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TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 4ª REGIÃO

AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5008124-29.2023.4.04.0000/SC

AGRAVANTE: MUNICÍPIO DE BALNEÁRIO ARROIO DO SILVA/SC
AGRAVADO: MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL

DESPACHO/DECISÃO

Trata-se de agravo de instrumento interposto contra decisão (processo

5015443-04.2022.4.04.7204/SC, evento 66, DESPADEC1), proferida em ação civil
pública movida pelo Ministério Público Federal em face do INSTITUTO DO MEIO
AMBIENTE DE SANTA CATARINA - IMA, que confirmou a tutela de
urgência que determinou a suspensão imediata das obras de urbanização da orla da
praia central do Município de Balneário Arroio do Silva/SC; e deferiu o pedido de
tutela de urgência para determinar  a suspensão dos efeitos da Licença Ambiental
Prévia com dispensa de Licença Ambiental de Instalação nº 800/2022, ratificando,
inclusive, a multa diária fixada na decisão do evento 39, qual seja, R$ 10.000,00
(dez mil reais) para o caso de descumprimento.

Em breve síntese, alega o  Agravante  que  a decisão impugnada

fundamenta-se no princípio da precaução, na existência de dúvidas técnicas sobre a
higidez da LAP com dispensa de LAI nº 800/2022, e em informações constantes do
Laudo Técnico nº 701/2022, elaborado por uma arquiteta e por um geógrafo
vinculados ao Ministério Público Federal. Contudo, aponta que os peritos do
MPF  não possuem habilitação técnica para manifestação em meio biótico e que, de
acordo com o artigo 21, inciso I, da Resolução Consema nº 98/2017, tratando-se de
obras de pequeno porte (código nº 33.11.00), uma vez que a sua extensão é inferior a
1,0 quilômetro, é desnecessária a  elaboração de EIA/RIMA, como insiste o
Ministério Público Federal. Argumenta que, ademais, o  empreendimento é
classificado como sendo de interesse social, nos termos do inciso XXX, do artigo
28-A, da Lei Estadual nº 14.675/2009, visto se tratar de obra de implantação de
infraestrutura pública destinada a esportes, lazer e atividades culturais ao ar livre em
área urbana consolidada e antropizada há décadas. E que, se não bastassem tais
razões, o empreendimento é classificado, ainda, como sendo de utilidade pública,
posto que as obras proporcionarão melhorias na proteção das funções ambientais das
áreas de preservação permanente, conforme estatui a alínea “d”, do inciso LXVII, do
artigo 28-A, da Lei Estadual nº 14.675/2009. Ademais, as obras de utilidade pública,
interesse social ou baixo impacto ambiental, que é o caso dos autos, ficam
dispensadas de compensação pelo uso das áreas de preservação permanente,
conforme fixa o § 6º, do artigo 38, da Lei Estadual nº 14.675/2009. Giza que o
parágrafo único, do artigo 3º, da Resolução Conama nº 237/1997, preleciona que o
órgão ambiental competente, verificando que a atividade ou empreendimento não é
potencialmente causador de significativa degradação do meio ambiente, definirá os

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estudos ambientais pertinentes ao respectivo processo de licenciamento, sendo este o
caso da LAP com dispensa de LAI nº 800/2022, que foi precedida de Relatório
Ambiental Prévio – RAP. Sustena que  não há qualquer tipo de comprovação nos
autos de que o licenciamento ambiental realizado por técnicos habilitados e
altamente qualificados do Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina (IMA) não
possua higidez e, tampouco,  o Ministério Público Federal  alegou a existência de
dolo, fraude, erro ou má-fé por parte dos profissionais técnicos do órgão licenciador,
presumindo-se, desse modo, a legalidade e a validade dos atos administrativos que
levaram à emissão da LAP com dispensa de LAI nº 800/2022. 

Aduz que há risco de dano reverso com a manutenção da decisão

agravada, eis que a decisão interlocutória (Evento 66) impôs ao Município
Agravante o risco de sofrer severos prejuízos econômicos e financeiros, haja vista
que a paralisação das obras poderá resultar na rescisão, por inexecução de metas e
de prazos, do Convênio/Transferência nº 2022TE002642, firmado com o Estado de
Santa Catarina, além de encontra-se impossibilitado de executar o Contrato nº
18/2022/NUDEP, cujo objeto é a cessão de uso de área de marinha justamente para a
realização das obras, que, de igual modo, corre o risco de ser rescindido por
descumprimento de prazos. Afirma, ainda, que os danos podem alcançar, também, o
Contrato nº 069/2022, firmado com a empresa responsável pela execução das obras,
capazes de afetar o respectivo equilíbrio econômico-financeiro e dar causa à
eventual rescisão por inexecução de metas e de prazos. Por fim, aponta que o
prejuízo se atingiria também os  munícipes, dado  que a paralisação implica em
readequação do equilíbrio econômico-financeiro do Contrato nº 069/2022, firmado
com a empresa vencedora da licitação, o qual, até a presente data apresenta
majoração de custos superiores a R$ 400.000,00 (quatrocentos mil reais).

É o relatório, decido.

Manifestou-se o juízo a quo no seguinte sentido:

(...)

Como se vê, o princípio da precaução implica uma ação antecipatória à ocorrência

do dano ambiental, de modo que sugere cuidados antecipados, cautela para que
uma atitude, ação ou omissão não resulte em efeitos indesejáveis.

Nesse sentido, destaco os seguintes excertos do laudo técnico elaborado

pela  assessoria pericial do MPF no âmbito do inquérito civil nº
1.33.003.000076/2022-22  (laudo técnico nº 701/2022-ANPMA/CNP  - evento
1, PROCADM13, p. 5, 6, 11, 15 e 16, grifei):

(...)

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Em documentação fornecida pelo IMA, que instrui os autos em referência, consta a
seguinte informação sobre a APP citada:

Nos aspectos de intervenção em APP por dunas contendo vegetação de restinga em

condição fixadora e em vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, é importante
mencionar a condição ambiental significativamente alterada, de tempo remoto, por
ações antrópicas na orla central em questão, cuja condição originária no aspecto
ambiental das dunas frontais encontra-se parte ocupada pelas estruturas físicas
existentes, predominantemente residenciais, e parte com a presença de dunas
notadamente alteradas pela antropização, cuja vegetação nativa de restinga de
forma expressiva sob aspecto ambiental somente existe em dois locais distintos de
pequena área, que serão removidos com deposição temporário em outro local de
faixa litorânea, ao norte do município, para posterior relocação nas dunas frontais
a serem reconformadas de forma adjunta à via pública pretendida.

Assim, com base na análise dos autos em epígrafe, observa-se que as obras de
urbanização da orla da praia central do Município de Balneário Arroio do Silva
serão realizadas sobre cordão de dunas frontais, portanto, sobre Área de
Preservação Permanente – APP.

(...)

A proposta apresentada, é uma opção que pode representar um significativo risco

ambiental e gerar danos socioambientais permanentes. Em uma análise
preliminar, entende-se que essa opção, pelo RAP, não é a melhor opção de estudo
frente ao quadro de significativa fragilidade ambiental da área que sofrerá
intervenção/alteração. O estudo produzido, RAP, pode não suportar
suficientemente os impactos ambientais locais e as medidas para mitigação dos
danos. Em uma análise preliminar, observa-se que o estudo em análise não
considera corretamente a fragilidade ambiental do cordão de dunas frontais.

Para a obra em questão, entende-se que, sob o aspecto técnico, seria mais
adequado a modalidade de Estudo Prévio de Impacto Ambiental e respectivo
Relatório de Impacto Ambiental – EIA-RIMA, pois esse estudo daria maior
robustez à proteção dos aspectos socioambientais locais.

Contudo, a realização de Estudo Ambiental Simplificado – EAS não pode ser

descartada para o caso em epígrafe, contanto que seja apresentada uma sólida
justificativa técnica que sustente que essa modalidade se adere às condições
socioambientais da área em análise, e que possa substituir o EIA-RIMA sem
prejuízo.

(...)

A Resolução 369/2006 do CONAMA dispõe sobre os casos excepcionais, de

utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a
intervenção ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente - APP.
Com base na análise da documentação que instrui os autos em referência, entende-
se que o RAP apresentado não observa de forma adequada essa resolução, visto
que não considera adequadamente a fragilidade ambiental do cordão de dunas
frontais.

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As dunas frontais são cordões paralelos à costa, convexos, simétricos ou
assimétricos, situadas na retaguarda da linha de maré alta na porção superior do
pós-praia, formados por deposição eólica na presença de vegetação. Para
Nordstrom, as dunas frontais fornecem barreiras naturais contra extravasamento da
água do mar, inundação, estresse do vento, transporte de sedimento e spray
marinho durante tempestades, o que ajuda a manter a integridade geral dos
habitats da parte interior da praia. Estas feições ainda protegem o lençol freático
contra a salinização além de servir de berçário e também de habitat para várias
espécies da fauna e flora.

(...)

Assim, em uma análise preliminar, sob o caso em referência, a remoção de

vegetação nativa de restinga pode não ser a melhor opção técnica, sob a ótica
socioambiental. E a “reconformação” de dunas frontais, é uma opção técnica que
precisa ser melhor detalhada no RAP, visto que não considera adequadamente a
fragilidade ambiental do cordão de dunas frontais, conforme documentação
apresentada. Como já foi mencionado, para o empreendimento em análise, não é
possível determinar a inexistência de alternativa técnica e locacional às obras,
planos, atividades ou projetos propostos.

Ou seja,  há severas dúvidas técnicas acerca da higidez  da Licença Ambiental

Prévia com dispensa de Licença Ambiental de Instalação nº 800/2022.

Não bastasse, saliento que, conforme exposto pelo MPF em sua inicial, "a
intervenção do poder público municipal nas áreas de proteção permanente
(restingas e dunas), além de mau exemplo, configurará incentivo para a
edificação/manutenção de obras de particulares existentes em locais próximos. Isso
porque, historicamente, o Poder Público de Balneário Arroio do Silva vem
negligenciando seu dever de fiscalizar e proteger as áreas de preservação
permanente e especial situadas em seu território, da ação de particulares, omitindo-
se no dever/poder de fiscalização, como se percebe pelas próprias residências
situadas muito próximas ao mar e ao empreendimento proposto. Essa situação de
permissividade em relação à degradação ambiental vem se repetindo no município
de Balneário Arroio do Silva ao longo de toda a orla marítima, que
irresponsavelmente, tem concedido licenças e autorizações indiscriminadamente, e
se omitido no dever de fiscalizar e impedir as construções realizadas
irregularmente. Realizar a obra em questão traria uma aparente legalidade aos
imóveis edificados em local próximo, situados também em APP e terrenos de
marinha o que, a priori, não é verdade. Ademais, pendente a elaboração de Projeto
de Regularização Fundiária Urbana em Área de Preservação Permanente, nos
termos da Lei 13.465/2017, com a elaboração de estudo técnico ambiental, nos
termos do art. 65 do Código Florestal, o que será objeto de demanda própria. Não
bastasse a omissão quanto a esse ponto, o Município prossegue na degradação de
áreas de preservação permanente, sem a realização dos estudos ambientais
pertinentes" (evento 1).

Ainda consoante argumentado pelo MPF, "não justifica a continuidade das obras o
eventual prejuízo econômico alegado pelo MUNICÍPIO (evento 55), eis que o fator
financeiro não pode prevalecer em detrimento da preservação ambiental. No
presente caso resta claro que há o perigo de dano irreparável ou de difícil

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reparação se não for concedida a tutela de urgência postulada, uma vez haverá a
continuidade da remoção das dunas frontais e da vegetação de restinga fixadora,
para a implantação de um parque linear de concreto, conforme se observa no
evento 23, de onde se extrai a seguinte imagem que ilustra a remoção das dunas,
com uso de escavadeira e caminhão: (...) Inclusive, as medidas requeridas a título
de tutela provisória de urgência visam dar pleno vigor ao comando constitucional
que impõe a todos o dever de preservar o meio ambiente às presentes e futuras
gerações (art. 225, CRFB) e nenhuma delas tem caráter de irreversibilidade, pois
buscam apenas suspender a licença ambiental e a execução das obras até o
julgamento da presente ação civil pública, nos termos expostos na inicial (evento 1,
INIC1). Cumpre ressaltar, que a providência pleiteada não é gravosa e nem
desproporcional, tendo em vista que a preservação do meio ambiente é um direito
das presentes e futuras gerações. (...) Ademais, além do interesse público na
preservação ambiental, a cautela irá ao encontro da economia de recursos
públicos, uma vez que a continuidade das obras, além de prejudicar o frágil
ecossistema costeiro, poderá gerar prejuízo econômico, com o advento da decisão
de mérito que reconheça a proibição da realização das obras nos termos do projeto
e determine a sua demolição e recuperação ambiental. Sendo assim, no caso
concreto, mesmo que houvesse dúvida, ela deveria ser interpretada em prol da
preservação do meio ambiente, com o deferimento dos pedidos de tutela de
urgência nos termos veiculados na inicial" (evento 64).

Dessa forma, considerando principalmente o princípio da precaução e as

fundadas  dúvidas técnicas sobre  a higidez  da Licença Ambiental Prévia com
dispensa de Licença Ambiental de Instalação nº 800/2022, o deferimento do pedido
de tutela de urgência, agora integralmente, é medida que se impõe.

Ante o exposto:

(a)  CONFIRMO A TUTELA DE URGÊNCIA  que determinou  a suspensão

imediata das obras de urbanização da orla da praia central do Município de
Balneário Arroio do Silva/SC; e

(b)  DEFIRO  O PEDIDO DE TUTELA DE URGÊNCIA  para determinar  a

suspensão dos efeitos da Licença Ambiental Prévia com dispensa de Licença
Ambiental de Instalação nº 800/2022.

Ratifico, inclusive, a multa diária fixada na decisão do evento 39, qual seja, R$
10.000,00 (dez mil reais) para o caso de descumprimento.

Consoante se verifica, a higidez da licença foi questionada com base

nas informações do laudo técnico elaborado pela  assessoria pericial do MPF no
âmbito do inquérito civil nº 1.33.003.000076/2022-22, que apontaria que as obras de
urbanização estão sendo realizadas em APP (cordão de dunas frontais/restinga
fixadora de dunas) e que  para o empreendimento em análise, não é possível
determinar a inexistência de alternativa técnica e locacional às obras, planos,
atividades ou projetos propostos (o que configuraria violação ao disposto no art. 3°

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da Resolução n° 369 do CONAMA), o que traria severas dúvidas técnicas acerca da
higidez  da Licença Ambiental Prévia com dispensa de Licença Ambiental de
Instalação nº 800/2022.

Ademais, sustentam que a opção pelo RAP não seria a melhor opção
de estudo frente ao quadro de significativa intervenção/alteração promovido em um
ambiente com a fragilidade ambiental do cordão de dunas frontais.

Quanto à questão da localidade escolhida para a realização das obras,

evidentemente se trata da região central e, portanto, mais antropizada, desprovida na
sua maior parte de vegetação nativa de restinga, segundo a  Informação Técnica n.
35/2022/IMA/CRS. 

O próprio laudo do Ministério Público que questiona a lisura da

licença ambiental obtida admite, em certo ponto que:  Nos aspectos de intervenção
em APP por dunas contendo vegetação de restinga em condição fixadora e em
vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, é importante mencionar a condição
ambiental significativamente alterada, de tempo remoto, por ações antrópicas na
orla central em questão, cuja condição originária no aspecto ambiental das dunas
frontais encontra-se parte ocupada pelas estruturas físicas existentes,
predominantemente residenciais, e parte com a presença de dunas
notadamente  alteradas pela antropização, cuja vegetação nativa de restinga de
forma expressiva sob aspecto ambiental somente existe em dois locais distintos de
pequena área, que serão removidos com deposição temporário em outro local de
faixa litorânea, ao norte do município, para posterior relocação nas dunas frontais
a serem reconformadas de forma adjunta à via pública pretendida.

Assim, considerando que se trata de área já bastante degradada,

embora a intervenção seja considerável, de outro lado, contempla uma série de
medidas de recomposição da flora e até mesmo do próprio campo de dunas.

Ademais, tratando-se de obra de pequeno porte (menos de 1km de

extensão), enquadra-se no código n. 33.11.11 do Anexo VI, da Resolução Consema
nº 98/2017 -    Implantação pioneira de estradas públicas ou operação de rodovias
(exceto as vicinais), com ou sem pavimentação, para a qual se exige tão-somente
o  Relatório Ambiental Prévio (RAP), que  é um estudo técnico elaborado por um
profissional habilitado ou mesmo equipe multidisciplinar, visando a oferecer
elementos para a análise da viabilidade ambiental de empreendimentos ou atividades
consideradas potencial ou efetivamente causadoras de degradação do meio
ambiente. 

Assim, não há falar que o Município prossegue na degradação de

áreas de preservação permanente, sem a realização dos estudos ambientais
pertinentes.

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Destaca-se, ainda, que se trata de obra de interesse social e de utilidade
pública,  em conformidade com o disposto no inciso XXX, do artigo 28-A, da Lei
Estadual nº 14.675/2009 e com a alínea “d”, do inciso LXVII, do artigo 28-A, da Lei
Estadual nº 14.675/2009, estando, portanto,  dispensada de compensação pelo uso
das áreas de preservação permanente, conforme fixa o § 6º, do artigo 38, da Lei
Estadual nº 14.675/2009. 

Art. 38. A supressão de vegetação, nos casos legalmente admitidos, será licenciada
por meio da expedição de Autorização de Corte de Vegetação - AuC.

(...)

§ 6º As obras de utilidade pública, interesse social ou baixo impacto ambiental

ficam dispensadas de compensação pelo uso da APP. (NR) (Redação dos §§ 4º, 5º
6º incluída pela Lei 18.350, de 2022) (Redação do § 4º ver Lei 18.388, de 2022)

Assim, entendo que resta caracterizada pela verossimilhança, havendo

a presunção (não elidida pelas razões da Agravada) de que o  licenciamento
ambiental é válido e correto, não havendo falar em  "opção pelo RAP", mas de
observância ao disposto na Resolução CONSEMA Nº 98 DE 05/07/2017.

Quanto ao risco de dano irreparável ou de difícil reparação,  entendo

que não se trata de sobrepor o fator financeiro à preservação ambiental, porquanto,
havendo a presunção da higidez da licença concedida, amparada pelas manifestações
do  Instituto do Meio Ambiente de Santa Catarina (IMA), no Evento 58 e pela
reconsideração  da União, por intermédio da Superintendência do Patrimônio da
União em Santa Catarina, retirando a  suspensão da eficácia do Contrato nº
18/2022/NUDEP, para uso da área objeto da presente ação, entende-se que não
houve desconsideração da preservação ambiental no caso em exame.

Por fim, embora o magistrado a quo entenda a decisão não tem caráter
de irreversibilidade, pois busca apenas suspender a licença ambiental e a execução
das obras até o julgamento da ação civil pública, e que a cautela irá ao encontro da
economia de recursos públicos, a realidade é que  a paralisação das obras poderá
resultar na rescisão, por inexecução de metas e de prazos, do
Convênio/Transferência nº 2022TE002642, firmado com o Estado de Santa
Catarina, bem pode afetar o equilíbrio econômico-financeiro do Contrato nº
069/2022, firmado com a empresa vencedora da licitação, que já apresenta
majoração de custos, suportados, ao fim e ao cabo pelos munícipes.

Diante da probabilidade do direito alegado,  defiro o pedido de

concessão de efeito suspensivo, para antecipar os efeitos da tutela recursal, nos
termos e na forma do artigo 1.019, inciso I, do Código de Processo Civil,
expedindo-se, com urgência, de mandado autorizando o Município de Balneário
Arroio do Silva/SC a retomar/reiniciar imediatamente as obras de urbanização da

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orla da sua praia central; bem como determinando ao Instituto do Meio Ambiente de
Santa Catarina (IMA), o levantamento/cancelamento da suspensão gravada na LAP
com dispensa de LAI nº 800/2022.

Intimem-se.

Intime-se a parte agravada para resposta.

Documento eletrônico assinado por ROGERIO FAVRETO, Desembargador Federal Relator, na forma do
artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 4ª Região nº 17, de 26 de
março de 2010. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico
http://www.trf4.jus.br/trf4/processos/verifica.php, mediante o preenchimento do código verificador
40003792784v29 e do código CRC e9d693e1.

Informações adicionais da assinatura:

Signatário (a): ROGERIO FAVRETO
Data e Hora: 15/3/2023, às 10:10:40

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