Cálculo de Sobrepreço e Superfaturamento de Obras Públicas.

Cálculo de Sobrepreço e
Superfaturamento de Obras
Públicas
Instrutor:
André Pachioni Baeta
Conteúdo do Curso
• Introdução
• Auditoria e exame dos orçamentos de obras
• Auditoria de quantitativos de serviços
• Referenciais de preços na auditoria de obras públicas
• Sobrepreço e superfaturamento
Principais Procedimentos na Avaliação dos
Orçamentos
a) Verificar se houve a adequada previsão de todas as etapas
necessárias à conclusão do objeto na planilha
orçamentária;
b) Observar se não há omissão de insumos relevantes nas
composições de custo unitário;
c) Examinar a compatibilidade dos valores previstos para
execução dos serviços com os preços praticados no
mercado (para evitar sobrepreço ou preços inexequíveis);
d) Certificar-se da possibilidade de as obras serem concluídas
com o orçamento proposto;
e) Conferir a adequação dos quantitativos de serviços
orçados frente aos quantitativos levantados a partir dos
projetos da obra;
f) Verificar se há o detalhamento das rubricas que compõem
o BDI e os encargos sociais e se tais parcelas seguiram a
legislação em vigor.
Principais Procedimentos na Avaliação dos
Orçamentos
g) Verificar se a quantificação dos serviços ocorreu conforme o

critério de medição e pagamento previsto no caderno de
encargos.
h) Verificar se a descrição/especificação dos serviços
corresponde à existente nos desenhos, projetos,
especificações, memoriais e outras peças do projeto;
i) Certificar-se que os insumos utilizados na composição de
custo correspondem aos especificados;
j) No caso de orçamentos para aditivos, verificar se há
manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato após a realização de aditamentos contratuais; e
k) Verificar se há jogo de cronograma ou a ocorrência de
antecipações ilegais de pagamento.
l) Verificar se todos os serviços estão detalhados em
composições de custo unitário ou se há o uso indevido de
verbas.
Jogo de cronograma
• Estudo de Caso – UTE Mauá III (Acórdão 1175/2015-Plenário):
• A obra, contratada por cerca de R$ 930 milhões, teve os serviços iniciais
superfaturados, o que ensejou uma antecipação de pagamento superior a R$ 40
milhões.
• Como consequência a empreiteira abandonou a obra, causando atrasos e
prejuízos incalculáveis.
Preço Quadro Preço Secob Sobrepreço Sobrepreço

Evento
Eventos (R$) (R$) (R$) (%)
3.1. Conclusão da execução dos serviços de
17.911.832,28 57.510,80 17.854.321,48 31.045
sondagem
3.3. Conclusão dos serviços de Topografia do
7.639.183,67 19.617,96 7.619.565,71 38.840
site da Usina
3.4. Conclusão da especificação da Inserido no
7.639.183,67 7.619.565,71 Obs 1
sondagem '3.1'
3.5. Conclusão da especificação do
7.069.591,84 187,50 7.069.404,34 3.770.349
estaqueamento do site da usina
Total Valores adiantados 40.182.475,20 51.972
Jogo de cronograma
• Estudo de Caso – UTE
Mauá III (Acórdão
1175/2015-Plenário):
Jogo de cronograma
• "O jogo de cronograma ocorre quando a parcela mais vantajosa de um
contrato, do ponto de vista econômico-financeiro, é concentrada na fase inicial
da obra, sem justificativa técnica, de maneira que as etapas posteriores não
apresentam a mesma atratividade. Como consequência, causa dano ao erário
se a contratada abandona as obras após a fase inicial, deixando-as inconclusas."
(Ementa do Acórdão nº 2257/2015- Plenário).
• A aquisição de bens de alto valor, que representam percentual significativo do

contrato, sem que sejam necessários no estágio em que a obra se encontra ou
em momento próximo, expõe indevidamente a Administração à perda precoce
da garantia do fabricante, à deterioração e ao jogo de cronograma, por meio do
qual a empreiteira antecipa a medição de serviços mais rentáveis e abandona o
contrato sem executar os menos rentáveis. (Acórdão 2442/2014-Plenário.
Jogo de cronograma
• "A existência na planilha contratual de serviços específicos com preços unitários
acima dos referenciais de mercado, ainda que não caracterize sobrepreço
global, deve ser evitada, principalmente se concentrados na parcela de maior
materialidade da obra, pois traz risco de dano ao erário no caso de celebração
de aditivos que aumentem quantitativos dos serviços majorados (jogo de
planilha) ou diante da inexecução de serviços com descontos significativos nos
preços, depois de executados aqueles com preços unitários superiores aos de
mercado (jogo de cronograma)" (Ementa do Acórdão nº 2307/2017- Plenário).
• A definição do critério de aceitabilidade dos preços unitários e global nos editais
para a contratação de obras, com a fixação de preços máximos para ambos, é
obrigação e não faculdade do gestor (Súmula TCU 259) , ainda que se trate de
empreitada por preço global. Essa obrigação tem por objetivo mitigar a
ocorrência dos riscos associados tanto ao “jogo de cronograma” quanto
ao “jogo de planilha”. (Acórdão 1695/2018-Plenário).
Jogo de Planilha
O Jogo de Planilha é representado por aditamentos contratuais
aumentando ou incluindo quantitativos de itens que apresentam
preços acima dos de mercado, combinado com expressiva redução
ou supressão de quantitativos relativos a serviços que apresentam
preço abaixo do referencial.
Entre as causas determinantes para o jogo de planilha estão:
1) licitação conduzida sem a estipulação de critérios de
aceitabilidade de preços unitários;
2) ausência de verificação da compatibilidade das propostas das
licitantes com os preços praticados no mercado;
3) celebração de aditivos contratuais em razão de deficiências ou
insuficiências do projeto básico;
4) Alterações indevidas de projetos e especificações.
Causas para deficiências no processo
de formação de preços
Uso
Projetos inadequado
deficientes de referências
de preços
Sistemas
referenciai
s
deficientes
Orçamento
Deficiente
Auditoria e Exame dos
Orçamentos de Obras
Curva ABC de Serviços
• A técnica frequentemente empregada é a elaboração de
uma curva ou classificação ABC de serviços, que é a tabela
obtida a partir da planilha orçamentária da obra, na qual os
itens idênticos do orçamento são agrupados e,
posteriormente, ordenados por sua importância relativa de
preço total, em ordem decrescente, determinando-se o peso
percentual do valor de cada um em relação ao valor total do
orçamento, calculando-se em seguida os valores
percentuais acumulados desses pesos.
• A classificação ABC é resultante do princípio de Pareto,
renomado economista italiano, também conhecido como
princípio dos “poucos significativos e muitos insignificantes”.
Preço Preço %
Item Descrição do Serviço Unid. Quantidade Unitário Parcial % Acum
Transporte Local em Rodovias
001 Pavimentadas T.KM 39.144.695,53 0,49 19.180.900,81 34,19 34,19
Aquisição de Cimento Asfáltico
002 CAP-20 T 4.320,00 1.611,74 6.962.716,80 12,41 46,60
Transporte de Cimento Asfáltico
003 CAP-20 T 4.320,00 1.423,14 6.147.964,80 10,96 57,56
Execução de Concreto
Betuminoso Usinado a Quente -
004 CBUQ T 72.000,00 81,00 5.832.000,00 10,40 67,96
Reciclagem Simples
c/incorporação revestimento
005 Asfáltico M3 69.753,60 44,34 3.092.874,62 5,51 73,47
Reforço de sol estabilizado
006 granulometricamente M3 175.882,25 9,83 1.728.922,52 3,08 76,55
Cerca com arame farpado com
007 mourão de concreto M 99.264,00 16,77 1.664.657,28 2,97 79,52
008 Administração Local da Obra VB 1,00 1.380.911,51 1.380.911,51 2,46 81,98

Aquisição de Asfalto Diluído
009 CM-30 T 598,38 2.207,62 1.320.995,66 2,35 84,34
Fornecimento, preparo e
010 colocação de Aço CA-50 KG 121.000,00 10,52 1.272.920,00 2,27 86,61
Fornecimento e cravação de
estacas metálicas perfil I duplo
011 10" M 1.300,00 684,31 889.603,00 1,59 88,19
012 Enrocamento de pedra jogada. M3 9.140,83 97,18 888.305,86 1,58 89,78

Escavação, carga e transporte
mat. 1ª cat. DMT de 1400 a 2000
013 m. M3 93.874,33 7,12 668.385,23 1,19 90,97
Meio-fio de concreto tipo MFC-
014 01 M 11.887,00 49,39 587.098,93 1,05 92,01
015 Mobilização e Desmobilização VB 1,00 500.000,00 500.000,00 0,89 92,90
016 Canteiro de Obras VB 1,00 406.321,29 406.321,29 0,72 93,63

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• A análise da totalidade do orçamento exigiria a avaliação de dezenas
de serviços distintos, porém, a curva ABC permite a avaliação global
do custo da obra com o exame de apenas uma amostra dos serviços.
• O procedimento corriqueiro de avaliação de orçamentos envolve,
em regra, a análise da economicidade de cerca de 80% dos valores
contratados.
• Há situações, contudo, em que há a inviabilidade de se ampliar a
amostragem de forma a se alcançar a representatividade desejada.
Em tais situações, o prejuízo a ser ressarcido poderia ser
caracterizado de acordo com os elementos disponíveis, pois,
entendimento contrário, acabaria por beneficiar os responsáveis
pela própria torpeza.
• Um exemplo é quando a amostra analisada resta reduzida em razão
de falhas do projeto básico que não detalhou diversos itens
contratados ou quando há dificuldades em se obter referências de
preços de mercado para uma parcela significativa do objeto
contratado.
• Em situações da espécie, deve ser considerado que os itens
cujos preços não puderam ser avaliados assumem o caráter
de neutralidade sobre os demais. Ou seja, há a presunção de
que representam os valores de mercado.
• A adoção de tal entendimento não prejudica os contratantes,
pois é facultado a eles demonstrar que esses itens sem
avaliação de preço repercutem sobre os demais preços
verificados, de modo a justificar os valores globais
praticados. Esse tem sido o procedimento seguido pelo TCU
em casos do gênero. Por exemplo, cita-se o Acórdão
2.419/2015-Plenário.
• O passo seguinte na avaliação de um orçamento reside na
comparação dos serviços mais relevantes, situados na parte
“A” da curva ABC, com parâmetros referenciais de mercado,
assunto do subtópico a seguir.
•
Validade da Curva ABC
Acórdão 394/2007-TCU - Plenário - Trecho do Voto:
28. A Curva ABC, como se sabe, é metodologia
internacionalmente aceita que permite identificar quais itens
de uma planilha orçamentária, por exemplo, merecem
atenção e tratamento especiais tendo em vista sua
importância relativa num determinado projeto. É uma
ferramenta de grande utilidade nas áreas industrial e
comercial e importante meio de se estabelecer a prioridade
relativamente aos itens mais ou menos importantes em uma
atividade produtiva.
29. A confecção da Curva ABC trouxe segurança, critério e
testou a razoabilidade dos preços contratados, tendo havido
agrupamento prévio de itens referentes a serviços
semelhantes, a fim de se identificar o efetivo peso de cada
serviço no total do contrato(...)
17
Validade da Curva ABC
Acórdão 1.194/2018-Plenário (enunciado):
Admite-se imputação de débito com base em
superfaturamento apurado em amostra de itens do
orçamento da obra. Para itens não avaliados, compete ao
responsável comprovar que eventuais subpreços
compensam os sobrepreços detectados na amostra.
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• Deve-se elaborar uma curva ABC para o orçamento-base da
licitação ou para a planilha contratual, conforme o caso, com o
intuito de otimizar a verificação acerca da existência de
sobrepreço no orçamento e a definição do ponto de equilíbrio
econômico-financeiro inicial do contrato, por exemplo.
• Em obras em andamento, nas quais tenha ocorrido mudança
da planilha contratual original, também se deve fazer uma
curva ABC para o orçamento atualizado do contrato, após
eventuais aditivos, ou com as quantidades efetivamente
executadas, no caso de obras acabadas sem formalização de
aditivos. Tal curva, quando comparada à curva ABC do
orçamento inicial, permite identificar a ocorrência de jogo de
planilha mediante a quebra do equilíbrio econômico-financeiro
do contrato em desfavor da Administração Pública. Também
permite identificar o montante atualizado do sobrepreço ou
superfaturamento de um contrato.
Estudos de Caso de Curva ABC
Curva ABC de Insumos
• Necessita-se da composição de custos unitários de todos os

serviços da obra para elaborar a curva ABC de insumos.
• Caso se constate uma variação significativa (para mais) de
um quantitativo, deve-se analisar o correspondente preço
unitário, pois, mesmo sendo contratual, pode estar muito
acima do praticado pelo mercado, havendo, nesse caso,
indício de alguma irregularidade – quantitativo
intencionalmente subestimado na fase de licitação.
Tipo Descrição do Insumo Unid. Quantidade Preço Parcial % % Acumulado
Caminhão Basculante : Mercedes Benz : H
Equipamento 2423 K : 10 m3 - 15 t 177.486,08 23.758.464,36 43,87 43,87
Ton.
Material Cimento Asfáltico de Petróleo 4.320,00 5.616.000,00 10,37 54,24
H
Mão de Obra Servente 219.575,72 2.458.977,67 4,54 58,78
M3
Material Brita 3 12.247,08 1.751.332,42 3,23 62,01
3
M
Material Brita 2 12.243,41 1.750.807,12 3,23 65,24
M3
Material Brita 1 12.243,41 1.750.807,12 3,23 68,47
Unid.
Material Dente de corte (W6/22) p/ recicladora 22.321,15 1.427.660,88 2,64 71,11
Ton.
Material Asfalto diluído - CM-30 598,38 1.244.630,40 2,30 73,41
Caminhão Basculante : Volvo BM : FM H
Equipamento 12 6X4 : 20 t 4.308,13 976.370,03 1,80 75,21
Recicladora de Pavimento : Wirtgen : WR H
Equipamento 2000 : a frio 1.701,31 918.966,90 1,70 76,91
Litro
Material Óleo combustível 1A 576.000,00 913.536,00 1,69 78,60
Rolo Compactador : Dynapac : CA-25-P : H
pé de carneiro autopropelido 11,25t
Equipamento vibratório 4.563,27 752.607,91 1,39 79,99
Kg
Material Cimento portland CP II-32 1.088.599,32 649.284,18 1,20 81,19
H
Mão de Obra Encarregado de turma 28.696,72 620.834,05 1,15 82,34
A curva ABC de insumos é uma ferramenta muito poderosa para o
orçamentista e para o gestor da obra. Vejamos algumas facilidades criadas
com a curva ABC de insumos:
•Propicia a programação das aquisições de insumos e as negociações com
os fornecedores, priorizando os insumos mais representativos.
•O orçamentista pode buscar cotações dos insumos mais significativos.
•É uma ferramenta importante de auxílio no planejamento e programação
de obras. Ela fornece ao setor de planejamento o efetivo de mão de obra e
o quantitativo dos diversos tipos de equipamentos necessários para a
execução da obra.
•Permite a análise de custo da obra de forma simplificada, bastando a
simples comparação de preços de insumos. Obviamente, tal procedimento
só é admissível se as composições de custo unitário do orçamento
estiverem com coeficientes de produtividade fidedignos e se os
quantitativos de serviços estiverem corretamente calculados.
•Permite análises de sensibilidade no custo global da obra. Por exemplo,
qual seria o impacto de determinado índice de reajuste estabelecido na
próxima convenção coletiva de trabalho.
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Utilização de Sistemas
Referenciais de Preços na
Auditoria de Obras
Decreto 7.983/2013
Art. 3º O custo global de referência de obras e serviços de engenharia, exceto os
serviços de obras de infraestrutura de transporte, será obtido a partir de
composições de custos unitários previstas no projeto que integra o edital de
licitação, menores ou iguais à mediana de seus correspondentes nos custos
unitários de referência do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil - Sinapi ...”
Decreto 7.983/2013
“Art. 4º O custo global de referência dos serviços e obras de infraestrutura de
transportes será obtido a partir das composições dos custos unitários previstas
no projeto que integra o edital de licitação, menores ou iguais aos seus
correspondentes nos custos unitários de referência do Sistema de Custos
Referenciais de Obras – Sicro, cuja manutenção e divulgação caberá ao
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT...
(...)
Art. 6º No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o disposto nos
arts. 3º, 4º e 5º , a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da
utilização de dados contidos em tabela de referência formalmente aprovada por
órgãos ou entidades da administração pública federal, em publicações técnicas
especializadas, em sistema específico instituído para o setor ou em pesquisa de
mercado. “
Decreto 7.983/2013
Art. 8o Na elaboração dos orçamentos de referência, os órgãos e entidades da
administração pública federal poderão adotar especificidades locais ou de
projeto na elaboração das respectivas composições de custo unitário, desde que
demonstrada a pertinência dos ajustes para a obra ou serviço de engenharia a
ser orçado em relatório técnico elaborado por profissional habilitado.
Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administração pública

poderão, somente em condições especiais justificadas em relatório técnico
elaborado por profissional habilitado e aprovado pelo órgão gestor dos recursos
ou seu mandatário, exceder os seus correspondentes do sistema de referência
adotado na forma deste Decreto, sem prejuízo da avaliação dos órgãos de
controle, dispensada a compensação em qualquer outro serviço do orçamento
de referência.
RDC: Parâmetros de Orçamentação de Obras
(Lei 12.462/2011)
Art. 8º (...)
§ 3o O custo global de obras e serviços de engenharia deverá ser obtido a partir de custos
unitários de insumos ou serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes ao
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), no caso de
construção civil em geral, ou na tabela do Sistema de Custos de Obras Rodoviárias (Sicro),
no caso de obras e serviços rodoviários.
§ 4o No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o disposto no § 3o deste artigo,
a estimativa de custo global poderá ser apurada por meio da utilização de dados contidos
em tabela de referência formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração
pública federal, em publicações técnicas especializadas, em sistema específico instituído
para o setor ou em pesquisa de mercado.
(...)
§ 6o No caso de contratações realizadas pelos governos municipais, estaduais e do Distrito
Federal, desde que não envolvam recursos da União, o custo global de obras e serviços de
engenharia a que se refere o § 3o deste artigo poderá também ser obtido a partir de outros
sistemas de custos já adotados pelos respectivos entes e aceitos pelos respectivos tribunais
de contas.
Lei das Estatais: o Uso do Sinapi e de Outros Sistemas de
Referência
(Lei 13.303/2016, art. 31)
§ 2º O orçamento de referência do custo global de obras e serviços de

engenharia deverá ser obtido a partir de custos unitários de insumos ou
serviços menores ou iguais à mediana de seus correspondentes no
Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil
(Sinapi), no caso de construção civil em geral, ou no Sistema de
Custos Referenciais de Obras (Sicro), no caso de obras e serviços
rodoviários, devendo ser observadas as peculiaridades geográficas.
§ 3º No caso de inviabilidade da definição dos custos consoante o
disposto no § 2º, a estimativa de custo global poderá ser apurada por
meio da utilização de dados contidos em tabela de referência
formalmente aprovada por órgãos ou entidades da administração
pública federal, em publicações técnicas especializadas, em banco
de dados e sistema específico instituído para o setor ou em
pesquisa de mercado.
Obtenção de Preços Referenciais
Fontes Oficiais
• Nas obras executadas com recursos do orçamento da União,
deve-se buscar, preferencialmente, comparativos com
referenciais de mercados constantes dos sistemas
estabelecidos no Decreto 7983/2013. (Sicro e Sinapi).
• Em muitos casos, o Sinapi e o Sicro não contemplam os
serviços em análise, exigindo que se busque informações em
outras fontes de preços para análise do orçamento de obra
pública.
• Nesses casos, pode-se adotar os preços referenciais
provenientes de vários sistemas mantidos por órgãos e
entidades das esferas federal, estadual e municipal. Todavia, a
utilização de diversas fontes na análise em um único
orçamento/contrato deve ser feita com parcimônia, visto que
há entre elas diversidade de critérios de apuração.
Fontes Subsidiárias
• Para não parecer que a obtenção de preços referenciais se deu
de forma arbitrária, adotando-se sempre a menor referência ou
a maior referência, sugere-se priorizar a ordem de pesquisa.
• Por exemplo, prioritariamente Sinapi, depois Sicro, depois
algum sistema referencial mantido por órgão
estadual/municipal, depois TCPO e, finalmente, pesquisa de
mercado.
• Quando possível, recomenda-se adotar a composição de outros
sistemas referenciais de preços utilizando-se o custo dos
insumos obtidos no Sinapi.
• Assim, apenas a descrição dos insumos e respectivos
coeficientes serão utilizados, mas os preços, salários e
encargos sociais a serem utilizados serão os do Sinapi.
Fontes Subsidiárias
• Acórdão 1981/2009-Plenário:
9.7. determinar à Prefeitura Municipal de Rio Branco/AC, quando da aplicação

de recursos oriundos de futuros convênios celebrados junto a União, que:
[...]
9.7.10. adote para os orçamentos de obras:
[...]
9.7.10.3. nos casos em que o SINAPI/SICRO II (DNIT) não ofereça custos
unitários de insumos ou serviços, adote aqueles disponíveis em tabela de
referência formalmente aprovada por órgão ou entidade da administração
pública federal, incorporando-se às composições de custos dessas
tabelas, sempre que possível, os custos de insumos constantes do
SINAPI;
9.7.10.4. justifique em relatório técnico circunstanciado, elaborado por
profissional habilitado e aprovado pela autoridade competente, os respectivos
custos unitários que excederem o limite fixado no SINAPI/SICRO II;
Fontes Subsidiárias (órgãos federais)
• Tabela de Engenharia Consultoria do DNIT;
• Tabela do DNOCS - Departamento Nacional de Obras Contra as Secas;
• Sistema Atrium da Codevasf - Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São
Francisco e Parnaíba;
• ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Preços de
distribuição de produtos asfálticos. Pesquisa mensal por região e estados do país);
• ANP - Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (Preços de
combustíveis (gasolina, álcool, diesel, GNV e GLP). Pesquisa por regiões, estados e
municípios, semanal e mensalmente);
• Aneel - Banco de preços para serviços de transmissão de energia - Orçamento de LT
e SE;
• Eletrobrás - Sistema para Elaboração de Orçamentos de Obras Civis de Usinas
Hidrelétricas (Sisorh);
• Banco de Dados Integrado do IBGE - Pesquisa de custo de projeto por tipo e padrão
de acabamento; e
• Acordos e Convenções Coletivas de Trabalho - Busca pelo sistema Mediador do MTE
dos instrumentos coletivos registrados; e
Fontes Subsidiárias (órgãos estaduais e municipais)
• Emop/RJ - Empresa de Obras Públicas do Estado do Rio de Janeiro;
• SCO/Rio - Sistema de Custos de Obras da Prefeitura do Rio de Janeiro;
• Siurb - Secretaria de Infraestrutura Urbana e Obras da Prefeitura de São Paulo;
• Seinfra/CE - Secretaria da Infraestrutura do Estado do Ceará;
• CPOS – Companhia Paulista de Obras e Serviços;
• IOPES – Instituto de Obras Públicas do Espirito Santo;
• Setop/MG - Secretaria de Transportes e Obras Públicas do Estado de Minas Gerais;
• Sudecap – Superintendência de Desenvolvimento da Capital – Prefeitura de Belo
Horizonte.
• Seinf/Fortaleza - Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Infraestrutura da Prefeitura de
Fortaleza/CE;
• Seop/PA - Secretaria de Obras Públicas do Estado do Pará;
• Seop/PR - Secretaria de Obras Públicas do Estado do Paraná;
• Agetop/GO - Agência Goiana de Transportes e Obras.
• Orse - Orçamento de Obras de Sergipe, do Departamento de Habitação e Obras
Públicas do Estado de Sergipe;
• Cadterc - Cadastro de Serviços Terceirizados - Casa Civil de São Paulo; e
• Salariômetro - Consulta de salários pagos aos trabalhadores de todo o país,
elaborado pelo governo de São Paulo com base nos dados do Caged.
Fontes Subsidiárias (Cias de Saneamento)
• Saneago/GO - Saneamento de Goiás S.A.;
• Compesa/PE - Companhia Pernambucana de Saneamento;
• Sanepar/PR - Companhia de Saneamento do Paraná;
• Caesb/DF - Companhia de Saneamento Ambiental do Distrito Federal;
• Copasa/MG - Companhia de Saneamento de Minas Gerais;
• Cosanpa/PA - Companhia de Saneamento do Pará;
• Sabesp/SP - Companhia de Saneamento Básico do Estado de São Paulo;
• Casan/SC - Companhia Catarinense de Águas e Saneamento;
• Caema/MA - Companhia de Saneamento Ambiental do Maranhão;
• Saneatins/TO - Companhia de Saneamento do Tocantins;
• Sanesul/MS - Empresa de Saneamento de Mato Grosso do Sul S.A.;
• Embasa/BA - Empresa Baiana de Águas e Saneamento;
• Cesan/ES - Companhia Espírito Santense de Saneamento;
• Agespisa/PI - Águas e Esgotos do Piauí S/A;
• Corsan/RS - Companhia Riograndense de Saneamento;
• Cagepa/PB - Companhia de Água e Esgotos da Paraíba; e
• Cagece/CE - Companhia de Água e Esgoto do Ceará.
• CAERN/RN – Companhia de Águas e Esgotos do RN
Fontes Subsidiárias (DER’s)
• DER/SP - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de São Paulo;
• DER/RO - Departamento de Estradas de Rodagem e Transportes de Rondônia;
• Dertins/TO - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Tocantins;
• DER/PB - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado da Paraíba;
• Deinfra/SC - Departamento Estadual de Infraestrutura do Estado de Santa Catarina;
• DER/PR - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Paraná;
• DER/BA - Departamento de Infraestrutura de Transportes do Estado da Bahia;
• DER/PE - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Pernambuco;
• DER/MG - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado de Minas Gerais;
• DER/ES - Departamento de Estradas de Rodagem do Estado do Espírito Santo;
• Daer/RS - Departamento Autônomo de Estradas de Rodagem do Estado do Rio
Grande do Sul; e
Fontes Privadas
• TCPO - Tabelas de Composições de Preços para Orçamentos;
• Revista Construção Mercado da Editora PINI;
• Datafolha - Salários de Cargos na Construção Civil;
• CUB - Site com o Custo Unitário Básico por Estado (indicador dos custos do setor da
construção civil) e outras informações relevantes;
• Aetesp - Tabela de Topografia - Associação de Agrimensores de São Paulo;
• Catho Online – serviço na internet de oferta de emprego e mão de obra; e
• Pesquisas em endereços eletrônicos na internet para cotação de preços de
materiais/equipamentos diversos.
• Informativo SBC (http://www.informativosbc.com.br/).
Custos Efetivos Incorridos pelo Contratado
• Quando para apuração de eventual superfaturamento não for possível
obter nenhum valor referencial de um determinado serviço avaliado,
admite-se a utilização de valores obtidos em notas fiscais de fornecedores
das contratadas como parâmetro de mercado (acrescido dos custos
indiretos e do BDI). Embora existam precedentes do TCU que afastaram o
uso dos custos incorridos pelo contratado como base para a obtenção do
preço de mercado (Acórdãos 910/2014-Plenário e 2.784/2012-Plenário),
em circunstâncias nas quais não existem preços nos sistemas referenciais,
o valor obtido das notas fiscais constitui no único parâmetro seguro do
valor de mercado do bem, podendo ser utilizados como referência.
• Bonificação e despesas indiretas (BDI) ou lucro e despesas indiretas (LDI)
é uma taxa correspondente às despesas indiretas, aos impostos e ao lucro
do construtor que é aplicada sobre o custo de um empreendimento
(materiais, mão de obra e equipamentos) para se obter o preço final de
venda.
• Para apuração de superfaturamento em contratos de obras públicas,
admite-se a utilização de valores obtidos em notas fiscais de
fornecedores das contratadas como parâmetro de mercado
(acrescido dos custos indiretos e do BDI), quando não existirem
preços registrados nos sistemas referenciais e o insumo provier de
um mercado monopolístico (Acórdão 1992/2015-Plenário).
Relatório de Inspeção realizada no Dnocs apontara indícios de sobrepreço

[...] no item “tubos de ferro fundido”. Ao analisar as oitivas regimentais, o
auditor instrutor contestou a metodologia utilizada pela equipe de
fiscalização para apuração do sobrepreço, destacando que “embora a
utilização das notas fiscais para verificação da compatibilidade dos preços
contratados com aqueles praticados pelo mercado seja juridicamente
possível, não se afigura a melhor solução, no presente caso concreto, uma
vez que tal metodologia somente se mostra possível quando a diferença
entre os preços do orçamento e aqueles efetivamente incorridos são
irrazoáveis, desproporcionais ou inaceitáveis”. Nesse sentido, concluiu o
auditor pela inexistência de sobrepreço, uma vez que a diferença a maior
observada nos preços contratuais seria de apenas 1,28% do preço total do
ajuste, obtida em uma amostra de apenas 49,24% do contrato.
O diretor e o titular da unidade técnica, porém, divergiram desse
entendimento. Ressaltou o diretor que as diferenças observadas nos preços
contratuais a partir do exame das notas fiscais (situadas entre 26% e 71%,
com uma variação média ponderada de 53%), não estariam “numa faixa de
variabilidade aceitável de mercado, não podendo, portanto, ser excluída [a
amostra formada por tubos de ferro fundido] da análise total do sobrepreço
realizada”. O titular da unidade técnica acrescentou que "não havia, nos
sistemas de referência oficiais e subsidiários, paradigmas de preço na data-
base de abril/2008”, e que a empresa que emitira as notas fiscais seria o
único produtor e fornecedor de tubos de ferro fundido no Brasil, operando em
um mercado monopolista, o que levou à descontinuidade da divulgação da
referência de mercado pelo IBGE no âmbito do Sinapi”. O relator,
endossando as conclusões do diretor e do titular da unidade técnica,
ressaltou que, conforme os Acórdãos 157/2009-Plenário e 993/2009-
Plenário, “o uso das notas fiscais para apuração de sobrepreço em contratos
de obras públicas se mostra possível desde que haja “incoerências
grosseiras nos preços dos insumos, e nas hipóteses em que tais
inconsistências sejam materialmente relevantes e capazes de propiciar um
enriquecimento ilícito do contratado” .
Por fim, ao rebater novos argumentos de defesa apresentados pela
contratada, a qual invocara precedentes do Tribunal que afastaram o uso
dos custos incorridos pelo contratado como base para a obtenção do preço
de mercado (Acórdãos 910/2014-Plenário e 2784/2012-Plenário), o relator
registrou que “não se nega que esse é o entendimento correto à luz do
regime jurídico dos contratos administrativos e do próprio sistema econômico
do país que prega a liberdade de iniciativa e a busca do lucro” Contudo,
ressalvou, “em situações extremas como a que ora se enfrenta, em que não
existem preços nos sistemas referenciais e o insumo analisado foi adquirido
em um mercado monopolístico, julgo que o valor obtido das notas fiscais,
acrescido de custos indiretos e BDI acima do atualmente aceito pelo TCU,
constitui um parâmetro seguro do valor de mercado do bem. Tomando por
base a ideia de abuso de direito e os princípios da boa-fé contratual e do não
enriquecimento sem causa, entendo que os preços praticados pela
contratada excedem o limite do razoável, não podendo ser considerados
compatíveis com os de mercado”.
Notas Fiscais
Acórdão 3032/2015 Plenário
Com base na teoria dos poderes implícitos, o TCU pode requisitar
informações e documentos sobre custos efetivamente incorridos por
empresas privadas na execução de contratos pagos com recursos federais,
inclusive notas fiscais de compra e guias de importação dos insumos,
quando imprescindíveis à verificação da conformidade dos preços, não
sendo oponível ao seu fornecimento a alegação de sigilo fiscal ou comercial.
Acórdão 2109/2016-Plenário:
Quando não for possível obter nenhum valor referencial de um determinado
serviço para apuração de eventual superfaturamento, admite-se a utilização
de valores constantes de notas fiscais de fornecedores das contratadas
como parâmetro de mercado (acrescido de eventuais custos indiretos e do
BDI) .
Subcontratos
Acórdão 1551/2008-Plenário
7. É válida a utilização, como meio probatório, dos custos efetivamente
enfrentados pelas contratadas, como os dados financeiros relativos a
subcontratação de serviços contratuais, principalmente se essas
informações revelam diferenças acima de qualquer razoabilidade, tomando-
se, no entanto, os devidos cuidados no uso de dados sobre custos
provenientes de contratos de natureza privada, em que prevalecem maior
distribuição de encargos entre as partes e menor assimetria de informações
com respeito aos custos.
Uso de Métodos Econométricos
• Acórdão 3.089/2015-Plenário:
Quando caracterizada a atuação de cartel em processos de
contratação pública, o prejuízo causado à Administração poderá ser
avaliado pela diferença entre o preço praticado no ambiente
cartelizado e o preço que seria praticado em ambiente competitivo,
estimada mediante utilização de técnicas de econometria e de
análise de regressão consagradas internacionalmente. O parâmetro
assim obtido pode servir de base para avaliação da legalidade e da
legitimidade de acordos de leniência que venham a ser pactuados
com base na Lei 12.846/13 (Lei Anticorrupção) .
Vide aplicação do caso em concreto no Acórdão 2.005/2017-

Plenário (exame preliminar) e Acórdão 2.619/2019-Plenário (exame
de mérito).
6.3. Resultados
Acórdão 3.089/2015-Plenário
7% Prejuízo
Desconto 10%
Estimativa
da Petrobras
Quando só há propostas Quando uma das

de empresas não empresas do clube
integrantes do clube ganha qualquer licitação
A probabilidade de se rejeitar esses valores é inferior a 1%

Método do Produto Bruto Mitigado
• Acórdão 2.677/2018-Plenário (Parecer do Ministério Público):
Já no caso da implantação da UDA e da UHDT na Refinaria Abreu e Lima, está-se diante de
avença resultante de licitação comprovadamente fraudada, em que houve a participação
ativa de um grupo de empreiteiras reunidas em cartel, dentre as quais se incluem as que
lograram obter os contratos ora em exame. ....
Neste ponto, reside a diferenciação entre o caso ora enfrentado e aqueles usualmente
discutidos no TCU. Não se trata somente de um desequilíbrio contratual ou pagamentos
parcialmente indevidos, mas de uma nulidade da avença provocada por ato ilícito cometido
em conluio com o beneficiário dos pagamentos. O vício se encontra na origem, maculando a
formação da vontade contratual e afrontando diversos princípios normativos, como os de
moralidade, impessoalidade, isonomia e supremacia do interesse público, além de ser
imposto obstáculo gravoso à escolha da proposta mais vantajosa à Administração Pública.
Dada a circunstância de invalidade do negócio jurídico, a legislação brasileira requer que se
busque retornar as partes ao status quo ante. Deparando-se com eventual inviabilidade de
desconstituição de todos os efeitos decorrentes do contrato, cabe a avaliação da
indenização devida pela parte beneficiária. A solução aplicável ao caso concreto em exame,
portanto, perpassa pelo exame não apenas do superfaturamento, mas principalmente pela
verificação da indenização cabível ao consórcio construtor infrator pelos serviços
efetivamente realizados
Nesse sentido, traz-se a lume o entendimento pacificado no Superior Tribunal de Justiça (STJ)
ao decidir sobre contratos administrativos eivados de vício na formação capaz de ensejar
nulidade. A discussão gira precipuamente em torno da indenização cabível ao contratado que
houver realizado total ou parcialmente o objeto do contrato.
De acordo com o art. 59 da Lei nº 8.666/93, a declaração de nulidade do contrato
administrativo opera retroativamente e desconstitui os efeitos já produzidos. No parágrafo
único, diz-se que a nulidade não exonera a Administração do dever de indenizar o contratado
pelo que ele houver executado, contanto que não seja imputável a esse contratado
responsabilidade pelo vício nulificante.
Fundamentada na intepretação desses dispositivos, a jurisprudência dominante do STJ alinha-
se ao entendimento de que a indenização do contratado é regra, porém ela não é devida na
hipótese de o particular haver agido de má-fé ou concorrido para a nulidade. Ou seja,
verificada a hipótese, todos os pagamentos efetuados devem ser restituídos à Administração
Pública.
Essa conclusão lastreia-se no pressuposto de que a atuação de boa-fé é requisito para que o
sujeito receba a proteção do direito relativa à indenização. Seria inaceitável que o contratado
infrator se beneficiasse da própria torpeza para se isentar do dever de ressarcimento integral
pelo dano decorrente da ilicitude.
Tampouco poderia esse contratado socorrer-se da proibição do enriquecimento sem causa
para negar a restituição dos pagamentos à Administração. Esse princípio, fundamentado na
equidade e na moralidade, não poderia ser invocado por quem celebrou contrato com a
Administração violando o princípio da moralidade administrativa. Caracterizada a
improbidade do particular, a este não socorreria qualquer fundamento jurídico para receber
indenização pelo que houvesse executado.
Nesse sentido, podem ser citadas as seguintes decisões: AgRg no REsp nº 1.394.161/SC, Rel.
Ministro Herman Benjamin, DJe 16/10/2013; REsp nº 448.442/MS, Rel. Ministro Herman
Benjamin, DJe 24/09/2010; AgRg no Ag 1.134.084/SP, Rel. Ministro Francisco Falcão, DJe
29/06/2009; REsp nº 928.315/MA, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 29/06/2007; REsp nº
579.541/SP, Rel. Min. José Delgado, DJ 19/04/2004.
Há decisões, contudo, em que o STJ admite, mesmo em situações de comprovada má-fé do
contratado, a indenização por serviços executados, porém limitando-a aos custos incorridos
na consecução do objeto. É o que se verifica no REsp nº 1.153.337/AC, Rel. Ministro Castro
Meira, DJe 24/05/2012 e no REsp nº 1.188.289/SP, Rel. Ministro Herman Benjamin, DJe
13/12/2013.
Entendeu-se, nesses casos, que do contratado de má-fé não é retirada a posição normal de
quem sofre com a declaração de invalidade do contrato, em que o retorno ao status quo ante
pode envolver a necessidade de indenização por efeitos de desconstituição impossível, como
os serviços devidamente prestados. Todavia, decidiu-se que o contratado infrator não faria
jus à margem de lucro relativa aos itens executados, que deveriam ser indenizados somente
pelo valor do custo de produção. Assim se veria respeitado também o princípio da proibição
do enriquecimento sem causa em relação à Administração.
Em suma, concluiu-se que ao contratado de má-fé, que concorreu para eivar de nulidade o
contrato firmado com a Administração, impõe-se a devolução de todo o ganho auferido,
podendo ser admitido abater do débito quantia suficiente para cobrir os custos incorridos na
execução do objeto do contrato, que se supõe lícito.
Considero que esse entendimento contempla a máxima adequação com relação à situação
concreta discutida nestes autos e, dessa forma, merece ser aplicado.
A nulidade da licitação comprovadamente fraudada e, consequentemente, dos contratos de
implantação da UDA e da UHDT implica na desconstituição dos efeitos desse negócio jurídico
e no retorno das partes à condição anterior. Isso significa que todos os valores pagos pela
Petrobras devem ser restituídos aos seus cofres. Em princípio, todo esse montante constitui
dano para a estatal, pois caracterizam-se como pagamentos indevidos, feitos com base em
contrato nulo por ato ilícito.
Contudo, para evitar o enriquecimento sem causa da contratante, já que se beneficiou dos
serviços prestados pelo consórcio construtor, o contratado deve ser indenizado pelo que
efetivamente executou. Essa indenização deve corresponder exclusivamente aos custos
incorridos na prestação dos serviços, pois o contrato ilicitamente obtido pelas empresas não
constitui título válido para a retenção da margem de lucro.
• Acórdão 129/2020-Plenário (Afastou o uso do método):
• Haveria enriquecimento sem causa do cofre credor da dívida

(Petrobras), pois se a licitação da obra fosse competitiva, a
contratante arcaria com um lucro “de mercado” da vencedora.
• O superfaturamento da obra estaria associado ao ressarcimento do
dano, que é matéria do Tribunal de Contas. Tem natureza
compensatória ou indenizatória.
• Por sua vez, o método do produto bruto mitigado não seria uma
forma de calcular o superfaturamento e estaria associado à sanção
de perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, tendo natureza punitiva, de competência do
Ministério Publico, conforme art. 19 da Lei Anticorrupção ou o art.
12 da Lei de Improbidade Administrativa
• Lei 8.429/1992 (Lei de Improbidade Administrativa):
“Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas previstas
na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às
seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de
acordo com a gravidade do fato:
I - na hipótese do art. 9°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao
patrimônio, ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa
civil de até três vezes o valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios,
direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja
sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou
valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância,
perda da função pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos,
pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano e proibição de
contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da
qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;”
• Lei 12.846/2013 (Lei Anticorrupção):
“Art. 19. Em razão da prática de atos previstos no art. 5º desta Lei, a

União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, por meio das
respectivas Advocacias Públicas ou órgãos de representação judicial,
ou equivalentes, e o Ministério Público, poderão ajuizar ação com
vistas à aplicação das seguintes sanções às pessoas jurídicas
infratoras:
I - perdimento dos bens, direitos ou valores que representem
vantagem ou proveito direta ou indiretamente obtidos da infração,
ressalvado o direito do lesado ou de terceiro de boa-fé;”
Falta de detalhamentos de custos
Diante da ausência de projeto básico com detalhamento de custos
unitários ou da indisponibilidade de preços de referência para
diversos itens do contrato, eventual superfaturamento poderá ser
caracterizado com base nos elementos disponíveis para análise, sem
necessidade de se observar a representatividade amostral
usualmente adotada pelo TCU. Nessas situações, há presunção
relativa de que os itens não avaliados representam os valores de
mercado, facultado aos responsáveis demonstrar diferentemente, de
modo a justificar o preço global contratado.
Preço Referencial x Preço de Mercado
• Acórdão 618/2006 – Plenário:

“...os preços medianos constantes do Sistema
Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da
Construção Civil - Sinapi são indicativos dos
valores praticados no mercado e, portanto, há
sobrepreço quando o preço global está
injustificadamente acima do total previsto no
Sinapi.”
(...)
9.1.1.9. na hipótese de inserção de serviços novos ou mudança de quantitativos
não contemplados até o término desta fiscalização, adotar, nesta ordem, os
seguintes critérios para avaliação dos preços referenciais máximos permitidos:
9.1.1.9.1. mediana dos preços do Sinapi, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.2. subsidiariamente, preços do Sicro2, localidade Rio Grande do Norte;
9.1.1.9.3. subsidiariamente, preços de outros sistemas aprovados pela
Administração Pública, na hipótese de não serem encontradas referências nos
sistemas anteriores, ou em caso de incompatibilidade técnica das composições
desses paradigmas frente às peculiaridades do serviço, desde que demonstrada
documentalmente mediante justificativa técnica;
9.1.1.9.4. subsidiariamente, cotação de mercado contendo o mínimo de três
cotações de empresas/fornecedores distintos, fazendo constar do respectivo
processo a documentação comprobatória pertinente aos levantamentos e estudos
que fundamentaram o preço estimado;
Os critérios gerais utilizados para referenciar os preços dos serviços mais
relevantes da obra (curva ABC) foram os seguintes:
(...)
os custos referenciais, preferencialmente, foram os do SINAPI;
subsidiariamente, na ausência de menção explícita no sistema da CAIXA,
recorreu-se a outros paradigmas oficiais de preços (EMOP, SCO-RIO,
AETESP), como também às publicações da Pini Engenharia;
quando não disponíveis em sistemas oficiais ou tradicionais de consulta,
utilizaram-se como critério pesquisas realizadas diretamente no mercado,
com empresas de reconhecido know how na prestação de serviços ou no
fornecimento de insumos objeto da consulta;
em outros casos, utilizaram-se como base as próprias composições
apresentadas no projeto executivo, com adaptações nos coeficientes em
face das condições particulares da obra;
compararam-se custos de serviços semelhantes observados em outros
estádios para a Copa;
Compatibilidade dos valores orçados e/ou contratados com os
Preços de Mercado
O fato de a administração não ter cumprido seu dever de verificar a

economicidade dos preços ofertados em processo de dispensa ou
inexigibilidade de licitação não isenta de responsabilidade a empresa
contratada por eventual sobrepreço constatado no contrato, uma vez que a
obrigação de seguir os preços praticados no mercado se aplica tanto à
Administração Pública quanto aos colaboradores privados, pois ambos são
destinatários do regime jurídico-administrativo relativo às contratações
públicas.(Acórdão 1392/2016-Plenário).
As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados

pelo mercado, tirando proveito de orçamentos superestimados elaborados
pelos órgãos públicos contratantes, contribuem para o superfaturamento
dos serviços contratados, sujeitando-se à responsabilização solidária pelo
dano evidenciado. (Acórdão 2262/2015-Plenário).
Presunção de Veracidade dos Sistemas de Referência
Nos processos de fiscalização de obras, presume-se que os
referenciais oficiais da Administração refletem os preços de
mercado, razão pela qual podem e devem ser considerados
para a análise de adequação de preços e apuração de
eventual superfaturamento. Alegações em contrário devem
ser comprovadas com base em elementos fáticos que
permitam afastar os preços de referência utilizados pelo TCU.
Encargos Sociais acima dos Previstos no Sinapi
Taxa de encargos sociais de mão de obra horista acima da
prevista no Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices
da Construção Civil (Sinapi) não é suficiente, isoladamente,
para permitir a desclassificação de licitante, visto que o art. 3°
do Decreto 7.983/2013 estabelece limite para os preços
unitários e não para as parcelas componentes dos preços
unitários.
64
Superfaturamento por utilização metodologia executiva
antieconômica
Acórdão 2986/2016-Plenário (Enunciado):
Não se configura superfaturamento
por metodologia executiva quando o projeto básico prevê a
solução mais eficiente e usual de mercado e o executor
realiza o trabalho com técnicas ou equipamentos inovadores
que aumentam a produtividade na execução do serviço.
Contudo, se o contratado executa o trabalho por meio de
sistema mais produtivo, não por este ser uma inovação, mas
porque o projeto básico previu metodologia antieconômica, o
erro de projeto deve ser considerado para a apuração do
efetivo custo referencial da obra e de eventual
superfaturamento.
Auditoria dos Quantitativos
de Serviços
Avaliação dos Quantitativos de Serviços
• A quantificação dos serviços se dá com base no levantamento das
quantidades (áreas, volumes, perímetros, unidades etc.) de serviços que
compõem os projetos, vinculadas às respectivas especificações técnicas e
critérios de medição e pagamento.
•Erros, omissões ou superestimativas no cálculo dos quantitativos estão
entre as falhas mais frequentes na elaboração dos orçamentos.
•Portanto, a conferência dos quantitativos de serviços torna-se uma tarefa
de suma importância para o auditor de obras.
•A análise do quantitativo de alguns serviços pode ser comprometida em
função do estágio da obra ou do não detalhamento dos projetos (por
exemplo: comprimento das fundações com a obra concluída).
•Via de regra, as quantidades dos diversos tipos de serviços pode ser
verificada por simples contagem ou por procedimentos elementares de
geometria (cálculo de áreas, perímetros, comprimentos e volumes).
67
Cálculo dos Quantitativos de Serviços
•No entanto, a depender do tipo, porte e complexidade da obra, os
cálculos de quantitativos podem se tornar extremamente trabalhosos.
• O processo é racionalizado com softwares “CAD” (Computer Aided
Design) ou pelo BIM (Building Information Modeling).
68
• Recomenda-se sempre solicitar ao auditado uma memória
de cálculo detalhada dos quantitativos. O ônus da prova é
do gestor!
• Deve-se observar que alguns serviços são permanentes,
ficando incorporados à obra (por exemplo, pintura,
alvenaria ou concreto), e outros são provisórios,
utilizados apenas durante a fase de construção e
removidos em seguida (por exemplo, fôrmas para as
estruturas, escoramento, andaimes, tapumes, barracão de
obra e demais instalações provisórias etc.).
• Assim, os auditores devem ser especialmente cuidadosos
para verificar a execução dos serviços e instalações
provisórios.
69
• A estimativa de quantitativos deve observar o critério de
medição e pagamento estabelecido para o serviço
analisado.
• A estimativa dos quantitativos e a medição dos serviços
devem observar a natureza técnica e o grau de precisão
existente nas estimativas, bem como qual será o método
dos processos de medição dos serviços analisados. Por
exemplo, não se admite nenhuma variação nos
quantitativos de aparelhos de ar condicionado do tipo split
instalados na obra. Por outro lado, admite-se alguma
imprecisão nos quantitativos medidos de um serviço de
terraplanagem.
• Também não se pode ter o mesmo rigor na medição de um
comprimento de uma parede de alvenaria e no comprimento
de uma sinalização horizontal em obra rodoviária.
70
Atenção ao Cálculo dos Quantitativos
Lei 8.666/93
•Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a

prestação de serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em
particular, à seguinte sequência:
•I - projeto básico;
•II - projeto executivo;
•III - execução das obras e serviços.
•§ 1o A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida
da conclusão e aprovação, pela autoridade competente, dos
trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto
executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente
com a execução das obras e serviços, desde que também
autorizado pela Administração.
Atenção ao Cálculo dos Quantitativos
Lei 8.666/93
•§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

•I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e
disponível para exame dos interessados em participar do processo
licitatório;
•II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição
de todos os seus custos unitários;
•III - houver previsão de recursos orçamentários (...)
•(...)
•§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento
de materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos
não correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.
•(...)
•§ 6o A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou
contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
Observação Importante
• Os quantitativos e preços unitários presentes na

planilha orçamentária podem variar consideravelmente
em função dos critérios de medição e pagamento dos
serviços.
73
Exemplo:
Critérios de Medição para Alvenaria em Tijolos
•Critério 1: Considerar a área real executada, descontando-se
os vãos para instalação de portas e esquadrias.
▪Área de Alvenaria (Critério 1): 10 m x 2,5 m – 5 m2 – 2 m2 = 18 m2
74
Exemplo:
• Critério 2: (Adotado pela “Pini”): Considerar a área executada sem
descontar vãos inferiores a 2 m2. Em vãos maiores que esta área desconta-
se a área do vão diminuído de 2 m2 do quantitativo de alvenaria a ser
medido.
•No segundo critério busca-se compensar o trabalho extra para executar os
arremates nos vãos, contando uma quantidade de mão de obra equivalente
ao trabalho para realizar 2m2 do mesmo tipo de alvenaria.
▪Área de Alvenaria (Critério 2): 10 m x 2,5 m – 3 m2 = 22 m2 75

Exemplo:
•Considerando que a alvenaria será executada em tijolos 9 x 19 x 19 cm,
com 1 cm de junta, há um consumo teórico de 25 tijolos por m2
(desconsiderando perdas).
•Assim, em ambos os critérios de medição, há um consumo de 450 tijolos
(afinal, trata-se da mesma parede). Também se observa que há o mesmo
consumo de argamassa e de mão de obra, que independem do critério de
medição e pagamento do serviço.
•Considerando-se a diferença de áreas entre os dois critérios (18 m2 e 22
m2), o que ocorrerá com o coeficiente de consumo dos tijolos nas
composições de custo unitário dos serviços para cada critério de medição?
•Pode-se afirmar que a composição de custo unitário de um serviço
depende do critério de quantificação a ser adotado?
•O que ocorrerá com o custo unitário do serviço em ambos os critérios de
quantificação? E com o custo total para execução da parede?
76
Procedimentos de Auditoria – Avaliação dos Quantitativos
Testes de auditoria a serem realizados na planilha como um
todo:
1) Ver a completude da planilha, observando se todos os
serviços ou etapas necessárias à conclusão do objeto
constam do orçamento, garantindo que a obra pode ser
concluída com a planilha examinada sem aditivos.
2) Olhar os quantitativos das planilhas em busca de números
exatos que aparentemente sofreram algum processo de
arredondamento ou aproximação.
3) Observar se existem verbas ou unidades genéricas na
planilha orçamentária.
4) Aplicar os testes da Lei de Newcomb-Benford na planilha
orçamentária.
5) Observar possível quantificação dos serviços em
desconformidade com o critério de medição e pagamento
previsto no caderno de encargos ou no sistema de
referência utilizado.
Procedimentos de Auditoria – Avaliação dos
Quantitativos
6) Verificar possível descrição dos serviços na planilha
orçamentária em desconformidade à existente nos
desenhos, projetos, especificações, memoriais e outras
peças do projeto.
7) Examinar a planilha em busca de possíveis duplicidades de
custos no orçamento.
8) Verificar se existem parcelas da planilha orçamentária
visando remunerar ou indenizar a improdutividade da
empresa.
9) Verificar a ocorrência de serviços na planilha prevendo a
remuneração de mera permanência de mão de obra ou
equipamentos da construtora, em detrimento do pagamento
por serviços executados ou produtos entregues.
10)Analisar a possível existência na planilha orçamentária de
itens de difícil controle e mensuração pela equipe de
fiscalização
Procedimentos de Auditoria – Avaliação dos
Quantitativos
11)Observar, notadamente nas obras de infraestrutura, se
foram consideradas adequadamente as distâncias de
transporte e as condições em que ele é realizado.
12)Observar se houve a inclusão da administração local da
obra, mobilização/desmobilização, instalação do canteiro de
obras na taxa de BDI.
13)Verificar se houve previsão de pagamento da administração
Local como um valor mensal fixo.
14)Ao menos na parte “A” da curva ABC do orçamento, realizar
a conferência analítica dos quantitativos do orçamento em
relação aos levantados a partir dos projetos da obra.
15)Se a obra estiver em execução, tentar a conferência de
algumas medições por amostragem.
Lei de Newcomb-Benford
Medição em quantitativos superiores ao real
Essa medição é ficta. Não foi realizada com base nos

levantamentos topográficos de cada seção.
1,25
1,25
1,25
1,25
É impossível, estatisticamente, que todos os fatores de
homogeneização alcancem exatamente 1,25. Trata-se de
liquidação irregular de despesa.
Medição de material de qualidade inferior
Visita ao canteiro de obras

UTILIZAÇÃO DE TUBOS DE PEAD
(projeto previa tubos de concreto poroso)
Medição de serviço distinto (mais caro) que o real
Inspeção na obra
MEDIÇÃO DE ESCAVAÇÃO DE MATERIAL DE 1ª CATEGORIA
(medição previu escavação de solo mole)
Inspeção na obra
Na sessão de corte abaixo foi medido 50% de material de 3ª categoria,
20% de material de 2ª categoria, 30% de material de 1ª categoria
Caso tratado no Acórdão 1213/2019-Plenário
Inspeção na obra
Na sessão de corte abaixo foi medido 50% de material de 3ª categoria, 20% de
material de 2ª categoria, 30% de material de 1ª categoria
Caso tratado no Acórdão 1213/2019-Plenário
Medição de serviço INEXISTENTE
Inspeção na obra
MEDIÇÃO DE BOTA-FORA À MARGEM DO TRECHO
(inexistia bota-fora no local indicado)
Quantitativos de Serviços de Terraplanagem
• A análise dos quantitativos de terraplanagem é particularmente complexa
em vários tipos de obras (rodovias, barragens etc.), exigindo o apoio de
serviços de topografia para melhor avaliação.
• Para o cálculo do volume de terraplanagem, é necessário supor que
existe um determinado sólido geométrico, cujo volume será facilmente
calculado. O método usual consiste em considerar o volume como
proveniente de uma série de prismóides, por meio dos quais o cálculo ou
a medição dos quantitativos de terraplanagem é feito pelo método das
semidistâncias, conforme ilustrado na figura a seguir
87
O volume do prismóide pode ser calculado mediante a fórmula:
Onde:
• A1 e A2 são as áreas das seções transversais extremas;
• Am é a área da seção transversal no ponto médio entre A1 e A2; e
• L é a distância entre as seções A1 e A2.
Uma fórmula aproximada, obtida considerando Am como média das

seções extremas A1 e A2 , comumente utilizada para o cálculo dos
volumes dos prismóides é a chamada fórmula das áreas médias:
88
Exemplo de adulteração da primitiva do terreno em uma obra rodoviária
89
Exemplo de adulteração da superfície de corte em uma obra rodoviária.
90
Uso indevido de verbas
• A jurisprudência do TCU, consolidada pela Súmula 258, veda o emprego de
verbas ou de outras unidades genéricas no orçamento.
• Trata-se de interpretação do dispositivo existente no art. 7º da Lei 8.666/1993:
§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para
exame dos interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos
os seus custos unitários;
(...)
§ 4o É vedada, ainda, a inclusão, no objeto da licitação, de fornecimento de
materiais e serviços sem previsão de quantidades ou cujos quantitativos não
correspondam às previsões reais do projeto básico ou executivo.
(...)
§ 6o A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou
contratos realizados e a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.
Uso indevido de verbas
• Estudo de caso:
Na planilha acima, a despeito do valor do projeto executivo superar o montante de

R$ 2 milhões, não há nenhuma composição de custo unitário associada,
evidenciando os profissionais, a quantidade de horas previstas, os salários e outras
despesas acessórias (sondagens, custos com impressão etc.) para elaboração dos
projetos.
Inclusão na planilha orçamentária de itens de difícil
controle e mensuração pela equipe de fiscalização
•Principalmente nas empreitadas por preço unitário, a planilha
orçamentária elaborada pelo orçamentista terá dupla função:
a) Servir como estimativa de custos da contratação e critério
de aceitabilidade de preços unitários previsto em edital; e
b) Ser utilizada como plano de contas para a realização das
medições de serviços durante a execução da obra.
• Dessa forma, o orçamentista deve sopesar estes dois fatores
ao confeccionar o orçamento estimativo da contratação.
• Se por um lado é desejável uma planilha exauriente, com
previsão de todos os custos a serem incorridos pelo
construtor, por outro lado alguns serviços podem causar
extrema dificuldade de serem controlados e aferidos pela
fiscalização contratual.
•Estudo de caso (obra de saneamento):
•Como a quantidade de horas do serviço de esgotamento com moto-bomba foi

estimada?
•Como a equipe de fiscalização fará o controle desse serviço?
•Se for questionada no futuro por um órgão de controle, como comprovará a regular
liquidação da despesa?
•Como a equipe de fiscalização vai segregar e comprovar o
transporte feito a 20 km/h ou a 15 km/h?
•:
Inclusão na Planilha de Serviços visando remunerar ou indenizar a
improdutividade da empresa.
• Estudo de caso (Acórdão 3.077/2010-Plenário): Verba de chuva da
Petrobras:
• O Contrato de Terraplanagem do Comperj foi firmado por R$ 819,8 milhões,
sendo R$ 689,8 milhões relativos à execução dos serviços contratados e
R$ 130,0 milhões destinados ao ressarcimento dos custos do consórcio
contratado decorrentes de paralisações de frentes de serviços causadas
pela incidência de chuvas.
Item Descrição Valor (R$) % do Contrato
1 Mobilização 13.796.000,00 2%
2 Execução de Terraplenagem 582.019.044,10 71%
3 Macrodrenagem 72.410.992,10 9%
4 Obra de Arte Especial 879.963,80 < 1%
5 Desmobilização 20.694.000,00 3%
6 Verba Indenizatória devido a Paralisações 130.000.000,00 16%
TOTAL 819.800.000,00 100%
• A verba indenizatória, o qual havia sido estimado inicialmente em R$ 130

milhões, passou para R$ 454 milhões, após aditamentos, representando
cerca de 66% do valor previsto para a execução dos serviços contratados.
96
Petrobras:
• Abaixo o exemplo do caminhão basculante, em que se pode constatar que o
valor da indenização contratado (R$ 160,82) superava inclusive o valor
operativo do equipamento no Sicro-2 (R$ 154,94):
CAMINHÃO BASCULANTE
DESCRIÇÃO
MB 2423 - 12 M³ / 13 M³
Custo Operativo Pagamento inicial da verba (R$/hora) (240 HP) 216,63
Custo Improdutivo Tabela I-B (R$/hora) 160,82
Custo Improdutivo Tabela ABEMI (191 horas/mês (R$/hora) 66,62
Custo Operativo Sicro2 sem Operador (R$/hora) 154,94
Custo Improdutivo Tabela ABEMI com correção Secob (R$/hora) 15,88
Custo Improdutivo Sicro2 sem Operador (R$/hora) * -
* Custo improdutivo do Sicro2 = Mão de Obra do Operador. Como já está contabilizado (pagamento de
MO separado) nas medições, para evitar duplicidade, adota-se zero.
97
Petrobras:
• No caso, os valores pagos a título de indenização pelos equipamentos
parados ultrapassavam inclusive o custo operativo dos equipamentos no
Sistema Sicro-2, os quais contemplam gastos com combustível e
manutenção de equipamentos.
• A metodologia proposta tornou a não execução da obra muito mais
rentável para o consórcio construtor do que o regular faturamento de
serviços prestados.
• Na prática, a Petrobras assumiu o risco decorrente da
ocorrência de chuvas e descargas elétricas, o que impediu que houvesse
competição entre os licitantes quanto ao preço da administração desses
riscos pelos próprios contratados e aumentou a burocracia havida na
fiscalização dos ajustes e no controle dos pagamentos.
98
Petrobras:
• Ademais, tal opção incluiu um fator de ineficiência ao contrato, uma vez
que o contratado, ao ser necessariamente remunerado por todos os
custos inerentes a chuvas, passou a ter menos incentivo para gerir
adequadamente a obra de forma a evitar as paralisações
decorrentes de tais eventos climáticos.
• Dito de outra forma, a formatação dos contratos, com a inclusão da
denominada “verba de chuvas”, afetou a estrutura de incentivos das
empresas contratadas, que, diante da dificuldade usual de a outra parte
monitorar ou controlar perfeitamente o seu comportamento, abriu espaço
para ganhos indevidos em detrimento da Administração.
• Ainda que uma efetiva fiscalização pudesse reduzir os efeitos do
fenômeno do risco moral, a melhor opção teria sido permitir que as
construtoras assumissem os riscos da ocorrência de chuvas. Tal medida,
estaria de acordo com a máxima segunda a qual cada risco deve ser
concedido a quem mais bem puder gerenciá-lo.
99
9.1.com fulcro no art. 71, inciso IX, assinar o prazo de 15 (quinze) dias para
que a Petróleo Brasileiro S.A. (Petrobras) anule os anexos denominados
“Procedimento para avaliação e pagamento por ocorrência de chuvas,
descargas atmosféricas e suas consequências” dos Contratos n°s
0800.0045921.08-2 – Cafor, 8500.0000058.09.2 - Infraestrutura civil,
0800.0053457.09-2 – UCR, 0800.0057000.10.2 – Tubovias,
0800.0055153.09.2 – Dutos, 0800.0053453.09.2 – ETDI, 0800.0049741.09-2
– ETA, 0800.0053456.09-2 – UDA, 0800.0055148.09.2 - UHDT/UGH,
0800.0049742.09-2 – Edificações, 0800.0056431.10.2 – Caldeiras,
8500.0000080.10.2 - Interligações Elétricas, 8500.0000070.10.2 - Fornos
UCR - e 8500.0000072.10.2 - Reformadores tubulares;
9.2. determinar a Petrobras que, no prazo de 90 (noventa) dias:
9.2.3. abstenha-se de prever, em seus instrumentos contratuais, o
pagamento de indenização às contratadas em virtude da
ocorrência de chuvas e descargas atmosféricas, usualmente conhecida
como “verba de chuva”, tendo em vista o farto histórico de ineficiências e
sobrepreço verificado nos contratos que contemplaram tal metodologia;
100
Duplicidade de custos no orçamento.
• Cuidado com duplicidades na planilha orçamentária!

• Muitas vezes alguma rubrica do BDI ou dos Encargos
Sociais já prevê o custo de algum serviço indevidamente
incluído no orçamento.
• É comum observar nas composições de administração local
de obras a inclusão de cargos de “abastecedor”,
“encarregado de manutenção”, “engenheiro mecânico”,
“ferramenteiro”, “gerente de equipamentos”, “lavador”,
“lanterneiro”, “encarregado de mecânica”, “encarregado de
mecânica pesada”, “supervisor de engenharia mecânica”,
“mecânico de máquina pesada”, dentre outros, cujos custos
podem estar incorporados na rubrica de custo horário de
manutenção dos equipamentos, verba que contempla tanto
as peças de reposição quanto a mão de obra de
manutenção do maquinário.
• Outra possível duplicidade são os profissionais “encarregado”,
“encarregado de turma”, “encarregado de terraplanagem”,
“encarregado de obras”, “encarregado de campo”,
“encarregado de frente”, “encarregado geral”, cujos custos
podem estar insertos na mão de obra direta incorporada nas
composições de custo unitário do orçamento, o que exige que
tais profissionais sejam excluídos da administração local.
• Os cargos de “açougueiro”, “ajudante de açougueiro”, “auxiliar
de cozinha”, “encarregado de refeitório”, “copeiro”,
“cozinheiro”, “cozinheiro chefe”, “nutricionista”, “padeiro” e
“saladeiro” são nitidamente utilizados no preparo de refeições
para os empregados, de forma que o seu custo pode ser
absorvido pelas composições de referência do Sinapi e do
Sicro dentro dos encargos complementares de mão de obra.
102
• Também não devem compor a Administração Local os
motoristas de caminhão e operadores de equipamento, cujos
proventos e respectivos encargos sociais já são contemplados
pelos custos operativos e improdutivos dos equipamentos
utilizados nas composições de referência.
• Ter cuidado com o custo dos profissionais de nível superior da
área de engenharia e arquitetura, que podem estar sendo
remunerados pelos serviços de elaboração, revisão e
consolidação dos projetos previstos na planilha orçamentária.
• Deve-se ter cuidado de segregar os engenheiros da equipe de
produção dos engenheiros do que trabalham na elaboração de
projetos e são remunerados em item específico da planilha.
103
Duplicidade de custos no orçamento
• Idêntico comentário vale para os profissionais “desenhista”,
“projetista” e “técnico de projetos”, que podem estar sendo
remunerados em itens específicos da planilha (elaboração de
as built, projeto executivo etc.) e deveriam ser excluídos do
custo de referência da administração local da obra.
• Podem existir também diversos ensaios de campo e de
laboratório com remuneração prevista na planilha
orçamentária, o que justifica a exclusão dos profissionais
“ajudante de laboratório”, “laboratorista”, “laboratorista de
solo”, “técnico laboratorista” e “tecnólogo”, dentro outros, do
custo de referência da administração local.
• Evitar duplicidades com o pagamento de energia elétrica e
combustíveis na administração local com as rubricas
constantes do custo horário dos equipamentos.
104
Exame das distâncias de transporte e as condições em
que ele é realizado
•Em algumas tipologias de obra as distâncias de transporte
possuem grande impacto no custo total do empreendimento. É
comum que obras rodoviárias ou ferroviárias tenham o
transporte de materiais diversos ultrapassando o patamar de
30% do valor global do orçamento.
•Portanto, é de grande importância que nesses tipos de obras
existam quadros com a origem e destino dos materiais,
conforme exemplificado no slide a seguir.
•Isso exige que o projeto básico tenha estudado
adequadamente todas as jazidas, areais, pedreiras e bota-
foras necessários para a execução da obra.
•Outrossim, o projeto deve delinear com clareza não apenas as
distâncias de transporte, mas também as condições em que
este é realizado, segregando os serviços de transporte e, por
conseguinte, o seu custo de acordo com os seguintes
parâmetros:
a) De acordo com o tipo e com a capacidade do caminhão;
b) Conforme ocorra o uso de transporte comercial e local;
c) De acordo com o tipo de revestimento em que o serviço é
realizado, o que implica em relevante mudança na
velocidade de transporte
d) No caso de insumos betuminosos ainda existe
diferenciação relevante no custo do serviço se o material é
transportado a quente ou a frio.
•Acórdão 1.923/2011-Plenário:
•A forma de aquisição - se comercial ou produzida - e
a distância de transporte da pedreira são preponderantes para
a definição do preço real da brita, de forma que, se fora
contratada brita comercial e na prática é adquirida brita
produzida, com expressiva diminuição de encargos, é
vinculada a alteração do contrato com a redução do preço
contratado. Nesses casos, o preço base para o cálculo do
preço de mercado deve considerar a produção do insumo, e
não a sua aquisição comercial. Isto porque o equilíbrio entre os
encargos e a contrarremuneração respectiva deve ser mantido
por todo o decorrer da avença, em atenção ao art. 37, inciso
XXI, da Constituição Federal de 1988 e ao art. 65 da Lei
8.666/1993.
•Acórdão 1.213/2019-Plenário (a planilha considerava o transporte em
via não pavimentada, mas ele foi realizado em rodovia asfaltada):
O transporte de materiais é o componente de custos mais relevante em

qualquer obra rodoviária, representando expressiva parcela do custo total
do empreendimento. Por isso, os sistemas de custos de obras rodoviárias,
tais como o Sicro e a própria tabela do Deinfra/SC, costumam diferenciar
não apenas as distâncias de transporte, mas também as condições em que
este é realizado, segregando a composições de acordo com o tipo e com a
capacidade do caminhão; o uso de transporte comercial e local; a
velocidade de transporte; ou o tipo de revestimento em que o serviço é
realizado. No caso de insumos betuminosos ainda existe diferenciação
relevante no custo do serviço se o material é transportado a quente ou a
frio.
•Acórdão 1.213/2019-Plenário (continuação):
Tais fatores implicarão em significativa variação nos custos unitários dos

serviços, de forma que considero que os transportes sejam caracterizados
como uma obrigação de meio em obras rodoviárias, estando a empresa
construtora obrigada a seguir as premissas utilizadas no orçamento-base
da contratação ou, caso inaplicáveis ou passíveis de serem aprimoradas
ante a situação fática da obra, deve obrigatoriamente haver alteração
contratual para manter o equilíbrio econômico-financeiro da avença, sob
pena de enriquecimento sem causa de uma das partes.
.
•Acórdão 1.213/2019-Plenário (continuação):
Remansosa jurisprudência desta Corte de Contas aponta a necessidade de

diferenciar as condições dos serviços de transporte nos orçamentos de
obras rodoviárias, a exemplo dos Acórdãos Plenários 2.986/2016,
753/2015, 2.777/2014, 3.631/2013, 923/2013, 982/2012, 1.466/2016 e
705/2016.
Assim, a menos que reste indubitavelmente comprovada a impossibilidade

de utilização da metodologia de execução de melhor custo-benefício, o TCU
adota como referencial de mercado, para fins de apuração de sobrepreço
ou superfaturamento, o preço correspondente ao serviço
cuja metodologia executiva seja mais econômica e tecnicamente viável, in
casu, aquela que considera o transporte de materiais em rodovia
pavimentada.
•A redução, durante a execução de obra rodoviária,
da distância média de transporte de insumos (DMT) obriga a
adequação dos preços aos serviços efetivamente realizados,
sob pena de caracterização de superestimativa de quantidade,
vício que não permite ponderação na análise do preço global
do contrato.
•Acórdão 173/2019-Plenário:
III – Do exame acerca do Superfaturamento de Quantitativo
61. Com relação à segunda parcela do débito, referente ao superfaturamento de
quantitativos, as instâncias instrutivas da unidade técnica e do MP/TCU foram
uníssonas em concluir que as alegações de defesa apresentadas não sanearam a
irregularidade.
62. Durante a realização da auditoria que originou a presente tomada de contas
especial, foi verificada divergência no item 8.1.2.3 da planilha, relativo ao transporte
de brita. A documentação obtida pela equipe de auditoria (ensaios de laboratório e
notas de transporte – peças 34, 35 e 36) indicou que o insumo era proveniente da
Pedreira Magma, situada a 12 km do local de estoque. Os responsáveis aduziram
que a referida pedreira não possuía condições para atender a obra, o que motivou
pedido para o emprego de outra pedreira e originou o pagamento questionado de
uma distância de transporte referente a 110 km do ponto de entrega. Contudo, a
documentação carreada pela equipe de auditoria demonstrou efetivamente que a
Pedreira Magma continuou atendendo a obra, mesmo após a autorização da Valec
para mudança da pedreira.
(...)
70. Diante do exposto, considero não elidido o débito oriundo do superfaturamento
no quantitativo de transporte de brita.
Modelagem de contratação ou presença na planilha de serviços
prevendo a remuneração de mera permanência de mão de obra ou
equipamentos da construtora, em detrimento do pagamento por
serviços executados ou produtos entregues
• 9.7.4. nas futuras contratações de serviços de supervisão de
obras, evite a previsão de pagamentos por homem-mês ou
relacionados à mera permanência de mão de obra ou
disponibilização de equipamentos, devendo haver previsão
de pagamentos estritamente atrelados a produtos entregues
ou resultados alcançados, os quais devem ser previamente
definidos em bases compreensíveis, tangíveis,
objetivamente observáveis e comprováveis, com níveis
esperados de qualidade da prestação do serviço e
respectivas adequações de pagamento;
114
Modelagem de contratação ou presença na
planilha de serviços prevendo a remuneração de
mera permanência de mão de obra ou
equipamentos da construtora, em detrimento do
pagamento por serviços executados ou produtos
entregues
Estudo de caso:
Reparem que a equipe de topografia está sendo paga por hora, ao

passo que o serviço poderia perfeitamente ser pago por meio de
produtos entregues.
115
Análise do BDI
Composição do BDI
DESPESAS
CONTINGÊNCIAS
FINANCEIRAS
SEGUROS E
REMUNERAÇÃO
GARANTIAS
ADMINISTRAÇÃO
CENTRAL BDI TRIBUTOS SOBRE
FATURAMENTO
BDI Referencial (Acórdão 2.622/2013 – Plenário)
9.1. determinar às unidades técnicas deste Tribunal que, nas
análises do orçamento de obras públicas, utilizem os parâmetros
para taxas de BDI a seguir especificados, em substituição aos
referenciais contidos nos Acórdãos ns. 325/2007 e 2.369/2011:
VALORES DO BDI POR TIPO DE OBRA - 1º QUARTIL, MÉDIO E 3º QUARTIL

TIPOS DE OBRA 1º Quartil Médio 3º Quartil
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 20,34% 22,12% 25,00%
CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E FERROVIAS 19,60% 20,97% 24,23%
CONSTRUÇÃO DE REDES DE ABASTECIMENTO DE ÁGUA,
20,76% 24,18% 26,44%
COLETA DE ESGOTO E CONSTRUÇÕES CORRELATAS
CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTAÇÕES E REDES
24,00% 25,84% 27,86%
DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA ELÉTRICA
OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS E FLUVIAIS 22,80% 27,48% 30,95%
BDI DIFERENCIADO PARA MATERIAIS E EQUIPAMENTOS 11,10% 14,02% 16,80%
Parâmetros do BDI (Ac. 2622/2013 – Plenário)
9.2. orientar as unidades técnicas deste Tribunal que:
9.2.1. nas análises do orçamento de obras públicas, quando a taxa de BDI
estiver fora dos patamares estipulados no subitem 9.1 deste Acórdão,
procedam ao exame pormenorizado dos itens que compõem essa taxa,
utilizando como diretriz para esse exame os seguintes percentuais obtidos
no estudo de que tratam estes autos, levando-se sempre em consideração
as peculiaridades de cada caso concreto: SEGURO + GARANTIA
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL RISCO
TIPOS DE OBRA
1º Quartil Médio 3º Quartil 1º Quartil Médio 3º Quartil 1º Quartil Médio 3º Quartil
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 3,00% 4,00% 5,50% 0,80% 0,80% 1,00% 0,97% 1,27% 1,27%
CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E FERROVIAS 3,80% 4,01% 4,67% 0,32% 0,40% 0,74% 0,50% 0,56% 0,97%
CONSTRUÇÃO DE REDES DE ABASTECIMENTO
DE ÁGUA, COLETA DE ESGOTO E 3,43% 4,93% 6,71% 0,28% 0,49% 0,75% 1,00% 1,39% 1,74%
CONSTRUÇÕES CORRELATAS
CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTAÇÕES
E REDES DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA 5,29% 5,92% 7,93% 0,25% 0,51% 0,56% 1,00% 1,48% 1,97%
ELÉTRICA
OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS E FLUVIAIS 4,00% 5,52% 7,85% 0,81% 1,22% 1,99% 1,46% 2,32% 3,16%
DESPESA FINANCEIRA LUCRO
TIPOS DE OBRA
1º Quartil Médio 3º Quartil 1º Quartil Médio 3º Quartil
CONSTRUÇÃO DE EDIFÍCIOS 0,59% 1,23% 1,39% 6,16% 7,40% 8,96%
CONSTRUÇÃO DE RODOVIAS E FERROVIAS 1,02% 1,11% 1,21% 6,64% 7,30% 8,69%
CONSTRUÇÃO DE REDES DE ABASTECIMENTO
DE ÁGUA, COLETA DE ESGOTO E 0,94% 0,99% 1,17% 6,74% 8,04% 9,40%
CONSTRUÇÕES CORRELATAS
CONSTRUÇÃO E MANUTENÇÃO DE ESTAÇÕES
E REDES DE DISTRIBUIÇÃO DE ENERGIA 1,01% 1,07% 1,11% 8,00% 8,31% 9,51%
ELÉTRICA
OBRAS PORTUÁRIAS, MARÍTIMAS E FLUVIAIS 0,94% 1,02% 1,33% 7,14% 8,40% 10,43%
Parâmetros das Rubricas do BDI Diferenciado (Acórdão 2622/2013 –
Plenário)
VALORES MÉDIOS E DOS

BDI DIFERENCIADO
QUARTIS
PARCELA DO BDI 1º Quartil Médio 3º Quartil
ADMINISTRAÇÃO CENTRAL 1,50% 3,45% 4,49%
SEGURO + GARANTIA 0,30% 0,48% 0,82%
RISCO 0,56% 0,85% 0,89%
DESPESA FINANCEIRA 0,85% 0,85% 1,11%
LUCRO 3,50% 5,11% 6,22%
Cálculo de Sobrepreço e
Superfaturamento
121
QUESTÃO:
Qual a diferença entre sobrepreço e

superfaturamento?
122
Sobrepreço e superfaturamento
• O sobrepreço ocorre quando o preço de determinado bem
ou serviço encontra-se injustificadamente acima de um
preço referencial de mercado, tomado como paradigma para
fins de análise.
• É possível diferenciar o conceito de sobrepreço unitário de
sobrepreço global. O primeiro tipo se verifica em um item
em particular da planilha orçamentária, e pode ser mitigado
por outros serviços do mesmo orçamento que se encontram
com desconto em relação ao preço de mercado. Por sua
vez, o sobrepreço global é observado quando o preço
global de toda a contratação é superior ao valor de
referência.
• Também é necessário estabelecer a devida diferenciação
entre sobrepreço inicial e final.
• O primeiro é decorrente, em geral, de um certame restritivo
em que o próprio orçamento estimativo do órgão contratante
já apresentava sobrepreço ou quando o edital não
estabeleceu adequadamente critérios de aceitabilidade de
preços (unitário e global) ou tais critérios não foram
observados pela comissão de licitação.
123
• Assim, diz-se que há sobrepreço inicial em um contrato
caso seu valor original, ainda antes da celebração de
eventual termo de aditamento, se apresenta incompatível
com os parâmetros de mercado. Por outro lado, o
sobrepreço final de um ajuste é aquele apurado a partir da
planilha orçamentária após a realização de eventuais
aditivos, refletindo a posição final de todos os quantitativos
de serviços realizados na obra.
• O contrato celebrado com preços excessivos representa
apenas um perigo de dano em potencial, no qual o
sobrepreço verificado poderá se materializar ou não. Já o
superfaturamento é um dano consumado, em que o
serviço com sobrepreço foi medido e pago ao contratado.
• Diz-se, portanto, que aquele serviço com sobrepreço, após
ser liquidado e pago, foi superfaturado. No caso, houve um
superfaturamento em decorrência de pagamentos de
serviço com preços excessivos.
124
• Contudo, o conceito de superfaturamento é bem mais
amplo que o de sobrepreço, abarcando diversas outras
ocorrências lesivas ao erário que não se relacionam
diretamente ao pagamento de bens e serviços com
sobrepreço.
125
Causas de Superfaturamento
a) pagamento de obras, bens e serviços por preços manifestamente superiores aos tomados
como paradigma de mercado (superfaturamento de preços);
b) quebra do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato em desfavor do contratante por
meio da alteração de quantitativos e/ou preços durante a execução da obra
(superfaturamento por jogo de planilha);
c) medição de quantidades superiores às efetivamente executadas/fornecidas; pelo
pagamento de serviços ou bens não executados/fornecidos ou, ainda, pelo pagamento em
duplicidade de bens e/ou serviços (superfaturamento de quantidade);
d) substituição de insumos por outros de qualidade inferior ou pela deficiência na execução de
obras e serviços de engenharia que resulte em diminuição da qualidade, vida útil ou
segurança (superfaturamento de qualidade);
e) pela especificação de metodologia executiva da obra ou serviço claramente
antieconômica, ineficiente ou contrária às normas técnicas, legais, ambientais ou boas
práticas de engenharia, com posterior alteração da metodologia executiva da obra ou serviço;
f) pelo pagamento de reajustamentos irregulares de preços ou pela recomposição do
reequilíbrio econômico-financeiro dos contratos fora das hipóteses previstas em lei
(superfaturamento decorrente de reajustes irregulares de preços);
g) pela distorção do cronograma físico-financeiro, também denominado “jogo de
cronograma”;
h) pela antecipação ilegal de pagamentos; e
i) pela prorrogação injustificada do prazo contratual com custos adicionais para o
contratante.
126
Cálculo do Sobrepreço
• Sobrepreço (R$) = Preço Contratado (ou orçado) – Preço paradigma
 Preçocontratual 
Sobrepreço =  − 1.100
 Preço 
 paradigm a 
Sobrepreço(R$)
Sobrepreço = .100
Preço paradigm a
127
Forma de Cálculo do Sobrepreço
O cálculo do percentual de superfaturamento apurado a partir de amostra
de itens de contrato deve ter como referência o preço total da amostra,
considerados os preços unitários de mercado (valor apurado de
superfaturamento/valor total de referência da amostra), e não o preço
global do contrato (valor apurado de superfaturamento/valor total do
contrato). (Acórdão nº 1721/2016-Plenário).
Voto:
17. Com relação ao Contrato 58/2009, a manifestação apresentada pelos
responsáveis não logrou afastar os indícios de sobrepreço. Como os
serviços já foram integralmente medidos, a ocorrência de sobrepreço já se
encontra materializada em superfaturamento. Assim, a unidade instrutiva
elaborou uma nova curva ABC para o contrato 58/2009 (peça 99)
empregando os quantitativos acumulados expressos na medição final do
contrato (peça 100). Com base em uma amostra de 88% do contrato, em
que foi efetivamente analisado o percentual de 80% do valor do contrato,
apurou-se a existência de superfaturamento no montante R$
28.586.237,27 (data base de nov/2004), que alcança o percentual de
33,51% na amostra de serviços avaliados.
Forma de Cálculo do Sobrepreço
(...)
19. No que tange ao Contrato 60/2009, a documentação apresentada pelos
responsáveis também não elidiu a irregularidade. O superfaturamento decorrente de
preços excessivos calculado até a medição final do aludido ajuste atingiu o montante
de R$ 58.601.098,01 (valor referenciado em novembro de 2004), representando
47,60% de uma amostra analisada de 82% do contrato (peça 101).
20. Não obstante o habitual zelo da unidade instrutiva, divirjo do modo como foram
calculados os percentuais de sobrepreço ... In casu, a SeinfraHid comparou os valores
do sobrepreço com o preço global dos Contratos 58/2009 e 60/2009, tendo encontrado
os percentuais de 20,09% e 26,40% (valor do sobrepreço / valor do contrato). Todavia,
julgo adequado, em linha com a jurisprudência predominante desta Corte, que tais
percentuais sejam calculados sobre o valor total de referência da amostra, isto é, sobre
o preço total da amostra segundo os preços unitários de mercado (valor do sobrepreço
/ valor de referência da amostra). A fim de tornar claro o que se propõe, supondo um
sobrepreço de $ 14, em um contrato de $ 100, amostra analisada de $ 84 e valor da
amostra segundo os preços de mercado de $ 70, o percentual de sobrepreço, nesse
exemplo hipotético, deve ser 20% ($14/$70), não 14% ($14/$100), como calculado
segundo a metodologia da unidade técnica.
21. Não se trata de mera forma de apresentação, pois um percentual de sobrepreço
apurado de forma diversa da usual nesta Corte pode distorcer conclusões e influenciar
as decisões de mérito do Tribunal. ...
Não existe percentual de sobrepreço aceitável
AC 1155/2012 – Plenário (voto condutor):
Também não procede o argumento da recorrente, no sentido de que, por
representar percentual insignificante em relação ao valor global da contratação (R$
125.902.307,88), o sobrepreço apontado pelo TCU encontra-se dentro da faixa de
aceitação e reflete oscilações normais de mercado.
Na verdade, não existe percentual de sobrepreço aceitável. A Lei define os preços
máximos das obras e serviços contratados pela Administração. Valores excedentes
são ilegais e devem ser rejeitados por esta Corte, cuja atuação se pauta, entre
outros, pelos princípios da legalidade e da indisponibilidade do interesse público.
A Lei 11.768/2008 estabelece que, somente em condições especiais, devidamente
justificadas, podem os custos unitários de serviços ou insumos exceder o valor
obtido a partir do Sinapi. Tais condições não estão evidenciadas nestes autos.
Nesse ponto, aliás, coloco-me inteiramente de acordo com o Ministro Raimundo
Carreiro, Relator da decisão recorrida, quando afirma que “este Tribunal pode,
eventualmente, admitir preços de determinados itens acima dos referenciais de
preços oficiais em situações comprovadamente justificadas; jamais estabeleceu um
limite ‘tolerável’ de sobrepreço global em um determinado empreendimento”.
Cálculo do Sobrepreço
• A análise de preços deve se dar sempre mediante a comparação de preço
contratado/orçado com o preço paradigma de mercado, da seguinte forma:
Preço contratado/orçado <= Preço de mercado ou
Custo contratado/orçado + BDI contratual/orçado <= Custo paradigma + BDI paradigma.

• A análise isolada de apenas um dos componentes do preço (custo direto ou BDI)
não é suficiente para a caracterização de sobrepreço. Assim, um BDI contratual
elevado pode ser compensado por um custo direto contratual abaixo do paradigma e
não ensejar a imputação de sobrepreço. Contudo, deve-se tomar cuidado com os casos
de aditivos incluindo novos serviços, cujos preços devem ser negociados entre as
partes. A incidência de um BDI elevado pode tornar o preço dos novos serviços
superiores aos de mercado, ocasionando um tipo peculiar de “jogo de planilha”.
• Nesse sentido, o Acórdão 2622/2013 – Plenário orientou que fosse exigido, nos editais
de licitação, a incidência da taxa de BDI especificada no orçamento-base da licitação
para os serviços novos incluídos por meio de aditivos contratuais, sempre que a taxa de
BDI adotada pela contratada for injustificadamente elevada, com vistas a garantir o
equilíbrio econômico-financeiro do contrato e a manutenção do percentual de desconto
ofertado pelo contratado, em atendimento ao art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal
e ao art. 14 do Decreto n. 7.983/2013;
131
Métodos de Cálculo de sobrepreço
132
Sobrepreço e Superfaturamento
Método da Limitação dos Preços Unitários
Contrato Paradigma
item Quant. Final $ Uniário $ Total $ Uniário $ Total Sobrepreço
1 400 30,00 12.000,00 25,00 10.000,00 2.000,00
2 300 30,00 9.000,00 20,00 6.000,00 3.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 3.000,00
4 200 10,00 2.000,00 25,00 5.000,00 -
Totais 29.000,00 24.000,00 8.000,00
- O preço unitário de nenhum serviço pode ser injustificadamente

superior ao paradigma
- O preço para acréscimo de serviço deve ser o menor entre o preço
paradigma e o contratado
Método da Limitação do Preço Global
• 3. Na avaliação econômica do contrato, o eventual sobrepreço existente deve ser
apurado de forma global, isto é, fazendo-se as compensações do preços excessivo de
alguns itens com os descontos verificados em outros, principalmente se os preços são
os mesmos oferecidos na licitação da obra e se pode constatar que a proponente
sopesou de forma diferenciada o custo dos diversos serviços, tirando proveito das
possíveis vantagens comparativas, desde que de forma legítima. Situação diversa ocorre
com itens eivados de ilegalidade, tais os que apresentaram modificação sensível dos
parâmetros eleitos na licitação, justificando a impugnação individual do item anômalo
Acórdão 1551/2008-Plenário
Contrato Paradigma
Item Quant. final $ Unitário $ Total $ Unitário $ Total Sobrepreço
1 400 30,00 12.000,00 25,00 10.000,00 2.000,00
2 300 30,00 9.000,00 20,00 6.000,00 3.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 3.000,00
4 200 10,00 2.000,00 25,00 5.000,00 (3.000,00)
Totais 29.000,00 24.000,00 5.000,00
Método de Cálculo do Sobrepreço
Para apuração de sobrepreço em obras públicas, aplica-se
preferencialmente o método da limitação dos preços
unitários ajustado (MLPUA) na análise de editais e o
método da limitação do preço global (MLPG) no caso de
obra já contratada. (Acórdão 2.510/2016-Plenário).
Método de Cálculo do Sobrepreço
Para a apuração de sobrepreço em obras já
contratadas, o método adequado é o da limitação do
preço global (MLPG) , que prevê a compensação entre
os preços superavaliados e os subavaliados, só
havendo sobrepreço ou superfaturamento se a soma
dos valores superavaliados superar os subavaliados,
imputando-se o sobrepreço pela diferença global. Para
serviços incluídos mediante termo de aditamento
contratual, a avaliação de superfaturamento é mais
indicada pelo método da limitação dos preços unitários
(MLPU) , que considera apenas os serviços com preço
unitário acima do referencial, sem compensação com
itens subavaliados.(Acórdão 1.727/2018-1ª Câmara).
Método do Desconto
SITUAÇÃO ORIGINAL APÓS ADITIVOS
PARADIGMA
ORÇAMENT
QUANT. FINAL
CONTRATO
QUANT.
INICIAL
ORÇAMENTO
ITEM
O
CONTRATO
PARADIGMA
$ unit $ total $ unit $ total $ total $ total

1 100 30,00 3.000,00 25,00 2.500,00 400 12.000,00 10.000,00
2 200 30,00 6.000,00 20,00 4.000,00 300 9.000,00 6.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 300 6.000,00 3.000,00
4 400 10,00 4.000,00 25,00 10.000,00 200 2.000,00 5.000,00
TOTAIS 19.000,00 19.500,00 29.000,00 24.000,00
Desconto original 2,56%
MÉTODO DO DESCONTO
Orçamento paradigma final 24.000,00
-Desconto de 2,56% (615,38)
Valor final do contrato 23.384,62
Valor contratado com aditivos 29.000,00

Valor final do contrato (23.384,62)
Desequilíbrio do contrato em prejuízo à Administração: 5.615,38
Método do Balanço
CONDIÇÕES ORIGINAIS PÓS ADITIVOS MÉTODO DO BALANÇO
preços unitários
ORÇAMENTO
QUANT. INICIAL
PARADIGMA
CONTRATO
Débito/crédito
Diferença dos
Diferença nos
quantitativos
ORÇAMENTO
ITEM
CONTRATO QUANT.
PARADIGMA
FINAL
$ unit $ total $ unit $ total $ total $ total

1 100 30,00 3.000,00 25,00 2.500,00 400 12.000,00 10.000,00 5,00 300,00 1.500,00
2 200 30,00 6.000,00 20,00 4.000,00 300 9.000,00 6.000,00 10,00 100,00 1.000,00
3 300 20,00 6.000,00 10,00 3.000,00 300 6.000,00 3.000,00 10,00 0,00 0,00
4 400 10,00 4.000,00 25,00 10.000,00 200 2.000,00 5.000,00 -15,00 -200,00 3.000,00
TOTAIS 19.000,00 19.500,00 29.000,00 24.000,00 5.500,00
Valor final do
Desc. original: 500,00 contrato 29.000,00
2,56% - Débito (5.500,00)
Valor do contrato
após MB 23.500,00
Desconto final 500,00
2,08%
Qual a situação
da Obra
Qual o Regime Houve

de Execução Aditamento
Contratual? Contratual?
Sim
O contrato
Apresentou
Sobrepreço
Original?
Método da Método da
Limitação do Limitação do
Preço Unitário Preço Global
Método do Método do
Desconto Balanço
Superfaturamento de Quantidade
• Refere ao valor pago em excesso (ou a menos) devido aos quantitativos
executados em menor (ou maior) quantidade do que os medidos (cobrados).
• Para o cálculo dessa parcela utiliza-se o somatório das diferenças entre os
quantitativos medidos e os levantados documentalmente ou no exame de local
multiplicados pelos preços medidos (cobrados).
Onde:
QM = Quantidade de serviços medidos ou pagos
QP = Quantidade de serviços efetivamente executados
PM = Preço unitário dos serviços medidos ou pagos
SFQ = Superfaturamento devido à quantidade e qualidade
140
Superfaturamento de Qualidade
• O superfaturamento de qualidade surge de pagamentos por serviços
executados em desconformidade com as especificações ou normas
técnicas. Também pode ser decorrente da adoção na execução do serviço,
de materiais com qualidade inferior à especificada nas respectivas
composições de custos unitários. O custo direto efetivamente incorrido pela
contratada para a execução do serviço é menor, mas essa diferença não é
contabilizada na planilha orçamentária contratual.
• Trata-se da modalidade de superfaturamento mais difícil de ser
quantificada, pois nem sempre se consegue precificar os prejuízos
advindos da execução dos serviços com qualidade deficiente. Podem-se
adotar os seguintes métodos para quantificar o superfaturamento de
qualidade:
• Alteração de Serviço
• Custo de reparo dos serviços defeituosos
• Perda econômica decorrente da redução da vida útil
• Valor presente líquido da perda de receita decorrente da menor
qualidade
141
Método da Alteração de Serviço:
• Por esse método, converte-se o superfaturamento de qualidade em superfaturamento de
quantidade. Para o cálculo desse superfaturamento, faz-se o somatório das diferenças entre os
quantitativos originais dos serviços que tiveram a qualidade alterada e os quantitativos dos serviços
com qualidade deficiente, efetivamente executados, multiplicadas pelos respectivos preços,
conforme equação a seguir:
SQualidade = [(qoi  poi ) − (qsi  psi )]

Onde: i
• SQualidade é o superfaturamento devido à execução de serviços com qualidade deficiente;
• qio é a quantidade do serviço “i” com o nível de qualidade especificado no edital ou contrato;
• qis é a quantidade de serviço com qualidade alterada efetivamente executado, em substituição ao
serviço “i” originalmente especificado;
• pio é o preço unitário contratual do serviço “i” com o nível de qualidade especificado no edital ou
contrato; e
• pis é o preço unitário de serviço com qualidade alterada efetivamente executado, em substituição ao
serviço “i” originalmente especificado. Será adotado preço unitário previsto na planilha contratual, se
o novo serviço com qualidade alterada estiver previsto no contrato. Caso contrário, adotar-se-á um
preço paradigma de mercado para o serviço executado com a qualidade alterada.
142
• Método do Custo de reparo dos serviços defeituosos:
• Em diversas situações, a conversão do superfaturamento de qualidade em
superfaturamento de quantidade mostra-se insuficiente para quantificar
todos os prejuízos da contratante. Isso porque os serviços executados em
desconformidade com as especificações ou normas técnicas podem exigir
reparos.
• Utiliza-se o exemplo de um pilar executado com concreto de resistência à
compressão inferior ao especificado no cálculo estrutural, gerando a
necessidade de se fazer um reforço estrutural mediante aumento da seção
transversal do pilar defeituoso. O custo do serviço de reforço pode ser
muito superior à diferença de preços entre o concreto especificado e o
efetivamente executado. Há casos, inclusive, em que pode ser necessária
a demolição do serviço mal executado e seu completo refazimento. Dessa
forma, o superfaturamento corresponderá aos custos diretos e indiretos de
todos os serviços associados ao reparo dos serviços defeituosos.
143
• Cálculo pela perda econômica decorrente da redução da vida útil
• Em alguns casos, não foi o material utilizado que deu causa ao superfaturamento
de qualidade, mas sim a própria execução do serviço que causou a sua não
conformidade. É o caso de uma rodovia cujo índice de irregularidade longitudinal
ficou excessivamente elevado, causando uma redução de sua vida útil. Nesse
exemplo, não caberia utilizar o custo de reparo dos serviços defeituosos, pois a
correção dos vícios pode ser economicamente inviável. Deve-se, portanto,
estabelecer algum parâmetro econômico objetivo para relacionar a perda da vida
útil a não conformidade do serviço executado.
• Cálculo pelo valor presente líquido da perda de receita decorrente da menor

qualidade
• É outro critério objetivo e fácil de ser utilizado nos empreendimentos que geram
receita e tiveram que ter suas atividades suspensas para possibilitar o reparo ou
recuperação de serviços ou instalações não conformes. Por exemplo, seria o
critério adotado quando a correção de um detalhe executivo ou a troca de um
componente defeituoso de uma usina hidroelétrica exige a paralisação da geração
de energia por um determinado período.
144
Superfaturamento de Jogo de Planilha
• O superfaturamento por desequilíbrio econômico-financeiro ou jogo de planilha
ocorre quando há o rompimento do equilíbrio econômico-financeiro inicial do
contrato em desfavor da Administração por meio da alteração das cláusulas de
serviço (mudanças de quantitativos, inclusões ou exclusões de serviços, etc.)
• Ao iniciar qualquer análise de desequilíbrio econômico-financeiro é fundamental a
determinação do ponto de equilíbrio econômico-financeiro do contrato, obtido
através da identificação do sobrepreço ou desconto original de cada item contratual
em comparação com preços referenciais na data-base da proposta.
• A ideia de se determinar esse ponto de equilíbrio é verificar posteriormente se,
considerando as quantidades e preços realmente executados ao final do contrato e
os preços tomados como paradigma, foi preservado o ponto de equilíbrio original
do contrato. Em caso negativo, a análise apontará se o novo ponto obtido é
favorável ou desfavorável à Administração Pública.
• O jogo de planilha ocorre especialmente devido à:
• Acréscimo de quantidades de itens originais com sobrepreços;
• Decréscimo ou supressão de quantidades de itens originais com subpreços;
• Alteração de preços originais por meio de termos aditivos (reequilíbrio econômico-financeiro);
• Inclusão de itens novos com sobrepreços.
145
Superfaturamento por Antecipação de Pagamentos
• Quanto se trata dessa forma de prejuízo ao erário deve deve-se diferenciar de imediato
as antecipações irregulares de pagamento daquelas que não o são. O pagamento
antecipado em contratos administrativos é admitido em situações excepcionais, estando
condicionado à existência de interesse público devidamente demonstrado, previsão no
edital e exigência de garantias. Cita-se o Acórdão 1341/2010-TCU-Plenário, nesse
sentido:
• “18. (..), é pertinente lembrar que a realização de pagamentos antecipados aos
contratados somente poderá ocorrer se houver a conjunção dos seguintes requisitos:
previsão no ato convocatório, existência no processo licitatório de estudo fundamentado
comprovando a real necessidade e economicidade da medida e estabelecimento de
garantias específicas e suficientes que resguardem a Administração dos riscos
inerentes à operação (v.g.: Acórdãos ns. 1.442/2003 - 1ª Câmara, e 1.726/2008 –
Plenário)”.
• A jurisprudência citada está assentada nos arts. 62 e 63 da Lei 4.320/64, bem como no
Art. 38 do Decreto 93.872/1996:
• “Art. 38. Não será permitido o pagamento antecipado de fornecimento de materiais,
execução de obra, ou prestação de serviço, inclusive de utilidade pública, admitindo-se,
todavia, mediante as indispensáveis cautelas ou garantias, o pagamento de parcela
contratual na vigência do respectivo contrato, convênio, acordo ou ajuste, segundo a
forma de pagamento nele estabelecida, prevista no edital de licitação ou nos
instrumentos formais de adjudicação direta.”
146
Outro entendimento importante sobre a matéria está consubstanciado na Decisão
444/1993-TCU-Plenário:
"Em sessão de 20.08.87, este Tribunal, endossando a Declaração de Voto do
eminente Ministro Carlos Átila, ao apreciar o TC 004.509/84-6 (...) entendeu que “o
pagamento antecipado, parcial ou total, somente se deve efetuar em caráter
excepcional, quando, comprovadamente, seja esta a única alternativa para obter o
bem ou assegurar a prestação do serviço desejado, ou ainda quando a antecipação
propiciar sensível economia de recursos (...)”.
Portanto, sistematizando os entendimentos apresentados, podem ser elencados os
seguintes pressupostos para que haja licitude e interesse público em qualquer
antecipação de pagamento ao contratado:
• que tenha havido previsão no edital, estabelecendo condições uniformes e
previamente conhecidas para todos os licitantes;
• que seja exigida garantia adicional, além daquela prevista no art. 56 da Lei
8666/1993, para resgardar a Administração dos riscos da operação;
• que seja a única alternativa para obter o bem ou assegurar a prestação do serviço
desejado; ou
• quando a antecipação do pagamento propiciar sensível redução do preço ou
econômica para o contratante.
• Para se calcular essa parcela de superfaturamento, primeiro devemos estabelecer
o período de tempo entre a antecipação do pagamento e a data da sua devida
cobrança. Definido esse período, sugere-se utilizar a taxa Selic para descontar os
pagamentos desde a data da efetiva prestação dos serviços até a data em que os
pagamentos foram realizados. Poderão ser calculadas várias sub-componentes,
uma vez que pode ocorrer mais de uma antecipação no mesmo contrato.
Superfaturamento por Antecipação de
Pagamentos
SERVIÇOS “A”
VALOR DESCONTADO
PAGAMENTOS ANTECIPADOS EFEIVA REALIZAÇÃO DOS PELA TAXA SELIC
(VALOR NOMINAL) SERVIÇOS PRESTADOS (1% a.m)
PREÇO PREÇO PREÇO PREÇO

DATA QUANT. UNIT. TOTAL (A) QUANT. UNIT. TOTAL PREÇO TOTAL (B)
30/12/2010 1.000 15.000,00 15.000.000,00
31/5/2011 300 15.000,00 4.500.000,00 4.281.595,59

31/7/2011 400 15.000,00 6.000.000,00 5.596.308,33
30/9/2011 300 15.000,00 4.500.000,00 4.114.529,21
Total 15.000.000,00 13.992.433,13
Superfaturamento por pagamentos antecipados (A – B) 1.007.566,87
Notas explicativas:
1) adotou-se a fórmula do desconto racional composto (por dentro) para calcular o valor total descontado;
2) adotou-se a taxa mensal Selic equivalente a 1% para fins de simplificação do exemplo; e
3) adotou-se a data-base do adiantamento dos pagamentos como origem do débito (30/12/2010).
149
Superfaturamento por Distorção do Cronograma Físico-
Financeiro
• Outra forma de a empresa antecipar recebimentos é apresentar, na época da licitação,
proposta com preços unitários superiores ao do mercado nos serviços a serem executados
inicialmente, compensando-os com reduções significativas nos preços dos serviços a
executar no final do contrato, de forma a manter o valor global do contrato dentro dos valores
de mercado. Isto vai provocar uma distorção no cronograma físico-financeiro da obra. Tal
desequilíbrio entre valor pago e serviço prestado no início do contrato propicia ao contratado
auferir ganhos financeiros às custas da Administração e, até mesmo, após executar os
serviços que lhe beneficiam, paralisar a obra sob a alegação dos serviços restantes
encontrarem-se em desequilíbrio econômico-financeiro.
• Para o cálculo da eventual parcela do superfaturamento por distorção do cronograma físico-
financeiro é necessário um balanço de diferenças entre o devido e o pago, descontado o
superfaturamento de quantidades e qualidade. Na prática, os efeitos desse artifício são
pequenos mesmo com grandes distorções.
• O seu real perigo é que isso seja um aviso de que a contratada vai abandonar a obra ou
querer aditivos alterando os itens desfavoráveis. Caso faça isso, o dano deverá ser detectado
pelas análises de sobrepreço e jogo de planilha.
150
Superfaturamento por Reajustamentos Irregulares
• A legislação proíbe expressamente a previsão ou da concessão de reajustes em
prazo inferior a 12 (doze) meses, contados a partir da data prevista para
apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir. Portanto,
pode ocorrer a prática de pagamentos indevidos por reajustamento em prazo inferior
a um (um) ano. Nesse caso, todo o reajuste pago antes do prazo legal é
caracterizado como dano.
• Esse tipo de dano também pode ocorrer em virtude de erros de cálculo de
reajustamento, intencionais ou não, ou pela a adoção de critérios de reajustamento
com índices que não reflitam da melhor forma a variação dos custos do objeto
contratado, situação em que o montante de superfaturamento pode ser calculado por
meio de novos cálculos de reajuste, baseados em índices adequados e isentos de
erros.
151
Superfaturamento por Reajustamentos Irregulares
• Mesmo que o índice de reajustamento usado seja correto é necessário verificar, nos
contratos de longa duração, se o índice realmente tem conseguido refletir a variação
de preços do mercado, pois quando há um lapso muito grande entre a licitação e o
pagamento dos serviços, os preços devem, durante toda a execução do contrato,
estar em consonância com os preços praticados no mercado, de forma a manter o
equilíbrio econômico-financeiro inicialmente pactuado. O cálculo necessitará de
análises anuais nas datas-bases do contrato e sua comparação com preços de
mercado e os índices devidos.
• Por fim, o superfaturamento por reajustes irregulares também é observado com
alguma frequência nos casos em que a Administração Pública procede à revisão do
contrato fora das hipóteses previstas na alínea "d" do inc. II do art. 65, da Lei
8.666/93:
152
Superfaturamento Decorrente de Alteração da
Metodologia Executiva
• Essa modalidade de superfaturamento é semelhante ao superfaturamento de qualidade e
ocorre quando o projeto especifica um equipamento ou uma metodologia claramente
antieconômica ou ultrapassada para a execução de um determinado serviço. Por exemplo, no
caso de o orçamento de um estádio de futebol prever a confecção de todo o concreto
necessário para a construção em betoneiras de 320 litros.
• Apresentando outro exemplo, em obras rodoviárias, as vezes pode-se constatar que o projeto
prevê operações de escavação, carga e transporte com motoscrapers para distâncias muito
longas, representando antieconomicidade na elaboração do orçamento, enquanto deveria
haver previsão da utilização de pá carregadeiras e caminhões basculantes para as distâncias
mais longas.
• O Tribunal de Contas da União apreciou caso semelhante por meio do Acórdão 2.065/2007 –
Plenário, onde se deliberou:
• “9.1. promover, com base no art. 43, inciso II, da Lei nº 8.443/92 e no art. 250, inciso IV, do
Regimento Interno, a audiência do Sr. [...], para que apresente, no prazo de quinze dias,
razões de justificativa, tendo em vista as seguintes ocorrências:
• (...)
• 9.1.4. prática ineficiente e antieconômica nos Editais de Concorrência [...] de previsão de
operações de Escavação, Carga e Transporte com motoscrapers com distâncias de
transporte muito longas, mesmo quando disponíveis escavadeiras e pás carregadeiras que,
nestas distâncias maiores, possuem produtividades superiores e custos inferiores ao orçado;
153
Quando a alteração de metodologia executiva
justifica a celebração de aditivo?
•Um projeto/especificação pode trazer dois tipos de obrigação para o
construtor:
➢Obrigações de meio (“Como Fazer”), em que a contratada deve
seguir fielmente a metodologia e a solução especificadas pela
Administração.
➢Obrigações de fim ou finalísticas (“O que Fazer”), em que a
contratada tem liberdade para inovar em termos de metodologia
executiva.
•Em geral, quando o serviço envolvido adota somente uma obrigação do
“que fazer”, o construtor está livre para adotar o método que bem entender
para executar o objeto, desde que cumpridas todas as regras
legais/ambientais/trabalhistas cabíveis.
•Nesse caso, nenhum pleito formulado, alegando supostas dificuldades,
pode ser acolhido.
Quando a alteração de metodologia executiva
justifica a celebração de aditivo?
•Por outro lado, as vezes a Administração estabelece uma obrigação de
meio “como fazer”, de forma que a imposição unilateral de outro método
executivo enseja a realização de aditamento, reduzindo ou aumentando o
valor do serviço, conforme a solução especificada seja menos ou mais
onerosa.
•Ainda que não tenha sido estabelecida uma obrigação de meio no edital,
se a Administração impor o método executivo, poderá ser necessário aditar
o ajuste.
•Por exemplo, na execução de uma rede coletora de esgoto,
posteriormente, a Administração impõe a travessia de uma avenida
utilizando método não destrutivo para assentamento da tubulação, sem a
necessidade de abertura de valas.
•Por exemplo, uma rede coletora de esgoto pode ter a escavação de valas
executada de forma mecanizada, com o uso de uma escavadeira hidráulica,
ao custo unitário aproximado de R$ 5,61/m3, conforme parâmetro obtido no
Sistema Nacional de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), mantido
pela Caixa Econômica Federal (Composição 90091 do Sinapi – Brasília –
setembro/2015). Em contraposição, o serviço de escavação manual de
valas possui custo unitário de R$ 55,21/m3, na mesma localidade e data-
base (Composição 73965/004 do Sinapi – Brasília – setembro/2015).
•Assim, uma companhia de saneamento que orça a obra considerando que
a escavação das valas será realizada manualmente, estará superestimando
em aproximadamente 10 vezes o custo de execução dos serviços!
•Cabe esclarecer, entretanto, que esse tipo de superfaturamento não ocorre
quando o orçamento do serviço considerou metodologia executiva eficiente
e compatível com o estado da arte da engenharia e, ainda assim, o
construtor, valendo-se de sua expertise ou de equipamentos mais
modernos e produtivos, consegue executar o serviço com maior
produtividade e, consequentemente, a um menor custo. Nesse caso houve
um legítimo e até desejável ganho de eficiência, cujos benefícios podem
ser apropriados exclusivamente pelo contratado.
•Por isso, o Roteiro de Auditoria de Obras Públicas do TCU sugere o
seguinte procedimento para identificar a ocorrência do superfaturamento
por alteração de metodologia executiva:
Superfaturamento Devido à Prorrogação Injustificada
do Prazo Contratual
• O superfaturamento devido à prorrogação injustificada do prazo contratual

corresponde aos valores pagos indevidamente pela administração local da obra e
pela manutenção e operação do canteiro de obras, bem como da(s) fatura(s) de
reajustamento paga(s) em decorrência da prorrogação injustificada do prazo
contratual. Nesse valor não estão incluídas a devida multa contratual e demais
penalidades legais decorrentes do descumprimento do prazo de execução da obra
pela construtora.
159
Superfaturamento pela prorrogação Injustificada do
prazo contratual
Quanto à outra parcela de débito observada no primeiro termo de
aditamento contratual, no valor de R$ 374.778,06, acompanharei o exame
procedido pela Secex-PA, adotando-o como razões de decidir, sem prejuízo
de tecer algumas considerações adicionais
Com efeito, as manifestações de defesa apresentadas pelos responsáveis
citados por essa parte do dano ao erário não elidiram a irregularidade. O
débito de R$ 374.778,06 é referente a pagamentos indevidos a título de
compensação por paralisações, podendo ser decomposto nos seguintes
fatores:
a) paralisação da equipe de trabalho, durante 48 dias, em face das
operações de carga e descarga de combustíveis, no valor de R$
112.577,28;
b) paralisação da Administração da Obra, durante 1,84 meses, em face
das operações de carga e descarga de combustíveis, no valor de R$
165.651,26;
prazo contratual
c) paralisação do equipamento Menck MR-100, durante 8 dias, em face das
operações de descarga de gás, no valor de R$ 96.549,52.
Consoante exposto no relatório que fundamenta esta deliberação, o perito
judicial concluiu que o pagamento indenizatório das paralisações seria
improcedente, visto que haveria duplicidade com o valor provisionado pela
Probase, no percentual de 9,7% do valor orçado, para custear eventuais
prejuízos com paralisações de serviços, conforme consta expediente da
empresa endereçado à comissão de licitação para justificar o preço
ofertado na Concorrência 1/2004.
Para melhor compreensão dos fatos, é indispensável reproduzir o trecho de
interesse do referido ofício (grifos acrescidos) :
“ (...)2) Uma vez atualizado o valor do orçamento da CDP para o mesmo
mês do orçamento da Probase, pode-se então compará-lo com o valor
ofertado por nossa empresa.
prazo contratual
A diferença entre esses dois valores é de 9,70 % a qual, apesar de não ser
exagerada, deve merecer uma explicação, o que fazemos a seguir:
O Terminal Petroquímico de Miramar opera tanto em seu Pier 1 como no
Pier 2, com diversos tipos de produtos, tais como gasolina automotiva,
gasolina de aviação, querosene comum, querosene de aviação, gás
liquefeito de petróleo, óleo diesel, óleo combustível, álcool anidro.
Trata-se então de área de periculosidade, onde devem ser obedecidas
rigorosamente as normas de segurança.
Ocorre que o Píer 1, objeto da recuperação estrutural pretendida, foi
construído há mais de 50 anos, tendo sofrido todo tipo de intempéries ao
longo dessas décadas, além de choques de embarcações. Por tudo isso,
seu estado geral é hoje bastante precário, exigindo extremo cuidado nos
trabalhos de recuperação a serem nele efetivados sob pena de, numa
operação mais precipitada, causar-lhe dano irreparável de sérias
conseqüências.
prazo contratual
Não bastasse tudo isso, a recuperação se dará em estacas e regiões da
estrutura junto ao nível d’água, exigindo freqüentes interrupções devido às
oscilações da maré, que em Belém tem amplitude de 4,0 m, uma das mais
altas do Brasil.
Finalmente há que se considerar a freqüência de atracação de navios naquele
Terminal, onde as normas de segurança impedem a execução de serviços nas
proximidades do descarregamento de combustíveis enquanto durar essa
operação.
Todas essas circunstâncias, causadoras de uma produtividade muito baixa na
execução dos serviços, tiveram que ser consideradas na orçamentação de
nossa proposta.”
Assim, entendo de forma diversa ao MP/TCU, pois o teor do expediente acima
demonstra que a empresa ofertou proposta com o total conhecimento da
situação em que seriam prestados os serviços. A sociedade empresária
aparentemente estava ciente da necessidade de interromper os serviços
devido à atracação de embarcações e por conta da alteração do nível da maré.
prazo contratual
Ademais, o percentual provisionado de 9,7% é bem elevado. Ainda que se
alegue que esteja aquém da razão de 26,67% entre o total de dias
supostamente paralisados (48 dias) e o prazo inicial de execução da obra (180
dias) , observo que não há uma relação diretamente proporcional entre o custo
total da obra e o seu prazo de execução. Existem diversos custos da obra, tais
como gastos com materiais de construção diversos, que independem do prazo
de execução.
A título de exemplo, a prorrogação de um contrato aumentando o prazo em
25% por culpa exclusiva da administração não ensejaria indenização de 25%
do valor do total do ajuste para o contratado, visto que parcela relevante do
contrato é composta pelo fornecimento de materiais de construção e que os
equipamentos mobilizados não são indenizados pelos seus custos operativos,
os quais contemplam gastos com combustíveis, lubrificantes e manutenção.
prazo contratual
É exatamente tal situação que se observa, visto que o valor acrescido ao
contrato por conta das supostas paralisações, R$ 374.778,06, representa
11,42% do valor total proposto pela empresa, percentual da mesma ordem de
grandeza da contingência inicial de 9,7% apresentada pela Probase.
Concluo, portanto, que não havia imprevisibilidade das paralisações que
justificasse o aditamento contratual. Tampouco, vislumbro a ocorrência de fato
da administração, assim definido como uma ação ou omissão do Poder
Público, especificamente relacionada ao contrato, que impeça ou retarde sua
execução. Ainda que houvesse fato da administração, o valor a ser indenizado
para a empresa deveria ser baseado em robusta comprovação dos prejuízos
sofridos pela construtora.
Como enfatizado pela Secex-PA, os gestores da CDP, à época, simplesmente
pagaram por “paralisações” sem aferição e sem respaldo em documentos que
comprovem essas suspensões e autorizações de reinício da execução das
obras/serviços do Píer 1 do Terminal Petroquímico de Miramar.
prazo contratual
O valor indenizado para o bate estaca Menck MR-100 previu elevado valor
diário (R$ 12.068,69) muito superior ao custo indicado na composição de custo
3.1.1 elaborada pela própria Probase (R$ 2.008,80/dia) . Mesmo que estivesse
comprovada a necessidade de indenizar a improdutividade do aludido
equipamento, o valor justo a ser pago certamente deveria ser inferior ao valor
constante da proposta da Probase, o qual contempla gastos operativos do
equipamento (combustível, manutenção etc.) . Semelhante linha de raciocínio
se aplica aos valores indenizados de paralisação da equipe de trabalho e
paralisação da administração da obra, não havendo comprovação de que a
empresa incorreu em tais gastos. Ao contrário, existem robustos indícios de
que a administração local da obra estava superestimada.
Com base nessas considerações, rejeito as alegações de defesa da empresa
Probase e dos Srs. [ ], então diretor presidente da CDP, e [ ], na condição de
gerente de infraestrutura da Companhia, pois não foram capazes de elidir a
conduta ilícita de celebrar o primeiro termo aditivo ao Contrato 44/2004 para
ressarcimento dos custos com paralisações.
prazo contratual
Dessa forma entendo que, havendo enfraquecimento do ritmo das obras ou
sua paralisação total, ainda que imprevistos, a Valec teria que adotar
providências visando a alteração unilateral quantitativa do objeto com vistas a
suprimir postos de trabalho, com base no art. 65, inciso I, alínea “b”, da Lei
8.666/1993, ou, ainda, buscar repactuar a forma de pagamento avençada (art.
65, inciso II, alínea “c”, da mesma lei) , de forma a manter o equilíbrio
econômico-financeiro do ajuste para diminuir ou suprimir a remuneração da
contratada, de acordo com a mão de obra mínima necessária para prestação
dos serviços.
Alternativamente, a gestão da Valec poderia determinar a interrupção da
execução do contrato ou diminuição do ritmo de trabalho por ordem e no
interesse da Administração, nos termos estatuídos no art. 57, §1º, inciso III, da
Lei 8.666/1993, desde que a suspensão dos serviços não ultrapassasse os 120
dias estabelecidos no inciso XIV do artigo 78 da mesma lei. Caso necessária a
paralisação dos serviços por período superior aos citados 120 dias, esta
poderia ser avençada por mútuo acordo entre as partes.
prazo contratual
Em caráter preliminar, considero que a simples prorrogação do prazo
contratual não implicaria obrigatoriamente na necessidade de elevar os valores
acordados, pois a empresa contratada para supervisionar a obra poderia ter se
desmobilizado ou reduzido sua equipe, em virtude do atraso observado nas
obras do lote 5S da Ferrovia Norte-Sul.
Tal providência não foi efetivada no empreendimento em apreciação. Ao
contrário, foi observado no relatório de auditoria a ausência de correlação entre
a evolução da obra e os correspondentes serviços de supervisão, conforme o
gráfico elaborado pela equipe de fiscalização que relaciona as medições de
ambos os ajustes: (...)
Como consequência, é forçoso concluir que houve a prática de atos
antieconômicos no âmbito da gestão contratual e das prorrogações realizadas
no Contrato 90/2010, em razão da improdutividade da equipe de supervisão e
dos demais recursos alocados, o que enseja a constituição de processo de
tomada de contas especial e a consequente citação dos responsáveis.
prazo contratual
Quanto ao valor do débito, julgo adequado partir da premissa de que a
proporção de 4,19% entre o valor inicialmente avençado do contrato de
supervisão (R$ 18.175.221,67) e o valor inicial do contrato de execução da
obra (R$ 433.993.842,40 - Contrato 68/2010) deveria ter sido preservada. Ou
seja, todos os aditamentos e pagamentos realizados no bojo do Contrato
90/2010 que superaram a referida proporção, caso fosse calculada em relação
ao valor final ao Contrato 68/2010, deveriam ser incluídos no débito de
responsabilidade exclusiva dos gestores da Valec.
Em valores históricos, o Contrato 68/2010 foi elevado para R$ 540.824.417,60
após a celebração dos termos de aditamento. Assim, admitir-se-ia incremento
de igual proporção no contrato de supervisão, cujo valor final deveria restar
limitado a R$ 22.649.177,74. Como o Contrato 90/2010 foi elevado para R$
64.369.093,61 (sem reajuste) , que representa uma razão de 11,90% relação
ao valor final do contrato da obra, o quantum debeatur, em valores originais,
seria de R$ 41.719.915,87. Trata-se de apuração do débito por estimativa,
prevista no art. 210, §1º, inciso II, do Regimento Interno do TCU.
prazo contratual
Com o intuito de evitar ocorrências do gênero em futuros contratos de
supervisão, fiscalização e gerenciamento de obras, proponho determinar à Valec
que faça inserir cláusula contratual ou elemento na matriz de riscos prevista no
inciso X do art. 42 da Lei 13.303/2016, prevendo a diminuição ou supressão da
remuneração da contratada, nos casos, ainda que imprevistos, de
enfraquecimento do ritmo das obras ou de paralisação total, de forma a se
manter o equilíbrio econômico-financeiro dos referidos contratos durante todo o
período de execução do empreendimento.
Roteiro de Cálculo do Superfaturamento
• Deve-se separar as diversas modalidades de dano ao erário, visando a devida

individualização das condutas dos responsáveis pelos atos ilícitos praticados.
• Na primeira etapa do processo deve ser verificado se o conjunto de serviços
contratados foi ou não executado de acordo com o previsto, em termos qualitativos e
quantitativos.Eventuais parcelas de superfaturamento de qualidade ou de quantidade
devem ser apuradas de forma separada.
• Com base na análise procedida na etapa anterior, deve-se montar uma nova planilha
orçamentária, com os quantitativos de serviço corretos, devidamente aferidos e
atestados, expurgando-se da análise de preços os quantitativos que foram glosados e
entraram no cômputo do superfaturamento de quantidade ou de qualidade.
• A próxima etapa de análise corresponde ao cálculo do superfaturamento de preços e
do superfaturamento decorrente do jogo de planilha. A partir dos componentes
contidos na faixa A da Curva ABC da planilha contratual original, calcula-se o eventual
sobrepreço para essa data inicial, mediante confrontação dos preços contratados
com os paradigmas. A partir dessa análise, obtêm-se o sobrepreço/desconto original,
que é exatamente o ponto de equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
171
Roteiro de Cálculo do Superfaturamento
• Em seguida, o procedimento anterior é executado na planilha contratual final,
após os acréscimos e supressões ocorridos por aditamento contratual.
Obtêm-se, assim, o ponto de equilíbrio econômico-financeiro final do
contrato, determinando se houve variação significativa do ponto de equilíbrio
econômico-financeiro da obra, ou seja, se o sobrepreço ou desconto do
contrato original se manteve para as quantidades reais executadas. Tal
diferença, quando desfavorável à Administração, é o dano devido ao
rompimento do equilíbrio econômico-financeiro do contrato.
• Na última etapa de análise, quando pertinente, deve-se examinar se houve
superfaturamento devido a pagamentos antecipados, distorção do
cronograma físico-financeiro ou reajustamentos irregulares.
• O procedimento apresentado acima encontra-se ilustrado pelo fluxograma a
seguir.
172
Início
Início
Produtos da Análise
A partir da planilha acumulada de medição, verificar Obtêm-se os superfaturamentos de quantidade e

A partir da planilha acumulada de medição, verificar ocorrência
ocorrência de superfaturamento de quantidade e
de superfaturamento de quantidade e qualidade
qualidade de qualidade, caso existam.
Montar nova planilha com quantitativos de serviços

Montar nova planilha com quantitativos de serviços aferidos. A
aferidos. A referida planilha representará a situação
referida planilha representará a situação final do contrato após
final do contrato após aditamentos e glosa dos serviços
aditamentos e glosa dos serviços não executados.
não executados.
Fazer
Fazer aa curva
curva ABC
ABC da
da planilha
planilha da
da etapa
etapa anterior
anterior com
com
quantitativos
quantitativos aferidos
aferidos
Proceder a análise das faixas “A” e “B” da curva ABC da

Proceder a análise das faixas “A” e “B” da curva ABC da planilha Obtêm-se o superfaturamento final de preços, após os
planilha final ajustada, confrontando os preços
final ajustada, confrontando os preços contratados com os aditamentos contratuais, caso exista.
contratados com os paradigmas de mercado segundo
paradigmas de mercado segundo o método mais indicado .
o método mais indicado no capítulo 17.
Verificar a ocorrência de jogo de planilha, procedendo-se análise da

curva ABC original do contrato, antes dos aditivos e confrontando-se Obtêm-se o superfaturamento por jogo de planilha e o
superfaturamento inicial de preços, considerando apenas os
o ponto de equilíbrio econômico –financeiro do contrato após
quantitativos originalmente contratados, se existirem.
aditivos.
Verificar a ocorrência de outras modalidades de superfaturamento

(reajustes irregulares, pagamentos antecipados, jogo de cronograma, Obtêm-se as demais modalidades de superfaturamento,
prorrogação injustificada do prazo contratual e/ou alteração de caso existam.
metodologia executiva)
Dividir o superfaturamento ao longo da execução contratual,

segregando débitos por respectivas datas de pagamento.
Obtêm-se o conjunto de pagamentos indevidos em cada
data de ocorrência, segregado por grupos de responsáveis.
Data-Base dos Custos Paradigmas
A seleção da data-base dos custos paradigmas pode ocorrer de duas
formas, com resultados distintos para análise de preços:
a) Data-base da proposta de preços ou do contrato; e
b) Datas-bases de pagamento.
Em regra geral, adota-se a data-base da proposta ou do contrato como
procedimento padrão. No entanto, em contratos com períodos prolongados
de execução, os percentuais aplicáveis de reajuste podem representar
pagamentos tão ou mais relevantes do que os pagamentos oriundos dos
preços originais do contrato.
Nesses casos, pode ser recomendável obter os preços paradigmas nas
datas correspondentes aos pagamentos efetuados ao contratado e
compará-los com os preços atualizados do contrato.
No caso de inexistência de preços paradigmas para a data-base adotada
como referência, recomenda-se adotar, por conservadorismo, as datas mais
próximas posteriores à da data-base para evitar contestações. Todavia, se a
data dos preços paradigmas estiver muito distante da data-base adotada
como referência (mais de seis meses), cabe retroagir os preços
paradigmas, de acordo com o índice de reajuste aplicável.
Data-Base dos Preços Paradigmas
• Na tabela a seguir, observa-se que na data-base do contrato havia um
sobrepreço de R$ 259,00.
• Contudo, comparando-se os preços reajustados com os preços unitários
paradigmas na data atual verifica-se que o sobrepreço de R$ 259,00 (a
preços iniciais) transformou-se em um desconto de R$ 170 (a preços
reajustados), elidindo a irregularidade.
Variação do
índice de PU
Reajuste Paradigma -
PU Contrato - PU Paradigma - Contratual PU Contrato - Na data de
Data-Base do Parcial - Preços Na data-base Sobrepreço - Aplicável ao Data Medição medição dos Sobrepreço - Preços
Serviço Contrato Quant. Iniciais do contrato Preços Iniciais Serviço dos Serviços Serviços Atualizados
A 5,00 200,00 1.000,00 3,00 400,00 100% 10,00 8,00 400,00
B 6,00 90,00 540,00 9,90 (351,00) 100% 12,00 20,00 (720,00)
C 7,00 150,00 1.050,00 5,60 210,00 100% 14,00 13,00 150,00
Total 2.590,00 259,00 - (170,00)
175
Data-Base dos Preços Paradigmas
• Mesmo em contratos reajustados com base em cestas de índices, situação na qual
a variação dos preços unitários obtidos nos sistemas referenciais de preços tende a
ser semelhante ao índice de reajuste contratual, podem ocorrer alterações
significativas entre o sobrepreço “a preços iniciais” e o sobrepreço apurado “a
preços atuais”.
• Tal situação decorre da diferente relevância de cada serviço em relação ao valor do
contrato, bem como dos diferentes índices de reajuste contratuais, os quais incidem
de forma diferenciada sobre serviços com distintas participações no valor contratual
total.
• A tabela a seguir ilustra esta situação. Justamente naquele serviço com sobrepreço
original negativo (ou desconto), verificou-se um índice de reajuste contratual
superior aos dos demais serviços. Tal fato acabou por elidir a irregularidade do
sobrepreço.
Variação do
índice de PU
Reajuste Paradigma -
PU Contrato - PU Paradigma - Contratual PU Contrato - Na data de
Data-Base do Parcial - Preços Na data-base Sobrepreço - Aplicável ao Data Medição medição dos Sobrepreço - Preços
Serviço Contrato Quant. Iniciais do contrato Preços Iniciais Serviço dos Serviços Serviços Atualizados
A 5,00 200,00 1.000,00 3,00 400,00 80% 9,00 5,40 720,00
B 6,00 90,00 540,00 9,90 (351,00) 210% 18,60 30,69 (1.088,10)
C 7,00 150,00 1.050,00 5,60 210,00 50% 10,50 8,40 315,00
Total 2.590,00 259,00 - (53,10)
176
A correção ou a retroação de referenciais de preços, como o
Sicro, por longos períodos não se presta para a verificação da
compatibilidade dos valores contratados com os praticados no
mercado à época do ajuste, uma vez que correções
monetárias por períodos demasiadamente longos geram
distorções.
Acórdão 1624/2018-Plenário (voto):
22. Prosseguindo, para que haja a manutenção do equilíbrio, faz-se
necessário analisar o momento da celebração do negócio jurídico, não do
termo aditivo, como quer o consórcio recorrente. Foi naquele cenário – e
não neste – que as licitantes tiveram oportunidade de apresentar suas
propostas comerciais, levando em consideração as normas e os manuais
existentes à época para a formação de custos. Dito de outro modo, é
importante analisar a realidade e o contexto da origem da avença para que
assim não haja distorções e pagamentos em duplicidade. No mesmo
sentido, Marçal Justen Filho, em seu Comentários à lei de Licitações e
Contratos Administrativos, 11ª edição, sustenta que:
“A equação econômico-financeira delineia-se a partir da elaboração do ato
convocatório. Porém, a equação se firma no instante em que a proposta é
apresentada. Aceita a proposta pela Administração, está consagrada a
equação econômico-financeira dela constante. A partir de então essa
equação está protegida e assegurada pelo Direito”.
Acórdão 1624/2018-Plenário (voto):
(...) 24. As bases contratuais, incluindo a metodologia de orçamentação e o patamar
de BDI, foram fixadas no momento da assinatura da avença. Não pode o consórcio
pretender que o item novo, inserido via aditivo contratual, contemple o melhor de
cada um dos cenários: considere o adicional de mão de obra da época do aditivo e o
BDI da época do contrato original. Em relação a esses dois momentos temporais, as
premissas são distintas. Do contrário, a contratada seria remunerada em
duplicidade, pois haveria um custo direto e sobre ele incidiria uma alíquota de BDI
também destinada a remunerar o mesmo item.
25. O consórcio menciona alguns precedentes (Acórdãos 1.752/2007, 950/2008,
3.229/2010, todos do Plenário) em que o preço paradigma baseou-se nos
parâmetros de mercado (Sicro, Sinapi, dentre outros) da época em que foram
assinados os aditivos, retroagidos para a data do contrato. A regra a ser aplicada
depende do caso concreto. Em regra, deve-se utilizar o preço da data-base do
orçamento, mas em situações excepcionais, como naquela em que se identifica
algum vício na formação de custos original do contrato (caso dos precedentes
listados) , admite-se a utilização da data-base em que o aditivo é celebrado. No
caso em exame, para evitar as distorções já mencionadas, deve-se optar pela regra
geral, qual seja, a utilização dos preços de janeiro de 2006.
Obrigado!!!

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g) Verificar se a quantificação dos serviços ocorreu conforme o

Preço Quadro Preço Secob Sobrepreço Sobrepreço

• A aquisição de bens de alto valor, que representam percentual significativo do

008 Administração Local da Obra VB 1,00 1.380.911,51 1.380.911,51 2,46 81,98

012 Enrocamento de pedra jogada. M3 9.140,83 97,18 888.305,86 1,58 89,78

015 Mobilização e Desmobilização VB 1,00 500.000,00 500.000,00 0,89 92,90

016 Canteiro de Obras VB 1,00 406.321,29 406.321,29 0,72 93,63

• Necessita-se da composição de custos unitários de todos os

Parágrafo único. Os custos unitários de referência da administração pública

§ 2º O orçamento de referência do custo global de obras e serviços de

9.7. determinar à Prefeitura Municipal de Rio Branco/AC, quando da aplicação

Relatório de Inspeção realizada no Dnocs apontara indícios de sobrepreço

Vide aplicação do caso em concreto no Acórdão 2.005/2017-

Quando só há propostas Quando uma das

A probabilidade de se rejeitar esses valores é inferior a 1%

• Haveria enriquecimento sem causa do cofre credor da dívida

“Art. 19. Em razão da prática de atos previstos no art. 5º desta Lei, a

• Acórdão 618/2006 – Plenário:

O fato de a administração não ter cumprido seu dever de verificar a

As empresas que oferecem propostas com valores acima dos praticados

•Art. 7o As licitações para a execução de obras e para a

•§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

• Os quantitativos e preços unitários presentes na

▪Área de Alvenaria (Critério 1): 10 m x 2,5 m – 5 m2 – 2 m2 = 18 m2

▪Área de Alvenaria (Critério 2): 10 m x 2,5 m – 3 m2 = 22 m2 75

Essa medição é ficta. Não foi realizada com base nos

Visita ao canteiro de obras

Uma fórmula aproximada, obtida considerando Am como média das

§ 2o As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:

Na planilha acima, a despeito do valor do projeto executivo superar o montante de

•Como a quantidade de horas do serviço de esgotamento com moto-bomba foi

• A verba indenizatória, o qual havia sido estimado inicialmente em R$ 130

• Cuidado com duplicidades na planilha orçamentária!

O transporte de materiais é o componente de custos mais relevante em

Tais fatores implicarão em significativa variação nos custos unitários dos

Remansosa jurisprudência desta Corte de Contas aponta a necessidade de

Assim, a menos que reste indubitavelmente comprovada a impossibilidade

Reparem que a equipe de topografia está sendo paga por hora, ao

VALORES DO BDI POR TIPO DE OBRA - 1º QUARTIL, MÉDIO E 3º QUARTIL

VALORES MÉDIOS E DOS

Qual a diferença entre sobrepreço e

• Sobrepreço (R$) = Preço Contratado (ou orçado) – Preço paradigma

Custo contratado/orçado + BDI contratual/orçado <= Custo paradigma + BDI paradigma.

- O preço unitário de nenhum serviço pode ser injustificadamente

$ unit $ total $ unit $ total $ total $ total

Valor contratado com aditivos 29.000,00

CONDIÇÕES ORIGINAIS PÓS ADITIVOS MÉTODO DO BALANÇO

$ unit $ total $ unit $ total $ total $ total

Qual o Regime Houve

SQualidade = [(qoi  poi ) − (qsi  psi )]

• Cálculo pelo valor presente líquido da perda de receita decorrente da menor

PREÇO PREÇO PREÇO PREÇO

31/5/2011 300 15.000,00 4.500.000,00 4.281.595,59

• O superfaturamento devido à prorrogação injustificada do prazo contratual

• Deve-se separar as diversas modalidades de dano ao erário, visando a devida

A partir da planilha acumulada de medição, verificar Obtêm-se os superfaturamentos de quantidade e

Montar nova planilha com quantitativos de serviços

Proceder a análise das faixas “A” e “B” da curva ABC da

Verificar a ocorrência de jogo de planilha, procedendo-se análise da

Verificar a ocorrência de outras modalidades de superfaturamento

Dividir o superfaturamento ao longo da execução contratual,

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