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Blog
A terceirização de serviços na Administração
Pública
por Dr. Fábio Brack | junho/2020

Em 2017, foi sancionada a Lei 13.429, que modificou a Consolidação das Leis
do Trabalho, ampliando as hipóteses de terceirização de mão de obra. Porém,
em um país com rígido controle de normas trabalhistas, há viabilidade para
implementação de serviços terceirizados com real garantia jurídica? Ou seja, é
possível terceirizar sem que, posteriormente, seja reconhecido um vínculo
empregatício que gerará inúmeros custos ao contratante? E como aplicar isso
no âmbito da administração pública?

O que é atividade-meio e atividade-fim?

Para contextualizarmos, é necessário entender que existem dois tipos de
atividades em uma empresa privada ou na Administração Pública: a atividade-
meio e a atividade-fim.

Atividade-meio é aquela não inerente ao objeto principal da pessoa jurídica, ou

seja, trata-se de um serviço necessário ao seu funcionamento, mas que não tem
relação direta com a sua atribuição principal. É um serviço não essencial.

A atividade-fim, ao contrário, é aquela que caracteriza a atuação principal da

pessoa jurídica, normalmente expresso no objeto do contrato social, em se
tratando de uma empresa privada, e nas normas constitucionais ou
infraconstitucionais, que definem a competência no caso da administração
pública.

Quanto à terceirização de mão de obra enquanto atividade-meio, ressalvadas

eventuais divergências de alguns Tribunais no país, sempre restou reconhecida a
possibilidade e legalidade do ato de contratar terceiros para a execução dessas
atividades.

Porém, grande discussão se dá em relação à atividade-fim, cujo entendimento

quase que unânime da Justiça do Trabalho é a da ilegalidade nesse tipo de
contratação.

Ocorre que, em julgamento realizado no mês de junho de 2020, o STF decidiu

pela constitucionalidade da Lei 13.429/17, reconhecendo a licitude da
terceirização mesmo em relação à atividade-fim.

Nas palavras do Ministro Gilmar Mendes, relator das Ações Diretas de

Inconstitucionalidade números 5.685, 5.686, 5.687 e 5.735, cujo julgamento se
deu conjuntamente:
 “Quando se reconhecia que a terceirização dizia respeito à atividade-fim, era
considerada ilegal e se reconhecia o vínculo de emprego diretamente entre
os trabalhadores terceirizados e a empresa tomadora dos serviços. O STF
consignou, então, que a Constituição não impôs modelo específico de
produção e que a terceirização não traz consigo necessária precarização das
condições de trabalho.”

Atividade-fim e atividade-meio na Administração

Pública
Neste contexto, a terceirização, digamos, ampliada pela Lei 13.249/17, é um
instituto relativamente novo, cuja constitucionalidade, como visto, somente veio
a ser decidida no ano de 2020 pelo STF.

Quando do julgamento antes referido, e tratando diretamente de cargos

públicos, o Ministro Gilmar Mendes afirmou que:

“contratação de empresa de serviço temporário para terceirizar o

desempenho de determinadas atividades dentro da administração pública
não implica em violação à regra do concurso público, uma vez que não
permite a investidura em cargo ou emprego público, devendo a
Administração observar todas as normas pertinentes à contratação de tais
empresas.”

Como exemplo, no âmbito da Administração Federal, tal entendimento do STF

deverá implicar em uma revisão do Decreto 9.507/2018, onde consta que não
serão objeto de execução indireta (terceirização) na administração direta,
autárquica e fundacional, os serviços:

que envolvam a tomada de decisão ou posicionamento institucional nas áreas

de planejamento, coordenação, supervisão e controle (atividades-fim);
que sejam considerados estratégicos para o órgão ou a entidade, cuja
terceirização possa colocar em risco o controle de processos e de
conhecimentos e tecnologias (atividades estratégicas);
que estejam relacionados ao poder de polícia, de regulação, de outorga de
serviços públicos e de aplicação de sanção (atividade-fim);
que sejam inerentes às categorias funcionais abrangidas pelo plano de cargos
do órgão ou da entidade, exceto disposição legal em contrário ou quando se
 tratar de cargo extinto, total ou parcialmente, no âmbito do quadro geral de
pessoal (atividades-meio, porém com superposição do plano de cargos e
salários, configurando “terceirização de mão de obra”).

A edição desse Decreto se deu, primordialmente, para uma adaptação da

realidade ao entendimento da Justiça do Trabalho de que não caberia a
terceirização de atividade-fim.

Ocorre, porém, que como já visto, esse modelo cai por terra no momento que o
STF entende como constitucional a terceirização da atividade-fim. Aliás, o
Ministro Gilmar Mendes afirma que os critérios de atividade-fim e atividade-meio
não encontram mais guarida na realidade atual.

Adaptações também ocorrerão nas demais esferas públicas, inclusive no âmbito

das autarquias e fundações públicas.

Terceirização da atividade-fim na Administração

Pública
A modificação realizada pela reforma trabalhista (Lei 13.429/17) passa a ser
reconhecida pelo STF como constitucional em julgamento com repercussão
geral, ou seja, cuja decisão tem efeito vinculante para todo o Poder Judiciário.

É reconhecido por muitos que o tema é uma forma de modernização das

relações trabalhistas e, por decorrência, uma imposição da necessidade da
diminuição dos custos gerais e operacionais da máquina pública e empresas
privadas.

Se, antes, a terceirização era viável apenas na atividades-meio, agora ela poderá
ser adotada nas atividades-fim, ou seja, uma escola poderá ter professores
terceirizados, por exemplo.

Importante ressaltar que abusos devem ser coibidos e que, antes de se

terceirizar uma atividade, é preciso uma boa análise por parte do gestor público
ou empresário no intuito de reduzir riscos e evitar a configuração de uma
relação trabalhista direta.

Leia também: Improbidade administrativa: cresce movimento contra

irregularidades
Quais cuidados o gestor público deve ter?
Para a administração pública, é necessária uma assessoria técnico-jurídica
qualificada, pois leis, normas e outros regulamentos necessitam de uma
adequação para a implementação da terceirização, sob pena do gestor
responder por eventuais prejuízos causados aos cofres públicos.

Ademais, durante todo o período em que terceirizados estiverem atuando,

análises, relatórios, conferências de documentos de regularidade da empresa
contratada e inúmeros outros requisitos e critérios terão que ser observados.

Se você é gestor público ou empresário fornecedor de qualquer esfera do

governo, conte com nosso conhecimento e experiência no Direito Público para
orientar e auxiliar na sua tomada de decisão. Entre em contato e saiba como
podemos ajudá-lo.

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Sobre o autor

Dr. Fábio Brack

Advogado sócio de Brack & Barbi Advogados; Mestre em Direito das Empresas e dos Negócios
pela Unisinos; Assessor Jurídico do Sistema Unimed; Professor em cursos de especialização na
área de Responsabilidade Civil e Responsabilidade Civil na área da Saúde; Pesquisador e
Responsável Técnico para o desenvolvimento de Sistema na área de Ouvidorias Públicas e
Privadas; Palestrante em cursos de Cooperativismo, Gestão Cooperativa e Direito da Saúde;
Membro da Comissão Especial de Saúde da OAB/RS e do Grupo do Estudos em Direito das
Empresas e dos Negócios da Unisinos; Foi Procurador do Município de Taquara, da Câmara de
Vereadores de Parobé, da Câmara de Vereadores de Taquara, Conselheiro Fiscal do Sistema
Unicred e Conselheiro Fiscal da CORAG – Companhia Riograndense de Artes Gráficas. Currículo
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