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Public Choice 116: 381–398, 2003. © 2003

Kluwer Academic Publishers. Impresso na Holanda.
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Monarquia, monopólio e mercantilismo: Brasil versus Estados Unidos

Estados em 1800 ÿ

FERNANDO C. ZANELLA1 LABAND3 , ROBERT B. EKELUND2 & DAVID N.

1Departamento
de Economia, Universidade do Vale do Rio dos Sinos, UNISINOS, São Leopoldo, SP, Brasil; 2Departamento de
Economia, Universidade de Auburn; 3School of Forestry & Wildlife Sciences, Auburn University, AL
36849-5242, Auburn, EUA

Aceito em 4 de outubro de 2002

Abstrato. O PIB era de US$ 738 per capita no Brasil e US$ 807 nos Estados Unidos em 1800, mas era de US$
4.854 no último em 1900 e na verdade caiu de US$ 738 no Brasil em 1913. Dotações de fatores relativos e
instituições, amplamente consideradas, são explicações tradicionais gêmeas para a extrema diversas taxas de
crescimento. Neste artigo, oferecemos uma análise complementar de estruturas políticas e econômicas específicas
para ajudar a explicar o sucesso e a persistência das restrições monopolistas no Brasil e o fracasso do mercantilismo
interno nos EUA Concluímos que
As instituições brasileiras proporcionaram um ambiente maduro e eficiente para o rent-seeking. Tais condições não
existiam nos Estados Unidos, fato que ajudou a produzir a vasta diferença de crescimento no século XIX.

1. Introdução

Nosso objetivo neste artigo é identificar e descrever estruturas políticas e econômicas

específicas nos Estados Unidos e no Brasil que promoveram ou restringiram o
estabelecimento do mercantilismo doméstico nessas economias. O Brasil manteve
rígido controle regulatório sobre sua economia, com uma estrutura institucional capaz
de minimizar a competição por produtores favorecidos e sustentar rendas econômicas
por longos períodos de tempo. Nos Estados Unidos, entretanto, a competição erodiu
o privilégio regulatório, fornecendo incentivos para empreendedores privados
investirem, inovarem e competirem. Explicaremos os meios pelos quais isso foi feito
– com estruturas permitindo ou negando o acesso a comportamentos oportunistas e
monopolistas. O comportamento rent-seeking, em suma, foi conduzido de forma
mais eficiente no Brasil do que nos Estados Unidos.
Começamos com uma discussão sobre as políticas mercantis britânicas e seus
efeitos nas colônias norte-americanas. A seguir, descreve-se o processo mercantil
tal como se desenrolou no Brasil. Concluímos argumentando que as diferenças notadas
ÿ
Agradecemos os comentários úteis recebidos de Andy Barnett e John Jackson. Erros remanescentes são de
responsabilidade dos autores. Autor correspondente: bobeke lund@prodigy.net
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entre o Brasil e os Estados Unidos no que diz respeito ao processo e à eficácia do

mercantilismo são consistentes com o fato posteriormente observado de que os Estados
Unidos experimentaram um crescimento econômico substancialmente maior durante o
século XIX do que o Brasil.

2. Política mercantil britânica e aplicação na América do Norte

colônias

Em meados do século XVII, a relativa indiferença exibida pela coroa inglesa para com as
colônias americanas chegou ao fim. Até então, a Inglaterra não considerava as colônias
americanas uma fonte de lucro líquido (ou aluguel) de oportunidades. A maioria das
colônias foi deixada em paz, o que permitiu o desenvolvimento de estruturas de
autogoverno e relações econômicas positivas entre os imigrantes que pensavam em ficar
e construir vidas. Os mercados emergentes das colônias americanas estavam
relativamente livres da interferência da coroa e da igreja. Consequentemente, as trocas
com fins lucrativos que melhoram o desempenho econômico se desenvolveram e
floresceram.
À medida que a importância econômica emergente das colônias americanas se tornou
aparente, a Inglaterra passou a impor políticas mercantilistas às colônias. Os Atos de
Navegação de 1650-1651 exigiam que a maior parte das importações e exportações
coloniais fossem embarcadas em navios de bandeira britânica. Leis adicionais de
navegação foram promulgadas e, em 1660, os requisitos incluíam navios de construção
inglesa (sob qualquer bandeira) e tripulações de pelo menos 75 por cento de cidadãos
ingleses. Os Atos de Navegação de 1663, 1673 e 1696 estenderam os Atos anteriores.
Todas as importações para as colônias tinham impostos ingleses e os funcionários da
alfândega tinham o direito de busca e apreensão. Em meados do século XVIII, os
britânicos tentaram impor um regime regulatório mercantilista às colônias americanas por
meio da aprovação de inúmeras outras
medidas.1 Não há dúvida de que o mercantilismo inibidor da competição foi a causa
raiz de tais políticas. Por exemplo, Ekelund e Tollison (1997: 88) identificam os interesses
rentistas por trás da aprovação da Lei do Chapéu (1732) e da Lei do Melaço (1733):

Os interesses rentistas na Inglaterra e pelos governadores coloniais e comerciantes

favorecidos explicam esse tipo de regulamentação "mercantil". Um exemplo deixa
claro os motivos: a Lei do Chapéu foi aprovada pelo Parlamento em 1732 sob pressão
dos fabricantes de feltro de Londres. Já com medo da concorrência francesa, esses
negócios londrinos temiam o estabelecimento de uma indústria de chapéus nas
colônias do norte. A lei proibia a exportação de chapéus de uma colônia para outra,
exigia que os colonos tivessem um aprendizado de sete anos antes de entrar no
comércio, com aprendizes limitados a dois
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por loja, e proibiu completamente o emprego de negros na fabricação de chapéus.

A Lei do Melaço, aprovada no ano seguinte, tinha a mesma intenção (1997: 88).

Embora a intenção desses decretos britânicos pareça claramente ser a de entregar

rendas econômicas a grupos de interesse que pagaram à Coroa por proteção, a
capacidade da Coroa de fornecer tal proteção provou ser ilusória e crítica. Ekelund e
Tollison (1997: 88) apontam essa falha da Coroa com relação à entrega dos bens
prometidos: “Esses tipos de políticas mercantis naturalmente tinham que ser aplicadas, e
a execução distante era cara e muitas vezes ineficaz. A pirataria, o contrabando formal
e informal e o comportamento oportunista por parte da “imposição” colonial eram
desenfreados.2
Uma compreensão do fracasso da Coroa em impor suas políticas mercantis nas
colônias americanas é fundamental para entender o fracasso do mercantilismo no Novo
Mundo de língua inglesa. A aplicação eficiente de suas políticas mercantis exigia a
centralização do controle político sob a autoridade da Coroa. Para esse fim, os governos
coloniais foram constantemente reorganizados como governos reais durante o final dos
anos 1600 e início dos anos 1700.
As colônias reais, como Nova York e Virgínia, tinham governos diretamente sujeitos a
instruções escritas da Coroa; os governadores e seus conselhos eram nomeados
diretamente pela Coroa, embora as assembléias fossem eleitas pelos eleitores (Perkins
e Van Deusen, 1963).3 Em 1730, a maioria das colônias tinha governos reais.4 Os
governadores reais eram os principais executores das
políticas mercantis britânicas. Eles receberam instruções da Junta Comercial, por
meio da Secretaria de Estado. Eles nomearam os funcionários das Juntas Aduaneiras,
que eram responsáveis pela cobrança de direitos de importação e exportação.
Criticamente, no entanto, os governadores reais e funcionários da alfândega eram pagos
pelas assembléias coloniais, que eram eleitas pelos colonos. Como se viu, essa foi uma
falha fatal no mecanismo de imposição britânico. Como alavanca para 'incentivar' o
governador a fazer acordos com os colonos – muitas vezes desrespeitando ordens diretas
da Coroa – as assembléias autorizavam o pagamento dos salários dos governadores
apenas uma vez ao ano. De fato, na prática, as assembléias muitas vezes adiavam a
autorização até que os governadores concordassem com as demandas políticas da
assembléia.
O interesse dos governadores em fazer cumprir os projetos mercantis britânicos foi
mitigado ainda mais por dois outros fatores relacionados. Primeiro, vários dos
governadores reais eram americanos nascidos, com interesses comerciais domésticos.
Ou seja, o valor de seu próprio capital comercial era afetado pelo zelo com que faziam
cumprir os regulamentos da Coroa. Em segundo lugar, os governadores reais mantiveram
seus cargos por uma média de 5 anos (Bailyn, 1965). Este foi o tempo suficiente para os
comerciantes locais estabelecerem uma 'mutualidade de interesses' com os governadores,
que muitas vezes se sentiam abandonados pela Coroa.
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Os governadores, encarregados de fazer cumprir a política da Coroa, mas cujo bem-

estar financeiro estava à mercê das assembléias coloniais, tentaram proteger seus
interesses empilhando as assembléias com membros que lhes deviam lealdade por
meio de patrocínio. Os governadores criariam novos distritos eleitorais e nomeariam
membros leais. As assembléias reagiram negando ou restringindo a autoridade patronal
dos governadores. Em geral, as assembléias adquiriram o direito de nomear o
tesoureiro, cargo-chave, e puderam impor restrições, como requisitos de residência,
que obrigaram os governadores régios a preencher cargos executivos e judiciais com
cidadãos locais.

Os requisitos de residência local significavam que os cargos de execução eram

preenchidos por pessoas que provavelmente também tinham interesses comerciais que
seriam prejudicados pela aplicação vigorosa das ordens regulatórias da Coroa. Esses
indivíduos tinham mais um incentivo financeiro que impedia a aplicação vigorosa – o
fato de que as assembléias eleitas localmente, que indubitavelmente protegiam os
interesses dos comerciantes locais, podiam se recusar a autorizar o pagamento dos
salários dos funcionários. A conclusão inevitável é que os incentivos enfrentados pelos
executores não eram consistentes com a fiscalização rigorosa. Consequentemente, a
fiscalização foi negligente. Por sua vez, a aplicação negligente desencadeou condições
favoráveis ao surgimento de trocas de mercado que melhoram o bem-estar e
oportunidades de lucro para os empresários.
No final do século 18, os recém-independentes Estados Unidos eram uma colmeia
de atividades comerciais. Em relação aos governos estaduais, o governo federal era
fraco. Embora as receitas federais derivassem principalmente de tarifas sobre bens
importados, não havia um regime regulatório imposto pelo governo central que
controlasse o comércio do novo país. Tampouco era provável que tal aparato regulatório
surgisse. Não apenas os três poderes do governo serviam como freios e contrapesos
contra os excessos de qualquer poder, mas os cargos mais altos e poderosos, tanto no
poder executivo quanto no legislativo, eram cargos eleitos, direta ou indiretamente.
Além disso, havia competição vertical na presença dos governos estaduais relativamente
poderosos. Não só os principais cargos legislativos e executivos foram eleitos a este
nível, como também muitos dos cargos judiciais foram eleitos. Em suma, a estrutura
governamental dos Estados Unidos tornou difícil para o governo central impor um
aparato abrangente de rent-seeking na economia. Se tal tentativa tivesse ocorrido, o
encorajamento do pluralismo religioso em conjunto com a separação constitucional
entre igreja e estado significava que o desenvolvimento de ordens religiosas
representava uma salvaguarda implícita contra os excessos do estado. A ausência de
restrições ao emprego e ao culto significava que os retornos esperados (no sentido
amplo) de se estabelecer nos Estados Unidos eram relativamente altos.
Consequentemente, os imigrantes inundaram o novo país
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trazendo trabalho e capital para a terra já abundante. Terra, mão-de-obra e capital

abundantes e a ausência de um regime regulatório repressivo ofereceram todos os
ingredientes para a subsequente expansão econômica do século XIX.
Os resultados no período “mercantil” colonial ajudaram a preparar o terreno para
o progresso nos Estados Unidos entre o final do século XVIII e o final do século XIX.
Um aparato legislativo colonial pré-revolucionário, além de um governo tripartite e
“federalismo” como características da nova nação (e como veremos também faziam
parte da constituição brasileira) ajudam a explicar o crescimento norte-americano.
Mas o declínio do mercantilismo – em particular o funcionamento do problema principal-
agente – nas colônias também foi uma condição necessária para o crescimento
posterior. Os executores dos regulamentos britânicos eram pagos pelas assembléias
locais. Os governadores reais viviam longe da Inglaterra e serviam à coroa britânica
por um período médio de cinco anos. As políticas mercantis, um jogo de recompensa
negativa, não foram aplicadas pelos governadores, juízes e funcionários da alfândega
reais, interrompendo as políticas regulatórias que restringiam o crescimento
econômico. Os juízes também eram pagos pelos colonos norte-americanos uma vez
por ano e, em alguns casos, pagos nominalmente para influenciar os resultados
judiciais. O interesse pessoal contradizia os interesses da coroa. O comportamento
oportunista significava que os regulamentos de redução do crescimento não eram
aplicados. Como veremos, a coroa brasileira, cingida pela tradição portuguesa, impôs
políticas que criaram um mercantilismo efetivo.

3. Política mercantil portuguesa e sua aplicação no Brasil

O Brasil foi descoberto em 1500 por um cavaleiro da Ordem de Cristo, Pedro Álvarez
Cabral. Seguidores dos Cavaleiros Templários, a Ordem de Cristo já estava sob a
proteção de Portugal há quase dois séculos. Exploração de baixo nível, colonização
e determinação de fato dos direitos de propriedade (entre Espanha e Portugal)
ocorreram ao longo do século XVI e bem no século XVII. Foi nessa época que se
desenvolveu a principal (e altamente lucrativa) indústria brasileira, a produção de
açúcar, baseada na mão-de-obra fornecida pelos nativos escravizados. O ouro foi
descoberto em meados de 1600 e se tornou a segunda maior fonte de riqueza. A
produção de couro e carne bovina cresceu na segunda metade do século XVII, com
a expansão de enormes fazendas de gado. Um país pequeno, Portugal dependia
fortemente das receitas brasileiras para sustentar a coroa portuguesa e, para esse
fim, o aparato burocrático foi desenvolvido desde cedo para maximizar a extração de
renda. Em 1807, as tropas de Napoleão preparam-se para invadir Lisboa, porque
Portugal era aliado da Inglaterra e os seus portos eram uma brecha no bloqueio
continental imposto pela França. A coroa portuguesa, incluindo a rainha (Dona Maria
I), príncipe (Dom. João VI), membros da corte, burocratas e nobres – um total
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de 15.000 pessoas – fugiu de Lisboa para o Brasil; chegaram ao Brasil em março

de 1808. Com medo de perder o trono português, o então rei Dom João VI voltou a
Portugal em 1821, deixando seu filho, Pedro, como príncipe regente. Em 1822,
Dom Pedro I declarou o Brasil um país independente.
A corte de nobres que fugiu em massa de Portugal para o Brasil não tinha
recursos financeiros. Como forma de arrecadar dinheiro, D. João vendeu 119 títulos
nobiliárquicos não hereditários a mercadores locais: 25 barões, 30 viscondes, 49
condes, 13 marquês e dois duques (Carvalho, 1975). Embora os títulos, sem
dúvida, proporcionassem uma medida de satisfação e prestígio pessoal, eles
também forneciam entrada no mercado de busca de renda da coroa.
No Brasil, o governo central (coroa) era o principal veículo de redistribuição de
riqueza – ou seja, de concessão de privilégios aos mais próximos do poder.
Para participar da competição por favores especiais, os caçadores de renda tinham
que aparentar riqueza. A aparência de riqueza, por sua vez, era uma forma de
garantir convites para festas e outros eventos sociais nos quais os oficiais da Coroa
estavam presentes e nos quais a recompensa pela promoção pessoal poderia ser
maior do que a recompensa pelo trabalho braçal. Esses eventos sociais forneciam
oportunidades para desenvolver e manter contatos com pessoas influentes e para
garantir empregos, favores e privilégios econômicos. A nobreza fornecia acesso à
cena social; por isso um título de nobreza era uma condição sine qua non para
entrar no mercado de rent-seeking. “Patentes” de nobreza eram semelhantes a
uma entrada de “custo fixo” – semelhante a uma aposta no pôquer – no jogo de
busca
de renda que está sendo jogado no Brasil.5 Um poder executivo de busca de
renda do governo central é mais eficaz (e portanto, tem o impacto mais estúpido
na economia de uma nação) quando duas condições são atendidas: (1) a
competição de outros ramos dos níveis ou do governo é minimizada e (2) os
problemas da agência relativos à fiscalização são minimizados. A estrutura do
sistema político e administrativo do Brasil durante o período imperial (1822-1889),
quando a economia brasileira estagnou, preenchia ambas as condições. Essa estrutura é descrita na Figura 1.
O governo imperial foi dividido em quatro poderes pela Constituição de 1824:
um poder moderador que não intervinha na política cotidiana (representado pelo
rei), e poderes executivo, legislativo e judiciário. Tal divisão formal é enganosa,
entretanto, visto que o rei também era o governante do poder executivo. O ramo
executivo do governo era altamente centralizado e controlava praticamente todas
as atividades comerciais, mesmo nos níveis provincial e municipal. Um importante
instrumento de regulação da atividade mercantil era o Conselho do Estado . O
Conselho de Estado existiu entre 1823 e 1834. Em 1841, foi restabelecido e durou
o restante do período imperial. Inicialmente, o Conselho tinha doze membros
ordinários e vários membros extraordinários. Assim, neste
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Figura 1. A estrutura da burocracia brasileira

nível, os benefícios do rentseeking foram altamente concentrados. A partir de 1847

passou a incluir também o presidente do conselho dos ministros, o primeiro-ministro.
Entre os membros do Conselho de Estado estavam políticos, oficiais militares,
burocratas, proprietários de terras e membros do clero. Os membros eram nomeados
vitalícios, mas podiam ser demitidos pelo rei. Além disso, o Conselho se reportava
diretamente ao rei. Os assuntos do Conselho eram guerra e paz, direito, conflitos
jurisdicionais, religião e questões econômicas/administrativas em qualquer nível.6
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O Conselho de Estado era o pináculo de uma estrutura burocrática altamente

centralizada que lidava com questões econômicas. Por exemplo, a fundação de
qualquer sociedade ou empresa, em qualquer província, exigia uma licença e a
aprovação de seus estatutos pelo governo. Além disso, a sociedade ou empresa era
obrigada a receber a aprovação do Conselho de Estado. A autoridade reguladora e o
alcance do Conselho eram extensos; os efeitos deletérios sobre o comércio são
óbvios.7 Não apenas os benefícios obtidos dos rentistas estavam concentrados nas
mãos de um pequeno número de indivíduos que serviam no Conselho de Estado,
como também não havia competição para o Conselho no lado da oferta por parte dos
poderes judiciário ou legislativo, ou a igreja.
O Conselho de Estado reportava-se diretamente ao rei; ele nomeou seus
membros. A legislatura nacional consistia em duas câmaras: uma câmara alta (o
Senado) e uma câmara baixa (a Câmara dos Deputados). Os senadores eram
escolhidos pelo rei a partir de uma lista dos três candidatos mais votados em cada
província. Ou seja, o rei tinha autoridade para selecionar o candidato que melhor se
adequasse aos seus propósitos; o indivíduo selecionado desfrutava de uma posição vitalícia.
Os membros da Câmara dos Deputados foram eleitos nas províncias por um período
de quatro anos. O poder judiciário tinha a estrutura familiar de uma Suprema Corte e
tribunais inferiores.
Estruturalmente, então, o governo brasileiro parecia semelhante ao novo governo
americano. Como, então, o rei conseguiu desenvolver e sustentar um regime
comercial mercantilista? A resposta não está na brutalidade ou repressão patrocinada
pela Coroa, mas sim no controle de fato da Coroa sobre a maioria dos cargos
governamentais, eleitos ou não. O rei nomeou todos os cargos importantes da
burocracia brasileira, direta ou indiretamente. O rei nomeava diretamente os
membros do Conselho de Estado, o Primeiro Ministro, os Ministros Imperiais, os
Senadores Imperiais, os governadores provinciais e os juízes dos tribunais de
apelação. O rei nomeava indiretamente (através dos ministros imperiais) chefes de
polícia provinciais, juízes distritais, chefes distritais de polícia, juízes municipais,
tesoureiros provinciais, chefe da alfândega e coletores de impostos. Os únicos cargos
que a coroa não tinha o direito de nomear eram os membros da Câmara dos
Deputados. No entanto, o rei tinha o direito de extinguir a Câmara e convocar novas
eleições. Criticamente, e diferentemente do caso da América colonial, todos os
ocupantes desses cargos governamentais no Brasil recebiam seus salários
diretamente da coroa, incluindo os cargos-chave de governadores provinciais e
juízes. Assim, os interesses financeiros dos burocratas responsáveis pela aplicação
das políticas da coroa estavam indiscutivelmente alinhados com os do rei.8

Além de nomear e pagar os burocratas e os níveis nacional e local, a coroa

desenvolveu políticas específicas destinadas a minimizar os laços pessoais e
comerciais que os burocratas tinham com as jurisdições que eles
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Tabela 1. Número e mandato médio dos presidentes provinciais, 1824–1889

períodos 1824–31 1831–40 1840–89

Número de presidentes 60 114 748

Tempo médio na posição 2.0 1.3 1.2

Fonte: Carvalho (1980: 95).

servido. Por exemplo, não havia requisitos de residência para titulares de cargos públicos.
De fato, cargos importantes no aparato de execução local (como juízes distritais, juízes de
apelação, chefes de polícia provinciais e governadores provinciais) foram preenchidos por
uma questão de política por pessoas de fora das jurisdições a que serviam. Ou seja, os
burocratas eram executores externos sem capital investido – na forma de interesses
comerciais pessoais ou familiares – nas províncias designadas que pudessem comprometer
seu interesse em fazer cumprir a política da coroa.9 Além disso, os burocratas eram
transferidos de um cargo público para outro relativamente rapidamente, para minimizar as
oportunidades de desenvolverem interesses comerciais ou pessoais no território para o qual
foram designados para fazer cumprir os regulamentos.10 Esse rápido movimento de
burocratas é ilustrado dramaticamente pelos números fornecidos por Carvalho (1980: 95),
que relata que entre 1831 e 1889, o mandato médio dos governadores provinciais era de
escassos 1,2 anos!11 Além disso, como mostra Carvalho, os mandatos tornaram-se
significativamente mais curtos no final do período (ver Tabela 1). Essa prática – que incluía
a rotação geográfica dentro das províncias no nível municipal – sem dúvida aumentava os
custos de informações e transações para possíveis trapaceiros e oportunistas. O efeito foi o
comportamento limitado de rent-seeking e oportunista em todos os níveis do governo.

As legislaturas provinciais tinham muito menos autonomia do que as legislaturas

estaduais nos Estados Unidos e praticamente nenhuma em questões econômicas, portanto,
não eram uma fonte de competição contra a coroa no que diz respeito à regulamentação comercial.
Além disso, as legislaturas provinciais estavam sujeitas à manipulação da coroa por vários
meios, incluindo a nomeação de governadores provinciais.

4. A monopolização do comércio interno

Os monopólios foram rotineiramente concedidos desde o período colonial até a independência

do Brasil. Em 1808, mais por necessidade do que por convicção, o Rei declarou todos os
portos brasileiros abertos às nações amigas. No entanto, em 1811, a Coroa havia criado o
monopólio da navegação de costa a costa, bem como
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como navegação interna para navios portugueses. Após várias modificações e a

independência do Brasil em 1822, uma lei de 1836 e os artigos do código
comercial, foram estabelecidas as condições de monopólio – costa a costa e
navegação interior – de navios e embarcações brasileiras: os navios devem ser
brasileiros de propriedade (sem sócios estrangeiros), o proprietário deve ser
residente no Brasil e o capitão cidadão brasileiro e setenta e cinco por cento da
tripulação deve ser brasileira.
Em 1850, com o rio Amazonas ainda relativamente inexplorado, a burocracia
brasileira começou a sentir pressões sugerindo a expansão dos Estados Unidos
na região. A coroa havia dado permissão para uma expedição de exploração da
Amazônia patrocinada pelo Departamento da Marinha dos Estados Unidos.
Enquanto o Brasil teve seu território definido já em 1750, os Estados Unidos
iniciaram a expansão apenas no início do século XIX. A situação foi agravada
por um certo Mat thew Fontaine Maury, o primeiro chefe do Observatório Naval e
do Escritório Hidrográfico dos Estados Unidos, que se entusiasmou com o
potencial econômico do rio Amazonas e disse isso abertamente aos empresários
e ao Congresso americano. Isso bastou para que o governo brasileiro sentisse
sua soberania ameaçada. Atualmente, o rei designou o barão Mauá (Evangelista
Amaral de Souza) para navegar no rio Amazonas em condições de monopólio,
uma ação que provocou ataques de empresários americanos, incluindo Maury.12
Sem
dúvida, Mauá estava recebendo rendas de monopólio de sua posição
privilegiada na Amazônia. Segundo Tavares Bastos, um entusiasta do americano
Maury e de outros empresários americanos, a Companhia de Navegação e
Comércio do Amazonas cobrava fretes entre 18% e 30% sobre o valor das
mercadorias transportadas pelo rio. Além disso, a empresa de Mauá recebeu um
subsídio de 10$700 mil réis (cerca de $5,35 dólares) por milha.
No mesmo período, a empresa norte-americana que operava a linha entre Rio de
Janeiro e Nova York – Estados Unidos e Brasil Mail Steam Ship Co. – uma linha
cara, recebia um subsídio de $ 100.000 dólares do governo brasileiro e $ 150.000
dólares do governo norte-americano. Esse subsídio (US$ 1,96 por milha) é muito
menor do que o recebido pela empresa monopolista de Mauá no rio Amazonas.
A diferença, que obviamente não prova, mas é apenas altamente sugestiva de
rendas monopolistas, é substancial. Mas Tavares Bastos foi além, apontando
enormes subsídios mensais da empresa amazônica de Mauá, atingindo um valor
anual de 720.000$000 contos de réis ($360.000) em 1860 – cerca de 0,8% de
todas as receitas do governo do Brasil (Bastos [1866] 1975: 112–114).

Bastos enfatizou o imenso custo do monopólio para o Brasil em seu livro O

Vale do Amazonas; a livre navegação do Amazonas, estatística, produções,
comércio, questões fiscais do Vale do Amazonas em 1866.
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importância das comunicações em um país vasto como o Brasil, Bastos mostrou

estatisticamente que os estados do Norte estavam aumentando suas atividades
econômicas antes e durante o monopólio e que o câmbio era parte fundamental
do crescimento econômico. Ele argumentou que o monopólio da navegação,
principal meio de transporte da região, era uma barreira crítica para as atividades
econômicas, limitando o intercâmbio entre aquela região e o resto do Brasil e
outros países.
Os principais beneficiários do monopólio eram Mauá, o “empresário” mais
rico do Brasil, e favorecia investidores, subornava políticos e o próprio Rei
(através de manipulações contábeis, aliás, parece que Mauá estava enganando
a burocracia do governo e os contribuintes para proteger a si mesmo e a sua
aluguéis dos favoritos). Enquanto corria o boato nos círculos reais de que Bastos
estava sendo pago por interesses americanos, a agitação interna e externa
contra a empresa de Mauá, a primeira chefiada por Bastos, acabou com o
monopólio em 1867. O movimento contra Mauá envolveu um número maior de
políticos, a população local afetou pelo monopólio, e uma “classe média” ciente
dos fatos políticos e econômicos. Os efeitos, pelo menos enquanto durou,
foram inibidores da produção, da troca e do crescimento ampliados. Assim, o
rentismo monárquico brasileiro através do estabelecimento do monopólio não
era diferente daqueles estabelecidos para têxteis e todos os tipos de indústria
por Colbert na França durante o século XVIII (Ekelund e Tollison, 1981),
daqueles desenvolvidos sobre minas de alume pelos papado medieval
(DeRoover, 1948) ou por aqueles tentados por Elizabeth I na Inglaterra mercantil.
Outros elementos do mix institucional do Brasil do século XIX contribuíram
para o rent-seeking e para a redução do crescimento. A religião patrocinada
pelo Estado e sua conexão com a imigração são dois elementos importantes. A
Constituição brasileira de 1824 identificou o catolicismo como a religião do Império.
Os não católicos não eram elegíveis para emprego em nenhum dos ramos do
governo – Executivo, Legislativo ou Judiciário – ou para se formar em
faculdades. Especialmente problemático era o ditado que proibia os não-
católicos de construir ou frequentar suas igrejas ou templos. Esse casamento
entre igreja e estado teve um efeito dramático e adverso na imigração para o
Brasil de países com populações predominantemente não católicas. Entre 1820
e 1890, a imigração total para o Brasil foi de 876.980. Desse número, cerca de
764.687 (87 por cento) vieram dos países predominantemente católicos de
Portugal, Espanha e Itália (Ludwig, 1985). A relação entre Igreja e Estado no
Brasil ia além do patrocínio estatal do catolicismo como religião do Império.
De fato, tal patrocínio não impediria, por si só, que a igreja se opusesse à
autoridade central quando as circunstâncias o justificassem, como tem
acontecido com frequência ao longo da história registrada. No Brasil, os oficiais
da igreja eram obrigados ao governo central pelo pagamento. Assim, o
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o estado poderia exercer influência sobre a igreja para obter assistência na aplicação de regulamentações
seculares (comerciais), enquanto o estado aplicava regulamentações não seculares.
A combinação de um regime regulatório repressivo que sufocava a competição no comércio junto com
uma religião patrocinada pelo Estado que eliminava impiedosamente toda a competição provou ser um
anátema para a imigração. Não surpreendentemente, portanto, em contraste com os Estados Unidos, o
Brasil sofreu ao longo do século XIX uma crítica falta de mão-de-obra qualificada para complementar os
outros fatores de produção de que desfrutava em abundância: terra e capital. Os números estão dizendo.
Entre 1820 e 1861, por exemplo, os Estados Unidos receberam cerca de 5 milhões de imigrantes,
enquanto o Brasil recebeu menos de 50 mil até 1850 (Costa, 1985). Mesmo permitindo outros 150.000
imigrantes entre 1851-60, a conclusão inevitável é que o Brasil recebeu aproximadamente 95% menos
imigrantes do que os Estados Unidos em um período comparável. De 1850 a 1857, o número médio
anual de imigrantes nos Estados Unidos foi de 377.494. No Brasil, o número médio anual de imigrantes
recebidos durante os anos de 1855-62 foi de 15.061 (Bastos, 1861).

5. Por que o Brasil ficou para trás

As diferenças descritas anteriormente entre o Brasil e os Estados Unidos no que diz respeito às
instituições que facilitam o rent-seeking oferecem uma explicação convincente para um enigma que tem
atraído bastante atenção no cenário econômico.

literatura histórica: durante o século XIX, a economia do Brasil estagnou enquanto a economia dos
Estados Unidos registrou um crescimento impressionante.
Em 1800, o Produto Interno Bruto (PIB) per capita do Brasil era de US$ 738, enquanto o PIB per
capita dos Estados Unidos era de US$ 807, ambos em dólares de 1985. Abençoados com enormes
quantidades de recursos naturais inexplorados, ambos os países estavam prontos para um
desenvolvimento econômico explosivo. No entanto, partindo de situações mais ou menos iguais, os dois
países não avançaram da mesma forma. Para ter certeza, os EUA realmente desfrutaram de um
crescimento econômico dourado durante o século 19 – em 1913, o PIB real per capita nos EUA havia
subido para US$ 4.854. No entanto, o Brasil não apenas não desfrutou da mesma taxa de crescimento
econômico que os Estados Unidos, como também não experimentou nenhum crescimento econômico –
o PIB real per capita de fato caiu para US$ 700 em 1913 (Engerman e Sokoloff, 1997).13 Em termos
reais, o Brasil não só ficou para trás em relação aos Estados Unidos durante o século XIX, como também
ficou para trás em relação à sua própria posição no início do século.

Não faltam explicações para esse interessante fenômeno. Sociólogos e antropólogos culturais têm
enfatizado o domínio de uma “elite” dominante, o estado da burocracia, as diferenças religiosas, as
diferenças na ética do trabalho e outras características sociais, políticas e históricas para
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explicam essas enormes diferenças de crescimento (Moog, 1964; Faoro, 1997;

Costa, 1985; Carvalho, 1975, 1980; Calderia, 1995; Pang e Seckinger, 1972).14
Os economistas, por sua vez, seguiram dois caminhos diferentes para uma
explicação. Um grupo influente de economistas neoinstitucionais, liderado por
North (1989; 1990), argumentou que as instituições herdadas – especialmente
instituições legais e políticas – são os determinantes dos diferentes caminhos de
crescimento adotados nas Américas do Norte e do Sul. North, que se concentra no
caso espanhol e não no português, argumentou que, apesar do que ele chama de
“ideologia” comum, os caminhos de crescimento do Novo Mundo diferiam. Essa
diferença é atribuída a diferenças institucionais que promoveram relacionamentos
personalistas contínuos nas colônias espanholas e, em contraste, um sistema de
troca impessoal nas colônias britânicas da América do Norte. O estabelecimento
na América do Norte de divisões tripartidas efetivas de governo com direitos de
propriedade claramente definidos e “federalismo” (Weingast 1995) como um
“cheque” vertical é parte do argumento.
Mais recentemente, a “visão neoinstitucional” que trata do crescimento e da
mudança institucional nas Américas foi questionada. Em particular, Engerman e
Sokoloff (1997; 2000) argumentaram que as explicações institucionais foram
exageradas em detrimento de um argumento neoclássico mais antigo que gira em
torno de dotações de fatores. Especificamente, eles observam que o crescimento
ocorreu onde dotações de fatores (qualidade da terra, clima, etc.) distribuições
mais igualitárias de riqueza. Por outro lado, eles argumentam que o crescimento
não superou onde a agricultura estava sujeita a economias escalares (por exemplo,
em açúcar, arroz, café, tabaco e algodão) e onde havia grandes populações
indígenas e/ou escravas. A América do Norte, de acordo com essa visão, se
enquadra na primeira categoria, enquanto o Caribe, o Brasil e, em menor grau, o
sul dos Estados Unidos são caracterizados pelo segundo conjunto de circunstâncias
exógenas.15

A interação entre as instituições recebidas e as características exógenas do

clima e da população é obviamente a chave para entender a grande anomalia
entre o Brasil e os Estados Unidos. Mas falta um aspecto fundamental do
argumento institucional. A saber: qual foi o processo pelo qual instituições políticas
e bases de recursos superficialmente semelhantes produziram resultados tão
diferentes? Em outras palavras, como as formas semelhantes de mercantilismo
doméstico e internacional , existentes nas economias britânica e portuguesa e nas
relações com suas colônias nos séculos XVII e XVIII, produziram resultados tão
diferentes no século XIX nos dois países? Atribuir os resultados simplesmente a
“instituições” ou “dotações de recursos”, embora certamente correto em uma
perspectiva mais ampla, faz pouco para criar entendimento de como estruturas
particulares criaram tais resultados.
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Caracterizamos os Estados Unidos e o Brasil coloniais como sociedades

mercantis e rentistas. Mas, embora superficialmente semelhante, o flagrante
comportamento oportunista sob o mercantilismo inglês garantiu seu fim definitivo e a
criação de uma sociedade empreendedora em busca de lucro que apoiava o
crescimento econômico no século XIX. No Brasil, as condições que afetavam o rent-
seeking mercantil eram bem diferentes. O movimento em massa da Coroa
portuguesa e da burocracia para o Brasil em 1808 e a consequente “independência”
brasileira sob o domínio da Coroa forneceram uma estrutura através da qual o
comportamento oportunista poderia ser efetivamente controlado. A distribuição da
riqueza e as redistribuições dirigidas eram geridas dentro de um sistema que se
assemelhava superficialmente ao dos Estados Unidos (através da Constituição de
1824). Os aluguéis eram canalizados dos níveis mais baixos do governo para os
favoritos da Coroa e da Coroa (por exemplo, um Conselho de Estado sinecurizado).
Além disso, mecanismos altamente eficazes para controlar os problemas de agência
limitaram as nomeações e a rotação de agentes governamentais de nível inferior,
reduzindo o espírito empreendedor e a ordem de mercado necessária para o crescimento.16
Monopólios sobre o comércio, tanto interno quanto externo, foram criados para
concentrar as rendas. Um dos limites mais efetivos ao comércio interno era o
monopólio do transporte interno no rio Amazonas. As limitações religiosas ao
comércio, à imigração e ao comércio criadas por um catolicismo importado somaram-
se ao molde fundamentalmente feudal-mercantil da economia brasileira. Além disso,
sem dúvida, as dotações de recursos brasileiros, tanto inicialmente quanto à medida
que se desenvolveram no século XIX, interagiram com instituições rentistas. A
natureza exata dessas interações, no Brasil e em todas as outras nações, aguarda
uma análise mais aprofundada.17 Em suma, enquanto a explicação definitiva para
os padrões alternativos de crescimento nas Américas ainda precisa ser escrita,
acreditamos que esses fatores, juntamente com o os processos mercantis de rent-
seeking são elementos importantes e negligenciados da experiência brasileira.

Notas

1. Essas medidas incluíam a Lei da Lã (1699), a Lei do Arroz (1705), a Lei da Moeda (1708), a
Lei da Recompensa (1705 e 1729), a Lei do Cobre e das Peles (1722), a Lei da Bolha
(1741 ), a Lei do Ferro (1750) e a Lei da Moeda (1751).
2. Norte et al. (2000) fornecem uma interpretação diferente do período pré-revolucionário. Eles
argumentam que “compromissos confiáveis” fornecidos pela legislação e pelo “federalismo”
existiam nos 100 anos anteriores à Guerra dos Sete Anos (1756-63). Eles descrevem esse
período como repleto de harmonia e estabilidade política, incluindo proteção dos direitos de
propriedade e liberdade religiosa (2000: 17–18 et passim). Infelizmente, esta visão ignora a
instabilidade política e os jogos rentistas que existiam entre colonos e governadores reais.
Norte e outros. também ignoram a importância dos problemas principal-agente descritos no
presente artigo, como fizeram em sua discussão sobre a Revolução Gloriosa (Wells e Wills,
2000).
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3. Havia dois outros 'tipos' de colônias: proprietárias e forais. Em 1682, a maioria das colónias tinha governos
proprietários, nos quais o proprietário (por exemplo, William Penn) nomeava o Governador, nomeação que tinha
de ser aprovada pela Coroa. Por sua vez, o Governador nomeava membros da câmara alta (conselho) da
legislatura colonial e os eleitores elegiam membros da câmara baixa (assembléia). Connecticut e Rhode Island
eram colônias charter, nas quais os eleitores elegiam o governador e os membros de ambas as casas da legislatura
colonial.

4. Essas áreas foram: Carolina do Sul, Carolina do Norte, Virgínia, Nova York, Nova Jersey, Long
Island, Massachusetts, New Hampshire e Maine.
5. A venda de patentes da nobreza não se limitava ao Brasil. A prática era comum, por exemplo, na Inglaterra, França
e Espanha, onde a venalidade absoluta era um dispositivo fiscal comum nos séculos XVI e XVII. Thompson (1979),
na sua avaliação da prática em Castela entre 1552 e 1700, assinala as dificuldades que a Coroa espanhola tinha
na fixação do preço das patentes. Essas vendas também deslocavam a carga tributária e geralmente redistribuíam
a renda dos pobres para os ricos.

6. O Conselho de Estado brasileiro compartilha algumas características com o “Conselho de Comércio” francês do

século XVIII. O Conselho francês, longe de ser pós-mercantilista ou pós-colbertista, era o centro do mercantilismo
interno e da “política industrial” (ver Schaeper, 1983).

7. Segundo Tavares Bastos (1870), jovem e contundente crítico do regime regulatório brasileiro, em 1870, a província
do Pará esperava há 14 anos a autorização para construir uma ponte, a província de Pernambuco esperava desde
1835 por um porto, e a província do Rio Grande do Sul esperava desde 1822 por uma infra-estrutura litorânea.

8. Indivíduos que serviram ao prazer do ministro das finanças preencheram todos os cargos financeiros importantes,
como tesoureiros provinciais. Assim, as assembléias provinciais brasileiras não tinham meios (financeiros) para
exercer pressão sobre os governadores provinciais para desobedecer às ordens do rei.

9. Para uma discussão mais aprofundada sobre o papel do crescimento doméstico na política, consulte Faith e Tollison
(1983).

10. Isso não significa, é claro, que os custos da burocracia e da redistribuição da riqueza por meio de interações com
grupos de interesse não fossem altos e crescentes no período que consideramos. Em um teste empírico separado
de causalidade, testamos se os gastos precederam ou ficaram atrás das receitas fiscais no período de 1823 a
1889. O primeiro sugeriria que todo o aparato da burocracia e o atendimento às demandas de grupos de interesse
tiveram custos crescentes durante o período. Embora os resultados sejam provisórios, usando dados de Ludwig
(1985), descobrimos que um modelo de gastos para impostos domina (em testes de causalidade de Granger
adequadamente ajustados). Isso sugere que, usando dados fiscais agregados, há alguma evidência de um
processo de transferência de riqueza no Brasil ao longo do período. Os resultados do teste estão disponíveis com
os autores.

11. Tullock (1974) discute a estratégia de rotacionar frequentemente membros da burocracia e militares como forma de
mitigar a erosão da lealdade ao rei (ou governante).
12. Maury publicou o panfleto A Amazônia e as costas atlânticas da América do Sul (1853) no qual reage ao monopólio,
referindo-se ao contrato de monopólio (por 30 anos) como uma “política miserável pela qual o Brasil se manteve
fechado, e continua a manter fechado, do homem – do homem cristão, civilizado, iluminado – use a porção mais
justa da terra de Deus” (Marchant, 1965: 108).

13. Para evidências consistentes dessa mudança nas circunstâncias econômicas relativas, consulte também
Maddison (1994, 1995) e Coatsworth (1993, 1998).
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14. Uma das explicações “sociológicas” comuns dos diferenciais de crescimento foi oferecida por Moog (1964),
que argumentou que os habitantes dos Estados Unidos eram pessoas trabalhadoras e tementes a Deus,
enquanto uma cultura de ociosidade e preguiça era endêmica entre os brasileiros. resposta Os americanos
vieram para ficar enquanto os brasileiros vieram para saquear. Ele observou (p. 92) que “há, é claro, uma
diferença fundamental de motivos na solução dos dois
países: um espírito inicialmente espiritual, prático e construtivo no desenvolvimento da América do Norte, e
um espírito predatório, extrativista e quase apenas secundariamente religioso no desenvolvimento do Brasil”.
Não contestamos essa caracterização. No entanto, questionamos a interpretação. (Ver também Ewbank,
1856: 184 et passim). A questão é se os brasileiros eram por natureza/personalidade inclinados à preguiça
enquanto os americanos eram inclinados ao trabalho árduo. Ou seja, essas diferenças em relação à vontade
de trabalhar duro eram inatas? Como mostramos, a estrutura institucional no Brasil durante grande parte do
século XIX era uma que tornava os retornos da atividade de busca de renda mais altos em relação à
atividade produtiva do que no caso da busca autointeressada dos americanos brasileiros por rendas
fornecidas pelo governo. exigia que perdessem tempo, porque perder tempo fazia parte do 'negócio' da
ostentação, que era o caminho para as subvenções, privilégios e favores do governo. Assim, acreditamos
que as diferenças nos padrões de ociosidade observados entre brasileiros e americanos ao longo do século
X foram consequência de ambientes institucionais radicalmente diferentes. Diferentes ambientes institucionais
e diferentes processos subjacentes à extração de renda, não diferenças inatas na propensão ao trabalho
duro, são consistentes com as diferenças observadas no que diz respeito à disposição para o trabalho e,
por sua vez, para o crescimento econômico (estagnação) que caracterizou o Estados Unidos (Brasil) durante
o século XIX.

15. Na verdade, Engerman e Sokoloff identificam três grandes tipos de economias. O tipo 1 incluía grandes
populações escravas e climas apropriados para açúcar, algodão e outras culturas com economias escalares
(os exemplos dados incluem Brasil, Jamaica, Cuba e, até certo ponto, o sul dos Estados Unidos); As
economias do tipo 2 tinham grandes populações indígenas com baixo capital humano (em vez de escravos),
mas os climas eram adequados para colheitas que exibiam economias de escala (exemplos são México e
Peru); O tipo 3 são aquelas economias com climas para cultivos com pouca ou nenhuma economia de
escala e mão de obra de ascendência européia (exemplos são os EUA ao norte de Chesapeake e Canadá).
Ver Engerman e Sokoloff, 2000: 272 et passim.
16. Norte et al. (2000: 48), talvez sem surpresa, desafiam a ênfase na dotação de recursos na América do Norte
e do Sul de Engerman e Sokoloff (1997: 2000). Eles argumentam que “os interesses políticos na
independência não eram apenas uma função de dotações, mas incluíam uma série de fatores econômicos
e políticos do império espanhol” (48). No entanto, North et al. negligenciar os problemas críticos principal-
agente no caso norte-americano e a capacidade de controlar o comportamento oportunista que ajuda a
explicar por que a economia brasileira vacilou tão dramaticamente no século XIX.

17. Uma integração da teoria neoclássica de dotação de recursos com uma visão neoinstitucionalista parece
logicamente inevitável se o crescimento deve ser explicado. Demsetz (1998) fornece uma base para tal
integração enfatizando uma interação entre direitos de propriedade e disponibilidade de recursos. Nos
primeiros períodos da humanidade, pelo menos no relato de Demsetz, as dotações de recursos são mais
importantes do que as “instituições” para explicar o crescimento. À medida que as instituições surgem
devido à escassez ou condições favoráveis ao comércio e à medida que amadurecem e são abandonadas,
elas se tornam parte de “um conjunto mais amplamente definido de dotações” (1998: 22).
Na abordagem de Demsetz, no entanto, os recursos (ou seja, considerações não institucionais) nunca
desaparecem da consideração na explicação do crescimento, uma vez que a mudança técnica ocorre ao
longo do tempo, assim como o surgimento de novos desejos (o que significa que novos recursos estão
sendo constantemente desenvolvidos e que conjuntos específicos de recursos mudança de valor).
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