Futuro Do Agronegocio - Ebook - Interativo

GABRIEL MEDINA
O FUTURO DO
AGRONEGÓCIO BRASILEIRO
DIANTE DAS DINÂMICAS
INTERNACIONAIS
Goiânia, Goiás, Brasil

Kelps, 2022
Copyright © 2022 by Gabriel Medina
Editora Kelps
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Diagramação: Marcos Digues

mcdigues@hotmail.com
CIP – Brasil – Catalogação na Fonte

DARTONY DIOCEN T. SANTOS – CRB-1 (1ª Região) 3294
M491 | Medina, Gabriel

O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais.
- Gabriel Medina. – Goiânia: Kelps, 2022.
102 p.: il.
ISBN:978-65-84533-69-1
1. Produção agrícola. 2. Desenvolvimento agroindustrial. Agronegócio.

I. Título.
CDU:631
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autorização prévia e por escrito do autor. A violação dos Direitos Autorais (Lei nº 9.610/98) é crime
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Impresso no Brasil
Printed in Brazil
2022
O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Sumário
 Prefácio.............................................................. 7
 Apresentação..................................................... 9
 Introdução....................................................... 11
1. Agronegócio Brasileiro................................ 15

 1.1. Participação doméstica nas cadeias produtivas .................. 15
1.1.1. Conjunto das cadeias produtivas.................................. 16
1.1.2. Soja....................................................................................... 17
1.1.3. Cana-de-açúcar................................................................... 21
1.1.4. Leite ..................................................................................... 25
1.1.5. Frango.................................................................................. 28
 1.2. Desenvolvimento agroindustrial............................................... 31
1.2.1. Segmentos controlados por
multinacionais estrangeiras........................................... 32
1.2.2. Segmentos com apoio estatal e maior
participação doméstica................................................... 33
1.2.3. Segmentos mistos............................................................ 34
 1.3. Estratégia Para O Agronegócio Brasileiro............................ 34
1.3.1. Importância da participação doméstica...................... 35
1.3.2. Estratégia para a participação doméstica.................. 37
Gabriel Medina  5

2. Dinâmicas Internacionais............................ 41

 2.1. Esforços para a liberalização dos
mercados agrícolas....................................................................... 41
2.1.1. Acordo multilateral via OMC......................................... 42
2.1.2. Grau remanescente de subsídios.................................. 45
2.1.3. Acordos plurilaterais em construção........................... 48
2.1.4. Implicações para o Brasil............................................... 50
 2.2. Políticas agrícolas nacionais...................................................... 51
2.2.1. Estados Unidos.................................................................. 51
2.2.2. União Europeia.................................................................. 55
2.2.3. China ................................................................................... 59
2.2.4. Brasil..................................................................................... 64
 2.3. Promoção da agricultura sustentável ..................................... 69
2.3.1. Estados Unidos.................................................................. 70
2.3.2. União Europeia.................................................................. 73
2.3.3. Brasil..................................................................................... 77
 2.4. Brasil diante do cenário internacional.................................... 83
2.4.1. Políticas públicas.............................................................. 83
2.4.2. Estratégias para a agricultura familiar........................ 85
Conclusão........................................................... 88

Bibliografia........................................................ 90

6 O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Prefácio
R
ecomendo a leitura deste livro para todos os interessa-
dos em uma análise crítica sobre o futuro do agronegócio
brasileiro. Esta obra foge tanto da falseada visão de que
o agronegócio representa a redenção econômica do país quanto
das críticas que não reconhecem a oportunidade representada
pela força econômica do setor. Com isso, o trabalho consegue re-
velar a existência de uma oportunidade de desenvolvimento mas
que, para ser aproveitada, precisa de um projeto estratégico a ser
construído.
De forma didática, o autor apresenta a participação dos gru-
pos brasileiros nas principais cadeias produtivas do agronegócio
feito no país, revelando casos em que as corporações estrangei-
ras controlam praticamente toda a cadeia produtiva e casos em
que há maior participação de empresas domésticas. Também
relata os principais acordos mundiais de comércio de produtos
agrícolas vigentes e as políticas agrícolas dos Estados Unidos,
China e União Europeia.
A partir desses conteúdos, a obra: (a) traz análises sobre
oportunidades e desafios para o agronegócio brasileiro diante
dos interesses internacionais, (b) estabelece as bases para uma
estratégia do desenvolvimento do agronegócio brasileiro a partir
da maior participação de grupos domésticos nos diferentes seg-

Neste livro:
(a) oportunidades e desafios
para o agronegócio brasileiro,
(b) estratégia de
desenvolvimento, e
(c) ajustes na política agrícola.
mentos das cadeias produtivas, e (c) apresenta propostas de ajus-

tes importantes para que a política agrícola brasileira promova o
desenvolvimento sustentável do agronegócio com a inclusão da
agricultura familiar.
Boa leitura!
Edward Madureira Brasil

Reitor da Universidade Federal de Goiás (UFG)
8 O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Apresentação
A
importância das dinâmicas internacionais para o agro-
negócio brasileiro faz deste livro leitura obrigatória para
estudantes de ciências agrárias, gestores do agronegó-
cio, produtores rurais e governantes interessados no desenvolvi-
mento socioeconômico do Brasil. Nesta obra, o leitor conhecerá
as principais características do agronegócio feito no Brasil, das
políticas agrícolas e dos mercados internacionais, incluindo as-
pectos como:
1. Participação dos grupos brasileiros e estrangeiros nas

principais cadeias produtivas do agronegócio feito no
Brasil;
2. Estratégias para o desenvolvimento agroindustrial do

país incluindo as indústrias de insumos agrícolas e de
processamento;
3. Iniciativas internacionais de liberalização dos merca-

dos agrícolas e implicações para o Brasil;
4. Políticas agrícolas de países-chave para o Brasil como

Estados Unidos, União Europeia e China;

5. Esforços para a promoção da agricultura sustentável
em outros países e os desafios para o Brasil;
6. Estratégias para a política agrícola brasileira no apoio

à maior participação do capital doméstico no agronegó-
cio feito no país e no fomento à agricultura familiar.
Com base neste conjunto de aspectos, este livro sintetiza

uma tese para o futuro do agronegócio brasileiro: seu desenvol-
vimento passa pela construção de uma estratégia para a amplia-
ção da participação doméstica ao longo das cadeias produtivas
estabelecidas no país. Esta visão se apresenta como alternativa
à atual estratégia de desenvolvimento enfocada na expansão da
produção primária para novas fronteiras agrícolas. Propõem-se
políticas em favor do desenvolvimento agroindustrial dos dife-
rentes segmentos das cadeias produtivas que incluem, mas vão
além da produção agropecuária.
10  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Introdução
O
Brasil está passando por processo de desindustrialização
e de crescente dependência econômica da exportação de
commodities agrícolas e minerais (CANO, 2014). Para
reverter essa situação, há um esforço de cientistas e de gestores
públicos para estabelecer novos paradigmas de desenvolvimento
em que países emergentes como o Brasil se relacionem com o
mundo global a partir de setores econômicos mais sofisticados
que melhor remuneram capital e trabalho (BRITTO; ROMERO;
FREITAS, 2019).
Com a perda relativa da participação industrial, o agrone-
gócio tornou-se um dos principais dinamizadores da economia
brasileira e fundamental para a balança comercial do país. Em
2020, o agronegócio como um todo (incluindo insumos, indús-
tria, serviços e produção agropecuária) foi responsável por 26,7%
do Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, enquanto que apenas
a produção agropecuária (setor primário de produção em campo)
representou cerca de 7% do PIB nacional (CEPEA, 2020).
A importância econômica do agronegócio leva a debates
sobre como sua expansão pode oferecer oportunidades para o
desenvolvimento regional (IORIS, 2018), superando a atual es-
tratégia de expansão para novas fronteiras agrícolas com altos
custos sociais e ambientais (MEDINA; SANTOS, 2016). A atual

situação de um ambiente de negócios liberal e globalizado em
que o país se insere resulta na necessidade de uma nova visão de
desenvolvimento baseada em oportunidades criadas por setores
dinâmicos como o agronegócio.
Um desafio crucial é a
consolidação de grupos de ca- Um desafio crucial é a
pital doméstico ao longo das consolidação de grupos de
cadeias produtivas do agrone- capital doméstico ao longo
gócio feito no Brasil, em supera- das cadeias produtivas do
ção à crescente hegemonia das agronegócio feito no Brasil.
multinacionais estrangeiras. Os
segmentos agroindustriais das cadeias produtivas do agronegó-
cio tendem a remunerar melhor do que a produção primária nas
fazendas uma vez que o setor industrial oferece mais oportunida-
des de economias de escala que o setor agrícola, e os efeitos de
encadeamento e transbordamento são maiores do que na agri-
cultura (CORONEL, 2020).
O Brasil tem comemorado safras recordes da agricultura
nacional. No entanto, pouco se sabe sobre o que de fato exis-
te de brasileiro nas cadeias produtivas do agronegócio feito no
Brasil e onde há oportunidades para a consolidação da indústria
de capital doméstico. Enquanto este aspecto é negligenciado, as
atuais abordagens de desenvolvimento seguem focadas em te-
mas como redução do Custo Brasil como forma de viabilizar a
expansão para novas fronteiras agrícolas e manutenção da políti-
ca agrícola com enfoque em crédito subsidiado para produtores
de matéria-prima (CNA, 2018).
A abertura comercial ocorrida no Brasil durante a década
de 1990 proporcionou grandes investimentos no agronegócio
feito no Brasil, principalmente por corporações estrangeiras.
Contudo, a estrangeirização do agronegócio não se deu de forma
homogênea em todas as cadeias produtivas. Enquanto cadeias
como a da soja passaram a contar com predominância de grupos

estrangeiros em seus setores agroindustriais, cadeias como a su-
croalcooleira tiveram mais investimentos brasileiros, inclusive
na geração de tecnologia (DOS SANTOS E SILVA; BOMTEM-
PO; ALVES, 2019; MEDINA, 2021).
Além dos desafios internos, há muitas dinâmicas exter-
nas com implicações diretas para o agronegócio brasileiro, seja
restringindo mercados, seja oferecendo novas oportunidades.
Investimentos massivos em agricultura mantidos pelos países
desenvolvidos e incrementados pela emergente China afetam
o comércio agrícola mundial. Grandes acordos comerciais es-
tão sendo negociados no mundo, sem a participação do Brasil
(JOSLING et al., 2015) e a crescente demanda por agricultura
sustentável pode comprometer mercados internacionais impor-
tantes para o Brasil no caso de não implementação da legisla-
ção ambiental.
O conhecimento das dinâmicas internacionais em curso é
fundamental para a construção de uma estratégia de longo pra-
zo para o desenvolvimento do agronegócio brasileiro. A política
agrícola nacional está há décadas restrita basicamente à oferta
de crédito subsidiado a produtores rurais. Com isso, o Brasil dei-
xa de apoiar estrategicamente o desenvolvimento das diferentes
cadeias produtivas do agronegócio e de fortalecer a agricultura
familiar em todo o país. São necessárias políticas agrícola, indus-
trial e comercial estratégicas e de longo prazo.
Na primeira seção deste livro, é apresentada a participação
do capital brasileiro nas principais cadeias produtivas como for-
ma de identificar oportunidades para ações estratégicas de apoio
ao desenvolvimento do agronegócio doméstico incluindo os seg-
mentos de insumos à montante e de processamento à jusante da
fazenda. Especificamente, pretende-se:
 Levantar a participação dos grupos brasileiros nas prin-

cipais cadeias produtivas do agronegócio feito no país;

 Identificar cadeias produtivas e segmentos produtivos
com maior potencial para a participação doméstica;
 Apontar uma estratégia para o desenvolvimento do
agronegócio brasileiro a partir da ampliação da partici-
pação doméstica em segmentos com melhor remunera-
ção.
Na segunda seção, são apresentadas as dinâmicas inter-

nacionais em curso e suas implicações para o Brasil. Com base
neste conteúdo, são explorados ajustes na política agrícola brasi-
leira. Especificamente, pretende-se:
 Apresentar as iniciativas em curso para a liberalização

dos mercados agrícolas internacionais promovidas tan-
to pelos esforços multilaterais da Organização Mundial
do Comércio (OMC) quanto por acordos plurilaterais
entre grupos específicos de países;
 Detalhar as políticas agrícolas nacionais implementa-
das em países como Estados Unidos, União Europeia e
China como base para pensar o futuro da política brasi-
leira;
 Compreender como estão sendo promovidas práticas
agroambientais em outros países e as oportunidades e
desafios para a política ambiental no Brasil.
Este livro é resultado de quatro anos de pesquisa de campo

no Brasil, de um ano de pesquisa de campo na Europa (incluindo
Reino Unido e Alemanha) e de quatro meses de pesquisa de cam-
po nos Estados Unidos (principalmente no estado de Iowa). Além
da pesquisa de campo, a revisão de literatura inclui trabalhos-
-chave na área que podem servir de fonte para o aprofundamento
sobre temas específicos.

1. Agronegócio Brasileiro
N
esta primeira seção do livro é apresentada a participa-
ção do capital brasileiro nas principais cadeias produ-
tivas do agronegócio feito no Brasil como base para a
construção de uma estratégia para o desenvolvimento do agro-
negócio brasileiro. No primeiro capítulo, é levantado o market
share de grupos domésticos nos diferentes segmentos produti-
vos. No segundo capítulo, são identificadas tendências de seg-
mentos com maior e menor participação doméstica. No terceiro
capítulo, é discutida uma estratégia para o desenvolvimento do
agronegócio brasileiro a partir da ampliação da participação do-
méstica em segmentos com melhor remuneração de capital e
trabalho.
1.1. PARTICIPAÇÃO DOMÉSTICA NAS CADEIAS PRODUTI-

VAS
Neste primeiro capítulo é apresentada a participação dos

grupos brasileiros em relação aos estrangeiros em algumas
das principais cadeias produtivas do agronegócio feito no país:
soja, cana-de-açúcar, leite e frango. O market share domésti-
co foi levantado para os principais segmentos de cada cadeia
produtiva, a saber: 1. Sementes e variedades, 2. Fertilizantes
e nutrição, 3. Agrotóxicos e saúde animal, 4. Produção agro-

pecuária, 5. Máquinas e equipamentos e 6. Processamento e
comercialização.
1.1.1. Conjunto das cadeias produtivas
A Figura 1 resume a participação de grupos brasileiros

em cada um dos seis segmentos estudados nas quatro cadeias
produtivas avaliadas. A cadeia produtiva da soja é controla-
da por empresas multinacionais estrangeiras e possui apenas
23,9% de participação de grupos domésticos, enquanto 76,1%
são controlados por multinacionais. No conjunto dos segmen-
tos mais intensivos em capital (excluindo a produção em cam-
po), a participação doméstica foi estimada em apenas 8,4%,
com a seguinte distribuição: 1,5% em sementes, 3,2% em fer-
tilizantes, 1% em agrotóxicos, 0,03% em máquinas e 2,7% em
comercialização.
No entanto, a participação de grupos domésticos varia entre
as cadeias produtivas. Na cadeia produtiva do leite, por exemplo,
estimou-se a participação proporcional dos grupos brasileiros
em 57,9% e a participação dos grupos estrangeiros em 42,1%
(Figura 1). No conjunto dos segmentos mais intensivos em ca-
pital (excluindo a produção em campo), a cadeia produtiva do
leite possui 41,8% de participação de grupos domésticos, com
a seguinte distribuição: 15,8% em sementes, 11,8% em nutrição
animal, 1,3% em saúde animal, 0,8% em máquinas e equipamen-
tos e 12% em processamento e comercialização. As cadeias pro-
dutivas da cana-de-açúcar e do frango possuem situações inter-
mediárias em termos de participação doméstica.

Figura 1. Participação de mercado detida por empresas brasileiras nos principais segmentos das
cadeias produtivas de soja, cana-de-açúcar, laticínios e frango de corte no Brasil em 2020.
1.1.2. Soja
No Brasil, 91,8% das sementes de soja cultivadas são trans-

gênicas e o mercado brasileiro de sementes transgênicas é domi-
nado por multinacionais estrangeiras, particularmente pela alemã
Bayer, com participação de mercado de 90% (SOENDERGAARD,
2018). Dois terços do lucro do preço final das sementes de soja
permanecem nas mãos do licenciador detentor da patente tecno-
lógica, enquanto os 35% restantes vão para os produtores de se-
mentes que pagam royalties pelo uso da tecnologia transgênica
patenteada (MARIN; STUBRIN, 2015). No segmento de produção
de sementes, as empresas brasileiras detêm 25% do market share
(MEDINA; RIBEIRO; BRASIL, 2016). Exemplos de produtores de
sementes brasileiros incluem a Tropical Melhoramento & Genéti-
ca (TMG), que elaborou seus programas de melhoramento de ger-
moplasma. Assim, no segmento de sementes, o capital doméstico
equivale a apenas 8,7% (35% dos lucros com 25% do mercado).

No segmento de fertilizantes utilizados no plantio da soja
atuam dois tipos de empresas, as que produzem matéria-prima
e as que utilizam matéria-prima para a fabricação de fertilizan-
tes formulados. Visto que a cultura da soja não demanda apli-
cação de adubo nitrogenado, os principais insumos são à base
dos macronutrientes fósforo (44% importados) e potássio (95%
importados) (ANDA, 2020). A produção desses dois insumos
no país é hoje controlada pela multinacional Mosaic e a parti-
cipação geral dos grupos domésticos caiu para menos de 9%
com a venda dos ativos
No Brasil, 91,8% das da Vale. No que diz res-
sementes de soja cultivadas peito aos fabricantes de
são transgênicas e o mercado fertilizantes, o mercado
brasileiro de sementes brasileiro é liderado pe-
transgênicas é dominado por las multinacionais Yara
multinacionais estrangeiras, e Mosaic. Os grupos bra-
particularmente pela alemã sileiros detêm menos de
Bayer, com participação de um terço do mercado,
mercado de 90%. com destaque para os
grupos Fertipar e Herin-
ger. Considerando a par-
ticipação doméstica de 8,7% na produção de matérias-primas e
de 29,8% na produção de fertilizantes, a participação brasileira
no mercado de fertilizantes para soja foi estimada em 19,2%
(Quadro 1).
Os agrotóxicos (herbicidas, inseticidas e fungicidas) utiliza-
dos na produção de soja são divididos em produtos com paten-
tes e produtos genéricos autorizados após o período de exclusi-
vidade da patente. As patentes são totalmente controladas por
multinacionais estrangeiras como ChemChina (que comprou a
Syngenta), Bayer e Basf. Os produtos genéricos estão sob amplo
controle de empresas multinacionais estrangeiras, mas algumas
empresas com capital brasileiro, como Nortox e Ourofino Agro-

ciência, ainda têm participação relevante. No geral, as empresas
de capital doméstico produzem menos de 6% dos agrotóxicos
comercializados no Brasil (AENDA, 2020).
Mais de 93% de um total de 57,2 milhões de hectares usa-
dos para
o cultivo de grãos no Brasil pertencem a agricultores
brasileiros (MEDINA, 2021). Mas há crescente presença de gran-
des corporações nacionais e de algumas empresas estrangeiras
que alugam (por exemplo, Los Grobo) ou compram terras (por
exemplo, Agrinvest) (KATO; LEITE, 2020).
O mercado para máquinas pesadas utilizadas no cultivo e
na colheita de soja é controlado por um oligopólio mundial for-
mado pelos seguintes grupos: John Deere, CNH (detentora das
marcas Case e New Holland) e AGCO (detentora das marcas
Massey Ferguson e Valtra). Os três grupos combinados contro-
lam 99,6% das vendas de tratores e 100% das vendas de colhe-
doras no Brasil (ANFAVEA, 2020). A Agrale, única empresa com
capital doméstico no setor, produz tratores de pequeno porte
com aplicação limitada na cultura da soja. Há participação de
mercado maior, mas indefinida, de empresas domésticas de im-
plementos agrícolas como arados, escarificadores, espalhadores
de calcário e cultivadores.
Grandes tradings multinacionais como ADM, Bunge,
Cargill e Dreyfus (conhecidas como Grupo ABCD) dominam
os segmentos de processamento e comercialização de soja.
No Brasil, a China National Cereals, Oils and Foodstuffs Cor-
poration (Cofco) adquiriu a brasileira Noble Agri e aumentou
a participação chinesa no segmento de comercialização. No
total, grupos domésticos, incluindo empresas e cooperativas
de agricultores (como Coamo e Comigo), controlam 16,1%
do processamento e da comercialização da soja produzida no
Brasil (Tabela 1).

Tabela 1. Participação do capital brasileiro na cadeia produtiva da soja produzida no Brasil em 2020.
Multinacional estrangei- Doméstico Total do- Propor-

ro méstico cional do-
méstico
(%)
Semen- Patente: 100% Patente: 0% 8,7% (35% 1,5

tes - Bayer (Monsanto): 90% dos lucros
- Outros: 10% com 25% do
Produção de sementes: Produção de se- mercado)
75% mentes: 25%1
- GDM: 38% - TMG
- Bayer: 29% - Amaggi
- Outros: 8% - Outros
Fertili- Matéria-prima: Matéria-prima: 19,2% (8,7% 3,2

zantes - Fósforo (56% doméstico) 8,7% na produção
- Mosaic: 53% - Fósforo: 17,5% de maté-
- Anglo American: 12% - Potássio: 0% rias-primas
- Outros (50%): 35% e 29,8% na
- Potássio (5% doméstico) produção de
- Mosaic: 100% fertilizantes)
Produção de fertilizante Produção de fertili-
- Yara: 25% zante: 29,8%
- Mosaic: 20% - Fertipar: 15%
- Nutrien: 10% - Heringer2: 6%
- Outros: 15,2% - Outros: 11.5%
Agrotóxi- - ChemChina: 18,6% - Nortox: 2,7% 5,8% 1,0

cos - Bayer: 15,7% - Ourofino Agroci-
- BASF: 9,2% ência: 2,1%
- UPL: 8,9% - Outros: 1%
- FMC: 8,5%
- Corteva: 4%
- Outros: 29,3%
Produção 3,8 de 57,2 milhões de 53,4 de 57,2 mi- 93,4% 15,6

hectares plantados lhões de hectares
plantados
Máqui- Tratores Tratores 0,2% 0,03

nas e - John Deere: 36,7% - Agrale: 0.4%
equipa- - AGCO: 30,4%
mentos - CNH: 32,5%
Colhedoras Colhedoras – 0%
- John Deere: 40,7%
- AGCO: 7,3%
- CNH: 52,0%

Tradings - Cargill: 11,4% - Amaggi: 6,6% 16,1% 2,7
- Bunge: 9,4% - Coamo: 2,3%
- ADM: 7,8% - Cutrale: 1,7%
- Dreyfus: 7,5% - Outros: 5,5%
- Cofco: 3,8%
- Outros: 43,8%
Total 23,9
1
35% da receita vai para os detentores da patente.
2
56% de capital brasileiro.
1.1.3. Cana-de-açúcar
Ao contrário da soja, o desenvolvimento de variedades de

cana-de-açúcar plantadas no Brasil é principalmente de domínio
doméstico, o que reflete investimentos públicos feitos no melho-
ramento genético da cana. Dois terços das variedades de cana-
-de-açúcar cultivadas no Brasil provêm da Rede Interuniversitá-
ria para o Desenvolvimento do Setor Canavieiro (RIDESA), uma
parceria entre dez universidades públicas. As outras variedades
líderes são CTC, SP, IAC e CV, representando 14%, 13%, 2%,
2% e 4% da área plantada no Brasil, respectivamente (RIDESA,
2020).
O mercado de fertilizantes para a cana-de-açúcar é seme-
lhante ao da soja. A maior diferença é a relevância adicional dos
adubos nitrogenados, que são 85% importados e 15% de produ-
ção interna, e o uso de torta de filtro e da vinhaça, resíduos do
processo de produção de etanol e açúcar, como adubos para os
canaviais. A Petrobrás, que era a maior produtora de adubos ni-
trogenados, arrendou suas fábricas na Bahia (Fafen-BA) e Sergi-
pe (Fafen-SE) para a empresa brasileira Proquigel Química S.A.
em 2019 e fechou sua fábrica no Paraná em 2020. A participação
nacional total na produção de fertilizantes aplicados na lavoura
de cana-de-açúcar foi estimada em 10,8% (15% de nitrogênio,
17,5% de fósforo e 0% de potássio). Considerando a produção da
matéria-prima e dos fertilizantes formulados, a participação no

mercado interno foi estimada em 20,3% (média entre 10,8% na
produção e 29,8% na manufatura).
Da mesma forma que no caso da soja, o mercado de agro-
tóxicos para cana-de-açúcar é controlado por multinacionais es-
trangeiras. A participação de grupos domésticos é restrita a seg-
mentos de produtos genéricos. No geral, as empresas de capital
doméstico produzem menos de 6% dos agrotóxicos comerciali-
zados no Brasil (Tabela 2).
O maquinário agrícola para o cultivo da cana-de-açúcar
inclui colhedoras, plantadoras, pulverizadores e caminhões
de transbordo. O mercado de colhedoras de cana-de-açúcar é
controlado pela CNH e pela John Deere, que detêm as maio-
res participações de mercado (ANFAVEA, 2020). Em 2020, a
Jacto lançou a colhedora Hover 500 mas os dados de vendas
ainda não estão disponíveis. No caso das plantadoras, há im-
portante participação de grupos brasileiros como DMB, TMA
e Sollus. O mercado de pulverizadores e outros implementos
é liderado pela brasileira Jacto, mas também atuam no mer-
cado de pulverização a francesa Berthoud e as multinacionais
AGCO (Valtra), CNH (Case) e John Deere. Além disso, os equi-
pamentos industriais para moagem de cana-de-açúcar são fa-
bricados principalmente por grupos brasileiros como Dedini
S.A. e Zanini Renk. No entanto, a maioria desses grupos atua
a partir de parcerias ou joint ventures com grupos multinacio-
nais para importação de tecnologias. Estimou-se em um terço
a participação doméstica no segmento de máquinas e equipa-
mentos.
Três quartos das plantações de cana-de-açúcar são ad-
ministradas por usinas (MACEDO, 2005) das quais 67,4%
são controladas por grupos brasileiros. Os 25% restantes
são administrados por agricultores brasileiros independen-
tes que abastecem essas unidades industriais. Dessa forma,
a participação dos brasileiros na produção total da cana-de-

-açúcar foi estimada em 75,5%, sendo que 67,4% do segmen-
to da usina industrial são controlados por grupos brasileiros
e 100% da produção independente são feitos por agriculto-
res brasileiros.
Mais de dois terços do processamento da cana-de-açúcar
são feitos em unidades industriais controladas por grupos bra-
sileiros. Somente o grupo brasileiro Copersucar S.A. processa
anualmente 85 milhões de toneladas de cana-de-açúcar em 34
usinas pertencentes a 20 grupos econômicos diferentes (UNICA,
2019). Mas o segmento passou a ter investimentos estrangeiros
relevantes. O segundo maior grupo de moagem é a Raízen, uma
joint venture meio a meio entre a brasileira Cosan S.A. e a multi-
nacional Royal Dutch Shell. A BP British Petroleum formou uma
joint venture com a Bunge dando origem à BP Bunge Bioenergia.
O grupo Atvos Agroindustrial está passando de controladores
brasileiros para americanos. A Tereos Açúcar & Energia Brasil
faz parte do Grupo Tereos Internacional, uma empresa francesa
global. O grupo indiano Shree Renuka Sugars Ltda também in-
vestiu no segmento.
O mercado brasileiro de açúcar é controlado por quatro
grandes grupos multinacionais. No entanto, empresas brasilei-
ras criaram grupos de comercialização de etanol e açúcar para
aumentar seu poder de barganha junto aos distribuidores (MAR-
QUES; PAULILLO, 2012). A Copersucar, por exemplo, comer-
cializa açúcar por meio da Alvean, uma joint venture meio a meio
formada com a Cargill etanol. A Coopersucar também vende eta-
nol diretamente ou por meio da Ecoenergia. A líder no segmento
de etanol é a multinacional Raízen, com 16,5 bilhões de litros
vendidos anualmente. No geral, os grupos domésticos partici-
pam de 23,1% do comércio de açúcar, 62,6% do de etanol, tota-
lizando cerca de 55,2% para todo o segmento de processamento
e comercialização.

Tabela 2. Participação do capital brasileiro na cadeia produtiva da cana-de-açúcar produzida no
Brasil em 2020.
Multinacional estran- Doméstico Total domés- Proporcio-

geiro tico nal domés-
tico (%)
Variedades - CanaVialis/Bayer: 2% - RB – Ridesa: 65% 93,2% 15,5

- CTC1: 14%
- SP – Copersucar:
13%
- IAC: 2%
- Outros1: 4%
Fertilizan- Matéria-prima: Matéria-prima: 20,3% (ma- 3,4

tes - Fósforo (igual a soja) 10,8% téria-prima
- Potássio (igual a - Fósforo: 17,5% 10,8% e pro-
soja) - Potássio: 0% dução de ferti-
- Nitrogênio (15% do- - Nitrogênio: 15% lizante 29,8%)
méstico) - Proquigel
Produção de ferti-
Produção de fertili- lizante: 29.8%
zante - Fertipar: 15%
- Yara: 25% - Heringer3: 6%
- Mosaic: 20% - Outros: 11,5%
- Nutrien: 10%
- Outros: 15,2%
Agrotóxicos - ChemChina: 18,6% - Nortox: 2,7% 5,8% 1,0

- Bayer: 15,7% - Ourofino Agroci-
- BASF: 9,2% ência: 2,1%
- UPL: 8,9% - Outros: 1%
- FMC: 8,5%
- Corteva: 4%
- Outros: 29,3%
Produção 32,6% das usinas e 0% 67,4% das usinas 75,5% 12,6

dos agricultores inde- com 75% de par-
pendentes ticipação na pro-
dução
- 100% dos agri-
cultores indepen-
dentes com 25%
do mercado

Máquinas Colhedoras Colhedoras: 0% 33,3% 5,6
e equipa- - Case (CNH): 54% Eq u i p a m e nto s :
mentos - John Deere: 45% 50%
- Valtra (AGCO): 1% - DMB e outros
Equipamentos Indústria: 50%
- John Deere e outros: - Dedini
50% - Outros
Indústria: 50%
Processa- Usinas: Usinas: 67,4% 55,2% (67,4% 9,2

mento e - BP Bunge Bioener- - Copersucar (20 nas usinas e
comerciali- gia: 5% groups): 13,2% 42,9% nas tra-
zação - ATVOS: 4,2% - Raízen2: 11,4% dings)
- Tereos: 2,9% - São Martinho:
- Shree Renuka: 2,1% 3,7%
- Outros: 12,6% - Outros: 44,8%
Traders açúcar Traders açúcar:
- Biosev (Louis Drey- 23,1%
fus): 23% - Alvean2: 22%
- Wilmar: 20,7% - Outros2: 24,3%
- Sucden: 10% Traders etanol:
Traders etanol 62,6%
- Nenhum - Raízen2: 49,1%
- EcoEnergy:
14,3%
- Outros: 36,6%
Total 47,2
1
2
3
1.1.4. Leite
O mercado brasileiro de sementes de pastagens para a cria-

ção de bovinos é fragmentado e conta com grande participação
de grupos domésticos. As cultivares lançadas pela Empresa Bra-
sileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) em parceria com
empresas privadas, em sua maioria selecionadas com base na
variabilidade natural, respondem por mais de 70% do mercado
brasileiro de sementes forrageiras (EMBRAPA, 2019). Recente-
mente, algumas multinacionais também começaram a entrar no
mercado, como por exemplo, a Barenbrug do Brasil, empresa do
Grupo Royal Barenbrug com sede na Holanda. Estima-se a parti-

cipação de grupos domésticos em 95% do mercado de sementes
de pastagens no Brasil (MEDINA, 2020).
As maiores empresas do segmento de nutrição animal para
gado são as multinacionais Cargill e DSM. Juntas, elas produzem
15 milhões de toneladas de ração por ano, o equivalente a 20% do
mercado brasileiro (SINDIRAÇÕES, 2019). No entanto, devido
aos altos custos de transporte dos produtos, o mercado brasileiro
de rações tem grande participação de várias pequenas e grandes
empresas brasileiras. Entre elas, a Premix se destaca com uma
participação de mercado de 10%. A participação de mercado dos
grupos domésticos no segmento de rações é estimada em 70,7%.
Uma das maiores fornecedoras de sêmen para reprodução
animal é a multinacional Urus fundada em 2017 a partir da fusão
da American Cooperative Resources International (CRI) que, no
Brasil, é dona da marca Genex, e da holding holandesa Koepon,
dona da marca global Alta Genetics. O grupo Urus controla 50%
do mercado brasileiro de genética bovina (40% com sêmen im-
portado) (COMPRERURAL, 2020). No entanto, também existem
grupos brasileiros como Araucária e Embriotec atuando no seg-
mento de reprodução animal. Juntos, eles respondem por 8% do
mercado brasileiro. Neste segmento de alta tecnologia, as em-
presas locais costumam firmar parcerias com grandes grupos
internacionais ou atuam como seus representantes no país.
Em 2017, o Brasil possuía 5.073.324 domicílios rurais e
1.176.295 fazendas produzindo 30,1 bilhões de litros de leite de
vaca, sendo 64,1% dessa produção realizada por agricultores fa-
miliares (IBGE, 2019). Além disso, são importados 0,971 bilhão
de litros de leite por ano, volume equivalente a 3,2% da produção
nacional. Isso significa que 96,8% do leite consumido no país são
produzidos internamente (Tabela 3).
As multinacionais estrangeiras DeLaval e GEA lideram
o mercado de máquinas e equipamentos para armazenamento
e processamento de leite. Enquanto a DeLaval se destaca em

maquinários para ordenha e conforto animal, a GEA domina a
construção de grandes instalações industriais. Grupos multina-
cionais estrangeiros como Weizur e Plurinox também atuam nos
mercados de tanques de resfriamento, no qual grupos brasileiros
como Reafrio, Haramaq e Ordermilk têm apenas uma participa-
ção marginal.
Os maiores captores do mercado formal de leite brasileiro
são as multinacionais Lactalis (da França) e Nestlé (da Suíça).
No entanto, a maior parte do mercado ainda está sob o controle
de empresas e cooperativas regionais com um relacionamento
de longa data com produtores de leite. Entre as empresas brasi-
leiras com maior participação de mercado estão a Goiasminas
(dona da marca Italac) e a Laticínios Bela Vista (dona da marca
Piracanjuba).
Tabela 3. Participação do capital brasileiro na cadeia produtiva do leite produzido no Brasil em 2020.
Multinacional estran- Doméstico Total do- Proporcio-

geiro méstico nal domés-
tico (%)
Sementes - Barenbrug: 3% - Matsuda 95% 15,8

- Advanta: 2% - Gasparim
- Outros
Nutrição animal - Nutron (Cargill): 10% - Premix 70,7% 11,8

- Tortuga (DSM): 10% - Algomix
- Phibro: 3,2% - Minerphós
- Neovia (ADM): 3,1%
- Agroceres: 2%
- Outros: 1%
Reprodução - Alta Genetics: 29,7% - Araucária 8% 1,3

- CRV Lagoa: 27% - Embriotec
- Genex: 20,3%
- ABS (Invitro Brasil):
8,0%
- Outros: 7%
Produção 3,2% do leite importa- 96,8% do leite de 96,8% 16,1

dos produção domés-
tica

Máquinas e - DeLaval - Reafrio 5% 0,8
equipamentos - GEA - Haramaq
Indústria - Lactalis: 9,5% - Italac (Goiasmi- 71,9% 12,0

- Nestlé: 6,7% nas): 6,1%
- Danone: 1,4% - Piracanjuba (Bela
- Vigor: 1,4% Vista): 5,7%
- DPA: 1,2% - Unium: 4,7%
- Outros: 7,9% - Outros: 55,4%
Total 57,9
1.1.5. Frango
O segmento de genética de aves de corte no Brasil é contro-

lado por duas multinacionais estrangeiras: a Aviagen e a Cobb.
A Aviagen é controlada pelo grupo alemão Erich Wesjohann e a
Cobb-Vantress é o braço de genética avícola da americana Tyson
Foods (AVINEWS, 2019). Considerando o controle das multi-
nacionais, estimou-se a participação dos grupos brasileiros em
1 % neste segmento de mercado. Entre os grupos brasileiros,
destaca-se a Gramado Avicultura, empresa 100 % brasileira, que
importa genética francesa da SASSO (MEDINA; CAFÉ; OLIVEI-
RA, 2020).
No ramo de nutrição para frangos, apenas uma parte da
ração, que corresponde aos premixes e aditivos, é comerciali-
zada pelas empresas de nutrição animal. As maiores empresas
do segmento de premixes e aditivos operando no Brasil são as
multinacionais Cargill e DSM. A Cargill tem participação na
produção de 7,5 milhões de toneladas de rações por ano, equi-
valente a 10 % do mercado nacional (SINDIRAÇÕES, 2019).
Fatores de proximidade física e relacionamento ajudam a ex-
plicar que os grupos brasileiros detenham 60,7 % do mercado.
Entre as empresas brasileiras com mercado nacional, desta-
cam-se Agroceres, Agrifirm, Poli–Nutri, Guabi Nutrição Ani-
mal e Vaccinar.

O segmento de saúde animal no Brasil é controlado por
quatro grupos farmacêuticos multinacionais estrangeiros: MSD,
Zoetis, Boehringer Ingelheim e Elanco (SANTOS; GLASS,
2018). Este controle está, em grande parte, relacionado ao de-
senvolvimento e patenteamento de medicamentos de última
tecnologia. A MSD Saúde Animal é braço veterinário da farma-
cêutica estadunidense Merck que comprou a indústria veteriná-
ria brasileira Vallée, com mais de 22 % do mercado brasileiro
(VALOR, 2016). A Zoetis nasceu após decisão da Pfizer Inc.
de transformar sua unidade de saúde animal em uma empresa
independente (VALOR, 2016). Apesar do controle estrangeiro,
grupos domésticos possuem uma fatia importante do mercado
no segmento de medicamentos genéricos. Entre os grupos com
capital doméstico com fatia de mercado significativa, destacam-
-se a Ourofino e a UCBVET (OUROFINO, 2020). A participação
doméstica no segmento de saúde animal no Brasil foi estimada
em 15,3 % do total.
Estimou-se que a
A participação dos grupos totalidade dos criado-
domésticos na cadeia res do frango produzi-
produtiva do frango do no Brasil é brasilei-
produzido no Brasil foi ra. No caso da produ-
estimada em 45,8%. ção de frango de corte
em sistema industrial,
os produtores normalmente são integrados aos frigoríficos que
determinam o sistema de criação a ser adotado e compram toda
a produção.
A cadeia produtiva avícola tem grande demanda por equipa-
mentos. Existem várias categorias de equipamentos, sendo que
as principais são: abate, criação, embalagens, fábrica de ração,
frigorificação, incubação, industrialização do processamento
cárneo, laboratórios, transporte e vestuário. Foram considera-
dos apenas os equipamentos de criação que são adquiridos dire-

tamente pelos produtores de frangos juntos aos representantes
comerciais das empresas fabricantes. Este segmento é, em gran-
de parte, controlado por grandes corporações multinacionais
estrangeiras, embora existam empresas brasileiras competitivas
com um market share estimado em 15 % do total do mercado.
A produção de carne de frango no Brasil é hoje lidera-
da pelas multinacionais brasileiras JBS e BRF, apoiadas pelo
BNDESPar, que controlam praticamente metade do mercado.
Em sequência no mercado estão cooperativas e centrais de
cooperativas, todas com capital 100 % brasileiro. A Coopera-
tiva Central Aurora Alimentos é formada por 11 cooperativas
filiadas, compreendendo mais de 65 mil produtores rurais. A
participação dos grupos domésticos neste segmento da cadeia
produtiva do frango foi estimada em 82,8% (Tabela 4). Esta
estimativa foi feita considerando apenas a participação brasi-
leira nas empresas JBS e BRF (75 % e 53,8 % respectivamen-
te) e o fato de que todas as demais empresas do segmento são
brasileiras.
Tabela 4. Participação do capital brasileiro na cadeia produtiva do frango de corte produzido no

Brasil em 2020.
Multinacional estran- Doméstico To t a l P r o p o r-

geiro domés- cional
tico domésti-
co (%)
Genética - Aviagen: 63,0% - Gramado: 1% 1,0% 0,2

- Cobb: 35,0%
- Outras: 1,0%
Nutrição - Cargill: 10,0% - Agroceres 60,7% 10,1

- DSM: 10,0% - Agrifirm
- Phibro: 3,2% - Poli-Nutri
- ADM: 3,1% - Guabi
- Outros: 13,0% - Vaccinar

Saúde animal - MSD (Vallée): 22,3% - Ouro Fino1: 15,3% 2,6
- Zoetis: 22,1% 9,6%
- Boehringer: 21,8% - UCBVET: 1,5%
- Elanco (Bayer): 13,8% - Outros: 5,9%
- Outros: 3,0
Produção 0% 100% 100,0% 16,7
Equipamentos - Big Dutchman - Casp 15,0% 2,5

- GSI/Agromarau Brasil - Metaza
- Roxell/Matriaves - Avioeste
- Propex do Brasil
- Plasson do Brasil
Frigorífico/ Sem presença - JBS (Seara)2: 18,2% 82,8% 13,8

Abatedouro - BRF3: 12,9%
- Aurora: 3,8%
- Copacol: 2,7%
- Outros: 62,4%
Total 45,8
1
83,1 % de capital brasileiro.
2
3
53,8% de capital brasileiro.
1.2. DESENVOLVIMENTO AGROINDUSTRIAL
Neste segundo capítulo são identificadas tendências em seg-

mentos produtivos com maior e menor participação doméstica.
A análise revela que a participação doméstica nos seis segmen-
tos produtivos difere entre as cadeias de produção estudadas. De
forma simplificada, três categorias principais de participação do-
méstica podem ser diferenciadas, cada uma representando um
arranjo de mercado específico (Figura 2).
Os três arranjos de mercado identificados são: (1) multi-
nacional (azul): segmentos controlados por multinacionais es-
trangeiras com grupos domésticos com menos de 25% de par-
ticipação no mercado, (2) doméstico com apoio estatal (verde):
segmentos controlados por empresas brasileiras com mais de
75% de participação de mercado, muitas vezes apoiadas por po-
líticas do Estado brasileiro; e (3) Misto (amarelo): segmentos que
se beneficiam de investimentos domésticos e estrangeiros sem

preponderância nacional ou multinacional e sem significativa in-
tervenção estatal.
Figura 2. Arranjos de mercado predominantes em segmentos-chave das cadeias de suprimentos es-

tudadas.
Cadeia de produção
Segmentos
Soja Cana-de-açúcar Leite Frango
Sementes / Multinacional
 Doméstico
 Doméstico com
 Multinacional

Variedades / com apoio es- apoio estadual
Genética tatal (Ridesa) (Embrapa)
Fertilizantes / Multinacional
 Multinacional 
 Misto Misto

Nutrição
Agrotóxico / Saúde Multinacional
 Multinacional 
 Multinacional Multinacional

animal
Produção Doméstico
 com D o m é s t i c o 
 Doméstico com 
Doméstico com
agropecuária apoio do estado com apoio do apoio do esta- apoio do estado
(crédito) estado (crédi- do (crédito) (crédito)
to)
Máquinas / Multinacional
 Misto
 Multinacional
 Multinacional

Equipamentos
Processamento / Multinacional
 Misto
 Misto
 Doméstico
 com
Comercialização apoio estadual
(BNDESPar)
Legenda:
 - Segmentos controlados por multinacionais estrangeiras com grupos brasileiros com menos de 25%
de market share;
 - Segmentos promovidos por políticas governamentais e controlados por empresas domésticas com
mais de 75% de market share;
 - Segmentos sem preponderância de participação de mercado superior a 75% que se beneficiam de
investimentos nacionais e estrangeiros.
1.2.1. Segmentos controlados por multinacionais estran-

geiras
Os segmentos controlados por corporações estrangeiras

abrangem toda a cadeia produtiva da soja, exceto o setor de
produção agropecuária por agricultores, bem como segmen-
tos específicos das cadeias produtivas da cana-de-açúcar (fer-
tilizantes e agrotóxicos), leite (saúde animal e máquinas) e
frango de corte (genética, saúde animal e máquinas). Estes
são todos segmentos intensivos em tecnologia e, muitas ve-
zes, protegidos por patentes. As empresas domésticas detêm

apenas pequenas fatias de mercado nestes segmentos, prin-
cipalmente relacionadas com a possibilidade de utilização de
tecnologias genéricas.
A dependência tecnológica e a falta de investimentos em
pesquisas de longo prazo limitam a participação das empresas
brasileiras. Nestes casos, o Brasil corre o risco de permanecer
em situação de dependência estrangeira com baixa participação
nos segmentos do agronegócio mais inovadores, em particular na
cadeia produtiva da soja. Consequentemente, mantidas as condi-
ções atuais, esses segmentos lucrativos tendem a ser cada vez
mais dominados por corporações estrangeiras caso não sejam
feitos investimentos domésticos estratégicos e de longo prazo.
1.2.2. Segmentos com apoio estatal e maior participação

doméstica
Os segmentos com apoio estatal e maior participação do-

méstica são encontrados nas cadeias produtivas de cana-de-açú-
car (desenvolvimento de variedades de cana), de leite (melhora-
mento de sementes para pastagens) e de frango (processamento
e comercialização), bem como no segmento de produção agro-
pecuária em todas as cadeias produtivas. Investimentos estatais
foram feitos no desenvolvimento de tecnologias (por exemplo,
por meio da Ridesa e da Embrapa para desenvolvimento de va-
riedades de cana-de-açúcar e de sementes de pastagem, respecti-
vamente) e no fortalecimento de empresas brasileiras (por exem-
plo, por meio do BNDES para o segmento de processamento e
comercialização de carne de frango).
O segmento de produção agropecuária no Brasil como um
todo é apoiado pela política agrícola direcionada a crédito subsi-
diado para produtores rurais e também indiretamente por polí-
ticas agrárias. Intervenções estatais mais fortes são fundamen-
tais à criação de oportunidades para grupos domésticos, espe-
cificamente em cadeias de abastecimento e segmentos com alto

potencial para aumentar a produtividade e gerar externalidades
positivas.
1.2.3. Segmentos mistos
Em segmentos mistos, as empresas domésticas compe-

tem com sucesso com as empresas estrangeiras, muitas vezes
sem o apoio direto do Estado. Segmentos mistos incluem má-
quinas e usinas de cana-de-açúcar, nutrição animal e proces-
samento de leite e nutrição de frango de corte. O segmento de
produção de etanol de cana-de-açúcar tem níveis relativamente
altos de apoio governamental e alta participação no mercado
interno, mas também presença estrangeira significativa. Esses
segmentos mistos atendem às expectativas de atração de inves-
timentos estrangeiros e, portanto, representam um cenário de
ganho mútuo, no qual os investidores estrangeiros favorecem
a competitividade de setores domésticos a partir de capital e
conhecimento.
Investimentos estrangeiros fomentando grupos domésticos
acontecem, por exemplo, no segmento de equipamentos para a
cadeia produtiva de cana-de-açúcar, onde empresas locais man-
têm intenso intercâmbio tecnológico com grupos estrangeiros.
Também ocorrem no segmento de processamento e comerciali-
zação de cana-de-açúcar onde a joint venture entre Cosan e Shell
resultou na criação da gigante Raízen. No entanto, um determi-
nante importante de tais sucessos é o contexto político favorável
nos países que recebem os investimentos estrangeiros diretos
(STOSBERG, 2018).
1.3. ESTRATÉGIA PARA O AGRONEGÓCIO BRASILEIRO
Neste terceiro capítulo, como forma de conclusão da pri-

meira seção do livro, é discutida uma estratégia para o desenvol-
vimento do agronegócio brasileiro a partir da ampliação da parti-

cipação doméstica em segmentos agroindustriais à montante e à
jusante das fazendas. Enfatiza-se a importância de considerar a
ampliação da participação do capital doméstico no agronegócio
feito no Brasil como enfoque de desenvolvimento, em superação
às atuais abordagens de desenvolvimento baseadas na redução
do Custo Brasil como forma de viabilizar a expansão para novas
fronteiras agrícolas e na política agrícola concentrada em crédito
subsidiado.
1.3.1. Importância da participação doméstica
A ampliação da participação do capital doméstico ao lon-

go das cadeias produtivas do agronegócio feito no Brasil é es-
tratégica por diversos motivos: 1. Possibilita investimentos em
segmentos produtivos que melhor remuneram capital e trabalho,
2. Fomenta o desenvolvimento tecnológico do país, 3. Mantém
lucros e dividendos para investimentos no país, 4. Reduz custos
produtivos a partir de insumos locais, e, até mesmo, 5. Garante a
segurança nacional.
Os segmentos agroindustriais das cadeias produtivas do
agronegócio (incluindo a produção de insumos agrícolas e o pro-
cessamento da produção) tendem a remunerar melhor o inves-
timento em trabalho e capital do que a produção primária nas
fazendas devido à economia de escala. Assim, a ampliação da
participação de grupos domésticos nos diferentes segmentos das
cadeias produtivas do agronegócio é estratégica para a melhor
remuneração dos investimentos domésticos.
Adicionalmente, a participação doméstica em segmen-
tos agroindustriais mais inovadores potencialmente catalisa o
desenvolvimento tecnológico do país. Empresas estrangeiras
têm sua estratégia de investimentos definida pela matriz loca-
lizada no exterior que também é responsável pelas inovações
que são adaptadas às condições locais pelas filiais sem que
para isso seja necessário um significativo esforço inovador

fora da matriz (TESSARIN; SUZIGAN; GUILHOTO, 2020).
Em contraponto, empresas domésticas tendem a desenvolver
tecnologias localmente.
Outro aspecto importante é que empresas domésticas ten-
dem a manter seu capital em investimentos no país, dinamizan-
do a economia regional. Embora as empresas multinacionais do-
mésticas também façam investimentos fora do país, as médias e
pequenas empresas tendem a atuar mais no mercado doméstico
e a investir seus lucros no próprio país. Multinacionais enviam
lucros e dividendos para suas matrizes no exterior e não inves-
tem todos os lucros no Brasil. Esse movimento é maior com o
aumento do risco país e com expectativas de desvalorização do
real (CUNHA; PERGHER; PERFEITO, 2018).
A maior participação doméstica na produção de insumos
poderia ampliar a competitividade do agronegócio pela redu-
ção dos custos com importação de insumos em dólar, que one-
ram a produção, particularmente em tempos de desvalorização
cambial. A produção de insumos no Brasil é especialmente re-
levante, considerando que o preço internacional e o efeito do
câmbio têm sido os principais componentes da composição do
preço doméstico (CANO, 2014). Grupos domésticos tendem a
ter mais interesse em produzir no país do que multinacionais
estrangeiras.
Por fim, a participação de grupos domésticos no agronegó-
cio é importante inclusive para a segurança nacional. Em casos
extremos, como o da pandemia de Covid-19 ou até mesmo de
eventuais conflitos, o país pode precisar contar com capacida-
de tecnológica e infraestrutura industrial instalada. Empresários
domésticos tendem a responder mais aos interesses estratégicos
do país em momentos de crise quando comparados aos grupos
multinacionais.

1.3.2. Estratégia para a participação doméstica
A atual conjuntura liberal e globalizada em que o Brasil

atua resulta na necessidade de uma nova abordagem de desen-
volvimento baseada nas oportunidades criadas por setores eco-
nômicos dinâmicos como o agronegócio. A expansão do agrone-
gócio oferece oportunidades de desenvolvimento local com base
em investimentos em segmentos agroindustriais e na superação
da atual estratégia simplificada de expansão agrícola para novas
fronteiras agrícolas com elevados custos sociais e ambientais.
O agronegócio é uma importante opção de desenvolvimen-
to para países de baixa renda que esperam que os investimen-
tos estrangeiros tenham efeito positivo na modernização e no
fortalecimento de seu setor agroindustrial. Evidências sobre os
benefícios de investimentos estrangeiros diretos, no entanto,
são ambivalentes, principalmente no que diz respeito ao grau de
benefícios do agronegócio global para o desenvolvimento local.
Este trabalho revelou três principais dinâmicas de mercado nos
diferentes segmentos produtivos do agronegócio feito no Brasil:
1. Segmentos mistos, 2. Segmentos controlados por multinacio-
nais estrangeiras e 3. Segmentos apoiados pelo Estado controla-
dos por empresas domésticas.
Segmentos mistos, com participação doméstica e estran-
geira, são frequentemente setores intensivos em mão-de-obra e
com uso de tecnologias convencionais. No agronegócio brasilei-
ro, eles incluem setores como máquinas e usinas para cana-de-
-açúcar, nutrição animal e processamento de leite. Nesses casos,
as empresas domésticas competem com sucesso com as multi-
nacionais, muitas vezes sem o apoio direto do Estado. Esses seg-
mentos representam um cenário ganha-ganha, no qual os investi-
dores estrangeiros induzem o surgimento de um setor doméstico
competitivo por meio de capital e tecnologias.
Os segmentos controlados por multinacionais estrangeiras
geralmente são setores intensivos em tecnologia, como semen-

tes geneticamente modificadas, agrotóxicos e saúde animal. As
empresas domésticas dificilmente conseguem entrar nesses seg-
mentos de alta tecnologia porque faltam capacidade inovadora
e capital. Nestes casos, o Brasil corre o risco de permanecer em
situação de dependência de investimentos estrangeiros com bai-
xa participação em segmentos do agronegócio mais inovadores,
caso nenhuma alteração ocorra.
Dado este cenário desfavorável, intervenções estatais po-
dem ser necessárias
No agronegócio feito hoje no para garantir oportuni-
Brasil, o capital doméstico dades para grupos do-
está concentrado na produção mésticos e efeitos posi-
de matéria-prima enquanto a tivos na economia local.
tecnologia e a governança do O apoio estatal direto ao
negócio são principalmente agronegócio brasileiro
controladas por corporações existe no desenvolvimen-
estrangeiras. to tecnológico (por exem-
plo, para melhoramento
de variedades de cana-de-açúcar e sementes de pastagens) e no
fortalecimento de empresas brasileiras (por exemplo, o segmen-
to de processamento e comercialização de frango). Nestes casos,
as intervenções do Estado desempenham um papel importante
para a criação de oportunidades para grupos domésticos.
De forma geral, no agronegócio feito hoje no Brasil, o ca-
pital doméstico está concentrado na produção de matéria-prima
enquanto a tecnologia e a governança do negócio são principal-
mente controladas por grupos multinacionais estrangeiros. Para
cadeias produtivas como a da soja, é necessário questionar se
existe um agronegócio brasileiro ou se é mais acurado falar em
agronegócio feito no Brasil por grupos estrangeiros que contro-
lam a tecnologia e a gestão das cadeias produtivas.
Além da soja, as cadeias produtivas da cana-de-açúcar, do
leite e do frango têm grande dependência tecnológica estran-

geira, embora com maior participação doméstica em alguns
segmentos agroindustriais. Essa dependência é particular-
mente relevante quando se considera que a tecnologia é res-
ponsável por 68% do incremento na renda bruta dos setores
produtivos (ALVES; ROCHA, 2010). As exportações intensi-
vas em tecnologia eram cerca de 9% do total das exportações
brasileiras em 2000 e passaram a representar apenas 3% em
2014 (DE NEGRI, 2018).
O aumento do
O futuro do agronegócio peso das commodities
brasileiro passa pela nas exportações brasi-
construção de uma estratégia leiras mostra uma frá-
de integração vertical do gil competitividade do
capital nacional ao longo das país baseada em pro-
cadeias produtivas. dutos primários, não
industrializados. Em
2015, as empresas brasileiras pagaram ao exterior cerca de 0,3%
do PIB nacional pelo uso de propriedade intelectual, enquanto o
país obteve receitas provenientes de propriedade intelectual me-
nores que 0,05% do PIB (DE NEGRI, 2018). O desenvolvimento
de tecnologias locais poderia aumentar a eficiência do setor e
promover o desenvolvimento brasileiro.
O futuro do agronegócio brasileiro passa pela construção de
uma estratégia de integração vertical do capital nacional ao lon-
go das cadeias produtivas. O avanço da produção agropecuária
oferece espaços que podem ser melhor ocupados por empresas
domésticas. Como exemplo, as oportunidades identificadas nas
diferentes etapas da cadeia da soja incluem: 1. O fortalecimento
de empresas domésticas produtoras de sementes; 2. A adoção
de práticas alternativas de adubação com agentes biológicos e
adubação mineral; 3. O manejo integrado de pragas como for-
ma de reduzir custos de produção; 4. A participação no mercado
de implementos agrícolas; 5. A consolidação de tradings nacio-

nais atuando em cadeias regionais focadas no mercado interno
(MEDINA; RIBEIRO; BRASIL, 2016). Há também exemplos de
estratégias comercialmente mais agressivas como a criação da
gigante brasileira BRF que reuniu as empresas Sadia e Perdigão
buscando ampliar participação no mercado externo.
Como são as grandes tradings internacionais que respon-
dem por parte substancial das exportações do agronegócio, a
produção brasileira tem sido integrada no mercado internacio-
nal sob a forma de mercadorias de baixo valor agregado. A Chi-
na, maior importadora da soja produzida no Brasil, não onera
a importação da soja em grãos, mas adota altas tarifas sobre o
óleo de soja importado como forma de incentivar a produção na-
cional. Eventuais esforços para promover a industrialização da
produção nacional passariam por ajustes no arranjo institucional
atual, buscando aumentar a influência sobre as cadeias de co-
mércio internacional a partir da maior participação brasileira em
setores estratégicos, incluindo as tradings.
Também é estratégico o investimento em setores do agro-
negócio que exportam produtos com valor agregado a partir do
uso da matéria-prima produzida no Brasil. A verticalização da
produção é fundamental para a agregação de valor à matéria-pri-
ma, pois a soja processada em óleo gera três vezes mais empre-
gos e duas vezes mais Produto Interno Bruto (PIB). No entanto,
a participação do Brasil no mercado externo de farelo e óleo de
soja vem sendo reduzida desde 1996. Um exemplo de sucesso
é a produção de carnes que se vale da disponibilidade de ração
à base de soja e milho e tem se beneficiado do crescimento ace-
lerado da demanda internacional por proteínas e por produtos
processados.

2. Dinâmicas internacionais
N
esta segunda seção do livro são apresentadas as dinâ-
micas internacionais em curso e suas implicações para
o Brasil. No próximo capítulo são resumidas as iniciati-
vas para a liberalização dos mercados agrícolas internacionais
promovidas tanto pelos esforços multilaterais da OMC quanto
por acordos plurilaterais entre grupos específicos de países. O
capítulo seguinte traz o detalhamento das políticas agrícolas na-
cionais implementadas nos Estados Unidos, na União Europeia
e na China como base para pensar o futuro da política brasileira.
O último capítulo é dedicado à compreensão de como está sendo
promovida a produção agropecuária sustentável em outros paí-
ses e as oportunidades e desafios para a política agroambiental
no Brasil. Ao final, são discutidas as estratégias para o Brasil
diante das dinâmicas internacionais em curso com enfoque na
necessária atualização da política agrícola brasileira.
2.1. ESFORÇOS PARA A LIBERALIZAÇÃO DOS MERCADOS

AGRÍCOLAS
Neste capítulo são apresentados os esforços multilaterais

para a liberalização dos mercados agrícolas promovidos pela Or-

ganização Mundial do Comércio (OMC), assim como os esforços
plurilaterais que estão sendo negociados por grupos específicos
de países. São apresentados os resultados alcançados, incluindo
a redução de subsídios que distorcem o mercado. No entanto,
constata-se que parte importante da renda dos produtores rurais
em muitos países desenvolvidos e emergentes ainda é provenien-
te de subsídios agrícolas que potencialmente restringem o mer-
cado global e as exportações brasileiras e limitam a aposta que o
Brasil faz na liberalização mundial dos mercados agrícolas.
2.1.1. Acordo multilateral via OMC
A Organização Mundial do Comércio foi criada em 1995

com o objetivo de promover a liberalização do comércio interna-
cional substituindo o Acordo Geral de Tarifas e Comércio (GATT,
na sigla em inglês) criado em 1947. Avanços importantes na li-
beralização de mercados globais foram estabelecidos durante a
Rodada do Uruguai do GATT e ampliados a partir de 2001 com
a Rodada de Doha da OMC, que tem como objetivo diminuir as
barreiras comerciais em todo o mundo.
As negociações do GATT/OMC aproximaram países desen-
volvidos interessados em ampliar os mercados globais para seus
produtos industriais e países em desenvolvimento, que viram a
possibilidade de ampliar suas exportações agropecuárias e de
outras commodities. Países em desenvolvimento, em particular
o Brasil, tinham interesse na liberalização dos mercados agríco-
las pela redução dos subsídios oferecidos por países ricos a seus
produtores, pela redução das tarifas de importação de produtos
e pela não utilização de barreiras não-tarifárias, como normas
sanitárias, para fins de restringir mercado.
A Rodada do Uruguai do GATT concentrou a atenção inter-
nacional pela primeira vez na necessidade de reformar as políti-
cas agrícolas de países industrializados. Um dos resultados da
Rodada foi o Acordo sobre a Agricultura, que entrou em vigor em

1995, exigindo a redução de tarifas de importação, do apoio in-
terno e de subsídios à exportação de produtos agrícolas. Especi-
ficamente, os signatários assumiram compromissos vinculados à
liberalização dos mercados agrícolas em três frentes principais:
Reduções nos subsídios domésticos - Os subsídios aos agri-
cultores ficaram sujeitos a uma classificação de acordo com o
grau de distorção do mercado. A classificação inclui subsídios
como suporte de preços, que incentivam diretamente a produ-
ção, e foram enquadrados na caixa amarela (amber box). Os
pagamentos de complementação de renda, como o pagamento
direto1, que são desacoplados da produção, foram enquadrados
na caixa verde (green box) (POTTER; TILZEY, 2007). Desse en-
tendimento deriva a regra de minimis, segundo a qual países de-
senvolvidos devem limitar o apoio a políticas da caixa amarela
a 5% do valor total do produto incentivado (para países em de-
senvolvimento, esse limite é de 10%) (ORDEN; ZULAUF, 2015).
Políticas da caixa verde não têm restrição de uso.
Acesso a mercados - As taxas de importação e os sistemas
de quotas também são considerados obstáculos ao comércio. O
acordo busca reduzir as tarifas vigentes nos países industrializa-
dos e definir até que ponto elas devem ser limitadas em relação
a produtos específicos.
Eliminação de subsídios à exportação - Esses subsídios
são projetados para diminuir o preço dos produtos agropecuá-
rios produzidos no país, de modo que se tornem competitivos no
mercado mundial.
Como resultado do Acordo sobre a Agricultura, as polí-
ticas nacionais tanto dos Estados Unidos quanto da Europa
começaram a se afastar do uso de subsídios que distorcem o
1 Em alguns países, o pagamento direto é feito ao produtor rural como forma de

complementação de renda partindo do princípio de que o trabalhador rural tem defasagem
de renda diante do trabalhador urbano. Os pagamentos diretos são feitos normalmente por
área cultivada, independentemente da área ser ou não utilizada para produção e, por isso,
são considerados desacoplados da produção.

mercado, como as políticas de garantia de preços ao produtor.
Estados Unidos e União Europeia substituíram, assim, a polí-
tica de preços por medidas com menor potencial de distorção,
como o pagamento direto. A redução dos subsídios que dis-
torcem o mercado foi uma das principais conquistas do G202
nas negociações, com papel protagonista exercido pelo Brasil
(WADE, 2010).
Apesar desses avanços iniciais, as negociações na OMC pro-
duziram poucos resultados adicionais na liberalização dos mer-
cados agrícolas em escala internacional. Mesmo com a green box
permitindo a continuidade dos subsídios agrícolas, não foi possí-
vel chegar-se a um acordo global nas rodadas de Doha da OMC
(PAARLBERG, 2013). Em dezembro de 2013, um acordo sobre
um pequeno subconjunto de questões foi alcançado no chamado
Pacote de Bali, que é o primeiro acordo verdadeiramente multi-
lateral negociado sob os auspícios da OMC (BELLMANN, 2014).
A peça central do pacote é um novo acordo sobre a facilitação do
comércio, com o objetivo de reduzir a burocracia e facilitar os
procedimentos aduaneiros em um esforço para diminuir o custo
das exportações. Os avanços sobre a agricultura, desenvolvimen-
to e países menos desenvolvidos foram limitados (BELLMANN,
2014; PALIT, 2015).
Um dos principais limites para o acordo em Bali foi posto
por países emergentes, como a Índia. Pela necessidade de garan-
tir a segurança alimentar da sua expressiva população rural, a Ín-
dia tem dificuldade de abrir mão da proteção da sua agricultura e
das compras institucionais feitas pelo governo dos produtores ru-
rais e de pequenos comerciantes locais (KHORANA; PERDIKIS;
KERR, 2015). A manutenção de generosos subsídios na políti-
ca agrícola americana também limita a possibilidade de futuros
acordos mais restritivos a subsídios agrícolas na OMC.
2 O Grupo dos 20 (G20) reúne os países com as mais importantes economias industrializadas
e emergentes do mundo.

A OMC possui mecanismos que permitem a países proces-
sar aqueles que não estão cumprindo as normas estabelecidas.
Um dos casos mais conhecidos foi o processo aberto pelos pro-
dutores brasileiros contra os subsídios americanos para o algo-
dão. A disputa, iniciada em 2002, ocorreu devido aos subsídios
concedidos pelos EUA a seus produtores de algodão, incluin-
do programas de garantias de crédito à exportação. Em 2009,
a OMC concedeu ao Brasil o direito de retaliar comercialmen-
te os Estados Unidos. Como a retaliação poderia trazer outras
consequências negativas, foi aceito um acordo, por meio do qual
os EUA pagariam, anualmente, US$ 147,3 milhões ao Instituto
Brasileiro do Algodão, criado para gerir os recursos. Mais im-
portante foi os EUA se comprometerem a operar dentro de parâ-
metros bilateralmente negociados, propiciando, assim, melhores
condições de competitividade para os produtos brasileiros no
mercado internacional. Para apoiar seus produtores dentro das
normas internacionais, os EUA lançaram na Agricultural Act of
2014 uma rubrica específica para o seguro do algodão intitulada
Stacked Income Protection (STAX) (ORDEN; ZULAUF, 2015).
2.1.2. Grau remanescente de subsídios
Nos países que fazem parte da Organização para a Coope-

ração e Desenvolvimento Econômico (OECD), em geral países
com maior grau de desenvolvimento, a porcentagem da renda
do produtor rural que é proveniente de subsídios caiu de 30%
em 1995-97 para 17,6% em 2019, em média (OECD, 2020).
Na União Europeia, 19% da renda do produtor rural provêm de
subsídios agrícolas (OECD, 2020). Nos Estados Unidos, 10,7%
da renda do produtor são provenientes de subsídios diretos,
embora este número suba para 37% se forem consideradas as
transferências indiretas para o setor (EUROPEAN PARLIA-
MENT, 2012). O maior subsídio indireto dos Estados Unidos
é feito pela compra governamental de produtos agrícolas dis-

tribuídos para a população urbana carente (o detalhamento das
políticas agrícolas de países selecionados será apresentado no
capítulo seguinte).
Em meados da década de 1990, as economias emergentes
e em desenvolvimento forneceram níveis médios muito baixos
de apoio aos produtores rurais. Desde então, o seu nível de apoio
aumentou para cerca de 7,7% das receitas agrícolas brutas do
produtor em 2019 (OECD, 2020). Em grande parte, esse cresci-
mento médio foi influenciado pelo apoio ao produtor implemen-
tado na China. Hoje, na China 13,3% da renda média do produ-
tor rural são provenientes de subsídios estatais, enquanto que no
Brasil esse valor é de 1,6% (Tabela 5). Países pobres geralmente
oferecem poucos subsídios aos seus agricultores e, em alguns
casos, o apoio oferecido é inferior aos impostos cobrados dos
produtores.
Tabela 5. Indicadores do nível de subsídios aos produtores proporcionados pelas políticas agrícolas em
2019.
Porcentagem do PIB Porcentagem da renda Porcentagem dos subsí-
do país investido como do produtor provenien- dios com maior poder de
subsídio agrícola te de subsídios agrícolas distorcer o mercado
Estados unidos 0,5 10,7 36
União Europeia 0,6 19 20
China 2,0 13,3 70
Brasil 0,3 1,6 11
Fonte: OECD, 2020.
Os governos com recursos para investir em política agrícola

têm um portfólio de programas à sua disposição, com destaque
para as seguintes grandes estratégias (MEDINA, 2018):
 Ênfase no apoio ao preço de mercado por meio de me-

didas de fronteira e políticas de mercado interno - Esses
instrumentos prevalecem na China, Colômbia, Islândia,
Indonésia, Israel, Japão, Cazaquistão, Coréia, Noruega,
Federação Russa, Suíça e Turquia;

 Ênfase na redução de custos de insumos e de capi-
tal - Os subsídios aos insumos adquiridos pelo agri-
cultor, como energia e fertilizantes, são importantes
na Indonésia e no México. Os esquemas de crédito
subsidiado para estimular os investimentos agríco-
las são fundamentais no Brasil e na Colômbia e um
componente importante da política da Rússia e do
Cazaquistão;
 Ênfase nos pagamentos diretos aos agricultores - As
mudanças de política na União Europeia e na Suí-
ça direcionaram o apoio concedido aos agricultores
para o pagamento direto condicionado ao melhor de-
sempenho ambiental dos produtores;
 Ênfase em políticas que atenuam os riscos para a
produção e para a renda - Essa estratégia recente-
mente foi reforçada nos Estados Unidos (em substi-
tuição ao pagamento direto) e é uma característica
de longa data no Canadá;
 Ênfase na promoção de ambiente empresarial para
a agricultura - Os países que concentram sua políti-
ca em serviços gerais com caráter público incluem
Austrália, Chile, Nova Zelândia e África do Sul. Es-
ses países tendem a ter níveis baixos de subsídios
oferecidos diretamente ao produtor. A porcentagem
da renda do produtor rural proveniente de subsídios
governamentais, por exemplo, equivale a 2,3% na
Austrália, a 2,7% no Chile, a 0,6% na Nova Zelândia
e a 4% na África do Sul (OECD, 2020).
As políticas agrícolas nacionais seguem tendo papel es-

truturante nos mercados agropecuários internacionais. Em
2019, em média, produtores rurais de países da OECD tive-
ram 17,6% de sua renda proveniente de subsídios e 48,3%
das políticas tiveram a característica de distorcer o mercado

(OECD, 2020). Além dos subsídios internos e proteções alfan-
degárias, é importante destacar a adoção crescente de barreiras
não tarifárias no mercado mundial, principalmente de barreiras
sanitárias, em uma espécie de neoprotecionismo. Apesar do es-
forço na OMC para garantir o uso legítimo das barreiras sanitá-
rias, estudos têm revelado seu uso de forma recorrente em pre-
juízo das exportações brasileiras (BARBOSA DA SILVA, 2013).
2.1.3. Acordos plurilaterais em construção
A grande diversidade dos 162 países-membros da OMC,

que inclui países desenvolvidos, emergentes, em desenvolvi-
mento e de baixa renda, representa uma das maiores limitações
para a construção de um acordo multilateral de livre comércio.
A Agenda de Doha quase não progrediu, graças à crescente mul-
tipolaridade dos centros de poder nas negociações com a China,
a Índia e o Brasil desafiando o domínio tradicional do Quad for-
mado por EUA, União Europeia, Canadá e Japão (PALIT, 2015).
Em consequência, diferentes países decidiram investir es-
forços em acordos bilaterais ou plurilaterais feitos com núme-
ro menor de países com características mais próximas. Assim,
o comércio mundial está sendo cada vez mais reorganizado em
grandes blocos comerciais regionais que compõem os principais
países desenvolvidos e em desenvolvimento do mundo. Esses
acordos comerciais megarregionais também são caracterizados
pelo envolvimento quase inexistente dos países mais pobres e
menos desenvolvidos (PALIT, 2015).
Os três maiores mega acordos regionais em negociação
são o Trans Pacific Partnership (TPP), o Trans-Atlantic Trade
and Investment Partnership (TTIP) e o Regional Comprehensive
Economic Partnership (RCEP). Enquanto o TPP, inicialmente
liderado pelos EUA, compreende mais 11 países da região Ásia-
-Pacífico, o TTIP inclui os EUA e a União Europeia (AKHTAR;
JONES, 2013). O RCEP é um agrupamento ainda maior, de 16

membros, envolvendo economias do Sudeste Asiático, do Nor-
deste da Ásia e do Sul da Ásia, com participação da China. O
TTIP, o TPP e o RCEP representam respectivamente 38,0%,
31,6% e 32,8% do PIB global (PALIT, 2015).
Dos três, o TPP era o acordo com negociações mais avan-
çadas. No entanto, o acordo nunca foi ratificado pelo congresso
americano e, em janeiro de 2017, o presidente Donald Trump
retirou os Estados Unidos das negociações. A administração
Trump adotou a estratégia de fomentar a manufatura nacional
e, como consequência, restringiu acordos de livre comércio, in-
cluindo o TPP. A eleição de Joe Biden em 2021 potencialmente
implicará a retomada dessas negociações.
Na América do Sul, Chile, Colômbia e Peru têm acordo de
livre comércio com os três países do Tratado Norte-Americano
de Livre Comércio (NAFTA) que inclui Estados Unidos, México
e Canadá (JOSLING et al., 2015). Equador e os seis países do
MERCOSUL (incluindo a Bolívia) não fizeram parte da onda de
liberalização comercial bilateral e regional que varreu a região
nas últimas décadas e também não houve nenhum acordo de co-
mércio livre entre esses países e os países do NAFTA. Os quatro
países originais do MERCOSUL (Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai) tendem a exportar principalmente para países de ou-
tros continentes, incluindo China, Rússia, Indonésia e Oriente
Médio e, consequentemente, têm investido menos em acordos de
livre comércio com outros países da América do Sul e do Caribe
(JOSLING et al., 2015).
Possíveis caminhos futuros para países da América do Sul,
em particular para o Brasil, incluem: 1. Crescente integração com
a América do Norte, 2. Ampliação dos laços com a União Euro-
peia, 3. Integração com os países da região Ásia-Pacífico, princi-
palmente com a China (MONTE; LOPES; CONTINI, 2017), e 4.
Integração regional e aposta no avanço das negociações da OMC
em favor de maior abertura de mercados extrarregionais. A geo-

política internacional terá grande influência sobre a agricultura
brasileira nos próximos anos. Cada um desses caminhos implica
alianças com grupos diferentes, com vantagens e desvantagens
para o Brasil.
2.1.4. Implicações para o Brasil
A OMC obteve avanços em seu esforço para a restrição de

políticas agrícolas que distorcem mercados, mas os limites dessa
liberalização são muito evidentes. Com os limites das negocia-
ções multilaterais, alguns países tomaram a dianteira na promo-
ção de acordos plurilaterais envolvendo parceiros selecionados e
excluindo os países menos desenvolvidos. Possivelmente a Índia
é um dos casos mais ilustrativos das dificuldades enfrentadas
para a liberalização no setor agrícola sem colocar em risco a se-
gurança alimentar de sua enorme população rural.
O direcionamento da política agrícola brasileira tem
mantido a aposta na liberalização dos mercados agrícolas in-
ternacionais como base de sustentação do desenvolvimento
nacional via exportação de commodities. Essa abordagem tem
dominado a política brasileira desde a década de 1990, quan-
do o país deu início ao processo atual de abertura comercial.
Alinhado aos esforços do GATT/OMC, a partir da década de
1990 o Brasil avançou na abertura do mercado nacional para
bens industriais importados de países desenvolvidos e para a
aquisição de empresas nacionais por grupos multinacionais.
Em contrapartida, o Brasil recebeu pouco acesso efetivo aos
mercados agrícolas dos países desenvolvidos, que seguiram
subsidiando seus produtores com novas políticas afinadas
com as normas da OMC.
Diante do cenário internacional dinâmico, a política agríco-
la brasileira precisa evoluir para investimentos que considerem
estrategicamente o mapeamento constante do comércio inter-
nacional e as modificações ocorridas recentemente nas cadeias

globais de valor. O capítulo a seguir explora as possibilidades
e limitações para o reposicionamento brasileiro diante do novo
cenário internacional.
2.2. POLÍTICAS AGRÍCOLAS NACIONAIS
Neste capítulo são apresentadas as políticas agrícolas dos

principais países com implicações imediatas para o agronegócio
brasileiro. Primeiro, são detalhadas as políticas agrícolas dos Es-
tados Unidos e da União Europeia. Depois é apresentada a estra-
tégia que o governo da China vem construindo para a agricultura.
Finalmente, a política agrícola brasileira é relatada e discutida
diante das tendências mundiais. Um balanço da evolução das
políticas agrícolas de outros países pode ser encontrado nas pu-
blicações da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico (OECD, 2020).
2.2.1. Estados Unidos
A política agrícola Americana, conhecida como Farm Bill,

é reeditada a cada cinco anos em legislação específica aprovada
pelo Congresso. Desde a década de 1930, a Farm Bill tem se con-
centrado no apoio ao programa de commodities agrícolas para
culturas como milho, soja, trigo, algodão, arroz, produtos lácteos
e açúcar. No entanto, a política incorporou novos programas bus-
cando estabelecer uma rede de segurança (safety net) para os
produtores como forma de minimizar eventuais prejuízos em ca-
sos de queda de preços ou de perda da produção. A ênfase em
políticas que atenuam os riscos para a produção foi reforçada na
antepenúltima Farm Bill, em substituição ao pagamento direto.
A Farm Bill vigente foi aprovada em 2018 com previsão orça-
mentária para os anos de 2019 a 2023.
Quatro programas respondem hoje por 99% do orçamen-
to da política agrícola americana: commodities (farm commodity

support), seguro agrícola (crop insurance), conservação (con-
servation) e nutrição (nutrition). Respectivamente, 7% e 9% dos
85,6 bilhões de dólares americanos investidos anualmente na
agricultura vão para a proteção do produtor pelos programas
de commodities e seguro agrícola (JOHNSON; MONKE, 2020).
Buscando consolidar a rede de segurança para os produtores, o
orçamento do seguro agrícola cresceu 2,8% em relação à última
Farm Bill enquanto todas as demais rubricas principais tiveram
redução orçamentária (JOHNSON; MONKE, 2020). Aproxima-
damente 7% dos recursos vão para o programa de conservação
dos recursos naturais e a maior parte do orçamento (76%) vai
para o programa de nutrição (Figura 3).
O programa de commo-
Quatro programas dities apoia cultivos tradicio-
respondem hoje por 99% nais (grãos, oleaginosas e al-
do orçamento da política godão), leite e açúcar (milho e
agrícola americana: soja são cobertos pelo progra-
commodities, seguro ma) (CHITE, 2014). Produto-
agrícola, conservação e res podem escolher entre dois
nutrição. subprogramas que respon-
dem a declínios em preço ou
renda: (1) Price Loss Coverage (PLC), que compensa os produto-
res quando o preço de uma cultura agrícola fica abaixo dos níveis
de referência; e (2) Agriculture Risk Coverage (ARC), que cobre
parte dos investimentos feitos pelo produtor quando sua renda
é inferior a 86% da renda esperada, considerando a média dos
últimos cinco anos (CHITE, 2014).
Esses programas (PLC e ARC) são separados da decisão do
produtor de comprar o seguro agrícola. No entanto, os agriculto-
res que selecionam o PLC também são elegíveis para comprar
uma apólice de seguro de colheita subsidiada adicional chamada
Supplemental Coverage Option (SCO). O seguro pode ser contra-
tado para mais de 100 culturas e 90% das fazendas americanas já

o utilizam (SHIELDS, 2015). 90% dos produtores segurados
adotaram a proteção de receita individual, ao invés do seguro
do município (county), que inclui o SCO (HART, 2014). Existem
16 empresas privadas que oferecem seguro e compartilham o
risco com o governo. Uma vez que sua modalidade de seguro é
aprovada, as empresas podem vendê-lo no mercado. As taxas
de subsídio do governo sobre os prêmios pagos pelo produtor
são de 50%, em média, e a cobertura é de 85% (HART, 2014).
O programa de nutrição funciona como apoio indireto
aos agricultores ao criar mercado institucional para produtos
agrícolas que são adquiridos pelo governo para a distribuição
para a população de baixa renda (CHITE, 2014). O programa
de conservação garante recursos extras para produtores que
destinam áreas para reservas naturais (set land aside) ou im-
plementam medidas ambientais associadas à produção agro-
pecuária (working land measures).
Os gastos de ARC e PLC provavelmente não levarão a
notificações de subsídio que exceda o limite permitido de mi-
nimis de 5% do valor total da produção agrícola para produ-
tos específicos (ORDEN; ZULAUF, 2015). No entanto, podem
existir motivos para queixas se o total de subsídios para uma
determinada cultura, incluindo subsídios de seguros, distorcer
o comércio ou os preços mundiais (ORDEN; ZULAUF, 2015).
Tanto o programa de nutrição quanto o de conservação são
considerados sem potencial de distorcer o mercado de ma-
neira significativa e, portanto, não sofrem restrições da OMC.
Dessa forma, apesar de seguir oferecendo altos subsídios a
seus produtores, o governo norte-americano está de acordo
com as normas da OMC.
A manutenção dos subsídios internos nos Estados Uni-
dos é, em grande parte, devida ao forte lobby de produtores ru-
rais organizados em torno de diferentes instituições. Enquan-
to o Farm Bureau é visto como representativo principalmente

dos interesses de grandes produtores e do agronegócio, entida-
des como Farmers Union se definem como representantes de
agricultores familiares (MEDINA; ISLEY; ARBUCKLE, 2021).
Por serem cada vez mais especializados, os produtores norte-a-
mericanos também se organizam em entidades por commodity
como é o caso da Soybean Association e da Corn Growers As-
sociation para defender interesses específicos dos segmentos
(MCFADDEN; HOPPE, 2017). Organizações ambientalistas
como Environmental Working Group e The Nature Conservancy
também fazem lobby em favor de medidas de conservação como
parte da política agrícola (EWG, 2017).
Analistas revelam que PLC e ARC direcionaram considerá-
veis quantias de recursos para o setor agrícola, particularmente
nos últimos anos, caracterizados por baixas margens de lucro
(PLASTINA, 2017). Tomando como exemplo o caso de Iowa, os
preços de referência do PLC para soja e milho foram estabeleci-
dos respectivamente em US$ 8,40 e US$ 3,70 por bushel3 para o
período de 2014-2018 (PLASTINA, 2017). Em 2016, o PLC, que
teve menos de 2% dos contratos em Iowa, não realizou pagamen-
tos para produtores de soja, mas pagou $ 10,39 por acre4 para
milho, em média (PLASTINA, 2017). No ARC, os agricultores
podem escolher a cobertura por município (county) (ARC-CO)
ou especificamente para sua fazenda. O ARC-CO teve 98% dos
contratos em Iowa, e o ARC individual teve contratações insigni-
ficantes. Em 2016 foram pagos US$ 15,77 por acre de soja, em
média (em alguns counties até US$ 53,46 por acre), e US$ 33,85
por acre de milho, em média (em alguns counties até US$ 71,55
por acre) (PLASTINA, 2017).
Estudos realizados entre 1991 e 2015 sugerem uma ten-
dência de concentração dos pagamentos dos programas de com-
3 O bushel é uma unidade de medida equivalente a 35,24 litros utilizada nos países anglo-
saxões. Um bushel equivale a 27,215 kg de soja e a 25,401 kg de milho.
4 O acre é uma antiga unidade de medida usada para medir terras que equivale a 0,404685642
hectares.

modities e de seguro para grandes produtores, responsáveis pela
maior parte da produção agrícola nos Estados Unidos (MCFAD-
DEN; HOPPE, 2017). Grandes fazendas, com receita bruta de
US$ 1 milhão ou mais, aumentaram sua participação na produ-
ção agrícola de 23% para 41% (MCFADDEN; HOPPE, 2017). Os
pagamentos da Farm Bill também se concentraram nas fazendas
maiores, principalmente porque os pagamentos dos programas
de commodities e de seguro são feitos com base na área produzi-
da (MCFADDEN; HOPPE, 2017).
Figura 3. Orçamento estimado das principais políticas agrícolas para o ano de 2020 (em US$).
Fonte: JOHNSON; MONKE, 2020; COMMISSION, 2020; MAPA, 2020.
2.2.2. União Europeia
A Política Agrícola Comum (PAC) foi lançada em 1958

como parte estrutural da Comunidade Econômica Europeia,
criada pelo Tratado de Roma em 1957 (HUIGE; LAPPERRE;
STANTON, 2010)5. Os instrumentos e reformas da PAC até a
5 Antes da criação da União Europeia, os países que hoje são membros do bloco tinham
políticas agrícolas de caráter nacional (Wilson & Wilson, 2001).

década de 1990 refletiram principalmente preocupações domés-
ticas. No entanto, um novo conjunto de pressões para a reforma
da política agrícola internacional surgiu como preparação para
as negociações comerciais feitas no Uruguai em 1994, com os
países-membros comprometendo-se com a liberalização dos
mercados agrícolas (POTTER; TILZEY, 2007).
A PAC atual mantém parte de suas medidas originais de
caráter produtivista, mas ao longo do tempo o paradigma neoli-
beral levou à sua substituição quase total por pagamentos diretos
desvinculados da produção. O lobby ambientalista promoveu o
paradigma da multifuncionalidade, em que o produtor deve pro-
duzir alimentos mas também prover serviços ambientais, resul-
tando no esforço para associar a política agrícola a medidas am-
bientais (INGRAM et al., 2013). Finalmente, a ideia de desenvol-
vimento rural equilibrado influenciou a criação de um segundo
pilar da política voltado para o apoio ao conjunto da comunidade
rural. Como consequência, a PAC é o resultado de um processo
aditivo financiado por orçamentos crescentes ao longo do tempo,
que levou à inclusão de instrumentos específicos para lidar com
questões tão diversas quanto a produção de alimentos, comércio
mundial, sustentabilidade e desenvolvimento rural (MEDINA;
POTTER, 2017).
A política agrícola europeia também é tradicionalmente
revista considerando um planejamento de longo prazo. A atual
PAC tem um orçamento de 343 bilhões de euros para o período
de 2021 a 2027 (49 bilhões de Euros por ano ou 58,8 bilhões de
dólares americanos por ano). Este valor é menor que o da últi-
ma PAC (que tinha orçamento anual de cerca de 57 bilhões de
Euros) em grande parte devido à saída do Reino Unido da União
Europeia. Como a contribuição do Reino Unido para o orçamen-
to da PAC é maior do que o valor recebido em retorno por seus
agricultores, os britânicos têm contribuído para os subsídios
agrícolas do bloco europeu como um todo.

A PAC tem concentrado seus esforços na complementação
de renda do produtor rural pelo pagamento direto. Dos cerca de
49 bilhões de Euros investidos anualmente na agricultura, o pa-
gamento direto é feito pelo primeiro pilar da política que repre-
senta 75,2% do orçamento (COMMISSION, 2020). Derivado do
conceito de agricultura multifuncional, 70% do pagamento direto
são obtidos pelo produtor rural com o cumprimento de normas
ambientais básicas chamadas de cross compliance. Na última
PAC, os 30% restantes do pagamento direto estiveram condicio-
nados à adoção, pelos agricultores, de medidas ambientais adi-
cionais chamadas de greening, que serão detalhadas no capítulo
seguinte.
O pagamento direto
A Política Agrícola Comum é feito por hectare de ter-
da União Europeia tem ra por meio do programa
concentrado seus esforços Basic Payment Scheme
na complementação de (BPS), independentemente
renda do produtor rural da área ser ou não utilizada
pelo pagamento direto. para produção, com valor
nacional ou regional unifor-
me (MEDINA; POTTER, 2017). Quando os pagamentos a serem
concedidos a um agricultor em um determinado ano civil excede-
rem 150.000 Euros, a parte excedente será sujeita à redução de,
pelo menos, 5% do valor pago. Pagamentos diretos são conside-
rados desacoplados da produção e se encaixam no green box da
OMC, portanto não têm restrição de uso.
Também foi estabelecido, no segundo pilar da PAC (que re-
presenta 22,6% do orçamento da política), um programa agroam-
biental (agri-environmental scheme) chamado hoje de New Land
Management Schemes (NLMS). O NLMS faz repasse adicional
de recursos para o produtor que adotar medidas específicas de
caráter ambiental (MEDINA; POTTER, 2017). Os agricultores
devem requerer o NLMS e o recurso é recebido adicionalmen-

te ao pagamento direto, como forma de compensar a perda de
renda pelo estabelecimento de medidas ambientais que vão
além das normas de cros-compliance e de greening. Programas
agroambientais como NLMS também não têm restrição de uso
por parte dos acordos na OMC.
Os instrumentos que foram acomodados na PAC correspon-
dem muitas vezes aos interesses de diferentes partes. Os princi-
pais grupos de lobby da PAC são os produtores rurais e os grupos
ambientalistas estabelecidos nos países-membros da União Euro-
peia. No Reino Unido, por exemplo, o poder de lobby mais expres-
sivo tende a ser exercido pelos maiores produtores, organizados
em torno da National Farmers Union, que tem sua matriz na Ingla-
terra e instituições irmãs na Escócia e no País de Gales (POTTER,
1998). Já produtores menores estão organizados em torno de or-
ganizações como Scottish Crofting Federation e Farmers’ Union
of Wales (MEDINA; POTTER, 2017). Entidades ambientalistas
incluem a Royal Society for Birds Protection, buscando incluir me-
didas de caráter ambiental como parte da política agrícola. O fato
de os pagamentos diretos aos agricultores representarem a maior
despesa da PAC sugere que o seu poder político transformou o
que foi inicialmente apresentado como compensação temporária
em subsídio de renda permanente.
Os agricultores adotam diferentes estratégias em relação à
PAC. Embora a maioria dos agricultores siga as regras de cross-
-compliance e responda aos requisitos de greening para acessar
o pagamento direto integral, o envolvimento no NLMS varia con-
sideravelmente entre agricultores (MEDINA; POTTER; POKOR-
NY, 2015). Como consequência, existem diferenças importantes
na relevância de diferentes instrumentos da PAC para a renda
dos diferentes agricultores. Os agricultores intensivos alocam
porções relativamente pequenas de suas fazendas para o atendi-
mento das normas que garantem o acesso integral ao pagamento
direto. Já os agricultores extensivos, além de atender às deman-

das para acessar o pagamento direto, tendem a alocar grandes
porções de suas terras para práticas relacionadas ao meio am-
biente, particularmente ao NLMS, muitas vezes em investimen-
tos de longo prazo (MEDINA; POTTER; POKORNY, 2015).
2.2.3. China
Quando a República Popular da China foi estabelecida, em

1949, os objetivos básicos da política agrícola eram assegurar
segurança alimentar e mobilizar recursos para financiar a rápida
industrialização do país (ZHONG, 2009). O Partido Comunista
Chinês, liderado por Mao Tsé-Tung, iniciou o processo de coleti-
vização das terras com a conclusão da reforma agrária em 1952.
De 1958 ao final dos anos 1960, o governo favoreceu o estabe-
lecimento de grandes cooperativas e estruturou o mercado agrí-
cola a partir de compras governamentais (LI; DUBOIS, 2016).
A partir de 1978, o desafio da gestão coletiva das terras levou à
substituição das comunas populares por sistemas domésticos de
responsabilidade familiar e à legalização de mercados livres não
controlados pelo governo, como feiras e mercados regionais (LI;
DUBOIS, 2016).
A partir de 1990, as reformas na política agrícola substituí-
ram a taxação por subsídios parciais, buscando melhorar a renda
do produtor rural. O governo reduziu a intervenção no mercado
nacional e promoveu a integração a mercados internacionais.
Em 2001, a China passou a fazer parte da OMC, reduzindo ta-
rifas de importação de produtos agrícolas (ZHONG, 2009). As
políticas de apoio doméstico expandiram-se rapidamente em ta-
manho e escopo após a introdução de um primeiro conjunto de
pagamentos diretos e apoio de preços no começo dos anos 2000
(GALE, 2016).
A estratégia chinesa atual busca garantir a produção de
grãos fundamentais para a segurança alimentar da população
(essencialmente arroz e trigo) e pelo controle de cadeias de co-

mercialização de produtos estratégicos importados de outros
países, caso da soja, em grande parte proveniente do continente
americano (ANDERSON; ZANIN, 2017). Com o contínuo cresci-
mento econômico e urbanização, a agricultura chinesa continua-
rá migrando da produção de cereais e soja para cultivos de alto
valor e para a criação de animais, em particular suínos e aves,
em unidades de produção cada vez maiores. Como resultado, a
importação de commodities deve seguir crescendo, mas limitada
a grãos para ração animal e óleos comestíveis (ZHONG, 2009).
O objetivo de aumentar a produtividade das fazendas do
país está sendo perseguido por meio de ajustes estruturais pro-
movidos pelo governo, tais como a ampliação da escala das ope-
rações, a promoção da transferência de terras de propriedade
coletiva e o incremento da infraestrutura de irrigação (ZHONG,
2009). Para fomentar a produção interna, a China aumentou os
investimentos em política agrícola para o equivalente a 2% de
seu PIB, e subsidia hoje cerca de 13,3% da renda do produtor
rural chinês (OECD, 2020). O investimento em programas agrí-
colas aumentou para US$ 73 bilhões por ano.
O subsídio geral para insumos, de cerca de R$ 42,8 bilhões
por ano, foi introduzido em 2006 para proteger os produtores de
grãos do aumento dos custos de produção devido ao aumento
dos preços do petróleo e dos fertilizantes. Esse pagamento é feito
diretamente aos agricultores, geralmente em conjunto com o pa-
gamento direto, e o valor é definido com base em mudanças nos
preços de grãos e insumos a cada ano (GALE, 2016). A China
também lançou, em 2007, programas de subsídio para seguros
agrícolas e pecuários (cerca de R$ 6,4 bilhões por ano) (GALE,
2016). Milho, arroz, trigo, soja, algodão e amendoim são segu-
rados contra desastres naturais relacionados ao clima e danos
causados por pragas e roedores em províncias selecionadas. O
seguro pecuário abrange diversas doenças e perdas por catástro-
fes naturais nas províncias do centro e do oeste. O seguro é for-

necido por companhias designadas pelo governo, com a maioria
dos prêmios pagos por subsídios governamentais. Como exem-
plo, suinocultores pagam apenas 20% dos prêmios e criadores
de gado leiteiro pagam 40% (GALE, 2016).
Pagamentos para os produtores também são feitos pelo
que é conhecido como “três subsídios”: pagamento direto, varie-
dades melhoradas de sementes e maquinário agrícola. O paga-
mento direto aos produtores de grãos, de cerca de R$ 7,6 bilhões
por ano,é fixo, feito na maioria das províncias seguindo a mes-
ma base histórica usada para avaliar o imposto agrícola (GALE,
2016). O pagamento geralmente é de R$ 75,2 por hectare, mas
pode sofrer alterações em várias províncias e municípios (GALE,
2016). Quatro quintos dos fundos destinados ao pagamento di-
reto destinam-se a proteger a fertilidade das terras aráveis e um
quinto para apoiar a produção nas fazendas de “novo estilo” que
são fomentadas pelo governo para ter maior escala de produção
e mais adoção de tecnologia. O subsídio para sementes de quali-
dade, em torno de R$ 10,8 bilhões por ano, destina-se a reduzir
o custo de compra de variedades de sementes de alta qualidade
ou com características especiais. Os maiores subsídios são para
a compra de sementes de arroz, trigo e milho.
O subsídio para a aquisição de máquinas, de cerca de R$
8,6 bilhões por ano, paga até 30% do preço de máquinas e equi-
pamentos agrícolas elegíveis (GALE, 2016). Finalmente, os prin-
cipais municípios produtores de grãos recebem prêmios finan-
ceiros do governo central para fomentar a produção de grãos.
Outras despesas importantes incluem R$ 32 bilhões para em-
préstimos subsidiados e armazenamento de commodities; R$ 56
bilhões para projetos de irrigação e água e de infraestrutura agrí-
cola; e despesas para apoio ao agronegócio, mitigação da seca e
assistência técnica (GALE, 2016).
A adoção do pagamento direto faz parte da nova estratégia
do governo de desacoplar subsídios de preço e permitir que a

oferta e a demanda do mercado determinem os preços agríco-
las (ZHONG, 2009). A reserva temporária de milho, por exem-
plo, será abandonada e substituída por subsídios não específi-
cos para os produtores desse grão, embora subsídios de preço
mínimo permaneçam para arroz e trigo. Como alternativa para
apoiar os produtores, em 2016, a China ampliou o regime de
pagamento direto para todo o país (ZHONG, 2009). No entanto,
ao mesmo tempo em que os pagamentos diretos com base na
área plantada tendem a aumentar, o suporte ao preço de merca-
do ainda permanece a parte dominante dos subsídios. Os subsí-
dios com maior potencial de distorcer o mercado (com base na
produção e no uso variável de insumos) em 2019 representa-
ram 70% do total, bem acima
Paralelamente à maior da média da OCDE (OECD,
autonomia na produção 2020).
interna de cereais, o Paralelamente à maior
governo chinês tem autonomia na produção inter-
buscado o controle de na de cereais, o governo chi-
cadeias de comercialização nês tem buscado o controle
de produtos estratégicos de cadeias de comercializa-
produzidos em outros ção de produtos estratégicos
países, principalmente na produzidos em outros países,
América do Sul e na África. principalmente na América
do Sul e na África (ZHONG,
2009). Devido à importância de produtos como a soja, a China
tem assegurado seu abastecimento a partir da aquisição de em-
presas que controlam as cadeias produtivas desses produtos,
ao invés de depender apenas de sua oferta no mercado de com-
modities (MONTE; LOPES; CONTINI, 2017). Essa estratégia,
chamada de going abroad, foi iniciada em 1999 e potencializou
investimentos por empresas chinesas em mercados externos
(MONTE; LOPES; CONTINI, 2017). Para apoiar suas empre-
sas, o governo adotou políticas de subsídios a investimentos

e empréstimos e reduziu taxas de juros e tarifas de reimpor-
tação (ZHONG, 2009). Exemplos concretos da busca chinesa
pelo controle de cadeias-chave de comercialização incluem a
compra da produtora de sementes de soja Nidera pela estatal
Cofco e a compra da produtora de agroquímicos Syngenta pela
ChemChina, ambas em 2016.
Diferente dos casos americano, europeu e brasileiro, a de-
finição dos caminhos da política agrícola chinesa é feita pelo go-
verno central, sem lobby relevante dos produtores rurais organi-
zados em entidades de representação política. O Comitê Central
do Partido Comunista da China (CCCPC) e o Conselho de Estado
apresentam os direcionamentos da política agrícola chinesa no
Documento Número 1, que tradicionalmente está enfocado em
agricultura e desenvolvimento rural e apresenta as metas para o
ano seguinte (ANDERSON; ZANIN, 2017).
A promoção de novos estilos de agricultura, em substituição
aos sistemas de comunas, é uma das principais metas da política
agrícola chinesa. Os novos estilos de agricultores incluem pro-
dutores de grãos de maior escala, cooperativas modernas, fazen-
das operadas por empresas e outros novos tipos de operações
agrícolas. Como as fazendas chinesas são pequenas, inferiores a
um hectare em média, a estruturação de fazendas maiores se tor-
nou um foco político importante para gerar economia de escala.
Uma das soluções são sistemas locais de arrendamento de terras
com produtores contratando os direitos de uso das propriedades
de vizinhos que não trabalham mais diretamente na agricultura
(ZHONG, 2009). O governo espera que a transição para agri-
cultores de “estilo novo” aumente a produtividade e reduza os
custos unitários de produção (FCA, 2016).
Outra intervenção governamental importante refere-se
ao zoneamento da produção agropecuária no país. Buscando
garantir segurança alimentar, estão sendo identificadas re-
giões “funcionais” com maior potencial para produção de cul-

turas como arroz, trigo e milho (ANDERSON; ZANIN, 2017).
Para outras commodities-chave, principalmente soja, algodão,
cana-de-açúcar e borracha natural, o país estabelecerá regiões
de “preservação” dedicadas à produção específica dessas cul-
turas, a fim de manter a autossuficiência básica (ANDERSON;
ZANIN, 2017). Os subsídios serão orientados para as princi-
pais áreas de produção em operações adequadamente dimen-
sionadas para maximizar a produtividade e a agricultura sus-
tentável.
2.2.4. Brasil
No Brasil, o principal esforço da política agrícola tem sido

a oferta de crédito subsidiado a produtores rurais. O crédito
rural brasileiro teve sua origem em 1937, mas foi na década de
1960 que houve grande ampliação desse mecanismo, propicia-
da pela criação do Sistema Nacional de Crédito Rural (SNCR).
De 1960 a 1990, a modernização conservadora da agricultura
apoiou-se principalmente no crédito e na política de preços mí-
nimos, com forte mobilização de recursos públicos (COELHO,
2001). A partir de 1995, o Tesouro Nacional passou a equalizar
as taxas de juros, pagando a diferença entre a taxa de juros co-
brada pelo sistema bancário e a taxa fixada pelo SNCR. Após o
ano de 2000, houve crescente incremento na oferta de crédito
rural, com destaque para o montante destinado ao crédito de
custeio e de comercialização (CORCIOLI; NUNES; CAMPOS,
2016). O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura
Familiar (Pronaf), que possui linha de crédito homônima, foi
criado em 1996 especificamente para apoiar os agricultores fa-
miliares.
O crédito subsidiado ocupa a maior parte do crescente
orçamento da política agrícola brasileira. Dos R$ 236 bilhões
(47,2 bilhões de dólares americanos) do orçamento do Plano
Safra 2020/21, R$ 179 bilhões são destinados para crédito de

custeio e de comercialização e R$ 57 bilhões para crédito de
investimento (MAPA, 2020). Desses recursos, a agricultura fa-
miliar teve R$ 33 bilhões alocados para o Pronaf e o restante
foi direcionado para grandes e médios produtores rurais. As ta-
xas de juros anuais foram de
O crédito de custeio 6% para grandes produtores,
ocupa a maior parte do 5% para médios e entre 2,75%
orçamento da política e 4% para agricultores familia-
agrícola brasileira. res (MAPA, 2020).
Apesar do aumento na
disponibilidade do crédito rural nos últimos anos no Brasil,
apenas 22% dos estabelecimentos agropecuários do país aces-
sam crédito de custeio e 28% acessam crédito de investimento
(BUAINAIN et al., 2014). Dados do IBGE e do Banco Central
revelam que 61% da área total cultivada no Brasil não recebem
financiamento oficial (BUAINAIN et al., 2014). Entre os agricul-
tores familiares, apenas 12,7% acessaram o Pronaf, quase a me-
tade deles localizada no Sul do país (MEDINA et al., 2015).
Em contraste, tem sido crescente o financiamento priva-
do da agricultura brasileira, principalmente entre os agricul-
tores de maior escala. O financiamento do custeio da soja no
Centro-Oeste brasileiro, por exemplo, é feito por fornecedo-
res de insumos em 23% dos casos; tradings, agroindústrias
e exportadores em 23% dos casos; capital próprio em torno
de 29% dos casos, e existe crescimento recente do financia-
mento feito a partir de títulos do mercado de capital (AGRO
SECURITY, 2017). Por outro lado, os bancos financiam em
torno de 17% dos produtores de soja no Centro-Oeste, princi-
palmente a partir de crédito subsidiado pelo governo (AGRO
SECURITY, 2017). Uma modalidade de financiamento da pro-
dução denominada barter tem se disseminado especialmente
para o custeio da soja e do milho safrinha. Ela consiste em
uma operação triangular entre produtor, empresa de insumos

e trading (agroindústria ou exportador), na qual o produtor re-
cebe o insumo do fornecedor/empresa, tendo o compromisso
de entregar parcela de sua produção a uma trading como for-
ma de pagamento. Algumas grandes empresas atuam simul-
taneamente no setor de insumos (especialmente na área de
fertilizantes) e como compradoras de grãos.
De forma geral, o Brasil oferece um nível relativamente
baixo de apoio e proteção à agricultura, refletindo a sua posição
como exportador competitivo. Em média 1,6% da renda agríco-
la bruta dos produtores brasileiros foram provenientes de subsí-
dios em 2019 (OECD, 2020). Vale destacar que dos cerca de R$
236 bilhões investidos anualmente pelo Brasil, aproximadamen-
te 10% são de recursos públicos destinados a subsidiar as taxas
de juros das linhas de crédito, e o restante do orçamento é capital
privado dos bancos, que é emprestado aos produtores (OECD,
2020).
O MAPA é particularmente influenciado pelo lobby po-
lítico exercido por produtores rurais organizados em torno
de sindicatos municipais ligados à Confederação Nacional
da Agricultura (CNA), e de entidades como a Organização
das Cooperativas do Brasil (OCB) e, mais recentemente,
da Associação dos Produtores de Soja (Aprosoja) (SILVA,
2010). Os agricultores familiares contavam o apoio do Mi-
nistério do Desenvolvimento Agrário (MDA), que foi extin-
to em 2016, e suas atribuições resumidas à Secretaria de
Agricultura Familiar e Cooperativismo (SAF) do MAPA.
Agricultores familiares e trabalhadores rurais sem-terra no
Brasil estão organizados em mais de uma centena de enti-
dades. Organizações sindicais, que possuem sindicatos em
diferentes municípios e federações nos diferentes estados,
incluem a Confederação Nacional dos Trabalhadores na
Agricultura (Contag). Movimentos sociais estruturados de
forma não sindical incluem o Movimento dos Trabalhado-

res Rurais Sem-Terra (MST) e vários outros movimentos
(FERNANDES, 2014).
Na agricultura brasileira existe grande diversidade de sis-
temas produtivos entre os extremos representados pelos seto-
res altamente modernos, produtivos e operando em larga es-
cala para mercados internacionais e agricultores em situação
de pobreza, com dificuldades de garantir o consumo doméstico
de alimentos básicos e restrições que limitam oportunidades
de desenvolvimento por meio da produção agropecuária. Dos
5.175.489 agricultores brasileiros, 8,2% têm papel de destaque
na produção agrícola, produzindo 84,9% do valor da produção
total com receita equivalente a dez ou mais salários mínimos
mensais (ALVES; ROCHA, 2010). Outros 18,8% dos produto-
res geram 11,8% da produção com receita entre 2 a 10 salários
mínimos. Os demais detêm pequena produção e renda (ALVES;
ROCHA, 2010).
Entre os quase quatro milhões de agricultores familiares,
existe um grupo forte composto por 452 mil produtores gerando
renda total anual superior a três vezes o valor do custo de opor-
tunidade e produzindo 70% do valor bruto da produção dos agri-
cultores familiares brasileiros (GUANZIROLI; DI SABBATO,
2014). Mas existem outros grupos de menor renda total anual,
com características muito diversas e com menor acesso às po-
líticas agrícolas existentes distribuídos em todas as regiões do
Brasil (MEDINA; GOSCH; DELGROSSI, 2021).
Respondendo a lobbies internos, principalmente de produ-

tores rurais organizados, mas também de grupos ambientalistas,
países desenvolvidos têm reestruturado suas políticas agrícolas,
mas mantido níveis relativamente altos de subsídios a seus agri-
cultores6. Países emergentes têm investido progressivamente
6 Alguns países como Austrália e Nova Zelândia têm mantido tendência liberal ao longo dos

em agricultura, particularmente no caso da China, a partir de es-
tratégia do governo central. O direcionamento dessas políticas
agrícolas aponta para desafios para a agricultura brasileira que
compete em mercados internacionais. Os subsídios aos produto-
res americanos e europeus restringem as exportações brasilei-
ras para esses países e aumentam a concorrência internacional
no mercado de commodities agrícolas.
As negociações da OMC aproximaram países desenvolvi-
dos, interessados em ampliar os mercados globais para seus
produtos industriais, e países em desenvolvimento, que viram
a possibilidade de ampliar suas exportações agropecuárias. A
partir da década de 1990, o Brasil ampliou a abertura do mer-
cado nacional para investimentos estrangeiros. No entanto,
Estados Unidos e União Europeia seguem oferecendo altos
subsídios para seus agricultores. Embora as políticas atuais
tenham menor potencial de distorcer mercados, os subsídios
e demais barreiras comerciais seguem limitando a competiti-
vidade da agricultura brasileira nos mercados americanos e
europeus.
Grande parte do crescimento recente das exportações bra-
sileiras foi resultado do aquecimento da demanda chinesa por
commodities. Mas a estratégia chinesa de controle de cadeias-
-chave de produção pode relegar grupos brasileiros à exportação
de produtos com baixo valor agregado no mercado de commodi-
ties agrícolas. A reprimarização da economia brasileira, a partir
da perda de importância relativa da indústria nacional, implicou
a redução da competitividade do país nos últimos anos (SAUER;
BALESTRO; SCHNEIDER, 2018).
Diante da dinâmica internacional, a política agrícola bra-
sileira tem permanecido restrita à disponibilização de crédito
subsidiado a produtores rurais. Enquanto outros países expe-
rimentam uma nova geração de políticas agrícolas e buscam
últimos anos, com baixos níveis de subsídios diretos a produtores rurais (OECD, 2020)

aprender com erros e acertos de novas abordagens, o Brasil
segue, há décadas, enfocado na tradicional política de crédito
subsidiado. Além de ter ficado restrito a uma parcela dos pro-
dutores rurais brasileiros e de contar com altos índices de ina-
dimplência (MENDONÇA, 2015; SILVA, 2010), o crédito ru-
ral implica o risco de servir apenas para compensar as baixas
margens de ganho dos produtores brasileiros que atuam em
cadeias do agronegócio cada vez mais controladas por grupos
multinacionais (JUNIOR; GRISA, 2017; MEDINA; RIBEIRO;
BRASIL, 2016).
É limitado o esforço estratégico feito pelo país para mapear
as dinâmicas recentes do mercado internacional de produtos
agrícolas e suas implicações para o agronegócio nacional. En-
quanto o enfoque praticamente exclusivo na política de crédito
subsidiado beneficia produtores rurais em curto prazo, no lon-
go prazo investimentos mais abrangentes em sistemas de infor-
mação, apoio institucional e infraestrutura podem trazer maior
retorno para o setor rural como um todo. Conforme será visto
no capítulo a seguir, um desafio adicional a ser enfrentado pelo
Brasil são os impactos ambientais das atividades agropecuárias
e suas implicações para o mercado internacional.
2.3. PROMOÇÃO DA AGRICULTURA SUSTENTÁVEL
Neste capítulo são apresentadas lições concretas acer-

ca da promoção de ações de caráter ambiental por meio das
políticas agrícolas vigentes nos Estados Unidos, União Euro-
peia e Brasil. Influenciados por exigências dos agricultores
organizados demandando a manutenção do apoio estatal e
por grupos ambientalistas demandando formas sustentáveis
de produção agropecuária, diferentes governos buscaram
associar programas ambientais à política agrícola vigente
(PROKOPY et al., 2019). Ao lançar mão de políticas de ca-
ráter agroambiental, os governos também tentam influenciar

os agricultores a adotar sistemas agrícolas mais sustentáveis
(INGRAM et al., 2013).
2.3.1. Estados Unidos
Os Estados Unidos têm mais de 80 anos de esforço para

melhorar o desempenho ambiental de sua agricultura. A partir
da década de 1990, programas agroambientais ganharam maior
espaço no orçamento da Farm Bill (Quadro 1). Programas que
buscam incorporar práticas ambientais em atividades agrícolas
(working lands programs) incluem o Conservation Stewardship
Program (CSP) e o Environmental Quality Incentive Program
(EQIP) (JOHNSON; MONKE, 2020). O CSP recompensa produ-
tores pelas boas práticas agroambientais existentes e busca in-
centivar sua expansão compensando os custos para sua adoção.
O EQIP cobre parte dos custos dos agricultores ao experimentar
novas práticas agroambientais de conservação de solo e água
como, por exemplo, o estabelecimento de plantios de cobertu-
ra no intervalo entre plantios comerciais (REIMER; GRAMIG;
PROKOPY, 2013).
Programas que buscam estabelecer áreas de reserva com
caráter ambiental (land retirement programs) incluem o Conser-
vation Reserve Program (CRP) e o Regional Conservation Part-
nership Program (RCPP) (ARBUCKLE, 2013a). O CRP cobre
os custos com a remoção da produção agropecuária de terras
ambientalmente vulneráveis e com a instalação de práticas de
conservação de recursos naturais por período específico de tem-
po, podendo ser renovado. Um dos principais desafios é que os
valores pagos aos donos de terras pelo CRP podem competir
com produtores arrendatários de terras por áreas com potencial
agrícola. Criado em 2014, o RCPP fomenta parcerias entre or-
ganizações ambientalistas e produtores rurais para promover
a conservação privada de terras na escala de paisagem (JOHN-
SON; MONKE, 2020).

Além disso, as normas de Conservation Compliance (CC)
estabelecem que uma parcela dos prêmios do seguro agrícola
que é subsidiada pelo governo pode ser perdida se um produtor
for descoberto produzindo em áreas altamente sujeitas à erosão
sem contar com um plano de conservação (ARBUCKLE, 2013b).
O produtor também pode ser penalizado se converter áreas de
pântano (wetland) para a produção agropecuária (ARBUCKLE,
2013b).
Após décadas de investimentos em práticas relacionadas
à conservação, metas importantes foram alcançadas, como a re-
dução das taxas de erosão do solo (LICHTENBERG, 2015). Mas
muitos desafios permanecem, como a saúde do solo de forma
mais ampla e o manejo da água e dos nutrientes (soil health and
water and nutrient management) (RUNDQUIST; COX, 2016).
Outro desafio é prevenir a conversão de vegetações nativas para
fins agropecuários. A área total de terras cultivadas aumentou
em 2,98 milhões de acres em todo o país de 2008 a 2012 (LARK;
MEGHAN SALMON; GIBBS, 2015).
A participação dos produtores rurais na política de con-
servação americana é predominantemente voluntária, o que
limita o alcance dos programas aos produtores interessados
(ARBUCKLE, 2013a). Além disso, a falta de fundos tem limita-
do a adoção de praticamente todos os programas de conserva-
ção (MEDINA; ARBUCKLE; INSLEY, 2018). Estudos recentes
também chamaram a atenção para a necessidade de políticas
agroambientais mais amplas que abordem o manejo do solo, da
água e dos nutrientes na escala da paisagem (CHURCH; PRO-
KOPY, 2017; COX; HUG; BRUZELIUS, 2011). A necessidade
de uma abordagem holística abre uma nova maneira de pensar
sobre conservação que ainda tem pouco respaldo na política
vigente.

Quadro 1. Programas agroambientais promovidos pelas políticas agrícolas dos Estados Unidos, União
Europeia e Brasil.
País Enfoque Programas Resultados
Os programas não têm a quantidade

Estados Promover a adoção de me- Working land
adequada de fundos para atender a de-
Unidos didas de caráter ambiental programs (CSP e
manda existente e uma política de im-
nas práticas agrícolas exis- EQIP)
plementação consistente em todos os
tentes (working land pro-
municípios. O CSP poderia ser ajustado
grams), apoiar a retirada
para manter o apoio a longo prazo para
de áreas ambientalmente
bons gestores e o EQIP seria beneficia-
vulneráveis da produção
do por burocracia reduzida (MEDINA;
agropecuária (land retire-
ARBUCKLE; INSLEY, 2018).
ment programs) e vincular
a elegibilidade a certos De 2008 a 2012, cerca de 4,36 milhões
programas da Farm Bill à de acres de cultivos existentes foram
implementação de medi- removidos da produção, a maioria
das relacionadas ao meio (até 85%) destinada para CRP (LARK;
ambiente (conservation Land retirement
MEGHAN SALMON; GIBBS, 2015). Mas
compliance). (CRP e RCPP)
o aumento do valor de mercado das
commodities implica o risco de recon-
versão das áreas de reserva em áreas
agrícolas.
A CC cobre cerca de 104 milhões de

acres, ou 28% da área agrícola dos Es-
tados Unidos. A adoção pelos agricul-
Conservation
tores depende muito da importância
compliance (CC)
econômica relativa dos benefícios que
podem ser perdidos em caso de não
cumprimento (ARBUCKLE, 2013b).
A maioria dos produtores atualmen-

te segue regras de cross-compliance
Cross-complian-
e greening para acessar o pagamento
ce e Greening
direto integral (MEDINA; POTTER; PO-
Vincular a elegibilidade
KORNY, 2015).
ao pagamento direto ao
cumprimento de normas
União de cross-compliance e de
Euro- greening, além de progra-
peia ma agroambiental, como
forma de promover siste- O envolvimento em NLMS varia entre
New Land Mana-
mas agropecuários multi- os produtores, com maior adoção por
gement Schemes
funcionais agricultores menos intensivos (MEDI-
(NLMS)
NA; POTTER; POKORNY, 2015).

O CAR não reduz o desmatamento
e apenas 6% dos produtores tomam
medidas para restaurar áreas (AZEVE-
DO et al., 2017). 71,02% das fazendas
Código Florestal
com CAR (3.011.535 fazendas) têm
Comando e controle para – CAR
que restaurar a reserva legal e 29,57%
proteger áreas de vege-
(1.254.017 fazendas) devem restaurar
tação nativa do desmata-
sua área de preservação permanente
mento (pelo Código Flo-
Brasil (MMA, 2021).
restal) e linha específica
de crédito para promover
agricultura sustentável Apenas 47,30% da meta de recupera-
(pelo Programa ABC) ção de terras degradadas entre janeiro
Programa ABC
de 2013 e dezembro de 2016 foi atin-
gida e apenas 62,25% da meta de pro-
mover plantio direto no período 2011 a
15 foi alcançada (FGV, 2016).
Fonte: Organizado pelo autor a partir das fontes citadas na coluna resultados.
2.3.2. União Europeia
Na Europa, a reforma da política agrícola de 1992 repre-

sentou o primeiro esforço na promoção da uma agricultura mais
sustentável, promovido principalmente por organizações am-
bientalistas (POTTER, 1998). Medidas agroambientais (agri-en-
vironmental schemes) foram implementadas em cada Estado-
-Membro. O paradigma da multifuncionalidade foi formalmente
introduzido antes das reformas da Agenda 2000 (POTTER; TIL-
ZEY, 2007). Como o pagamento direto representa a maior parte
do orçamento da PAC, as organizações ambientais investiram
esforços para vinculá-lo a medidas ambientais. Em 2003, o pa-
gamento direto foi condicionado à necessidade de os produtores
cumprirem normas básicas de cross-compliance e, a partir de
2013, 30% do pagamento direto foram condicionados a medidas
adicionais de greening (MEDINA; POTTER, 2017; SWINNEN,
2008).

Hoje, o produtor rural europeu que recebe o pagamento
direto, que representa 71% do orçamento da política agrícola
europeia, precisa estar de acordo com as normas de cros-com-
pliance com padrões ambientais, de bem-estar animal e de se-
gurança do alimento. As medidas de cross-compliance incluem
práticas gerais que são válidas para todos os produtores e prá-
ticas específicas para criadores de animais e para agricultores
(Figura 4A). Os criadores de gado para corte e leite em siste-
ma intensivo precisam manejar o estrume para a adubação das
áreas de pastagem e os agricultores intensivos têm que lidar
com o manejo do solo e com o uso adequado de produtos quí-
micos (MEDINA; POTTER; POKORNY, 2015). Além disso, os
agricultores nas Zonas Vulneráveis a Nitrogênio (NVZ) preci-
sam ter um plano para o manejo específico do estrume e para o
uso de fertilizantes nitrogenados.
Ademais, o produtor que queira receber integralmente o pa-
gamento direto terá que implementar uma das medidas de gree-
ning. As três medidas são:;diversificação de cultivos (para produ-
tores de grãos que precisam fazer rotação entre três espécies),
manutenção de pastagem de forma permanente (para pecuaris-
tas que não podem reformar os pastos); ou o estabelecimento
de áreas de interesse ecológico em 5% das fazendas (MEDINA;
POTTER; POKORNY, 2015).
Outras medidas agroambientais são implementadas por
meio do programa New Land Management Schemes (NLMS),
considerado o principal instrumento de política direcionado ao
meio ambiente atualmente disponível na PAC, com uma aloca-
ção mínima de 25% do orçamento do segundo pilar da política
(INGRAM et al., 2013). Os agricultores devem solicitar os NLMS,
e os pagamentos são recebidos adicionalmente ao pagamento
direto com o objetivo de compensar perdas de renda derivadas
do estabelecimento de medidas relacionadas ao meio ambiente
que ultrapassem as normas de cross-compliance e greening (IN-

GRAM et al., 2013). Na maioria dos países da União Europeia, os
agricultores podem candidatar-se a um NLMS de primeiro nível
e, em seguida, tentar acessar o nível mais alto que inclui a agri-
cultura orgânica. No entanto, NLMS de nível superior tendem a
exigir mudanças muito maiores na prática agrícola, muitas vezes
com a necessidade de deslocar grandes áreas de atividades pro-
dutivas.
Os criadores de gado que acessam NLMS de nível mais alto
comumente adotam medidas como o cumprimento da lotação
máxima definida de acordo com a proporção entre a quantidade
de estrume produzida e a área disponível para a sua dissemina-
ção e a manutenção de campos de capim permanente, com baixa
adubação e aração (Figura 4C). Os agricultores que acessam o
NLMS de nível mais alto adotam medidas para manter parte das
terras não cultivadas e designar campos para a vida selvagem
(MEDINA; POTTER; POKORNY, 2015). Outra característica
importante dos NLMS é o suporte para transformar a fazenda
para produção orgânica como medida prioritária.
Agricultores mais intensivos tendem a cumprir com cross-
-compliance e greening como forma de acessar o pagamento di-
reto de forma integral. Agricultores extensivos (por terem solos
menos produtivos, indisponibilidade de mão de obra ou por ou-
tras razões) tendem a adotar NLMS adicionalmente como forma
de complementar sua renda. Do ponto de vista dos agricultores,
cross-compliance e greening representam normas que devem ser
seguidas para manter o pagamento direto e os NLMS represen-
tam a possibilidade de recompensar a transição agroambiental.
Há um debate em curso sobre se alguns desses agricultores de-
vem ou não ser considerados caroneiros (free-riders) e, portanto,
em que medida o NLMS deve ser mais flexível e seletivo (FIN-
GER; BENNI, 2013).

Figura 4. Medidas agroambientais da Política Agrícola Comum: Medidas de cross-compliance (A), Me-
didas de greening (B) e Medidas agroambientais (NLMS) (C).

Fonte: MEDINA; POTTER; POKORNY, 2015.
2.3.3. Brasil
Embora os ganhos de produtividade respondam por parte

do aumento recente da produção agropecuária no Brasil (GAS-
QUES et al., 2014), particularmente em regiões de fronteira
como o Cerrado, o aumento da produção tem se dado predomi-
nantemente pela alocação de mais terras, trabalho e capital para
a produção (RADA, 2013). Nas últimas décadas, os agricultores
brasileiros promoveram uma expansão sem precedentes para
novas fronteiras agrícolas, cujas implicações socioambientais
mais comuns são conflitos fundiários e o aumento das taxas de
desmatamento (MEDINA; SANTOS, 2017).

Os impactos ambientais da expansão da fronteira agrícola
brasileira desencadearam esforços governamentais de comando
e controle, principalmente buscando reduzir o desmatamento
ilegal de áreas de vegetação nativa pela aplicação do Código Flo-
restal (ESCOBAR et al., 2020). A política agroambiental brasi-
leira também passa pela criação de uma nova linha de crédito
rural subsidiado (Programa ABC) para promover práticas agríco-
las mais sustentáveis, cuja adoção tem caráter voluntário (FGV,
2016).
Código florestal
O Código Florestal Brasileiro prevê a obrigação de os pro-

dutores rurais brasileiros preservarem Áreas de Preservação
Permanente (APP) e estabelecerem áreas de reserva legal. As
APPs têm a função de preservar locais frágeis como beiras de
rios, topos de morros e encostas, que não podem ser desmatados
para não causar erosão e deslizamentos, além de proteger nas-
centes, fauna, flora e biodiversidade. A Reserva Legal é a porcen-
tagem de cada propriedade ou posse rural que deve ser preserva-
da, variando de acordo com a região e o bioma (80% em áreas de
florestas da Amazônia Legal, 35% no Cerrado, 20% em Campos
Gerais, e 20% em todos os biomas das demais regiões do País)
(AZEVEDO et al., 2017).
Para apoiar a implementação da legislação ambiental, o
novo Código Florestal promulgado em 2012 estabeleceu o Ca-
dastro Ambiental Rural (CAR) como um registro eletrônico obri-
gatório para todos os imóveis rurais (MMA, 2021). A não adesão
ao CAR implica restrição do acesso às linhas governamentais de
crédito agrícola subsidiado (AZEVEDO et al., 2017). Os produ-
tores rurais no Brasil têm que aderir ao CAR por meio do geor-
referenciamento dos limites de suas propriedades e das flores-
tas remanescentes usando imagens de satélite. Os agricultores
que não cumprem as normas ambientais devem se comprometer

com um Programa de Regularização Ambiental (PRA) e evitar
novos desmatamentos ilegais.
Em junho de 2018, o Ministério do Meio Ambiente brasi-
leiro havia recebido 4.484.555 registros do CAR, o que repre-
senta 86,64% do total de famílias rurais identificadas no último
Censo nacional (IBGE, 2006). Os dados disponíveis até a data
revelam um alto nível de não conformidade. Das fazendas re-
gistradas, 92,75% (4.159.593 fazendas) têm que restaurar sua
reserva legal e 34,44% (1.544.609 fazendas) têm que restaurar
sua área de preservação permanente (MMA, 2021). Um total
de 172.024.411 hectares devem ser restaurados como reserva
legal (34,68% das áreas totais de cultivo declaradas no CAR) e
4.346.483 hectares devem ser restaurados como área de preser-
vação permanente (0,88% das áreas totais declaradas no CAR).
Por outro lado, apenas 51,11% dos agricultores (2.292.038 fa-
zendas) haviam aderido ao PRA e serão necessárias algumas
décadas para se avaliar a porcentagem de fazendas que real-
mente implementaram seus planos de regularização (MMA,
2021). Em janeiro de 2020 o sistema registrava 6.472.624 ca-
dastros e 3.054.237 requerimentos de adesão ao PRA, mas não
divulgava os passivos ambientais atualizados (MMA, 2021). Os
estudos indicam que o registro com o CAR não reduz necessa-
riamente o desmatamento ilegal e que apenas 6% dos produto-
res cadastrados relataram tomar medidas para restaurar áreas
ilegalmente desmatadas em suas propriedades (AZEVEDO et
al., 2017).
Programa ABC
A partir de 2009, o governo federal brasileiro também ado-

tou a abordagem de incentivo à agricultura sustentável a partir
da criação da linha de crédito Agricultura de Baixo Carbono
(ABC) (Quadro 1). O Programa ABC tem como objetivo finan-
ciar atividades que têm por finalidade diminuir a emissão de

gases de efeito estufa (GEE), contribuindo com o compromis-
so voluntário firmado pelo Brasil na 15ª Conferência das Par-
tes das Nações Unidas sobre o Clima (COP-15), realizada em
2009. O programa oferece créditos subsidiados destinados a
aumentar a produtividade agrícola, reduzindo as emissões de
carbono a partir da promoção de práticas agrícolas específicas,
como o plantio direto e a restauração de pastagens degradadas,
entre outras (FGV, 2016).
As metas do programa ABC incluem reabilitar 15 milhões
de hectares de pastagens degradadas (seis milhões entre 2011
e 2015 e nove milhões de 2016 a 2020) e aumentar a área sob
plantio direto de 25 milhões de hectares para 33 milhões de
hectares (2,8 milhões de 2011 e 2015 mais 5,2 milhões de
2016 a 2020) (FGV, 2016). Para a safra 2020/21 o programa
ABC disponibilizou R$ 2,5 bilhões em créditos para produtores
rurais, menos do que as linhas de crédito tradicionais que não
estão condicionadas a práticas favoráveis ao
ambiente (MAPA,
2020).
Um dos principais motivos do orçamento relativamente
pequeno do Programa ABC é a demanda limitada pelos agri-
cultores (CORCIOLI; NUNES; CAMPOS, 2016). A adoção li-
mitada do ABC deve-se aos requerimentos ambientais mais
rigorosos do que outras linhas de crédito. Para ser elegível,
o agricultor precisa provar a conformidade com as leis am-
bientais, como o Código Florestal. Apesar dos critérios mais
rigorosos, estudos iniciais levantam dúvidas sobre a correta
aplicação dos recursos pelos produtores que acessam o pro-
grama (ROSA, 2018).
De janeiro de 2013 a dezembro de 2016, para a recuperação
de pastagens degradadas, foram investidos R$ 4.467.868.578,00
em 17.986 contratos de empréstimo cobrindo 2.838.084 hec-
tares (FGV, 2016). A área coberta representa 47,30% da meta
para o período 2011-2015 e 5,42% da quantidade total de pas-

tagens degradadas no Brasil. Para aumentar a área sob plantio
direto, foram investidos R$ 2.436.784.354,00 em 4.476 projetos
abrangendo 1.743.019 hectares (FGV, 2016). Esta área repre-
senta 62,25% da meta para o período de 2011 a 2015, 5,44% da
área sob plantio direto no Brasil hoje e 3,27% da área colhida de
grãos no país. Infelizmente o Observatório ABC não conta com
dados posteriores à safra 2016/17.
Avanços importantes na promoção da agricultura susten-

tável foram feitos a partir de esforços para incluir aspectos am-
bientais nas políticas agrícolas. Os esforços dos governos na pro-
moção de medidas de caráter agroambiental são uma tendência
relativamente nova, que remonta aos anos 1990 nos Estados
Unidos e na Europa e aos anos 2000 no Brasil. Em alguns casos,
a única maneira de justificar o apoio contínuo das políticas agrí-
colas aos agricultores foi apoiá-los para a gestão das áreas rurais
de forma sustentável (POTTER, 1998).
Apesar de existir um entendimento entre os principais gru-
pos de lobby sobre a necessidade de manter as políticas agríco-
las, existem tensões sobre como investir os recursos (MEDINA;
POTTER, 2017). Embora tenham sido incorporados instrumen-
tos ambientais na política agrícola, ecologistas demandam mais
recursos para programas agroambientais e o condicionamento
do acesso a recursos públicos à adoção de medidas ecossistê-
micas por parte dos agricultores (EWG, 2017). Enquanto isso,
as organizações de produtores rurais buscam evitar o desvio de
recursos que apoiam a produção agropecuária para outros fins
(FARM BUREAU, 2017).
Como resultado dos investimentos em programas agroam-
bientais, houve redução do impacto causado pela agricultura em
aspectos que vão desde a menor erosão dos solos nos EUA (AR-
BUCKLE; ROESCH-MCNALLY, 2015) até a diversificação dos

sistemas produtivos na Europa (INGRAM et al., 2013) e redução
das taxas de desmatamento no Brasil (NEPSTAD et al., 2014).
Apesar dos esforços, a agenda ambiental é ainda secundária
quando comparada à agenda agrícola, inclusive do ponto de vista
orçamentário.
Claros desafios para o estabelecimento de sistemas agrí-
colas sustentáveis seguem existindo em escala mundial. Eles
incluem: 1. A abertura de novas áreas para a produção agro-
pecuária nos EUA pode ser considerada tão dramática quanto
na Amazônia brasileira (Lark et al., 2015); 2. A qualidade do
solo (soil health) segue sendo comprometida pela agricultura
intensiva; 3. Ainda são limitados os esforços em escala de pai-
sagem para prevenir a poluição de rios, lagos e mananciais e
4. As mudanças climáticas seguem desafiando produtores e
pesquisadores.
A comparação entre os países revela o contraste entre o
sistema voluntário americano e europeu e a abordagem man-
datória que caracteriza o Código Florestal Brasileiro. Embora
a política ambiental brasileira
O futuro do agronegócio possa ser considerada mais efi-
brasileiro depende do ciente que a política americana
aumento da participação ou europeia em aspectos como
do capital doméstico nos a preservação da vegetação ri-
negócios feitos no Brasil pária, o não cumprimento de
e do enfrentamento da instrumentos como CAR e a
estratégia atual de expan baixa adoção do ABC podem
são para novas fronteiras comprometer mercados impor-
agrícolas que, muitas tantes para o país.
vezes, tem altos custos O futuro do setor agrí-
sociais e ambientais. cola brasileiro depende da
superação da estratégia atual
de crescimento ancorado na expansão para novas fronteiras
agrícolas, muitas vezes com altos custos sociais e ambientais.

A superação do modelo atual depende, em grande parte, do su-
cesso da política agroambiental brasileira. No último capítulo
serão discutidas oportunidades de intervenções estratégicas
em favor do desenvolvimento sustentável da agropecuária na-
cional para a política agrícola brasileira.
2.4. BRASIL DIANTE DO CENÁRIO INTERNACIONAL
Neste último capítulo, como forma de conclusão da segunda

seção do livro, é discutida uma estratégia para o desenvolvimen-
to do agronegócio brasileiro diante dos interesses estrangeiros e
das políticas em curso em outros países grandes produtores agrí-
colas. Primeiro é discutida a política agrícola brasileira vigente.
Em seguida são discutidas possibilidades para o desenvolvimen-
to dos agricultores familiares brasileiros que têm menor papel
em mercados externos mas são fundamentais para a produção
de alimentos e para o desenvolvimento rural do país.
2.4.1. Políticas públicas
Diante do cenário internacional dinâmico, a política agrí-

cola brasileira precisa evoluir do atual enfoque quase exclusivo
ao crédito subsidiado para investimentos mais abrangentes que
podem trazer maior retorno para o setor rural como um todo.
Os ajustes na política agrícola brasileira devem partir de uma
estratégia de longo prazo a ser construída para o agronegócio
nacional e para os diferentes segmentos da agricultura familiar.
O apoio a grupos domésticos estabelecidos ao longo das ca-
deias produtivas do agronegócio (dos produtores de insumos às
tradings) pode aumentar a participação do capital brasileiro no
agronegócio feito no Brasil, com maior retorno financeiro para
o país. Essa estratégia é particularmente relevante dada à perda
de importância econômica da agricultura diante das atividades
agroindustriais e comerciais do agronegócio. Investimentos em

produtos com maior valor agregado são importantes para rever-
ter a reprimarização da pauta de exportações do Brasil e a recen-
te perda de competitividade internacional do país.
Os capítulos desta seção demonstraram que, apesar dos
esforços de liberalização, os mercados agrícolas internacionais
continuam mediados por políticas agrícolas nacionais. A manu-
tenção dos subsídios em países desenvolvidos restringe a compe-
titividade de produtos brasileiros nesses mercados e a estratégia
da emergente China para a agricultura pode relegar o Brasil ao
papel de exportador de produtos sem valor agregado no mercado
de commodities agrícolas. Adicionalmente, o impacto ambiental
da expansão da fronteira agrícola pode restringir o mercado para
produtos provenientes de áreas de desmatamento (ESCOBAR et
al., 2020).
O setor produtivo organizado tem insistido na estratégia
tradicional de demandar apoio direto aos produtores rurais por
meio de crédito sub-
A política agrícola brasileira sidiado (CNA, 2017)
precisa evoluir do atual enfoque e apoio indireto pela
quase exclusivo ao crédito melhoria da infraes-
subsidiado para investimentos trutura para reduzir o
mais abrangentes que podem custo de expansão da
trazer maior retorno para o fronteira agrícola, que
setor rural como um todo. ficou conhecido como
Custo Brasil. Esta
abordagem, entretanto, implica o risco de apenas reproduzir o
sistema de produção existente, sem pautar, estrategicamente, al-
ternativas que projetem o desenvolvimento da agropecuária bra-
sileira em longo prazo.
Além da política agrícola, a política comercial brasilei-
ra precisa ser revista. O beneficiamento da produção tem sido
desencorajado pela Lei Kandir, que isentou do Imposto Sobre
Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS) as exportações de

produtos primários e semielaborados (JUNIOR; GRISA, 2017).
A estratégia atual para a retomada da competitividade da indús-
tria brasileira tem ficado restrita à redução do custo com mão
de obra a partir de reformas como a trabalhista. Mas o cresci-
mento sustentado da competitividade da indústria e da agrope-
cuária precisa ser construído a partir da gestão estratégica dos
empreendimentos, da inovação, da coordenação das cadeias pro-
dutivas e da busca de mercados externos. A revisão das políticas
agrícola e comercial poderia fomentar a participação ampliada e
estratégica dos grupos nacionais no agronegócio feito no Brasil.
2.4.2. Estratégias para a agricultura familiar
Um segmento da agricultura brasileira com grande poten-

cial de desenvolvimento que tem recebido pouca atenção da po-
lítica agrícola brasileira são os agricultores familiares. Embora
a criação do Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA) e a
promulgação da lei da agricultura familiar7 tenham fomentado
o desenvolvimento do segmento, a transformação do MDA em
secretaria em 2016 indica menor interesse do governo federal no
desenvolvimento do setor.
A maior parte dos agricultores familiares no Brasil tem
suas possibilidades de desenvolvimento limitadas por constran-
gimentos estruturais como parcelas de terra muito pequenas
ou contexto institucional desfavorável, como falta de acesso às
7 A Lei federal Nº 11.326 de 2006 estabelece as diretrizes para a formulação da Política

Nacional da Agricultura Familiar e Empreendimentos Familiares Rurais. Considera-se
agricultor familiar no Brasil aquele que pratica atividades no meio rural, em área não superior
a quatro módulos fiscais, utilizando predominantemente da mão de obra familiar e com
renda originada do estabelecimento gerido pela família. Embora os Estados Unidos tenham
cultura de respeito aos agricultores familiares que colonizaram o país, os americanos não
contam com uma definição objetiva de agricultura familiar nem com políticas específicas
para o segmento. Da mesma forma, embora a agricultura familiar seja importante para a
economia de vários países europeus, não há na Europa uma definição objetiva de agricultura
familiar, o que restringe o direcionamento de políticas agrícolas para o setor. De fato, tanto
nos Estados Unidos quanto na Europa, os pagamentos são feitos pela quantidade produzida
e pela área cultivada, o que acaba beneficiando os maiores produtores em maior proporção
(MCFADDEN; HOPPE, 2017).

políticas agrícolas. Apesar disso, estudos preliminares mostram
que, mesmo em territórios empobrecidos, 80% dos agricultores
revelam ter ativos disponíveis para a produção agropecuária, em-
bora apenas 20% tenham boas condições de acesso às políticas
agrícolas (MEDINA; NOVAES; TEIXEIRA, 2017).
Mais do que uma agricultura “bifronte” formada por gran-
des produtores prósperos e pequenos produtores pobres, o Bra-
sil tem uma agricultura essencialmente heterogênea (GUANZI-
ROLI; DI SABBATO, 2014). Estudos revelam características e
potencialidades dos diferentes segmentos rurais brasileiros que
incluem não só agricultores familiares modernos do Sul do Bra-
sil, mas também quilombolas, assentados, colonos, posseiros,
parceiros, grupos indígenas e comunidades tradicionais (DIE-
GUES, 2000).
Existe grande potencial de desenvolvimento para os casos
em que os recursos naturais estão disponíveis e os agricultores
sabem como manejar os ecossistemas locais. Na região amazô-
nica, por exemplo, além da disponibilidade de recursos naturais,
a população rural é majoritariamente jovem (GORI; BUAINAIN,
2015) e as comunidades locais desenvolveram sistemas tradi-
cionais de gestão dos recursos naturais (MEDINA; BARBOSA,
2015). Portanto, é essencial que os sistemas de produção locais
sejam reconhecidos e apoiados.
As políticas agrícolas precisam considerar a heterogeneida-
de entre os agricultores familiares. Embora o recurso disponibi-
lizado pelo Pronaf tenha aumentado nos últimos anos, o número
de contratos efetivados permaneceu quase que inalterado (COR-
CIOLI; CAMARGO, 2016). Dados do Censo Agropecuário reve-
lam que quase a metade dos recursos do Pronaf é acessada por
agricultores dos estados do Rio Grande do Sul, Santa Catarina
e Paraná (Figura 5). A inadequação das políticas agrícolas exis-
tentes às características das demais regiões é uma das principais
razões para o acesso limitado do Pronaf no restante do país.

Figura 5. Proporção de agricultores familiares com acesso ao Pronaf em cada município brasileiro.
Fonte: MEDINA; GOSCH; DELGROSSI, 2021.

Conclusão
C
om a perda relativa de importância da indústria na eco-
nomia, o setor exportador de commodities agropecuárias
passou a ter papel de destaque na balança comercial bra-
sileira. Considerando a importância do agronegócio feito no Bra-
sil, o país precisa planejar estrategicamente o desenvolvimento
dos diferentes segmentos das cadeias produtivas. Este livro mos-
trou que o planejamento estratégico da política agrícola brasilei-
ra precisa considerar os interesses estrangeiros e as dinâmicas
internacionais em curso. Especificamente revelou-se que:
1. Há significativa participação estrangeira nos segmen-

tos agroindustriais do agronegócio feito no Brasil, com
casos de segmentos e cadeias produtivas controlados
por corporações estrangeiras, mas também casos de
segmentos com maior participação doméstica;
2. O futuro do agronegócio brasileiro passa pela constru-
ção de uma estratégia de integração do capital nacional
ao longo das cadeias produtivas e de agregação de valor
aos produtos exportados;
3. Os esforços de liberalização dos mercados agrícolas in-
ternacionais promovidos pela OMC e por grupos de paí-
ses tiveram alguns resultados, mas são limitados pela
manutenção de políticas agrícolas nacionais;

4. A manutenção dos subsídios em países desenvolvidos
restringe a competitividade de produtos brasileiros nes-
ses mercados e a estratégia chinesa para a agricultura
pode relegar o Brasil ao papel de exportador de produ-
tos agropecuários com pouco valor agregado;
5. O impacto ambiental da estratégia atual de expansão
da fronteira agrícola pode restringir mercados para
produtos de áreas de desmatamento. Políticas agroam-
bientais de diferentes países trazem lições importantes
sobre a promoção de sistemas agropecuários sustentá-
veis.
Este estudo revela a necessidade de políticas nacionais di-

recionadas às cadeias produtivas do agronegócio para garantir
a participação dos grupos domésticos, principalmente nos seg-
mentos agroindustriais mais rentáveis e não apenas no segmen-
to agrícola. Os investimentos estrangeiros diretos oferecem opor-
tunidades para dinamizar o agronegócio brasileiro, mas ações
estruturais do Estado devem buscar fomentar a participação de
grupos domésticos. O futuro do agronegócio brasileiro depende
do aumento da participação do capital doméstico nos negócios
feitos no Brasil e do enfrentamento da estratégia atual de expan-
são para novas fronteiras agrícolas, que muitas vezes tem altos
custos sociais e ambientais.

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GABRIEL MEDINA

Goiânia, Goiás, Brasil

Diagramação: Marcos Digues

CIP – Brasil – Catalogação na Fonte

M491 | Medina, Gabriel

102 p.: il.

1. Produção agrícola. 2. Desenvolvimento agroindustrial. Agronegócio.

O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Gabriel Medina  5

6 O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Gabriel Medina  7

mentos das cadeias produtivas, e (c) apresenta propostas de ajus-

Edward Madureira Brasil

8 O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

1. Participação dos grupos brasileiros e estrangeiros nas

2. Estratégias para o desenvolvimento agroindustrial do

3. Iniciativas internacionais de liberalização dos merca-

4. Políticas agrícolas de países-chave para o Brasil como

Gabriel Medina  9

6. Estratégias para a política agrícola brasileira no apoio

Com base neste conjunto de aspectos, este livro sintetiza

10  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Gabriel Medina  11

12  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

 Levantar a participação dos grupos brasileiros nas prin-

Gabriel Medina  13

Na segunda seção, são apresentadas as dinâmicas inter-

 Apresentar as iniciativas em curso para a liberalização

Este livro é resultado de quatro anos de pesquisa de campo

14  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

1.1. PARTICIPAÇÃO DOMÉSTICA NAS CADEIAS PRODUTI-

Neste primeiro capítulo é apresentada a participação dos

Gabriel Medina  15

1.1.1. Conjunto das cadeias produtivas

A Figura 1 resume a participação de grupos brasileiros

16  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

No Brasil, 91,8% das sementes de soja cultivadas são trans-

Gabriel Medina  17

18  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Gabriel Medina  19

Multinacional estrangei- Doméstico Total do- Propor-

Semen- Patente: 100% Patente: 0% 8,7% (35% 1,5

Fertili- Matéria-prima: Matéria-prima: 19,2% (8,7% 3,2

Agrotóxi- - ChemChina: 18,6% - Nortox: 2,7% 5,8% 1,0

Produção 3,8 de 57,2 milhões de 53,4 de 57,2 mi- 93,4% 15,6

Máqui- Tratores Tratores 0,2% 0,03

20  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Ao contrário da soja, o desenvolvimento de variedades de

Gabriel Medina  21

22  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Gabriel Medina  23

Multinacional estran- Doméstico Total domés- Proporcio-

Variedades - CanaVialis/Bayer: 2% - RB – Ridesa: 65% 93,2% 15,5

Fertilizan- Matéria-prima: Matéria-prima: 20,3% (ma- 3,4

Agrotóxicos - ChemChina: 18,6% - Nortox: 2,7% 5,8% 1,0

Produção 32,6% das usinas e 0% 67,4% das usinas 75,5% 12,6

24  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Processa- Usinas: Usinas: 67,4% 55,2% (67,4% 9,2

O mercado brasileiro de sementes de pastagens para a cria-

Gabriel Medina  25

26  O futuro do agronegócio brasileiro diante das dinâmicas internacionais

Multinacional estran- Doméstico Total do- Proporcio-

Sementes - Barenbrug: 3% - Matsuda 95% 15,8