MEAE Bruno Costa 100482013

Efeitos de medidas de política estrutural: o caso do atual
programa de assistência financeira a Portugal
por
Bruno Ricardo da Cunha Esteves da Costa
Tese de Mestrado em Economia e Administração de Empresas
Orientação:
Professor Doutor Rui Henrique Alves
2012
NOTA BIOGRÁFICA
Bruno Ricardo da Cunha esteves da Costa nasceu a 27 de Fevereiro de 1982, em Barcelos.
Licenciou-se em Engenharia Civil, na Faculdade de Engenharia da Universidade do Porto
(FEUP), em 2005. Desde o final do curso desempenhou funções de direção e fiscalização de
obras, maioritariamente públicas. Em 2009, concluiu o Mestrado Integrado em Engenharia Civil
na FEUP. Concluiu já a parte escolar do Mestrado em Economia e Administração de Empresas da
FEP.
i
AGRADECIMENTOS
Neste momento, não posso deixar de agradecer a todos aqueles que direta ou indiretamente
contribuíram para que este trabalho fosse desenvolvido.
Agradeço particularmente o apoio do meu orientador, o Professor Doutor Rui Henrique
Alves, pela sua disponibilidade e ajuda, pela preciosidade das suas reflexões e pela confiança
demonstrada durante todo este estudo.
Estou muito grato aos meus pais, e a minha avó, por terem facilitado toda esta caminhada. E
agradeço especialmente à Andreia, pelo seu apoio ilimitado e toda a sua compreensão, bem
como a companhia dos seus pais e irmão. Não me posso esquecer da ajuda dos meus colegas e
amigos durante todos estes anos. Tornaram tudo mais fácil.
ii
RESUMO
O objetivo deste trabalho é descrever, analisar e quantificar o impacto dos diferentes tipos de
medidas de política estrutural, com vista a avaliar o fundamento das reformas estruturais
previstas no programa de assistência financeira a Portugal. O estudo da política estrutural é
feito não só do ponto de vista teórico da sua razão de ser, reforçada pelas vastas análises
empíricas existentes, mas igualmente numa perspetiva prática e quantitativa, designadamente
através da simulação, com base num modelo desenvolvido por Barnes et al. (2011), dos
impactos provocados pela alteração de diferentes indicadores estruturais no produto potencial
de Portugal. Os resultados obtidos permitem identificar as prioridades de atuação para
estimular o crescimento económico de longo prazo, e por conseguinte avaliar a
adequabilidade das medidas previstas no Memorando do ponto de vista quantitativo, para
além da análise teórica.
PALAVRAS-CHAVE: crescimento, memorando, produtividade, políticas estruturais.
iii
ÍNDICE GERAL
NOTA BIOGRÁFICA ................................................................................................................................... i

AGRADECIMENTOS ..................................................................................................................................ii
RESUMO ..................................................................................................................................................iii
ÍNDICE ..................................................................................................................................................... iv
1. INTRODUÇÃO............................................................................................................................... 1
1.1. OBJETIVOS ..................................................................................................................................................... 1
1.2. ESTRUTURA DO ESTUDO ............................................................................................................................. 1
2. ENQUADRAMENTO TEÓRICO …………………………………….………3

2.1. O CRESCIMENTO ECONÓMICO NO LONGO PRAZO ........................................................................ 3
2.1.1.A FUNÇÃO DE PRODUÇÃO AGREGADA ............................................................................................................ 3
2.1.2. A CONVERGÊNCIA CONDICIONAL E OS FATORES EM FALTA ............................................................................. 5
2.1.2.1. A Convergência condicional ....................................................................................................................... 5
2.1.2.2. Capital humano ........................................................................................................................................... 7

2.1.2.3. Infraestruturas públicas ............................................................................................................................... 7
2.1.2.4. Infraestruturas sociais.................................................................................................................................. 8
2.1.2.5. Estimativa do impacto de diversos fatores na taxa de crescimento anual ................................................... 9

2.1.3. O CRESCIMENTO ENDÓGENO ......................................................................................................................... 11
2.1.3.1. Condição para o crescimento endógeno .................................................................................................... 11
2.1.3.2.As externalidades marshallianas ................................................................................................................ 12

2.1.3.3.Conhecimento e a teoria shumpeteriana da inovação ................................................................................ 12
2.2. POLÍTICAS ESTRUTURAIS ....................................................................................................................... 13

2.2.1. ASPETOS GERAIS ........................................................................................................................................... 13
2.2.2. POLÍTICAS ESTRUTURAIS FOCADAS NO MERCADO DE BENS E SERVIÇOS ........................................................ 15
2.2.2.1.A concorrência perfeita e a eficiência ........................................................................................................ 15
2.2.2.2.Regulamentação ......................................................................................................................................... 16
2.2.2.3.Privatização ................................................................................................................................................ 16
2.2.2.4.Outras condições de enquadramento ......................................................................................................... 17
2.2.3. POLÍTICAS ESTRUTURAIS FOCADAS NO MERCADO DE TRABALHO.................................................................. 18
2.2.3.1.Heterogeneidade ....................................................................................................................................... 18
iv
2.2.3.2.Regulamentação ........................................................................................................................................ 19
2.2.3.3.Politicas ativas .......................................................................................................................................... 20
2.2.4. TRIBUTAÇÃO ................................................................................................................................................ 22
2.2.5. EFICIÊNCIA NO USO DE RECURSOS PÚBLICOS..................................................................................... 25
3. IDENTIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO DE IMPACTO DOS

INDICADORES ESTRUTURAIS ................................................................................... 26
3.1. DESCRIÇÃO DO MODELO DE CÁLCULO.................................................................................... 27
3.2. SIMULAÇÃO DOS EFEITOS DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS NO PIB PER CAPITA ...... 28
3.2.1. DESCRIÇÃO DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS DO MODELO .................................................................................. 28
3.2.1.1. Medidas estruturais focadas no mercado de trabalho................................................................................ 28

3.2.1.2. Medidas estruturais relativas à tributação ................................................................................................. 30
3.2.1.3. Medidas estruturais focadas no mercado de produtos ............................................................................... 31
3.2.1.4. Medidas estruturais de incentivo à investigação e desenvolvimento ........................................................ 31

3.2.2. AVALIAÇÃO DOS EFEITOS DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS DO MODELO NO PIB .................................................. 32
3.3. REFORMAS PRIORITÁRIAS EM PORTUGAL DE ACORDO COM INDICADORES................................. 37

3.3.1. IDENTIFICAÇÃO DOS INDICADORES PRIORITÁRIOS PARA PORTUGAL ............................................................. 37
3.3.2. REFORMAS A IMPLEMENTAR ......................................................................................................................... 39
4. ANÁLISE DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS DO

MEMORANDO ....................................................................................................................... 41
4.1. ANÁLISE TEÓRICA ...................................................................................................................................... 41
4.1.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................ 41
4.1.2. MERCADO DE TRABALHO .............................................................................................................................. 42
4.1.2.1. Descrição das medidas ............................................................................................................................. 42
4.1.2.2. Análise ..................................................................................................................................................... 42
4.1.3. MERCADO DE BENS E SERVIÇOS .................................................................................................................... 43

4.1.3.2. Análise ..................................................................................................................................................... 44
4.1.4. TRIBUTAÇÃO ................................................................................................................................................ 45

4.1.4.1. Descrição das Medidas ............................................................................................................................ 45
4.1.4.2. Análise ..................................................................................................................................................... 46
4.1.5. EFICIÊNCIA NO USO DE RECURSOS PÚBLICOS ................................................................................................ 46
v
4.1.5.2. Análise ..................................................................................................................................................... 46
4.2. AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO MEMORANDO NO LONGO PRAZO ....................................................... 47
5. CONCLUSÃO ................................................................................................................................ 51
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................................................... 53
vi
ÍNDICE DE FIGURAS
2. ENQUADRAMENTO TEÓRICO
Fig.2.1 – Convergência condicional ........................................................................................................................ 6
Fig.2.2 – Crescimento endógeno com produtividade marginal não decrescente .................................................. 11
Fig.2.3 – Efeito das políticas do lado da oferta ...................................................................................................... 14
Fig.2.4 – Carga excedentária da tributação. ........................................................................................................... 22
Fig.2.5 – Curva de Laffer....................................................................................................................................... 23
vii
ÍNDICE DE QUADROS
2. TEMÁTICA DA EVACUAÇÃO
Quadro 2.1 – Algumas estimativas do que induz o crescimento .......................................................................... 10
3. IDENTIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO DE IMPACTO DOS

INDICADORES ESTRUTURAIS
Quadro 3.1 – Indicadores estruturais: efeitos dos choques no PIB per capita e comparação Portugal/OCDE/UE
............................................................................................................................................................................... 34
Quadro 3.2 – Avaliação dos indicadores estruturais em termos de potencial de crescimento no PIB per capita de
Portugal .................................................................................................................................................................. 38
4. ANÁLISE DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS DO

MEMORANDO
Quadro 4.1 – Estimativa do impacto das medidas do Memorando no PIB de Portugal (estado estacionário)....... 50
viii
Efeitos de medidas
as de política estrutural: o caso do atual programa de assistência financeira a Portugal
1
INTRODUÇÃO
1.1. OBJETIVOS
O objetivo deste trabalho é descrever, analisar e quantificar o impacto dos diferentes
tipos de medidas de política estrutural, com vista a avaliar o fundamento das reformas
estruturais previstas no programa de assistência financeira a Portugal. O estudo da
política estrutural é feito não só do ponto de vista teórico da sua razão de ser,
ser reforçada
pelas vastas
as análises empíricas existentes, mas igualmente numa perspetiva
p prática e
quantitativa,, designadamente através da simulação, com base num modelo desenvolvido
por Barnes et al. (2011), dos impactos provocados pelaa alteração de diferentes
indicadores estruturais no produto potencial de Portugal. Os resultados obtidos
permitem identificar as prioridades de atuação para estimular o crescimento económico
de longo prazo, e por conseguinte avaliar a adequabilidade das medidas previstas no
Memorando do ponto de vista quantitativo, para além da análise teórica.
teórica.
1.2. ESTRUTURA DO ESTUDO

A exposiçãoo dos assuntos referidos no ponto anterior é organizada nos quatro capítulos
seguintes. No capítulo 2,
2 são apresentados os diferentes fundamentos teóricos do
crescimento
to económico no longo prazo, bem como as diversas políticas aplicáveis nos
diferentes mercados e áreas onde se pode
p intervir. No terceiro capítulo, é descrito o
modelo desenvolvido por Barnes et al. (2011), que possibilita obter estimativas
aproximadas dos efeitos agregados de várias reformas estruturais
estruturai aplicadas em conjunto
no PIB potencial. São ainda comparados os indicadores de Portugal com os valores
médios verificados na OCDE e na UE.
1
Efeitos de medidas
Seguidamente, são determinados quais os indicadores que mais influenciam o produto

de Portugal tendo em conta as margens
margens de manobra para atuar nesses indicadores e o
impacto relativo de cada um deles. É quantificado qual a margem de progressão
portuguesa se fossem realizadas reformas ambiciosas.
No capítulo 4,, é analisado o Memorando numa perspetiva teórica de acordo com o

enquadramento teórico do segundo capítulo. E do ponto de vista prático, neste caso com
base nos indicadores críticos identificados no capítulo 3. São também quantificados os
resultados expectáveis com base no modelo de Barnes. No quinto e último capítulo,
cap são
tiradas as conclusões de acordo com os estudos feitos e os resultados obtidos
ob nos
capítulos anteriores.
2
Efeitos de medidas
2
NQUADRAMENTO TEÓRICO1
ENQUADRAMENTO
2.1. O CRESCIMENTO ECONÓMICO

ECONÓMIC NO LONGO PRAZO
2.1.1. A função
unção de produção agregada
Na macroeconomia, o longo prazo refere-se

refere se ao comportamento da economia num
horizonte distante. Vai muito para além das flutuações económicas de alguns trimestres
percetíveis no curto prazo.
prazo Nesta perspetiva, o crescimento económico é o fenómeno
mais fundamental,, visto ser o principal determinante
ante da riqueza ou da pobreza das
da
diferentes nações e regiões.
regiões É, por isso, justificadamente considerado o alicerce do
desenvolvimento sustentável dos níveis de vida. O crescimento económico pode ser
medido através da taxa a qual aumenta o produto real, ao longo do tempo. Ao analisar o
comportamento da produção anual dos diferentes países num determinado período
longo,, i.e., o produto interno bruto a preços constantes, verifica-se
verifica se que o mesmo tende a
aumentar. O crescimento
nto económico aparenta de facto ser uma lei da natureza. Importa
por isso analisar os seus determinantes.
Considera-se que uma

ma economia produz um determinado produto real, utilizando
diversos fatores. Dee acordo com o modelo neoclássico de Solow (1956,
(195 1957), a função
de produção agregada é a ferramenta que permite relacionar o PIB de uma economia
com os seus fatores produtivos e o progresso tecnológico. Evidencia que o produto
produt
cresce quando se acumula o fator capital físico, K, e/ou se utiliza mais o fator trabalho,
L, enquanto o progresso tecnológico,
tecnológico, que pode ser representado através do estado da
tecnologia, A, aumenta a eficácia desses fatores, contribuindo assim para aumentar
também o produto.
1
Serviu de referência bibliográfica de base para este capítulo: Burda, Michael and Charles Wyplosz;
Macroeconomics - A European Text; 5th Edition; Oxford University Press; 2009.
2009
3
Efeitos de medidas
O stock de capital refere-se

refere ao somatório de equipamentos produtivos e estruturas.
Acumula-se
se com investimento, sendo este financiado através da poupança.
poupança O trabalho
representa o número total de horas utilizadas num dado período de tempo. O progresso
tecnológico contribui para a melhoria da produtividade dos fatores,
fat através da
acumulação doo conhecimento e da melhoria de técnicas ao longo do tempo. Resulta daí
uma função de produção agregada que inclui o progresso tecnológico,
tecnológico e que pode ser
apresentada da seguinte forma:
Y = F (A, K, L). (2.1)

+ ++
Os sinais mais (“+”) traduzem o aumento de Y com o aumento de K, A e L. Solow

desenvolveu um método para quantificar o crescimento atribuível ao progresso
tecnológico. Isolando o crescimento do PIB obtido pelas alterações dos fatores de
produção, o crescimento remanescente é resultante da melhoria tecnológica, e é
conhecido como resíduo
síduo de Solow.
O investimento (I) é fundamental para o crescimento económico. Pode

P ser financiado
por poupanças privadas das empresas e famílias (S),
( por poupanças do governo (T
( - G) e
pelo défice da balança corrente (EX - IM):
I = S + (T – G) + (EX - IM). (2.2)
No longo prazo, admite-se

admite se que orçamento da nação está equilibrado (T
( = G) e que o
excedente da balança corrente é 0 (EX = IM). Nesta situação, I = S,
S por conseguinte o
stock de capital é financiado pelas poupanças privadas nacionais. Assim se explica,
explica
numa primeira abordagem,
abordagem o crescimento: poupa-se, investe-se
se e cresce-se.
cresce
A situação de longo prazo corresponde ao intitulado estado estacionário: verifica-se

quando o produto e o capital crescem ao mesmo ritmo e se mantêm proporcionalmente
constantes com o trabalho.
trabalho
4
Efeitos de medidas
2.1.2. A convergência condicional e os fatores em falta
2.1.2.1. A Convergência condicional
O modelo de crescimento de Solow prevê a hipótese da convergência. Partindo do

pressuposto que as condições são idênticas entre países, em termos de funções de
produção, taxas de depreciação do capital, taxas de poupança e crescimento
populacional, a convergência dos
d níveis de produção e dos
os rendimentos per capita é
considerada inevitável. Adicionalmente,
nte, o mesmo prevê que o crescimento do PIB
nacional será tanto mais rápido quanto mais distante do seu estado estacionário
estacion estiver a
economia. Por conseguinte, as nações mais pobres deveriam crescer mais rapidamente
que a média.
Todavia, a realidade não é tão otimista. Os dados empíricos evidenciam

evidencia que o processo
é mais lento e complexo,
complexo podendo mesmo existir divergência entre países ricos,
inseridos em clubes de convergência,
convergência e muitos países pobres bloqueados em armadilhas
de crescimento, que proporcionam
proporcionam estagnação económica ou até mesmo crescimento
negativo. Conforme demonstrou Robert E. Lucas, Jr. (1990) da Universidade de
Chicago, se os Estados Unidos e a Índia tivessem a mesma função de produção, haveria
uma enorme diferença nos
n produtos marginais dos dois países, e por conseguinte nos
retornos respetivos,, o que teria de fazer com que o investimento
imento fluísse em massa para a
Índia e outros países pobres.
pobres Como tal não se verificava, o modelo tinha de estar
inexato.. Estamos perante o “paradoxo de Lucas”.
Luca
A explicação desta não convergência reside portanto nas funções de produção

pr que
diferem entre os países. Não
N devido à diferença na tecnológica, visto que a difusão da
mesma ocorre rapidamente, mas devido aos fatores em falta que contribuem para
aumentar a produtividade do capital e do trabalho. O conceito de convergência
condicional refere que dois países com funções de produção distintas irão convergir
co
para estados estacionários diferentes de acordo com os atributos relacionados com os
outros fatores que aumentam a produtividade, para além do progresso tecnológico
(Figura 2.1).
5
Efeitos de medidas
Fig.2.1 – Convergência condicional
Os fatores em falta são complementares: o capital humano, as infraestruturas públicas e

infraestruturas sociais.
2.1.2.2. Capital humano
No fator capital humano, em primeiro lugar, revela-se

revela se de fundamental importância a
educação e formação das pessoas inseridas na economia. À semelhança do investimento
em capital físico, o conhecimento
conhecime exige um investimento hoje, sacrificando uma
eventual remuneração e despendendo dinheiro, para apostar numa determinada
formação com vista a obter um retorno mais tarde. Pessoas mais
mais educadas e formadas
são mais produtivas e consequentemente mais remuneradas. Influenciam ainda os
outros, transmitindo-lhes
lhes o seu conhecimento.
conhecimento Por conseguinte, a função de produção
passa agora a integrar este terceiro fator, o capital humano H:
Y = A F (K, L, H). (2.3)

+ + +
O resultado esperado desta equação é que os países melhorem

melhore efetivamente o output da
sua função de produção com um maior investimento na educação e formação, com
6
Efeitos de medidas
consequências claras no longo prazo, tornando esses países mais ricos e mais
produtivos.
Em segundo lugar, para

ara além da educação e formação, a saúde das pessoas é
indispensável para a produtividade do trabalho. Naturalmente, uma força de trabalho
mais saudável terá maior disponibilidade para as atividades produtivas. Como um
sistema de saúde eficaz e com acesso não limitado, a esperança de vida será maior e
levará a um maior incentivo
entivo para apostar na educação e para as pessoas se manterem
nos seus países de origem. A evidência empírica sugere que a riqueza das nações e a
eficiência dos sistemas de saúde,
saúde e por conseguinte a saúde dos habitantes,
habitantes reforçam-se
mutuamente, o que pode constituir uma das explicações para a existência das
armadilhas do crescimento já anteriormente referenciadas.
2.1.2.3. Infraestruturas públicas
Este fator inclui bens públicos, maioritariamente

maioritariament disponibilizados de
d forma gratuia ou
tendencialmente a baixo
xo custo pelo Estado,
stado, e que têm impacto na produtividade do país,
como o fornecimento de eletricidade e água, os transportes, as telecomunicações, os
correios,, os aeroportos, etc. As empresas utilizam estes recursos nas suas atividades.
Com a inclusão destee fator, a função de produção passa a considerar a influência do
d
capital público Kᴳ:
Y = A F (K, L, H, Kᴳ). (2.4)

+ + + +
Os bem públicos necessitam de ser financiados, e para isso o Estado pode recorrer a
cobranças pela sua utilização ou a impostos. É sempre uma questão delicada para os
governos, que são colocados perante restrições orçamentais, ao mesmo tempo que veem
a necessidade de modernizar as suas infraestruturas. Poderão existir também lobbies
políticos a favor desse tipo de investimento. É necessário encontrar um equilíbrio,
equilíbrio entre
o investimento insuficiente que pode prejudicar o crescimento devido a uma rede de
infraestruturas
aestruturas públicas desadequada,
desadequada e o excesso de investimento tendo em conta as
7
Efeitos de medidas
condições disponíveis para o seu financiamento. Para resolver este problema, entre
outros motivos, vários países optaram por privatizar as suas infraestruturas públicas,
como ass redes de energia, as telecomunicações ou os transportes. Esta cedência levanta
questões do ponto de vista da proteção dos interesses da população,
população que será necessário
garantir.
2.1.2.4. Infraestruturas sociais
Mesmo com a inclusão dos

dos fatores apresentados até aqui, continua por explicar uma
parte considerável daa diferença de produtividade per capita entre os países. Robert Hall
et al. (1999) determinaram que nas condições da função (2.4), que inclui os fatores
capital humano e infraestruturas
infrae públicas, os trabalhadores americanos permaneceriam
cerca de 8 vezes mais produtivos que os trabalhadores do Níger, contra 35 na situação
inicial. Estão em falta as infraestruturas ditas sociais, ou fatores “soft”, que aumentam
direta e indiretamente
ente a produtividade dos trabalhadores. São exemplos destes os
direitos de propriedade e os direitos humanos.
No primeiro caso, a ausência do direito de propriedade pode restringir

consideravelmente a atratividade doo investimento, pois na prática,
prática se não houver
garantias que a propriedade do capital não poderá ser retirada, existe o risco da perda
irreversível dos montantes investidos.
investidos Este problema afeta maioritariamente
tariamente os países
não desenvolvidos, em que pode não existir uma legislaçãoo ou uma constituição
co
aplicável e/ou credível.. As nacionalizações inserem-se
inserem se dentro da definição da violação
da propriedade, pois prejudicam a confiança dos investidores.
A deficiente garantia dos direitos de propriedade é uma das causas que impedem a
fluência do capital
pital das nações ricas para as nações pobres. Os direitos de propriedade
são claramente uma condição para o crescimento económico de longo prazo, pois ao
garantir a estabilidade, atraem o investimento. São normalmente ameaçados por regimes
arbitrários e nãoo democráticos e pelas guerras civis.
Os direitos humanos assumem

assu igualmente
mente uma relevância particular. A sua ausência,
mesmo que parcial, contribui para prejudicar a produtividade, impedindo o uso de todo
8
Efeitos de medidas
o potencial humano disponível. A igualdade de oportunidades

oportunidades aumenta assim o
potencial produtivo da economia ao não limitar a atividade
atividade de parte do capital humano.
Continua a existir ambiguidade na tentativa de perceber se os direitos humanos e de

propriedade surgem antes ou depois do bem-estar
bem económico, ou se ambos se reforçam
mutuamente.
2.1.2.5. Estimativa do impacto de diversos fatores na taxa de crescimento anual
Barro et al. (2004) estimaram

estimara o impacto de vários fatores na taxa de crescimento anual,
anual
designadamente: o capital humano, a saúde, a fertilidade, a justiça, os gastos públicos e
o investimento (Quadro 2.1):
2.1)
• O efeito do capital humano foi medido a partir do acréscimo no crescimento por

cada ano a mais no número médio de escolaridade da população masculina,
tendo-se
se concluído que
que cada ano adicional de educação aumentava 0,4 % a taxa
de crescimento
escimento anual;
• O efeito da saúde é medido pelo impacto de o aumento de 10 % da esperança de
vida, o que corresponde a um crescimento médio de 0,8 %. De notar que nos
países ricos esse impacto não é muito relevante,
relevante dado que o limite da idade ativa
é mais baixo do que a esperança de vida, contrariamente aos países pobres;
pob
• O aumento da fertilidade
ertilidade em 50 % tem efeito negativo. Corresponde a menos 0,6
% no crescimento anual. Tal parece dever-se
dever se ao aumento de capital e ao efeito
da menor participação das mulheres na vida ativa com o aumento do
d número
médio de filhos;
• O impacto da justiça é medido através de um índice que avalia a correta
aplicação do sistema jurídico. Vai
V de -2,5 a 2,5 (proteção perfeita).
perfeita O efeito é de
mais 0,2 % no crescimento por cada décima adicional no índice;
9
Efeitos de medidas
Quadro 2.1 – Algumas estimativas do que induz o cresciimento
Efeito na taxa de
Fator
crescimento anual
PIB per capita inicial (efeito de um nível mais elevado em 1%) -2,5
2,5
Educação: (efeito de mais 1 ano) 0,4
Esperança de vida: (efeito de um aumento de 10%). 0,8
Taxa de fertilidade: (efeito de um aumento de 50%) 0,6
Gastos públicos: (efeito de um rácio 10% mais elevado) 0,6
Sistema jurídico: (efeito de um aumento de 0,1) 0,2
Investimento: (efeito de um rácio 10% mais elevado) 0,8
Fontes: Barro e Sala-i-Martin
Sala (2004)
• Em termos de gastos públicos, um rácio 10 % mais elevado prejudica o PIB em

0,6 %;
• Com mais 10 % de rácio de investimento, consegue-se
consegue umaa melhoria anual de
0,8 %.
2.1.3. O crescimento endógeno

e
2.1.3.1.Condição
Condição para o crescimento endógeno
O progresso tecnológico é influenciado pelo investimento em educação, investigação e

desenvolvimento. É hoje considerado o motor fundamental do crescimento nas
economias avançadas. Consegue aumentar o rácio produto-trabalho
trabalho e consequentemente
o PIB per capita, e assume-se
assume que aumenta exogenamente, independentemente do que
acontece. O crescimento só se pode perpetuar a si próprio quando o produto marginal
deixar de cair. A teoria do crescimento endógeno pretende abrir caminho para as
possíveis fontes de produtividades marginais não decrescentes.
Admite-se assim que a produtividade marginal não diminui o suficiente e que o declive
da curva da função de produção excede sempre o declive da reta de ampliação do
capital. Se a produtividade marginal do capital for constante, a curva da função de
produção passa a ser uma linha reta (Figura 2.2).
). Se a poupança exceder a depreciação e
a necessidade de aumento de capital, o stock de capital aumentará de forma ilimitada.
10
Efeitos de medidas
Fig.2.2 – Crescimento endógeno com produtividade marginal

marginal não decrescente
Visto que a produtividade marginal do capital não diminui,

diminui, proporciona cada vez mais
poupança e rendimento,, o que faz com que os rácios produto-trabalho
trabalho e capital-trabalho
capital
cresçam ilimitadamente,
ilimitadamente resultando num maior crescimento permanente.
permanente Esta é uma
condição suficiente para o crescimento endógeno.
endógeno
2.1.3.2. As externalidades marshallianas
Alfred Marshall (1920) introduziu a hipótese de que a perceção dos efeitos individuais
poderia ser substancialmente diferente dos efeitos percetíveis
ercetíveis quando os indivíduos são
considerados no seu conjunto. No caso do investimento, o facto de se verificarem
rendimentos marginais decrescentes,
decrescentes quando analisados em termos individuais,
individuais não
significa que a produtividade
produtivid marginal do conjunto que participa na atividade não possa
ser constante. Haveria nesse caso um aumento da produtividade agregada mesmo sem
tal acontecer em termos individuais.
É o conceito de externalidade económica. Ocorre

Ocorre quando a ação dos outros tem
t efeito
sobre a nossa produtividade
ividade ou bem-estar,
bem estar, de uma maneira não considerada pelo
mercado. Podem ser externalidades positivas ou negativos, consoante os efeitos que
proporcionam. Se as designadas externalidades marshallianas permitirem rendimentos
11
Efeitos de medidas
crescentes à escala somente em relação

relação aos fatores acumulados, poderá existir
crescimento endógeno.
2.1.3.3. Conhecimento e a teoria schumpeteriana da inovação
O conhecimento
to é um bem público, na medida em que cumpre o requisito da
d
impossibilidade de exclusão - uma pessoa não pode impedir o seu consumo por outra - e
o princípio de não rivalidade, visto que pode ser usado por várias pessoas ao mesmo
tempo. Como o conhecimento pode ser utilizado ilimitadamente,
ilimitadamente não sofre de
rendimentos decrescentes.
decrescentes. Algumas descobertas foram seguramente
seguramen dos mais
produtivos investimentos de sempre, mas são de difícil quantificação,
quantificação e o retorno
privado é normalmente muito inferior ao retorno para a sociedade no seu todo.
todo O
conhecimento é assim um claro exemplo de externalidade positiva, a partir do qual é
sustentado o crescimento infindável.
A inovação requer investimento, para permitir aumentar o conhecimento. Há quem

defenda que a investigação e desenvolvimento produzem inovação de forma aleatória,
mas esse pensamento não foi partilhado por Joseph Schumpeter
mpeter, que introduzia o
conceito das longas ondas de inovação. Segundo ele, as grandes inovações surgem
agrupadas em longas ondas, quando os empresários investem mais em inovação devido
ao abrandamento do crescimento. Surgem assim grandes inovações,, seguidas de outras
com elas relacionadas, que se vão difundindo por toda a economia ao longo de várias
décadas, em razão dos lucros extraordinários que proporcionam inicialmente, os quais
se vão reduzindo à medida que os monopólios dos inovadores originais se desfazem
com a intensificação da concorrência,
concorrência o que acaba por abrandar o progresso tecnológico,
até se fechar a longa onda de crescimento.
Os dados empíricos parecem suportar a teoria schumpeteriana da inovação, uma vez que
evidenciam o surgimento de longas ondas de crescimento,, que é sincronizado nos países
dominantes, evidenciando a transmissão da inovação entre países. Esta transmissão
ocorre mais tardiamente nos designados seguidores. Compreender este fenómeno
assume uma grande
rande relevância, dado que a inovação de produtos e de processos de
12
Efeitos de medidas
produção está no coração da competitividade de um país, conforme destacou Porter

(1990, 1998).
2.2. POLÍTICAS ESTRUTURAIS
2.2.1. Aspetos gerais
Para fazer face às recessões, podem ser implementadas políticas ativas do lado da
procura,, numa perspetiva de curto prazo.
prazo O seu objetivo é limitar os custos em termos
de desemprego e de produção,
produção acelerando a recuperação da economia.
economia
Uma orientação alternativa, mas que pode ser aplicada em conjunto, visa impulsionar o
PIB potencial, Ȳ, que é o produto de longo prazo da economia. Corresponde
orresponde ao nível
máximo sustentável de produto que evita pressões inflacionistas. Para o efeito, são
implementadas políticas estruturais de longo prazo, que são, no essencial,
essencial destinadas à
melhoria do potencial de oferta da economia, sendo por isso denominadas políticas do
lado da oferta (supply-side
side). Visam promover a eficiência dos mercados e dos sectores
de atividade, contribuindo
uindo assim para aumentar o produto de equilíbrio, deslocando a
curva da oferta agregada (Figura 2.3). Uma das vantagens das políticas do lado da oferta
é que não são sensíveis à correlação produto-inflação.
produto Contudo,
udo, existe menor
atratividade destas
tas medidas
medida para os governos, que deriva do facto dos seus efeitos se
vislumbrarem no longo prazo, visto que demoram anos até começarem a produzir os
resultados desejados. Numa primeira fase, o produto aumenta e a inflação diminui. No
longo prazo, a inflação volta ao
ao ponto inicial, mas o produto torna-se
torna definitivamente
maior.
Numa pequena economia aberta, o potencial de crescimento depende da dotação de

fatores disponível e da sua competitividade
competitivi no uso desses fatores. A competitividade de
uma economia depende da política cambial, que determina a variação da taxa câmbio, e
da evolução dos custos unitários do trabalho face aos do exterior, i.e., da evolução da
produtividade e dos salários nominais em relação ao resto do mundo.
mundo.
13
Efeitos de medidas
Fig.
Fig.2.3 – Efeito das políticas do lado da oferta
Na área do Euro, uma vez que os países partilham a mesma moeda, a competitividade
relativa de um país em relação aos seus pares depende exclusivamente da evolução dos
custos unitários de trabalho.
Como a competitividade de uma economia depende da evolução

evolução dos salários e da
produtividade, as políticas do lado da oferta incidem essencialmente sobre o mercado de
bens e serviços e sobre o mercado de trabalho.
2.2.2. Políticas estruturais focadas no mercado

ercado de bens e serviços
2.2.2.1. A concorrência perfeita e a eficiência
O objetivo das políticas focadas nos mercados de bens

bens e serviços (energia,
(energia
telecomunicações, transportes,
ransportes, etc.) é aumentar a concorrência e a eficiência desses
mercados. O princípio é internalizar as externalidades, fazendo com os criadores
c das
mesmass assumem os seus custos e os seus
s benefícios.
Adam Smith (1776) afirmou que a afetação mais eficiente dos recursos ocorria por meio
do sistema de mercado. Kenneth Arrow et al. (1954) confirmaram a intuição de Adam
Smith, identificando as circunstâncias sob as quais uma economia de mercado garantia a
afetação socialmente ótima dos recursos. Os mercados devem promover a concorrência
14
Efeitos de medidas
para que váriass empresas possam oferecer serviços e produtos

produtos similares e os preços
sejam livres de se ajustarem, eliminando monopólios com lucros excessivos e
externalidades, beneficiando assim os consumidores com um maior leque de escolhas.
escolhas É
claro que a concorrência aumenta a eficiência da produção.
Num estado
ado ideal, todos os mercados devem equilibrar-se
se para que se atinja a afetação
ótima de recursos. Há economistas que consideram que os mercados são naturalmente
eficientes e que não há necessidade da intervenção dos governos, outros identificam a
existência de falhas de mercado que justificam uma intervenção,
intervenção se as mesmas
estiverem claramente identificadas
identific e se visarem apenas a falha,, evitando desta forma
ciar novas distorções no mercado.
2.2.2.2. Regulamentação
Os agentes económicos pretendem proteger-se

proteger se da concorrência, ambicionam posições
privilegiadas no mercado ou monopólios em prejuízo dos seus concorrentes,
concorrente para
obterem lucros suprannormais, as rendas económicas.
onómicas. Quando a produção gera
ger
rendimentos crescentes à escala, as empresas maiores conseguem eliminar as mais
pequenas beneficiando da diminuição dos custos de produção. Ao conseguirem
alcançarem uma posição de
d privilégio, podem praticar preços mais elevados e
preocuparem-se
se menos com a inovação e a qualidadee dos seus produtos. A existência de
poucas empresas que dominam um determinado mercado pode igualmente originar
conluios, para manterem preços elevados e reduzir a concorrência em termos de
inovação e qualidade.
A intervenção dos governos faz-se

faz mediante a implementação de medidas que
beneficiem a concorrência,
concorrência ou de uma política de concorrência, que visam a redução das
barreiras à entrada nestes mercados, a redução dos custos administrativos, reformas na
governação corporativa, permitir a eficiente regulação e supervisão dos monopólios,
monopólios
limitar o controlo dos mercados a montante e a jusante dos produtos, e evitar fusões
comprometedoras ou conluios que limitam
limita a eficiência. Visto que a concorrência é cada
vez mais global, a regulamentação é muitas vezes
vezes implementada a nível internacional.
15
Efeitos de medidas
2.2.2.3. Privatização
Para fazer face à existência de monopólios naturais, os países criaram empresas estatais
para evitar que as mesmas usem
us o seu poder de monopólio. Tal aconteceu por exemplo
na energia, telecomunicações
ecomunicações e transportes. Os preços eram regulamentados com base
nos custos. Mas estes não eram controlados, e, na ausência de concorrência,
concorrência a renda do
monopolista manifestou
ifestou-se sob a forma de negligência
ência na qualidade de produção e
serviço, e por vezes em gastos supérfluos,, nomeadamente do ponto de vista da
remuneração.. Estes problemas originaram uma onda de privatizações nestes sectores,
sectores
que continua a decorrer, com o objetivo de dinamizar o crescimento económico.
A propriedade pública de empresas pode ser vista como uma forma de subsidiação.
Estes subsídios também podem ser concedidos a empresas privadas, o que faz com que
surgem ineficiências
as por se beneficiar certas empresas em detrimento de outras. A razão
que leva os países a subsidiar
subsidia ou deter certas atividades deriva essencialmente de
interesses estratégicoss e políticos. Certos setores são considerados indispensáveis e são
objeto de políticas
íticas industriais ou comerciais que pretendem reforçar a posição das
da
entidades nacionais através da cedência de condições favoráveis ou subsidiação direta.
direta
O efeito de tais políticas é a prática de preços anormalmente altos em prejuízo dos
consumidores, prejudicando
rejudicando a eficiência dos mercados. A nível interno europeu, estas
políticas nacionais têm sido proibidas mas ainda existe
xiste resistências de certos setores
se em
vários países. De notar que na
n sua relação com o exterior, a própria União Europeia
mantém políticas
icas de preferência a nível europeu, por exemplo com a Airbus.
Outras condições de enquadramento

2.2.2.4.Outras
Supervisão financeira
Como vimos,, os mercados estão sujeitos a falhas que podem prejudicar o desempenho
económico. Os mercados financeiros
fin ceiros são fundamentais mas têm de ser bem vigiados
para limitar a possibilidade de surgirem crises com consequências gravosas para a
economia. As crises financeiras são uma consequência do problema da informação
assimétrica, que resulta do facto dos agentes
agentes ocultarem informações que podem ser
relevantes para o correto funcionamento dos mercados. A regulamentação permite
16
Efeitos de medidas
limitar comportamentos arriscados que possam pôr em causa a estabilidade

estabil do sistema
financeiro.
As falhas
lhas do sistema financeiro podem ser resolvidas pela intervenção do Estado,
E e no
caso da informação assimétrica,
assimétrica tal é conseguido com o estabelecimento de regras para
a informação que deve ser fornecida pelos agentes, de maneira a evitar implicações
económicas negativas.. A última crise financeira
ceira global demonstrou a existência de
grandes deficiências naa regulação
regulação financeira, o que motivou identificação das ações a
implementar por parte de muitos países para melhorarem as suas políticas de supervisão
e regulação financeira. É também relevante promover a concorrência entre as
instituições financeiras, e estabelecer
estabelecer reformas que permitam agilizar e fortalecer a
capacidade de concessão de crédito às pequenas e médias empresas, ao custo mais baixo
possível, de maneira a promover o empreendedorismo e a difusão de tecnologia, com
benefícios para o crescimento
crescim económico. Favorecer a concessão de crédito às
populações habitualmente desservidas poderá também contribuir para reduzir a exclusão
nos países não desenvolvidos, promovendo o surgimento de pequenos negócios.
Justiça
A lei e a ordem são uma externalidade. São um bem público e têm rendimentos
crescentes à escala, pois funcionam tanto melhor quanto mais aceites e aplicadas forem.
Todos beneficiam com o seu cumprimento, e o seu correto funcionamento promove a
igualdade entre todos. A eficiente aplicação da justiça impulsiona o investimento em
capital físico e humano,, pois promove um clima de confiança
confiança para os investidores, que
acreditam que a propriedade do capital investido não será expropriado ou nacionalizado
de forma inesperada.. Os direitos de propriedade permitem
tem ao mercado produzir
melhores resultados e limitar as externalidades negativas, uma vez que pretendem
garantir o respeito pela propriedade e a equidade de tratamento. São um bem público
porque cumprem os princípios de não-exclusão
não e de não-rivalidade
rivalidade, conforme já
referido no ponto 2.1.
Outras
17
Efeitos de medidas
Outras políticas importantes dizem respeito aos incentivos à investigação e

desenvolvimento,, ao empreendedorismo e à inovação, ou ao fornecimento de
infraestruturas adequadas,
adequadas temas já abordados no ponto 2.1.
2.2.3. Políticas estruturais focadas no mercado de trabalho
2.2.3.1. Heterogeneidade
Se os decisores políticos tiverem a capacidade de identificar os aspetos especiais do

mercado de trabalho, será possível conduzir políticas que visem manter a taxa de
desemprego de equilíbrio baixa e o nível do produto mais alto.
O mercado de trabalho destaca-se por ser fortemente regulamentado e pela elevada

rotatividade daa força de trabalho,
trabalho com uma elevada taxa de entradas e saídas.
saídas Este fluxo
evidencia duas características relevantes: o mercado de trabalho é heterogéneo e tem
informação imperfeita. A heterogeneidade diz respeito à enorme variedade de
trabalhadores, quantidade de horas que disponibilizam, e à grande variedade de vagas
existentes em termos de funções e condições. Estas características fazem com que este
mercado tenha
nha concorrência imperfeita
im e desemprego.
A heterogeneidade aumenta a informação incompleta. Fazer com que sejam conhecidos

todos os trabalhadores disponíveis e as suas competências e todos os postos de trabalho
em aberto para que as pretensões de ambos sejam satisfeitas continua a ser impossível,
apesar do avanço das
as novas tecnologias.
tecnologias Acontece ainda que muitas das ofertas
disponíveis não são publicitadas pelos empregadores. Para além do difícil encontro,
existem diferenças em relação às condições que as partes estão disponíveis a aceitar ou
contratar. Quantos maiores
maior forem os problemas em conseguir harmonizar
ha as
expectativas das duas partes,
parte maior será o desemprego de equilíbrio.
equilíbrio Os recursos
desempregados fazem com que o PIB seja inferior ao nível que poderia ter.
2.2.3.2. Regulamentação
Devido às suas características sociais e políticas, os mercados de trabalho são

habitualmente fortemente regulamentados. Esta situação traz custos de eficiência,
eficiência uma
18
Efeitos de medidas
vez que raramente é motivada por argumentos económicos, fazendo

endo aumentar o custo
do trabalho para as empresas e contribuindo para aumentar
ntar o desemprego.
desemprego Contudo,
visam proteger os trabalhadores face à grande complexidade do mercado, que os
colocaria numa situação de desvantagem e possível exploração pelos empregadores, por
exemplo ao nível da mobilidade geográfica, pouco desejada pela maioria dos
trabalhadores,, mas que é um dos motivos de perda de eficiência do mercado.
mercado
Por isso, os governos intervêm, embora por vezes de uma forma desadequada. A
regulamentação do despedimento dificulta a redução dos postos de trabalho no curto
prazo e aumenta o custo do trabalho para as empresas. A falta de flexibilização
incentiva as empresas a preencherem
preencher as necessidades de trabalho adicional com o
recurso a horas extraordinárias, renovações consecutivas de contratos
contratos de curta duração,
ou com o auxílio de agências de trabalho
trabal temporário,, em vez de contratarem novos
trabalhadores.
Os estudos empíricos evidenciam que uma maior proteção

proteç doo emprego e a existência de
um salário mínimo contribuem para uma taxa de desemprego mais elevada,
nomeadamente nos mais jovens e menos qualificados. Todavia,
odavia, tendo
t em conta a
necessidade de manter a coesão social, é necessário encontrar um justo equilíbrio entre
a eficiência que permite um aumento da produtividade e do emprego,
emprego e a proteção
visada pela regulação deste
dest mercado. Curiosamente,
osamente, inquéritos realizados
realizad em países
onde os despedimentos são mais liberais revelaram que essess trabalhadores tinham
menos receio de perder o emprego do que os empregados dos países mais protegidos.
protegidos
Tal parece dever-se
se à perceção de uma maior
aior facilidade em encontrar um novo emprego
em caso de despedimento, devido à maior flexibilidade dos mercados de trabalho onde
estão inseridos. É um facto
fa indesmentível que à medida que o mundo se vai
globalizando e se difundem os avanços tecnológicos, as relações de trabalho são cada
vez menos duradouras.
2.2.3.3. Políticas ativas
Em geral, as políticas
cas que incidem sobre o mercado de trabalho visam: melhorar a
qualidade e a quantidade
dade de trabalho oferecida na economia e tornar o mercado de
19
Efeitos de medidas
trabalho mais flexível para ser capaz de

d ajustar a forca de trabalho disponível às
à
exigências colocadas
cadas pelos empregadores nos setores
se em expansão,, reduzindo
r assim os
riscos de desemprego estrutural e mantendo a taxa de desemprego de equilíbrio baixa, o
que equivale a manter um nível de produto potencial elevado.
elevado
Na prática, a intervenção prende-se

prende com reformas do quadro
dro legal de proteção laboral,
designadamente o relativo ao subsídio de desemprego e ao salário mínimo,
mínimo bem como o
fortalecimento de políticas
polít ativas, como o melhoramento do processo de
correspondência dos postos
posto de trabalho através do aumento da eficiência da informação
de abertura de vagas pelas agências de emprego, em particular através das tecnologias
de informação.
O reforço da adaptabilidade dos trabalhadores pode ser feito através de programas de

educação e formação que permitam a atualização profissional ao longo da vida. Nesta
perspetiva, como já foi descrito no ponto 2.1, a aposta estrutural no fator capital humano
é essencial
ncial para melhorar a produtividade da economia. É reconhecido, por exemplo,
que a educação infantil contribui para ampliar as oportunidades e estimular a
aprendizagem posterior, pelo que é importante garantir a qualidade e melhorar o seu
acesso, especialmente para os grupos desfavorecidos. As políticas de educação em geral
têm umaa considerável influência na taxa de participação, na quantidade oferecida e na
produtividade
rodutividade do trabalho, graças ao seu impacto sobre as competências da força de
trabalho e na inovação.
A assistência aos candidatos a emprego e um acompanhamento

to mais intenso da sua
procura de emprego constituem igualmente medidas ativas contra o desemprego.
Existem suspeitas que os programas de solidariedade social possam criar uma armadilha
de bem-estar,
estar, desincentivando as pessoas a encontrarem mais rapidamente
rapida um novo
trabalho.
o. As políticas ativas podem reduzir significativamente estes eventuais efeitos
não desejados. É possível ainda aumentar a mobilidade geográfica dos trabalhadores e
das empresas, tornando o mercado de habitação mais eficiente.
As reformas fiscais, como a redução dos impostos sobre o trabalho para tornar o
trabalho compensador e reduzir o trabalho não declarado, mantendo simultaneamente as
receitas fiscais globais graças ao aumento do número de trabalhadores que contribuem,
favorecem o emprego. Outras reformas destinadas a incentivar a participação
parti de mais
20
Efeitos de medidas
pessoas no mercado de trabalho poderão incidir sobre a flexibilização dos horários dos
trabalhadores, dando-lhes
lhes maior
maio possibilidade de escolha.. Estas medidas poderão
favorecer a participação na força de trabalho de certos grupos, por exemplo as mulheres
com crianças a cargo.
Nos últimos anos, os países começaram

com a recorrer cada vez mais a políticas
política ativas para
o mercadoo de trabalho. As políticas ativas podem contribuir decisivamente para
diminuir os períodos de desemprego e aumentar a taxa de participação no mercado de
d
trabalho, e consequentemente o número de horas trabalhadas.
As reformas dos mercados de trabalho não são fáceis de implementar, não só porque
normalmente são impopulares e por isso têm custos políticos para os governos, mas
igualmente devido ao peso dos parceiros sociais com quem,
quem, desejavelmente,
desejavel se tenta
acordar as reformas.. Contudo, estas podem ser vistas como uma intromissão no
processo de negociação coletiva.
coletiva
2.2.4. Tributação
Os bens públicos estão amplamente difundidos: justiça, segurança, transportes, vias de

comunicação, etc.
c. Como já referido, os bens públicos têm a particularidade de serem
não-rivais - o custo marginal da sua utilização é muito baixo - e de cumprirem o
princípio de não-exclusão
exclusão (Abel Fernandes, 2008). A atividade económica necessita de
ter à sua disposição bens públicos de qualidade e em número suficiente
suficien para não ser
prejudicada. Como oss custos dos bens públicos podem ser muito elevados,
elevados interessa que
os mesmos sejam disponibilizados com a maior eficiência, i.e., ao custo mais baixo,
para obter o máximo contributo para a produtividade da economia.
O facto de os governos serem

ser responsáveis por
or fornecer estes bens obriga-os
obriga a procurar
formas de os financiar,, normalmente recorrendo à tributação. A tributação distorce os
mercados, ao colocar um acréscimo entre o custo de produção e o preço pago pelos
consumidores, comprometendo desta forma um dos princípios da eficiência, que
estabelece que o benefício marginal do bem em causa deve ser igual ao custo marginal
de o produzir. A tributação leva assim a uma perda de bem-estar
bem estar para os produtores e
consumidores. O imposto faz
faz deslocar a curva da oferta para cima, sendo D o novo
ponto de equilíbrio. A receita fiscal é a área ABCD. Os consumidores perdem a área de
21
Efeitos de medidas
bem-estar
estar ADEG e os produtores
pr a área GECB (Figura 2.4). Os triângulos DEF e EFC
são as perdas nos excedentes
edentes do consumidor e do produtor devido à tributação.
Segundo o princípio de Ramsey (1927) para as finanças públicas, a tributação mais

eficiente é conseguida através da sua distribuição tão ampla quanto possível sobre
diferentes bens e serviços, e atingindo
atingindo mais fortemente os bens e serviços com oferta
mais inelástica.
Fig.
Fig.2.4 – Carga excedentária da tributação
Os impostos que não provoquem distorções são apelativos aos governos. Correspondem
C
a impostos únicos ou retroativos.
retroativos Mas devido à forte impopularidade destes, a maioria
dos impostos efetivamente implementados acabam por se os que causam distorções nos
mercados.
Na prática, este
ste tipo de imposto afasta a economia do seu equilíbrio ótimo, podendo
mesmo acontecer que o aumento
aumento da tributação diminua a receita fiscal. A taxa de
imposto destorce de tal maneira a economia que a partir de um certo ponto a tributação
torna-se ineficiente, visto que se consegue menos receita com uma carga fiscal superior.
Este fenómeno é ilustrado pela curva de Laffer (Figura 2.5).
). Com uma carga fiscal nula
a receita é inexistente. A receita fiscal cresce com o aumento da carga tributária até
atingir o seu nível máximo no ponto D.. A partir daí a receita cai até um valor nulo,
nulo
quando a taxa dee imposto atinge
ating 100 %, pois produzir tornou-se
se inútil.
22
Efeitos de medidas
Fig.2.5 – Curva de Laffer
A curva de Laffer tem sido referenciada no âmbito daa problemática do imposto sobre o
trabalho. A tributaçãoo excessiva funciona efetivamente como um desincentivo.
desi Uma
carga tributária pesada pode favorecer fugas ao fisco,
fisco levar os indivíduos a reduzirem a
sua oferta de trabalho, e estimular a economia paralela. A tendência das organizações
económicas tem sido a de incentivar reformas estruturais fiscais
scais que promovam
promova o
crescimento económico aliviando a carga tributária sobre o trabalho,
trabalho e se necessário
compensando perdas com a tributação imóvel da propriedade e do consumo.
consum A redução
do peso da tributação soobre o trabalho aumenta o produto potencial graças à maior taxa
de participação no trabalho.
trabalho Mais especificamente, é possível diminuir
iminuir a carga fiscal
sobre os rendimentos mais baixos,
baixo sobre os reentrantes
trantes no mercado e sobre os
trabalhadores mais velhos,
velhos bem como diminuir as taxas de imposto marginais com vista
a aumentar o número de horas de trabalho de pessoas com formação superior.
Embora discutíveis em termos

ter de equidade social,
al, tem sido aconselhado reduzir as taxas
de imposto sobre os rendimentos mais elevados com o argumento que tal promove o
empreendedorismo. No caso das empesas, a diminuição da carga tributária pode
engendrar ganhos de produtividade particularmente grandes nas mais dinâmicas e
rentáveis.
O efeito da tributação sobre

obre o emprego depende da elasticidade da procura e da oferta
de trabalho. Na Europa,
uropa, em que os salários são fixados por negociação coletiva, a curva
de oferta de trabalho terá uma configuração horizontal,
ho l, pelo que uma taxa maior de
contribuição poderá reduzir significativamente
signif o emprego e levar a grandes perdas nos
23
Efeitos de medidas
excedentes do produtor e do consumidor. A elasticidade no longo prazo tende a ser alta,

visto que as empresas podem operar deslocalizações para sítios onde os custos do
trabalho sejam inferiores.
inferiores Esta situação incentiva a implementar
ar uma harmonização
fiscal europeia.
2.2.5. Eficiência no uso de recursos públicos
A OCDE tem analisado o efeito das reformas estruturais nas finanças públicas, focando-
se nos
os gastos governamentais,
governamentais em particular com a saúde, educação e com o sistema de
pensões. A evidência empírica nos países da OCDE sugere que as ações de política que
podem levar a ganhos de produtividade ou reduções de desemprego estrutural tendem a
melhorar o saldo orçamental no longo prazo.. Consequentemente, existem sinergias
entre reformas estruturais em diversas áreas, nomeadamente focadas nos mercados de
trabalho e produtos,
odutos, e os saldos orçamentais (de Mello, 2010).
Reformas na eficiência dos gastos do Estado,, também através do aumento da eficiência

da contratação pública, podem de facto trazer benefícios duplos, nomeadamente o
fortalecimento das finanças públicas e a promoção do crescimento económico. As
reformas poderão ter o objetivo de alcançar os mesmos resultados usando menos
recursos, gerando poupança no orçamento que poderá
poderá ser usada para financiar medidas
que promovam o crescimento e o investimento público. Em alternativa, o objetivo da
reforma poderá ser conseguir melhores resultados mantendo os gastos e os recursos
técnicos, o que seria neutro do ponto de vista orçamental.
orçamenta
Nessa perspetiva, a OCDE considera que as reformas nas áreas da saúde e educação e
no sistema de pensões possuem um forte potencial de poupança por meio do aumento
da eficiência, permitindo a realocação desse saldo orçamental a favor do crescimento
económico.
nómico. Por exemplo, de
d acordo com Erlandsen (2007), em muitos países da OCDE,
a análise empírica revela que uma melhoria na eficiência dos gastos na saúde pode
aumentar significativamente a esperança de vida sem colocar um encargo financeiro
adicional no orçamento. No caso do sistema de pensões, uma reforma visando a
supressão dos incentivos
ncentivos à aposentação antecipada poderá ser favorável ao crescimento,
na medida em que a utilização do trabalho seria aumentada. Analogamente, parece
existir um forte potencial de poupança na educação (Sutherland et al., 2007).
24
Efeitos de medidas
Outras recomendações da OCDE

O visam a eliminação dos subsídios agrícolas e de
combustível. Segundo a organização, estas medidas teriam a vantagem de promover
ganhos de produtividade e uma poupança no orçamento que poderia ser realocada para
políticas a favor do cresci
cimento.
25
Efeitos de medidas
idas de política estrutural: o caso
ca do atual programa de assistência financeira a Portugal
3
IDENTIFICAÇÃO
CAÇÃO E AVALIAÇÃO DE IMPACTO DOS
INDICADORES
CADORES ESTRUTURAIS
3.1. DESCRIÇÃO DO MODELO DE

D CÁLCULO
Para poder avaliar os impactos que as medidas estruturais do Memorando poderão ter
em Portugal, importa perceber quais os impactos dos diferentes tipos de reformas
possíveis no PIB potencial per capita do país e quall a situação inicial,
inicial comparando os
valores desses
sses indicadores estruturais com as médias da OCDE e daa União Europeia.
Europeia
Para quantificar o impacto de um extenso leque de reformas estruturais no PIB per

capita em diferentes horizontes temporais, foi usado o modelo elaborado recentemente
por Barnes et al. (2011),
(2011) que utilizaram diferentes estudos empíricos precedentemente
efetuados, a maioria dos quais pela OCDE, para desenvolver uma ferramenta de cálculo
que interliga de forma coerente essa base de dados. De facto, um
m amplo conjunto de
evidência empírica
ica tem sido construído ao longo dos anos sobre os efeitos
efe das reformas
estruturais em variados aspetos do desempenho económico.
Em particular, estes estudos têm explorado o impacto de um

um vasto conjunto de políticas
estruturais numa série de indicadores de desempenho económico,
económico nomeadamente:
produtividade total dos fatores, acumulação de fatores, participação da força de
d
trabalho, nível de emprego e horas trabalhadas, por meio da análise de um extenso
conjunto de dados econométricos relativos
relati aos países e setores.
No modelo, ass políticas estruturais cujo impacto foi estimado estão focadas,
focadas
designadamente, no mercado de trabalho, no sistema fiscal, naa regulamentação do
mercado de produtos, noo capital humano, nos
os programas de apoio social, no comércio e
investimento estrangeiro,
ngeiro, e nos incentivos à investigação e desenvolvimento.
desenvolvimento
26
Efeitos de medidas
Barnes et al. (2011) explicam que o objetivo foi fornecer instrumentos de cálculo direto.
Interligaram os resultados existentes e produziram estimativas dos seus efeitos globais
no PIB, tendo em conta as várias vias através das
das quais as políticas estruturais poderiam
afetar o desempenho económico.
econó
As estimativas do impacto global

g das políticas sobre o PIB pode ajudar a avaliar os
impactos absolutos e relativos
relativ de várias reformas passadas ou potenciais
tenciais em diferentes
países, em horizontes temporais distintos.
distintos Nessa perspetiva, podem ser usados para
analisar a relevância de algumas das recomendações de reformas estruturais feitas pela
OCDE no quadro da sua principal
pri publicação Going for Growth.
O modelo contabilístico é constituído essencialmente por equações na sua forma

reduzida que explicam as subcomponentes individuais do PIB per capita,
capita em vez de um
modelo estrutural de equações simultâneas. Oferece uma alternativa mais flexível e
mais realista que um modelo estimado de equilíbrio geral.
Todavia, conforme é assinalado pelos autores,

autores o modelo tem algumas limitações:
limitações não
leva suficientemente em conta as inter-relações complexas entre as políticas, bem como
os efeitos colaterais.. Existem riscos de dupla contagem e endogeneidade nas
estimativas. Uma
ma vez que algumas variáveis não foram incluídas em todas as avaliações
dos
os estudos subjacentes, existe alguma incerteza relacionada com variáveis omitidas.
Há ainda limitações devido à omissão das interações entre diferentes áreas políticas.
Por conseguinte, os resultados do modelo devem ser tratados como

com estimativas. Não
pretendem fornecer avaliações exatas sobre o impacto das políticas propostas
propost no PIB
per capita. Contudo, é de assinalar que no artigo oss autores referenciam Portugal, a par
dos Estados Unidos, como os países em que os resultados fornecidos pela
pel ferramenta
são particularmente bons1, o que reforça o interesse desta ferramenta no caso em estudo.
3.2. SIMULAÇÃO DOS EFEITOS

E DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS
STRUTURAIS NO PIB PER
CAPITA
1
Tendo em conta a diferença existente e conhecida de PIB per capita do país em relação à média da
OCDE, ao fazer uma simulação considerando que Portugal tem indicadores estruturais iguais aos da
média, é possível comparar os resultados entre esta e a realidade.
realid
27
Efeitos de medidas
3.2.1. Descrição das medidas estruturais do modelo
O modelo é constituído por medidas estruturais que incidem sobre o mercado de

trabalho,, a tributação, o mercado de produtos, a abertura ao estrangeiro, o apoio a I&D e
o capital humano. O impacto de cada medida é quantificado através da variação
provocada no PIB per capita,
capita ao fim de 10 anos e até se atingir o estado estacionário
respetivamente,, pelo choque unitário (pré-definido)
definido) aplicado ao valor inicial do
indicador (por exemplo
lo pela variação positiva de 10%
10% numa taxa ou pela variação
negativa de uma unidade num índice).
índice)
Dee acordo com os resultados de Barnes et al. (2011), algumas das medidas
medid têm, por um
lado, impacto nulo ou residual no estado estacionário,
estacionário e por outro, os seus indicadores
têm valores em que Portugal está alinhado com a média da OCDE e da UE.
UE Assim,
optou-se por retirar esses indicadores,
indicadores 5 de um total de 25,, de maneira
maneir a simplificar a
análise. Essas
as medidas são referentes aos apoios e benefícios sobre o cuidado de
crianças, à quantidade média semanal de horas normais e extras trabalhadas, às
restrições ao investimento direto estrangeiro e às barreiras tarifárias.
Resta um conjunto de vinte medidas referentes a outros tantos indicadores que se

descrevem a seguir,, inclusive do ponto de vista da intensidade e velocidade do impacto
provocado no PIB potencial pelos respetivos choques, de acordo com os resultados das
simulações.
3.2.1.1. Medidas estruturais focadas no mercado de trabalho
Consideraram-se
se cinco indicadores estruturais nesta área:
• 1. Average net
et income replacement
r rate for unemployment (long-term)
(long [%]: é a
percentagem de reposição do salário
salári líquido nos cinco anos subsequentes à
perda de emprego,
emprego, qualquer que seja o tipo de subsídio dado pelo Estado durante
esse período. Quanto mais baixa for,
for maior será o PIB no longo
l prazo. A
redução desta taxa tem um efeito relativamente rápido, pois ao fim de dez anos
atinge-se
se mais de metade do crescimento esperado no estado estacionário.
estacionário Tendo
em conta o desvio padrão no conjunto dos países da OCDE, a redução desta taxa
28
Efeitos de medidas
tem um efeito positivo muito importante no PIB potencial (com uma diminuição
de 10% na taxa obtém-se
obtém mais 4,7% de PIB);
• 2. Employment Protection Legislation (EPL) (regular) [índice de 0 a 6]:
6 é um
índice que se refere a todos os tipos de medidas de proteção do emprego efetivo.
efetivo
Baseia-se
se principalmente na legislação,
egislação, decisões judiciais, regulamentação
coletiva, etc. Quanto menos elevado for este índice, menor é a proteção do
emprego, e maior será o PIB no longo prazo. A diminuição deste indicador tem
te
um efeito relativamente rápido: ao fim de dez anos conseguee-se mais de metade
do crescimento esperado no estado estacionário.
estacionário. A redução deste indicador tem
um impacto positivo significativo no PIB de longo prazo (mais 3%
3 em média
com menos uma unidade no índice);
índice)
• weeks é o número de semanas de licença de maternidade
3. Maternity leave weeks:
(pagas ou não). Quanto
Quan mais baixo for este número, mais elevado será o PIB no
longo prazo. A diminuição deste indicador tem um efeito rápido, ao fim de dez
anos já se atinge o potencial de crescimento esperado para o estado estacionário.
Mesmo com uma redução de 10 semanas deste indicador, não se consegue um
forte impacto no PIB do estado estacionário (apenas duas décimas);
décimas)
• age é a idade
4. Standard retirement age: de legal da reforma. Quanto mais elevada for
essa idade,
e, maior será o PIB no longo prazo. O aumento dessa idade tem um
efeito lento, ao fim de dez anos atinge-se
atinge 2/3 doo potencial de crescimento
esperado para o estado estacionário. O aumento de um ano tem algum impacto
no PIB do estado estacionário (três décimas);
• 5. Implicit taxes on continued work at older ages (early retirement) [%]: por
definição, é um "imposto implícito por continuar a trabalhar"
trabalhar mais cinco anos
(este indicador early retirement considera o valor médio dos trabalhadores de 55
e 60 anoss de idade). Ao
A trabalhar mais um ano, está-se a reduzir o seu saldo de
pensão líquido. O acréscimo de pensão obtido não corresponde ao aumento das
contribuições que se está a fazer para o sistema de pensões.. Quanto mais baixa
baix
for esta taxa maior é o incentivo
incentivo de continuar a trabalhar, logo a sua redução tem
um efeito positivo. O impacto é relativamente rápido, pois ao fim de dez anos
atinge-se
se metade do crescimento esperado no estado estacionário. Também tem
um efeito quantitativo não desprezível no PIB potencial
po médio
médio.
29
Efeitos de medidas
3.2.1.2. Medidas estruturais relativas à tributação

t
Foram tidos em conta os três indicadores estruturais seguintes neste domínio:

domínio
• 6. Average tax wedge on labour [%]:: é a carga fiscal média sobre o trabalho,
trabalho que
incide sobre a empresa e o trabalhador,, incluindo as contribuições para a
segurança social (TSU em Portugal).
Portugal) Quanto mais reduzida for esta
es carga fiscal,
maior será o PIB no longo prazo. A diminuição da mesma tem um efeito rápido,
quase 2/3 do impacto esperado no estado estacionário é conseguido num espaço
de 10 anos. O impacto da redução desta percentagem é muito forte:
forte uma redução
de 10% resulta
lta num aumento do PIB de 7,3%
% na média da OCDE;
OCDE
• 7. Marginal tax wedge on labour [%]: é o imposto marginal sobre o trabalho.
Mede o montante de imposto pago por umaa unidade adicional de rendimento.
rendimento A
diferença é expressa como uma percentagem da alteração na compensação de
trabalho total. A taxa marginal de imposto para um indivíduo irá
i aumentar à
medida que o rendimento aumenta. Quanto mais modesta for esta taxa,
taxa maior
será o PIB no longo prazo. A diminuição da mesma tem um efeito rápido, mais
de 90%
% do impacto expectável no estado estacionário é conseguido em 10 anos.
O efeito quantitativo deve ser tido em conta:: uma redução de 10%
10 resulta num
aumento do PIB de longo prazo em 1,2% em média,, segundo o modelo;
modelo
• 8. Share of consumption and property taxes [%]: é a proporção dos impostos
sobre o consumo e a propriedade,
propriedade no conjunto da carga fiscal. O PIB no longo
prazo será tanto maior quanto maior for esta proporção.
proporção O seu aumento tem um
impacto relativamente demorado:
demorado o crescimento do PIB ao fim de 10 anos é
menos de metade do esperado no estado estacionário. Mas o efeito da redução
desta taxa é forte: uma subida de 10%
% resulta num aumento do PIB de longo
prazo em 2,5% em média.
3.2.1.3. Medidas estruturais focadas no mercado de produtos
No mercado de produtos,
produtos usamos oito índices relativos à regulação de diferentes
setores, e um nono que corresponde à média desse conjunto:
30
Efeitos de medidas
• 9. Gas sector, 10. Electricity sector, 11. Road sector, 12. Rail sector, 13. Air
sector, 14. Post sector, 15. Telecommunications
ations sector, 16. Overall product
tions [índice de 0 a 6 (máximo)]: a restrição da regulação nestes
market - regulation
diferentes sectores
tores é tanto maior quanto mais elevado for o índice. O PIB no
longo prazo
zo será tanto maior quanto menor for a regulação em qualquer um dos
sectores.
tores. O seu impacto é rápido: o crescimento do PIB ao fim de 10 anos
corresponde a mais de 60%
60 do esperado
rado no estado estacionário. E o efeito da
redução é forte: cada unidade a menos no índice corresponde a um aumento
médio do PIB no estado estacionário de mais de 2,0%.
3.2.1.4. Medidas estruturais de incentivo à investigação e desenvolvimento
• 17. R&D tax subsidies [índice de -1 a 1]: mede os incentivos

os fiscais associados a
I&D,, através da proporção de benefício fiscal obtido por cada unidade monetária
investida em I&D. O PIB no longo prazo será tanto maior quanto
quanto maior for esta
relação. É relativamente lento, metade
m do impacto esperado no
n estado
estacionário devido à alteração deste índice é conseguido em 10 anos. O efeito
do aumento deste rácio deve ser tido em conta: um aumento de 0,1 resulta num
crescimento do PIB potencial em 1,9 % em média, segundo o modelo;
modelo
• 18. R&D direct subsidies [%]: é a percentagem de investimento público direto
em I&D em termos de PIB. Quanto mais elevada for esta percentagem, maior
será o PIB no longo prazo, mas o efeito é muito reduzido
reduzido (um acréscimo de uma
décima de PIB com 10%
10 a mais de investimento).
3.2.1.5. Medidas estruturais para o capital humano
Em termos de capital humano,

humano o modelo utiliza dois indicadores estruturais:
estruturais
• 19. PISA score: são os pontos conseguidos no teste PISA pelos alunos do país. É
um programa mundial de avaliação de desempenho escolar. É coordenado pela
OCDE,, com vista a melhorar as políticas e resultados educacionais. O PIB no
longo prazo
zo será maior com melhores resultado no teste.
teste. O seu impacto é muito
lento:
o: o crescimento do PIB ao fim de 10 anos corresponde a menos de 20%
2 do
31
Efeitos de medidas
esperado
rado no estado estacionário. Mas o efeito
to da melhoria do resultado é
significativo: mais 10 pontos no PISA são suficientes para
p conseguir um
aumento médio do PIB no estado estacionário de 1,1%;
• 20. Average years of schooling (15-24
(15 cohort):: mede o impacto dos
d anos de
escolaridade numa geração de dez anos no PIB potencial. As
A reformas atuam
quando os alunos têm 15-24 anos e os resultados são visíveis nas décadas
seguintes. O seu impacto é muito lento: o crescimento do PIB ao fim de 10 anos
corresponde somente a cerca de 20% do esperado
rado no estado estacionário. Apesar
de demorar muito a produzir todos os efeitos, o impacto doo aumento dos anos de
escolaridade é muito forte:
forte mais um ano de escolaridade numa geração são
suficientes para conseguir um aumento do PIB no estado estacionário de 5,2%
em média.
3.2.2. Avaliação dos efeitos

e das medidas estruturais do modelo no PIB
O modelo que serviu de base a esta avaliação quantifica os efeitos das diferentes
medidas estruturais no PIB per capita para um horizonte temporal de 10 anos e para o
estado estacionário, respetivamente. Tanto
anto para a média da OCDE como para os países
membros individualmente. Como o modelo integra as diferentes características dos
países, os resultados em termos
te de variação percentual do produto
roduto no tempo diferem
para cada um deles, mantendo contudo a mesma ordem de grandeza.
Neste trabalho, optou-se

se por pesquisar e integrar os valores mais atualizados
atualizado dos
indicadores estruturais de Portugal e da média da OCDE,, e também da média da UE,
nomeadamente os últimos dados do relatório Going for Growth 2012,
2012 de maneira a
analisar os valores mais aproximados da realidade de Portugal no momento da
elaboração do Memorando de entendimento.
entendimento A compilação desses dados permite
comparar os indicadores de Portugal com as médias europeias e da OCDE, o que
permite identificar as vantagens e desvantagens estruturais relativas do país face aos
seus parceiros.
Foram compilados
os os dados relativos ao impacto de um choque unitário relativo a cada
indicador estrutural. Esse valor unitário corresponde à ordem de grandeza do indicador,
indicador
32
Efeitos de medidas
e permite observar o efeito percentual sobre o PIB per capita num prazo de 10 anos e no
estado estacionário, quando se atua especificamente nessas áreas com uma determinada
unidade de choque. O desvio padrão dos diferentes valores dos indicadores na OCDE
permite avaliar melhor a dimensão dos choques em causa.
A listagem
agem dos diferentes parâmetros e resultados permite identificar quais as medidas
estruturais que produzem efeitos mais intensos, e quais as que têm
t m efeito mais rápido,
i.e., quais é que permitem atingir o crescimento correspondente ao estado estacionário
mais rapidamente,, e quais as que atuam mais fortemente na variação percentual do PIB
potencial (Quadro 3.1).
Da análise dos resultados, e tendo em conta a ponderação do desvio padrão de cada

indicador, podemos identificar as medidas estruturais mais eficazes
eficaze em termos de
crescimento do PIB final no estado estacionário. Por ordem decrescente de efeito no
crescimento, os indicadores com mais forte influência são:
• 16. Overall product market regulation;

regulation
• 1. Average net income replacement rate for unemployment (long-term);
(lo
• 6. Average tax wedge on labour;
(15 cohort).
Analisando o nível de atuação das medidas num prazo de dez anos, a ordem dos três
primeiros mantém-se
se inalterada, mas o indicador relativo aos anos de escolaridade deixa
de ter impacto forte. Segundo Luiz de Mello et al. (2010), e conforme se deduz destes
resultados, o tempo que demora a atingir o estado de equilíbrio difere entre as áreas de
33
Efeitos de medidas de política estrutural: o caso do atual programa de assistência financeira a Portugal
Quadro 3.1 – Indicadores estruturais: efeitos dos choques no PIB per capita e comparação Portugal/OCDE/UE
Portugal/OCDE/
Portugal vs Média
Média OCDE¹ Portugal Portugal vs UE
OCDE UE¹
Choque % var. % var. % var.
unitário Estado Estado
Valor Desvio PIB PIB Valor PIB Valor Intens. Rapidez
Δ PT Δ PT
indicador padrão após 10 Estado indicador Estado indic. choque choque
(PIB) (PIB)
anos estac. estac.
POLÍTICAS FOCADAS NO MERCADO DE
TRABALHO
1. Net income replacement rate for
-10% 50,63 18,1 2,9 4,7 38,50 4,0 -12,13 Melhor 51,09 -12,59 Melhor Alta Alta
unemployment (long-term) [%]
2. Employment Protection Legislation
-1 2,16 0,7 1,6 3,0 3,63 2,6 1,47 Pior 2,39 1,24 Pior Alta Média
(EPL) (regular) [0 min a 6 max]
3. Maternity leave weeks -10 sem 27,00 20,2 0,2 0,2 17,00 0,2 -10,00 Melhor 23,00 -6,00 Melhor Baixa Alta
4. Standard retirement age +1 ano 63,80 2,1 0,1 0,3 65,00² 0,3 1,20 Melhor 63,90 1,10 Melhor Baixa Baixa
5. Implicit taxes on continued work at
-10% 24,00 23,1 0,3 0,6 14,73 0,6 -9,26 Melhor 30,94 -16,21 Melhor Média Média
older ages (early retirement) [%]
TRIBUTAÇÃO
6. Average tax wedge on labour (casal
-10% 27,14 10,3 4,6 7,3 29,71 6,1 2,57 Pior 32,40 -2,69 Melhor Alta Média
com 2 filhos) [%]
7. Marginal tax wedge on labour (
-10% 43,48 11,3 1,1 1,2 47,54 1,1 4,06 Pior 49,89 -2,35 Melhor Média Alta
indivíduo rendimento médio) [%]
8. Share of consumption and property
+10% 36,11 7,2 1,0 2,5 41,65 2,5 5,54 Melhor 35,70 5,95 Melhor Média Baixa
taxes [%]
POLÍTICAS FOCADAS NO MERCADO DE
PRODUTOS
9. Gas regulation [0 min a 6 max] -0,1 2,38 1,1 0,1 0,2 2,95 0,3 0,57 Pior 2,42 0,53 Pior Média Alta
10. Electricity regulation [0 a 6] -0,1 2,00 1,3 0,1 0,2 1,00 0,3 -1,00 Melhor 1,54 -0,54 Melhor Média Alta
34
11. Road regulation [0 a 6] -0,1 1,33 1,1 0,1 0,2 1,25 0,3 -0,08 Melhor 1,30 -0,05 Melhor Média Alta
12. Rail regulation [0 a 6] -0,1 3,74 1,3 0,1 0,2 4,50 0,3 0,76 Pior 3,53 0,97 Pior Média Alta
13. Air regulation [0 a 6] -0,1 1,40 1,0 0,1 0,2 3,00 0,3 1,60 Pior 1,38 1,62 Pior Média Alta
14. Post regulation [0 a 6] -0,1 2,80 0,9 0,1 0,2 3,20 0,3 0,40 Pior 2,46 0,74 Pior Média Alta
15. Telecommunications regulation [0 a 6] -0,1 1,41 0,6 0,1 0,2 1,11 0,3 -0,30 Melhor 1,38 -0,26 Melhor Média Alta
16. Product market regulation (overall) [0

-0,1 2,15 0,6 1,0 1,7 2,43 1,9 0,28 Pior 2,00 0,43 Pior Alta Alta
a 6]
INCENTIVOS I&D
17. R&D tax subsidies +0,1 0,11 0,1 0,8 1,9 0,28 0,7 0,17 Melhor 0,12 0,16 Melhor Média Média
18. R&D direct subsidies +10% 0,07 0,1 0,0 0,1 0,02 0,2 -0,05 Pior 0,07 -0,05 Pior Baixa Baixa
CAPITAL HUMANO
+10
19. PISA score 496,67 21,0 0,1 1,1 489,67 1,2 -7,00 Pior 498,08 -8,41 Pior Média Baixa
pontos
20. Average years of schooling (15-24
+1 ano 12,56 1,0 1,1 5,2 11,15 6,0 -1,41 Pior 12,16 -1,01 Pior Alta Baixa
cohort)³
1. Média não ponderada, e sem certos países em alguns indicadores.
2. Função pública PT = 63 anos (2011). Forte potencial de melhoria do PIB
3. Calculado da mesma forma que no modelo com base nos dados relativos aos graus de ensino concluídos dos
25-34 anos (as reformas atuam na geração anterior dos 15-24
24 anos). Significativo potencial de melhoria do PIB
35
Efeitos de medidas
políticas. Esta questão é particularmente pertinente no caso das

das reformas do capital
humano,, que no seu conjunto aparecem como as segundas mais influentes no estado
estacionário (resultados PISA mais anos de escolaridade).
escolaridade) Apesar de terem um efeito
muito forte no PIB per capita,
capita as mesmas demoram
am muito tempo, cerca de 50 anos, para
se tornarem eficazes para toda a força de trabalho,
trabalho e até mesmo mais tempo para
alcançarem o seu pleno efeito.. Por outro lado, tendo em conta as especificidades
demográficas de cada nação, os impactos no tempo diferem, pois serão mais rápidos em
países com população ativa mais jovem.
As medidas focadas naa desregulamentação

de regulamentação do mercado de produtos no conjunto dos
sectores analisados produzem
produz efeitos muito bons e relativamente rápido. As outras
medidas com forte impacto dizem respeito à redução da taxa de reposição do salário
líquido no desemprego de longo prazo e ao corte da carga fiscal média sobre o trabalho.
Estass três medidas são claramente as mais influentes num prazo de 10 anos.
anos No estado
de equilíbrio também são as mais influentes, em conjunto com as reformas sobre o
capital humano (entre
ntre 5,3 a 8,7%
8,7% para um choque igual ao desvio padrão da média da
OCDE).
Outras medidas têm um impacto significativo no PIB potencial, contudo mais reduzido:
as reduções daa proteção do emprego, do
d imposto implícito sobre a continuação do
trabalho e do imposto marginal, e ainda o aumento dos benefícios fiscais para I&D
I e da
proporção da tributação sobre o consumo e a propriedade na carga fiscal total (esta
medida tem um impacto mais lento que as outras). Um choque igual ao desvio padrão
de cada uma destas medidas aumentam o produto potencial entre 1,2 a 2,1%.
Por fim, atuar sobre o número de semanas de licença de maternidade,

maternidade a idade da
reforma ou a subsidiação direta à I&D não tem impacto muito
muito significativo (entre 0 a
0,6%
% para choques iguais ao desvio padrão).
Barnes et al. (2011) referem que as evidências empíricas mostram que as reformas no
mercado de produtos poderão ter contribuído para o essencial do crescimento do PIB
per capita, relacionado com as reformas estruturais, nos países da OCDE ao longo da
década que precedeu a recente a crise financeira e económica.
económica. As simulações
simulaçõ indicam
ainda que tratar o conjunto dos pontos fracos de cada país, alinhando os valores dos
36
Efeitos de medidas
indicadores estruturais com a média da OCDE, poderia aumentar ¼ do

d PIB per capita
em média.
3.3. REFORMAS PRIORITÁRIAS EM PORTUGAL DE ACORDO CO

COM
INDICADORES
3.3.1. Identificação dos indicadores

indicadore prioritários para Portugal
Da análise dos resultados, e tendo em conta a ponderação do desvio padrão de cada

indicador, podemos identificar as medidas estruturais mais eficazes em termos de
crescimento do PIB final no estado estacionário para Portugal. Em cada indicador, o
impacto será tanto maior quanto mais afastado estiver o valor inicial do indicador
português em relação ao desvio padrão da média da OCDE mais favorável para o PIB.
Por conseguinte, podemos considerar esse desvio padrão favorável como um valor
ambicioso que se poderia atingir em cada indicador estrutural.. Este procedimento
permite quantificar o impacto de cada uma das reformas em cada indicador para
Portugal,, caso a meta fosse atingir um dos melhores níveis da OCDE em cada um deles
(Quadro 3.2).
Identifica-se
se de seguida as mediadas por ordem de potencial de crescimento, à exceção
do 16 que é a média dos indicadores 9 a 15, tendo-se
tendo se optado por não ordenar este. São
também somados os valores para
para o conjunto das diferentes áreas em que os indicadores
se inserem para estabelecer uma ordem em termos de influência.
Da avaliação, resulta que existe um indicador com impacto especialmente elevado (mais
de 10%):

(15 cohort): 14,5%.
Outros quatro têm um impacto

mpacto grande (entre 5 a 10%):
• 13. Air regulation 7,9%;

ir regulation:
• labour 7,8%;
6. Average tax wedge on labour:
• regulation 6,1%;
12. Rail regulation:
• (EPL) 5,6%.
2. Employment Protection Legislation (EPL):
37
Efeitos de medidas
Quadro 3.2 – Avaliação dos indicadores estruturais em termos de potencial de

crescimento no PIB per capita de Portugal
OCDE¹ Portugal
Valor % var.
indicador Δ PT PIB
Descrição do indicador Choque com /Valor estado
Valor Desvio Valor
unitário desvio Desvio estac. Rank
indic. padrão indic.
padrão padrão desvio
favorável OCDE padrão
PIB OCDE
POLÍTICAS FOCADAS NO
9,32 D
MERCADO DE TRABALHO
1. Net income repl. rate for
10%
-10% 50,63 18,1 32,53 38,50 5,98 2,39 10
unemployment long-term [%]
2. Employment Protection
1
-1 2,16 0,7 1,47 3,63 2,16 5,63 5
Legislation (EPL)
3. Maternity leave weeks -10
10 sem 27,00 20,2 6,80 17,00 10,20 0,20 17
4. Standard retirement age +1 ano 63,80 2,1 65,90 65,00² -0,90 0,27 16
5. Implicit taxes on cont.
work at older ages early -10%
10% 24,00 23,1 0,86 14,73 13,87 0,83 14
retirement [%]
TRIBUTAÇÃO 9,94 C
6. Average tax wedge on
-10%
10% 27,14 10,3 16,87 29,71 12,84 7,83 3
labour [%]
7. Marginal tax wedge on
-10%
10% 43,48 11,3 32,18 47,54 15,36 1,69 11
labour [%]
8. Share of consumption and
+10% 36,11 7,2 43,31 41,65 -1,66 0,42 15
property taxes [%]
POLÍTICAS FOCADAS NO
27,71 A
MERCADO DE PRODUTOS
9. Gas regulation -0,1
0,1 2,38 1,1 1,33 2,95 1,62 4,86 6
10. Electricity regulation -0,1
0,1 2,00 1,3 0,70 1,00 0,30 0,91 13
11. Road regulation -0,1
0,1 1,33 1,1 0,23 1,25 1,02 3,07 9
12. Rail regulation -0,1
0,1 3,74 1,3 2,46 4,50 2,04 6,11 4
13. Air regulation -0,1
0,1 1,40 1,0 0,37 3,00 2,63 7,88 2
14. Post regulation -0,1
0,1 2,80 0,9 1,90 3,20 1,30 3,90 7
15. Telecommunications
-0,1
0,1 1,41 0,6 0,79 1,11 0,32 0,97 12
regulation
16. Product market regulation
-0,1
0,1 2,15 0,6 1,55 2,43 0,88 16,72
(média 9 a 15)
INCENTIVOS I&D -0,38
0,38 E
17. R&D tax subsidies +0,1 0,11 0,1 0,23 0,28 0,05 -0,38
0,38 19
18. R&D direct subsidies +10% 0,07 0,1 0,12 0,02 -0,10 0,00 18
CAPITAL HUMANO 17,84 B
19. PISA score +10 pts 496,67 21,0 517,67 489,67 -28,00 3,36 8
20. Average years of
+1 ano 12,56 1,0 13,56 11,15 -2,41 14,48 1
schooling (15-24 cohort)
1. Média não ponderada, e sem certos países em alguns indicadores. Impacto > 10 %
2. Função pública PT = 63 anos (2011). Impacto entre 5 e 10 %
Impacto entre 1 e 5 %
Impacto < 1 %
38
Efeitos de medidas
Seis indicadores têm um impacto

i significativo (entre 1 a 5%):
9. Gas regulation:
14. Post regulation:
• 19. PISA score:: 3,4%;
11. Road regulation:
• 1. Average net income replacement rate for unemployment (long-term):
(long 2,4%;
• labour 1,7%.
7. Marginal tax wedge on labour:
Os restantes têm impacto inferior

i a 1%. Em
m termos de áreas de atuação, somando o
efeito dos indicadores de cada uma delas, resulta a seguinte ordenação em termos de
efeitos no PIB per capita no estado estacionário:
• Mercado de produtos:
produtos 28%;
• Capital humano:: 18%;
• Tributação:: 10%;
• Mercado de trabalho:
trabalho 9%;
• Incentivos I&D:: 0% (Portugal está melhor que o desvio padrão favorável da
OCDE).
Resumindo, atuar nestes indicadores, colocando-os ao nível correspondente ao

a desvio
padrão favorável da média da OCDE, resultaria num acréscimo de cerca de 65% no PIB
per capita de Portugal no longo prazo,
prazo o que o colocaria ao nível dos valores (atuais)
( da
Austrália, Dinamarca, Irlanda ou Países Baixos.
3.3.2. Reformas a implementar
Tendo em conta os resultados apresentados, conclui-se

conclui que o mercado de produtos
(+28%) e a educação (+18%)
18%) são as áreas onde Portugal tem maior margem de manobra
para aumentar o seu produto potencial no longo prazo,
prazo As reformas no âmbito da
tributação (+10%) e do mercado de trabalho
t (+9%) também têm efeitos potenciais
consideráveis.
No mercado de produtos,
produtos os sectores mais favoráveis em termos de desregulamentação
são os transportes aéreos (+8%)
( e o sector ferroviário (+6%).
6%). Os sectores
se do gás,
39
Efeitos de medidas
correios e estradas também são apelativos para uma intervenção. Na educação, elevar a
média de anos de escolaridade da população, atuando nos jovens dos 15 aos 24 anos,
teria benefícios consideráveis (+14%). Neste contexto, é de registar o aumento, já
oficializado, do ensino obrigatório para os 12 anos de escolaridade.
escolaridade Esta medida, sendo
adequadamente implementada, será muito importante para o crescimento no futuro.
Todavia, como já foi assinalado anteriormente, as reformas na educação têm o
inconveniente de demorarem muito tempo a produzir os seus efeitos.
Na tributação, a medida mais importante seria um aligeiramento da carga fiscal média

sobre o trabalho (aumentaria
aumentaria 8% o PIB potencial).
). Este indicador também inclui os
descontos para a segurança social dos trabalhadores e entidades patronais, pelo que,
que
para ter um efeito positivo, o saldo
s total das contribuições teria de ser menor.
No mercado trabalho, a grande

grande maioria dos efeitos positivos potenciais (9%) seriam
alcançados através, principalmente, da redução da proteção ao emprego efetivo, mas
também, com a redução dos benefícios relativos ao desemprego de longa duração, i.e.,
reduzindo o dualismo do mercado de trabalho existente em Portugal.
As descrições mais pormenorizadas das

as reformas possíveis de implementar nas
diferentes áreas de intervenção foram apresentadas no capítulo 2.
40
Efeitos de medidas
4
ANÁLISE DAS
AS MEDIDAS ESTRUTURAIS
ESTRUT DO MEMORANDO
EMORANDO
4.1. ANÁLISE TEÓRICA
4.1.1. Introdução
Nos tempos que antecederam o pedido de assistência financeira,, Portugal foi submetido
à pressão intensa dos mercados
mercados financeiros, devido à preocupação crescente sobre a
sustentabilidade das suas finanças públicas. Com uma economia estruturalmente débil,
débil a
crise teve um impacto negativo considerável nas
as finanças públicas do país,
país verificando-
se um forte aumento dos spreads públicos que serve de referência na zona do euro.
euro O
país deixou de conseguir refinanciar-se a taxas conciliáveis com uma sustentabilidade
sustentabil
orçamental a longoo prazo, situação agravada ainda pelas sucessivas desvalorizações dos
títulos públicos portugueses por
po parte das agências de notação. Adicionalmente, o setor
se
bancário encontrava-se cada vez mais dependente do Eurosistema,, dadas as crescentes
dificuldades de financiamento
financiame sentidas no mercado internacional.
Por conseguinte, em Abril 2011,

2011 Portugal pediu oficialmente assistência financeira ao
Fundo Monetário Internacional (FMI),
(FMI) à União Europeia (EU), e ao Banco Central
Europeu (BCE). Esta assistência visa apoiar um programa de políticas, transcritas no
Memorandum of Economic and Financial Policies.. O programa pretende possibilitar o
regresso da economia a um crescimento sustentável e restaurar a confiança,
confiança preservando
a estabilidade financeira.
financeira Em menos de 50 pontos, para além de outros objetivos de
curto prazo, as partes
rtes comprometem-se
comprometem com um programa de reformas estruturais.
estruturais Essas
reformas visam essencialmente: os mercados de bens e serviços, o mercado de trabalho,
e a dimensão e eficiência do Estado.
Estado De seguida, é analisado o programa em termos
gerais, no âmbito dos conceitos e dos resultados apresentados nos
os capítulos anteriores.
A análise que se segue
egue é focada na versão inicial do programa, que já continha os
41
Efeitos de medidas
objetivos estruturais. As sucessivas revisões incidem essencialmente sobre o estado e os

prazos de implementação
tação das medidas e a revisão de metas de curto prazo.
4.1.2. Mercado de trabalho
4.1.2.1.Descrição
Descrição das medidas
m
As medidas no mercado trabalho são, resumidamente, as seguintes:
• Regime de subsídio de desemprego: redução do valor (essencialmente nos

vencimentos menos baixos e no teto máximo) e da duração das prestações de
desemprego,, redução
red doo período contributivo necessário e alargamento do
direito ao seu benefício aos trabalhadores independentes ligados
maioritariamente à mesma entidade.. Implementação de políticas ativas de
emprego;
• Proteção do emprego:
emprego tornar menos oneroso e menos rígido o despedimento. O
regime de indemnizações
indemnizaç é alinhado pela média da UE;
• Flexibilização daa gestão do tempo de trabalho e diminuição do custo das horas
extraordinárias;
• Descentralização do processo de negociação contratual e medidas que
incentivam o ajustamento salarial à promoção da competitividade;
competitividade
• Medidas de âmbito tributário que visam diminuir a carga fiscal sobre o trabalho;
• Medidas relativas ao capital humano,
humano com impacto decisivo neste mercado, que
visam a melhoria da qualidade do ensino secundário e vocacional e da formação
profissional.
4.1.2.2. Análise
Ass medidas estão de acordo com a teoria apresentada no capítulo 2, e vão no sentido de
combater a segmentação do mercado de trabalho português, diminuindo os benefícios
do emprego permanente e aumentando a cobertura do subsídio de desemprego dos
trabalhadores com menor antiguidade.
antiguidade Estão igualmente totalmente de acordo com as
prioridades recomendadas pela OCDE no último Going for Growth 2012.
2012
42
Efeitos de medidas
O Memorando de Entendimento aproxima a legislação portuguesa à europeia. Em

termos internacionais, a rigidez da legislação
legi laboral reflete-se numa duração média
méd do
desemprego muito superior,
superior numa reduzida taxa de criação de emprego,
emprego e numa das
mais elevadas proporções de trabalho temporário.
temporário Pretende promover a criação de
emprego e a mobilidade dos trabalhadores entre diversos setores e atividades.
atividades Nesse
sentido, a reforma do mercado de habitação propõe favorecer a mobilidade geográfica.
geográfica
Visa flexibilizar a gestão dos tempos de trabalho para moderar flutuações de emprego
ao longo do ciclo, melhorar a correspondência das diferenças
ferenças de padrões de trabalho, e
alinhar a evolução doss custos do trabalho com o aumento da competitividade e a criação
de emprego.
Existe nitidamente uma preocupação em conter e diminuir os custos de trabalho. Para
além da diminuição dos custos de despedimento
d e das horas extraordinárias,
extraordinárias pretende-se
alterar os mecanismos de fixação dos salários,
salários com as empresas a poderem estabelecer
acordos salariais, a imposição de um controlo à extensão dos contratos a um setor, e a
obrigação dos
os negociadores a divulgar quem representam. Por fim, as
a políticas ativas
para desempregados visam melhorar a empregabilidade dos jovens e das categorias
menos favorecidas e reduzir os desajustamentos.
desajustamentos
Em termos de capital humano, o objetivo é melhorar a e facilitar a sua capacidade de
adaptação ao mercado de trabalho.
trabalho Para o efeito, pretende-se
se combater a baixa
escolaridade e o abandono escolar precoce e melhorar a qualidade do ensino secundário
e vocacional e da formação profissional, e aumentar a eficiência do setor educativo
educ em
geral. Estas medidas, tendo em conta, a importância do capital humano, são
relativamente breves e pouco pormenorizadas,
pormenorizadas, mas seguem as recomendações
prioritárias da OCDE do Going for Growth 2012.. Por outro lado, dados os cortes
orçamentais educacionais previstos no Memorando, a melhoria do sector da educação
representa um grande desafio de eficiência.
4.1.3. Mercado de bens e serviços
4.1.3.1.Descrição
As medidas focadas no mercado de bens e serviços são, sinteticamente, as que se

seguem:
43
Efeitos de medidas
• Concorrência, contratos públicos e ambiente empresarial:

empresarial: assegurar
a condições
concorrenciais equitativas e minimizar comportamentos
comportamentos abusivos. Reforçar a
concorrência
oncorrência e os reguladores sectoriais. Eliminar as
a golden shares.
shares Reduzir a
carga administrativa das empresas. Garantir
G uma contratação pública justa;
justa
• Energia: concluir
oncluir a liberalização dos mercados da eletricidade e do gás.
Promover a concorrência nos mercados da energia e incrementar a sua
integração
ntegração no mercado ibérico;
• Telecomunicações
ões e Serviços Postais:
Postais aumentar
umentar a concorrência,
concorrência com a redução
de barreiras à entrada. Garantir
G o acesso à rede/ infraestrutura.
estrutura. Reforçar
R os
poderes da Autoridade Reguladora Nacional;
• Transportes: racionalizar as redes e melhorar as condições de mobilidade e de
logística. Reforçar
eforçar a concorrência no sector ferroviário. Integrar
ntegrar os portos no
sistema logístico e de transportes global;
• Regulação e supervisão do sector financeiro: preservar
reservar a estabilidade do sector
financeiro, manter a liquidez.
liquidez Reforçar a regulação e supervisão bancária.
Reforçar
eforçar o enquadramento legal de insolvência de empresas e de particulares;
• Sistema judicial: assegurar o cumprimento de contratos e de regras da
concorrência. Aumentar a eficiência. Reduzir a lentidão do sistema através da
d
eliminação
ção de pendências e mecanismos de resolução extrajudiciais;
extrajudiciais
• Sector de outros serviços: eliminar as barreiras à entrada. Aligeirar os atuais
requisitos de autorização para favorecer a mobilidade laboral; reduzir a carga
administrativa que dificulta a capacidade de reagir às condições de mercado;
• Mercado da habitação: Desregulamentação, flexibilização e desburocratização.
Promover a mobilidade laboral. Reduzir os incentivos ao endividamento.
endividamento
4.1.3.2. Análise
O Memorando de Entendimento aborda corretamente o tema da concorrência,

concorrência que como
se viu, é indispensável ao funcionamento de uma economia de mercado,
mercad contribuindo
para o bem-estar
estar social e a eficiência e inovação. A indispensabilidade das autoridades
reguladoras serem independentes e de terem
terem garantidas as fontes de financiamento
financ
indispensáveis para o exercício eficaz da sua função são positivos para o funcionamento
44
Efeitos de medidas
da regulação económica no país.

país Todavia, o programa poderia ter sido mais ambicioso,
ambicioso
por exemplo, na promoção e na regulação da concorrência e no sector
ector farmacêutico, e
em relação à automatização do
d escrutínio da implementação dass recomendações das
autoridades reguladoras sobre as políticas de concorrência.
Nos sectores da energia, telecomunicações e transportes, as medidas visam,
justificadamente, aumentar a concorrência e eficiência de modo a estimular a
competitividade da economia nos mercados internacionais As medidas previstas
representam
ntam uma oportunidade para o Estado português reformar estes
este setores.
No sistema judicial,, as medidas são geralmente positivas no que diz respeito à gestão
dos tribunais e à simplificação do processo cível. Pretendem aliviar os aspetos do
funcionamento e gestão dos tribunais para os investidores estrangeiros e empresas.
Globalmente,, as medidas
medid cumprem mais uma vez ass prioridades identificadas pela
OCDE no Going for Growth 2012,, a saber, redução das barreiras à entrada nas
indústrias de rede, retalho e às profissões reguladas.
4.1.4. Tributação
4.1.4.1.Descrição
As medidas relativas à tributação, são, nomeadamente:
• Recalibragem
ecalibragem do sistema fiscal que seja neutral do ponto de vista orçamental,
com vista a reduzir os custos laborais e a promover a competitividade;
• Introdução de uma regra de congelamento em todos os benefícios fiscais;
• Redução
dução das deduções fiscais e regimes
regimes especiais em sede de IRC;
• Redução dos benefícios e deduções fiscais
fisc em sede de IRS;
• Englobamento de prestações sociais para efeitos de tributação em sede de IRS e
convergência de deduções em sede de IRS aplicadas a pensões
pensões e a rendimentos
de trabalho dependente;
dependente
• Alterar a tributação sobre o património,
p atualizar o valor patrimonial
pa matricial
dos imóveis, reduzindo substancialmente as isenções temporárias aplicáveis às
habitações próprias;
• Aumento das
as receitas de IVA;
45
Efeitos de medidas
• Aumentar
umentar os impostos especiais sobre o consumo;
consumo
• Reforçar o combate à fraude e à evasão fiscais e à informalidade.
informalidade
4.1.4.2. Análise
O Memorando contempla medidas de redução

redução da tributação sobre o trabalho,
trab
designadamente uma desvalorização fiscal, e um aumento dos impostos sobre o
consumo e património,
atrimónio, o que vai de acordo com as boas práticas sugeridas no
n
enquadramento teórico do tema e as recomendações da OCDE. Contudo, os aumentos
no IRS e IRC traduzem um incremento da carga fiscal sobre o trabalho e as
a empresas,
por necessidadess orçamentais de curto prazo, que não são compatíveis com as ambições
de reforma estrutural, o que é claramente negativo.
4.1.5. Eficiência no uso de recursos públicos
4.1.5.1.Descrição
Os objetivos destas
as medidas são: melhorar a eficiência
ia da administração pública através
da supressão de redundâncias, a simplificação de procedimentos
mentos e a reorganização de
serviços. Visam regular a criação e o funcionamento de todas as entidades públicas.
Melhorar o procedimento orçamental por meio do enquadramento legal,
legal incluindo a
adaptação em conformidade da Lei das Finanças Regionais
is e da Lei das Finanças
Locais. Por fim, ambicionam reforçar
reforçar a gestão de riscos, a responsabilização, o reporte e
a monitorização.
4.1.5.2. Análise
As medidas estão de acordo com as recomendações da OCDE para Portugal.

Portugal Conforme
referido no enquadramento teórica,
teórica as evidências
ncias empíricas mostram que é possível que
as reformas na eficiência dos gastos do Estado, inclusive na saúde,
saúde educação e no
sistema de pensões, e através do aumento da eficiência da contratação pública, possam
conduzir a duplos benefícios, designadamente a melhoria da saúde das finanças públicas
e a promoção do crescimento económico.
46
Efeitos de medidas
4.2. AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO

D MEMORANDO NO LONGO PRAZO
PRAZ
Ao confrontar as medidas previstas do programa de assistência financeira com os

resultados apresentados no capítulo 3, que permitiram identificar quais eram as medidas
estruturais com maior impacto no PIB potencial per capita de Portugal,
Portugal verifica-se que
os indicadores estruturais prioritários desse estudo foram
ram considerados no Memorando.
Em particular, os mais influentes,
influentes que são as reformas no mercado de produtos e no
capital humano,, a redução da carga fiscal média sobre o trabalho, bem como as mais
importantes medidas focadas no
n mercado trabalho, a saber a redução da proteção do
emprego permanente e a diminuição dos apoios financeiros ao desemprego de longa
duração. Contudo, no caso da tributação, o aumento de impostos sobre o trabalho
previsto e relacionado com objetivos de consolidação orçamental
orçamental de curto prazo ameaça
o benefício da medida de desvalorização fiscal, ao mitigar,
mitigar, ou até mesmo anular os seus
efeitos. Tal seria negativo visto ser um dos indicadores com maior impacto no PIB per
capita de longo prazo.
Tendo em conta as medidas previstas no Memorando, é possível

possível estimar os efeitos
expectáveis no PIB, no estado estacionário, pela total implementação do mesmo,
mesmo através
do modelo de Barnes et al. (2011) e os dados mais recentes dos indicadores estruturais
recolhidos. Para proceder à estimativa, admite-se, simplificadamente,
simplificadamente os pressupostos
seguintes:
• As reformas focadas no mercado de trabalho vão diminuir em 10% o indicador

de reposição salarial
salari no desemprego de longo prazo e alinhar
linhar o indicador EPL de
Portugal com a média da UE;
• As reformas do mercado de produtos permitirão alinhar os indicadores do país
com a média que está mais afastada, de entre a OCDE e a UE, nos indicadores
que estão piores,, e baixar 0,2 nos que estão melhores e possuem menor margem;
• Os anos de escolaridade dos 15-24
15 anos, tendo em consideração por um lado, o
indicador dos anos de escolaridade esperados
e em crianças com sete ou menos
47
Efeitos de medidas
anos1, e a oficialização do ensino obrigatório até ao 12.º ano, vai aumentar até a
média atual da UE;
UE
• Os resultados do PISA vão convergir para a média da UE2;
• Vai ser reduzida, a prazo, em 5%
5 a carga fiscal média
ia sobre o trabalho, e
aumentada em 5% a proporção dos impostoss sobre o consumo e propriedade.
Os resultados são apresentados no Quadro 4.1. Evidenciam que os efeitos totais das
medidas consideradas neste cálculo seriam suficientes para aumentar
ar o PIB per capita
em 32% no estado estacionário. Tal seria suficiente
uficiente para ultrapassar ligeiramente o PIB
per capita (atual) da União Europeia3.
De ressalvar, contudo, que desses efeitos, os relativos à educação são discutíveis em

termos de atribuição de “mérito” ao Memorando, uma vez que a evolução positiva dos
anos de escolaridade
olaridade é uma clara tendência dos últimos anos.
anos. A importante reforma da
d
ampliação da escolaridade
laridade obrigatória para doze anos já tinha sido decidida antes. O
programa é claramente sintético nas políticas visando a educação, tendo em conta o
impacto que as mesmas têm no aumento da produtividade das nações,
nações contudo as
medidas estão bem orientadas.
orientadas
As principais dificuldades relativamente à implementação das medidas

med de política
estrutural, numa perspetiva estritamente teórica e restrita ao programa, dizem respeito a
possíveis incompatibilidades entre algumas medidas e os objetivos de consolidação
orçamental no curto prazo. Esta situação é manifesta noo caso da desvalorização
des fiscal,
que pretende reduzir o custo médio do trabalho. Seria uma das medidas com maior
impacto no produto, de acordo com os resultados obtidos a partir do modelo, mas pode
ver o seu efeito atenuado ou mesmo anulado pelo aumento previsto nas receitas
re do IRS.
Em termos globais, no que toca à política estrutural o programa está de acordo, por um
lado, com o que aconselha o enquadramento teórico, e por outro, inclui as medidas mais
1
O último valor conhecido para Portugal é de 15,9 anos, igual ao da Alemanha e superior aos da Suécia e
Suíça. Fonte: UNESO (2011).
2
De 2006 para 2009, os resultados de Portugal subiram de 95% para 99% da média da OCDE e UE.
3
De acordo com os dados do World
Wo Bank (2011).
48
Efeitos de medidas
importantes em termos de impactos previstos pelo modelo de Barnes et al. (2011) e as

últimas recomendações prioritárias da OCDE do Going for Growth,, o que é notável.
49
Quadro 4.1 – Estimativa do impacto das

as medidas estruturais do Memorando no PIB de Portugal (estado
estado estacionário)
estacionário
Média PT vs Média PT vs Efeitos Memorando

Portugal
OCDE¹ OCDE UE¹ UE PT
Choque
“unitário
unitário” Δ% PIB Δ% PIB
Valor Valor Valor Intens. Rapidez
Estado Δ Δ Choque estado
indicador indicador ind. choque choque
estac. estac.
POLÍTICAS FOCADAS NO MERCADO DE TRABALHO 7,22
1. Net income replacement rate for unemployment
--10% 50,63 38,50 4,0 -12,13 51,09 -12,59 -10,00
10,00 4,00 Alta Alta
(long-term) [%]
2. Employment Protection Leg. (EPL) (regular) [0 a 6] -1 2,16 3,63 2,6 1,47 2,39 1,24 -1,24
1,24 3,22 Alta Média
TRIBUTAÇÃO 4,30
6. Average tax wedge on labour [%] --10% 27,14 29,71 6,1 2,57 32,40 -2,69 -5,00
5,00 3,05 Alta Média
8. Share of consumption and property taxes [%] +10% 36,11 41,65 2,5 5,54 35,70 5,95 5,00 1,25 Média Baixa
POLÍTICAS FOCADAS NO MERCADO DE PRODUTOS 13,50
9. Gas regulation [0 min a 6 max] -0,1 2,38 2,95 0,3 0,57 2,42 0,53 -0,57
0,57 1,71 Média Alta
10. Electricity regulation [0 a 6] -0,1 2,00 1,00 0,3 -1,00 1,54 -0,54 -0,20
11. Road regulation [0 a 6] -0,1 1,33 1,25 0,3 -0,08 1,30 -0,05 -0,20
12. Rail regulation [0 a 6] -0,1 3,74 4,50 0,3 0,76 3,53 0,97 -0,97
13. Air regulation [0 a 6] -0,1 1,40 3,00 0,3 1,60 1,38 1,62 -1,62
14. Post regulation [0 a 6] -0,1 2,80 3,20 0,3 0,40 2,46 0,74 -0,74
15. Telecommunications regulation [0 a 6] -0,1 1,41 1,11 0,3 -0,30 1,38 -0,26 -0,20
16. Product market regulation (overall) [0 a 6] -0,1 2,15 2,43 1,9 0,28 2,00 0,43 -0,43
0,43 8,17 Alta Alta
CAPITAL HUMANO 7,07
19. PISA score +10 pontos 496,67 489,67 1,2 -7,00 498,08 -8,41 8,41 1,01 Média Baixa
20. Average years of schooling (15-24 cohort) +1 ano 12,56 11,15 6,0 -1,41 12,16 -1,01 1,01 6,06 Alta Baixa
*Somando os efeitos dos indicadores 9 a 15 e não o 16. TOTAL* + 32,09 %
1. Média não ponderada, e sem alguns países em alguns indicadores.
50
Efeitos de medidas
5
CONCLUSÃO
O objetivo deste trabalho foi descrever, analisar e quantificar o impacto dos diferentes
tipos de medidas de política estrutural, com vista a avaliar o fundamento das reformas
estruturais previstas no programa de assistência financeira a Portugal.
Ao longo deste trabalho, o estudo da política estrutural foi feito do ponto de vista
teórico, por um lado, e numa perspetiva prática e quantitativa por outro, designadamente
através
través da simulação, com base num modelo desenvolvido
desenvolvido por Barnes et al. (2011), dos
impactos provocados pela alteração de diferentes indicadores estruturais no produto
potencial de Portugal. Antes da aplicação do modelo,
modelo foram apresentadas as limitações
do mesmo, derivado de algumas simplificações,
simpli duplicações e incertezas nos
no processos
de cálculo.
Os resultados obtidos permitiram

permitiram identificar as prioridades de atuação para estimular o
crescimento económico de longo prazo de Portugal, nomeadamente, a atuação na
desregulamentação
regulamentação do mercado de bens e produtos,
produtos que corresponderia à maior fatia
neste combate pela competitividade perdida do país. É sabido que as
a políticas de
educação desempenham igualmente um papel fulcral.
fulcral. A melhoria da quantidade e
qualidade da educação tem
t um impacto considerável no aumento da produtividade da
economia pelo papel que
qu tem na qualificação, e consequentemente,
ente, na eficiência do
capital humano. E o modelo confirmou estes pressupostos,
pressupostos, refletindo isso nos
no impactos
quantitativos consideráveis
consideráve que os dois parâmetros de capital huumano tiveram no
cálculo do crescimento do PIB no estado estacionário. Contudoo, as reformas na
educação possuem o inconveniente de serem muito mais lentass a atuar do que as
reformas focadas nos mercados
mercado de trabalho e de produtos, e no sistema de tributação.
Na política fiscal, o modelo aponta par grandes benefícios derivados da redução da

carga tributaria sobre o trabalho.
trabalho. Esta carga inclui todos os impostos sobre o rendimento
51
Efeitos de medidas
e as contribuições para a segurança social de trabalhadores e empregadores, pelo que o

seu efeito favorável só existe se a carga total deste conjunto diminuir. O modelo aponta
ainda para a vantagem de aumentar a proporção da carga fiscal sobre o consumo e
propriedade. No mercado de trabalho,, o maior impacto é conseguido com a diminuição
da proteção ao emprego permanente e com a redução da taxa de reposição do
vencimento em períodos de desemprego de longo prazo.. Estas medidas permitem
reduzir a segmentação do mercado de trabalho português e pretendem aumentar o
emprego no longo prazo.
prazo
Estas medidas podem ser consideradas as prioridades

pri recomendáveis em termos de
reforma, e de facto constam das recomendações da OCDE para a economia portuguesa
do Going for Growth 2012. A partir destes resultados, foi possível avaliar a
adequabilidade das medidas previstas no Memorando,
Memorando não só do ponto
p de vista do
enquadramento teórico do tema, mas
ma igualmente numa perspetivva quantitativa, de
acordo
cordo com os resultados do modelo. E concluiu-se
concluiu que as políticas estruturais do
Memorando focavam bem, tanto as principais problemáticas
ticas levantadas
levanta no
enquadramento teórico inicial, como as prioridades identificadas
das com os resultados do
modelo de Barnes
nes et al. (2011), e as recomendações da OCDE do Going for Growth
2012, sendo que todas reevelaram-se notavelmente similares.
Por fim, efetuou-se

se uma estimativa dos resultados que se poderiam conseguir
consegu com as
medidas estruturais do programa de assistência no PIB do estado estacionário,
estacionário através
do modelo, o que resultou num produto ligeiramente acima do nívell (atual) da média da
UE. Contudo, o Memorando não é tão perfeito quando observado no seu conjunto,
conjun
poderão existir algumas limitações derivadas incompatibilidades entre objetivos
orçamentais de curto prazo e a implementação, pelo menos imediata,
imediata de algumas
medidas estruturais. O exemplo disso é o aumento da receita fiscal prevista sobre o
rendimento dos trabalhadores para o curto prazo, que vai contra a ideia dos objetivos da
desvalorização fiscal estrutural que visa aumentar a competitividade. Outras
dificuldades colocam-se
se ao nível da implementação prática propriamente dita, mas
ultrapassa o âmbito do objetivo deste estudo.
52
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Referências web gráficas (acedidas entre Janeiro e Setembro de 2012)
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http://www.oecd.org/tax/taxpolicyanalysis/taxingwages.htm
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54

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Efeitos de medidas de política estrutural: o caso do atual

programa de assistência financeira a Portugal

Bruno Ricardo da Cunha Esteves da Costa

Tese de Mestrado em Economia e Administração de Empresas

Professor Doutor Rui Henrique Alves

PALAVRAS-CHAVE: crescimento, memorando, produtividade, políticas estruturais.

NOTA BIOGRÁFICA ................................................................................................................................... i

2. ENQUADRAMENTO TEÓRICO …………………………………….………3

2.1.2.1. A Convergência condicional ....................................................................................................................... 5

2.1.2.2. Capital humano ........................................................................................................................................... 7

2.1.2.4. Infraestruturas sociais.................................................................................................................................. 8

2.1.2.5. Estimativa do impacto de diversos fatores na taxa de crescimento anual ................................................... 9

2.1.3.1. Condição para o crescimento endógeno .................................................................................................... 11

2.1.3.2.As externalidades marshallianas ................................................................................................................ 12

2.2. POLÍTICAS ESTRUTURAIS ....................................................................................................................... 13

2.2.2.1.A concorrência perfeita e a eficiência ........................................................................................................ 15

2.2.2.4.Outras condições de enquadramento ......................................................................................................... 17

2.2.3. POLÍTICAS ESTRUTURAIS FOCADAS NO MERCADO DE TRABALHO.................................................................. 18

2.2.4. TRIBUTAÇÃO ................................................................................................................................................ 22

2.2.5. EFICIÊNCIA NO USO DE RECURSOS PÚBLICOS..................................................................................... 25

3. IDENTIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO DE IMPACTO DOS

3.2.1.1. Medidas estruturais focadas no mercado de trabalho................................................................................ 28

3.2.1.3. Medidas estruturais focadas no mercado de produtos ............................................................................... 31

3.2.1.4. Medidas estruturais de incentivo à investigação e desenvolvimento ........................................................ 31

3.3. REFORMAS PRIORITÁRIAS EM PORTUGAL DE ACORDO COM INDICADORES................................. 37

3.3.2. REFORMAS A IMPLEMENTAR ......................................................................................................................... 39

4. ANÁLISE DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS DO

4.1.2. MERCADO DE TRABALHO .............................................................................................................................. 42

4.1.2.1. Descrição das medidas ............................................................................................................................. 42

4.1.2.2. Análise ..................................................................................................................................................... 42

4.1.3. MERCADO DE BENS E SERVIÇOS .................................................................................................................... 43

4.1.3.2. Análise ..................................................................................................................................................... 44

4.1.4. TRIBUTAÇÃO ................................................................................................................................................ 45

4.1.4.2. Análise ..................................................................................................................................................... 46

4.1.5. EFICIÊNCIA NO USO DE RECURSOS PÚBLICOS ................................................................................................ 46

4.2. AVALIAÇÃO DE IMPACTO DO MEMORANDO NO LONGO PRAZO ....................................................... 47

Fig.2.2 – Crescimento endógeno com produtividade marginal não decrescente .................................................. 11

Fig.2.3 – Efeito das políticas do lado da oferta ...................................................................................................... 14

Fig.2.4 – Carga excedentária da tributação. ........................................................................................................... 22

Fig.2.5 – Curva de Laffer....................................................................................................................................... 23

3. IDENTIFICAÇÃO E AVALIAÇÃO DE IMPACTO DOS

4. ANÁLISE DAS MEDIDAS ESTRUTURAIS DO

1.2. ESTRUTURA DO ESTUDO

Seguidamente, são determinados quais os indicadores que mais influenciam o produto

No capítulo 4,, é analisado o Memorando numa perspetiva teórica de acordo com o

2.1. O CRESCIMENTO ECONÓMICO

Na macroeconomia, o longo prazo refere-se

Considera-se que uma

O stock de capital refere-se

Y = F (A, K, L). (2.1)

Os sinais mais (“+”) traduzem o aumento de Y com o aumento de K, A e L. Solow

O investimento (I) é fundamental para o crescimento económico. Pode

I = S + (T – G) + (EX - IM). (2.2)

No longo prazo, admite-se

A situação de longo prazo corresponde ao intitulado estado estacionário: verifica-se

2.1.2. A convergência condicional e os fatores em falta

2.1.2.1. A Convergência condicional

O modelo de crescimento de Solow prevê a hipótese da convergência. Partindo do

Todavia, a realidade não é tão otimista. Os dados empíricos evidenciam

A explicação desta não convergência reside portanto nas funções de produção

Fig.2.1 – Convergência condicional

Os fatores em falta são complementares: o capital humano, as infraestruturas públicas e

2.1.2.2. Capital humano