RESUMO

Uma Potência Regional em Construção? O Brasil na América do Sul durante os anos Lula
(2003 – 2010)

O presente artigo investiga as relações do Brasil com a América do Sul durante o governo
Lula pela perspectiva teórica das potências regionais. O objetivo do estudo é traçar um
perfil do Brasil como potência sul-americana. Para tanto, fundamenta-se num conjunto de
critérios analíticos que definem requisitos e expectativas de comportamento das potências
regionais. Adicionalmente, apresenta uma discussão sobre liderança e hegemonia como
estratégias disponíveis a tais países em suas vizinhanças. Respaldados pelas propostas
teórico-conceituais de diversos autores, estuda-se o caso do Brasil na América do Sul. O
artigo conclui que o país preenche parcialmente os critérios para ser considerado uma
potência regional, mas encontrou dificuldade de converter suas vantagens de poder em
liderança na região.

Palavras-chave: replicabilidade; ciência política; SIGOBR.

ABSTRACT
A Regional Potency in Development? Brazil in South America during Lula years (2003 –
2010)

The article investigates the relationship between Brazil and South America during Lula’s
administration using the theoretical perspective of regional powers. The goal is to draw a
profile of Brazil as a South American regional power. To achieve that result, the study bases
itself on a set of analytical parameters that define requirements and expectations of region-
al powers’ characteristics and behavior. Additionally, it presents a discussion of leadership
and hegemony as strategies available to these countries in their neighborhoods. Supported
by these theoretical and conceptual propositions of several authors, it investigates the case
of Brazil in South America. The article concludes that the country partially meets the cri-
teria to be considered a regional power, but faced difficulties to translate its power advan-
tages into leadership in the region.

Keywords: replication; political science; SIGOBR.

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Uma Potência Regional em Construção? O Brasil na América do
Sul durante os anos Lula (2003 – 2010)

Reinaldo Alencar Domingues1

INTRODUÇÃO

A transição de poder no sistema internacional durante a primeira década do século XXI

elevou a importância das potências regionais. A região é percebida como peça fundamental
na inserção internacional desses países, seja pelo potencial de ampliar sua base de poder
ou pelos riscos inerentes. O maior engajamento desses países em seus respectivos entornos
sinaliza a intenção de consolidar uma área de influência própria e, por vezes, de constru-
ir “arquiteturas regionais” (ACHARYA, 2007). Apenas recentemente as relações entre as
potências e seus contextos regionais têm sido foco de teorizações. As noções de liderança
e hegemonia foram recuperadas e reaplicadas no estudo das potências regionais (NOLTE,
2010; DESDRADI, 2010).
O Brasil é um dos casos de destaque nesse contexto. Seu gigantismo natural alimenta
a expectativa de um papel de relevo nas relações internacionais. Mas os limites de seu
poder fazem com que o país busque melhorar sua posição no sistema internacional por
meio da diplomacia (BRANDS, 2010). O objetivo desse artigo é delinear o perfil do Brasil
como potência regional sul-americana durante o governo Lula. Para tanto, considera-se
necessário observar os aspectos gerais e as singularidades das estratégias e do contexto
regional do país. As dimensões, a localidade e o peso do Brasil nas relações internacion-
ais permitem pensar na sua condição estrutural em comparação com outros países emer-
gentes. No entanto, a trajetória histórica, a distinção cultural e as peculiaridades da for-
mação brasileira obrigam a se observar os aspectos únicos do país. Assume-se aqui que a
compreensão da condição do Brasil nas relações internacionais e em seu contexto regional
exige um duplo-olhar sobre o país de forma a abranger simultaneamente a sua situação
sistêmica e a sua identidade nacional. Pela interseção dos dois planos é possível traçar com
maior clareza algumas de suas características fundamentais como país.

1 Mestre em Relações Internacionais pela Universidade de Brasília (UnB).

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 Reinaldo Alencar Domingues

O argumento sustentado pelo presente artigo é que o Brasil é uma potência regional par-
cial. Essa ideia sugere que o país não se compatibiliza perfeitamente a todos os requisitos
e expectativas da categoria – isto é, o país não possui todas as características necessárias
e não age exatamente conforme o comportamento esperado de uma potência regional.
Defende-se que as singularidades da política externa brasileira e as peculiaridades de suas
relações com sua vizinhança ajudam a explicar essa dissonância. De um lado, a prevalência
da orientação universalista na diplomacia e a implantação do novo desenvolvimentismo
durante o governo Lula ajudam a explicar parte da inadequação. Do outro, a fragmentação
dos projetos políticos na América do Sul completa o quadro.
O artigo é dividido em três partes. Na primeira, expõe-se uma reflexão sobre as noções de
liderança e de hegemonia no estudo das potências regionais. São apresentados os conceitos
de hegemonia cooperativa e de hegemonia consensual que oferecerão bases teóricas para
pensar o caso do Brasil. Na segunda parte, verifica-se a adequação do Brasil aos critérios
para ser classificado como uma potência regional. As características e as relações do país
são escrutinadas de acordo com os parâmetros definidos. Por último, propõe-se uma re-
flexão sobre as singularidades do Brasil e da América do Sul. As particularidades da políti-
ca externa brasileira e do contexto regional são apresentadas como justificativas para as
inadequações do Brasil aos critérios de classificação de uma potência regional.

Liderança e Hegemonia no estudo das potências regionais

O que distingue uma potência média de uma potência regional é a aspiração de liderança
(NOLTE, 2010, p.883). A fim de entender as relações de uma potência regional com vizin-
hos é necessário compreender melhor o processo de liderança nas relações internacionais.
Considera-se aqui que a essência da liderança é composta por três elementos: a) ação cole-
tiva; b) propósito; c) poder. Cada uma será analisada em seguida para conferir inteligibili-
dade a esse tipo de interação.
A liderança é necessariamente um processo social coletivo. Não existe líder sem seguidores.
Nesse sentido, liderar é agir em conjunto. Segundo Jones (2011, p. 16), “o teste da liderança
não é chegar em primeiro lugar, mas conseguir que os outros o sigam”. Se a liderança é a
ação coletiva, o líder é aquele capaz de mobilizar os demais. A opção pela via da ação coor-
denada passa a ser cogitada quando existe a crença de que ela poderá aumentar as chances
de conseguir os resultados desejados (OLSON, 2011). A ação conjunta costuma ser a es-
tratégia padrão das potências médias – justamente por lhes faltar os recursos para alcançar
seus interesses sozinhos (BRANDS, 2010, p.4). Ao mesmo tempo, a liderança exige legiti-
midade. Um mau líder perde seus seguidores e, portanto, deixa de ser líder (IKENBERRY,
1996, p.396). Nesse sentido, a essência da liderança está nos seguidores.
Se a liderança é uma ação coletiva, é necessário que ela tenha também uma direção. O
segundo elemento constitutivo do processo de liderança é a existência de um propósito.
Liderar também significa orquestrar a ação de um grupo em direção a um fim coletivo
(IKENBERRY, 1996; NYE, 2011). É o objetivo que dá unidade à coletividade. Em outras
palavras, a ação coletiva só faz sentido quando existe um propósito compartilhado pelas
partes que justifique a ação coordenada. Entretanto, isso não implica necessariamente que
as preferências do grupo sejam idênticas. Os interesses do líder talvez não correspondam
aos dos seguidores. Nesse caso, a construção da liderança pode representar um processo de

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mudança de preferências (NABERS, 2011), barganha para construir uma posição comum
(SCHIRM, 2010) ou criação de incentivos para compensar as perdas de poder dos países
mais fracos (PEDERSON, 2002).
Por último, o terceiro elemento da liderança é o poder. Mas os instrumentos de poder são
limitados pela exigência de manutenção da legitimidade. Portanto, liderar é influenciar por
meio da atração ou da aquiescência. Ao líder, estão disponíveis formas de convencimento
e de sedução, seja por meio da criação de incentivos positivos (acesso a mercado, trans-
ferências unilaterais, investimentos), pela persuasão (por meio de uma visão particular da
ordem ou de justiça) ou pela inspiração (por meio da prosperidade ou excelência) (DES-
DRADI, 2010). No processo de liderança, o poder é exercido nas duas direções. Do líder
em relação aos seguidores e destes sobre o líder. O ato de seguir (followship) não significa
passividade e submissão. O poder dos seguidores – ou “constituintes” do processo de lider-
ança – está na capacidade de se opor, resistir ou influenciar as metas e os caminhos a serem
percorridos (HERMANN, 1995, p.156).
Etimologicamente, hegemonia significa liderança (GRAU, 2011). Porém, o termo ganhou
significados diferentes em diversos campos de estudo e perspectivas teóricas ao longo do
tempo. Tradicionalmente, a palavra remetia às noções de dominação e de assimetria de
poder e costumava ser aplicado à superpotência do sistema internacional2. No entanto, ao
ser retomada no estudo das potências regionais, a expressão recuperou o significado orig-
inal de liderança. A condição de ter outros países tão ou mais fortes que eles próprios faz
com que as potências regionais busquem ampliar seu poder por meio da associação com
outros Estados (PEDERSON, 2002). Isso as leva a buscar atrair e mobilizar os Estados de
seu entorno regional em volta de um projeto comum que seja atrativo e legítimo aos viz-
inhos.
Nesse sentido, há dois conceitos importantes no estudo das potências regionais. O primeiro
é a noção de Hegemonia Cooperativa entendida como uma estratégia de construção de
“um tipo de ordem regional” fundamentada no diálogo e na coordenação política do país
mais poderoso da região com seus vizinhos (PEDERSON, 2002, p.683). Essa estratégia
contrastaria com a hegemonia unilateral – definida como a ação independente da potência
regional sem considerações sobre os interesses dos demais. Cada uma tem suas vantagens
relativas (ver Quadro 1). Por um lado, a hegemonia cooperativa agrega poder, diminui os
custos de free-riding, e garante um maior grau de estabilidade e de previsibilidade – mas
tem como contrapartida a necessidade de compartilhar poder, oferecer pagamentos laterais
e firmar um compromisso de longo prazo. Do outro lado, a hegemonia unilateral preserva
a autonomia do país e permite a influência direta sobre os vizinhos – mas envolve maiores
custos de free-riding e incentiva o balanceamento regional. Os dilemas da potência regional
sobre qual estratégia perseguir envolvem as peculiaridades do seu entorno e da leitura de
mundo dos formuladores políticos do país.

2 Uma das definições clássicas é oferecida por Robert Keohane (1984). Segundo o autor, hegemonia refere-se
à “preponderância de recursos materiais” de um país sobre os demais. Esse se conceito é coerente com a Teoria da
Estabilidade Hegemônica e com a Teoria da Transição de Poder. Alternativamente, há também a noção de hegemonia
inspirada no pensamento de Antonio Gramsci. Para o filósofo italiano, hegemonia era compreendida como uma ordem
ideológica/discursiva instaurada pelas elites a fim de perpetuar seus interesses e gerar aquiescência das classes dominadas.

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Quadro 1 - Hegemonia Unilateral x Hegemonia Cooperativa

Tipo de Hegemonia Vantagens Desvantagens
Hegemonia - Liberdade de ação - Estimula o balanceamento
Unilateral - Influência direta e imediata. - Envolve um alto nível de free-riding
- Regras estáveis e legítimas - Compartilhar poder
Hegemonia - Previsibilidade - Pagamentos laterais custosos
Cooperativa - Agrega poder - Exige um comprometimento de
- Previne um grau elevado de free-riding longo prazo
Fonte: Pederson (2002, p.687)
O segundo conceito é a noção de Hegemonia Consensual criada por Sean Burges (2008,
p.66). Na definição do autor, ela consiste na “aplicação oblíqua de pressão ou a criação de
condições que fariam medidas políticas futuras aparecerem como uma ação autointeressa-
da dos outros países”. Nesse sentido, refere-se a uma estratégia de persuasão normativa. A
potência regional busca difundir ideias para outros países – alterando as noções de identi-
dade e de interesse deles para que convirjam com as suas próprias. Ao longo do tempo, tais
ideias são institucionalizadas e passam a definir quais são os padrões de conduta aceitáveis
(NABERS, 2011). Portanto, elas instauram normas e regras que regulam as interações en-
tre os países e definem as agendas e os pontos de discussão. Em conjunto, esses processos
estabelecem as condições para que os países seguidores ajam de acordo com as noções de
ordem da potência hegemônica, mas acreditem estar sendo guiados por suas próprias de-
terminações.
Os dois conceitos atuam de forma complementar representando estratégias disponíveis
às potências regionais em suas interações com seu entorno. Ambos são adotados como
pontos de referência por este artigo para analisar as relações do Brasil com a América do
Sul. As referências teóricas ajudam a colocar o comportamento brasileiro em perspectiva –
contrastando-o com as expectativas sugeridas pelos conceitos.

O Brasil é uma potência regional?

A fim de responder tal questão, adota-se como ponto de partida os parâmetros analíticos
elaborados por Detlef Nolte (2010, p.893). O autor sugere diversos critérios para se identi-
ficar uma potência regional. A fim de verificar se o Brasil se encaixa na categoria, deve-se
avaliar se o país: i) desenvolveu uma autoconcepção de liderança regional; ii) apresentou
uma superioridade de recursos em sua região; iii) manteve um elevado grau de interconec-
tividade com seu entorno; iv) participou da construção da região; v) foi largamente re-
sponsável pela definição da agenda de segurança regional; vi) ajudou a construir uma iden-
tidade internacional comum; vii) participou ativamente na governança regional; viii) atuou
fornecendo bens públicos regionais; ix) recebeu reconhecimento como potência regional;
x) e se atuou representando os interesses da região nos fóruns multilaterais3. Cada um dos

3 É necessário levantar algumas ressalvas em relação ao modelo. Os critérios desenvolvidos por Nolte
(2010) apresentam alguns pontos frágeis. Apesar de cumprirem a função positiva de delimitar conceitual-
mente a noção de potências regionais, tais critérios podem tornar-se excessivamente restritivos. Se pensar-
mos de forma ampla sobre o conjunto de países a quem geralmente se remete a ideia de potências regionais
(e.g China, Índia, Rússia, Brasil, África do Sul, Turquia), quantos deles preenchem perfeitamente todos os
critérios indicados pelo autor? As singularidades das realidades regionais de alguns desses países poderiam
ser suficientes para descaracterizá-los como potências regionais, ainda que na prática sejam reconhecidos
generalizadamente como tais. Ao mesmo tempo, a noção de região não é tão clara quanto se desejaria. A

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tópicos será investigados em seguida.

A autoconcepção como líder regional é perceptível na retórica dos formuladores da política
exterior brasileira e na ação da diplomacia no início do governo Lula. O próprio presidente
sinalizou crer em uma liderança brasileira natural e até mesmo desejável na região4. Sam-
uel Pinheiro Guimarães (2005) – muitas vezes caracterizado como ideólogo da política
externa de Lula – sugeriu em sua obra que o Brasil deveria criar “um pólo de poder não
hegemônico na América do Sul” em conjunto com a Argentina. Também o ministro Celso
Amorim expressou uma mudança sutíl de retórica – partindo de uma posição que afirmava
que a liderança não era um “objetivo em si” e que ela se exerce mais “por inspiração do que
comando” para outra que enfatizava a existência de um “anseio por liderança no mundo” e
que o presidente Lula correspondia a essa expectativa (apud SOUTO MAIOR, 2003, p.28).
Em todos os casos, sugeria-se a noção de uma liderança participativa, solidária, não-he-
gemônica, mutualmente benéfica e fundada nos interesses compartilhados dos países
sul-americanos. O Brasil seria o primeiro entre iguais (primus inter pares) num projeto
comum da região.
A afirmação explícita do desejo de liderar a América do Sul contrastou com as posições
do governo anterior5 e gerou críticas domésticas. Alguns diplomatas consideraram que a
retórica de liderança utilizada pelo presidente Lula gerou tensões desnecessárias com os
países vizinhos e não atendia a qualquer objetivo direto do país. Em artigo escrito para o
Estado de São Paulo, em 2005, Rubens Barbosa fez duras críticas às declarações do presi-
dente, afirmando que essa liderança autoproclamada nunca foi tão contestada, e que não
se podia seguir com “sonhos irrealistas de liderança e de hegemonia, desmentidos a cada
momento pelos fatos (...)”, concluindo: “liderança não se proclama, se exerce”6.
Posteriormente, em 2007, houve uma retração da retórica oficial da política exterior de
Lula. Em entrevista ao New York Times, o presidente chegou a afirmar que a América
Latina “não está buscando um líder e não precisa de um líder”7. Não obstante, o ativis-
tentativa de desenvolver parâmetros objetivos encontra dificuldades de mensuração. Vale perguntar: como
saber se determinado país possui quantidades suficientes de recursos ou é suficientemente influente em sua
vizinhança para ser considerado uma potência regional? Apesar das dificuldades, o modelo permanece uma
válida contribuição para o estudo das potências regionais. Ele fornece diretrizes claras passíveis de verificação
e comparação. O reconhecimento dos limites acima expostos foi elaborado para que o leitor mantenha o
alcance das conclusões em perspectiva.
4 Em um discurso feito na Cerimônia de Transmissão do Cargo de Diretor-Geral Brasileiro da Itaipu Bina-
cional em 23 de janeiro de 2003 – Curitiba, Paraná – o presidente anunciou que “é impressionante como
todos esses países quase que estão a exigir que o Brasil lidere a América do Sul, porque eles têm uma relação
de respeito com o Brasil; porque têm dimensão da grandeza e do potencial econômico do Brasil. (...) o Brasil
deveria efetivamente assumir, não o papel daquele país líder que tenta transformar os outros em subservi-
entes, mas o Brasil deveria ser um parceiro, aquele que defende os interesses da América do Sul, aquele que
elabora projetos junto com os países da América do Sul, aquele que pensa na integração da América do Sul e
aquele que pensa no desenvolvimento da América do Sul” (BRASIL, MRE, 2003).
5 Segundo Vigevani e Cepaluni (2010, p.143), o governo de FHC entendia que “o eventual papel do Brasil
como líder era visto como conseqüência da gradual proeminência econômica do país”. Por outro lado, os
formuladores de política externa do governo Lula “acreditam que o papel de liderança pode ser alcançado
por meio de uma ação diplomática mais ativa e dinâmica, assim como da continuidade da defesa de temas
‘universais”.
6 BARBOSA, Rubens (2005). O exercício da liderança. Estado de São Paulo. <Disponível em: http://www.
rbarbosaconsult.com.br/artigo_exercicio_da_lideranca.asp>
7 BARRIOUNUEVO, Alexei (2007). A Resilient Leader Trumpets Brazil’s Potential in Agriculture and

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mo regional continuou como um dos traços mais distintos da política exterior do período
(VAZ, 2003).
Do ponto de vista dos recursos de poder, o Brasil expressou a ambiguidade de ser um país
de proporções gigantescas, mas com fraquezas e vulnerabilidades notáveis. O Brasil corre-
sponde a cerca de 50% do PIB de toda a América do Sul. Seus 8,5 milhões de quilômetros
quadrados de extensão e quase 200 milhões de habitantes o fazem o quinto maior território
e população do mundo. As forças armadas brasileiras são numericamente superiores que as
de seus vizinhos. Economicamente, a região é destino de quase um quinto das exportações
brasileiras – em que se destaca o comércio de manufatura – enquanto o Brasil absorve
sozinho quase um sexto das exportações da América do Sul. Na última década, o país se
tornou um importante investidor regional por meio da internacionalização das empresas
nacionais e de mecanismos que impulsionaram a integração física na vizinhança (VEIGA;
RIOS, 2011).
Entretanto, dois fatores relativizaram a preponderância material do Brasil na região: i) a
presença da superpotência americana no continente; ii) e a persistência das mazelas do
subdesenvolvimento. No primeiro caso, percebe-se com clareza duas assimetrias no con-
tinente americano. A primeira é a dos países sul-americanos em relação ao Brasil. O país
é perceptivelmente um gigante entre pequenos, e assim é percebido pela vizinhança. A se-
gunda é a da América do Sul frente aos Estados Unidos. O poder estrutural da superpotên-
cia seria capaz de ofuscar qualquer aspiração de poder que contrarie diretamente seus in-
teresses. No segundo caso, os desafios domésticos do Brasil dificultaram o consenso em
torno da decisão de assumir os custos da liderança (DANESE, 2009). Uma análise qualita-
tiva demonstra que o país está atrás de diversos vizinhos em indicadores sócio-econômicos
como o IDH8, Doing Business, Economic Freedom Index e Global Competitiveness Index
– o que torna difícil justificar moralmente a transferência de recursos aos países da região.
Isso impõe sérias restrições em termos dos recursos disponíveis ao Brasil. Essa condição
fez com que o país fosse caracterizado como “um tigre sem dentes” (BURGES, 2006), um
monster country não-assustador (LAFER, 2009, p.76) e mais recentemente, como “um gi-
gante sem altura, uma potência sem poder”9.
Em termos da interconectividade, a própria geografia do Brasil o coloca no centro das
interações na região. O país tem uma fronteira territorial de 15 mil quilômetros com dez
dos Estados sul-americanos e há intensas relações transnacionais como sugerem os fluxos
migratórios, os desafios compartilhados no combate ao narcotráfico, o gerenciamento da
Amazônia e os diversos pontos focais de cooperação nas áreas de infraestrutura, energia,
meio ambiente e clima. O comércio do Brasil com a América do Sul mostrou-se relevante,
mas não demonstrou grande dinamismo na última década. Segundo dados da ALADI, a
América do Sul recebeu 19% das exportações do Brasil entre 2008/2009 – mantendo-se
praticamente inalterado em termos percentuais desde o início da década – enquanto pres-
enciou uma queda no percentual de importações de 18% no início da década para 14% em
2009. A região manteve sua importância como um dos principais mercados importadores

Biofuels. The New York Times.

8 De acordo com o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 2014, o Brasil aparece no raking na 79o
colocação. O país ficou atrás do Chile (41o), Argentina (49o), Uruguai (50o) e Venezuela (67o). Em 2010, os
resultados eram semelhantes, apenas substituindo a Venezuela pelo Peru à frente do Brasil.
9 COUTINHO, Marcelo (2012). “Por que sumimos da campanha americana?”, Folha de São Paulo.

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dos produtos manufaturados brasileiros. Mas a valorização das commodities e o rápido

avanço do comércio com a Ásia relativizaram a importância econômica relativa da região
para o Brasil (BAUMANN, 2010).
Do lado dos investimentos, destacam-se: i) a internacionalização das empresas brasilei-
ras; ii) e os investimentos estatais na região. De meados de 2004 em diante, consolidou-se
o processo de internacionalização das empresas brasileiras, atingindo um pico de U$28
bilhões em 2006, decrescendo a partir de 2008 em razão da crise financeira. Esse pro-
cesso foi reforçado pela valorização cambial, pelo crédito subsidiado pelo Estado e pela
necessidade das empresas nacionais de buscar competitividade no mercado internacional
(BAUMANN, 2010; FONSECA; MARCONINI, 2006; MASI, 2007). Por sua vez, os inves-
timentos estatais na região seguiram diversas vias – destacando-se o FOCEM e o IIRSA.
Segundo documento elaborado pelo Itamaraty, ao final de 2010 havia 80 financiamentos
nas áreas de infraestrutura e energia na América do Sul, totalizando cerca de US$ 10 bil-
hões em projetos aprovados.
O Brasil contribuiu ativamente para a governança sul-americana estimulando a construção
de instituições que delimitaram a região em termos geopolíticos, que consolidaram uma
identidade internacional comum e que ajudaram a regular as interações entre os Estados da
região. As iniciativas que levaram à criação da Unasul foram fundamentais para formar um
arcabouço abrangente que servisse como espaço de cooperação e diálogo político (SARAI-
VA, 2010). A instituição contribuiu para a consolidação da identidade regional comum –
que já havia sido propagada durante o governo de FHC – e criou mecanismos para que as
controvérsias entre os vizinhos fossem resolvidas dentro da própria organização.
A contribuição brasileira para o aumento da governança regional ganhou mais traços
políticos do que econômicos. Em termos de segurança, os maiores focos de tensão e po-
tenciais de conflito na região estiveram relacionados à instabilidade política dos governos
sul-americanos e aos desafios relacionados ao crime transnacional – pirataria, tráfico de
drogas, armas e pessoas. Nesse sentido, a atitude brasileira de incentivar a coordenação e a
cooperação internacional nas áreas de Segurança e Defesa com a criação do Conselho de
Defesa Sul-Americano (CDS) demonstrou a preocupação do Brasil em avançar a agenda de
segurança regional (VAZ, 2013). Vale ressaltar também a atuação brasileira na mediação e
no gerenciamento dos conflitos da região. O país apresentou uma postura ativa em quatro
ocasiões ainda no primeiro mandato do governo Lula – na crise interna na Venezuela entre
2002 e 2003, em dois momentos nas revoltas populares na Bolívia em 2003 e em 2005, e
no Equador também em 2005. Em oposição, dois outros casos demonstraram uma postura
mais reticente do Brasil – no caso das papeleras em 2006 e na tensão política entre Colôm-
bia, Equador e Venezuela em 2008 (LIMA; HIRST, 2009, p.61)
Do ponto de vista econômico, o Mercosul manteve seu projeto de erigir uma união adua-
neira, mas não demonstrou grandes avanços na agenda econômica. A instituição enfrentou
diversos desafios que minaram sua importância relativa para a política externa brasileira.
As normas do bloco sofreram duros golpes. A guerra das geladeiras (2004), as perfurações
da Tarifa Externa Comum (TEC), a realização de acordos comerciais desiguais, as con-
cessões de salvaguardas e diversas medidas protecionistas dos vizinhos e do próprio Brasil
demonstram a vulnerabilidade dos acordos firmados (FONSECA; MARCONINI, 2006).
Em relação à representatividade e ao reconhecimento, o Brasil buscou lançar-se como can-

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didato do Sul no sistema internacional e conseguiu elevar sua visibilidade externa – mas
encontrou dificuldades de conquistar o reconhecimento em sua própria região. A políti-
ca externa de Lula cultivou uma autoimagem de país-ponte entre os países periféricos e
centrais (GUIMARÃES, 2005). Isso é ilustrado pelas diversas vezes que o presidente Lula
compareceu, no mesmo ano, ao Fórum Econômico Mundial, em Davos, e ao Fórum So-
cial Mundial, em Porto Alegre10. A retórica da busca pela democratização das relações in-
ternacionais foi apresentada como defesa de valores universais pela diplomacia brasileira.
Nesse sentido, a inclusão dos novos países influentes nos centros da governança global
elevaria o grau de legitimidade das organizações internacionais (AMORIM, 2011).
Entretanto, os países sul-americanos não aquiesceram à ideia do Brasil como por-
ta-voz ou representante da região. As candidaturas brasileiras para cargos de relevância nas
instituições internacionais – a citar, o assento no Conselho de Segurança da ONU, a candi-
datura ao cargo de diretor-geral da OMC em 2005 e à presidência do BID no mesmo ano
– não receberam apoio dos países sul-americanos. A diplomacia brasileira encontrou-se
em mais de uma ocasião competindo com candidatos da própria região que aspiravam
os mesmos cargos – demonstrando uma falta de coordenação e diálogo interno. Por vez-
es, as ambições externas do Brasil geraram ressentimento na vizinhança. A dificuldade de
receber reconhecimento regional provinha em larga medida da indisposição dos vizinhos
em aceitarem ser liderados e da diversidade de projetos e visões de mundo existentes na
América do Sul. A convivência de governos de inclinações nacionalistas e globalistas na
região inviabilizou a criação de um projeto comum que tivesse legitimidade e apelo aos viz-
inhos (SORJ; FAUSTO, 2013, p.9). Essa condição peculiar fez com que Andrés Malamud
(2011) afirmasse que o Brasil teria sido um “líder sem seguidores”.
A falta de reconhecimento dos países sul-americanos contrastou fortemente com o au-
mento do prestígio internacional do Brasil. A imagem externa brasileira ganhou uma forte
projeção internacional no segundo mandato do governo Lula. A União Europeia definiu
o Brasil como parceiro estratégico em 2007 como gesto de reconhecimento do novo pa-
pel que o país vinha exercendo nas relações internacionais11. Simultaneamente, a contínua
melhora das contas externas brasileiras e a transição da posição de devedor para credor
cooperou para que a agência Standard and Poor’s conferisse ao Brasil o grau de investi-
mento (investment grade) em 200812. Em 2009, a revista britânica The Economist publicou
uma edição especial em tom otimista sobre o Brasil, em que reconhecia o novo papel do
país no mundo13. Em 2010, a revista Foreign Policy atribuiu a sexta colocação ao ministro
Celso Amorim em uma lista dos 100 maiores pensadores globais do ano14. A justificativa da
escolha era categórica: “por haver transformado o Brasil em um global player”. Além disso,
o país também recebeu importantes reconhecimentos simbólicos. A eleição do Brasil para

10 THE ECONOMIST. Lula’s message for two worlds. January 30th 2003. Disponível em: <http://www.
economist.com/node/1560049>
11 BARBOSA, Rubens (2007), “Parceria estratégica com a União Europeia”, Estadão. Disponível em:
<http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,parceria-estrategica-com-a-uniao-europeia,24126,0.htm>
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 Uma Potência Regional em Construção? O Brasil na América do Sul...

ser o anfitrião da Copa do Mundo de 2014 e das Olimpíadas Mundiais de 2016 foi como
uma coroação da nova imagem externa brasileira.
Em síntese, o Brasil preenche grande parte dos critérios objetivos para ser consid-
erado uma potência regional, mas não se enquadra na maior parte dos critérios subjetivos
(ver Quadro 2). Por um lado, o país se destaca regionalmente por seus recursos e mantém
um grau considerável de interdependência com os países sul-americanos. Ainda que se
possam levantar ressalvas em relação a tais aspectos – como a proximidade da superpotên-
cia americana, as debilidades internas ou o baixo nível relativo do comércio intra-regional
– o Brasil certamente se destaca regionalmente por suas enormes proporções. A exceção
entre os critérios objetivos é a dificuldade brasileira de fornecer bens coletivos regionais.
Os desafios socioeconômicos do país criam empecilhos à capacidade do Brasil de oferecer
incentivos econômicos aos países vizinhos e de arcar com os custos do processo de inte-
gração regional. No geral, a proeminência do país na região certamente denota o potencial
brasileiro de exercer um papel de relevância na América do Sul. Mas suas disfunções inter-
nas criam obstáculos para que assuma essa posição.
Quadro 2 - Adequação do Brasil aos critérios de classificação de uma potência regional
Critérios Adequação
Sim – Anúncio da aspiração de liderança no início do governo (com
Pretensão de liderança
posterior recuo retórico).
Sim, com ressalvas – Preponderância regional. Porém é relativizada
Recursos pela comparação com outros países e pelos profundos problemas soci-
oeconômicos.
Sim, com ressalvas – Existência de problemas transnacionais e au-
Interconectividade mento da integração física e produtiva. Porém, baixo nível relativo de
comércio intra-regional
Sim – Construção de instituições comuns (Mercosul e Unasul) que
Construção da região
aprofundaram as interações e os fluxos regionais.
Estruturas de governança re- Parcial – Apesar das iniciativas, as instituições regionais continuaram
gional com baixa efetividade normativa.
Sim – Difusão da ideia de uma identidade internacional comum,
Identidade regional comum porém não houve identificação de objetivos ou projetos de inserção
internacional.
Parcial – Atuou de forma inconstante para resolver crises regionais;
Fornece bens coletivos
Investiu pouco nos vizinhos; Mercado doméstico ainda muito fechado.
Define a agenda de segurança Sim – Incentivou a criação do Conselho de Defesa Sul-Americano para
regional aumentar a coordenação no combate aos problemas transnacionais.
Reconhecimento de dentro e
Parcial – Reconhecimento externo, mas contestado na região.
fora da região
Representação dos interesses Parcial – A diversidade de projetos regionais dificultou a definição de
regionais interesses regionais claros.

Por outro lado, o Brasil não se preenche completamente os critérios subjetivos e relacio-
nais com os países sul-americanos. A heterogeneidade de projetos e de visões de mundo
existente na América do Sul dificultou que a política externa brasileira conseguisse rep-
resentar os interesses regionais. Apesar disso, a diplomacia do país buscou cultivar uma
retórica universalista – associando seus próprios objetivos aos interesses coletivos dos
países mais fracos. Com isso, a ação externa brasileira conseguiu garantir o aumento de seu

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 Reinaldo Alencar Domingues

prestígio nas relações internacionais. O país logrou reverter sua imagem negativa e recebeu
importantes reconhecimentos simbólicos. Entretanto, não foi capaz de acumular apoio dos
seus vizinhos para as suas aspirações internacionais. A exceção entre os critérios subjetivos
é a constituição de uma identidade internacional comum. O Brasil conseguiu consolidar a
ideia da América do Sul e deu substância a ela criando instituições que instauraram uma
face política da região no mundo.

As singularidades do Brasil e da América do Sul

O Brasil não se encaixa perfeitamente em todos os critérios definidos pelo modelo de De-
tlef Nolte (2010). Diversas dimensões são apenas preenchidas parcialmente pelo país em
suas relações com a América do Sul. As inadequações podem ser resumidas em três aspec-
tos: i) falta de reconhecimento dos vizinhos; ii) instituições fracas; iii) insatisfações com os
investimentos na regional. Entretanto, o país é muitas vezes referenciado como potência
regional na literatura das Relações Internacionais. Essa condição ambígua – de imperfeição
conceitual, mas com reconhecimento social – demanda a reflexão sobre as peculiaridades
do caso brasileiro. Considera-se aqui que estas também podem ser sintetizadas em três
aspectos: i) a vocação universalista do Brasil; ii) o modelo de desenvolvimento do gover-
no Lula; iii) e a fragmentação política da região durante o período. Essas forças ajudam a
dar inteligibilidade às inadequações conceituais do Brasil. Cada uma delas será tratada em
seguida.
Em primeiro lugar, a vocação universalista da política externa brasileira conteve o aprofun-
damento do ativismo regional do Brasil. A visão predominante no governo Lula era de que
havia uma relação de complementaridade entre as estratégias de aspirar a liderança region-
al e de se consolidar como global player (GUILHON ALBUQUERQUE, 2010). Segundo
essa visão, as duas estratégias envolveriam temas e agendas diferentes e, portanto, não in-
terfeririam diretamente nas metas específicas de cada. Não haveria sentido em privilegiar
uma sobre a outra na medida em que se referem a esferas de ação política distintas, po-
dendo ser conciliáveis ou até mesmo se reforçarem mutualmente (LIMA; SANTOS, 2008,
p.3). As noções de democratização das relações internacionais e a criação de uma nova
geografia comercial foram apresentadas como metas universais que beneficiariam todos
os países fracos e marginalizados do sistema internacional (BRANDS, 2010). Esperava-se
que a defesa de tais valores e a lógica de solidariedade conquistasse o apoio da região e
reforçasse a voz do Brasil no mundo. No entanto, a crescente frustração com os resultados
alcançados nas relações com a América do Sul e o maior sucesso da projeção internacional
do Brasil redirecionaram as prioridades do país no segundo governo de Lula (SARAIVA,
2010; MALAMUD, 2011).
Nesse sentido, a Cooperação Sul-Sul – expressa pelos vetores da diversificação de parce-
rias e pela formação de coalizões – se firmou como principal diretriz externa do país (VI-
GEVANI; CEPALUNI, 2011). A maior aproximação com o Oriente Médio e a África, assim
como o envolvimento do Brasil na crise em Honduras (2009) e nas negociações sobre o
programa nuclear iraniano (2010) ilustram esse ajuste. Adicionalmente, o substancial au-
mento do comércio com a Ásia e a maior relevância dos BRICS nos assuntos de governança
global – especialmente a partir da crise financeira de 2008 – reforçaram essa mudança de
prioridades da política externa brasileira. Tal ajuste criou empecilhos ao aprofundamento

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do regionalismo na América do Sul. Isso é percebido particularmente pela resistência bra-

sileira de ceder parcelas consideráveis de autonomia às instituições regionais (VIGEVANI;
RAMANZINI JÚNIOR, 2009).
Em segundo lugar, há uma forte correlação entre o projeto de desenvolvimento do governo
e a formulação da política externa do Brasil. Como ressalta Marco Aurélio Garcia (2008,
p.22), a política externa de um país “não pode ser apenas um instrumento de projeção dos
interesses nacionais na cena internacional. Ela é também, e talvez sobretudo, um elemento
essencial do próprio projeto de desenvolvimento desse país”. Durante o governo Lula, a
diplomacia assumiu um papel instrumental ao auxiliar o Brasil na busca pelo desenvolvi-
mento - fundado na vontade de induzir o crescimento industrial a partir de estímulos
econômicos e defesa comercial.
Nos primeiros anos de governo, a vulnerabilidade das contas externas do país e a descon-
fiança do mercado financeiro quanto ao comprometimento do novo presidente com as
obrigações e políticas assumidas pelo governo precedente forçaram Lula a dar continui-
dade às diretrizes macroeconômicas de FHC (ALMEIDA, 2012, p.140-142). Mas, ao fi-
nal do seu primeiro mandato, novos traços ganharam evidência. O Estado tornou-se mais
proativo, criando estímulos setoriais e aumentando seu grau de intervenção macroeco-
nômica (MORAIS; SAAD-FILHO, 2011). Essa tendência ganhou ainda mais força com o
choque da crise financeira de 2008. A lógica do liberalismo cedeu espaço às políticas de de-
senvolvimento nacional impulsionadas por estímulos fiscais e programas de transferência
de renda (GIAMBIAGI, 2011). O novo relevo do BNDES e a ampliação do Bolsa Família
são expressões claras das novas prioridades do governo15. Entre 2003 e 2010, os gasto do
BNDES somaram quase meio trilhão de reais – contrastando enormemente com os valores
investidos nos países sul-americanos. Além disso, muitos dos investimentos do Brasil na
vizinhança eram acompanhados da exigência de que uma empresa brasileira executasse as
obras. A imiscuição entre Estado e mercado no modelo neodesenvolvimentista implanta-
do pelo país alimentou o receio de uma concorrência predatória na vizinhança (VEIGA;
RIOS, 2011).
Por último, a convergência liberal dos anos 1990 foi substituída por uma fragmentação
política que dificultou a construção de um projeto consensual abrangente16. A diversidade
regional – expressa pela coexistência de bolivarianos e globalistas – constituiu um em-
pecilho à constituição de objetivos compartilhados que fundamentassem um processo de
liderança na América do Sul (SORJ; FAUSTO, 2011, p.14). Ao contrário, a falta de coesão
política levou a posturas distintas em relação às aspirações brasileiras de liderança que iam
da indiferença à empáfia (GUILHON ALBUQUERQUE, 2010). O comportamento dos
países sul-americanos variou de forma ambígua em relação ao desejo de liderança do Bra-
sil. Ora se contrariavam pela indisposição do país de agir como líder assumindo os custos
de um projeto regional e investindo nos vizinhos. Ora reagiam com receio e ressentimento
15 “A diferença do governo Lula em relação ao período anterior estaria, essencialmente, no regate do papel
do Estado por meio de uma suposta defesa de grupos nacionais, bem como da ‘escolha de vencedores’ ou dos
‘eleitos’. Neste caso, chama a atenção os setores de mineração e siderurgia, etanol, papel e celulose, petróleo e
gás, hidroelétrico e da agropecuária, que receberam juntos quase a totalidade de meio trilhão de reais desem-
bolsados pelo BNDES no período Lula”. (TAUTZ et al, 2010, p.250)
16 Como sugeriu Ricupero (2010, p.243), “na falta convergência nos valores, fins e meios comuns entre os
países, o melhor a fazer é renunciar à integração ambiciosa, mas inalcançável, e contentar-se com a integração
factível, apesar de modesta”.

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às candidaturas a postos internacionais e aos investimentos em setores sensíveis de suas

economias.
O aumento dos desentendimentos regionais e as turbulências domésticas dos países viz-
inhos elevaram a percepção brasileira da região como origem de riscos aos interesses
nacionais (SPEKTOR, 2010). De um lado, o renascimento do nacionalismo em diversos
Estados da região resultou em diversos ataques ao capital estrangeiro e a despropriações
que chegaram a atingir o Brasil diretamente – Petrobrás na Bolívia (2006), Odebrecht no
Equador (2008) e Itaipu no Paraguai (2009). Ao mesmo tempo, elevaram-se as insatis-
fações dos países vizinhos com os parcos ganhos do regionalismo que se converteram em
contestações por revisão dos acordos econômicos e a exigência de privilégios comerciais
(FONSECA; MARCONINI, 2006). Diante disso, o Brasil incorporou dois ajustes. Passou
a adotar uma postura mais defensiva (contendo riscos e minimizando os atritos com os
países sul-americanos) e tentou acomodar os diversos projetos políticos de inserção in-
ternacional presentes na região dentro de uma mesma moldura política (GALVÃO, 2009,
p.69; MALAMUD, 2011, p.19-20). O papel principal do país passou a ser o de atuar como
força moderadora – oferecendo um contrapeso à aspiração de liderança da Venezuela e à
influência do bolivarianismo na região (BURGES, 2007).
Em síntese, as inadequações conceituais do Brasil como potência regional podem ser com-
preendidas pelas estratégias perseguidas pela política externa do país e pelas peculiaridades
da América do Sul. A debilidade das instituições de governança regional podem ser com-
preendidas pela indisposição brasileira de ceder autonomia e aceitar o aprofundamento
da interdependência regional. As insatisfações com os investimentos do Brasil no seu en-
torno está relacionado ao modelo neodesenvolvimentista implantado durante o governo
Lula – que ofereceu crédito subsidiado às “campeãs nacionais” e criou condicionantes aos
investimentos externos. Por fim, a dificuldade de conquistar o apoio da vizinhança decorre
do baixo apelo do projeto regional do Brasil numa região heterogênea em que convivem
diversos projetos de inserção internacional distintos.

Conclusões

Durante o governo Lula, o Brasil foi uma potência regional parcial. A política externa bra-
sileira demonstrou traços das estratégias de hegemonia regional – porém, de forma im-
perfeita. Conforme a hegemonia cooperativa, o país buscou agir coletivamente com os
países sul-americanos – dando continuidade ao regionalismo iniciado durante a década
de 1990. No primeiro mandato, o país assumiu explicitamente a aspiração de liderança
regional. A política externa brasileira incentivou a construção de instituições regionais
(CASA, UNASUL, CDS), consolidou uma identidade internacional sul-americana, par-
ticipou da mediação de tensões domésticas nos países vizinhos (Venezuela, 2003; Bolívia,
2003 e 2005; Equador, 2005) e tolerou contestações relacionadas às assimetrias regionais
(Perfurações da TEC, salvaguardas e regimes de exceção no Mercosul, nacionalização dos
hidrocarbonetos – 2006, renegociação de Itaipu – 2009). Isso tudo é um indício da existên-
cia da vontade política de aprofundar o engajamento do país nos assuntos regionais.
No entanto, o ativismo regional do Brasil foi limitado. Os investimentos brasileiros na região
foram minguados, as regras e os acordos comerciais foram desrespeitados ou afrouxados,
e o país hesitou em assumir integralmente o papel de mediador em dois conflitos entre

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Estados sul-americanos (Argentina-Uruguai, 2005; Colômbia-Equador-Venezuela, 2008).

Esses fatos sugerem que o Brasil não se dispôs a pagar muitos dos custos para avançar
em um projeto regional, evitou comprometer sua autonomia ao manter um baixo grau de
institucionalização, e, por fim, hesitou em agir como uma potência regional nos casos dos
conflitos da vizinhança.
Ao longo do segundo mandato de Lula, a política externa brasileira adotou uma retração
estratégica na América do Sul. A falta de apoio regional aos seus objetivos externos e as
contestações das assimetrias regionais fizeram com que o país recuasse de sua aspiração de
liderança e implantasse uma estratégia de contenção de riscos. Isso resultou na ascensão
gradual da percepção da América do Sul como limite para os interesses do Brasil. Ao mes-
mo tempo, a fragmentação política da região impediu o sucesso da construção de um pro-
jeto comum para a América do Sul - conforme a lógica da hegemonia consensual. O com-
portamento da diplomacia brasileira passou a ser o de evitar ou minimizar os atritos com
os países sul-americanos e de tentar acomodar os diversos projetos políticos de inserção
internacional presentes na região. Por fim, a diplomacia brasileira reviveu sua vocação uni-
versalista e aprofundou sua projeção internacional por meio da Cooperação Sul-Sul.
Todos esses fatores sugerem que não havia clima para liderar. A ação coletiva foi dificultada
pela ausência de propósitos comuns e pela presença de diversos vetores de inserção inter-
nacional na região. Os desafios socioeconômicos internos do Brasil dificultaram a oferta
de incentivos aos vizinhos enquanto o modelo de desenvolvimento conduzido pelo país
cultivou uma relação estreita entre o Estado e as empresas nacionais que alimentou o medo
da exploração dos países sul-americanos. Houve pouca disposição de arcar com os custos
da liderança, o projeto regional do Brasil teve baixo apelo aos vizinhos e percebeu-se a difi-
culdade de criar regras estáveis na região. Em poucas palavras, o país optou por buscar seu
interesse nacional (conforme o entendimento do neodesenvolvimentismo), acomodar a
heterogeneidade da região mantendo o diálogo político e, por fim, aprofundar sua projeção
internacional por meio da cooperação Sul-Sul.
Entretanto, o exercício da liderança é apenas um dos critérios considerados pelo conceito
de potência regional – ainda que talvez seja o mais relevante deles. Por essa razão, apesar
de não ter conseguido ser líder na América do Sul, o Brasil preenche diversos critérios
considerados como requisitos e expectativas para ser considerado uma potência regional.
Esse fato permite sua caracterização como potência regional parcial. As implicações dessa
conclusão podem ser sinterizada em dois pontos. Por um lado, a adequação parcial do
Brasil aos critérios assinalados podem sugerir o potencial do país de se consolidar como
potência sul-americana no futuro. Por outro, os aspectos que faltam ao Brasil – em especial,
o reconhecimento dos vizinhos como líder regional – talvez sejam os mais difíceis de serem
alcançados por não dependerem apenas do próprio país.

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