( Fl 2, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

PRÓLOGO

“Nem todos os bens consumidos pelo

Estado são fornecidos por empresas que atuam
em mercados de concorrência perfeita.

Somente em um mercado em que haja

verdadeiramente a competição é que se poderá
afirmar que o preço praticado é o preço obtido
pelo ponto de equilíbrio entre a oferta e demanda”.
Dr. Gustavo Pamplona1

Ou seja, o “preço justo”.

1
GUSTAVO PAMPLONA
. Mestre em Direito Público pela PUCMINAS (2009), pós-
graduado em Direito Processual pela UNAMA/LFG (2007), pós-
graduado em Controle Externo da Administração Pública pelo
TCEMG (2001), bacharel em Direito pela UFMG (2001) e
graduado em Administração com ênfase no Setor Público pela
Fundação João Pinheiro (1998).
( Fl 3, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

SUMÁRIO

1. PRÓLOGO..........................................................02

2. CAPÍTULO I
GUIA PRÁTICO PARA PREGOEIROS E
MEMBROS DE COMISSÕES DE
LICITAÇÕES.....................................................04

3. CAPÍTULO II
DIRETRIZES PARA COMBATER O
CONLUIO ENTRE CONCORRENTES EM
CONTRATAÇÕES PÚBLICAS.........................21

4. BIBLIOGRAFIA..................................................67
( Fl 4, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

CAPÍTULO I

GUIA PRÁTICO PARA PREGOEIROS E

MEMBROS DE COMISSÕES DE
LICITAÇÕES
( Fl 5, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

OUVIDORIA

ÍNDICE DO CAPÍTULO

1. INTRODUÇÃO..................................................06

2. O SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA

CONCORRÊNCIA..............................................07

3. A IMPORTÂNCIA DA CONCORRÊNCIA
EFETIVA NAS LICITAÇÕES............................09
3.1. Os Cartéis como a mais Grave Lesão
à Concorrência e Aspectos Gerais de
seu Combate no Brasil..............................09
3.2. Os Cartéis em Licitações..........................10
3.3. A Contribuição dos Agentes de
Compras Públicas no Combate a
Cartéis......................................................13

4. PERGUNTAS FREQUENTES............................16
4.1. Quais circunstâncias facilitam a
formação dos Cartéis?............................16
4.2. Quais são as penalidades a que
estão sujeitos os membros de um
Cartel?.......................................................18
4.3. Como posso ajudar a combater os
Cartéis nas Licitações Públicas?............19
( Fl 6, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

1. INTRODUÇÃO
Os cartéis em licitações prejudicam
substancialmente os esforços do Estado Brasileiro
em empregar seus recursos no desenvolvimento do
país, ao beneficiar indevidamente empresas que,
por meio de acordo entre si, fraudam o caráter
competitivo das licitações.
Ainda que a Administração busque
racionalizar suas compras por intermédio de
controles orçamentários mais estritos e de melhoria
nas formas de contratação – como por meio do uso
do pregão eletrônico – isso não impede a ação dos
Cartéis, que provocam transferência indevida de
renda do Estado para as empresas.
A fim de lidar com esse grave problema, o
Comando Logístico ( COLOG ), elaborou este
Guia destinado aos Pregoeiros e Membros de
Comissões de Licitação. Seu objetivo principal é
alertar os Agentes Internos de Compras quanto às
características dos Cartéis que atuam nesse setor e a
importância de expurgá-los de nossos processos e
de denunciar tal prática às autoridades competentes.
Vale salientar a importância da efetiva
concorrência nas licitações e da imprescindível
contribuição dos Agentes Públicos de Compras no
combate aos Cartéis.
( Fl 7, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

2. O SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA DA

CONCORRÊNCIA
A Política Brasileira de Defesa da
Concorrência é disciplinada pela Lei Nr 8.884, de
11 de junho de 1994, alterada em 2000 e 2007 ( a
Lei de Defesa da Concorrência ). O Sistema
Brasileiro de Defesa da Concorrência é composto
por três órgãos: a Secretaria de Acompanhamento
Econômico do Ministério da Fazenda ( SEAE ), a
SDE/MJ e o Conselho Administrativo de Defesa
Econômica ( CADE ), autarquia vinculada ao
Ministério da Justiça.
A SDE, por meio do Departamento de
Proteção e Defesa Econômica ( DPDE ), é o órgão
responsável para investigar infrações à ordem
econômica e também emitir pareceres não-
vinculativos em atos de concentração ( como fusões
e aquisições ).
A SEAE, por sua vez, é responsável por
emitir pareceres econômicos em atos de
Concentração, bem como, facultativamente,
elaborar pareceres em investigações sobre condutas
lesivas à concorrência.
O CADE é um órgão composto por sete
Conselheiros que realiza o julgamento final, em
âmbito administrativo, das infrações à ordem
( Fl 8, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

econômica e dos atos de concentração, após os

pareceres emitidos pela SDE e SEAE.
Três são as principais funções do Sistema
Brasileiro de Defesa de Concorrência: preventiva,
repressiva e de advocacia de concorrência.
Por intermédio da atuação preventiva, as
autoridades analisam fusões e aquisições de modo a
preservar uma estrutura competitiva de mercado.
Por meio da atuação repressiva, analisa-se condutas
com potencial lesivo à concorrência. Por
intermédio da advocacia da concorrência, as
autoridades divulgam a outros entes públicos e à
sociedade em geral a importância da concorrência e
como fazer para colaborar com as investigações.
( Fl 9, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

3. A IMPORTÂNCIA DA CONCORRÊNCIA
EFETIVA NAS LICITAÇÕES
Para que o COLOG empregue seus recursos
de maneira apropriada, suas compras precisam ser
feitas pelo menor preço possível ( “preço justo” ) e
sem favorecer qualquer empresa, respeitando-se
elevados padrões de isonomia, qualidade e
eficiência. Assim, é de fundamental importância
que as licitações sejam transparentes e
econômicas.
Transparência e economicidade estão
intimamente relacionadas à concorrência em uma
licitação. Licitações com regras transparentes e
amplamente conhecidas facilitam a participação de
maior número de licitantes, e, se houver efetiva
concorrência entre tais participantes, as
contratações serão mais econômicas, em benefício
do Exército.

3.1. Os Cartéis como a mais Grave Lesão à

Concorrência e Aspectos Gerais de
seu Combate no Brasil e no COLOG
Cartel é um acordo explícito ou implícito
entre concorrentes para, principalmente, fixação de
preços ou quotas de produção, divisão de clientes e
de mercados de atuação. Cartéis são considerados a
mais grave lesão à concorrência porque prejudicam
( Fl 10, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

seriamente os consumidores ao aumentar preços e

restringir a oferta, tornando os bens e serviços mais
caros ou indisponíveis.
Ao artificialmente limitar a concorrência, os
membros de um Cartel também prejudicam a
inovação, impedindo que novos produtos e
processos produtivos surjam no mercado. Cartéis
resultam em perda de bem-estar do consumidor e, a
longo prazo, perda de competitividade da economia
como um todo. Segundo estimativas da
Organização para a Cooperação e Desenvolvimento
Econômico ( OCDE ), os cartéis geram um
sobrepreço estimado entre 10 e 20% comparado ao
preço em um mercado competitivo, causando
prejuízos de centenas de bilhões de reais aos
consumidores, anualmente.
Nos últimos anos, as autoridades de defesa
da concorrência de diversos países intensificaram
seus esforços para identificar e impor severas
sanções administrativas e criminais pela prática de
Cartel. Como exemplo, menciona-se que a
Comissão Européia aplicou multas por Cartel que
superaram € 3 bilhões somente em 2007; e que os
Estados Unidos, de 1997 a 2007, aplicaram multas
que superaram US$ 4 bilhões por prática de Cartel.
Na mesma linha, o Brasil considera o
combate a Cartéis uma prioridade.

3.2. Os Cartéis em Licitações

( Fl 11, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

Licitações são um ambiente propício à

atuação dos Cartéis, que podem agir de várias
formas:
a. Fixação de preços, na qual há um acordo
firmado entre concorrentes para aumentar ou fixar
preços e impedir que as propostas fiquem abaixo de
um “preço base”.
b. Direcionamento privado da licitação, em que há
a definição de quem irá vencer determinado
certame ou uma série de processos licitatórios, bem
como as condições nas quais essas licitações serão
adjudicadas.
c. Divisão de mercado, representada pela divisão
de um conjunto de licitações entre membros do
Cartel, que, assim, deixam de concorrer entre si em
cada uma delas. Por exemplo, as empresas A, B e C
fazem um acordo pelo qual a empresa A apenas
participa de licitações na região Nordeste, a
empresa B na região Sul e a empresa C na região
Sudeste.
d. Supressão de propostas, modalidade na qual
concorrentes, que eram esperados na licitação não
comparecem ou, comparecendo, retiram a proposta
formulada, com intuito de favorecer um
determinado licitante.RTÉIS EM LICITAÇÕES
e. Apresentação de propostas “pro forma”,
caracterizada quando alguns concorrentes
formulam propostas com preços muito altos para
( Fl 12, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

serem aceitos ou entregam propostas com vícios

reconhecidamente desclassificatórios. O objetivo
dessa conduta é, em regra, direcionar a licitação
para um concorrente em especial.
f. Rodízio, acordo pelo qual os concorrentes
alternam-se entre os vencedores de uma licitação
específica. Por exemplo, as empresas A, B e C
combinam que a primeira licitação será vencida
pela empresa A, a segunda pela empresa B, a
terceira pela empresa C e, assim, sucessivamente.
g. Subcontratação, pela qual concorrentes não
participam das licitações ou desistem das suas
propostas, a fim de serem subcontratados pelos
vencedores. O vencedor da licitação a um preço
supra-competitivo divide o sobre-preço com o
subcontratado.
Em muitos Cartéis, mais de uma dessas
formas de atuar podem estar presentes. Assim, a
prática do “rodízio” pode ser combinada com a
divisão de mercado ( os concorrentes combinam a
alternação dos vencedores em um grupo de
licitações, para dar a impressão de efetiva
concorrência ), e o direcionamento da licitação
pode ser implementado pela apresentação de
propostas inviáveis e complementado por
subcontratação. De qualquer forma, o resultado
sempre é o aumento dos preços pagos pela
Administração e a consequente transferência
ilegítima de recursos para os membros do Cartel.
( Fl 13, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

3.3. A contribuição dos agentes de compras

públicas no combate a Cartéis
Os participantes de cartéis sabem que estão
cometendo um ilícito e, por isso, se valem de
manobras que criam obstáculos à sua detecção. A
comunicação entre os membros do Cartel ocorre,
via de regra, de maneira sigilosa e com poucos
rastros, o que resulta na dificuldade de acesso à
prova documental.
No trabalho de detecção e investigação de
cartéis, a SDE depende muito das informações e
denúncias advindas de outras autoridades ou partes
prejudicadas. São essas fontes de informação,
muitas vezes anônimas, que ajudam a Secretaria a
tomar ciência das infrações e que permitem a
mobilização dos mecanismos disponíveis para
descobrir e fazer cessar condutas
anticoncorrenciais.
A contribuição dos agentes públicos de
compras tem papel crucial na apuração dos cartéis
que atuam nas licitações governamentais. São esses
servidores que, em razão de sua proximidade com o
processo, podem proporcionar à SDE valiosas
provas e evidências. Afinal, em compras públicas,
esses agentes são os verdadeiros “olhos” da
Administração.

Fique de olho se os sinais abaixo ocorrerem:

a. As propostas apresentadas possuem redação
semelhante ou os mesmos erros e rasuras.
( Fl 14, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

b. Certos fornecedores desistem, de forma

intempestiva, de participar da licitação.
c. Há empresas que, apesar de qualificadas
para a licitação, não costumam apresentar
propostas a um determinado órgão, embora o
façam para outro.
d. Existe um padrão claro de rodízio entre os
vencedores das licitações.
e. Existe uma margem de preço estranha e
pouco racional entre a proposta vencedora e
as outras propostas.
f. Alguns licitantes apresentam preços muito
diferentes nas diversas licitações que
participam, apesar de o objeto e as
características desses certames serem
parecidos.IS EM LICITAÇÕES
g. O valor das propostas se reduz quando um
novo concorrente entra no processo,
indicando que este, provavelmente, não seja
integrante do Cartel.
h. Um determinado concorrente vence muitas
licitações que possuem a mesma
característica ou se referem a um tipo
especial de contratação.
i. Existe um concorrente que sempre oferece
propostas, apesar de nunca vencer as
licitações.
( Fl 15, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

j. Licitantes vencedores subcontratam

concorrentes que participaram do certame.
k. Licitantes que teriam condições de participar
isoladamente do certame apresentam
propostas em consórcio.
Guia prático para pregoeiros e membros 11
( Fl 16, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

4. PERGUNTAS FREQUENTES
4.1. Quais circunstâncias facilitam a
formação dos Cartéis?
Os cartéis podem envolver fornecedores de
bens ou serviços e podem estar presentes em
qualquer etapa de uma cadeia produtiva ( Ex:
fabricação, distribuição, etc). No entanto, há
aspectos dos processos licitatórios e dos mercados
aos quais se relacionam que podem facilitar a
formação e manutenção de Cartéis, por exemplo:
Estrutura do mercado
Até mesmo de modo intuitivo é simples
perceber que, quanto menor for o número de
fornecedores, mais fácil é chegar a um acordo de
Cartel. Diversos bens e serviços dos quais o Estado
necessita são produzidos em estruturas de mercado
concentradas, nas quais o conluio pode mais
facilmente ocorrer.
Publicidade
Licitações devem observar requisitos de
publicidade, os quais podem facilitar a estruturação
e o funcionamento de um Cartel: a publicidade da
identidade dos licitantes, do teor de suas propostas
e do vencedor do certame podem criar condições
propícias para que licitantes definam estratégia
comum, monitorem o cumprimento de tal estratégia
e identifiquem antecipadamente a entrada de novo
competidor que possa desestabilizar o Cartel ( de
( Fl 17, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

forma a cooptá-lo ou ameaçá-lo ). Esse é

particularmente o caso nas licitações em que a fase
de Habilitação é anterior à fase de Classificação, já
que a identidade dos concorrentes eletivos é
conhecida em fase bastante inicial do processo
licitatório. É com base nessas observações que a
Lei do Pregão, Lei Nr 10.520/92, posterior à Lei de
Licitações, Lei Nr 8666/93, determinou a inversão
de Fases da Licitação: primeiro julgam-se as
propostas ( podendo haver fase de lances orais para
tanto ) e identifica-se o vencedor, para só então
proceder a sua habilitação. Nesse contexto, há
muito menos espaço para que licitantes atinjam um
acordo durante a licitação ( o que não impede um
acordo feito antes do certame ). Quando
implementado na forma eletrônica, o Pregão
diminui ainda mais o grau de publicidade e a
chance de cartelização: a todos os licitantes
participantes são alocados números; nenhum
licitante tem condições de identificar os outros
participantes durante o Pregão, sendo tais
identidades somente tornadas públicas após o fim
do procedimento.
Barreiras à entrada
Se for simples para que uma nova empresa
entre no mercado, dificilmente um Cartel terá
condições de se manter, tendo em vista que
qualquer aumento de preço atrairá novos
competidores que poderão apresentar propostas
mais baixas. Por outro lado, se esse tipo de pressão
( Fl 18, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

não existe ( quer pelas características do mercado,

quer pelos requisitos de habilitação geralmente
exigidos nas licitações de um determinado produto
ou serviço ), o conluio se torna mais provável.
Interações frequentes entre licitantes
No quadro brasileiro, em que há
descentralização das licitações ( cada unidade
gestora promove as licitações para suprir suas
necessidades ), a frequência dos contatos entre
empresas de determinados setores pode ser bastante
expressiva.
Rigidez das licitações
Em contratações privadas, o comprador tem
mais flexibilidade para reagir caso perceba algum
sinal de conluio entre seus fornecedores. Em
virtude do regime jurídico aplicável às licitações,
nem sempre o agente público responsável tem
condições de reagir a tempo nesses casos. Assim, é
fundamental que, caso identifique indícios do
funcionamento de um Cartel em uma determinada
licitação, o Pregoeiro ou Membro de Comissão de
Licitação apresente tais informações imediatamente
à SDE.

4.2. Quais são as penalidades a que estão

sujeitos os membros de um cartel?
Além de ser uma infração administrativa, a
prática de Cartel também configura crime no Brasil.
No que se refere aos Cartéis em licitações, esse tipo
( Fl 19, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

penal é previsto no Art. 90 da Lei de Licitações, o

qual prevê detenção de 2 a 4 anos, e multa. A Lei
de Crimes contra a Ordem Econômica ( Lei Nr
8.137/90 ) prevê, ainda, que Cartel seja crime
punível com pena de 2 a 5 anos de reclusão ou
multa. Para garantir que Diretores e
Administradores sejam punidos criminalmente, a
SDE vem incrementando de forma significativa a
cooperação com a Polícia Federal, Polícias Civis e
Ministérios Públicos Federal e Estaduais.

4.3. Como posso ajudar a combater os

cartéis nas Licitações Públicas?
Tanto o Pregoeiro quanto o Membro de
Comissão de Licitação pode em muito ajudar à
SDE a desempenhar o seu papel de investigar e
assegurar punição dos Cartéis que atuam nas
licitações públicas. Para tanto, em vista de qualquer
sinal estranho, o servidor deve entrar
imediatamente em contato imediato com a
Secretaria.
Se possível, o servidor deve reunir o maior
número de provas e indícios a que tiver acesso, tais
como os registros existentes das fases da licitação e
as evidências de que as propostas não foram
elaboradas de modo independente. Assim,
documentos tais como cópias do edital de licitação,
das propostas apresentadas, dos lances e diálogos
registrados em sistemas eletrônicos de pregão, de
contratos de sub-contratação, dentre outros, podem
( Fl 20, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

ser extremamente úteis para fundamentar uma

denúncia e auxiliar nas investigações a serem
empreendidas pela SDE. Além disso, informações
como descrição de comportamento suspeito pelos
participantes de licitações ou de outros aspectos
que configuram indícios de conluio entre empresas
devem ser informados.
( Fl 21, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

CAPÍTULO II

DIRETRIZES PARA COMBATER O

CONLUIO ENTRE CONCORRENTES
EM CONTRATAÇÕES PÚBLICAS

OUVIDORIA
( Fl 22, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

ÍNDICE DO CAPÍTULO

1. INTRODUÇÃO....................................................25

2. FORMAS MAIS COMUNS DE CONLUIO

ENTRE CONCORRENTES...............................27
2.1. Propostas Fictícias ou de Cobertura.......28
2.2. Supressão de Propostas...........................29
2.3. Propostas Rotativas ou Rodízio...............30
2.4. Divisão do Mercado...................................30

3. CARACTERÍSTICAS DOS SETORES,

PRODUTOS E SERVIÇOS QUE PODEM
AJUDAR A MANTER O CONLUIO..................31
3.1. Pequeno número de Empresas................32
3.2. Nível reduzido de Entradas no
Mercado....................................................32
3.3. Condições do Mercado.............................32
3.4. Associações de Classe.............................33
3.5. Propostas Recorrentes.............................33
3.6. Produtos ou Serviços Idênticos...............34
3.7. Nível reduzido de Alternativas..................34
3.8. Nível reduzido de Inovação Tecno -
lógica..........................................................34
( Fl 23, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

4. LISTA DE QUESTÕES DO PROCESSO DE

CONTRATAÇÃO PÚBLICA..............................35
4.1. Obter informações antes de estru -
turar a Contratação Pública / Edital........35
4.2. Estruturar a contratação pública de
forma a maximizar a participação
potencial de candidatos que sem
dúvida concorram entre si.......................37
4.3. Definir claramente os Requisitos e
Evitar a Previsibilidade.............................41
4.4. Elaborar o processo de contratação
de forma a reduzir eficazmente a
comunicação entre concorrentes............43
4.5. Selecionar cuidadosamente os crité -
rios de adjudicação das propostas.........49
4.6. Aumentar a consciência quanto aos
riscos de conluio entre concorrentes......51

5. LISTA DE QUESTÕES PARA DETECTAR

CONLUIO..........................................................55
5.1. Procurar por indícios e padrões na
Fase da Apresentação das
Propostas..................................................55
5.2. Procurar por indícios em todos os
documentos apresentados......................57
5.3. Procurar por indícios e padrões
relacionados com o estabelecimento
de preços...................................................58
5.4. Sempre estar alerta para Declarações
Suspeitas...................................................61
( Fl 24, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

5.5. Sempre estar alerta para Compor -

tamentos Suspeitos..................................63
5.6. Um aviso sobre os Indicadores de
Conluio.......................................................64
5.7. Passos que os Responsáveis pela
Contratação devem seguir se
suspeitarem de conluio............................65
( Fl 25, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

1. INTRODUÇÃO
A apresentação de propostas em conluio (ou
a concertação de propostas) ocorre quando os
proponentes, em vez de competirem, como seria de
se esperar, conspiram secretamente para aumentar
os preços ou baixar a qualidade dos bens e serviços
para compradores que desejem adquirir produtos ou
serviços por meio de concursos, licitações ou
leilões.
Os organismos públicos e privados contam
muitas vezes com um processo de concursos e
leilões competitivo para realizar bons negócios.
Preços baixos e/ou melhores produtos são
desejáveis porque permitem que os recursos sejam
economizados ou liberados para serem utilizados na
aquisição de outros bens ou serviços.
O processo competitivo só pode atingir
preços mais baixos ou uma melhor qualidade e
inovação quando as empresas competem
genuinamente (Ex: estabelecem os seus termos e
condições de forma honesta e independente). A
concertação de propostas pode ser particularmente
prejudicial quando afeta a contratação pública.
Tais conluios retiram recursos dos
adquirentes e contribuintes, diminuem a confiança
do público no processo competitivo, e enfraquecem
os benefícios de um mercado competitivo.
( Fl 26, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

O Conluio entre Concorrentes é uma prática

ilegal em todos os países da Organização para a
Cooperação e Desenvolvimento Econômico
( OCDE ) e pode ser investigada e punida ao abrigo
das leis e regras da concorrência. Em alguns países
da OCDE, o Conluio entre Concorrentes constitui
ainda uma infração penal.
( Fl 27, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

2. FORMAS MAIS COMUNS DE CONLUIO

ENTRE CONCORRENTES
As conspirações entre licitantes podem
assumir diversas formas, sendo que qualquer delas
impede os esforços dos responsáveis pelas
aquisições de obterem produtos e serviços aos mais
baixos preços possíveis. Frequentemente, os
concorrentes definem quem vai apresentar a
proposta para ser adjudicada através de um
processo licitatório. Um objetivo comum numa
conspiração de concertação de propostas é o
aumento do valor da proposta vencedora e,
consequentemente, do lucro dos proponentes
escolhidos.
Os esquemas de Cartel em Licitações
frequentemente incluem mecanismos de partilha e
distribuição entre os conspiradores dos lucros
adicionais obtidos através da contratação por preço
final mais elevado. Por exemplo, os concorrentes
que combinam não apresentarem ou apresentarem
propostas para perder podem ser subcontratados ou
obter contratos de fornecimento do concorrente
cuja proposta foi adjudicada, de forma a dividir
com este os lucros obtidos através da proposta com
o preço mais elevado, alcançados de forma ilegal.
Contudo, os Cartéis em Licitações podem em
longo prazo utilizar métodos muito mais elaborados
de obtenção de adjudicações de contratos, de
monitoramento e de divisão dos lucros do conluio
( Fl 28, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

durante meses ou anos. O conluio entre

concorrentes pode também incluir pagamentos em
dinheiro feitos pelo detentor da proposta adjudicada
a um ou mais dos conspiradores. Este chamado
pagamento compensatório é também por vezes
associado a empresas que submetem propostas
“fictícias” (ou “de cobertura” - mais elevadas).2
Apesar de os indivíduos e empresas poderem
entrar em acordo para programar esquemas de
conluio numa variedade de formas; costumam ser
utilizadas, concomitantemente, uma ou mais de
várias estratégias comuns. Estas técnicas não são
mutuamente exclusivas. Por exemplo, as propostas
de cobertura podem ser utilizadas em conjunto com
o esquema de propostas rotativas (ou “rodízio”).
Estas estratégias podem resultar em padrões, que os
responsáveis pela contratação podem detectar,
podendo então ajudar a revelar esquemas de
conluio.

2.1. Propostas Fictícias ou de Cobertura

As Propostas Fictícias, ou de Cobertura
(também designadas como Complementares, de
Cortesia, Figurativas, ou Simbólicas) são a forma
mais frequente de implementação dos esquemas de
2
Em muitos casos, o pagamento compensatório é facilitado
pela utilização de faturas falsas para trabalhos subcontratados. Na
verdade, estes trabalhos não são realizados e as faturas são falsas.
Contratos de consultoria fraudulentos também podem ser empregados
para este fim.
( Fl 29, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

conluio entre concorrentes. Ocorre quando

indivíduos ou empresas combinam submeter
propostas que envolvem, pelo menos, um dos
seguintes comportamentos:
a. Um dos concorrentes aceita apresentar
uma proposta mais elevada do que a proposta do
candidato escolhido.
b. Um concorrente apresenta uma proposta
que já sabe de antemão que é demasiado elevada
para ser aceita.
c. Um concorrente apresenta uma proposta
que contém condições específicas que sabe de
antemão que serão inaceitáveis para o comprador.
As propostas fictícias são concebidas para
dar a aparência de uma concorrência genuína entre
os licitantes.

2.2. Supressão de Propostas

Os esquemas de Supressão de Propostas
envolvem acordos entre os concorrentes nos quais
uma ou mais empresas estipulam abster-se de
concorrer ou retiram uma proposta previamente
apresentada para que a proposta do concorrente
escolhido seja aceita. Fundamentalmente, a
supressão de propostas implica em uma empresa
não apresentar uma proposta para apreciação final.

2.3. Propostas Rotativas ou Rodízio

( Fl 30, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

Nos esquemas de Propostas Rotativas ( ou

Rodízio ), as empresas conspiradoras continuam a
concorrer, mas combinam apresentar
alternadamente a proposta vencedora ( Ex: a
proposta de valor mais baixo ). A forma como os
acordos de Propostas Rotativas são implementados
pode variar. Por exemplo, os conspiradores podem
decidir atribuir aproximadamente os mesmos
valores monetários de um determinado grupo de
contratos a cada empresa ou atribuir a cada uma
valores que correspondam ao seu respectivo
tamanho.

2.4. Divisão do Mercado

Os concorrentes definem os contornos do
mercado e acordam em não concorrer para
determinados clientes ou em áreas geográficas
específicas. As empresas concorrentes podem, por
exemplo, atribuir clientes específicos ou tipos de
clientes a diferentes empresas, para que os demais
concorrentes não apresentem propostas
( ou apresentem apenas uma proposta fictícia ) para
contratos ofertados por essas classes de potenciais
clientes. Em troca, o concorrente não apresenta
propostas competitivas a um grupo específico de
clientes atribuído a outras empresas integrantes do
Cartel.
( Fl 31, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

3. CARACTERÍSTICAS DOS SETORES,

PRODUTOS E SERVIÇOS QUE PODEM
AJUDAR A MANTER O CONLUIO
Para conseguirem implementar um Acordo
de Conluio, as empresas têm de definir um plano de
ação comum para implementá-lo; vigiar se outras
empresas estão a cumpri-lo, e estabelecer uma
forma de punir as empresas que não o acatem.
Apesar de o conluio entre concorrentes poder
ocorrer em qualquer setor econômico, em alguns
setores a probabilidade de tal vir a ocorrer é maior,
tendo em conta as características específicas dos
setores ou produtos envolvidos. Estas
características podem favorecer os esforços das
empresas em efetuar propostas concertadas. Os
indicadores de concertação de propostas, que são
discutidos infra, podem ser mais significativos se
outros fatores relevantes estiverem igualmente
presentes. Nestes casos, os responsáveis pelas
aquisições públicas devem estar especialmente
vigilantes.
Apesar de se ter chegado à conclusão de que
diversas características dos setores ou produtos
podem facilitar o conluio, não é necessário que
todas se verifiquem para que as empresas sejam
bem sucedidas em esquemas de conluio.
( Fl 32, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

3.1. Pequeno número de Empresas

É mais frequente ocorrer a concertação de
propostas quando um pequeno número de empresas
fornece o bem ou serviço. Quanto menor o número
de fornecedores, mais fácil será para estes
chegarem a um acordo quanto às propostas.

3.2. Nível reduzido ou nulo de Entradas no

Mercado
Quando empresas entraram recentemente no
mercado ou quando for pouco provável que tal
aconteça porque a entrada no mercado é
dispendiosa, difícil ou morosa, as empresas que já
operam no mercado estão protegidas da pressão
competitiva de potenciais novos concorrentes. Esta
barreira protetora ajuda a manter os esforços de um
Cartel.

3.3. Condições do Mercado

Mudanças significativas nas condições da
procura ou oferta tendem a desestabilizar acordos
de conluio em curso. Um fluxo de demanda do
setor público que seja constante e previsível tende a
aumentar o risco de conluio. Simultaneamente, os
períodos de crise e incerteza econômica aumentam
os incentivos para a formação de cartéis, ante a
intenção das empresas de repor, com lucros
fraudulentos, os negócios perdidos pela crise.
( Fl 33, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

3.4. Associações de Classe

As associações de classe, bem como
sindicatos patronais, podem ser utilizadas como um
mecanismo legítimo e favorável à concorrência
pelos membros de um setor econômico para
promover a qualidade, a inovação e a concorrência.
Pelo contrário, quando subvertidas com intuitos
ilegais e anticoncorrenciais, estas associações
podem ser utilizadas pelas empresas para se
encontrarem e ocultarem as suas discussões sobre
as formas e meios de alcançar e implementar um
acordo de cartel.

3.5. Propostas Recorrentes / Licitações

Frequentes
As aquisições recorrentes de um bem ou
serviço aumentam as probabilidades de conluio
entre concorrentes. A frequencia com que licitações
são apresentadas ajuda os membros de um Acordo
de Cartel a distribuir entre si os contratos. Além
disso, os membros de um Cartel podem punir a
empresa que não cumprir o acordo ficando com as
propostas que originalmente lhe estavam atribuídas.
Assim, as licitações de bens e serviços que são
frequentes e recorrentes exigem meios e vigilância
especiais que desencorajem propostas em conluio.
( Fl 34, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

3.6. Produtos ou Serviços idênticos ou

simples
Quando os produtos ou serviços oferecidos
pelos indivíduos ou empresas são idênticos ou
muito parecidos, torna-se mais fácil para eles
chegarem a um acordo sobre uma estrutura de
preços comum.

3.7. Nível Reduzido ou Nulo de Alternativas

Quando o mercado dispõe de poucos
produtos ou serviços alternativos de qualidade que
possam substituir o produto ou serviço que está a
ser adquirido, ou quando essas alternativas não
existem no mercado, os indivíduos e empresas que
pretendem atuar em conluio ficam mais seguros por
saber que o responsável pelas aquisições tem pouca
ou nenhuma alternativa e assim os seus esforços
para aumentar os preços têm mais probabilidades
de serem bem sucedidos.

3.8. Nível Reduzido ou Nulo de Inovação

Tecnológica
Quando a inovação do produto ou serviço em
questão é reduzida ou nula, as empresas chegam
mais facilmente a um acordo e o mantêm ao longo
do tempo.
( Fl 35, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

4. LISTA DE QUESTÕES A CONSIDERAR

NA ELABORAÇÃO DO PROCESSO DE
CONTRATAÇÃO PÚBLICA PARA
REDUZIR OS RISCOS DE CONLUIO
ENTRE OS CONCORRENTES
Existem diversos passos que os órgãos
públicos podem tomar para promover uma
concorrência efetiva na contratação pública e
reduzir o risco de propostas concertadas. Os
responsáveis pela contratação pública devem
considerar a adoção das seguintes medidas:

4.1. Obter informações antes de estruturar

a Contratação Pública / Edital
A melhor forma de elaborar um processo de
contratação pública no sentido de conseguir a
proposta economicamente mais vantajosa consiste
em recolher dados sobre a variedade de produtos
e/ou serviços disponíveis no mercado que
preencham os requisitos do adquirente, bem como
informações sobre os potenciais fornecedores
destes produtos. Devem ser estabelecidas, o mais
rápido possível, equipes internas de especialistas. É
igualmente necessário:
a. Levar em consideração as características
do mercado no qual as aquisições são
efetuadas e as atividades e tendências
recentes do setor que possam afetar a
competitividade na contratação.
( Fl 36, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

b. Determinar se o mercado em
consideração tem características que
tornem mais provável o conluio entre
concorrentes.
c. Recolher informação sobre os
fornecedores potenciais, os seus produtos,
preços e custos. Se possível, comparar
preços praticados em transações entre
empresas privadas.
d. Recolher informação sobre alterações
recentes de preços. Devem ser obtidos
dados sobre os preços nas zonas
geográficas vizinhas, bem como sobre
preços de produtos alternativos possíveis.
e. Recolher informação sobre contratações
anteriores para os mesmos produtos ou
semelhantes.
f. Estabelecer uma colaboração com outros
adquirentes do setor público e com
clientes que tenham recentemente
adquirido produtos ou serviços
semelhantes para melhor compreender o
funcionamento do mercado e os seus
participantes.
g. No caso de se recorrer ao apoio de
consultores externos para se estimarem
preços e custos, garantir que estes
assinem acordos de confidencialidade.
( Fl 37, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

4.2. Estruturar a contratação pública de

forma a maximizar a participação
potencial de candidatos que sem
dúvida concorram entre si
A concorrência efetiva pode ser fomentada se
um número suficiente de concorrentes viáveis tiver
a possibilidade de apresentar as suas propostas e
tiver um incentivo para competir pelo contrato. Por
exemplo, a participação num processo de
contratação pública pode ser facilitada se os
responsáveis reduzirem os custos de participação,
estabelecerem requisitos de participação que não
limitem indevidamente a concorrência, permitirem
que empresas de outras regiões e países participem,
ou descobrirem formas de incentivar as pequenas
empresas a participar mesmo que não possam
apresentar propostas para a totalidade do contrato.
Nesse sentido, é necessário:
a. Evitar restrições supérfluas que possam
reduzir o número de concorrentes
qualificados, estabelecendo requisitos
mínimos proporcionais à dimensão e ao
conteúdo do contrato e não impondo
condições mínimas que criem obstáculos
à participação no certame, tais como a
definição da dimensão, composição e
natureza das empresas que podem
apresentar propostas.
b. Não esquecer que a exigência de garantias
monetárias elevadas como condição para
( Fl 38, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

concorrer pode impedir que os pequenos

concorrentes, que de outra forma estariam
qualificados, apresentem propostas. Se
possível, deve garantir-se que os valores
sejam impostos a um nível que permita
atingir o objetivo pelo qual se exige a
garantia.
c. Sempre que possível, reduzir as
limitações à participação estrangeira nos
concursos, atentando para as imposições
da MP Nr 495, de 19 julho 2010.
d. Na medida do possível, qualificar os
concorrentes durante o processo de
contratação pública, de forma a evitar
grupos pré-qualificados e aumentar a
incerteza entre as empresas quanto ao
número e identidade dos concorrentes.
Deve também ser evitado um longo
período de tempo entre a qualificação dos
concorrentes e a adjudicação, pois pode
facilitar o conluio.
e. Reduzir os custos de preparação da
proposta, o que pode ser atingido de
diversas formas:
1) Simplificando os procedimentos de
contratação ao longo do tempo e para
diversos tipos de bens ( Ex: utilizando
os mesmos tipos de formulários,
( Fl 39, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

pedindo o mesmo tipo de informação,

etc)3.
2) Juntando contratações ( Ex: diferentes
projetos de aquisição) para distribuir
os custos fixos de preparação das
propostas.
3) Mantendo listas oficiais de
adjudicatários aprovados ou
certificados por órgãos oficiais de
certificação.
4) Concedendo prazos adequados para as
empresas prepararem e apresentarem
as suas propostas. Por exemplo,
considerar a hipótese de publicar
projetos em preparação, com
antecedência, em publicações
profissionais e de negócios, websites e
revistas.
5) Utilizando um sistema de contratação
eletrônica.
f. Sempre que possível, permitir propostas
por lotes ou bens no âmbito do contrato,
ou a combinação de ambas, em vez de
aceitar apenas propostas sobre o contrato
no seu todo.4 Por exemplo, em contratos
de maior dimensão, procurar partes do
3
A simplificação da preparação da proposta não deve, contudo, impedir
que os órgãos públicos procurem constantemente melhorar os processos
de contratação pública ( escolha da modalidade de processo, quantidades
adquiridas, calendário, etc. ).
( Fl 40, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

projeto que possam ser atrativas e

apropriadas para as pequenas e médias
empresas.
g. Não desqualificar concorrentes de
contratações futuras ou retirá-los
imediatamente de uma lista de
concorrentes, se não tiverem conseguido
apresentar uma proposta num certame
recente.
h. Ser flexível em relação ao número de
empresas às quais se solicita uma
proposta. Por exemplo, se um dos
requisitos for a presença de 5
concorrentes, mas são recebidas propostas
de apenas 3, deve considerar-se a
possibilidade de se obter um resultado
competitivo dessas 3 empresas; em vez de
se insistir em refazer o processo de
contratação, o que provavelmente tornará
claro que a concorrência é escassa.

4.3. Definir claramente os Requisitos e

evitar a Previsibilidade

4
Os compradores públicos também devem estar alerta para o fato de
que, se implementados incorretamente, ( Ex: de uma forma facilmente
previsível ), a técnica dos “contratos fracionados” pode dar aos
conspiradores uma oportunidade de mais facilmente distribuir contratos
entre si.
( Fl 41, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

A definição das especificações e atribuições

é uma fase no processo de formação dos contratos
públicos que é vulnerável à influências indevidas,
fraude e corrupção. Tanto as especificações como
as atribuições devem ser concebidas de forma a
evitar influências e devem ser claras e abrangentes
mas não discriminatórias. Devem, regra geral, estar
centradas na execução, nomeadamente nos
objetivos que se pretende atingir, em vez da forma
como tais objetivos são atingidos. Isso encoraja
soluções inovadoras e economicamente mais
vantajosas.
A forma como os requisitos da contratação
são redigidos afeta o número e tipo de fornecedores
que serão atraídos para o mesmo, afetando desta
forma o desenlace do processo de seleção. Quanto
mais claros forem os requisitos, mais facilmente
serão compreendidos pelos fornecedores, e maior
será a confiança destes na preparação e
apresentação das propostas. A transparência não
deve ser confundida com previsibilidade. Quando
os calendários de contratação são previsíveis e as
quantidades de compra e venda se mantêm
inalterados, o surgimento de Cartéis é facilitado.
Por outro lado, preços mais elevados e
oportunidades de contratação menos frequentes
podem aumentar os incentivos das empresas para
concorrer. Torna-se necessário:
a. Definir os requisitos de contratação da
forma mais clara possível. As
( Fl 42, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

especificações devem ser verificadas de

forma independente antes do lançamento
do edital para assegurar que podem ser
claramente compreendidas. Deve-se evitar
dar margem a que os fornecedores
definam termos chave depois da
adjudicação.
b. Utilizar especificações de desempenho e
expor o que é efetivamente requerido, em
vez de fornecer uma descrição do
produto.
c. Evitar avançar para a Fase de Publicação
do Edital enquanto o contrato ainda se
encontra na fase inicial de elaboração:
uma definição clara do que é necessário é
a chave para uma boa contratação. Nas
raras circunstâncias em que isso for
inevitável, deve solicitar-se aos
concorrentes que apresentem preços por
unidade. Este valor pode depois ser
aplicado, assim que se souberem as
quantidades necessárias.
d. Sempre que possível, definir as
especificações, permitindo produtos
alternativos ou descrevendo os termos de
desempenho e requisitos funcionais. Se
houver fontes de fornecimento
alternativas ou inovadoras, o conluio
torna-se mais difícil.
( Fl 43, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

e. Evitar a previsibilidade dos requisitos do

contrato: pode considerar-se a hipótese de
agregar ou desagregar os contratos de
forma a variar a dimensão e prazos das
propostas.
f. Trabalhar em conjunto com demais
organismos do setor público, organizando
aquisições conjuntas.
g. Evitar apresentar contratos com valores
idênticos, que possam facilmente ser
partilhados entre concorrentes.

4.4. Elaborar o processo de contratação de

forma a reduzir eficazmente a
comunicação entre concorrentes
Ao elaborar um processo de contratação
pública, os responsáveis pelas aquisições devem
estar conscientes dos diversos fatores que podem
facilitar o conluio. A eficiência do processo vai
depender do modelo de contratação adotado, mas
também da forma como o concurso é concebido e
levado a cabo. Os requisitos de transparência são
indispensáveis para um processo correto, que
contribua no combate a corrupção. Estes requisitos
devem ser respeitados de uma forma equilibrada, a
fim de não facilitar o conluio com a disseminação
de informações para além dos requisitos legais.
Infelizmente, não existe uma regra única sobre a
concepção de um leilão, concurso ou licitação. As
propostas têm de ser concebidas em função da
( Fl 44, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

situação existente e, sempre que possível, devem

ser consideradas as seguintes questões:
a. Convidar os fornecedores interessados
para dialogar com a entidade pública
responsável pela contratação sobre as
especificações técnicas e administrativas
do potencial certame. Contudo, deve-se
evitar juntar potenciais fornecedores em
encontros regulares previamente ao
lançamento do edital ou anúncio.
b. Limitar tanto quanto possível a
comunicação entre os concorrentes
durante o Processo de Contratação
( Licitação ou Concurso ).5 As propostas
abertas permitem a comunicação e a
transmissão de informações e sinais entre
os concorrentes. A exigência de
apresentação pessoal das propostas
permite que as empresas se comuniquem
entre si e concluam acordos de última
hora. Estas situações podem ser evitadas,
por exemplo, mediante a apresentação de
propostas eletrônicas.
c. Considerar cuidadosamente que tipo de
informação deve ser disponibilizado aos
concorrentes no momento do ato ou
sessão pública de abertura das propostas.

5
Por exemplo, se os concorrentes necessitarem de proceder a uma
verificação do local, deve evitar-se juntar os concorrentes em simultâneo
nas mesmas instalações.
( Fl 45, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

d. Ao publicar os resultados da contratação,

deve ser ponderado o tipo de informação
que deve ser publicado, evitando expor
informações que são sensíveis para efeitos
de concorrência, o que pode facilitar a
formação de esquemas de conluio no
futuro.
e. Verificar se outros métodos de
contratação pública além dos concursos
ou licitações de fase única, baseados
fundamentalmente no preço, podem obter
um resultado mais eficiente. Os tipos
alternativos de Concurso podem incluir
procedimentos de Negociação Direta6 e
Acordos-Quadro.7
f. Recorrer à utilização de preços máximos
de aquisição apenas quando estes se
baseiam numa cuidadosa pesquisa de
mercado e se as entidades adjudicantes
estiverem convencidas de que se tratam
de preços muito competitivos. Esses
6
Nos Procedimentos por Negociação a entidade adjudicante expõe um
plano amplo e negocia com o concorrente os pormenores, chegando
assim a um preço.
7
Nos Acordos-Quadro, o adjudicante pede a um número elevado de
empresas, por exemplo, 20, para submeter os detalhes das suas
qualificações em termos de fatores qualitativos como experiência,
capacidade de segurança, etc., selecionando em seguida um número
reduzido, por exemplo, 5 concorrentes, para integrar o Acordo-Quadro.
Os contratos subsequentes são então adjudicados essencialmente de
acordo com as qualificações ou podem ser objeto de futuros “mini”
Concursos, cada concorrente submetendo um preço pelo contrato.
( Fl 46, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

preços máximos não devem ser

publicados. Devem ser mantidos
confidenciais durante o processo ou
depositados noutra autoridade pública.
g. Evitar que consultores externos conduzam
o processo de contratação, uma vez que
estes podem ter estabelecido relações de
trabalho com concorrentes individuais.
Pelo contrário, a experiência dos
consultores internos deve ser utilizada
para a descrição clara dos critérios e das
especificações.
h. Sempre que possível, requerer que as
propostas sejam preenchidas de forma
anônima ( Ex: identificando os
concorrentes com números ou símbolos )
e permitir a submissão de propostas por
telefone ou e-mail.
i. Não divulgar ou limitar de forma
desnecessária o número de concorrentes
no processo de concurso.
j. Exigir aos proponentes que divulguem
todas as comunicações com os
concorrentes. Deve considerar-se a
hipótese de requerer que os concorrentes
assinem uma Declaração de
8
Independência de Proposta.
8
Uma Declaração de Independência de Proposta obriga os concorrentes
a revelarem todos os fatos materiais sobre quaisquer comunicações
estabelecidas com outros concorrentes relativas à apresentação de
propostas. De forma a desencorajar propostas falsas, fraudulentas ou
( Fl 47, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

k. Exigir que os concorrentes revelem

claramente se pretendem subcontratar
outras empresas, já que a subcontratação
pode ser um meio para dividir lucros entre
concorrentes em conluio.
l. Uma vez que as Propostas Conjuntas (ou
em Consórcio) podem ser uma forma de
partilhar lucros entre concorrentes em
conluio, é necessário prestar atenção
especial às Propostas Conjuntas
apresentadas por empresas que já foram
condenadas ou multadas pelas autoridades
da concorrência por conluio. A prudência
é necessária mesmo se o conluio ocorrer
noutros mercados ou se as empresas
envolvidas não tiverem capacidade para
apresentar propostas separadas.
m. Incluir no anúncio ou edital da
contratação uma chamada de atenção para
as sanções nacionais em matéria de
conluio entre concorrentes, por exemplo,
a suspensão temporária do direito de
participar em contratações públicas
durante um período de tempo, sanções

concertadas, e assim eliminar a ineficácia e custos extra na contratação

pública, os adjudicantes podem exigir que cada concorrente declare ou
ateste que a proposta submetida é genuína, não é concertada, e é feita
com a intenção de aceitar o contrato se lhe for adjudicado. Pode
igualmente ser exigida a assinatura de um indivíduo com poderes para
representar a sociedade e serem acrescentadas penalizações específicas
para declarações fraudulentas ou incorretas.
( Fl 48, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

específicas para os conspiradores que

assinaram uma Declaração de
Independência de Proposta, possibilidade
de a Entidade Adjudicante solicitar uma
indenização pelos prejuízos, e outras
sanções ao abrigo da Lei da Concorrência.
n. Indicar aos concorrentes que quaisquer
alegações quanto a aumentos dos custos
dos fatores de produção que levem a que
o orçamento seja excedido serão
cuidadosamente investigadas.9 Se, durante
o processo de contratação pública, for
requisitado o apoio de consultores
externos, deve assegurar-se que estes têm
formação adequada, que assinem acordos
de confidencialidade, e que preparem
relatórios sempre que tenham
conhecimento de comportamentos
impróprios por parte dos concorrentes ou
de algum conflito de interesses potencial.

4.5. Selecionar cuidadosamente os critérios

de avaliação e adjudicação das
propostas
Todos os critérios de seleção afetam a
intensidade e a eficácia da concorrência num

9
O aumento dos custos durante a Fase de Execução do contrato deve ser
verificado cuidadosamente uma vez que pode ser uma fachada para a
corrupção e o suborno.
( Fl 49, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

processo de contratação pública. A decisão de quais

critérios de seleção utilizar não é importante apenas
para o projeto em curso, mas também para manter
uma base de concorrentes potencialmente viáveis
que mantenham o interesse em concorrer em
futuros projetos. Desse modo, é importante garantir
que os critérios qualitativos de seleção e
adjudicação sejam escolhidos de maneira a não
desencorajar, desnecessariamente, os concorrentes
viáveis, incluindo pequenas e médias empresas. É
preciso:
a. Pensar no impacto da escolha de critérios
sobre a concorrência futura, ao definir o
processo de contratação pública.
b. Sempre que os concorrentes são avaliados
com base em critérios para além do preço
( Ex: qualidade dos produtos, serviços
pós-venda, etc. ), tais critérios devem ser
prévia e devidamente descritos e
ponderados, de forma a evitar problemas
após a adjudicação. Quando utilizados de
forma adequada, estes critérios podem
recompensar a inovação e medidas de
corte de custos, além de promoverem
preços competitivos. À medida que estes
critérios de seleção são dados a conhecer
ao público antes do fecho, as propostas
podem afetar a capacidade de
coordenação dos concorrentes.
( Fl 50, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

c. Evitar qualquer tipo de tratamento

especial para determinadas classes ou
tipos de fornecedores.
d. Não favorecer as empresas já
estabelecidas. Os meios que garantem
tanto quanto possível o anonimato ao
longo do processo de contratação podem
compensar as vantagens dessas empresas.
e. Não dar demasiada importância aos
registros de desempenho prévio. Sempre
que possível, será útil ter em conta outras
experiências relevantes.
f. Evitar dividir os contratos entre
fornecedores com propostas idênticas.
Devem ser investigadas as razões que
geram a semelhança das propostas e, se
necessário, considerar a hipótese de
relançar o processo ou adjudicar o
contrato a um único fornecedor.
g. Investigar os preços ou as propostas caso
não façam sentido, porém nunca
discutindo esses temas com os
concorrentes em conjunto.
h. Sempre que possível, e de acordo com as
exigências legais que regem a notificação
de adjudicações, manter confidenciais os
termos e condições das propostas de cada
empresa. Todos os envolvidos no
processo contratual ( Ex: preparação,
estimativas, etc. ) deverão ser alertados
( Fl 51, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

para a necessidade de uma

confidencialidade rigorosa.
i. Reservar o direito de não adjudicar o
contrato se houver suspeitas de que o
resultado do concurso não é competitivo.

4.6. Aumentar a consciência quanto aos

riscos de conluio entre concorrentes
A formação profissional é importante para
consolidar a percepção dos profissionais quanto a
questões relativas à concorrência em contratações
públicas. Os esforços para combater o conluio entre
concorrentes em certames podem ser alicerçados na
coleta de informação sobre o comportamento dos
concorrentes em certames anteriores, pela
supervisão atenta da participação dos concorrentes,
e pela realização de análises sobre os dados das
propostas. Isto pode ajudar os responsáveis pelas
aquisições ( e as autoridades da concorrência ) a
identificar as situações problemáticas. Deve ter-se
em atenção que Cartéis atuantes em contratações
públicas podem não ser evidentes a partir dos
resultados de um simples processo de contratação.
O esquema de conluio só é, muitas vezes, revelado
após o exame dos resultados de diversos certames
durante um determinado período de tempo. É
importante neste contexto:
a. Implementar programas de formação
contínua dos servidores das Entidades
Adjudicantes sobre os temas de Cartéis
( Fl 52, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

em contratações públicas e da detecção de

Cartéis, com a ajuda da autoridade da
concorrência ou de consultores legais
externos.
b. Reunir informações sobre as
características de processos de
contratação anteriores ( Ex: mantendo
dados sobre os produtos adquiridos, a
proposta de cada participante e a
identidade do adjudicatário ).
c. Rever, periodicamente, o histórico das
propostas para determinados produtos e
serviços e tentar discernir padrões
suspeitos, especialmente em setores
suscetíveis ao conluio.10
d. Adotar a política de rever periodicamente
as propostas selecionadas.
e. Levar a cabo verificações comparativas
entre listas de empresas que manifestaram
interesse e empresas que de fato
submeteram propostas para identificar
possíveis tendências, tais como
desistências e subcontratações.
f. Entrevistar proponentes que já não
concorrem a contratos públicos e
proponentes cujas propostas não tenham
sido bem sucedidas.
10
Ver “Características dos setores, produtos e serviços que podem
ajudar a manter o conluio” Supra.
( Fl 53, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

g. Estabelecer um mecanismo de reclamação

para que as empresas possam transmitir as
suas preocupações relacionadas com a
concorrência. Por exemplo, deve ser
identificado claramente o servidor ou
órgão a quem as reclamações devem ser
apresentadas ( fornecendo os respectivos
contatos ) e assegurado um grau
apropriado de confidencialidade.
h. Utilizar mecanismos, tal como o sistema
de denúncia, para obter informações das
empresas e seus empregados sobre
esquemas de conluio. Pode considerar-se
a hipótese de se convidar as empresas,
através dos meios de comunicação, a
fornecer informações às autoridades sobre
potenciais Cartéis.

i. Obter informações sobre a Política

Nacional de Clemência ou Leniência.11 Se
for o caso, avaliar se as regras de
suspensão de participação em
contratações públicas em caso de conluio

11
Este tipo de política concede geralmente imunidade do processo legal
de investigação de práticas anticoncorrenciais à parte no processo que a
requeira em primeiro lugar e que admita o seu envolvimento em
determinadas atividades de Cartel, incluindo esquemas de conluio entre
participantes de processo de contratação pública, e concorde em
cooperar com a investigação da autoridade de concorrência.
( Fl 54, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

entre licitantes está de acordo com a

política de imunidade.
j. Estabelecer procedimentos internos que
encorajem ou exijam que os servidores
relatem quaisquer comportamentos ou
declarações suspeitas às autoridades da
concorrência, bem como ao departamento
interno de auditoria e controle da entidade
adjudicante, bem como incentivos que
encorajem os servidores a fazê-lo.
k. Estabelecer relações de cooperação com a
autoridade da concorrência ( Ex: criando
um mecanismo de comunicação, e
listando as informações que devem ser
fornecidas por entidades adjudicantes à
autoridade de defesa da concorrência,
etc).

5. LISTA DE QUESTÕES A CONSIDERAR

PARA DETECTAR CONLUIO ENTRE
PARTICIPANTES DE PROCESSOS DE
CONTRATAÇÃO
Pode tornar-se muito difícil detectar Acordos
de Cartel uma vez que estes costumam ser
negociados secretamente. Contudo, em setores nos
quais o conluio é comum, os fornecedores e
adquirentes podem ter conhecimento de
conspirações de conluio de longa duração. Em
( Fl 55, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

diversos setores, é necessário procurar pistas tais

como padrões incomuns de propostas e preços, ou
algo que o proponente diz ou faz. É necessário
prestar muita atenção durante todo o processo de
contratação pública, bem como durante a fase
prévia de pesquisa de mercado.

5.1. Procurar por Indícios e Padrões na

Fase da Apresentação das Propostas
Alguns padrões e práticas de apresentação de
propostas parecem estar em desacordo com as
regras de um mercado competitivo e sugerem a
possibilidade de concertação. Devem verificar-se
padrões estranhos na forma como as empresas
concorrem e a frequência com que ganham ou
perdem nas contratações públicas. A
subcontratação e acordos ocultos de cooperação
entre empresas podem igualmente levantar
suspeitas. Alguns indícios que podem ser
destacados são:
a. A proposta mais baixa é frequentemente
do mesmo fornecedor.
b. Existe uma distribuição geográfica das
propostas vencedoras. Algumas empresas
apresentam propostas que vencem apenas
em algumas zonas geográficas.
c. Os fornecedores habituais não apresentam
propostas para um processo de
contratação no qual seria de esperar que o
( Fl 56, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

fizessem, mas continuam a concorrer em

outros processos.
d. Alguns fornecedores retiram-se
inesperadamente do concurso ou da
licitação.
e. Determinadas empresas sempre
apresentam propostas mas nunca são bem
sucedidas.
f. As empresas parecem ganhar os
concursos de forma alternada.
g. Duas ou mais empresas apresentam uma
proposta conjunta apesar de pelo menos
uma delas ter capacidade para apresentar
uma proposta independente.
h. O concorrente vencedor subcontrata
reiteradamente os demais concorrentes.
i. O concorrente vencedor não aceita a
adjudicação do contrato, vindo
posteriormente a descobrir-se que foi
subcontratado.
j. Os concorrentes encontram-se
socialmente e têm reuniões pouco antes
da apresentação de propostas.

5.2. Procurar por indícios em todos os

documentos apresentados
Podem ser encontrados indícios de
conspirações de conluio nos diversos documentos
apresentados pelas empresas. Mesmo que as
empresas que integrem um Acordo de Cartel
( Fl 57, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

procurem manter o segredo, o descuido, a

prepotência ou a culpa por parte dos conspiradores
podem fornecer pistas que levem à sua descoberta.
Devem ser comparados cuidadosamente todos os
documentos para se encontrarem elementos que
sugiram que as propostas foram preparadas pela
mesma pessoa ou preparadas em conjunto, tais
como:
a. Erros semelhantes nos documentos ou
cartas de proposta apresentadas por
empresas diferentes, tais como erros de
ortografia.
b. As propostas de empresas diferentes
apresentam caligrafia ou tipo de letra
semelhantes, ou utilizam formulários ou
papel timbrado similares.
c. Os documentos da proposta de um
concorrente fazem referência expressa às
propostas de outros concorrentes ou
utilizam o cabeçalho ou número de fax de
outro concorrente.
d. As propostas de empresas diferentes
contêm erros de cálculo semelhantes.
e. As propostas de empresas diferentes
contêm um número significativo de
estimativas semelhantes de custo de
certos produtos.
f. Os envelopes de empresas diferentes têm
carimbos postais ou marcas de registro
postal semelhantes.
( Fl 58, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

g. Os documentos de proposta de diferentes

empresas sugerem inúmeros ajustes de
última hora, tais como a utilização do
corretor ou outras alterações físicas.
h. Os documentos de proposta apresentados
por empresas diferentes contêm menos
detalhes do que seria necessário ou
esperado, ou dão outras indicações de que
não são genuínas.
i. Os concorrentes apresentam propostas
semelhantes ou os preços apresentados
pelos concorrentes aumentam de forma
regular.

5.3. Procurar por indícios e padrões

relacionados com o estabelecimento
de preços
Os preços das propostas podem ajudar a
descobrir situações de conluio. Devem procurar-se
padrões que sugiram que as empresas podem estar a
coordenar os seus esforços, como aumentos de
preços que não podem ser explicados por aumentos
dos custos. Quando as propostas vencidas têm
preços muito mais elevados do que a vencedora, os
conspiradores podem estar utilizando um esquema
de Propostas Fictícias ou de Cobertura. Uma prática
comum nos esquemas de Proposta de Cobertura
consiste em o concorrente que a apresenta adicionar
10% ou mais ao valor da proposta mais baixa. Os
preços que são mais elevados do que as estimativas
( Fl 59, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

de custos, ou do que propostas anteriores para

contratações semelhantes, podem igualmente
indicar práticas colusivas. Os seguintes
comportamentos podem dar margem a suspeitas:
a. Os concorrentes aumentam os preços ou
as faixas de preços de forma súbita e
idêntica, situação que não pode ser
explicada pelo aumento dos custos.
b. Descontos ou abatimentos previsíveis
desaparecem inesperadamente.
c. A apresentação de preços idênticos pode
ser preocupante, especialmente quando
ocorrer uma das seguintes situações:
1) Os preços dos fornecedores
mantiveram-se inalterados durante um
longo período de tempo.
2) Os preços dos fornecedores eram
anteriormente diferentes entre si.
3) Os fornecedores aumentam o preço
sem que tal seja justificado pelo
aumento dos custos.
4) Os fornecedores eliminam os
descontos, especialmente num
mercado onde estes sempre foram
concedidos.
d. Há uma grande diferença entre o preço de
uma proposta adjudicada e as restantes.
e. A proposta de um determinado fornecedor
para um contrato em particular é muito
( Fl 60, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

mais elevada do que a proposta do mesmo

fornecedor para um contrato semelhante.
f. Há reduções significativas em relação aos
níveis de preços praticados anteriormente
depois de uma proposta de um novo
concorrente ou de um fornecedor que não
é habitual, o que pode indicar que o novo
fornecedor desestabilizou um Cartel para
fraudar contratações públicas.
g. Os fornecedores locais propõem preços de
entrega mais elevados para destinos locais
do que para destinos mais afastados.
h. Empresas locais e não locais especificam
custos de transporte semelhantes.
i. Apenas um concorrente contata os
grossistas / atacadistas para obter
informação sobre preços antes de
apresentar a sua proposta.
j. Características inesperadas de propostas
públicas num leilão, seja eletrônico ou
não - tais como licitações que incluem
números pouco usuais, onde seria de se
esperar números redondos de centenas ou
de milhares - podem indicar que os
licitantes estão a utilizar as próprias
propostas como veículo de conluio,
comunicando informações ou indicando
preferências.
( Fl 61, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

5.4. Sempre estar alerta para Declarações

Suspeitas
Nas relações com os fornecedores é
necessário estar atento a declarações suspeitas que
sugiram que as empresas chegaram a um acordo ou
coordenam os seus preços e práticas de venda, tais
como:
a. Referências escritas ou faladas a acordos
entre concorrentes.
b. Declarações em que os concorrentes
justificam os seus preços olhando para
“preços sugeridos pelo setor”, “preços
padrão do mercado” ou “tabelas de preços
do setor”.
c. Declarações que indiquem que certas
empresas não fornecem numa zona em
particular ou a determinados clientes.
d. Declarações que indiquem que uma área
ou cliente “pertence” a outro fornecedor.
e. Declarações que indiquem o
conhecimento dos preços dos outros
concorrentes, ou de detalhes das
propostas, ou a antecipação do sucesso ou
não de uma empresa num processo de
contratação para o qual ainda não foram
publicados os resultados.
f. Declarações que indiquem que o
fornecedor apresentou uma proposta de
cobertura, de cortesia, complementar,
figurativa, simbólica ou fictícia.
( Fl 62, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

g. Utilização da mesma terminologia por

diversos fornecedores para explicar o
aumento dos preços.
h. Manifestação de questionamentos ou
preocupações quanto à exigência de
Declarações de Independência de
Propostas, ou indicações de que, apesar
de assinados ( ou mesmo entregues sem
assinatura ), estes não são levados a sério.
i. Carta de apresentação da proposta na qual
o concorrente se recusa a cumprir
algumas condições do edital ou se refere a
discussões, provavelmente no âmbito de
uma associação de classe.

5.5. Sempre estar alerta para

Comportamentos Suspeitos
As Entidades Adjudicantes devem atentar
para comentários sobre reuniões ou eventos nos
quais os fornecedores possam ter a oportunidade
para discutir preços, ou comportamentos que
sugiram que uma empresa está a tomar
determinadas medidas que só beneficiam outras
empresas. As formas de comportamento suspeito
podem incluir as seguintes:
a. Os fornecedores reúnem-se de forma
privada antes da apresentação das
propostas, por vezes, na proximidade do
( Fl 63, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

local onde as propostas serão

apresentadas.
b. Os fornecedores encontram-se
socialmente com frequência ou parecem
manter reuniões regulares.
c. Uma empresa solicita os documentos do
processo de contratação ( edital, anuncio,
anexos ) para si e para outro concorrente.
d. Uma empresa entrega a sua própria
proposta e respectivos documentos
juntamente com os de outro concorrente.
e. Uma determinada empresa apresenta
proposta mesmo sendo incapaz de
concluir com sucesso o contrato.
f. Uma empresa traz mais do que uma
proposta para o ato público de abertura de
propostas e escolhe aquela que vai
apresentar depois de perceber ( ou tentar
perceber ) quem são os outros
concorrentes.
g. Diversos concorrentes fazem perguntas
semelhantes à Entidade Adjudicante ou
apresentam pedidos ou elementos
semelhantes.

5.6. Um aviso sobre os Indicadores de

Conluio
Os indicadores da existência de conluio
descritos anteriormente identificam numerosos
padrões suspeitos de propostas e estabelecimento
( Fl 64, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

de preços, bem como declarações e comportamento

suspeitos. Não devem, no entanto, ser considerados
como prova de que as empresas estão a empreender
um Cartel. Por exemplo, uma empresa pode não
concorrer em uma determinada licitação ou
concurso por estar demasiado ocupada para
conseguir executar o trabalho. As propostas
elevadas podem simplesmente refletir uma
avaliação diferente do custo de um projeto.
Contudo, quando forem detectados padrões
suspeitos nas propostas ou na determinação dos
preços, ou quando os servidores ouvirem
comentários estranhos ou notarem comportamentos
peculiares, deve ser levada a cabo uma investigação
sobre a possibilidade de conluio. Um padrão
regular de comportamentos suspeitos durante um
determinado período de tempo constitui indicador
de possível conluio melhor do que indícios
presentes em um único processo de contratação.
Será útil manter cuidadosamente todas as
informações para que possa ser estabelecido, com o
tempo, um padrão de comportamento.

5.7. Passos que os Responsáveis pela

Contratação devem seguir se
suspeitarem de Conluio
Se houver suspeitas da existência de conluio
entre licitantes, existem determinados passos que
devem ser seguidos de forma a ajudar à sua
( Fl 65, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

descoberta e a neutralizá-la. A Entidade

Adjudicante deve:
a. Estar sempre a par da legislação aplicável
a casos de Cartéis em Licitações.
b. Não comentar as suas preocupações com
participantes suspeitos.
c. Guardar todos os documentos, incluindo
os documentos das propostas,
correspondência, envelopes, etc.
d. Manter registros detalhados de
comentários ou comportamentos
suspeitos, incluindo datas, quem esteve
envolvido, quem esteve presente e o que
ocorreu ou foi dito em concreto. Devem
ser tomadas notas durante os
acontecimentos ou enquanto ainda estão
frescos na memória dos funcionários, de
forma ser fornecida uma descrição exata
do que aconteceu.
e. Contatar as autoridades de defesa da
concorrência relevantes.
f. Ponderar se o processo de contratação
pública deve continuar, após consulta ao
departamento jurídico.
( Fl 66, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

BIBLIOGRAFIA

1. BRASIL. Lei Nr 8.666/93, com a redação

dada pela Lei Nr 8.883/94 – Regulamenta
o art. 37, inciso XXI, da Constituição da
República, institui normas para
licitações e contratos da Administração
Pública e dá outras providências
2. _______. Lei Nr 8.884, de 11 de junho de
1994 – Transforma o Conselho
( Fl 67, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

Administrativo de Defesa Econômica

(CADE) em Autarquia, dispõe sobre a
prevenção e a repressão às infrações
contra a ordem econômica e dá outras
providências
3. _______. Lei Nr 10.520, de 17 de julho de
2002 – Institui, no âmbito da União,
Estados, Distrito Federal e Municípios,
nos termos do art. 37, inciso XXI, da
Constituição Federal, modalidade de
licitação denominada Pregão, para
aquisição de bens e serviços comuns, e dá
outras providências.
4. _______. Medida Provisória Nr 495, de 19
de julho de 2010. Altera as Leis Nr 8.666,
de 21 de junho de 1993; 8.958, de 20 de
dezembro de 1994; e 10.973, de 2 de
dezembro de 2004; e revoga o § 1º do art.
2º da Lei Nr 11.273, de 6 de fevereiro de
2006
5. Combate a Cartéis em Licitações -
( 2008 ). Departamento de Proteção e
Defesa Econômica da Secretaria de
Direito Econômico do Ministério da
Justiça. Disponível no sítio do
Comprasnet.
6. Dicionário Houaiss da língua portuguesa /
Antônio Houaiss e Mauro de Sales
( Fl 68, Combate a Cartéis em Licitações, de 28 / 10 / 10 )

Villar. Instituto Antônio Houaiss de

Lexicografia e Banco de dados da Língua
Portuguesa: Rio de Janeiro: Objetiva
2001. Ed 2007.
7. Ministério da Defesa. Exército Brasileiro.
EME. Portaria Nr 338, de 26 de maio de
2008. Aprova a atualização do Sistema
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Militar Terrestre. 2ª Edição, 2003.
9. _______. Exército Brasileiro. SGEx. IG 12
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