DOI: 10.26512/sersocial.v23i49.

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CRISE, FLUXOS MIGRATÓRIOS E POLÍTICAS SOCIAIS

Brasília, v. 23, n. 49, julho a dezembro de 2021

A Saúde Mental no Planejamento

da Política de Saúde Brasileira
Mental Health in Brazilian Health Policy Planning/
La salud mental en la planificación de políticas de salud brasileñas

Edineia Figueira dos Anjos Oliveira1

Resumo: Este artigo analisa os Planos Nacional de Saúde, no período

2000-2019, verificando se as ações de saúde mental propostas estão em
conformidade com as diretrizes da Lei da Reforma Psiquiátrica Brasileira
10.216/2001. Trata-se de pesquisa documental envolvendo cinco planos
governamentais entre 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011, 2012-2015, 2016-
2019. Para análise dos dados, utilizou-se Análise de Conteúdo. Os planos
evidenciaram a luta no processo de implementação das ações propostas
na direção da Reforma Psiquiátrica Brasileira, tensionada por diferentes
sujeitos contrários e a favor do projeto de implementação da reforma da

1 Assistente Social, pós-doutoranda em Política Social pela Universidade Federal do

Espírito Santo (bolsista da Fundação de Amparo à Pesquisa e Inovação do Espírito Santo);
doutora em Política Social pela Universidade Federal do Espírito Santo (2017); mestra em
Política Social pela Universidade Federal do Espírito Santo (2009), com pesquisa finan-
ciada pelo CNPq e graduação em Serviço Social pela Universidade Federal do Espírito
Santo (2001). E-mail: eoliveiranjos@yahoo.com.br.

[473]
474 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

Política de Saúde Mental. Identificou-se que o processo de implementação

da Reforma Psiquiátrica ora avança ora retrocede, dependendo da
correlação de forças dos sujeitos envolvidos nesse processo. Mas, no atual
cenário político brasileiro prevalecem os desmontes que essa política vem
sofrendo, em especial com a aprovação da Portaria 3.588/17, fortalecidos
na Nota Técnica nº 11/19.
Palavras-chave: política de saúde; saúde mental; reforma psiquiátrica.
Summary: This article analyzes the National Health Plans, in the
period 2000-2019, verifying if the proposed mental health actions are in
compliance with the guidelines of the Brazilian Psychiatric Reform Law
10.216/2001. This is documentary research involving five government
plans between 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011, 2012-2015, 2016-2019.
For data analysis, Content Analysis was used. The plans evidenced the
struggle in the process of implementing the actions proposed in the direction
of the Brazilian Psychiatric Reform, tensioned by different opposing
subjects and in favor of the project to implement the reform of the Mental
Health Policy. It was identified that the process of implementation of the
Psychiatric Reform now advances, now goes backwards, depending on the
strength correlation of the subjects involved in this process. However, in
the current Brazilian political scenario, the dismantling that this policy has
been undergoing prevails, especially with the approval of Ordinance 3,588
/ 17, strengthened in Technical Note No. 11/19.
Keywords: health policy; mental health; psychiatric reform.
Resumen: Este artículo analiza los Planes Nacionales de Salud, en el
período 2000-2019, verificando si las acciones de salud mental propuestas
cumplen con los lineamientos de la Ley de Reforma Psiquiátrica brasileña
10.216/2001. Se trata de una investigación documental que involucra cinco
planes gubernamentales entre 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011, 2012-
2015, 2016-2019. Para el análisis de datos se utilizó el Análisis de Contenido.
Los planes evidenciaron la pugna en el proceso de implementación de las
acciones propuestas en la dirección de la Reforma Psiquiátrica Brasileña,
tensadas por diferentes sujetos opositores ya favor del proyecto de
implementación de la reforma de la Política de Salud Mental. Se identificó
que el proceso de implementación de la Reforma Psiquiátrica ahora avanza,
ahora retrocede, dependiendo de la correlación de fuerza de los sujetos
involucrados en este proceso. Sin embargo, en el actual escenario político
brasileño, prevalece el desmantelamiento que ha venido experimentando
esta política, especialmente con la aprobación de la Ordenanza 3.588 / 17,
reforzada en la Nota Técnica No. 11/19.
Palabras clave: política de salud; salud mental; reforma psiquiátrica.
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 475

Introdução
A Lei 8.080/1990 instituiu os Planos de Gestão da Saúde como
instrumento básico do planejamento e orçamento do Sistema Único
de Saúde (SUS) (BRASIL, 1990). O Plano Nacional de Saúde é um
instrumento central de planejamento, que deve orientar o Executivo
na elaboração do Plano Plurianual (PPA); da Lei de Diretrizes Orça-
mentárias (LDO); e da Lei Orçamentária Anual (LOA), como defini-
dos pelo art. 165 de Constituição Federal de 1988. (BRASIL, 1988).
O cumprimento dessa orientação legal é a base para garantir
recursos para o desenvolvimento das ações de saúde que devem ser
planejadas. Em tese, nenhuma ação que não esteja no plano é passí-
vel de financiamento, salvo em situações de emergência ou calami-
dade pública na saúde, conforme versa o § 2º do art. 36 da Lei 8.080
(BRASIL, 1990).
A proposta deste artigo é analisar os Planos Nacionais de Saúde,
no período 2000-2019, verificando se as ações de saúde mental pro-
postas estão em conformidade com as diretrizes da Lei da Reforma
Psiquiátrica Brasileira 10.216/2001 (BRASIL, 2001a). Analisar os
Planos de Gestão da Saúde é uma importante ferramenta para com-
preendermos a direção dada pelo governo brasileiro à Política Nacio-
nal de Saúde Mental (PNSM), bem como o processo de configuração
da mesma.
Para tanto, foi realizada pesquisa documental envolvendo cinco
planos governamentais entre 2000-2003, 2004-2007, 2008-2011,
2012-2015 e 2016-2019. Os dados foram organizados em um quadro,
considerando os períodos plurianuais e norteados por duas questões
que orientaram as análises: Quais ações da Política de Saúde Mental
foram planejadas? As ações planejadas sustentaram-se nos princípios
da Reforma Psiquiátrica? Para analisar os dados foi utilizada a Aná-
lise de Conteúdo (BARDIN, 1977), tendo por eixos: Ações de Saúde
Mental; Sustentação ou não nos princípios da Reforma Psiquiátrica.
O recorte temporal deste estudo demarcará um movimento
contraditório: Por um lado, a aprovação da Lei da Reforma Psiquiá-
trica e a realização da III Conferência Nacional de Saúde Mental
476 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

ofereceram sustentação para a PNSM a partir de 2001, o que permi-

tiu ao Ministério da Saúde (MS) criar linhas específicas de financia-
mento para serviços substitutivos aos manicômios, como também,
mecanismos para fiscalização, gestão e redução programada de lei-
tos psiquiátricos em todo o país, possibilitando, gradativamente, o
redirecionamento dos recursos da assistência hospitalar para uma
assistência de base territorial (OLIVEIRA, 2017). Por outro lado, a
pressão dos donos de hospitais psiquiátricos e da indústria farma-
cêutica, toma força no Legislativo, exercendo influência para apro-
vação de normativas que recuam à PNSM sustentada nas diretrizes
da Reforma Psiquiátrica Brasileira.
O destaque para o planejamento das ações na perspectiva crí-
tica requer considerar o contexto histórico marcado pelos governos
de Fernando Collor de Melo/Itamar Franco, Fernando Henrique Car-
doso, Luiz Inácio Lula da Silva, Dilma Rousseff, Michel Temer e iní-
cio do governo de Jair Messias Bolsonaro. Destaca-se, nesta análise,
a aprovação da Lei de Reforma Psiquiátrica (em 2001); a estabilidade
da Coordenação de Saúde Mental, comprometida com a Reforma Psi-
quiátrica: Pedro Gabriel Godinho Delgado (2001-2010), substituído
por Roberto Tykanori (2011-2015), que manteve o comprometimento
com as diretrizes da Reforma Psiquiátrica; e as instabilidades das
gestões posteriores que não se comprometeram com as diretrizes da
reforma: Duarte Filho (dezembro de 2015 a maio de 2016), ex-dire-
tor do maior hospital psiquiátrico de Paracambi no Rio de Janeiro; o
médico Quirino Cordeiro Junior (2017-2019), assumiu a cadeira de
Coordenador-Geral de Saúde Mental, Álcool e Outras Drogas, sob
duras críticas e resistências do movimento antimanicomial, frente a
sua atuação que fortaleceu os interesses de grupos privados que ofe-
recem serviços no campo da saúde mental; e, Maria Dilma Alves
Teodoro, que segue na mesma perspectiva (2020-).
Este artigo expressa comprometimento com a luta pela Reforma
Psiquiátrica (RP) e pretende colaborar com o debate profissional, das
principais categorias que atuam no campo da saúde mental, sobre a
importância do planejamento para garantir recursos e inserção da
política no orçamento do governo e direcioná-la.
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 477

O artigo está estruturado em duas seções. A primeira analisa os

cincos planos plurianuais com descrição das ações definidas estra-
tegicamente que ora avançam ora retrocedem na direção das dire-
trizes da RP. A segunda apresenta conclusões que alertam: se antes
havia avanços a ser comemorados, na atual conjuntura política social
vigente, percebe-se a necessidade de reforçar a luta e a mobilização
pelos princípios da RP, que têm sido minados no cenário atual.

Os Planos Nacionais de Saúde e a Saúde Mental

Esta seção apresenta um quadro síntese das ações previstas nos
Planos Nacionais de Saúde 2000 a 2019 (Quadro 1), e expõe para
análise, os planos por períodos, em cinco subseções: a inserção das
ações de saúde mental no plano 2000 a 2003, período demarcado pela
aprovação da Lei da Reforma Psiquiátrica (2001); plano 2004 a 2007;
plano 2007 a 2011; plano 2012 a 2015; e plano 2016 a 2019.
O quadro evidencia que as diretrizes e ações planejadas no
período 2000-2011sustentam a reversão do modelo hospitalocêntrico,
tendo como estratégia redirecionar os gastos com internação hospita-
lar para as ações extra-hospitalares de base comunitária; e a amplia-
ção da atenção em saúde mental em base territorial, com a proposta
de expansão dos dispositivos assistenciais desinstitucionalizantes,
em especial os Centros de Atenção Psicossocial.
Quanto ao período 2012-2015, o direcionamento é outro. A dire-
triz definida “Fortalecimento da rede de saúde mental” teve ênfase
no enfrentamento ao crack, presente nos discursos dos candidatos à
campanha eleitoral para Presidência da República, em 2010. A prio-
ridade definida no plano sustentou a implementação do plano Crack
é Possível Vencer e exigiu, além da ampliação dos serviços de saúde
mental existentes, a instituição de novos serviços, ampliando a parti-
cipação de grupos de interesses no campo da saúde mental.
No plano 2016-2019, a diretriz “Implantação da rede de aten-
ção à saúde mental nas regiões de saúde” sustenta o cumprimento do
Decreto n. 7.508/2011, que exige o desenho da Rede de Atenção à
Saúde Mental e amplia a disputa por espaço e recurso.
Quadro 1 – Ações previstas nos Planos Nacionais de Saúde 2000 a 2019
478

Planejamento Planejamento Planejamento Planejamento Planejamento

2000-2003 2004-2007 2008-2011 2012-2015 2016-2019
Diretriz – Rever- Diretriz – Amplia- Diretriz – Amplia- Diretriz – Fortalecimento da rede de saúde mental, Diretriz – Implan-
são do modelo ção da atenção em ção de ações e com ênfase no enfrentamento da dependência de crack tação da rede de
hospitalocêntrico. saúde mental em serviços de base e outras drogas. atenção à saúde
base territorial. comunitária e mental nas regiões
territorial. de saúde.
Ações Planejadas: Ações planejadas: Ações planejadas: Ações planejadas: Ações planejadas:
1 – Redução dos 1 – Ampliar o 1 – Ampliar o 1 – Ampliar os pontos de Atenção da RAPS 1 – Ampliar o
gastos com interna- número dispositi- número de Centros 2 – Ampliar o número de beneficiário do “programa De número de benefi-
ção hospitalar com vos assistenciais de Atenção Psicos- Volta para Casa”. ciário do programa
transtornos mentais extra-hospitalares social (CAPS). 3 – Implementar o programa de qualificação da RAPS. de Volta para Casa
em relação aos gas- (CAPS, SRTs, Lei- 3 – Criar protocolo clínico e de atendimento em Saúde (PVC).
tos total com inter- tos em hospitais Mental. 2 – Ampliar o
nação na rede SUS. gerais). 4 – Implantar pontos de telessaúde nas unidades de número de Servi-
2 – Ampliar o atenção á saúde mental, álcool, crack e outras drogas. ços Residenciais
número de benefi- 5 – Garantir incentivo Financeiro de Custeio para pro- Terapêuticos.
SER Social 49 | jul.-dez. 2021

ciário do programa jetos de reabilitação psicossocial por meio de editais. 3 – Ampliar o

De Volta Para Casa. 6 – Aprimorar políticas, programas e ações na preven- número de Consul-
ção ao uso de álcool e outras drogas. tório na Rua.
7 – Desenvolver ações intersetoriais para geração de 4 – Ampliar o
renda e moradia, em parceria com o Ministério do número de CAPS.
Desenvolvimento Social e Combate à Fome e o Minis-
tério das Cidades.

Fonte: Planos Nacional de Saúde 2000-2019 (Sistematização própria).

A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 479

O Plano Nacional de Saúde 2000-2003 num contexto

de aprovação da Lei n. 10.216/2001
Este plano entra em ação em um período sinalizado por Bor-
ges e Baptista (2008) como momento de retomada para expansão
do processo de implementação da RP. O direcionamento político do
governo Fernando Henrique Cardoso (FHC), que assumiu em janeiro
de 1995, impôs limites à PNSM (OLIVEIRA, 2017). O governo efe-
tuou mudanças na estrutura do MS, resultando no enfraquecimento
da Secretaria de Assistência à Saúde (SAS), que abrigava a Coor-
denação Nacional de Saúde Mental. Esta foi desarticulada enquanto
estrutura de formulação política, sendo alocada na Secretaria de Polí-
ticas de Saúde (SPS), instituída pelo novo governo. A SPS submeteu
a Coordenação Nacional de Saúde Mental a um caráter mais consul-
tivo que propositivo e sem poder de articulação interna ou externa,
neutralizando-a, dado ao arranjo estrutural do MS (BORGES; BAP-
TISTA, 2008; OLIVEIRA, 2017). Assim, nos anos de 1997 e 1999
denominado por Borges & Baptista (2008) como momento de latên-
cia2, observaram-se vazios de portarias, sem avanços no processo de
implementação da RP.
Mas, a década de 2000 demarca a reocupação do espaço e da
iniciativa política na esfera federal, para avanços e conquistas no
plano normativo. Um militante da saúde mental ocupa a Coordena-
ção Nacional de Saúde Mental, em 2000, com a intenção de dinami-
zar politicamente e acumular forças junto à liderança do Movimento
pela Reforma Psiquiátrica (MRP) para a retomada do processo de
implementação da PNSM na direção da RP (OLIVEIRA, 2017). Um
de seus maiores desafios foi articular forças e estratégias para a apro-
vação da Lei n. 10.216, além de organizar e convocar a III Confe-
rência Nacional de Saúde Mental (VASCONCELOS, 2012). Pedro
Gabriel Delgado assumiu a coordenação sem dispor de uma estrutura

2 A denominação justifica-se pelo fato de que, apesar de não ter se obtido avanços na
política, manteve-se a coerência interna da condução política, não permitindo o desmante-
lamento das conquistas do momento germinativo, a primeira década de 1990. (BORGES;
BAPTISTA, 2008).
480 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

física adequada para o trabalho, bem como de uma equipe técnica, o

que demandou articulações para a estruturação do trabalho3.
No Plano Nacional de Saúde 2000-2003, a diretriz expressa para
a saúde mental é a “Reversão do modelo hospitalocêntrico”, o que
expressa compromisso político governamental de desconstrução do
modelo manicomial. Segundo Borges e Baptista (2008), no período
2002 a 2004, retomou-se o processo de aceleração da desospitaliza-
ção e da ampliação de serviços extra-hospitalares, que vinha sendo
implantado desde o início da década de 1990, mas desacelerado no
governo FHC (1995-2002).
A ação definida é a redução dos gastos com internação hospitalar
com pessoas com transtornos mentais em relação ao gasto total com
internação na rede SUS e a estratégia é reverter os gastos hospitala-
res para gastos extra-hospitalares. Em 2000 o gasto hospitalar era de
88% sobre o total gasto na saúde mental, sendo apenas 12% destina-
dos às ações extra-hospitalares (OLIVEIRA, 2017). A ação proposta
no plano possibilitou o monitoramento e a avaliação das internações
psiquiátricas para propostas de ações de redução tanto do número
de leitos disponíveis quanto das internações abusivas. O processo de
redução dos leitos em hospitais psiquiátricos (HPs) é pauta de luta do
MRP travada no mundo e no Brasil. (VASCONCELOS, 2012).
É um período de produção normativa para redução dos leitos psi-
quiátricos, colocando em embate dois projetos em curso: o da indús-
tria da loucura representado por donos de HPs, que não abrem mão
do lucrativo investimento na prestação de serviços assistenciais, e do
MRP, que defendem o fim dos HPs e a criação de uma rede diversifi-
cada extra-hospitalar (OLIVEIRA, 2017), que vai se tornando possível
com a regulamentação legislativa para financiamento da rede de aten-
ção psicossocial (Residências Terapêuticas em 2000, CAPS em 2002,
programa De Volta para Casa em 2003). (VASCONCELOS, 2012).

3 Entrevista concedida pelo professor Pedro Gabriel Delgado à Mirian Cátia Basílio
Denadai (2015), para elaboração da tese de doutorado intitulada O Legislativo Federal
e os projetos de lei sobre drogas no Brasil: uma guerra entre velhos discursos ou novas
alternativas?.
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 481

O Plano Nacional de Saúde 2004-2007

e a luta pela redução de leitos psiquiátricos
A diretriz estabelecida para a saúde mental nesse plano é a
“Ampliação da atenção em saúde mental, em base territorial”. O
plano apresenta duas ações: 1) expandir a rede de serviços extra-hos-
pitalares para transtornos mentais e transtornos decorrentes do uso
de álcool e outras drogas (CAPS, SRTs, leitos em hospitais gerais); 2)
ampliar o número de beneficiários do programa De Volta Para Casa.
A expansão da rede de serviços de base territorial estava condi-
cionada à redução de leitos psiquiátricos para redirecionamento dos
recursos. Entre 2002 e 2004, o MS fechou 5.579 leitos em macro-
-hospitais (BRASIL, 2012a), iniciando um processo de resistência
declarada aos fechamentos desses leitos por parte da Associação
Brasileira de Psiquiatria (ABP). Nesse sentido, o MS, a despeito das
resistências enfrentadas, manteve a redução de leitos psiquiátricos,
que se realizou estrategicamente a partir de macro-hospitais, para
garantir a mudança do perfil hospitalar. A intenção era que fossem
predominantes os leitos em hospitais de pequeno porte (até 160 lei-
tos), ao invés de macro-hospitais (acima de 400 leitos) que, em geral,
apresentavam precárias condições sanitárias. (BRASIL, 2006a).
Sobre a ampliação do número de beneficiários do programa De
Volta Para Casa4, é mister considerar que, em 2004, o número de
usuários cadastrados no PVC não tinha expressividade eram ape-
nas 879, enquanto que o Manual do PVC (BRASIL, 2003) estimava
como população alvo cerca de 15.000 mil usuários do SUS e a meta
prevista de cobertura no plano 2004-2007 era de 10.000 egressos
de longas internações psiquiátricas no SUS. Entre o número real de
beneficiários (897) e a meta do Plano (10.000) vemos uma intenção
não cumprida até os dias atuais5. Ou seja, o PVC enfrenta dificulda-
des para sua implementação, desde o seu financiamento até o fato de

4 O programa De Volta Pra Casa (PVC), instituído pela Lei Federal nº 10.708, de 31
de julho de 2003 (BRASIL, 2003), associado ao SRT, constitui-se em importante estraté-
gia de desinstitucionalização, ocupando destaque no plano 2004-2007.
5 Em 2016, encontram-se cadastrados no PVC 4.394 beneficiários, número muito
aquém do previsto em 2004. (BRASIL, 2016).
482 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

que muitos egressos de longa permanência em hospitais psiquiátricos

não possuírem documentação pessoal mínima para cadastramento,
impossibilitando o acesso deles ao programa6. (OLIVEIRA, 2017).
As duas ações definidas no plano se direcionavam para a amplia-
ção da Rede Assistencial Extra-Hospitalar, com destaque à necessi-
dade de abertura de leitos psiquiátricos em hospitais gerais. A abertura
de leitos em hospitais gerais, em substituição aos leitos em hospitais
psiquiátricos, entra como meta no plano 2004-2007. Em 2004, dos
45.814 leitos psiquiátricos credenciados no SUS apenas 2.300 (5%)
encontravam-se disponíveis em hospitais gerais (BRASIL, 2006a). O
suporte em Hospital Geral consta na Rede de Atenção Psicossocial
como componente da atenção hospitalar com internações de curta
duração, como alternativa que substituia a internação asilar, possi-
bilitando às pessoas com sofrimento psíquico permanecerem o mais
próximo possível de seus territórios. (VASCONCELOS, 2012).
A partir de 2006, acirra-se a oposição ao fechamento de leitos,
com presença constante e de maneira bastante consistente da Asso-
ciação Brasileira de Psiquiatria (ABP) no espaço do Parlamento, para
verbalizar essa oposição (DENADAI, 2015). O argumento contra a
redução de leitos sustentava-se no discurso de que os CAPS não res-
pondiam às demandas da saúde mental e que o fechamento dos leitos
implicaria em desassistência (OLIVEIRA, 2017). A ABP construiu
uma aliança com os parlamentares, que se tornou mais forte com o
debate a respeito da política de drogas, que se instaurou no Legis-
lativo, para aprovação da proposta da Lei de Drogas, como afirma
Denadai (2015). A autora aponta que, após intenso debate no Con-
gresso Nacional, a proposta da Lei foi sancionada em agosto de 2006
pelo então presidente Lula. A proposta no egislativo foi conduzida
pela Secretaria Nacional de Drogas (Senad), com a participação do
MS (BRASIL, 2006b). Uma posição consensual entre MS e Senad
foi uma clara mudança no regime de tratamento ao usuário e do tra-
ficante que diferisse da antiga Lei nº 6368/76. Entretanto, no que se

6 Esse fator demanda a ação de órgãos externos, como a Procuradoria Federal dos
Direitos do Cidadão do Ministério Público Federal e a Secretaria Especial de Direitos
Humanos da Presidência da República, para viabilizar o processo de certificação da exis-
tência desses sujeitos, que passa pelo direito à cidadania. (BRASIL, 2003).
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 483

referiu ao tráfico ocorreu dissenso, pois a Senad apoiou o aumento da

pena de tráfico para cinco anos (DENADAI, 2015). A nova Lei sobre
Drogas, aprovada sob o nº 11.343/06, instituiu o Sistema Nacional
de Políticas Públicas sobre Drogas (SISNAPPD), que tem por obje-
tivo articular, integrar, organizar e coordenar as atividades relacio-
nadas à prevenção do uso indevido de drogas, a atenção e reinserção
social e repressão à produção de drogas não autorizadas e ao tráfico
ilícito (art. 3°) (BRASIL, 2006b). O avanço da Lei está no fato de que
a mesma prescreve medidas de prevenção ao uso indevido, atenção
e reinserção social de usuários e dependentes de drogas. Entretanto,
criminaliza a produção não autorizada e reprime duramente o tráfico
de drogas. Assim, a questão das drogas torna-se pauta presente no
Legislativo a partir de 2006, trazendo para a cena lideranças de par-
tidos conservadores e grupos de instituições de internação privado7.
Também, a partir de 2006, ocorre a inversão dos gastos com
a Política de Saúde Metal com registro de 54% do orçamento da
saúde mental destinados para as ações extra-hospitalares, ultrapas-
sando os gastos com assistência hospitalar, o que é fonte de ten-
sionamento, pois acirra a disputa pelos recursos da saúde mental.
(OLIVEIRA, 2017).

O Plano Nacional de Saúde 2008-2011 e o desafio

para organizar Rede Assistencial de Saúde Mental
Esse Plano mantém como diretriz para a saúde mental “ampliar
as ações e serviços de base comunitária e territorial”. A manutenção
dessa diretriz demanda do MS, de estados e municípios, uma pro-
gramação de ações de saúde mental que considere uma distribuição
territorial de serviços, aspecto importante na consolidação da PNSM.
No entanto, as estratégias de territorialização da RP não podem ser
pensadas nos moldes da territorialização aplicada nas várias linhas
de cuidado do SUS. Isto porque o SUS opera uma distribuição ter-
ritorial baseada em otimização dos aparatos tecnológicos, de profis-
sionais especializados, dentre outros (OLIVEIRA, 2017). No caso
da saúde mental, para garantir a desinstitucionalização, é necessário

7 Recomenda-se leitura de Denadai (2015).

484 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

conformar uma rede de cuidados complexa. Mas sua complexidade

encontra-se na capacidade de desenvolver um conjunto de ações
e recursos voltados para a produção de autonomia, de relações de
cuidado na perspectiva da integralidade e isso é produto das rela-
ções locais, construídas por profissionais, usuários e gestores (OLI-
VEIRA, 2017).
O plano define a saúde mental como uma área da saúde que
exige uma política pública necessariamente intersetorial, com uma
rede de cuidados de base comunitária, densa, diversificada, efetiva.
A articulação intersetorial envolve a área da educação, assistência
social, justiça, cultura, saúde, abrindo possibilidades para constru-
ção de ações mais decisivas para a saúde mental, tais como inserir as
lutas da saúde mental no conjunto da luta popularpor melhores condi-
ções de vida, trabalho, esporte, lazer, moradia, transporte, segurança,
ou seja, políticas sociais que atendam às necessidades múltiplas da
vida do sujeito. (VASCONCELOS, 2012).
Entretanto, a ação descrita no plano se resume a ampliar o número
de CAPS, estabelecendo como meta passar de 1.411 CAPS (2007)
para 1.841, em 2011, meta alcançada satisfatoriamente considerando
o registro, no Cadastro de Estabelecimentos de Saúde (CNES), de
1.934 CAPS em dezembro de 2011. Observa-se, na definição dessa
ação, a centralidade dos CAPS enquanto dispositivo assistencial da
Rede de Atenção à Saúde Mental e, apesar do mesmo não ser o único
dispositivo assistencial, o MS utiliza “número de CAPS” como único
parâmetro para se avaliar a cobertura assistencial em saúde mental.
É importante destacar que no processo de implementação da Política
de Saúde Mental, não ocorreu aumento de recurso para a área, apenas
o redirecionamento dos gastos com ações hospitalares para as ações
extra-hospitalares (OLIVEIRA, 2017). No limite dado, a centralidade
a um dispositivo redireciona a atenção dos demais elementos da rede,
necessários para responder às complexas demandas da saúde mental.
Mas, apesar de não terem sido registradas no plano, as ações
de combate ao crack ocuparam a agenda do governo nesse período
(DENADAI, 2015). O discurso baseado na pedagogia do terror
contra o uso de drogas, iniciado no Congresso Nacional, em 2004,
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 485

ganhou força no cenário pré-eleitoral (2009), marcado, de um lado,

pela tentativa da manutenção do Partido dos Trabalhadores (PT) na
Presidência com a candidatura de Dilma Rousseff, e, do outro, a can-
didatura de José Serra, pelo PSDB. Por essa razão, tornou-se agenda
de governo (RODRIGUES, 2012). O crack entrou como pauta na
campanha presidencial impondo um plano de governo e nele a ins-
crição das internações involuntárias (RODRIGUES, 2012) na pers-
pectiva saneadora, pois já era prevista na Lei nº 10.216.
Organizou-se, no Congresso Nacional, uma Frente Parlamentar
Anticrack, que chegou a ter mais de 200 parlamentares (DENADAI,
2015). Embora liderada por partidos do campo conservador, era cons-
tituída por parlamentares de praticamente todos os partidos políti-
cos (DENADAI, 2015). Os parlamentares que mais se destacaram
na liderança da Frente Parlamentar Anticrack foram um senador do
Estado do Espírito Santo e um deputado de Alagoas, ambos dirigen-
tes de Comunidades Terapêuticas. O tema crack dominou a agenda do
governo e do Legislativo, entre 2008 e 2010, fazendo parte da agenda
política das eleições de 2010. O governo se viu pressionado a lançar o
Plano Crack, no final de 2010, reforçando esse mercado para a oferta
de serviços das Comunidades Terapêuticas. (DENADAI, 2015).

O Plano Nacional de Saúde 2012-2015

e a centralidade do Plano Crack é possível vencer
na implementação da Política de Saúde Mental
Este declara a centralidade do Plano Crack é Possível Vencer na
implementação do PNSM. A diretriz expressa no Plano de Gestão da
Saúde é o “Fortalecimento da Rede Atenção à Saúde Mental, com
ênfase no enfrentamento da dependência de crack e outras drogas.
(BRASIL, 2011).
O Plano Crack é Possível Vencer impulsionou uma série de por-
tarias para garantir o financiamento das ações nele previstas (Porta-
rias GM/MS nº 130 de 26/01/12, nº 121 de 25/01/12, nos 122 e 123 de
2012, nº 131 de 26/01/12, nº 132 de 26/01/12, nos 148, 349, 1.615, 953
de 2012). Tais portarias garantem recursos de custeio e/ou investi-
mento para implantação dos novos serviços instituídos para compor a
486 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

Rede de Atenção Psicossocial da Saúde Mental, com ênfase no Plano

Crack é Possível Vencer, a despeito do crack não ser a droga mais
consumida. Essas portarias regulamentam os repasses de recursos
dentro de ações orçamentárias definidas pelo MS para a saúde men-
tal a partir de 20108.
Destaca-se, dentre essas edições a Portaria nº 131/12, que insti-
tui incentivo financeiro para estados, municípios e o Distrito Federal
apoiarem, em forma de custeio, aos Serviços de Atenção em Regime
Residencial, incluídas as Comunidades Terapêuticas, voltados para
pessoas com necessidades decorrentes do uso de álcool, crack e
outras drogas, no âmbito da Rede de Atenção Psicossocial (BRASIL,
2012b). O custeio foi instituído no valor de R$ 15.000,00 (quinze mil
reais) mensais para cada módulo de 15 (quinze) vagas de atenção em
regime de residência.
Em nome do combate ao crack, há um processo de fortaleci-
mento de um determinado tipo de instituição – as Comunidades
Terapêuticas Religiosas ou não. Ou seja, a difusão do crack e a insu-
ficiência de dispositivos assistenciais para responder à complexidade
do problema que demandam intervenção na área da saúde e demais
áreas assistenciais, tais como: Assistência Social, Educação, Esporte,
Lazer e Habitação, entre outras, fortaleceram práticas manicomiais
de internações compulsórias ou de internações em comunidades tera-
pêuticas de cunho religioso com propostas de intervenção antagôni-
cas à lógica antimanicomial9.
Além da proposta de intervenção no cuidado com ampliação dos
pontos de atenção da RAPS, esse plano definiu propostas de preven-
ção identificadas por duas ações: 1) Aprimorar políticas, programas
e ações na prevenção ao uso de álcool e outras drogas; 2) Desenvol-
ver ações intersetoriais para geração de renda e moradia, em parce-
ria com o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
e com o Ministério das Cidades, o que fortalece a Política de Saúde
Mental na direção da proposta da RP.

8 Para aprofundar leitura ler tese de doutorado de Oliveira (2017).

9 Sobre esse debate ler tese de doutorado de Bardi (2019) intitulada: Entre a "cruz" e
a "caldeirinha": doses diárias de alienação nas comunidades terapêuticas religiosas.
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 487

Em 2015 foi alcançada a meta proposta pela RP em relação à

inversão dos gastos com saúde mental. A partir desta data, o MS
manteve uma das deliberações da IV Conferência Nacional de Saúde
Mental, que designou 80% dos gastos para a rede substitutiva e 20%
para o sistema hospitalar (BRASIL, 2010).

O Plano Nacional de Saúde 2016-2019 e os desafios para

ampliação da Rede de Atenção Psicossocial (RAPS)
Nesse plano, a saúde mental é inserida no processo de aprimo-
ramento e implantação das Redes de Atenção à Saúde nas regiões de
saúde10. É inscrita no plano como uma das redes de atenção a serem
implantadas/implementadas nas regiões de saúde, ganhando status
de área prioritária pelo MS. As ações definidas no Plano Nacional
de Saúde apontam para a ampliação dos dois programas de cunho
desinstitucionalizantes – inclusão de 2.400 beneficiários no PVC e
ampliação do número de Serviços Residenciais Terapêuticos.
Propõem ainda a ampliação dos Consultórios na Rua, regula-
mentados pelas Portarias GM/SM nº 122 e 123 de 2012; e Unidades
de Acolhimentos adulto e infanto-juvenil regulamentados pela Por-
taria GM/MS nº 121 de 2012; bem como a ampliação de CAPS e a
implantação de 502 leitos de saúde mental em hospitais gerais. Tais
dispositivos, que fazem parte da Rede de Atenção Psicossocial são
reconhecidos por profissionais que atuam no campo da saúde mental
como estratégicos na rede assistencial.
Mas, apesar de não encontrar registro no plano, o que tem se
constatado nos três últimos anos é o movimento das Comunidades
Terapêuticas para serem, efetivamente, incluídas na RAPS. Essa
afirmação se explicita quando se considera a ampliação do número
de vagas contratadas nas CTs, ação recente do Governo Federal
para intervenção na problemática do crack. Em outubro de 2018, o
governo em exercício, de Michel Temer, anunciou a ampliação de

10 O Decreto 7.508/2011 (BRASIL, 2011a), que dispõe sobre a organização do Sistema

Único de Saúde – SUS e seu planejamento define a constituição de Região de Saúde a ser ins-
tituída com, no mínimo, ações e serviços de: atenção primária; urgência e emergência; aten-
ção psicossocial; atenção ambulatorial especializada e hospitalar; e vigilância em saúde.
488 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

50% do número de vagas em comunidades terapêuticas custeadas

pelo Governo Federal (BRASIL, 2018). O edital para credencia-
mento das CTs, publicado em abril de 2018, previa, inicialmente,
6.000 vagas, que foram ampliadas para 9.395 e, segundo o governo,
os recursos para a ampliação dessas vagas totalizaram cerca de R$
90 milhões oriundos dos ministérios: da Justiça (R$ 40 milhões),
Saúde (R$ 40 milhões) e Desenvolvimento Social (R$10 milhões)
(BRASIL, 2018). Os defensores da Reforma Sanitária e da Reforma
Psiquiátrica denunciam esse tipo de estratégia, como uma das formas
de privatização da saúde mental, retorno aos manicômios e à hospi-
talização. (MOVIMENTO NACIONAL DA LUTA ANTIMANICO-
MIAL, 2017).
Desde o lançamento do Plano Integrado de Enfrentamento ao
Crack (em 2010), a discussão das internações involuntárias realiza-
das por meio das Comunidades Terapêuticas vem desafiando a PNSM
em particular, e a RP em geral (OLIVEIRA, 2017), conformando um
projeto de desconstrução dessa política, pautada nas diretrizes da RP.
Esse projeto se fortalece ainda mais, a partir de 2017, com
a edição da Portaria 3.588/GM/MS, aprovada pela CIT de 21 de
dezembro de 2017. Tal portaria garante reajuste em até 60% das
diárias pagas aos hospitais psiquiátricos por atendimento a pacien-
tes internados por mais de 90 dias ou para os casos de reinternação
no período inferior a 30 dias (BRASIL, 2017). Essa direção fragi-
liza a estratégia que vinha sendo adotada de realocação de recur-
sos de ações hospitalares para ações extra-hospitalares e sinaliza
a reorientação da PNSM em direção oposta às diretrizes da RP,
pois tanto a estratégia de fechamento de leitos em hospitais psiquiá-
tricos, quanto a não valorização para pagamento de AIH foi uma
estratégia utilizada para priorizar a construção de uma rede de ser-
viços de base territorial no cuidado à saúde mental.
Assim, a Portaria 3.588 mina a estratégia adotada pelos defen-
sores da RP para garantir a ampliação de ações e serviços de base
comunitária e territorial, e, contraditoriamente, mina a implemen-
tação das ações planejadas (Ampliação dos programas PVC, RTs,
CnaR, CAPS). Vale destacar que, desde 2011, não se garantiu
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 489

aumento de repasse de recursos para o custeio dos CAPS, o que pro-

voca um processo de precarização do serviço prestado por esse dis-
positivo assistencial.
A recondução que vem sendo dada à PNSM pelo MS, por meio
da Coordenação Nacional da Saúde Mental, Álcool e Outras Drogas,
tem sido alvo de duras críticas feitas pelo Movimento Nacional da
Luta Antimanicomial, expressa em nota de repúdio. O movimento
declara que a atuação da atual gestão tem fortalecido a expansão de
HPs e CTs, como também, possibilitado o sucateamento da Rede de
Atenção Psicossocial além de questionar sua efetividade, desquali-
ficando a condução da PNSM dos últimos 30 anos. (MOVIMENTO
NACIONAL DA LUTA ANTIMANICOMIAL, 2017).
Em fevereiro de 2019, defensores da RP emitem Nota de Ava-
liação Crítica à Nota Técnica 11/201911, intitulada “Esclarecimentos
sobre as mudanças na Política Nacional de Saúde Mental e nas Dire-
trizes na Política Nacional Sobre Drogas”. A Nota Técnica 11/2019 é
repudiada por reverter conquistas do MRP, instituídas legalmente a
partir de 2001, por meio de portarias. O que se assiste é uma contrar-
reforma12 da PNSM, que vem sendo instituída por meio de portarias
e resoluções emitidas desde o final de 2017, por decisões autoritárias
que não se abrem para debates públicos. (GULJOR, 2019).
A nota de Avalição Crítica denuncia, além da destruição do
modelo de atenção de base comunitária, o desfinanciamento da
Política de Saúde Mental; a suspensão da publicação Saúde Men-
tal em Dados, que teve sua última atualização em 2015, o que leva
à conclusão de que os dados da saúde mental estão sendo monopo-
lizados pela Coordenação Nacional de Saúde Mental; denuncia a

11 No início de fevereiro de 2019, o Coordenador Geral de Saúde Mental, Álcool e

Outras Drogas do Ministério da Saúde, Quirino Cordeiro, emitiu a Nota Técnica 11/2019,
intitulada “Esclarecimentos sobre as mudanças na Política Nacional de Saúde Mental e nas
Diretrizes na Política Nacional sobre Drogas” (BRASIL, 2019). A Nota Técnica, apesar de
se posicionar pela defesa e aprimoramento da Lei 10.216, de 2001, nega seus basilares, bem
como outros dispositivos legais e constitucionais vigentes no país. (GULJOR, 2019).
12 O termo contrarreforma tem caráter conferido por Behring denominando um con-
junto de reformas regressivas de cunho antidemocráticas, que implica em retrocesso social
em benefício de grupos privilegiados. (BEHRING, 2003).
490 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

inclusão de hospitais psiquiátricos na RAPS com reajuste das AIHs;

o financiamento para a compra de aparelho de eletroconvulsoterapia
historicamente utilizado como estratégia terapêutica, de modo indis-
criminado e punitivo nos manicômios no cenário assistencial brasi-
leiro. ­(GULJOR, 2019).
O cenário atual aponta a necessidade dos usuários da saúde
mental, familiares, trabalhadores, acadêmicos e pesquisadores,
gestores e a população atendida pelo SUS se manifestarem frontal-
mente contrários à contrarreforma da PNSM, que se deu de forma
explícita na aprovação da Portaria 3.588/17, fortalecida na Nota
Técnica Nº 11/19.

Conclusão
No período analisado (19 anos), observa-se que o processo de
implementação da RP ora avança, ora retrocede, dependendo da cor-
relação de forças dos sujeitos envolvidos nesse processo. Os Planos
de Gestão da Saúde evidenciam que no período 2000 e 2011, a luta
no processo de implementação das ações propostas para garantir a
reforma da PNSM foi favorável aos sujeitos comprometidos com o
projeto de implementação da Reforma Psiquiátrica Brasileira. Mas,
a partir de 2012, observa-se no planejamento o resultado do tensio-
namento dos sujeitos contrários a este projeto. A configuração do
planejamento abre espaço para inserir demandas de ampliação e ins-
tituição de serviços dispostos por grupos de interesse no campo da
saúde mental, acirrando a disputa pelos parcos recursos disponíveis.
No atual cenário político brasileiro em que forças ultracon-
servadoras13 encontram-se em ascensão e forças de esquerda, que
defendem o direito ao exercício de cidadania da pessoa com sofri-
mento psíquico, estão em desvantagens, a tensão aumenta. O que
se constata é o redirecionamento da Política de Saúde Mental em
direção contrária as diretrizes da RP.

13 Ultraconservador porque não se trata de um conservadorismo no sentido tradiciona-

lista da palavra, nostálgica do passado, mais de um autoritarismo violento que alimenta o
nacionalismo xenófobo, o ódio à esquerda, ao feminismo, aos homossexuais, a intolerân-
cia religiosa ou étnica (racista) contra o “outro” e a violência policial/militar como única
resposta aos problemas sociais e à criminalidade. (LOWY, 2018).
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 491

O marco da análise em questão foi a aprovação da Lei 10.216/2001

que possibilitou a edição de um conjunto de portarias, por parte do
Governo Federal, garantindo financiamento para ampliação da rede
pública de atenção à saúde mental de base territorial, o que represen-
tou avanço para a consolidação da RP. Observamos o esforço político
do MS para expansão de serviços extra-hospitalares, como Centros
de Convivência, CAPS e Serviços Residenciais Terapêuticos e cria-
ção de novos dispositivos assistenciais – como Unidade de Acolhi-
mento, Consultório na Rua, Núcleo de Apoio à ESF –, que compõem
estratégias de atenção em diferentes níveis de complexidade, neces-
sários na composição da rede de atenção à saúde mental.
Constata-se ainda a prioridade para construção de CAPS, que
se tornou central no conjunto de dispositivos assistenciais, consti-
tuindo-se em diversas modalidades, com destaque nos últimos anos
para os CAPSad e CAPSi instituídos em resposta a um quadro epide-
miológico que vem se agravando nos últimos anos. Em 2003, surgi-
ram as primeiras normativas específicas de CAPSi, materializando a
atenção à criança e ao adolescente como uma nova linha de atuação.
Nesse mesmo ano, aprovou-se o Plano Estratégico para Expansão
dos Centros de Atenção Psicossocial para a Infância e Adolescên-
cia, prevendo a implantação de 70 unidades, até o final de 2004, o
que garantiu a destinação de recursos fundo a fundo e extra teto
para implantação e custeio de CAPSi (BORGES; BAPTISTA, 2008).
Entretanto, há vazios assistenciais de CAPS em diversas regiões do
país e deficiência no número de CAPS de maiores complexidades, em
especial CAPS III.
Houve redução de leitos em hospitais psiquiátricos, em maior
proporção nos hospitais públicos, e, em menor nos hospitais pri-
vados conveniados ao SUS, fato esse que provocou mudança no
perfil dos hospitais psiquiátricos. No entanto, não se conquistou,
de forma satisfatória, a abertura de leitos em hospitais gerais para
responder às urgências hospitalares (em atenção à crise) e, muito
menos se garantiu a distribuição desses leitos nas regiões de saúde,
ocasionando vazios assistenciais que não se limitam à assistência
hospitalar, mas se estendem aos demais níveis de atenção. Nessa
mesma direção, não se garantiram satisfatoriamente serviços de
492 SER Social 49 | jul.-dez. 2021

urgência e emergência psiquiátrica na rede de atenção à saúde men-

tal, nem articulação das equipes de saúde mental com as Estraté-
gias à Saúde da Família e muito menos a articulação dos CAPS
existentes com as demais instâncias de cuidados em saúde mental
(Atenção Básica, rede de ambulatórios e hospitais, bem como as
atividades de suporte social, como trabalho protegido, lazer, resi-
dências terapêuticas e atendimento das questões previdenciárias e
de outros direitos). (LUZIO; YASSUI, 2010, p. 23).
Deve ser considerado um avanço a definição da Rede de Aten-
ção Psicossocial como uma das cinco redes de atenção definidas pelo
Decreto 7.508/1114; a saúde mental, com status de área prioritária do
MS, avançando na definição da necessidade dos serviços nos vários
níveis de atenção à saúde mental. Ademais, o desenho da rede desco-
bre os vazios assistenciais e impõe aos gestores empenho na firmação
do pacto pela saúde mental com definição de recursos.
Entretanto, vê-se como retrocesso a cobertura do PVC, que não
se constituiu na Política de Saúde Mental como um indicador a ser
alcançado nas gestões estaduais e municipais. Dito de outro modo, o
MS não pactuou com os Estados e Municípios estratégias para garan-
tir a ampliação da cobertura do PVC e não garantiu o monitoramento
do número de pessoas descobertas pelo programa, a despeito de saber
da existência de pessoas com sofrimento psíquico em instituição de
longa permanência.
Mas o cume dos retrocessos foi galgado com a Portaria nº
3.588/2017, que coloca os manicômios na Rede de Atenção Psicos-
social (RAPS), e que redireciona uma quantidade significativa de
recursos, que deveriam ser destinados aos dispositivos assistenciais
de caráter desinstitucionalizantes, para as comunidades terapêuticas.
A edição dessa portaria exigiu dos defensores da RP manifestações
de repúdio à proposta de alteração da PNSM.
Por fim, mas não menos importante, merece destaque a luta
incansável de atores que reacendem a luta pela RP iniciada na

14 São elas: rede cegonha; rede de atenção às urgências e emergências; rede de atenção
psicossocial; rede de cuidados à pessoa com deficiência; e rede de atenção às pessoas com
doenças crônicas. (BRASIL, 2011).
A Saúde Mental no Planejamento da Política de Saúde Brasileira 493

década de 1970, no momento em que ascende um Governo Federal

com projeto político ultraconservador que coloca em risco a sobre-
vivência de todos os direitos de bem-estar social construídos nos
últimos anos e, no limite, ameaçam instituições republicanas e o
Estado Democrático de Direito, bem como do Sistema Único de
Saúde/Saúde Mental. Neste cenário, o fantasma do retorno dos hos-
pícios assombra e obriga a confrontar a cultura manicomial que
resiste na sociedade brasileira e cuja desconstrução depende de
todos os esforços desta e de futuras gerações.
Se, por um lado, observam-se avanços e conquistas no planeja-
mento das ações da saúde mental no período, por outro lado, consta-
tamos que o modelo manicomial tem se fortalecido em função dos
retrocessos que marcam o atual cenário político brasileiro e o que se
encontra em jogo, no momento, não são apenas as ameaças às diretri-
zes da RP, mas também à democracia do Brasil.
Aceito para publicação em: 25/09/2020.

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