar
que os objetivos mais gerais do REUNI foram alcançados. A relação
entre o número de professores e o de estudantes está caminhando
rapidamente para o existente nas privadas, fazendo acender o sinal
vermelho para o futuro das instituições públicas. A resistência local,
no âmbito dos cursos, segue sendo fundamental, mas sem enfrentar
os problemas estruturais da expansão logo o formato dos cursos
aligeirados se imporá como solução natural, tal a desproporção entre
a expansão e as bases materiais e de pessoal asseguradas pelo
Estado.
3.5 Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB

As críticas ao FUNDEF empreendidas por educadores, sindicatos,


entidades acadêmicas e mesmo por alguns governos estaduais e
municipais estiveram centradas na focalização do Fundo no ensino
fundamental, desorganizando os demais níveis e modalidades
(educação infantil, EJA, ensino médio) e na reduzida participação da
União em seu financiamento. Resultou dessa pressão política uma
alteração do escopo da abrangência do novo Fundo quando o FUNDEF
deixou de ter vigência. O FUNDEB abrange o ensino médio, EJA e,
após muita luta, a educação infantil, bem como a educação especial,
indígena, quilombolas e a educação profissional integrada ao ensino
médio. Entretanto, como visto a seguir, o financiamento seguiu sendo
um gargalo em virtude da reduzida participação do governo Federal
na capitalização do novo Fundo. A despeito da maior participação da
União no novo fundo, podendo chegar a 9% e, ainda, ao fato de que
os recursos do salário educação não podem entrar no cômputo das
verbas federais para o fundo, a ordem de grandeza pouco se altera. A
vigência do novo Fundo é de 14 anos, com implantação gradual,
iniciada em 1º de janeiro de 2007, alcançando a plenitude em 2009,
quando o Fundo passou a funcionar com a totalidade dos recursos
financeiros que lhes são destinados e com todo o universo de alunos
da educação básica pública presencial.

O FUNDEB não representou aumento dos recursos financeiros para


assegurar um custo aluno que assegurasse real qualidade da
educação. Ao contrário. Conforme foi divulgado no dia 20 de junho de
2007, na ocasião da sanção da lei que regulamentou o FUNDEB, o
número de estudantes atendidos pelo Fundo passou de 30 milhões
para 47 milhões, portanto, um aumento de 56,6%. Em contrapartida,
o montante do fundo passou de 35,2 bilhões para 48 bilhões, o que
significa um acréscimo de apenas 36,3%.

A participação da União ainda é muito modesta considerando o peso


desta esfera na recepção dos tributos do país. O novo fundo obriga a
União a aumentar os seus repasses para os estados e municípios de
modo significativo, em termos percentuais cerca de dez vezes mais
do que o governo Cardoso e o próprio governo Lula da Silva em seu
primeiro mandato. Entretanto, essa expansão precisa ser relativizada
pelo irrisório recurso destinado à educação básica pela União,
conforme já foi demonstrado.

De fato, quando o Estado nacional deixou de repassar R$ 75 bilhões


na última década para a educação pública, em virtude da
Desvinculação de Receitas da União e da correção insuficiente do
valor do FUNDEF, muito abaixo do previsto em lei (nos governos
Cardoso e Lula da Silva), o anúncio de que o governo pretende
ampliar progressivamente as verbas federais para a educação,
partindo de um patamar da ordem de R$ 2,3 bilhões para chegar, em
quatro anos, a R$ 5 bilhões, revela o quão longe está o governo da
prioridade social. Nos termos de Pinto (2009):
Não obstante, mesmo com a significativa ampliação dos recursos da
União no novo fundo (de R$ 249 milhões em 2006 no Fundef para
mais de R$ 5 bilhões em 2009), não se pode esquecer que esses
recursos responderão por não mais de 9% do montante total do
Fundeb. (...) Esse adicional representará, a partir de 2009, cerca de
0,12% do PIB, o que é muito pouco. Basta observar que é menos do
que a União deveria destinar ao Fundef em 2006, nos termos do
artigo 6o da Lei no 9.424/1996. Como ressalta o Relatório do TCU
referente a 2006 (TCU, 2007, p. 139), “caso fossem cumpridas as
determinações do mencionado Acórdão TCU no 1252/2005-Plenário,
o valor da complementação da União ao Fundef em 2006 superaria
os R$ 5 bilhões”.

O problema do FUNDEB não se restringe ao fato de que os recursos


são insuficientes. Sua organização não concorre para o
fortalecimento de um sistema nacional de educação público
estruturado de modo a avançar na construção da escola unitária. O
fundo não assegura igualdade no financiamento entre os estados,
visto que sua abrangência é estadual, assim, as enormes
disparidades regionais seguem existindo. Ademais, não enfrenta o
problema crucial da expansão paulatina das matrículas municipais
que passaram de 35%, em 1991, para 60% em 2006, mas que não
dispõem de receitas tributárias para arcar com esses gastos e, após
o fim do FUNDEB, em 2020, pode gerar um verdadeiro colapso na
educação básica brasileira (Pinto, 2009). O governo Lula da Silva
nada tem feito para alterar a participação da União nos gastos com
a educação básica. Embora a União retenha 60% dos tributos, já
descontadas as transferências constitucionais obrigatórias, sua
participação nos gastos com a educação básica entre 2000 e 2005
foi de modestos 6% (Castro, 2006, apud, Pinto, 2010).

4. Problemas e desafios

Os indicadores sobre renda, distribuição de empregos por setor (em


que sobressaiu o setor terciário), e perfil do desemprego, em
especial, dos jovens, bem como a persistência de elevada fração de
trabalhadores sem carteira assinada indica que a qualidade geral do
emprego segue muito precária, corroborando um dos traços mais
marcantes do capitalismo dependente: a superexploração da força de
trabalho. A continuidade desses indicadores negativos nos anos 1990
e 2000 contrasta, contudo, com os indicadores educacionais que
melhoraram no mesmo intervalo de tempo (uma tendência geral na
América Latina), particularmente na expansão do ensino médio (que
dobrou) e, com mais limites, do ensino superior. Com efeito, essa
melhoria não se refletiu de modo relevante na qualidade dos postos
de trabalho, inclusive no padrão salarial. São dois problemas
interligados a serem considerados: os postos de trabalho não estão
requerendo força de trabalho com bom nível de conhecimento e a
elevação da escolaridade não está correspondendo à elevação da
cultura científica, tecnológica, histórico-social das crianças e jovens,
em particular, das classes trabalhadoras.

De fato, muitos dos novos postos de trabalho não estão demandando


realmente elevada escolarização científica, tecnológica e histórico-
social. A escolaridade formal muitas vezes é um requisito para
garantir que o trabalhador tenha certas disposições disciplinares e
determinada sociabilidade, mas não conhecimentos sobre os
fundamentos do trabalho. A expropriação do conhecimento dos
trabalhadores é vista, antes, como positividade, tendo em vista o
grau de exploração do trabalho existente no país. No capitalismo
dependente vale a fórmula: mais expropriação, mais exploração. Isso
explica o motivo pelo qual os setores dominantes não realizaram uma
verdadeira reforma educacional no Brasil. Existe uma nefasta sinergia
entre o padrão de acumulação e a precariedade generalizada da
educação popular, a despeito dos enunciados dos movimentos
empresariais em prol da educação.

Os governos neoliberais e social-liberais negam o descaso pela


educação popular apresentando a evolução dos indicadores
numéricos da educação, em termos de anos de escolaridade, como
comprovação de seus empenhos em prol da educação do povo.
Entretanto, estes indicadores não podem ser considerados em si
mesmos como se realmente fossem avanços auto-evidentes
corroborados por números irrefutáveis. É preciso considerar as
condições em que o trabalho pedagógico está sendo realizado e as
possibilidades, por parte das crianças e jovens, de experiências
educativas realmente fecundas e, ainda, levar em consideração as
tendências históricas do avanço na escolarização. A tabela 10
permite visualizar a distribuição da população em idade ativa (PIA)
por escolarização e sexo. Os grandes números permitem uma melhor
compreensão de como está evoluindo a força de trabalho potencial no
país.

Tabela 10

Antes de analisar os indicadores da tabela cabe destacar,


preliminarmente, que o analfabetismo, embora decrescente, ainda é
extremamente alto, perto de 10% da população de 10 anos ou mais,
e que 22% da população com 15 anos ou mais são analfabetos
funcionais. Isso faz do Brasil um dos países da América Latina com os
índices mais altos de analfabetismo, sem a complexidade de ter de
alfabetizar grandes contingentes que utilizam idiomas de seus
ancestrais, como a Bolívia e o Peru, países que igualmente possuem
analfabetismo na ordem de 9,5%. No Nordeste, estes alcançam
34,4% (CEPAL/PNUD/OIT, 2008). A tabela confirma o encolhimento do
grupo com 0-4 anos de estudo, da ordem de 20%, indicando que os
mais jovens estão avançando na escolarização elementar, chegando,
em grande número, ao ensino médio que tem um crescimento muito
importante, dobrando entre 1992 e 2006. Mas estudos qualitativos
sobre esse avanço na educação básica registram muitos problemas.
Muitas dessas crianças e jovens foram beneficiados por políticas de
aprovação automática, mas não lograram conhecimentos compatíveis
com os anos de estudo informados. Em 2009, 2,8 milhões
frequentavam o ensino fundamental em programas de Educação de
Jovens e Adultos.

A PNAD 2007 atestou que a escolarização da população de 15 anos


ou mais era de 7,3 anos de estudo em média, abaixo dos oito anos
obrigatórios. O acréscimo, entre 2005 e 2007, de apenas 0,3 anos na
escolaridade média dessa população indica um porvir difícil para os
jovens trabalhadores. Entre os que vivem na zona rural a escolaridade
média é de apenas 4,5 anos. Na área rural do Nordeste este número
cai para 3,7 anos. O hiato, imenso, corrobora as conseqüências
sociais diferenciadas do desenvolvimento desigual do capitalismo.
Disparidades semelhantes ocorrem nos níveis subsequentes.
Enquanto 52,5% da população urbana têm instrução completa de
nível médio ou superior, no meio rural somente 17% alcançam esta
escolaridade.

Conforme Otaviano Helene (2010), as taxas de conclusão dos níveis


de ensino fundamental, médio e superior, que vinham em uma curva
ascendente até meados dos anos 1970, conheceram um período de
estagnação a partir da crise estrutural desta década que se agudizou
na Crise da Dívida de 1982, permanecendo assim até o início dos
anos 1990. A reestruturação neoliberal, com aprovação automática,
metas de desempenho atreladas aos vencimentos dos professores,
medidas coniventes com o rebaixamento sistemático do grau de rigor
dos níveis de ensino, levaram a uma forte expansão da taxa de
conclusão dos níveis fundamental e médio até 2000. Entretanto, as
bases sobre as quais a expansão da taxa de conclusão cresceu
começaram a ruir mais rapidamente no início da presente década,
havendo inflexão nos anos 2000, exceto para a educação superior
que seguiu aumentado até 2005 a uma taxa de 15% ao ano, caindo
para cerca de 3% ao ano entre 2005 e 2007. A exigência de uma taxa
de conclusão de 90% nas universidades federais (REUNI) é mais um
exemplo de medida gerencial para manter a taxa de conclusão
elevada, mas sem assegurar mudanças estruturais que permitam a
conclusão com real apropriação do conhecimento, pois na ótica
dominante, bastam competências básicas.

O maior obstáculo à continuidade da expansão da taxa de conclusão


da educação básica, conforme Helene (2010), foi o esgotamento dos
dispositivos de melhoria de “eficiência” sem novos aportes de
recursos. A partir de 2000, nem mesmo a admissão de uma expansão
da taxa de conclusão sem qualidade seguiu dando resultados. Ainda
hoje, 25% das crianças e jovens são eliminados do sistema escolar
antes do final do ensino fundamental. No ensino médio, quase a
metade não chega a concluí-lo.

No ensino médio, em que houve um boom de matrículas, embora


estas estejam em uma linha fortemente descendente (caindo 1,8
milhões entre 2003 e 2009), parte considerável das matrículas
regulares vem sendo ofertada no período noturno, com reduzida
carga horária de aulas, dramática falta de professores, especialmente
nas áreas das ciências da natureza, e com infraestrutura precária das
unidades escolares. Em 2009, um milhão e cem mil cursavam o
ensino médio nos programas de educação de jovens e adultos,
reconhecidamente aligeirados. Entre os jovens de 15 a 17 anos,
somente pouco mais de 30% estão cursando a série prevista (15
anos: 1o ano, 16 anos: 2o ano, 17 anos: 3o ano) e, como assinalado,
perto da metade dos estudantes acaba abandonando este nível.

Tabela 11

A rigor, caso a baixa escolaridade fosse um problema de grande


monta para a acumulação do capital no Brasil, 58% da população em
idade ativa (PIA) não teria uma escolarização que ultrapassasse o
ensino fundamental e apenas 12% da PIA teria educação pós-
secundária, a maior parte formada em cursos aligeirados de
instituições privado-mercantis de muito baixa qualidade, em cursos
de tecnologia de curta duração e em cursos por educação a distância
muito precários.

O bloco de poder constituído pelo reequilíbrio de forças provocado


pelo transformismo do PT e da CUT não deixou de ser efetivamente
dirigido pelos setores mais organicamente vinculados ao
imperialismo. Por isso, as iniciativas do governo Lula da Silva
seguiram os trilhos da política educacional do governo Cardoso, como
o apoio ao setor privado por meio de isenções tributárias, os
contratos de gestão entre municípios, estados e MEC, a avaliação
produtivista dos resultados (ENADE, ENEM, SAEB, Provinha Brasil), as
medidas focalizadas, o entusiasmo pela educação a distância, a
disjunção da formação profissional e do ensino propedêutico, o
conceito de educação rural proveniente do programa Escola Nova
colombiano.

São quinze anos de política social-liberal. A agenda de Cardoso foi


radicalizada nas isenções tributárias para o setor empresarial
(ProUni), na expansão da rede de educação tecnológica de curta
duração (agora muito semelhante aos community colleges
estadunidenses, inspirados no convênio de cooperação do MEC com a
USAID), no grau de massificação do uso da educação a distância
(Universidade Aberta do Brasil, liberalização da modalidade no setor
privado-mercantil), na expansão das matrículas das universidades
federais por meio de um contrato de gestão – o Programa de
Reestruturação das Universidades Federais – e no aprofundamento
do deslocamento do par ciência e tecnologia como pesquisa e
desenvolvimento (inovação), ressignificando a universidade como
lócus de venda de serviços de baixa relevância tecnológica e
científica.

Todo esse quadro educacional ratifica a educação minimalista para os


trabalhadores, agora denominados de pobres ou excluídos. O desafio,
como Florestan Fernandes defendeu ao longo de toda sua vida, é a
entrada na cena histórica da educação dos trabalhadores
organizados. O primeiro passo para isso é rearticular o movimento
dos educadores comprometidos com a educação pública unitária. As
lutas dos educadores estiveram muito eclipsadas pelas consignas
liberais, como a gratuidade, a laicidade e o dever do Estado. Mas
atualmente os liberais convergiram na defesa da educação
minimalista para os trabalhadores e, por isso, os educadores
comprometidos com a emancipação humana frente à expropriação e
à exploração precisam alargar o campo de alianças, inserindo a luta
pela educação pública unitária na agenda das lutas sociais mais
amplas contra a mercantilização da educação. As reformas imediatas,
imprescindíveis, não podem perder seus laços dialéticos com a
transformação profunda da sociedade para que a desmercantilização
radical da educação possa ser levada a termo. De imediato, a luta
pelo financiamento público de modo a atingir 10% do PIB na
educação pública é um eixo central. Entretanto, o financiamento tem
de ser direcionado para a construção de um sistema nacional de
educação pública unitário, organizado e dirigido pelo protagonismo
dos educadores e de conselhos sociais com ampla participação
popular.

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