O PROCESSO DE REGIONALIZAÇÃO DO ESTADO DO PARANÁ E A

IMPLEMENTAÇÃO DA LOAS (LEI ORGÂNICA DE ASSISTÊNCIA SOCIAL)

André Alves Timbó (Bolsista de Iniciação Científica/UFPR)

Olga Lúcia Castreghini de Freitas Firkowski (Depto. de Geografia/UFPR)

Resumo
Com o presente trabalho analisa-se o processo de regionalização do Estado do Paraná e
suas lógicas específicas, oriundas da ação de diversas secretarias de Estado, autarquias e
órgãos públicos. Insere-se na importante discussão a respeito de como a definição das
regiões de cunho administrativo, tomadas enquanto mecanismos de poder anulam ou
pouco consideram a participação e a construção social. A regionalização do Estado a
partir da implementação da LOAS é apresentada como uma nova possibilidade, capaz
de renovar as práticas existentes.

PALAVRAS-CHAVES: descentralização, região, regionalização, Estado do Paraná.

Abstract
Regionalization Process in Paraná State and the LOAS Implementation (Lei Orgânica
de Assistência Social)

This paper analyses the regionalization process in Paraná State by the specific events
generated by the actions of public authority and public organizations. The paper also
discusses the regional administration definition while not considers the participation and
the social construction. The regionalization process based in the implementation of the
LOAS is hoped to renew the existing methods.
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1. Introdução
Apesar de antigo, o conceito de região ganha relevância na atualidade, na
medida em que se vincula às novas possibilidades de regionalização, oriundas dos
processos recentes de democratização e participação social, dentre eles a própria
implementação da Lei Orgânica de Assistência Social – LOAS, bem como as iniciativas
relativas a implementação de práticas mais transparentes de gestão e decisão, da qual o
orçamento participativo é um exemplo significativo.
O presente trabalho coloca-se como uma primeira aproximação de tal discussão,
na medida em que pretende compreender o processo de regionalização do Estado do
Paraná e as lógicas específicas de regionalização oriundas de diversas secretarias de
Estado, autarquias e órgãos públicos, trazendo à tona uma importante discussão a
respeito de como a definição das regiões de cunho administrativo, tomadas enquanto
mecanismo de poder anulam ou pouco consideram a participação e a construção social.
Trata-se, assim, de uma imposição de limites regionais, que norteiam as decisões
políticas e que se apresenta descolada da realidade.
Tal análise é oportuna, na medida em que se coloca como pré-condição para a
compreensão da espacialidade produzida pelo processo de implementação da política de
assistência social no estado do Paraná, o qual possibilitará uma rediscussão acerca das
identidades regionais no estado e de como as mesmas são consideradas no âmbito das
políticas públicas.
Assim, parte-se da hipótese de que a regionalização proposta pelo processo de
implementação da LOAS, conformaria regiões com um novo conteúdo social, em razão
da duas questões chaves apontadas no corpo da lei, quais sejam: descentralização
administrativa e organização popular.
A presente análise não é conclusiva, posto que o projeto de pesquisa que lhe dá
sustentação encontra-se em andamento. Ressalta-se que o presente texto se dedicará a
tarefa de permitir uma visão geral acerca do processo de regionalização do Estado do
Paraná, porém, sem perder de vista sua relação maior com a implementação da LOAS.
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2. Região e regionalização
O conhecimento cientifico não se desenvolve de forma linear, sendo seu
processo composto por avanços e retrocessos, encontra na diversidade de concepções
teóricas o seu desenvolvimento (LENCIONI, 1999).
Na concepção de região não é diferente, por ser um tema complexo e trabalhado
em vários ramos do conhecimento cientifico como a História, Política, Antropologia e
Sociologia, no caso da História, “a região será definida pelas relações sociais que nelas
se estabelecem” (VISCARDI, 2001, p. 88), mas é “no âmbito da geografia que se
constrói e se discute o que seria região e a Geografia Regional” (LENCIONI, 1999, p.
22), como afirma Priori (apud VISCARDI, 2001, p. 88) “a região é uma construção de
geógrafos”. Há importantes trabalhos de geógrafos e não-geógrafos que contribuíram
para a discussão do tema, constituindo-se num pluralismo teórico.
Os trabalhos de GOMES (1995), CORRÊA (1997) E LENCIONI (1999) fazem
uma reconstituição histórica do conceito de região perpassando pelas correntes
epistemológicas que influenciaram a ciência geográfica. Assim, ora a região aparece
como categoria-chave de análise espacial ora como técnica, na segunda possibilidade
GOMES (1995, p. 63) defende que “o estabelecimento de regiões passa a ser uma
técnica da geografia, um meio para demonstração de uma hipótese e não mais um
produto final de pesquisa (...) a região passa a ser um meio e não mais um produto”.
CORRÊA (1997) considera o ano de 1970 como o momento da ruptura de duas
trindades conceituais de região. Desde a Geografia ter se institucionalizado como
Ciência (séc. XIX) até a década de 1970, três importantes acepções de região foram
estabelecidas por geógrafos: a região natural, concebida “como uma porção da
superfície terrestre identificada por um especifica combinação de elementos da natureza
como, sobretudo, o clima, a vegetação e o relevo, combinação que vai se traduzir em
uma especifica paisagem natural” (CORRÊA, 1996, p. 184), sendo de interesse dos
geógrafos físicos. Na segunda acepção região-paisagem baseada no historicismo
neokantiano, a região passa a ser vista como área de ocorrência de uma mesma
paisagem cultural. Enquanto a terceira acepção considera a região como uma construção
intelectual, criada a partir de propósitos específicos.
A partir da década de 1970, a discussão sobre região incorpora os novos
paradigmas da geografia tendo como conseqüência novos conceitos. A região aparece
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na geografia crítica como organização espacial dos processos sociais ao modo de

produção capitalista, na humanística a região é o espaço vivido e cultural como meio
para interações sociais.
LENCIONI (1999), faz um resgate histórico da questão regional desde o
conhecimento geográfico da antiguidade até a atualidade e conclui que

a região não existe em si mesma, ela não é objeto de estudo no significado restrito do
termo, pois ela se conforma no final do processo de investigação, processo esse que com
a elaboração de critérios definidos no processo de investigação constrói o recorte
espacial [...] as regionalizações são produtos de inter-relações de fenômenos que o
pesquisador seleciona, fazendo com que a região se constitua no final do processo de
investigação (LENCIONI, 1999, p. 201).

VAINER (1995, p. 456) entende a região como “resultado de um complexo

processo histórico de construção social em que intervêm, sincrônica e diacronicamente,
relações econômicas, políticas e simbólicas”. Assim, a região “tem um sentido bastante
conhecido como unidade administrativa, e neste caso, a divisão regional é o meio pelo
qual se exerce freqüentemente a hierarquia e o controle na administração dos Estados”
(GOMES, 1995, p. 53).
Quanto ao processo de regionalização GRIGG (apud GOMES, 1995, p. 63)
afirma que “regionalizar passa a ser a tarefa de dividir o espaço segundo diferentes
critérios que são devidamente explicitados e que variam segundo as intenções
explicitadas de cada trabalho”. Estas divisões “não são definitivas, nem pretendem
inscrever a totalidade da diversidade espacial, elas devem simplesmente contribuir para
um certo entendimento de um problema, colaborar em uma dada explicação” (GOMES,
1995, p. 63).
No âmbito do debate sobre a regionalização e suas novas demandas,
NYGAARD (1990) e KLARMANN (2001), a partir de análise sobre o Estado do Rio
Grande do Sul, apresentam importante contribuição. NYGAARD (1990) identifica dois
processos de regionalização para o planejamento estadual, o primeiro tem

origem nas características de setores e constituirão a base territorial para descentralizar

ações e investimentos dos mesmos, orientados por critérios de eficácia em termos de
recursos técnicos, humanos e financeiros, buscando equacionar as respectivas
dificuldades e demandas (NYGAARD, 1990, p. 184).

O segundo considera o Estado como um todo e

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as regiões demandariam um processo de planejamento e de programação, visando

reverter um quadro de problemas e de estrangulamentos inibidores ao desenvolvimento
de cada uma, resultando em reflexos negativos para todo o Estado (NYGAARD, 1990,
p. 184).

KLARMANN (2001, p. 241) discute a problemática das divisões regionais na

conjuntura das políticas publicas e ação do Estado, apontando os problemas acarretados
quando o Estado apresenta numerosa regionalização ocasionando a incompatilibilidade
nos serviços básicos oferecidos por ele. Na verdade, estes serviços deveriam estar
articulados tanto operacionalmente como espacialmente dada a importância cada vez
maior de favorecer o acesso dos mesmos aos cidadãos. Tal situação gera fragmentação
na ação pública pelo território, causando sobreposições de programas, ineficiência
administrativa e aumento do custo de operação. Além disso, por parte das comunidades,
há dificuldade em reconhecer os centros de referência, já que eles mudam de acordo
com as regiões de abrangência de cada órgão, aumentando o tempo e o custo dos
deslocamentos.
Nesse contexto, o processo de regionalização aproxima-se muito daquele de
descentralização, que remete à discussão realizada por GUIMARÃES (2002), para
quem a regionalização

fundamenta-se em dois planos: um jurídico e outro político. No plano jurídico, a

descentralização é concebida como um processo de transferência de competências e de
poderes entre órgãos, ou dentro de um mesmo órgão, enquanto sujeitos de imputação
jurídica, vinculada à idéia de desconcentração, ou delegação de funções. De outro
modo, a descentralização é concebida como ruptura de um vínculo hierárquico pré-
existente e relaciona-se basicamente à idéia de competências exclusivas. No plano
político – institucional, a descentralização é concebida como desagregação do poder
público, através das modalidades, que vão de uma simples desconcentração de
atividades até a descentralização de poder decisório, ou seja, da transferência de
competências ou poderes do centro para a periferia. Neste plano, é possível identificar
três dimensões complementares: a administrativa, a social e a política. Na dimensão
administrativa, a descentralização refere-se à delegação, ou seja, à transferência de
competências e funções entre unidades, entre esferas de governo ou entre órgãos.
Assim, a descentralização facilita a relação do usuário com o Estado, simplificando a
tramitação burocrática e permitindo canalizar cada demanda de forma mais
singularizada e mais adaptada às suas especificidades. Na dimensão social, a
descentralização traduz-se como participação social na gestão pública. Trata-se de uma
passagem de parcelas de poder, competências e funções, segundo o caso, da
administração pública para a sociedade civil. Pode ocorrer sob diversas formas e com
diversas combinações. Desse modo, a descentralização é tratada como estratégia de
capacitação de grupos sociais para decidirem sobre problemas da gestão publica local,
seja estruturando formas institucionais capazes de expressar a vontade coletiva nas
instancias de tomada de decisão, seja como forma de possibilitar à população exercer
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funções de fiscalização e controle sobre a gestão de serviços públicos. Na dimensão

política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição de poder político do
Estado, do nível central para os níveis periféricos, baseia-se na concepção de que a
descentralização afeta as relações de poder e introduz novos conflitos nas relações entre
as esferas de governo e na distribuição de poder e bens entre diferentes grupos na
sociedade. Este entendimento fundamenta-se no conceito de descentralização enquanto
processo político e é justificada como estratégia para democratização do poder, através
da ampliação dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de estruturas de
poder, com vistas à melhoria da eficiência da gestão pública (GUIMARÃES, 2002, p.
59).

3. As distintas regionalizações do Estado do Paraná

De modo a compreender o processo de implantação da LOAS, fez-se necessário
uma retomada do processo de regionalização do Estado e dos recortes espaciais
vigentes.
Assim, tal processo “constou de inúmeras divisões do Território, de interesse
Federal, Estadual e Municipal, objetivando os fins mais diversos e utilizando uma
grande variedade de critérios tanto para sua concepção quanto para sua instalação”
(SILVA, 1995, p. 01). Assim elaboraram-se vários estudos para definir as divisões
regionais do Estado do Paraná, os mais relevantes em termos de divisão territorial foram
os seguintes: Zonas Fisiográficas, Zoneamento do Estado, Regiões de Planejamento,
Regiões Homogêneas, Espaços Polarizados, Regionalização do Paraná, Microrregiões
Homogêneas, Microrregiões Programa, Regiões Funcionais, Regionalização
Administrativa e estudos de divisão setorial desenvolvidos nos órgãos estaduais, entre
outros objetivos específicos.
A primeira divisão do Estado em regiões foi realizada pelo governo federal
através do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) no ano de 1946, em
âmbito nacional visando atender à estatística censitária o Estado do Paraná teve seu
território dividido em 12 zonas fisiográficas dado o seu conceito edafológico de
produção agrícola e pecuária, de ordem climática e obedecendo, via de regra, os
acidentes geográficos naturais.
Esta divisão não durou mais do que três censos, dado a dinâmica da ocupação do
território paranaense sendo necessário reexaminar os critérios de regionalização das
Zonas Fisiográficas. Com este objetivo criou-se um grupo de trabalho ligado a
Comissão de Coordenação do Plano de Desenvolvimento Econômico do Estado
(PLADEP), em 1961, cujo produto foi o estudo Zoneamento do Estado do Paraná que
continha uma nova regionalização para o Estado, dividindo
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o Paraná em Áreas de Operações Governamentais cujos objetivos eram a transferência

para o interior de certos serviços executivos do Estado, concentrar os órgãos que
funcionavam no interior em um único local e simplificar a burocracia, descentralizar as
responsabilidades e competências (SILVA, 1995, p. 4).

A regionalização proposta pela PLADEP dividiu o Estado do Paraná em três

grandes regiões (Leste, Oeste e Norte), que foram subdivididas em catorze zonas
considerando os aspectos culturais comuns.
No ano de 1963, o Governo do Estado do Paraná patrocinou o I Plano de
Desenvolvimento do Estado, realizado pela Sociedade de Análises Gráficas e
Mecanográficas Aplicadas nos Complexos Sociais (SAGMACS), com a colaboração da
Companhia de Desenvolvimento do Estado do Paraná (CODEPAR) e da PLADEP, que
apresentou a regionalização do Estado voltada para o planejamento, baseada em quatro
critérios gerais:

a integração social e econômica dos habitantes da região; capacidade de atingir relativa

auto-suficiência em relação às demais regiões; homogeneidade relativa com
semelhanças de características e a organização horizontal e vertical do serviço público,
com vistas a facilitar as tarefas coordenadas e fiscalizadoras dos órgãos de divisão e
maior racionalidade na execução dos serviços prestados” (MUNIZ FILHO, 1996, p.
153).

O princípio geral que norteou as Regiões de Planejamento se baseava nos limites

de faixa populacional (entre 320.000 e 1.020.000 habitantes em 1960, com possibilidade
de expansão para 700.000 e 1.500.000 habitantes em 1970), no tamanho do território (as
regiões não deveriam ter mais que 30.000 km² e não deveriam ultrapassar o raio de 100
km) e na determinação de cidades-pólos. Assim, o Estado do Paraná foi dividido
inicialmente em 7 regiões e 14 sub-regiões, passando em seguida para 8 regiões e 16
sub-regiões, cuja escala de autonomia e dependência vinculava-se ao pólo urbano
principal. Neste período, havia oito cidades-pólos: Curitiba, Ponta Grossa, União da
Vitória, Guarapuava, Jacarezinho, Londrina, Maringá e Campo Mourão.
A divisão em Regiões de Planejamento tinha como objetivos, segundo MUNIZ
FILHO (1996):
1) estabelecer a descentralização da administração pública, tendo a região um papel de
intermediadora entre o município e o Estado para atuar na solução dos problemas locais
e o Estado cuidaria das relações inter-regionais;
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2) promover a integração política e econômica no Estado, “as regiões seriam áreas de

produção especializada com as organizações homogêneas facilitando os processos de
intercâmbio econômico e social e coordenação administrativa dos órgãos de
planejamento” (MUNIZ FILHO, 1996, p. 152), e
3) criar atividades estratégicas que visam a promover o desenvolvimento regional por
meio das cidades-pólos.
Com o insucesso da regionalização de 1961 e a inexistência de uma
regionalização padrão que orientasse os serviços públicos vários órgãos setoriais, como
aqueles relacionados aos setores de transporte, energia, educação e saúde, já possuíam
divisões regionais próprias. O governo consciente do aumento da demanda de serviços
públicos provocados pelo crescimento populacional e a ocupação territorial ocorrido de
forma dispersa, estabeleceu “um decreto orientando os diversos órgãos de serviço
público no sentido de adaptarem os níveis e autonomia dos serviços às regiões de
planejamento” (MUNIZ FILHO, 1996, p. 155). Aos poucos, foi cumprido o decreto
governamental servindo, assim, a nova regionalização proposta como orientadora do
serviço público e tendo a vantagem evidente de uma divisão aceita por todos os órgãos.
Entretanto, ainda segundo MUNIZ FILHO (1996), para o sucesso das regiões de
planejamento faz-se necessário o cumprimento de certas condições:
a) Consciência Regional. Os municípios da mesma região teriam que aceitar e
reconhecer estarem ligados por interesses mútuos e abandonar reivindicações isoladas
ou medidas desvinculadas de uma política regional. O município-pólo, por sua vez,
deveria tomar a si a responsabilidade regional, abandonando também o isolacionismo e
a sua força de pressão sobre o poder central para obtenção de vantagens ou privilégios.
Essa consciência regional seria uma ótica nova que exigiria a modificação de hábitos e
tradições antigas.
b) Criação de Mecanismos e Instrumentos para efetivar a Regionalização. Se de um
lado, os órgãos públicos aos poucos adaptaram suas divisões regionais à estadual, de
outro não foram criados os instrumentos e mecanismos que iriam dar condições às
regiões de agir com maior autonomia.
A existência de um organismo central de planejamento e a criação de escritórios
nas regiões estabeleceria uma interação de trabalho, criando condições para a
programação real de atividades em nível regional. Ao mesmo tempo, as companhias de
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desenvolvimento, com autonomia regional, seriam os suportes executivos dos

programas. A ausência desses mecanismos administrativos e órgãos executivos impediu
maior grau de utilização do sistema regional sugerido (MUNIZ FILHO, 1996, p.155-
156).
O IBGE sentindo a necessidade de atualizar a divisão territorial do país
promoveu no ano de 1967 dois importantes estudos: o Esboço Preliminar de Divisão do
Brasil nas Chamadas Regiões Homogêneas, em 1967, cuja finalidade era de contribuir
sistematicamente no processo de planejamento objetivando as potencialidades
econômicas regionais, a vocação para programas específicos e substituir as Zonas
Fisiográficas, o resultado foi o estabelecimento de 361 microrregiões homogêneas,
sendo 24 destas no Paraná; e o Esboço Preliminar de Divisão do Brasil em Espaços
Polarizados fundamentado em estudos realizados na França sobre a rede urbana, o
instituto simplesmente adaptou a metodologia original à realidade Brasileira,
identificando no Paraná cinco espaços polarizados, sendo que o Norte Velho ficou sob
influência de Ourinhos (SP).
O Instituto de Pesquisa e Estudos Aplicados (IPEA), em 1967, solicitou ao
Governo do Paraná um estudo que considerasse a divisão das Regiões Homogêneas,
resultando no Esboço Preliminar de Divisão do Estado do Paraná em Espaços
Homogêneos e Polarizados. No estudo uma região homogênea caracterizava-se por
similaridades agrícolas de produção e ligada à renda média per capita e a uma Região
Polarizada, obedecendo a uma heterogeneidade espacial nas atividades, mas com
predomínio da influência de um centro urbano destacado, com interdependência entre as
partes heterogêneas. A metodologia empregada fundamentou-se no estudo da
SAGMACS, nos dados estatísticos existentes e aliados ao conhecimento dos aspectos
regionais, na confrontação e superposição da divisão regional realizada pela
SAGMACS como a do IBGE, contemplaram os aspectos demográficos, fluxos de
transporte, bancos, estradas, telecomunicações e serviços públicos. Identificaram oito
regiões: Curitiba, Ponta Grossa, Pato Branco, Guarapuava, Jacarezinho, Londrina,
Maringá e Cascavel.
Ainda no ano de 1967, outro estudo da Regionalização do Paraná, realizado
Comissão de Planejamento de Edificações (COPLAN) da Secretaria de Viação e Obras
Públicas com o objetivo de implementar uma política de investimentos em obras no
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Paraná, desenvolveu a regionalização do Estado, baseada na regionalização da

CODEPAR, que dividia o Estado em oito regiões de Planejamento e 16 sub-regiões que
tinham como cidades-pólos: 1) Curitiba e Paranaguá, 2) Ponta Grossa e Prudentópolis,
3) Palmas e Francisco Beltrão, 4) Guarapuava e Cascavel – Foz do Iguaçu, 5)
Jacarezinho e Cornélio Procópio, 6) Londrina e Apucarana, 7) Maringá e Paranavaí, 8)
Campo Mourão e Umuarama.
O estudo Microrregiões–Programa, elaborado em 1970 pela Superintendência do
Desenvolvimento da Região Sul (SUDESUL) e Secretaria da Fazenda, visava atender
as necessidades de localização espacial nos programas de investimento e de beneficiar o
desenvolvimento regional e reestruturou a divisão em microrregiões homogêneas e
regiões de planejamento. Esta regionalização foi bem aceita pelas administrações
municipais e originou a institucionalização das associações dos municípios, sendo
definidas 16 microrregiões-programa.
O IBGE, em 1972, reformulou a regionalização dos espaços polarizados de
1967, com o objetivo de constituir o modelo de divisão regional do Brasil para fins de
ação administrativa deu origem ao estudo Divisão do Brasil em Regiões Funcionais
Urbanos, considerou a função urbana como motor do desenvolvimento em uma
sociedade que está sofrendo mudanças na área de ocupação econômica e utilizou o
conceito de hierarquia urbana identificando quatro níveis hierárquicos: 1. A Grande
Metrópole, a Metrópole Nacional e Centros Metropolitanos; 2. Centros regionais; 3.
Centros de Nível Sub-regionais; 4. Centros Locais.
Novamente em 1980, o IBGE reformulou essa regionalização com objetivo de
elaborar um quadro descritivo para subsidiar sistemas de decisões quanto a localização
de atividades econômicas e compreender as relações entre processos sociais que
ocorrem na sociedade e as estruturas territoriais que emergem. Tal estudo foi
fundamentado na Teoria dos Lugares Centrais, de Christaller e identificou a hierarquia
das cidades selecionando 76 serviços resultando em quatro categorias de centros: 1.
Centro Metropolitano; 2. Capital Regional; 3. Centro Sub-Regional; 4. Centro de Zona.
O estudo originado foi Regiões de Influência das Cidades.
O Instituto Paranaense de Desenvolvimento Econômico e Social (IPARDES) em
convênio com a Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral (SEPL) e a
SUDESUL elaborou um projeto para atender a Lei n° 6636/74 que desencadeou o
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processo de modernização administrativa do estado e a estratégia espacial contida no

Plano “Objetivos e Metas de Desenvolvimento 1975-1978”. Sua proposta de
regionalização consistiu em dividir o Paraná em 5 regiões e 9 sub-regiões, delimitadas a
partir da aplicação de três modelos analíticos: relação tamanho/hierarquia, modelo
potencial e modelo de fluxos e, depois de oficializada, as Secretarias deveriam ajustar-
se a nova regionalização. Este projeto deu origem as regiões administrativas do Paraná,
ainda em vigor, com certas modificações.
Os estudos aqui levantados sobre regionalização do Paraná foram superados pela
dinâmica da população e a economia do Paraná, mas contribuíram para a compreensão
do desenvolvimento do processo de regionalização do Estado do Paraná. Atualmente,
existem no Paraná diversas regionalizações de secretarias de estado, autarquias,
empresas e organizações que permanecem vigentes.
De modo a se ter uma visão ampla das distintas regionalizações propostas para o
Paraná, realizou-se inúmeras visitas técnicas as Secretarias do Estado do Paraná e outros
órgãos com o objetivo de adquirir informações sobre os critérios utilizados e mapas na
regionalização de cada órgão, porque conhecer os critérios utilizados no recorte espacial
realizado por cada secretaria e entidade

é essencial, pois, as diversas Secretarias, ao usarem da faculdade para sub-regionalizar,

cometem, muitas vezes, arbitrariedades, ignorando fatores de acessibilidade,
disponibilidade de serviços, clientela e distâncias, entre outros (PARANÁ, 1997, p. 33).

A partir do trabalho de levantamento de campo junto aos órgãos e autarquias

pesquisados, ficou evidente a complexidade da discussão sobre região/regionalização no
estado do Paraná. Um esforço de sintetizar as principais informações produzidas e os
resultados obtidos pode ser observado na Tabela 1, que apresenta as secretarias e órgãos
com as suas respectivas divisões regionais enumerando as regiões existentes no Estado.
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Tabela 1: Regionalizações do Estado do Paraná, 2003.

Secretarias e órgãos Número de divisões
Regionais
Associações de Municípios do Estado do Paraná 18
Companhia de Habitação do Paraná – COHAPAR 13
Coordenação da Receita do Estado – CRE / SEFA 10
Departamento de Estradas de Rodagem 18
Departamento de Trânsito do Paraná 73
Empresa Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural – 20
EMATER
Empresa Paranaense de Classificação de Produtos – CLASPAR 13
Instituto Ambiental do Paraná – IAP 20
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística –IBGE 10 mesorregiões
39 microrregiões
Junta Comercial do Paraná – JUCEPAR 18
PARANA CIDADE 18
PARANA ESPORTE 10
Polícia Civil do Estado do Paraná – SESP 17
Polícia Militar do Estado do Paraná – SESP 17
Procuradoria Geral do Estado – PGE 15
Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento – SEAB 19
Secretaria de Estado da Cultura 13
Secretaria de Estado da Educação – SEED 28
Secretaria de Estado da Saúde – SESA Macrorregião = 07
Microrregião = 22
Secretaria de Estado de Administração e Previdência Social– 19
SEAD
Secretaria de Estado de Obras Públicas – SEOP 13
Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoção Social 18
Secretaria de Estado do Meio Ambiente – SEMA 08
Secretaria Estado de Turismo – SETU 06
Superintendência de Recursos Hídricos do Paraná - SUDERHSA 07
Fonte: PARANÁ, 1997; PARANÁ, 2003; SECC, 2000; SETU, 2001..

A primeira divisão regional que permanece vigente no Estado do Paraná é aquela

oriunda das Associações de Municípios, cuja origem vem do “fruto de intenso trabalho
de prefeitos e personalidades, que buscam uma maneira de articular essa unidades
político-administrativo-territoriais para realizar tarefas que extrapolem os limites físico-
institucionais dos municípios” (BERGOC, 2002, p. 115).
As Associações Municipais começaram a ser formadas no ano de 1968, quando
foi fundada a Associação dos Municípios do Sudoeste do Paraná (AMSOP) por 25
municípios. Posteriormente, em 1969, são fundadas mais cinco Associações: a
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AMUNORPI – Associação dos Municípios do Norte Pioneiro; a AMOP – Associação

dos Municípios do Oeste do Paraná; AMSULAR – Associação dos Municípios do Sul
Paranaense; AMUVI – Associações de municípios do Vale do Ivaí; e a COMCAM –
Comunidade dos Municípios da Região de Campo Mourão. Em 1971, são criadas outras
4 Associações: a AMUNOP – Associação dos Municípios Do Norte do Paraná; a
AMUNPAR – Associação dos Municípios do Noroeste do Paraná; a AMCG –
Associação dos Municípios dos Campos Gerais; e a AMCOPAR – Associação dos
Municípios do Centro Oeste. Em 1972 foi fundada a AMUSEP – Associação dos
Municípios do Setrentião do Paraná que na época denominava-se Associação dos
Municípios da Região de Maringá e Nova Esperança; e a AMLIPA – Associação dos
Municípios do Litoral e Alto Ribeira; em 1973 surge a AMEPAR – Associação dos
Municípios do Médio Paranapanema; em 1974 foi fundada a AMSULEP – Associação
dos Municípios da Região Leste do Paraná; em 1977 foi criada a AMERIOS –
Associação dos Municípios da Região de Entre Rios.
A partir de 1983, houve a criação de mais Associações: a AMCESPAR –
Associação dos Municípios do Centro-Sul do Paraná; em 1984 são criadas a
CANTUQUIRIGUAÇU – Associação dos Municípios do Cantuquiriguaçu
(denominação baseada na aglutinação dos Rios Iguaçu, Piquiri e Cantu); e a ASSOMEC
– Associação dos Municípios da Região Metropolitana de Curitiba. Em 1986, foi
fundada a AMOCENTRO – Associação dos Municípios do Centro do Paraná, tendo
como conseqüência a dissolução da AMCOPAR e os municípios que a compunham
passaram a integrar a AMOCENTRO e Guarapuava à AMCESPAR. No ano 1998, a
AMLIPA foi substituída pela PARANALITORAL – União dos Municípios do Litoral
do Paraná reunindo os mesmos municípios.
Assim, pode-se contar a existência de 18 Associações cobrindo todo o Estado.
Há ainda a existência de duas organizações de abrangência estadual – FEMUPAR –
Federação das Associações dos Municípios do Paraná – e AMP – Associação dos
Municípios do Paraná – promovem a articulação das várias Associações existentes.
Estas associações serviram para dar origem as regiões administrativas do Estado do
Paraná.
A Regionalização Administrativa,
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ocorreu inicialmente com a aprovação de 17 regiões-administrativas pelo Poder

Executivo Estadual através do Decreto n° 2241, de 10/02/1988, passando para 19, com
a aprovação de Decreto n° 5366, de 17/07/1989 e da Lei Complementar n° 49, de
05/01/1990 e se constituem instrumentos facilitadores do processo de descentralização e
interiorização da ação administrativa dos órgãos e entidades do Poder Executivo
Estadual (PARANÁ, 1997, p.04).

Hoje existem 22 regiões-administrativas que foram aprovadas paulatinamente na

Assembléia Legislativa cada vez que uma porção da região ganhava auto-suficiência.
De acordo com a Lei n° 8.485/87,
a representação regional básica é comum a todas as Secretarias, devendo as mesmas
instalar seus núcleos de representação nas cidades-sede das regiões administrativas, de
modo a concentrar a presença do Governo Estadual e permitir redução de custos de
manutenção pelo uso comum de dependências físicas e facilidades operacionais”
(PARANÁ, 1997, p. 04).

Assim, a representação regional básica pode ser utilizada pelas demais

Secretarias Estaduais, cada qual determinando os critérios de sub-regionalização que
melhor atendam seus interesses funcionais e operacionais, podendo simplesmente adotar
as Regiões Administrativas (RAs), subdividi-las em uma ou mais RAs em duas ou mais
regiões menores ou agregar de duas ou mais RAs em regiões maiores. Porém, “ocorre
que muitos órgãos e entidades da administração pública estadual não adaptaram sua
regionalização à representação regional básica fixada pelo Poder Executivo Estadual”
(PARANÁ, 1997, p. 05) acarretando em numerosas divisões regionais com diferentes
critérios de regionalização que acabam “dificultando a obtenção de informações
regionais que orientem a ação governamental” (PARANÁ, 1997, p. 05).
O Estado está dividido em 06 Macrorregiões de Planejamento e Administração –
MPA (Figura 1) compreende a área economicamente polarizada pelas seis cidades-pólo
que estruturam o Anel de Integração principal e seus contornos são compatíveis com os
das 22 Regiões Administrativas (RAs), Figura 2, aprovadas pela Assembléia
Legislativa, sendo que cada MPA contém dois ou mais RAs.
 15

Figura 1: Macrorregiões de Gestão e Planejamento (RPG ou MPA)

Fonte: SEPL, 2003.

Figura 2: Regiões Administrativas (RAs)

Fonte: PARANÁ, 2003.

A Secretaria de Estado da Fazenda regionaliza o Estado adotando as 06 MPA e

as 22 regiões-administrativas na íntegra, desde de 1996 para efeito de programação
orçamentária desde 1996 e para fins de fiscalização utiliza dez Delegacias Regionais no
Estado do Paraná, coordenados pela Receita do Estado. A Secretaria de Estado da
 16

Administração e Previdência Social é o órgão responsável pelas Regiões

Administrativas junto com a Secretária de Planejamento e Coordenação Geral .
Os órgãos que adaptaram a sua regionalização a RAs foram: a Secretaria
Estadual de Obras Públicas, a Secretaria de Estado do Meio Ambiente e suas autarquias
o Instituto Ambiental do Paraná e a Superintendência de Recursos Hídricos do Paraná, a
Companhia de Habitação do Paraná, a Junta Comercial do Paraná e Procuradoria Geral
do Estado.
Na área da segurança pública, a Secretaria responsável por este setor não tem
uma regionalização própria, porém as instituições que colocam em prática seus
objetivos tem divisões regionais próprias, a saber a Polícia Militar e Polícia Civil. O
mesmo acontece com a área de transportes, pois a Secretaria de Estado de Transportes
também não tem uma regionalização administrativa, no entanto, duas instituições
ligadas indiretamente a ela, a saber o Departamento de Estradas e Rodagem (DER) e o
Departamento de Trânsito do Paraná (DETRAN-PR), têm regionalizações.
Quanto na área da saúde, a Secretaria de Estado da Saúde/Instituto de Saúde do
Paraná (SESA / ISEP), teve a sua regionalização reformulada para se adequar a nova
política nacional de saúde, o Sistema Único de Saúde, que aumentou as
responsabilidades dos municípios ao atendimento trazendo um dilema para os
municípios de pequeno porte que não possuem recursos e acabam tendo déficits que são
enfrentados de duas maneiras. Uma delas reside em iniciativas do Ministério da Saúde e
de várias Secretarias Estaduais de Saúde no sentido de recuperar iniciativa política e
capacidade institucional frente aos municípios.
Outra maneira reside em iniciativas locais voltadas a ampliar a capacidade de
governo na área da saúde por meio de políticas intersetoriais e de parcerias em escala
regional. Uma forma de parceria regional que se desenvolveu no SUS ao longo da
década de 1990 se expressa pelos consórcios Intermunicipais de Saúde. Esses
representam parcerias estabelecidas entre governos municipais de determinadas
microrregiões que pactuam regras de financiamento, de serviços e de acesso de
clientelas com base em recursos dos municípios associados.
Mais recentemente alguns governos estaduais têm contribuído com recursos
técnicos e financeiros para fomentar parcerias locais, embora sejam observados casos
onde as secretarias estaduais de saúde competem ou buscam exercer maior controle
 17

sobre essas iniciativas de regionalização da atenção à saúde. De modo geral, os

consórcios visam ampliar a oferta de especialistas, médicos ou de serviços de maior
densidade tecnológica que exijam escala pouco compatível com cada prefeitura
isoladamente. No Paraná, em 1997, era 16 consórcios, abrangendo 280 municípios,
cerca de 4,5 milhões de pessoas. (COSTA & RIBEIRO, 2000, p.177-178)
A SESA / ISEP (2001, p. 04), sob o ponto de vista administrativo, está
organizada em 22 Regionais de Saúde, que constituem a instância administrativa
intermediária, junto aos municípios, cabendo desenvolver a inteligência necessária para
apoiar os municípios em todas as áreas e para influenciar na gestão das questões
regionais, fomentando a busca contínua e crescente da eficiência com qualidade. É por
meio das Regionais de Saúde que o Estado exerce seu papel de apoio, cooperação
técnica e investimentos nos municípios e nos Consórcios Intermunicipais de Saúde.
O Estado divide-se em 7 Macrorregionais de Saúde, a saber: Metropolitana,
Campos Gerais, Centro, Norte, Noroeste, Oeste e Sudoeste, que não constituem novas
instâncias administrativas. Seu objetivo é articular as Regionais de Saúde em conjunto
para que possam, também entre si, somar esforços na solução de problemas comuns e
trocar experiências.
Na área da educação, a Secretaria de Estado da Educação tem uma
regionalização estruturada que divide o Paraná em 28 regiões.
Quanto ao esporte, a autarquia PARANAESPORTE, através de dez unidades
descentralizadas, chamadas de Centros Regionais de Esporte e Lazer, promove

a prestação de assistência técnica desportiva aos municípios sob sua jurisdição, no

desenvolvimento das políticas e planos municipais de esporte e lazer; a coleta de
informações de caráter regional de interesse para a avaliação e o controle das atividades
da Paraná Esporte; e a articulação com os responsáveis por projetos na área de esporte e
lazer, para atendimento das necessidades municipais (PARANÁ, 2003)

Para o setor agrícola o governo estadual conta com a regionalização da

Secretaria de Estado da Agricultura e Abastecimento, que por sua vez, congrega a
Empresa Paranaense de Assistência Técnica e Extensão Rural (EMATER) e a Empresa
Paranaense de Classificação de Produtos (CLASPAR), que são empresas autárquicas
vinculadas a esta secretaria e possuem regionalizações próprias.
Uma particularidade na gestão da cultura é que suas regionais não foram
institucionalizadas pela Secretaria de Estado da Cultura (SECC), elas foram criadas
 18

devido a necessidade dos municípios em se agruparem para promover localmente

projetos, programas e serviços. A SECC apropriou-se desses agrupamentos para
centralizar as ações na capital, entretanto, os campos geo-culturais não têm uma sede
regional fixa e a cada doze meses é escolhido em assembléia o representante regional
entre os secretários ou chefes de departamentos de cultura dos municípios pertencentes
a região cultural, o encarregado escolhido o município que representa será a sede
regional.

Os representantes regionais reúnem-se mensalmente com os municípios de sua regional,

discutem as demandas, as necessidades de projetos e serviços, as políticas a serem
definidas em cada área do fazer cultural, a reformulação de modos de operação da
gestão cultural. Reúnem-se, mensalmente com a SECC (SECC, 2000, p. 12).

Regionalização recente é a do turismo, devido a importância econômica que este

setor da economia vem ganhando o Estado criou a Secretaria de Estado de Turismo
(SETU) para promover o desenvolvimento dessa atividade. A SETU junto com a
PARANATURISMO, uma empresa autárquica estadual, elaboraram para o Estado seis
áreas prioritárias para o desenvolvimento do Turismo das Áreas Naturais baseadas nas
cinco zonas naturais do Estado: Litoral, Serra do Mar, Primeiro Planalto, Segundo
Planalto e Terceiro Planalto, cujo objetivo é consolidar “a curto prazo algumas âncoras
e/ou atrações turísticas como referência nacional e internacional, para alavancar a médio
prazo o turismo regional e local no restante do Estado” (SETU, 2001, p.05).

4. A regionalização a partir da política de assistência social: considerações finais

A partir da Constituição de 1988, a assistência social passou a ser considerada,
juntamente com a previdência social e a saúde “o tripé da seguridade social brasileira
(art. 194). Com isso, a assistência passa a ser considerada como um meio, uma
estratégia de redistribuição, estendendo direitos a todos que dela necessitam” (COLIN e
FOWLER, 1999, p.16).
Com esse novo enfoque, e de modo a regulamentar a Constituição, foi
promulgada em dezembro de 1993 a LOAS – Lei Orgânica de Assistência Social, que
em seu artigo quinto define que base da assistência social se fará a partir da
“descentralização político-administrativa” e da “participação popular, por meio de
 19

organizações representativas, na formulação das políticas e no controle das ações em

todos os níveis” (COLIN e FOWLER, 1999, p.27).
Assim, se coloca de modo imperioso a reformulação de práticas e conceitos,
dentre os quais destaca-se a necessidade de revisão do próprio conceito de região e do
processo de regionalização à luz das novas definições legais, sobretudo em relação a
descentralização e a participação popular.
No âmbito da política de assistência social, está havendo um reordenamento da
Secretaria de Estado do Trabalho, Emprego e Promoção Social que tem sido
direcionado no sentido da gestão democrática participativa e da formação de redes, de
acordo com as diretrizes do Sistema Descentralizado e Participativo de Assistência
Social (SDPAS) e da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS). Assim, a
regionalização dessa secretaria está representada indiretamente pelo Instituto de Ação
Social do Paraná – IASP. A descentralização da SDPAS e do LOAS materializa-se no
território a partir de quinze microrregiões (Figura 3).
A necessidade de criação das 15 microrregiões, como provisoriamente são
denominadas, apresentou-se como fundamental, para

estrategicamente inibir a desconcentração das ações governamentais, tradicionalmente

lineares, incidindo nas decisões e demandas locais, sem as necessárias mediações,
embasando e dificultando formas de organização e de participação de base portanto, do
próprio processo de descentralização da assistência social. Os Fóruns Microrregionais
da Assistência Social foram criados para, juridicamente e politicamente, terem
representações governamentais e não governamentais no nível estadual de decisão, com
assento no Fórum Estadual e no Conselho Estadual da Assistência Social (FOREAS e
CEAS), criando condições de estabelecer pactos e negociações horizontais e verticais,
contemplando interesses locais, regionais e estaduais, tanto das representações
governamentais quanto da sociedade civil, garantindo a democracia participativa
associada a democracia representativa. (Projeto Integrado de Pesquisa – Relatório 2002)
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Figura 3: Regionalização do SDPAS

Pode-se concluir que o território do Estado do Paraná foi “entendido como

produto de um conjunto de unidades de paisagem que são consideradas no processo de
planejamento, através de políticas públicas estabelecidas nos diversos setores
administrativos” (SETU, 2001, p. 05). Tendo em vista que o Estado atua de forma
“setorial e é grande a diversidade de setores, a cada setor – energia, educação, estradas,
saúde, telefonia, etc. – corresponderá uma divisão regional que será a mais conveniente,
naquele instante, para a gerência setorial ou para a administração do setor”
(NYGAARD, 1990, p. 184).
Configuraram-se diversificadas regionalizações que acarretaram e ainda
acarretam, incompatibilidade administrativa, pois “gera fragmentação da ação pública
pelo território, causando sobreposições de programas, ineficiência administrativa e
aumento do custo de operação” (KLARMANN, 2001:241).
Consciente desse problema, o Estado interveio com a criação da Regionalização
Administrativa, que respondeu “na prática, à necessidade de superar históricas
distorções estruturais do aparelho estatal” (SEPL, s.d., p. 03). Entretanto, não teve o
resultado esperado porque as Secretarias e demais órgãos não adequaram as suas
regionalizações a esse modelo imposto.
 21

No que tange a região, percebe-se que ganha uma forte conotação nas políticas
públicas seja para o planejamento estatal ou para a promoção do desenvolvimento. Na
gestão do Governador Jaime Lerner (1995-2002), houve uma mudança na ótica do
planejamento estadual, com o estabelecimento de uma regionalização que dividiu o
estado em sete regiões: Região Metropolitana de Curitiba, Eixo Maringá-Londrina,
Costa Oeste, Costa Leste, Região do Norte, Regiões Oeste / Sudoeste e o Centro-Sul do
Estado, que resultaram na reestruturação econômica do Paraná afim de promovê-lo e
atrair investimentos.
Na atual gestão do governo Roberto Requião (2003 - ....), a região está sendo
vista como um meio para concretizar os seus objetivos para o Paraná que são: o
desenvolvimento sustentável e a inclusão social. Para isso, estabeleceu políticas de
desenvolvimento e planos de ação, “que possam ver o Paraná como um todo, resultado
da soma de todas as suas potencialidades, voltados para reduzir as disparidades
regionais e sociais” (PARANÁ, 2003).
A Política de Assistência Social por meio da implementação da LOAS e da
implantação do SDPAS, apresenta as principais características do “modelo de gestão
democrático-participativo: ênfase na ação local, descentralização (divisão de tarefas e
delegação de poder), interface e integração de políticas e programas setoriais”
(BATTINI, 2003, p. 09).
O aprofundamento da análise do processo de constituição da regionalização que
dá sustentação a implementação da LOAS, se constitui na próxima etapa de trabalho,
quando serão avaliados os critérios utilizados para o agrupamento dos municípios e,
mais do que isso, a dinâmica que envolve tais municípios no âmbito de suas relações, de
modo a confirmar a hipótese inicial de que a regionalização criada por esse processo, de
fato conformaria regiões com um novo conteúdo social.

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Texto apresentado em:

FIRKOWSKI, O. L. C. F. ; TIMBO, A. A. . O processo de regionalização do estado do

Paraná e a implementação da Lei Orgânica de Assistência Social - LOAS. In: III
Enconto Brasileiro de Estudos Regionais, 2004, Belo Horizonte. III Encontro
Brasileiro de Estudos Regionais. Belo Horizonte : PUC Minas, 2004.