UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS

FACULDADE DE CIÊNCIAS ECONÔMICAS

ECONOMIA DO SETOR PÚBLICO

JOÃO AUGUSTO BATISTA LEITE ROCHA

JOÃO VITOR SILVA LOPES
MARCO ANTÔNIO SILVA AZEVEDO
MARINA SILVA AZEVEDO

A PROPOSTA DA REFORMA TRIBUTÁRIA DE 2023 E AS DIFICULDADES DE

APROVÁ-LA

BELO HORIZONTE
2023
SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO.................................................................................................................... 3
2. REVISÃO DE LITERATURA............................................................................................4
2.1 Literatura sobre eficiência de tributação......................................................................... 4
2.2 Literatura sobre teoria da escolha pública, rent seeking e grupos de interesse........... 7
3. SISTEMA TRIBUTÁRIO ATUAL E SUAS FALHAS.....................................................8
4. PROPOSTA DA REFORMA............................................................................................ 11
5. DIFICULDADES PARA APROVAÇÃO DA REFORMA.............................................16
6. CONCLUSÃO.................................................................................................................... 18
BIBLIOGRAFIA.................................................................................................................... 19
1. INTRODUÇÃO

Sob constante debate em jornais, revistas e artigos, a questão tributária no Brasil é

uma temática central que há décadas permeia as discussões políticas e econômicas nacionais.
Isso se deu em virtude de um sistema complexo e burocrático, que impacta negativamente a
competitividade, eficiência econômica e distribuição de renda, fazendo da reforma tributária
necessária, evidente e relevante ao enfoque jornalístico, científico e político mencionado.
Entretanto, o percurso à concretização da reforma é permeado por desafios
significativos, que retardaram sua aplicação por décadas e, hodiernamente, ainda representam
barreiras a serem superadas. Dentre as quais, a resistência política, a necessidade de
equilibrar a arrecadação e a pressão por uma redistribuição mais justa da carga tributária são
apenas alguns dos obstáculos que os formuladores de políticas econômicas enfrentam. Não
obstante, a complexidade do sistema político brasileiro, com suas diversas esferas de
governo, faz ser necessária uma abordagem estratégica e consensual para efetivar mudanças
e, por consequência, reformas dessa magnitude.
Nesse contexto, o presente artigo tem por objetivo explorar diferentes aspectos pelos
quais pode ser averiguada a reforma tributária brasileira. Dividido em 6 principais tópicos,
sendo o primeiro desses essa breve introdução acerca da temática, há outros que procuram
agregar o debate de forma a apresentar revisões acadêmicas da própria, como é o segundo
tópico. Além disso, na medida em que o terceiro tópico irá dissertar a respeito do sistema
tributário hodierno, seu funcionamento e respectivas falhas, o quarto tópico apresenta a
proposta da reforma em pauta no momento, como está sendo estruturada mediante as
principais mudanças projetadas a um modelo de tributação mais eficaz. Por fim, será
levantada a discussão a respeito das dificuldades referentes à aprovação da reforma tributária
no atual momento, seguida de uma conclusão permeada por considerações finais acerca de
toda discussão elaborada neste artigo.
2. REVISÃO DE LITERATURA

2.1 Literatura sobre eficiência de tributação

Em vistas de contextualizar o debate sobre a reforma tributária no Brasil que este

trabalho apresenta, cabe sintetizar algumas discussões sobre qual seria um regime tributário
mais eficaz. Diante disso, apresentamos, nas linhas abaixo, duas molduras teóricas sobre o
tema: a primeira diz respeito à Teoria da Tributação Ótima (TTO), uma das principais bases
de referência para a construção de sistemas tributários em nível internacional; já a segunda se
refere a uma discussão mais específica, voltada à análise de impostos indiretos, tratando
sobre quais são as características desejáveis para a implementação de um imposto de valor
agregado (IVA). A divisão da nossa revisão bibliográfica nessas duas vertentes permite focar,
à priori, na síntese de trabalhos clássicos que estabelecem os princípios que norteiam a
formulação de regimes tributários, passando, em seguida, para a exploração de como seria um
sistema de tributação indireta mais eficiente, análise essa que está mais diretamente atrelada à
atual etapa da reforma tributária no Brasil, concentrada na mudança dos impostos sobre bens
e serviços.
Em primeiro lugar, vale apresentar o conceito e a trajetória de evolução da TTO.
Segundo Guedes, Passos, Silveira (2018), tal teoria indica os caminhos a serem seguidos
pelos sistemas tributários, de forma que tenham o menor efeito distorcivo na decisão dos
agentes ao mesmo tempo que possibilitem uma arrecadação mais eficiente. Essa teoria -
pautada nos conceitos, metodologias e análises do Equilíbrio Geral da Teoria Neoclássica -
considera que o cenário ideal de formulação de políticas tributárias seria aquele de perfeita
circulação de informações entre indivíduos e agentes políticos, panorama em que os
tomadores de decisão política iriam considerar indicadores como renda, consumo, patrimônio
e outros fatores para se estabelecer as contribuições individuais. Dado, porém, que não existe
informação perfeita, os agentes políticos devem, mediante as informações que possuem em
mãos, determinar um nível de tributação que, sujeitos a um trade-off entre de soluções
eficientes ou soluções justas, levará a díspares graus de satisfação à população e aos grupos
de interesse presentes no contexto político desse debate.
Por conseguinte, vale citar que a própria TTO evoluiu, com o passar das décadas,
dentro desse contexto supracitado, procurando alcançar um equilíbrio satisfatório entre
eficiência e equidade, elementos esses que são frequentemente abordados na literatura como
princípios para uma tributação adequada. Tal discussão se desenvolveu mediante debates,
ideias e propostas de diferentes autores, como alguns mencionados a seguir.
 Um dos pioneiros nesse debate, Frank Ramsey, descreveu em seu livro “A
Contribution to the Theory of Taxation”, de 1927, que as alíquotas ótimas sobre consumo
devem ter relação inversa com a elasticidade-preço da demanda, isto é, itens de consumo com
menores elasticidades-preço da demanda, como aqueles pertencentes às cestas básicas de
famílias de baixa renda, devem possuir alíquotas mais elevadas. Assim, ao considerar crucial
a eficiência econômica, Ramsey (1927) cria um modelo de taxação que, apesar de trazer
resultados eficientes, é regressivo e afeta drasticamente o nível de renda de indivíduos de
classes mais baixas.
Com o trabalho de Diamond e Mirrlees (1971), por outro lado, ao apresentarem um
modelo que se propunha a dar continuidade àquele de Ramsey (1927), o conflito entre
eficiência e equidade passou a ser, efetivamente, incorporado na conceitualização de
tributação ótima. Em virtude disso, os autores entendem que, quanto maior for a preocupação
social com agentes de classe baixa, menor tem de ser a variação na demanda desses
indivíduos em função da carga tributária. A taxação deve buscar buscar um equilíbrio entre
eficiência e equidade, de forma que as alíquotas sejam determinadas por seletividade, ou seja,
ponderando-se os bens consumidos pelos mais pobres. Logo, na medida em que priorizar a
eficiência de arrecadação leva à tributação de bens essenciais, um posicionamento
distributivo exige a necessidade de certa progressividade na tributação dessa classe de
produtos.
Não obstante, apesar da tamanha influência exercida no ramo internacional, nenhum
sistema tributário fora inteiramente modelado de acordo os princípios da TTO, isso porque a
teoria pode orientar agentes políticos perante sua tomada de decisões, mas ainda possui
diversas falhas e contradições presentes em seus fundamentos. Conforme Guedes, Passos,
Silveira (2018), a TTO apresenta limitações, pois, ao elaborar seu modelo, não leva em conta
custos administrativos, incertezas e objetivos macroeconômicos, assim como não define de
maneira precisa, também, quais as alíquotas de impostos sobre consumo e renda.
Face a essas lacunas, é válido apresentar, segundamente, teorias sobre qual seria uma
tributação indireta eficaz, objetivando aprofundar o arcabouço acadêmico para a discussão
sobre a etapa atual da reforma tributária, que diz respeito, preponderantemente, a impostos
indiretos. Nessa linha, Domingues et. al. (2023) apresentam uma série de características
ideais a respeito dos impostos sobre bens e serviços, focando, sobremaneira, nos atributos que
permitem uma minimização dos impactos tarifários sobre a eficiência da economia. Os
autores dão destaque à necessidade de criação de um imposto de valor agregado (IVA)
unificado, o qual deveria incidir sobre uma base abrangente de produtos, a fim de evitar
distorções nos preços relativos que alterem as preferências dos consumidores ao mesmo
tempo em que se minimiza o custo burocrático de recolhimento por parte do governo. Além
disso, seria fundamental que o IVA atendesse ao princípio da não-cumulatividade, isso é, que
não permita sobreposição de mais de um tributo sobre um mesmo produto e que utilize
apenas o valor agregado do produto como base de cálculo para a tributação. Incorporando tais
princípios de não-distorção de preços e de não-cumulatividade, ter-se-ia uma configuração de
impostos indiretos mais eficiente.
Se tal proposta de implementação de um IVA sobre uma base abrangente pode ser
considerada eficiente do ponto de vista econômico, indaga-se até que ponto ela seria justa do
ponto de vista da redistribuição de renda. Como mencionado com a referência ao trabalho de
Diamond e Mirrlees (1971), alíquotas tributárias devem se pautar não somente pelo princípio
da eficiência, mas também pela equidade. Nessa ótica, tais autores recomendam que produtos
que tenham peso significativo na cesta de consumo dos mais pobres tenham tarifas reduzidas,
a exemplo de itens da cesta básica. Por outro lado, Domingues et al. (2023) questionam se a
desoneração de impostos sobre produtos de consumo elementar realmente gera algum ganho
significativo de renda real por parte das classes menos abastadas, fazendo alusão ao trabalho
de Barreix, Bès e Roca (2012), os quais apontaram que tentativas de redução da
regressividade na tributação sobre o consumo em países da América Latina acabaram
beneficiando mais famílias de renda mais elevada do que as mais pobres. Nessa mesma
perspectiva, Silveira (2023) enfatiza que medidas de desoneração de impostos indiretos têm
um poder redistributivo muito baixo, salientando que uma política eficiente de redução de
desigualdades passa, necessariamente, por uma tributação progressiva sobre a renda.
Portanto, não há consenso na literatura sobre se a desoneração de algumas categorias de
produtos deve ser adotada como política de atenuação de desigualdades, muito embora a
implementação de um IVA não-cumulativo e que não distorce preços traga benefícios
inegáveis à eficiência econômica.
Diante do ideário apresentado sobre tributação, surge um questionamento a respeito
da viabilidade de implementação de tais propostas. Na seção seguinte, buscaremos elucidar
essa questão, mostrando que o processo de escolha pública, muito afetado por grupos que
operam em interesse próprio, tende a criar um modelo de arrecadação pública que se afasta
dos ideais apontados pela teoria. Na sequência, apresentaremos, também, como o atual
sistema brasileiro se diferencia das boas práticas supramencionadas.
 2.2 Literatura sobre teoria da escolha pública, rent seeking e grupos de interesse

Em uma contra-revolução à Economia de bem-estar Pigoviana que estabelece o

governo como entidade que soluciona as falhas de mercado, surge, por volta da década de
1970, a teoria dos grupos de interesse (HARTLE, 1983). Tal corrente é uma ramificação da
chamada teoria da escolha pública e se fundamenta no entendimento de que todos os agentes
em uma economia, incluindo agentes políticos, atuam em interesse próprio, visando,
usualmente, a maximização de seus ativos financeiros líquidos (HARTLE, 1983). Nessa
lógica, a formulação de políticas públicas - dentre elas, as políticas tributárias - estaria para
além das decisões que fornecem os resultados mais eficientes ou distributivos, uma vez que
há, em jogo, interesses próprios do indivíduo ou do grupo político ao qual pertence. Dessa
forma, não existiria o papel do burocrata benfeitor que busca maximizar o bem-estar social.
Um dos aspectos centrais dessa vertente teórica é a existência de indivíduos ou grupo
de indivíduos que investem recursos para que possam obter vantagens do governo, em um
processo denominado “rent-seeking”. Essa prática molda uma parcela considerável das
políticas governamentais e acarreta a transferência de recursos entre setores sociais,
geralmente retirando renda ou riqueza das classes com menos poder de influência sobre o
governo e repassando-as para as classes que exercem mais influência (HARTLE, 1983).
McCormick e Tollison (1981) apresentam um modelo sobre como se dá o processo de
rent-seeking a partir de um exemplo com três tipos de agente: um grupo para o qual o custo
de rent-seeking é alto, outro grupo para o qual o custo é baixo e um terceiro composto por
políticos. Os autores consideram que todos os grupos objetivam maximizar seus recursos
financeiros líquidos e que, para conseguir extrair vantagens do governo, um grupo precisa
arcar com custos de informação, organização e com o preço cobrado pelos políticos. Dessa
forma, o primeiro dos grupos – para o qual o custo de rent-seeking é elevado – tende a não
despender recursos para angariar vantagens do governo, uma vez que o custo para tanto
supera os benefícios que o grupo viria a receber. Nesse sentido, na ótica de McCormick e
Tollison (1981), as políticas públicas tendem a ser denominadas por setores para os quais o
custo do loobying é inferior às vantagens que tal grupo espera receber. Embora a lógica
proposta por tais autores seja válida, adicionamos aqui uma breve crítica: a impossibilidade
de algumas classes exercerem influência política não se dá pelo fato de que os custos de tal
influência superam os benefícios esperados, mas sim porque tais classes não possuem
recursos suficientes para fazer frente às pressões políticas exercidas por grupos de interesses
contrários. Exemplo disso é o poder legislativo brasileiro, que é substancialmente
influenciado por grupos que possuem considerável poderio financeiro - como o setor
agropecuário e bancário - ao passo que grupos populares exercem pressão menos expressiva.
Com base nas teorias apresentadas nesta subseção do trabalho, reitera-se que a
escolha pública referente à maneira pela qual se dará o sistema tributário é norteada por
algumas questões que, estão para além de objetivos economicamente eficientes, distributivos
e/ou justos. Um agente político é condicionado a se manter no poder público mediante a
tomada de decisões que assegurem certo nível de satisfação para ele, seus seguidores e
aqueles para os quais o próprio é devoto e possuem, também, seus interesses. Portanto, a
TTO ou outra teoria de tributação pode colaborar com a escolha pública desse agente
apresentando-o métodos para equilibrar eficiência e equidade, de forma a ser eficaz o
exercício da taxação, entretanto, tal escolha ainda pode, e provavelmente estará submetida
aos interesses próprios desse agente e o grupo político cujo representa.

3. SISTEMA TRIBUTÁRIO ATUAL E SUAS FALHAS

Debates a respeito do sistema tributário atual brasileiro vem sendo pauta no

Congresso há décadas, na intenção de traçar estratégias para descomplexificar a estrutura
tributária vigente, que sobrecarrega o sistema produtivo, piora a distribuição de renda e
distorce a alocação de recursos. Esses problemas se originam de um processo de arrecadação
cumulativo e regressivo.
A carga tributária bruta vem aumentando no Brasil há anos, tendo representado, em
2021, quase 34% do Produto Interno Bruto. Muito embora esse valor total seja similar à
média de países da OCDE1 - muitos dos quais contam com um aparato de proteção social
relativamente robusto - a maneira como a tributação é feita no Brasil é amplamente
regressiva. Nesse cenário, é notável uma elevada incidência de impostos sobre bens e
serviços, no patamar de 15%, comparado à média de 10,6% da OCDE. Essa tributação
excessiva sobre o consumo acaba por fazer com que ricos e pobres gastem um valor total
similar com tributos, o que implica que as classes menos abastadas tenham que desembolsar
um percentual maior de sua renda para custear o governo. Não bastasse tal injustiça, a
tributação sobre renda no Brasil corresponde a um percentual pequeno do PIB: 8,02%,
comparado à média de 11,3% da OCDE. Além disso, segundo a “Agência Senado”, dados do
Banco Central mostram que os brasileiros têm cerca de R$200 bilhões em ativos no exterior,
sendo a maior parte participações em empresas e fundos de investimento. Esses fundos

1
(OCDE, 2022)
offshore, eram incididos por alíquota de 15% de Imposto de Renda. No entanto, essa taxação
só ocorria sobre os recursos que voltavam ao Brasil. Ou seja, uma vez fora do país, essa renda
poderia nunca ser tributada de fato.
Tal efeito regressivo da estrutura tributária brasileira - concentrada na taxação do
consumo - é aprofundado pelas políticas de isenção tarifária existentes. Se, à priori, a
desoneração de impostos deveria servir o propósito de aliviar os encargos tributários sobre a
população de baixa renda, na prática, essas políticas tendem a fazer com que o governo deixe
de arrecadar mais com os ricos que com os pobres, acarretando um custo elevado para o
Estado ao mesmo tempo em que apresentam pouquíssimo poder redistributivo (BARREIX et
al., 2012; SILVEIRA, 2023). Silveira (2023) denuncia, por exemplo, que a atual prática de
desoneração da cesta básica concede um equivalente a 15 reais para cada pessoa de baixa
renda, ao mesmo tempo em que isenta de taxação produtos alimentícios comumente
consumidos pelas classes mais ricas. Ademais, o governo tem gastos substanciais com
deduções tarifárias com grupos sociais que teriam condições para arcar com tributos mais
altos. Nessa linha, isenções concedidas à compra de agrotóxicos se destacam como um dos
maiores gastos tributários do governo brasileiro, junto à desoneração da folha de pagamentos,
desoneração da cesta básica e o SIMPLES. Outrossim, abatimentos de imposto de renda por
gastos em saúde privada somam cerca de 50 bilhões de reais por ano, caracterizando uma
dedução consideravelmente recessiva, dado que são as classes mais ricas que utilizam tais
serviços. Portanto, fica evidente como o sistema tributário brasileiro não só é penoso com
relação aos mais pobres, como é conivente com os mais ricos, caracterizando um regime
diametralmente oposto àquele que seria necessário para a redistribuição de renda em um país
desigual como o Brasil.
Para além de se distanciar do princípio da equidade, o atual sistema tributário
brasileiro está longe de ser eficiente. Essa questão é marcada pelo efeito de cumulatividade
dos impostos do país, o que ocorre quando as bases de incidência são atingidas por mais de
um tributo. Isso ocorre principalmente com os impostos indiretos - como ICMS, ISS, IPI,
PIS e Cofins - trazendo um caráter contencioso ao processo e o contínuo repasse desses
impostos para o consumidor. A cumulatividade prejudica a produtividade nacional como um
todo, visto que distorce a alocação de recursos por meio da dificuldade ou impossibilidade de
aproveitamento de créditos tributários por parte dos contribuintes. Essa situação gera um
desequilíbrio no sistema, prejudicando a competitividade das empresas no mercado nacional
e internacional, já que muitas vezes elas acabam arcando com custos tributários maiores do
que deveriam, afetando sua capacidade de precificação e investimento.
 Além disso, outra falha causada por esse sistema é a competição interestadual. Como
o ICMS é cobrado nos Estados onde a mercadoria é produzida (ou seja, na origem), os
Estados usam o tributo como meio de atrair investimentos para seu território - mediante
incentivos e benefícios fiscais - fazendo com que haja circulação de mercadorias entre
Estados com 27 legislações diferentes, e cada um dos 5.570 municípios têm regras
particulares de ISS, o que trás a tona o problema da falta de unidade na tributação de bens e
serviços. Ademais, essa falta de unidade evidencia também a possibilidade iminente de
corrupção por meio de benefícios fiscais. Por fim, a chamada “guerra fiscal” ocorre quando
municípios começam a competir pela partilha de algum bem lucrativo produzido na região,
como por exemplo, a competição pelos royalties do petróleo no litoral norte de São Paulo e
na Baía de Guanabara, no Rio de Janeiro.
4. PROPOSTA DA REFORMA

Dado esse contexto do atual sistema tributário brasileiro, este tópico irá mostrar como
a reforma tributária vem sendo organizada e evidenciar as principais mudanças, visto que é
uma reforma complexa e ainda está em processo de mudanças constantes no texto, portanto
ainda irá passar por diversas discussões e aprovações no meio político e em todo processo
institucional para a sua aprovação ou não. Os detalhes presentes nas linhas abaixo a respeito
das mudanças propostas pela reforma foram obtidas da reportagem da Agência Brasil
“Entenda a Reforma Tributária Aprovada pela Câmara”, escrita por Máximo (2023).
Contextualizando assim, depois de três décadas de discussão sobre o tema, a Câmara
dos Deputados aprovou no dia 7 de Julho de 2023 a primeira fase da reforma tributária e a
reformulação da tributação sobre o consumo, entretanto, é preciso que isso ainda seja
aprovado pelos senadores. Essa Proposta de Emenda à Constituição (PEC), caso aprovada no
Congresso Nacional, simplifica e unifica os tributos sobre o consumo e representa apenas a
primeira etapa da reforma. O texto em vigor unifica duas PECs que tramitam nos últimos
anos, uma na Câmara e outra no Senado (PEC 45/2019 que propõe a adoção do CBS e do
IBS e a PEC 110/2019 que propõe um IBS dual, um federal e outro subnacional).
A principal mudança com a Reforma Tributária 2023 será a extinção de cinco
tributos, que juntos representaram quase 38% da arrecadação em 2021. Dentre estes estão os
tributos federais: Programa de Integração Social (PIS), Contribuição para o Financiamento da
Seguridade Social (Cofins) e o Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI). Estes tributos
serão substituídos pela Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), o qual será arrecadado
pela União e com isso o governo espera acabar com as alíquotas diferenciadas para vários
setores.
Outra importante mudança da reforma proposta será a substituição de cinco tributos
(IPI, PIS, Cofins, ICMS e ISS) por um imposto sobre Valor Adicionado (IVA) dual, Imposto
sobre Bens e Serviços (IBS) e um Imposto Seletivo. De forma mais detalhada os principais
pontos são:

● NOVO IBS: imposto a ser cobrado no local de consumo dos bens e serviços, com
desconto do tributo pago em fases anteriores da produção que substituirá o ICMS
(Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e o ISS (Imposto sobre
Serviços)
 ○ Uma parcela desse imposto será gerida pela União e outra por estados e
municípios; 2
○ Haverá uma sobretaxa sobre os produtos e serviços que prejudiquem a saúde
ou o meio ambiente;
○ Alíquota padrão e outra diferenciada para atender setores como o da saúde;
○ A Zona Franca de Manaus e o Simples manteriam suas regras atuais;
○ Outras exceções serão aplicadas em setores com regimes fiscais específicos:
operações com bens imóveis, serviços financeiros, seguros, cooperativas,
combustíveis e lubrificantes.

● A cesta básica nacional, medicamentos para doenças graves, serviços de ensino

superior terão alíquota zero de CBS;
● Pessoas físicas que desempenham atividades agropecuárias, pesqueiras, florestais e
extrativistas vegetais in natura terão alíquota zero de IBS e CBS. Entretanto, produtor
rural pessoa física terá isenção será válida para apenas aquele com receita anual de até
R$ 2 Milhões;
● Os livros continuarão com imunidade tributária.

De forma resumida o CBS abrange os impostos federais, enquanto o IBS abrange os impostos
estaduais e municipais, e ambos estão unificados no IVA - Imposto sobre Valor Agregado
(MÁXIMO, 2023).

Já os impostos que não representam de forma tão significativa para arrecadação do setor
público também terão algumas mudanças com suas diversas especificidades, bem como
mudanças na forma do gasto público:

● IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores): será incluído na

cobrança veículos aquáticos e aéreos como jatos, helicópteros, iates e jet skis. Além
disso, há possibilidade de que o imposto seja progressivo conforme o impacto
ambiental do veículo em que aquelas que poluem mais irão pagar mais. Por fim, é

2
Que será fiscalizado e administrado pelo Conselho Federativo, composto pelas Fazendas estaduais e
municipais que atuarão para garantir a distribuição dos recursos conforme o princípio do destino, a unicidade da
regulamentação do imposto e a ágil devolução dos créditos aos contribuintes.
 possível também que os carros elétricos paguem alíquotas menores (MÁXIMO,
2023).

● HERANÇA E DOAÇÃO: Haverá progressividade do Imposto de Transmissão

Causa Mortis e Doação (ITCMD), assim a alíquota subirá conforme o valor da
transmissão, transferência a competência do imposto sobre bens móveis, títulos e
créditos ao Estado onde tiver domicílio. Haverá também cobrança sobre heranças no
exterior, enquanto entidades sem fins lucrativos de relevância pública e social terão
isenções neste imposto (MÁXIMO, 2023).

● IPTU (Imposto Predial e Territorial Urbano): haverá possibilidade de as

prefeituras atualizarem a base de cálculo por decreto (MÁXIMO, 2023).

● ILUMINAÇÃO PÚBLICA: contribuição para custear a iluminação pública, de

competência municipal, poderá ser usada para expansão e melhoria do serviço,
finalidades essas que não são previstas atualmente pela Constituição (MÁXIMO,
2023).

● DESONERAÇÃO DA FOLHA: caso uma eventual criação de mais empregos, com

a desoneração da folha a alguns setores da economia, resulte em maior arrecadação,
esse aumento deve ser usado para reduzir a tributação do consumo de bens e serviços
(MÁXIMO, 2023).

● DESVINCULAÇÃO DE RECEITAS: no texto seria prorrogado para dezembro

2032 a permissão de desvinculação de 30% de receitas dos impostos, taxas e multas já
instituídos por estados e municípios. Assim, a mudança permitirá que até 30% da
receita do IBS não sejam vinculados por lei, com exceção de algumas finalidades,
como gastos mínimos em saúde e educação ou Fundeb. (MÁXIMO, 2023).

● REGIMES TRIBUTÁRIOS ESPECÍFICOS:

○ Combustíveis e lubrificantes terão cobrança em uma única etapa da cadeia,
alíquotas uniformes e possibilidade de concessão de crédito para o
contribuinte.
 ○ Serviços financeiros, seguros, operações com bens imóveis, cooperativas,
planos de assistência à saúde e apostas terão alíquotas específicas, tratamento
diferenciado nas regras de aproveitamento de créditos tributários e na base de
cálculo e a tributação se dará com base na receita ou no faturamento (em vez
do valor adicionado na cadeia).
○ Serviços de hotelaria, parques de diversão ou temáticos, restaurantes e aviação
regional terão tratamento diferenciado.
○ Compras governamentais serão isentas de IBS e CBS e caso seja admitida a
manutenção de créditos tributários de operações anteriores, haverá o repasse
integral da arrecadação do IBS e CBS recolhida ao ente contratante (União,
estado ou município) (MÁXIMO, 2023).

Por fim, alguns alterações que foram incluídas de última hora na reforma tributária e que é
necessário levantar:
● Autorização para estados e o Distrito Federal criarem tributo local sobre produtos
primários e semielaborados para financiar investimentos até 2043;
● Ampliação da imunidade tributária para templos de qualquer custo, incluindo também
suas organizações assistenciais e beneficentes;
● Produtos e insumos aquícolas, atividades desportivas e cibersegurança terão alíquota
reduzida de 60% do IVA;
● Retomada do programa emergencial de retomada do setor de eventos (Perse);
● Isenção ou alíquota zero para reabilitação urbana de zonas históricas e de reconversão
urbanística;
● Fundo de Compensação de Benefícios Fiscais, criado para manter benefícios,
também compensará montadoras e fabricantes beneficiárias do Programa Rota 2030,
que será prorrogado até 2032;
● Obrigatoriedade para que o Ministro da Fazenda compartilhe informações, inclusive
protegidas por sigilo fiscal, para o Senado calcular alíquotas de referência
(MÁXIMO, 2023).

Por fim, em relação às alíquotas e ao tempo de transição, está previsto que ele se
inicie em 2026 e termine em 2032 com os impostos atuais sendo extintos em 2033 para que
assim não haja prejuízos na arrecadação dos Estados e municípios. Pelo cronograma, é
previsto que em 2026, haverá uma alíquota teste de 0,9% para a CBS e de 0,1% para o IBS.
Já em 2027, PIS e COFINS são extintos e a CBS será totalmente implementada. A alíquota
do IBS permanece a 0,1%. No período de 2029 e 2033, deve haver uma redução gradual das
alíquotas do ICMS e do ISS e elevação gradual do IBS, até a sua integralidade em 2033. De
forma agregada, é esperado um IVA que varia de 25% a 27,5%.
Porém a transição de cobrança de impostos da origem para o destino deve acontecer
em 50 anos, de 2029 até 2078. É previsto também a criação de um Fundo de Compensações
de Benefícios Fiscais, no qual o objetivo é garantir os benefícios tributários já negociados
pelos estados e que devem acabar em 2032, sendo um total de recursos no montante de
R$160 Bilhões. Bem como a possibilidade de criação de outro, o Fundo de Desenvolvimento
Regional para compensar o fim da guerra fiscal, uma vez que os estados irão perder a
possibilidade de reduzir a alíquota do ICMS para atrair investimentos. Ele terá aportes de
R$8 bilhões em 2029 e R$40 bilhões a partir de 2033 para projetos de desenvolvimento
locais. Os critérios de distribuição do fundo ainda estão em discussão.
Mais recentemente, em 22 de novembro de 2023, o senado aprovou também uma
proposta de nova tributação para fundos exclusivos e offshores, que propõe, entre outros
aspectos, alíquotas anuais (semestrais para exclusivos) de no mínimo 15% sobre os
rendimentos dos fundos, mesmo se o dinheiro permanecer no exterior. Dessa forma, espera-se
que essas políticas reduzam a regressividade do sistema, em conjunto, evidentemente, com a
reforma tributária proposta.
5. DIFICULDADES PARA APROVAÇÃO DA REFORMA

Como delineado na revisão de literatura, a aprovação da reforma tributária está sujeita

a uma série de interferências de grupos de interesse por meio da prática de rent-seeking. A
seção anterior já demonstrou que são numerosas as desonerações tributárias concedidas a
setores específicos, o que já demonstra o exercício da influência política de grupos com
poderio financeiro considerável, a exemplo das alíquotas reduzidas para insumos agrícolas.
Assim, a dificuldade de aprovação da reforma tributária constitui, na realidade, em uma
dificuldade de se aprovar uma reforma que seja condizente com os princípios de tributação
eficaz apresentados na seção 2.1. A influência de grupos de interesse não evita que a reforma
seja promulgada, mas torna mais difícil que ela constitua um mecanismo realmente capaz de
tornar a estrutura tributária brasileira mais eficiente e, principalmente, mais igualitária. Nas
linhas abaixo, à luz das ideias apresentadas por Fernando Silveira em um seminário no
CEDEPLAR (SILVEIRA, 2023), apresentaremos como grupos de interesse subvertem as
propostas da reforma.
Segundo Silveira (2023), em Economia, se discute pouco como os segmentos
industriais capturam a atividade política a seu favor e moldam a opinião popular no sentido
de apoiar suas causas. Esse fenômeno é evidente na atual reforma tributária, a notório
exemplo dos setores de saúde, educação, transportes e agronegócio, para os quais já foram
negociadas isenções de impostos indiretos, todas elas, segundo Silveira (2023), injustas do
ponto de vista social. Nas palavras do palestrante, a influência de tais grupos é marcante
quando observamos que há um desejo popular de consumir educação privada e assinar planos
de saúde assim que se atinge um nível de renda suficiente para tanto, em virtude de que o
consumo de tais serviços é entendido – ao menos em parte – como símbolo de status social.
Consequentemente, bens que deveriam ser de provisão universal, notadamente a saúde e a
educação, se tornam mercadorias, para as quais lobistas advogam isenções tributárias
alegando a respeito da importância de seu consumo. Naturalmente, por outro lado, há uma
tendência de que a oferta privada de saúde e educação seja de qualidade superior à pública no
Brasil, mas Silveira aponta que essa diferença é superestimada por aqueles que utilizam a
oferta privada, por exemplo: em uma pesquisa de avaliação do SUS, usuários do sistema
público concederam-lhe nota 6,5 em 10, ao passo que os não-usuários lhe concederam nota 4.
Portanto, a crítica de Silveira à isenção de tributação sobre os setores de saúde, educação,
transportes e agronegócio se faz absolutamente pertinente em função de três pontos: (1) as
classes sociais que tendem a se beneficiar de isenções tributárias são aquelas que podem
consumir saúde e educação privadas ou que lucram sobre firmas de transportes ou
agronegócio; (2) a identificação, por parte da população, dos setores de saúde e educação
privadas como passíveis de isenção fiscal é fruto – em certa medida – da influência
mercadológica exercida por eles; (3) a isenção fiscal acarreta custo elevado para o governo, o
qual talvez pudesse ser mais bem direcionado à oferta pública de educação, de saúde, dentre
outros gastos ou investimentos públicos.
As barreiras para a aprovação de uma reforma tributária de cunho progressivo
também passam, de acordo com Silveira (2023) pelo setor judiciário, em razão de que toda
matéria tributária é julgada no supremo, órgão que tem se mostrado conservador em relação à
economia. Segundo o economista, a instância máxima do judiciário tem se mostrado contra
qualquer imposto que fuja do princípio da neutralidade, isso é, que cause deturpação da
eficiência econômica. É claro que esse princípio não deve ser amplamente ignorado, mas é
necessário ponderá-lo pela questão redistributiva. Fato que mostra como que o judiciário
retardou a construção de uma estrutura tributária mais progressiva foi que somente ao final do
governo Dilma que o Brasil estabeleceu impostos sobre patrimônio com um caráter
minimamente progressivo, com a aprovação da emenda 59, que permite que o IPTU seja
progressivo. Logo, o caráter conservador sobre a reforma tributário - conivente com a
manutenção dos privilégios tarifários à elite - provém não somente dos grupos de interesse
que exercem influência sobre o poder legislativo, mas também da conduta do judiciário.
6. CONCLUSÃO

Este trabalho visou apresentar uma breve discussão sobre a reforma tributária em
curso no Brasil, contrastando as concepções daquilo que a literatura considera como um
regime tributário ideal com as práticas tributárias em vigor no país. O atual contexto nacional
é marcado por um sistema amplamente regressivo que onera demasiadamente as famílias
mais pobres, por meio de uma a carga tributária extremamente dependente de tributos que
incidem sobre a produção e a circulação de bens e serviços, ao mesmo tempo em que não há
uma progressividade relevante e justa na tributação da renda, fazendo-se imprescindível uma
reforma tributária pautada nos princípios de equidade e eficiência.
Em meio a esse panorama, mostramos, de maneira geral, que a proposta de reforma
dos impostos indiretos tem potencial de tornar o sistema mais eficiente, ao unificar uma série
de impostos em um único imposto sobre bens e serviços (IBS), o que reduz o problema da
cumulatividade e da distorção de preços. Todavia, face às pressões de grupos de interesse e
da influência conservadora do poder judiciário, estruturas que beneficiam classes mais ricas
permanecem, transpondo, ao novo regime tributário, injustiças que já existiam no modelo
anterior. Resta, então, acompanhar a próxima etapa da reforma - que diz respeito à tributação
de rendas e patrimônio - com um olhar crítico, em busca de que se atinja um mínimo de
poder redistributivo com a nova política.
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