1998 | 2018

Habitação e
Direito à
Cidade desafios para as metrópoles
em tempos de crise

ORGANIZAÇÃO
Adauto L. Cardoso
Camila D’Ottaviano
Habitação e Direito à Cidade
desafios para as metrópoles em tempos de crise
 1998 | 2018

Habitação e
Direito à
Cidade desafios para as metrópoles
em tempos de crise

ORGANIZAÇÃO
Adauto L. Cardoso
Camila D’Ottaviano
Copyright © Adauto L. Cardoso, Camila D’Ottaviano, 2021
Todos os direitos reservados e protegidos pela Lei 9.610 de 19 de fevereiro de 1998.
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Capa Paula Custódio de Oliveira
Projeto Gráfico e Editoração Paula Custódio de Oliveira

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 1 HABITAÇÃO E DIREITO À CIDADE duas décadas de
pesquisa na rede Observatório das Metrópoles ...................................... 09
Adauto L. Cardoso e Camila D’Ottaviano

PARTE I _ Regularização Fundiária

2 REGULARIZAÇÃO DA PROPRIEDADE OU
PROPRIEDADE DA REGULARIZAÇÃO ......................................... 29
Rosangela Luft

3 DA NOVA LEI DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA À

EXTINÇÃO DO MINISTÉRIO DAS CIDADES um continuum de
derrotas para o direito à cidade no Brasil ........................................ 51
Betânia de Moraes Alfonsin, Débora Carina Lopes,
Pedro Prazeres Fraga Pereira e Marco Antônio Rocha

4 O TERMO TERRITORIAL COLETIVO E O DIREITO À

MORADIA ADEQUADA potencialidades a partir de uma experiência
do Programa Minha Casa Minha Vida - Entidades .............................. 77
Tarcyla Fidalgo Ribeiro

PARTE II _ Financiamento e Mercado Imobiliário

5 DA SOCIOLOGIA URBANA MARXISTA À

FINANCEIRIZAÇÃO DAS CIDADES perspectivas franco-
brasileiras sobre os incorporadores imobiliários .............................. 111
Lúcia Shimbo e Fabrice Bardet

6 CENTRALIZAÇÃO DO CAPITAL E METROPOLIZAÇÃO

DO ESPAÇO a atuação das grandes incorporadoras de São Paulo
137
SUMÁRIO

no contexto de expansão e crise imobiliária ....................................

Beatriz Rufino, Rafael Alves da Silva,
Artur Tadeu Paulani Paschoa e Hudynne Lima

7 AS IDAS E VINDAS DA FINANCEIRIZAÇÃO DO

IMOBILIÁRIO NA REGIÃO METROPOLITANA DE BELÉM .......... 177
Raul da Silva Ventura Neto, José Júlio Lima e
Mariana de Fátima Silva dos Santos

8 O FUNDO PÚBLICO NA ERA DA DOMINÂNCIA

DA VALORIZAÇÃO FINANCEIRA o caso do FGTS ........................... 211
Luciana de Oliveira Royer e Vitória Oliveira

9 O MERCADO DE HABITAÇÃO EM PORTO ALEGRE/RS

tensões e disputas no 4° Distrito ...................................................... 235
Heleniza Ávila Campos, Selena Tavares e Vanessa Marx
PARTE III _ Direto à Moradia

10 OS GRANDES CONJUNTOS HABITACIONAIS COMO

PARTE DO PROCESSO DE PRODUÇÃO DO ESPAÇO
PERIFÉRICO análise de Frente de Expansão Sul de Fortaleza ....... 267
Renato Pequeno e Raquel Martins do Nascimento

11 MUDANÇA DE USO E COMERCIALIZAÇÃO NO PMCMV

FAIXA 1 estudos na Região Metropolitana de Natal ........................ 305
Beatriz Medeiros Fontenele, Carina Aparecida Barbosa Chaves e
Sara Raquel Fernandes Queiroz de Medeiros

12 TERRITÓRIOS HABITACIONAIS POPULARES EM

CAMPINA GRANDE desenvolvimento urbano para quem?............. 331
Lívia Miranda, Demóstenes Moraes e Jobson Bruno da Silva Lima

13 POLÍTICAS DE HABITAÇÃO EM ESPAÇOS METROPOLITANOS

contingência de ações e negligência de necessidades ................... 359
Paulo Nascimento Neto e Tomás Antonio Moreira

14 HABITAÇÃO SOCIAL DE MERCADO E PRODUÇÃO DO

ESPAÇO NA METRÓPOLE DE CURITIBA análise da execução
do Programa Minha Casa Minha Vida .............................................. 379
Érika Poleto Ferreira e Madianita Nunes da Silva

PARTE IV _ Precariedade

15 PRECARIEDADE E PRECARIZAÇÃO DA MORADIA

EM BELO HORIZONTE ................................................................... 411
Denise Morado Nascimento

16 AS FAVELAS DO RIO DE JANEIRO E SUAS CAMADAS

DE URBANIZAÇÃO vinte anos de políticas de intervenção sobre
espaços populares da cidade ........................................................... 449
Luciana Alencar Ximenes e Samuel Thomas Jaenisch

17 URBANIZAÇÃO DE FAVELAS E O TRATAMENTO DA

PRECARIEDADE DAS MORADIAS notas sobre as intervenções
realizadas no âmbito do PAC em São Paulo .................................... 491
Fabio Pereira dos Santos e Rosana Denaldi

18 ENTRE INTERVENÇÕES PARCIAIS E INTEGRAIS a

urbanização de assentamentos precários no Recife a partir do
Programa de Aceleração do Crescimento ........................................ 517
Demóstenes Moraes e Lívia Miranda

19 DINÂMICAS RECENTES EM FAVELAS DA METRÓPOLE

DE SÃO PAULO um olhar sobre a expansão territorial periférica .... 535
Sacha Senger
 15
PRECARIEDADE E PRECARIZAÇÃO DA
MORADIA EM BELO HORIZONTE

Denise Morado Nascimento

AJUSTANDO O FOCO1

Os seres humanos e os territórios que eles ocupam, individual

e coletivamente, trazem per se a diferença e a desigualdade.
Quando categorias-conceitos e indicadores-índices2 são
construídos ou selecionados, lembrados ou esquecidos, aceitos
ou rejeitados, na tentativa de se apreender tais diferenças ou
desigualdades, estes se estabelecem inevitavelmente como
partes fragmentadas resultantes de processos teórico-práticos,
trazendo implicações em relação ao que está de um lado (Nós)
ou do outro lado (Outros). Esses momentos nos quais se define
ou se localiza algo sempre envolvem acesso desigual ao que se
conhece e, portanto, sempre envolvem relações de poder. Para
além desse aspecto, a definição, a classificação, a mensuração
e a comparação são também reguladas pela violência da
linguagem que inclui e, inevitavelmente, exclui.

1. Esse artigo apresenta argumentos e resultados frutos das pesquisas realizadas

por: < Profa. Dra. Denise Morado Nascimento: (i) “O sistema de exclusão na
cidade neoliberal brasileira” (Pós-Doutorado, Instituto Geociências - IGC/UFMG,
e Programa Residente do Instituto de Estudos Avançados Transdisciplinares
- IEAT/UFMG); < PRAXIS-EA/UFMG: (ii) “Ocupações, remoções, despejos
e resistências: intervenções territoriais na produção das metrópoles”; (iii)
“Territórios populares: reestruturação territorial, desigualdades e resistências
nas metrópoles brasileiras”. Apoio: Ford Foundation, FUSP, PRPq/UFMG e
CNPq. Coordenação: Profa. Dra. Denise Morado Nascimento e Prof. Dr. Daniel
Medeiros de Freitas. Mais informações: <http://praxis.arq.ufmg.br>
2. “Indicador é um dado, uma informação, valor ou descrição, que retrata uma
situação, um estado de coisas; […] Índice é um valor que expressa a agregação
matemática de informações numéricas, sendo, portanto, um conceito
vinculado à estrutura formal de cálculo” (NAHAS, 2002, p.328).

411
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Também esse é o incômodo de Foucault (2008, p. 42) quanto

à “presença de conceitos que diferem em estrutura e regras
de utilização, que se ignoram ou se excluem uns aos outros e
que não podem entrar na unidade de uma arquitetura lógica”.
Importante considerar que o Estado é, entre outras, instituição
que impõe “de maneira universal, na escala de certa instância
territorial, princípios de visão e de divisão, formas simbólicas,
princípios de classificação” – um nomos, que vem do verbo
partilhar, dividir, constituir partes separadas (BOURDIEU, 2014,
p. 228). Detectar a regularidade e a ordem entre objetos, tipos
de enunciação, conceitos e escolhas, possibilita construir a
história das ideias, mas também promove riscos de recortes
imprevistos, dissociação de obras, desprezo de influências e
tradições, abandono de origens ou apagamento de autores,
assim apontado por Foucault (2008).
Afirmo, entretanto, que não pretendo desqualificar, abandonar
ou desaparecer com a temática urbana historicamente
construída, mas ponderar a condução das políticas públicas
habitacionais; neste caso, as de Belo Horizonte. Pretendo
identificar a exclusão como regularidade e ordem, ou
seja, como estrutura que rege o espaço social da cidade,
cristalizando ao longo do tempo narrativas de precariedade
e precarização da moradia e que reduzem conjuntamente o
exercício do direito de existir de determinados grupos.
Minha proposta em torno do direito de existir nasce como
formulação anterior ao direito à vida urbana – ou, ainda, ao direito à
moradia e à cidade, e justifico-me por dois pressupostos. Primeiro,
é o de que a exclusão se evidencia como estrutura na cidade na
medida em que experimenta-se viciosamente deslocamentos
de determinados territórios e lugares, impostos por força externa
aos indivíduos que ali moram, com violência física ou simbólica,
e que resultam a posteriori em diversas formas históricas de
práticas sociopolíticas, comumente nomeadas como remoções,
mas também despejos, reassentamentos, desapropriações,
expulsões, restrições etc. Segundo, sob o caos presente nas
cidades brasileiras, temos sido cotidianamente afetados pela

412
Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

exclusão gerada pelo exercício do poder como prática social

entre determinadas pessoas e determinados grupos que ora se
aliam, ora se contrapõem em torno do arranjo comandado pelo
processo contemporâneo de neoliberalização.

A lógica da prática constituinte do processo de neoliberalização

forma-se e amplia-se pela regulação do mercado para o mercado,
possibilitada pelo domínio histórico crescente de atores financeiros,
mercados, práticas, medidas e narrativas, em várias escalas, resul-
tando em uma transformação estrutural das economias, empresas,
instituições financeiras, agentes internacionais, Estado, famílias, in-
divíduos e programas públicos (MORADO NASCIMENTO, 2019, p. 9).

Aproximo esses dois pressupostos ao argumento de Butler (2015)

sobre precariedade, algo sempre maximizado para determinados
grupos em razão da incapacidade das forças sociais e políticas
historicamente desenvolvidas em reconhecê-la como condição
compartilhada da vida humana. Butler (2015, p. 30) argumenta
que “deveria haver uma maneira mais inclusiva e igualitária de
reconhecer a precariedade, e que isso deveria tomar forma
como políticas sociais concretas no que diz respeito a questões
como habitação, trabalho, alimentação, assistência médica e
estatuto jurídico”. Mas, segundo Butler (2015), a precariedade
não é adequadamente reconhecida por conta da nossa própria
incapacidade de discernir e nomear algo de forma distanciada
das condições normativas que, de forma relacional, tanto aceitam
quanto rejeitam esse algo; no caso do ser humano, torna-se ser
absolutamente substituível (antítese ao direito de existir).
Portanto, afirmar que a vida humana é precária significa afirmar que
a sua manutenção depende fundamentalmente das forças sociais
e políticas vigentes que tornam a sobrevivência e a prosperidade
serem ou não possíveis. Quando compromissos sociais e políticos
não oferecem “suportes básicos que buscam minimizar a
precariedade de maneira igualitária”, entre outros (“alimentação,
abrigo, trabalho, cuidados médicos, educação” [BUTLER, 2015, p.
41]), estes carregam em si processos históricos de precarização da
vida humana. Em outras palavras, reduzem o direito de existir.

413
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Dentro do processo contemporâneo de neoliberalização,

categorias-conceitos e indicadores-índices reforçam os
argumentos colocados na medida em que são constituintes
das condições normativas de reconhecimento da precariedade
sempre presentes nos debates institucionalizados sobre a
problemática habitacional, as políticas públicas e a eficácia da
vida urbana. Especificamente, neste artigo, refiro-me à categoria-
conceito remoção e ao índice IQVU-BH (Índice de Qualidade de
Vida Urbana de Belo Horizonte).
No horizonte dessa argumentação, pretendo demonstrar como
certas interpretações (definição, classificação, mensuração e
comparação) da realidade habitacional precisam ser rompidas
por elas próprias para minimamente nos aproximarmos do
direito de existir. Entendo, assim como Foucault, que seja preciso
perguntar: quem fala e o que fala? Qual a relação das condições
normativas presentes nas políticas públicas habitacionais das
cidades (no nosso caso, Belo Horizonte) com a precariedade e
precarização das moradias?

CATEGORIA-CONCEITO: REMOÇÕES

Belo Horizonte nasce do pensamento urbanístico modernista,

positivista e higienista vigente do século XIX que não admitia
a população pobre na parte central e nobre da cidade,
justificando remoções de cafuas, barracões e cortiços dos
trabalhadores encarregados da construção da cidade e seus
respectivos familiares. A remoção de populações em virtude de
intervenções públicas acontece desde os primeiros anos de sua
fundação quando o plano de Aarão Reis se sobrepôs aos traços
irregulares do Curral del Rey (ver Figura 1).
Interessa-me desvelar a remoção como prática pública
institucionalizada desde os primeiros anos da implantação
da cidade de Belo Horizonte, aqui registrada em dois
relatórios da prefeitura:

414
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Figura 1. Planta
do extinto Arraial
Curral Del-Rei
Sobreposta à
planta da nova
capital Belo
Horizonte
Fonte: Curral
del-rey (s.d.).

Relatório do Prefeito Bernardo Pinto Monteiro, em 1900: A extinc-

ta Commissão Constructora teve necessidade de permitir que os
operarios estabelecessem na zona urbana grandes nucleos de ca-
fuas, com a condição, que aliás não foi cumprida, de serem as mes-
mas demolidas, logo que para aqui se transferisse o governo. Com
a maior prudencia e criterio já consegui remover todas quantas
existiam, nesta cidade, menos uma grande parte das do Corrego
do Leitão. Não sendo facil aos pobres operarios, dignos de todas as
attenções do poder publico, a construcção, na zona suburbana, de
casas das dos typos adoptados pela Prefeitura, para construcções
congeneres, vi-me obrigado a ceder-lhes, gratuitamente, lotes, em
ponto afastado, na vasta explanada que vae ao Calafate, para onde
provisoriamente estão sendo transferidos (RELATÓRIO, 1900, p.17).

415
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Prefeito Olyntho Deodato dos Reis Meirelles, em 1912: “sempre será

preferível uma população menos numerosa na área urbana, porém
saudável e cercada de todas as garantias da hygiene, habitando
prédios que tenham o conjuncto harmonico e perfeito ideado pela
Commissão Constructora” (RELATÓRIO, 1912, p.26).

Para além do higienismo, a especulação imobiliária também se

faz presente proporcionada pelo poder público que repassava
áreas públicas para o setor privado, elevando preços dos
terrenos mais centrais e motivando ocupações da periferia
(GUIMARÃES, 1991). Apesar da resistência das populações mais
pobres, com a ocupação de morros e áreas próximas à região
central os processos de remoção de favelas liderados pelo
poder público foram uma prática constante na trajetória de
consolidação da cidade. Durante o regime militar, “essa prática
sofreu um recrudescimento, com um permanente processo de
desfavelização e com remoções frequentes dessa população,
justificadas pela implantação de sistemas viários e obras de
saneamento” (PBH, 2010, p. 75).
A prática das remoções ao longo da história de Belo Horizonte
está estruturada em quatro fases: (i) os primeiros anos da
fundação da capital, até meados da década de 1940, onde
a prefeitura preparava e conduzia a construção espacial da
cidade para a chegada do desenvolvimento e do progresso;
(ii) 1940-1970, quando o poder público passa a utilizar o
planejamento urbano como um instrumento de contenção
da então “desordem” urbana e como propulsor do processo
de industrialização; (iii) 1970-1988, quando vários processos de
remoção de populações pobres de áreas públicas ocorreram
para a construção de grandes obras de infraestrutura; e (iv)
1990-2007, quando as remoções da população continuam, mas
referendadas pela participação popular, apoiadas no discurso
do progresso e do desenvolvimento econômico e atreladas aos
programas institucionais (LOPES, 2010).
A expulsão do operário pobre da área urbana de Belo Horizonte
onde os serviços urbanos e os equipamentos públicos são
ofertados, os direitos são acessados e os especuladores

416
Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

imobiliários agem não pode ser entendida como resultado da

lógica de formação da cidade. Ao contrário; é a lógica em si
mesma presente na cidade moderna planejada. Ainda que esse
não seja objetivo de Lopes (2010, p. 64-65), a observação a seguir
corrobora com esse argumento:

Entende-se que o agente propulsor dessa situação não é somente

a adoção de um modelo de produção capitalista de cidade, mas
também de um tipo de planejamento do espaço urbano, cujas pre-
missas racionais e técnicas incluem a população pobre somente no
momento de se produzirem bens sociais, e não no momento de se
apropriar e usufruir deles. […]

Em outras palavras, a exclusão manifesta-se como estrutura

da lógica da prática do planejamento da cidade moderna
e das políticas públicas municipais. As intervenções
urbanas planejadas e executadas pelo poder público estão
historicamente imbricadas por remoções de indivíduos/famílias
de seus territórios, justificadas pelo tecnicismo e pelo judiciário,
para além da doutrina higienista.
Isto posto, o termo remoção será tratado como unicidade,
ou categoria-conceito, que se mostra na contemporaneidade
(compreendida como quinta fase, a partir de 2007) atrelado
às grandes intervenções urbanas, aos projetos públicos
de infraestrutura e de urbanização, aos megaeventos
esportivos, às parcerias público-privadas bem como às
políticas habitacionais.3 O quadro a seguir apresenta as várias
definições em torno da categoria-conceito remoção utilizadas
por instituições e organizações que direta ou indiretamente
vinculam-se às políticas públicas:

3. Em Belo Horizonte, entre 2004 e 2011, 5.427 imóveis foram desapropriados

ou removidos, em um universo de R$ 52.815.328,33 milhões em indenizações,
todos relacionados às obras da Avenida Antônio Carlos, da Linha Verde/Avenida
Cristiano Machado, da MG-020, da Avenida Tancredo Neves, da Avenida Mem
de Sá e do Viaduto Abrãao Caram. A partir de 2012, outras 1.167 desapropriações
foram realizadas, em função da construção da nova rodoviária, das vias 210 e 710
e mudanças nas Avenidas Pedro I e Vilarinho (MORENO, BRAGA, 2013, p.14-17).

417
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Há um ponto comum entre todas essas definições: o

deslocamento de pessoas/famílias é sempre imposto. As
expressões contra a sua vontade, compulsória, poder
de escolha, por exemplo, demonstram que as políticas
públicas passam por processos violentos, físicos e simbólicos,
essencialmente em assentamentos precários.4
O RioOnWatch (JÖNSSON, 2018), principal veículo para a
publicação de informações sobre as rápidas transformações
urbanas que caracterizaram o Rio Pré-Olímpico, sob as perspectivas
dos organizadores comunitários, moradores, observadores
internacionais e pesquisadores, documentou uma série de
táticas usadas pelas autoridades para separar as comunidades e
pressionar moradores a deixarem suas casas, destacando-se:

desinformação: “promessas falsas para permanecer, ameaças cons-

tantes de remoção sem execução, processos de negociação enga-
nosos, promessas de não haver dívidas ou de ter melhores desfe-
chos em habitações públicas que mais tarde se tornaram vazias ou
até mesmo inexatas, e mudanças nas explicações sobre a necessi-
dade de determinada remoção, entre outras.”

corte de serviços: “cortar serviços públicos num bairro destinado à

remoção é um método comum empregado pela prefeitura [do Rio]
para pressionar moradores a sair.”

‘dividir para conquistar’: “as autoridades buscam dividir os moradores

de uma comunidade para tornar as remoções mais viáveis. Em mui-
tos casos no Rio, a prefeitura negociou com famílias individuais ao
invés de deixar a comunidade negociar coletivamente. Isto permitiu
que as autoridades pudessem oferecer compensação mais baixa ou
usassem desinformações para pressionar as famílias a aceitarem.”

‘cavalo de Troia’: “refere-se a casos nos quais as autoridades anunciam

publicamente o cancelamento ou redução das remoções previamen-
te planejadas, quando na realidade ainda esperam prosseguir com
elas, embora através de um processo revisado. Os líderes das comu-
nidades visadas começaram a desconfiar destes anúncios públicos
como sendo uma tentativa de desativar o movimento de resistência.”

4. Segundo o Ministério das Cidades (2010), a categoria assentamentos precários

reúne o “conjunto de assentamentos urbanos inadequados ocupados por

418
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Quadro 1.
Definições
Relacionadas
À Categoria-
Conceito
Remoção
Fonte: RELATORIA
especial da ONU
para moradia
adequada (2012);
ONU (1997); BM
(2013); MC (2013);
CAIXA (2013);
PRESIDÊNCIA
(1991). Elaboração
da autora / Acervo
PRAXIS.

moradores de baixa renda, incluindo as tipologias tradicionalmente utilizadas

pelas políticas públicas de habitação, tais como cortiços, loteamentos irregulares
de periferia, favelas e assemelhados, bem como os conjuntos habitacionais que
se acham degradados.” (p. 9).

419
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

O grupo Polos de Cidadania (2013), Faculdade de Direito da

Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), cunhou o termo
terrorismo de estado (DIAS, 2015) para explicitar os conflitos
advindos da implantação do Programa Vila Viva (PVV), a ser
detalhado mais a frente, na Vila Cafezal e no Aglomerado
Santa Lúcia, em Belo Horizonte:5

Fiquei sabendo assim: eu estava trabalhando, minha esposa que

me passou que a casa foi selada e que daqui 15 dias ou 20 dias eles
[técnicos da prefeitura] passariam para conversar com a gente pes-
soalmente lá na sede deles. A gente está sendo pressionado pela
prefeitura. Porque aqui é área nobre. A gente está sem os pés finca-
dos no chão. Nossos pés estão nas nuvens (POLOS, 2013a).

Moro aqui há quase 20 anos. Os oficiais de justiça vieram aqui […] di-
zendo que as pessoas tinham que desocupar e que estavam aguar-
dando apenas a chegada da polícia (POLOS, 2013b).

Não tá sendo fácil porque depois que eles estão derrubando as ca-
sas, você não tem sossego porque eles [os ratos] ficam perturban-
do e aí você fica com medo; tem criança recém-nascida dentro de
casa, e você tem que ficar olhando, nem dorme direito. Você tem
que ficar prestando atenção porque é de noite que eles [os ratos]
fazem a bagunça (POLOS, 2015).

Violações aos direitos humanos na implementação do PVV foram

apontadas pela Defensoria Pública de Minas Gerais. Entre outras, a
selagem das casas foi enquadrada como violação ao art. 5º, caput,
da Constituição Federal (direito à propriedade, à privacidade e à
igualdade) e crime ambiental (NEPOMUCENO, 2015).
Mesmo que as violações de direitos não represente o foco deste
trabalho, é necessário afirmá-las6 como subsídio ao meu argumento:

5. Terrorismo de estado: recurso adotado para a governabilidade de Estados ou

Instituições Públicas, contando com o emprego de métodos sistemáticos de
instalação de um ambiente de medo, insegurança, pavor, pânico e desamparo
de determinadas pessoas, grupos ou coletividades.
6. Há vários trabalhos desenvolvidos e disponibilizados não só pelos grupos
RioOnWatch e Polos de Cidadania, mas também pelo Observatório de

420
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Figura 2.
Selagem das
casas – Programa
Vila Viva (PVV),
Belo Horizonte
Fonte:
Nepomuceno
(2015).

a exclusão é estrutura constituinte das práticas públicas na medida

em que, a priori, o deslocamento do território é violentamente
imposto ao indivíduo que ali mora, determinando, a posteriori, a
remoção que se mostra como regularidade e ordem.
De forma geral, o termo remoção tem sido viciosamente
associado ao adjetivo forçado, provocando estranhamento até
mesmo entre observadores e conselhos da ONU (1997). Isto
porque o uso da expressão remoções forçadas é problemático,
carregado de arbitrariedade e de ilegalidade, e frequentemente
responsável pela violação de direitos políticos e civis entre eles,
como o direito à vida, o direito à segurança da pessoa, o direito

Remoções (grupo de pesquisa que envolve diversos parceiros, coordenado

pela Faculdade de Arquitetura e Urbanismo (FAU) da Universidade de São
Paulo (USP) com os objetivos de monitorar e desenvolver ações colaborativas
com territórios ameaçados de remoções que desrespeitam as condições de
moradia digna. Ver: http://www.labcidade.fau.usp.br/category/obsremocoes.

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 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

a não interferência na privacidade, na família e no lar e o direito

ao pacífico gozo de posses. Ainda assim, a expressão remoções
forçadas permanece na ONU como uma das balizas do direito
à moradia adequada.
Na outra ponta, o Banco Mundial (2013) afirma que os
reassentamentos causam graves riscos econômicos, sociais
e ambientais, desagregação dos sistemas de produção e
empobrecimento dos afetados que perdem patrimônio ou
fontes de renda, exigindo-se medidas atenuantes em seus
projetos. No âmbito do Programa Nacional de Habitação
Urbana (PNHU) e do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), o Ministério das Cidades (2016) dispensou a
participação financeira dos beneficiários quando intervenções
urbanas demandassem reassentamento, remanejamento
ou substituição de unidades habitacionais justificadas por
situação de emergência ou estado de calamidade pública,
obras do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC) e dos
Jogos Olímpicos realizados no Rio de Janeiro, em 2016.
No que se refere ao PMCMV, a Rede Cidade e Moradia
manifestou publicamente que o Programa vinha sendo utilizado
para viabilizar remoções muitas vezes não justificadas por
necessidades habitacionais (NOTA, s.d.).7 Particularmente nesses
casos, verificou-se a inadequação das alternativas ofertadas em
contraponto ao modo de morar das famílias, especialmente no
que se refere à localização distante das fontes de emprego e dos
equipamentos públicos da cidade.

7. Rede Cidade e Moradia: Prof. Dr. Adauto Lucio Cardoso (Observatório das
Metrópoles-IPPUR/UFRJ); Profa. Dra. Cibele Saliba Rizek (Leauc-IAU/USP e
Peabiru); Profa. Dra. Denise Morado Nascimento (PRAXIS-EA/UFMG), Prof. Dr.
José Júlio Ferreira Lima (Labcam-FAU/UFPA); Profa. Dra. Lúcia Zanin Shimbo
(Habis-IAU/USP); Profa. Dra. Luciana da Silva Andrade (CiHabE-PROURB/
UFRJ); Profa. Dra. Maria Dulce Picanço Bentes Sobrinha (Labhabitat-DARQ/
UFRN); Profa. Mestre Margareth Uemura (Instituto Pólis/SP), Profa. Dra. Raquel
Rolnik (LabCidade-FAU/USP); Prof. Dr. Luis Renato Bezerra Pequeno (Lehab-
DAU/UFC); Profa. Dra. Rosângela Dias Oliveira da Paz (Nemos/Cedepe-PUC/SP).

422
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Quadro 2. POLÍTICA HABITACIONAL EM

Necessidades BELO HORIZONTE8
Habitacionais
em número de Em Belo Horizonte, as necessidades habitacionais
domicílios (2010) estimadas pelo Plano Local de Habitação de Interesse
Fonte: Fonte:
Social (PLHIS) realizado pela Companhia Urbanizadora
PBH (2010, p. 241);
Magalhães (2018).
e de Habitação de Belo Horizonte (URBEL)9 foram
Elaboração da definidas da seguinte forma:
autora / Acervo
PRAXIS.

8. Os dados empíricos dessa seção estão publicados no artigo abaixo, sendo

parte da pesquisa: “Ocupações, remoções, despejos e resistências: intervenções
territoriais na produção das metrópoles, caso da Região Metropolitana de Belo
Horizonte”, realizada pelo grupo PRAXIS-EA/UFMG.
MORADO NASCIMENTO, D. FREITAS, D. M. de. ESCADA, D. B., LAGE, M. Ocupações
urbanas, vilas e remoções em Belo Horizonte. In: LINS, R. D.; ROLNIK. R. (orgs.).
Observatório de Remoções 2017-2018. São Paulo: FAU USP, 2018, p.43-61.
9. A Companhia Urbanizadora e de Habitação de Belo Horizonte (Urbel), criada
em 1983, é a empresa pública responsável pela implementação da Política
Municipal de Habitação Popular. Os dados da Urbel (2018), quando não citada
fonte, foram enviados à equipe PRAXIS-EA/UFMG pela Controladoria-Geral
do Município, em atendimento à solicitação realizada por meio da Lei de
Acesso à Informação, e foram complementados por entrevista realizada com
funcionários da empresa (MAGALHÃES, 2018).

423
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Com a atualização do Diagnóstico do Plano Local de Habitação de Interesse

Social (PLHIS), em 2014, e com base nos dados do Censo 2010 do IBGE, as
necessidades habitacionais foram redefinidas conforme o quadro a seguir.

Quadro 3.
Necessidades
Embora haja críticas em relação ao processo de Habitacionais
construção do PLHIS,10 este é um importante instrumento em número de
de planejamento que “objetiva viabilizar a realização das domicílios (2014)
Fonte:
ações da política habitacional na perspectiva da garantia
MAGALHÃES,
do acesso à moradia digna por parte da população de 2018. Elaboração
baixa renda e da expressão dos agentes sociais sobre a da autora / Acervo
habitação de interesse social” (PBH, 2010, p. 16). Somado PRAXIS.
a esse fato, o PLHIS é requisito previsto para adesão
ao Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social
(SNHIS), e deve ser aprovado pelo Conselho Municipal
de Habitação (CMH). Assim sendo, analisaremos com
mais atenção a estimativa de remoções estabelecida
pelo plano e o modo como dialoga com as necessidades
habitacionais de Belo Horizonte.

10. Em entrevista, a Urbel informou que o processo do PLHIS foi realizado por
meio de: entrevistas, reuniões, oficinas e seminário interno com os gestores
públicos; reuniões com o Conselho Municipal de Habitação (CMH) para
discussão e aprovação do Diagnóstico e das Estratégias de ação; entrevistas
com atores sociais (do movimento popular, representantes dos profissionais
liberais, universidade etc.); Fórum de Habitação com a sociedade e
representantes de entidades ligadas à base do CMH (MAGALHÃES, 2018).

424
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Quadro 4. Programas Antes, cabe explicitar os programas inter-

da Política Municipal de relacionados que fazem parte da atual Política
Habitação da Prefeitura de Municipal de Habitação da Prefeitura de Belo
Belo Horizonte Horizonte (PMH/PBH) realizada pela Urbel. Eles
Fonte: PBH, 2018a;
foram indicados e definidos da seguinte forma
MAGALHÃES, 2018.
Elaboração da autora /
pelo executivo municipal:
Acervo PRAXIS.

425
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

As necessidades habitacionais apontadas no QUADRO N.2 foram

estimadas de acordo com o número de remoções necessárias “em
função da execução de obras públicas de grande porte já previstas”,
bem como da demanda existente por “obras de urbanização global
de assentamentos de interesse social” (PBH, 2010, p.22). A URBEL
propôs, em razão das informações levantadas sobre as remoções
previstas e executadas em Planos Globais Específicos (PGEs) e pelo
Programa Vila Viva (PVV), um “percentual médio de remoções de
25,55% do total de domicílios de cada assentamento” (PBH, 2010,
p.215). Aplicando-se este percentual ao número total de domicílios
existentes no universo de atendimento da URBEL, à época do PLHIS,
chegou-se a um resultado de 33.629 domicílios a serem removidos.
Além destes, estimaram-se 1.008 domicílios localizados em
possíveis áreas inundáveis, 1.561 domicílios em áreas de obras viárias
estruturantes e 767 domicílios em áreas de obras de urbanização,
totalizando 3.336 domicílios a serem removidos nos loteamentos
privados irregulares e ocupações organizadas (PBH, 2010, p.241).
Às remoções previstas nos programas acima se somam às
provenientes de intervenções urbanas de caráter estruturante que,
em grande medida, afetam diretamente territórios populares, vilas,
favelas e ocupações. Além da implantação de obras públicas, as
remoções também podem ser motivadas por situações de risco
geológico-geotécnico e localização em áreas não consolidáveis (faixas
de domínio, áreas inundáveis etc.). Em levantamento de dados de 47
PGEs e PDRRs (Plano de Diretrizes de Remoção e Reassentamento),
realizados entre 2000 e 2014, constata-se a predominância das
remoções motivadas por implantação ou troca de sistema viário
(38% do total de remoções previstas – ver GRÁFICO N.1), visando
a urbanização dos territórios ou decorrentes de obras públicas
estratégicas.11 Nota-se que as remoções motivadas pelo objetivo único
de reassentamento compreendem apenas 4% do montante total.

11. Em entrevista, a Urbel ressaltou que a predominância do motivo sistema viário se dá em

razão de as principais obras terem sido realizadas em grandes territórios que demandavam
interferências estruturantes para melhoria da acessibilidade. Essa porcentagem estaria
reduzida se fossem incorporadas as intervenções em territórios menores, cujos PGEs
ainda não foram completamente implementados (MAGALHÃES, 2018).

426
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Gráfico 1. Motivos
das Remoções nos Observa-se também que foram projetadas remoções
territórios analisados, de, em média, 21,3% das famílias nos territórios afetados,
entre 2000-2014 somando um total de 10.981 atendimentos (ver GRÁFICO
Fonte: Elaboração
N.2). Ainda que inferior à média supracitada estabelecida
própria, baseada em
dados da URBEL (2018)
no PLHIS (PBH, 2010), trata-se de número bastante
expressivo que, além de deixar grandes feridas no tecido
urbano que compõe esses territórios, representa quebra
de laços e redes sociais preestabelecidas.

Gráfico 2. Proporção
de domicílios com
previsão de remoção
A PMH/PBH prevê três alternativas para as famílias
em relação ao total de
domicílios existentes
removidas: (i) o Programa de Reassentamento
nos territórios de Famílias Removidas por Obras Públicas ou
analisados Vitimadas por Calamidade (PROAS), (ii) o Programa
Fonte: Elaboração pró- Bolsa Moradia e (iii) o reassentamento em unidades
pria, baseada em dados
habitacionais em conjuntos construídos pela
da Urbel (2018).
prefeitura através de programas como Vila Viva,
PEAR, Orçamento Participativo e PMCMV.

427
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

O PROAS atende as famílias em caso de calamidade e

risco geológico e em situações nas quais estas deverão
ser reassentadas para viabilizar a realização de obras
públicas. Os reassentamentos são realizados por meio
da aquisição de imóveis residenciais ou através de
indenização pela moradia de origem. Segundo dados
da URBEL (2018), durante o período de 1995 a 2017, o
programa realizou 14.518 atendimentos, concedendo
11.305 indenizações e realizando reassentamentos
monitorados para 3.213 famílias (ver Gráfico 3). Ou seja,
Gráfico 3.
das famílias atendidas pelo programa, apenas 22%
Proporção entre
foram reassentadas e 78% foram indenizadas.12 Sabe- indenizações e
se que os valores das indenizações pagas são, em geral, reassentamentos
insuficientes para o reestabelecimento dessas famílias monitorados
no entorno da moradia original ou em condições realizados pelo
semelhantes de acesso à cidade, configurando um PROAS
Fonte: Elaboração
cenário de constante dispersão para novas periferias.
própria, baseada
em dados da
Urbel (2018).

Observa-se, ainda (ver Gráfico N.4), que a prática de reassentamentos

tem sido menos utilizada, proporcionalmente, em relação ao
número de indenizações, a partir de 2004, e é cada vez menos
expressiva em números gerais. Desde 2010, apenas 4,6% do total
de famílias removidas foram reassentadas por meio do PROAS.
O Programa Bolsa Moradia atende, em média, 1.745 famílias
por ano (ver Gráfico N.5), mantendo-as em condições ainda de
instabilidade em relação ao seu local de moradia definitivo.
Mesmo somando-se a média anual de unidades produzidas pela

12. As famílias não foram reassentadas necessariamente no mesmo território;

esses dados não foram disponibilizados pela Urbel.

428
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Gráfico 4. PBH (ver Gráfico N.6) e o número de famílias atendidas

Indenizações e
pelo PROAS (ver Gráfico N.4), tem-se um total de 1.151
reassentamentos
famílias atendidas, número inferior à média de famílias
monitorados
realizados através inseridas anualmente no Programa Bolsa Moradia. Ou
do PROAS por seja, trata-se de um sistema insustentável, que não
ano supre a demanda habitacional criada internamente,
Fonte: Elaboração ocasionando um crescente número de famílias mantidas
própria, baseada
na condição instável do Programa Bolsa Moradia.
em dados da
Urbel (2018). O reassentamento por meio da construção de
unidades habitacionais (UH) é a terceira alternativa
da PMH/PBH oferecida às famílias removidas. Trata-se
da produção de conjuntos habitacionais localizados
dentro das próprias ou em seu entorno próximo.
Cabe destacar que a maior parte dessa provisão
consiste em pequenos edifícios de apartamentos de
4 ou 5 pavimentos, com unidades de 2 quartos, em
geral, e, ocasionalmente, de 3 quartos. Sabe-se que
as dimensões reduzidas desses apartamentos, assim
como sua rígida configuração espacial e estrutural, são

429
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Gráfico 5.
Famílias
atendidas pelo
Bolsa Moradia
mensalmente por
ano
Fonte: Elaboração
própria, baseada
em dados da
Urbel (2018).

Gráfico 6.
Total de UH
concluídas para
reassentamento
por ano
Fonte: Elaboração
própria, baseada
em dados da
Urbel (2018).

pouco adequadas à composição familiar e ao modo de vida tradicional

das populações neles reassentadas, condições igualmente presentes
no PMCMV (MORADO NASCIMENTO et al., 2015).
O principal programa de construção de novas unidades para
reassentamento é o programa de intervenção estrutural em
assentamentos precários Vila Viva, apresentado como uma ação
integrada de urbanização, desenvolvimento social e regularização
dos assentamentos existentes, geralmente implantado em ação
coordenada com outros programas. Segundo a Urbel (PBH,
2018a), seus objetivos são reduzir a parcela do déficit habitacional,
melhorar e recuperar o estoque de moradias já existentes, através da
reestruturação física e ambiental dos assentamentos, e promover o
desenvolvimento e melhoria das condições de vida da população.

430
Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

No entanto, chama a atenção que em 12 intervenções do Programa

Vila Viva, nas quais foram realizados 12.371 atendimentos para
remoções, sendo cerca de 92% destes em domicílios residenciais,
apenas 5.732 unidades habitacionais foram construídas e 784 estão
em fase de conclusão (total de 6.516 unidades), o que corresponde,
neste momento, a somente 57,25% das famílias afetadas pelo
programa (ver Gráfico N.7).13 O restante recebeu atendimento por
meio do PROAS, indenização ou reassentamento monitorado.
O Programa Vila Viva foi ainda alvo de questionamentos do
Ministério Público Federal (MPF) quanto à sua execução. Por
exemplo, moradores do Aglomerado da Serra, região Centro-
Sul de Belo Horizonte, afetados pelas obras, afirmam que foram
pressionados a deixar suas casas por técnicos da PBH, que inclusive
teriam colocado maquinário da prefeitura na frente das casas antes
mesmo do fim do prazo para que saíssem do local (GUSSEN, 2013).
Finalmente, os esforços mais recentes para o combate ao déficit
habitacional foram nacionalmente concentrados na produção de
novas moradias, por meio do Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV), subsidiado pelo governo federal. Em Belo Horizonte, na
primeira fase do programa concorreram 206.542 famílias para 1.470
vagas, enquanto na segunda fase concorreram 117.734 famílias
para 1.709 vagas. De acordo com a Prefeitura de Belo Horizonte
(PBH, 2018b), foram entregues, até o momento, 4.679 unidades
pelo PMCMV para famílias com renda de até R$ 1.800,00. Além
dos diversos problemas observados nessa produção, entre eles
a inserção urbana das unidades produzidas, a incapacidade de
atendimento adequado a composições familiares diversas e a
pobre relação dos conjuntos com seu entorno, o número de novas
unidades foi também quantitativamente pouco significativo em
Belo Horizonte (PRAXIS-EA/UFMG, 2014).

13. Em entrevista, a Urbel afirmou que, segundo dados do acompanhamento social do

Programa Vila Viva Aglomerado da Serra, cerca de 75% da população afetada pelo
programa permaneceu no mesmo território ou próximo a ele. Portanto, 25% foram
deslocados para outros territórios em Belo Horizonte ou na Região Metropolitana.
Os programas Vila Viva Morro das Pedras, Santa Lúcia e São Tomás/Aeroporto
encontram-se ainda em curso, ou seja, ainda serão realizadas novas remoções e
novas unidades habitacionais ainda serão construídas (MAGALHÃES, 2018).

431
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

INDICADORES-ÍNDICES

A partir do século XIX, as condições culturais, sociais e econômicas

das sociedades passam a ser estruturadas pelo progresso e
pela modernidade, induzindo análises comparativas e gerando
classificações quanto à civilização e ao desenvolvimento de
cada sociedade. Ancorado nas perspectivas da evolução e da
modernização, o pensamento desenvolvimentista econômico
cristalizou-se após a segunda guerra mundial, tanto pretendendo
melhorar os padrões de vida dos cidadãos quanto reforçando
dependência dos países pobres em relação aos ricos.

432
 Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Gráfico 7. Nesse contexto, as práticas adotadas em busca do

Proporção desenvolvimento resultaram em deterioração dos
de remoções termos de troca entre sociedades desenvolvidas
e unidades e subdesenvolvidas e ascensão da desigualdade
produzidas pelo
entre países centrais e periféricos ao mesmo tempo
Programa Vila
Viva até 2016
que alimentaram as estratégias de organizações
Fonte: Elaboração internacionais para compreender e normalizar o mundo.
própria, baseada Em especial a ONU, mas, também, Banco Mundial (BM),
em dados da Organização Mundial do Comércio (OMC), Organização
Urbel (2018).
para Cooperação e Desenvolvimento Econômico
(OCDE), entre outras.
Nos anos 1990, em plena implantação de políticas
neoliberais comandadas por Thatcher e Reagan,
e como fruto do encontro “Latin American
Adjustment: How Much Has Happened?”, o FMI, BM
e BID começam a “considerar conveniente incorporar
novos elementos, de natureza política e social, aos de
ordem puramente econômica, com que iniciara seu
proselitismo” (BATISTA, 1994, p.11). O BM dedica o seu
World Economic Report 1990 exclusivamente ao tema
da miséria no Terceiro Mundo e sugere que a concessão
de ajuda seja vinculada a compromissos nacionais de
medidas de combate à pobreza; o BID cria uma task
force, apoiada por documentos como “Towards an
Integrated Framework for Socio-Economic Reform in
Latin America”, com propostas pela descentralização
do setor público, pela municipalização dos recursos
oficiais e pela mobilização das organizações não-
governamentais, em grande medida estrangeiras.
Segundo o autor da proposta, Louis Emmerij,14 para
garantir a governabilidade e as reformas liberais seria
necessário “desagregar o Estado” (BATISTA, 1994, p.12).

14. Presidente do Centro de Desenvolvimento da OCDE em Paris em 1986.

Tornou-se Conselheiro Especial do Presidente do Banco Interamericano de
Desenvolvimento em Washington D.C. em 1992.

433
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

As condições culturais, sociais e econômicas de cada país não

foram compreendidas como especificidades localizadas; ao
contrário, modelos universais de organização social e econômica
global foram impostos para fomentar o desenvolvimento
econômico, posteriormente sob as égides da sustentabilidade
e do avanço social das nações. Tais modelos constituíram-se
a partir de debates de determinados agentes, referenciados
por especialistas, técnicos e instituições de países centrais
com capitais político e simbólico, portanto, poder, para definir
conceitos, princípios, metas e práticas, inevitavelmente distantes
das locais e reais condições culturais, sociais, políticas e
econômicas dos países.
No Brasil, a partir dos anos 1970, quando a urbanização se
expande alinhada ao crescimento da economia interna
e das desigualdades socioeconômicas, o debate sobre as
consequências da vida urbana nas cidades se intensifica até que,
nos anos 1990, vários indicadores e índices são propostos para o
monitoramento das condições de vida no meio urbano e para
os seus usos no planejamento e na gestão do espaço urbano.
Entre eles, Índice de Desenvolvimento Social (IDS), Índice de
Condições de Vida (ICV), Índice de Exclusão/Inclusão Social
da cidade de São Paulo (IEx), Índice Sintético de Satisfação da
Qualidade de Vida de Curitiba (ISSQV), Indicadores Urbanísticos
para Monitoramento de Assentamentos Urbanos (Habitat II),
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) e, mais tarde, o Índice
de Bem-estar Urbano (IBEU).
Criado pelo economista Amartya Sen, Prêmio Nobel de
Economia de 1998, o IDH passa a ser usado pelo Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) para aferir
o grau de desenvolvimento humano em uma determinada
sociedade nos quesitos de educação, saúde e renda. O conceito
de desenvolvimento humano:

434
Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

nasceu definido como um processo de ampliação das escolhas das

pessoas para que elas tenham capacidades e oportunidades para
serem aquilo que desejam ser. Diferentemente da perspectiva do
crescimento econômico, que vê o bem-estar de uma sociedade
apenas pelos recursos ou pela renda que ela pode gerar, a aborda-
gem de desenvolvimento humano procura olhar diretamente para
as pessoas, suas oportunidades e capacidades (PNUD, s.d.).

Os três pilares que constituem o IDH (saúde, educação e renda)

são mensurados da seguinte forma:

(1) uma vida longa e saudável (saúde) é medida pela expectativa

de vida; (2) o acesso ao conhecimento (educação) é medido por:
i) média de anos de educação de adultos, que é o número mé-
dio de anos de educação recebidos durante a vida por pessoas a
partir de 25 anos; e ii) a expectativa de anos de escolaridade para
crianças na idade de iniciar a vida escolar, que é o número total
de anos de escolaridade que um criança na idade de iniciar a vida
escolar pode esperar receber se os padrões prevalecentes de taxas
de matrículas específicas por idade permanecerem os mesmos
durante a vida da criança; (3) e o padrão de vida (renda) é medido
pela Renda Nacional Bruta (RNB) per capita expressa em poder de
paridade de compra (PPP) constante, em dólar, tendo 2005 como
ano de referência (PNUD, s.d.).

Para medir o desenvolvimento humano de maneira mais

abrangente, outros índices compostos foram apresentados pelo
PNUD (s.d.): o Índice de Desenvolvimento Humano Ajustado à
Desigualdade (IDHAD), que leva em consideração a desigualdade
em todas as três dimensões do IDH “descontando” o valor médio de
cada dimensão de acordo com seu nível de desigualdade; o Índice
de Desigualdade de Gênero (IDG), que reflete desigualdades com
base no gênero em três dimensões – saúde reprodutiva, autonomia
e atividade econômica; e o Índice de Pobreza Multidimensional
(IPM), que identifica privações múltiplas em educação, saúde e
padrão de vida nos mesmos domicílios.
Ainda que o conceito de desenvolvimento humano, elemento
estruturante do IDH, tenha nascido como contraponto à
indicadores econômicos (como o Produto Interno Bruto –
PIB per capita) e sido recentemente ampliado pelo olhar

435
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

diretamente para as pessoas, permanecem os fundamentos

que mensuram progresso e evolução (países são classificados
e comparados),15 bem como as lacunas que possam aferir
qualidade e subjetividade (variáveis imensuráveis e sensíveis).
A saber de seus limites, sendo, portanto, estruturalmente
excludente, o IDH não permite distinguir o desenvolvimento
humano em razão, por exemplo, do sistema político dos países
- quando democráticos ou ditatoriais.
De acordo com Nahas et al (2006, p.2), o conceito
contemporâneo de qualidade de vida urbana vem
se construindo a partir dos conceitos de “bem-estar
social, qualidade de vida, qualidade ambiental, pobreza,
desigualdades sociais, exclusão social, vulnerabilidade
social, desenvolvimento sustentável e sustentabilidade”,
estreitamente vinculados à história dos próprios indicadores.
A falta de clareza desses conceitos, tão distintos quanto
sobrepostos, e que condicionam a definição dos indicadores
e a construção dos índices a partir de técnicas estatísticas
multivariadas, parece, inevitavelmente, carregar obscuridade
e complexidade, condições agravadas pelas particularidades
e pluralidades dos territórios brasileiros. Surgem dúvidas se
uma simples alteração de certos parâmetros considerados
no cálculo, em razão de uma definição que pode ser aceita,
rejeitada ou contestada, conduziria a resultados distintos.
Nos anos 1990, o Brasil passou a adotar o IDH, e, posteriormente,
ajustou-o como IDHM (Índice de Desenvolvimento Humano Municipal),
calculado para dimensionar o desenvolvimento humano na totalidade
dos municípios brasileiros. O IDH tem servido como meio de distribuição
de recursos em programas governamentais; por exemplo, o governo do
Maranhão desenvolveu o “Plano de Ações Mais IDH” para acessar recursos
financeiros, objetivando elevar o IDH no estado.16

15. Os países com o IDH mais elevado no ano de 2018 foram (UNDP, 2018): Noruega (0,953),
Suíça (0,944), Austrália (0,939), Irlanda, (0,938) e Alemanha (0,936). Entre os menores IDHs,
estão Burundi (0,417), Chade (0,404), Sudão do Sul (0,388), República Centro-Africana
(0,367) e Níger (0,354). O Brasil figura na posição 79ª, com um IDH de 0,759.
16. Mais informações ver http://www.maisidh.ma.gov.br

436
Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Desde a implantação do IDH, vários sistemas de indicadores e

índices municipais desenvolveram-se no Brasil, definidos por
duas linhas: (1) sistemas intra-urbanos, cujos indicadores são
georreferenciados em sub-regiões no interior da cidade, destinados
à análise das condições de vida no interior das grandes cidades
brasileiras, servindo para embasar a formulação de políticas que
visem o desenvolvimento local; (2) sistemas intermunicipais,
cujos indicadores georreferenciados nos municípios, destinados
à identificação e análise de desigualdades intermunicipais
em determinada região, servindo como ferramenta para o
planejamento em nível regional (NAHAS et al, 2006).
O desenvolvimento de sistemas de indicadores e índices no país
se intensificou de tal forma que o “Banco de Metodologias de
Indicadores Municipais” registra a existência de sete sistemas17
que abrangem a totalidade dos municípios brasileiros e 39
sistemas que abrangem os municípios de determinadas
Unidades da Federação, a partir de 816 indicadores que enfocam
25 temas.18 Os pesquisadores responsáveis pelo banco afirmam
que, ao longo do tempo, os governos referendaram a importância
do uso de indicadores no planejamento urbano e regional.
Não é meu objetivo fazer qualquer análise sobre as teorias
aplicadas, metodologias construídas ou resultados alcançados
pelos diversos sistemas de indicadores e índices, ressalvando-
se, inclusive, seus avanços naquilo que, de forma geral, se
propuseram: dimensionar o desenvolvimento humano, avaliar
a qualidade de vida urbana e mensurar quantitativamente a
oferta de recursos urbanos das cidades.

17. Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDHM), Índice de Condições

de Vida (ICV), Índice de Exclusão Social (IES), Índice de Carência Habitacional
(ICH), Índice de Qualidade Institucional dos Municípios (IQIM, Índice do
Potencial de Desenvolvimento do Município (IPDM), Índice Municipal (IM)
(NAHAS et al, 2006).
18. Pesquisa realizada, sob a coordenação da consultora Prof. Drª. Maria Inês
Pedrosa Nahas (IDHS-PUC Minas), para integrar o “Sistema Nacional de
Informações das Cidades”, do Ministério das Cidades.

437
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Entretanto, parece claro que os sistemas de indicadores e

índices não asseguram a compreensão da condição de vida
urbana brasileira, distante da conformidade entre os dados
mensuráveis (e valores “ideais”) e o real imensurável. Em
referência ao Índice de Bem-estar Urbano (IBEU) Global e
Local, por exemplo, o próprio Observatório das Metrópoles
assume ter deixado de lado a “dimensão imaterial do bem-
estar urbano”, associada às vivências de desconforto, tensão,
insegurança, medo, felicidade, realização, entre outras,
e a “dimensão social”, proporcionada pelos processos de
segregação residencial e segmentação territorial (RIBEIRO
e RIBEIRO, 2010, p.9).19 Os pesquisadores afirmam que
“apenas a análise das dimensões não é capaz de responder
completamente às explicações das disparidades de bem-
estar urbano entre as regiões metropolitanas” (RIBEIRO e
RIBEIRO, 2010, p.33).
Somando-se ao fato de que esses sistemas são usados como
ferramentas ou instrumentos para auxiliar o planejamento
das políticas públicas municipais, estaduais e federais e as
ações da gestão urbana realizada por instituições públicas,
privadas e financeiras, interessa-me analisar criticamente
aspectos concernentes à exclusão no que se refere ao
exercício do direito de existir.

19. Presente em 15 regiões metropolitanas brasileiras, o IBEU é constituído por

indicadores - mobilidade urbana, condições ambientais urbanas, condições
habitacionais urbanas, atendimento de serviços coletivos urbanos,
infraestrutura urbana - construídos a partir do CENSO 2010, “com o objetivo
de avaliar a dimensão urbana do bem-estar usufruído pelos cidadãos
brasileiros, promovido pelo mercado, via o consumo mercantil, e pelos
serviços sociais prestados pelo Estado” (RIBEIRO e RIBEIRO, 2013, p.7). O
Observatório das Metrópoles é um grupo que funciona em rede, reunindo
instituições e pesquisadores dos campos universitário, governamental e não-
governamental; integra o Instituto Nacional de Ciência e Tecnologia (INCT)
do CNPq. Mais informações ver <http://observatoriodasmetropoles.net.br>

438
Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

IQVU-BH

Em 1995, o Índice de Qualidade de Vida Urbana de Belo

Horizonte (IQVU-BH) foi desenvolvido para quantificar a
desigualdade espacial no interior do tecido urbano em termos
de disponibilidade e acesso a bens e serviços urbanos; é um
índice multidimensional interurbano, criado por pesquisadores
do Instituto de Desenvolvimento Humano Sustentável (IDHS-PUC
Minas) e por técnicos e gestores da Secretaria de Planejamento
da Prefeitura de Belo Horizonte (PBH).20 Posteriormente, o índice
IQVU-BH foi ampliado para IQVU-BR pelo Ministério das Cidades.21
Os pesquisadores e técnicos envolvidos na construção do
IQVU-BH apresentaram críticas em relação ao IDH que, ao ser
“composto por somatório de muitas variáveis”, vagas e genéricas,
gerava, segundo eles, uma “miscelânea de leis e propriedades
distintas” (PBH, 2018c, p.9). Propuseram, então, um índice
urbanístico baseado na oferta de serviços urbanos, tendo como
base territorial o conjunto das Unidades de Planejamento (UP)
da PBH, com três características básicas:

I) ser capaz de mensurar a quantidade e a qualidade da oferta de bens

e serviços públicos e privados no espaço intraurbano; II) ser compos-
to por indicadores passíveis de atualização em um curto intervalo de
tempo (anuais ou bienais); e III) ser calculado a partir de informações
provenientes dos próprios órgãos municipais e dos prestadores de ser-
viços públicos. Essas características fizeram do IQVU um índice robusto
e, ao mesmo tempo, sem o inconveniente de outras metodologias de
índices intraurbanos (altamente dependentes dos dados censitários), o
que permitiu a contínua atualização do IQVU e, consequentemente, o
seu uso como instrumento de monitoramento das intervenções urba-
nas promovidas pelas políticas públicas municipais (PBH, 2018c, p.10).

20. Trabalho coordenado pela Profa. Dra. Maria Inês Pedrosa Nahas, Instituto de
Desenvolvimento Humano Sustentável da Pontifícia Universidade Católica
de Minas Gerais (IDHS/PUC Minas).
21. Parceria entre Ministério das Cidades e IDHS/PUC Minas, através do Programa
das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), coordenado pela Profa.
Dra. Maria Inês Pedrosa Nahas.

439
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Figura 3.
O IQVU-BH tem dez variáveis, resultantes da Índice de
Qualidade de Vida
agregação de 36 indicadores, às quais se atribui um
Urbana, variável
peso; as variáveis são então agrupadas, gerando o valor habitação, Belo
final do índice, que varia entre 0 e 1, sendo 1 o valor Horizonte, 2016
“ideal”, isto é, de pleno acesso aos bens e serviços.22 A Fonte: PBH (2016).
variável habitação, de maior relevância nesse artigo, é
constituída dos seguintes componentes e indicadores:
(i) qualidade da habitação – área residencial adequada
por habitante (m2 de área residencial sujeita a IPTU/
habitante); padrão de acabamento (nota do padrão
médio de acabamento das moradias em relação à
classificação do IPTU); (ii) segurança habitacional –
índice do risco geológico do terreno (ver Figura N.3).

22. https://prefeitura.pbh.gov.br/estatisticas-e-indicadores/indice-de-qualidade-de-vida-urbana

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Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

Com relação aos resultados analisados, dentro da perspectiva

histórica, importante destacar as maiores variações (acima
de 24%) nas UPs Morro das Pedras, Baleia, Mantiqueira/Sesc e
Sarandi, justificadas pelas “intervenções urbanísticas, ambientais
e sociais do Programa Vila Viva” - ampliação de redes de esgoto
e água, urbanização de ruas e construção de moradias nas Vilas
Taquaril e no Aglomerado Morro das Pedras (PBH, 2018c, p.48).
Vale lembrar que o PVV é um dos programas indicativos do
percentual médio de remoções executadas dentro da política
habitacional municipal de Belo Horizonte.
O IQVU-BH foi proposto para permitir a delimitação de
áreas prioritárias para os investimentos públicos e a melhor
compreensão da distribuição dos bens e serviços públicos
e privados entre as regiões da cidade. Entretanto, em 2009,
a Secretária Municipal Adjunta de Planejamento da PBH
alertou que áreas de baixo IQVU haviam recebido apenas 23%
das obras concluídas e 27% dos recursos investidos em 2008
(NABUCO, 2009). Para reverter esse quadro, em 2011, a partir da
reorganização da cidade em quatro grupos de 20 UPs cada e
da inversão de prioridades do Orçamento Participativo, as UPs
de menor IQVU receberam R$759 mil por habitante, três vezes
mais que as UPs com mais alto IQVU (R$ 234 mil) (NUNES, 2011).
Ainda que seja notório que o IQVU-BH tenha permitido o
melhor direcionamento de recursos financeiros para áreas que
historicamente têm menor alocação de recursos públicos, não
significa que o indicador entenda de maneira efetiva e coerente
quais sejam as singularidades da diversidade e da desigualdade.
Tal como quaisquer sistemas de indicadores e índices, o
IQVU-BH é usado como ferramenta de diagnóstico a partir
de categorias-conceitos estabelecidos por outros. Na variável
habitação, por exemplo, é preciso perguntar, entre outras coisas:
sob quais critérios e quem define o que seja “adequação da área
residencial por habitante” e “padrão médio de acabamento”?

441
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

FINALIZANDO

No processo de diagnóstico da cidade, aqui entendido como

identificação de algo (doença) a ser extirpado, a inequidade dos
serviços urbanos, a inadequação dos assentamentos urbanos,
a degradação das moradias e a vulnerabilidade da população
à exclusão emergem como situações a serem analisadas
por categorias-conceitos e indicadores-índices criados por
determinados grupos que se colocam como detentores do
conhecimento, da linguagem e do capital (Estado, organizações
intergovernamentais, pesquisadores, técnicos, gestores,
especialistas, universidades, entidades, empresários, investidores)
diante do que se quer obter.
Nesse sentido, parece haver um achatamento de diferentes
territórios, definidos, classificados, mensurados e comparados por
quem planeja e financia a cidade, resultando na generalização
de práticas que, por conseguinte, reduzem políticas públicas
distantes das condições de existência compartilhadas na cidade.
Para além desses aspectos, seus significados não fazem sentido
para moradores, permeados pela violência da linguagem que se
impõe de forma silenciosa por meio de uma estrutura obscura
de comunicação e de difícil acesso à interpretação de valores.
Como anunciado anteriormente, não foi meu objetivo analisar
teorias aplicadas, metodologias construídas ou resultados
alcançados por essas práticas. Mas não há dúvidas que as
diferenças e as desigualdades de territórios não podem ser
coerentemente apreendidas se há silenciamento das narrativas
próprias dos moradores nas categorias-conceitos, como remoções,
e idealização dos processos quantificáveis em índices-indicadores,
como IQVU-BH; assim como também não há dúvidas de que os
resultados alcançados atendem aos interesses pré-estabelecidos
(portanto, encriptados) de determinados grupos.
Assim, permanecem as perguntas: a quem interessa categorias-
conceito e indicadores-índices? Quem se beneficia da definição,
classificação, mensuração e comparação de territórios? É possível

442
Precariedade e precarização da moradia em Belo Horizonte

definir e avaliar qualidade de vida urbana por meio de definições

e sistemas construídos por Nós sem a percepção subjetiva de
Outros? Quem decide e com base em que as decisões são
tomadas? Em que ponto os critérios definidos despontam como
relevantes, apropriados ou obrigatórios?
Inevitável não retornar aos argumentos de Butler (2015, p.19): “os
termos, as convenções e as normas gerais “atuam” do seu próprio
modo, moldando um ser vivo em um sujeito reconhecível, embora
não sem falibilidade ou, na verdade, resultados não previstos”.
Acatar que “a vida surge e é sustentada dentro de determinadas
condições de vida” (BUTLER, 2015, p.43), significa dizer que, se
as condições de vida são definidas, classificadas, mensuradas
e comparadas por categorias-conceito e indicadores-índices, a
vida não é reconhecida quando fora de determinadas condições
de normatividade. Portanto, categorias-conceito e indicadores-
índices ratificam a precariedade da moradia já que permitem
reconhecer atributos balizados por um determinado olhar
(definido, classificado, mensurado e comparado), e alimentam
a precarização da moradia, na medida em que atributos
enquadrados e normatizados por esse olhar são inalcançáveis.
Categorias-conceito e indicadores-índices tornam-se
mecanismos utilitários criados em prol dos interesses de
determinadas pessoas ou de grupos que exercem o poder,
cristalizando a precariedade da moradia e fomentando a
precarização da moradia, bem como, justificando, de forma
alinhada, práticas públicas violentas, como no caso das
remoções, dominadas pela unilateralidade política, econômica,
jurídica e científica, contrária ao direito de existir daqueles que
tentam revertê-las.
Assim como propõe Butler (2015), é necessário reconhecer a
precariedade como uma condição compartilhada, não mais
como atributo da ausência na vida urbana, se quisermos
erguer o direito de existir a partir do valor, do poder, da
narrativa e da necessidade do Outro.

443
 Habitação e Direito à Cidade: desafios para as metrópoles em tempos de crise

Agradecimentos

Ford Foundation, FUSP, PRPq/UFMG, IEAT/UFMG e CNPq.

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