Aspectos Econômicos e Financeiros da Regulação

Prof. Bernardo Mueller

Centro de Estudos de Regulação de Mercados – CERME
Universidade de Brasília

Seção 1 - Introdução
Esta apostila parte da curva de demanda básica e mostra diversos conceitos que emergem
desta curva e que são imprescindíveis para reguladores, tais como excedente do consumidor,
bem-estar social, elasticidade-preço da demanda (e da oferta), elasticidade renda, elasticidade
cruzada, equilíbrio de mercado, entre outros. Uma vez que estes conceitos estejam firmados
parte-se para uma série de aplicações em áreas de grande importância para a Regulação; (i)
análise custo-benefício; (ii) análise de impacto regulatório; e (iii) universalização. Em todas estas
aplicações os conceitos básicos formam o instrumental de análise, mostrando como funcionam
na prática.
Em seguida é realizada uma análise do monopólio natural, que é a essência do problema
que confronta um regulador. Quando há boas razões para que haja somente uma firma no
mercado (ou poucas) torna-se necessário que os preços sejam determinados por um regulador
para evitar que o poder de mercado da firma reduza o bem-estar dos consumidores. No entanto,
estabelecer as tarifas não é uma tarefa trivial e diversas soluções foram levantadas na literatura
sendo que na Seção 2 exploraremos as principais destas.
Na seção 3 o foco ampliará de monopólio natural para regulação em geral. Serão
apresentadas as principais formas de regulação de preço adotadas atualmente no mundo com
ênfase em: (i) regulação por taxa de serviço; (ii) regulação por preços-teto; (iii) formas híbridas;
(iv) regulação de referência e (v) outros. Finalmente, será apresentado o conceito de governança
regulatória, que salienta a importância do desenho da agência e as regras em que está embutida
para que as técnicas vistas anteriormente sejam efetivas.
Seção 2 – Conceitos Econômicos e Financeiros Fundamentais
Seção 2.1 - Introdução
A abordagem normativa da economia parte do fato que existe uma falha de mercado,
como um monopólio natural, que implica na necessidade de intervenção da agência reguladora.
O problema a ser resolvido então é achar uma forma de efetuar esta regulação de maneira a

1
corrigir esta falha de mercado e maximizar o bem-estar social. O problema se torna mais
interessante à medida que se vai levando em conta diversas restrições e outras imperfeições do
mercado. A principal destas é a assimetria de informação que surge do fato que o regulador não
tem informação a respeito dos custos da firma (seleção adversa) ou nível de esforço empreendido
por ela (moral hazard ou perigo). A característica central desta abordagem reside no fato que ela
utiliza algum critério de eficiência para chegar a uma solução do problema. Em geral se presume
que existe um ditador benevolente que maximiza alguma combinação do excedente dos
consumidores e do produtor. É comum primeiro resolver o problema presumindo que o ditador
benevolente possui informação completa a respeito da firma. Esta solução é chamada de firstbest
e representa a melhor forma de regular a firma dado o critério de eficiência escolhido. Esta
solução, porém, geralmente não é implementável na prática devido à informação assimétrica,
incertezas e outras imperfeições do mercado, como agentes avessos ao risco, firmas produtoras
de múltiplos produtos etc. O próximo passo então é sujeitar o ditador benevolente a estas novas
restrições e obter a solução second-best, ou seja, a forma de regular a firma que maximiza o
bem-estar social levando em conta estas imperfeições. A partir daí pode-se comparar a solução
restrita com a solução de informação completa e perceber o efeito das restrições. Enquanto que
na solução de informação completa o regulador é capaz de extrair da firma todas as rendas de
monopólio (rents), na solução restrita é preciso deixar com a firma parte destas rendas, como
incentivo para ela revelar corretamente a informação a seu respeito.
Os primeiros modelos da abordagem normativa que iniciaram o tratamento da regulação
como uma relação principal-agente foram Baron and Myerson (1982) e Sappington (1983). A
partir daí esta literatura se desenvolveu rapidamente, passando a cobrir as mais diversas formas
de regulação, tipos de tarifas, tipos de firmas, e diversos outros desdobramentos. O estado da arte
desta literatura esta representado em (Laffont and Tirole 1993) e compõe uma teoria
admiravelmente elegante. Para cada cenário envolvendo diferentes tipos de informação
assimétrica e outras restrições esta teoria propõe uma forma de regular a firma de modo a
maximizar o bem-estar social. Em geral a solução envolve um menu de contratos que o regulador
pode oferecer à firma, que é calculadamente montado de forma que a firma irá ter o incentivo de
revelar a informação sobre seu tipo e esforço. Para conseguir isto o regulador precisa deixar
alguns rents com a firma, o que não denota uma fraqueza do regulador mas sim uma
conseqüência da informação assimétrica.

2
 Nesta seção o objetivo é apresentar alguns conceitos fundamentais na análise normativa
de regulação. Dado que o objetivo da regulação nesta literatura é buscar a eficiência econômica,
começaremos com as curvas de demanda e de oferta e como elas podem ser usadas para
determinar o nível de eficiência econômica de diferentes situações de mercado e de diferentes
políticas que o regulador pode perseguir. Estes são temas fundamentais em Economia e
tratamentos mais detalhados e abrangentes podem ser encontrados em livros textos de Economia
e Microeconomia.1

Seção 2.2 – Competição2

A Firma Competitiva no Curto Prazo

Uma firma é dita ser competitiva se existe um preço de mercado ao qual consumidores irão
comprar qualquer quantidade que a firma decidir ofertar para venda. Uma firma competitiva se
defronta, então, com uma curva de demanda horizontal.

Este situação é mais provável de ocorrer quando a firma é muito pequena em relação a sua
indústria. Não interessa o quanto a firma produz, isto não afeta significativamente o produto total
da indústria. Portanto, não existe efeito significante sobre o preço ao qual o produto é vendido.

Um bom exemplo que podemos utilizar é o de uma fazenda de trigo, que provê um
percentual muito pequeno da produção mundial total de trigo. Independentemente do fato desta
fazenda produzir 10 ou 1.000 bushels, ela permanece sendo muito pequena para ter qualquer
impacto sobre o preço de mercado quotado mundialmente. A curva de demanda por seu trigo é
horizontal porque o mercado irá absorver qualquer quantidade produzida por nosso fazendeiro seja
qual for o preço. Se ele tenta vender seu trigo por um centavo – ou por uma fração de centavo – a
mais do que o preço de mercado, ele não irá vender um único trigo sequer, pois todos os
consumidores podem simplesmente comprar de outro produtor. Se ele oferece seu trigo por um
centavo menos, o público irá demandar mais trigo do que sua fazenda pode produzir – uma
quantidade infinita.

1
Algumas boas referências são: Nível elementar: Mankiw, Gregory. 2005. Introdução à Economia. São Paulo:
Pioneira Thomson Learning. 852p. Nível médio: Varian, Hal R. 2006. Microeconomia: Princípios Básicos. 7ª
edição, Elsevier. Específico à Regulação: Viscusi, W. Vernon, John M. Harrington Jr., Joseph E. Economics of
Regulation and Antitrust. The MIT Press, 4ª edição.
2
As subseções 2.2 a 2.6 foram elaboradas pelo Prof. Paulo Britto do CERME – UNB.

3
 É claro que a curva de demanda por trigo é negativamente inclinada: é somente a demanda
pelo trigo de nossa fazenda que é horizontal. Para ver como isto pode ser, observe as duas curvas
de demanda descritas na figura 2. Note, em particular, as unidades apresentadas no eixo das
quantidades. Quando nossa fazendinha aumenta seu produto de 1 bushel para 10 bushels – lembre
que ela vende tudo o que produz - ela está movendo uma longa distância para a direita no seu eixo
das quantidades. Ao mesmo tempo, ela move a indústria de trigo para a direita em uma distância
praticamente infinitesimal, digamos de 70.000.000 para 70.000.009 bushels. Este mudança
pequenina no produto da indústria requer essencialmente não efeito sobre o preço.

(A) (B)

Figura 2 – Curva de Demanda da Firma e da Indústria sob Competição.

A curva de demanda horizontal com a qual nossa fazendinha se defronta resulta do fato de
sua existência ser uma parte muito pequena de uma indústria muito grande, cujos produtos de cada
produtores são intercambiáveis e os consumidores podem muito facilmente comprar de outro
produtor se a nossa fazendinha tenta aumentar seu preço. Todas estas condições tendem a produzir
uma situação de concorrência perfeita. Note, todavia, que o único requerimento para uma firma
ser chamada de perfeitamente competitiva é que sua curva de demanda seja horizontal, qualquer
que seja o motivo.

Receita

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 Um firma perfeitamente competitiva possui curvas de receita total e receita marginal
simples. Se o preço de mercado é $5 por bushel, a receita total da fazendinha, bem como sua receita
marginal são as representadas na figura 3.

Quando a fazendinha vende Q bushels de trigo, sua receita total é $5 x Q. O gráfico desta
função de receita total é uma linha reta que passa na origem, como no painel A da figura 3.

(A) (B)

Figura 3 – Receita Total e Marginal

A receita marginal da fazendinha é a mesma para toda a quantidade; ela é sempre
equivalente ao preço de mercado de $5 por bushel. Sempre que ela vende um bushel adicional, ela
coleta $5 adicionais. Em geral, para toda firma competitiva nós temos a equação:

Receita Marginal = Preço

A curva de receita marginal da fazendinha é uma linha horizontal ao nível de $5 por bushel.
Em outras palavras, ela se parece exatamente igual à curva de demanda pelo trigo da fazendinha,
que é também igual ao preço de mercado. As curvas de demanda e de receita marginal são
representadas no painel B da figura 3.

A curva de receita marginal de uma firma competitiva é uma linha horizontal ao nível do
preço de mercado.

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 Custos de Curto-Prazo e Oferta

As curvas de custo de uma firma são diferente no curto e no longo prazo. Isto se deve ao
fato de que no curto prazo alguns fatores de produção serem fixos, enquanto que no longo prazo
todos os fatores são variáveis. Conseqüentemente, a decisão de oferta da firma será diferente em
cada prazo. Suponha que você possui uma pizzaria, empregando trabalho e fornos. Se o preço da
pizza sobe, você pode aumentar sua quantidade produzida no curto prazo contratando mais
trabalhadores. No longo prazo, você também pode construir fornos adicionais. No longo prazo
você poderá produzir ainda mais pizzas.

Portanto, nós devemos fazer distinção entre as duas curvas de oferta. Para qualquer preço
dado, a curva de oferta de curto prazo mostra como a firma pode responder àquele preço no curto
prazo; a curva de oferta de longo prazo mostra como a firma pode responder àquele preço no longo
prazo. Nesta seção nós vamos nos concentrar no comportamento da firma no curto prazo,
retornando ao longo prazo mais adiante. Para tanto devemos começar considerando as curvas de
custo de curto prazo.

A decisão de oferta quando o custo marginal é crescente

Suponha que os custos marginais de nossa fazendinha de trigo são aqueles representados
na figura 4. O lucro será maximizado quando o custo marginal for igualado a receita marginal:
nossa fazendinha deseja produzir 4 bushels e vende todos ao preço de mercado de $5 por bushel.

Qualquer firma, competitiva ou não, escolhe sua quantidade de acordo com a regre:

Custo Marginal = Receita Marginal

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Figura 4 – Oferta Ótima com Custo Marginal Crescente
Para uma firma competitiva a receita marginal é igual ao preço de mercado. Assim,
podemos afirma que:
A firma competitiva escolhe sua quantidade de acordo com a regra:
custo marginal = preço
Esta regra para escolha de quantidades deve ser intuitiva. A firma se defronta com o preço
de mercado ao qual ela pode vender seus bens. Ela produz bens enquanto ela pode fazê-lo a custos
marginais menores que o preço de mercado. Quando o custo marginal excede o preço, qualquer
unidade adicional produzida iria subtrair algo do lucro da firma. A hora de se parar de produzir é
exatamente aquela anterior, quando o custo marginal de produzir um produto é exatamente igual
ao preço ao qual este produto pode ser vendido.

Suponha que o preço de mercado do trigo seja $6 por bushel. Observando-se a curva de
custo marginal na figura 4, podemos ver que a fazendinha poderia prover 5 bushels de trigo, a
quantidade na qual o custo marginal iguala $6 por bushel. Se o preço de mercado aumentasse para
$7, a fazendinha poderia prover 6 bushels. Estes fatos estão ilustrados na figura 5. A figura 3
contém os dados referentes a curva de custo marginal da fazendinha e mostra as quantidades que
a fazendinha poderia produzir a cada preço. Como observado, e ilustrado pelo gráfico, ao preço de
$5 ela poderia ofertar 4 bushels, ao preço de $6 ela poderia ofertar 5 bushels e ao preço de $7 ela
poderia ofertar 6 bushels.

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Figura 5 – Respostas da Oferta a Aumentos de Preço
Para cada preço, a curva na figura5 nos diz qual quantidade a fazendinha irá ofertar. Nós
temos um nome para esta curva: curva de oferta.

Em que pese as curvas de custo marginal e de oferta serem idênticas, existe uma diferença
conceitual importante entre elas. Para usar a curva de custo marginal, você “entra” uma quantidade
(no eixo horizontal) e lê o custo marginal correspondente em unidade monetária por item (no eixo
vertical). Para usar a curva de oferta, você “entra” um preço (no eixo vertical) e lê a quantidade
correspondente (no eixo horizontal). Todavia, em que pese as diferenças conceituais, o fato de que
as curvas são idênticas na aparência irá provar algo importante.

A irrelevância dos custos fixos

No curto prazo, os custos fixos são inevitáveis. Como resultado, eles não influenciam
qualquer decisão econômica.

A figura 5 mostra as condições da fazendinha sob duas diferentes suposições sobre os

custos fixos. No primeiro exemplo, assumimos um custo fixo de $2 no segundo, um custo fixo de
$20. Em cada caso, ela produzirá no ponto onde custo marginal iguala o preço de $5: ela produzirá
4 bushels de trigo.

No exemplo 1, a fazendinha realiza lucro máximo de $4; no segundo, o lucro máximo é de

-$14. Mesmo -$14 sendo um número negativo (a fazendinha está realizando prejuízo), ela ainda
assim está maximizando seu lucro no sentido de que para qualquer outro nível de produto suas
perdas seriam maiores.

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 Uma questão natural agora é: não seria melhor a fazendinha parar sua produção no segundo
exemplo? Se nós estivéssemos examinando o comportamento de longo prazo, a resposta seria sim,
mas no curto prazo a resposta é não. No curto prazo, a fazendinha está amarrada a gastar $20 sob
a forma de custo fixo, que existe mesmo que ela não opere. Por exemplo, o custo fixo de produção
pode ser o arrendamento da terra. Até que o contrato de arrendamento seja findo, o arrendatário
terá que pagar o valor de arrendamento. Se o arrendatário de nossa fazendinha decide parar de
produzir trigo, seu lucro será de -$20, ao invés de -$14.

Assim, o custo fixo é irrelevante para a decisão de oferta de curto prazo da firma.

QUANTIDADE RECEITA RECEITA CUSTO CUSTO LUCRO

TOTAL MARGINAL TOTAL MARGINAL
1 bushel $5 $5 por bushel $4 $2 por bushel $1
2 10 5 7 3 3
3 15 5 11 4 4
4 20 5 16 5 4
5 25 5 22 6 3
6 30 5 29 7 1
(Exemplo 1: Custo Fixo = $2)

QUANTIDADE RECEITA RECEITA CUSTO CUSTO LUCRO

TOTAL MARGINAL TOTAL MARGINAL
1 bushel $5 $5 por bushel $22 $2 por bushel -$17
2 10 5 25 3 -15
3 15 5 29 4 -14
4 20 5 34 5 -14
5 25 5 40 6 -15
6 30 5 47 7 --17
(Exemplo 2: Custo Fixo = $20).

Tabela 2 – Efeito do Custo Fixo na Decisão da Firma

A decisão de oferta com uma curva de custo marginal em forma de U

A fazendinha possui uma curva de custo marginal em forma de U, como aquela

representada na figura 6, onde o preço de mercado é $5. Nós sabemos que tal firma, se ela produz
algo, ela produz uma quantidade na qual o custo marginal e o preço de mercado são iguais. Nós
podemos ver no gráfico que existem duas quantidades nas quais isto ocorre: Q1 e Q2. Qual será a
escolhida pela firma?

Suponha que ela produz Q1 unidades. Neste caso será possível produzir uma unidade
adicional do produto a um custo marginal menor do que o preço de mercado. Isto ocorre porque a
curva de custo marginal é decrescente na vizinhança de Q1. A isto segue que a firma pode aumentar

9
seu lucro produzindo uma unidade a mais. Ela continua produzindo enquanto o preço excede o
custo marginal até que esteja produzindo Q2.

Figura 6 – Custo Marginal em forma de U

Uma firma competitiva, se ela produz algo, irá sempre escolher a quantidade onde preço
iguala custo marginal quando o custo marginal é crescente. Assim, podemos afirmar que somente
a porção crescente da curva de custo marginal é relevante para a decisão de produção da firma.

A decisão de fechar

Nós sabemos a quanto uma firma produzirá se ela decide produzir. Nós podemos ainda
perguntar como uma firma decide entre manter-se em operação e encerrar suas atividades.

Para que isto faça sentido, o proprietário da firma deve comparar o lucro obtido quando em
operação com o lucro obtido quando encerra fecha suas portas. Se a firma fecha, ela deve manter
os pagamentos de seus custos fixos, enquanto sua receita cai a zero. Portanto, seu lucro é negativo:
-CF, onde CF significa custo fixo. Se a firma permanece operando, produzindo uma quantidade
Q, seu lucro é RT - CT, onde RT é a receita total e CT é o custo total. Se RT – CT > 0, ela
certamente permanece operando. Mesmo se RT – CT < 0, pode ser o caso onde a firma permaneça
operando. A firma desejará permanecer aberta se, e somente se,

RT – CT > - CF

Substituindo a identidade CT = CF + CV, esta condição fica:

RT – CF – CV > - CF, ou RT > CV.

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 A última desigualdade deve fazer sentido intuitivo: dado que os custo fixos devem ser
pagos em ambos os casos, eles são irrelevantes para a decisão de fechamento. Os custos variáveis
são os custos adicionais que a firma irá incorrer se ela continua operando, eles podem ser evitados
e, portanto, são relevantes para a decisão de fechamento. Permanecer em operação somente é uma
boa idéia se a receita total que a firma pode ganhar for maior que estes custos adicionais.

Lembrando que RT = P. Q (P é preço e Q é quantidade), nós temos:

P. Q > CV => P > CV / Q

Em outras palavras, a firma permanece operando se, após escolher a quantidade ótima a
produzir, ela descobrir que o preço é maior que o custo variável médio de produção.

Curva de oferta de curto prazo

Na figura 7 vemos três possíveis preços de mercado com os quais uma firma competitiva
pode se defrontar. Ao preço de P3, a firma produz Q3. A esta quantidade, P3 é maior que ambos o
custo médio e o custo variável médio. A firma irá permanecer em operação, produzindo Q3 e
obtendo lucro positivo.

Figura 7 – Custo Marginal, Custo Médio e Custo Variável Médio.

Ao preço de P1, o produto ótimo da firma é Q1. Todavia, o custo variável médio excede P1.
Permanecer operando iria produzir uma redução líquida nos lucros de forma que a firma fecha.

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 Ao preço de P2, o produto ótimo da firma é Q2. Aqui, o custo variável médio é menor do
que P2 de forma que a firma permanece aberta. Todavia, o custo médio de produção (incluindo
custo fixo) é maior que P2, de forma que o lucro da firma é negativo. Mesmo assim, a firma perde
menos ao continuar operando do que se fechasse sua porta.

O preço P no qual a curva de custo marginal cruza o custo variável médio é chamado de
preço de fechamento da firma. Isto está representado na figura 8. Podemos concluir que:

A curva de oferta de curto prazo da firma competitiva é idêntica a parte da curva de custo
marginal localizada acima de sua curva de custo variável médio.

Figura 8 - Curva de Oferta de Curto Prazo

A inclinação positiva de curva de oferta

Quando a curva de custo marginal da firma competitiva possui forma de U, sua curva de
oferta consiste da parte da curva de custo marginal que reside acima do custo variável médio.
Como a curva de custo corta a curva de custo variável médio vindo debaixo, toda a curva de oferta
possui inclinação positiva.

Assim, a curva de oferta é crescente porque as curvas de custo marginal e de curto médio
possuem forma de U. Isto está correto, mas dá origem seguinte pergunta: Por que as curvas de
custo possuem forma de U? A resposta passa pela presença de retornos marginais decrescentes dos
fatores variáveis de produção

12
 Retornos Marginais Decrescentes: é a circunstância na qual cada unidade de insumo
variável permite a produção de um produto marginal menor do que o último anterior.

Elasticidade da Oferta

A elasticidade da oferta de firma é definida como a variação percentual na quantidade

ofertada que resulta de um aumento em 1% no preço. A fórmula é a seguinte:

Elasticidade = Variação Percentual na Quantidade

Variação Percentual no Preço

= 100 . Q/Q

100. P/P
= P. Q

Q. P

Tabela 3 – Elasticidade da Oferta

A elasticidade de oferta é positiva porque um aumento no preço gera um aumento na
quantidade ofertada. Dadas duas curvas de oferta passando no mesmo ponto, a menos inclinada
possui elasticidade maior.

Seção 2.3 - A Indústria Competitiva no Curto Prazo

Uma indústria competitiva é aquela na qual todas as firmas são competitivas e na qual
firmas podem entrar ou sair livremente. Todavia, em que pese as firmas poderem entrar e sair
livremente, elas não podem fazer isso imediatamente. Nós, então, distinguimos entre longo prazo
– um período de tempo no qual entrada e saída são possíveis – e curto prazo – um período de
tempo no qual o número de firmas operando não se altera. O tamanho de cada prazo depende das
características tecnológicas da indústria. Todavia, a caracterização é genérica o bastante.

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 É importante não confundir a saída com o fechamento da uma firma. Uma firma que produz
quantidade zero tem suas portas fechadas, ou suas atividades encerradas. Todavia ela permanece
pagando seus custos fixos. A firma somente sai da indústria quando ela deixa da pagar os custos
fixos. Fechamento é um fenômeno de curto prazo; saída, de longo prazo.

A Curva de Oferta de Curto Prazo de uma Indústria Competitiva

No curto prazo, saídas e entradas não são possíveis, de forma que o número de firmas na
indústria é fixo. Dadas as curvas de oferta das firmas individuais, nós construímos a curva da oferta
da indústria somando as das firmas individuais. A um dado preço, nós nos perguntamos a
quantidade que cada firma irá prover; então nós somamos estes números para obter a quantidade
ofertada da indústria a um preço em particular.

Porque as firmas possuem preços de fechamento que são diferentes, o número de firmas
em operação tende a ser menor quando o preço é mais baixo. Como resultado, a curva de oferta de
indústria tende a ser mais elástica que a curva de oferta das firmas individuais. Isto pode ser
verificado na figura 9. Nesta figura temos as curvas de oferta de três firmas: A, B e C. Ao preço
de P0, as firmas A, B e C produzem, respectivamente, 2, 4 e 6 unidades de produto. Como resultado
a oferta total e ind;ustria é de 12 unidades. Ao um preço maior de P1, por exemplo, as firmas
produzem 3, 5 e 7 unidades, o que resulta em uma oferta total da indústria de 15 unidades. Pode-
se observar na figura 9 que a curva de oferta de indústria é mais “horizontal” do que as curvas de
oferta de cada firma.

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Figura 9 – Curva de Oferta da Indústria

O efeito preço do fator

Em certos momentos é conveniente modificar a interpretação da curva de oferta da

indústria, como foi vista acima, para levar em consideração o efeito preço do fator. Isto ocorre
quando a indústria em questão representa uma fração substancial da demanda pelo fator variável
de produção. Por exemplo, a indústria de aço representa uma fração substancial da demanda por
ferro. Neste caso, um aumento no preço do aço causa um amento na produção, o que gera aumentos
na demanda pelo insumo variável ferro. Porque esta consiste em uma fração significativa da
demanda total pelo insumo variável, o preço do insumo se eleva. Este aumento no preço do fator
eleva a curva de custo marginal de todas as firmas na indústria, causando uma redução na
produção.

Na presença deste efeito, um aumento no preço irá gerar aumento na oferta da indústria,
mas em proporções menores do que aquela que nós poderíamos esperar. Similarmente, uma queda
no preço irá gerar redução na oferta, mas em proporções menores. A figura 10 ilustra esta situação.
O efeito preço do fator tende a tornar a curva de oferta da indústria mais inclinada, ou menos
elástica.

Oferta, Demanda e Equilíbrio de Curto Prazo

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 Agora que já derivamos a curva de oferta da indústria, somente precisamos adicionar a
curva de demanda para determinar o preço e a quantidade de equilíbrio. Nós fazemos isso para
nossa indústria de trigo na figura 10, onde a curva de oferta é designada por O e acurva de demanda
por D. A única combinação preço e quantidade de equilíbrio é a um preço de $3 e a quantidade de
50 milhões de bushels, na qual a oferta e a demanda se interceptam (ponto E). A preços mais
baixos, tal como em $2,25, a quantidade demandada (72 milhões de bushels – ponto A) será maior
do que a quantidade ofertada (45 milhões de bushels – ponto C). Assim, o preço será puxado para
cima através de um mecanismo semelhante ao de um leilão, até que atinja o nível de $3 por bushel.
O oposto acontecerá quando o preço for mais elevado, como por exemplo, $3,75, que está acima
daquele de equilíbrio.

Figura 10 – Equilíbrio de Mercado

Note que para uma indústria competitiva, diferentemente da firma competitiva, a curva de
demanda possui inclinação negativa. Isto ocorre porque cada firma é tão pequena que isoladamente
não afeta o preço, como visto anteriormente. Mas se toda firma na indústria expandisse sua
produção, uma substancial diferença se faria sentir. Consumidores podem ser induzidos a comprar
as quantidades adicionais no mercado somente se o preço pelo bem se reduzisse.

O ponto E é o ponto de equilíbrio para a indústria competitiva porque ao preço de $3 os

vendedores estão desejando oferecer exatamente a mesma quantidade que os consumidores estão
desejando comprar – 50 milhões de bushels.

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 Devemos esperar que o preço tenda, em realidade, ao seu nível de equilíbrio? Sim! Observe
o que ocorre quando o preço é menor. A um preço de, por exemplo, $2,25 os consumidores estão
dispostos a comprar mais; ele também irá fazer as firmas produzirem menos (lembre que muitas
fecharão suas portas). Cada consumidor irá, então, fazer tudo que pode para obter o bem que
deseja. A competição entre compradores fará o preço se elevar. Note que à medida que o preço se
eleva, consumidores deixam o mercado, ao passo que firmas entram. O preço sobe, então, até que
atinja seu nível de equilíbrio. O raciocínio inverso ilustra o mecanismo de ajuste quando o preço
está acima do seu nível de equilíbrio.

Na prática, em muitos mercados competitivos, os preços se movem em direção ao

equilíbrio durante um longo período de tempo. Todavia, várias influências transitórias podem
deslocar um mercado real de seu ponto de equilíbrio – uma greve de trabalhadores que reduza
produção, uma mudança brusca nos gostos dos consumidores, etc.

Todavia, como visto, forças importantes empurram os preços em direção ao seu nível de
equilíbrio onde oferta iguala demanda. Estas forças são de fundamental importância para a análise
econômica. Se tais forças não existissem, os preços não lembrariam aqueles de equilíbrio e, então,
não haveria sentido em se estudar a análise de oferta e demanda. Felizmente, as forças requeridas
existem e induzem os mercados a seu nível de equilíbrio.

Seção 2.4 - Equilíbrio da Indústria e da Firma no Longo Prazo

O equilíbrio de uma indústria competitiva no longo prazo pode diferir daquele de curto
prazo que acabamos de ver. Isto pode duas razões: (i) o número de firmas na indústria não é fixo
no longo prazo e, (ii) no longo prazo as firmas podem variar o tamanho de suas plantas variando
aspectos que são, diferentemente, fixos no curto prazo. Conseqüentemente, as curvas de custo de
longo prazo das firmas (e da indústria) não são as mesmas que as de curto prazo.

O que irá induzir a entrada de novas firmas na indústria ou encorajar a saída de velhas
indústrias? Em uma única palavra: lucro. Lembre que quando uma firma escolha a quantidade de
produto que irá produzir ela o faz de forma que P = CMg. Isto pode produzir lucro ou prejuízo,
como visto anteriormente. Tais lucros ou prejuízos são, todavia, temporários para uma firma
competitiva, pois novas firmas estão livres para entrar na indústria se os lucros são atrativos. Pela

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mesma razão, firmas ativas irão sair da indústria se elas não puderem cobrir seus custos no longo
prazo. Suponha que as firmas na indústria estejam fazendo lucros muito elevados, acima da taxa
de retorno normal da economia. Então, novas firmas acharão atrativo entrar neste ramo o que
causará expansão na produção que forçará o preço de mercado de volta ao seu nível inicial.

Em competição perfeita novas firmas podem entrar sob as mesmas condições que as firmas
já ativas. Assim, as novas entrantes possuirão a mesma curva de demanda individuas que as ativas.
Se o preço de mercado não cai, novas firmas entram; o conseqüente aumento no número de firmas,
produzindo as mesmas quantidades, implica em aumento na quantidade total e na criação de
excesso de demanda que, é claro, empurrará os preços para baixo.

A entrada de novas firmas na indústria, atraídas pela perspectiva de um lucro positivo,

aumenta o produto total, gera excesso de demanda e empurra os preços para baixo.

A figura 11 mostra como o processo de entrada funciona. Neste diagrama, a curva de

demanda D a curva de oferta (de curto prazo) original S0 são as mesmas da figura 10. A entrada
de novas firmas em busca de lucros maiores desloca a curva de oferta de curto prazo da indústria
para a direita, em S1. O novo equilíbrio de mercado ocorre no ponto A (ao invés de E), indicando
um produto total de 72 milhões de bushels vendidos a um preço de $2,25 por bushel.

A entrada de novas firmas aumenta produto e reduz preço.

Figura 11 – Entrada de Novas Firmas

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 Se o preço não caísse, a quantidade ofertada após a entrada seria de 80 milhões de bushels
– ponto F. O preço cai porque a curva de demanda da indústria é negativamente inclinada:
consumidores irão comprar mais somente a preços reduzidos.

Para ver o ponto onde a entrada de novas firmas cessa, devemos considerar como as novas
firmas afetam o comportamento de firmas existentes. Considere a figura 12, onde estão justapostos
o diagrama de uma firma competitiva em equilíbrio com o diagrama de equilíbrio em uma indústria
competitiva. Antes de haver qualquer entrada, o preço de mercado era $3 (ponto E da figura 12(B))
e cada uma das firmas ativas na indústria (assume 1.000) produzia 50.000 bushels – o ponto onde
custo marginal e preço são iguais (ponto e da figura 12(A)). Cada firma se defronta com uma curva
de demanda horizontal D0 na figura 12(A). As firmas dentro da indústria obtinham lucro, pois o
custo médio de produção dos 50.000 bushels por firma era menor do que o preço.

(A) (B)

Figura 12 – Equilíbrio com Entrada de novas Firmas

Suponha, agora, que 600 novas firmas são atraídas por estes lucros elevados e entram na
indústria. Cada firma se defronta com a estrutura de custos indicada pelas curvas de CMe e CMg
na figura. Como resultado da produção dos entrantes, a curva de oferta da indústria se desloca para
a direita, como indicado, e o preço cai para $2,25 por bushel. Dado que a curva de demanda de
firma é igual ao preço, a curva de demanda da firma é deslocada para baixo, D 1. As firmas na
indústria reagem a este deslocamento da demanda e, conseqüente, preço baixo. Como podemos
ver na figura 12(A), cada firma reduz seu produto para 45.000 bushels (ponto a). Mas agora temos

19
1.600 firmas de forma que o produto total é 45.000 x 1.600 = 72 milhões de bushels, ponto A na
figura 12(B).

No ponto a lucros positivos ainda estão presentes, pois o preço de $2,25 excede o custo
médio (dado pelo ponto b). Assim o processo de entrada não está completo. Toda a dinâmica se
repete até que todos os lucros sejam extinguidos. Nos painéis da figura 13 estão representada uma
firma competitiva e sua indústria no equilíbrio de longo prazo. Todos os lucros serão extinguidos
quando a entrada de novas firmas deslocar a curva de oferta de indústria para S2 (na figura 13(B)),
onde cada firma individual se defronta com uma demanda que passa pelo ponto de mínimo da
curva de custo médio (ponto m na figura 12(A)).

(A)
(B)

Figura 13 – Equilíbrio no Longo Prazo.

Note que no ponto m da figura 12(A), cada firma escolhe seu produto de forma a maximizar
seu lucro. Isto ocorre quando P = CMg. Mas a livre entrada também força o CMe = P no longo
prazo (ponto M em 12(B)) pois, se P não fosse igual ao CMe, as firmas estariam fazendo lucro ou
prejuízo.

Quando uma indústria em competição perfeita está no longo prazo, firmas maximizam
lucro de forma que P = CMg e a entrada força os preços para baixo até que a curva de preço seja

20
tangente à curva de custo médio de longo prazo (P = CMe). Como resultado, no equilíbrio de longo
prazo será sempre verdade que P = CMg = CMe.

Seção 2.5 - Concorrência Perfeita e Eficiência Econômica

Vimos anteriormente que quando a firma está no equilíbrio de longo prazo ela deve ter P
= CMg = CMe, com indicado acima. Isto implica que o equilíbrio competitivo de longo prazo da
firma irá ocorrer no ponto de custo médio mais baixo. Assim, os produtos da indústria competitiva
são produzidos ao ponto de custo mais baixo para a sociedade.

Um exemplo irá mostrar porque é mais eficiente se cada firma na indústria competitiva
produz no ponto onde CMe é o menor possível. Suponha que a indústria está produzindo 12
milhões de bushels de trigo. Este quantia pode ser produzida por 120 fazendas, cada uma
produzindo 100.000 bushels, ou por 100 fazendas produzindo 120.000 bushels cada ou, ainda, por
200 fazendas produzindo 60.000 bushels cada. É claro que o mesmo pode ser feito por várias outras
combinações, mas por simplicidade vamos considerar somente estas três possibilidades.

Suponha que os custos médios para cada caso são os apresentados na tabela 2. Suponha,
ainda, que um produto de 100.000 bushels corresponda ao ponto mais baixo da curva de custo
médio, onde o CMe = 0,70 por bushel. Qual das três alternativas é a mais barata para se produzir
estes 12 milhões de bushels de trigo? Observando a coluna 5 da tabela 2 vemos que o custo total
de produção da 12 milhões de bushels de produto é o mais baixo possível 120 firmas produzem ao
nível de produto de 100.000, o qual minimiza custo.

Isto ocorre porque para qualquer nível de produto da indústria, Q, o custo total da indústria
(CMe x Q) será o menor possível se, e somente se, o CMe de cada firma for o menor possível, ou
seja, se o número de firmas realizando a tarefa é tal que cada uma está produzindo no nível para o
qual o CMe é o menor possível.

Produto da CMe Número de Produto da Custo Total

Firma firmas Indústria da Indústria
(1) (2) (3) (4) (5)
60.000 $0,90 200 12.000.000 $10.800.000
100.000 0,70 120 12.000.000 8.400.00
120.000 0,80 100 12.000.000 9.600.00

21
Tabela 4 – Custo Médio da Firma e o Custo Total para a Indústria
Podemos ver nas figuras 12 e 13 que este tipo de eficiência de custo caracteriza competição
perfeita de longo prazo. Antes que o equilíbrio de longo prazo seja atingido (figura 12) firmas
podem não estar produzindo ao menor custo. Por exemplo, as 50 milhões de bushels sendo
produzidas por 1.000 firmas nos pontos e e E das figuras 12(A) e 12(B) podem ser produzidas a
um custo menor por mais firmas, cada um produzindo um volume menor, pois o ponto de custo
médio mínimo se localiza à esquerda do ponto e em 12(A). Contudo, este problema é corrigido no
longo prazo com a entrada de firmas procurando lucros. Na figura 13 nós vimos que após o
processo de entrada é completo, todas as firmas estão produzindo em seu nível de produto mais
eficiente (mínimo CMe).

Seção 2.6 - Monopólio

Definição

Os requerimentos para a definição de um monopólio puro são muito estritos. Primeiro,

somente uma firma existe na indústria. Segundo, não existem produtos substitutos próximos para
aquele ofertado pelo monopolista. Assim, por exemplo, mesmo que uma cidade possua apenas um
ofertante de gás natural, este não é necessariamente um monopolista – as pessoas podem usar
eletricidade, lenha ou querosene para aquecer suas casa ou cozinhar, por exemplo. Terceiro, deve
haver alguma razão que justifique a não existência (ou entrada) de potenciais competidores. Caso
um destes requerimentos não seja satisfeito o monopólio não se sustentaria.

Estes requerimentos rígidos fazem do monopólio uma raridade no mundo real. O posto dos
correios, ou a companhia telefonia, de uma pequena localidade podem ser exemplos de indústrias
com uma única firma que não se defronta com competição efetiva. Todavia, a maioria das firmas
se defronta com algum grau de competição representada por produtos substitutos. Se apenas uma
ferrovia serve a sua cidade ela deve competir com linhas de ônibus, companhias de transporte
rodoviário de carga e serviços de transporte aéreo. Similarmente, o produtor de uma marca
particular de cerveja pode ser a única companhia a ofertar este produto, mas existem várias cervejas
substitutas de modo que a cervejaria não constitui um monopolista. Pelo fato de muitas cervejas
serem substitutos próximos, cada cervejaria irá perder oportunidades de negócios para as outras

22
ao tentar elevar seu preço muito acima dos preços das outras marcas. Mesmo os correios e as
companhias telefônicas enfrentam competição em áreas mais populosas.

Existe outra razão porque um monopólio puro irrestrito como estudado pela teoria
econômica é raro na prática. Nós veremos com mais detalhe adiante que o monopólio puro pode
gerar um número de fatos indesejáveis. Assim, mesmo em mercados onde o monopólio puro pode
prevalecer, o governo tem intervido de forma a prevenir a monopolização ou limitar o poder
discricionário do monopolista em fixar preço.

Origens do monopólio: barreiras a entreda e vantagens de custos

Um requerimento chave para a preservação de um monopólio é a exclusão de rivais em

potencial do mercado. Uma forma de se obter isso é através algum impedimento específico à
entrada de novas firmas na indústria. Economistas chamam tais impedimentos de barreiras à
entrada. Alguns exemplos são:

 Restrições Legais: a EBCT possui uma posição de monopólio porque o

Congresso lhe deu esta posição. Companhias privadas que poderiam competir com a
EBTC são proibidas de fazê-lo. Monopólios locais de vários tipos são estabelecidos,
muitas vezes, porque o governo concede algum tipo de privilégio (exemplo: concessão
para comercialização de alimentos em um estádio municipal) ou previne outras firmas
de entrar na indústria (exemplo: conceder licença para apenas uma companhia de TV a
cabo).

 Patentes: Algumas firmas se beneficiam de uma classe especial de

impedimentos legais chamada de patentes. Para encorajar investimentos, o governo dá
direitos exclusivos de produção por um período de tempo aos inventores de certos
produtos. Enquanto a patente estiver em vigorando, a firma estará em uma posição
protegida e deterá o monopólio. Exemplo: a Xerox deteve, por muitos anos, o
monopólio em cópias em papel padrão. Muitas companhias farmacêuticas também
detêm monopólios na produção da drogas que desenvolvem. (Laboratório Eli Lilly
deteve, até 2003, a patente sobre o Prozac – o mais consumido antidepressivo no
mundo.).

23
  Controle de Recursos Escassos ou Insumos: se uma certa mercadoria pode
ser produzida apenas utilizando-se um insumo raro, a companhia que detém o controle
sobre a origem daquele insumo pode ser um monopolista. Exemplos são raros: extração
sindicalizada de diamantes na África do Sul.

 Barreiras geradas de forma deliberada: uma firma pode tentar,

deliberadamente, criar dificuldades à entrada de novas firmas. Uma forma é mover
ações judiciais muito caras contra rivais. Outra forma é a de se gastar quantias
exorbitantes em publicidade e propaganda, forçando todo entrante em potencial a fazer
o mesmo.

 Grandes custos enterrados: a entrada em uma indústria irá ser tanto mais
arriscada quanto maiores forem os investimentos iniciais necessários. Em especial, se
este investimento inicial é enterrado (significando que ele não poderá ser recuperado
mesmo por um período considerável de tempo). Assim, a necessidade de grandes
investimentos enterrados desencoraja a entrada na indústria. Muitos analistas
consideram este ser o mais importante tipo barreira imposta naturalmente. Por
exemplo: a indústria de construção de aeronaves requer grandes investimentos iniciais
enterrados e isto ajudou, por muito tempo, a Boeing a ser um monopolista na
construção de aviões grandes com propulsores à jato e de longo alcance (com o jumbo
747). A Airbus somente conseguiu competir com a Boeing após grandes investimentos
serem patrocinados por um consórcio de governos europeus.

Tais barreiras podem manter rivais fora da indústria e assegurar que uma indústria seja
monopolística. Todavia, monopólio pode também ocorrer mesmo na ausência destas barreiras se
uma única firma possui vantagens de custo sobre as rivais. Dois exemplos disto são: superioridade
técnica e economias de escala.

- Superioridade técnica: uma firma cuja expertise e domínio da tecnologia é tão superior
em comparação com suas competidoras pode manter, por um período de tempo, um monopólio.
Por exemplo, durante algum tempo a IBM deteve uma vantagem tecnológica tão grande que ela
virtualmente não enfrentou concorrência. Mais recentemente, a Microsoft estabeleceu uma posição

24
de liderança na indústria de softwares, especialmente sistemas operacionais, através de uma
combinação de capacidade inventiva e esperteza mercadológica.

- Economias de Escala: quando o tamanho da firma é suficiente para garantir vantagens em

termos de custo sobre uma rival menor, é possível que a firma grande domine a indústria.

A Decisão de Oferta do Monopólio

Uma firma monopolista não possui uma “curva de oferta” como definida no caso de
concorrência perfeita. Um monopolista não está à mercê do mercado; a firma não deve aceitar o
preço de mercado como dado e se ajustar a ele. Um monopolista possui poder em fixar preço, ou
em selecionar uma combinação de preço e quantidade sobre a curva de demanda que melhor atende
aos seus interesses.

Em outras palavras, um monopolista não é um tomador de preços que simplesmente se

adapta a um preço determinado pela oferta e demanda da indústria. Ao invés disso, um monopolista
é um fazedor de preço que pode, se assim ele desejar, aumentar o preço de venda do produto. Para
qualquer preço que o monopolista escolhe, a curva de demanda por seu produto indica quantas
unidades serão demandadas pelos consumidores.

A curva de demanda que um monopolista enfrenta é, diferentemente daquela de uma firma

perfeitamente competitiva, negativamente inclinada. Isto significa que um aumento de preço não
resultará em perda de todos os consumidores, mas somente a perda de alguns consumidores.
Quanto maior o preço, menos o monopolista espera vender.

O mercado não pode impor um preço ao monopolista como ele impõe a uma firma
perfeitamente competitiva. Contudo, o monopolista não pode escolher ambos, preço e quantidade,
simultaneamente. De acordo com a curva de demanda, quanto maior for o preço, menos ele
venderá.

Ao decidir que preço melhor atende seus próprios interesses, o monopolista deve
considerar se seus lucros aumentam quando o preço se altera. A curva de demanda negativamente

25
inclinada pode causar uma situação onde um aumento adicional no preço reduz o lucro do
monopolista.

Como qualquer firma, o monopolista deseja maximizar seus lucros. Se o monopolista

estiver apto a realizar lucros positivos, ele poderá se manter nesta situação por um longo período
de tempo devido à presença de barreiras a entrada.

Maximização de lucro.

Para maximizar lucros, o monopolista deve comparar sua receita marginal com o custo
marginal. A figura 2 mostra uma curva de custo marginal (CMg) e uma curva de receita marginal
(RMg) para um monopolista típico. A curva de demanda (D) indica, também, a receita média. Ao
vender uma quantidade Q de produto, vendendo cada unidade ao preço P, a receita média por
unidade de produto vendida deve ser igual ao preço. Como a curva de demanda nos dá o preço ao
qual uma quantidade particular pode ser vendida, temos automaticamente P = RMe dado pela
quantidade. Note que a curva de receita marginal está sempre localizada abaixo da curva de
demanda, significando que a RMg é sempre menor que o preço. Isto é importante e fácil de
explicar: o monopólio cobra o mesmo preço de todos seus consumidores. Se a firma deseja
aumentar suas vendas em 1 unidade, ele deve reduzir o preço de todas as unidades, não somente
daquela unidade marginal. Quando ele corta seu preço para atrair novas vendas, todos os
consumidores antigos que já haviam decidido por comprar o bem são beneficiados. Assim, a
receita adicional que o monopolista toma quando suas vendas aumentam em 1 unidade é o preço
recebido por esta unidade marginal menos à receita perdida via redução do preço pago pelos
consumidores antigos. Isto significa que RMg é necessariamente menor do que o preço;
graficamente, isto implica que a curva de RMg está abaixo da curva de demanda, como na figura
14.

26
Figura 14 – Decisão de Oferta do Monopolista
Determinando o produto que maximiza lucro. Como qualquer outra firma, o monopólio
maximiza seu lucro fixando RMg igual ao CMg de produção. Ele seleciona o ponto M na figura
14, onde o produto é de 150 unidades. Mas o ponto M não nos diz o preço pois, como sabemos,
preço é maior do que a RMg para o monopolista. Para obter o preço devemos usar a curva de
demanda para encontrar o preço para o qual os consumidores estão dispostos a comprar cada uma
das 150 unidades que o monopolista produz. A resposta é dada pelo ponto P diretamente acima de
M. O monopolista cobra, então, preço unitário de R$9. Sem surpresa, o preço excede ambos, CMg
e RMg.

O lucro do monopolista é indicado pela área escurecida da figura 2. ele é dado pela
diferença entre preço e custo médio, vezes a quantidade produzida Q. Neste exemplo, os lucros
são de R$5 por unidade, ou R$750.

Para obter a decisão de produção de uma monopolista que maximiza lucro:

1. ache o produto para o qual RMg = CMg;

2. ache a altura da curva de demanda para este nível de produto e determine o preço
correspondente;

27
3. compare a altura da curva de demanda com a altura da curva de custo médio para ver se o
resultado líquido é lucro ou prejuízo.

Comparando Monopólio e Concorrência Perfeita. Para completar esta análise vamos comparar
a decisão de preço e quantidade do monopolista com aquela de uma firma competitiva.

1) o lucro do monopolista persiste: a primeira diferença entre concorrência perfeita e

monopólio decorre diretamente da presença de barreiras a entrada na indústria
monopolista. Os lucro, como vistos na figura 2, poderiam ser extintos de houvesse livre
entrada na indústria, com a competição entre as firmas puxando o preço para baixo. Lembre
que uma firma competitiva faz lucro econômico igual a zero no longo prazo; isto é, ela
somente ganha o suficiente para cobrir seus custos de produção, incluindo o custo de
oportunidade dos fatores de produção próprios empregados. No caso de monopólio, lucros
positivos podem persistir, gerando contestação por parte do público. Como resultado,
monopólios são regulados pelo governo, o que limita seus lucros.

2) Redução de produção para gerar aumento de preços: o preço excessivo é um problema,

mas um problema ainda mais sério é o menor nível de produto: comparado com
concorrência perfeita, o monopolista restringe sua produção e cobra preços maiores.
Lembre que no caso de competição o preço é igual ao custo marginal e ao custo médio. No
caso de monopólio, o preço é superior ao custo médio significando que o monopolista
poderia fazer lucro na margem. Ao produzir uma unidade a mais o monopolista poderia
cobrar um preço específico por este item superior ao seu custo marginal e esta seria
consumida por um consumidor marginal. Mas o monopolista não o faz. Esta situação é
considerada, pelos economistas, como uma ineficiência, pois existem consumidores
desejando pagar por um bem um preço maior que seu custo de produção, mas, mesmo
assim, este bem não é produzido.

Devido a existência de barreiras a entrada, uma firma monopolista pode ganhar lucros
positivos superiores ao custo de oportunidade de produção. Ao mesmo tempo, o monopolista
gera ineficiência na alocação de recursos ao produzir uma quantidade pequena e cobrar um
preço elevado. Por estas razões, algumas das virtudes de um livre mercado são extinguidos se
uma indústria se torna um monopólio.

28
 A figura 15 mostra a diferença de redutos e preço entre monopólio e competição:

Figura 15 – Monopólio versus Competição Perfeita.

Benefícios do Monopólio.

1) Monopólio favorece inovações: alguns economistas argumentam que não

podemos comparar as curvas de custo de uma firma monopolista e de uma competitiva em
um único ponto no tempo. Pela simples razão de ser protegido de possíveis rivais e poder
capturar lucros maiores, o monopolista pode se apropriar de qualquer redução de custo que
um eventual avanço tecnológico lhe proporcione. Assim, o monopolista tem um incentivo
bem forte para investir em pesquisa e desenvolvimento que gere novas tecnologias de
produção e novos produtos.

2) Monopólio-natural produz da forma mais barata possível: lembre que o

monopólio natural foi definido como aquele onde uma firma possui custos médios
decrescentes, isto é, possui custos de produção sempre decrescentes (note na figura 2, onde
descrevemos um monopólio não-natural, onde os custos de produção são crescentes).
Nestes casos, pode ser bom para a sociedade permitir que o monopólio continue pois os
consumidores podem ser beneficiados pelas grandes economias de escala na produção.
Neste caso, contudo, será apropriado que o governo regulasse o monopolista especificando
limites legais para os preços.

29
 Seção 2.7 – Aplicações: Serviço Universal e Análise Custo Benefício
Introdução

Serviço universal, a ser definido formalmente abaixo, é uma das linhas mestras por trás da
regulação de serviços de utilidade pública na maioria dos paises industrializados e em
desenvolvimento. Na maioria dos casos a provisão de serviços de telecomunicações estava a cargo
de um monopolista estatal ou uma firma monopolista regulada, de modo que o financiamento da
provisão do serviço universal era desenhado de acordo com esta estrutura monopolística. Hoje
grande parte dos países está caminhando para a liberação do setor com a introdução de competição,
o que vem exigindo mudanças na forma em que se estrutura o serviço universal. Enquanto que a
necessidade de se manter o setor monopolizado vem sendo abandonada, a idéia que a regulação
deve fomentar o serviço universal permanece forte. Em muitos países, especialmente naqueles
onde a competição no setor de telecomunicações tem mais avançado, a universalização do serviço
tem assumido o foco central da regulação. Com estas mudanças novas questões e novos desafios
têm surgido na tarefa de provisão e financiamento do serviço universal.

Serviço universal é apresentado aqui como um exemplo de uma política regulatória que
pode ser analisada usando o instrumental apresentado na seção anterior, em particular a noção de
eficiência econômica medida através dos excedentes do consumidor e do produtor. Inicialmente
será definido o que se quer dizer com serviço universal e descrever a rationale que a justifica.
Seguida será analisado quais são os custos e benefícios do serviço universal. Dado que o mercado,
em geral, não supre serviço de maneira universal por conta própria, é importante compreender
quais são os custos de se impor estas restrições, assim como compreender os benefícios de fazê-
lo, para que se possa realizar uma análise custo-benefício que justifique ou não a imposição desta
política. Finalmente, a terceira parte da aula analisa o trade-off entre eficiência e redistribuição.

Definição

Uma obrigação de serviço universal (OSU) é a obrigação de uma operadora oferecer uma
cesta (completa ou básica) de serviços: (i) de “boa qualidade”; (ii) a todos os usuários; (iii) a tarifas
“acessíveis”.

A definição do que compõe a cesta varia de setor a setor e de país a país. Por exemplo, nos
EUA a definição coloca que deverá ser provido “voice grade access to the Public Switched
Network with the ability to place and receive calls, touch-tone signaling, single party service,

30
access to emergency services, access to operator service, access to interexchange services and
access to directory assistance.”

Exigir serviço universal sem fazer outras restrições de preços não imporia restrições sobre
a operadora, pois ela poderia cobrar o suficiente de cada grupo diferente (por exemplo rurais e
urbanos) para cobrir seus custos ou reduzir a demanda a zero. Com a restrição sobre preços, o
preço para alguns grupos (aqueles de custo mais alto) tenderá a estar abaixo do custo de atendê-
los, de modo que a restrição será ativa. Em telecomunicações a taxa de penetração pode ser usada
para operacionalizar a noção de preço “acessível,” porém não é uma medida sem problemas. Uma
taxa de penetração de telefonia em queda pode significar preços inacessíveis, porém uma taxa
constante ou crescente podem co-existir com preços excessivamente altos, caso o serviço seja
importante o suficiente para o consumidor dedicar a ele uma grande fatia do seu orçamento.

Exigências sobre o nível de qualidade podem ser um objetivo em si do regulador. Podem

também ser impostas para impedir que a operadora burle a restrição de preço ao reduzir a
qualidade.

Qual a rationale para o uso da OSU? Iremos discutir aqui duas classes de justificativas. A
primeira é no campo normativo e visa analisar se a OSU pode ser justificada do ponto de vista de
bem-estar social. A segunda é uma abordagem positiva que visa analisar por que de fato a OSU é
adotada. Será argumentado que existem razões teóricas que justificam, sob certas condições, a
OSU do ponto de vista de bem-estar. Adicionalmente será argumentado que o processo político
pode levar à adoção da OSU apesar de questões de bem-estar.

Justificativas

Externalidades de rede - surgem quando os benefícios de usar uma rede (por exemplo de
telefonia) dependem do número de pessoas conectadas à rede. O número de assinantes determina
o número de pessoas com quem um dado assinante pode se comunicar. Ou seja a decisão de cada
indivíduo de se conectar à rede afeta o bem-estar dos outros, no entanto cada um só tem incentivo
de levar em conta seu próprio bem-estar ao tomar esta decisão, e não o bem-estar social, o que leva
a uma falha de mercado. Ou seja, a participação na rede será muito baixa comparado com a
situação ótima. A OSU é justamente uma tentativa de corrigir esta falha. Este argumento é
proemininte na literatura que busca justificar a OSU, porém há algumas limitações. A primeira é
que se aplica bem ao caso de telecomunicações mas não a outros serviços de rede como

31
eletricidade. Outra é que a própria operadora já teria incentivos para coordenar os usuários pois
ela também se beneficia das externalidades de rede, de modo que nem sempre seria necessário
intervenção por parte do regulador.

Redsitribuição – A OSU pode ser vista como redistribuição através de preços em vez de
por meios tais como impostos de renda e redistribuição direta. A OSU se assemelha a políticas
de provisão pública de bens privados tais como educação e serviços de saúde. A literatura
econômica mostra que tais políticas podem ser ótimas num sentido de second-best, ou seja, onde
existem asimmetrias de informação que impedem o fazedor de políticas de implementar
esquemas first-best tal como transferências diretas. Como pode ser difícil diferenciar os usuários
para os quais se quer redistribuir, devido às asimmetrias de informação, pode-se justificar o uso
da OSU mesmo que isto extenda os benefícios a alguns consumidores que não se incluiria
naquele grupo caso não houvessem problemas informacionais.

Trade-off entre eficiência e redistribuição

A universalização é um processo pelo qual se busca fazer com que o consumo de serviços
de telecomunicações se expanda para abranger grupos de consumidores e regiões que de outra
forma seriam excluídos deste mercado. Mesmo em paises com alta renda per capita as forças de
mercado excluiriam grandes contingentes de potenciais consumidores, quer seja pela
incapacidade de pagar pelo serviço (consumidores de baixa renda) ou pelos altos custos de serem
atendidos (consumidores rurais). Em países de baixa renda, como o Brasil, este fenômeno é
ainda mais forte. Porém, existem diversas razões sociais, éticas, políticas e econômicas pelas
qual a sociedade e os formuladores de políticas poderiam desejar intervir neste mercado para
ampliar o número e abrangência de consumidores de serviços de telecomunicações. Do ponto de
vista social e ético reconhece-se que serviços de telecomunicações são instrumentais na obtenção
de cidadania e participação na vida nacional, além de ser um importante fator de promoção social
e qualidade de vida, tendo portanto um componente de bem de mérito, justificando-se assim a
intervenção do governo para ampliar seu consumo. Mesmo do ponto de vista econômico a
inclusão de consumidores que de outra forma ficariam à margem do mercado pode ser justificada
como expandindo a fronteira de possibilidades da economia e sendo ótima, portanto, num
sentido dinâmico, onde as perdas de eficiência no curto prazo seriam compensadas pelos maiores
benefícios futuros. Seja qual for a razão, o fato é que diversos paises têm optado por

32
implementar, explícita ou implicitamente, políticas públicas com o objetivo de universalizar os
serviços de telecomunicações. No Brasil a universalização tem sido um pilar básico do novo
modelo de telecomunicações, tendo a Lei Geral de Telecomunicações estabelecido (artigo 2º)
que o objetivo básico da regulação promovida pelo Estado deve ser a garantia de acesso às
telecomunicações a tarifas e preços razoáveis e condições adequadas.3

A universalização dos serviços de telecomunicações é uma política pública, e assim como

qualquer outra política pública resulta de uma decisão de governo. Governos tipicamente têm o
objetivo de maximizar o bem-estar social, porém também são motivados pela necessidade de se
manter no poder, sendo que o peso dado a cada um destes objetivos, que são frequentemente
conflitantes, são determinados pelo ambiente político e institucional do país. Sendo assim, a
decisão de perseguir a universalização dos serviços de telecomunicações, ou a decisão de quanto
empenho colocar neste sentido, resultará de uma avaliação por parte do governo e da sociedade
dos custos e benefícios, sociais e privados, destas políticas. Nesta análise partir-se-á da premissa
que as forças políticas chegaram a determinado equilíbrio onde uma política específica de
universalização está para ser implementada. Será feita então uma análise econômica dos custos e
benefícios desta política para determinar à qual custo, em termos de eficiência econômica,
aqueles objetivos serão alcançados. Em outras palavras, a questão a ser analisada é se a decisão
de se perseguir a universalização da forma como está sendo feita, onde o objetivo central é
redistributivo, está sendo realizado a um custo razoável em termos de perdas de bem-estar social.
Esta afirmação pode parecer confusa para um não-economista, pois a redistribuição aparentaria
representar um aumento e não uma diminuição do bem-estar social. Porém, para a teoria
econômica bem-estar social é medido pela soma de excedente do consumidor e do produtor, e as
políticas de universalização geralmente envolvem mudanças que reduzem este total. Ou seja,
para se obter a universalização é necessário uma redução do bem-estar social. Aqui não se
questiona o objetivo de perseguir esta redistribuição. Este será tomado como dado. O objetivo,
isto sim, será salientar que realizar esta redistribuição tem um custo de eficiência econômica,

3 Segundo ANATEL (2002): “O Brasil ocupa a oitava posição entre os países de destaque na universalização dos
serviços de telefonia, com 66,2 milhões de usuários até dezembro de 2001, e, é responsável por quase 50% da planta
de telefonia fixa existente na América Latina.”

33
estimar qual a magnitude deste custo e determinar se este é um preço razoável ou se poderia ser
reduzido com alterações naquela política.

Para muitos leitores esta análise pode parecer desnecessária dado que há certo consenso
que a universalização trará grandes benefícios, especialmente em um país com elevado
contingente de pobres. No entanto, elevados benefícios potenciais não são suficientes para
justificar uma política pública. Como recursos públicos são limitados e existem sempre diversas
outras política públicas concorrentes, também com grandes benefícios potenciais, é necessário
sempre avaliar os custos à que os benefícios serão realizados, incluindo o custo de oportunidade.4

Para melhor compreender este fato, e a ênfase neste trabalho em esmiuçar os custos e
benefícios da universalização, considere o projeto do Consenso de Copenhagen realizado em
2004 que juntou alguns dos melhores economistas do mundo para comparar políticas para
resolver alguns dos maiores problemas enfrentados pela humanidade (ver
http://www.copenhagenconsensus.com/). Foram considerados dez desafios: mudança climática,
doenças comunicáveis, conflitos, educação, instabilidade financeira, governança e corrupção,
desnutrição e fome, migração, saneamento e água, subsídios e barreiras ao comércio externo.
Para cada desafio foram escolhidos dois economistas especialistas de primeira linha para propor
políticas que atacassem aqueles problemas. As propostas não eram necessariamente novas mas
sim retiradas da literatura sobre o tema. Em seguida cada proposta foi analisada por dois ou três
“oponentes”, ou seja, outros especialistas que tinham a tarefa de fazer uma crítica às propostas
originais. Em seguida, um painel composto por dez economistas, incluindo quatro recipientes do
Prêmio Nobel5, se reuniu e examinou cada proposta e suas críticas com o intuito de responder à
seguinte pergunta: qual a melhor forma de aumentar o bem-estar social mundial, e em particular
dos países subdesenvolvidos se houvesse 50 bilhões de dólares para serem aplicados em uma
destas propostas. O resultado final, mostrado na Tabela 3, foi uma lista de todas as propostas
ranqueando-as com relação ao seu retorno esperado.

Avaliação Desafio Oportunidade

Muito Bom 1 Doenças Controle de HIV/AIDS
2 Desnutrição Provisão de micro-nutrientes

4
É por este tipo de afirmação que a Ciència Econômica é conhecida como a ciência sombria (dismal science).
5
Os membros do painel foram: Jagdish Bhagwati – Colombia University; Robert Fogel – University of Chicago;
Bruno Frey – University of Zurich; Justin Yifu Lin - Hong Kong University of Science and Technology; Douglas
North – University of Washington at St. Louis; Thomas C. Schelling – University of Maryland; Vernon Smith -
George Mason University; Nancy Stokey – University of Chicago.

34
 3 Subsídios e Comércio Internacional Liberalização do comércio externo
4 Doenças Controle da malaria
Bom 5 Desnutrição Desenvolvimento de novas tecnologias
agrícolas
6 Saneamento e Água Tecnologia de pequena escala para água
7 Saneamento e Água Oferta de água e saneamento administrados
pela comunidade
8 Saneamento e Água Pesquisa sobre a produtividade de água na
produção de alimentos
9 Governo Redução dos custos de começar um novo
negócio
Regular 10 Migração Redução das barreiras de migração para
trabalhadores treinados
11 Desnutrição Melhoramentos na nutrição infantil e de
crianças
12 Desnutrição Redução da prevalência de baixo peso ao
nascer
13 Doenças Serviços básicos de saúde melhorados.
Ruim 14 Migração Programas para trabalhadores visitantes
sem treinamento
15 Clima Imposto ótimo de carbono
16 Clima O Protocolo de Kioto
17 Clima Imposto de carbono value-at risk
Tabela 3 - Desafios Analisados no Consenso de Copenhagen

O critério utilizado pelo painel para avaliar as propostas foi a análise de custos e
benefícios econômicos, similar aquela a ser usada neste trabalho. Apesar das limitações deste
tipo de análise, que foram reconhecidas pelo painel, houve consenso de que esta é a melhor
forma de avaliar as propostas.6 De todas as propostas a que apresentou melhor relação custo -
benefício foi aquela que propunha medidas de prevenção à disseminação de HIV/AIDS.7 Apesar
de custos elevados, US$27 bilhões, os benefícios envolveriam evitar mais de 30 milhões de
infecções até 2010.8 Políticas para redução da fome e subnutrição, em particular um programa
para reduzir a anemia devido a deficiência de ferro através de suplementos alimentares ficou em
segundo lugar, com um benefício líquido esperado de US$12 bilhões. Propostas relacionadas
com o meio-ambiente ficaram nas últimas três posições, entre elas o Protocolo de Kioto.9
Embora o painel considerasse que o aquecimento global seja realmente um problema grave, o

6
Note que usar análise custo – benefício não significa que não se tenha levado em consideração os aspectos
institucionais de cada país nem as demandas de urgência ética ou humanitária (como no caso de fome).
Considerações políticas, como a oposição de grupos sociais a determinadas propostas, também foram levadas em
conta. Estes comentários também valem para a análise da universalização a ser empreendida neste trabalho.
7
Algumas propostas foram deixadas de fora do ranque pelo painel devido a falta de informações, de modo que há
somente 17 propostas no resultado final.
8
Note que a análise custo – benefício necessitou estimar em termos monetários o valor de se evitar uma
contaminação por AIDS/HIV. Para maiores detalhes sobre como isto pode ser feito ver os trabalhos dos especialistas
e dos oponentes disponíveis em http://www.copenhagenconsensus.com/.
9
Este resultado gerou considerável polêmica. Ver uma crítica ao projeto do Consenso de Copenhagen, e a este
resultado em particular, em Sachs (2004).

35
custo associado às propostas foi considerado excessivamente alto e os benefícios de tal maneira
incertos que a relação custo-benefício resultou ser negativa.10

Note que a universalização é uma política pública, assim como as propostas do Consenso
de Conpenhagen, que possui custos e benefícios esperados, e deve portanto ser julgada com
relação não só a estes custos e benefícios, mas também com relação às outras oportunidades de
políticas e naturalmente levando em conta a restrição orçamentária do governo. Deve-se fatorar
qual a probabilidade dos custos e benefícios se realizarem, levando em consideração incertezas e
dificuldades de implementação. Se a universalização dos serviços de telecomunicações fosse
submetida a tal análise, como ela seria avaliada? Esta aula enfatiza que qualquer política de
universalização deve levar o trade-off entre eficiência e redistribuição como elemento norteador
das escolhas.

Seção 3 - A Regulação das Telecomunicações com Monopólio Natural

Até recentemente a regulação do setor de telecomunicações, assim como outros setores,

foi tipicamente justificada com argumentos de monopólio natural. Nos últimos anos, porém,
mudanças tecnológicas têm reduzido às características de monopólio natural destes setores, e em
particular do setor de telecomunicações, permitindo que se inserisse competição como forma de
atingir muitos dos objetivos da regulação. No entanto isto não tem significado a obsolescência da
regulação, pois estas mudanças fizeram surgir diversas novas questões e desafios aos reguladores
para assegurar que a competição possa subsistir e realizar de fato os benefícios prometidos.
Exemplos destes problemas são questões como interconexão e universalização, que serão tratados
detalhadamente em outras aulas neste curso. Nesta aula será exposta a rationalle de monopólio
como justificativa para regulação. A teoria de monopólio natural é um importante ponto de partida
para se entender a necessidade e o desafio da regulação. Apesar das mudanças mencionadas acima,
o setor de telecomunicações ainda possui elementos de monopólio natural, levando, por exemplo,
à necessidade do regulador estabelecer as tarifas. Serão discutidas também diferentes formas de
se lidar com um monopólio natural, o que levanta diversos temas que serão elaborados nas aulas
subseqüentes.

10
O painel recomendou um aumento no financiamento em pesquisas para melhores formas de redução de carbono.

36
 A teoria econômica possui um poderoso resultado que estabelece que um mercado sob
competição perfeita automaticamente atinge uma alocação eficiente, isto é, que maximiza o bem
estar social. Porém, quando existe alguma falha de mercado, tal como externalidades, bem
público, assimetrias de informação, poder de mercado, direitos de propriedades mal definidos,
entre outros, tal alocação não será necessariamente atingida pelo mercado. Justifica-se portanto
alguma forma de intervenção do governo para corrigir a falha de mercado e levar a economia a
uma alocação mais eficiente. A literatura de teoria econômica dedica muito esforço para desenhar
meios de realizar estas correções.

Uma importante falha de mercado observada em diversos setores, principalmente naqueles

de serviços de utilidades publicas, é o monopólio natural. De fato, monopólio natural tem sido
uma das principais justificativas para a criação de agências regulatórias. Nesta seção será definido
e analisado o problema de monopólio natural e explorado algumas das principais formas sugeridas
pela literatura de lidar com este problema. A curva de custo médio de longo prazo mostra o
custo total dividido pelo número de quantidades produzidas a cada nível de produção. Como os
custos fixos devem ser incorridos independente do número de unidades produzidas, a medida que
se aumenta a quantidade produzida, aqueles custos se diluem, fazendo com que esta curva seja
descendente. Eventualmente toda curva de custo médio atingirá um valor mínimo e passará a
crescer à medida que deseconomias de escala comecem a ter efeito. Porém a inclinação da curva
de custo médio deve ser julgada na região relevante dada a demanda pelo produto. Se é razoável
esperar que a demanda se situe na região de quantidade onde a curva de custo média é descendente,
então o bem tem características de monopólio natural.

O custo marginal é o custo da ultima unidade produzida. Enquanto o custo marginal for
menor do que o custo médio, a curva de custo médio será declinante. Portanto a curva de custo
marginal cruza com a curva de custo médio no ponto de mínimo desta última. No caso de um
monopólio natural a curva de custo marginal estará, portanto, sempre abaixo da curva de custo
médio, o que terá, como veremos, importantes conseqüências.

Um monopólio natural “permanente” tem uma curva de custo médio de longo prazo que
cai continuamente a medida que aumenta a quantidade. Mesmo que a demanda aumente ela
continua cruzando a curva de custo médio em um trecho descendente. Um monopólio natural
temporário tem curva de custo médio descendente em um primeiro trecho, mas a partir de certa

37
quantidade o custo médio passa a ser constante ou crescente. A partir deste ponto já seria possível
tem mais de uma firma produzindo e portanto alguma competição.

Outro importante ponto a notar é que a inovação tecnológica pode alterar o formato da
curva de custo médio, deslocando a para baixo e fazendo com que atinja seu ponto de mínimo a
quantidades menores. Isto significa que a escala ótima diminui e passa a ser mais fácil haver
competição neste setor. Nos últimos anos mudanças tecnológicas tem tido este efeito em diversos
setores, como telecomunicações e geração de energia elétrica. Um dos problemas de regulação é
que uma vez instituída ela tende a persistir mesmo após o setor deixar de ser um monopólio
natural.A definição tecnicamente correta de monopólio natural não é que a curva de custo médio
seja declinante, e sim que ela seja subaditiva. Subaditividade se refere ao fato de ser mais barato
ter uma só firma produzindo toda a quantidade demandada ou se haver mais de uma firma
produzindo esta quantidade levaria a um custo total menor. Economias de escala são suficientes
mas não necessárias para haver um monopólio natural.

A maioria dos monopólios naturais são multi-produto, por exemplo uma operadora de
telefonia oferece chamadas locais e de longa distância, uma geradora de eletricidade produz
eletricidade de alta voltagem e de baixa voltagem, uma empresa de saneamento pode suprir água
e esgoto. Nestes casos passa a ser possível haver economias de escopo, ou seja, haver economias
de ter uma mesma firma produzir dois determinados bens em vez de duas firmas separadas. Nestes
casos novamente a definição correta de monopólio natural é que a curva de custo médio seja
subaditiva. Um exemplo seria que fosse mais barato que uma mesma firma oferecesse chamadas
locais e longa distância do que ter duas firmas diferentes oferecendo cada um destes serviços.

Para entendermos o conceito de economia de escopo suponhamos uma empresa (A) que
produz dois produtos (i e j). Em seguida suponhamos que se separa a empresa em duas (B e C),
cada uma produzindo um dos dois produtos. Existem economias de escopo quando a empresa A
pode produzir os dois produtos a um custo menor que as duas empresas separadas. Neste caso,
poderia existir uma justificativa para a integração vertical das empresas que operam diferentes
etapas. Também pode haver produtos complementares. Por exemplo, uma empresa de utilidade
pública que forneça vários serviços (eletricidade e gás, por exemplo) pode economizar nos custos
de medição e faturamento.

38
 Dado que um monopólio natural é uma falha de mercado a economia não chegará
automaticamente a uma alocação que maximize o bem estar, de modo que se justifica algum tipo
de intervenção do governo. Mas quais são as alternativas de políticas para se lidar com este tipo
de falha de mercado. A seguir vamos discutir algumas das soluções que tem sido sugeridas pela
literatura e adotadas na prática: (i) não fazer nada; (ii) soluções ideais (first-best e second-best);
(iii) competição pelo mercado; (iv) regulação; (v) estatização.

A alternativa de não fazer nada pode ser recomendável nos casos em que o poder de
monopólio não seja tão grande. Um exemplo é a televisão a cabo, que é um monopólio natural,
mas que tem diversos substitutos próximos, em particular a televisão

Soluções ideais - A precificação por custo marginal linear envolve colocar o preço do bem
produzido pela firma igual ao seu custo marginal, que é a usual condição para se atingir eficiência
econômica. O problema é que no caso de monopólio natural fazer isto implica uma perda para a
firma, pois o preço está abaixo do seu custo marginal. Uma solução seria subsidiar a firma, porém
surgem diversos problemas com esta solução:

1 – Quem paga o subsídio?

2 – O subsídio precisa ser lump-sum para não gerar distorções. Só que na prática raramente se usa
este tipo de imposto.

3 - Incentivos perversos para firma reduzir custos, pois sabe que será subsidiada.

4 - Problemas distributivos. Consumidores do bem serão subsidiados por não-consumidores.

Na prática subsídios podem não ser factíveis e então pode ser necessário permitir que a
firma cubra seus custos com sua própria receita, ou seja, Custo médio = preço. Neste caso a firma
não sofre uma perda, porém como o preço está mais alto, a quantidade consumida é menor e há
uma perda de peso morto. Isto acontece nos casos em que se usa preços lineares, ou seja, o mesmo
preço por unidade. Uma alternativa é usar preços não lineares.

Outra solução é usar preços de Ramsey (Ramsey pricing). Este método foi sugerido por Frank
Ramsey em 1927. Aplica-se a monopólios naturais multi-produto e propõe uma solução ao
problema das perdas que sugeriam caso custo marginal linear fosse usado. Em essência são os
preços lineares que satisfazem a restrição que receitas totais sejam iguais a custos totais. A
vantagem do método é que ele minimiza a perda de peso morto.

39
 A seguir mostraremos um exemplo de preços de Ramsey onde as demandas são
independentes, ou seja, a demanda por X não afeta a demanda por Y. O caso mais geral onde as
demandas são dependentes pode ser elaborado mas aqui nos limitaremos a este caso mais simples.
Suponha um monopolista que produz dois bens e que teria perdas se preços fossem colocados no
custo marginal. Sua curva de custo é C = 1800 + 20X + 20Y.

As demandas por X e Y são independentes e são: X = 100 - px e Y = 120 - 2py, ver figura 16. Os
CMgs são 20 e cobrem os custos variáveis, mas falta cobrir os custos fixos de 1800. Uma idéia é
aumentar os preços para gerar receita para cobrir esses custos. Ao fazer isso se gera receita e
também perda peso-morto.

Vamos começar do ponto onde o preço de cada produto é 20 e são produzidas 80 unidades.
A receita total é 3200 que cobre os custos variáveis mas fica faltando cobrir os 1800 de custo fixo.
Aumentar o preço de 20 para 36,1 gera uma receita adicional de CEDF na venda de Y e de CEJK
na venda de X. A soma desses valores dá 1800. Ao mesmo tempo gera peso-morto de DFH por
Y e de JKH por X. A soma disso dá 390. Ou seja, obteve-se 1800 ao custo de 390.

X
$
Y
C D J
36,1

E F K H
20

47,7 63,9 80 Q

Figura 16 – Aumento igual dos preços.

A idéia de preços de Ramsey é que se pode fazer melhor do que isto colocando preços
diferenciados para cada produto (ver figura 17). Note que um aumento no preço de Y contribui

40
menos para cobrir os custos fixos do que o aumento do preço de X. Isto se deve ao fato de X ter
uma demanda mais inelástica com relação a preço. Neste caso LRMN + LSTM = 1800 portanto
o custo fixo foi coberto. Por outro lado a perda de peso-morto foi MTV + NTV = 300 que é menos
do que os 390 anteriores. Isto é o melhor que se pode fazer.

Note que a redução da quantidade produzida de cada bem foi igual enquanto que o aumento
do preço foi diferenciado. Pode-se, portanto descrever o método da seguinte forma. Reduza a
produção de cada bem na mesma proporção até que a receita total seja igual ao custo total.

X
$
Y

L M
40
30 R N
V
20
S T

60 80 Q

Figura 17 – Preços de Ramsey

Note que o bem mais inelástico tem um aumento maior de preço. A formula é:

Pi  CMgi 

P ei
onde  é uma constante e ei é a elasticidade do bem i.

O principal empecilho para a implementação das soluções ideais é a existência de

assimetrias de informação entre o regulador e as firmas. O regulador não observa as curvas de
custo e as firmas têm incentivo de agir oportunisticamente sobre estimando os seus custos. A
literatura de regulação tem explorado as conseqüências das assimetrias de informação sobre quais
são as melhores formas de regular os setores. A idéia é oferecer incentivos propositalmente
desenhados para que a melhor opção para a firma seja não agir oportunisticamente, sem que seja
necessário o regulador ter a informação sobre o tipo da firma (seleção adversa) ou o esforço
colocado pela firma (perigo moral).
41
 Competição pelo mercado - Uma solução teórica sugerida pela literatura foi a idéia de se
leiloar o direito de atender ao mercado. A idéia é que sugeriu que não é preciso que haja
competição no mercado se houver competição pelo mercado. (Franchise bidding, Demsetz, 1968).
O regulador estabelece que o monopolista pode escolher seu preço e que ele receberá ainda uma
transferência igual ao excedente do consumidor àquele preço. O melhor que o monopolista pode
fazer é escolher preço igual ao custo marginal. Note que isto faz com que se atinja o preço que
maximiza o bem estar social. Um problema que surge é que o monopolista irá receber um grande
subsídio o que pode não ser justo do ponto de vista distributivo. Para lidar com este problema uma
solução é que se leiloe o direito de servir o mercado. Se houver suficiente competição no leilão, a
firma ganhadora estará pagando o valor total do subsídio que ela receberia.

A solução mais comum para monopólio natural é regulação, que pode tomar diversas
formas. Veremos ao longo da disciplina como reguladores lidam com o problema na prática. Outra
solução é a estatização da firma, de modo que o governo possa ter informação sobre custos e
implementar preços ideais. Esta solução, porém trás todos os problemas de ineficiência
normalmente associados às empresas públicas.

Seção 4 – Modalidades de Regulação11

Regulação pode ser definida como um conjunto de restrições impostas pelo Estado sobre
a liberdade de indivíduos e organizações para tomar decisões econômicas. Esse poder coercitivo
do Estado é respaldado pela ameaça de imposição de penalidades. Regulação econômica está
geralmente associada a restrições impostas pelo governo sobre as decisões das firmas quanto a
preços, quantidades e entrada e saída de mercados, embora a qualidade do produto também possa
ser uma variável regulada.

Há várias teorias que tentam explicar a existência de regulação. A teoria das

externalidades usa uma análise normativa, ou seja, que procura entender quando é que deveria
ocorrer regulação, para gerar uma teoria positiva, ou seja, que explica quando é que regulação de
fato acontece. Ela afirma que a regulação surge como uma resposta à exigência da sociedade de
que seja corrigida uma falha de mercado ou de que sejam eliminadas práticas consideradas
injustas (como discriminação de preços ou lucros extraordinários por parte das firmas). Dois

11
Esta seção foi elaborada pelo Prof. André Rossi do CERME – UNB.

42
casos comuns em que o mercado não funciona adequadamente são monopólio natural e a
existência de externalidades (por exemplo, indústrias que produzem poluição do ar ou da água).

A teoria da captura, por outro lado, procura explicar as evidências existentes de que a
regulação muitas vezes favorece as empresas reguladas, produzindo preços acima dos custos,
impedindo a entrada de novas firmas e aumentando os lucros da indústria, por exemplo. Ela
afirma que a regulação pode surgir em resposta a uma demanda da indústria (ou seja, os
legisladores são capturados pela indústria) ou como resultado da interação entre a agência
reguladora e a indústria ao longo do tempo( ou seja, o regulador é capturado pela indústria).

Já a teoria econômica da regulação busca uma explicação para o fenômeno de que,

dependendo da indústria regulada, diferentes grupos de interesse são favorecidos. As premissas
dessa teoria são de que o recurso básico do Estado é o poder de coerção e de que os agentes são
racionais. A regulação surge em resposta às demandas de grupos de interesse que agem para
maximizar as suas rendas.

A regulação de taxa de retorno (ou custo do serviço) equivale, a grosso modo, a

estabelecer o preço pelo custo médio, já que os preços são determinados de maneira que a receita
total se iguale ao custo total e a firma tenha lucro econômico zero. Esse tipo de regulação
envolve o estabelecimento de preços de uma forma que assegure aos investidores a oportunidade
de receber uma taxa de retorno justa sobre os seus investimentos. Isso requer o cálculo dos
custos de prover o bem ou serviço, a determinação de uma taxa de retorno considerada justa
(também chamada de custo do capital ou taxa de retorno permitida) e de preços que sejam
suficientes para cobrir os custos e gerar o retorno considerado justo.

A regulação por incentivos pode ser definida como a implementação de regras que
encorajam a firma regulada a atingir certos objetivos considerados desejáveis pelo regulador
através da concessão de maior autonomia para a firma. Esse tipo de regulação é particularmente
recomendável em situações onde há grande assimetria de informação entre o regulador e a firma
regulada, pois a firma regulada pode receber os incentivos adequados para usar a sua informação
privilegiada de maneira a alcançar objetivos sociais.

A determinação da taxa de retorno é geralmente dividida em duas etapas. Na primeira

etapa, conhecida como o nível da taxa de retorno, o regulador procura estabelecer a receita
permitida da empresa. Isso é feito levando em consideração os custos operacionais (trabalho,

43
combustíveis, manutenção etc.) históricos da empresa, o que geralmente significa recolher
informações de custos por um determinado período (12 meses, por exemplo), chamado de
período-teste (test period), e o seu estoque de capital, a chamada rate base ou base de cálculo,
levando em conta uma estimava da depreciação de investimentos prévios. Os custos são
ajustados de forma a excluir gastos injustificados ou imprudentes e também através do uso de
projeções sobre inflação e outros choques exógenos. Em seguida é determinado o custo de
capital da empresa, o que é feito de maneira a garantir que a empresa obtenha um retorno
apropriado para os seus investimentos.

Após a determinação da receita permitida, começa a segunda fase do processo de

regulação de taxa de retorno, onde é escolhido o nível de preços que iguala receita e receita
permitida e são escolhidos os preços relativos dos diversos produtos e serviços. Essa fase é
conhecida como a estrutura tarifária. As partes interessadas, ou seja, grandes consumidores,
associações de pequenos consumidores e indústria, podem participar dessa etapa trazendo
informações relevantes para a determinação dos níveis de preços e de outras variáveis.

A fórmula básica para determinar a receita requerida é dada por:

𝑛

𝑅 = ∑ 𝑝𝑖 𝑞𝑖 = 𝐵 ∙ 𝑠 + 𝐸 + 𝑑 + 𝑇
𝑖=1

onde R é a receita permitida, pi é o preço do produto ou serviço i, qi é a quantidade do i-ésimo

produto ou serviço, n é o número de produtos ou serviços da firma, B é a “rate base”, ou seja, a
quantidade de capital ou ativos que a empresa dedica à prestação do serviço, s é a taxa de retorno
permitida, isto é, o custo da firma de financiar a sua “rate base” (isto inclui dívida e ações), E são
as despesas operacionais, d são as despesas com depreciação e T são os impostos que não entram
nos custos operacionais e não são cobrados diretamente dos consumidores.

Uma vez determinados os preços que a empresa poderá cobrar, eles permanecem
inalterados até o próximo pedido de revisão (também chamado de caso de revisão), sendo
permitidos reajustes automáticos em virtude de variações nos preços dos insumos. Se a
defasagem regulatória, ou seja, o espaço de tempo entre revisões tarifárias (regulatórias) fosse
infinita, a regulação de taxa de retorno teria uma natureza de preços fixos. Isso é diametralmente
oposto ao espírito de regulação de cost plus, onde o governo reembolsa a firma pelos custos

44
incorridos e ainda paga uma taxa adicional que é independente do desempenho da firma (embora
o seu nível esteja implicitamente relacionado à escala do projeto). Na prática, entretanto, as
revisões regulatórias são endógenas, podendo ser requisitadas pela firma regulada ou pela
agência reguladora.

É comum que uma empresa cujos custos dos insumos estejam subindo requisite a
permissão para elevar os seus preços. Nesse caso, são coletadas informações sobre custos e
receitas durante um período-teste, conforme mencionado anteriormente. Em seguida são
marcadas audiências públicas das quais participam os vários agentes interessados. Aumentos de
preços sofrem a oposição de consumidores industriais e residenciais, enquanto que diminuições
de preços são combatidas pelas empresas reguladas. Isso indica que a defasagem regulatória é,
em geral, bastante longa. Isso, no entanto, é muitas vezes considerado benéfico, já que a firma é
a residual claimant (tem direito residual) da economia de custos obtida entre revisões
regulatórias, ou seja, ela apropria quaisquer benefícios resultantes de diminuições de custos.
Quando as defasagens são curtas, o uso da regulação de taxa de retorno resulta em incentivos
medíocres à busca da eficiência na produção.

O nível da taxa de retorno: Nessa etapa, o regulador procura determinar quais foram as
despesas legítimas incorridas pela empresa e qual o retorno adequado sobre o investimento. As
despesas totais (combustíveis, salários, impostos, depreciação etc.) geralmente respondem por
80% a 85% dos custos da firma, sendo o restante atribuído ao retorno sobre o investimento.
Consequentemente, pode haver controvérsias sobre quais custos devem ser incluídos, sobre
como medir o estoque de capital e sobre qual o verdadeiro custo do capital. Em geral, a maior
parte da revisão dedica-se à escolha do retorno apropriado sobre o investimento, ou seja, sobre os
valores de B e s (cumpre enfatizar que o que realmente importa é o produto , e não B ou s
separadamente).

Alguns dos possíveis métodos para medir o estoque de capital da firma são os seguintes:

Custo original: quantia que a firma pagou originalmente pela aquisição das suas instalações e
equipamentos, menos depreciação.

Custo de reprodução: quanto custaria atualmente para reproduzir a planta de produção da firma.

45
Custo de substituição: quanto custaria para substituir a capacidade instalada com plantas que
incorporem a tecnologia mais recente.

Valor de mercado: soma dos valores de todos os títulos e ações da companhia no mercado.

O cálculo da taxa de retorno foi efetuado de acordo com o modelo do Custo Médio Ponderado de
Capital (WACC – Weighted Average Cost of Capital). Este modelo calcula a taxa de retorno
como uma média ponderada dos custo de dois tipos de capital: capital próprio e de terceiros. A
ponderação é igual à participação relativa de cada tipo de capital na composição do
financiamento da empresa, ou seja, sua estrutura de capital. A fórmula do WACC é:

P D
rWACC  rp  rD (1  T )
PD PD

Onde:

rp é custo do capital próprio

rD: custo do capital de terceiros antes dos impostos

P : Montante do capital próprio da empresa (= Patrimônio Líquido)

D : Montante de capital de terceiros na empresa (= Passivo Exigível)

T : soma das alíquotas de imposto aplicáveis

Existem três métodos principais para estimação do custo do capital próprio: o CAPM
(Capital Asset Pricing Modelo), o APT (Arbitrage Pricing Theory) e o DGM (Dividend Growth
Model). O modelo CAPM é o modelo mais utilizado pelas agências reguladoras para estimar o
custo de capital, e tem como fórmula geral:

rp  rf   [rM  rf ]
onde rp é o custo do capital próprio, rM é a taxa livre de risco, rf é o retorno esperado do
mercado e  é uma medida do risco do ativo.

No Brasil, a ausência de uma taxa livre de risco e a pouca liquidez de ações de empresas
de setores de utilidade pública têm levado os reguladores a optar por um CAPM modificado, que
parte do CAPM do mercado americano e adiciona riscos inerentes à atividade da empresa no

46
Brasil. O modelo APT, embora teoricamente interessante por permitir que o retorno do ativo
esteja correlacionado com outros fatores além do prêmio de risco do mercado, requer muito mais
informação e está mais sujeito à ocorrência do fenômeno de ausência de freqüência de
observações dos dados que o CAPM. O modelo DGM é um modelo ad hoc, sem uma teoria que
o embase e, por isso, tem sido cada vez menos utilizado, ou utilizado apenas como suporte
adicional aos resultados do CAPM.

Existem pelo menos duas abordagens alternativas para estimar o custo de capital de
terceiros: (a) a partir das taxas que as empresas estão efetivamente pagando no mercado de
crédito; e (b) a partir de taxas internacionais, que refletem as oportunidades de investimento
global. A primeira abordagem apresenta algumas desvantagens, como: excessiva sensibilidade
do custo de capital de terceiros a diferentes hipóteses de composição das fontes de
financiamento; escassez de títulos de dívida de longo prazo da empresa com prazo compatível
com o período de concessão; possibilidade de não manter a atratividade ao investidor
internacional; possibilidade de questionamentos quanto à ponderação utilizada por parte de
outras autoridades que possam intervir no processo revisional; possibilidade de redução de
incentivos à captação eficiente de recursos de terceiros ao tornar o custo de capital de terceiros
dependente da taxa de captação. Por outro lado ela apresenta a vantagem de refletir mais
fielmente o verdadeiro custo de captação da empresa.

A segunda abordagem não padece dos problemas associados à primeira. Ela baseia-se na
visão do investidor internacional, o qual precisa ser recompensado por vários riscos. O custo de
capital de terceiros é calculado como a soma da taxa livre de risco com os prêmios de risco de
crédito, país e cambial.

A estrutura da taxa de retorno refere-se à determinação dos preços a serem cobrados de

diferentes classes de consumidores e por diferentes tipos de produtos. De acordo com a teoria
econômica, os preços devem ser estabelecidos de acordo com o custo marginal, pois dessa forma
atinge-se a eficiência alocativa, mas nem sempre é possível adotar esse método. Algumas outras
possibilidades são: preços não-lineares, preços de Ramsey e distribuição de custos. O método de
preços não-lineares refere-se a situações em que o preço unitário não é independente da
quantidade adquirida. Preços de Ramsey,por sua vez, são os que resultam do problema de
maximização do bem-estar da sociedade sujeito à restrição de que a firma deve ter lucros

47
(econômicos) não-negativos. Por fim, o método de distribuição de custos aloca a cada bem ou
serviço os custos que lhe são imputáveis e adota alguma regra de compartilhamento dos custos
comuns.

De acordo com Averch e Johnson (1962), a regulação de taxa de retorno traz incentivos
perversos para as companhias, que acabam por escolher produzir com muito capital em relação
aos outros insumos. Esse efeito existe quando o regulador permite à firma auferir uma taxa de
retorno maior do que o seu custo de capital efetivo. Intuitivamente, como o lucro permitido da
firma varia diretamente com a sua base de cálculo (rate base), ela tende a substituir outros
insumos por capital. Ela age como se recebesse um “bônus” em cada real de capital comprado, já
que o custo do capital é mais baixo do que a taxa de retorno permitida. É importante mencionar
que o efeito Averch-Johnson tem um lado benéfico, já que estimula a inovação tecnológica.

A regulação de taxa de retorno apresenta diversas vantagens e desvantagens. Dentre as

vantagens, podemos destacar primeiramente a sua sustentabilidade por longos períodos de tempo
na ausência de forças competitivas. Quando a firma não tem competidores, esse tipo de
regulação proporciona segurança à firma (receita cobre os custos) e preços e qualidade razoáveis
aos consumidores. No entanto, quando há concorrência no mercado, a firma não tem
flexibilidade suficiente para competir, já que suas tarifas ficam congeladas entre revisões
tarifárias. Em segundo lugar, os investidores, acionistas ou credores da firma, têm uma situação
cômoda e segura, já que os lucros da firma são frequentemente ajustados de forma a manter a
mesma taxa de retorno. Além disso, os lucros da firma são mantidos em níveis aceitáveis e a
firma tem incentivos para prover os bens ou serviços de maneira adequada, já que será
reembolsada pelos custos em fazê-lo.

Dentre as desvantagens, a primeira e principal que podemos citar é o pouco incentivo à

eficiência da firma. Como ela sabe que será reembolsada pelos custos que incorrer ( a não ser
aqueles considerados injustificados pelo regulador), ela não tem incentivo a reduzí-los. Em
segundo lugar, existe o efeito Averch-Johnson, discutido anteriormente. Em terceiro lugar, a
regulação não é sustentável na presença de inflação alta, pois isso geraria revisões tarifárias
frequentes demais. Há também incentivos de rent seeking por parte da firma regulada, isto é,
incentivos para que ela procure aumentar as suas rendas de monopólio, pois a agência reguladora
tem certo controle sobre a determinação da rate base e da taxa de retorno. Por fim, outra

48
desvantagem importante é que as firmas que atuam em mercados competitivos, além do
regulado, têm incentivos para transferir custos dos competitivos para o regulado, dessa maneira
obtendo uma vantagem competitiva ilícita naqueles mercados e podendo recuperar seus custos
no mercado regulado.

Como já foi discutido, a regulação de taxa de retorno produz alguns efeitos indesejáveis.
Esses efeitos levaram ao desenvolvimento de esquemas de regulação por incentivos. Podemos
definir regulação por incentivos como a implementação de regras que encorajam a firma
regulada a atingir certos objetivos considerados desejáveis pelo regulador através da concessão
de maior autonomia para a firma. Esse tipo de regulação é particularmente recomendável em
situações onde há grande assimetria de informação entre o regulador e a firma regulada, pois a
firma regulada pode receber os incentivos adequados para usar a sua informação privilegiada de
maneira a alcançar objetivos sociais.

Esse sistema é uma variante da regulação de taxa de retorno original onde uma banda ou
intervalo de valores para os lucros acumulados pela firma é especificada. Os preços são
estabelecidos inicialmente de forma que os lucros acumulados pela firma se enquadrem nessa
banda e não há revisões de preços desde que eles permaneçam ali. Isso produz incentivos para
que a firma reduza seus custos operacionais e melhore as suas operações em outras dimensões.
Esse sistema foi utilizado por alguns reguladores estaduais de telecomunicações nos EUA.

Esse tipo de moratória nada mais é do que um acordo para suspender investigações sobre
os lucros da firma e a revisão de preços associada, e serve para institucionalizar os benefícios
associados à defasagem regulatória. A certeza de que não haverá revisão de preços pode
incentivar a firma a realizar investimentos que reduzam seus custos. Em geral, moratórias desse
tipo fazem parte de um contrato social mais amplo em que a firma regulada recebe maior
autonomia mas em contrapartida precisa garantir certos benefícios aos consumidores. Ela foi
utilizada, por exemplo, no estado americano de Vermont, através de um acordo entre o regulador
e a New England Telephone.

Nesse tipo de plano, a firma pode obter lucros mais elevados mas tem que compartilhar
parte deles com os consumidores. Por exemplo, o plano pode determinar que a firma tem direito
a manter os lucros obtidos desde que eles não correspondam a um retorno sobre o capital acima
de 12 %. Para retornos entre 12% e 14%, digamos, ela teria que compartilhar os lucros com os

49
seus consumidores, os quais teriam direito a 60%. Já retornos maiores do que 14% seriam
integralmente repassados aos consumidores. Algumas das possíveis formas de repassar lucros
aos consumidores são reduções nas tarifas de serviços ou créditos nas faturas mensais de água.

No plano descrito acima, a fração do lucro que a firma mantém depende apenas do nível
de lucros que ela gera. No entanto, há planos em que essa fração depende de outras dimensões do
desempenho da firma, como qualidade do serviço e produtividade. Requisitos de desempenho
dessa natureza servem a dois propósitos: garantir que algumas dimensões de desempenho não
são negligenciados pela firma quando ela recebe incentivos para gerar lucros mais altos e
assegurar que os lucros adicionais gerados sejam resultado de uma melhoria do desempenho da
firma e não de fatores exógenos, fora do controle da firma.

Em um plano de compartilhamento de lucros, os lucros da firma não aumentam na

mesma velocidade da redução de custos pela firma, o que significa que a firma não tem o
incentivo ideal para reduzir seus custos de produção. No entanto, quando há compartilhamento
de receitas, um real de redução de custos gera um real de lucros para a firma, desde que os lucros
da firma permaneçam no intervalo onde o compartilhamento de receitas é válido. Isso significa
que esse tipo de plano fornece incentivos maiores para a firma reduzir seus custos em
comparação com o compartilhamento de lucros.

No entanto, como esse tipo de plano representa um imposto sobre receitas adicionais, ele
diminui os incentivos da firma regulada para aumentar suas receitas, da mesma forma que o de
compartilhamento de lucros e a regulação de taxa de retorno. Isso pode ter efeitos maléficos
sobre a qualidade do serviço oferecido quando essa qualidade afeta significativamente a
demanda e, consequentemente, as receitas da firma.

Nesse tipo de plano, a firma pode obter lucros mais elevados mas tem que compartilhar
parte deles com os consumidores. Por exemplo, o plano pode determinar que a firma tem direito
a manter os lucros obtidos desde que eles não correspondam a um retorno sobre o capital acima
de 12 %. Para retornos entre 12% e 14%, digamos, ela teria que compartilhar os lucros com os
seus consumidores, os quais teriam direito a 60%. Já retornos maiores do que 14% seriam
integralmente repassados aos consumidores. Algumas das possíveis formas de repassar lucros
aos consumidores são reduções nas tarifas de serviços ou créditos nas faturas mensais de água.

50
 No plano descrito acima, a fração do lucro que a firma mantém depende apenas do nível
de lucros que ela gera. No entanto, há planos em que essa fração depende de outras dimensões do
desempenho da firma, como qualidade do serviço e produtividade. Requisitos de desempenho
dessa natureza servem a dois propósitos: garantir que algumas dimensões de desempenho não
são negligenciados pela firma quando ela recebe incentivos para gerar lucros mais altos e
assegurar que os lucros adicionais gerados sejam resultado de uma melhoria do desempenho da
firma e não de fatores exógenos, fora do controle da firma.

Em um plano de compartilhamento de lucros, os lucros da firma não aumentam na

mesma velocidade da redução de custos pela firma, o que significa que a firma não tem o
incentivo ideal para reduzir seus custos de produção. No entanto, quando há compartilhamento
de receitas, um real de redução de custos gera um real de lucros para a firma, desde que os lucros
da firma permaneçam no intervalo onde o compartilhamento de receitas é válido. Isso significa
que esse tipo de plano fornece incentivos maiores para a firma reduzir seus custos em
comparação com o compartilhamento de lucros.

No entanto, como esse tipo de plano representa um imposto sobre receitas adicionais, ele
diminui os incentivos da firma regulada para aumentar suas receitas, da mesma forma que o de
compartilhamento de lucros e a regulação de taxa de retorno. Isso pode ter efeitos maléficos
sobre a qualidade do serviço oferecido quando essa qualidade afeta significativamente a
demanda e, consequentemente, as receitas da firma.

A regulação do tipo preço teto não faz uso explícito dos dados contábeis. O regulador
fixa tetos de preços para todos os produtos ou para uma cesta de produtos, e a firma fica livre
para escolher quaisquer preços iguais ou menores do que esses tetos. Uma cláusula de indexação
ajusta esses tetos ao longo do período regulatório. Exemplos desse tipo de regulação são os
planos a que a British Telecom, na Inglaterra, e a AT&T, nos EUA, estão submetidos.

A regulação de preço teto, em sua forma pura, envolve uma defasagem regulatória
infinita e não faz uso contratual dos dados de custos da empresa. Ela requer que o regulador
tenha um bom conhecimento das condições de custo e demanda, pois se o teto estabelecido for
muito alto a firma regulada torna-se na prática um monopolista não regulado, enquanto que um
teto muito baixo pode tornar as operações da firma inviáveis.

51
 Na prática, no entanto, a regulação de preço teto, da mesma forma que a regulação de
taxa de retorno, fixa os preços por um determinado período de tempo. No entanto, elas diferem
em vários aspectos. Em primeiro lugar, a regulação de preço teto é prospectiva ao invés de
retrospectiva, ou seja, o custo histórico da firma não é usado como base para a determinação dos
preços futuros. Em segundo lugar, a firma tem flexibilidade para diminuir preços, o que pode ser
importante para ajustar a estrutura de preços relativos. Em terceiro lugar, a distância entre
revisões regulatórias é exógena.

A forma básica da regulação de preço teto identifica cestas de produtos e especifica uma
defasagem regulatória e um limite de preço médio para cada cesta. À firma é permitido escolher
a estrutura de preços dentro de cada cesta, mas não aumentar o preço médio da cesta acima de
uma dada percentagem a cada ano. A fórmula usada é do tipo

TMA=IPV-X+Y,

onde TMA é a taxa máxima de aumento dos preços, IPV é um índice de preços de varejo, X é a
taxa de aumento esperado da produtividade e Y são outros aumentos de custos específicos da
indústria (combustíveis, mudanças na regulação etc.).

Sob um regime de preço teto, a parcela que cabe ao consumidor dos ganhos esperados
com a implementação do plano (a taxa de aumento esperado da produtividade) é especificada no
início e não varia de acordo com o desempenho da firma. Isso significa que o retorno da firma
aumenta em um real para cada real de redução de custo que ela obtiver, o que produz fortes
incentivos para a redução de custos. No entanto, planos de preço teto geralmente têm uma
duração limitada, o que pode mitigar esses incentivos. Em geral é estabelecida uma data para a
revisão do plano, e essa revisão tende a resultar no estabelecimento de padrões de desempenho
mais altos para a firma quando ele obtém um bom desempenho no período anterior. Isso acaba
por inibir os esforços de redução de custos e aumento da produtividade da firma.

Sob um regime de preço teto puro, os lucros ou custos realizados da firma não são usados
explicitamente no contrato regulatório. Alguns esquemas de incentivos tentam incorporar
compartilhamento de lucros ao regime de preço teto. Na verdade eles são contratos de incentivos
com algumas características de preço teto, como flexibilidade para a diminuição de preços e a
determinação exógena da defasagem regulatória. Isso tende a enfraquecer os incentivos dados à
firma para redução de custos.

52
 Finalmente, cabe enfatizar que um regime de preço teto pode encorajar a firma a reduzir
seus custos inadvertidamente, afetando negativamente a qualidade do serviço. É por isso que
alguns planos de preço teto estabelecem uma conexão entre o fator X e a qualidade do serviço
fornecido pela firma regulada.

Uma alternativa ao sistema de preços máximos é o sistema de receitas máximas. Os

mesmos princípios do price cap são aplicados sobre a base de receitas totais em vez de sobre a
base da tarifa unitária. Portanto, se há uma variação na demanda com relação ao que tinha sido
antecipado na revisão tarifária anterior, a tarifa unitária ajusta-se automaticamente, tal que:

• um aumento de demanda produz uma redução no preço unitário;

• uma redução de demanda produz um aumento no preço unitário.

Este sistema tem várias conseqüências interessantes.

• Transfere o risco de demanda da empresa ao usuário. A empresa agora tem um

receita assegurada, enquanto que o usuário enfrenta uma tarifa que pode flutuar
através do tempo.

• Elimina os incentivos da empresa para aumentar o consumo do serviço, pois seu

nível de receitas já não está relacionado ao nível de consumo dos usuários. Isso
pode ser desejável se o serviço tiver impactos sociais negativos.

• Dado que uma boa parte dos custos de prestar os serviços públicos são fixos, um
sistema de regulação por preço máximo pode causar um excesso ou uma
deficiência de receitas no caso de que haja variações significativas na demanda.
Um controle de receitas, por outra parte, assegura que os custos fixos sempre
sejam cobertos.

Muitos planos de regulação estabelecem uma relação diretamente proporcional entre o

nível de concorrência no mercado do serviço oferecido pela firma e a flexibilidade que ela
dispõe na determinação do preço desse serviço. Isso implica uma menor flexibilidade para
serviços tradicionalmente monopolizados. No caso do setor de telecomunicações, onde há
uma concorrência crescente e que tende a concentrar-se em serviços, grupos de consumidores
e regiões geográficas específicas, esse padrão é altamente recomendável. Exemplos de
serviços competitivos nesse setor seriam mensagens de voz, funções adicionais para a linha

53
 telefônica e listas telefônicas. Exemplos de serviços pouco competitivos seriam acesso
básico, acesso comutado e instalação de serviço.

O bem-estar dos consumidores pode aumentar quando a firma regulada pode escolher entre
diferentes planos de regulação. Por exemplo, quando o regulador oferece à firma a escolha entre
regulação por preço teto e regulação de taxa de retorno, ele pode evitar problemas que surgiriam
caso ele impusesse um regime de preço teto rigoroso demais à firma.

Um plano de preço teto rigoroso demais é aquele em que o fator X excede a capacidade da
firma de reduzir suas tarifas sem colocar em risco a sua integridade financeira. Como existe essa
possibilidade, o regulador está sujeito ao seguinte dilema: se impuser um fator X muito alto pode
colocar a firma em risco, e, se impuser um fator X muito baixo, pode proporcionar-lhe rendas
indesejáveis.

Quando existe a opção da regulação por taxa de retorno, no entanto, o regulador pode
estabelecer um fator X relativamente elevado sem receio de criar dificuldades financeiras para a
firma. Se a firma acreditar que não tem como cumprir o plano de preço teto, poderá escolher ter
sua taxa de retorno regulada.

O desenho adequado de opções de planos pode trazer benefícios para os consumidores.

Quando a firma tem alternativas de planos, ela é induzida a utilizar a sua informação privilegiada
sobre a sua tecnologia e capacidade de reduzir custos para tomar medidas que atendam aos
objetivos do regulador (da sociedade). Por exemplo, se o fator X escolhido pelo regulador fosse
tão alto que pudesse causar problemas financeiros à firma, os consumidores prefeririam que ela
fosse submetida a um regime de taxa de retorno ao invés de ter que decretar concordata ou
falência. Como nesse caso os objetivos dos consumidores e da firma coincidem, e ela sabe
precisamente quando o fator X é rigoroso demais, o resultado de incluir a opção de taxa de
retorno é um ganho para os consumidores.

Outros menus de planos podem ser oferecidos para a firma, envolvendo regulação de
compartilhamento de lucros, por exemplo. Uma regra que deve ser seguida em menus desse tipo
é a seguinte: metas de desempenho mais baixas devem estar associadas a compensações
modestas pela superação das metas, e metas mais ambiciosas devem vir acompanhadas de
compensações mais generosas. O importante é fazer com que não seja atraente para a firma
subestimar implicitamente a sua capacidade de redução de custos ao escolher uma meta modesta

54
e subseqüentemente ganhar uma compensação alta por exceder a meta. Além disso, parece ser
mais recomendável oferecer menus com opções de preço teto e taxa de retorno do que com preço
teto e compartilhamento de lucros. A razão para isso é que, no primeiro caso, uma firma capaz de
reduzir custos significativamente teria mais incentivos para escolher o preço teto, já que a opção
de taxa de retorno seria particularmente indesejável. Já quando há a opção de compartilhar
lucros, essa mesma firma pode preferir essa escolha a ter que se submeter a um regime de preço
teto rigoroso.

A Federal Communication Comission (EUA) americana ofereceu em 1991 às Regional Bell

Operating Companies (RBOC’s) um menu de opções de compartilhamento de lucros para
cobrança de taxas de acesso que compreendia dois planos alternativos:

Fator X = 3,3%

Repasse de 50% dos lucros para retornos entre 12,25% e 16,25%

Repasse de 100% dos lucros para retornos superiores a 16,25%

Fator X = 4,3%

Repasse de 50% dos lucros para retornos entre 13,25% e 17,25%

Repasse de 100% dos lucros para retornos superiores a 17,25%

Apenas três companhias escolheram o plano mais ambicioso, ou seja, o que previa um
fator X de 4,3%. Há várias razões possíveis para isso. A primeira é que pode ter ocorrido que de
fato as companhias tinham expectativas limitadas de ganhos de produtividade e não quiseram
arriscar-se. A segunda é que elas podem ter considerado a recompensa pela escolha de um fator
X mais alto insatisfatória. E a terceira é que as firmas podem ter agido estrategicamente,
evitando escolher o plano mais ambicioso para não sinalizar um nível de eficiência alto que
poderia influenciar decisões subsequentes do regulador.

Em 1995, a FCC ofereceu um novo menu de opções às RBOC’s, conforme descrito na

tabela abaixo:
Opção Retorno 50/50 Retorno
mínimo máximo

Opção A 10,25% 12,25% a 13,25% 13,25%

Fator X = 4%

55
 Opção B 10,25% 12,25% a 16,25% 16,25%

Fator X = 4,7%

Opção C Nenhum Nenhum Nenhum

Fator X = 5,3%
Tabela 5 – Menu de Opções FCC

Podemos observar na tabela 5 que o novo plano é mais exigente do que o anterior. A
opção C é um plano de preço-teto, sem compartilhamento de lucros ou garantia de retorno
mínimo ou máximo. As opções A e B combinam price cap com compartilhamento de lucros. Há
um incentivo substancial para a firma escolher as opções B e C devido à limitação do potencial
de retenção de lucros sob a opção A. O resultado dessa oferta da FCC foi o seguinte: 3
companhias escolheram a opção A, 5 escolheram a opção C e uma escolheu A para algumas das
suas áreas de operação e C para as demais.

Esse mecanismo proporciona a divisão de riscos e recompensas entre as firmas e os

consumidores. Podemos dizer que ele está entre a regulação do tipo cost-plus e a de preço fixo.
Ele funciona da seguinte maneira: seja r* a taxa de retorno justa ou desejada e ri a taxa de retorno
verdadeira aos preços correntes (período i). A escala móvel ajusta os preços de forma que a taxa
de retorno verdadeira aos novos preços (ra) seja dada por

ra = ri + h( r* - ri ), 0<h<1

Se h é igual a 1, o resultado é a regulação do tipo “cost-plus”, com uma taxa de retorno r*

constante e nenhum incentivo à operação eficiente. Se h é igual a 0, o resultado é a regulação de
preço fixo, onde todos os ganhos de eficiência são apropriados pela firma, bem como os
aumentos de custos.

O princípio por trás desse tipo de regulação é o de introduzir competição em mercados

com uma única firma para induzir um comportamento eficiente. A disciplina de mercado é
introduzida pela comparação do desempenho da firma regulada com os de firmas similares em
mercados diferentes ou com o de um protótipo de firma. Os lucros permitidos são determinados
baseados no desempenho relativo da firma regulada. A vantagem desse tipo de regulação é que a
introdução da competição aumenta os incentivos para que a firma se comporte eficientemente.
Nos setores de saneamento e elétrico, por exemplo, o desempenho de companhias privadas pode
ser comparado ao de projetos públicos ou ao de companhias de outras regiões.
56
 Essa forma alternativa de regulação corresponde na verdade à ausência de qualquer
intervenção direta na determinação dos parâmetros que restringem o comportamento da firma.
No entanto, a agência reguladora tem o direito de intervir ativamente nas atividades da firma se
concluir que os preços ou as ações por ela escolhidas estão criando distorções ou perdas de bem
estar, de acordo com algum critério predeterminado. A idéia é de que essa ameaça fará com que
a companhia siga princípios gerais de eficiência.

De acordo com esse tipo de regulação, os níveis das variáveis econômicas reguladas (por
exemplo, preço máximo para os usuários, taxa de retorno do operador) são determinados pelos
franqueados em potencial em um processo de leilão. A concessão é dada à firma que oferecer o
melhor valor (o menor preço ou a menor taxa de retorno, por exemplo). O princípio é que o
leilão competitivo pelo monopólio natural irá dissipar todas as rendas de monopólio.

Esse leilão competitivo requer o estabelecimento de uma autoridade franqueadora independente,

com o papel do Estado passando a ser o de estabelecer as regras para a competição durante o
leilão e de monitorar o cumprimento dos termos do contrato.

Os benefícios de franquear monopólios naturais são muitos. Em primeiro lugar, a

franquia reduz as oportunidades de captura regulatória e diminui a possibilidade de interferência
política sobre a administração da indústria. A interferência regulatória se restringe aos aspectos
não cobertos pelo contrato de concessão. Em segundo lugar, a eficiência de custos é incentivada,
pois os contratos especificam os preços máximos para produtos e serviços com determinado
padrão de qualidade e permitem que as reduções de custos sejam absorvidas pelas firmas durante
a sua vigência. Em terceiro lugar, a eficiência produtiva é encorajada porque a natureza
competitiva do processo de leilão assegura os menores preços possíveis, embora ainda permita às
firmas cobrirem os seus custos, o que inclui o retorno sobre os investimentos.

Finalmente, o processo de franquia permite a obtenção de tarifas ótimas mesmo quando a

existência de sunk costs impede que os mercados sejam contestáveis, pois a competição entre as
firmas ocorre antes que elas já se tenham comprometido com programas de investimento. As
desvantagens desse sistema são as seguintes: necessidade de complexos sistemas de
monitoramento e desenho de leilões quando há múltiplas variáveis objeto do leilão; dificuldade
de fazer com que os contratos sejam cumpridos; baixa qualidade do serviço e falta de
investimentos devido ao prazo fixo dos contratos; e a impossibilidade de um comprometimento

57
crível por parte do regulador a um determinado padrão de reajuste de preços no decorrer da
concessão. Esse último problema geralmente leva a renegociações do contrato, o que faz com
que o lance inicial que venceu o leilão torne-se quase insignificante.

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 Bibliografia

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