Urbanismo

4/10/2022

Discricionariedade de planeamento.

Sujeição aos princípios de direito administrativo e de direito do ordenamento do

território

Princípio da separação das utilizações urbanisticamente

Planeamento territorial:

Procedimento de elaboração e aprovação de planos territoriais.

Relações entre instrumentos – 44/3 e 4 LB e 27 RJIGT

Dinâmica dos instrumentos de planeamento territorial.

- 115 a 127 RJIGT

Alteração

Correção material

Revisão

Suspensão

Revogação

Medidas cautelares

Validade e violação de programas e de planos territoriais.

3.º/4 RJIGT – “São nulas as orientações e as normas dos programas e dos planos territoriais que
extravasem o respetivo âmbito material.”

128.º/1 – “A compatibilidade ou a conformidade entre os diversos programas e planos territoriais é

condição da respetiva validade.”

(n.º 2 - Os programas e os planos territoriais são obrigados a aplicar os conceitos técnicos e as

definições nos domínios do ordenamento do território e do urbanismo fixados por decreto
regulamentar, não sendo admissíveis outros conceitos, designações, definições ou abreviaturas
para o mesmo conteúdo e finalidade) – DR 5/2019

129.º

1 - São nulas as normas de programas e de planos que violem qualquer programa ou plano territorial com
o qual devessem ser compatíveis ou conformes.
2 - São, ainda, nulos os programas e os planos territoriais aprovados em violação de instrumentos de
ordenamento do espaço marítimo, sempre que não tenham sido previstas as necessárias medidas de
compatibilização, de acordo com o disposto no artigo 25.º

3 - Salvo menção expressa em contrário, acompanhada da necessária comunicação do dever de

indemnizar, a declaração de nulidade não prejudica os efeitos dos atos administrativos entretanto
praticados com base no plano.

“contencioso de normas”

Os planos são regulamentos (69.º RJIGT), as medidas preventivas tmb (136.º), pelo que seguem
o contencioso de normas (72.º e ss CPTA e, por exemplo) – e não o contencioso do ato, ou o
regime substantivo do ato.

(não se fixa valor de ação – 34.º/1 CPTA)

Acórdãos – decisão do governo de suspender PDM é também norma e não ato administrativo;
para suspender norma, tem que a atuação ter carácter de norma, também, e seguir o
contencioso de normas.

72.º/1 CPTA – “A impugnação de normas no contencioso administrativo tem por objeto a declaração da
ilegalidade de normas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo (…)”.

Impugnar a deliberação da AM? Não, impugna-se a norma, não o ato de trâmite do

procedimento (que não é um ato administrativo). A deliberação pode inquinar as normas, por
vício no procedimento, mas o que se vai impugnar são essas normas. É a causa de pedir, mas
não o pedido.

Legitimidade

7.º/2 RJIGT - No âmbito dos planos intermunicipais e municipais é, ainda, reconhecido aos particulares o
direito de promover a sua impugnação direta.

Vs.

CPTA – 73.º/1 e 2

1 - A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral de norma imediatamente operativa pode ser
pedida:

a) Por quem seja diretamente prejudicado pela vigência da norma ou possa vir previsivelmente
a sê-lo em momento próximo, independentemente da prática de ato concreto de aplicação (…)”
CLÁUDIO MONTEIRO - Sim, qualquer particular – 65.º CRP – RJIGT é norma especial

CONTENCIOSO DO PROGRAMA – não é norma, por classificação legal; então, há que ver o
que é, para se definir qual o regime: contencioso do ato? Contencioso de normas? Ato da função
política?

Mas a legitimidade será só dos atores públicos, porque os programas não vinculam os
particulares.

EFEITOS

76.º - CPTA 129.º/3 RJIGT

1 - A declaração com força obrigatória geral Salvo menção expressa em contrário,
da ilegalidade de uma norma, nos termos acompanhada da necessária comunicação do
previstos neste Código, produz efeitos desde dever de indemnizar, a declaração de
a data da entrada em vigor da norma, salvo nulidade não prejudica os efeitos dos atos
no caso de ilegalidade superveniente. administrativos entretanto praticados com
2 - O tribunal pode, no entanto, determinar base no plano.
que os efeitos da decisão se produzam
apenas a partir da data do trânsito em
julgado da sentença quando razões de Vale para a declaração de ilegalidade?
segurança jurídica, de equidade ou de
interesse público de excepcional relevo, FERNANDO ALVES CORREIA – Sim,
devidamente fundamentadas, o justifiquem. interpretação extensiva
3 - Nos processos intentados por quem tenha
sido diretamente prejudicado pela vigência
NÃO, porque o tribunal não tem poder para
de norma imediatamente operativa, a
determinar o pagamento de indemnização
aplicação do disposto no número anterior
não prejudica a eliminação dos efeitos lesivos
causados pela norma na esfera jurídica do
autor.
4 - A retroactividade da declaração de
ilegalidade não afecta os casos julgados nem
os actos administrativos que entretanto se
tenham tornado inimpugnáveis, salvo
decisão em contrário do tribunal, quando a
norma respeite a matéria sancionatória e
seja de conteúdo menos favorável ao
particular.
5 - A declaração a que se refere o presente Não é possível a repristinação, até pelo
artigo implica a repristinação das normas existente, entretanto.
revogadas, salvo quando estas sejam ilegais
ou tenham deixado por outro motivo de
vigorar.
Condenação à emissão de normas – 77.º CPTA

“(…) podem pedir ao tribunal administrativo competente que aprecie e verifique a existência de situações
de ilegalidade por omissão das normas cuja adoção, ao abrigo de disposições de direito administrativo, seja
necessária para dar exequibilidade a atos legislativos carentes de regulamentação.”

STA – apenas quando seja preciso um regulamento de execução em sentido estrito; há falha da
ADM; mas há casos em que a lei se consegue aplicar sem problema.

LEITURA AMPLIATIVA – se houver incumprimento da obrigação legal de planificação

Vício – nulidade – 130 RJIGT /68.º/69.º

A reter:

1. Diferenças e relações PLANOS E PROGRAMAS

2. Contencioso dos planos é CONTENCIOSO DE NORMAS

***

18-10-2022

URBANIZAÇÃO E A EDIFICAÇÃO (REGIME JURÍDICO DA URBANIZAÇÃO E

EDIFICAÇÃO)

I - Operações urbanísticas.
55.º LB

1 - A execução sistemática consiste na realização, mediante programação

municipal, de operações urbanísticas integradas, tendo em vista a
transformação, reabilitação ou regeneração ordenada do território abrangido.
2 - A execução não sistemática é efetuada sem necessidade de prévia
delimitação de unidades de execução, por intermédio de operações
urbanísticas a realizar nos termos da lei.
3 - A execução sistemática dos planos territoriais de âmbito intermunicipal ou
municipal é concretizada através de políticas urbanas integradas,
nomeadamente, mediante a aquisição ou disponibilização de terrenos,
operações de transformação fundiária e formas de parceria ou contratualização
que incentivem a concertação dos diversos interesses em presença, no âmbito
de unidades de execução delimitadas nos termos da lei.

Execução “a pedido” dos requerentes  atos de gestão urbanística  não pode contrariar o
plano, pelo que há controlo administrativo prévio – 58.º LB
1 - O controlo administrativo das operações urbanísticas destina-se a assegurar a conformidade
das operações urbanísticas com as disposições legais e regulamentares aplicáveis e a prevenir os
perigos ou danos que da sua realização possam resultar para a saúde pública e segurança de
pessoas e bens, bem como a garantir uma efetiva responsabilização dos técnicos legalmente
qualificados e dos particulares responsáveis pelos eventuais prejuízos causados por tais
operações.
2 - A realização de operações urbanísticas depende, em regra, de controlo prévio vinculado à
salvaguarda dos interesses públicos em presença e à definição estável e inequívoca da situação
jurídica dos interessados.
3 - Quando a salvaguarda dos interesses públicos em causa seja compatível com a existência de
um mero controlo sucessivo, a lei pode isentar de controlo prévio a realização de determinadas
operações urbanísticas, desde que as condições de realização sejam suficientemente definidas
em plano municipal.
4 - A realização de quaisquer operações urbanísticas está sujeita a controlo sucessivo,
independentemente da sua sujeição a controlo prévio.
5 - A lei estabelece mecanismos com vista a assegurar a efetiva responsabilização dos diversos
intervenientes nos processos de urbanização e de construção, bem como a garantia da
qualidade.
6 - O Estado, as regiões autónomas e as autarquias locais podem determinar medidas de tutela
da legalidade em quaisquer ações ou operações urbanísticas realizadas em desconformidade
com a lei ou planos territoriais.

Âmbito de aplicação do RJUE – operações urbanísticas – 2.º/j) (e m))1

«Operações urbanísticas», as operações materiais de urbanização, de edificação, utilização dos

edifícios ou do solo desde que, neste último caso, para fins não exclusivamente agrícolas,
pecuários, florestais, mineiros ou de abastecimento público de água;

de urbanização (alínea h)) - criação e

de edificação (alínea a)) - a atividade ou o
remodelação de infraestruturas destinadas a
resultado da construção, reconstrução,
servir diretamente os espaços urbanos ou as
ampliação, alteração ou conservação de um
edificações, designadamente arruamentos
Operações materiais imóvel destinado a utilização humana, bem
viários e pedonais, redes de esgotos e de
como de qualquer outra construção que se
abastecimento de água, eletricidade, gás e
incorpore no solo com caráter de
telecomunicações, e ainda espaços verdes e
permanência
outros espaços de utilização coletiva

de utilização de edifício de utilização do solo

1
Trabalhos de remodelação também são operações urbanísticas
(NOTA: operações de loteamento - ações que tenham por objeto ou por efeito a constituição de
um ou mais lotes destinados, imediata ou subsequentemente, à edificação urbana e que resulte
da divisão de um ou vários prédios ou do seu reparcelamento)

PERÍCIA – PROVA DE FACTOS QUE O JUIZ NÃO SABE

NÃO É IGUAL AO 494.º CPC – UM TÉCNICO QUE VEM PARA AUXILIAR, não faz prova
TESTEMUNHA – É O QUE É, PODE SER PARCIAL

II - Procedimentos de controlo prévio de operações urbanísticas: licença e

autorização
Critério – só é controlo prévio o procedimento que termina com um ato administrativo
permissivo? Então, só a licença e a autorização.

Comunicação prévia? Há a “receção da comunicação”…mas não termina com prática de ato;

mas admite-se a realização de operação urbanística

Será fiscalizável, judicialmente, mas de maneira diferente que os procedimentos supra, e

que o controlo do juiz será o controlo do ato.

Informação prévia –culmina com ato administrativo, mas não um ato que permita a realização
de operação urbanística, logo não é um procedimento de controlo prévio.

3 de novembro de 2022

LICENÇA

Mais complexo, mas culmina com um ato administrativo, o que dá mais segurança para o
particular construir

Especificidade: duas decisões qualificáveis como ato administrativo

Decisão sobre projeto de arquitetura – 20.º

Decisão final – 23.º

Fase integrativa da eficácia – 74.º/1 – confere eficácia mas não é o ato em si, os atos são
as duas decisões (arquitetura e licença)

Ato de aprovação do projeto de arquitetura

É ato administrativo impugnável? – 51.º/2/a)

Sim, hoje está assente (não se confunde com a legitimidade)

Se for indeferimento, dá lugar à condenação à prática do ato devido.

 É ato administrativo constitutivo de direitos?

Sim. As questões apreciadas não carecem de ser reapreciadas

Quid iuris, caso se altere o quadro legal, entre a aprovação da arquitetura e a licença? O
que acontece ao ato de aprovação de arquitetura? Nada. – 67.º

E se o PDM se alterar, o que acontece ao projeto de arquitetura aprovado previamente?

Se for coartado? Dá direito a indemnização? Sim, 171.º RJIGT

DOUTRINA

É uma pré-decisão, um ato prévio; decide as condições urbanísticas de realização da obra de

forma definitiva; é ato constitutivo de direitos, pelo menos o direito a que as condições
urbanísticas não voltem a ser apreciadas se aquela apreciação for válida)

É o ato central do procedimento de licenciamento – ali, é urbanismo; as especialidades são

técnica.

Licença é ato administrativo complexo, englobando as duas decisões.

TCASUL 28-10-2009 – Processo 4110/08

I – Relativamente aos requisitos referidos no art. 20º, nº 1, do RJUE, sobre que incide a apreciação do
projecto de arquitectura, a pronúncia da Administração é final e vinculativa.
II – Por isso, embora a aprovação do projecto de arquitectura seja um acto prévio do procedimento de
licenciamento de obras de edificação, ela define determinados elementos que o acto final do
procedimento tem de acolher.
III – Assim, porque a questão da conformidade da pretensão com o plano é verificada no momento da
apreciação do projecto de arquitectura é irrelevante a alteração posterior do PDM para efeitos de emissão
da licença de construção, salvo se este dispuser noutro sentido

TCA Sul – 23/03/2010 – Processo 1460/06

TCA Sul – 2-03-2017 – Processo 8426/12

***

Reação judicial à Comunicação Prévia

Não há impugnação ou condenação à prática de ato devido, porque não há ato

37.º/3 CPTA, se o município não fizer nada, quando instado a fazê-lo – demandar o particular e
o município

Condenação à prática de ato devido – determinação de medida de tutela da legalidade

urbanística – só quanto à administração

Embargo de obra nova (112.º/h) CPTA)– quanto ao particular

15-11-2022

Autorização

Controlo prévio

Só para a utilização para habitação

Autorização é titulada por alvará – 74.º/3 do RJUE (já não os imóveis anteriores a 51)

Características dos atos de gestão urbanística – licenças, autorizações e informações prévias

favoráveis (a situação criada pela comunicação prévia beneficia destas características, mas como
não é ato, não sep ode dizer que tenha estas características)

a) Carácter real – olha-se ao território, sem entrar em linha de conta com o requerente
concreto – legitimidade – 9.º/10 e 98.º/1/o)
a. Exceção – em RAN/REN (?), pode o agricultor construir uma habitação, para si
b) Submissão exclusiva a regras de direito do urbanismo
a. Não aplicam normas de direito privado
b. Reserva de direitos de terceiros
i. Exceção: Apreciação formal da legitimidade (9.º/1, artigo 11.º/1 do
RJUE e 109.º CPA)
ii. Exceção: regimes que determinem que o pedido seja instruído com
autorização do condomínio
c. Caráter federador: licença
d. Tendencial irrevogabilidade – é ato constitutivo de direitos
e. Carácter vinculado – fundamentos de indeferimento taxativamente previstos e,
em regra, determinam o indeferimento
i. Mas há espaços de livre apreciação

Validade dos atos de gestão urbanística

67. º tempus regit actum

Desvalor – a regra é a geral, do cpa – nulos (161.º) ou anuláveis, quando a nulidade não esteja
prevista
E no urbanismo, por força dos regimes especiais, em regra, está prevista a nulidade

REN, RAN

RJUE – 68.º

Regime atípico – 69.º

***

Reposição da legalidade

Natureza das medidas de reposição da legalidade urbanística

▪ Momento relevante para a definição do regime aplicável:

▪ Sanção administrativa – o momento em que se verificou o ilícito urbanístico;

▪ Medidas de tutela e reposição da legalidade – o momento em que se adota a medida

(data da prática do ato administrativo);

▪ Sujeitos:

▪ Sanção administrativa – o agente /o arguido (quem efetivamente praticou a infração) ;

▪ Medidas de tutela e reposição da legalidade – o interessado/quem tem que cumprir a

ordem (o responsável pela direção técnica da obra; o titular do alvará de licença ou
apresentante da comunicação prévia; o proprietário do imóvel; quem se encontre a
executar a obra; dono da obra; titulares de direitos reais sobre o imóvel;)

▪ Prazo:

▪ Sanção administrativa – Prazos de prescrição (do procedimento e da coima);

▪ Medidas de tutela da legalidade – Não sujeitas a prazos de prescrição;

EMBARGO 102.º-B

22-11-2022

69.º/2

Quando temos uma ação proposta pelo MP, com um dos fundamentos do 68.º, a citação tem os
efeitos do embargo – não é uma suspensão da eficácia da licença

Qualquer autor tem ainda a possibilidade de requerer providências cautelares

(por vezes, o legislador já vem, ele próprio, dar, à propositura da ação, a suspensão da eficácia
do ato – é o que acontece no 115.º RJUE)
Embargo é medida provisória e cautelar:

Provisoria, porque não resolve definitivamente

Cautelar, porque vai caducar

Audiência prévia? Pelo 124.º, seria urgente, logo, dispensada

STA – ser cautelar e provisório não é sinónimo de que seja urgente, logo dispensável a
audiência prévia

I - A audiência de interessados, por representar, ela mesma, um princípio estruturante da

própria actividade administrativa, não deixará, por isso mesmo, de ser aplicável aos
procedimentos especiais, mesmo quando a não prevejam.

II - Não se realizará, porém, se a decisão for urgente (art. 103º, nº1, al.a), do CPA).

III - Essa urgência, ou resulta directamente da lei, ou de uma situação material e objectiva
concreta que leve os serviços públicos a determiná-la, devendo nesse caso estar clara e
expressamente fundamentada na decisão administrativa.

IV - O facto de um embargo levar à suspensão da obra não conduz necessariamente à natureza

urgente da decisão, nem do procedimento

Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo – Processo 531/06 - 15-11-2006

89.º CPA

Artigo 89.º
Admissibilidade de medidas provisórias

1 - Em qualquer fase do procedimento, pode o órgão competente para a decisão final,

oficiosamente ou a requerimento dos interessados, ordenar as medidas provisórias que se
mostrem necessárias, se houver justo receio de, sem tais medidas, se constituir uma situação de
facto consumado ou se produzirem prejuízos de difícil reparação para os interesses públicos ou
privados em presença, e desde que, uma vez ponderados esses interesses, os danos que
resultariam da medida se não mostrem superiores aos que se pretendam evitar com a respetiva
adoção.
2 - A decisão de ordenar ou alterar qualquer medida provisória não carece de audiência prévia,
deve ser fundamentada e fixar prazo para a sua vigência.

Efeitos – 103.º (que vão comunicar às ações do 69.º/2, com as devidas ressalvas)
DEMOLIÇÃO – 106.º

É legalizável?

Poder discricionário? Não tem que escolher a demolição – mas tem que escolher uma medida
(102.º)

A demolição não comporta nenhuma discricionariedade, porque só pode ser aplicada quando
deve, efetivamente, ser aplicada, ou seja, quando não há outra medida que responda à
ilegalidade – poder vinculado.

Praticado um ato administrativo, que determina a demolição, não deveria existir nenhum óbice
à sua execução – contudo, a ponderação deve ser feita até à última hora – até porque pode haver
novo quadro legal que permita a legalização – causa legítima de inexecução

Não pode ser indefinidamente adiada, se não, está a ser incumprida a norma que manda definir
uma medida de tutela

Mas, por exemplo, o PDM está em alteração, e poderá vir a ser alterado no sentido de ser
legalizável…

Procedimento da legalização – típico procedimento de ato

- instrução (queixa de particular ou fiscalização oficiosa)

- projeto de decisão

- audiência de interessados com prazo de 15 dias – 106.º/3

- ordem de demolição (decisão definitiva)

Execução voluntária ou execução coerciva (decorrido o prazo sem que a ordem de demolição se
mostre cumprida)  107

- Previamente – pode ser necessário praticar ato administrativo de determinação da

posse administrativa
Meios de reação judicial perante uma medida da tutela da legalidade urbanísti ca

Em princípio, são atos administrativos, por isso IMPUGNAÇÃO (c/ eventual providência
cautelar)

128.º cpta – opera a suspensão

Mas o 115.º não dá o efeito automático de suspensão? Sim, mas…à cautela, podem ser
acionados os meios cautelares

E demolição? Pode um interessado pedir a condenação à prática do ato de determinar a

demolição? Ou outra medida?

É vinculado? Não há outra solução possível? O tribunal pode determinar a demolição?

Mas estão reunidos os pressupostos? O ato é “devido”? não pode ser ordenado a todo
o tempo? Mas então, se não, como garantir a tutela? MARTA CAVALEIRA – tem que se admitir

Legitimidade do MP – 68.º/1/b) – “O Ministério Público, sem necessidade da

apresentação de requerimento, quando o dever de praticar o ato resulte diretamente da lei e
esteja em causa a ofensa de direitos fundamentais, a defesa de interesses públicos
especialmente relevantes ou de qualquer dos valores e bens referidos no n.º 2 do artigo 9.º”
 CONTENCIOSO DO URBANISMO

 Aplica-se o CPTA, no contencioso que corra nos TAF (as expropriações, por exemplo,
correm na jurisdição comum).
 Quase sempre, são atuações do município – o que faz com que a competência do
tribunal se afira pelo 20.º/1 CPTA
 Legitimidade ativa – 55.º/2 é várias vezes invocado

Especificidades

a. Prazo de impugnação de atos nulos?

a. 69.º/4 RJUE – 10 anos
A possibilidade de o órgão que emitiu o ato ou deliberação declarar a nulidade
caduca no prazo de 10 anos, caducando também o direito de propor a ação
prevista no n.º 1 se os factos que determinaram a nulidade não forem
participados ao Ministério Público nesse prazo, exceto relativamente a
monumentos nacionais e respetiva zona de proteção

NULIDADE É SANÇÃO REGRA

Mas é uma nulidade atípica – porque a sua arguição está sujeita a prazo

b. Tutela cautelar

c. Reação contenciosa contra o incumprimento do dever de decisão

d. Emissão do alvará de licença ou autorização de utilização – tutela de omissão de titular
A falta, no prazo legal, de decisão final sobre pretensão dirigida a órgão administrativo
competente constitui incumprimento do dever de decisão, conferindo ao interessado a
possibilidade de utilizar os meios de tutela administrativa e jurisdicional adequados - Artigo
129.o CPA

Só existe deferimento tácito quando a lei ou regulamento determine que a ausência de

notificação da decisão final sobre pretensão dirigida a órgão competente dentro do prazo legal
tem o valor de deferimento - Artigo 130.o/1 CPA