O CONCEITO DE TERRITÓRIO E POLÍTICAS PÚBLICAS: algumas

reflexões

1
Paulo Henrique de Carvalho Bueno

Resumo: o presente escrito busca refletir sobre o conceito de

território geográfico e suas possibilidades de uso dentro dos estudos
de políticas públicas, objetivando mostrar que esse conceito pode ser
utilizado como ferramenta de interpretação de uma dada
materialidade espacial alvo de determinada política, a qual envolve
um processo de formulação, implementação, execução e avaliação.
Nesse artigo buscou-se metodologicamente fazer uma revisão
bibliográfica acerca do conceito de território e políticas públicas. A
discussão espera que a jusante possa contribuir como mais um
conjunto de reflexões que possibilitem um maior aprofundamento nas
análises das políticas públicas.
Palavras-chave: Território, políticas públicas.

Abstract: Search this writing reflect on the concept of territory and its
potential for use in studies of public policies, to show that this concept
can be used as a tool of interpretation of a given target space
materiality of certain policy, which involves a process formulation,
implementation, execution and evaluation. In this article tried to make
a methodological review about the concept of territory and public
policies. The discussion looks to the downstream can contribute as a
set of ideas that allow a more in depth analysis of public policies.
Key words: Territory, public policy.

1
Mestre. Secretaria de Educação do Estado do Piauí. E-mail: ph21bueno@hotmail.com
1. INTRODUÇÃO

O presente artigo visa dar uma contribuição, via conceito de território, aos estudos
das políticas públicas. Nessa perspectiva, parte-se da ideia de que ao pensar em políticas
públicas, seja na sua formulação, implementação ou execução, é interessante analisar como
o público alvo da referida política produz seus espaços, em especial seus territórios.
Assim sendo, este escrito enfatiza o conceito de território como uma das formas da
sociedade ou parcela dela produzir seus espaços geográficos, os quais em muitos casos
perpassam pelo entendimento, também, do conceito de redes. Partindo dessa concepção,
estrutura-se da seguinte forma o artigo: inicialmente faz-se uma discussão do conceito de
território geográfico, seguida de uma análise de sua importância como ferramenta para os
estudos em políticas públicas, findando com as considerações finais.

2. CONCEITO DE TERRITÓRIO: um breve discutir

A atualidade tem imposto à sociedade a necessidade de se pensar as espacialidades

das ações humanas, daí afirmar que “a geografia alcança neste final de século a sua era de
ouro, porque a geograficidade se impõe como condição histórica, na medida em que nada
considerado essencial hoje se faz no mundo que não seja a partir do conhecimento do que é
território” (SANTOS, 2006, p. 13). Logo, o território constitui-se como o lugar em que se
tessituram e materializam-se todas as ações, poderes, fraquezas, forças, paixões, enfim o
contexto espacial em que a história do homem se realiza a partir das manifestações de sua
existência, o que traz a Geografia como a disciplina capaz de mostrar os dramas do mundo,
da nação, do lugar (SANTOS, 2006).
É interessante assinalar que discutir as ações humanas na construção de seus
territórios não significa perder de vista o substrato físico em que são desenroladas essas
ações. Porém a reflexão do território pretende ir além, uma vez que o território não é uma
superposição de sistemas naturais e sistemas de cosias, mas é o território usado que
precisa ser entendido, visto que o mesmo é chão mais a identidade (aqui usado como sendo
o sentimento de pertencer àquilo que nos pertence), é o fundamento do trabalho, o lugar da
residência, das trocas materiais e imateriais e do exercício da vida (SANTOS, 2006).
 Desta forma, ao pensar em território e em sua construção, é necessário entender
que este se define “[...] antes de tudo com referência às relações sociais (ou culturais, em
sentido amplo) em que está mergulhado, relações estas que são sempre, também, relações
de poder” (HAESBAERT, 2006, p. 54). Contudo, não se pode esquecer que essas relações
de poder são, primeiramente, mediadas pelo espaço. Mediação espacial aqui não significa
apenas o substrato físico determinando os comportamentos sociais, mas compreende-se
que ele serve como base da (re)produção social da vida cotidiana, influenciando os
relacionamentos entre as pessoas e entre estas e os espaços que os rodeiam. Então, o
espaço físico constitui-se como produtor e produto de uma dada realidade social,
estabelecendo-se em uma dialética infindável.
O território possui um conteúdo, o qual sofre mutabilidades ao longo do tempo.
Nessa dinamicidade conteudista territorial, o dinheiro percorre as relações tecidas no
território como uma capilaridade indissociável, trazendo a necessidade de que se pensem
nessas internalidades e externalidades do território. É no sentido de dinamicidade,
caracterizado pelos ritmos de circulação e produção, do território, que se deve entendê-lo
como relacional, pois o mesmo não apenas incorpora o conjunto de relações sociais, mas
também envolve uma relação complexa entre processos sociais e espaço material. Além
disso, a ênfase do território como relacional faz com que sua percepção extrapole a ideia de
enraizamento, estabilidade, limite e/ou fronteira, incluindo, portanto, o movimento, a fluidez e
as conexões (HAESBAERT, 2006).
A idéia de território relacional, exposta com propriedade por Haesbaert (2006),
corrobora a discussão de que a produção do território se desenrola em um substrato físico,
mas é a natureza das relações humanas que dá sentido à vida do território. Nessa
perspectiva, retoma-se o pensamento de Sousa (1995), ao afirmar que território torna-se
quase que sinônimo de espaço social, entendendo-se que a forma é importante, mas não é
suficiente para o prisma do olhar geográfico, fazendo-se necessário perceber o conteúdo
impresso nas formas espaciais contidas no território.
Nesse sentido, podemos compreender que:

Dado o espaço estruturar-se como posição geográfica, a contradição localização-

distribuição se materializa numa contradição alteridade-centralidade. Isto é, num
caráter inter-relacional que faz com que cada localização seja estruturalmente o que
é na distribuição de todas, em decorrência da posição relativa que cada qual ocupa
com referências ao todo das localizações. De acordo com a natureza dessa relação
de reciprocidade que as localizações entre si estabeleçam no sistema da
distribuição, a estrutura espacial da sociedade nascerá orientada no olhar focal ou
no olhar dispersional. Dois modos da tensão estrutural do espaço vão aqui se
viabilizar, constituindo a determinação de dois modos opostos e completamente
 diferentes de o espaço organizar a sociedade. A estrutura focal da distribuição
institui o olhar que constrói a sociedade a partir da referência na centralidade do
uno. A estrutura dispersional da distribuição institui o olhar que constrói a relação a
partir da referência na pluralidade do múltiplo. A alteridade é a estrutura do espaço
em que as localizações referenciam-se numa relação recíproca de igualdade entre
si. A centralidade é a estrutura de espaço em que todas as localizações referenciam-
se numa delas, que hierarquiza e dá o significado do todo e de cada uma das
demais (MOREIRA, 2006, p. 73).

A discussão proposta por Moreira (2006) advém do seu próprio entendimento de que
a sociedade se organiza, procurando um ordenamento territorial para um fim, o qual pode
ser o de assegurar a organização espacial da sociedade no sentido da centralidade
(sociedade organizada numa estrutura de espaço e contra-espaço), e pode ser também no
sentido da alteridade (sociedade organizada numa estrutura de pluralidade espacial de
equivalência). Essas duas categorias, centralidade e alteridade, são primordiais para que se
discuta o ordenamento territorial de um dado espaço (o qual possui uma localização e
distribuição singular de fluxos materiais e imateriais), uma vez que esse ordenar pode
apoiar-se na referência da centralidade ou da alteridade do sistema de localizações, a
sociedade se estrutura como uma sociedade de conflito ou de cooperação, mobilizando
assim uma relação de regulação de conflito ou de cooperação (MOREIRA, 2006).
Logo, todas essas imbricações postas no espaço trazem a reflexão de como a
sociedade organiza seu espaço; enfim, “a noção do ordenamento territorial inclui assim a
idéia de uma orientação para um fim. Pode ser o fim de assegurar a organização espacial
da sociedade no sentido da centralidade e pode ser no sentido da alteridade” (MOREIRA,
2006, p. 75). Nota-se também que ordenamento territorial traz uma perspectiva política, a
qual enseja uma necessidade de se compreender como a política, entendida como conflito
de idéias, de argumentos e que está difusa nas micro e macrorrelações sociais
(FOUCAULT, 1979) se entrelaçam nas construções de territórios que se fazem presentes
nas realidades sociais; o que justifica as tessituras que se fazem entre território e poder; ou
seja, as relações de poder servirão como um instrumento analítico primordial na análise
explicativa dos territórios usados, sendo que esses contêm uma história que pode ser
apreendida (SANTOS, 2006).
Contudo, é importante frisar que ordenamento territorial não significa a estrutura
espacial, mas a forma como esta estrutura espacial territorialmente se organiza, se auto-
regula, no todo das contradições sociais, procurando manter a sociedade funcionando
segundo sua realidade societária. Essa organização parte da idéia de que “o arranjo do
espaço pode ser concebido como um complexo de territorialidades. Isto é, um complexo de
recortamento, um múltiplo de áreas configurativas do espaço como uma estrutura
corológica, genética e genealogicamente tensa e densa de conflitos [...]” (MOREIRA, 2006,
p. 80).
Ao analisar o conteúdo dos territórios e sua relação com a historicidade e a
temporalidade dos espaços e das relações humanas, podemos compreender o porquê de os
territórios serem móveis ou mutáveis (SOUSA, 1995). Ressalte-se que nessa mutabilidade o
prisma economicista detém papel considerável na constituição dos territórios da sociedade,
tomando conta de quase todas as relações sociais, permeando quase todas as dimensões
humanas. Daí afirmar que o dinheiro aparece como um palco de fluxos cada vez mais
numerosos, em que sua análise precede de um vislumbrar tanto do caráter da produção
escolhida como às possibilidades da circulação, tendo em vista que a circulação ganha, na
atualidade, sobre a produção, porque ganha sobre a produção o comando da vida,
requerendo, portanto, uma regulação das complexidades das relações externas e internas
dos territórios (SANTOS, 2006). Logo, levanta-se “a necessidade de Estado: o Estado e os
limites, o Estado e a produção, o Estado e a distribuição, o Estado e a garantia de trabalho,
o Estado e a garantia da solidariedade e o Estado e a busca da excelência na existência”
(SANTOS, 2006, p. 16).
Analisar o lado econômico de uma dada produção espacial via constituição de
territórios perpassa pelo entendimento de que as configurações dos arranjos econômicos
alia à esfera da produção com a da circulação, as duas atuando de modo integrado e
diferente, variando no tempo de acordo com a forma de acumulação (MOREIRA, 2006).
Nessa perspectiva de configuração espacial, reconhecemos que as temporalidades e
o sistema de acumulação vigente acabam por influenciar e desencadear todas as formas de
organização socioespacial; significando que tanto as funções formais do estado quanto as
demandas da sociedade civil “[...]faz do arranjo do espaço um campo de correlação de
forças, e do espaço um elemento de caráter essencialmente político em sua determinação
sobre a organização global da sociedade[...]” (MOREIRA, 2006, p. 83).
O comentário de Moreira (2006) traz à tona a necessidade de que se discutam que
as construções de territórios exercem e sofrem influências de um contexto maior, de uma
conjuntura nacional e internacional, o que permite e obriga buscar entender como a
globalização, conforme a discussão de Santos (2004), permeia as relações que se dão nos
territórios.
 Ao analisar o conceito de território e suas relações com a globalização faz-se mister
ter em mente que a primeira categoria torna-se conceito quando tomado a partir de seu uso,
pensando juntamente com os atores que dele se utilizam. A globalização amplia o uso
desse conceito em parte por causa da competitividade, levando a uma busca desenfreada
por produtividade, que depende de condições oferecidas nos lugares de produção, de
circulação e de consumo, o que torna os territórios singulares quanto aos seus conteúdos,
seja em quantidade, seja em densidade dos mesmos (SANTOS, 2006). Portanto, na
atualidade, “entre o território tal como ele é e a globalização tal como ela é cria-se uma
relação de causalidade em benefício dos atores mais poderosos, dando ao espaço
geográfico um papel inédito na dinâmica social” (SANTOS, 2004, p. 23).
Ao relacionar território e globalização, faz-se necessário interligar este primeiro
conceito com o de redes, pois seja como elemento separado do território e que o domina,
seja como constituinte do mesmo “ela é o veículo por excelência de maior fluidez que atinge
o espaço e, no nosso ponto de vista, o componente mais importante na territorialidade
contemporânea” (HAESBAERT, 2006, p. 58).
Compreender o território e suas inter-relações com as redes dentro de um processo
de globalização torna-se importante tanto para quem deseja estudar o espaço geográfico,
suas produções e materialidades quanto para quem precise analisá-lo como uma ferramenta
útil nos estudos das políticas públicas, desde a formulação até a execução. Ressalte-se que
espaço geográfico pode ser “[...] definido como um conjunto indissociável de sistemas de
objetos e sistemas de ações [...]” (SANTOS, 2002, p. 21). Suscitando, portanto, ser
compreendido simultaneamente às disposições físicas das coisas e práticas sociais que aí
ocorrem. Dessa forma, o espaço pode ser concebido como produto e produtor das inter-
relações entre homem-natureza-sociedade. Nessa perspectiva, a análise geográfica da
realidade permite apreender o espaço como um texto, no qual as formas são portadoras de
significados e sentidos (GOMES, 1997).
Os textos impressos no espaço, os quais são úteis para os estudiosos das políticas
públicas, podem ser lidos via conceito de território. Logo, no que concerne à concepção de
território, aponta-se que esta categoria é apreendida como um espaço definido por e a partir
de relações de poder, as quais têm origem nas apropriações e usos dos substratos físicos
espaciais, mas que se materializam nas relações sociais presentes nessa espacialidade,
desde sua gênese à sua gestão (SOUZA, 1995). Concebendo-o assim, percebe-se-á que a
materialidade do mesmo é dada por objetos que têm uma gênese técnica, um conteúdo
técnico e se inter-relacionam na condição de técnica, seja na sua realização, seja em sua
funcionalidade (SANTOS, 2002).
Outro conceito que pode ser utilizado, aliado ao de território, como uma perspectiva
nos estudos das políticas públicas é o de redes. Assim sendo, entende-se que para a
análise desse conceito na contemporaneidade, supõe-se a descrição do que a constitui, um
estudo estatístico das quantidades e das qualidades técnicas, conjuntamente com a
avaliação das relações que os elementos da rede mantêm com a vida social do presente,
em todos os seus aspectos; ou seja, essa qualidade de servir como suporte corpóreo do dia-
a-dia. Nesse sentido, transcende a concepção da rede como sendo toda infra-estrutura,
permitindo o transporte de matéria, de energia ou de informação, e que se inscreve sobre
um território onde se caracteriza pela topologia de seus pontos de acesso ou pontos
terminais, seus arcos de transmissão, seus nós de bifurcação ou de comunicação, sendo a
mesma também dotada de vida social, política, cultural, que pode ser visualizada e
entendida, a partir das pessoas, signos, símbolos e mensagens (SANTOS, 2002).
Na tentativa de fazer algumas reflexões que o conceito de território como uma das
formas da sociedade produzir seus espaços geográficos, os quais servem de leitura e
análise da vida social, apoiando-se no de redes, assim como as constituições,
entrelaçamentos, enfim, de como a dinamicidade do território pode vir a ser uma ferramenta
útil nos estudos das políticas públicas é que toma corpo nosso próximo tópico.

2. TERRITÓRIO E POLÍTICAS PÚBLICAS: algumas reflexões

Ao pensar em políticas públicas e seus possíveis entrelaçamentos com o conceito de

território requerem perceber que o Estado atua também na organização espacial da
sociedade, seja com suas construções infra-estruturais ou com suas regulações, visando, no
caso do Estado capitalista, num primeiro momento, à satisfação básica da população e, em
um segundo, à criação do alicerce para a (re)produção do capital (CORREA, 1989).
Contudo, “sua ação é marcada pelos conflitos dos diferentes membros da sociedade de
classe, bem como da aliança entre eles” (CORREA, 1989, p. 26).
Nesse contexto de concepção de atuação estatal entende-se política pública como
sendo “a lógica da tradução de respostas políticas simétricas às demandas públicas
originadas no seio da sociedade civil com base na democratização do poder político
institucionalizado” (BUENOS AYRES, 2004, p. 463). Dessa forma, a construção de qualquer
política pública que visa um ordenamento das ações do ente público e também dos
particulares deve ser considerada como algo participativo, que leve ao empoderamento; ou
seja, ao conhecimento crítico das ações tomadas pela sociedade como um todo, fazendo-a
sentir-se como co-partícipe do processo; interiorizando de maneira mais efetiva os caminhos
a serem trilhados ao longo da temporalidade na qual o plano se dispõe a ordenar.
Essa participação social na construção e efetivação de uma política pública é
defendida por entender-se que os processos das políticas públicas conjugam um conjunto
de momentos não-lineares, articulados e interdependentes, formados pela constituição do
problema, formulação de alternativas de política, adoção da política e implementação ou
execução da política ou programa. Nessa ambiência, alguns sujeitos precisam ser
identificados no jogo construtivo das políticas públicas, sendo eles: os grupos de pressão,
movimentos sociais, partidos políticos, administradores e burocratas, técnicos, planejadores
e avaliadores, judiciário e a mídia. Esse identificar é posto por considerar-se que o
conhecimento prévio, mesmo que não em sua totalidade, significa maior poder de
argumentação na busca do consenso e na solução dos conflitos que jamais deixarão de se
fazer presentes na construção da política pública (SILVA E SILVA, 2001).
É a partir desses esclarecimentos que se pensa que o conceito de território pode vir
a ser uma ferramenta útil para as políticas públicas, pois uma vez levado em consideração
pode-se ter a análise da fração espacial em que a política será implementada, desde o seu
substrato físico até os atores sociais que nele (re)constroem diariamente seus territórios,
exercendo relações de poder, gestão e identidade. É nessa perspectiva que a Geografia,
ciência que tem como objeto de estudo o espaço geográfico, com um de seus conceitos-
chaves, no caso território, pode vir a contribuir significativamente nos estudos das políticas
públicas.
Ressalte-se ainda que o território alvo de uma referida política é permeado por redes,
conexões, movimentos, fluidez, enfim toda uma dinâmica das relações humanas em suas
variadas dimensões que precisam ser levadas em consideração. Isso é posto por entender
que estas variáveis são imprescindíveis no sucesso da política pública formulada, desde sua
gênese até a gestão.
 3. CONCLUSÃO

O conceito de território precisa ser apreendido e explicado tendo em mente três

elementos indissociáveis do mesmo, quais sejam: identidade, poder e gestão. Cabe
salientar que na (re)construção dos territórios há uma infinidade de fatores que o permeiam,
seja materiais ou imateriais, os quais devem ser analisados a partir das conexões entre o
local, regional, nacional e global, o que dá uma materialidade espacial representada pela
forma, mas que é a partir do conteúdo do território que pode ser lida uma determinada
feição espacial.
No campo das políticas públicas advoga-se que o conceito de território, aliado com o
de redes, pode vir a ser uma ferramenta útil em seus estudos, auxiliando a compreensão de
uma dada intervenção a ser colocada em prática desde sua formulação, implementação,
execução e, quiçá, avaliação.

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