Ofcion01472019 SRDANEEL

Número: 48554.
001004/2019-00
Ofício n° 0147/2019-SRD/ANEEL
Brasília, 9 de maio de 2019.
Ao Senhor
Rodrigo Regis de Almeida Galvão
Diretor Presidente
CIBiogas
Foz de Iguaçu – PR
Assunto: Aplicação do modelo de consórcio público, previsto na Lei nº11.107, no âmbito da Resolução
Normativa nº 482/2012.
Referência: Carta EXP/CIBiogás/001/2019 (Documento SIC nº 48513.000990/2019-00).
Prezado Senhor,
1. Reportamo-nos ao documento em referência, por meio do qual são solicitadas informações

sobre a aplicação do modelo de consórcio público, previsto na Lei nº11.107/2005, no âmbito da
modalidade de geração compartilhada prevista na Resolução Normativa nº 482/2012.
2. Considerando as questões jurídicas envolvendo a questão, a Superintendência de

Regulação dos Serviços de Distribuição solicitou parecer à Procuradoria Federal, conforme o Memorando
nº 027/2019-SRD/ANEEL (Documento SIC nº 48554.000240/2019-00, em anexo).
3. Por meio do Despacho nº 00283/2019/PFANEEL/PGF/AGU (Documento SIC nº

48516.001516/2019-00, em anexo), a Procuradoria Federal conclui que “que os objetivos constitucionais
e legais estão presentes para que os consórcios públicos constituídos segundo a Lei nº 11.107/2005
possam atuar na geração compartilhada, atendidos os demais requisitos da Resolução ANEEL n.
482/2012”.
Atenciosamente,
(Assinado digitalmente)
CARLOS ALBERTO CALIXTO MATTAR
Superintendente de Regulação dos Serviços de Distribuição
LMCG
48554.001004/2019-00
Conteúdo licenciado para Thatiane Marleska Silva Gomes - 044.490.761-09
ASSINADO DIGITALMENTE POR CARLOS ALBERTO CALIXTO MATTAR
CÓDIGO DE VERIFICAÇÃO: 7B186BDD004CB6FC CONSULTE EM http://sicnet2.aneel.gov.br/sicnetweb/v.aspx
Número: 48554.001004/2019-00-1
Número: 48554.000240/2019-00
(ANEXO: 001)
Memorando nº 0027/2019–SRD/ANEEL
Em 4 de fevereiro de 2019.
Ao Procurador Geral
Luiz Eduardo Diniz Araújo
Assunto: Formação de consórcio no âmbito da Resolução Normativa n° 482/2012.
1. A Resolução Normativa – REN nº 482/2012 definiu a Geração Compartilhada como sendo

a “reunião de consumidores, dentro da mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio
ou cooperativa, composta por pessoa física ou jurídica, que possua unidade consumidora com
microgeração ou minigeração distribuída em local diferente das unidades consumidoras nas quais a energia
excedente será compensada” (grifo nosso).
2. O Regulamento da ANEEL não definiu formas específicas de consórcio ou de cooperativa

para enquadramento no Sistema de Compensação, aplicando-se a legislação específica de cada
modalidade.
3. Nesse sentido, a SRD solicitou1 à Procuradoria Federal junto à ANEEL informações acerca
da formação de consórcio e cooperativa no âmbito da Resolução Normativa – REN n° 482/2012. Em
resposta, a Procuradoria elaborou o Parecer n° 00433/2016/PFANEEL/PGF/AGU2, concluindo que, para os
fins de geração compartilhada prevista na REN n° 482/2012, a constituição de consórcio deve seguir o
disposto na Lei n° 6.404/1976, e também observar o disposto na Instrução Normativa da Receita Federal
do Brasil n° 1.634/2016, para a inscrição no CNPJ. Tais dispositivos abordam consórcios de sociedades
(empresas), que deverão, necessariamente, possuir personalidade jurídica.
4. Questionada pela Tractebel Engineering Ltda. sobre a aplicabilidade, no âmbito da REN

nº 482/2012, dos consórcios regulamentados pela Lei n° 11.795/2008, a SRD encaminhou nova consulta à
Procuradoria3. A resposta a esse questionamento foi apresentada no Parecer
nº 00113/2017/PFANEEL/PGF/AGU4.
1 Memorando n° 0315/2016-SRD/ANEEL
2 Documento SIC nº 48554.001986/2016-71
4 Documento SIC nº 48554.000539/2017-85
48554.000240/2019-00

CÓDIGO DE VERIFICAÇÃO: 25C813D8004AAB4F CONSULTE EM http://sicnet2.aneel.gov.br/sicnetweb/v.aspx
Número: 48554.001004/2019-00-1
Número: 48554.000240/2019-00
(ANEXO: 001)
Fl. 2 do Memorando nº 0027/2018-SRD/ANEEL, de 04/02/2019.
5. Tendo em vista que os posicionamentos da Procuradoria não tratavam de consórcio público

estabelecido nos termos da Lei nº 11.107/2005, a CIBiogás encaminhou correspondência5 a esta Agência
questionando se “pode caracterizar-se consórcio público como geração compartilhada, para fins do disposto
no art. 6º da REN nº 482/2012”.
6. Dessa forma, solicitamos que a Procuradoria avalie o questionamento da empresa e emita

parecer jurídico sobre a constituição de consórcio prevista na Lei n° 11.107/2005, observando-se: a) a
adequação desse tipo de sociedade à operacionalização da modalidade de geração compartilhada, disposta
na REN n° 482/2012; e b) a necessidade de que o consórcio aplicável à REN n° 482/2012 possua
personalidade jurídica, uma vez que ele será o titular da unidade consumidora com microgeração ou
minigeração distribuída e, conforme consta do inciso XVII, art. 2°, da REN n° 414/2010, a titularidade de
uma unidade consumidora é conferida à pessoa física ou jurídica.
Atenciosamente,

5 Carta EXP/CIBiogás/001/2019, de 07/01/2019 (Documento SIC nº 48513.000990/2019-00)

DV

Número: 48554.001004/2019-00-1
Número: 48516.001516/2019-00
(ANEXO: 001)
03/05/2019 https://sapiens.agu.gov.br/documento/246916698
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO À AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA
COORDENADORIA DE ENERGIA
SGAN, QUADRA 603 / MÓDULOS "I" E "J" CEP 70830-110, BRASÍLIA/DF BRASIL - TELEFONE (61) 2192-8614 FAX: (61) 2192-8149 E-MAIL:
PROCURADORIAFEDERAL@ANEEL.GOV.BR
PARECER n. 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU
NUP: 48554.000240/2019-00
INTERESSADA: Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição
ASSUNTO: Formação de consórcio no âmbito da Resolução Normativa n° 482/2012.
EMENTA: Resolução Normativa n° 482/2012. Geração compartilhada. Previsão de

constituição de consórcio. Questionamento sobre o consórcio público previsto na Lei nº 11.107.
Gestão associada de serviços públicos. Federalismo cooperativo. Incompatibilidade do consórcio
público com o regime de geração compartilhada.
Por meio do Memorando n. 27/2019–SRD/ANEEL, a Superintendência de Regulação

dos Serviços de Distribuição solicitou a emissão de parecer sobre a possibilidade de formação de
consórcio público no âmbito da Resolução Normativa n. 482/2012.
I. DOS FATOS
Trata-se de consulta elaborada pela Superintendência de Regulação dos Serviços de

Distribuição (SRD) para que seja esclarecida a dúvida da empresa CIBiogás quanto à possibilidade de
“caracterizar-se consórcio público como geração compartilhada, para fins do disposto no art. 6º da
REN nº 482/2012”.
A SRD informa que, no caso de formação de consórcios e cooperativas no âmbito da

Resolução Normativa n. 482/2012, já houve a emissão de 02 (dois) pareceres, quais sejam: Parecer n.
433/2016 e 113/2017.
O primeiro apresentou à SRD informações sobre a formação de consórcio e de

cooperativa para os fins de geração compartilhada. Na ocasião, esta Procuradoria concluiu que a
constituição de consórcio deve seguir o disposto na Lei n. 6.404/76 e na Instrução Normativa da Receita
Federal do Brasil n. 1.634/2016, para fins de inscrição no CNPJ. Além disso, entendeu que, no caso de
cooperativa, devem ser observadas as regras gerais previstas no Código Civil e na Lei n. 5.764/61.
Já o segundo parecer analisou a possibilidade de utilização do consórcio regulamentado

pela Lei n. 11.795/2008, sua adequação à operacionalização da modalidade de geração compartilhada e
sua personalidade jurídica. A conclusão foi no sentido de que “a fim de avaliar se o tipo de consórcio

https://sapiens.agu.gov.br/documento/246916698 1/6
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(ANEXO: 001)
previsto na Lei n. 11.795/2008 enquadra-se na Resolução Normativa ANEEL n. 482/2012 para fins de
geração compartilhada, cabe à área técnica, em cada caso, analisar se este tipo legal permite a
utilização dos créditos de energia gerados entre os integrantes do consórcio conforme indicado à
distribuidora”.
No momento, a SRD menciona a correspondência encaminhada pela CIBiogás[1] para

questionar se é possível a constituição de consórcio público com vistas à operacionalização da
modalidade de geração compartilhada prevista na Resolução Normativa n. 482/2012, solicitando ainda
que se esclareça a “necessidade de que o consórcio aplicável à REN n° 482/2012 possua personalidade
jurídica [...]”.
É o relatório. Passo a analisar.
II. – DA ANÁLISE
Conforme já destacado por esta Procuradoria Federal em outras ocasiões, a Resolução

Normativa ANEEL n. 482/2012 estabelece as condições para o acesso de microgeração e minigeração
distribuídas aos sistemas de distribuição de energia elétrica, além de inaugurar o sistema de compensação
de energia elétrica.
Também foi destacada a previsão da utilização de créditos na modalidade “autoconsumo

remoto”[2]. Isso ocorre quando a quantidade de energia gerada em determinado mês for superior à
energia consumida naquele período, o consumidor fica com créditos que podem ser utilizados para
diminuir a fatura dos meses seguintes. Referidos créditos podem também ser usados para abater o
consumo de unidades consumidoras do mesmo titular situadas em outro local, desde que na área de
atendimento de uma mesma distribuidora.
Por meio da apontada resolução, a ANEEL dispôs ainda sobre “geração compartilhada”,
cuja definição segue adiante:
caracterizada pela reunião de consumidores, dentro da mesma área de

concessão ou permissão, por meio de consórcio ou cooperativa, composta por
pessoa física ou jurídica, que possua unidade consumidora com microgeração
ou minigeração distribuída em local diferente das unidades consumidoras nas
quais a energia excedente será compensada; (Incluído pela REN ANEEL 687,
de 24.11.2015.)
A dúvida da SRD, no momento, dá-se em relação ao termo “consórcios”, isto é, se a

expressão do regulamento da ANEEL abrangeria os consórcios públicos. É que, em relação aos
consórcios privados, já houve a emissão dos pareceres mencionados acima.
Desse modo e para esclarecer a dúvida da área técnica, necessário se faz abordar a
natureza jurídica dos consórcios públicos.
II.1. Natureza jurídica dos consórcios públicos
A instituição dos consórcios públicos está intimamente ligada à forma federativa de

Estado.
O Estado Federal, em contraposição ao Estado unitário, diz respeito à forma de

organização estatal caracterizada, em linhas gerais, pela descentralização política e administrativa em que
as unidades federativas elaboram os respectivos estatutos e executam uma série de atribuições materiais.
Esclarece-se que, no caso brasileiro, foi a forma escolhida pelo constituinte originário de 1988 e alçado à
condição de cláusula pétrea, consoante se constata pela leitura do artigo 60, § 4º, I da Magna Carta.

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(ANEXO: 001)
A forma federativa de Estado apresenta diversas características básicas que a distingue

do Estado Unitário, quais sejam:
a. Soberania do Estado Federal e autonomia administrativa e política dos Estados-

membros, que implica na duplicidade de ordem jurídicas incidentes sobre um certo
território e sobre as pessoas que lá se encontram;
b. Existência de Constituição Federal que assegura legitimidade às leis federais e
estaduais;
c. Repartição de competências mediante a previsão na Constituição de matérias próprias
de cada ente federado;
d. Participação dos Estados-membros na vontade federal por meio do Senado Federal;
e. Vedação ao direito de secessão;
[3]
f. Possibilidade de intervenção federal .
Desse modo, a existência de federação denota interesses locais e nacionais que merecem
ser sempre harmonizados. Assim, ainda que determinada atividade seja da esfera privativa de
determinada esfera federativa[4], deve-se observância, por parte desse último, à conveniência dos demais
membros. Vale dizer, as competências materiais previstas constitucionalmente devem coexistir de forma
harmônica com vistas à coexistência pacífica de todos os interesses em jogo. A propósito, citam-se os
ensinamentos doutrinários:
É certo, pois, de outra parte que é próprio do federalismo de cooperação a

inexistência de demarcação nítida de competências entre os Governos central e
periférico. Isto se vê na inscrição das chamadas competências comuns e
concorrentes entre os entes federados. O fato é que, sendo numa ou noutra
competência, a solução quanto à definição de responsabilidades só será
possível por meio da colaboração recíproca. Este movimento decorre das
complexas questões econômicas, financeiras e sociais que demandam certa
[5]
organização estatal integrada .
O federalismo de cooperação[6] adota a atuação estatal em dois planos, quais sejam:

normativamente e por meio da concretização de ações e de tarefas para o atendimento dos anseios
comunidade. Em razão desse último ponto, entende-se que a integração e a criação de associações entre
as unidades da Federação para o atendimento ao interesse público guardam total compatibilidade com o
princípio federativo. Com efeito, observa-se como alguns dos objetivos fundamentais eleitos pela
Constituição Federal a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da
marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais. Assim, mediante o planejamento de
ações estatais, a consideração da competência administrativa disposta constitucionalmente e da
diversidade social e econômica de cada unidade da Federação, é possível a atuação coordenada dos entes
envolvidos para o implemento do bem-estar coletivo.
A propósito, foi no âmbito de federalismo cooperativo que o Poder Constituinte Derivado

trouxe no bojo da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, a nova redação ao artigo 241 da Constituição
Federal, para autorizar a gestão associada de serviços públicos entre os entes da federação. Vejamos:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão

por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os
entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

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(ANEXO: 001)
Como se vê, o texto constitucional permitiu, de modo expresso, a gestão associada de

serviços públicos por meio de consórcios públicos e de convênios de cooperação entre os entes
federados. A partir daí, a Lei n. 11.107/2005 dispôs sobre as normas gerais de contratação de consórcios
públicos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios com vistas à realização de objetivos de
interesse comum.
Já a expressão gestão associada de serviços de serviços púbicos foi definida por meio do
Decreto n. 6.017, de 2007, que regulamentou a citada lei. De acordo com o decreto, constitui-se como o
“exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de
consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da
prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. Além disso, referido decreto traz o conceito de
consórcio público que, como visto, é um dos instrumentos que materializa a gestão associação de
serviços públicos.
Art. 2º Para os fins deste Decreto, consideram-se:

I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da
Federação, na forma da Lei nº 11.107, de 2005, para estabelecer relações de
cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum,
constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito
público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem
fins econômicos;
Observa-se, portanto, que o escopo do consórcio público e do convênio de cooperação é

a realização de atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos que será
realizada por meio de um regime de parceria entre os entes federados. No caso específico dos consórcios
públicos, seu objetivo está atrelado à “realização de atividades e metas de interesse comum das pessoas
federativas consorciadas (art. 1º)”[7]. Desse modo,
Cuida-se, em última instância, de profícuo instrumento do federalismo

cooperativo, através do qual os entes estatais, sem embargo de não abrirem
mão de sua ampla autonomia, preservada na Constituição, se associam a
outras pessoas também estatais para alcançar metas que são importantes para
todos, sempre observados os parâmetros constitucionais. De fato, há
determinados serviços públicos que, por sua natureza ou extensão territorial,
demandam a presença de mais de uma pessoa pública para que sejam
efetivamente executados. É para tal situação que servem os consórcios públicos
[...]”[8]
Trazendo essas considerações à consulta encaminhada pela SRD, observa-se clara

incompatibilidade entre o instituto do consórcio público previsto na Lei n. 11.107/2005 e o “consórcio”
previsto na Resolução Normativa n. 482/2012.
É que, o no primeiro caso, há a união de entes da Federação para a execução de serviços

em prol da coletividade, isto é, “um acordo plurilateral de cooperação recíproca”[9] voltado para o
interesse público. Por outro lado, na geração compartilhada, há a união de consumidores que buscam o
atendimento aos seus próprios interesses. Ou seja, para a geração compartilhada, não há que se falar em
regime cooperativo para a gestão de serviços públicos de interesses comuns, mas em reunião de
consumidores que pretendem efetuar o sistema de compensação de energia elétrica de forma a atender
seus interesses privados.
Conforme previsto no Parecer n. 113/2017, “a forma elegida pelo consórcio deve

possibilitar a utilização dos créditos de energia gerados entre os integrantes do consórcio ou da
cooperativa conforme indicado à distribuidora”, o que, a princípio, guarda consonância com o consórcio
previsto na Lei n. 11.795/2008, que se caracteriza como “a reunião de pessoas naturais e jurídica em
grupo, com prazo de duração e número de cotas previamente determinados, promovida por

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(ANEXO: 001)
administradora de consórcio, com a finalidade de propiciar a seus integrantes, de forma isonômica, a

aquisição de bens e serviços, por meio de autofinanciamento”[10].
Nesse caso, segundo referido diploma legal, a finalidade é “propiciar a seus integrantes,
de forma isonômica, a aquisição de bens e serviços, por meio de autofinanciamento”[11]. Observa-se,
portanto, clara distinção entre o consórcio público previsto na Lei n. 11.107/2015 e o consórcio tratado
no parecer acima, tanto em relação aos partícipes como no que toca aos objetivos.
Desse modo, conclui-se pela incompatibilidade entre o consórcio público da Lei n.

11.107/2005 e o fim buscado pelo sistema de compensação de energia previsto no artigo 2º, VII, da
Resolução Normativa n. 482/2012, razão pela qual esta Procuradoria Federal entende pela inadequação
desse tipo de sociedade à operacionalização da modalidade de geração compartilhada.
III. - CONCLUSÃO
Pelo exposto, na opinião desta Procuradoria, não se mostra possível a constituição de

consórcio público para a operacionalização da geração compartilhada prevista na Resolução Normativa n.
482/2012. Considerando essa resposta, entende-se por prejudicada a segunda pergunta encaminhada pela
SRD quanto à necessidade de que o consórcio previsto na apontada resolução tenha personalidade
jurídica.
À consideração superior.
Brasília, 04 de abril de 2019.
RENATA NEIVA PINHEIRO

PROCURADORA FEDERAL
[1] Documento n. 48513.000990/2019-00, cujo teor é o seguinte:

“Considerando que:
(i) a REN nº 482/2012, art. 2º, VII, define geração compartilhada como a “reunião de
consumidores, dentro da mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio ou cooperativa,
composta por pessoa física ou jurídica, que possua unidade consumidora com microgeração ou
minigeração distribuída em local diferente das unidades consumidoras nas quais a energia excedente
será compensada”;
(ii) conforme já mencionado no Parecer nº 00113/2017/PFANEEL/PGF/AGU, a REN nº
482/2012 não especifica o tipo de consórcio a ser constituído pela “reunião de consumidores, dentro da
mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio ou cooperativa”;
(iii) os entes federados são pessoas jurídicas (Código Civil, art. 41);
(iv) os entes federados podem contratar consórcio público, nos termos da Lei nº 11.107,
a fim de realizar objetivos comuns;
(v) os Pareceres nº00433/2016/PFANEEL/PGF/AGU e nº
00113/2017/PFANEEL/PGF/AGU abordaram tão somente os tipos de consórcio previstos na Lei nº 6.404
e na Lei nº 11.795, indagamos se pode caracterizar-se consórcio público como geração compartilhada,
para fins do disposto no art. 6º da REN nº 482/2012.
[...]”
[2] Artigo 2º, VIII - VIII – autoconsumo remoto: caracterizado por unidades
consumidoras de titularidade de uma mesma Pessoa Jurídica, incluídas matriz e filial, ou Pessoa Física
que possua unidade consumidora com microgeração ou minigeração distribuída em local diferente das

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(ANEXO: 001)
unidades consumidoras, dentro da mesma área de concessão ou permissão, nas quais a energia
excedente será compensada.
[3] COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar
Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008, p. 802.
[4] Quanto à competência material, o artigo 21 da CF, por exemplo, traz um rol de
diversas atribuições que cabem à União. Já o artigo 23, por abarcar matérias de interesse de todos os
entes federados, dispõe sobre a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
[5] PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das
competências constitucionais administrativas comuns. Biblioteca Digital Revista Brasileira de
Estudos Constitucionais – RBEC, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, abr. 2008.
[6] Segundo José Santos Carvalho Filho, “a realidade do regime federativo [...] não pode
abdicar do regime de cooperação e parceria entre seus componentes. Não se trata de mera escolha do
Constituinte federal, mas de fato inerente à própria forma federativa e à descentralização do poder que a
caracteriza. Se as entidades federativas ostentam poderes definidos na Constituição – poderes a serem
respeitados pelos demais entes, diga-se de passagem -,daí resulta a notória possibilidade do surgimento
de conflitos entre elas, dado que inúmeros são os interesses em jogo, frequentemente conflitantes. Assim,
a única forma de evolução política e social do Estado federal é aquela através do qual as pessoas
federativas se associam para um fim comum: a evolução do próprio Estado e o bem-estar da sociedade.
Conflitos e desarmonias significam sempre dar um passo à frente e vários para trás. Na cooperação, ao
contrário, todos se envolvem nos mesmos objetivos e buscam a satisfação de todos os interesses”.
(Consórcios Públicos. Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2009. P. 5).
[7] Carvalho Filho. José dos Santos. Manual de direito administrativo. 32ª ed. São Paulo:
Atlas, 2018, p. 237.
Atlas, 2018, p. 237.
[9] Carvalho Filho. José dos Santos. Consórcios Públicos. Editora Lumen Juris: Rio de
Janeiro, 2009, p. 26
[10] Artigo 1º da Lei 11.795/2008.
[11] Artigo 2º da Lei 11.795/2008.

PROCURADORA FEDERAL
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br

mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 48554000240201992 e da chave de
acesso 83b222d6
Documento assinado eletronicamente por RENATA NEIVA PINHEIRO, de acordo com os normativos
legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 246916698
no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): RENATA
NEIVA PINHEIRO. Data e Hora: 04-04-2019 16:27. Número de Série: 1274741. Emissor: Autoridade
Certificadora do SERPRO Final v4.

Número: 48554.001004/2019-00-1
Número: 48516.001516/2019-00
(ANEXO: 001)
DESPACHO n. 00227/2019/PFANEEL/PGF/AGU
NUP: 48554.000240/2019-92
INTERESSADA: Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição.
Aprovo o PARECER n. 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU.
Ao Procurador-Geral para análise e aprovação.
JOÃO ALFREDO SERRA BAETAS GONÇALVES

PROCURADOR FEDERAL

acesso 83b222d6
Documento assinado eletronicamente por JOAO ALFREDO SERRA BAETAS GONCALVES, de

acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está
disponível com o código 247530633 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações
adicionais: Signatário (a): JOAO ALFREDO SERRA BAETAS GONCALVES. Data e Hora: 05-04-2019
15:27. Número de Série: 166730. Emissor: Autoridade Certificadora do SERPRO Final v5.

Número: 48554.001004/2019-00-1
Número: 48516.001516/2019-00
(ANEXO: 001)
COORDENADORIA TÉCNICA E ADMINISTRATIVA
NUP: 48554.000240/2019-92
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE
DISTRIBUIÇÃO
ASSUNTOS: FORMAÇÃO DE CONSÓRCIO PÚBLICO NO ÂMBITO DA RESOLUÇÃO
NORMATIVA Nº 482/2012. PARECER Nº 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU.
1. Não aprovo a conclusão do PARECER n. 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU, pelas

razões que passo a discorrer, e desenvolvo argumentação e conclusão substitutivas.
2. O objeto da consulta resume-se à possibilidade de “caracterizar-se consórcio público

como geração compartilhada, para fins do disposto no art. 6º da REN nº 482/2012”.
3. Como se delineou no Parecer em análise, o artigo 241 da Constituição Federal[1] faz

menção expressa à figura do consórcio público, autorizando sua formação para a gestão associada de
serviços públicos, mas não apenas. O texto Constitucional faz menção à possibilidade de "transferência
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos".
4. A Lei n. 11.107/2005 dispôs sobre as normas gerais de contratação de consórcios

públicos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, citando, no art. 1º, a realização de objetivos
de interesse comum.
5. O decreto regulamentador - Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2017 - por sua vez,

definiu consórcio público como a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na
forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a
realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade
jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos;
6. Ainda, o art. 3º do Decreto traz rol exemplificativo de objetos dos consórcios públicos,
permitindo-se incluir outros, desde que observados os limites constitucionais e legais:
Art. 3o Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos
consórcios públicos serão determinados pelos entes que se consorciarem,
admitindo-se, entre outros, os seguintes:
I - a gestão associada de serviços públicos;
II - a prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras
e o fornecimento de bens à administração direta ou indireta dos entes
consorciados;

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(ANEXO: 001)
III - o compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos,

inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de
procedimentos de licitação e de admissão de pessoal;
IV - a produção de informações ou de estudos técnicos;
V - a instituição e o funcionamento de escolas de governo ou de
estabelecimentos congêneres;
VI - a promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-
ambiente;
VII - o exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos
que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas;
VIII - o apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações
entre os entes consorciados;
IX - a gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico
comum;
X - o planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da
previdência social dos servidores de qualquer dos entes da Federação que
integram o consórcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente
federativo sejam utilizados no pagamento de benefícios de segurados de outro
ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de
1998;
XI - o fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e
desenvolvimento urbano, rural e agrário;
XII - as ações e políticas de desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e
regional; e
XIII - o exercício de competências pertencentes aos entes da Federação nos
termos de autorização ou delegação.
7. Assim, a despeito de ser possível, numa interpretação restritiva, defender que o objeto
dos consórcios públicos limita-se à "gestão associada de serviços públicos", em razão do uso dessa
expressão na Constituição, faz-se necessária uma análise acerca da gama de possibilidades abertas pela
expressões "transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade
dos serviços transferidos" e "objetivos de interesse comum", inseridas tanto no texto constitucional como
na legislação sobre o tema.
8. Em argumentação secundária, caberia ainda estudo quanto as distintas acepções que o

termo "serviço público" possui na Carta Magna - ora para designar o próprio aparato estatal, ora para
"atividade que pode ser prestada diretamente pelo Estado ou por intermédio de delegação a particulares",
ou ainda, atividades de responsabilidade do Poder Público que podem ser exercidas por particulares
independente de delegação.
9. Independentemente da inviabilidade de uma conceituação precisa e imutável para

serviços públicos, parece ser pacífico que os consórcios públicos não se prestam à transferência de
atividades típicas da administração, como o poder polícia e a intervenção no domínio econômico[2]. O
que se verifica, inevitavelmente, é que o instituto é um arranjo entre os entes federativos (portanto,
coordenação interfederativa[3]) para materialização do exercício das competências comuns
constitucionais, à luz das art. 23 da CF/88[4].
10. Logo, a título de cumprir melhor suas competências constitucionais, os entes federados
poderão realizar entre si diversos arranjos administrativos para que as atividades e serviços comuns sejam
prestados em comunhão de esforços entre dois ou mais entes, no lugar de ficar a cargo de cada
administrador. Os consórcios públicos são, nesse contexto, pessoas jurídicas criadas em decorrência da
união de alguns entes (União, Estados, municípios e Distrito Federal) e aparelhadas para o exercícios das
funções administrativas próprias desses mesmos, ou seja, poderão se ocupar do planejamento,
deliberação e execução de atividades de interesse comum transferidas nos termos da CF/88 e da Lei n.
11.107/2005.

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(ANEXO: 001)
11. Assim é que, sendo a gestão do consumo de energia elétrica uma atividade administrativa
e necessária ao próprio exercício da atividade estatal, inerente a todos os entes (para funcionamento das
diversas unidades e órgãos públicos), sobretudo aos Municípios (responsáveis pela prestação de serviço
de iluminação pública), entendo que essa é verdadeiramente uma atividade administrativa de interesse
comum passível de transferência a gestão e administração de consórcio público de entes estatais.
12. A Resolução Normativa ANEEL n. 482/2012 estabelece as condições para o acesso de

microgeração e minigeração distribuídas, e, quanto à geração compartilhada, tem entre suas principais
vantagens a adesão ao sistema de compensação de energia elétrica por consumidores que individualmente
não preencheriam os requisitos para tanto.
13. Trata-se de novo paradigma regulatório no que diz respeito à melhor gestão de consumo
de energia elétrica, possibilitando aos consumidores obter ganhos de eficiência com a geração e
compensação de excedentes. Na medida em que a geração compartilhada não caracteriza atividade de
poder de polícia, tampouco intervenção no domínio econômico, e ainda, que a atividade oportuniza
economia e eficiência no consumo (e na prestação de serviço, para o caso da iluminação pública) de
energia, o que no caso de órgãos públicos, se reverterá inevitavelmente ao interesse público, é inegável
que essa atividade está abrangida pelas diretrizes constitucionais e legais do consórcio público.
14. Pelo disposto, não vejo porque a ANEEL haveria de impedir, por meio de norma
infralegal, que um consórcio público de municípios[5] limítrofes, responsável pela governança de uma
região metropolitana (com previsão expressa no art. 25, §3º), seja ator da geração compartilhada em
benefício de toda a comunidade envolvida, por exemplo. Guardadas as devidas proporções, entendo que a
compra compartilhada de energia (com a posterior compensação, se cabível) não se diferenciaria da
compra compartilhada de medicamentos, por exemplo, já amplamente realizada pela via de consórcios
públicos[6].
15. Assim, apesar da opinião exarada pela parecerista, entendo que os objetivos
constitucionais e legais estão presentes para que os consórcios públicos constituídos segundo a Lei nº
11.107/2005 possam atuar na geração compartilhada, atendidos os demais requisitos da Resolução
ANEEL n. 482/2012.
16. Encaminhe-se à Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição - SRD.
LUIZ EDUARDO DINIZ ARAUJO

PROCURADOR FEDERAL
PROCURADOR-CHEFE

acesso 83b222d6
Notas
1. ^ Com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998.

2. ^ NEGRINI, Ricardo Augusto. Os Consórcios Públicos no Direito Brasileiro. Dissertação.
(Mestrado em Direito) Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo.
3. ^ Segundo BERCOVICI, Gilberto (Desigualdades regionais, Estado e Constituição; citado por
MENCIO, Mariana. Consórcios públicos e região metropolitana. Enciclopédia jurídica da PUC-

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SP., Abril de 2017), a coordenação é, na realidade, um modo de atribuição e exercício conjunto

de competências no qual os vários integrantes da Federação possuem certo grau de
participação. A vontade das partes é livre e igual, com a manutenção integral de suas
competências: os entes federados sempre podem atuar de maneira isolada ou autônoma. A
coordenação é um procedimento que busca um resultado comum e do interesse de todos. A
decisão comum, tomada em escala federal, é adaptada e executada autonomamente por cada
ente federado, adaptando-a às suas peculiaridades e necessidades. A materialização da
coordenação na repartição de poderes são as competências concorrentes.
4. ^ Os consórcios públicos já são amplamente utilizados pelos Município, diante dos
amplos desafios impostos pela legislação na consecução de políticas públicas, sobretudo
no desenvolvimento econômico, energia, habitação, infraestrutura, meio ambiente, planejamento
urbano, saneamento básico, saúde, segurança pública, transporte/mobilidade, turismo, entre
outros.
5. ^ undefined
6. ^ Conforme Nota Técnica nº 23/2017 da Confederação Nacional de Municípios, disponível
em https://www.cnm.org.br/index.php/biblioteca/exibe/2894.
Documento assinado eletronicamente por LUIZ EDUARDO DINIZ ARAUJO, de acordo com os
normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código
256562797 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a):
LUIZ EDUARDO DINIZ ARAUJO. Data e Hora: 03-05-2019 13:56. Número de Série: 17234919.
Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.

Número: 48513.000990/2019-00
EXP/CIBiogás/001/2019
Foz de Iguaçu, 07 de janeiro de 2019.
Ao Senhor
Superintendente
Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição SRD
Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel
SGAN 603, Térreo
Brasília/DF – 70830-110
Ref.: Esclarecimentos sobre o consórcio público, previsto na Lei nº 11.107, no âmbito da

REN nº 482/2012
Prezado Senhor,
Considerando que:
consumidores, dentro da mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio ou
cooperativa, composta por pessoa física ou jurídica, que possua unidade consumidora com
microgeração ou minigeração distribuída em local diferente das unidades consumidoras nas quais
a energia excedente será compensada”;
482/2012 não especifica o tipo de consórcio a ser constituído pela “reunião de consumidores,
dentro da mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio ou cooperativa”;
(iv) os entes federados podem contratar consórcio público, nos termos da Lei nº 11.107, a
fim de realizar objetivos comuns;
00113/2017/PFANEEL/PGF/AGU abordaram tão somente os tipos de consórcio previstos na Lei nº
6.404 e na Lei nº 11.795, indagamos se pode caracterizar-se consórcio público como geração
compartilhada, para fins do disposto no art. 6º da REN nº 482/2012.
Certos de vossa atenção agradecemos antecipadamente.
Atenciosamente,
Rodrigo Regis de Almeida Galvão

Diretor Presidente

ASSINADO DIGITALMENTE POR RODRIGO REGIS DE ALMEIDA GALVAO
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Número: 48554.001012/2019-00
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condiÃ§Ãµes de serviÃ§o, sÃ£o informados atravÃ©s de solicitaÃ§Ã£o para info@rpost.com.
RcptVer6.0

Número: 48554.000240/2019-00
Memorando nº 0027/2019–SRD/ANEEL
Em 4 de fevereiro de 2019.
Ao Procurador Geral
Luiz Eduardo Diniz Araújo
Assunto: Formação de consórcio no âmbito da Resolução Normativa n° 482/2012.
1. A Resolução Normativa – REN nº 482/2012 definiu a Geração Compartilhada como sendo

a “reunião de consumidores, dentro da mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio
ou cooperativa, composta por pessoa física ou jurídica, que possua unidade consumidora com
microgeração ou minigeração distribuída em local diferente das unidades consumidoras nas quais a energia
excedente será compensada” (grifo nosso).
2. O Regulamento da ANEEL não definiu formas específicas de consórcio ou de cooperativa

para enquadramento no Sistema de Compensação, aplicando-se a legislação específica de cada
modalidade.
3. Nesse sentido, a SRD solicitou1 à Procuradoria Federal junto à ANEEL informações acerca
da formação de consórcio e cooperativa no âmbito da Resolução Normativa – REN n° 482/2012. Em
resposta, a Procuradoria elaborou o Parecer n° 00433/2016/PFANEEL/PGF/AGU2, concluindo que, para os
fins de geração compartilhada prevista na REN n° 482/2012, a constituição de consórcio deve seguir o
disposto na Lei n° 6.404/1976, e também observar o disposto na Instrução Normativa da Receita Federal
do Brasil n° 1.634/2016, para a inscrição no CNPJ. Tais dispositivos abordam consórcios de sociedades
(empresas), que deverão, necessariamente, possuir personalidade jurídica.
4. Questionada pela Tractebel Engineering Ltda. sobre a aplicabilidade, no âmbito da REN

nº 482/2012, dos consórcios regulamentados pela Lei n° 11.795/2008, a SRD encaminhou nova consulta à
Procuradoria3. A resposta a esse questionamento foi apresentada no Parecer
nº 00113/2017/PFANEEL/PGF/AGU4.
2 Documento SIC nº 48554.001986/2016-71
4 Documento SIC nº 48554.000539/2017-85
48554.000240/2019-00

Número: 48554.000240/2019-00
Fl. 2 do Memorando nº 0027/2018-SRD/ANEEL, de 04/02/2019.
5. Tendo em vista que os posicionamentos da Procuradoria não tratavam de consórcio público

estabelecido nos termos da Lei nº 11.107/2005, a CIBiogás encaminhou correspondência5 a esta Agência
questionando se “pode caracterizar-se consórcio público como geração compartilhada, para fins do disposto
no art. 6º da REN nº 482/2012”.
6. Dessa forma, solicitamos que a Procuradoria avalie o questionamento da empresa e emita

parecer jurídico sobre a constituição de consórcio prevista na Lei n° 11.107/2005, observando-se: a) a
adequação desse tipo de sociedade à operacionalização da modalidade de geração compartilhada, disposta
na REN n° 482/2012; e b) a necessidade de que o consórcio aplicável à REN n° 482/2012 possua
personalidade jurídica, uma vez que ele será o titular da unidade consumidora com microgeração ou
minigeração distribuída e, conforme consta do inciso XVII, art. 2°, da REN n° 414/2010, a titularidade de
uma unidade consumidora é conferida à pessoa física ou jurídica.
Atenciosamente,

5 Carta EXP/CIBiogás/001/2019, de 07/01/2019 (Documento SIC nº 48513.000990/2019-00)

DV

Número: 48516.001516/2019-00
PARECER n. 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU
NUP: 48554.000240/2019-00
INTERESSADA: Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição
EMENTA: Resolução Normativa n° 482/2012. Geração compartilhada. Previsão de

constituição de consórcio. Questionamento sobre o consórcio público previsto na Lei nº 11.107.
Gestão associada de serviços públicos. Federalismo cooperativo. Incompatibilidade do consórcio
público com o regime de geração compartilhada.
Por meio do Memorando n. 27/2019–SRD/ANEEL, a Superintendência de Regulação

dos Serviços de Distribuição solicitou a emissão de parecer sobre a possibilidade de formação de
consórcio público no âmbito da Resolução Normativa n. 482/2012.
I. DOS FATOS
Trata-se de consulta elaborada pela Superintendência de Regulação dos Serviços de

Distribuição (SRD) para que seja esclarecida a dúvida da empresa CIBiogás quanto à possibilidade de
“caracterizar-se consórcio público como geração compartilhada, para fins do disposto no art. 6º da
REN nº 482/2012”.
A SRD informa que, no caso de formação de consórcios e cooperativas no âmbito da

Resolução Normativa n. 482/2012, já houve a emissão de 02 (dois) pareceres, quais sejam: Parecer n.
433/2016 e 113/2017.
O primeiro apresentou à SRD informações sobre a formação de consórcio e de

cooperativa para os fins de geração compartilhada. Na ocasião, esta Procuradoria concluiu que a
constituição de consórcio deve seguir o disposto na Lei n. 6.404/76 e na Instrução Normativa da Receita
Federal do Brasil n. 1.634/2016, para fins de inscrição no CNPJ. Além disso, entendeu que, no caso de
cooperativa, devem ser observadas as regras gerais previstas no Código Civil e na Lei n. 5.764/61.
Já o segundo parecer analisou a possibilidade de utilização do consórcio regulamentado

pela Lei n. 11.795/2008, sua adequação à operacionalização da modalidade de geração compartilhada e
sua personalidade jurídica. A conclusão foi no sentido de que “a fim de avaliar se o tipo de consórcio

Número: 48516.001516/2019-00
previsto na Lei n. 11.795/2008 enquadra-se na Resolução Normativa ANEEL n. 482/2012 para fins de
geração compartilhada, cabe à área técnica, em cada caso, analisar se este tipo legal permite a
utilização dos créditos de energia gerados entre os integrantes do consórcio conforme indicado à
distribuidora”.
No momento, a SRD menciona a correspondência encaminhada pela CIBiogás[1] para

questionar se é possível a constituição de consórcio público com vistas à operacionalização da
modalidade de geração compartilhada prevista na Resolução Normativa n. 482/2012, solicitando ainda
que se esclareça a “necessidade de que o consórcio aplicável à REN n° 482/2012 possua personalidade
jurídica [...]”.
É o relatório. Passo a analisar.
II. – DA ANÁLISE
Conforme já destacado por esta Procuradoria Federal em outras ocasiões, a Resolução

Normativa ANEEL n. 482/2012 estabelece as condições para o acesso de microgeração e minigeração
distribuídas aos sistemas de distribuição de energia elétrica, além de inaugurar o sistema de compensação
de energia elétrica.
Também foi destacada a previsão da utilização de créditos na modalidade “autoconsumo

remoto”[2]. Isso ocorre quando a quantidade de energia gerada em determinado mês for superior à
energia consumida naquele período, o consumidor fica com créditos que podem ser utilizados para
diminuir a fatura dos meses seguintes. Referidos créditos podem também ser usados para abater o
consumo de unidades consumidoras do mesmo titular situadas em outro local, desde que na área de
atendimento de uma mesma distribuidora.
Por meio da apontada resolução, a ANEEL dispôs ainda sobre “geração compartilhada”,
cuja definição segue adiante:
caracterizada pela reunião de consumidores, dentro da mesma área de

concessão ou permissão, por meio de consórcio ou cooperativa, composta por
pessoa física ou jurídica, que possua unidade consumidora com microgeração
ou minigeração distribuída em local diferente das unidades consumidoras nas
quais a energia excedente será compensada; (Incluído pela REN ANEEL 687,
de 24.11.2015.)
A dúvida da SRD, no momento, dá-se em relação ao termo “consórcios”, isto é, se a

expressão do regulamento da ANEEL abrangeria os consórcios públicos. É que, em relação aos
consórcios privados, já houve a emissão dos pareceres mencionados acima.
Desse modo e para esclarecer a dúvida da área técnica, necessário se faz abordar a
natureza jurídica dos consórcios públicos.
II.1. Natureza jurídica dos consórcios públicos
A instituição dos consórcios públicos está intimamente ligada à forma federativa de

Estado.
O Estado Federal, em contraposição ao Estado unitário, diz respeito à forma de

organização estatal caracterizada, em linhas gerais, pela descentralização política e administrativa em que
as unidades federativas elaboram os respectivos estatutos e executam uma série de atribuições materiais.
Esclarece-se que, no caso brasileiro, foi a forma escolhida pelo constituinte originário de 1988 e alçado à
condição de cláusula pétrea, consoante se constata pela leitura do artigo 60, § 4º, I da Magna Carta.

Número: 48516.001516/2019-00
A forma federativa de Estado apresenta diversas características básicas que a distingue

do Estado Unitário, quais sejam:
a. Soberania do Estado Federal e autonomia administrativa e política dos Estados-

membros, que implica na duplicidade de ordem jurídicas incidentes sobre um certo
território e sobre as pessoas que lá se encontram;
b. Existência de Constituição Federal que assegura legitimidade às leis federais e
estaduais;
c. Repartição de competências mediante a previsão na Constituição de matérias próprias
de cada ente federado;
d. Participação dos Estados-membros na vontade federal por meio do Senado Federal;
e. Vedação ao direito de secessão;
[3]
f. Possibilidade de intervenção federal .
Desse modo, a existência de federação denota interesses locais e nacionais que merecem
ser sempre harmonizados. Assim, ainda que determinada atividade seja da esfera privativa de
determinada esfera federativa[4], deve-se observância, por parte desse último, à conveniência dos demais
membros. Vale dizer, as competências materiais previstas constitucionalmente devem coexistir de forma
harmônica com vistas à coexistência pacífica de todos os interesses em jogo. A propósito, citam-se os
ensinamentos doutrinários:
É certo, pois, de outra parte que é próprio do federalismo de cooperação a

inexistência de demarcação nítida de competências entre os Governos central e
periférico. Isto se vê na inscrição das chamadas competências comuns e
concorrentes entre os entes federados. O fato é que, sendo numa ou noutra
competência, a solução quanto à definição de responsabilidades só será
possível por meio da colaboração recíproca. Este movimento decorre das
complexas questões econômicas, financeiras e sociais que demandam certa
[5]
organização estatal integrada .
O federalismo de cooperação[6] adota a atuação estatal em dois planos, quais sejam:

normativamente e por meio da concretização de ações e de tarefas para o atendimento dos anseios
comunidade. Em razão desse último ponto, entende-se que a integração e a criação de associações entre
as unidades da Federação para o atendimento ao interesse público guardam total compatibilidade com o
princípio federativo. Com efeito, observa-se como alguns dos objetivos fundamentais eleitos pela
Constituição Federal a garantia do desenvolvimento nacional, a erradicação da pobreza e da
marginalização e a redução das desigualdades sociais e regionais. Assim, mediante o planejamento de
ações estatais, a consideração da competência administrativa disposta constitucionalmente e da
diversidade social e econômica de cada unidade da Federação, é possível a atuação coordenada dos entes
envolvidos para o implemento do bem-estar coletivo.
A propósito, foi no âmbito de federalismo cooperativo que o Poder Constituinte Derivado

trouxe no bojo da Emenda Constitucional n. 19, de 1998, a nova redação ao artigo 241 da Constituição
Federal, para autorizar a gestão associada de serviços públicos entre os entes da federação. Vejamos:
Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão

por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os
entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem
como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 19, de 1998)

Número: 48516.001516/2019-00
Como se vê, o texto constitucional permitiu, de modo expresso, a gestão associada de

serviços públicos por meio de consórcios públicos e de convênios de cooperação entre os entes
federados. A partir daí, a Lei n. 11.107/2005 dispôs sobre as normas gerais de contratação de consórcios
públicos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios com vistas à realização de objetivos de
interesse comum.
Já a expressão gestão associada de serviços de serviços púbicos foi definida por meio do
Decreto n. 6.017, de 2007, que regulamentou a citada lei. De acordo com o decreto, constitui-se como o
“exercício das atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos por meio de
consórcio público ou de convênio de cooperação entre entes federados, acompanhadas ou não da
prestação de serviços públicos ou da transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens
essenciais à continuidade dos serviços transferidos”. Além disso, referido decreto traz o conceito de
consórcio público que, como visto, é um dos instrumentos que materializa a gestão associação de
serviços públicos.
Art. 2º Para os fins deste Decreto, consideram-se:

I - consórcio público: pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da
Federação, na forma da Lei nº 11.107, de 2005, para estabelecer relações de
cooperação federativa, inclusive a realização de objetivos de interesse comum,
constituída como associação pública, com personalidade jurídica de direito
público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem
fins econômicos;
Observa-se, portanto, que o escopo do consórcio público e do convênio de cooperação é

a realização de atividades de planejamento, regulação ou fiscalização de serviços públicos que será
realizada por meio de um regime de parceria entre os entes federados. No caso específico dos consórcios
públicos, seu objetivo está atrelado à “realização de atividades e metas de interesse comum das pessoas
federativas consorciadas (art. 1º)”[7]. Desse modo,
Cuida-se, em última instância, de profícuo instrumento do federalismo

cooperativo, através do qual os entes estatais, sem embargo de não abrirem
mão de sua ampla autonomia, preservada na Constituição, se associam a
outras pessoas também estatais para alcançar metas que são importantes para
todos, sempre observados os parâmetros constitucionais. De fato, há
determinados serviços públicos que, por sua natureza ou extensão territorial,
demandam a presença de mais de uma pessoa pública para que sejam
efetivamente executados. É para tal situação que servem os consórcios públicos
[...]”[8]
Trazendo essas considerações à consulta encaminhada pela SRD, observa-se clara

incompatibilidade entre o instituto do consórcio público previsto na Lei n. 11.107/2005 e o “consórcio”
previsto na Resolução Normativa n. 482/2012.
É que, o no primeiro caso, há a união de entes da Federação para a execução de serviços

em prol da coletividade, isto é, “um acordo plurilateral de cooperação recíproca”[9] voltado para o
interesse público. Por outro lado, na geração compartilhada, há a união de consumidores que buscam o
atendimento aos seus próprios interesses. Ou seja, para a geração compartilhada, não há que se falar em
regime cooperativo para a gestão de serviços públicos de interesses comuns, mas em reunião de
consumidores que pretendem efetuar o sistema de compensação de energia elétrica de forma a atender
seus interesses privados.
Conforme previsto no Parecer n. 113/2017, “a forma elegida pelo consórcio deve

possibilitar a utilização dos créditos de energia gerados entre os integrantes do consórcio ou da
cooperativa conforme indicado à distribuidora”, o que, a princípio, guarda consonância com o consórcio
previsto na Lei n. 11.795/2008, que se caracteriza como “a reunião de pessoas naturais e jurídica em
grupo, com prazo de duração e número de cotas previamente determinados, promovida por

Número: 48516.001516/2019-00
administradora de consórcio, com a finalidade de propiciar a seus integrantes, de forma isonômica, a

aquisição de bens e serviços, por meio de autofinanciamento”[10].
Nesse caso, segundo referido diploma legal, a finalidade é “propiciar a seus integrantes,
de forma isonômica, a aquisição de bens e serviços, por meio de autofinanciamento”[11]. Observa-se,
portanto, clara distinção entre o consórcio público previsto na Lei n. 11.107/2015 e o consórcio tratado
no parecer acima, tanto em relação aos partícipes como no que toca aos objetivos.
Desse modo, conclui-se pela incompatibilidade entre o consórcio público da Lei n.

11.107/2005 e o fim buscado pelo sistema de compensação de energia previsto no artigo 2º, VII, da
Resolução Normativa n. 482/2012, razão pela qual esta Procuradoria Federal entende pela inadequação
desse tipo de sociedade à operacionalização da modalidade de geração compartilhada.
III. - CONCLUSÃO
Pelo exposto, na opinião desta Procuradoria, não se mostra possível a constituição de

consórcio público para a operacionalização da geração compartilhada prevista na Resolução Normativa n.
482/2012. Considerando essa resposta, entende-se por prejudicada a segunda pergunta encaminhada pela
SRD quanto à necessidade de que o consórcio previsto na apontada resolução tenha personalidade
jurídica.

PROCURADORA FEDERAL
[1] Documento n. 48513.000990/2019-00, cujo teor é o seguinte:

“Considerando que:
consumidores, dentro da mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio ou cooperativa,
composta por pessoa física ou jurídica, que possua unidade consumidora com microgeração ou
minigeração distribuída em local diferente das unidades consumidoras nas quais a energia excedente
será compensada”;
482/2012 não especifica o tipo de consórcio a ser constituído pela “reunião de consumidores, dentro da
mesma área de concessão ou permissão, por meio de consórcio ou cooperativa”;
(iv) os entes federados podem contratar consórcio público, nos termos da Lei nº 11.107,
a fim de realizar objetivos comuns;
00113/2017/PFANEEL/PGF/AGU abordaram tão somente os tipos de consórcio previstos na Lei nº 6.404
e na Lei nº 11.795, indagamos se pode caracterizar-se consórcio público como geração compartilhada,
para fins do disposto no art. 6º da REN nº 482/2012.
[...]”
[2] Artigo 2º, VIII - VIII – autoconsumo remoto: caracterizado por unidades
consumidoras de titularidade de uma mesma Pessoa Jurídica, incluídas matriz e filial, ou Pessoa Física
que possua unidade consumidora com microgeração ou minigeração distribuída em local diferente das

Número: 48516.001516/2019-00
unidades consumidoras, dentro da mesma área de concessão ou permissão, nas quais a energia
excedente será compensada.
[3] COELHO, Inocêncio Mártires; BRANCO, Paulo Gustavo Gonet; MENDES, Gilmar
Ferreira. Curso de Direito Constitucional. 2ª ed. São Paulo: Editora Saraiva, 2008, p. 802.
[4] Quanto à competência material, o artigo 21 da CF, por exemplo, traz um rol de
diversas atribuições que cabem à União. Já o artigo 23, por abarcar matérias de interesse de todos os
entes federados, dispõe sobre a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.
[5] PEDREIRA, Christina de Almeida. Instrumentos legítimos à implementação das
competências constitucionais administrativas comuns. Biblioteca Digital Revista Brasileira de
Estudos Constitucionais – RBEC, Belo Horizonte, ano 2, n. 6, abr. 2008.
[6] Segundo José Santos Carvalho Filho, “a realidade do regime federativo [...] não pode
abdicar do regime de cooperação e parceria entre seus componentes. Não se trata de mera escolha do
Constituinte federal, mas de fato inerente à própria forma federativa e à descentralização do poder que a
caracteriza. Se as entidades federativas ostentam poderes definidos na Constituição – poderes a serem
respeitados pelos demais entes, diga-se de passagem -,daí resulta a notória possibilidade do surgimento
de conflitos entre elas, dado que inúmeros são os interesses em jogo, frequentemente conflitantes. Assim,
a única forma de evolução política e social do Estado federal é aquela através do qual as pessoas
federativas se associam para um fim comum: a evolução do próprio Estado e o bem-estar da sociedade.
Conflitos e desarmonias significam sempre dar um passo à frente e vários para trás. Na cooperação, ao
contrário, todos se envolvem nos mesmos objetivos e buscam a satisfação de todos os interesses”.
(Consórcios Públicos. Editora Lumen Juris: Rio de Janeiro, 2009. P. 5).
Atlas, 2018, p. 237.
Atlas, 2018, p. 237.
[9] Carvalho Filho. José dos Santos. Consórcios Públicos. Editora Lumen Juris: Rio de
Janeiro, 2009, p. 26
[10] Artigo 1º da Lei 11.795/2008.
[11] Artigo 2º da Lei 11.795/2008.

PROCURADORA FEDERAL

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Número: 48516.001516/2019-00
NUP: 48554.000240/2019-92
INTERESSADA: Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição.
Aprovo o PARECER n. 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU.
Ao Procurador-Geral para análise e aprovação.
JOÃO ALFREDO SERRA BAETAS GONÇALVES

PROCURADOR FEDERAL

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Número: 48516.001516/2019-00
COORDENADORIA TÉCNICA E ADMINISTRATIVA
NUP: 48554.000240/2019-92
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DE REGULAÇÃO DOS SERVIÇOS DE
DISTRIBUIÇÃO
ASSUNTOS: FORMAÇÃO DE CONSÓRCIO PÚBLICO NO ÂMBITO DA RESOLUÇÃO
NORMATIVA Nº 482/2012. PARECER Nº 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU.
1. Não aprovo a conclusão do PARECER n. 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU, pelas

razões que passo a discorrer, e desenvolvo argumentação e conclusão substitutivas.
2. O objeto da consulta resume-se à possibilidade de “caracterizar-se consórcio público

como geração compartilhada, para fins do disposto no art. 6º da REN nº 482/2012”.
3. Como se delineou no Parecer em análise, o artigo 241 da Constituição Federal[1] faz

menção expressa à figura do consórcio público, autorizando sua formação para a gestão associada de
serviços públicos, mas não apenas. O texto Constitucional faz menção à possibilidade de "transferência
total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços
transferidos".
4. A Lei n. 11.107/2005 dispôs sobre as normas gerais de contratação de consórcios

públicos pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios, citando, no art. 1º, a realização de objetivos
de interesse comum.
5. O decreto regulamentador - Decreto nº 6.017, de 17 de janeiro de 2017 - por sua vez,

definiu consórcio público como a pessoa jurídica formada exclusivamente por entes da Federação, na
forma da Lei no 11.107, de 2005, para estabelecer relações de cooperação federativa, inclusive a
realização de objetivos de interesse comum, constituída como associação pública, com personalidade
jurídica de direito público e natureza autárquica, ou como pessoa jurídica de direito privado sem fins
econômicos;
6. Ainda, o art. 3º do Decreto traz rol exemplificativo de objetos dos consórcios públicos,
permitindo-se incluir outros, desde que observados os limites constitucionais e legais:
Art. 3o Observados os limites constitucionais e legais, os objetivos dos
consórcios públicos serão determinados pelos entes que se consorciarem,
admitindo-se, entre outros, os seguintes:
I - a gestão associada de serviços públicos;
II - a prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras
e o fornecimento de bens à administração direta ou indireta dos entes
consorciados;

Número: 48516.001516/2019-00
III - o compartilhamento ou o uso em comum de instrumentos e equipamentos,

inclusive de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de
procedimentos de licitação e de admissão de pessoal;
IV - a produção de informações ou de estudos técnicos;
V - a instituição e o funcionamento de escolas de governo ou de
estabelecimentos congêneres;
VI - a promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-
ambiente;
VII - o exercício de funções no sistema de gerenciamento de recursos hídricos
que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas;
VIII - o apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações
entre os entes consorciados;
IX - a gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico
comum;
X - o planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da
previdência social dos servidores de qualquer dos entes da Federação que
integram o consórcio, vedado que os recursos arrecadados em um ente
federativo sejam utilizados no pagamento de benefícios de segurados de outro
ente, de forma a atender o disposto no art. 1o, inciso V, da Lei no 9.717, de
1998;
XI - o fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e
desenvolvimento urbano, rural e agrário;
XII - as ações e políticas de desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e
regional; e
XIII - o exercício de competências pertencentes aos entes da Federação nos
termos de autorização ou delegação.
7. Assim, a despeito de ser possível, numa interpretação restritiva, defender que o objeto
dos consórcios públicos limita-se à "gestão associada de serviços públicos", em razão do uso dessa
expressão na Constituição, faz-se necessária uma análise acerca da gama de possibilidades abertas pela
expressões "transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade
dos serviços transferidos" e "objetivos de interesse comum", inseridas tanto no texto constitucional como
na legislação sobre o tema.
8. Em argumentação secundária, caberia ainda estudo quanto as distintas acepções que o

termo "serviço público" possui na Carta Magna - ora para designar o próprio aparato estatal, ora para
"atividade que pode ser prestada diretamente pelo Estado ou por intermédio de delegação a particulares",
ou ainda, atividades de responsabilidade do Poder Público que podem ser exercidas por particulares
independente de delegação.
9. Independentemente da inviabilidade de uma conceituação precisa e imutável para

serviços públicos, parece ser pacífico que os consórcios públicos não se prestam à transferência de
atividades típicas da administração, como o poder polícia e a intervenção no domínio econômico[2]. O
que se verifica, inevitavelmente, é que o instituto é um arranjo entre os entes federativos (portanto,
coordenação interfederativa[3]) para materialização do exercício das competências comuns
constitucionais, à luz das art. 23 da CF/88[4].
10. Logo, a título de cumprir melhor suas competências constitucionais, os entes federados
poderão realizar entre si diversos arranjos administrativos para que as atividades e serviços comuns sejam
prestados em comunhão de esforços entre dois ou mais entes, no lugar de ficar a cargo de cada
administrador. Os consórcios públicos são, nesse contexto, pessoas jurídicas criadas em decorrência da
união de alguns entes (União, Estados, municípios e Distrito Federal) e aparelhadas para o exercícios das
funções administrativas próprias desses mesmos, ou seja, poderão se ocupar do planejamento,
deliberação e execução de atividades de interesse comum transferidas nos termos da CF/88 e da Lei n.
11.107/2005.

Número: 48516.001516/2019-00
11. Assim é que, sendo a gestão do consumo de energia elétrica uma atividade administrativa
e necessária ao próprio exercício da atividade estatal, inerente a todos os entes (para funcionamento das
diversas unidades e órgãos públicos), sobretudo aos Municípios (responsáveis pela prestação de serviço
de iluminação pública), entendo que essa é verdadeiramente uma atividade administrativa de interesse
comum passível de transferência a gestão e administração de consórcio público de entes estatais.
12. A Resolução Normativa ANEEL n. 482/2012 estabelece as condições para o acesso de

microgeração e minigeração distribuídas, e, quanto à geração compartilhada, tem entre suas principais
vantagens a adesão ao sistema de compensação de energia elétrica por consumidores que individualmente
não preencheriam os requisitos para tanto.
13. Trata-se de novo paradigma regulatório no que diz respeito à melhor gestão de consumo
de energia elétrica, possibilitando aos consumidores obter ganhos de eficiência com a geração e
compensação de excedentes. Na medida em que a geração compartilhada não caracteriza atividade de
poder de polícia, tampouco intervenção no domínio econômico, e ainda, que a atividade oportuniza
economia e eficiência no consumo (e na prestação de serviço, para o caso da iluminação pública) de
energia, o que no caso de órgãos públicos, se reverterá inevitavelmente ao interesse público, é inegável
que essa atividade está abrangida pelas diretrizes constitucionais e legais do consórcio público.
14. Pelo disposto, não vejo porque a ANEEL haveria de impedir, por meio de norma
infralegal, que um consórcio público de municípios[5] limítrofes, responsável pela governança de uma
região metropolitana (com previsão expressa no art. 25, §3º), seja ator da geração compartilhada em
benefício de toda a comunidade envolvida, por exemplo. Guardadas as devidas proporções, entendo que a
compra compartilhada de energia (com a posterior compensação, se cabível) não se diferenciaria da
compra compartilhada de medicamentos, por exemplo, já amplamente realizada pela via de consórcios
públicos[6].
15. Assim, apesar da opinião exarada pela parecerista, entendo que os objetivos
constitucionais e legais estão presentes para que os consórcios públicos constituídos segundo a Lei nº
11.107/2005 possam atuar na geração compartilhada, atendidos os demais requisitos da Resolução
ANEEL n. 482/2012.
16. Encaminhe-se à Superintendência de Regulação dos Serviços de Distribuição - SRD.
LUIZ EDUARDO DINIZ ARAUJO

PROCURADOR FEDERAL
PROCURADOR-CHEFE

acesso 83b222d6
Notas
1. ^ Com redação dada pela Emenda Constitucional nº 19/1998.

2. ^ NEGRINI, Ricardo Augusto. Os Consórcios Públicos no Direito Brasileiro. Dissertação.
(Mestrado em Direito) Faculdade de Direito, Universidade de São Paulo, São Paulo.
3. ^ Segundo BERCOVICI, Gilberto (Desigualdades regionais, Estado e Constituição; citado por
MENCIO, Mariana. Consórcios públicos e região metropolitana. Enciclopédia jurídica da PUC-

Número: 48516.001516/2019-00
SP., Abril de 2017), a coordenação é, na realidade, um modo de atribuição e exercício conjunto

de competências no qual os vários integrantes da Federação possuem certo grau de
participação. A vontade das partes é livre e igual, com a manutenção integral de suas
competências: os entes federados sempre podem atuar de maneira isolada ou autônoma. A
coordenação é um procedimento que busca um resultado comum e do interesse de todos. A
decisão comum, tomada em escala federal, é adaptada e executada autonomamente por cada
ente federado, adaptando-a às suas peculiaridades e necessidades. A materialização da
coordenação na repartição de poderes são as competências concorrentes.
4. ^ Os consórcios públicos já são amplamente utilizados pelos Município, diante dos
amplos desafios impostos pela legislação na consecução de políticas públicas, sobretudo
no desenvolvimento econômico, energia, habitação, infraestrutura, meio ambiente, planejamento
urbano, saneamento básico, saúde, segurança pública, transporte/mobilidade, turismo, entre
outros.
5. ^ undefined
6. ^ Conforme Nota Técnica nº 23/2017 da Confederação Nacional de Municípios, disponível
em https://www.cnm.org.br/index.php/biblioteca/exibe/2894.
Documento assinado eletronicamente por LUIZ EDUARDO DINIZ ARAUJO, de acordo com os
normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código
256562797 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a):
LUIZ EDUARDO DINIZ ARAUJO. Data e Hora: 03-05-2019 13:56. Número de Série: 17234919.
Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.


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Número: 48554.

Brasília, 9 de maio de 2019.

Referência: Carta EXP/CIBiogás/001/2019 (Documento SIC nº 48513.000990/2019-00).

1. Reportamo-nos ao documento em referência, por meio do qual são solicitadas informações

2. Considerando as questões jurídicas envolvendo a questão, a Superintendência de

3. Por meio do Despacho nº 00283/2019/PFANEEL/PGF/AGU (Documento SIC nº

Assunto: Formação de consórcio no âmbito da Resolução Normativa n° 482/2012.

1. A Resolução Normativa – REN nº 482/2012 definiu a Geração Compartilhada como sendo

2. O Regulamento da ANEEL não definiu formas específicas de consórcio ou de cooperativa

4. Questionada pela Tractebel Engineering Ltda. sobre a aplicabilidade, no âmbito da REN

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Fl. 2 do Memorando nº 0027/2018-SRD/ANEEL, de 04/02/2019.

5. Tendo em vista que os posicionamentos da Procuradoria não tratavam de consórcio público

6. Dessa forma, solicitamos que a Procuradoria avalie o questionamento da empresa e emita

CARLOS ALBERTO CALIXTO MATTAR

5 Carta EXP/CIBiogás/001/2019, de 07/01/2019 (Documento SIC nº 48513.000990/2019-00)

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EMENTA: Resolução Normativa n° 482/2012. Geração compartilhada. Previsão de

Por meio do Memorando n. 27/2019–SRD/ANEEL, a Superintendência de Regulação

Trata-se de consulta elaborada pela Superintendência de Regulação dos Serviços de

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Como se vê, o texto constitucional permitiu, de modo expresso, a gestão associada de

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Conforme previsto no Parecer n. 113/2017, “a forma elegida pelo consórcio deve

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administradora de consórcio, com a finalidade de propiciar a seus integrantes, de forma isonômica, a

Desse modo, conclui-se pela incompatibilidade entre o consórcio público da Lei n.

Pelo exposto, na opinião desta Procuradoria, não se mostra possível a constituição de

Brasília, 04 de abril de 2019.

RENATA NEIVA PINHEIRO

[1] Documento n. 48513.000990/2019-00, cujo teor é o seguinte:

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Brasília, 04 de abril de 2019.

RENATA NEIVA PINHEIRO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br

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Aprovo o PARECER n. 00178/2019/PFANEEL/PGF/AGU.

Ao Procurador-Geral para análise e aprovação.

Brasília, 05 de abril de 2019.