UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS

INSTITUTO DE GEOCIÊNCIAS
DEPARTAMENTO DE GEOGRAFIA

FERNANDA PEIXOTO SILVA

Conflito de uso da terra e gestão no município de

Caraguatatuba - SP

CAMPINAS
2017
 ii
FERNANDA PEIXOTO SILVA

Conflito de uso da terra e gestão no município de Caraguatatuba - SP

Trabalho de Conclusão de Curso de Graduação

em Geografia pelo Instituto de Geociências da
Universidade Estadual de Campinas.

Orientadora: Prof. Dra. Regina Célia de Oliveira

CAMPINAS
2017
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Dedico aos meus pais, Zoraide e Eurípedes, que, mesmo com suas
dificuldades, contribuíram para as minhas conquistas, e,
principalmente, ao meu irmão Robson, que sempre me apoiou e
contribuiu para meus estudos, sendo a referência mais importante que
tive. Obrigada pelo carinho e pela paciência.
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AGRADECIMENTOS

Agradeço aos meus pais, Zoraide e Eurípedes, que sempre me ajudaram e

acreditaram em mim, proporcionando condições para que eu pudesse estudar.
Os mais sinceros agradecimentos ao meu irmão Robson e minha cunhada Priscila,
que juntos, desde minha infância, lutaram pela minha independência, crescimento cultural e
pensamento crítico. Obrigada por todos os filmes, músicas, partidas de xadrez e gamão.
Agradeço ao meu irmão Rodrigo, que à sua maneira, também contribuiu para que
eu chegasse até aqui.
Às minhas madrinhas Irene e Lilian, que sempre estiveram presentes na minha
vida, e compartilharam ensinamentos valiosos.
Ao meu amigo e companheiro de todas as horas, Egidio, muito obrigada pelo
carinho, paciência e apoio. A vida acadêmica se tornou menos árdua com um parceiro de
estudo. Obrigada por todas as noites de estudo, todas as viagens e todas as conversas sobre a
vida.
Agradeço a todos os professores que tive durante toda minha vida escolar e
acadêmica, vocês foram essenciais na minha formação e escolhas, espero que um dia a
sociedade os valorize o quanto vocês merecem.
Um obrigada especial à minha orientadora Regina, que tem me acompanhado há
alguns anos, sempre acrescentando à minha formação. Obrigada pela paciência, foi um prazer
ter trabalhado com você.
Obrigada à professora Cristina de Campos, que nesses dois últimos anos foi muito
acolhedora, e muito contribuiu para minha carreira acadêmica.
Aos meus queridos amigos, Wander, Vivi, Marcel e César, com quem
compartilhei momentos maravilhosos durante a graduação e muito me ajudaram, fossem
momentos difíceis ou não.
Às minhas companheiras da República Lego, que considero verdadeiras irmãs,
tornando-se minha segunda família. Aos atuais companheiros de casa da “Lagoinha”, Felipe e
Larissa. Aos meus queridos companheiros de intercâmbio no Porto: Mariana, Rodrigo, Luís e
Carlos. E a todos os amigos que fiz na República dos Franceses nesses últimos cinco anos.
Ao cursinho popular Herbert de Souza, e a todos os professores que lá me
acolheram, despertando em mim a paixão de lecionar.
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Por fim, agradeço à Unicamp e ao SAE por permitirem que eu tivesse um ensino
de qualidade, gratuito, garantindo a minha independência por meio de bolsas de estudo.
Agradeço, ainda, a oportunidade de ter estudado em Portugal, foi fundamental para minha
formação e para ampliar minha mente.
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“A cidade se encontra prostituída

Por aqueles que a usaram em busca de saída
Ilusora de pessoas de outros lugares
A cidade e sua fama vai além dos mares
No meio da esperteza internacional
A cidade até que não está tão mal
E a situação sempre mais ou menos
Sempre uns com mais e outros com menos
A cidade não pára, a cidade só cresce
O de cima sobe e o de baixo desce”

Chico Science, 1994

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RESUMO

O presente trabalho busca discutir como as novas transformações territoriais vêm

corroborando conflitos relacionados ao uso e à ocupação das zonas costeiras, tendo como área
de estudo o município de Caraguatatuba. A cidade foi escolhida por se localizar na região
litorânea no Norte do Estado de São Paulo, que mais se urbanizou nas últimas décadas. Dessa
forma, Caraguatatuba tem sido afetada com o avanço das residências secundárias de veraneio,
especulação imobiliárias e valoração da terra, contribuindo para uma segregação espacial,
onde a população de baixa renda, com limitados recursos para participar da especulação
imobiliária é obrigada a ocupar áreas de risco e/ou afastadas, o que acarreta em um problema
de planejamento e gestão pública. Assim, o trabalho também buscou discutir como é feita a
gestão no controle do uso e ocupação da terra no município de Caraguatatuba, por meio de
revisão bibliográfica e trabalho de campo. Como resultado, desse trabalho, é possível dizer
que Caraguatatuba enfrenta diversos problemas socioeconômicos gerados pelos novos
processos territoriais, como a periferização, e a dificuldade de acesso aos serviços,
infraestrutura, e saneamento pela população. A terra urbana passa a ter um valor socialmente
construído, dado pela sua localização, dimensão, topografia ou qualquer outra característica
que se julgue pertinente e faça o valor dela aumentar. Esse processo de especulação aprofunda
a segregação e contribui para a falta de moradia digna. Essa condição é agravada quando a
ocupação é feita em áreas de risco, como nas encostas da Serra do Mar, lugar naturalmente
instável por processos gravitacionais. Portanto, um planejamento e uma gestão eficiente se
mostram fundamentais na prevenção de desastres e controle do avanço urbano sobre as
escarpas da Serra do Mar.

Palavras-chave: Caraguatatuba; Movimentos gravitacionais; Planejamento e gestão urbana;

Uso da terra.
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ABSTRACT

This work seeks to discuss how the new territorial transformations are
corroborating conflicts related to the use and occupation on coastal zones, having the city of
Caraguatatuba as main study field. This city was chosen due to its location in the coastal
region on the north part of the state of São Paulo, the one which has been urbanizing the most
in the last decades. In this way, Caraguatatuba has been affected by the further of secondary
residences and summer houses, real state speculation and valuation of land, contributing to
spatial segregation in which the least wealthy people, who can not participate to this
speculation trend, have to occupy the farest regions of the city and/or inside risk areas, what
leads to a public planning and management problem. Hence, this work also aimed at
discussing about how the land use and occupation in the city of Caraguatatuba are controlled,
by means of a literature review and a fieldwork. As a result from this work, it is possible to
tell that Caraguatatuba faces several socioeconomic problems generated by the uprising
territorial procedures such as formation of peripheral neighborhoods and difficulty on the
access to public utilities. The urban lands start to have a social constructed value, given by its
location, dimensions, topography or any other characteristic that could be important to
increase its price. This speculation process deepens the social segregation and contributes to
the lack of decent housing. This condition is aggravated when risk areas are occupied as the
slopes from Serra do Mar, a naturally unstable area due to gravitational processes. Therefore,
an efficient management and planning are shown to be fundamental in the prevention of
disasters and in the control of advancements over the escarpments of Serra do Mar..

Key-words: Caraguatatuba; Gravitational movements; Urban planning and management;

Land use;
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LISTA DE FIGURAS

Figura 1 - Correntes do urbanismo no Brasil - p. 13

Figura 2 - Principais atividades nas Zonas Costeiras - p. 16
Figura 3 - Trajetória do Gerenciamento Costeiro no Brasil - p. 20
Figura 4 - Evolução da mancha urbana de Caraguatatuba entre 1973 e 2010 - p. 27
Figuras 5 e 6 - Imagens online da área urbana e da área rural oferecida pelo Global Basemap
(software ArcGIS - Novembro de 2017) – p. 29
Figura 7 - Pontos visitados no trabalho em Caraguatatuba (Nov. 2017) - p. 30
Figura 8 - Localização do município de Caraguatatuba - p. 31
Figura 9 - Evolução da população residente e domicílios entre 1980 e 2010 - p. 33
Figura 10 - Rendimentos nominais médios dos responsáveis pelos domicílios segundos
setores censitários - R$ - 2010 - p. 36
Figura 11 - Pluviograma com as médias mensais de pluviosidade (em mm) da série temporal
de 1973 a 2011 do município de Caraguatatuba - SP - p. 37
Figuras 12 e 13 - À esquerda: Manchete de jornal informa sobre deslizamento em
Caraguatatuba; À direita: Impacto dos deslizamentos em Caraguatatuba - p. 38
Figura 14 - Distribuição espacial de incidências de diarreias em dois períodos: 2005-2007 e
2008-2010 de todo município de Caraguatatuba - p. 39
Figura 15 - Estações pluviométricas automáticas em Caraguatatuba - p. 41
Figura 16 - Tricas em residência causada por deslizamento de massa (março de 2017) - p. 42
Figura 17 - Deslizamento próximo à residência (Morro da Prainha/ março de 2017)) - p. 42
Figura 18 - Adensamento urbano na linha de costa (vista do Morro Santo Antônio) - p. 44
Figura 19 - Verticalização na orla norte - p. 45
Figura 20 - Deslizamento próximo a uma área ocupada (vista do Morro Santo Antônio) - p.
46
Figura 21 - Deslizamento no Morro Santo Antônio em Caraguatatuba (Março de 2017) - p.
47
Figura 22 - Contorno norte (Caraguatatuba) e contorno sul (São Sebastião) - p. 48
Figura 23 - Ponte que compõe o novo complexo viário sob área ocupada por moradias - p. 49
Figura 24 - Túnel no contorno viária de Caraguatatuba - p. 49
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Figura 25 - Contorno viário de Caraguatatuba - p. 49

LISTA DE QUADROS E TABELAS

Quadro 1 - Estrutura da gestão costeira no Brasil – p. 22

Tabela 1 - População Total e Urbana do Brasil (em milhões de habitantes) de 1872 a 1950 -
p. 7
Tabela 2 - Crescimento populacional total, urbano e índice de urbanização do Brasil (1940-
1991) - p. 10
Tabela 3 - Total de habitantes e crescimento percentual do município de Caraguatatuba (1940
- 1980) - p. 25
Tabela 4 - Rendimento domiciliar per capita de Caraguatatuba (2010) - p. 34
Tabela 5 - Destino final do lixo em Caraguatatuba (2010) - p. 34

LISTA DE LEIS

Lei Estadual n.º 1.038/06 - Dispõe sobre a organização municipal

Lei nº 6.151/74 - Plano Nacional de Desenvolvimento (PND)
Lei nº 6.803/80 - Diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas áreas críticas de
poluição
Lei nº 6.938/81 - Política Nacional do Meio Ambiente
Lei 7.661/88 - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
Lei nº 9.985/00 - Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza
Lei 10.650/03 - Acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades
integrantes do Sisnama

LISTA DE SIGLAS

APP – Área de Preservação Permanente

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CEDEC - Coordenadoria Estadual da Defesa Civil
CEMADEN - Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais
CETESB - Companhia Ambiental do Estado de São Paulo
CNTur - Conselho Nacional de Turismo
CIRM - Comissão Interministerial dos Recursos do Mar
EMBRATUR - Empresa Brasileira do Turismo
GERCO - Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro
IBGE - Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
MMA - Ministério do Meio Ambiente
mTa - Massa Tropica Atlântica
NC – Núcleo Caraguatatuba
PAF-ZC - Plano de Ação Federal para Zona Costeira
PESM - Parque Estadual da Serra do Mar
PIB - Produto Interno Bruto
PND - Plano Nacional de Desenvolvimento
PNGC - Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PNGC II - Segundo Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro
PNMA - Política Nacional do Meio Ambiente
PNRM -Política Nacional para os Recursos do Mar
PPDC - Plano Preventivo da Defesa Civil
REC - Resumo Executivo de Caraguatatuba
SEADE - Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SIGERCO - Sistema de Gerenciamento Costeiro
SISNAMA - Sistema Nacional de Meio Ambiente
SNUC - Sistema Nacional de Unidades de Conservação
TAC - Termo de Ajustamento de Conduta
TEBAR - Terminal Almirante Barroso
UC - Unidades de Conservação
UTGCA - Unidade de Tratamento de Gás Monteiro Lobato
ZEE - Zoneamento Ecológico Econômico
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SUMÁRIO

1.INTRODUÇÃO E JUSTIFICATIVA ..................................................................................... 1

2. OBJETIVO ............................................................................................................................. 3
3. REFERENCIAL TEÓRICO ................................................................................................... 3
3.1 O processo de urbanização brasileiro ........................................................................... 3
3.2 Planejamento da zona costeira: histórico e legislação pertinentes ...................................... 15
3.3 Histórico de uso e ocupação da terra em Caraguatatuba ............................................ 24
4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ......................................................................... 28
4.1 Localização da área de estudo .................................................................................... 30
5. RESULTADO E DISCUSSÕES ......................................................................................... 33
5.1 Caracterização socioeconômica de Caraguatatuba ..................................................... 33
5.2 Conflito do uso e ocupação em Caraguatatuba .......................................................... 36
6. CONSIDERAÇÕES FINAIS .............................................................................................. 50
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................ 53
ANEXO A – Mapa de uso da terra do município de Caraguatatuba - SP ......................................... 56
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1. INTRODUÇÃO E JUSTIFICATIVA

O mundo globalizado tem passado por várias transformações ao longo das últimas
décadas em decorrência do amadurecimento do capitalismo. Existe uma constante produção e
reprodução do espaço, em que o homem vem ocupando e transformando de acordo com a
lógica capitalista. O meio urbano é o reflexo dessas novas relações, protagonizando conflitos
sociais, políticos, econômicos e ambientais.
Como exemplo, a urbanização brasileira mostra, de forma geral, a ascensão de
uma profunda desigualdade socioeconômica herdada do período colonial. Houve uma
industrialização tardia, em função dos trezentos anos de colonização, e uma exploração da
população. O país cresceu sem o devido ordenamento territorial, concentrando a população
em determinadas regiões, enquanto outras se encontravam praticamente vazias.
As cidades brasileiras, nesse contexto, surgem a partir de um processo primitivo
de vilas e exploração econômica. E passam, na década de 1930, a serem o lócus da vida
industrial, concentrando capital e mão de obra (SPOSITO, 1988). O século XX é marcado
pelo êxodo rural, uma vez que a modernização do campo e a necessidade de mão de obra na
indústria impulsionam a migração da população em direção às cidades.
O planejamento urbano surge da demanda de uma organização territorial, visto
que as cidades cresceram e se tornaram muito mais complexas. Entretanto, o planejamento
que deveria garantir a autonomia da população, considerando seus anseios, tem se mostrado
um dos agentes no processo de segregação socioespacial. Esse movimento ocorre nos países
subdesenvolvidos de forma a estabelecer uma relação hierárquica em relação aos países
desenvolvidos (SANTOS, 1999).
Diante disso, o atual cenário brasileiro revela uma taxa de urbanização elevada,
atingindo 84,36% de urbanização em 2010 (Censo 2010). O meio urbano está saturado,
enquanto existe um deficit em infraestrutura e serviços disponíveis à população, que vai
perdendo o direito à cidade.
A terra se torna mercadoria, variando de acordo com sua localização e
características. Há uma lei da oferta e procura, o que faz com que o valor da terra aumente,
fenômeno comum no litoral que possui elevados preços imobiliários, resultado do seu
potencial turístico. O que se vê, então, é um aumento de condomínios e casas de veraneio por
todo o litoral brasileiro. E, por outro lado, um aumento de habitações irregulares, afastadas
das áreas valorizadas, ocupada pela população que não pode arcar com os custos decorrentes
 2
dos novos processos socioespaciais. Assim, o avanço da especulação imobiliária e da
indústria capitalista contribuem diretamente para a segregação da população.
Enquanto discurso e prática não dialogam, existe uma população vivendo em
áreas de risco como as encostas da Serra do Mar, e também em áreas sujeitas a alagamentos.
Além disso, parte da população mais pobre não tem acesso aos serviços básicos de tratamento
de esgoto, coleta de lixo e água potável, o que a torna ainda mais vulnerável.
A zona costeira se torna lugar atrativo em decorrência das várias possibilidades de
uso. No litoral é possível encontrar atividades de pesca, exploração mineral, agricultura,
pastagem, e outras. É um ambiente valorizado, que vem sofrendo com a dificuldade em se
alinhar um discurso ambiental com o uso que se tem dado a ele.
Dessa forma, as zonas costeiras são naturalmente vulneráveis devido aos seus
ecossistemas, e as ações antrópicas vêm contribuindo para a degradação desses meios, diante
da ocupação urbana desregrada e sem planejamento (DIEGUES, 1995). Enquanto isso, as
instituições e programas ambientais não se articulam de forma eficiente para uma gestão,
planejamento ambiental e controle do avanço urbano.
Baseando-se nesses apontamentos, o município de Caraguatatuba foi escolhido
como área de estudo deste trabalho por apresentar uma urbanização intensa em relação aos
municípios vizinhos, sobretudo a partir da década de 1970, com um crescimento de 9,73% da
taxa de urbanização, enquanto São Sebastião teve um crescimento 5,15%. Entre os anos 2000
e 2010, Caraguatatuba ainda teve um acréscimo de 2,62%, enquanto Ubatuba cresceu 1,67% e
São Sebastião 2,42% (MARANDOLA JR. et al., 2013, p. 44).
Assim, o espraiamento urbano avança em direção às escarpas da Serra do Mar,
marcado por uma série de conflitos gerados pela ocupação e uso do solo. Esses conflitos se
relacionam com a abertura de rodovias, a instalação da Unidade de Tratamento de Gás
Monteiro Lobato de Caraguatatuba (UTGCA), as residências de uso sazonais, atividade
turística intensa, deslizamentos de terra e inundações.
Esses usos estão sobrecarregando o sistema costeiro, colaborando para que os
processos gravitacionais sejam mais intensos. Assim, o presente trabalho se propõe a uma
discussão inicial sobre de que forma o uso e a ocupação do solo, nos moldes capitalistas vêm
corroborando a degradação ambiental nas zonas costeiras, discutindo os aspectos que
envolvem o processo de urbanização brasileiro, o planejamento urbano e a concretização de
uma política ambiental nacional. O trabalho também faz uma reflexão em torno dos novos
 3
processos socioespaciais ocorridos nas zonas costeiras, destacando o município de
Caraguatatuba e os conflitos gerados por esses processos na cidade.

2. OBJETIVO

A zona costeira é um ambiente frágil e de usos variáveis, que, nas últimas

décadas, vem enfrentando diversos problemas ambientais em decorrência da apropriação e
reprodução capitalista do espaço geográfico. Esse processo de valoração configura a terra
como uma mercadoria com valor, culminando em um processo de segregação socioeconômica
e desdemocratização da terra.
Dessa maneira, o litoral vem sendo ocupado intensamente, principalmente pelo
seu potencial turístico. As ocupações estão avançando cada vez mais em direção às encostas
da Serra do Mar, lugar naturalmente instável a processos gravitacionais tendo em vista os
condicionantes físicos. Além disso, a ocupação afeta a biodiversidade e os ecossistemas, que
perdem lugar para as construções de condomínios e casas de veraneio. Assim, o objetivo deste
trabalho é:

● Analisar, no município de Caraguatatuba, de que forma o uso e a ocupação antrópica

vêm atuando nos novos processos territoriais, pensando na atuação dos agentes que
compõem a zona costeira.

3. REFERENCIAL TEÓRICO

3.1 O processo de urbanização brasileiro

A urbanização brasileira, diferente dos países europeus, inicia-se apenas na

segunda metade do século passado. Esse processo tardio é resultado de um longo período
colonial marcado pela exploração do território e formação de uma população, em sua maioria,
agrária. A industrialização, em linhas gerais, acompanha a história do homem e a evolução da
técnica, que está em constante transformação. Esse processo, no Brasil, alavanca a partir da
década de 1950, em decorrência de um deslocamento rural-urbano, como aponta Cunha
 4
(2005). Assim, “a urbanização é um processo, e a cidade é a forma concretizada desse
processo” (SPOSITO, 1988, p. 11).
Segundo Santos (1993, p. 22), a “expansão da agricultura e a exploração mineral
foram a base de povoamento e criação de riquezas”. E o modo de produção capitalista, em sua
maioria, foi fator chave no processo de urbanização. As cidades não são apenas um
aglomerado, mas possuem características que a diferem de uma vila – há uma diferença
social, uma divisão do trabalho e, ainda, uma complexidade de organização (SPOSITO,
1988). Essa complexidade é evidenciada na história do homem e na construção do espaço
geográfico, quando o homem busca transformar esse espaço de acordo com suas
necessidades. As cidades surgem desse processo histórico.
A partir do momento em o homem abandona o nomadismo e passa a se fixar em
certos locais, buscando “segurança, convivência, (...) e alimento” para garantir sua
subsistência, passa a ter tempo hábil para se dedicar a outras atividades, e melhorar sua
qualidade de vida. O resultado é aumento da população. (ABIKO et al., 1995, p. 7).
Ocorre, portanto, um aumento da complexidade da vida em sociedade, formação
das cidades, e a divisão do trabalho começa a mostrar-se uma estrutura em classes sociais
cada vez mais complexas: “as cidades eram espaços de dominação política, lugar da elite e
das instituições sociais urbanas” (SPOSITO, 1988, p. 25). Com o aumento da produção de
alimentos, sempre haveria a possibilidade de aumentar o tamanho das cidades, ou seja, a
cidade se tornou local de refúgio, lugar de comércio e negócios, abrigando as elites e
crescendo cada vez mais. De acordo com Singer apud Sposito (1988, p. 17):

A condição da cidade é, ao mesmo tempo, uma inovação da técnica de dominação e

na organização da produção. Ambos os aspectos do fato urbano são analiticamente
separáveis, mas, na realidade, soem ser intrinsecamente interligados. A cidade, antes
de mais nada, concentra gente num ponto do espaço

Para Sposito (1988), passada a Idade Média, cujas principais características eram
a estruturação em feudos e o caráter agrícola, há o renascimento das cidades com base no
comércio. Por volta de 1400 d. C., já havia uma grande malha de cidades nas áreas habitadas,
que eram relativamente densas. Suas bases econômicas estavam ligadas ao comércio e ao
artesanato, atividades que possibilitaram abandonar os moldes dos feudos, sobre a influência
do capitalismo. Ainda, aqui, não é possível falar em urbanidade, porque pouco se diferenciava
do campo.
 5
Cunha (2005) reforça que, a partir do século XVI, há o período das grandes
descobertas marítimas, enquanto Sposito (1988) destaca que a aliança da burguesia comercial
com o rei permitiu, nesse período, a formação dos Estados Nacionais Absolutistas, o que
propiciou novo adensamento populacional sobre a ótica de que o rei era o provedor de
segurança. Para ampliar os territórios, o rei passa a promover expedições marítimas em
função da expansão colonial e a criação de novos monopólios comerciais. Neste contexto,
Portugal se destaca, sendo a primeira nação a se lançar ao mar. Esse pioneirismo se deve a sua
condição geográfica privilegiada, uma vez que se encontra localizado em uma península no
Oceano Atlântico. Assim, os portugueses, ao procurarem por novos mercados com menos
concorrentes antigos já instalados, seguem buscando a expansão ultramarina (PRADO
JÚNIOR, 1945).
No início do século XVI, Portugal encontra novas terras inexploradas: “A ideia de
povoar não ocorre inicialmente a nenhum. É o comércio que os interessa, e daí o relativo
desprezo por estes territórios primitivos e vazios que formam a América” (PRADO JÚNIOR,
1945, p. 8). De tal forma, “durante, aproximadamente, três décadas a conquista da
colonização, os portugueses limitaram-se a exploração grosseira dos recursos naturais, em
especial o pau-brasil” (ZORRAQUINO, 2005, p. 16). Ainda que as colônias possuíssem
caráter de ponto de escoamento de riquezas extraídas, é a fixação dos colonos de forma
permanente que estabeleceu uma economia mais estável (SPOSITO, 1988).
Por muito tempo, no Brasil, perdurou-se a condição de país agrário, visto que a
colônia era essencialmente de exploração: “(...) o urbanismo é a condição moderníssima da
nossa evolução social. Toda a nossa história é a história de um povo agrícola, é a história de
uma sociedade de lavradores e pastores” (VIANNA apud SANTOS 1993, p. 19).
Holanda evidencia, que, baseado na dominação, o colonizador não buscou
aperfeiçoar a terra para morar, e sim explorá-la, deixando de plantar alicerces, planejar e
construir. O Brasil surge de um processo primitivo de vilas e exploração de suas riquezas –
caráter de colônia essencialmente agrária cuja funcionalidade foi prover riquezas à Coroa por
muito tempo. De acordo com Holanda (1995, p. 95)

Essa primazia acentuada da vida rural concorda bem com o espírito da dominação
portuguesa, que renunciou a trazer normas imperativas e absolutas, que cedeu todas
as vezes em que as conveniências imediatas aconselharam a ceder, que cuidou
menos em construir, planejar ou plantar alicerces, do que em feitorizar uma riqueza
fácil e quase ao alcance da mão.
 6
Enquanto os espanhóis alocavam-se em altitudes mais elevadas, cujo clima mais
se assemelhava ao que estavam acostumados, os portugueses não, sua colonização foi
litorânea e tropical (HOLANDA, 1995). Outro fator que impulsionou o desenvolvimento do
litoral antes do interior do país deve-se à necessidade de escoar as riquezas. Moraes (2007, p.
62-3) destaca quão discrepante é o contraste entre litoral e o interior ao analisar uma carta
geográfica do Brasil do período, o último assemelha-se a um deserto, inexplorado, conforme
vai se afastando da periferia em direção ao centro. O autor ainda afirma que a ocupação do
litoral não foi intensa, o povoamento foi, na verdade, pontual: “as áreas de adensamento
estando restritas aos centros difusores internos”. Em outras palavras, a aglomeração se dava
em volta de núcleos, que formavam as vilas, como no Nordeste, cujo epicentro seria em
Olinda e Recife, por exemplo.
De acordo com Holanda (1995, p.101) o litoral teve papel importante no processo
de escoar mercadorias extraídas da colônia:

(...) não ignorava que D. João III tinha mandado fundar colônias em país tão remoto
com o intuito de retirar proveitos para o Estado, mediante a exportação de gêneros
de procedência brasileira: sabia que os gêneros produzidos junto ao mar podiam
conduzir-se facilmente à Europa e que os do sertão, pelo contrário, demoravam a
chegar aos portos onde fossem embarcados (...).

A ocupação do litoral, nesse período, tratava-se de vilas dispostas pontualmente

pelo espaço litorâneo. Com o crescimento da população, essas vilas foram tornando-se as
principais cidades da época, como Recife, Olinda, Salvador e Rio de Janeiro. Assim, no geral,
a urbanização litorânea é processo “contemporâneo, ainda em curso na atualidade”, como
explica R. Bastide apud Moraes (2007, p. 63).

(...) é a partir do século XVIII que a urbanização se desenvolve “a casa da cidade

torna-se a residência mais importante do fazendeiro ou do senhor de engenho, que só
vai a sua propriedade rural no momento do corte e da moenda da cana”.

Porém, como aponta Santos (1993, p. 21)

Foi necessário ainda mais um século para que a urbanização atingisse sua
maturidade, no século XIX, e ainda mais um século para adquirir com as quais
conhecemos hoje.

Em 1872, apenas três capitais brasileiras contavam com mais de 100 mil
habitantes: Rio de Janeiro (274.982); Salvador (129.109) e Recife (116.671). São Paulo
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possuía, até então, uma população de 31.385 pessoas (SANTOS, 1993, p. 25). Na Tabela 1, a
seguir, verifica-se o aumento de tal contingente populacional. É perceptível, a partir da década
de quarenta, com destaque na de cinquenta, que o número de pessoas ganha expressividade,
principalmente porque o aumento populacional dado como urbano atinge em torno de 30%,
um aumento de 20% em relação às duas décadas anteriores.

Tabela 1 – População Total e Urbana do Brasil (em milhões de habitantes) de 1872 a 1950

População Total e Urbana do Brasil (em milhões de habitantes)

Pop. Total (1) Pop. Urbana (2) 2:1

1872 9,9 mais de 0,9 mais de 10%

1890 14,3 mais de 1,3 mais de 10%

1920 30,6 mais de 3,0 mais de 10%

1940 41,2 13,1 31,8%

1950 51,9 18,8 36,8%

Fonte: Geiger apud Santos, p. 23 (adaptada)

No final do século XVII, mudanças territoriais começam a aparecer, “as cidades

começam a adquirir maior importância no processo de ocupação e gestão do território
brasileiro” (MORAES, 2000, p. 404). Essas mudanças são dadas, sobretudo, pelas atividades
econômicas que imperavam na época, como o ciclo da cana-de-açúcar, do ouro e também do
café. As atividades econômicas geraram um processo de migração entre as regiões - ora se
deslocando para o Nordeste, ora para o Centro-Oeste, ora para o Sul. A fixação da população
no território é praticamente consequência do fenômeno econômico da época, que demandava
mão de obra, fazendo com que as pessoas se deslocassem em direção a esses pontos de
atração. Assim, não há precisamente um planejamento das cidades, ou o intuito de
desenvolvê-las, refletindo uma tendência das metrópoles latino-americanas, caracterizadas,
segundo Singer apud Pinheiro (2007, p. 63), por:

(...) acelerado crescimento, pelo desnível entre o fraco desenvolvimento das forças
produtivas e a acelerada concentração espacial da população, e pela formação de
uma rede urbana truncada e desarticulada, onde há concentração dos benefícios nas
regiões e cidades mais vinculadas às metrópoles externas. Portanto, ocorre enorme
desequilíbrio inter regional, urbano-rural e inter urbano, e conseqüentemente uma
acentuação do subdesenvolvimento.
 8
À vista disso, os países subdesenvolvidos possuem uma tendência de crescimento
sem o devido planejamento. Com um contingente populacional elevado e concentrado em
regiões urbanas, as cidades se expandem de forma desordenada constituindo periferias sem os
devidos serviços públicos e planejamento.
O século XIX marcou profundamente a estrutura urbana e ambiental no mundo
todo. Com o advento da inovação da técnica, há um impacto no meio urbano, sobretudo nos
problemas ambientais. Como explica Sposito (1988, p. 43-4), a Revolução Industrial, que
ocorre entre os séculos XVIII e XIX, marca a chamada Idade Contemporânea. Ainda segundo
a autora, “dado o caráter urbano da industrialização”, diferente das atividades produtivas do
campo, “as cidades tornaram-se sua base territorial, já que nelas concentram-se capital e força
de trabalho”.
No geral, pode-se falar em ascensão de uma “sociedade urbano-industrial”,
referindo-se aos seus “aspectos institucionais, culturais, psicológicos e sociais
(burocratização, cultura de massa, estratificação social e orientações da conduta
características, etc.)” (OLSON; COLE et al. apud LOPES, 2008, p. 2). O trabalho assalariado,
por sua vez, junto ao processo de acumulação e reprodução do capital, permite um novo
desenvolvimento do capitalismo, inserindo novas variáveis, como o “lucro”, por exemplo, o
qual Marx chama de “mais-valia”, que representaria a riqueza produzida pelo trabalhador e
apropriada pelo patrão (SPOSITO, 1988, p. 47). Com isso, a divisão do trabalho é
intensificada, e as atividades econômicas ficam cada vez mais dependentes das metrópoles.
As cidades mudam suas formas espaciais e a produção social: “a fábrica moderna cria a
cidade industrial” (LOPES, 2008, p. 8).
Assim, o fim do século XIX é marcado pela abolição da escravatura e uma
economia cafeeira instaurada. Além disso, uma nova mão de obra imigrante é introduzida. No
século seguinte, há uma explosão demográfica, que, segundo as autoras Vasconcelos e Gomes
(2012, p. 541), baseadas na teoria de Thompson e Landry, foi consequência do
desenvolvimento econômico e do processo de modernização das cidades, uma vez que
influenciaram diretamente nas taxas de natalidade e mortalidade. O Brasil, nesse contexto de
industrialização, transformou-se, em sua maioria, de uma sociedade rural para urbana. Essa
mudança possibilitou uma queda na mortalidade por doenças infecciosas e parasitárias e um
aumento de doenças referentes à vida urbana, como aquelas causadas por estresse e
sedentarismo (VASCONCELOS; GOMES, 2012).
 9
A década de 1920, de acordo com Cano (2012), representa um período de
transição econômica e social no Brasil, passando de um modelo primário de exportação para
um padrão de acumulação. Dessa forma, entre os anos de 1910 e 1919, há uma queda nas
economias regionais não cafeeiras, exceto a do Rio de Janeira, já estagnada desde o início do
século. Como resultado, há uma diversificação da economia, principalmente na Região
Sudeste, e na cidade de São Paulo, cuja concentração industrial possibilitou uma disparada na
economia em relação às outras regiões do país. Além disso, o governo desenvolvimentista
instaurado nesse período também contribuiu com essa industrialização, investindo
maciçamente na indústria nacional, segundo Singer apud Pinheiro (2007, p. 64) através de:

fixação de taxas favorecidas de câmbio pelo Estado; crédito estatal a juros baixos ou
negativos; subsídios; isenções fiscais; custo da mão-de-obra subsidiado
indiretamente mediante fornecimento de serviços sociais (saúde, educação,
alimentação, habitação, seguro social); serviços de infra-estrutura (transporte,
energia, água, esgotos, comunicações) fornecidos a preços subvencionados.

Esse período é marcado por um aumento do conservadorismo das elites, visto que
a nova complexidade trazida pela crescente industrialização obrigou o Estado a se fortalecer
institucionalmente, aumentando a repressão na medida em que os movimentos
reivindicatórios e revolucionários também aumentavam.
Em paralelo, o café teve grande valorização, principalmente entre os anos de
1918-19 e 1924-26, fazendo com que a capacidade produtiva aumentasse, gerando muito
lucro ao Governo Federal (CANO, 2012). Investimentos foram feitos a fim de escoar essa
mercadoria, “as trilhas e caminhos foram progressivamente substituídos pelas estradas de
ferro”, que aumentaram consideravelmente neste período. As inovações tecnológicas foram
fundamentais, pois permitiram uma circulação de bens, pessoas e informações cada vez mais
rápida através do espaço (DIAS, 1995, p. 142).
Em 1920, o Brasil contava com uma população de 27,5 milhões de habitantes e
possuía 74 cidades com mais de 20 mil habitantes. No entanto, 58,3% dessas cidades se
encontravam na Região Sudeste, o que indica acentuada concentração urbana em apenas uma
região (BRITO, 2006).
Segundo Cano (2012), a década de 1930, sob influência da Grande Depressão de
1929 e a queda da bolsa de Nova York, marca uma revolução política no Brasil, conhecida
como a Revolução de 30. Uma das principais consequências é a instauração de um golpe de
 10
Estado por Getúlio Vargas, que assume o poder do país. O governo Vargas impulsiona o
fortalecimento de uma sociedade urbano-industrial mediante intervenção estatal (OLIVEIRA,
1971 apud BONDUKI, 1994, p. 711), atraindo os trabalhadores rurais em grande escala para
a cidade (CANO, 2012).
Para Santos (1993, p. 32), a partir das décadas de 1940 e 1950, “é a lógica da
industrialização que prevalece”. Há uma expansão do consumo de forma bem diversificada, e
“a partir daí, uma urbanização cada vez mais envolvente e mais presente no território dá-se
com o crescimento demográfico sustentado das cidades médias e maiores (...)”. A seguir, na
Tabela 2, é possível acompanhar a dimensão desse crescimento demográfico.

Tabela 2 – Crescimento populacional total, urbano e índice de urbanização do Brasil (1940-

1991)
Brasil
População População
Índice de urbanização
Total urbana
1940 41.326.000 10.891.000 26,35
1950 51.944.000 18.7833.000 36,16
1960 70.191.000 31.956.000 45,80
1970 93.139.000 52.905.000 56,80
1980 119.099.000 82.013.000 68,86
1991 150.400.000 115.700.000 77,13
Fonte: Santos, 1993, p. 32 (adaptada)

Assim, ao observar a Tabela 2, verifica-se que o crescimento populacional, a

partir dos anos de 1940, começa a se elevar, pois reflete o efeito da industrialização,
fomentada pelo governo desde a década de 1930, e também dos cuidados básicos com a
saúde, que possibilitaram maior longevidade na vida da população.
Ainda segundo a Tabela 2, há um rápido crescimento populacional a cada década,
principalmente a partir dos anos de 1950, com um índice de urbanização de 36,16%. Nas
décadas seguintes, os índices de urbanização aumentam de modo considerável, chegando a
77% de área urbanizada no ano de 1991. Na década de 1970, a urbanização ultrapassa os
50%, o que indica que a sociedade brasileira se tornou predominantemente urbana.
Santos (1993), afirma que há uma reconstrução do espaço após a Segunda Guerra
Mundial em 1945, nesse período se inicia o processo de ligamento das estradas de ferro – até
então desconectadas em boa parte do país, conectando regiões e iniciando o desenvolvimento
e a integração do Brasil. Ainda segundo o autor, foi a partir do golpe de Estado dos militares,
em 1964, que novas políticas foram implementadas, inúmeros programas de integração do
 11
território foram propostos, desde a “Marcha para o Oeste”, passando pelo “Plano de
Integração Regional”, até a construção de rodovias que ligariam áreas mais distantes, como a
Amazônia e a Região Nordeste.
Assim, é a partir da segunda metade do século XX que há constituição de uma
rede densa e de fluxo contínuo de pessoas, materiais e informações, segundo Dias (1995, p.
148):

Os fluxos, de todo tipo — das mercadorias às informações pressupõem a existência

das redes. A primeira propriedade das redes é a conexidade — qualidade de conexo
—, que tem ou em que há conexão, ligação. Os nós das redes são assim lugares de
conexões, lugares de poder e de referência, como sugere RAFFESTIN.

As novas formas espaciais passam a ter configurações diferentes, e desempenham

papéis de acordo com suas funcionalidades. Passam a existir os lugares “centrais” e
“periféricos”, ou seja, os lugares começam a estabelecer uma hierarquia e especificidades
econômicas. Cada rede situa-se em muitas outras redes, e cada uma desempenha funções
diferentes no mundo globalizado, mostrando uma enorme complexidade na dinâmica do
território (CORRÊA, 2012).
O Estado, além de desenvolver a indústria e de aumentar o adensamento das
redes, permitiu também que houvesse uma expansão das fronteiras produtivas, incorporando
novas terras e novos produtos ao mercado. Essa expansão da produção permite que se criem
eixos de desenvolvimento regionais, segundo Silva apud Schallenberger e Schneider (2010, p.
205):

A incorporação de novas fronteiras agrícolas ao contexto socioeconômico nacional

desempenhou três funções básicas. No plano econômico, possibilitava a produção de
gêneros alimentícios básicos. No plano social, representava uma orientação para os
fluxos migratórios, sendo o lócus da recriação da pequena produção e, no plano
político, era a válvula de escape de tensões sociais geradas no campo .

Uma das articulações do governo pós-crise de 30 foi o incentivo à produção

agrícola diversificada, introduzindo uma economia de base forte, tanto na indústria como no
campo. Com o auxílio da inovação tecnológica foi possível a modernização da agricultura e a
produção em larga escala, além da modernização do território: “e para o capital, a
modernização do território, ou melhor, a adequação dele para obtenção de fluxos deve ser
constante” (MATOS; PESSÔA, 2011, p. 292).
 12
Essas mudanças na estrutura provocam novo crescimento urbano, principalmente
devido à industrialização e à modernização dos meios de produção, que provocaram grande
fluxo de migração interna. Carvalho (2004, p.05) destaca que:

Entre 1940 e 1970 o Brasil experimentou um processo de rápido incremento

demográfico, em virtude de seu alto crescimento vegetativo, não tendo as migrações
internacionais exercido papel significativo. No período, a população passou de 41
para 93 milhões de pessoas, com taxa média de crescimento de 2,8% ao ano. Houve,
inclusive, um aumento do ritmo de crescimento entre a década de quarenta e as duas
seguintes, quando a taxa média anual passou de 2,4% para 3,0% e 2,9%,
respectivamente.

Dessa forma, em 1970, a população brasileira chega a um índice de urbanização

de cerca de 56%. A partir dessa década, há uma expansão dos centros urbanos e emergência
de nova configuração espacial sob o modelo de regiões metropolitanas (BRITO, 2006, p.
223). O êxodo rural é ainda forte no país: “Somente entre 1960 e o final dos anos 1980,
estima-se que saíram do campo em direção às cidades quase 43 milhões de pessoas, incluído o
efeito indireto da migração, ou seja, os filhos tidos pelos migrantes rurais nas cidades”
(CARVALHO, 2004, p. 223).
Após 1930 já é possível falar em planejamento do território, para Villaça (1999), é
nesse período que há uma expressão no quesito urbanístico, muitas vezes, com base em
modelos europeus cujos projetos buscavam o melhoramento e embelezamento das cidades,
como construções de avenidas e edifícios, por exemplo.
Ainda segundo o autor, nas décadas seguintes, há um declínio desses projetos de
embelezamento das cidades, muito pelo fato da classe dominante assumir cargos de poder. O
que se vê, então, é a troca da cidade “bela” pela cidade “eficiente”, passando a se investir em
infraestrutura (Figura 1). Essas correntes, de forma geral, vão influenciar os principais
projetos no país.
 13

Figura 1 - Correntes do urbanismo no Brasil

Fonte: Villaça (1999) apud Dumont (2014).

Para Santos (1999), seria o planejamento ferramenta importante para a gestão do

território e de sua autonomia, considerando os anseios da população que compõe o espaço.
Contudo, o que se viu ao longo das décadas passadas foi um profundo movimento de
segregação socioespacial. Esse fenômeno é verificado nos países subdesenvolvidos,
principalmente nas metrópoles, a partir dessa relação entre centro e periferia.
Atualmente, o Brasil apresenta uma taxa de urbanização que gira em torno de
80% (Censo 2010), e o panorama geral são cidades abarrotadas de pessoas, grande parte da
população com baixos salários, morando em porções mais afastadas, quando não em
condições precárias, como as favelas. Há uma “intensa relação de desigualdade social,
segregação territorial e meio ambiente”. No fim do século XX, a “imagem das cidades
brasileiras parece estar associada à violência, poluição das águas e do ar, criança
desamparada, tráfego caótico, enchentes, entre outros inúmeros males”. É também a
dificuldade de acesso a serviços e à infraestrutura urbana o maior causador da segregação
socioespacial, somada à violência, à falta de emprego, à discriminação racial e de gênero, à
dificuldade em se alcançar a justiça, e assim por diante. Devido à falta de alternativa
habitacional, há uma dinâmica de ocupação ilegal, até mesmo em áreas de risco, como
encostas de serras, mananciais e áreas de preservação ambiental (MARICATO, 2003, p. 151-
2).
A Constituição Federal de 1988 traz medidas para contrabalançar os problemas
socioeconômicos gerados pela urbanidade, uma das discussões faz-se em volta do
entendimento de função social da propriedade. A Constituição prevê como direito garantia à
 14
propriedade (CF, Art. 5º, XXII) com função social (CF, Art. 5º, XXIII). Outro ponto a ser
destacado na Constituição é a obrigatoriedade de um Plano Diretor em todas as cidades com
mais de 20 mil habitantes. O Plano Diretor passou a ser “o instrumento que define se a
propriedade urbana está ou não cumprindo sua função social” (VILLAÇA, 1999, p. 223).
No entanto, os conjuntos habitacionais populares são amplamente criticados
devido a sua má localização, além de, muitas vezes, serem de baixa qualidade, promovendo
segregação territorial e/ou social, produção de moradia informal, extensão horizontal urbana e
insustentabilidade. A função social da propriedade, prevista na Constituição Federal de 1988,
nasce dessas críticas. Outro marco no planejamento urbano é a criação do Estatuto das
Cidades, de 2001, que, segundo a autora, é tido como um exemplo para o mundo, na medida
em que ele “restringe e limita o direito de propriedade, subordinando-o ao ‘bem coletivo’ e ao
‘interesse social”’ (MARICATO, 2012, p. 70).
O Ministério das Cidades, criado em 2003, por sua vez, tem como algumas de
suas competências: política de desenvolvimento urbano; políticas setoriais de habitação,
saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito; política de subsídio à habitação popular;
participação na formulação das diretrizes gerais para conservação dos sistemas urbanos de
água, bem como para a adoção de bacias hidrográficas como unidades básicas do
planejamento e gestão do saneamento (MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2016). Em outras
palavras, é responsabilidade do Ministério das Cidades o planejamento e a gestão dos
municípios brasileiros, bem como a elaboração de projetos e políticas públicas que beneficiem
a sociedade.
No entanto, as últimas décadas vêm marcando um avanço da especulação
imobiliária e agravo no processo de segregação da população mais pobre. Segundo Rodrigues
(1988, p. 19), a terra urbana é dada como uma “mercadoria sem valor, cujo preço é definido
pelas regras de valorização do capital”. Segue, portanto, uma lei de oferta e procura, e os
preços se diferenciam pela localização; pela dimensão; pela topografia; e pela cidade em que
está localizada. Tal como Brasília, em que a autora questiona o fato de existir um preço maior
em determinadas quadras no Plano Piloto, com o intuito de “dosar” as diferenças sociais e de
renda. Isto é, a população mais pobre está impossibilitada de morar no Plano Piloto, sendo
obrigada a se deslocar para a periferia. Segundo Rodrigues (1988, p.22):

(...) os que precisam usufruir de uma “cidade com serviços e equipamentos

públicos” - aqueles que têm baixos salários – compram lotes/casas em áreas
 15
distantes, onde o preço é mais baixo. Gastam um tempo elevado – de duas a três
horas – em deslocamento casa/trabalho/casa. (...) constroem suas casas nos fins-de-
semana, organizam-se para obter serviços públicos necessários à sobrevivência e
assim, através do seu trabalho, conseguem obter “melhorias” (...) aumentando ao
mesmo tempo o preço da terra, que beneficiará os proprietários de terras vazias. (...)
Muitas vezes, quando a valorização do lugar faz aumentar em demasia o preço da
terra e os impostos, parte dos que lutaram por esta transformação são, pela
impossibilidade de pagar estas taxas, “empurrados” para mais longe (...).

Nesse contexto, o litoral apresenta-se como agente fragilizado diante desse

processo de urbanização e valoração da terra. Além disso, possui uma particularidade
especial: seu potencial turístico. Há uma dificuldade em se alinhar uma economia voltada ao
turismo e, ao mesmo tempo, minimizar a degradação ambiental decorrente desse processo,
bem como o avanço das áreas urbanas. O litoral, que por muito tempo limitou-se a uma
urbanização concentrada nas grandes cidades que ali se encontravam, enfrenta agora um
processo recente e intenso de urbanização. Segundo Moraes (2007, p. 21), cerca de dois terços
da humanidade vive em zonas costeiras. Várias das grandes metrópoles brasileiras estão à
beira-mar, abrigando “um contingente populacional denso e concentrado”, além de portos e
instalações industriais.
É possível dizer que há um impasse entre o homem e o meio ambiente. Para
Diegues (1995, p. 113), dentro das áreas mais sensíveis, que o ser humano modifica, estão as
regiões costeiras, devido aos ecossistemas que ali se encontram. Ainda segundo o autor, “uma
ocupação urbana desregrada e sem planejamento vem colocando em risco os ecossistemas
costeiros e as sociedades neles estabelecidas”.
Dessa maneira, é necessária uma avaliação histórica do planejamento de zonas
costeiras do Brasil, e uma análise de como o discurso das esferas envolvidas no planejamento
ambiental tem se colocado frente à intensa urbanização e evolução dos atuais problemas
ambientais litorâneos.

3.2 Planejamento da zona costeira: histórico e legislação pertinentes

Há muitas definições entre os autores para zona costeira, neste trabalho será
adotada a definição de Moraes (2007), que considera a zona costeira um ambiente de
diferentes usos, mais que a interação do meio terrestre, marinho e atmosférico, como pode ser
visto na Figura 2.
 16

Figura 2 - Principais atividades nas Zonas Costeiras

Fonte: Gruber et al., 2003. p. 84

Dessa forma, segundo Moraes (2007, p.31), o litoral pode ser definido como:

(...) uma zona de usos múltiplos, pois em sua extensão é possível encontrar
variadíssimas formas de ocupação do solo e a manifestação das mais diferentes
atividades humanas. Defronta-se a zona costeira do Brasil, desde a presença de
tribos coletoras quase isoladas a plantas industriais de última geração, desde
comunidades vivendo em gêneros de vida tradicionais até metrópoles dotadas de
toda modernidade que lhes caracteriza. Enfim, trata-se de um universo marcado pela
diversidade e convivência de padrões díspares. Isto redunda em uma alta
conflituosidade potencial do uso do solo, onde o papel do planejamento adquire
maior relevo.
 17

Segundo o Ministério do Meio Ambiente (2017), as zonas costeiras representam

um dos maiores desafios para a gestão ambiental do país, devido à extensão do litoral e das
formações físico-bióticas extremamente diversificadas. Tal como explica Diegues (1995), as
zonas costeiras apresentam ecossistemas extremamente produtivos, como os ecossistemas
estuarinos, de manguezais, recifes de corais, planícies inundáveis. Além disso, são fontes de
renda para uma parcela da população da região, que se beneficiam da pesca, do plantio e da
coleta de moluscos e crustáceos, por exemplo.
Dessa maneira, Moraes (2007), afirma que a preocupação do governo brasileiro
com os recursos marítimos e espaços costeiros surge apenas na década de 1970, paralelamente
a uma discussão ambiental no planejamento estatal realizado no país. Assim, primeiras
instituições criadas foram: 1) Secretaria Especial do Meio Ambiente da Presidência (1973); 2)
Comissão Interministerial dos Recursos do Mar - CIRM (1974). O CIRM também funcionava
como organismo de assessoria direta da Presidência da República, embora a Secretaria e a
Comissão trabalharem de forma desarticulada ao definir diretrizes e políticas de atuação.
A partir da criação da Secretaria Especial do Meio Ambiente da Presidência e da
Comissão Interministerial dos Recursos do Mar, surgem a “Política Nacional de Recursos do
Mar”, de 1980, e a “Política Nacional de Meio Ambiente”, de 1981. A primeira busca
minimizar o enfoque ambiental com sua visão do manejo dos recursos marítimos sob uma
ótica essencialmente utilitarista. Já a segunda não prioriza os ambientes costeiros e marítimos.
No entanto, é devido à existência dessas legislações e suas diretrizes de atuação que foi
possível construir um patamar sob o qual é construído o “Programa Nacional de
Gerenciamento Costeiro”, estabelecendo um diálogo entre ambos (MORAES, 2007, p. 102).
Diante do discurso ambiental que começa a inflar no país, a Lei nº 6.803, de 1980,
estabelece diretrizes de controle da poluição industrial e proposta de zoneamento industrial,
definindo zonas de uso predominantemente industrial e de uso diversificado. Sob a mesma
prerrogativa da lei anterior, a Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, definiu os princípios da
Política Nacional do Meio Ambiente, e instituiu a criação do “Sistema Nacional de Meio
Ambiente (SISNAMA), estruturado em vários órgãos, com o propósito de realizar ações
integradas em prol do meio ambiente”. Foi a primeira vez que se falou em planejamento
territorial baseado na legislação ambiental. (FREIRIA, 2015, p. 14-6).
 18
Em 1982 é criada a “Subcomissão de Gerenciamento Costeiro”, alocada ao
Ministério da Marinha, que iria organizar, no ano seguinte, o Seminário Internacional de
Gerenciamento Costeiro, no Rio de Janeiro, e envolver as Universidades no debate ambiental.
O II Simpósio Brasileiro sobre Recursos do Mar, de 1984, trouxe, por sua vez, várias
proposições sobre a temática ambiental. Durante o Simpósio, foi proposto criar um programa
de zoneamento de toda a zona costeira; definir qual faixa seria atribuída à zona costeira; e
iniciar uma produção cartográfica em escala 1:100.000, cobrindo toda a extensão litorânea.
Em 1987, a CIRM cria o Programa Nacional de Gerenciamento Costeiro (GERCO),
“especificando a metodologia de zoneamento e o modelo institucional para sua aplicação”
(MORAES, 2007, 103).
A consolidação de uma base legal para o planejamento ambiental vem com a
Constituição Federal de 1988, em seu artigo 225, em que zona costeira é definida como
patrimônio nacional, merecendo atenção especial do poder público em relação à ocupação e
ao uso dos recursos naturais, bem como à sua preservação (MINISTÉRIO DO MEIO
AMBIENTE, 2017). A Constituição também estabelece um modelo de gestão coordenada
fundamentalmente pela União, que faria a gestão e a supervisão na implantação de planos e
programas. Segundo Moraes (2007, p. 90) a partir desse momento:

O universo de contratos se abre, (...) envolvendo, além dos governos estaduais e

municipais, as universidades e os centros de pesquisa, a comunidade acadêmica, e as
entidades do setor produtivo, as organizações não governamentais, e as comunidades
atingidas pelos programas.

O Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (PNGC) é instaurado pela Lei

7.661, de 1988, passando a integrar a Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA) e a
Política Nacional para os Recursos do Mar (PNRM) (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE,
2017). Seu propósito é constituir toda a base legal e fundamental do planejamento costeiro no
Brasil, enquanto a coordenação federal dessas instituições passa a ser feita por órgãos
ambientais da União, como o Ministério do Meio Ambiente (chamado SEMAM na época)
(MORAES, 2007). Segundo Moraes (2007, p. 104), o primeiro PNGC previa três
instrumentos de ação:
 19
1. A Criação de um Sistema Nacional de informação do Gerenciamento Costeiro
(SIGERCO), composto de bancos de dados georreferenciado e da constituição
de um rede online articulando todos os dezessete estados litorâneos.
2. Implementação de um programa de zoneamento da zona costeira, executando de
forma descentralizada por órgãos de meio ambiente estaduais, coordenados pelo
governo federal.
3. A elaboração, também descentralizada e participativa, de planos de gestão e
programas de monitoramento para uma atuação mais localizada em áreas
críticas ou de alta relevância ambiental na zona costeira.

Ainda segundo o mesmo autor, em 1992 resolveu-se avaliar o trabalho

desenvolvido e os resultados obtidos. Esse levantamento foi fundamental para uma revisão
metodológica e para a proposta do segundo PGC. Os principais problemas apontados foram:
confusão quanto aos objetivos e finalidades do programa; atividades de coordenação pouco
definidas, deixando a esfera federal sem função clara no organograma; metodologia de
zoneamento rígida e de atuação em realidades bastante variadas; zoneamento de alto custo;
execução e obtenção de resultados lentas, incompatível com a evolução da ocupação costeira.
Em resposta às críticas, em 1997 foi apresentada a segunda versão do Plano
Nacional de Gerenciamento Costeiro, o PNGC II, na resolução 005 da CIRM, cuja versão
ainda está em vigor. No ano de 2004 é publicado o Decreto nº 5.300, que vai regulamentar a
Lei do Gerenciamento Costeiro e definir critérios para gestão da orla marítima (MINISTÉRIO
DO MEIO AMBIENTE, 2017).
No segundo PNGC foram propostas as seguintes medidas: estabeleceu-se que o
PNGC buscaria “planejar e acompanhar o processo de ocupação da zona costeira,
disciplinando os usos do solo com a definição de áreas de preservação”, bem como áreas para
exploração planejada e sustentável dos recursos litorâneos. A metodologia do zoneamento foi
a que mais sofreu alteração (o primeiro princípio buscava tornar a ação mais rápida e ágil,
enquanto o segundo propôs a contemplação da diversidade de situações, permitindo
adaptações do roteiro metodológico) (MORAES, 2007, p. 105-6).
Além dos planos e diretrizes voltados especificamente para a gestão costeira, há
outros instrumentos utilizados para essa região, como as Políticas de Recursos Hídricos,
Resíduos Sólidos, Saneamento; e a legislação sobre Patrimônio da União e o Estatuto das
Cidades. Todas essas instituições, leis e diretrizes são parte dos marcos legais do
Gerenciamento Costeiro (Figura 3), e “vêm reforçando a necessidade de gerenciar, de forma
 20
integrada e participativa, as ações antrópicas na zona costeira e sua compatibilização com o
meio ambiente” (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2017).

Figura 3 - Trajetória do Gerenciamento Costeiro no Brasil

Fonte: Ministério do Meio Ambiente (adaptada)

Atualmente, cerca de 40 anos após as primeiras discussões sobre a gestão da zona

costeira, o litoral enfrenta diversos problemas relacionados ao uso e à ocupação do solo. A
urbanização intensa, ocorrida nas últimas décadas, vem agravando antigas áreas de risco e
contribuindo para a criação de outras, “já que a expansão urbana, sem o devido ajuste aos
sistemas biofísicos, tenda a avançar sobre áreas frágeis como encostas e fundos de vale”
(MARANDOLA JR. et al., 2013, p. 38).
Esse fenômeno é resultado da particularização do litoral - por uma apropriação
cultural que o identifica como espaço de lazer (MORAES, 2007). Atualmente, “muitas áreas
litorâneas respondem a uma lógica alheia ao lugar, ligada não mais ao mercado externo, mas
ao turismo e à especulação imobiliária” (PANIZZA et al., 2009, p. 8). Esse processo é
lembrado na literatura por ser recente e também, muitas vezes, rápido e sem planejamento.
 21
A zona costeira é uma fração específica do território, com um amplo conjunto
de características geográficas próprias. Esse espaço é qualificado como raro diante de suas
especificidades, que irá resultar no aumento de seu valor em detrimento da hinterlândia
(MORAES, 2007). Para Panizza et al, (2009, p.11):

No extenso litoral brasileiro, do estado do Rio Grande do Sul até o Ceará, observa-se
atualmente “vastas extensões continuamente ocupadas”, dentro das quais se
encontram importantes aglomerações urbanas, contrastando com “vastas porções
escassamente povoadas”.

Dessa forma, o planejamento torna-se ferramenta importante no controle do

avanço urbano e dos impactos ambientais, enquanto as instituições, apesar de possuírem suas
dificuldades, tornam-se essenciais na distribuição de “papéis”, estabelecendo compromissos e
critérios de ação partilhados entre os diferentes atores da zona costeira, coordenados entre as
diversas esferas federativas e a sociedade (MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE, 2017).
Moraes (2007, p. 27) salienta que através do planejamento, busca-se:

(...) orientar as tendências presentes, direcionando-as para padrões sustentáveis de uso

ou estimulando a devastação. E, pela gestão, os agentes estatais buscam mediar ou
intervir nos conflitos de uso existentes, apoiando o estabelecimento de consensos
possíveis ou intercedendo por uma das partes, através da criação de fóruns de exames
e legitimação de planos e projetos ou abrindo exceções nos próprios limites
estabelecidos.

As cidades litorâneas estão crescendo e se espraiando, bairros novos estão

surgindo. De tal forma, “somente os limites impostos pelas leis de proteção ambiental, (...),
impedem a conurbação” (PANIZZA, 2009, 14). No Brasil, cinco de nove regiões
metropolitanas se encontram em zonas costeiras, representando cerca de 15% da população
brasileira (MORAES, 2007). Logo, existe uma pressão muito forte sobre as áreas frágeis.
Ao mesmo tempo em que as cidades crescem em decorrência do avanço técnico-
científico-informacional, não suportam toda a população que integra os espaços urbanos,
faltando, assim, moradia para todos. A população com menos recursos acaba vivendo em
áreas mais afastadas. Há um crescente aumento de áreas de risco e de desastres nas cidades,
problemas ligados principalmente à urbanização, como exclusão e segregação socioespacial
(MARANDOLA JR. et al., 2013). Como salienta Ab’Saber, 2003 apud MARANDOLA JR. et al.
(2013, p. 37):
 22

Esta situação se agrava quando o próprio sítio é naturalmente frágil, como é o caso
das áreas costeiras do litoral de São Paulo, especialmente na sua porção norte, onde as
escarpas tropicais do Planalto Paulista formam a chamada Serra do Mar, que se
aproximam da orla litorânea, entrecortando as planícies oceânicas com íngremes
vertentes que se elevam a quase mil metros em menos de um quilômetro.

Dessa forma, Panizza (2009), lembra que o gerenciamento geoambiental visa

compatibilizar usos múltiplos e harmonizá-los, sendo constituído por técnicas de zoneamento
e resultando num plano de ocupação do espaço e uso de recursos. É com base nessas questões
que o zoneamento vai atuar, levando em consideração não somente os problemas ambientais,
mas também a compreensão de que tais problemas estão intimamente ligados à sociedade e à
economia (DIEGUES, 1996).
Atualmente, cabe ao Ministério do Meio Ambiente a coordenação e a
implementação de programas de planejamento, como o PNGC e o PAF-ZC (Plano de Ação
Federal para Zona Costeira). O Ministério do Meio Ambiente articula, por meio de seus
órgãos ambientais (executores estaduais), ações federais e a integração com os municípios
(Quadro 1). Dentro das competências do Ministério está a elaboração do Macrodiagnóstico da
Zona Costeira, com uma publicação em 1996 e outra em 2008. Além disso, ele deve viabilizar
projetos, em níveis regionais e estaduais, permitindo comparação entre seus resultados. Um
exemplo é a comparação da compartimentação metodológica entre o zoneamento ecológico-
econômico costeiro (ZEE) e o territorial na elaboração de diretrizes para mapeamento de
vulnerabilidades da zona costeira às mudanças climáticas, em escala local (MINISTÉRIO DO
MEIO AMBIENTE, 2017).

Quadro 1 - Estrutura da gestão costeira no Brasil

Gestão Costeira no Brasil

Supervisão e apoio Coordenação e articulação Execução

CIRM União
GI-GERCO MMA Estados
G17 Municípios
Fonte: Ministério do Meio Ambiente (adaptada), 2017.
 23
O século XXI é marcado por novos avanços no âmbito ambiental, com a Lei nº
9.985, do ano 2000, é instituído um Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC),
que estabelece “critérios e normas para criação, implantação das unidades de conservação”. A
referida Lei traz um conteúdo sobre gestão ambiental, planos de manejo e os objetivos gerais
de uma Unidade de Conservação (UC). Além disso, são estabelecidos o zoneamento das UC’s
e as normas que devem “presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais”. Para isso,
são criados dois grupos de UC, um integral, cujo objetivo é preservar a natureza e limitar os
recursos naturais a uso indireto, e outro de uso sustentável, que busca a conservação da
natureza com uso sustentável dos seus recursos naturais (FREIRIA, 2015, p. 18-9).
Ainda segundo Freiria (2015), a Lei 10.650/03 estabelece critérios de acesso à
informação ambiental pela população, sendo os órgãos e instituições integrados ao SISNAMA
obrigados a permitir tal acesso. Assim, há uma abertura maior à participação do público e à
democratização ambiental.
Dessa forma, uma série de instituições vem se engajando ao longo das últimas
décadas para estabelecer uma agenda ambiental no Brasil, bem como estabelecer diretrizes
para a zona costeira, ambiente dotado de especificidades e naturalmente mais frágil. O PNGC
vem atuando há várias décadas, acumulando uma vasta experiência. Uma série de
metodologias foi estabelecida e modelos aplicados ao longo desse período. Essa maturidade
deve contribuir para a programação de ações futuras de acordo com as avaliações feitas no
passado, pensando que é necessário estar aberto à renovação teórica e à inovação da prática
(MORAES, 2007).
Entretanto, existe uma desconexão entre discurso e prática, uma vez que as
instituições e programas ambientais não conseguem se articular diante do avanço das novas
espacialidades geradas pelo capitalismo. A terra é adotada como mercadoria, seguindo uma
lógica de valoração e especulação. Nesse cenário, o discurso ambiental é enfraquecido em
prol dos diferentes interesses econômicos, políticos e sociais.
Diante dessas novas demandas, o turismo, enquanto política pública passa a
existir por meio do Decreto-Lei n. 55, de 18/11/1966. Esse Decreto criou o Conselho
Nacional de Turismo (CNTur) e a EMBRATUR (Empresa Brasileira do Turismo), uma
autarquia vinculada ao Ministério do Turismo, definindo, então, uma política voltada ao
turismo (ARAUJO, 2012, 2011, p. 79.). Diante da desterritorialização e dos novos processos
 24
de reterritorialização, o turismo passa ser fator chave em muitas cidades litorâneas, sendo,
inclusive, a principal fonte econômica para muitos municípios.
Assim, o que se tem acompanhado é um avanço de residências ligadas ao turismo
e a outras atividades relacionadas, enquanto as instituições governamentais têm encontrado
uma série de dificuldades ao longo da sua história. O município de Caraguatatuba, nesse
contexto, tem experienciado o avanço urbano de forma bem acelerada em relação aos
municípios vizinhos. Portanto, é preciso compreender como o uso e a ocupação do solo em
Caraguatatuba vêm contribuindo para os problemas ambientais e como as instituições vêm se
posicionando frente às novas dinâmicas territoriais do município.

3.3 Histórico de uso e ocupação da terra em Caraguatatuba

As primeiras redes de cidades surgem no período colonial: “todo o sistema flui

em direção a uma cidade-porto situada na costa”, e, ainda, “(...) historicamente a zona costeira
representou um papel fundamental como centro de difusão do processo de ocupação do país.
Esse processo ocorreu, em linhas gerais, no Litoral Norte de São Paulo” (PANIZZA, 2004, p.
8).
O Litoral Norte de São Paulo é marcado pela presença indígena desde o século
XVI, lugar propício para o refúgio e a sobrevivência frente à repreensão dos colonizadores e
de outros grupos indígenas guerreiros. Essa população nativa foi a primeira a ocupar a região,
concentrando ali suas aldeias. Por tal consequência, a região ficou conhecida como “Enseada
dos Gueromins”. Quando os portugueses passam a dividir a terra em sesmarias, no final do
século XVII, os colonizadores portugueses começam a ocupar a região (CÂMARA
MUNICIPAL DE CARAGUATATUBA, 2014).
Dessa forma, ainda segundo a Câmara Municipal de Caraguatatuba (2014), o
início do povoamento de Caraguatatuba é datado do século XVII. O primeiro grupo que ali
povoou, que se conhece, ocupou a bacia do Rio Juqueriquerê, em 1609, chamado de povoado
da Vila de Santo Antônio de Caraguatatuba. Em 1664/1665, ocorreu a fundação de
Caraguatatuba, sendo seu fundador Manuel de Faria Dória, provavelmente Capitão-Mor da
Capitania de Itanhaém.
No ano de 1770 o povoado foi elevado à condição de vila e em 1847 torna-se uma
freguesia. No entanto, somente em 1857 que Caraguatatuba consegue sua emancipação
 25
político-administrativa, deixando de pertencer ao município de São Sebastião, além de voltar
à condição de vila. No século seguinte, é elevada à condição de cidade com a denominação de
Caraguatatuba pela Lei Estadual n.º 1.038, de 19-12-1906.
Em 1947, Caraguatatuba recebe o título de estância balneária. Esse título
consolida o turismo como sua principal atividade econômica e impulsionar o aumento
populacional e a urbanização intensa na década seguinte.
O século XX foi marcado por uma população rural e por agrupamentos de
pescadores no litoral. Na mesma época, a Fazenda São Sebastião, conhecida como Fazenda
dos Ingleses, ganha destaque na bananicultura e citricultura, sendo possível graças à rede
ferroviária, elemento vital para a implantação do projeto agrícola. Após vendida, passa a atuar
no ramo pecuário sob o nome de Fazenda Serramar. Em 1938, iniciam-se as ligações
rodoviárias entre Vale do Paraíba e Litoral Norte, e no mesmo ano é inaugurado o trecho entre
São Sebastião e Caraguatatuba. No ano seguinte a estrada que liga Paraibuna à Caraguatatuba
é aberta, e em 1955 é feita a ligação entre Caraguatatuba e Ubatuba.
Segundo o Resumo Executivo de Caraguatatuba (REC, 2012), em 1957 iniciam-se
as primeiras obras para a abertura das Rodovias Rio-Santos (BR 101) e Tamoios (SP-099) -
ligando São José dos Campos ao Litoral Norte até o Vale do Paraíba.
A abertura do Tebar (Terminal Almirante Barroso), pela Petrobras, para o
transporte de petróleo e derivados, no município de São Sebastião, contribuiu, assim como a
abertura das rodovias, para o crescimento populacional acelerado do Litoral Norte do Estado.
As rodovias e portos foram fundamentais para que aldeias e vilarejos tradicionais se
desenvolvessem em uma área urbanizada (MARANDOLA JR., 2013).
Neste contexto, o município de Caraguatatuba enfrenta uma “explosão” da
urbanização a partir da década de 1970 (Tabela 3). Grande parte desse processo é relativo ao
fluxo migratório gerado pela demanda de mão de obra.

Tabela 3 - Total de habitantes e crescimento percentual do município de Caraguatatuba (1940

- 1980)
ANO POPULAÇÃO TOTAL CRESCIMENTO PERCENTUAL
1940 4.666
1950 5.429 16%
1960 9.819 81%
1970 15.073 54%
 26
1980 33.082 124%
Fonte: Gigliotti; Santos, 2013, p .153

Além desse adensamento pela mão de obra, como explica Panizza (2004), há o
“fenômeno da residência secundária” (casas destinadas a veraneio), que estão disseminadas
em longos espaços no entorno das grandes aglomerações do litoral brasileiro, Caraguatatuba
se inclui nessa dinâmica. Essas residências são um grande fator da urbanização litorânea,
enquanto a migração em direção ao litoral gera um “segmento marginal” por aqueles que não
são incorporados nem pela indústria nem pelo setor de serviços, instalando-se na periferia,
muitas vezes de forma precária, vivenciando problemas na qualidade da água, tratamento de
esgoto, coleta de lixo e transporte público, por exemplo.
Segundo o Seade (2017), a população de Caraguatatuba cresceu em mais de 200
mil habitantes em pouco mais de trinta anos, apresentando 87.072 mil habitantes no ano de
1980 e 295.135 mil habitantes em 2013. No último Censo (2010), o IBGE divulgou um grau
de 97.48% de urbanização no município. Comparando com o grau de urbanização da cidade
de São Paulo é possível perceber que os valores são semelhantes à capital, que apresentou um
grau de urbanização de 99.1% no Censo de 2010.
Segundo o REC (2012), é a partir da década de 1980 que a ocupação começa a seguir em
direção às escarpas da Serra do Mar, enquanto os anos de 1990 são marcados pelo avanço
desordenado da ocupação, cuja população passa a habitar as encostas, topos de morros e áreas
ribeirinhas, além de ocupar quase o restante da orla do município, restando pequenas porções
mais afastadas não construídas. Esse tipo de crescimento, desordenado, é um dos grandes
fatores geradores da periferização (BARROS apud GIGLIOTTI; SANTOS, 2004).
A Figura 4 destaca a evolução urbana de Caraguatatuba entre os anos 1979 a 2011. A
cor vermelha representa a área urbana. Nota-se que há um avanço da mancha vermelha entre
os anos de 1973 e 2010, dado por um acelerado processo de adensamento urbano,
concentrado, sobretudo, na linha de costa.
 27

Figura 4 – Evolução da mancha urbana de Caraguatatuba entre 1973 e 2010

Fonte: Gigliotti; Santos, 2013, p.154.

Os anos 2000 são marcados por uma desaceleração do adensamento urbano,

porém, com uma urbanização consolidada: a orla extremamente ocupada e fragmentada por
loteamentos e condomínios díspares entre áreas vazias (REC, 2012).
Em 2011, a Petrobras instala uma base de extração de gás na cidade, a Unidade
de Tratamento de Gás Monteiro Lobato (UTGCA), atraindo uma grande quantidade de
trabalhadores e elevando o número de habitantes no município. Atualmente, Caraguatatuba é
configurada como uma cidade de médio porte (GIGLIOTTI; SANTOS, 2013)
Ainda segundo o REC (2012), as áreas mais próximas do mar são ocupadas pelas
pessoas de alta renda, que constroem suas segundas residências para fins de lazer, enquanto as
regiões interiores do município, em direção a Serra do mar, são ocupadas mais pela população
de baixa renda e são predominantemente fixas.
 28
A agricultura e a pesca também são atividades econômicas importantes para o
município, podendo encontrar diversas culturas perenes (como as do tomate e da banana), e
culturas temporárias (como as da mandioca, da cana-de-açúcar, da abóbora e do feijão, por
exemplo). Além da agricultura, a atividade pastoril também merece destaque, como na
produção de carne bovina e de búfalos e criação de porcos (LIMA, 2015).
Segundo Fonseca (2014), dentre as culturas presentes no contexto de formação de
Caraguatatuba, o caiçara tem um traço cultural marcante na formação da identidade do lugar e
na formação das comunidades tradicionais. Uma dessas comunidades tradicionais é a de
Camaroeiro (nome da praia que vivem grupos de famílias). O autor destaca que essa
comunidade tradicional, assim como outras, vem passando por um processo de transformação,
seja na religiosidade, nas relações de trabalho ou sociais.
Essa mudança é reflexo, principalmente, do processo de urbanização que o
município de Caraguatatuba tem sofrido nas últimas décadas, levando os caiçaras a deixarem
aos poucos seu território e se deslocarem para as porções periféricas dos municípios no litoral.
A disputa pela terra vem aumentando nas últimas décadas. Comunidades tradicionais
ribeirinhas vêm perdendo espaço, enquanto ocorre um avanço das residências sentido às
encostas da Serra do Mar. Os trabalhadores perdem sua fonte de renda e são obrigados a se
deslocarem para áreas menos valorizadas.
Dessa forma, o município de Caraguatatuba passa, nas últimas décadas, por
transformações na estrutura territorial e socioeconômica, refletindo nos usos da terra e na
condição de vida da população.

4. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS

Diante do avanço da área urbana sobre o ecossistema costeiro e as novas

dinâmicas territoriais e socioeconômicas, elaborou-se um mapa de uso e ocupação do solo em
escala 1:50.000 para melhor compreender a utilização da terra no município de
Caraguatatuba.
O mapa de uso foi baseado na imagem online oferecida pela ferramenta Global
Basemap do software ArcGIS, tal como os pontos cotados. Enquanto a hidrografia, em
formato shapefile, foi retirada da base de dados do IBGE.
 29
O software ArcGIS possibilita uma cobertura global em alta resolução
(MUNDOGEO, 2012). Assim, a imagem foi utilizada ao satisfazer as necessidades deste
trabalho – diferenciar áreas agrícolas, áreas urbanas e Unidades de Conservação (UC)
(Figuras 5 e 6).

Figuras 5 e 6 - Imagens online da área urbana e da área rural oferecida pelo Global Basemap (software ArcGIS -
Novembro de 2017)
Fonte: ArcGIS, 2017

Foi usado como base na classificação do uso do solo no município de

Caraguatatuba o Manual Técnico de Uso da Terra do IBGE (2013). O manual define e
classifica áreas urbanas como: vilas, cidades, complexos industriais e outras áreas
urbanizadas; enquanto as áreas antrópicas agrícolas são classificadas como: culturas
temporárias, culturas permanentes, pastagem, silvicultura e usos não identificados. As áreas
de vegetação natural são classificadas como área florestal (Unidades de conservação e
proteção integral).
A fim de compreender melhor os usos e a dinâmica do município de
Caraguatatuba, foi realizado, nos dias 24 e 25 de novembro de 2017, um trabalho de campo na
cidade, que buscou: 1) Por meio de registros fotográficos, identificar áreas de risco
relacionadas a movimentos gravitacionais e o estágio da evolução urbana; 2) Conhecer o
trabalho da Defesa Civil e como vem atuando na prevenção de desastres na região; 3)
Identificar mudanças na paisagem do município, como obras de infraestrutura.
 30
Os pontos escolhidos (Figura 7) permitiram observar: a evolução urbana na orla;
avanço de edifícios e casas de veraneio; cicatrizes de movimentos gravitacionais antigos e
novos movimentos gravitacionais; as obras do complexo viário que irá interligar o trecho final
da Rodovia dos Tamoios (SP-099), em Caraguatatuba, ao centro de São Sebastião.

Figura 7 - Pontos visitados no trabalho de campo em Caraguatatuba - Nov/2017

Fonte: My Maps (elaboração da autora)

Por fim, foi feita uma revisão bibliográfica sobre o processo de urbanização
brasileiro com ênfase na evolução urbana costeira e seus paradigmas, bem como uma
contextualização da legislação ambiental relacionada ao litoral e seus desdobramentos. Além
disso, foi feita a caracterização socioeconômica da população de Caraguatatuba baseada em
dados do IBGE, revisão da história do município e discussão sobre os conflitos gerados pelo
uso e ocupação antrópicos em Caraguatatuba.

4.1 Localização da área de estudo

O município de Caraguatatuba pertence à chamada Região Metropolitana do Vale do

Paraíba e Litoral Norte, criada em 2012. Localiza-se na sub-região 5, junto com os
 31
municípios: Ubatuba, São Sebastião e Ilha Bela (EMPLASA, 2017). Situado na Latitude
23°37'48.66"S e Longitude 45°25'19.70"O se limita a leste com o Oceano Atlântico, a oeste
com Serra do Mar, a sul com o município de São Sebastião e a norte com o município de
Ubatuba (Figura 4). Seu acesso se dá pela “Rodovia Tamoios (SP-099), que liga o Município
de Caraguatatuba a São José dos Campos, pela Rodovia Osvaldo Cruz (SP-125), que liga
Taubaté a Ubatuba” (LIMA, 2015, p.17), e pela Rodovia Rio-Santos (BR-101), que segue
para a Baixada Santista com o nome de Rodovia Dr. Manoel Hipólito Rego (SP-055) (REC,
2012).

Figura 8 - Localização do município de Caraguatatuba

Fonte: Bomfim, 2017 (não publicado).

Em relação às características naturais, Caraguatatuba possui uma estrutura

geológica datada do Pré-Cambriano e do Cretáceo (SUGUIO; MARTIN apud ANDRADE;
CUNHA, 2010), enquanto parte do município possui característica serrana, composto por
 32
encostas escarpadas, que, em épocas de maior pluviosidade, são susceptíveis a deslizamentos
de terra, muitas vezes em áreas habitadas (CRUZ, 1974).
O alto índice de pluviosidade ocorre pela influência da massa Tropical Atlântica
(mTa), “que é predominante em grande parte do ano, caracterizada por elevada temperatura e
umidade” (LIMA, 2015, p. 80).
A litologia é relacionada à ação marinha e ao clima, sendo este do tipo zonal
controlado por massas equatoriais e tropicais, regionalmente caracterizado por alta umidade,
resultado da exposição da costa a sistemas tropicais. Enquanto a drenagem é caracterizada por
ser dendrítica nas cabeceiras, porém, retilínea, principalmente nos baixos e médios cursos
(MONTEIRO apud ANDRADE; CUNHA, 2010).
A vegetação do município é do domínio de Mata Atlântica, representando cerca
de 74,98% de sua cobertura natural. Além disso, possui ecossistemas associados a restingas e
manguezais, influenciando na criação das áreas de preservação e parques, como o Parque
Estadual da Serra do Mar (PESM), administrado pela Fundação Florestal, que cobre 82% do
município, e o Grande Parque Ecológico e Turístico de Caraguatatuba, compreendido pelo
“Bairro Cantagalo, Morro do Santo Antônio e Serraria, tendo como divisas os Bairros Cidade
Jardim e Sumaré, à frente; e Bairro Rio do Ouro e Jetuba nas Laterais, e o Parque Estadual da
Serra do Mar, ao Fundo” (REC, 2012, p. 16).
O Núcleo Caraguatatuba (NC), um dos oito núcleos do PESM, é cortado por
vários vetores de seccionamento, como “estradas, oleodutos e linhas de transmissão”,
facilitando o fluxo e o baixo controle de turistas e ação ilegal de caçadores e extratores
vegetais, principalmente bromélias, orquídeas e palmito (REC, 2012).
No censo de 2010 do IBGE, Caraguatatuba possuía 100.840 habitantes e uma
densidade demográfica de 207,88 hab./Km². O Produto Interno Bruto (PIB) per capita, em
2015, foi R$ 24.005,32, com destaque para o setor de serviços, relacionado ao turismo e ao
comércio, principal fonte de renda do município. Segundo o REC (2012), a pesca também é
atividade importante na cidade, bem como a extração de areia para a construção civil, sendo
Caraguatatuba a principal fornecedora para o Litoral Norte de São Paulo.
Dessa maneira, o município apresenta uma economia voltada para suas condições
naturais, pois encontra-se em uma região rica em biodiversidade, de tal forma que tem
passado por uma intensa ocupação nas últimas décadas, em decorrência da abertura de
 33
rodovias e seu potencial turístico, que, por sua vez, vem causando um desequilíbrio ambiental
ao sobrecarregar esses ecossistemas.

5. RESULTADOS E DISCUSSÕES

5.1 Caracterização socioeconômica de Caraguatatuba

De acordo com o Censo do IBGE, em 2010 a população de Caraguatatuba chegou

aos 100.840 habitantes, com uma densidade demográfica de 207.88 (hab/km²). Para 2017 é
esperada uma população 116.786 habitantes, de acordo com a estimativa feita pelo IBGE.
Ainda segundo o Censo, a população residente urbana em 2010, era de 96.673
pessoas (aproximadamente 95% do total de residentes) e a população rural era de 4.167
pessoas (cerca de 4% do total). No gráfico abaixo (Figura 9) é possível observar a evolução
da população residente e o número de domicílios entre 1970 e 2010.

Figura 9 - Evolução da população residente e domicílios entre 1980 e 2010

Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010.

Quanto ao abastecimento de água, o Censo (2010) indica que cerca de 545

domicílios utilizam água de poço ou nascente fora da propriedade, enquanto 30.771
domicílios utilizam o abastecimento de água oferecida pela rede geral. Um total de 27
 34
domicílios declararam captar água de rio, açude, lago ou igarapé. Segundo o REC (2012,
p.10), o Censo de 2010 indicou que “43,10% dos 52.124 domicílios de Caraguatatuba são de
uso ocasional, ocupadas pela população flutuante do município, totalizando 107.846, número
que chegou a ultrapassar a população residente em 2010”.
Em relação à renda, um total de 1.364 dos domicílios permanentes foram
declarados sem rendimento, 380 declararam receber até ½ salário mínimo (desses 380
domicílios, 45,6% possuem saneamento inadequado), e 5.112 domicílios recebem de 5 a 10
salários mínimos. A maior parte da população, cerca de 12.950, apresentou renda de 2 a 5
salários mínimos. Na tabela abaixo é possível ver o percentual de renda per capita da
população.

Tabela 4 - Rendimento domiciliar per capita de Caraguatatuba (2010)

Rendimento Domiciliar per capita – 2010

Até 1/2 salário mínimo 5031 16,38%

De 1/2 salário mínimo a 1 salário
mínimo 9343 30,41%
De 1 a 2 salários mínimos 8929 29,07%
De 2 a 5 salários mínimos 5680 18,49%
Mais de 5 salários mínimos 1737 5,45%
Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010 (adaptado)

A coleta de lixo está presente em 31.698 domicílios (195 queimavam, 14

enterravam na própria residência, 10 jogavam em terreno baldio ou logradouro, 616
descartavam o lixo em caçambas de serviço de limpeza, e 31.052 dos domicílios utilizavam a
coleta do serviço de limpeza).
Cerca de 88,4% da população possuía um tipo de saneamento adequado, e uma
pequena parcela da população descartava o lixo de forma diferente da coleta regular pelo
serviço de limpeza municipal (Tabela 5).

Tabela 5 - Destino final do lixo em Caraguatatuba (2010)

Destino Final do Lixo – 2010

Coleta diretamente por serviço de limpeza 31052

 35

Colocado em caçamba de serviço de limpeza 646

Queimado (na propriedade) 195
Enterrado (na propriedade) 14
Outro destino 27
Fonte: IBGE, Censo Demográfico 2010 (adaptado)

Segundo o “Jornal Expressão Caiçara”, edição 1091 (agosto de 2004) da

prefeitura de Caraguatatuba, até 2006 a cidade descartava seu lixo em um vazadouro,
popularmente chamado de “lixão”, de forma inadequada, em uma área dentro da Fazenda
Serramar. Entretanto, a CETESB (Companhia Ambiental do Estado de São Paulo) tomou
medidas para encerrar esse tipo de descarte de lixo: o município de Caraguatatuba assinou um
Termo de Ajustamento de Conduta (TAC) entre Prefeitura, Ministério Público e CETESB. No
ano seguinte foi instalada a atual Estação de Transbordo, que tem a finalidade de realocar o
lixo para a região de planalto em aterros sanitários, implicando na subida da Serra do Mar
pela Rodovia dos Tamoios.
Quanto à alfabetização, um total de 87.947 pessoas residentes declararam-se
alfabetizadas (3.450 na área rural e 84.497 na urbana).
Sobre o acesso à energia elétrica, o Censo de 2010 registrou um total de 198
domicílios que não possuíam energia elétrica, enquanto 31.826 domicílios possuíam. Já o tipo
de residência foi definida em 1.372 domicílios do tipo apartamento, 29.964 eram do tipo casa,
521 eram de vila ou condomínios e 77 eram cortiços ou habitações em casa de um cômodo.
Os habitantes com maiores rendimentos mensais estão próximos à orla (Centro,
Prainha, Indaiá, Mococa e Tabatinga), enquanto aqueles com renda média encontra-se
espalhada pelo município, e os de baixa renda habitam as porções mais afastadas da orla. A
população declarada sem rendimento está concentrada no bairro da Enseada e no entorno da
subida da Serra do Mar, ao longo da Rodovia dos Tamoios (SP-99) (Figura 10) (REC, 2012,
p. 9)
 36

Figura 10 - Rendimentos nominais médios dos responsáveis pelos domicílios segundo os setores
censitários - R$ - 2010
Fonte: Resumo Executivo de Caraguatatuba, 2012, p. 9.

Por fim, o mapa de uso do solo (Anexo A) revelou que existem três principais usos
do solo no município de Caraguatatuba: 1) Uma área urbana concentrada por toda linha de
costa; 2) Área destinada às atividades agrícolas e pastoris; 3) Uma grande área verde adensada
de Mata Atlântica, que compõe o PESM (Núcleo Caraguatatuba), e ocupa cerca de 82% do
município (GIGLIOTTI; SANTOS, 2013), de tal forma que a área urbana e a área rural
representam cerca de 18% do total do município de Caraguatatuba, que ocupa 485,95 Km².
Assim, Caraguatatuba mostra-se uma cidade heterogênea, fragmentada pela
condição socioeconômica da população. Enquanto isso há um movimento intenso de
habitantes sazonais gerados pelas residências secundárias. Esses agentes sobrecarregam o
sistema costeiro, naturalmente frágil, por meio da impermeabilização do solo e desmatamento
para construção, por exemplo.

5.2 Conflito do uso e ocupação em Caraguatatuba

A criação de áreas de preservação e parques naturais é um avanço na luta pelo

meio ambiente diante da pressão antrópica nesses meios. Contudo, existe uma série de
problemas na elaboração da legislação e articulação entre as instituições e organizações
 37
ambientais, como pode ser visto anteriormente, uma vez que discurso e prática vêm se
mostrando, nas últimas décadas, divergentes.
Segundo o REC (2012), cerca de 45,80% do município de Caraguatatuba está em
área de preservação permanente (APP), estando 54,88% da APP em uma declividade superior
a 45º. Essas regiões de maior declive são as menos ocupadas (cerca de 0,12 km² urbanizados),
enquanto as APP em margem de rio correspondem a cerca de 41, 62% das APP analisadas e
possuem cerca de 3,33 Km² ocupadas por urbanização. Contudo, ainda segundo o relatório, o
maior problema em relação à ocupação de APP é a faixa de 300m de PREAMAR, que visa a
preservação da vegetação de restinga. Essa área representa cerca de 3,49% do total das APP e
possuem 4,01 km² de ocupação.
Para Nimer (1989 apud Lima, 2015), a Serra do Mar está na trajetória das frentes
polares, por estar paralela ao litoral, de forma a barrar as chuvas frontalmente. Por isso, a
serra influencia em uma maior precipitação na região, que ocorrem de forma mais intensa, em
linhas gerais, de novembro a março (Figura 11).

Figura 11 - Pluviograma com as médias mensais de pluviosidade (em mm) da série temporal de 1973 a 2011do
município de Caraguatatuba - SP.
Fonte: SIGRH (2014 apud LIMA, 2015, p. 81)
 38
Essa tendência à maior concentração de chuvas nas serras, somada aos altos
índices de declividade, ocasionam, nas regiões escarpadas, movimentos de massas. Esses
escorregamentos são ocasionados pela diminuição da coesão quando a água passa pelo solo,
funcionando como um “agente lubrificante” (CRUZ, 1974, p. 165). Quando o solo é
impermeabilizado essa condição é ainda mais intensa, aumentando a vazão com que a água
percorre até o pé das encostas, carregando consigo uma grande quantidade de material,
inclusive, destruindo zonas habitadas.
Em janeiro de 1967 houve uma série de deslizamentos pelo litoral em decorrência
das chuvas que já vinham ocorrendo de forma intensa por todo o verão (CRUZ, 1974).
Relatos jornalísticos apontam que uma grande quantidade de lama cobriu o município de
Caraguatatuba, soterrando centenas de pessoas e animais e oficializando uma das maiores
catástrofes brasileiras (Figuras 12 e 13).

Figuras 12 e 13 - À esquerda: Manchete de jornal informa sobre deslizamento em Caraguatatuba; À direita:

Impacto dos deslizamentos em Caraguatatuba.
Fonte: Blog do Tano. Disponível em: <http://blogdotano.blogspot.com.br/>.

Segundo Cruz (1974), o desequilíbrio que provoca a movimentação de massa em

áreas intertropicais úmidas são, muitas vezes, em decorrência das ações antrópicas. Ainda
segundo a autora, é prejudicial a retirada de vegetação e dos horizontes A e B de solo, que
pode causar impermeabilidade.
Diante da tragédia ocorrida, foi criada a Defesa Civil do Estado a fim de antecipar
tais eventos e salvar vidas. Nesse caso, fica evidente a necessidade de um planejamento e uma
gestão eficiente para que esse tipo de evento seja evitado.
Vale a pena destacar ainda que, além dos deslizamentos causados pela
pluviosidade alta, Caraguatatuba possui, também, um histórico de enchentes urbanas, sendo a
 39
população pobre a mais prejudicada, habitando áreas de risco com ocorrência de inundações.
Essa população, além de tudo, está mais suscetível a pegar doenças causadas pela falta de
saneamento e acúmulo de lixo e sujeira decorrente da lama e água das enchentes (Figura 14).

Figura 13 - Distribuição espacial de incidências de diarreias em dois períodos: 2005-2007 e 2008-2010 de todo
município de Caraguatatuba
Fonte: Asmus et al., 2012, p. 10

Asmus et al. (2012), relaciona a incidência de diarreias agudas com inundações

em áreas de risco. Pela Figura 14 é possível perceber que as áreas com maior incidência da
doença estão situadas nas porções mais afastadas da orla, próximas às encostas da serra e nas
áreas de inundação fluvial. Um saneamento de qualidade (tratamento de água, esgoto e coleta
de lixo) é necessário para que a população desfrute de uma qualidade de vida melhor.
Dessa forma, os impactos causados pela chuva podem ser os mais variados, desde
a perda de bens materiais e vida à incidência de doenças infecciosas, influência na saúde
mental de forma negativa, agravamento de conflitos pré-existentes, dentre outros. O avanço
urbano é um dos agentes principais da impermeabilização do solo e desequilíbrio ambiental e
deve ser tratado de forma incisiva, principalmente nas áreas costeiras, ambiente fragilizado
naturalmente.
Outro agente envolvido no processo de degradação ambiental em Caraguatatuba é
a presença da Pedreira Massaguaçu, principal fonte de abastecimento de rocha britada para o
 40
Litoral Norte, utilizada na construção civil. Os impactos ambientais causados pela extração
mineral vão desde a deterioração da paisagem, desmatamento, poluição do ar, ruídos em
função do uso de equipamentos, até a expulsão da fauna silvestre na região. Esse uso do solo
também merece cuidados especiais, pensando que conflita com o objetivo de conservar as
áreas ambientais e influência nos processos ecológicos (LIMA, 2015).
Os dutos que passam por Caraguatatuba também são um agravante ambiental,
segundo Lima (2015), a Unidade de Tratamento de Gás da Petrobras de Caraguatatuba
(UTGCA), apesar de estar desconectada da malha urbana, se encontra muito próximo à área
de proteção da Serra do Mar, chegando a ter dutos a menos de 2m da área de proteção do
manguezal. A ampliação da UTGCA já é estudada para atender necessidades do pré-sal,
implicando em novos danos ambientais.
Além disso, o município deve lidar constantemente com o avanço do mar sobre as
áreas urbanas causado por ressacas, implicando na erosão costeira, desequilíbrio das praias,
destruição dos calçadões e inundações residenciais, como resultado da urbanização próxima
ao mar.
De acordo com Tominaga et al. (2015), os desastres naturais no Estado de São
Paulo estão associados, predominantemente, a escorregamentos de encostas, inundações,
erosão acelerada e tempestades, de tal forma que a maior parte do estado apresenta
suscetibilidade a erosão e inundações ao longos dos principais cursos d’água.
Segundo o Plano Preventivo da Defesa Civil (PPDC), existem inúmeras medidas
na prevenção dos desastres naturais, englobados em dois grupos: o de medidas estruturais e o
de medidas não estruturais. A primeira está relacionada a obras, como a dragagem de rios, por
exemplo, enquanto a segunda é uma medida preventiva e gera resultados a médio e longo
prazo, como, por exemplo, o plantio de vegetação em áreas sujeitas à inundação.
O PPDC, nesse contexto, é uma medida não estrutural adotada pelo Governo do
Estado de São Paulo como instrumento preventivo específico para escorregamentos na Serra
do Mar. É gerenciado pela Coordenadoria Estadual da Defesa Civil - Casa Militar do Estado
de São Paulo (CEDEC) e implementado anualmente por Decreto.
O plano entra em vigor entre os meses de dezembro e março, período de maior
pluviosidade na Serra do Mar. O PPDC pode ser estendido de acordo com a necessidade. E,
desde sua implementação, o município de Caraguatatuba reduziu significativamente o número
de acidentes envolvendo vidas.
 41
O trabalho da Defesa Civil é mais intenso no período em que o PPDC está em
vigor (de 1/12 a 31/03). Nesse período, os agentes irão monitorar dados pluviométricos e a
previsão meteorológica, além de constantemente fazer vistorias em áreas de risco.
O monitoramento de chuvas é feito pelo CEMADEN (Centro Nacional de
Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais), que atualmente monitora 957 municípios em
todo o Brasil. De acordo com CEMADEN (2017).

o nível do rio (usando sensor tipo radar) e da precipitação (com pluviômetro de

báscula), e incluem uma webcam integrada ao datalogger de maneira a permitir
registros fotográficos em tempo real da situação do rio, principalmente no que diz
respeito a enxurrada, erosão de margens e alagamento do núcleo urbano. Essas
informações são transmitidas pelas redes de telefonia celular.

A Defesa Civil, por meio de monitoramentos diários dos pluviômetros

automáticos (Figura 15), verifica o limite pluviométrico que possa vir a deflagrar os
processos gravitacionais, estabelecendo critérios para as tomadas de decisão, divididos em: 1)
Nível de observação - acompanhamento contínuo dos níveis pluviométricos e acúmulo de
chuvas; 2) Nível de atenção - se o acúmulo de chuvas atingir 100 mm em 72 horas (aqui
iniciam-se as vistorias de campo em áreas de risco pré-identificadas); 3) Nível de alerta -
quando constatados trincas (fendas de tração), degraus de abatimento, ou qualquer sinal de
instabilidade (Figura 16); Nível de alerta máximo - Constatação que tenha ocorrido qualquer
escorregamento em áreas de risco ou em suas proximidades, além de previsão de que irão
ocorram novas chuvas (Figura 17).
 42

Figura 15 - Estações pluviométricas automáticas em Caraguatatuba

Fonte: CEMADEN (07/12/2017).

Figura 16 - Tricas em residência causada por deslizamento de massa (Morro da Prainha/ março de 2017)
Fonte: Arquivo da Defesa Civil de Caraguatatuba, março 2017.

Figura 17 - Deslizamento próximo a residência (Morro da Prainha/ março de 2017)

Fonte: Arquivo da Defesa Civil de Caraguatatuba, março 2017
 43

Em nível de alerta, os agentes da Defesa Civil, como medida preventiva, passam a

remover os moradores em situação de risco iminente em locais avaliados durante as vistorias.
Só retornam para o nível anterior caso não ocorra mais probabilidade de chuvas de longa
duração e de qualquer intensidade e se recuperadas as vias de acesso e circulação. O mesmo
deve ocorrer para que o nível de alerta máximo regresse para o nível anterior.
Os agentes da Defesa Civil se organizam em equipes, que irão coordenar vistorias
e atendimentos emergenciais, sob o comando de um coordenador geral. As principais
atividades são: vistorias e acompanhamento técnico de campo; resgate de vítimas;
desobstrução de vias de acesso; remoção da população; abrigo; apoio social; assistência
médica; guarda dos bens da população removida; e, se necessário, isolamento da área. Além
disso, deve-se orientar a população quanto aos procedimentos adotados caso registre-se novas
ocorrências.
Durante o período em que o PPDC está em vigor, os agentes da Defesa Civil
passam a treinar voluntários que queiram colaborar com as equipes técnicas, o que, de acordo
com a Defesa Civil de Caraguatatuba, acaba acarretando mais trabalho aos agentes, uma vez
que essas pessoas não são aptas a irem sozinhas nas áreas de risco ou identificar os problemas
que lá encontrarem, sendo necessário que agentes o acompanhe de qualquer forma. Neste
caso, o ideal seria a contratação de agentes efetivos.
Por outro lado, nesse mesmo período, a prefeitura de Caraguatatuba tem como
prioridade auxiliar a Defesa Civil, seja financeiramente, seja articulando instituições
municipais no controle de desastres. Colaboram com a Defesa Civil as Secretarias: do Meio
Ambiente; da Comunicação Social; de Turismo e Esporte; Municipal de Trânsito; Municipal
de Urbanismo; do Estado da Saúde; Municipal de Habitação e do Estado da Educação.
As Secretarias possuem atuação importante no período de prevenção de desastres,
como os agentes de trânsito, que podem ser chamados para controlar o tráfego em situações
de emergência, ou pessoas vinculadas à Secretaria do Esporte, que farão atividades com os
desalojados em abrigos, por exemplo.
Quando há a retirada da população de seus imóveis, caso não possuam alguém
para hospedá-los, ficam em abrigos, centros esportivos e, quando o número de desalojados é
alto, em escolas. Além de abrigo, também terão direito à alimentação.
 44
Se o imóvel estiver condenado, sob a vistoria da Defesa Civil, é necessária a
demolição. Nesses casos, o morador é beneficiado com o chamado “aluguel social”, como
amparo diante da situação. Esse auxílio, segundo a Defesa Civil, é distribuído nos casos de
perda de imóveis construídos em áreas legais ou ilegais.
A operação de retirada da população de suas moradias é uma tarefa complicada,
muitos moradores se recusam a deixar suas casas por medo de saques, recorrente nesses
casos. De tal maneira, a Defesa Civil precisa intervir a fim de evitar risco à vida desses
moradores. Assim, fica evidente a importância dos agentes da Defesa Civil no controle de
desastres em Caraguatatuba.
Por outro lado, vem ocorrendo, nas últimas décadas, uma grande quantidade de
obras nas zonas costeiras, principalmente com a finalidade de receber a massa de turistas. A
construção civil é um grande fator imigratório, dado que parte dos trabalhadores que participa
das obras permanece no local. Dessa maneira, o litoral, que vem passando por um processo de
reestruturação, tem atraído pessoas e empresas para os mais diferentes usos, intensificando o
número de construções e população na região.
Caraguatatuba, nesse contexto, tem experienciado um crescimento urbano
elevado. É possível verificar um adensamento urbano por toda a linha de costa (Figura 18),
bem como uma verticalização (Figura 19).
 45

Figura 18 - Adensamento urbano na linha de costa no município de Caraguatatuba (vista do Morro Santo
Antônio).
Fonte: Arquivo pessoal (25/11/2017)

Figura 19 - Verticalização na orla sul de Caraguatatuba

Fonte: Arquivo pessoal (25/11/2017)

De acordo com o IBGE (2010), cerca de 27.902 dos domicílios são de uso
ocasional, enquanto 31.934 dos domicílios particulares são permanentes. Dessa forma, muitas
casas ficam fechadas durante a semana, enquanto, no final de semana há um grande aumento
do fluxo de carros sentido litoral, bem como uma concentração maior de turistas pelas praias e
ruas.
Essa dinâmica está atrelada a uma série de problemas no município, como os
deslizamentos de terra que ocorrem na região, que, apesar de ser um fenômeno natural e parte
do processo de recuo das escarpas da Serra do Mar, vem sendo intensificado diante das
ocupações em áreas instáveis, como nos topos de morros e encostas (Figura 20).
 46

Figura 20 - Deslizamento próximo a uma área ocupada (vista do Morro Santo Antônio)
Fonte: Arquivo pessoal (25/11/2017)

Segundo a Defesa Civil de Caraguatatuba, há um problema quanto à fiscalização

do crescimento urbano no município, de forma que a evolução é muito rápida, não havendo
funcionários suficientes para monitorar as ocupações. Uma vez ocupadas as áreas de risco, há
uma burocracia, podendo demorar anos para retirada dos moradores, que muitas vezes
permanecem até que algo aconteça e sua retirada seja obrigatória.
Ainda segundo a Defesa Civil, a impermeabilização do solo também é um grande
problema para o município de Caraguatatuba, que naturalmente possui um relevo propício
para o acúmulo de água. Constantemente os rios precisam ser drenados e os canais
aprofundados por maquinários. Fica a cargo da Defesa Civil do Estado de São Paulo as obras
para a contenção de desastres, evitando que os rios sejam assoreados pelo grande volume de
material carreado, diminuindo a vazão e aumentando o número de enchentes e inundações.
O Morro Santo Antônio é um dos principais cartões postais de Caraguatatuba,
concentrando atividades de trekking, paraglider e asa delta, além de uma vista panorâmica de
toda a enseada de Caraguatatuba. Diante disso, segundo a Defesa Civil de Caraguatatuba, o
trabalho dos agentes fica limitado em áreas turísticas. Em março de 2017 houve um grande
deslizamento no Morro Santo Antônio, que acabou fechado por algumas semanas, porém,
 47
passado o incidente, as mesmas atividades voltaram a acontecer normalmente, restando as
cicatrizes (Figura 21).

Figura 21 - Deslizamento no Morro Santo Antônio em Caraguatatuba (Março de 2017)

Fonte: Arquivo pessoal (25/11/2017)

Assim, é possível dizer que o município de Caraguatatuba ainda vem sofrendo

com a pressão urbana sobre as unidades de conservação, de tal forma que é possível encontrar
por toda a cidade escorregamentos.
A ocupação em áreas de risco acontece de forma pouco fiscalizada, seja de
moradias simples a casas de veraneio. Ainda que a Defesa Civil venha trabalhando de forma
intensa e articulada com outras instituições, é impossível ter um controle mais eficiente das
áreas de risco e dos problemas do município sem um devido planejamento urbano, gestão
eficiente e controle da urbanização.
Contudo, é possível que o Litoral Norte passe por um novo processo de
urbanização visto que no primeiro semestre de 2018 a Concessionária Tamoios afirmou que
irá entregar a estrutura viária que interligará o trecho final da rodovia dos Tamoios (SP-099),
em Caraguatatuba, ao centro de São Sebastião (Figura 22).
 48
A promessa é de desafogar o trânsito urbano entre as cidades, não havendo mais a
necessidade de passar por dentro de Caraguatatuba para seguir até São Sebastião, fazendo o
contorno por fora.

Figura 22 - Contorno norte (Caraguatatuba) e contorno sul (São Sebastião)

Fonte: Google Maps, dezembro de 2017 (adaptado).

A obra é um desafio, na medida em que envolve transpassar as rochas da Serra do

Mar, interligando túneis, inclusive, um dos maiores do país. Além disso, parte das áreas que o
corredor viário passará é ocupada por moradores (Figura 23).
Ainda segundo a página online da Concessionária Tamoios (2015), cerca de R$
1,35 bilhões estão sendo investidos nas obras, e, no auge da construção do complexo viário,
deve haver 2 mil pessoas trabalhando. Somente no trecho de duplicação da Tamoios estão
sendo construídos cinco túneis, um deles terá 3,67 quilômetros de extensão. A sua entrega
está prevista para 2020.
A obra faz parte do pacote do Governo do Estado para o desenvolvimento do
Litoral Norte e inclui a duplicação da Rodovia dos Tamoios e a construção de um novo trecho
rodoviário para facilitar o acesso de caminhões ao Porto de Santos (CONCESSIONÁRIA
TAMOIOS, 2015).
 49

Figura 23 - Ponte que compõe o novo complexo viário sob área ocupada por moradias
Fonte: Arquivo pessoal (25/11/2017)

Durante o trabalho de campo foi possível observar que as obras estão em estágio
avançado (Figuras 24 e 25), de tal forma que a partir de 2018 a Serra do Mar estará pronta
para uma circulação maior de carros, podendo se associar um novo processo de urbanização.
Segundo Serrano (2002) apud Pinto (2012, p. 11):

A consolidação do sistema de anéis viários, ou orbitais, provoca uma grande mudança na

estrutura das cidades, que passam a ter um desenvolvimento policêntrico, devido ao
intercâmbio destas vias com o sistema radial, surgindo novos núcleos que concentram
atividades comerciais, industriais e residenciais. Isto está relacionado com a suburbanização
periférica, onde a rede de transporte causa mudança nas atividades econômicas e nos usos do
solo.
 50

Figura 24 - Túnel no contorno viária de Caraguatatuba; Figura 25 - Contorno viário de Caraguatatuba (fotos
tiradas do Morro Santo Antônio)
Fonte: Arquivo pessoal (25/11/2017)

Assim, é possível que o contorno viário no município de Caraguatatuba incentive

a expansão da malha urbana, provocando uma modificação na paisagem, na medida em que
podem surgir estabelecimentos comerciais, indústrias e residências ao longo desses espaços
“vazios” às margens do contorno. O espaço vai sendo construído diante da crença que o fluxo
de passagem contribua para o desenvolvimento e progresso (SANTOS, 2006 apud PINTO,
2012), enquanto a pressão sobre o ambiente costeiro aumenta, intensificando os processos
erosivos.
Em resumo, existe uma dualidade nos conflitos gerados pelo uso do solo em
Caraguatatuba, por um lado há o avanço urbano regido por uma lógica capitalista de
valoração da terra e investimentos imobiliários, além da exploração dos recursos naturais por
grandes corporações, sem o devido cuidado com os ecossistemas. Por outro lado, há uma
população fragilizada diante desse processo que vem ocorrendo nas zonas costeiras. Essa
população passa a ser segregada, habitando as porções mais afastadas da cidade, enfrentando
os mais diversos problemas gerados pelo uso inadequado, como deslizamentos de terra,
enchentes, doenças e falta de saneamento.

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Este trabalho buscou contribuir com a discussão em torno dos novos processos
territoriais a partir de uma revisão histórica do processo de urbanização brasileiro com ênfase
nos processos costeiros de uso e ocupação. Além disso, o trabalho discutiu sobre os
problemas relacionados a movimentos gravitacionais no município de Caraguatatuba e como
a gestão e controle das áreas de risco vêm sendo feita pela Defesa Civil de Caraguatatuba.
Assim, o processo de urbanização do Brasil mostrou-se intrinsecamente
relacionado às formas espaciais urbanas atuais, e a forma com que as novas dinâmicas
territoriais, geradas pela globalização e avanço do capitalismo, vêm moldando os espaços
urbanos como mercadoria.
De tal forma, há uma forte pressão sobre os ecossistemas costeiros, nas últimas
décadas, causados pelo adensamento urbano, principalmente pela atração das atividades
 51
turísticas. Essa concentração mostra, sobretudo, uma apropriação do espaço costeiro pela elite
e pela indústria, reestruturando-os de acordo com seu interesse.
Diante da atração turística, o litoral tem aumentado sua população de forma muito
rápida, bem como o valor da terra nas porções mais próximas da costa, contribuindo para o
avanço da ocupação da população em áreas de risco, como nas encostas da Serra do Mar.
Apesar de existir uma legislação que buscou, nos últimos quarenta anos, articular
o discurso ambiental às novas dinâmicas capitalistas, o que pôde ser observado foi uma
profunda desigualdade de direitos, em que uma pequena parte da população usufrui dos
espaços dotados de valor, enquanto uma grande parcela da população passa a viver afastada
do centros/espaços de valor.
Como consequência, o litoral tornou-se espaço fragmentado - uma orla ocupada
por condomínios, casas de veraneio e várias atividades de lazer voltadas à massa de turistas
que passa pelas praias todos os dias. Enquanto existe um movimento segregacional da
população que não pode arcar com esse estilo de vida e passa a viver nos bairros mais
afastados da orla, muitas vezes sujeitos a inundações e deslizamentos, como pode ser visto no
município de Caraguatatuba.
As ocupações irregulares mostraram-se prejudiciais, no sentido de que é feita a
retirada da vegetação das encostas de morros para sua construção, ocasionando, também, a
impermeabilização do solo. Essa combinação, somada à instabilidade natural das encostas,
contribuem para os movimentos gravitacionais que ocorrem no município.
Assim, como a pesquisa buscou mostrar, o monitoramento é essencial para que
tragédias possam ser evitadas. A Defesa Civil, nesse contexto, tem papel fundamental no
controle da ocupação em áreas de risco, bem como o monitoramento das chuvas e
implementação de protocolos que mantêm a população mais segura.
Além disso, as instituições de ensino e órgãos do governo possuem papel
fundamental no controle de acidentes envolvendo desastres naturais, e a omissão do governo
frente ao debate ambiental pode ser muito prejudicial. A pesquisa é importante, bem como a
atuação desses profissionais no planejamento e gestão das zonas costeiras.
Por essa razão, se os sistemas costeiros vêm sofrendo uma intensa ocupação e os
mais variados usos, como mostrou este trabalho, essa insustentabilidade nos usos e na
ocupação podem vir a causar um colapso do sistema, indicando a necessidade de uma
educação ambiental e uma gestão efetiva.
 52
Por fim, também é importante lembrar que, acima de tudo, todos os
desdobramentos dos novos processos territoriais contemporâneas estão ligados ao atual
estágio do capitalismo, e que, diante de uma cultura de massa, voltada ao consumismo, é
preciso repensar o próprio consumo e o modelo de desenvolvimento econômico, que tem se
pautado, desde o período colonial, na exploração da terra e na força de trabalho da população.
 53
7. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

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EMPLASA – Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S/A

https://www.emplasa.sp.gov.br/RMVPLN

IBGE
https://cidades.ibge.gov.br/brasil/sp/caraguatatuba

Ministério das Cidades

http://www.cidades.gov.br/index.php/institucional/o-ministerio

Ministério do Meio Ambiente

http://www.mma.gov.br/biomas/mata-atlantica

MundoGeo
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do-arcgis/

Seade
http://www.seade.gov.br/

ANEXO A – Mapa de uso do solo do município de Caraguatatuba - SP

 Mapa de Uso do Solo do Município de Caraguatatuba - SP

427000 436000 445000 454000 463000 472000

,000000 ,000000 ,000000 ,000000 ,000000 ,000000

±
,000000

,000000
7402000

7402000
957
1036! 963
! !

1007
660
!

!
,000000

,000000
7396000

7396000
1003
401
922 950
!

890!
!
!
!

36
126 !
516 !
,000000

,000000
7390000

7390000
!

547 320 387

348
! !
!

583 !
!

1211 95
! !

1127 1276 61
413
,000000

,000000
885 37
7384000

7384000
946
! !
!

930
!

984
! !
!

24 !23
!
!

658 504
699 28
!
! !
! !

171
131
!
,000000

,000000
Legenda
7378000

7378000
!

761
770 736
Pontos Cotados
!
! ! !

Drenagem

Uso do Solo
Área Agrícola
Área Urbana

,000000

7372000
Unidade de Conservação (Parque Estadual Serra do Mar)

427000 436000 445000 454000 463000 472000

,000000 ,000000 ,000000 ,000000 ,000000 ,000000

Coordinate System: WGS 1984 UTM Zone 23S

Projection: Transverse Mercator
1:50.000 Datum: WGS 1984
Elaborado por: Fernanda Peixoto Silva False Easting: 500.000,0000
0 1,75 3,5 7 10,5 14 Fonte: Interpretação mosaico de imagem do Global Base Map do ArcGis. False Northing: 10.000.000,0000
Km Central Meridian: -45,0000
Scale Factor: 0,9996
Latitude Of Origin: 0,0000
Units: Meter