UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

ESCOLA DE ENGENHARIA
DEPARTAMENTO DE ENGENHARIA DE PRODUÇÃO
LABORATÓRIO DE TECNOLOGIA, GESTÃO DE NEGÓCIOS E MEIO AMBIENTE
MESTRADO EM SISTEMAS DE GESTÃO

SANDRA SARAIVA BRITO CHIMELLI

AVALIAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS DE SAÚDE PARA A POPULAÇÃO.

ESTUDO DE CASO DO HOSPITAL ESTADUAL DA CRIANÇA

Dissertação apresentada ao Curso de Mestrado

em Sistemas de Gestão da Universidade
Federal Fluminense como requisito parcial para
obtenção do grau de Mestre em Sistemas de
Gestão. Área de concentração: Organizações e
Estratégias. Linha de Pesquisa: Sistema de
Gestão do Meio Ambiente.

Orientador:
Prof. Sérgio Ricardo da Silveira Barros, D.Sc.

Niterói, RJ
2016
 Ficha catalográfica

C 538 Chimelli, Sandra Saraiva Brito.

Avaliação das organizações sociais de saúde para a
população. Estudo de caso do Hospital Estadual da Criança /
Sandra Saraiva Brito Chimelli. –Niterói, RJ, 2016.
133 f. : il. color.

Orientador: Sérgio Ricardo de Silveira Barros.

Dissertação (Mestrado em Sistema de Gestão) –
Universidade Federal Fluminense. Escola de Engenharia, 2016.
Bibliografia: f. 126-133.

1. Terceiro setor. 2. Organização social. 3. Saúde. 4. Política

pública. I. Título.

CDD 334
Dedico este trabalho aos meus pais,
Antonino e Nelly, que sempre estiveram ao
meu lado, apoiando minhas decisões, me
incentivando e nunca me deixando desistir.
Me ensinaram que a melhor herança,
maior tesouro é o conhecimento.
 AGRADECIMENTOS

Ao meu marido Marcos, sem o qual nada disso teria sido possível, pois foi o
meu incentivador, o meu professor, o meu colega de turma e com quem dividi todas
as minhas angústias, dificuldades, alegrias e realizações. Não me deixando desistir e
me fazendo acreditar que chegaríamos até aqui.
Ao meu filho Leonardo e as minhas princesas Bárbara e Victória, que sempre
trazem alegria para os meus dias, por suas existências e realizações. Um sorriso deles
é o suficiente para iluminar o meu coração e ter certeza que o esforço para uma
conquista, sempre vale a pena.
Agradeço à Rede D’or São Luiz, na pessoa do Dr. Jorge Neval Moll Filho, por
me possibilitar a participação neste Mestrado e me inserir na realização de um sonho,
o Instituto D’or de Gestão de Saúde Pública, gestor do Hospital Estadual da Criança,
que me faz sentir muito orgulho do trabalho que realizamos.
À Dra. Martha Maria Soares Savedra por ter me apoiado a participar deste
Mestrado e com quem muito aprendi.
Aos meus amigos do Hospital da Criança, com quem partilho a alegria de fazer
parte deste projeto, que possibilita a realização de uma medicina de qualidade com
fins sociais, em especial à Tatiana, Luiza, Freitas, Victor, Ribamar e Rony.
À Diretoria do Hospital, Dra. Heloisa Graça Aranha, Dr. Jason Guida e Dr. Lúcio
Abreu, que me acolheram e me ajudaram, inclusive na confecção desse estudo.
Aos meus colegas de mestrado, em especial à André Araújo, Robson Araújo,
Isabela Petra e Gabriela Nicolino, que se tornaram verdadeiros amigos, parceiros de
uma jornada, que nos envolveu não só no mestrado, mas também em nossas
conquistas pessoais.
Ao meu orientador e mestre Sérgio Barros que não me deixou sucumbir às
dificuldades e me ajudou a atingir esse objetivo.
A todos que possam de alguma forma ter ajudado na confecção desse trabalho.
 RESUMO

A relação entre Estado, mercado e sociedade vem se tornando mais complexa nos
últimos anos, levando ao surgimento de instituições que se dispõem entre esses
atores, e ao aparecimento de uma esfera pública não estatal, chamada Terceiro Setor.
Considera-se que o Primeiro Setor é representado pelo Estado, o Segundo Setor, pelo
mercado, esfera privada, e o Terceiro Setor é representado por instituições de direito
privado direcionadas a serviços e bens públicos, dentre elas as Organizações Sociais
de Saúde (OSS). O presente trabalho tem como objetivo central, avaliar de maneira
conceitual sobre a importância das organizações sociais de saúde para a população,
tomando como base o Hospital Estadual da Criança, gerido por uma OSS – Instituto
D’or de Gestão de Saúde Pública. O método de pesquisa empreendido segue
natureza qualitativa, com pesquisa do tipo bibliográfica na modalidade de estudo de
caso. De modo que foi possível concluir que, a importância desse método de gestão
se dá no sentido de efetivar a materialização dos mecanismos legais em ações sociais
para saúde que, de fato alcancem as famílias e indivíduos mais necessitados delas.
O que se nota, porém, é que na realidade brasileira, a gestão destas políticas, tende
a ser muitas vezes, uma ação isolada, ainda que positiva, caso a sociedade brasileira
não passe por uma reformulação em seus princípios sociais, políticos, éticos e morais,
sabendo então cobrar adequadamente de seus governantes uma gestão positiva e
adequada à realidade brasileira. Do mesmo modo que as OSS demandam de uma
revisão e de otimizações para que todas sejam adequadas ao mesmo padrão de
qualidade e ao atendimento qualitativo da população. A justificativa para a escolha do
tema paira sobre sua contemporaneidade, além da expectativa de contribuir para o
âmbito acadêmico.

Palavras-chave: Saúde; Organização Social de Saúde; Gestão; Terceiro Setor.

 ABSTRACT

The relationship between state, market and society has become more complex in
recent years, leading to the emergence of institutions that have between these actors,
and the appearance of a non-state public sphere, called Third Sector. It is considered
that the first sector is represented by the state, the second sector, the market, private
sphere, and the third sector is represented by private institutions directed to public
services and goods, among them the Social Health Organizations (SHO). This study
was aimed to evaluate conceptually about the importance of social health
organizations to the population, based on the Child’s State Hospital, run by an SHO -
DOR Institute of Public Health Management. The research method undertaken
following qualitative nature, with research bibliographical in the case study method. So
it was concluded that the importance of this management method is given in order to
effect the realization of legal mechanisms in social action for health that actually reach
the families and most in need of them individuals. What can be observed, however, is
that the Brazilian reality, the management of these policies tends to be often an isolated
action, although positive, if Brazilian society does not pass a makeover in their social
principles, political, ethical and moral, knowing then properly charge its rulers positive
management and adequate to the Brazilian reality. Just as the SHO require a review
and optimizations for all are appropriate to the same standard of quality and service
quality of the population. The rationale for the choice of subject hovers over its
contemporaneity, beyond expectation to contribute to the academic environment.

Keywords: Health; Social Health Organization; Management; Third sector.

LISTA DE FIGURAS
Figura 1 – Esquematização da Matriz SWOT ....................................................... 104
Figura 2 – Matriz SWOT OSS Rio de Janeiro ....................................................... 105
Figura 3 – Visita do Homem – Aranha (Humanização no tratamento) .................. 120
Figura 4 – Dia do Livro (atividades educativas) ..................................................... 121
Figura 5 – Coral para alegrar pais e crianças (Humanização no tratamento) ....... 122
Figura 6 – Visita do Coelhinho da Páscoa ............................................................ 122
Figura 7 – Visita do Papai e Mamãe Noel ............................................................ 122

LISTA DE QUADROS
Quadro 1 – Indicadores de Mortalidade Geral ligeiramente mais baixos do que as
Unidades em Regime de Administração Direta, com variações entre clínicas ......... 87
Quadro 2 – Comparativo entre 13 hospitais gerenciados pelas OSS e 13 hospitais
da Administração Direta da Secretaria de Estado de Saúde de São Paulo em
relação à produção de 2005 ..................................................................................... 87
Quadro 3 – Produção Assistencial 2014 ............................................................... 110
Quadro 4 – Indicadores de Qualidade 2014 .......................................................... 114
Quadro 5 – Produção Assistencial 2015 ............................................................... 115
Quadro 6 – Indicadores de Qualidade 2015 .......................................................... 118

LISTA DE GRÁFICOS
Gráfico 1 – Total Saídas Cirúrgicas 2014 .............................................................. 111
Gráfica 2 – Total Saídas Clínicas 2014 ................................................................. 111
Gráfica 3 – Total Consultas Ambulatoriais 2014.................................................... 112
Gráfica 4 – Total Quimioterapias 2014 ................................................................. 112
Gráfico 5 – Hemotransfusões 2014 ....................................................................... 113
Gráfico 6 – Total Saídas Cirúrgicas 2015 .............................................................. 115
Gráfico 7 – Total Saídas Clínicas 2015 ................................................................. 116
Gráfico 8 – Total Consultas Ambulatoriais 2015 ................................................... 116
Gráfico 9 – Total Quimioterapias 2015 ................................................................. 117
Gráfico 10 – Hemotransfusões 2015 .................................................................... 117

LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS

ANA Agência Nacional de Águas
ANFIP Associação Nacional dos Auditores Fiscais da Previdência
ANS Agência Nacional de Saúde Suplementar
BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico
CEBAS Certificado de Entidades de Beneficência e Assistência Social
CEBES Centro Brasileiro de Estudos de Saúde
CF Constituição Federal
CNAS Conferência Nacional de Assistência Social
CONASS Conselho Nacional de Secretários de Saúde
CPF Cadastro de Pessoa Física
FAS Fundo de Assistência Social
FPAS Fundo de Previdência e Assistência Social
IFC Internacional Finance Corporation
LBA Legião Brasileira de Assistência Social
LDNSB Lei de Diretrizes Nacionais para o Saneamento Básico
LOAS Lei Orgânica da Assistência Social
MAS Ministério da Assistência Social
MARE Ministério da Administração e Reforma do Estado
MDS Ministério do Desenvolvimento e Combate à Fome
MESA Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar
MPS Ministério da Previdência Social
MS Ministério da Saúde
NGP Nova Gestão Pública
NOB Normas Operacionais Básicas
OCDE Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
ONA Organização Nacional de Acreditação
ONG Organização Não Governamental
OSS Organização Social de Saúde
PFI Private Finance Iniciative
PIASS Programa de Interiorização de Ações de Saúde e Saneamento
PLANASA Plano Nacional de Saneamento
PNAS Plano Nacional de Assistência Social
PNSB Plano Nacional de Saneamento Básico
PPP Parceria Público-Privada
PROER Programa de Estímulo à Reestruturação e ao Sistema Financeiro Nacional
SES/RJ Secretaria de Estado de Saúde do Rio de Janeiro
SESSP Secretaria de Estado de Saúde de São Paulos
SNAS Secretaria Nacional de Assistência Social
SUAS Serviço Unificado de Assistência Social
SUDS Sistemas Unificados Descentralizados de Saúde
SUS Sistema Único de Saúde
TCU Tribunal de Contas da União
UPA Unidade de Pronto Atendimento
UTI Unidade de Tratamento Intensivo

SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 14
1.1 FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA ..................................................... 15
1.2 QUESTÃO DA PESQUISA.................................................................................. 15
1.3 OBJETIVOS ........................................................................................................ 16
1.3.1 Objetivo Geral ................................................................................................. 16
1.3.2 Objetivos Específicos .................................................................................... 16
1.4 DELIMITAÇÃO DA PESQUISA ........................................................................... 16
1.5 IMPORTÂNCIA E JUSTIFICATIVA DO ESTUDO ............................................... 18
2 REFERENCIAL TEÓRICO.................................................................................... 21
2.1 O ESTADO BRASILEIRO ................................................................................... 21
2.1.1 Sistema de Políticas Públicas ....................................................................... 21
2.1.2 Reformas no Aparelho do Estado ................................................................. 36
2.1.2.1 A NGP (Nova Gestão Pública) ...................................................................... 39
2.1.2.2 O SUS (Sistema Único de Saúde) ................................................................ 41
2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS E DE SAÚDE ................................................. 44
2.2.1 Considerações gerais ................................................................................... 44
2.2.2 Reforma Sanitária ........................................................................................... 56
2.2.3 Humanização na Saúde ................................................................................. 59
2.3 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO SETOR DA SAÚDE ............................. 65
2.3.1 Setores Econômicos ...................................................................................... 70
2.3.1.1 Primeiro Setor ............................................................................................... 72
2.3.1.2 Segundo Setor .............................................................................................. 72
2.3.1.3 Terceiro Setor ................................................................................................ 72
2.3.1.3.1 ONG ........................................................................................................... 77
2.3.1.3.2 Associação Civil ......................................................................................... 79
2.3.1.3.3 Fundação ................................................................................................... 81
2.3.1.3.4 Organização Social .................................................................................... 83
2.3.1.3.5 Entidade Filantrópica .................................................................................. 88
2.3.1.3.6 Voluntariado ............................................................................................... 89
2.3.1.3.7 Advocacy .................................................................................................... 90
3 METODOLOGIA ................................................................................................... 92
3.1 TIPO DE PESQUISA ........................................................................................... 92
3.2 PROCEDIMENTOS ............................................................................................. 93
3.3 COLETA DE DADOS .......................................................................................... 95
3.4 TRATAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS .......................................................... 95
4 RESULTADOS ...................................................................................................... 96
4.1 AVALIAÇÃO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS/ORGANIZAÇÕES
SOCIAIS NO SETOR DA SAÚDE ............................................................................. 96
4.2 ANÁLISE DA MATRIZ SWOT ........................................................................... 103
4.3 ESTUDO DE CASO HOSPITAL ESTADUAL DA CRIANÇA ............................. 108
4.3.1 Indicadores do Hospital Estadual da Criança ............................................ 110
5 CONCLUSÃO ..................................................................................................... 123
REFERÊNCIAS ....................................................................................................... 126
 14

1 INTRODUÇÃO

Na contemporaneidade, abordar acerca da gestão de políticas públicas sociais

e de saúde da família consiste em uma questão necessária, sobretudo ao considerar
todo o processo de trabalho que a atuação dos profissionais que lidam com estas
questões. Deste modo, é possível conceber que a atuação dos gestores de serviços
sociais e políticas públicas demanda de necessidades próprias no contexto das
políticas sociais e de saúde, o que pode fazer com que haja uma reflexão acerca do
tema e, a partir de então, busque-se uma compreensão mais ampla acerca da
importância destes profissionais e do próprio lidar com estas questões importantes.
Neste bojo, dentro dos direitos fundamentais, a Constituição Federal de 1988,
foi capaz de consolidar uma série de valores imprescindíveis para o bem-estar
individual e também social da população. De modo que, dando importância ao valor
que a dignidade da pessoa humana possui, passou a alcançar um destaque
importante enquanto mecanismo constitucional, permeando diversos novos matizes.
Ainda assim, persiste uma lacuna de desigualdade no que concerne ao acesso
universal aos serviços de saúde de qualidade, entre outras questões.
Mais do que foi antigamente, na atualidade, o vislumbre de uma emergente
importância atrelada às questões da saúde pública se faz presente. O que será então
imprescindível para o desenvolvimento das políticas públicas que visualizem a
melhoria da qualidade de vida da sociedade de maneira equânime.
Ainda que as deficiências sejam visíveis e reconhecíveis em diversos setores
que permeiam a saúde brasileira, a temática que se pretende avaliar toma importância
no sentido da preocupação com o direito constitucional à saúde, bem como nas
irradiações financeiras que esse mesmo direito acarreta ao país.
Como é de conhecimento público, os recursos direcionados pelo Estado ao
setor de saúde, são insuficientes para cobrir as necessidades da população de
maneira adequada, razão cujo devem ser distribuídos com razoabilidade e
responsabilidade, especialmente tratando-se de um país como o Brasil, de dimensões
continentais.
Neste sentido, as parcerias público-privadas (PPP) consistem em ferramentas
de contratação que são utilizadas de maneira cada vez mais ampla. Uma prática
 15

iniciada entre Europa e América do Norte, espalhando-se rapidamente por diversos

países do mundo. A finalidade central que justifica a adoção do modelo de PPP, paira
sobre a atração do setor privado a realizar investimentos em projetos que são de
interesse comum, isto é, social.
Firmar PPPs possibilita que a iniciativa privada esteja mais próxima dos
serviços prestados à população, podendo tornar esses serviços fornecidos mais
qualitativos, em vista de que a empresa que os assume possui expertise para tal.
Nesse contexto entram as Organizações Sociais de Saúde (OSS), parceria entre
empresa privada do setor de saúde e o Estado. Em contrapartida, a execução ou
gestão do objeto de contrato, são remuneradas por parte do Estado.
No cenário brasileiro, as parcerias público-privadas foram inseridas por meio
da aprovação da lei nº 11.079/04, em esfera federal e as organizações sociais, foram
regulamentadas pela Lei n° 9.637, de 15 de maio de 1998. Todavia, também existem
inúmeras leis estaduais e também municipais que tratam de regular esse tema nas
conformidades de seus respectivos ambientes de competência.

1.1 FORMULAÇÃO DA SITUAÇÃO PROBLEMA

Segundo Barbosa e Elias (2010) ao longo dos últimos 20 anos, muito tem se
debatido sobre o processo de financiamento das políticas públicas e as possíveis
alternativas para o problema, discussões sobre o papel do Estado e os padrões de
intervenção sobre a sociedade.
O Estado deixa o papel de executor e passa ao papel de regulador,
principalmente de serviços sociais como saúde.

1.2 QUESTÃO DE PESQUISA

O problema da pesquisa a ser solucionado à finalização desse, paira sobre a

questão: avaliação das organizações sociais de saúde para a população e das
parcerias público-privadas para essas organizações, tomando como base o Hospital
Estadual da Criança – Instituto D’or de Gestão de Saúde Pública.
 16

1.3 OBJETIVOS

1.3.1 Objetivo geral

Em vista do cenário supra exposto, desenha-se como objetivo central do

presente trabalho, analisar sobre as parcerias público-privadas no setor da saúde,
com a descrição dos setores econômicos e um breve enfoque sobre a avaliação da
gestão das Organizações Sociais de Saúde (OSS) do estado do Rio de Janeiro, com
estudo de caso sobre o Hospital Estadual da Criança;

1.3.2 Objetivos específicos

A fim de traçar um caminho coerente para o desenvolvimento do tema,

elencam-se como objetivos específicos:

 Conceituar as políticas públicas de maneira geral, tratando sobre a

reforma do aparelho do Estado e seus aspectos centrais;
 Abordar sobre as políticas sociais e de saúde, bem como suas principais
questões, como a reforma sanitária e a humanização em saúde;
 Conceituar as entidades que compõe o Terceiro Setor;

1.4 DELIMITAÇÃO DE PESQUISA

Quanto à natureza da pesquisa, existem dois principais tipos, o primeiro deles

é a pesquisa aplicada, que tem como finalidade a geração de conhecimentos a fim de
aplicar de maneira prática os mesmos e direcioná-los à resolução de problemas
específicos. Tal natureza de pesquisa envolve verdades e interesses locais. Assim,
sua aplicação objetiva a descoberta das causas, razões e soluções de um
determinado problema (GIL, 2006; COLLIS; HUSSEY, 2005).

São pesquisas [básica e aplicada] que não se excluem, nem se opõem.

Ambas são indispensáveis para o progresso das ciências e do homem: uma
 17

busca a atualização de conhecimentos para uma nova tomada de posição,

enquanto a outra pretende, além disso, transformar em ação concreta os
resultados de seu trabalho (CERVO; BERVIAN, 2002, p. 65).

A pesquisa básica, por sua vez, tem como objetivo a geração de novos
conhecimentos que sejam úteis para a evolução da ciência, todavia, nessa natureza
não existe aplicação prática. A pesquisa básica envolve verdades e interesses
universais, de modo que o pesquisador, ao empreende-la, deseja satisfazer uma
necessidade intelectual de conhecimento, cuja meta é adquirir saber (GIL, 2006;
CERVO; BERVIAN, 2002).
Assim, elegeu-se para os objetivos da presente pesquisa, a de natureza básica,
uma vez que se enquadra melhor à finalidade dessa. Quanto ao objetivo da pesquisa,
foi eleita a pesquisa exploratória, cuja finalidade espera gerar uma proximidade maior
com o problema levantado, a fim de explicitá-lo ou possibilitar a determinação de
hipóteses (GIL, 2006).
A pesquisa no Hospital Estadual da Criança, se deu com dados a partir de sua
inauguração, no ano de 2013, mas tendo sido utilizados para demonstração, os anos
de 2014 e 2015, que se encontram completos, já que em 2013, a inauguração se deu
em março e o ano de 2016 ainda está em curso.

A pesquisa exploratória visa a prover o pesquisador de um maior

conhecimento sobre o tema ou problema de pesquisa em perspectiva. Por
isso, é apropriada para os primeiros estágios da investigação quando a
familiaridade, o conhecimento e a compreensão do fenômeno por parte do
pesquisador são, geralmente, insuficientes ou inexistentes (MATTAR, 2005,
p. 85).

Assim, a pesquisa exploratória geralmente se atribui dos formatos de pesquisas

bibliográficas e estudos de caso. Sendo que é indicada para etapas de revisão de
literatura e também da formulação de problemas, levantamento de hipóteses,
detecção e operacionalização de variáveis. De modo que tal pesquisa se volta aos
pesquisadores iniciantes, com pouco conhecimento sobre o assunto pesquisado, uma
vez que, de maneira geral, existe pouco ou nenhum estudo aplicado sobre o mesmo
tema (COLLIS; HUSSEY, 2005).

1.5 IMPORTÂNCIA E JUSTIFICATIVA DO ESTUDO

 18

Medeiros (2006) explica que a justificativa em um texto acadêmico demanda

que seu autor apresente alguns argumentos que tornem consistente e adequada a
sua escolha da temática a ser trabalhada, além de serem razões suficientes para
convencer o leitor quanto à importância e o valor do seu trabalho que se apresenta.
Tais argumentos, na visão do autor, devem formar razões ou motivos que
fundamentam o desenvolvimento do trabalho proposto, a fim de direcionara
oportunidade de estudo ou de trabalho, indicando ainda a resolução de um problema
que se deseja solucionar. O autor elenca que da justificativa alguns elementos que
formam parte, são:

• Informar o modo como se deu a escolha do fenômeno objeto da pesquisa;

• Como surgiu o problema para o qual se busca a solução;
• Relação do problema estudado com o contexto;
• Motivos que justificam a pesquisa;
• Possíveis contribuições do resultado da pesquisa para o conhecimento
humano;
• Viabilidade da execução da pesquisa;
• Originalidade da pesquisa;
• Informações sobre a escolha dos locais que serão pesquisados (local,
regional, estadual, nacional, internacional) (MEDEIROS, 2006, p. 247).

A escolha do fenômeno e objeto de pesquisa se deu por conta de observações

e vivências que possibilitam o contato com as OSS e a percepção da importância
desses espaços no atendimento de saúde à população. Sobretudo, tratando-se de
pessoas cuja vulnerabilidade social é mais elevada e o acesso à saúde privada seria
impensável.
O problema a ser solucionado, por sua vez, surgiu então dessa observação, a
fim de buscar a compreensão do nível de importância que as OSS possuem para a
população, enquanto também se notou que uma parcela significativa dos
atendimentos somente é possível graças às PPPs firmadas, portanto, surge também
a questão da avaliação dessas OSS, tomando como base o Hospital Estadual da
Criança, PPP firmada entre o Instituto D’or de Gestão de Saúde e a Secretaria de
Estado de Saúde do Rio de Janeiro, cuja resposta pretende-se encontrar por meio
dessa pesquisa.
Também é próxima a relação do problema a ser estudado com o contexto, já
que as PPPs são presentes e contemporâneas, servindo de objeto de estudos para
 19

diversas áreas do conhecimento, além de presentes em serviços públicos utilizados

de maneira rotineira pela população que, muitas vezes nem sabe de sua existência.
O presente estudo justifica-se, pois pretende contribuir para o âmbito
acadêmico oferecendo através da pesquisa em tela uma visão diferenciada acerca do
tema, ampliando o material teórico, que poderá ser utilizado a fim de desenvolver
estudos e pesquisas posteriores, estimular o aprofundamento sobre o tema, assuntos
relacionados e demais vertentes científicas que possam originar-se a partir do
interesse por este.
Além da relevância acadêmica, a pesquisa em questão também intenciona
servir como fonte de informações para o âmbito social, podendo oferecer dados
relevantes para que os públicos de interesse envolvidos na área colham dados para
notar a importância da abordagem e aplicabilidade do tema em estudo.
Para além, o trabalho também tem a finalidade de fomentar conhecimento no
pesquisador, além de seu leitor, que durante o desenvolvimento da pesquisa terá
condições de desenvolver um pensamento reflexivo-crítico a fim de formar uma
trajetória analítica do tema, culminando assim em sua conclusão apresentada como
resultado preliminar deste estudo, podendo resultar em aprofundamentos, demais
vertentes e debates acerca do assunto.
Os resultados dessa pesquisa poderão então contribuir para a formação de
conhecimento aos leigos, no entendimento incipiente do que se tratam as políticas
públicas, sobretudo sociais e de saúde, suas finalidades, bem como as parcerias
público-privadas e suas finalidades, demonstrando sua presença cotidiana na vida da
população, fazendo-a despertar para a luta na melhoria dos serviços públicos que são
por essas pessoas financiados e que tanto carecem de qualidade.
Em relação à viabilidade de execução da pesquisa, em diversos aspectos foi
encontrada uma bibliografia ampla e rica sobre o assunto, excetuando a questão
central das OSS, que ainda é um campo de estudo praticamente inexistente no âmbito
acadêmico-científico, portanto, com dados ainda muito crus e insuficientes para a
formação de conclusões concretas.
Justamente por ser um campo de estudo muito pouco trabalhado na literatura
acadêmica, essa pesquisa pode ser considerada original, com um assunto que ainda
possui um longo trajeto a ser descoberto, estudado, consolidado e viabilizado, para
 20

que, no futuro possa gerar melhorias ou até mesmo novas políticas públicas
direcionadas à efetivação dos direitos à saúde da população.

2 REFERENCIAL TEÓRICO

2.1 O ESTADO BRASILEIRO

2.1.1Sistema de Políticas Públicas

 21

De acordo com Bobbio (1992) o que impulsiona o nascimento das políticas

públicas é a existência dos direitos sociais, os que figuram dentro do rol dos direitos
fundamentais do ser humano, que são oficializados por parte das prestações de
serviços positivos por parte do Estado.
Ao passo que os direitos individuais apresentados como fundamentais da
primeira geração, dizem respeito a liberdades, os direitos sociais, por sua vez, são de
segunda geração e correspondem aos poderes, que de acordo com o autor “[...] só
podem ser realizados se for imposto a outros – incluídos os órgãos públicos – certo
número de obrigações positivas” (BOBBIO, 1992, p. 21).
As políticas públicas são então programas de ação governamental com a
finalidade de oferecer benefícios para a sociedade, tal como transporte público,
abastecimento de água e energia elétrica, alimentação, saúde, educação. Enfim,
tratam-se de ações que o governo realiza para viabilizar as condições básicas de
sobrevivência da sociedade que governa.
Dentre tais políticas, outras foram acrescidas pelos governos que gerenciaram
o país no decorrer dos anos, facilitando a aquisição de renda para famílias abaixo da
linha da pobreza, como é o caso do Bolsa Família, uma política pública de assistência
social, ou então os programas que facilitam o ingresso de alunos de baixa renda em
universidades, como o Prouni, que se tratam de políticas públicas voltadas à
educação.
Comparato (1989) explica que a maior parte do êxito que pode ser atribuído às
políticas públicas, seja de qual natureza for, está diretamente associada com a
qualidade existente no processo administrativo que doutrina a elaboração e
implantação destas políticas.
Isto levando em consideração o cenário que precisa ser modificado com a
utilização destas políticas, a capacitação de vinculo profissional dos servidores, bem
como a disciplina aplicada aos serviços públicos, e a solução dos problemas que
devem ser inseridos neste procedimento administrativo, fazendo com que os direitos
sejam os resultados concretos das políticas públicas criadas e implantadas, ao passo
que estas culminem no desenvolvimento do país, tornando tais políticas um ponto
focal de extrema importância para o governo do país.
 22

Harvey (1992) aponta que após os anos 1970 a sociedade passou por uma
crise capitalista1, a partir deste período as verbas destinadas às políticas sociais
passaram a ser redirecionadas a fim de atender o capitalismo crescente,
especialmente ao mercado financeiro.
A reorganização que o governo impôs sobre a sociedade, acabou por
desregularizar a legislação trabalhista e social, abriu mercados e voltou suas políticas
para que a classe burguesa reagisse perante a crise do capitalismo, defasando desta
maneira as condições de sobrevivência da classe trabalhadora, onde o desemprego
e a pobreza passaram a se tornar problemas cada vez mais frequentes na realidade
desta camada da população.
Segundo Cardozo Junior e Jaccoud (2005) o mesmo processo de
redirecionamento de verbas de políticas sociais para suprir a necessidade capitalista
ocorreu em diversos países do mundo que viviam sob este modelo de sociedade,
devido à dissolução do bloco soviético, fator que influenciou o desencadeamento de
tal crise2. No Brasil especialmente, um país que naquele momento praticava o
capitalismo periférico3, foi somente na década de 1930 que este inseriu-se na
industrialização.

1 A crise capitalista da década de 1970 ocorreu, especificamente no ano de 1974, bem como deu início
a uma reestruturação do capitalismo, que teve como medida o fechamento de espaços para as
estratégias desenvolvimentistas. Com o advento da globalização, foi possível notar a tendência
crescente de abrir os mercados comerciais e financeiros para a inserção de economias nacionais, bem
como outros benefícios que tiveram impacto neste processo consistem nas constantes inovações
tecnológicas, a reestruturação de processos de produção, intensificação de fluxos capitais e também a
reordenação de espaço para diversos setores industriais, que foram migrados para regiões periféricas
do globo, sendo instaladas especialmente no Leste Asiático. Países da América Latina passavam por
crises graves por conta de endividamento externo e inflação descontrolada, ao passo que sua imersão
nesta nova ordem estava intensamente comprometida. A crise referida resultou então no completo
abandono de estratégias desenvolvimentistas e adoção de políticas que foram determinadas pelo
Consenso de Washington. (HARVEY, 1992).
2 Desde a década de 1970, a economia mundial em estado estagnado, juntamente à corrida

armamentista, impunha sobre a então União Soviética uma série de desafios estruturais, ao passo que
explicitava suas estruturas deficientes, já que o bloco já enfrentava dificuldades em manter sua
hegemonia na Europa Ocidental, tendo de recuar nos continentes asiático, africano e latino-americano.
O cenário econômico instável e em constantes reformas imputou uma crise intensa sobre o bloco
soviético, crise que foi intensificada com a dissolução do mesmo, especialmente quando os países
componentes deste passaram a declarar sua independência, desestruturando todo o mecanismo
econômico em todo o globo. (NOVE, 1993).
3 Segundo Prebisch (1987, p. 5 – grifo próprio) o capitalismo periférico pode ser conceituado por meio

de um cenário de “Grandes disparidades na distribuição de renda [que] constituem uma característica

persistente em nosso capitalismo. Na verdade, o sistema se baseia em desigualdade social. E a
tentativa de corrigir isto com medidas de distribuição de renda além de um certo limite tem
consequências dinâmicas sérias”.
 23

Este processo que introduzia o país à indústria foi altamente estimulado pelo
poder do Estado, tanto no conceito nacional quanto desenvolvimentista 4, onde este
criou uma série de políticas econômicas direcionadas justamente à indústria,
incentivando a proliferação de zonas urbanas e mantendo o poder latifundiário nas
zonas rurais.
Santos (1987) mostra consonância com às colocações do autor supracitado
quando afirma que a criação de políticas sociais no Brasil foi norteada por uma noção
de “cidadania regulada”, onde os cidadãos que possuíam direito à proteção social
oferecida pelo governo, seriam somente aqueles portadores de carteira de trabalho,
onde deveriam constar profissão e sindicato trabalhista reconhecidos perante o
Estado.
Sendo assim, a dita proteção social só não era válida para os indivíduos que
não possuíam carteira profissional, como se estes viessem a levantar qualquer tipo
de questionamento sobre esta ordem, eram rigorosamente reprimidos5 pelas forças
do Estado. Este modelo de política social, que permanecia submissa a uma política
de forte apelo econômico, se estendeu por um longo período, atravessando a ditadura
imposta pelo governo de Getúlio Vargas, que foi de 1930 a 1945, posteriormente
passando pelo momento populista, de 1946 a 1963, além do período da ditadura
militar, que durou longos vinte anos, de 1964 a 1984. O modelo sofreu alguma
alteração apenas quando promulgada a Constituição Federal, em 1988. Que impôs
em seu capítulo II, dos art. 8º ao 11º, as seguintes determinações:

Art. 8º É livre a associação profissional ou sindical, observado o seguinte:

4 O poder de Estado no sentido desenvolvimentista teve suas teorias promulgadas por grandes
pensadores, a primeira ideia que o compõe, e a central, é a divisão de poderes, que consiste no
princípio geral do direito constitucional que doutrina um Estado de direito. Tal divisão teve suas
premissas sugeridas em Aristóteles, Locke e Rousseau, porém, sua determinação e concretização é
de responsabilidade de Montesquieu. De modo que sua promulgação foi positivada inicialmente nas
antigas colônias inglesas e também na América. Em linhas gerais, o conceito desenvolvimentista
promulga que o poder de Estado é uno, indelegável e indivisível, sendo que a separação de poderes
não se torna viável, mas sim uma segregação de funções. No contexto nacional, o poder de Estado é
estabelecido pela Constituição Federal, que elenca em seu corpo uma série de hipóteses de
interferências recíprocas que podem ocorrer entre tais funções segregadas, assim, é possível
assegurar que o poder não seja exercido sem alguma forma de controle. (DINIZ, 1998).
5 No contexto retrogrado da época, as reprimendas impostas sobre estes indivíduos que ousavam

questionar a ordem, consistiam em espancamentos, torturas, prisões e até mesmo a morte para alguns.
(SANTOS, 1987).
 24

I - a lei não poderá exigir autorização do Estado para a fundação de sindicato,

ressalvado o registro no órgão competente, vedadas ao Poder Público a
interferência e a intervenção na organização sindical;
II - é vedada a criação de mais de uma organização sindical, em qualquer
grau, representativa de categoria profissional ou econômica, na mesma base
territorial, que será definida pelos trabalhadores ou empregadores
interessados, não podendo ser inferior à área de um Município;
III - ao sindicato cabe a defesa dos direitos e interesses coletivos ou
individuais da categoria, inclusive em questões judiciais ou administrativas;
IV - a assembléia geral fixará a contribuição que, em se tratando de categoria
profissional, será descontada em folha, para custeio do sistema confederativo
da representação sindical respectiva, independentemente da contribuição
prevista em lei;
V - ninguém será obrigado a filiar-se ou a manter-se filiado a sindicato;
VI - é obrigatória a participação dos sindicatos nas negociações coletivas de
trabalho;
VII - o aposentado filiado tem direito a votar e ser votado nas organizações
sindicais;
VIII - é vedada a dispensa do empregado sindicalizado a partir do registro da
candidatura a cargo de direção ou representação sindical e, se eleito, ainda
que suplente, até um ano após o final do mandato, salvo se cometer falta
grave nos termos da lei.
Parágrafo único. As disposições deste artigo aplicam-se à organização de
sindicatos rurais e de colônias de pescadores, atendidas as condições que a
lei estabelecer.
Art. 9º É assegurado o direito de greve, competindo aos trabalhadores decidir
sobre a oportunidade de exercê-lo e sobre os interesses que devam por meio
dele defender.
§ 1º - A lei definirá os serviços ou atividades essenciais e disporá sobre o
atendimento das necessidades inadiáveis da comunidade.
§ 2º - Os abusos cometidos sujeitam os responsáveis às penas da lei.
Art. 10. É assegurada a participação dos trabalhadores e empregadores nos
colegiados dos órgãos públicos em que seus interesses profissionais ou
previdenciários sejam objeto de discussão e deliberação.
Art. 11. Nas empresas de mais de duzentos empregados, é assegurada a
eleição de um representante destes com a finalidade exclusiva de promover-
lhes o entendimento direto com os empregadores6.

Embora todas estas determinações tenham sido apresentadas, a assistência

social brasileira acabou ficando a cargo de instituições religiosas, onde era utilizada
como uma espécie de trunfo para trocas em questões políticas, tanto em zonas
urbanas quanto rurais, onde quem detinha tal poder eram os coronéis. Durante a
presidência de Vargas foram criadas diversas instituições para cumprir o papel de
assistências sociais, tal como a Legião Brasileira de Assistência Social (LBA), que não
era exceção à regra e continuou praticando a política das recompensas, onde reinava
a proteção social por merecimento do indivíduo, um cenário onde também era possível

6Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicao.htm>. Acesso em: 31

Jul. 2014.
 25

reconhecer a política das primeiras damas, que adotavam a postura de benevolência

aos pobres e necessitados.
Sendo assim, pode-se notar que a história das políticas públicas no Brasil,
especialmente no que diz respeito ao assistencialismo social, sempre foram
embasadas sobre uma visão de troca de favores, onde o poder público concede como
bondade os benefícios aos trabalhadores, um desserviço à sociedade que vive sobre
uma política onde há a manutenção da miséria a favor dos interesses das elites.
Quando o Brasil passou por seu processo de estabelecimento de cidadania7, a
principal característica que marcou tal período foi a questão da restrição de liberdades
civis, uma vez que a atribuição deste dever ficou a cargo do Poder Executivo, que
passou a tomar uma postura paternalista e repressora, onde destacavam-se as
políticas de troca de favores.
Carvalho e Ribeiro (2001) explicam que neste cenário as ações políticas não
passavam por mediações de representantes políticos, ao contrário, estas partiam
direto para as negociações feitas com o governo federal. Sendo assim, o autor ressalta
que a política no Brasil acabou sendo, de fato, mais direcionada aos interesses do
Estado do que como ator representante político da sociedade civil. Fator este que
Carvalho e Ribeiro (2001) denominam de “estadania”, termo que distingue de
cidadania.
Soares (2001) por outro lado, afirma que foi apenas na década de 1980,
especialmente após a concepção da Constituição Federal, que o padrão de proteção
social foi positivo com relação ao estabelecimento de direitos sociais como
representantes da cidadania. Porém, o autor lembra que na década seguinte, em
1990, o projeto neoliberal8 sofreu um avanço significante, estendendo-se pelo globo e

7 A questão da cidadania e as premissas do termo cidadão passaram a validar na história geral a partir
da Revolução Francesa, quando uma infinidade de grupos minoritários e até então sem voz na
sociedade, passaram a sair às ruas em busca de liberdade. Em âmbito nacional, o Brasil passou por
uma grave violação de sua constituição quando dado o Golpe Militar, em 1964, que retirou direitos
trabalhistas e uma série de outras liberdades que passaram a tolher o exercício da cidadania. Foi
apenas entre os anos de 1976 e 1977 que este cenário passou a sofrer algumas alterações, quando a
cidadania passou a estabelecer-se, por meio de direitos trabalhistas, lutas pela igualdade entre
gêneros, direito de posse, reservas indígenas, entre outros inúmeros direitos e liberdades que
imputaram um exercício de plena cidadania e democracia à sociedade brasileira (AMARANTE, 1998).
8 O projeto neoliberal surge com a proposta de solucionar, ao menos de maneira parcial, a crise

capitalista ocorrida na década de 1980, trazendo como principal medida a reconstituição do mercado
através da mitigação ou mesmo eliminação de intervenções sociais por parte do Estado sobre uma
série de setores e de atividades. Este fator pode ser caracterizado como uma passagem do fundamento
 26

promovendo diversos ajustes fiscais, o que culminou, segundo o autor em um

“desajuste social” que também se estendeu por toda a América Latina.
O projeto neoliberal no Brasil foi iniciado na época do governo de Fernando
Collor onde, no curto período entre 1990 e 1992 houve processos de
desregulamentação, os mercados foram abertos e os incentivos intensos deste
período ficaram sobre a reestruturação de empresas. Nesta época as deficiências do
setor social eram recaídas sobre a ideia de que o Estado possuía muitas atribuições,
devendo transferi-las para empresas privadas e de, supostamente, maior competência
para realizar sua administração.
Mesmo com tal medida, o então presidente da época ignorou o Sistema de
Seguridade Social imposto pela Constituição Federal, Sistema este que pode ser
entendido como um grupo de ações que devem ser medidas por poderes públicos em
integração com a sociedade, garantindo aos cidadãos os direitos básicos à saúde e
previdência e assistência social, formando assim a Seguridade Social que, como
aponta Soares (2001) necessitaria de todo um orçamento elaborado pelo Ministério
competente, neste caso o da Seguridade Social9 e que, neste ambiente não foi feito.
Na Constituição Federal de 1988 a Seguridade Social é assegurada no capítulo
II nos art. 6º e 7º:

Art. 6º São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a

moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade
e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta
Constituição. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 64, de 2010)
Art. 7º São direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, além de outros que
visem à melhoria de sua condição social:
I - relação de emprego protegida contra despedida arbitrária ou sem justa
causa, nos termos de lei complementar, que preverá indenização
compensatória, dentre outros direitos;
II - seguro-desemprego, em caso de desemprego involuntário;
III - fundo de garantia do tempo de serviço;
IV - salário mínimo , fixado em lei, nacionalmente unificado, capaz de atender
a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia,

de legitimação sistema de lógicas democráticas, especialmente no que concerne ao espaço estatal,

encaminhando-se para as lógicas de uma sociedade civil e do mercado. “Desta forma, a
desregulamentação e flexibilização das relações trabalhistas e a reestruturação produtiva vão da mão
da reforma do Estado, sobretudo na sua desresponsabilização da intervenção na resposta às sequelas
da “questão social”. Agora o mercado será a instância por excelência, de regulação e legitimação social”
(MONTAÑO, 1999).
9 Oficialmente denominado Ministério da Previdência e Assistência Social, que foi promulgado por meio

da lei n° 6.036, de 1 de maio de 1974, como um ministério que se desmembrava do Ministério do

Trabalho e Previdência Social.
 27

alimentação, educação, saúde, lazer, vestuário, higiene, transporte e

previdência social, com reajustes periódicos que lhe preservem o poder
aquisitivo, sendo vedada sua vinculação para qualquer fim;
V - piso salarial proporcional à extensão e à complexidade do trabalho;
VI - irredutibilidade do salário, salvo o disposto em convenção ou acordo
coletivo;
VII - garantia de salário, nunca inferior ao mínimo, para os que percebem
remuneração variável;
VIII - décimo terceiro salário com base na remuneração integral ou no valor
da aposentadoria;
IX - remuneração do trabalho noturno superior à do diurno;
X - proteção do salário na forma da lei, constituindo crime sua retenção
dolosa;
XI - participação nos lucros, ou resultados, desvinculada da remuneração, e,
excepcionalmente, participação na gestão da empresa, conforme definido em
lei;
XII - salário-família pago em razão do dependente do trabalhador de baixa
renda nos termos da lei;(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 20,
de 1998)
XIII - duração do trabalho normal não superior a oito horas diárias e quarenta
e quatro semanais, facultada a compensação de horários e a redução da
jornada, mediante acordo ou convenção coletiva de trabalho; (vide Decreto-
Lei nº 5.452, de 1943)
XIV - jornada de seis horas para o trabalho realizado em turnos ininterruptos
de revezamento, salvo negociação coletiva;
XV - repouso semanal remunerado, preferencialmente aos domingos;
XVI - remuneração do serviço extraordinário superior, no mínimo, em
cinqüenta por cento à do normal; (Vide Del 5.452, art. 59 § 1º)
XVII - gozo de férias anuais remuneradas com, pelo menos, um terço a mais
do que o salário normal;
XVIII - licença à gestante, sem prejuízo do emprego e do salário, com a
duração de cento e vinte dias;
XIX - licença-paternidade, nos termos fixados em lei;
XX - proteção do mercado de trabalho da mulher, mediante incentivos
específicos, nos termos da lei;
XXI - aviso prévio proporcional ao tempo de serviço, sendo no mínimo de
trinta dias, nos termos da lei;
XXII - redução dos riscos inerentes ao trabalho, por meio de normas de
saúde, higiene e segurança;
XXIII - adicional de remuneração para as atividades penosas, insalubres ou
perigosas, na forma da lei;
XXIV - aposentadoria;
XXV - assistência gratuita aos filhos e dependentes desde o nascimento até
5 (cinco) anos de idade em creches e pré-escolas; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 53, de 2006)
XXVI - reconhecimento das convenções e acordos coletivos de trabalho;
XXVII - proteção em face da automação, na forma da lei;
XXVIII - seguro contra acidentes de trabalho, a cargo do empregador, sem
excluir a indenização a que este está obrigado, quando incorrer em dolo ou
culpa;
XXIX - ação, quanto aos créditos resultantes das relações de trabalho, com
prazo prescricional de cinco anos para os trabalhadores urbanos e rurais, até
o limite de dois anos após a extinção do contrato de trabalho;(Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 28, de 25/05/2000)
XXX - proibição de diferença de salários, de exercício de funções e de critério
de admissão por motivo de sexo, idade, cor ou estado civil;
XXXI - proibição de qualquer discriminação no tocante a salário e critérios de
admissão do trabalhador portador de deficiência;
 28

XXXII - proibição de distinção entre trabalho manual, técnico e intelectual ou

entre os profissionais respectivos;
XXXIII - proibição de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de
dezoito e de qualquer trabalho a menores de dezesseis anos, salvo na
condição de aprendiz, a partir de quatorze anos; (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 20, de 1998)
XXXIV - igualdade de direitos entre o trabalhador com vínculo empregatício
permanente e o trabalhador avulso
Parágrafo único. São assegurados à categoria dos trabalhadores domésticos
os direitos previstos nos incisos IV, VI, VII, VIII, X, XIII, XV, XVI, XVII, XVIII,
XIX, XXI, XXII, XXIV, XXVI, XXX, XXXI e XXXIII e, atendidas as condições
estabelecidas em lei e observada a simplificação do cumprimento das
obrigações tributárias, principais e acessórias, decorrentes da relação de
trabalho e suas peculiaridades, os previstos nos incisos I, II, III, IX, XII, XXV
e XXVIII, bem como a sua integração à previdência social (Redação dada
pela Emenda Constitucional nº 72, de 2013 (BRASIL, 2013).

Ainda na época do Governo Collor a Seguridade Social foi fragmentada em

distintos ministérios responsáveis por diferentes atribuições, atitude que permitiu que
o Sistema Único de Saúde (SUS), por exemplo, sofresse um boicote orçamentário
sistemático. Ao passo que, já no final de seu mandato, em 1992, divulgou um pacote
de reforma previdenciária que tinha por objetivo arredar os direitos trabalhistas
previstos da Constituição Federal.
Já na Carta Magna10 a assistência social aparece no conglomerado
pertencente ao sistema de seguridade social e é apresentada como uma política
pública, sendo então de direito de todos os cidadãos e de dever do Estado oferecê-la.
Porém, os art. 203º e 204º11 da Constituição Federal, relacionados também à
assistência social, só seriam validados como política pública através da criação da Lei

10 Carta Magna (Magna Carta) consiste em um documento assinado em 1215, na Inglaterra, com o
objetivo de limitar o poder dos monarcas, impedindo que estes exercessem um modelo de poder
absoluto.
11 Os presentes artigos ditam o seguinte: Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela

necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos: I - a proteção

à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice; II - o amparo às crianças e adolescentes
carentes; III - a promoção da integração ao mercado de trabalho; IV - a habilitação e reabilitação das
pessoas portadoras de deficiência e a promoção de sua integração à vida comunitária; V - a garantia
de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de deficiência e ao idoso que comprovem
não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme
dispuser a lei. Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão realizadas com
recursos do orçamento da seguridade social, previstos no art. 195, além de outras fontes, e organizadas
com base nas seguintes diretrizes: I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação
e as normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos respectivos programas às
esferas estadual e municipal, bem como a entidades beneficentes e de assistência social; II -
participação da população, por meio de organizações representativas, na formulação das políticas e no
controle das ações em todos os níveis.
 29

Orgânica da Assistência Social (LOAS – nº 8.742/9312), esta que foi vetada por Collor
e posteriormente sancionada, em 1993, pelo Governo de Itamar Franco, que assumiu
o poder após o impeachment de Collor, devido ao grande apelo popular pela
derrubada do presidente.
Ainda que a LOAS tenha sido aprovada por Franco, o governo seguiu o modelo
de política neoliberal, apenas intelectualizando o cenário, ao passo que Fernando
Henrique Cardoso assumiu o Ministério da Fazenda neste mesmo cenário, onde
implantou o Plano Real e posteriormente foi eleito para assumir o governo federal em
1994. No então governo de FHC as políticas neoliberais tomaram ainda mais força e
foram efetivamente implementadas pelo Brasil através de três pontos principais a
serem observados, através da ótica de Raichelis (2000) são estes:

 Plano econômico – neste plano se deu através do ajuste fiscal,

privatização de patrimônio público, desregulamentação trabalhista13,
abertura de mercados e suporte integral ao capital financeiro;
 Plano político – neste setor houve a disseminação do pensamento de
que a sociedade civil deveria assumir algumas das responsabilidades
que seriam do Estado, foi então que surgiu o projeto de transferir grande
parte das responsabilidades do governo para o terceiro setor,
denominado de Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, sob
responsabilidade do Ministério de Administração e Reforma do Estado14.
Ao passo que não se colocava à disposição para responder sobre temas

12 Disponível em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8742.htm>. Acesso em: 31 Jul. 2014.

13 A desregulamentação trabalhista é resultante da dissolução do projeto nacional desenvolvimentista,
este que foi promulgado, em linhas gerais, na década de 1930, sendo aprofundado em 1950 e rompido
na década de 1980. À época a economia nacional se encontrava capaz de, bem ou mal, transmutar de
uma estrutura agrário-exportadora, para uma sociedade industrial formada sobre extensas e caóticas
bases urbanizadas. Dada a história, a desregulamentação do trabalho, de fato, ocorreu a partir do ano
de 1994, onde as medidas eram de alterações graduais e pontuais a serem implementadas na
legislação trabalhista e social, valoradas na CLT e na CF, tendo como ações as modificações em
contratações, demissões, jornada de trabalho e uma série de outros pontos que sofreram alterações
perante as leis de trabalho existentes (CARDOSO JR.; FERNANDES, 2000b).
14 A Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998, transforma a Secretaria da Administração Federal no

Ministério da Administração e Reforma do Estado (MARE). O Ministério é extinto posteriormente, em 1

de janeiro de 1999, por meio do MPV nº 1.795, ao passo que o Decreto nº 2.923, de 1 de janeiro de
1999, transfere a área de competência do MARE para o Ministério de Orçamento e Gestão, responsável
até os dias atuais por tais atribuições.
 30

relacionados ao capital, como o Programa de Estímulo à Reestruturação

e ao Sistema Financeiro Nacional (PROER)15.
 Plano Social – Neste âmbito ocorreu um desmantelo da cidadania
regulada, foi mantido o boicote orçamentário do SUS e embora tenha
havido reformas previdenciárias, as regras da previdência social
tornaram-se mais rígidas16. A assistência social criou o Programa
Comunidade Solidária, consistindo-se em um programa assistencialista
que ia de encontro aos avanços previstos pela CF e estipulados pela
LOAS.

O governo FHC durou dois mandatos e foi considerado após seu período de
vigência a observação de que a nação havia sofrido um verdadeiro desmonte no que
concerne às questões sociais. Neste cenário, em 2002, e repleto de promessas de
mudanças Luiz Inácio Lula da Silva vence as eleições e assume a presidência da
república, com projetos especialmente direcionados para o setor social.
Lula permaneceu com a política de fragmentação da seguridade social e adotou
projetos para a diminuição da pobreza e da fome, no primeiro ano de governo criou o
Ministério Extraordinário da Segurança Alimentar (MESA), que instituiu o Programa
Fome Zero, e ordenou a manutenção dos Ministérios da Assistência Social (MAS), da
Previdência Social (MPS) e da Saúde (MS).
O Programa Fome Zero passou por diversas dificuldades de implementação de
ações, por este motivo, em 2004 o MESA e MAS foram dissolvidos e integrados às
suas competências ao Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
(MDS), que abarca também as responsabilidades da Secretária Executiva e do
Programa Bolsa Família.
No contexto que está em discussão, cabe abrir um parêntese para tratar da
questão da habitação, primeiramente, vale contextualizar que o primeiro programa
neste sentido no país, foi a Fundação da Casa Popular, a propulsora das políticas
públicas de habitação implementada, sem êxito, ainda no ano de 1946.

15Implementado através da Medida Provisória n. 1.179/95.

16No sentido de requerimentos, documentações e processos necessários para fazer uso dos benefícios
previdenciários.
 31

Dentre inúmeras políticas de habitação que permearam os governos do país, o

de maior efetividade que passou a entrar para a história das políticas públicas de
habitação, veio com a gestão de Lula, quando o então presidente, ainda no ano de
2003, criou o Ministério das Cidades, com atribuições de implementar a Política de
Desenvolvimento Urbano e, imersa nesta, a Política Setorial de Habitação, dentro do
mesmo ministério ainda estão: Secretaria Nacional de Habitação, Secretaria Nacional
de Programas Urbanos, Secretaria Nacional de Saneamento Ambiental e Secretaria
Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana.
O primeiro dos projetos formulados por Lula foi o Projeto Moradia, visando
minimizar o volume de ocupações irregulares em áreas urbanas, possibilitando o
financiamento e aquisição de imóveis pela população mais pobre. O projeto em
questão foi o propulsor para a implementação do programa Minha casa, minha vida,
estabelecido por meio da Medida Provisória nº 459, de 25 de março de 2009, com
vistas no desenvolvimento econômico e na minimização dos problemas de habitação
do país.
Vale também falar brevemente sobre a questão do saneamento, onde a
principal política pública relacionada foi a PLANASA, que entrou em colapso a partir
dos anos 1980, criando uma verdadeira lacuna no saneamento básico. Na década de
1990, contudo, uma série de avanços ocorreu acerca dos diagnósticos e das
resoluções apresentadas sobre os principais problemas detectados no setor.
Nos dois mandatos de FHC houve a concretização do marco legal, visando à
regulamentação da Constituição Federal e de textos legais que foram agregados
acerca do tema, sendo que estes mecanismos legais resultaram na criação das: Lei
das Concessões, que fora posteriormente complementada pela Lei nº 9.074/1995; na
Política Nacional de Recursos Hídricos; e, finalmente no Decreto-Lei nº 3.692/2000,
Decreto-lei este que foi responsável pela criação da Agência Nacional de Águas
(ANA).
No panorama mais recente, a principal política pública existente neste sentido
é o Plano Nacional de Saneamento básico (PNSB), previsto pela lei nº 11.445/2007,
que fora denominado posteriormente de Plansab, consistindo em um processo
atribuído ao Ministério das Cidades que visa oferecer saneamento básico a fim de
elevar a saúde, qualidade de vida e prática da cidadania à população.
 32

A supra referida lei determina que o plano deve contar com Lei de Diretrizes
Nacionais para o Saneamento Básico (LDNSB), que traz em seu art. 52º que fica sob
responsabilidade da União, junto ao Ministério das Cidades e o Plansab a
implementação da política em âmbito federal, que deve conter:

a) os objetivos e metas nacionais e regionalizadas, de curto, médio e longo

prazos, para a universalização dos serviços de saneamento básico e o
alcance de níveis crescentes de saneamento básico no território nacional,
observando a compatibilidade com os demais planos e políticas públicas da
União;
b) as diretrizes e orientações para o equacionamento dos condicionantes de
natureza político institucional, legal e jurídica, econômico-financeira,
administrativa, cultural e tecnológica com impacto na consecução das metas
e objetivos estabelecidos;
c) a proposição de programas, projetos e ações necessários para atingir os
objetivos e as metas da Política Federal de Saneamento Básico, com
identificação das respectivas fontes de financiamento;
d) as diretrizes para o planejamento das ações de saneamento básico em
áreas de especial interesse turístico;
e) os procedimentos para a avaliação sistemática da eficiência e eficácia das
ações executadas.

Outra ação de o então presidente Lula realizou ainda no início de seu mandato
foi a manutenção dos Ministérios da Previdência Social e da Saúde, possibilitando
assim a reforma previdenciária que se deu após a detecção de um déficit da
previdência, constatado pela Associação Nacional dos Auditores Fiscais da
Previdência Social (ANFIP).
A PEC-40 traz uma Reforma da Previdência que foi realizada através do
argumento de justiça social, esta acabou por não inserir 40 milhões de trabalhadores
que ficaram sem qualquer tipo de cobertura previdenciária por conta das
consequências da reforma, uma vez que foram considerados indivíduos que não mais
se enquadravam nos critérios de proteção, porém, limitou-se na realização de uma
nova disciplina para o regime de previdência de servidores públicos, onde houve
rebaixamento de teto de benefícios, abrindo assim um mercado amplamente lucrativo
para a denominada previdência complementar.
O governo vigente mantém a retenção de investimentos e recursos na área da
saúde, ao passo que direciona diversas ações à regulamentação de planos de saúde
privados, baixando a demanda de atendimentos do SUS e favorecendo lucros aos
empresários dos planos privados.
 33

Em 2003 aconteceu a IV Conferência Nacional de Assistência Social (CNAS),

determinada em caráter extraordinário, apresentando certo avanço sobre a
valorização e retomada de espaços de controle social, na dita conferencia foi
aprovada a Política Nacional de Assistência Social (PNAS), responsável pela
concepção e implementação do SUAS, que segue um método de gestão
descentralizado e participativo.
O SUAS surge com a finalidade de ruptura da dissolução programática entre
esferas governamentais e articular a provisão de proteção social básica e especial
para setores da população que se utilizam das políticas de assistência sociais no
Brasil. Os princípios e diretrizes para o surgimento deste preveem a universalização
do sistema, descentralização de poder, padronização de serviços, entre outras ações
que articulem com ações e competências entre outros sistemas de proteção aos
direitos humanos e demais políticas sociais.
O SUAS surge com propostas de avanço significativo para se adaptar ao
modelo de gestão onde é possível efetivar certos princípios de assistência de acordo
com as definições da LOAS, uma vez que um destes princípios é o rompimento com
o assistencialismo, desvinculando-o de interesses pessoais e políticos.
Estes princípios também elevam a assistência social ao patamar de política
pública, tornando-a de dever do Estado a sua oferta e de direito de todos os cidadãos
o seu acesso. Houve um esforço coletivo entre a PNAS e o SUAS para que o que foi
promulgado pela Constituição Federal e LOAS fosse colocado em prática, a fim de
tornar a assistência social no Brasil um elemento passível de garantia dos direitos
sociais.
Através da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS) o MDS fez
conhecer, em 2004, a versão final da PNAS que trouxe mudanças em seu texto e
conteúdo. Sobre este aspecto Yasbek (2005) acredita que a integração das demandas
da sociedade no setor de assistência social, inovação de atuar com noção de território,
valorização e proteção da família e a perspectiva que levou a construção do SUAS,
são os aspectos positivos a se ressaltar acerca da renovada PNAS.
Os aspectos negativos também são ressaltados pelo mesmo, quando diz que
as famílias de baixa renda necessitam de reestruturação através da ótica moral e
afetiva, sem levar em conta o painel econômico geral, e sim como se a questão da
 34

miséria fosse pessoal, de cada família, ainda ressalta a diferenciação de classe social,
atribuindo a questão social como um todo, independente de classe, como questão
política.
Deste modo, Montalvão (2013) explica que a qualidade de vida do ser humano
está intrinsecamente relacionada à sustentabilidade, de modo que se agregam neste
cenário as políticas públicas eficazes no sentido de assegurar à população a condição
de ser autossustentável, tal como com a geração de empregos e renda, oferta de
serviços de saúde e educação para todos.

Para ter qualidade, a vida deve ser sustentável; assim, pode-se dizer que
quando o meio urbano se encontra direcionado para políticas públicas
eficientes, para a geração de emprego e renda, para a saúde, para a
educação e para o ensino superior, para a infraestrutura urbana eficaz, para
serviços públicos focados no cidadão, enfim, consegue-se chegar a uma vida
digna e de qualidade (MONTALVÃO, 2013, p. 43).

Em diversos tipos de situações, prossegue o autor, para que as cidades

apresentem progresso, é preciso que o crescimento da população aconteça em uma
velocidade acima de suas demandas, bem como que as obras de natureza pública
sejam realizadas com esta finalidade, dentro do prazo:

[...] isso gera um descompasso no crescimento urbano, ocasionando procura

por serviços que não podem ser atendidos, congestionamentos no trânsito,
filas quilométricas para atendimentos de saúde, demandas na educação
pública, enfim, muitos episódios que são considerados como de “caos urbano
(MONTALVÃO, 2013, p. 47).

Ainda na ótica do autor, cada órgão do serviço público possui uma

representação essencial para o atendimento da sociedade conforme suas demandas,
devendo então cumprir seu papel e atender esta população com vistas no bem-estar
social comum.
Montalvão (2013) ainda explica que as necessidades ou demandas da
população podem ser distinguidas em imediatas ou mediatas. As primeiras o autor
explica como aquelas onde os indivíduos precisam ser atendidos com emergência,
para agora, sendo estas, no sentido das políticas públicas: saúde, educação,
alimentação, abastecimento de água e energia elétrica, saneamento básico,
segurança e moradia.
 35

Estas são consideradas imediatas já que interferem diretamente sobre o status

de sobrevivência do indivíduo. Ao passo que as necessidades mediatas são aquelas
que:

[...] não exigem realização imediata, são importantes e fundamentais, mas

não proporcionam riscos de vida para o cidadão. É o caso dos serviços de
transporte e/ou pavimentação, que são de extrema importância, mas sua
execução poderá ser realizada com tempo e planejamento estipulados pela
administração pública, sendo controlada e fiscalizada conforme trâmites
legais. Ou seja, são o contrário das necessidades imediatas, que não podem
faltar (MONTALVÃO, 2013, p. 55-56).

Finalmente, para que as políticas públicas funcionem de maneira correta e

cumpram sua função social, o autor explica ainda que o gestor precisa estar em
harmonia com sua cidade, visando sua organização e sua transformação no que
concerne ao espaço.
Para além de manter em mente que é preciso lançar mão de inovação e na
concepção de processos que supram as demandas da sociedade, apresentando
mudanças substanciais para a melhoria de vida dos cidadãos.

As pessoas (clientes) precisam ser surpreendidas por uma política efetiva em

sua totalidade, em que não são admitidos erros, mas sim aprimoramentos
dos processos. A sociedade cada vez mais cobra uma melhor qualidade dos
serviços públicos, bem como a prática deles com um maior nível de
transparência (MONTALVÃO, 2013, p. 62).

Sendo assim, se a administração pública é atribuída de programas e coordenar

medidas e ações que subsidiarão as políticas públicas direcionadas ao atendimento
da sociedade, é preciso então que demonstrem sua plena eficiência para a realização
dos trabalhos ou dos empreendimentos que são realizados neste sentido.
Isto levando em consideração o cenário que precisa ser modificado com a
utilização destas políticas, a capacitação de vinculo profissional dos servidores, bem
como a disciplina aplicada aos serviços públicos, e a solução dos problemas que
devem ser inseridos neste procedimento administrativo, fazendo com que os direitos
sejam os resultados concretos das políticas públicas criadas e implantadas, ao passo
que estas culminem no desenvolvimento do país, tornando tais políticas um ponto
focal de extrema importância para o governo.
 36

2.1.2 Reformas no Aparelho do Estado

Bresser-Pereira (2008) explica que o Estado brasileiro atravessou duas

principais reformas administrativas, a primeira foi de ordem burocrática e ocorreu no
ano de 1937, a segunda foi de ordem gerencial e ocorreu em 1995. Entre tais eventos,
foram considerados dois principais marcos na gestão pública, a proposta de reforma
gerencial da administração pública, no ano de 1967, que pode ser encarada enquanto
o momento inicial em que o Brasil notou essa questão, quando por meio do decreto-
lei nº 200, tentou-se superar uma rigorosidade excessiva no sentido burocrático.
O segundo marco foi a consolidação da Constituição Federal, em 1988. O autor
explica que esse novo mecanismo constitucional, porém, ao invés de dar evolução à
reforma gerencial, fez ao contrário, fomentou um retrocesso no sentido de reafirmar e
complementar a Reforma Burocrática de 1937.
Complementando esse pensamento, Abrúcio e Gaetani (2006) acreditam que
as reformas que foram iniciadas na esfera federal e se desdobraram para a estadual
– de maneira simultânea ou em ciclos de modernização posterior – por meio de
mandatos, que foram iniciados entre 1999 e 2003. Assim, a Reforma do aparelho do
Estado foi iniciada por meio da presença de quatro principais setores no âmbito
estatal, a saber: núcleo estratégico, atividades exclusivas de Estado, serviços não-
exclusivos ou competitivos e produção de bens e serviços para o mercado.
Bresser-Pereira e Pacheco (2005) explicam que no cerne estratégico podem
ser determinadas as leis e as políticas públicas. Assim, as atividades que são
empreendidas exclusivamente pelo Estado, são os deveres de tributar e legislar.
Neste sentido então incluem-se instituições como: polícia, forças armadas, órgãos
fiscalizadores e de regulamentação, além dos órgãos que controlam os recursos.
Os autores ainda tomam como base a Reforma no Aparelho do Estado,
sobretudo nos primeiros setores de núcleo estratégico e de atividades exclusivas do
Estado, para continuarem de propriedade do Estado. Enquanto os serviços que não
são exclusivamente empreendidos pelo Estado, elencam-se aqueles de maior
relevância para os direitos humanos, que são realizados ou mesmo subsidiados pelo
 37

Estado. De modo que produzir os bens e serviços para o mercado é uma tarefa
realizada pelo estado por meio de empresas de configuração econômica mista.
Segundo a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE, 2005), as atividades exclusivamente realizadas pelo Estado, fomentaram
reformas capazes de promover à instituição de agências que são movidas por uma
consequência específica. Ao passo que a literatura direciona para quatro principais
razões que encaminham para a formação de agências, são elas: busca pela
economia, busca pela eficiência, melhoria no processo de decisão sobre orçamentos
públicos e responsabilização ou accountability dos resultados. Sendo o último
elemento o mais importante.
Bobbio (2007) explica que a democracia como entendida atualmente, calca-se
no exercício do poder soberano por parte do povo e da ampliação dos direitos de
cidadania de todos os envolvidos. Ao passo que os soberanos anteriormente eram os
detentores de poder absoluto sobre os súditos. Em uma democracia, o voto dado a
um representante político, contudo, não concede a este o poder soberano, mas sim o
atribui da responsabilidade de exercer o poder como representante e em benefício do
povo.
Schedler (1999) por sua vez, alega que os estudiosos políticos se preocupam
na contemporaneidade na manutenção do poder, a fim de domesticá-lo e evitar
potenciais abusos, como a submissão a alguns procedimentos e regras de conduta.
Para o autor, a accountability tornou-se um termo essencial na preocupação contínua
de vigiar o exercício de poder e suas consequentes limitações institucionais na
administração pública.
Abrucio e Loureiro (2004, p. 81) determinam que a accountability pode ser
como “[...] mecanismos institucionais por meio dos quais os governantes são
constrangidos a responder, ininterruptamente, por seus atos ou omissões perante os
governados”. Sendo que as potenciais classificações que seguem esta corrente de
pensamento podem ser vistas nos trabalhos de Kenney (2005), Smulovitz e Peruzzotti
(2005), entre outros.
Rocha e Quintiere (2008) em uma aplicação mais contemporânea do termo
sobre a gestão pública, explica que a accountability pode ser compreendida como um
processo de avaliação e responsabilização permanente que os agentes públicos
 38

assumem, que abarca tanto os eleitos quanto os nomeados e os de carreira, por conta
do múnus público que lhes é delegado por parte da sociedade. Sendo assim, sua
utilização é tanto vertical, quando atrelada ao processo eleitoral, na perspectiva
institucional de controle administrativo da ação governamental e consequente
prestação de contas de gestores públicos e sujeição dos mesmos às sanções, quanto
horizontal, quando atrelada ao controle institucional ao longo do mandato.
Segundo Bresser-Pereira e Pacheco (2005) nos países cuja OCDE atende, as
agências correspondiam, em 2005, a aproximadamente 50% de pessoas e gasto
público. Enquanto nas atividades que não são exclusivamente exercidas pelo Estado,
as reformas gerenciais tendem quanto à contratação de serviços com organizações
sem fins lucrativos, públicas não estatais e de terceiro setor. Tal prática é encarada
em vista de um resultado crescente de parcerias firmadas entre Estado e
organizações privadas, cujo financiamento é por parte do Estado e o serviço
executado por tais empresas, que são munidas de maior flexibilidade gerencial.
Segundo Costa (1998) a reforma do Estado é então compreendida no bojo da
reestruturação de seu próprio papel, que se ausenta de uma responsabilidade
intrínseca e direta pelo desenvolvimento econômico e social da sociedade, tornando-
se apenas um promotor e regulador do processo. O Estado então se atribui de uma
representatividade muito menos de execução ou de prestação direta de serviços,
coadjuvando como um regulador e um provedor nessa hierarquia. Tal perspectiva
então busca o fortalecimento de funções de regulação e coordenação de prestação
de serviços sociais.
Bresser-Pereira e Pacheco (2005) por sua vez, explicam que as reformas da
gestão pública não vieram com a finalidade de mitigar o tamanho do Estado no sentido
orçamentário, mas sim, minimizar o Estado enquanto sua receita, isto é, a carga
tributária, ou ainda pelas despesas públicas, já que o financiamento não é
simplesmente distanciado do Estado. Os autores ainda creem que a reforma da
gestão pública de 1995, não foi responsável por subestimar alguns aspectos do
patrimonialismo e clientelismo, todavia, avançou no caminho de uma gestão com mais
autonomia e responsável diante da sociedade.
Ainda conforme Bresser-Pereira e Pacheco (2005), para além de um contrato
de gestão, são utilizados ainda alguns instrumentos direcionados à verificação e
 39

comparação de resultados, cuja competição ocorre pela excelência, planejamento e

gestão estratégica das organizações públicas, além do modo como é apresentada sua
accountability. Dos três modos de gestão de controle, os autores elencam como
centrais: controle social, controle de resultados e competição administrada.
Por meio da Portaria nº 426/07, do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão, foi instituída uma comissão especializada na comunidade jurídica no país,
cujo objetivo é refletir acerca de limitações, contradições, fragilidades e
potencialidades de cada maneira de estruturação das atividades do governo e da
concepção de parcerias com a sociedade civil.
Há ainda a intenção de apresentar propostas de anteprojetos de lei orgânica
da administração pública na esfera federal e nos entres colaborativos e organização
do poder executivo federal. Tal medida foi oriunda de uma necessidade de renovação
do marco regulatório, instituído por meio do decreto-lei nº 200, bem como da
aprovação da Constituição de 1988 (BRASIL, 2007).

2.1.2.1.A NGP (Nova Gestão Pública)

Ferlie et al. (1999) explicam que na década de 1990 o panorama da Nova

Gestão Pública (NGP) pautou as reformas da gestão pública em inúmeros países do
mundo, orientando, inclusive, a concepção e implantação de diretrizes do Plano
Diretor da Reforma do Estado, datado de 1995. Essa NGP passou a ser elencada
então como a integração, no setor público, de um grupo de conceitos e de técnicas
elaborados em empresas privadas.
Os autores prosseguem dizendo que a NGP possui três aspectos
direcionadores de sua existência. O primeiro deles paira sobre a gestão para
resultados, o segundo foi a concepção de um modelo organizacional mais flexível e
plural, e o terceiro foram as novas formas de accountability. A formação desse modelo
organizacional munido de maior flexibilidade se relaciona muito a essa gestão mais
plural da instituição.
Isso quer dizer que diversos modelos institucionais dividem o mesmo espaço,
bem como modelos organizacionais, sendo que todos então passam a prover os
serviços públicos. A concepção dessa questão plural é atrelada à descentralização,
 40

novas redes de relacionamento entre Estado e sociedade, além de modelos

organizacionais que visam à provisão de serviços públicos diversos.
Conforme o Centro Latino-Americano de Administração para o
Desenvolvimento (CLAD, 2000) o fomento desses modelos institucionais inovadores,
munidos de autonomia tanto administrativa quanto financeira, são importantes no
sentido de estabelecer metas de desempenho em conjunto com o governo, expondo
algumas regras claras de governança e de acompanhamento que é realizada por
parte da sociedade, fomentando ainda a questão da participação popular.
A gestão voltada aos resultados passa a inserir então uma lógica também
inovadora, redimensionando seu foco das políticas públicas de procedimentos para
aquelas de resultados. Isto é, a administração pública na NGP passa a orientar-se de
maneira mais incisiva por meio dos critérios de desempenho do que pelas normas e
procedimentos.
Tal questão é a responsável por gerar flexibilidade na gestão de atividades,
uma vez que, ao invés de os serviços se direcionarem por meio de uma estrutura
burocrática mais rigorosa, que é capaz de ditar os procedimentos que serão seguidos,
tal lógica não se aplica à questão das metas e dos índices que devem ser alcançados
por cada ente público. Enquanto tal avaliação é realizada pelos resultados que foram
alcançados, ao mesmo passo em que se busca a flexibilidade gerencial, nota-se uma
intrínseca necessidade de controle, cujo Plano Diretor de Reforma do Estado, de
1995, elucida como:

A modernização do aparelho do Estado exige, também, a criação de

mecanismos que viabilizem a integração dos cidadãos no processo de
definição, implementação e avaliação da ação pública. Através do controle
social crescente será possível garantir serviços de qualidade (BRASIL, 1995,
p. 40).

Segundo o CLAD (2000) o seguinte aspecto da NGP consiste nas novas formas
de accountability, para além das formas clássicas que são a accountability eleitoral e
a que toma como base as normas e procedimentos de uma estrutura de hierarquia
burocrática, outras ainda são existentes no sentido de envolver a participação social
nos debates e no controle de serviços públicos, além daquelas que são relacionadas
aos resultados.
 41

Para o autor, em definição original da accountability é então “[...] o cumprimento

de uma obrigação do funcionário público que apresenta contas, seja a um organismo
de controle, ao parlamento ou à sociedade” (CLAD, 2000, p. 329 – Tradução livre do
autor). Apresentar o termo traduzido para a língua portuguesa foi uma tarefa iniciada
por Campos (1990), permanecendo em debate até os dias atuais por diversos autores
sem, contudo, chegar a uma determinação concreta.
Pinho (2009) acredita que compreender a accountability é algo que se
apresenta como progressivo e inesgotável, isso porque seu próprio conceito abarca
uma série de ideias sobre transparência na execução e efetivação de ações,
prestações de contas, utilização de recursos públicos e responsabilização de gestores
públicos, seja por suas ações, seja por suas omissões. Todavia, a accountability
precisa inserir, para além de elementos associados ao controle do uso de recursos
públicos, conceitos como: eficiência e desempenho da provisão de serviços, acesso,
qualidade, custo, confiabilidade e disponibilidade.

2.1.2.2.O SUS (Sistema Único de Saúde)

Por meio da 8ª Conferência Nacional de Saúde, realizada no ano de 1986, o

processo de reforma da saúde culminou na criação do Sistema Único de Saúde (SUS),
fazendo do evento um grande marco na história das políticas públicas brasileiras.
Nesse cenário também foi iniciada a Comissão Nacional da Reforma Sanitária,
instaurada no mesmo ano e com o objetivo de avaliar as dificuldades da rede nacional
de serviços de saúde e apontar um novo sistema.
No relatório final dessa conferência foi determinada a implantação do Programa
dos Sistemas Unificados Descentralizados de Saúde (SUDS), que passaram a fixar
uma agenda incluída na Constituição de 1988, determinando as diretrizes legais do
SUS. Ao passo que o art. 196 do mecanismo constitucional determina que a saúde é
um direito de todos e um dever do Estado (BRASIL, 2010). De modo que, em 1990
foram promulgas as leis orgânicas de saúde, sendo as principais: Lei nº 8.080/90; e,
Lei nº 8.142/90.
A primeira aponta sobre condições adequadas para a promoção, proteção e
recuperação da saúde, organização e funcionamento dos serviços e ainda sobre
 42

formas de financiamento e de repasses de recursos. A segunda, por sua vez, explica

sobre a participação da comunidade na gestão do SUS, sobre transferências
intergovernamentais de recursos e determina ainda a concepção da Conferência de
Saúde, Conselhos de Saúde e as formas de financiamento do SUS.
A constituição efetiva do SUS se deu por meio da lei orgânica nº 8/080/90,
dando início à uma reforma sanitária cujos princípios norteadores são: universalidade
– promovendo a saúde como um direito de todos; integralidade de assistência –
medidas de prevenção e cura, individuais e coletivas; equidade –determina a
igualdade de acordo com a necessidade; descentralização político-administrativa –
nas esferas federal, estadual e municipal, cada uma comandando unicamente e se
atribuindo de responsabilidades próprias; municipalização, regionalização e
hierarquização; e, participação popular no controle social.
Para além das leis mencionadas, a fim de determinar as diretrizes gerais do
SUS, foram criadas também Normas Operacionais Básicas (NOB), que consistem em
portarias do Ministério da Saúde a fim de consolidar o poder de regulamentação do
SUS. As normas em questão direcionam sobre objetivos e estratégias do processo de
descentralização da política de saúde, contribuindo na normatização e
operacionalização das relações entre as esferas governamentais. As principais NOB
são: NOB 01/91; NOB 01/91 e NOB 01/96.
Segundo o Datasus (BRASIL, 2009) o SUS se apresenta como um dos maiores
sistemas de saúde pública do mundo, apresentando-se como o único que é garantido
constitucionalmente, de modo que no Brasil a assistência integral e gratuita à saúde
é uma obrigatoriedade para todos os membros da população, o que não ocorre em
muitos países.
O SUS possui na contemporaneidade uma rede ambulatorial com
aproximadamente 60 mil unidades no país, que realizam uma média de 1 bilhão de
procedimentos de atenção primária à saúde, além de 150 milhões de consultas
médicas, anualmente. A rede também possui cerca de 7 mil hospitais – divididos entre
públicos, filantrópicos e privados – totalizando a oferta de 450 mil leitos, em que são
atendidos uma média de 12 milhões de pessoas em internações, também anualmente.
Médici (2011) explica que os avanços apresentados no SUS são tamanhos,
porém, persistem também os seus problemas que precisam ser urgentemente
 43

enfrentados. Dentre os principais desafios que o autor aponta estão: universalização

efetiva, financiamento, modelo institucional, modelo de atenção à saúde, gestão do
trabalho e participação social. Deixando notar que, na prática, pouco se atendem às
diretrizes que norteiam o serviço.
O autor prossegue dizendo que a base central de concepção do SUS é a
universalização, porém, tal preceito ainda não é atendido na realidade do país. Tal
cenário faz com que exista um dilema entre a universalização e a segmentação. Tal
dificuldade, todavia, não é uma exclusividade do sistema de saúde brasileiro, mas
ocorre também em outros países.
Médici (2011) explica então que o problema do financiamento deve ser avaliado
por dois prismas, a insuficiência de recursos financeiros e a alocação dos mesmos,
isto é, os gastos e sua qualidade. Os serviços de saúde são sabidamente onerosos,
assim como crescentes, o que leva a crer que as principais razões para o aumento de
valores nesse setor são: aumento da longevidade, envelhecimento da população,
transição epidemiológica e incorporação tecnológica.
Assim, o modelo de atenção do SUS se direciona mais ao atendimento de
condições agudas, ao invés de crônicas, fazendo com que sua prática claramente não
seja suficiente para responder adequadamente à situação da epidemiologia brasileira
na contemporaneidade, em que a predominância paira sobre situações crônicas.
Neste sentido, para o autor, o desafio é transformar o modelo de atenção que vigora.
Médici (2011) então aponta sobre a questão da participação social no pacto de
gestão, explicando que gestores do SUS precisam calcar-se em um processo para
mobilizar a sociedade e as instituições, além de oferecer condições materiais, técnicas
e administrativas adequadas para que os conselhos de saúde funcionem,
organizando-os conforme a legislação.
Há ainda a necessidade de coordenar e oferecer as condições necessárias
para realizar Conferências de saúde, motivar o processo de debate para o controle
social, subsidiar o processo de formação de conselheiros de saúde, fomentar e
executar ações de informação e conhecimento sobre o SUS no bojo da população,
apoiar processos de educação popular em saúde, visando a efetivação de políticas
de prevenção e o fortalecimento da participação social e ainda implantar uma
 44

ouvidoria com vistas a consolidar a gestão estratégica do SUS de acordo com as

diretrizes norteadoras de sua criação.

2.2 POLÍTICAS PÚBLICAS SOCIAIS E DE SAÚDE

2.2.1 Considerações gerais

No decorrer dos anos o governo federal tem demonstrado uma série de

iniciativas no sentido de enquadrar as normas nacionais de atenção básica, de modo
que os parâmetros estipulados possam estar de acordo com a realidade atual em que
se encontra o Sistema Único de Saúde (SUS). Assim, o Ministério da Saúde (MS)
deve se doutrinar por meio de uma série de leis, portarias e decretos existentes, assim
como integrar-se com a vigilância em saúde e atenção básica, priorizando-a. Atenção
básica esta que foi fortalecida por meio da Comissão Intergestores Tripartite, ocorrida
no ano de 2011 e que deu início à Portaria MS/GM nº 2.488/11.
A supra referida portaria trata de realizar uma revisão nas diretrizes e nas
normas para que a atenção básica e o programa PACS fossem adequados e
reformulados de acordo com suas necessidades (BRASIL, 2011). Tanto as normas,
quanto as resoluções de portarias anteriores seguem vigorando, porém, não devem
entrar em conflito com a norma atual.
Para além, a Estratégia de Saúde da Família (ESF) e demais relacionadas à
atenção básica, necessitam ser doutrinadas também pelas diretrizes gerais da
atenção básica e do SUS, levando em conta suas particularidades locais e regionais.
Cabendo lembrar ainda que a Política Nacional de Atenção Básica, uma vez proposta,
leva em consideração os equivalentes dos termos de atenção básica e atenção
primária (BRASIL, 2011).
De acordo com Monken e Barcellos (2005) a atenção básica, especialmente
quando voltada para a ESF, precisa seguir algumas diretrizes específicas que tenham
capacidade para apoiar as atividades inerentes e relacionadas a ela. Ao passo que
um território adstrito é delimitado, sua organização e manutenção se torna custosa,
bem como estratégica, de modo que seja possível reestruturar todo o processo que
 45

envolve o trabalho na área da saúde, perante operações Inter setoriais e de promoção,

prevenção e atenção.
Tal cenário, segundo Gondim e Monken (2012), possibilita uma compreensão,
por parte de gestores e demais profissionais da área da saúde e também usuários,
especialmente os do SUS, sobre a dinâmica existente em lugares e em indivíduos,
determinando o individual e o coletivo, ao passo que desvela as desigualdades sociais
e as iniquidades existentes na saúde do Brasil.
O próprio território brasileiro determina uma adstrição dos pacientes, de modo
que relações vinculadas podem ser criadas neste meio, bem como sentimentos de
afeto e de confiança entre os indivíduos e famílias, junto aos profissionais, uma vez
que os segundos passam a ser consideradas figuras passiveis de confiança, onde se
encontram cuidados, resolução de problemas e suporte na atenção com a saúde
(BRASIL, 2011).
O pensamento de que os cuidados inerentes à atenção básica eram algo
simples, já não é realidade há algum tempo, se é que se pode dizer que um dia o foi.
Isto porque estes cuidados configuram um cenário de alta complexidade,
necessitando cumprir uma demanda de saúde de toda uma população, tanto a nível
individual, quanto de maneira coletiva. Levando em consideração ainda que as ações
do ser humano são de extrema influencia para sua saúde e também para sua
autonomia, consistindo em determinantes e condicionantes para agravar ou melhorar
a situação de saúde de toda uma comunidade (SCHIMITH; LIMA, 2004).
Os autores alertam, contudo, que a simples referência à ESF não quer dizer,
necessariamente, que existe uma mudança pragmática no cenário onde existe um
estilo de vigilância de saúde implantado, ao passo que tal estratégia tem como base
fundamental a questão territorial de maneira delimitada, juntamente com a delimitação
da população adstrita. Assim, consiste na atenção básica a principal entrada para o
sistema de saúde, sendo que a primeira tem a intenção do acolhimento, cuidado, do
ato de escutar e compreender o problema e oferecer, em contrapartida, uma solução
para a grande maioria dos problemas relacionados à saúde, que são apresentados
pela população.
Tais ações objetivam a resolução, ou ao menos a minimização das
enfermidades, que causam sofrimentos e danos à saúde da população, ao passo que
 46

o programa também passa a se atribuir dos cuidados com estas pessoas,

assegurando sua efetividade, mesmo que tais cuidados sejam aplicados em outros
postos de atenção da rede, conferindo assim um aspecto de integralidade (BRASIL,
2011).
Peduzzi (1998) explica, porém, que para que esta realidade seja concretizada,
o passo inicial é o trabalho em equipe, de maneira que seja possível somar saberes e
concretizar os cuidados efetivos de acordo com as necessidades populacionais de
cada território definido, sendo que cada uma destas regiões recebe tal equipe, como
responsável pelos cuidados sanitários da mesma. Contudo, o trabalho compartilhado
pode demonstrar-se um desafio para muitos profissionais, o que acaba por dificultar
ainda a integração desta equipe em ações direcionadas para a atenção à saúde desta
população.
O autor coloca que muitos profissionais da área da saúde nos dias atuais,
presenciam um cenário de hegemonia de saberes e segregação de fazeres. Tanto
que muitos destes profissionais acabaram por ser instados, durante sua formação
acadêmica, para trabalhar de maneira isolada, onde foram condicionados a acreditar
que apenas seus pares eram capazes de criar uma rede de debates e de decisões,
fator que coloca um importante empecilho para a concretização do trabalho
compartilhado.
Franceschini et. al. (2005) afirmam, entretanto, que o relacionamento
profissional neste caso pode apresentar uma série de conflitos, uma vez que acarreta
uma séria competitividade entre os membros e até mesmo hostilidade no trato entre
eles. Tais ocasiões têm como alternativa de superação, a concepção de um projeto
único, onde cada membro se responsabiliza por uma tarefa, bem como, seja postura
comum à disponibilidade para ouvir e refletir sobre experiências, ideias e perspectivas
de outrem.
Os autores acreditam que a comunicação é um instrumento de fundamental
importância para a resolução de conflitos, e na transformação destes no
aprimoramento da equipe e na concepção de um trabalho de natureza
multiprofissional e interdisciplinar, onde o resultado seja uma gestão de cuidado
integral para a população.
 47

Assim sendo, o trabalho em equipe é o fator-chave que determina o êxito na

implantação da atenção básica, não se apresentando como um processo simples,
mas necessário para que uma saúde de qualidade seja atingida com a implementação
do programa.
Os profissionais envolvidos na área de atenção básica devem ter em mente
que o mundo globalizado imputou uma série de mudanças em relação à saúde e aos
hábitos de vida praticados pela sociedade, assim, outra demanda da área é a
atualização constante dos profissionais, de modo que seus conhecimentos agreguem
valor a uma equipe competente e envolvida.
Gohn (2004) finaliza explicando que, somente através do envolvimento de
indivíduos e de grupos sociais, é possível construir uma sociedade plenamente
democrática e com base na solidariedade, estes preceitos são capazes de construir
uma coesão social, bem como gerar vínculos de pertencimento, criar uma identidade
sociocultural e política da sociedade.
É fundamental então, na ótica do autor, que os indivíduos se integrem aos
grupos sociais, ambos atuando nas áreas adstritas e tomando decisões em conjunto,
sobre os temas inerentes à gestão do cuidado básico, sendo que tal ação não tem a
finalidade de perverter a ordem, mas sim de envolver atores em decisões que são
relacionadas diretamente a elas e seus familiares.
Segundo Oliveira (2007) quando se fala de tratar da saúde, quase sempre esta
questão se relaciona de maneira intrínseca com tratamentos, combate de doenças e
enfermidades, o autor explica que: “Em geral, a saúde está tradicionalmente
relacionada ao combate de epidemias. Do ponto de vista individual, saúde é não estar
doente, não ter nenhuma infecção; já do ponto de vista da gestão, uma política de
saúde é aquela que possibilita o combate a epidemias” (OLIVEIRA, 2007, p. 67-68).
Sendo assim, prossegue o autor que, partindo da década de 1970 foi possível
iniciar um entendimento sobre o conceito de saúde de modo que o mesmo é capaz
de abarcar contextos mais além do que o simples “estar doente”, do que o mero
“combater doenças”.
A realidade agora direciona que a saúde é um elemento sistêmico, não é mais
sobre estar doente ou não estar, mas sim de encontrar o porquê de estar doente,
como, e para além de simplesmente diagnosticar a doença de fato e seu tratamento,
 48

é possível neste cenário ainda apresentar formas de evitar estas doenças, em

detrimento de meramente combatê-las ou tratá-las. Para Oliveira (2007, p. 68):

A definição de saúde migra da visão tradicional de controle e cura de doenças

individuais para a noção de vida e direito ao bem-estar social e é considerada
foco de todas as ações públicas na área da saúde, isto é, busca-se trabalhar
de forma a criar o ambiente no qual as pessoas possam viver melhor. Nesse
contexto, percebemos o fim das ações isoladas de combate à doença e a
busca de ações envolvidas com a realidade socioeconômica e cultural de
cada comunidade”.

Neste contexto, Oliva (2012) explica que, como estipulado na Constituição

Federal de 1988, a saúde figura como um direito fundamental do ser humano, bem
como um dever do Estado a garantia de serviço de saúde de qualidade perante a
concepção de políticas sociais e econômicas que tenham o intuito de minimizar os
riscos de doenças e demais agravos à saúde do indivíduo, assim como assegurar o
acesso universal e igualitário aos serviços de promoção, proteção e recuperação da
saúde.
É comum encontrar estudos específicos sobre as despesas com saúde que
concernem às administrações diretas dos governos de estados e municípios, assim
como seu retorno no formato de melhorias em elementos para a qualidade de vida e
bem-estar social, voltados para a população.
Ainda de acordo com Oliva (2012), partindo do gasto público na área da saúde,
o governo passa então a estipular quais serão suas prioridades, isto é, a prestação
dos serviços públicos de atendimento básico ou os investimentos em melhorias para
este segmento. A questão são alguns custos relacionados a serviços de saúde,
especialmente no que tange o investimento, por exemplo, por conta das diversas
novas tecnologias existentes na área da saúde.
O fato é que a saúde pública no Brasil é considerada historicamente um dos
maiores obstáculos para o desenvolvimento econômico do país:

Uma abordagem da questão seria a de aspecto econômico, afinal, a saúde

para o Estado representa gastos, que em contrapartida ainda não têm surtido
os resultados esperados. Uma das medidas que vêm sendo tomadas em
favor da melhoria da utilização dos recursos, visando a refletir em resultado,
têm sido os programas em torno de saúde preventiva, que está associada a
atitudes de valorização do bem-estar das pessoas, começando pelos
cuidados com o ambiente e com o corpo”.
 49

No que concerne à per capita, a melhor utilização dos recursos de saúde

pública seria justamente na prevenção, bem como são potenciais de alcançar
melhores resultados e mais amplos, para além de representar uma alternativa que
seria menos onerosa em comparação aos gastos com a saúde curativa.
Oliveira (2007, p. 69) explica que quando o governo lança sob a saúde um novo
paradigma, sentencia com que toda a estrutura presente tenha de ser,
obrigatoriamente revisada. Quando se baseia então na saúde como um elemento pela
manutenção da qualidade de vida, tais preocupações por sua vez se alteram.

Convencionalmente, o setor de saúde busca construir uma estrutura que

permita a disponibilização de serviços de combate às epidemias e às
enfermidades para toda a comunidade. Até fins dos anos 1960, o discurso do
planejamento de saúde centrava-se na organização dos serviços e na
ampliação da cobertura.

Deste modo, o autor prossegue dizendo que durante longos anos a política
pública de saúde esteve muito arraigada na questão das grandes campanhas de
combate a doenças, tais como tuberculose, sarampo, varíola, etc., com ações
direcionadas e periódicas, visando o tratamento da questão de uma forma um tanto
reducionista.
Atualmente o setor de saúde pública deve assumir um papel de articulação, na
garantia de que o cidadão tenha acesso universal e integral à vida e à saúde, com a
promoção de condições adequadas para que isto seja possível. É possível notar ainda
que houve uma migração na ação centrada no combate às doenças de uma maneira
isolada, sem que suas fontes originárias fossem avaliadas, para que fosse possível a
construção de uma ótica mais ampla, considerando e integrando diversas variáveis e
potenciais ações de resolução. Sobre isto Oliveira (2007, p. 69) explica que: “Essa
nova postura possibilita uma adequação do setor às necessidades específicas de
cada área”.
Sendo assim, é possível notar que a área da saúde se atribui de novas
características, cuja mais importante medida consiste na detecção das causas que
levam à baixa qualidade de vida da população, fator que tem relação direta com a
 50

geração de problemas de saúde, assim, “O foco consiste em proporcionar um

ambiente saudável e diferenciado à população” (OLIVEIRA, 2007, p. 69).
Neste contexto, insere-se a questão da saúde preventiva, que trata, por
exemplo, de enfermidades que podem ser facilmente evitadas e controladas com a
simples adoção de alguns hábitos pessoais saudáveis, tornando muito mais fácil sua
prevenção do que o tratamento em si.
Um bom exemplo disto é a hipertensão e a diabetes, são doenças que causam
milhares de óbitos anualmente, e são potenciais enfermidades que geram custos
altíssimos para o Sistema Único de Saúde (SUS), lotando suas filas de espera pelo
atendimento e demandando recursos para tal.
Sendo que tais enfermidades podem ser controladas de maneira muito eficaz
com alguns programas preventivos, como a mudança de hábitos de vida, alimentação,
exercícios físicos, etc., de modo que tais ações poupam recursos públicos e fazem
com que o Estado cumpra seu papel social no que tange à promoção da melhoria de
qualidade de vida aos seus cidadãos.

Deste modo, os investimentos em prevenção asseguram que a população terá

uma melhoria em qualidade de vida com ganho de bem-estar, ao passo que reduzem
os gastos com tratamentos posteriores que seriam empreendidos como resultados da
falta de cuidado pessoal com a saúde, isto é, melhoria para o cidadão e melhoria para
a sociedade, que utiliza de maneira melhor e mais consciente cada unidade de recurso
que tem disponível, bem como auxilia para que a mesma quantidade de recursos gere
um volume mais elevado de benefícios.
Acerca deste tema, vale a reflexão que tem se feito presente sobre a concepção
de uma mentalidade distinta por parte do Estado em relação à saúde da população.
Um dos aspectos determinantes desta nova ótica do governo para com a saúde
pública paira sobre os gastos públicos que são direcionados a esta área, bem como
toda uma legislação que regula a ação dos órgãos de gerenciamento do setor.
O financiamento da área da saúde, especialmente quando tomando como base
essencial os recursos públicos, tende a ser influenciado sobre o quadro econômico do
país, como um todo. Assim, as decisões políticas, crises econômicas, instabilidades
na arrecadação fiscal – uma vez que a manutenção do sistema de saúde pública
 51

dependerá do orçamento fiscal, ou mesmo no nível de arrecadação de contribuições

– já que o sistema também depende de recursos da previdência, são responsáveis
por causar uma alteração no volume de recursos disponíveis e destinados ao setor.
Quando se trata do Brasil, país onde o setor de saúde é financiado em maior
parcela por meio dos recursos públicos, os impactos da economia sobre seu
financiamento dependerão intrinsecamente de algumas decisões relacionadas ao
orçamento, partindo estas do governo federal.
Segundo Oliva (2012), a estrutura atual desta distribuição se encontra
relacionada à concepção do SUS, no ano de 1988. O grande problema, contudo,
consiste no crescimento econômico do país, que por si só não é o bastante para elevar
os recursos destinados à saúde, assim como não o fora no decorrer da história da
existência do sistema público de saúde.
Este fator faz com que os gastos atuais com a saúde pública, sejam muito
menores do que se investe neste setor em países que também possuem sistema de
saúde pública, como o Reino Unido, Alemanha, Canadá e Espanha. Dados do
Ministério da Saúde informam que no ano de 2008, foram gastos 3,6% do PIB nacional
com a saúde pública, sendo este o último balanço feito em estados e municípios e
partindo de um índice de 0,69% no ano de 1988, como comparação base. O valor em
reais seria de aproximadamente 109 milhões.
Dados da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), demonstram que 56% dos investimentos no setor de saúde no Brasil são
oriundos de recursos públicos, sendo que a mesma organização leva em
consideração as despesas totais no setor dentro do plano orçamentário, tais como
despesas com hospitais, médicos, medicamentos, pesquisas biomédicas, saúde
pública, administração, infraestrutura, entre outros.

Os países acima citados investem ao menos 6% de seu PIB na saúde pública.

Com isso, 60% a 70% do que é gasto com saúde é responsabilidade dos
governos, segundo relatório da OPAS (Organização Pan Americana de
Saúde). Um dos meios de verificar a precariedade da saúde é seguindo a
informação onde é comparado ao que as famílias gastam com a saúde
privada. Isto porque mesmo quando o governo gasta com a saúde pública,
irá se observar que as famílias gastam praticamente metade de suas rendas
com saúde (incluindo consultas médicas e medicamentos), sendo que a
quantia que o governo gasta não chega a uma porcentagem considerável do
PIB do país. (Oliva, 2012)
 52

Os dados relacionados ao PIB que foram apresentados demonstram que o

Brasil, ainda que possuam uma mudança visível em seu perfil econômico, ainda está
muito distante de possuir um status de desenvolvimento na área da saúde. Fator que
demonstra ainda que o país ainda possui um investimento irrisório em saúde pública.
No ano de 2010 o país investiu 4% de seu PIB no setor, o que fica
aproximadamente sobre 127 bilhões de reais, um crescimento baixo perante o
resultado anterior. Para que se equilibrasse com o investimento realizado nos países
supracitados, o Brasil ainda teria de elevar este índice em 2%, isto é, ao menos mais
83 bilhões de reais teriam de ser acrescidos a este investimento.
Os gastos com saúde no Brasil correspondem a uma soma dos recursos do
Tesouro Nacional, com os recursos do Fundo de Previdência e Assistência Social
(FPAS), além dos recursos vindos dos Fundos Sociais, especialmente do Fundo de
Ação Social (FAS) e do Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL), com agregação
de outras fontes as quais a importância declinam de maneira continuada desde a
década de 1980.
Na atualidade, o governo federal disponibiliza um programa que distribui
remédios gratuitos para enfermidades que atingem altos índices da população, ao
passo que a maior parte destes cidadãos de qualquer modo não possuiria renda o
suficiente para adquiri-los por conta própria.
Tais medicamentos, em grande maioria, são para o tratamento de hipertensão
e diabetes, enfermidades que, como já dito, são causa constante de óbitos em
milhares de pessoas anualmente, assim como são doenças de fácil prevenção.
Quando se trata do repasse fundo a fundo, os valores são oriundos diretamente
do Fundo Nacional de Saúde, bem como direcionados aos fundos de saúde do distrito,
estados e municípios. Os depósitos nestes fundos são realizados de maneira
individual, o que torna os fundos específicos.
Oliveira (2007) contribui com esta ótica explicando que o paradigma novo, onde
uma parcela do conhecimento do cenário de saúde, incluso o perfil epidemiológico da
população, sua composição e também a detecção dos problemas mais comuns no
setor de saúde pública, é adequado para inserir a cultura de uma política de saúde
também no sentido da prevenção.
Neste contexto:
 53

Entre as premissas básicas da gestão municipal de saúde, destaca-se

conforme orientação da Organização Mundial de Saúde, a necessidade do
envolvimento da comunidade, de ações interligadas com os diversos setores
do município e o foco na promoção de saúde. Para que a gestão municipal
de saúde consiga atingir seus objetivos, é necessário, do ponto de vista da
gestão, ter autonomia para tomar decisões e criar alternativas, seguido da
descentralização das ações e da democratização da saúde (OLIVEIRA, 2007,
p. 71).

Entre os programas realizados através destes recursos e tratando desta

questão de democratização referida por Oliveira (2007), existe o Farmácia Popular,
que possui atualmente mais de 15 mil unidades conveniadas, segundo os dados
disponibilizados pelo Ministério da Saúde. Por meio deste programa os cidadãos
possuem acesso a medicamentos gratuitos, desde que apresentem receita médica e
documento de identificação com foco, junto ao Cadastro de Pessoa Física (CPF),
contando ainda com uma receita válida (120 dias), podendo esta ser emitida por
médico particular ou público.
Menores gastos com a oferta de melhoria da qualidade de vida da população,
eis um objetivo e também um grande desafio. A título de curiosidade, indivíduos com
faixa etária acima dos 65 anos de idade, um percentual de 60,2% é portador de
hipertensão. Ao passo que entre sujeitos entre 18 a 24 anos de idade, apenas 8%
demonstraram a doença, contudo, nos últimos cinco anos, pelo menos, o volume de
cidadãos com hipertensão tem demonstrado elevação em todas as faixas etárias.
Preocupando-se com estes índices, o Ministério da Saúde, a partir do ano de
2006, realizou um estudo a fim de avaliar quais seriam as maiores causas e efeitos
destas enfermidades, a fim de encontrar maneiras de evitar e minimizar a incidência
das mesmas, com vistas à redução dos gastos com a saúde, priorizando a questão
da prevenção ao invés do tratamento.
A saúde pública de qualidade sendo um elemento de obrigatoriedade
constitucional para o Estado, a gestão pública precisa encontrar um modo de ofertá-
la ao cidadão tal como deve ser, como um direito e com a finalidade de melhorar sua
qualidade de vida.
De acordo com dados do Ministério da Saúde que foram divulgados em 2011,
aproximadamente 50% dos cidadãos brasileiros acima de 55 anos sofrem com
 54

hipertensão, notando que o índice diminui em comparação à pesquisa anterior, porém,

a faixa etária de pessoas atingidas com esta enfermidade também reduziu.
Assim, constatou-se que, quando mais a população envelhece, maior o risco
de desenvolver pressão alta, um tipo de problema que afeta de maneira relevante o
surgimento ou agravamento de outros tipos de cardiopatias. Atualmente, é justamente
graças à distribuição gratuita de medicamentos é que inúmeras pessoas tem a
possibilidade de ganhar resultados positivos em saúde e minimizar seus gastos
familiares com estes produtos.
Sendo assim, a alternativa de correção seria justamente o tratamento e um
tempo maior para a recuperação da saúde, assim como um investimento maior
também em tratamentos, ao invés de somente a criação dos programas de prevenção,
que por sua vez precisam ser revistos e tratados com mais rigor.
Deste modo, a política de prevenção se torna um meio de alcançar como
resultado a melhoria na qualidade de vida, evitando que doenças facilmente
controláveis e evitáveis apareçam, apresentando ainda como consequência a
minimização dos gastos em saúde pública com tratamentos, o que demandará menos
investimentos na saúde pública, reduzindo sua qualidade e mesmo direcionando estas
verbas para outros destinos.
Oliveira (2007) explica então que, perante este cenário exposto até o momento,
nota-se que tratar sobre saúde não é uma questão simples, ao contrário, é um
elemento de extrema complexidade, especialmente tratando-se de saúde pública.
Esta complexidade o autor acredita ser atribuída não apenas por conta de variáveis
biológicas, mas acima de tudo acerca de aspectos econômicos e sociais agregados.
Para o autor:

Essa visão permite trabalhá-la aproveitando ações de outras áreas da gestão

urbana. O planejamento e a gestão da cidade estão interligados, não há como
separar as partes de uma cidade, e a área da saúde é, sem dúvida, a mais
afetada de todas. Esse fato pode ser claramente percebido pelo crescimento
desordenado das cidades, no qual a falta de planejamento urbano, desde a
divisão das ruas até a infraestrutura básica, agrava as deficiências na área
de saúde. Não há como falar em prevenção de saúde quando a maioria da
população é carente em termos econômicos e culturais (OLIVEIRA, 2007, p.
72).
 55

Deste modo, o autor prossegue dizendo que é possível notar que muitas
doenças, corroborando com o já explicitado, podem ser facilmente controladas, desde
que ações paralelas sejam realizadas no sentido da prevenção, tal como questões de
infraestrutura urbana, por exemplo, o saneamento básico que é um aspecto
importante para as cidades, já que o descarte irresponsável de esgoto e resíduos pode
causar uma série de doenças na sociedade.
Oliveira (2007) ainda explica que a gestão municipal atua cada vez mais
direcionada na busca pela melhoria de suas ações, subsidiando-se em uma avaliação
de intersecções de diversas áreas, com a condução destas medidas de maneira
indireta. Sendo que diversos dos problemas associados à saúde podem passar a ser
solucionados através de diversas outras vertentes de atuação.
No que tange à promoção da saúde o autor explica que a visão sistêmica que
é lançada sobre o setor da saúde consiste na extrema dificuldade de controle e
também na redução da demanda de serviços neste setor, sendo o surgimento das
tendências intervencionistas distintas na área da saúde que buscam a criação de uma
estrutura social para a prevenção de doenças.

Abandona-se o comportamento de combate às doenças que aguarda as

enfermidades surgirem e age para curá-las. Busca-se uma postura proativa
com foco na prevenção, no sentido de capacitar as sociedades para a
percepção e eliminação dos fatores condicionantes ao surgimento de
doenças (OLIVEIRA, 2007, p. 73-74).

Sendo assim, Oliveira (2007) explica que a promoção da saúde surge como o
enfoque das políticas de saúde contemporâneas, especialmente nos últimos anos,
como foi determinado pela Carta de Otawa, descrito pelo autor como: “[...] o processo
de permitir às pessoas assumirem o controle sobre os determinantes de saúde e
assim melhorarem sua saúde”. De modo que o autor explica então que:

Trata-se de um processo participativo, sistêmico e intersetorial, que rompe

com a postura comumente encontrada na área de saúde. Migra-se da
medicalização em massa, preocupando-se mais com a questão do ambiente
social relacionado à área de saúde da população (OLIVEIRA, 2007, p. 74).

Deste modo, entre as mais diversas tendências que o autor observa no setor
de gestão em saúde, nota-se a existência de projetos no sentido de fomentar a
 56

concepção de um ambiente social saudável, com a agregação para além da vertente

física ou natural, mas também da cultura social, política e econômica desta sociedade,
no sentido de fomentar comportamentos que sejam favoráveis à preservação da
saúde.

2.2.2 Reforma sanitária

Paiva e Teixeira (2014) explicam que as narrativas que permeiam a reforma

sanitária no Brasil, demonstram, via de regra, a origem desse movimento no contexto
da segunda metade da década de 1970, um período que se alinha com a criação do
Centro Brasileiro de Estudos de Saúde (Cebes), no ano de 1976. Após três anos, foi
criada então a Associação Brasileira e Pós-graduação em Saúde Coletiva (Abrasco).
Os autores explicam então que, o processo de formação de atores e de
instituições que foram identificados por meio de mudanças profundas no sistema de
saúde que então vigorava, relacionando-se ainda com um conjunto de aspectos que
alcançam desde o desenvolvimento de cursos de medicina voltada para a prevenção
– o que passou a ocorrer na década de 1950 – até a consolidação de uma ótica
contrária ao regime autoritário que notava, em sua derrocada, o único meio de
concepção de um sistema de saúde mais eficiente e democrático.

É importante ressaltar que o progressivo desenvolvimento de ações no

campo da saúde com o objetivo de melhorar o atendimento e diminuir o gasto
com recursos tendia a demandar quadros técnico-científicos nem sempre
imediatamente disponíveis nas agências estatais. Essa escassez de
competências, segundo interpretação de Escorel (1999), propiciaria
oportunidade de acesso aos postos da burocracia técnica estatal para um
contingente de profissionais médicos de posições inovadoras, muitos dos
quais de cunho progressista, que vinham gradativamente constituindo um
movimento pela reforma do sistema de saúde, como parte do movimento de
oposição ao regime (PAIVA; TEIXEIRA, 2014, p. 21).

Os autores explicam então que, de tais posicionamentos em agências do

Estado, os membros do movimento sanitário brasileiro – com orientação ideológica à
esquerda e favoráveis à prestação estatal de serviços de saúde – buscaram a inserção
de transformações progressivas nas bases da organização do sistema de saúde do
país. De modo que uma das ações nesse sentido fora a concepção do Programa de
Interiorização de Ações de Saúde e Saneamento (PIASS).
 57

Paiva e Teixeira (2014) explicam ainda que o PIASS, que fora lançado em
meados de 1976, fora formalmente vinculado ao Ministério da Saúde, o programa fora
caracterizado como uma iniciativa a fim de investir na expansão da rede de atenção
primária de saúde nos municípios do interior do país. Ao passo que os dois principais
propósitos foram: aumento do alcance da cobertura de serviços médicos, sobretudo
em áreas rurais; e, viabilização, com enfoque em cuidados primários em saúde, além
da regionalização da atenção e assistência médica de maneira descentralizada e
hierarquizada.

Como um programa estratégico, o Piass não deixava de refletir uma

aproximação da política de saúde brasileira aos princípios defendidos em
âmbito internacional pela Organização Mundial da Saúde (OMS) e, em âmbito
regional, pela Opas, o que incluía a ênfase no aumento da cobertura dos
serviços nas comunidades mais remotas, mediante o uso de pessoal auxiliar,
recrutado localmente e capacitado para esse fim (Escorel, 1999; Pires-Alves,
Paiva, 2006). Como iniciativa estratégica de ampliação da cobertura da
atenção médica, o Piass requeria obrigatoriamente uma segunda ação: a
formação e capacitação de pessoal técnico e auxiliar para a saúde (PAIVA;
TEIXEIRA, 2014, p. 21).

Os autores informam então que o Programa de Preparação Estratégica de

Pessoal de Saúde (PPREPS), contemporâneo ao PIASS, surgiu como uma resposta
à tal demanda, apoiando então a formação descentralizada, em estados federativos,
de recursos humanos em saúde, em distintos níveis. Assim como o apoio à criação
de estruturas de gestão de recursos humanos no interior de secretarias estaduais de
saúde, especialmente nos estados da região nordeste do país.
Paim (2007) sintetiza que a ideia da reforma sanitária se deu calcada em um
pensamento inicial, em uma percepção ou representação do fenômeno. Podendo ser
então identificada, ainda sem tal denominação, partindo da proposição de uma prática
teórica e política para o enfrentamento do denominado “dilema preventivista”. A
criação da Cebes e o lançamento da Saúde em Debate, permitiram que tal ideia fosse
atrelada à concepção do direito à saúde, recebendo a denominação de reforma
sanitária, em 1977. A fundação da Abrasco, em 1979, poderia ser então a expressão
da síntese entre práticas teóricas e políticas.
Paim (2007) explica ainda que a proposta fora a de transformar a ideia em
proposta, isto é, um conjunto articulado de princípios e proposições políticas que pode
ser constatada no documento. Deste modo, a democracia na área da saúde e em
 58

relatórios finais dos Simpósios de Política de Saúde, realizados pela Câmara dos
Deputados, sobretudo o primeiro – realizado em 1979 – e o quinto – realizado em
1984.
O autor explica que, enquanto projeto, a reforma sanitária expõe um conjunto
de políticas que se articulam, ou então uma bandeira específica que é uma parte da
totalidade de mudanças, que é sistematizado por meio do Relatório final da 8ª CNS,
que fora realizada em 1986. Enquanto movimento, por sua vez, a democratização da
saúde com o movimento sanitário ou movimento da reforma sanitária, fomenta um
conjunto de práticas de cunho ideológico, político e cultural que tomam a saúde como
uma referência fundamental que parece emergir com o Cebes.
Paim (2007) explica que o processo da reforma sanitária, se apresenta como o
conjunto de ações em momentos e espaços distintos a fim de expressar práticas
sociais, econômicas, políticas, ideológicas e também simbólicas, com medidas que
preveem a implementação do SUDS e a instalação da CNRS, que seria promulgada
na constituição de 1988 e, sobretudo, partindo da produção de fatos político-
institucionais no ambiente pós-1988.

Esse processo envolve um conjunto complexo de práticas (inclusive práticas

de saúde) que integram a totalidade social, não se esgotando nas práticas
teórica, política e ideológica. O conceito de totalidade abre espaço para a
discussão da prática social numa tentativa de dar conta dessa realidade. As
práticas de saúde, têm, por 151 conseguinte, uma natureza técnica, mas, ao
mesmo tempo, são práticas sociais com dimensões econômicas, ideológicas,
políticas, culturais e simbólicas (PAIM, 2007, p. 150).

O autor então conclui que a reforma sanitária fora uma proposta resultante de
um longo movimento da sociedade civil no Brasil a fim de defender a democracia,
direitos sociais e um sistema renovado de saúde. Sua transformação ocorreu a partir
da 8ª CNS, sobretudo por meio da instalação da Comissão Nacional da Reforma
Sanitária.
A reforma sanitária é, então, de maneira simultânea, uma proposta, um projeto,
um movimento e também um processo. Sua unidade dialética de saber-ideologia-
prática forma uma orgânica importante para o êxito na implementação do projeto da
reforma sanitária e pode então contribuir para a formação de novos sujeitos sociais
com capacidade de evoluir seu processo (PAIM, 2007).
 59

2.2.3 Humanização na saúde

A humanização enquanto nova proposta de postura na atuação em saúde é

mais do que um ato humanitário, ela implica na implementação da interdisciplinaridade
reflexiva sobre os princípios e valores diretrizes da prática dos profissionais dessa
área. Essa perspectiva parte do pressuposto de que humanização enquanto essência
do ser humano, o respeito à individualidade e às diferenças profissionais e pessoais,
viabilizando a construção de um espaço nas instituições de saúde no qual o aspecto
humano dos envolvidos seja legitimado (BACKERS; LUNARDI FILHO; LUNARDI
2005).
No campo da saúde, humanização apresenta-se como uma proposta de
organização social e institucional das práticas na área, que implica na atuação de
usuários, gestores e trabalhadores de saúde comprometidos e corresponsáveis,
englobando a produção da saúde e de subjetividades autônomas e protagonistas.
Politicamente, o compromisso de Humanização baseia-se nos valores de autonomia
e protagonismo dos sujeitos, incentivando a corresponsabilidade entre eles, a
solidariedade nos vínculos estabelecidos, o respeito aos direitos dos usuários e a
participação coletiva no processo de gestão (BRASIL, 2004).
A Humanização hospitalar requer, além de uma atitude acolhedora por parte
dos profissionais, promovendo um tratamento digno e solidário, uma postura ética e
relacional que permeie as atividades profissionais e ações institucionais (BACKERS;
LUNARDI FILHO; LUNARDI 2005). O conceito de humanização tem ocupado um
importante lugar nas discussões a respeito da saúde e, no Brasil, tem servido de
diretriz para a elaboração de uma nova prática em saúde que se baseie em um
atendimento com maior integralidade, efetividade e acesso (GOULART; CHIARI
2010).
Segundo Mello (2008), as políticas de humanização da saúde surgem frente à
observação de que mesmo após a criação e implementação do sistema único de
saúde ainda há grandes contradições no sistema de saúde, sendo o acesso a serviços
e bens marcado por desigualdade socioeconômica; havendo lacunas quando às
necessidades dos usuários; havendo desvalorização dos profissionais da saúde e
 60

precarização das relações de trabalho; faltando investimento nos processos de

educação continuada; havendo pouca participação dos trabalhadores e usuários na
gestão dos serviços de saúde; havendo um vínculo frágil entre usuários e instituições
de saúde, que contam com modelos centralizadores de gestão; faltando compromisso
e co-responsabilização na produção da saúde; ocorrendo desrespeito aos direitos dos
usuários; não havendo preparo dos profissionais para lidar com as questões
subjetivas inerentes à atuação em saúde.
De acordo com Wasek (1996), na situação contemporânea é preciso lançar um
olhar de humanização acerca da área da saúde, esta que por sua vez, se refere a
uma série de modificações estruturais no sentido da gestão, dos processos de
trabalho e dos relacionamentos interpessoais existentes no âmbito interno dos
princípios de participação, compromisso e também respeito às subjetividades de
usuários e profissionais deste setor.
É preciso lidar com a qualidade que vai além da prestação de serviços de
maneira geral, é preciso lidar com a qualidade que diz respeito à atenção, carinho e
ao cuidado com o paciente, bem como o interesse e a responsabilidade que devem
ser elementos fundamentais e matrizes para a cultura da humanização que devem
permear todo o processo do atendimento, desde a entrada dos pacientes até sua
saída.
Ainda de acordo com o autor, nos serviços de saúde, quando se adota uma
recepção humanizada é possível agregar profissionais que apresentem
conhecimentos na área de saúde coletiva, integrando com conhecimentos acerca de
cidadania e o entendimento sobre dimensões humanas de adoecimento da sociedade
e quem as atende, para que a escuta das demandas dos pacientes seja feita de
maneira efetiva e real.
Quando o desenvolvimento do trabalho de um profissional implica,
necessariamente, de integrar-se com as atividades profissionais de outros e da própria
instituição, que prossigam aos cuidados que foram iniciados desde a recepção,
comtemplando todas as demais etapas.
Assim, Wanke (2004) explica que a recepção humanizada se enquadra como
uma porta de entrada, o início de um ciclo de um serviço humanizado, que deve seguir
por este eixo em todos os processos e nas práticas. O autor também acredita que a
 61

humanização hospitalar existe pensando explicitamente acerca do respeito, da

afetividade e na emoção que envolve o trato com o paciente.
Por este motivo é preciso distinguir os cargos e os espaços, bem como amparar
o paciente em todos os momentos do atendimento, oferecer segurança, assim como
valorizar a função de todos os outros membros da equipe, reconhecer suas
responsabilidades, assim, é preciso abrir espaço para as ações de uma equipe
multidisciplinar.
O atendimento ideal necessita de um local propício para que os pacientes
aguardem, assim como o momento do atendimento e o tratamento com o mesmo deve
ser digno e respeitoso, independentemente do tipo de indivíduo que se atende,
independentemente de sua classe social, gênero, raça, paciente particular ou de plano
de saúde.
Não é incomum encontrar uma série de reclamações acerca dos serviços de
saúde públicos, este cenário propicia a promoção do atendimento desumanizado, uma
proposta totalmente oposta do contexto ideal da saúde. Assim, para que toda a equipe
de profissionais da saúde sinta-se motivada a alcançar a melhoria e a qualidade do
atendimento, apenas as vontades individuais não são o bastante, é preciso de
incentivos das autoridades.
Wanke (2004) explica que, para aplicar de maneira correta e concisa os
programas de qualidade e humanização no atendimento hospitalar é preciso traçar
um panorama acerca dos resultados buscados, que devem ser mais claros tanto para
os profissionais que atuam neste ambiente, quanto para elevar a autoestima dos
demais colaboradores e também dos pacientes atendidos.
O autor prossegue dizendo que o ambiente hospitalar, por sua própria natureza
já remete a um cenário de doenças, tristeza, dor e morte, por si só é um ambiente frio.
Neste sentido, é preciso que os profissionais que ocupam este espaço sejam
treinados no sentido de lidar com o emocional, com elementos subjetivos, fomentar a
interação entre as pessoas, a troca de calor humano, promovendo assim um bem-
estar para os indivíduos que se encontram neste ambiente, sejam pacientes ou
funcionários.
O autor acredita ainda que a tão superestimada tecnologia que atualmente é
inserida em todo e qualquer espaço, inclusive no atendimento de saúde, certamente
 62

oferece um avanço importante na utilização dos recursos, a melhoria na organização,

agilidade, processos, é indiscutível. Contudo, o advento tecnológico também é
responsável por imputar neste cenário uma desvantagem tamanha, o mecanicismo
das relações, o afastamento do orgânico nas ações de ser humano para outro.
Assim, a humanização deve ser direcionada no sentido de melhorar o
atendimento na área da saúde, bem como construir a prática de buscar,
incessantemente a humanidade nas relações, aspecto que toda e qualquer instituição
de saúde necessita, tornar o contato com o paciente mais humano, oferecer postura
de empatia para com o sofrimento do outro.
Quando se trata de um atendimento hospitalar humanizado, Wanke (2004)
explica que somente uma equipe técnica não é o bastante, é preciso que esta também
esteja em constante atualização, assim como os colaboradores, todos, devem ser
valorizados no sentido de imputar nestes a cultura de humanização do trato com os
pacientes.
O autor prossegue dizendo que, a fim de atingir a qualidade no atendimento de
pacientes na área da saúde, as instituições devem, em parceria com seu corpo de
funcionários de todos os níveis hierárquicos, promover uma mudança na cultura
organizacional, assim como criar um novo comportamento organizacional que parta
da premissa da ética e da responsabilidade no atendimento dos pacientes.
Outras questões que podem ser apontadas como mudanças importantes no
sentido de humanizar o atendimento de saúde, são:

 Gerenciar e readaptar as atividades administrativas e financeiras;

 Criar planejamentos operacionais e estratégicos, que serão de
prioridade impar para alavancar o crescimento socioeconômico e
financeiro da instituição; e,
 Promover o atendimento de qualidade com base na humanização.

Assim é possível efetivar um gerenciamento no sentido de buscar a melhoria

contínua e o aumento da qualidade no atendimento dos pacientes. Ainda é preciso
atentar para o processo de habilitação de profissionais da área da saúde,
considerando o aspecto humanizador desde sua formação, já que lidarão com
 63

indivíduos atravessando situações de vulnerabilidade física e emocional provocada

por enfermidades, além das consequências do relacionamento entre
paciente/profissional.
É preciso capacitar estes profissionais para lidar também com seus
sentimentos, afinal, como se trata de um trabalho onde as relações são puramente
humanas, torna-se inevitável sentir emoções, medo, respeito, simpatia, compaixão,
afeição, etc. Sendo assim, passíveis de permearem também as relações que se
constroem nos serviços de saúde.
Deste modo, para que o profissionalismo não se perca durante esta relação,
assim como a qualidade do atendimento não seja comprometida, segundo Wanke
(2004) é preciso que os profissionais reconheçam esta ocorrência, aceitem-na e lidem
com ela, mantendo-a sob controle e servindo tão somente no sentido de compreender
e empatizar com as necessidades do próximo.
O autor acredita que, quando tais sentimentos, ainda que intensos e
imprevisíveis, são incorporados de maneira adequada às atividades profissionais,
suas consequências tendem a ser benéficas, especialmente no atendimento de
saúde.
Assim como, na mesma medida, levando-se em conta os fatores sobre
condições de vida e de trabalho, relacionamentos familiares, culturais e sociais, é
possível realizar uma contribuição significante para o usuário dos serviços e para seu
bem-estar como um todo.
Para além do relacionamento comum que se forma em um atendimento de
saúde, é possível ainda abrir um canal suscetível para receber sugestões e
reclamações. Este é um dos meios de relacionamento mais importantes para o
trabalho de marketing, uma vez que funciona como uma pesquisa de mercado, como
os consumidores estão encarando as mudanças implementadas, quais os ajustes que
precisam ser feitos, o que precisa ser reestruturado, etc.
Instituições de saúde que possuem, a partir de médio porte já são passíveis de
abrir um canal de ouvidoria, uma vez que possuem mão de obra o suficiente para
alocar profissionais para este trabalho, assim como em estabelecimentos de portes
menores, as caixas de sugestões e reclamações cumprem de maneira eficaz este
trabalho.
 64

Quando se implementa o serviço de ouvidoria e as caixas de sugestões e

reclamações, é preciso ter em mente que os canais devem ser tratados e gerenciados
com tanta seriedade quanto outros meios de relacionamento com o cliente, uma vez
que os elementos apontados por estes canais consistem, geralmente, em pontos que
a instituição precisa atentar e implantar melhorias.
O usuário que faz uma reclamação não deve ser encarado pela instituição
como um adversário, ou inimigo, como explicam McCarthy e Perreault (2002), ao
contrário, ele deve ser tratado com todo o respeito, suas solicitações ouvidas e
consideradas, já que por meio delas a instituição pode encontrar as ideias importantes
para empreender mudanças necessárias.
Os autores explicam também que, além de ouvir e acatar as reclamações e
sugestões dos usuários, outra estratégia imprescindível é responder estas
solicitações, uma a uma, isto cria no paciente um sentimento de confiança, de que
está sendo ouvido, de que a instituição se preocupa com ele e com suas opiniões, o
que pode funcionar como uma ação de marketing primária.
Tais elementos são capazes de oferecer um feedback importante e preciosos
para que cada setor dos serviços de saúde seja aprimorado, uma vez que em todos
existe potencial de melhoria na qualidade do atendimento. Assim, é preciso imputar a
noção de que o paciente é o melhor ator neste relacionamento para apontar aspectos
que precisam de melhorias, portanto, deve ser tratado como um parceiro da
instituição.
Wanke (2004) finaliza dizendo que a humanização no atendimento de saúde
pode ser um instrumento de crucial importância para a gestão hospitalar, para que
esta seja capaz de determinar estratégias a seguir, ações a implementar, políticas e
ética, visando imputar nos colaboradores uma noção de atuação com base no
profissionalismo e na humanização, buscando assim a plena qualidade no
atendimento.

2.3 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS NO SETOR DA SAÚDE

Segundo Peci e Sobral (2006), a Parceria Público-Privada (PPP) é um termo

datado do início da década de 1990, cujo surgimento se deu na Inglaterra, no âmbito
 65

do Programa Private Finance Iniciative (PFI). Esse programa governamental britânico

que tinha como objetivo, estimular a realização de obras e gestão de serviços públicos
perante o apoio e patrocínio do setor privado.
Os autores ainda comentam que tal iniciativa foi descrita como um conjunto de
ações a fim de elevar a participação do capital privado no bojo da prestação de
serviços públicos. A regulamentação da PPP no âmbito inglês, se deu no ano de 1993.
De modo que o projeto inicial fora implementado ao final do ano seguinte. O Reino
Unido então teve seu pioneirismo reconhecido na implantação das reformas a fim de
fomentar a redução e a transformação do papel do Estado – no sentido da privatização
e da regulação, visando então oferecer uma flexibilidade à gestão, denominando-a
New Public Management.
Sundfeld (2005) explica que, ainda na Inglaterra, o conceito de PPP tornou-se
amplo, abarcando não apenas o PFI como ainda outras formas de articulação entre
os setores público e privado, tais como:

 Privatizações – em processos de venda de uma companhia ou nas

instituições do setor público para o privado;
 Terceirização (outsourcing) – que paira sobre a transferência para um
terceiro com mais especialização em fases do processo de produção;
 Joint ventures – com a criação de uma associação de empresas com o
objetivo de explorar algum negócio sem que houvesse perda da
personalidade jurídica das mesmas; e,
 Concessions – com a transferência de um serviço, por meio de contrato
firmado entre Estado e empresa privada, fazendo com que a segunda
impute seu nome e tome a responsabilidade das operações da empresa;
além de um variado leque de modalidades contratuais.

Bonomi e Malvessi (2004) por sua vez, explicam que para a implementação
das PPPs, não seria um processo semelhante a qualquer novo mecanismo jurídico.
Isso porque os aspectos centrais que foram elencados como justificativas para a
adoção dessas parcerias na Inglaterra, foram:
 66

 Perspectiva de melhoria dos serviços públicos;

 Expectativa de que as empresas privadas se tornassem mais eficientes
e melhor gerenciadas do que as empresas públicas;
 Espera de uma melhoria quanto à eficiência na utilização de recursos
públicos;
 Transferência e compartilhamento os riscos;
 Fomento da possibilidade de elevar os investimentos no setor público, o
que ocorreria por meio da participação dos recursos privados; e,
 Formar um processo de governança e monitoramento dos serviços.
Sundfeld (2005, p. 20) acredita então que, no Brasil, o termo referente à PPP é
utilizado de duas principais maneiras de designar os setores público e privado:

Num sentido amplo, as PPPs são os múltiplos vínculos negociais de trato

continuado estabelecidos entre a Administração Pública e particulares para
viabilizar o desenvolvimento, sob a responsabilidade destes, de atividades
com algum coeficiente de interesse geral.

O mesmo autor ainda explica que, em sentido mais restrito, por meio da criação
da lei federal nº 11.079/04, foram instituídas normas gerais de viabilização da licitação
e da contratação de PPPs no bojo da administração pública, o que anteriormente não
era permitido por conta da insuficiência normativa, ou mesmo por meio de barreiras
legais de proibição.
Nesta pesquisa, o termo PPP será utilizado no sentido mais estrito do Public-
Private Partnership, que diz respeito a uma modalidade específica de relacionamento
que é doutrinada por meio do disposto na lei federal nº 11.079/04, em que o parceiro
privado assume o compromisso de disponibilizar à administração pública ou à
comunidade, as operações de determinado serviço ou da execução ou mesmo
manutenção de determinada obra. Enquanto o Estado, por sua vez, remunera o
desempenho conforme o período de referência.
Bonomi e Malvessi (2004) explicam então que as PPPs se constituem como
uma parcela da reforma que fora adotada por parte do governo federal a fim de
estimular a atratividade do setor privado no sentido de investimento em setores mais
carentes de investimentos públicos. Assim, antes mesmo da supramencionada lei
 67

federal, alguns estados brasileiros17 que já tinham legislações estaduais referentes à

PPP.
Os autores explicam então que, na contemporaneidade, as leis estaduais se
mantiveram válidas em pontos que convergem com a lei federal. Sendo que, antes da
promulgação dessa lei, duas outras legislações menos flexíveis em alguns aspectos
– como compras e contratações de serviços – serviram como norteadoras da
administração pública.
Foram elas: a lei de licitações – nº 8.666/93; e a lei de concessão e permissão
– nº 8.987/95. Sendo que, por meio da lei de licitações, para além de contratos
limitados a cinco anos, o setor privado seria proibido de cobrar taxas dos usuários.
Enquanto, por meio da lei de concessão e permissão, o setor privado não poderia ser
remunerado por parte do setor público.
Sundfeld (2005) explica que, de acordo com a lei nº 11.079/04, a regulação de
negócios de longo prazo entre administração pública e setor privado foi descrita na
legislação brasileira com finalidades de lucro, passando a contar com duas novas
modalidades de concessões: patrocinada e administrativa.
A concessão patrocinada, conforme o autor, consiste naquela, cujos serviços
ou obras públicas são munidos de uma tarifa adicional que é cobrada dos usuários,
onde há uma contraprestação pecuniária do parceiro público ao parceiro privado. Ao
passo que a concessão administrativa consiste na prestação de serviços cujo contrato
tem como usuária direta ou indireta a administração pública, tornando-a responsável
pela contraprestação pecuniária ao parceiro privado, mesmo que isso abarque a
execução de uma obra ou o fornecimento de instalação de bens.
Sundfeld (2005) exemplifica que a concessão patrocinada pode ser a
construção ou manutenção de rodovias ou de linhas do metrô, gerando a cobrança de
pedágios e passagens. Enquanto a administrativa não fomenta a cobrança de
qualquer tarifa dos usuários, podendo envolver serviços como: educação – com a
construção, reforma ou gestão escolar; cultura – com a construção ou manutenção de
infraestrutura e gestão; saúde – com a construção, reestruturação, manutenção e
gestão de instituições de saúde.

17Foram eles: Minas Gerais, por meio da Lei nº 14.686/03; São Paulo, com a Lei nº 11.688/04; Ceará,
com a Lei nº 13.557/04; Bahia, por meio da Lei nº 9.290/04; Goiás, com a Lei nº 14.910/04; e, Santa
Catarina, por meio da Lei nº 12.930/04.
 68

Portugal e Prado (2007) explicam que a conveniência e a oportunidade de

firmar uma PPP, se encontra envolvida com aspectos que vão desde as análises
preliminares de necessidades, passando por comparações com alternativas para sua
viabilização, até a justificativa de opção dessa como preferencial.
A fim de implementar uma PPP é necessário atentar a aspectos como:
realização de estudos técnicos – a fim de mensurar e projetar a demanda, projeto
operacional, indicadores de desempenho e programa de investimento; realizar
estudos de viabilidade econômico-financeira – propondo um modelo econômico-
financeiro, de negócios, de estrutura de financiamento e a análise de risco; e, realizar
estudos jurídicos – a fim conhecer a modelagem jurídica, edital e contrato.
Os autores explicam que, para além da Inglaterra, que foi pioneira em PPP,
bem como do Brasil, existem inúmeros outros países que lançam mão das PPPs a fim
de alinhar e otimizar serviços públicos, por meio de investimentos do setor privado.
Alguns desses países são:

 Itália – que foca especialmente em projetos de manutenção e

restauração de ferrovias, portos e rodovias;
 Espanha – que tem como enfoque os projetos na área da saúde,
rodovias, energia e saneamento;
 África do Sul – que tem como foco central a área da saúde e de
infraestrutura;
 Irlanda – que investe em rodovias, energia e sistema prisional;
 Chile – com foco em portos, rodovias e aeroportos;
 França – que empreende projetos nas áreas de energia, rodovias e
sistema prisional; e,
 Portugal – que empreende projetos na área da saúde, rodovias e
saneamento.

Segundo Portugal e Prado (2007) o principal objetivo para que haja a firmação
das PPPs, é aumentar a eficiência do serviço público. Um processo que demanda
atenção qualitativa e quantitativa para a conveniência e a oportunidade de sua
execução. Para tanto, é preciso então avaliar o Value for Money (VFM), considerando
 69

alguns preceitos técnicos, econômicos, financeiros e também jurídicos. Para além de

estudos de custos, no sentido de determinar se existe valor ou não na implementação
de um projeto como esse. Já que é um campo amplo e complexo de estudo, é preciso
lembrar que as PPPs envolvem diversos setores governamentais e, em muitos casos,
demanda assessoria externa.

2.3.1 Setores econômicos

Entende-se como política econômica as ações tomadas pelo Governo que

utilizando instrumentos econômicos buscam atingir determinados objetivos
macroeconômicos. Ela estuda as relações sociais e trata das leis que regem a
produção, circulação e consumo das mercadorias.
Uma redução no déficit orçamentário pode ser benéfica para a economia a
médio e longo prazo, pois há poupança que pode gerar um investimento maior e
capital para transformar em produto. Já a curto prazo gera contração do produto
porque leva a uma redução dos gastos. Esse tem sido o problema de alguns governos,
eles deixam de solucionar alguns problemas devido ao risco de recessão, porém
alguns economistas argumentam que mesmo a curto prazo o produto pode aumentar,
pois é levado em consideração os efeitos a médio e longo prazo.
As expectativas são estudadas há tempos pelos economistas, uma das teorias
de Keynes (1936) é a do instinto animal onde as mudanças nas expectativas existiam,
porém eram inexplicáveis. E a expectativa como resultado de regras simples olhando
para o passado, onde ele dizia que as pessoas esperavam que o futuro fosse igual ao
presente, ou seja, expectativas estáticas. Trabalhando com modelos como o de Lucas
e Sargent os resultados poderiam ser diferentes.
Nos dias atuais a expectativa racional é usada como hipótese pelos
macroeconomistas, pois ao pensar sobre os efeitos, as pessoas e mercados sempre
farão o melhor para analisar as implicações e obter os melhores resultados sempre.
Quanto as expectativas futuras podem ser consideradas o médio e o longo
prazo, porque se os envolvidos com o mercado financeiro tiverem expectativas
racionais vai haver uma reposta positiva caso aconteça uma redução do déficit, as
expectativas do produto futuro serão maiores e as de taxa de juros menores.
 70

Um exemplo foi a Irlanda na década de 1980 teve redução do déficit. O nível

era de 13% do PIB e a dívida do Governo 77%, o PIB se apresentava em um nível
acentuadamente elevado. De modo que se tentou solucionar o problema com o
aumento de impostos, pois era claro que medidas urgentes teriam de ser tomadas.
Porém, não houve crescimento do produto e nem resultados positivos, o desemprego
passou de 9,5%, em 1981, para 15%, em 1984, e a dívida atingiu 97% neste mesmo
ano.
Uma segunda maneira de diminuir o déficit foi cortando gastos do Governo e
redução de seus papéis. Houve aumento no número de famílias que contribuíam com
impostos e não na alíquota. Mesmo assim o problema ainda não fora solucionado,
pois, era uma proposta, à época ainda muito ambiciosa. O déficit chegou a 10,7% do
PIB e a dívida era de 116%, em 1986.
O foco do primeiro programa foi o aumento dos impostos e no segundo a
reforma tributária, mas segundo especialistas da área, cada programa teve uma
expectativa diferente, por isso obtiveram resultados diferentes. Nesta época a Irlanda
passava por uma série de mudanças, a produtividade estava aumentando e várias
empresas estrangeiras construíram fabricas no país devido à mão de obra barata e
instruída. Por este motivo, o crescimento Irlandês tem sido muito forte, cerca de 6%,
desde 1990. Essa expansão se deve a vários fatores, mas com certeza o principal é
a mudança política de 1987.
Stulp (2006) explica que o crescimento econômico de um país, como uma
simples variação quantitativa da renda, não é determinante, de maneira isolada, para
o desenvolvimento da política econômica de um país. Isso porque o contexto envolve
uma série de mudanças qualitativas na maneira como as pessoas direcionam suas
vidas, bem como nas instituições e também nas estruturas de produção.
Todavia, explica o autor, o crescimento econômico de maneira contínua,
resultante de um aumento de renda da população em ritmo mais elevado e superior
ao crescimento demográfico, é acompanhado por significativas mudanças de
estrutura e a melhoria de indicadores econômicos e sociais per capital, o que poderia
ser determinante para o desenvolvimento econômico.

Um dos elementos que influencia os níveis de renda da população de um país

ou uma região é certamente o rendimento do trabalho auferido pelas pessoas
 71

ocupadas nos diferentes setores da atividade econômica. Dentre os setores

da atividade econômica, a agricultura tem sido, tradicionalmente, aquele que
apresenta os rendimentos do trabalho mais baixos. Isto explicaria em grande
parte a migração rural-urbana (STULP, 2006, p. 101).

O autor prossegue então dizendo que são dois os principais fatores que surgem
como importantes para o aumento dos graus de renda do trabalhador em seu local de
domicilio: a disponibilidade de opções de trabalho nos setores que ofertam
remuneração mais alta; e também a qualificação que o trabalhador possui para
assumir algumas funções em tais postos de trabalho.
Stulp (2006) então acredita que conhecer os efeitos do rendimento do trabalho
nos setores de atividade econômica é fundamental para a adoção e direcionamento
de ações de política econômica que se destinem ao desenvolvimento dos que
apresentam um impacto superior. A fim de reconhecer de qual esfera estamos
tratando, segue conceituação dos setores.

2.3.1.1 Primeiro Setor

Considera-se que o Primeiro Setor é representado pelo Estado, esfera pública,

como prefeituras municipais, governos dos Estados e presidência da república e todos
os órgãos a eles ligados (DI PIETRO, 2011)

2.3.1.2 Segundo Setor

Segundo Di Pietro (2011) o segundo setor é formado pelo mercado, esfera

privada, empresas que funcionam com o objetivo de obtenção de lucro.

2.3.1.3 Terceiro Setor

Já o terceiro setor é representado por instituições diversas, que são entendidas

como organizações de direito privado direcionadas a serviços e bens públicos (DI
PIETRO, 2011).
De acordo com Monzón (2003) a cooperação em seus primórdios nunca foi um
tema que abarcou profundos estudos. Existem poucos autores e bibliografias
 72

escassas que tratam do tema de maneira um tanto sumária e ocasional, no que

concerne às formações primitivas de cooperação. O autor prossegue dizendo que, na
antiguidade, era possível caracterizar este termo partindo da ótica econômica, por
conta da utilização da mão de obra escrava e também de trabalhos forçados, que
tinham bases em associações trabalhistas e que, entretanto, não deveriam ultrapassar
uma medida de obrigatoriedade.
De acordo com Ashley (2002) a responsabilidade social empresarial pode ser
compreendida como um compromisso que a empresa firma perante a sociedade, este
que deve ser demonstrado através de atitudes que impactem de maneira positiva este
ambiente onde se insere. Fator que se dá através de uma postura de pró-atividade e
coerência no que diz respeito a seu papel na sociedade, bem como a prestação de
contas que deve a ela.
Quando transportada a ótica do cooperativismo e da responsabilidade social
empresarial para a relação entre as empresas privadas e o terceiro setor, Austin
(2001) acredita que o século XXI tem como premissa a era da firmação de alianças
intersetoriais, ressaltando uma relação de profunda cooperação entre empresas com
e sem fins lucrativos.
Isto porque, como explica Salamon (2003) o cenário altamente competitivo e
globalizado contemporâneo, demanda das empresas privadas outros tipos de atitudes
e posturas que vão além do mero lucro, exigindo destas uma necessidade de
demonstrar uma responsabilidade social mais elevada, assim como as OSFLs
(Organizações Sem Fins Lucrativos), reconhecem que necessitam de competitividade
em seus processos gerenciais.
Mark (2002) por sua vez, ressalta que gestores passam a lançar sobre o
mercado uma ótica inovadora, que permite enxergar tal tendência, considerando ainda
suas empresas de maneira que ultrapassem os limites setoriais, visando na
colaboração, à alternativa ideal de fomentar aprendizado organizacional e ainda
abarcar vantagens competitivas através do compartilhamento de esforços. Mendonça
(2004) acredita que a cooperação intersetorial passa a apresentar-se como um
método eficiente de atuação no âmbito social, ao passo que ainda tem capacidade de
promover uma sinergia entre competências de cada uma das entidades que se
encontram envolvidas neste relacionamento.
 73

Para Austin (2001) é possível lançar um olhar um pouco mais pormenorizado

nesta relação, chegando a um grau macro da sociedade, ao passo que enxerga que
diversas forças passam a, em conjunto, criar todo um ambiente global no sentido de
incentivar a pratica da cooperação intersetorial. O autor acredita que é preciso ainda
considerar que esforços políticos que se apresentam quando se repensa sua
representação, e ainda da importância de governos para as empresas privadas, é
possível notar que não existe mais a possibilidade de delegar somente ao Estado a
total responsabilidade sobre o terceiro setor.
Austin (2001) alega que isto por conta de forças econômicas, que encontram
cada vez mais OSFLs em busca de recursos econômicos por parte do governo e os
encontram cada vez mais limitados, ao passo que enxergam na cooperação de
empresas privadas, um suprimento de renda para suas demandas. O autor ressalta
ainda as forças sociais, que se compõem pela sociedade, uma vez que esta passa a
notar a amplitude dos problemas sociais que enfrenta, bem como que estes chegam
a suprimir as capacidades das instituições e da economia das organizações, com e
sem fins lucrativos que, isoladamente encontram dificuldades em lidar com estes.
Sagawa e Segal (2000) explicam que tanto para as empresas privadas quanto
para o terceiro setor, as ações cooperativas podem oferecer inúmeros benefícios. O
autor lembra que o relacionamento, contudo, somente será possível quando parte de
os dois lados enxergar o reconhecimento sobre suas necessidades e o modo como
as mesmas podem ser atendidas com a firmação do vínculo.
Austin (2001) enfatiza um potencial lucrativo quando se refere à cooperação
entre empreendimentos de natureza lucrativa e não lucrativa, informando que estes
podem construir vantagens que ultrapassam objetivos tangíveis que foram
estabelecidos de maneira individual por cada um. Este fator serve como auxílio para
que a empresa privada passe a firmar-se no mercado, reforçando sua imagem
filantrópica e o compromisso com a responsabilidade social, podendo até mesmo
encontrar, através desta vertente, novas e atrativas oportunidades de negócios,
podendo elevar assim seu aprendizado organizacional.
Fischer (2002) explica que o firmamento de relações intersetoriais pode suprir
às necessidades de ambas as partes, especialmente das empresas privadas, no
sentido de ampliar e solidificar suas funções e medidas relacionadas à
 74

responsabilidade social, onde os valores intangíveis, tal como o capital social, os

padrões éticos e a cultura, tornam-se relevantes para a avaliação do desempenho
organizacional. Em publicação do Tribunal de Contas da União (BRASIL, 2012) o
terceiro setor passa a ser conceituado como uma expressão de linguagem que se
traduz do idioma inglês, vindo de Third Sector, de origem norte-americana, sendo
utilizada junto ao enunciado “Non profit organizations”, sendo que a tradução final
constitui em “Terceiro Setor – Organizações Sem Fins Lucrativos”.

Estes termos provêm do vocabulário sociológico e são aplicados também à

participação econômica e filantrópica da sociedade organizada em tipos de
instituição, cujos resultados financeiros não são distribuídos a seus
dirigentes, dependem de ações voluntárias, são independentes da autonomia
governamental e pressupõe-se que possuam longevidade, graças ao
complexo conjunto de adesões e contribuições voluntárias, incentivadas e
promovidas por seus associados (BRASIL, 2012, p. 8).

Ainda segundo a publicação, para definir o terceiro setor é possível identificá-

lo como uma área pertencente e relacionada à resolução de questões de cunho social,
ao passo que o primeiro setor figura como o governo, que por sua vez representa o
Estado; o segundo setor que se representa por meio do setor privado, onde a
responsabilidade administrativa paira sobre os meios produtivos e zela por desejos e
demandas individuais.
Para além, contudo, ainda o segundo setor, perante a elevação de carências e
ameaças do Estado, por exemplo, de falência, também tende a abarcar para si as
questões sociais, o que se traduz no terceiro setor, que passa a ser representado na
figura de cidadãos que se reúnem em formatos de organizações sem finalidades
lucrativas, que não possuem caráter governamental e que se direcionam para a
resolução de problemas sociais, obtendo a finalidade de geração de serviços de
natureza pública.

Neste contexto, pode-se afirmar que a Sociedade Civil se distingue do

Estado, mas, ao se motivar pela promoção dos interesses coletivos, também
se distancia da lógica de mercado. Tal condição, característica do Terceiro
Setor, induz a conhecidos conceitos segundo os quais, ser não
governamental e sem fins lucrativos não traz imunidade às influências
estatais ou a condicionamentos sociais (BRASIL, 2012, p. 8).
 75

Deste modo, no terceiro setor os órgãos passam a se configurar como

corporativos, isto é, geram mercado de trabalho, tem capacidade de influir sobre a
legislação e ainda condicionar os orçamentos públicos e privados. Em suma, os
componentes do terceiro setor passam a se tornar responsáveis pelos problemas do
poder, interferindo a favor dos interesses dos atores envolvidos.
Porém, como se distinguem em um setor individualizado e se encontram
permeados pela negação de obtenção de lucro e poder vindo do Estado, tais
organizações não governamentais, dados seus estatutos, passam a subsidiar-se por
meio de conceitos que transpõem os valores utilitários, uma vez que, em princípio se
formam de maneira consistente perante as formas de solidariedade social tradicionais.
Ainda segundo informações do TCU (BRASIL, 2012), existem nestas relações
ainda alguns laços interpessoais, de modo que se nota que algumas modalidades
antigas de iniciativas sociais independentes, que se encontram em estudos históricos,
culturais ou antropológicos, possuem um surgimento moderadamente instituído e
agregado ao terceiro setor, como as Organizações Não Governamentais (ONGs), que
se configuram todas como de cunho filantrópico e sem declarar finalidades lucrativas.

Em 2005 estavam registradas 338 mil Fundações Privadas e Associações

sem Fins Lucrativos, que empregavam 1,7 milhão de pessoas em todo o País,
com salários médios mensais de R$ 1.094,44. O tempo médio de existência
dessas instituições era de 12,3 anos e o Sudeste abrigava 42,4% delas.
Essas instituições são, em geral, de pequeno porte, e 79,5% (268,9 mil) delas
não possuem sequer um empregado formalizado, são os últimos dados
divulgados pelo IBGE (BRASIL, 2012, p. 9).

Deste modo, é possível notar que tradições tendem a se perpetuar,

transfigurando-se, mas mantendo-se ativas acerca de suas novas condições,
podendo ainda influenciar e alterar as maneiras de desenvolvimento que foram
concebidas inicialmente em determinado local.
As entidades filantrópicas então encontram-se atualmente modificadas,
tornando evidente certa revitalização de suas maneiras tradicionais de praticar a
solidariedade social, interagindo com seu ambiente de maneira inovadora,
promulgando a conjugação das incertezas em esperanças, de maneira que seus
objetivos se encontrem em harmonia com as dinâmicas praticadas pelos movimentos
sociais, especialmente na atuação, elaboração e monitoramento de políticas públicas.
 76

Em vista do exposto até o momento, cabe traçar um breve perfil de algumas das
configurações das entidades do terceiro setor, de modo que as mesmas possam, por
si só, explicar sua inserção dentro deste.

2.3.1.3.1 ONG

De acordo com publicação do TCU (BRASIL, 2012) ONG caracteriza

Organização Não Governamental, de modo que pode consistir em uma definição um
tanto generalizada. Porém, sua denominação literal, que se trata de algo que não
pertence ou não mantém qualquer vínculo com o governo, torna-se bastante ampla,
abarcando inclusive qualquer tipo de organização que tome caráter de não estatal. A
publicação apresenta uma definição de ONG promulgada por Herbert de Souza,
conhecido como Betinho18, esta que diz o seguinte:

Uma ONG se define por sua vocação política, por sua positividade política:
uma entidade sem fins de lucro cujo objetivo fundamental é desenvolver uma
sociedade democrática, isto é, uma sociedade fundada nos valores da
democracia - liberdade, igualdade, diversidade, participação e solidariedade.
As ONGs são comitês da cidadania e surgiram para ajudar a construir a
sociedade democrática com que todos sonham (BRASIL, 2012, p. 9).

Assim sendo, pela ótica jurídica não existe aplicação para a ONG, às leis
nacionais determinam que somente duas formas institucionais podem ser concebidas
como uma organização sem finalidade lucrativa, sendo toda e qualquer organização
sem fins lucrativos pertencente à sociedade civil, constituída como uma fundação
privada. Para além, cabe ainda lembrar que, à entidade não basta somente declarar,
de maneira estatutária a sua finalidade sem lucratividade, uma vez que a norma
jurídica nacional determina que sem fins lucrativos são as entidades que não

18 Herbert José de Souza, denominado Betinho, foi sociólogo e ativista pelos direitos humanos
brasileiro. Foi assessor do MEC e chefe de assessoria do Ministro Paulo de Tarso Santos, lutando
ativamente pelas Reformas de Base, especialmente a reforma agrária. Á época do golpe militar, em
1964, foi intensamente contrário ao regime de ditadura que se instaurou, permanecendo em sua luta
pelas causas sociais. Dada à repressão intensa da época, Betinho foi exilado no Chile, no ano de 1971.
Durante seu período fora do Brasil, o ativista somente reforçou suas convicções acerca da democracia,
bem como de que esta seria incapaz dado o sistema capitalista. No ano de 1986 Betinho descobriu ser
portador do vírus HIV, o que se deu por conta das transfusões de sangue as quais era submetido por
conta da hemofilia. Partiu então em defesa dos direitos dos portadores do vírus. Manteve-se ativo nas
causas sociais até o ano de sua morte, em 1997.
 77

apresentam superávit em suas contas ou, que caso aquelas que apresentam em dado
exercício, tenham os resultados integralmente direcionados para sua manutenção ou
desenvolvimento das atividades sociais.
Deste modo, a publicação supra referida determina que toda ONG consiste em
uma organização de natureza privada não lucrativa. Porém, não é toda organização
privada e não lucrativa que pode ser determinada como uma ONG. Dentre clubes,
hospitais, sindicatos, universidades, etc., existem finalidades e atuações muito
diferenciadas umas das outras, podendo ser até mesmo opostas, algumas vezes.
Assim, uma ONG figura como uma instituição independente, não se compondo da
parcela orgânica que compõe outros tipos de estruturas de maior porte, e também não
são representantes de qualquer classe de sujeitos, são somente prestadas ao
fornecimento de serviços sociais que, em linhas gerais, não possuem um auto
sustentabilidade.
Assim, de maneira forçada, é imputada a análise da sociedade acerca do
profissionalismo e da eficiência das ONGs enquanto instituições, bem como as ações
realizadas por estas devem ser pautadas pela transparência e pela responsabilidade
perante a opinião pública, ainda que se trate de atividades sem fins lucrativos e,
geralmente praticadas de maneira voluntária. A opinião enunciada pela Associação
Brasileira de Organizações Não Governamentais (ABONG apud BRASIL, 2012, p. 11)
acerca da transparência e das relações de poder neste âmbito, consiste, em trecho,
no seguinte:

As organizações devem repensar sua cultura política, sua relação com

financiadores (as), com o público-alvo e mesmo com a sociedade de uma
forma geral. Precisamos discutir qual transparência, para que, para quem e
como. Não deve haver ingenuidade nesta transparência e deve ser um tema
debatido publicamente com qualidade. Por isso, ao prestar contas para a
sociedade, não adianta despejar uma série de informativos financeiros. É
preciso dar informação qualificada e diferenciada para o público. É preciso
dizer de onde vem o dinheiro, para onde vai, qual a natureza do trabalho,
como se dão os processos de trabalho dentro da organização e se há
democracia e transparência nas esferas internas de decisão. É preciso que a
transparência incida sobre a cultura política e nos ensine a construir relações
mais igualitárias de poder.

Levando em consideração então as pessoas jurídicas que existem legalmente,

é preciso considerar que as mesmas somente são consideradas a partir de registro
 78

em atos constitutivos, sendo essencial que as entidades sem finalidade lucrativa, de

direito privado, passem a se organizar e atuar em seu próprio nome, tal como, na
movimentação de recursos, contratação de pessoal, promoção de ações civis, etc.
Deste modo é possível concluir sobre o trabalho voluntário, que é o braço vertente
principal da atuação das ONGs, que este consiste no “regramento vigente dos
formatos institucionais para constituição de uma organização sem fins lucrativos”.

2.3.1.3.2 Associação civil

Segundo o art. 5º da XVII a XXI, da LF nº 9.608/98, a constituição federal, de

1988, promulga validade às associações com fins lícitos, sem que haja a intervenção
do Estado para possibilitar ou validar seu funcionamento. Tão somente por meio de
decisões judiciais é que tais entidades seriam compulsoriamente diluídas ou teriam
suas atividades suspensas, exigindo-se, à primeira ocasião, o trânsito em julgado.
Ao passo que, no art. 11º, inciso 1º da lei de introdução ao código civil, consta
que a legislação nacional não concede às empresas de ordem não governamental
estrangeiras, os direitos mais amplos do que os permitidos às de ordem nacional. Para
que uma associação civil estrangeira tenha funcionamento no Brasil através de
sucursais, filiais ou agências, é preciso que o governo brasileiro faça a autorização
perante uma aprovação em seus estatutos ou atos constitutivos.
Ainda segundo os arts. 53 a 61 do Código Civil entendem-se que a constituição
jurídica das associações pela união de indivíduos, devem se organizar para
finalidades não econômicas. Em primeira instância, o grupo de interesse na
constituição de uma associação e demais indivíduos alinhados à causa devem
convocar, por meio de todos os veículos disponíveis, tais como correspondências,
telefonemas, mensagens eletrônicas, etc., reunião a fim de debater necessidades ou
não na constituição de uma pessoa jurídica, missão, objetivos, etc.
Sendo assim, uma associação civil se constitui então por meio de uma
assembleia geral, que consiste em uma reunião de pessoas para uma finalidade
determinada, que seria, neste caso a constituição da dita associação. Deste modo, os
participantes desta assembleia serão configurados então como os membros
fundadores da associação, denominando suas decisões:
 79

 Aprovação de características organizacionais, tais como denominação,

missão, objetivos, endereço da sede, duração, administração, etc.;
 Aprovar estatuto social da associação, que seria o documento com a
finalidade de registrar tais características e regular o funcionamento da
associação; e,
 Eleger os primeiros dirigentes da associação, isto é, os indivíduos que
serão responsáveis por direcionar a gerência da associação, sejam
estes eleitos a cargos provisórios ou definitivos.

O estatuto social consiste em um documento no sentido de registrar e relatar

as principais características da associação, além das suas regras. Cabe ainda
ressaltar que sua preparação deve ser precedida por uma proposta de texto para
debate prévio entre os fundadores, o que garante que o dito estatuto será alinhado ao
propósito, perfil e forma de atuação da entidade. Como obrigatoriedade, o estatuto
social das associações civis deve ser munido dos seguintes pontos:

a) A denominação, os fins e a sede;

b) Os requisitos para admissão, demissão e exclusão de associados (as);
c) Direitos e deveres dos associados (as);
d) Fontes de recursos para sua manutenção;
e) O modo de constituição e funcionamento dos órgãos deliberativos;
f) As condições para a alteração das disposições estatutárias e para a
dissolução da entidade;
g) A forma de gestão administrativa e de aprovação das respectivas contas;
h) Os critérios de eleição dos (as) administradores (as);
i) Modo de representação ativa, passiva, judicial e extrajudicialmente;
j) Se os membros respondem ou não subsidiariamente pelas obrigações
sociais;
k) Destino do patrimônio em caso de dissolução; e,
l) Forma e quórum para convocação da Assembleia geral.
 80

Assim, as associações civis sem finalidades lucrativas devem ser compostas

de três distintas maneiras, sofrendo grandes variações nas funções e seus respectivos
poderes. Cada uma das entidades deve analisar o que lhe é mais prático e coerente,
acordando com suas propostas e condições específicas de atuação. Porém, o único
elemento obrigatório consiste na implementação de uma assembleia geral, que
consiste na instância maior desta associação, que será privativamente competente à:
eleger e destituir administradores; aprovar contas; e alterar o estatuto.

2.3.1.3.3 Fundação

A fundação privada por sua vez, consiste em uma pessoa jurídica que é
constituída por meio de um patrimônio destinado por uma pessoa que pode ser física
ou jurídica de direito privado, para que sua finalidade seja social e determinada. O
código civil e também o código de processo civil doutrinam sobre a criação da
fundação, que deve se dar sempre de maneira decorrente da iniciativa de quem lhe
instituiu, podendo ser concebida de dois modos: por escritura pública ou por
testamento.
Em tais documentos deve estar descrita a dotação de bens livres, especificando
e clarificando quais seriam as finalidades destinadas a estes e, como item opcional,
um modo em que se dê sua gestão. A constituição da fundação somente poderá
voltar-se às finalidades de cunho religioso, moral, cultural ou assistencial. A
providência primeira para que uma fundação seja instituída consiste na elaboração de
um estudo de viabilidade, processo onde o instituidor procede a colete das
informações e dados, estes que servirão como uma apresentação à promotoria da
comarca, com a finalidade de verificar, por meio do patrimônio que será inicialmente
destinado à fundação, qual será a viabilidade para instituição da dita entidade, bem
como suas questões de auto sustentabilidade.
O próximo passo, ainda dentro deste processo, concerne àqueles os quais o
instituidor comete a aplicação do patrimônio, estes então devem formular o estatuto
da fundação que está em projeto, devendo o documento ser então submetido,
posteriormente, à aprovação por parte de autoridades competentes. O estatuto,
 81

contudo, possui um prazo de elaboração e condições muito específicas para sua

realização. Ao passo que o instituidor deve estipulá-lo, de modo que a inexistência de
tal limite relembra aos 180 dias, como fora estipulado pelo código civil.
Na não ocorrência da elaboração ainda neste período, a incumbência passa a
ser então do ministério público do Estado, uma vez que, através de sua curadoria,
pode se atribuir de fiscalizar as fundações sediadas na mesma comarca. Assim, ao
avaliar o estatuto, a curadoria de fundações do ministério público passa então a
detectar se as matrizes da fundação e os bens são suficientes para destinar à
entidade, apontando ainda possíveis alterações que se fazem necessárias, de modo
que esta avaliação pode até mesmo não aprovar a criação da fundação.
Em linhas gerais, medidas judiciais são aplicáveis para que, finalmente, com o
estatuto devidamente adequado e adaptado ao objetivo do instituidor seja
implementado de fato. Sendo assim, sob pena de nulidade, o estatuto da fundação
deve obrigatoriamente ser atribuído dos seguintes pontos:

a) A denominação, os fins, a sede, o tempo de duração e o fundo social,

quando houver;
b) O nome e a individualização dos fundadores ou instituidores, e dos
diretores;
c) O modo pelo qual se administra e representa, ativa e passivamente,
judicial e extrajudicialmente;
d) Os requisitos para a admissão, demissão e exclusão de associados;
e) Os direitos e deveres dos associados;
f) As fontes de recurso para sua manutenção;
g) O modo de constituição e funcionamento dos órgãos deliberativos e
administrativos;
h) Se o ato constitutivo é reformável no tocante à administração, e de que
modo;
i) Se os membros respondem, ou não, subsidiariamente, pelas obrigações
sociais; e,
 82

j) As condições para a alteração das disposições estatutárias, para a

dissolução e extinção da pessoa jurídica e o destino do seu patrimônio,
nesse caso.

O instituidor deve também proceder à lavratura, no cartório de notas, do

documento que consistirá na escritura pública de instituição da fundação, onde devem
constar os requisitos necessários para que esta fundação seja instituída e aprovada
pelo ministério público. Apresentando-se como ilícita, impossível ou inútil as
finalidades de fundação, ou mesmo com o vencimento do prazo de existência, órgão
do MP ou qualquer parte interessada promoverão sua extinção, com a incorporação
de seu patrimônio, com salva disposição em contrário no ato de constituição ou
estatuto, a outro tipo de fundação, que seria determinada pelo juiz e com finalidade
idêntica ou similar.

2.3.1.3.4 Organizações Sociais

Já as organizações sociais foram criadas no âmbito federal, por meio de

Medida Provisória n°1591, de 09 de outubro de 1997 e posteriormente
regulamentadas na forma da Lei n°9637, de 15 de maio de 1998, sendo definidas
como pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvolvimento tecnológico, à proteção
e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde.
Como explica Ribeiro (2011), os setores de maior demanda para parcerias em
gestão são a saúde pública, a educação, esporte, cultura e ciência e tecnologia, com
maior ênfase para a saúde, por requerer maior celeridade na solução dos problemas
que hoje assolam a maioria dos estados e municípios do país.
Abrindo a possibilidade com essas parcerias de dotar a administração pública
de instrumentos jurídicos e gestão que permitissem os seguintes objetivos práticos:

1. Objetivo social: aumentar a eficiência dos serviços sociais oferecidos ou

financiados pelo Estado, atendendo melhor o cidadão a um custo menor, zelando pela
 83

interiorização na prestação dos serviços e ampliação do seu acesso aos mais

carentes
2. Objetivo gerencial: aumentar a eficácia e efetividade do núcleo estratégico
do Estado, que edita leis, recolhe tributos e define as políticas públicas; permitir a
adequação de procedimentos e controles formais e substituí-los, gradualmente, porém
de forma sistemática, por mecanismos de controle de resultados.
São requisitos específicos para que as entidades privadas se habilitem à
qualificação como organização social, que conste em seu ato constitutivo:

a) natureza social de seus objetivos relativos à respectiva área de atuação;

b) finalidade não-lucrativa, com a obrigatoriedade de investimento de seus
excedentes financeiros no desenvolvimento das próprias atividades;
c) previsão expressa de a entidade ter, como órgãos de deliberação
superior e de direção, um conselho de administração e uma diretoria
definidos nos termos do estatuto, asseguradas àquele composição e
atribuições normativas e de controle básicas previstas nesta Lei;
d) previsão de participação, no órgão colegiado de deliberação superior,
de representantes do Poder Público e de membros da comunidade, de
notória capacidade profissional e idoneidade moral;
e) composição e atribuições da diretoria;
f) obrigatoriedade de publicação anual, no Diário Oficial, dos relatórios
financeiros e do relatório de execução do contrato de gestão;
g) no caso de associação civil, a aceitação de novos associados, na forma
do estatuto;
h) proibição de distribuição de bens ou de parcela do patrimônio líquido em
qualquer hipótese, inclusive em razão de desligamento, retirada ou
falecimento de associado ou membro da entidade;
i) previsão de incorporação integral do patrimônio, dos legados ou das
doações que lhe foram destinados, bem como dos excedentes
financeiros decorrentes de suas atividades, em caso de extinção ou
desqualificação, ao patrimônio de outra organização social qualificada,
da mesma área de atuação, ou ao patrimônio da União, dos Estados, do
 84

Distrito Federal ou dos Municípios, na proporção dos recursos e bens

por estes alocados;

Ressalta Ribeiro (2011) que a organização social deve atender à requisitos que
vão assegurar uma relação de confiança e parceria entre o ente privado e o Poder
Público.
O instrumento eleito para regular e garantir tal relação é o Contrato de Gestão
a ser celebrado entre o poder público e a organização social.
Segundo Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2011), o contrato de gestão firmado
com empresas públicas e órgãos da administração direta, “constitui instrumento de
fomento e, portanto, meio de incentivo à iniciativa privada, e não como forma de
descentralização", já que as organizações sociais prestariam não serviços públicos,
de forma descentralizada, mas "atividade privada de interesse público, a ser
fomentada pelo Estado mediante a celebração de contrato de gestão”.
Assim, o contrato de gestão deve fixar metas a serem cumpridas pela entidade,
tendo como contraprestação o auxílio, por parte do Estado, que pode fazer a cessão
de bens públicos, a transferência de recursos orçamentários, a cessão de servidores
públicos, entre outros (RIBEIRO, 2011).
Com isso, o Estado consegue patrocinar o funcionamento das atividades com
observância do princípio da eficiência, sujeitando essas entidades a um controle de
resultados, de modo que, não atingidas as metas fixadas e não sendo satisfatórios os
resultados, as organizações podem vir a perder o fomento do Estado.
O Contrato de Gestão além de ser um instrumento de pactuação entre as partes
tem ainda o papel de fixar responsabilidades dos dirigentes e as penalidades cabíveis
no caso do seu descumprimento. Como característica inovadora, o contrato de gestão
é o elo transparente entre o poder público, o controle social e as instâncias de
fiscalização.
No Brasil, com a criação do Tribunal de Contas da União (Decreto nº 966 A –
de 7 de novembro de 1890), ficou determinado que prestar contas se traduz na
apresentação formal de documentos que comprovem a aplicação de certo recurso na
finalidade a que se destinava.
 85

Ribeiro (2011) explica que, é de exclusiva responsabilidade do gestor público a

aplicação correta, adequada e oportuna de todo o recurso caracterizado como
“público” por se constituir no patrimônio do povo, decorrente da arrecadação de
impostos, taxas, contribuições e outros destes derivados.
Com o passar do tempo esse processo foi se aprimorando e ficando cada vez
mais rígido, na medida em que a tecnologia passou a possibilitar novas ferramentas
que permitissem verificações e controles em tempo real. Tornando mais eficaz o
controle sobre as fraudes, desvios e práticas de improbidades.
A dinâmica da nova era da administração pública, com ênfase na gestão como
ferramenta do resultado, já dá sinais de novos tempos. Não basta apenas a verificação
da aplicação correta do recurso, da observância dos ritos de prestação de contas ou
dos procedimentos burocráticos dos processos administrativos, mas sim, se a
aplicação do recurso resultou naquilo que era esperado para o bem da sociedade.
Uma pesquisa financiada pelo Banco Mundial, divulgada em 2004 / 2005,
comparando desempenho de 12 hospitais administrados pelas OSSs com 10 da
administração direta, todos com mais de 100 leitos, situados no estado de São Paulo,
obteve resultados francamente favoráveis aos primeiros.
Para tal comparação foram utilizados indicadores de eficiência técnica,
eficiência alocativa, equidade e qualidade.
As OSS apresentaram indicadores de Mortalidade Geral (Quadro 1) e
Desempenho (Quadro 2) melhores do que as unidades em regime de administração
direta.

Quadro 1 – Indicadores de Mortalidade Geral ligeiramente mais baixos do que as

unidades em Regime de Administração Direta, com variações entre clínicas
 86

Variações de Média nas OSS Média na Adm. Coeficiente de Coeficiente de

Qualidade Direta Variação na Variação na
OSS Adm. Direta
Mortalidade Geral 3,80 5,30 34,0% 80,0%
Mortalidade
2,61 3,60 22,0% 37,0%
Cirúrgica
Mortalidade
11,64 11,96 13,5% 9,3%
Clínica Médica
Mortalidade
2,80 2,63 31,0% 45,0%
Clínica Pediátrica
Fonte: CONASS/NT 17/2006 (Conselho Nacional de Secretários de Saúde)

Quadro 2 – Comparativo entre 13 hospitais gerenciados pelas OSS e 13 hospitais da

Administração Direta da Secretaria de Estado de Saúde de São Paulo em relação à
produção de 2005
Indicador Hosp. ADM. Hosp. OSS OSS/ADM DIR.
Orçamento (R$ milhões) 612,45 662,18 8,1% maior
Taxa de Ocupação média 75,8% 79,0% 4,2% maior
No. Saídas (mil) 116 166 42,8% maior
No. Saídas por leito 39,37 58,1 46,1% maior
Gasto Médio/Saída (R$) 3.554 2.691 24,3% menor
Fonte: CONASS/NT 17/2006

Segundo os autores do relatório, professores Nilson do Rosário e José Mendes

da ENSP/FIOCRUZ, esse conjunto de resultados indica “que sob as mesmas
condições de oferta de leitos e disponibilidade de recursos financeiros, as OSS em
2003 produziram mais altas e menos óbitos ocorreram nos hospitais gerenciados por
este modelo organizacional”.
Portanto, explica Ribeiro (2011) que além desses indicadores demonstrarem
melhoria na gestão, essas entidades podem introduzir na administração pública toda
a tecnologia de gestão da qual é proprietária. Cabe ao ente gestor saber apropriar-se
dessa tecnologia e disseminá-la por toda a rede.
Desde a aprovação da Lei que cria a figura das “organizações sociais” algumas
evoluções já foram percebidas dentre os estados e municípios que, por meio de lei
específica no âmbito de cada ente, apresentaram variações e inovações que
 87

aprimoraram a aprovação para a qualificação de uma entidade proponente, entre

outras exigências, tempo de experiência na área pretendida e ter boa condição
econômico-financeira. Isso quer dizer, que, diferentemente da Lei federal, aquelas
entidades recém-criadas ou com nenhuma experiência, não terão seus pedidos
deferidos.
Portanto, não é somente a tecnologia de gestão passível de transferência, mas
também as técnicas avançadas de assistência à saúde que são adotadas e colocadas
à disposição da administração pública (RIBEIRO, 2011).

2.3.1.3.5 Entidade filantrópica

As entidades filantrópicas consistem às que dedicam sua prestação de serviços

ao caráter assistencial e direto para populações que se encontram em status de
exclusão ou vulnerabilidade social, bem como possuem o certificado de entidade
beneficente de assistência social (CEBAS), presumindo que as mesmas possuem
uma prova legal de que são constituídas e possuem atividade no país há, pelo menos
um ano anterior ao requerimento do dito certificado. Em termos do decreto federal nº
7.237/10 “considera-se entidade beneficente de assistência social a pessoa jurídica
de direito privado, sem fins lucrativos, com a finalidade de prestação de serviços nas
áreas de assistência social, saúde ou educação e que atendam ao disposto na lei que
instituiu a certificação”.
O ministério da saúde, levando em conta a importância da participação do setor
de filantropia no sistema único de saúde, bem como a grave crise que o país enfrenta
no âmbito dos hospitais filantrópicos, como as Santas Casas de Misericórdia, se
determina por meio de aspectos relacionados às políticas de financiamento, bem
como ao perfil assistencial e da gestão de tais hospitais, assim como a necessidade
de incluí-las em um processo do sistema local/regional de saúde, por meio do
programa de reestruturação e contratualização, que tem a capacidade de ofertar
alternativas de apoio gerencial para o saneamento financeiro no âmbito da política
reformulada para o setor hospitalar.
 88

Sendo assim, este conjunto de ações estratégicas para a qualificação da

gestão, bem como do processo de descentralização e atenção à saúde, se dispõe por
meio das portarias GM/MS nº 1.721/05; 3.123/06, além de, através dos hospitais
filantrópicos que fizerem adesão ao programa, o que permitirá um incremento para o
repasse de recursos, como o Incentivo de Adesão à Contratualização (IAC) e também
a contratualização como um todo.
Esta que consiste em uma determinação de metas tanto qualitativas quanto
quantitativas no sentido de otimizar os processos de atenção à saúde e gestão
hospitalar, o que ocorrerá através de convênio. Ao mesmo passo o convênio passa a
ser um instrumento de orientação na relação com os compromissos entre o gestor e
o prestador de serviços, com o acompanhamento necessário do plano de operação,
onde estão estipuladas as metas de natureza física e de qualificação para ações e de
atividades propostas, assim como indicadores que possibilitem seu acompanhamento
e avaliação.
Neste bojo, devem receber destaque as práticas direcionadas às políticas
prioritárias do MS, com relação às políticas de saúde para casos que envolvam
transplantes, transfusões de sangue, urgência e emergência, AIDS, humanização,
saúde da mulher e da criança, terapia intensiva, pesquisa e gestão do trabalho e da
educação para o SUS.

2.3.1.3.6 Voluntariado

Segundo a legislação vigente, por meio das Leis Federais n° 9.608/98 e suas
alterações, o serviço voluntário é aquele prestado pela adesão de pessoa física para
a instituição privada de fins não lucrativos, que possua objetivos cívicos, culturais,
educacionais, científicos, recreativos, assistenciais ou de mutualidade. Este não cria
qualquer tipo de vínculo empregatício, tampouco obrigações trabalhistas,
previdenciárias ou correlatas, uma vez que seu exercício se dá tão somente por meio
da celebração de um termo de adesão entre a entidade e o sujeito voluntário, contando
no instrumento o objeto, suas condições e exercício.
O prestador de serviços neste caso poderá então ser ressarcido pelas
despesas que, com comprovação autorizada, realizar durante o desempenho de suas
 89

atividades. Com vistas da expressividade e da representatividade do voluntariado, é

notável que a entidade mantenha um controle no que tange seus relatórios gerenciais
e correlatos, bem como a instituição dos custos de tais atividades, que devem ser
explicitados em seus orçamentos, levando em conta itens como: Dispêndios gerados
por grupos de voluntários dedicados à determinada campanha; Locomoção e diárias
de conselheiros e diretores não remunerados, dedicados a reuniões internas e/ou
externas à organização; Viagens a serviços em prol da entidade; e, Auxílios
financeiros previstos em Lei.
O voluntário, dada sua adesão, passa a se atribuir de responsabilidade
obrigatória e pessoal de prestar seu serviço livremente à instituição eleita. Durante
todo o período de vigor do termo, bem como a entidade espera que o voluntário preste
seus serviços e prejuízos nascidos de omissão, que podem ser ressarcidos desta
maneira, pelo seu trabalho.
Não concerne a qualquer tipo de serviços, ou mesmo de serviços prestado de
uma maneira qualquer, mas sim, espera-se que o voluntário, dentro de seus limites,
preste os serviços com pauta na boa vontade, qualidade, razoabilidade e
compatibilidade às suas capacidades. Se o sujeito voluntário, representante da
entidade, vier a causar prejuízos a qualquer pessoa, esta pessoa que fora lesada,
poderá exigir da entidade que tais danos sejam sanados. Ao passo que a entidade
pode então exigir que o voluntário repare os danos que foram causados por
responsabilidade individual.

2.3.1.3.7 Advocacy

É um conceito relacionado às ONGs, especialmente surgido na década de

1990, quando tais organizações passaram a atingir uma importância global, sendo
representadas inclusive em conferências internacionais da ONU e, em paralelo à
representação oficial de diversas nações. A concepção do termo consiste na
expressão de uma ação de propostas às organizações não governamentais, que se
distancia de outros tipos de ação política, tal como as implementadas por partidos
políticos e movimentos sociais. Advocacy direciona-se para ações de cunho coletivo,
político, público e com base em valores e racionalidades.
 90

O termo em inglês não recebeu ainda uma tradução própria na língua

vernácula. Porém, seu significado consiste na ação de advogar em defesa, na esfera
pública ao invés da privada e comercializada. Público que, contudo, emerge do cerne
da sociedade civil organizada e não do Estado. O trabalho de advocacy remete ao
pensamento de ações de formulação, tanto de legislações quanto de políticas
públicas, para além de fomentar o interesse pelo acompanhamento e fiscalização
destes instrumentos. As ações podem ser direcionadas tanto para a esfera legislativa,
executiva ou judiciária.
Além do Estado, o termo ainda pode dizer respeito às ações direcionada para
a sociedade, como a advocacy perante a mídia. De maneira constitucional é imposta
como uma medida estratégica, que tem a finalidade de contribuir para a
implementação de transformações nas instituições, relações e práticas sociais, estas
que demandam e produzem constantemente mudanças de valores e mentalidades.
Neste cenário, é preciso levar em conta que a legislação e as políticas públicas são
constituídas como vias de privilegio para as mudanças, as quais, no âmbito das
sociedades democráticas, se encontram cada vez mais partilhadas aos movimentos
sociais e organizações não governamentais.

3 METODOLOGIA
 91

Lakatos e Marconi (1996, p. 15) definem que “Pesquisar não é apenas procurar
a verdade; é encontrar respostas para questões propostas, utilizando métodos
científicos”, através desta ótica é possível notar que a pesquisa é algo mais amplo do
que se imagina em um primeiro momento. A pesquisa não se identifica apenas como
um processo de investigação, ou um modelo simplório de inquirição, sua finalidade é
possuir uma compreensão mais profunda sobre o tema levantado e sobre a questão
que direciona a pesquisa.
Sobre o método de pesquisa, Fiorese (2003, p. 27) explica que é necessário
optar por um em qualquer pesquisa que se disponha a realizar, a escolha do método
acaba por validar o resultado final da pesquisa, sendo assim, o autor define: “O
método (metodologia) é o conjunto de processos pelos quais se torna possível
desenvolver procedimento que permitam alcançar um determinado objetivo”.
Segundo Tartuce (2006) a metodologia científica consiste no método e ciência,
de modo que o método consiste em um caminho traçado a fim de chegar a um fim
específico, tornando-se então o caminho que se trilha em busca de um objetivo. Sendo
assim, a metodologia então consiste no estudo do método, isto é, forma um corpo de
regras, normas e procedimentos estipulados a fim de realizar uma pesquisa.
Em linhas gerais, o método científico consiste, elementarmente, em um
conjunto de dados primários, integrados a um sistema de operações que se encontra
ordenado de maneira adequada a fim de formular as devidas conclusões, cumprindo
dados objetivos que foram predeterminados.

3.1 TIPO DE PESQUISA

Diehl (2004) explica que a escolha do tipo de pesquisa se apresenta por meio
da natureza do problema, sendo assim, em acordo então com o nível de
aprofundamento que se deseja dar ao problema.
Assim, o autor classifica os dois principais tipos de pesquisa como: quantitativa,
que se utiliza do uso da quantificação, tanto quando há coleta, quanto no tratamento
das informações, lançando mão de técnicas estatísticas, a fim de que os resultados
minimizem distorções da avaliação e interpretação, permitindo que exista uma
margem de segurança maior.
 92

A pesquisa qualitativa como aquela que objetiva a descrição da complexidade

que permeia determinado problema, tornando-se preciso seu entendimento e a
classificação dos processos de ordem dinâmica que são vivenciados pelos grupos,
contribuindo então no processo de mudança, permitindo a compreensão das mais
diversas especificidades dos sujeitos. Por essa razão, o tipo de pesquisa empreendido
nesse trabalho será então qualitativo.

3.2 PROCEDIMENTOS

Como procedimento, foi eleita a modalidade de pesquisa bibliográfica, que será

seguida de um estudo de caso em uma Organização Social de Saúde, Instituto D’or
de Gestão de Saúde Pública, gestora do Hospital Estadual da Criança. A pesquisa
consistiu em consulta de fontes primárias obtidas com o Instituto D’or de Gestão de
Saúde Pública e secundárias, abarcando a bibliografia que já foi publicada em relação
ao tema de estudo, incluindo publicações avulsas, boletins, jornais, revistas, livros,
pesquisas, monografias, teses, entre outros. Bem como os meios de comunicação
oral e audiovisual.
Foi utilizado também o método de construção e análise de uma Matriz SWOT,
compreendendo para a sua elaboração, o período de 2013 até a atualidade, levando-
se em consideração a avaliação sobre as OSS do Estado do Rio de Janeiro, conforme
percepção própria e de agentes envolvidos nesse contexto.
Considerando o que colocam Lakatos e Marconi (2003, p. 183), de que a “[...]
pesquisa bibliográfica não é mera repetição do que já foi dito ou escrito sobre certo
assunto, mas propicia o exame de um tema sob novo enfoque ou abordagem,
chegando a conclusões inovadoras”, elege-se para o desenvolvimento do referencial
desse, essa modalidade, a fim de complementar os conhecimentos práticos sobre o
objeto de pesquisa.
A metodologia de pesquisa seguirá o método fenomenológico que, como
determina Husserl (1990) consiste em uma metodologia que não se enquadra nem
como dedutiva e nem como indutiva, de modo que suas atribuições consistem na
descrição direta da experiência do modo como ela é, assim sendo, a realidade se
constrói de maneira social e passível de entendimento e interpretação de cada
 93

indivíduo, ao passo que nunca será única, existindo tantas realidades possíveis,
quanto possíveis forem suas interpretações.
Segundo Mayring (2004) as técnicas de análise de dados qualitativos servem
como contribuição para a interpretação de questões abertas ou mesmo de textos, o
que ocorrerá por meio de uma descrição objetiva, sistemática e qualitativa de seu
conteúdo. O autor apresenta a metodologia de análise lexical, que possibilita a
interpretação por meio da leitura adequada e dinâmica de questões abertas das
enquetes, através de processos automáticos com bases na matemática ou estatística
e mesmo nos textos.
Tal procedimento não é o mais rigoroso do que uma análise clássica de
conteúdo, nesta modalidade o tratamento de dados é mais objetivo, porém, vale
também a leitura subjetiva, uma vez que é por meio dela que será possível a
comunicação da impressão, seguindo cada constatação a ser explanada.
Existem ainda outras técnicas de análises possíveis na metodologia qualitativa,
segundo Soares et al. (2011), por exemplo, a análise documental, que se trata de uma
técnica importante na abordagem de dados, tanto através do complemento de
informações obtidas por meio de outras técnicas, quanto pelo desvelamento de tema
ou problema novos.
Os autores propõem ainda a técnica de análise de conteúdo onde questiona-
se o que a mensagem diz, o que quer dizer, o que significa. Esta técnica é considerada
inicialmente como uma modalidade de análise e interpretação de textos, porém, no
decorrer do último século passou a tomar caráter científico, ao passo que foi otimizada
no sentido de ser uma técnica aplicada às mais diversas ciências, dentre elas as
sociais e de saúde. Este será o modelo de análise de dados empreendida nesta
pesquisa.
Soares et al. (2011) explicam ainda a possibilidade da análise de discurso,
assim, deve-se tomar conhecimento profundo acerca da linguagem, discurso,
comunicação, contexto, isto é, sobre o mundo como um todo. Para os autores, tal
conhecimento passa a ser compartilhado de maneira social entre diversas
comunidades, ao passo que se torna um denominador comum para ações, interações,
discursos e práticas sociais, tal análise geralmente ocorre no campo da linguística.
 94

3.3 COLETA DE DADOS

Foi realizada pesquisa bibliográfica sobre o tema, com análise de documentos

oficiais da consecução do contrato com o Instituto D’or de Gestão de Saúde Pública,
sendo eles, Contrato de Gestão e Termo de Referência. Fazendo parte do Termo de
Referência, as metas e indicadores estabelecidos, assim como as especificações dos
atendimentos a serem realizados.
Foram realizadas entrevistas com participantes do processo Organização
Social de Saúde, dentre eles, 2 pessoas da Secretaria de Estado de Saúde do Rio de
Janeiro, 10 pessoas do Instituto D’or de Gestão de Saúde Pública (médicos, membros
da Administração e da diretoria) e 2 pessoas da Rede D’or São Luiz.

3.4 TRATAMENTO E ANÁLISE DOS DADOS

Todas as informações colhidas foram baseadas nas perguntas que seguem:

• Na sua visão, qual a importância das OSS para a população do RJ?
• Você acha que elas são economicamente viáveis?
• Na sua opinião, em que elas se diferem da administração direta?
• Quais as fraquezas e ameaças?
• Quais as forças e oportunidades?

Compiladas de maneira a abranger a percepção geral de todas as pessoas

ouvidas, analisando-as minuciosamente em todos os aspectos, para que tudo
estivesse retratado fidedignamente.

4 RESULTADOS

4.1 AVALIAÇÃO DAS PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS/ORGANIZAÇÕES

SOCIAIS NO SETOR DA SAÚDE
 95

As Parcerias Público-Privadas (PPP) se apresentam como ferramentas

importantes para que os entes da Federação, União, Estados e Municípios, sejam
capazes de descentralizar a administração, transmitindo essa responsabilidade para
o setor privado, passando ao papel de regulador e fiscalizador do serviço. Assim, o
modelo de PPP é aplicado em diversas regiões do país, inclusive no Rio de Janeiro,
possuindo exemplos de êxito nas áreas da saúde, cultura e infraestrutura.
No Brasil, em setores que ainda carecem de crescimento em relação ao escopo
internacional, com a ajuda das PPPs, existem possibilidades mais sólidas para
evoluções importantes. Como é o caso das indústrias voltadas à saúde, que são
capazes de gerar oportunidades interessantes em produtos farmacêuticos novos,
tomando como base a biotecnologia, tal como vacinas, plasma e hemoderivados, além
de equipamentos.
Na saúde, as parcerias público-privadas existem na modalidade concessão
administrativa, que consiste naquela em que todas as parcelas do valor por conta de
um concessionário serão pagas por um agente estatal ao invés de por meio dos
usuários. Como na saúde pública, os usuários não pagam pelos serviços, toda o
repasse do concessionário vem do Estado.
Partindo da experiência no estado da Bahia em relação às PPPs na área da
saúde, Barbosa e Malik (2015) estudam o modo como o setor privado pareceu se
interessar pelos projetos nesse setor, especialmente relacionados a hospitais, centros
de apoio e logística e centrais de diagnóstico por imagem. Os autores comentam que
entre 2010 e 2014 foram estudadas 24 propostas de PPPs que abarcavam a
construção e instalação de 26 novos hospitais, 184 novas unidades básicas de saúde,
quatro centrais de imagens digitais, cinco centros de apoio operacionais e uma fábrica
de medicamentos genéricos, para além de diversos projetos relacionados a
ampliações e reformas.
Ainda conforme os autores, o estado do Rio de Janeiro é um dos que se
encontra presente no bojo das propostas. De modo que os projetos apresentados
partiram da iniciativa pública e também da privada, por meio de procedimentos de
manifestação de interesse. Nos achados dos autores, do total, foram identificados
projetos de 36 hospitais, 328 unidades básicas de saúde – entre construções e
 96

ampliações, quatro centrais de diagnóstico por imagem, quatro centros de apoio

logístico e uma indústria farmacêutica.
Segundo o portal PPP Brasil (2015) o Rio de Janeiro ainda possui projetos de
desenvolvimento de estudos de viabilidade de PPP para a prestação de serviços de
diagnóstico de imagem. Esse é o segundo projeto de tal natureza no Brasil, já que no
início de 2015 a Bahia assinou uma PPP com objetivo de gerenciar e operar os
serviços de apoio ao diagnóstico por imagem em unidades estaduais de saúde. O
projeto foi estruturado pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES) e pelo International Finance Corporation (IFC), que celebraram convênio
com o estado em 2012.
Ainda conforme a publicação, no Rio de Janeiro o objetivo da PPP envolve a
implementação, operacionalização e gestão de serviços de diagnóstico por imagem
do programa Rio Imagem, por meio da compra, instalação e manutenção de
equipamentos de imagens fixos e móveis, revertendo os bens ao término da
concessão para atender aos 92 municípios do estado. Assim, o Conselho Gestor do
Programa de PPP do Rio de Janeiro, já toma como prioridade o projeto e acolheu a
proposta preliminar do IFC para elaborar os estudos de modelagem do Rio Imagem.
Uma parceria importante para a população do Rio de Janeiro, entre a Secretaria
de Estado de Saúde e o Grupo Perinatal, foi firmada em 2009 para a realização de
cirurgias de cardiopatia congênita em bebês. Entre novembro/2009 e outubro/2013,
897 pacientes bebês com cardiopatias graves foram operados. A taxa de sucesso das
cirurgias é de 94%. A parceria causou uma revolução nos números do Estado, que de
4 cirurgias antes, já realizava 25 cirurgias por mês no final de 2013, conforme
publicação do Governo do Estado do Rio de Janeiro em seu caderno Políticas de
Saúde.

Ainda segundo esta publicação, as parcerias público-privadas foram adotadas

para melhorar a qualidade na prestação de serviços de assistência e potencializar o
uso de novos recursos. A formalização desse tipo de gestão se deu com a entrada
das Organizações Sociais de Saúde.
As primeiras OSS assumiram em 2012 as administrações do Hospital Estadual
da Mãe, em Mesquita, e do Hospital São Francisco de Assis, na Tijuca. Após um ano,
 97

já eram 43 contratos com nove Organizações Sociais de Saúde em UPAs, hospitais e

serviços.
A inauguração de novos e modernos serviços referenciados na rede como o
Instituto Estadual do Cérebro Paulo Niemeyer e o Hospital Estadual da Criança,
também só foram possíveis graças à essas parcerias com OSS, trazendo suas
expertises para a população como um todo.
O Instituto Estadual do Cérebro Paulo Niemeyer, foi o primeiro centro voltado
para o tratamento de doenças neurocirúrgicas do Brasil. Com uma equipe de
excelência coordenada pelo neurocirurgião Paulo Niemeyer Filho, a unidade se dedica
exclusivamente a casos cirúrgicos e utiliza técnicas inéditas na rede pública de saúde.
Tecnologias como: sala híbrida, que possibilita a realização de exame de ressonância
magnética durante a cirurgia, com o paciente ainda na mesa de operação; o centro de
epilepsia e UTI exclusiva do protocolo de AVC isquêmico. Realiza procedimentos até
então inéditos na rede pública de saúde como a cirurgia que livra pacientes dos
tremores do Mal de Parkinson.
O Hospital Estadual da Criança foi a primeira unidade pública do Estado do Rio
de Janeiro voltada exclusivamente para atendimento pediátrico. Inaugurado em
março/2013, em Vila Valqueire, realiza cirurgias de média e alta complexidade, além
do tratamento do câncer. O Hospital atende crianças de 0 a 19 anos.
Seguindo os princípios do atendimento humanizado, o visual do Hospital
Estadual da Criança é uma atração à parte para os seus pequenos pacientes. Com
muitas cores, personagens e até o tomógrafo que simula uma nave espacial.
Segundo o caderno Políticas de Saúde 2007/2013 do Governo do Estado do
Rio de Janeiro, o processo de Humanização é um investimento que a Secretaria de
Estado de Saúde vem fazendo para a melhoria de processos, valorização dos
profissionais e no cuidado com os pacientes. As UPAs foram um marco desta
transformação, especialmente com os processos de acolhimento e classificação de
risco.
A humanização tem como objetivo provocar inovações nas práticas gerenciais,
propondo a experimentação de novas formas de organização dos serviços e a
valorização das práticas de gestão e atenção no SUS. Incentivando o trabalho em
equipe multiprofissional em um modelo de gestão participativa e descentralizada.
 98

No acolhimento dos pacientes, eles passam assim que chegam, por uma
classificação de risco, sendo os casos mais graves atendidos com prioridade.
Diversas equipes tiveram treinamento para levar os princípios da humanização para
dentro também dos hospitais, que ganharam os princípios de hotelaria hospitalar, com
a padronização dos serviços e dos protocolos de gestão do cuidado, que incluem até
cardápios especiais em datas festivas. Trocaram paredes brancas e frias por
ambientes com decoração especial, para dar mais conforto ao paciente.
Outro passo importante foi o processo de qualidade com o programa de
excelência em gestão, baseado em avaliação realizada pela própria gestão da
unidade, seguida de avaliação externa. As unidades aprovadas recebem, anualmente,
o prêmio Qualidade Rio. A auto avaliação é baseada em metodologia internacional
que aufere indicadores como: liderança, estratégias, gestão de pessoas, informação
e conhecimento de resultados. Todas as OSS podem participar e trocar experiências
com o objetivo de melhorar os processos de trabalho e consequentemente, os
serviços ao cidadão nas suas unidades.
Vale ressaltar que todas as OSS são submetidas à fiscalização e devem
cumprir índices de qualidade fixados em contrato, que incluem itens como: pesquisa
de avaliação, taxa de infecção e taxa de faturamento SUS. Elas devem encaminhar
mensalmente relatório de produção quantitativa e qualitativa, prestação de contas e
relatório executivo.
Para garantir a transparência dos processos, todas essas informações devem
ser publicadas em seus sites no portal de transparência, assim como todos os editais
e contratos vencedores das licitações estão disponíveis no portal da SES, podendo
ser acessados por qualquer pessoa.
Segundo as pesquisas e avaliações citadas acima, ao final de 2013, o tempo
de permanência dos pacientes nas UPAs havia diminuído em 14% e 53% dos
funcionários perceberam melhorias em suas unidades.
Seguindo o objetivo de melhorar os resultados e o desempenho de suas
unidades de saúde, até junho de 2014, o Estado do Rio de Janeiro já possuía 80%
das Unidades Estaduais de Saúde gerenciadas por Organizações Sociais, com vinte
e nove Unidades de Pronto Atendimento, duas Maternidades, cinco Hospitais de
 99

Emergência, seis Hospitais Especializados e dois Hospitais com gestão parcial,

totalizando 2741 leitos neste modelo de gestão.
As OSS são qualificadas de acordo com sua área de atuação, especificadas
em edital, contendo as diferentes exigências para cada uma delas, mas em comum
para todas, a comprovação de expertise na área em que deseja concorrer.
Atualmente no Estado do Rio de Janeiro, as unidades geridas por OSS estão
distribuídas da seguinte forma:

Hospitais de Emergência– destinados ao tratamento de alta e média

complexidade de casos clínicos e cirúrgicos. São eles:
- Hospital Estadual Adão Pereira Nunes
- Hospital Estadual Alberto Torres
- Hospital Estadual João Batista Cáffaro
- Hospital Estadual Azevedo Lima
- Hospital Estadual Getúlio Vargas

Hospitais Especializados– destinados ao atendimento dos principais problemas

de saúde dos usuários nas diversas áreas, como trauma referenciado, ortopédica,
pediátrica, ginecológica, gestação de alto risco, neurológica, transplante, dentre
outros. São eles:
- Hospital São Francisco de Assis
- Hospital Estadual da Mãe e Clínica da Mulher Cassia Valeria Marques
- Hospital Estadual Vereador Melchiades Calazans
- Hospital da Mulher Heloneida Studart
- Hospital Estadual de Transplante e Cirurgia Infantil – Hospital da Criança
- Hospital Estadual Roberto Chabo
- Hospital Estadual de Saquarema
- Instituto Estadual do Cérebro Paulo Niemeyer

Unidades de Pronto Atendimento– destinadas a pronto atendimento e exames

correlatos, reduzindo o tempo de espera para sua realização, melhorando o
 100

atendimento assistencial e diminuindo a sobrecarga das Unidades Hospitalares. São

elas:
- UPA Mesquita
- UPA Itaboraí
- UPA Irajá
- UPA Nova Iguaçu I
- UPA Queimados
- UPA São Gonçalo I
- UPA São Gonçalo II
- UPA Tijuca
- UPA Jacarepaguá
- UPA Botafogo
- UPA Copacabana
- UPA Bangu
- UPA Marechal Hermes
- UPA Realengo
- UPA Ricardo de Albuquerque
- UPA Niterói
- UPA Nova Iguaçu II
- UPA Engenho Novo
- UPA Ilha do Governador
- UPA Maré
- UPA Penha
- UPA Caxias I
- UPA São Pedro D’Aldeia
- UPA Caxias II
- UPA Campo Grande I
- UPA Campo Grande II
- UPA Santa Cruz
- UPA Magé
- UPA Campos
 101

Segundo estudo feito por Leonardo Ferreira (2015), da SES/RJ, após o cálculo
do coeficiente de desempenho, produção anual realizada/produção anual contratada,
dos contratos com as OSS, os resultados apresentados mostram que 80% dos
Hospitais de Emergência, 75% dos Hospitais Especializados e 92% das Unidades de
Pronto Atendimento atingem ou superam o grau de desempenho esperado,
confirmando assim, a hipótese que o modelo de OSS possibilita a ampliação de
cobertura dos serviços. Faz-se importante ressaltar que no que tange a Hospitais
Especializados, a ampliação da oferta foi ainda mais significativa, devido ao fato de
que o modelo de Organização Social possibilitou abertura de serviços de alta
complexidade, não oferecidos na rede estadual nos anos anteriores ao modelo
implantado.
Conforme relato da Dra. Ana Luiza Carlier, da Secretaria de Saúde do RJ, até
o ano de 2006, a prestação de serviços assistenciais era feita apenas por servidores
estatutários, os quais não estavam em quantidade e capacitação adequados, sendo
complementados com profissionais cooperativados, situação que se mostrou
ineficiente. Na busca por modelos alternativos que pudessem atender aos anseios da
população, passou-se pela gestão compartilhada e pela criação de fundações
estatais, tendo ambos não conseguido atender plenamente ao esperado. Esses
modelos ainda existem, porém em âmbito reduzido. Em 2012, foi assinado o primeiro
contrato de gestão com uma OSS, após a aprovação da lei em 2011 no RJ, logo vindo
outros contratos, totalizando 45 atualmente. A prestação de serviços evoluiu em
termos quantitativos e qualitativos, com mais oferta de serviços, mais acesso à
população e mais qualidade.
Na visão do Dr. Sérgio Côrtes, Secretário de Estado de Saúde à época da
implantação das OSS, o resultado foi muito positivo, pois esse novo modelo propiciou
à população do Rio de Janeiro mais agilidade e qualidade no atendimento, com mais
acesso a medicina de ponta, como nos Hospitais Especializados. A efetividade de
poder se tratar mais preventivamente, traz excelentes resultados a médio e longo
prazo com evidente redução dos custos da saúde.
Ressaltou que a gestão por resultados traz efetividade ao modelo das OSS,
pois se pode medir produtividade e qualidade, o que fortalece mecanismos de
transparência e controle.
 102

Corrobora-se essa visão com o estudo de Januário Montone (2011), na cidade

de São Paulo de 2004 a 2009, ao se adotar o modelo de OSS, houve aumento nas
consultas médica em 36%, nas consultas médicas básicas de 78% e nas consultas
especializada de 8%, tendo uma consequente queda de 30% nas consultas de
urgência. Houve um grande incremento nas ações preventivas, reduzindo ocorrências
futuras.
Segundo Montone (2011), com as OSS, foi possível agregar um enorme valor
com sua capacidade, experiência e flexibilidade gerencial, permitindo melhorar mais
rápido os serviços de saúde e, portanto, a vida das pessoas. Tendo um impacto
importante econômico, ao permitir um uso mais eficaz e efetivo dos recursos públicos
e uma redução futura dos gastos evitáveis por atendimento preventivo e assistencial,
reduzindo o agravamento dos estados de saúde.

4.2 ANÁLISE DA MATRIZ SWOT

A matriz SWOT, também conhecida como análise FOFA, ou FFOA (Forças,

Fraquezas, Oportunidades e Ameaças) é uma avaliação de ambiente comumente
utilizada pelas empresas, podendo ser aplicada em empresas de qualquer porte. De
acordo com Kotler (1996), sua função é analisar a posição que a empresa ocupa no
ambiente organizacional onde atua.
A aplicação prática da análise SWOT se divide de duas maneiras: Ambiente
interno – Compreende os pontos Forças e Fraquezas (Strengths e Weakenesses) que
analisando, respectivamente, as vantagens e desvantagens que a empresa possui em
relação à concorrência; e, Ambiente externo – Competem os pontos Oportunidades e
Ameaças (Opportunities e Threats) que correspondem aos aspectos positivos no
tocante à vantagem competitiva da empresa e aspectos negativos que podem
comprometê-la.

Ajuda Atrap
alha
 103

Ambiente
interno
Forças Fraquezas
(Strenghts) (Weakesses)

Ambiente
externo

Oportunidades Ameaças
(Opportunities) (Threats)

Figura 1- Esquematização da Matriz SWOT

Fonte: Adaptado de Kotler (1996)

A análise da Matriz SWOT deve ser feita no período que compreende o

diagnóstico de determinada situação e a medida estratégica a ser tomada em relação
a estas. Assim, o objeto de estudo da Matriz SWOT nessa pesquisa são as
Organizações Sociais de Saúde (OSS) do Estado do Rio de Janeiro. Lembrando que
as OSS consistem em um modelo de parceria adotado pelo Governo Estadual para a
gestão de algumas unidades de saúde através de Parcerias Público-Privadas.
Assim, os hospitais administrados por OSS do Rio de Janeiro no momento
presente são: Hospital Estadual Roberto Chabo; Hospital Estadual Getúlio Vargas;
Hospital Estadual Azevedo Lima; Hospital Estadual Alberto Torres /Centro de Trauma
/Hospital Estadual Prefeito João Batista Cáfaro; Hospital Estadual Adão Pereira
Nunes; Hospital São Francisco de Assis; Hospital Estadual Vereador Melchiades
Calazans; Hospital da Mulher Heloneida Studart; Hospital da Mãe; Instituto Estadual
do Cérebro Paulo Niemeyer e Hospital Estadual da Criança.
De forma que, para a realização da matriz SWOT das OSS do Estado do Rio
de Janeiro, os pontos foram:
 104

Forças Fraquezas Oportunidades Ameaças

•Gestão por •Inconstância •Governo colocar a •Estabelecimento de

cumprimentos de política do saúde como metas inatingíveis;
metas de planejamento; prioridade; •Sem escolha correta
produtividade e •Processos de •Busca de apoio - terceirizar o
qualidade; avaliação técnica e técnico para problema;
•Relatório de gestão administrativa planejamento e •Dependência de
formulado de dependem de gestão; repasse público;
maneira padrão equipe de avaliação •Envolvimento de •Alternância Politica;
para todas as OSS. do Estado, que mais pessoas no •Fiscalização
•Infraestrutura pode sofrer processo de gestão; reduzida ou
avançada, gestão mudanças de •Captação de ineficiente por parte
qualificada, acordo com o recursos não do órgao regulador.
agilidade de compra quadro politico; públicos para
de suprimentos. •Falta ou limitação utilização pública.
de repasse de
recursos
financeiros.

Figura 2 – Matriz SWOT OSS Rio de Janeiro

Fonte: Elaboração própria

Assim, quando se apresenta a matriz SWOT perante a realidade das OSS no

Rio de Janeiro, é possível notar um esclarecimento de influências que provém do
ambiente interno e externo dessas instituições no processo de planejamento das
mesmas, o que reflete uma interconexão entre esses elementos e a necessidade de
manter o acompanhamento das mudanças ocorridas nesses ambientes.
No caso especial das OSS que atuam no Estado do Rio de Janeiro, o processo
de planejamento da gestão das unidades de saúde, como é o objetivo do projeto,
torna-se evidente quanto à tentativa de construir um modelo de gestão mais
democrático, com base na comunicação intensa e intrínseca, seja por parte de órgãos
colegiados ou então por parte da sociedade civil.
Um modelo em que a flexibilidade na gestão, torna o processo de tomada de
decisões muito mais ágil, podendo conceder mais eficiência ao trato com a saúde.
Faz-se importante enfatizar, quando se fala de saúde, que é de suma importância que
decisões possam ser ágeis, de forma que não retardem um tratamento que pode, em
alguns casos, até custar uma vida.
Não por vontade, mas sim por engessamento gerado por inúmeras burocracias,
que a administração direta do Estado na saúde, acarreta dificuldades, pois a demanda
requerida de tempo para um processo de compra de medicamentos, por exemplo,
 105

pode durar meses, tempo que nem sempre se pode esperar para salvar a vida de um
paciente.
O Estado passa ao papel de regulador e fiscalizador dos contratos, com a
implantação de metas de produção e qualidade, fazendo com que a população tenha
uma assistência digna. Possibilitando a população cobrar do Estado não mais um
atendimento, mas sim um melhor atendimento.
Conforme visto na montagem da matriz SWOT das OSS, vários desafios
precisam ser enfrentados, principalmente por se tratar de uma forma de gestão ainda
muito nova, dependendo de uma ampla mudança no modelo de gestão pública no que
tange ao papel de regulação e contratação. Principalmente desse último, sabendo
fazer contratações dentro de parâmetros que privilegiem as Organizações Sociais
com expertise em suas áreas de gestão pretendidas, podendo com essas parcerias,
inclusive disseminar entre outros entes da saúde, os processos de gerenciamento que
as torna sucesso em seus segmentos.
Um fator importante a ser considerado como ameaça ao modelo é a alternância
política, que muitas vezes interfere no sistema, mudando tudo o que já foi construído,
podendo trazer prejuízo no cuidado à população, principalmente se considerarmos a
falta de continuidade em projetos vitais para o bem-estar social.
Assim como o quadro técnico que avalia e audita tais contratos, que devem ser
constituídos por pessoas profundamente treinadas e com conhecimento e expertise
necessários em cada âmbito do contrato, também não devem sofrer mudanças em
função do quadro político, podendo trazer perda de qualidade nas avaliações, o que
poderia comprometer o processo de transparência que se faz muito importante ao se
tratar de recursos públicos.
Esse é um fator de suma importância no processo de gerenciamento dos
contratos com as OSS, em que os valores orçados devem ser respeitados e gastos
dentro de um universo de coerência, não podendo ser aceito de forma alguma,
despesas que não pactuem com os parâmetros dos serviços que estão contratados,
no sentido de que o dinheiro público seja respeitado e honrado. Sua utilização correta
é condição premente para continuidade e manutenção dos contratos.
A Fraqueza relatada como limitação ou falta de repasses de recursos
financeiros pode ser explicada facilmente, tendo em vista que serviços podem ter que
 106

sofrer reduções ou até parar com essa possibilidade. E infelizmente essa incerteza é
uma realidade nos dias atuais. Estamos vivendo uma grave crise econômica em todo
país, afetando todas as áreas, inclusive a saúde, mas como todos sabemos, salvar
uma vida não pode esperar.
Dentre os pontos fortes, podemos citar o contrato de gestão como mecanismo
de controle, desde que o mesmo expresse os critérios objetivos de avaliação de
desempenho a serem utilizados pela gestão pública, mediante indicadores de
qualidade e produtividade, inclusive com pesquisa de satisfação dos usuários. Com
auditorias permanentes, para que não haja dúvida sobre a utilização correta dos
recursos disponibilizados para a utilização das OSS em benefício da saúde da
população.
O acompanhamento dos contratos deve sofrer constantes avaliações no que
concerne as suas metas e indicadores, não permitindo que o serviço seja subavaliado,
disponibilizando assim, se necessário for, a reorganização do sistema de fiscalização,
aumentando controles, de maneira a que se possa inclusive, vedar a aceitação de
despesas que se encontrem fora do objetivo do contrato.
Ainda no sentido de fortalecer a sinergia entre Estado e OSS, as dotações
orçamentárias anuais devem conter explicações para suas variações, para mais ou
para menos, o que tornaria ainda maior a transparência dos números apresentados.
Medidas assim, são importantes para que seja fácil a mensuração desse novo
modelo de gestão, avaliando se eficiente e eficaz no que concerne ao atendimento à
saúde da população, apresentando excelência em padrão de qualidade, produtividade
e com gastos coerentes com suas conquistas.
Dentro do quadro de oportunidades, os fatores apontados são bastante
promissores no que tange a saúde poder ser colocada como prioridade no atingimento
de qualidade e universalidade, com a possibilidade de se atingir pessoas que nunca
antes puderam ter a chance de um tratamento especializado ou até mesmo alcance
ao mesmo em função de regionalidades, já que com essas parcerias, isso se torna
mais factível.
A oportunidade de um serviço de alto padrão, voltado à uma parcela da
população mais humilde, que está muito longe de poder ter um plano de saúde, pode
passar a não ser uma utopia e sim uma realidade, a ser alcançada em mais longo
 107

prazo, mas totalmente possível. Principalmente se levarmos em consideração a

possibilidade de captação de recursos não públicos, através de doações, aumentando
ainda mais o alcance do crescimento desses serviços.

4.3 ESTUDO DE CASO HOSPITAL ESTADUAL DA CRIANÇA

Inaugurado em março de 2013, Hospital Estadual da Criança é a primeira

unidade do Rio de Janeiro voltada para atendimento pediátrico referenciado, para
crianças de zero a 19 anos. O hospital realiza cirurgias de média e alta complexidade
– tendo realizado mais de 11 mil cirurgias desde a sua inauguração, além do
tratamento do câncer, e mais de 49 mil consultas ambulatoriais em apenas 3 anos.
A unidade conta com 57 leitos individuais, 10 de UTI neonatal, 10 de UTI
pediátrica e 10 poltronas de quimioterapia, exames de ultrassonografia, tomografia
computadorizada, ecocardiografia, raio x, endoscopia, colonoscopia, broncoscopia,
serviços de fisioterapia motora e respiratória, terapia ocupacional e apoio
psicológico/social aos pacientes e familiares.
Além de todas as cirurgias efetuadas em sua escala normal, já foram realizados
12 mutirões em dias de sábado, com o objetivo de reduzir a fila de espera de crianças
de todo o estado. As cirurgias comtemplaram cirurgia geral, ortopedia e microcirurgia
de mão.
No ano passado, mesmo em meio à crise econômica que já se abatia no
Estado, foram feitos mutirões cirúrgicos em todos os sábados do mês de outubro, em
comemoração ao mês da criança.
Esse ano, no dia 07/05/2016, o hospital participou do X Mutirão Nacional de
Cirurgia da Criança, organizado pela Associação Brasileira de Cirurgia Pediátrica, com
o objetivo de realizar pequenas cirurgias em crianças e adolescentes.
Em função de sua característica de atendimento de alta complexidade, já
recebemos crianças de outros estados em parceria com a SES/RJ, para realizarem
cirurgias com nossos especialistas.
Atualmente é o único hospital público do Rio de Janeiro, 100% voltado para
pacientes cirúrgicos em neonatal, concentrando principalmente as altas
complexidades. Em cirurgias ortopédicas para crianças até 19 anos, um percentual
 108

de 95% de sucesso em pacientes tratados com tenotomia de aquiles (pé torto),

enquanto o índice preconizado internacionalmente é de 90% (Long-term Results of
Treatment of Congenital Club Foot; jan/1980, Ignacio Ponseti).
Conforme relato do Dr. Jason Guida, diretor médico do Hospital Estadual da
Criança, esses resultados de excelência só são possíveis por existir pessoas que
realmente acreditam que é possível fazer a diferença no trato da saúde pública. Como
pode ser visto na Missão, Visão e Valores do Hospital.

MISSÃO
Atender com os mais altos padrões técnicos e humanos pacientes e familiares
e oferecer qualidade, conforto e segurança na saúde pública.

VISÃO
Ser referência no atendimento cirúrgico e oncológico a criança e ao
adolescente na saúde pública no Estado do Rio de Janeiro.

VALORES
Competência, Credibilidade, Desenvolvimento, Humanização, Integridade e
Respeito.

Ainda conforme seu relato, a gestão feita por metas de produção e qualidade,
proporciona resultados muito melhores, pois é importante ter um alvo a atingir. O
grupo sabe exatamente aonde precisa chegar, e isso é fundamental.
Os indicadores abaixo demonstram com mais clareza o atingimento das metas.
 109

4.3.1 Indicadores do Hospital Estadual da Criança

No ano de 2014, como pode ser visto no quadro abaixo e representado em

seus gráficos correspondentes, todas as metas de produção foram atingidas.
O ano de 2013 teve também, todas as suas metas atingidas, só não estando
demonstrado em números, pois o Hospital foi inaugurado em março, não tendo assim
a demonstração dos 12 meses.
É importante ressaltar, que todos os pacientes chegam ao HEC através da
Central de Regulação do Estado, isto é, por se tratar de um Hospital de atendimento
especializado, as crianças são direcionadas à unidade, de acordo com suas
necessidades, respeitando assim a ordem de atendimento, facilitando o processo de
transparência.
A única especialidade que não passa pela Central de Regulação é o
transplante, pois respeita a fila do programa de transplantes, que leva em
consideração gravidade e compatibilidade de possíveis doadores.

METAS X PRODUÇÃO 2014

Quadro 3 – Produção Assistencial 2014

Produção Assistencial
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Saídas Cirúrgicas 305 283 289 298 297 229 262 289 291 288 264 278
Meta 280 280 280 266 280 200 220 280 280 280 250 250
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Saídas Clinicas 47 49 45 48 68 52 57 62 55 40 41 60
Meta 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Consult. Ambulatoriais 1324 1393 1243 1477 1431 1338 1551 1517 1615 1777 1340 1350
Meta 700 700 700 650 700 500 500 700 700 700 600 500
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Quimioterapias 267 253 244 311 256 226 252 249 255 236 278 256
Meta 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Hemotransfusões 115 179 157 298 138 143 103 148 107 189 162 114
Meta 120 120 120 100 120 80 90 120 120 120 100 100
Fonte – Hospital Estadual da Criança.
 110

O gráfico 1 demonstra as metas estabelecidas para saídas cirúrgicas e a produção real alcançada.

Total Saídas Cirúrgicas

Saídas Cirúrgicas; Saídas Cirúrgicas;
Saídas Cirúrgicas;
Janeiro; Saídas Cirúrgicas;
305Fevereiro;
Saídas Cirúrgicas; Saídas Cirúrgicas;
Saídas Cirúrgicas;
Saídas Cirúrgicas;
Meta; Janeiro;
Meta; Abril; 298
Maio; 297 Meta; Agosto;
Meta; Meta;
Setembro;
Saídas Outubro;
Cirúrgicas;
Meta; Março;
Março; 289 280
Meta; Maio; 280 Agosto;Setembro;
289
Outubro;291
280 Fevereiro;
280 283Meta; Abril; 266 Saídas Cirúrgicas; Saídas
280 Dezembro; 280 288
280Cirúrgicas;
278
Meta;
Meta; Novembro;
Dezembro;
Novembro; 264
Julho; 262
Saídas Cirúrgicas; 250
Meta;
Junho; 229 Julho; 220
Meta; Junho; 200

Saídas Cirúrgicas Meta

Gráfico 1 – Total Saídas Cirúrgicas 2014

Fonte – Hospital Estadual da Criança

O gráfico 2 demonstra as metas estabelecidas para saídas clínicas e a produção real alcançada.

Total Saídas Clínicas

Saídas Clinicas;
Maio; 68 Saídas Clinicas;
Saídas Clinicas;
Agosto; 62
Saídas Clinicas; Dezembro; 60
Saídas Clinicas;
Julho; 57
Saídas Clinicas;
Saídas Clinicas; Saídas Clinicas; Setembro; 55
Saídas Clinicas; Junho; 52
Saídas
Fevereiro; 49 Clinicas;
Abril; 48
Janeiro; 47 Saídas
Março; 45 Saídas Clinicas;
Clinicas;
Novembro;
Outubro; 40 41

Meta;Meta;
Meta;
Setembro;
Novembro;
Dezembro;
Meta; Janeiro;
Meta; 16
Fevereiro;
Meta; Março;
Meta;
16 16 Abril;
Meta; 16 Maio;
Meta;16Junho;
Meta;16Julho;
Meta;16Agosto;
Meta;
16 Outubro; 16
16 16

Saídas Clinicas Meta

Gráfico 2 – Total Saídas Clínicas 2014

Fonte – Hospital Estadual da Criança
 111

O gráfico 3 demonstra as metas estabelecidas para consultas ambulatoriais e a produção real

alcançada, muito maior que a pactuada.

Total Consultas Ambulatoriais

Consult.
Ambulatoriais;
Consult.
Consult. Consult. Outubro; 1777
Consult. Ambulatoriais;
Consult. Consult. Ambulatoriais;
Ambulatoriais;
Ambulatoriais; Setembro; Consult.
1615
Consult. Consult.
Ambulatoriais; Julho; 1551
Ambulatoriais; Agosto; 1517
Ambulatoriais; Consult.Abril; 1477 Ambulatoriais;
Maio; 1431 Ambulatoriais;
Fevereiro; 1393
Ambulatoriais; Dezembro; 1350
Janeiro; 1324 Junho; 1338 Novembro; 1340
Março; 1243

Meta; Fevereiro; Meta; Setembro;

Meta; Outubro;
Meta; Janeiro; 700
Meta; Março; 700Meta; Maio; 700 Meta; Agosto;Meta;
700 Novembro;
700 Meta; Abril; 650 700 700
Meta; Dezembro;
600
Meta; Junho;
Meta;500
Julho; 500
500

Consult. Ambulatoriais Meta

Gráfico 3 – Total Consultas Ambulatoriais 2014

Fonte – Hospital Estadual da Criança

O gráfico 4 demonstra a meta linear estabelecida para quimioterapias e a produção alcançada.

Total Quimioterapias
Quimioterapias;
Abril; 311
Quimioterapias;
Quimioterapias;
Quimioterapias; Quimioterapias; Quimioterapias; Novembro; 278
Quimioterapias;
Quimioterapias;
Quimioterapias;
Janeiro; 267 Quimioterapias;
Fevereiro; 253 Maio; 256 Julho; 252 Quimioterapias;
Agosto; 249 Dezembro;
Setembro; 255 256
Março; 244 Quimioterapias;
Outubro; 236
Meta; Fevereiro; Junho; 226 Meta;Meta;
Meta;
Meta;
Setembro;
Novembro;
Dezembro;
Outubro;
Meta; Janeiro; 200
Meta; Março;
Meta;200
Abril;
Meta; 200
Maio;
Meta;
200
Junho;
Meta;200
Julho;
Meta;200
Agosto; 200
200 200 200
200

Quimioterapias Meta

Gráfico 4 – Total Quimioterapias 2014

Fonte – Hospital Estadual da Criança
 112

O gráfico 5 demonstra as metas estabelecidas para Hemotransfusões e a produção real alcançada.

Hemotransfusões

Hemotransfusões;
Abril; 298

Hemotransfusões;
Hemotransfusões;
Outubro; 189
Hemotransfusões;
Fevereiro; 179
Hemotransfusões;
Hemotransfusões;Hemotransfusões;
Novembro; 162
Março; 157 Hemotransfusões;
Meta; Fevereiro; Junho; 143 Agosto; 148Meta;
Meta; Setembro;
Outubro;
Hemotransfusões;
Meta; Janeiro; 120
Meta; Março; 120Meta; Maio; 138
Maio; 120Hemotransfusões; Hemotransfusões;
Meta; Agosto; 120
120 Hemotransfusões;
Meta;
Meta;
120 Novembro;
Dezembro;
120
Janeiro; 115 Meta; Abril; 100 Dezembro;
107 114
Julho;
Meta; 10390 Setembro;100
Julho;
Meta; Junho; 80

Hemotransfusões Meta

Gráfico 5 – Hemotransfusões 2014

Fonte – Hospital Estadual da Criança
 113

METAS X INDICADORES DE QUALIDADE 2014

Como pode ser observado no quadro abaixo, todos os indicadores de qualidade foram
cumpridos com bastante êxito, ressaltando-se a satisfação dos usuários em 99%.

Quadro 4 – Indicadores de Qualidade 2014

Fórmula Metas Indicadores 2014

Taxa de revisão de prontuários pela comissão de óbito 100,00%
Prontuários revisados /
100% Prontuários revisados 27
total de óbitos *100
Total de óbitos 27

Taxa de reinternação em unidades fechadas em até 24 horas 0,00%

Reinternações < 24h /
total de internações < 10% Reinternação em unidades fechadas em até 24 horas 0
*100 Total de Internações no mês em unidades fechadas
(média) 34

Taxa de infecção de sítio cirúrgico 1,15%

Infecção Incisional Infecção Incisional Superficial 13

Superficial + Profunda / < 3% Infecção Incisional Profunda 8
total de cirurgias *100
Infecção de Órgão e Cavidade 20

Total de cirurgias 3569

Lesões por extravasamento Índice de lesões por extravasamento de QT 0,00%

de QT / Total de QT
< 5% Lesões por extravasamento de QT 0
vesicante administrada
*100
Total de QT vesicantes 538

Taxa de faturamento SUS sem glosa 99%

Total de proced. faturados > ou igual
sem glosa contra o SUS / 90% Total de aprovadas 4737
Total de proced. faturados
contra o SUS * 100 Total de apresentadas 4784
Taxa de satisfação dos usuários 99%
Total de usuários
> ou igual
satisfeitos / Total de Total de usuários satisfeitos 3070
90%
usuários * 100
Total de usuários entrevistados 3107
Fonte – Hospital Estadual da Criança
 114

Em 2015, a meta de Quimioterapias ficou 0,46% abaixo do pactuado, ao final

do ano, em função da demanda do Estado. Todas as outras foram atingidas, como
pode ser observado no quadro abaixo e em seus gráficos correspondentes.

METAS X PRODUÇÃO 2015

Quadro 5 – Produção Assistencial 2015

Produção Assistencial
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Saídas Cirúrgicas 291 280 306 277 302 289 316 283 295 281 288 286
Meta 266 266 280 266 280 280 280 280 280 266 266 266
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Saídas Clinicas 49 36 61 58 60 56 59 63 58 55 59 68
Meta 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16 16
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Consult. Ambulatoriais 1554 1375 1675 1514 1601 1660 1780 1732 1797 1776 1687 1648
Meta 650 650 700 650 700 700 700 700 700 650 650 650
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Quimioterapias 239 160 192 175 273 191 171 137 236 194 172 249
Meta 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200 200
Janeiro Fevereiro Março Abril Maio Junho Julho Agosto SetembroOutubroNovembroDezembro
Hemotransfusões 117 179 163 92 175 216 117 234 346 214 203 262
Meta 100 100 120 100 120 120 120 120 120 100 100 100
Fonte – Hospital Estadual da Criança

Gráfico 6 – Total Saídas Cirúrgicas 2015

Fonte – Hospital Estadual da Criança
 115

O gráfico 7 demonstra a meta de saídas clínicas para 2015 e a produção real alcançada.

Gráfico 7 – Total Saídas Clínicas 2015

Fonte – Hospital Estadual da Criança

O gráfico 8 demonstra as metas estabelecidas para consultas ambulatoriais e a produção alcançada.

Gráfico 8 – Total Consultas Ambulatoriais 2015

Fonte – Hospital Estadual da Criança
 116

O gráfico 9 demonstra a meta linear estabelecida para quimioterapias e a produção real alcançada,
tendo ficado no ano, 0,46% abaixo da meta, em função de demanda do Estado.

Gráfico 9 – Total Quimioterapias 2015

Fonte – Hospital Estadual da Criança

O gráfico 10 demonstra as metas estabelecidas para Hemotransfusões e a produção real alcançada.

Gráfico 10 – Hemotransfusões 2015

Fonte – Hospital Estadual da Criança
 117

METAS X INDICADORES DE QUALIDADE 2015

Quadro 6 – Indicadores de Qualidade 2015

Fórmula Metas Indicadores 2015

Taxa de revisão de prontuários pela comissão de óbito 100,00%
Prontuários revisados /
100% Prontuários revisados 42
total de óbitos *100
Total de óbitos 42
Taxa de reinternação em unidades fechadas em até 24 horas 0,39%
Reinternações < 24h /
total de internações < 10% Reinternação em unidades fechadas em até 24 horas 0,16
*100 Total de Internações no mês em unidades fechadas
(média) 41
Taxa de infecção de sítio cirúrgico 1,17%
Infecção Incisional Infecção Incisional Superficial 27
Superficial + Profunda / < 3% Infecção Incisional Profunda 11
total de cirurgias *100
Infecção de Órgão e Cavidade 04
Total de cirurgias 3254
Lesões por extravasamento Índice de lesões por extravasamento de QT 0,00%
de QT / Total de QT
vesicante administrada
< 5% Lesões por extravasamento de QT 0
*100 Total de QT vesicantes 436
Total de proced. faturados Taxa de faturamento SUS sem glosa 98,9%
sem glosa contra o SUS / > ou igual
90% Total de aprovadas 7925
Total de proced. faturados
contra o SUS * 100 Total de apresentadas 8013
Total de usuários Taxa de satisfação dos usuários 99,12%
> ou igual
satisfeitos / Total de Total de usuários satisfeitos 3036
90%
usuários * 100
Total de usuários entrevistados 3063
Fonte – Hospital Estadual da Criança

O alcance a esses resultados só é possível em função de um trabalho

fortemente estruturado na gestão por resultados, possuindo comissões de controle e
auditorias de qualidade permanentes, como se pode observar a seguir:

Comissões Permanentes
• Comissão de Ética Médica
• Comissão de Controle de Infecção Hospitalar (CCIH)
• Comissão de Revisão de Óbito
• Comissão de Revisão de Prontuário
• Comissão de Terapia Nutricional
• Comissão Transfusional
 118

• Comissão de Farmácia e terapêutica

• Comissão Gestora de Prevenção de Acidentes com Mat. Perfuro Cortante
• Comissão de Transplante de Órgãos e Tecidos
• Comissão Interna de Prevenção de Acidentes
• Comissão de Cateteres Venosos Centrais
• Comissão de Revisão de Retorno não Previsto a UTIP
• Grupo Assistencial de Integridade da Pele (GAIP)
• Comitê de Desenvolvimento da Saúde do Colaborador
• Comissão de Sustentabilidade e Ação Social

Auditorias de Qualidade
• Auditoria dos setores Estratégicos - auditoria voltada para assistência clínica
com foco na segurança do paciente a cada 4 meses;
• Auditoria dos setores de Apoio - auditoria focada no cumprimento dos
processos e dos fluxos de controle estabelecidos nestas áreas, a cada 6
meses;
• Auditoria das Comissões - auditoria com foco na organização das Comissões
e de suas reuniões a cada 6 meses;
• Auditoria de Meio Ambiente - foco nas condições de risco ambiental e descarte
de resíduos nos setores;
• Auditoria de Risco - auditoria que fiscaliza as barreiras instituídas a partir do
processo de notificação sob demanda;
• Auditoria de Direção - rodada dos Diretores pelos setores do Hospital com foco
em questões de segurança e estruturais.

Segundo Dr. Lúcio Abreu, responsável pelo setor de Qualidade do HEC, todas
essas comissões e auditorias, são devidamente registradas em livro para que seus
resultados possam ser vistos ou até fiscalizados, caso seja solicitado. São feitas
reuniões periódicas para discussão dos resultados e implementação de ações
corretivas quando necessário.
O Hospital conta também com indicadores que vão além dos pactuados com a
SES/RJ, por entender a importância deles para o paciente. São eles:
 119

Protocolo de SEPSE - Indicador: percentual de pacientes que realizaram

antibioticoterapia em até 1 hora.
Protocolo de atendimento no formato Time de Resposta Rápida - Indicador:
percentual de atendimentos que ocorreram no tempo adequado.
Protocolo de Analgesia - Indicador: percentual de pacientes com decréscimo
da dor após acionamento.
Todas essas ações, trouxeram uma excelente conquista, não só no índice de
satisfação dos usuários sempre perto de 100%, conforme foi podido observar nos
quadros apresentados acima, como também em pesquisa apresentada no site da
ONA – Organização Nacional de Acreditação, em 08/05/2016, realizada pela Revista
Exame, colocando o Hospital Estadual da Criança entre os 10 hospitais públicos de
excelência do país e o único no Rio de Janeiro.
A ONA é uma entidade não governamental que realiza acreditação de caráter
voluntário com o objetivo de atestar a qualidade de serviços de saúde no Brasil, com
foco na segurança do paciente. A avaliação, selada pelo certificado de excelência
concedido pela instituição, considerou pontos como infraestrutura, internação,
controle de infecções, higienização da unidade, entre outros.
Segundo Dra. Heloisa Graça Aranha, Diretora Geral do Hospital, a
humanização também é um ponto forte, um verdadeiro diferencial, que consegue
transformar o ambiente hospitalar num local mais aconchegante para as crianças e
até para os seus responsáveis.

Figura 3 - Visita do Homem-Aranha (Humanização no tratamento)

Fonte – Hospital Estadual da Criança
 120

O Hospital possui um grupo de apoio à família, formado por psicólogas,

assistentes sociais, pedagogas, terapeutas ocupacionais e recreadores, que realizam
diversas ações ao longo dos meses, lembrando dias festivos, datas cívicas e
aniversários. Ações que incluem atividades lúdicas e educativas.

Figura 4 - Dia do Livro (Atividades Educativas)

Fonte: Hospital Estadual da Criança

Já através do setor de marketing, são feitas diversas campanhas para

arrecadação de brinquedos, agasalhos, latas de leite, chocolates, tudo para que possa
ser doado às crianças do Hospital com o intuito de trazer momentos mais felizes para
os seus dias.
Diante de todos os dados apresentados, chega-se à conclusão que o Hospital
Estadual da Criança, OSS gerida pelo Instituto D’or de Gestão de Saúde Pública, é
um modelo de gestão de sucesso, podendo-se avaliar que as Organizações Sociais
de Saúde podem ser uma alternativa para auxiliar o aumento da abrangência e da
qualidade no atendimento à população.
 121

Figura 5 - Coral para alegrar pais e crianças (Humanização no tratamento)

Fonte – Hospital Estadual da Criança

Figura 6 - Visita do Coelhinho da Páscoa Figura 7 - Visita do Papai e Mamãe Noel

Fonte – Hospital Estadual da Criança Fonte – Hospital Estadual da Criança
 122

5 CONCLUSÃO

Através das pesquisas realizadas a fim de compor o presente trabalho, foi

possível notar que a maior camada da população brasileira, é composta por famílias
que se encontram em situação de extrema vulnerabilidade social, não possuindo
acesso digno à saúde.
Embora na teoria as políticas públicas sociais e de saúde existam, na prática,
ainda têm muito a melhorar. Neste sentido, é urgente que a gestão dessas políticas
seja reestruturada e colocada como prioridade, a fim de atender de maneira plena,
sobretudo as famílias que se encontram em situações de miséria e pobreza extrema,
nas camadas mais vulneráveis socialmente.
Se faz necessário no país uma reformulação social profunda, um choque de
educação para que a própria sociedade consiga ser mais consciente com relação aos
seus direitos e deveres enquanto cidadãos.
Assim, a importância da gestão das políticas públicas sociais e de saúde que
efetivamente cheguem aos necessitados delas, é uma ação extremamente
importante, mas que se encontra imersa neste bojo social, cujo trabalho tende a ser
isolado, caso não haja subsídio por parte da sociedade e do governo.
Neste sentido, foi possível constatar então que as PPP através, por exemplo,
das Organizações Sociais, aplicadas de maneira específica à área da saúde, são
utilizadas de maneira ampla entre setor público e privado, porém, o modelo ainda
carece de otimização, como a melhoria nos controles, a fim de melhorar a efetividade
na prestação de uma assistência vital para a população.
Assim, a fim de garantir todos os direitos que são dispostos no mecanismo
constitucional, o Brasil deveria adotar modelos de gestão que fossem mais
apropriados para a prestação dos serviços públicos. No que concerne o setor da
saúde, para além da prestação direta, a gestão pública pode - e deve - se valer da
expertise privada para lidar com a questão da qualidade.
Para isso, as parcerias público-privadas passam a ser instrumentalizadas por
meio de convênios, contratos de gestão, termos de parceria de concessões
administrativas. Sendo que a questão central e o principal desafio a ser superado pela
doutrina brasileira, paira sobre a insegurança que sustenta alguns desses modelos.
 123

O problema é consequente da compreensão errônea de que os serviços

públicos sociais, especialmente quando prestados por agentes privados, serão
considerados atividades privadas simplesmente formuladas pelo Estado. Na verdade,
o Estado deve ter um papel muito importante, o papel de regulador, certificando-se de
que os serviços são prestados de maneira eficiente e eficaz.
Isso porque os serviços de saúde são alguns dos mais vitais de
responsabilidade do Estado, ao passo que devem ser prestados de maneira direta ou
indireta, eficiente, contínua e apropriadamente. Portanto, a constituição federal
explicita estritamente como serviços públicos aqueles cujo Estado assume a
responsabilidade pela prestação, mesmo que seja de maneira indireta, como ocorre
nas OSS.
O principal desafio reside em superar a compreensão conforme essas
modalidades de parceria deveriam ser interpretadas e regulamentadas. Sendo que a
resolução desse problema se encontra intrinsecamente dependente da adoção de
mecanismos que demandam o estrito comprometimento do poder público em relação
à estabilidade jurídica e viabilidade econômica das parcerias, objetivando a prestação
de serviços públicos de saúde.
Sendo assim, constata-se que as parcerias com entidades privadas vêm se
mostrando fundamentais para assegurar à população o direito à saúde. Todavia, todo
o sistema precisa de alguns reparos em diversos aspectos, ao passo que, enquanto
isso não ocorre, a interpretação dessas PPPs deve seguir como base não à disciplina
dos convênios que instrumentalizam a simples atividade de fomento, todavia, a
disciplina de concessões gerenciais, que passam a instrumentalizar a prestação
privada dos serviços públicos.
Finalmente, buscou-se nesse trabalho lançar um olhar sobre as OSS tomando
como base o Hospital Estadual da Criança, situado em Vila Valqueire, Rio de Janeiro,
e com esse estudo pode-se perceber que ao utilizar um projeto de parceria público-
privada para gestão, o Estado passou do papel de gestor para o papel de regulador,
mas não deixando de forma nenhuma de ser o responsável com a atenção à saúde
da população.
Alguns pontos puderam ser observados, dentre eles, três devem ser
destacados, o primeiro ponto importante foi a possibilidade de proporcionar ao recurso
 124

humano especializado na prestação do serviço de saúde, as condições de trabalho

adequadas, fator que pode gerar descontentamento e consequente afastamento de
profissionais, por não conseguirem exercer plenamente a sua prática, por carência de
insumos ou de acomodações adequadas para seus pacientes.
O segundo ponto foi o dimensionamento do atendimento feito através de metas
pactuadas entre a SES/RJ e a OSS, estabelecendo indicadores de qualidade e
produção, sendo instrumento que possibilita a excelência no trato aos pacientes.
O terceiro foi o dinamismo que é necessário para uma gestão eficiente, com
gerenciamento de estoque e compras no tempo necessário para o atendimento de
uma unidade de média e alta complexidade, com a preocupação constante na
manutenção do menor custo, mas com qualidade, inclusive para os serviços.
Para a população do Estado do Rio de Janeiro, a implantação desse modelo
de OSS, representa uma mudança de paradigma, onde este tipo de gestão de
recursos públicos pode, quando bem fiscalizado, realizar uma medicina pública de
qualidade, respeito, realmente humanizada e resolutiva.
Porém, as Organizações Sociais de Saúde são entidades relativamente novas,
e a efetivação da pesquisa calcada principalmente em base teórica, demonstrou uma
insuficiência de fontes que permitisse grande aprofundamento nesse foco, o que
significa que para estudos posteriores, caberá um estudo empírico com coleta de
dados em outras OSS, que possam efetivar de maneira mais concreta esses
resultados.
O presente trabalho foi concluído, com a convicção de que tanto o objetivo geral
quanto os específicos foram atendidos, bem como a questão de pesquisa foi
solucionada. No entanto, o assunto não foi esgotado, foi dado um primeiro e
importante passo para o fomento de conhecimento e estímulo para o aprofundamento
no tema, que pode ser feito em estudos posteriores, que visem corroborar, refutar ou
complementar as constatações alcançadas até o momento.
 125

REFERÊNCIAS

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