Direito do Urbanismo

 Sobre a gestão urbanística:

 O legislador quer assegurar que, na maior medida do possível, as normas dos

planos sejam cumpridas;

 Por isso estabeleceu um sistema de proibição relativa;

 Proibição relativa:

o Sistema que transforma todas as atividades expostas no sistema como

proibidas, podendo ser permitidas pela AP quando se verifica uma série
de pressupostos (RJUE vai ser um dos sistemas de proibição relativa;

o Estes sistemas repercutem-se em interesses públicos importantes, os

quais a AP tem a obrigatoriedade de proteger;

o No RJUE, o legislador vem dizer que as operações urbanísticas, ao

ponderar interesse públicos importantes, estão no geral proibidas, à
exceção do que vier permitido no RJUE, através dos procedimentos
autorizativos (procedimentos de cariz permissivo);

o Ideia expressa no artigo 4.º/1;

 Sobre o RJUE:

 Vamos estudar os procedimentos de cariz permissivo (consoante a operação

urbanística em causa);

 Para vermos qual o procedimento a aplicar temos que colocar 3 questões: está
a operação urbanística isenta de controlo prévio (resposta no artigo 6.º)? Se
não estiver isenta, está a operação sujeita a comunicação prévia (resposta no
artigo 4.º/4)? Se não, esta sujeita a autorização (resposta no artigo 4.º/5)?

 Se não estiver sujeita a autorização, não se faz mais nenhuma pergunta

PORQUE está sujeita a licenciamento, nos termos do artigo 4.º/2;

 A isenção de controlo prévio não é isenção do cumprimento dos planos,

apenas isenta que o particular inicie um procedimento de controlo prévio para
realizar a operação urbanística. O particular tem sempre que cumprir o plano,
ou seja, a legalidade urbanística aplicável;

 Todo o RJUE está assente na premissa que se vai realizar uma edificação –
onde há edificação, há RJUE, onde não há edificação, não há RJUE;
 CASO PRÁTICO N.º 4

Identifique se as seguintes atividades, à luz do Regime Jurídico da Urbanização e Edificação

(“RJUE”), estão sujeitas a controlo prévio municipal e, em caso afirmativo, a que tipo de
controlo:

(i) Montagem de tendas, acompanhada de tapumes suportados por estacas enterradas no

chão:

 Artigo 2 e 4.º;

 As tendas não são uma construção que se incorporam no solo com carácter de
permanência, logo não consubstanciam uma construção;

 Se não há construção, não está em causa a edificação, por isso o RJUE não
será aplicável;

 A construção de tendas escapa ao âmbito de aplicação do RJUE;

(ii) Demolição de uma ruína;

 Obras de demolição – artigo 2.º;

 Obras de demolição estão sempre sujeitas a licença administrativa;

 A demolição de uma ruína é também a demolição de uma edificação porque

também se trata de uma construção com caracter de permanência no solo;

 Alguns autores têm considerado que nos casos em que as ruinas já estejam
em avançado estado de danificação, já não seria necessário a licença
(construções que já perderam todas as suas capacidades edificativas, em
situações extremas);

(iii) Instalação de um stand automóvel que funciona numa “casa pré-fabricada”, rodeada pelas
viaturas expostas;

 As casas pré-fabricadas estão sujeitas a licença de construção? Estão

integradas no solo com carácter de permanência?

 Em determinadas situações, mais evoluídas, estas casas pré-fabricadas têm

determinadas características que permitem retirar uma estrutura definitiva de
habitação ou uso comercial. A configuração aponta para a permanência da
edificação, pelo que já terá que ser sujeito a licença de construção;

(iv) Instalação de uma marquise, cobrindo o espaço descoberto de uma varanda de um

apartamento;

 A construção de uma marquise precisa de um procedimento de controlo

prévio?
 A instalação de uma marquise pode consubstanciar uma obra de alteração no interior
do imóvel, nomeadamente, na varanda, que, segundo o disposto no artigo 6.º/1, alínea
b), RJUE, está isenta de controlo prévio municipal DESDE QUE: não modifique a forma
da fachada do prédio ou a remoção de azulejos desta. Ou seja, desde que seja uma
construção que preserva quer a estrutura do prédio, quer a sua fechada, não estará
sujeita a controlo prévio;

 Por regra, as alterações em partes comuns como sejam as fachadas dos prédios – que
incluem a própria cobertura -, estão sujeitas ao chamado “controlo prévio” das
autarquias, seja através do procedimento de licenciamento, seja através do
procedimento de comunicação prévia;

 Mais, se a construção da marquise consubstanciar uma obra de ampliação (é

o que está certo), nos termos do artigo 2.º, alínea e), estará necessariamente
sujeita a licenciamento pelo disposto no artigo 4.º/2, alínea c) porque o caso
nada diz sobre a existência de uma operação de loteamento ou PP;

 Existem, contudo, municípios (cremos que poucos) que classificam

especificamente o fecho de varandas como obras de escassa relevância
urbanística, desde que cumpram determinadas condições, devidamente
reguladas (podem-se incluir na previsão do artigo 6.º-A/1, alínea a));

 A maioria das marquises “desgarradas” existentes não foram construídas com

precedência de licenciamento uma vez que o licenciamento é praticamente
impossível (aplicando-se ainda o artigo 24.º, RJUE);

(v) Demolição de uma parede interior de uma edificação;

 A demolição de uma parede interior de uma edificação será uma obra de

alteração do interior do edifício (aplicando a definição do artigo 2.º, alínea e)),
mas que implicará uma modificação na estrutura de estabilidade do prédio,
pelo que não poderá estar isenta de controlo prévio pelo artigo 6.º;

 Assim, estará sujeita a licenciamento, por aplicação do artigo 4.º/2, alínea j);

(vi) Utilização de um apartamento como “Centro de Explicações”

 Autorização de utilização – artigo 4.º/5;

 A autorização que implica o inicio do procedimento de controlo prévio, deve ser

requerida após a prática de obras no imóvel para o município poder verificar se
aquilo que “nasceu” está de acordo com o autorizado;

 Sempre que quisermos mudar a autorização ou utilização dada a um

determinado edifício temos que pedir uma nova autorização de utilização;

 A autorização de utilização de edifícios ou suas frações é necessária para

verificar a conformidade da obra concluída com o projeto de arquitetura,
especialidades e arranjos exteriores aprovados e com as condições do
licenciamento ou da comunicação prévia (artigo 62.º)
 CASO PRÁTICO N.º 5

1. Bento herdou um terreno com a área de 3 hectares, situado numa zona classificada como
solo urbano no PDM. Nessa sequência, tomou de imediato duas ações: (i) vendeu uma parcela
do terreno a um amigo; (ii) com o dinheiro da venda, iniciou a edificação de uma moradia
onde pretende vir a habitar.

 Solo urbano é o que está total ou parcialmente urbanizado ou edificado e,

como tal, afeto em plano territorial à urbanização ou à edificação, nos termos
do artigo 10.º/2, alínea b), Lei de Bases;

 Para B vender a parcela do terreno, tem que dividir o terreno para este poder
ser objeto de disposição pelo seu proprietário – assim, B tinha que fazer um
destaque ao terreno, isento de controlo prévio nos termos do artigo 6.º/1,
alínea d). O destaque tem alguns requisitos plasmados no artigo 6.º/4, 5 e 9.
Existe pelo nº 9 um controlo mínimo, ao exigir-se uma certidão da CM;

 Questão do controlo prévio da edificação:

o A edificação (artigo 2.º, alínea a), RJUE) de uma moradia será uma
obra de construção, adotando as definições do artigo 2.º, alínea b),
RJUE;

o A operação urbanística querida por B não parece que se inclua nas

isenções de controlo prévio, dispostas no artigo 6.º, pelo que estará
sujeita ou a comunicação prévia ou a licenciamento;

o A operação pretendida por B estaria sujeita a comunicação prévia, nos termos

do artigo 4.º/4, alínea c), se a área do terreno de B estivesse abrangida ou por
operação de loteamento ou por PP;

o Se a área do terreno não estiver abrangida por operação de loteamento

ou por PP (nada no caso aponta para esse sentido), B terá que pedir
uma licença administrativa para a obra de construção, cumprindo o
disposto no artigo 4.º/2, alínea c);

 B estava obrigado a apresentar o projeto de obra de edificação à respetiva CM;

 O procedimento de licenciamento encontra-se regulado nos artigos 18.º e

seguintes;

2. Passado um ano, por constatar que o dinheiro da venda da parcela não foi suficiente para
concluir as obras, decidiu vender outra parcela do mesmo terreno a outro amigo e, assim,
angariar os fundos de que necessitava para a concluir a obra.

 Ónus do não fracionamento – artigo 6.º/7 - impede novos destaques, mas não
impede que o particular faça uma operação de loteamento, esta já estaria
sujeita a procedimento de controlo prévio;
  Poderia fazer uma operação de loteamento (artigo 2.º, alínea i) e artigo 4.º/ 2,
alínea a)), sujeita a licenciamento;

3. Concluídas as obras, começou, sem mais, a utilizar a edificação como sua habitação.

 Autorização de utilização – a utilização é uma operação urbanística também

sujeita a autorização (antigamente estavam sujeitas a licença, podendo ouvir
dizer licenças de utilização, mas hoje está só sujeita a autorização);

 Serve para ver se aquilo que foi construído está em conformidade com aquilo
que foi igual;

 Artigo 62.º;

 Se a obra for ilegal, tem que ser alterada ou sujeita a demolição;

4. Após o sucedido, Bento pretende ainda construir uma piscina a cerca de 50 metros da
moradia e uma churrasqueira com 2m de altura.

 Piscina – artigo 4.º/4, e);

 Churrasqueira – artigos 6.º/1, c) e artigo 6.º-A/1 alínea a);

 Isenta de controlo prévio;

Quid iuris?

CASO PRÁTICO N.º 6

Funciona na cidade de Coimbra o «Hotel Quinta das Lágrimas», cuja edificação se situa
próxima dos emblemáticos jardins e das majestosas fontes situadas nessa mesma quinta.

1. Tendo em conta que as paredes (brancas) do edifício onde funciona o Hotel se

apresentavam já escuras e com alguma degradação, a sociedade proprietária do Hotel decidiu
pintá-las da mesma cor, fazendo também pequenos melhoramentos e obras de arranjo no
edifício, nomeadamente substituindo telhas partidas e reforçando a impermeabilização. Para o
efeito, não promoveu a obtenção de qualquer licença urbanística. Diante a situação, os
serviços Municipais levantaram um auto de contraordenação e notificaram a sociedade
proprietária do Hotel para pagamento voluntário de uma coima, no valor de € 1.500, nos
termos e para os efeitos do artigo 98.º, n.º 1, alínea a) e n.º 2 do RJUE.

 No caso em análise, é necessário, em primeiro lugar, verificar em que

categoria de operações urbanísticas, definidas no artigo 2.º, RJUE, se incluem
as obras levados a cabo pelo Hotel;

 Podemos assumir que estas preenchem a definição de “obras de

conservação”, nos termos do artigo 2.º, alínea f) uma vez que não são
destinadas a alterar nem a estrutura, nem tão pouco a traça do edifício,
 pretendendo-se que o Hotel mantenha o seu traçado e cor original, bem como
garantir o seu melhor estado de conservação futura, ao proceder aos arranjos
e melhoramentos na estrutura edificativa do imóvel, nomeadamente, no
telhado;

 Como tal, e para averiguarmos se a atuação dos serviços municipais foi a

correta, temos que averiguar se as obras referidas se encontram ou não
sujeitas a controlo administrativo prévio, concretamente, ao licenciamento:

o É verdade que o artigo 6.º isenta de controlo prévio as obras de

conservação, todavia tal preceito não exceciona o previsto no artigo
4.º/2, alínea d) que sujeita a licença administrativa as obras de
conservação de imóveis classificados ou em vias de classificação, bem
como de imóveis integrados em conjuntos ou sítios classificados ou em
vias de classificação;

o Tendo em conta que o «Hotel Quinta das Lágrimas» se encontra

inserido num local de grande importância histórica, e sabendo que os
elementos mais representativos existentes na Quinta das Lágrimas se
encontram classificados como Imóvel de Interesse Público (IIP) (pelo
DL n.º 129/77 de 29-09-1977), consideramos que se encontram
preenchidas as exigências do artigo 4.º/2, alínea d) pelo que as obras
de conservação do Hotel tinham que ser precedidas de licenciamento;

 As contraordenações são sanções administrativas que se distinguem das medidas de

reposição da legalidade, previstas nos artigos 102.º e ss, RJUE. A finalidade destas é
reintegração da ordem administrativa violada, e não a repressão de uma infração de
cariz administrativo, mediante a imposição de uma sanção administrativa. Aferição do
momento relevante para a definição de quais as medidas a aplicar:

o Sanções administrativas – momento em que ocorreu o facto ilícito

(destinatários são os infratores, ou seja, quem construiu tal obra);

o Medidas de reposição da legalidade – momento em que se adota o ato

administrativo em questão (destinatários serão o atual titular do imóvel, que
sofre as consequências de uma obra ilegal);

 Não tendo a obra de conservação o exigido alvará de licenciamento e

considerando-se a obtenção deste uma obrigação do requerente, ou seja, do o
promotor ou dono da obra, estará este sujeito a uma contraordenação punível
com coima, nos termos do artigo 98.º/1, alínea a). Quem deveria ser assim
notificado para o pagamento da coima, estipulada no nº 2 do anterior artigo seria o
responsável pela obra, e não a sociedade dona do Hotel;

 Pagamento voluntário da coima – artigo 98.º/12 / Competência para determinar a

instauração do processo de contraordenação pertence ao presidente da CM – nº 10 –
podendo ser delegada (incompetência relativa dos serviços municipais?);

 Todavia, tendo sido realizada a obra urbanística com preterição do necessário ato
administrativo de controlo prévio, a Administração está obrigada, nos termos do artigo
102.º, nomeadamente o nº 1, alínea a), a adotar as medidas adequadas de tutela e
restauração da legalidade urbanística. Neste caso, estamos perante uma ilegalidade
 formal, como tal, e sem prejuízo da contraordenação contra o dono da obra, a CM pode
proceder à legalização da operação urbanística em causa, nos termos do artigo 102.º-
A/1;

Caso Prático n.º 7

1. Anacleto requereu à Câmara Municipal de Lisboa o licenciamento de uma construção numa

zona da cidade para a qual se encontra presentemente em curso a elaboração de um plano de
urbanização. Três meses depois e após terem sido promovidas as consultas necessárias, o
Presidente da Câmara aprovou o projeto de arquitetura relativo às obras de construção,
considerando que o mesmo se encontrava em conformidade com a disciplina do PDM de
Lisboa.

 As obras de construção que A pretende fazer não estão isentas de controlo

prévio, nos termos do artigo 6.º, sendo obrigatório encetar o procedimento de
controlo prévio pela Administração. Assim, presumindo que a área em questão
não está abrangida nem por operação de loteamento, nem por plano de
pormenor, tendo em conta que está em curso a elaboração do PU, a obra em
questão estará sujeita a licenciamento, cumprindo o disposto no artigo 4.º/2,
alínea c);

 A licença, para efeitos do RJUE, é um ato administrativo procedimentalizado

(assim como as autorizações e as informações prévias). Segue as regras de
procedimento comuns aos vários tipos, dispostas nos artigos 8.º a 17.º, sem
prejuízo das regras especiais previstas nos artigos 18.º a 27.º;

 O procedimento de licenciamento pode ser iniciado através de requerimento,

dirigido ao Presidente da CM – artigo 9.º/1 (requerimento mal endereçado) -
apresentado pelo interessado cumprindo o disposto no artigo 9.º (fase de
iniciativa). JUNTAR OS ELEMENTOS DA PORTARIA referente no artigo 9.º/4
– elementos instrutórios;

 Não tendo ocorrido rejeição liminar ou convite para corrigir ou completar o

pedido de licenciamento, presume-se, nos termos do artigo 11.º/5, que o
requerimento se encontra legal e corretamente instruído (fase do saneamento
e despacho liminar);

 Cabe à CM deliberar sobre o projeto de arquitetura, no caso de pedido de

licenciamento, cumprindo o disposto no artigo 20.º/1. Esta deliberação está
sujeita aos prazos estipulados no nº3 deste artigo: não tendo existido lugar à
correção do pedido de licenciamento e sabendo que foram realizadas as
consultas necessárias, será aplicável a alínea b) do nº3 que obriga a CM a
pronunciar-se sobre o projeto de arquitetura num prazo de 30 dias, contado a
partir da data da receção do último parecer, autorização ou aprovação emitidos
pelas entidades exteriores ao município, responsáveis pelas consultas;
  Como tal, o ato de aprovação não cumpriu o prazo legalmente disposto, tendo
a AP violado o seu dever de decisão (consequência anterior aos 3 meses – art.
112.º?);

2. Posteriormente, Anacleto juntou os necessários projetos de especialidades – artigo 20.º/4 -

confiando que não se colocava nenhum obstáculo ao licenciamento das obras de construção.
No entanto, veio a ser surpreendido com o despacho do Presidente da Câmara a indeferir o
licenciamento da construção com base nos seguintes fundamentos:

 Nos projetos de especialidade vai-se mostrar ao município como vão ser feitas
as especialidades da casa;

 Os projetos de especialidade não são apreciados pelo município, foi privatizada

pelo legislador uma vez que têm que ser assinados pelo técnico e
acompanhados de um termo de responsabilidade em que o técnico garanta
que foram cumpridos os requisitos legai. A emissão de um termo de
responsabilidade falso é um crime, sendo que AP tem um dever de
comunicação ao MP, que pode levar à responsabilização do técnico – artigo
10.º;

a) O Plano de Urbanização aplicável à zona onde se localiza o terreno no qual Anacleto

pretende realizar as obras de construção, e que aguarda apenas o parecer da CCDRLVT para
ser iniciado o período de discussão pública, não permite a concretização da pretensão
urbanística de Anacleto;

 Uma vez que o PU não se encontra aprovado pela entidade competente, não
se encontrando assim em vigor, não será correto inviabilizar o pedido de
licenciamento por a pretensão deste não se encontrar prevista no Plano. Tal
não vem previsto no artigo 24.º que estipula as condições em que pode ser
indeferido o pedido de licenciamento;

b) O pedido de licenciamento viola o PDM de Lisboa;

 Artigo 24.º/1, alínea a) – mas o plano de arquitetura foi aprovado, existindo

decisão favorável quanto à conformidade da obra com o PDM;

 Consoante a natureza jurídica do projeto de arquitetura, e se este é ou não um

ato constitutivo de direitos, a AP pode ser responsabilizada pelo desrespeito
destes direitos;

 Confrontar duas teses: a primeira que defendia que o projeto de arquitetura era
um ato preliminar que não conferia nenhum direito e a segunda que confere
direitos aos particulares através da aprovação do projeto de arquitetura,
cristalizando o direito, pelo que o ato não pode ser revogado explícita ou
implicitamente. Sendo um ato constitutivo de direito é, pelo regime do CPA,
tendencionalmente irrevogável;
  A atuação da Câmara é inválida, sendo que houve um ato de revogação
implícita do ato de aprovação do projeto de arquitetura;

 Se o projeto de arquitetura violasse MESMO o PDM de Lisboa, o ato de

aprovação seria nulo – artigo 68.º tem uma inversão setorial do desvalor regra
de invalidade do DA. Neste caso, o município não poderia simplesmente
indeferir a licença, mas sim determinar a nulidade do ato, mas sendo um ato
ilegal, incorria em responsabilidade civil, uma vez que o ato de aprovação do
projeto de arquitetura constitui direitos, o município estava obrigado a pagar
indemnização ao particular (artigo 70.º);

c) A operação urbanística que Anacleto pretende realizar afeta negativamente a estética e

beleza da zona da cidade de Lisboa onde se localiza.

 Artigo 24.º/2, alínea a) ou /4;

 Deveria ter sido observado no projeto de arquitetura, não gerando nulidade,

mas somente uma anulabilidade;

3. Anacleto impugnou contenciosamente o ato de indeferimento, invocando que a aprovação

do projeto de arquitetura se traduziu num ato constitutivo de direitos, que lhe conferiu o
direito a construir de acordo com aquele projeto, bem como o direito de exigir a emissão do
correspondente alvará e de iniciar as respetivas obras. Por seu turno, o Município de Lisboa
contestou, alegando que do ato de aprovação do projeto de arquitetura não decorre nenhum
direito, dado que se trata de um mero ato preparatório do ato final de licenciamento.

 O ato de aprovação do projeto de arquitetura consubstancia, na perspetiva da

professora FPO e restante doutrina maioritária, um ato prévio da
Administração, que, embora não tenha carácter permissivo, é um ato
constitutivo de direitos, sendo vinculativo para a CM aquando da deliberação
final (é o ato que pronuncia de forma final e inalterável sobre a conformidade
da obra com os instrumentos de planeamento aplicáveis);

 É através do plano de arquitetura que se decide definitivamente as condições

urbanísticas da realização da obra, ou seja, procede-se à verificação do
cumprimento pela obra de edificação dos instrumentos de planificação e das
regras técnicas de construção. Diz-nos a jurisprudência consolidada
atualmente que é no ato de aprovação do plano que se verifica a conformidade
do projeto com o plano, sendo a alteração posterior do PMD para efeitos da
emissão da licença de construção irrelevante, salvo se este dispuser noutro
sentido. Afirma-se, ainda, a possibilidade de indeminização nas situações em
que o ato de aprovação é colocado em causa por plano superveniente ou pela
prática de um ato administrativo posterior que determine a sua caducidade,
anulação, declaração de nulidade ou revogação;

 A jurisprudência atual não corrobora assim o argumentado apresentado pelo

Município, considerando o ato de aprovação do projeto de arquitetura, um ato
autónomo do ato final de licenciamento, que se caracteriza como sendo um
ato devido, resultado da existência de anteriores atos (de aprovação do
projeto de arquitetura e de pareceres ou certificações dos projetos de
especialidades), procedendo a uma mera confederação de todos eles;
 Todavia, A não tem razão quando afirma que o ato de aprovação do projeto lhe
confere o direito de emissão do respetivo alvará de licenciamento uma vez que
este se encontra dependente da validade do ato de licenciamento que engloba
não são só a aprovação do plano de arquitetura, mas outros trâmites
processuais que têm que se encontrar preenchidos. Sendo o ato de
licenciamento válido, o alvará apenas lhe serve de título, consubstanciando o
ato integrativo da eficácia do licenciamento (artigo 74.º/1);

Caso Prático n.º 8

1. Bento, adquirente de um lote de terreno, endereçou ao Município de Setúbal uma

comunicação prévia com o intuito de construir em tal espaço uma moradia unifamiliar
com dois andares.
 B pretende proceder a obras de construção, definidas no artigo 2.º, alínea b),
RJUE, no seu lote, com vista à edificação de uma moradia unifamiliar com dois
andares;

 As mencionadas obras não estão isentas de controlo prévio administrativo,

pelo disposto no artigo 6.º, pelo que temos que verificar se estão sujeitas a
comunicação prévia ou a licença. Tendo em conta que o terreno adquirido por
B se encontra em área abrangida por operação de loteamento (B adquiriu
efetivamente um lote), esta obra estará sujeita a comunicação prévia, nos
termos do artigo 4.º/4, alínea c);

 B deveria assim endereçar a comunicação, apresentada com recurso a meios

eletrónicos, ao presidente da Câmara de Setúbal, segundo o disposto no artigo
9.º/1 e 35.º/1, e não ao respetivo município. A comunicação foi assim mal
endereçada;

 Na comunicação prévia, o direito aplicável já está totalmente definido, os

parâmetros urbanísticos já estão totalmente definidos, se os particulares o
cumprirem, já sabem que têm o direito;

2. O Município, após receber a comunicação, “indeferiu-a” com o fundamento de que

a licença de loteamento e o PDM apenas permitem, naquele local, edificações com um
único piso e, ainda, por a mesma não estar acompanhada dos respetivos projetos de
especialidade.
 O procedimento da comunicação prévia vem disposto nos artigos 34.º e
seguintes;

 Na comunicação prévia, temos um saneamento mínimo, imposto pelo artigo

35.º, limita-se a ver se a comunicação prévia está instruída com todos os
documentos necessários. Tem que vir instruída, à partida, com o projeto de
arquitetura e logo com o projeto de especialidade;

 Calado não concorda com o embargo sujeito a condição suspensiva;

 As medidas de inviabilização dependem se a obra ainda decorre ou não:
primeiro caso, embargo, segundo caso, à luz do artigo 79.º/1, alínea b),
determinar a cassação da comunicação prévia, se obra tiver concluída ou pode
ser legalizada ou demolida;

 Não é possível indeferir comunicação prévia. Esta pode ser de dois tipos: com
prazo (o particular envia a comunicação prévia e o particular tem o poder para
fazer 2 coisas / deferimento tácito) e sem prazo (particular limita-se a fazer a
comunicação e não está prevista nenhuma possibilidade de a Administração se
remeter ao silêncio, nem há deferimento tácito – A QUE ESTÁ REGULADA NO
RJUE);

 Em sede de comunicação prévia, o município assume apenas uma fiscalização

sucessiva, ou seja, a posteriori, nos termos do artigo 34.º/2 e 35.º/8, sem
prejuízo do presidente da câmara, com possibilidade de delegação (artigo
11.º/10), poder, ao abrigo do artigo 35.º/7 que remete para o disposto no artigo
11.º/2, alínea a) e nº 3, proferir despacho de aperfeiçoamento ou completude
dos elementos instrutórios da comunicação apresentada pelo particular;

 Ora, a rejeição liminar da comunicação, por violação das normas legais e

regulamentares existentes, não é admitida por este regime uma vez que a
alínea b) do nº 2 do artigo 11 apenas é aplicável aos requerimentos de
licenciamento. Assim, uma vez que a operação pretendida pelo particular não
está sujeita a nenhum ato permissivo – artigo 34.º/2 – a AP não tem como
impedir o particular de a iniciar, não lhe restando alternativa que não seja
“reagir à sua execução”;

 Mais, o artigo 35.º/4 que estabelece o conteúdo dos elementos instrutórios da

comunicação prévia não obriga a junção dos planos de especialidade, apenas
do termo de responsabilidade (…). A Portaria n.º 113/2015, de 22 de abril que
identifica os elementos instrutórios dos procedimentos previstos no regime
jurídico da urbanização e edificação, todavia, vem, tratando-se de obras de
edificação, no Anexo I, nº 22, alínea g) obrigar os particulares a juntarem os
projetos de especialidade, com todas as especificidades elencadas no preceito;

 Todavia, tal erro só origina o dever de o presidente da câmara proceder ao

despacho de aperfeiçoamento da comunicação, sendo vedado ao município
indeferir a comunicação prévia do interessado;

3. Não obstante a referida conduta do Município, Bento iniciou as obras de construção

da moradia que idealizou, com dois pisos. Já com a edificação erguida e apenas em
fase acabamentos, o Município, na sequência de uma denúncia anónima, ordenou a
“paragem imediata de todos os trabalhos de construção”, por os considerar
manifestamente ilegais.
 Pressupondo que a obra de construção de B violava efetivamente as
disposições do PDM e da licença de loteamento, o município está adstrito ao
dever de adotar medidas de reposição da legalidade urbanística, nos termos do
artigo 102.º/1, alínea e);
 O embargo consiste na suspensão imediata, no todo ou em parte, dos
trabalhos de execução das obras, nos termos do artigo 103.º, sendo uma
medida de tutela da legalidade de carácter provisório (caduca logo que seja
proferida a decisão que defina a situação jurídica da obra com carácter
definitivo – artigo 104.º);

 A competência para embargar obras pertence ao presidente da Câmara –

artigo 102.º- B;

 Trata-se, portanto, de uma ordem de suspensão imediata, no todo ou em parte,

dos trabalhos de execução (e proibição de prosseguimento dos trabalhos), de
obras de urbanização, edificação, demolição ou remodelação;

 O processo de fiscalização pode ter origem em comunicação, designadamente

numa denúncia particular que dá a notícia do vício ou da ilegalidade, ou no
decurso de uma ação de fiscalização pelo departamento respetivo da Câmara
Municipal da área, ou seja na sequência de fiscalização administrativa ou de
“notícia da ilegalidade”. TODAVIA, NÃO SÃO ADMITIDAS DENÚNICAS
ANÓNIMAS – artigo 101.º- A/ 2;

 Como explica Fernando Alves Correia, Manual de Direito do Urbanismo,

Volume III, 2010, pág. 260, «O n.º 2 do artigo 101.º estabelece que “não são
admitidas denúncias anónimas”. Deverão, por isso, ser arquivadas,
oficiosamente, as comunicações que não sejam assinadas ou das quais não
resulte clara a identificação de quem as subscreve.».

 E conforme explicitam Fernanda Paula Oliveira, Maria José Castanheira Lopes,

Dulce Lopes e Fernanda Maçãs, Regime Jurídico da Urbanização e Edificação,
Comentado, 3ª Edição, 2012, pág. 647, em anotação a este art. 101º-A: “Note-
se, porém, que, como na maior parte das vezes a eventual violação de normas
urbanísticas é acompanhada de efeitos bem visíveis, afigura-se que, pelo
menos nestes casos, a denúncia, apesar de anónima, não poderá deixar de
surtir algum efeito.”

 Assim, em princípio, uma denúncia anónima não pode dar origem a um

procedimento de fiscalização e, em consequência, tal procedimento de
fiscalização não pode dar lugar à emissão de mandado judicial. É, no entanto,
possível, uma denúncia anónima dar origem a um procedimento de fiscalização
(e, se necessário, à emissão de um mandado judicial) caso os factos
denunciados possam ser constados pelos funcionários municipais (por
exemplo, quando ocorra a produção de ruídos ou de resíduos em local visível).

 Problema de as obras já estarem concluídas, o ato de embargo é nulo por

impossibilidade do objeto;

4. Bento, inconformado com a conduta Municipal, optou por continuar ocultamente os

trabalhos e concluir a obra, tendo, nessa sequência, passado a habitar a moradia com
a sua família.
 Quanto à continuação das obras:

 O incumprimento das medidas de tutela da legalidade urbanística gera:

responsabilidade criminal (n.º 1 do artigo 100.º do RJUE – crime de
desobediência) e é punível com contraordenação (alínea h) do artigo 98.º do
RJUE);

 Mais, nos termos do artigo 107.º, o incumprimento é fundamento para a

execução coerciva das medidas de tutela da legalidade, levada a cabo através
da determinação, pelo presidente da CM, da posse administrativa do imóvel;

 Quanto à ocupação do imóvel:

 Artigo 109.º/1 - Presidente pode ordenar a cessação da utilização indevida do

imóvel;

 Nº 2 – competência da CM para determinar o despejo administrativo, regulado

no artigo 92.º;

5. O Município, confrontado com atuação de Bento, tomou as seguintes medidas:

(i). Iniciou um procedimento de contraordenação;

 Vai ver os artigos das contraordenações (aplicável o artigo 98.º, alínea r));

(ii). Participou a conduta de Bento ao Ministério Público:

 Porque A incorre num crime de desobediência face à medida de reposição de
legalidade;
(iii). Impôs a cessação de utilização da edificação em causa;
 Artigo 109.º;
(iv). Ordenou a demolição integral da obra e a reposição do terreno no estado em que
se encontrava.
 Artigo 106.º/1 - competência do presidente da CM e não do Município;

 N º2 – houve respeito pelo principio da proporcionalidade – se a obra, antes da

demolição, é suscetível de ser legalizada? O juízo da possibilidade de
demolição ou não está inteiramente dependente da suscetibilidade de
legalização ou não. A demolição integral parece extrema, poderia bastar a
demolição de 1 andar apenas. A demolição pode ser parcial se a edificação for
suscetível de ser parcialmente demolida – decisão técnica tem que sustentar a
resposta;

 Nº 3 – audiência do interessado;

 O artigo menciona a ordem de destruição OU reposição do terreno, pode o

obrigar-se o particular a proceder às duas obras?
 Bento, que se mantém inconformado, decidiu recorrer aos Tribunais intentando uma
ação administrativa de impugnação dos atos administrativos praticados pelo
Município.
 Artigo 114.º;

 Especificamente o artigo 115.º, que confere à ação administrativa especial

efeito suspensivo dos atos previstos no artigo 106.º (demolição ou reposição
do terreno);

7. Diante a situação, o Município, acompanhado das forças policiais, tomou posse do

imóvel de Bento, demoliu a construção e exigiu-lhe o ressarcimento de todas as
despesas em que incorreu.
 Artigo 107.º/1 - pode existir posse administrativa do imóvel por violação da
ordem de demolição;

 Nº 10 – sobre a execução coerciva da ordem de demolição ou de trabalhos de

correção;

 Artigo 108.º - ressarcimento das despesas

Quid iuris?

Caso Prático n.º 9

1. Carlos requereu o licenciamento de uma moradia sita no Município de Vila Franca
de Xira, o que lhe foi concedido. Após obter o respetivo alvará, iniciou e concluiu as
obras, tendo ainda logrado obter a respetiva autorização de utilização.
2. Passados 9 anos, o Ministério Público intentou uma ação administrativa de
declaração de nulidade do ato de licenciamento por violação do PDM de Vila Franca de
Xira (que não permite edificações no local em causa), que veio a ser considerada
procedente, declarando nulo o ato de licenciamento.

 As licenças emitidas em violação do plano municipal de ordenamento do

território são nulas, cumprindo o disposto no artigo 68.º, alínea a) (padece do
desvalor da nulidade);

 A nulidade não foi detetada, sendo que o particular construiu a edificação. Obra
formalmente legal, mas substantivamente ilegal;
  O MP tem legitimidade para propor a ação administrativa de declaração da
nulidade da licença, nos termos do artigo 69.º/1. O titular da respetiva licença é
citado, nos termos do artigo 103.º, para o qual o nº 2 do 69.º remete. Assim, a
propositura da ação da declaração de nulidade, sem prejuízo do disposto no
nº3 do 69.º, determina a suspensão da eficácia da licença da obra (103.º/2);

 No caso em apreço, encontra-se respeitado o prazo de propositura da ação, de

10 anos, disposto no artigo 69.º/4;

Como deverá proceder o Município ao ser notificado da sentença (presumindo que o

mesmo não pretende recorrer ou que os recursos admissíveis já se encontram
esgotados)?
 O ato nulo não produz efeitos, nos termos do artigo 162.º, CPA, pelo que é
como se o licenciamento da referida obra de urbanização nunca tivesse sido
concedido ao particular;

 Tratando de uma obra sujeita a controlo prévio, nos termos do artigo 4.º/2 ou 6,
a preterição do mesmo consubstancia uma obra ilegal, pelo que a
administração está obrigada a adotar as necessárias medidas de tutela e
restauração da legalidade, nos termos do artigo 102.º/1, alínea C);

 Aqui, a única hipótese viável seria proceder à ordem, pelo presidente da CM de

demolição (obra substantivamente ilegal, não havendo direito à legalização)
da obra e reposição do terreno, cumprindo o disposto no artigo 106.º;

 Responsabilidade da AP pelo artigo 70.º/2;

 Os municípios têm, assim, a tentação de nestas situações de alterarem os

planos para que as obras fiquem substantivamente legais, havendo lugar à
legalização das obras. Regra geral, tal não pode acontecer (não são os planos
que se adaptam aos particulares, mas sim ao contrario.). A alteração dos
planos só pode ser levada a cabo com fundamentos de interesse público e
pretensões urbanísticas válidas, caso contrario estaremos perante atos
inválidos por desvio de poder com interesse privado;

 Os municípios podem assim protelar estas situações no tempo com vista à

alteração das normas legais aplicáveis;

Caso Prático n.º 10

Indique quais as atuações municipais a adotar nos seguintes casos, identificando, se aplicável,
as eventuais medidas de tutela da legalidade urbanística a mobilizar:

1. Deteção por parte de um Município da ocorrência de uma obra em curso que é violadora do
PDM e não foi objeto de licenciamento prévio.

 Artigo 98.º/1, alínea a) /2, particular sujeito a contraordenação;

  O presidente da CM tem que proceder ao embargo da obra, nos termos do
artigo 102.º- B (nº 1, alínea a) e c):

o O embargo só tem lugar porque as obras ainda estão em execução,

caso contrário seria impossível determinar o embargo da edificação;

o Cumprindo o disposto no artigo 103.º/1, o embargo determina a

suspensão imediata dos trabalhos;

o Prazos do embargo – 104.º/2;

 Por ser violadora de um plano de ordenamento do território, a não ser que este
fosse alterada, a decisão a tomar definitivamente seria a demolição, nos
termos do artigo 106.º;

1.1. Imagine, agora, que a obra em curso, não obstante violar o PDM, tinha sido licenciada
previamente pelo Município.

 O mesmo só que a CM incorre em responsabilidade por prejuízos causados,

nos termos do artigo 70.º/2;

2. Constatação por parte de um novo executivo municipal da existência de uma série de

moradias não licenciadas que se situam em zona não aedificandi (atualmente integrada em
REN), sabendo-se que desde a data de construção decorreu já um período de 30 anos, que o
Município tinha conhecimento das mesmas e que se comportou de forma complacente para
com tais edificações.

 Não temos nenhum ato, temos uma obra clandestina que é formal e
materialmente ilegal, sendo que o prazo de 10 anos, por se aplicar apenas a
obras licenciadas, não se aplica aqui;

 Se a obra tiver licença, consolida-se após 10 anos. Todavia, neste caso, a obra
nunca teve título;

 Ainda que passados 30 anos, a obra, se não for legalizável, terá que ser
demolida;

 Perspetiva do assistente – não há lugar a sanção da Administração porque os

particulares têm conhecimento da ilegalidade da edificação;

 O professor Claudino Monteiro defendeu outra tese: passado o prazo de

usucapião, o proprietário da edificação ilegal adquire originariamente o direito
de propriedade que por ser oponível erga omnes, é oponível à própria AP. Para
lhe retirar o direito de propriedade, precisa de mobilizar o instituto da
expropriação, protegida pela CRP, mediante justa indeminização. Isto porque a
AP passa a lidar com um proprietário;

 Assistente defende que esta opinião parte de um equivoco em que o particular

é proprietário do terreno. Ele sempre foi proprietário, independentemente da
legalidade urbanística. A propriedade só é exigível para os efeitos da
 expropriação, nos termos da CRP, quando é construída de modo legal, de
acordo com as normas urbanísticas;

3. Deteção, passados 11 anos da prolação de um ato de licenciamento, de que tal ato é nulo,
sabendo-se que ao abrigo do mesmo foi construído um edifício.

4. Receção de uma informação da IGAMAOT - Inspeção-Geral da Agricultura, do Mar, do

Ambiente e do Ordenamento do Território - dando conhecimento de que existe uma
edificação, licenciada há 9 anos, em zona RAN – reserva agrícola nacional. A referida edificação
encontra-se dividida em frações autónomas (apartamentos), sendo casa de morada de várias
famílias. Algumas frações foram já alvo de posteriores alienações a terceiros e outras
encontram-se hipotecadas a instituições de crédito.

5. Receção de pedido de licenciamento para a reconstrução de uma edificação, titulada

urbanisticamente, que, ao tempo presente, se apresenta desconforme com PDM vigente e
com as normas técnicas de construção.

 Questão da proteção do edificado – artigo 60.º;

 Devem ser autorizadas as obras de reconstrução, cumprindo os requisitos do

artigo 60.º/2, ou seja, desde que as referidas obras não originem ou agrave, a
desconformidade com as normas em vigor ou que tenham como resultado a
melhoria das condições de segurança ou salubridade da edificação;

 Este princípio visa garantir a recuperação do património construído e

consolidado já que se permite a realização de obras suscetíveis de melhorar as
condições de segurança e salubridade das edificações existentes que de outra
forma teriam de ser indeferidas;

6. Deteção pelos serviços de fiscalização Municipais de que foi concretizada uma obra de
ampliação sem o necessário licenciamento prévio.

Matéria:

 Sobre a tolerância dos poderes públicos à ilegalidade das construções e

reposição da legalidade;

 Os particulares reclamam o princípio da igualdade, MAS este não funciona nas

situações de ilegalidade, sob pena de existir uma caducidade da competência
administrativa de mandar demolir as construções ilegais;

 O princípio da igualdade pode, no entanto, permitir ao particular que exija o

mesmo tratamento aos demais, no sentido de pedir ao município que ordene a
demolição das restantes marquises ilegais;
 O loteamento é uma operação urbanística sujeita a licenciamento pelo que está
sujeito a todo o regime do licenciamento. O projeto de loteamento tem a
mesma substância que um PP. Quando o município aprova a licença, o
particular tem autorização para construir em todos os lotes, sendo que o
particular apenas tem que comunicar previamente para a construção dos lotes,
nos termos do artigo 4.º/4, alínea b) e c). A operação de loteamento tem ainda
um importante relevo porque é um ato constitutivo de direito, sendo que
consolida o ius aedificandi, sendo que o adquirente de qualquer um dos lotes
passa a gozar de um direito a construir juridicamente consolidado, o que
aumenta o valor dos lotes sendo que o proprietário está a adquirir um direito de
propriedade já consolidado;

 O proprietário pode assim ter grandes vantagens em lotear os terrenos, mesmo

que não os queira edificar;

 O loteador vai ter custos associados ao loteamento, este permite a abertura de

uma nova frente construtiva, o legislador exige que o loteador tenha que
realizar as obras de urbanização inerentes àquele loteamento;

 Artigo 71.º/1, alínea a);

 Artigo 49.º/2;

 Para existir um loteamento tem que existir uma garantia muito forte que aquele
terreno tem que ser estruturado e urbanizado;

 A primeira obrigação do loteador, sem ter que construir, é a de garantir a

execução das obras de urbanização definidas no artigo 2.º, promovendo a
licença de loteamento. O loteador tem que urbanizar, criar várias
infraestruturas que alguns vão ser cedidos à AP, passam para o domínio
municipal, nos termos do artigo 44.º/3, passando a ser obras de utilização
coletiva. Estas obras designam-se assim obras públicas. A nossa legislação –
RJUE - determina então que o loteador é também o promotor destas
empreitadas públicas – promoção de obras públicas sem concurso público, o
que tem levantado problemas com normas da UE, sendo contrário às normas
comunitárias. Contudo, também é verdade que podemos dizer se tratam de
prestações infungíveis;

 O loteador tem ainda as obrigações de fazer cedências – artigo 44.º;

 As cedências podem acontecer em qql operação urbanística que tenha impacto

relevante, mesmo que não sejam loteamentos – artigo 44.º/5 – artigo evita a
fraude ao loteamento, o município pode impor a realização de cedências;

 Artigo 24.º;

 É diferente termos um terreno oriundo de um destaque ou de um loteamento –

o primeiro origina uma parcela, o segundo um lote. Para construir numa
parcela é preciso uma licença, mas construir um lote só precisamos de
comunicação prévia;
 Atentar nos tipos de ilegalidades.

o Formal;

o Material (acontece quando tem licença, mas esta não devia ter existido,
ou seja, é nula);

o Misto (não tem titulo E é contrária às normas urbanísticas);

 A demolição apenas se aplica às obras substantivamente ilegais, se forem

apenas formalmente ilegais são ilegíveis para demolição, a obra formalmente
ilegal tem que ir para legalização. As obras ainda que legalmente formais, mas
materialmente ilegais, as obras SÃO SEMPRE DEMOLIDAS, ainda que o
particular tenha direito a indemnização, nos termos do artigo 70.º;